Rapport No. AAA80 - DJ République de Djibouti Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Assistance technique Rapport final Juin 2012 Région Moyen Orient et Afrique du Nord Groupe transport Document de la Banque mondiale Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Sommaire SOMMAIRE AVANT-PROPOS ..................................................................................................................... 8 RESUME .................................................................................................................................. 9 PLAN D’ACTIONS DE REGULATION DES ACTIVITES PORTUAIRES A DJIBOUTI .................... 13 RAPPORT N° 1 - DIAGNOSTIC ........................................................................................................ 16 1. INSTALLATIONS ET OPERATEURS PORTUAIRES .............................................................. 17 1.1. Un complexe portuaire et logistique remarquable ........................................ 17 1.2. Doraleh oil terminal ...................................................................................... 18 1.3. Doraleh container terminal ........................................................................... 18 1.4. Djibouti container terminal ........................................................................... 19 1.5. Djibouti bulk terminal ................................................................................... 22 1.6. Quais polyvalents de l’ancien port ................................................................ 23 2. ACTIVITES PORTUAIRES.................................................................................................. 24 2.1. Trafics par pays ............................................................................................. 24 2.2. Trafics par mode de conditionnement........................................................... 25 2.3. Trafic conteneurisé........................................................................................ 26 2.4. Trafic par type de navires ............................................................................. 27 3. CADRE JURIDIQUE PORTUAIRE ....................................................................................... 29 3.1. Objectif de la présente étude ......................................................................... 29 3.1.1 Compétitivité et concurrence ........................................................................ 29 3.1.2 Régulateur et opérateurs ............................................................................... 30 3.2. Statut et prérogatives du port autonome de Djibouti .................................... 31 3.2.1 Loi de 1980 portant création et statuts du PAID........................................... 31 3.2.2 Loi de 1980 et contrat de gestion de DPW ................................................... 32 3.2.3 Loi de 1980 et Autorité des Ports et des Zones Franches ............................. 32 3.3. Loi régissant les auxiliaires de transport maritime ....................................... 33 3.3.1 L’agence maritime ........................................................................................ 33 3.3.2 Le transit portuaire ........................................................................................ 33 3.3.3 La manutention portuaire .............................................................................. 34 3.3.4 Le pilotage .................................................................................................... 34 3.3.5 Le remorquage .............................................................................................. 34 Page 2 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Sommaire 4. MANUTENTIONNAIRES .................................................................................................... 36 4.1. Décret relatif à la profession de manutentionnaire ....................................... 36 4.2. Equipements de manutention ........................................................................ 37 4.3. Obligations de personnel............................................................................... 39 4.4. Performances de manutention ....................................................................... 40 4.5. Tarifs de manutention ................................................................................... 41 4.5.1 Tarifs de manutention du général cargo ........................................................ 42 4.5.2 Tarifs de manutention des véhicules ............................................................. 43 4.5.3 Tarifs de transfert et gardiennage au dry port ............................................... 44 4.5.4 Tarifs de manutention des conteneurs........................................................... 46 4.5.5 Tarifs de manutention du vrac solide ............................................................ 47 5. TRANSITAIRES ................................................................................................................. 48 5.1. Décret relatif à la profession de transitaire ................................................... 48 5.2. Définition et obligations matérielles du transitaire ....................................... 49 5.3. Une profession à restructurer ........................................................................ 50 5.4. Tarifs de transit ............................................................................................. 51 6. AGENTS MARITIMES ........................................................................................................ 53 6.1. Décret relatif à la profession d’agent maritime ............................................. 53 6.2. Tarifs d’agence maritime .............................................................................. 53 RAPPORT 2 - RECOMMANDATIONS ............................................................................................... 56 1. CADRE JURIDIQUE PORTUAIRE ....................................................................................... 58 1.1. Situation existante ......................................................................................... 58 1.2. Action recommandée .................................................................................... 59 1.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 59 1.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 59 2. DESIGNER LE REGULATEUR & DEFINIR SES MISSIONS ................................................... 60 2.1. Situation existante ......................................................................................... 60 2.2. Action recommandée .................................................................................... 60 2.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 60 2.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 61 3. INSTITUER UNE COMMUNAUTE PORTUAIRE ................................................................... 63 3.1. Situation existante ......................................................................................... 63 3.2. Action recommandée .................................................................................... 63 Page 3 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Sommaire 3.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 63 3.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 64 4. CONDITIONS D’AGREMENT DES MANUTENTIONNAIRES ................................................. 66 4.1. Situation existante ......................................................................................... 66 4.2. Action recommandée .................................................................................... 66 4.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 66 4.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 67 5. PERFORMANCES DE MANUTENTION ............................................................................... 68 5.1. Situation existante ......................................................................................... 68 5.2. Action recommandée .................................................................................... 68 5.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 68 5.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 69 6. TARIFS DE MANUTENTION............................................................................................... 70 6.1. Situation existante ......................................................................................... 70 6.2. Action recommandée .................................................................................... 71 6.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 71 6.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 72 7. EQUIPEMENTS DE MANUTENTION ................................................................................... 74 7.1. Situation existante ......................................................................................... 74 7.2. Action recommandée .................................................................................... 74 7.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 74 7.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 75 8. PERSONNEL DE MANUTENTION ....................................................................................... 76 8.1. Situation existante ......................................................................................... 76 8.2. Action recommandée .................................................................................... 76 8.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 77 8.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 77 9. CONDITIONS D’AGREMENT DES TRANSITAIRES.............................................................. 78 9.1. Situation existante ......................................................................................... 78 9.2. Action recommandée .................................................................................... 79 9.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 79 9.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 80 10. TARIFS DE TRANSIT .................................................................................................... 81 10.1. Situation existante ......................................................................................... 81 10.2. Action recommandée .................................................................................... 81 Page 4 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Sommaire 10.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 81 10.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 82 11. CONDITIONS D’AGREMENT DES AGENTS MARITIMES ................................................ 83 11.1. Situation existante ......................................................................................... 83 11.2. Action recommandée .................................................................................... 83 11.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 83 11.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 84 12. TARIFS D’AGENCE MARITIME .................................................................................... 85 12.1. Situation existante ......................................................................................... 85 12.2. Action recommandée .................................................................................... 86 12.3. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 86 12.4. Point de vue des principaux acteurs concernés ............................................. 86 RAPPORT 3 – PLAN D’ACTIONS ..................................................................................................... 87 PLAN D’ACTIONS DE REGULATION DES ACTIVITES PORTUAIRES A DJIBOUTI .................... 89 1. DESIGNER LE REGULATEUR & DEFINIR SES MISSIONS ................................................... 92 1.1. Action à mettre en œuvre .............................................................................. 92 1.2. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 92 1.3. Institution chargée de la mise en œuvre ........................................................ 93 1.4. Priorité et délai de réalisation ....................................................................... 93 2. INSTITUER UNE COMMUNAUTE PORTUAIRE ................................................................... 94 2.1. Action à mettre en œuvre .............................................................................. 94 2.2. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 94 2.3. Institution chargée de la mise en œuvre ........................................................ 95 2.4. Priorité et délai de réalisation ....................................................................... 95 3. CADRE JURIDIQUE PORTUAIRE ....................................................................................... 96 3.1. Action à mettre en œuvre .............................................................................. 96 3.2. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 96 3.3. Institution chargée de la mise en œuvre ........................................................ 96 3.4. Priorité et délai de réalisation ....................................................................... 96 4. TARIFS DE MANUTENTION............................................................................................... 97 4.1. Action à mettre en œuvre .............................................................................. 97 4.2. Conditions de mise en œuvre ........................................................................ 97 4.3. Institution chargée de la mise en œuvre ........................................................ 98 Page 5 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Sommaire 4.4. Priorité et délai de réalisation ....................................................................... 98 4.5. Etude complémentaire de compétitivité ........................................................ 98 5. PERFORMANCES DE MANUTENTION ............................................................................. 100 5.1. Action à mettre en œuvre ............................................................................ 100 5.2. Conditions de mise en œuvre ...................................................................... 100 5.3. Institution chargée de la mise en œuvre ...................................................... 100 5.4. Priorité et délai de réalisation ..................................................................... 101 6. CONDITIONS D’AGREMENT DES TRANSITAIRES............................................................ 102 6.1. Action à mettre en œuvre ............................................................................ 102 6.2. Conditions de mise en œuvre ...................................................................... 102 6.3. Institution chargée de la mise en œuvre ...................................................... 103 6.4. Priorité et délai de réalisation ..................................................................... 103 7. TARIFS DE TRANSIT ....................................................................................................... 104 7.1. Action à mettre en œuvre ............................................................................ 104 7.2. Conditions de mise en œuvre ...................................................................... 104 7.3. Institution chargée de la mise en œuvre ...................................................... 105 7.4. Priorité et délai de réalisation ..................................................................... 105 8. TARIFS D’AGENCE MARITIME ....................................................................................... 106 8.1. Action à mettre en œuvre ............................................................................ 106 8.2. Conditions de mise en œuvre ...................................................................... 106 8.3. Institution chargée de la mise en œuvre ...................................................... 106 8.4. Priorité et délai de réalisation ..................................................................... 106 9. EQUIPEMENTS DE MANUTENTION ................................................................................. 107 9.1. Action à mettre en œuvre ............................................................................ 107 9.2. Conditions de mise en œuvre ...................................................................... 107 9.3. Institution chargée de la mise en œuvre ...................................................... 107 9.4. Priorité et délai de réalisation ..................................................................... 107 10. PERSONNEL DE MANUTENTION ................................................................................ 108 10.1. Action à mettre en œuvre ............................................................................ 108 10.2. Conditions de mise en œuvre ...................................................................... 108 10.3. Institution chargée de la mise en œuvre ...................................................... 109 10.4. Priorité et délai de réalisation ..................................................................... 109 11. CONDITIONS D’AGREMENT DES MANUTENTIONNAIRES .......................................... 110 11.1. Action à mettre en œuvre ............................................................................ 110 11.2. Conditions de mise en œuvre ...................................................................... 110 Page 6 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Sommaire 11.3. Institution chargée de la mise en œuvre ...................................................... 110 11.4. Priorité et délai de réalisation ..................................................................... 110 12. CONDITIONS D’AGREMENT DES AGENTS MARITIMES .............................................. 111 12.1. Action à mettre en œuvre ............................................................................ 111 12.2. Conditions de mise en œuvre ...................................................................... 111 12.3. Institution chargée de la mise en œuvre ...................................................... 111 12.4. Priorité et délai de réalisation ..................................................................... 111 Page 7 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Avant-Propos AVANT-PROPOS La présente étude a été réalisée par Monsieur Amar Rachedi du bureau d’études et de conseils INECOR (inecor@free.fr), sous la supervision de Messieurs Vincent Vesin (Spécialiste des Transports et Chef de Projet) et Jean-Charles Crochet (Economiste Senior des Transports) de la région Moyen Orient et Afrique du Nord de la Banque mondiale. Cette étude a été financée par le fonds fiduciaire PPIAF (Public-Private Infrastructure Advisory Facility). L’équipe de la Banque souhaite remercier l’Autorité des Ports et des Zones Franches de Djibouti en sa qualité d’autorité gouvernementale pilote, ainsi que le Port Autonome International de Djibouti, le Ministère de l’Equipement et des Transports, et l’ensemble des opérateurs privés et des associations professionnelles qui ont participé à l’étude. Elle exprime une gratitude particulière envers Monsieur Abdoulkarim Moussa Omar, Secrétaire Général du Port, pour sa forte implication et son soutien actif. L’équipe souhaite enfin remercier Messieurs Olivier Hartmann et Reynaldo Bench pour leur contribution à la conduite de l’étude et leur revue du rapport au sein de la Banque. Cette version du rapport tient compte des commentaires faits par les autorités de Djibouti. Page 8 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Résumé RESUME Dans le cadre de son partenariat avec l’Emirat de Dubaï, l’Etat de Djibouti s’est doté en quelques années d’un complexe portuaire et logistique remarquable qui existe dans très peu de pays africains. L’ancien port de Djibouti comprenait un terminal à conteneurs équipé de portiques depuis 1985 et une douzaine de postes à quai pour vracs et conventionnel. Durant les années 2000, il s’est progressivement enrichi avec un nouveau terminal pétrolier à Doraleh (2006), un nouveau terminal à conteneurs à Doraleh (fin 2008), un terminal vraquier dans l’ancien port (fin 2006), la zone franche de Djibouti (DFZ) en 2004, le port sec de Djibouti (DDP) et la zone logistique dite du PK 12. Outre la qualité de ses infrastructures, le port de Djibouti dispose d’une position géographique stratégique sur le détroit d’El Mandeb, porte d’entrée Sud de la mer rouge par où transite une part significative du trafic maritime mondial le long des côtes africaines. Le second avantage stratégique de Djibouti est d’être la principale voie d’accès maritime de l’Ethiopie et de son marché de 80 millions d’habitants. Malgré l’étendue beaucoup plus importante de leur littoral maritime et de leurs frontières terrestres avec l’Ethiopie, les conditions géopolitiques de l’Erythrée et de la Somalie ne leur permettent pas encore d’être des concurrents réellement dangereux pour Djibouti. De 2000 à 2009, la part moyenne du transit éthiopien dans le trafic hors hydrocarbures de Djibouti est supérieure à 86%. Elle fait de Djibouti un port principalement dédié au transit éthiopien. Celui-ci a totalisé 7,77 millions de tonnes en 2009 (hors hydrocarbures), contre environ 939.000 tonnes de trafic djiboutien et 7.400 tonnes de transit somalien. Sur la période 2000-2009, la croissance moyenne du transit éthiopien est de +17% par an alors que celle du trafic djiboutien est de +10% par an. C’est le trafic éthiopien qui tire la croissance des activités portuaires de Djibouti. Sa croissance projetée pour la prochaine décennie serait globalement comprise entre +12% et +16% par an (tous ports inclus). Sur la période 2001-2010, la répartition moyenne du trafic de Djibouti est de 37% de tonnage conteneurisé, 28% de vrac liquide, 18% de vrac solide et 17% de général cargo (break-bulk, véhicules et animaux vivants). Excepté en 2007, la part du général cargo est systématiquement inférieure à 20%. Depuis 2006, le trafic général cargo varie beaucoup de 1 à 2,2 millions de tonnes par an. Il constitue moins d’un cinquième du trafic portuaire de Djibouti dont la manutention fait l’objet d’une concurrence entre différents opérateurs privés et n’est pas exclusivement réservée au monopole d’un concessionnaire de terminal spécialisé. Les termes de référence (TDR) de la présente étude précisent que son objectif est de « renforcer la compétitivité des ports de Djibouti (ancien port de Djibouti et nouveau port de Doraleh) et d’assurer leur développement à moyen et long terme par l’établissement d’un système moderne et efficace de régulation des opérateurs privés, traitant en particulier les questions institutionnelles, de qualité de service et de tarification ». Page 9 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Résumé La compétitivité du port de Djibouti se mesure par son aptitude à faire face à la concurrence des autres ports en termes de qualité des infrastructures, qualité des services, performances et coûts portuaires. Cette concurrence potentielle ou réelle porte sur les composantes de trafics non captifs : le transit et le transbordement. Aden et Salalah sont des concurrents réels, disposant d’installations portuaires d’une qualité comparable à celle de Djibouti. Leur concurrence porte uniquement sur le trafic très volatile de transbordement de conteneurs (107.800 TEU en 1997, 1.200 TEU en 2005, 176.000 en 2009 et 70.000 en 2010), dont le déplacement d’un port à un autre peut se faire rapidement et dépend principalement du choix des armateurs concernés. L’étendue des frontières terrestres de l’Ethiopie avec ses pays voisins (Somalie, Erythrée, Soudan et Kenya) fait de Berbera, Assab, Massawa, Port Soudan et Mombasa, des concurrents naturels de Djibouti sur le trafic de transit éthiopien. Mais cette concurrence reste potentielle et très marginale en raison du contexte géopolitique défavorable et/ou de la qualité inférieure des infrastructures de ces ports. Les conditions de concurrence sur le trafic de transit pourraient cependant évoluer car l’Ethiopie a naturellement intérêt à diversifier ses voies d’accès à la mer pou r ne pas dépendre d’un seul port qui abuserait de sa position dominante avec des tarifs non compétitifs. Contrairement à la concurrence réelle sur le transbordement de conteneurs, la concurrence potentielle sur le trafic de transit concernerait tous les types de trafic, aussi bien conteneurisé que conventionnel, vrac solide et vrac liquide. Elle aurait un plus grand impact sur tous les opérateurs portuaires de Djibouti, car les tonnages concernés seraient plus importants et les tarifs pratiqués sur le trafic de transit sont nettement plus rémunérateurs que ceux du transbordement. Les activités à réguler pour renforcer la compétitivité du port de Djibouti sont les prestations commerciales fournies par les opérateurs qui forment la chaine de passage portuaire des navires et des marchandises. Les droits et redevances perçus par l’autorité portuaire au titre de ses activités non commerciales contribuent également au niveau de compétitivité du port. Mais elles sortent du champ de la présente étude. Les opérateurs de manutention concernés par la régulation pour le renforcement de la compétitivité portuaire de Djibouti sont :  Une quinzaine de manutentionnaires opérant le trafic divers : break-bulk, véhicules, animaux vivants et vrac solide hors SDTV (clinker, ciment et charbon), qui totalisait 13% du trafic total en 2010 et 19% en 2009 ;  DPW comme opérateur du trafic conteneurs à DCT qui constituait 44% du tonnage total en 2010 et 45% en 2009 ;  SDTV comme principal opérateur de vrac solide (céréales et engrais) qui a traité 19% du trafic total en 2010 et 17% en 2009 ;  DID et HDTL comme opérateurs des produits pétroliers à Doraleh qui représentaient 25% du tonnage total en 2010 et 20% en 2009. Les autres opérateurs portuaires concernés par la régulation pour le renforcement de la compétitivité du port de Djibouti sont : Page 10 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Résumé  Une quinzaine d’agents maritimes qui consignent tous les types de navires escalant à Djibouti : 1.404 navires de commerce en 2009 et 468 autres types de navires (navires de guerre et divers) ;  Les 50 à 100 transitaires chargés des procédures et services de passage portuaire de toutes les catégories de marchandises ;  le PAID au titre des prestations de nature commerciale qu’il fournit à tous les types de navires (remorquage, amarrage, pilotage,…). Les activités portuaires de Djibouti se répartissent en moins de 20% de trafic divers faisant l’objet d’une concurrence entre une quinzaine de manutentionnaires et plus de 80% de trafics spécialisés exclusivement réservés à trois concessionnaires (DCT conteneurs, DID- HDTL produits pétroliers et SDTV céréales et engrais). La compétitivité régionale du port de Djibouti dépend ainsi à plus de 80% des performances, des tarifs et de la qualité de services de trois opérateurs de terminaux spécialisés bénéficiant d’un monopole sur leur activité dans le cadre d’un contrat de concession. Mais l’objet de la présente étude est centré sur les opérateurs portuaires autres que les concessionnaires des trois grands terminaux spécialisés. L’efficacité de la régulation des activités portuaires à Djibouti nécessite une autorité de régulation légitime aux yeux des opérateurs et officiellement désignée par les Autorités compétentes, avec un champ d’intervention et des prérogatives clairement définis. Le régulateur portuaire pourrait être l’Autorité des Ports et des Zones Franches (APZF) ou le Ministère de l’Equipement et des Transports, avec délégation au PAID de certaines missions de contrôle sur le terrain. Le choix entre ces deux institutions publiques relèverait des prérogatives de la Présidence de la République. L’inexistence d’une Communauté portuaire organisée ne favorise pas la concertation régulière et la convergence des efforts de tous les acteurs concernés par l’efficacité, la compétitivité et le développement des activités du port de Djibouti. L’institution d’un tel cadre de concertation permettrait de faciliter et d’accélérer la mise en œuvre d’un plan d’actions de régulation des activités portuaires. Elle devrait notamment avoir un rôle consultatif sur les principales décisions de l’institution publique désignée comme régulateur portuaire. Les modalités de désignation des représentants des différentes professions au sein de la Communauté portuaire devront faire l’objet d’une attention particulière visant à éviter toute contestation de leur représentativité. La présence active de représentants légitimes des chargeurs djiboutiens et des chargeurs éthiopiens au sein de la Communauté portuaire est indispensable pour y exprimer le point de vue de ceux qui subissent ou bénéficient directement des niveaux de compétitivité portuaire en termes de tarifs, de performances et de qualité de service. Le cadre juridique et réglementaire régissant le secteur portuaire à Djibouti se répartit en deux groupes de textes, ceux relatifs à l’autorité portuaire et ses prérogatives et ceux relatifs aux opérateurs portuaires et à leurs conditions d’agrément et d’activités. Page 11 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Résumé Le premier groupe de textes a fait progressivement évoluer le cadre d’organisation de l’autorité portuaire depuis 1980, sans préciser clairement les implications pratiques des nouveaux textes sur les relations entre le PAID, l’APZFD et les autres institutions étatiques, notamment le Ministère de l’Equipement et des Transports. Le second groupe de texte date de 2000-2001 et définit les conditions d’exercice des différentes professions portuaires et maritimes dont l’agrément relève du Ministère de l’Equipement et des Transports. Il comprend également un arrêté de 1981 qui constitue l’unique référence tarifaire de la manutention, avec des tarifs encore appliqués en 2011 par la principale profession impactant les coûts et performances portuaires. Au-delà de leur contenu qui devrait faire l’objet de clarifications et d’une mise en conformité avec l’évolution du contexte portuaire et maritime, de nombreuses dispositions des textes en vigueur ne sont pas appliquées. Cette tendance générale au non-respect des textes existants, qui s’observe dans de nombreux pays, imposerait une prise en charge sérieuse des conditions et moyens à mettre en œuvre pour qu’une amélioration des textes puisse réellement constituer un outil efficace de régulation des activités portuaires. Le tableau suivant constitue une synthèse du plan d’actions de régulation des activités portuaires, tel que proposé sur la base des discussions menées avec les principales parties concernées à Djibouti. Le plan d’actions présente 12 recommandations dans l’ordre de priorité retenu pour leur mise en œuvre. Il indique leurs conditions et délais prévisionnels de réalisation. Les actions proposées visent à actualiser et homogénéiser le cadre juridique et réglementaire existant dans le but de :  Clarifier la définition et la délimitation des prérogatives de chaque institution publique concernée ;  Améliorer les conditions d’agrément et d’exercice des différentes professions portuaires, particulièrement les manutentionnaires, les transitaires et les agents maritimes ;  Disposer d’un cadre de régulation efficace des différentes activités portuaires avec notamment des tarifs maximum réalistes, acceptables par toutes les parties concernées (autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens, manutentionnaires, transitaires, agents maritimes,…) et tenant compte des exigences de compétitivité régionale. Page 12 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Résumé PLAN D’ACTIONS DE REGULATION DES ACTIVITES PORTUAIRES A DJIBOUTI N° ACTION INSTITUTION PRIORITE OBJECTIF ORIENTATIONS & OPTIONS PILOTE & DELAI Désigner le régulateur des Présidence de la Priorité 1 Clarifier les rôles - Texte juridique désignant le régulateur portuaire, activités portuaires République pour améliorer la son champ d’intervention et ses prérogatives 6 mois compétitivité des - Option 1 : Ministère de l’Equipement et des 1 ports de Djibouti Transports - Option 2 : Autorité des Ports et des Zones Franches Instituer une communauté Port Autonome Priorité 1 Disposer d’un cadre - Cadre de concertation de tous les acteurs et rôle portuaire International de de concertation de conseil du régulateur et des autorités publiques 6 mois Djibouti régulière de tous les - Composition à définir avec notamment 1 à 2 acteurs concernés représentants par profession et des représentants 2 par la compétitivité des chargeurs djiboutiens et éthiopiens des ports de Djibouti - Choix des représentants par les organisations professionnelles représentatives concernées ou élection des représentants par chaque profession Actualiser et harmoniser Présidence de la Priorité 1 Disposer d’un cadre - Clarifier les rôles et les relations des différentes le cadre juridique République adapté aux objectifs institutions publiques concernées 3 12 mois portuaire et maritime de régulation - Améliorer les conditions d’exercice des opérateurs Page 13 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Résumé N° ACTION INSTITUTION PRIORITE OBJECTIF ORIENTATIONS & OPTIONS PILOTE & DELAI Actualiser les tarifs Autorité des Priorité 2 Disposer de tarifs - Etude analytique des coûts constitutifs des maximum des Ports et des compétitifs adaptés différentes prestations de manutention par grande 12 mois manutentionnaires agréés Zones Franches à l’évolution des catégorie de trafic portuaire 4 conditions de - Etude comparative régionale de la compétitivité manutention de l’ensemble des coûts de passage portuaire portuaire - Besoin d’assistance technique extérieure Actualiser les rendements Autorité des Priorité 2 Etablir des - Faire de l’obligation de résultats de performances minimum des Ports et des indicateurs de un outil de régulation des activités de manutention 12 mois 5 manutentionnaires agréés Zones Franches performances - Intégrer l’assistance technique nécessaire dans comme outil de l’étude analytique des coûts de manutention régulation Réviser le décret et le Régulateur Priorité 2 Disposer de texte(s) - Option 1 : Distinguer les textes d’agrément de la cahier des charges des portuaire adapté(s) aux profession de commissionnaire en douane, 12 mois transitaires agréés objectifs de exclusivement chargé des services documentaires, régulation des et de la profession de transitaire-logisticien chargé 6 activités concernées de services documentaires et matériels - Option 2 : Conserver la définition djiboutienne du transitaire avec un meilleur contrôle des exigences réglementaires de la profession Page 14 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Résumé N° ACTION INSTITUTION PRIORITE OBJECTIF ORIENTATIONS & OPTIONS PILOTE & DELAI Etablir des tarifs de APZF & Priorité 2 Réguler les tarifs - Etablir une liste normalisée des items de référence des services des Communauté des transitaires facturation et des tarifs de référence des services 12 mois transitaires agréés portuaire des transitaires 7 - Préparation par une commission technique associant les représentants des professionnels et ceux des chargeurs djiboutiens et éthiopiens Etablir des tarifs APZF & Priorité 2 Réguler les tarifs - Se baser sur les tableaux comparatifs disponibles maximum des services des Communauté des agents maritimes des tarifs pratiqués par les principaux agents 12 mois 8 agents maritimes agréés portuaire - Préparation par une commission technique associant les représentants des professionnels et ceux des chargeurs djiboutiens et éthiopiens Actualiser les obligations APZF & Priorité 3 Adapter les Préparation par une commission technique 9 minimum d’équipements Communauté obligations au associant les représentants des professionnels et les 12 mois des manutentionnaires portuaire contexte portuaire services du PAID Actualiser les obligations APZF & Priorité 3 Adapter les Préparation par une commission technique 10 minimum de personnel Communauté obligations au associant les représentants des professionnels et les 12 mois des manutentionnaires portuaire contexte portuaire services du PAID Actualiser le décret et le Régulateur Priorité 3 Disposer d’un texte Améliorer les conditions d’exercice de la 11 cahier des charges des portuaire adapté aux objectifs profession et adapter les obligations requises à 12 mois manutentionnaires agréés de régulation l’évolution du contexte portuaire Actualiser le décret des Régulateur Priorité 3 Disposer d’un texte Améliorer les conditions d’exercice de la 12 agents maritimes agréés portuaire adapté aux objectifs profession et adapter les obligations requises à 12 mois de régulation l’évolution du contexte portuaire Page 15 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 RAPPORT N° 1 - DIAGNOSTIC Page 16 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 1. INSTALLATIONS ET OPERATEURS PORTUAIRES 1.1. UN COMPLEXE PORTUAIRE ET LOGISTIQUE REMARQUABLE Dans le cadre de son partenariat avec l’Emirat de Dubaï, l’Etat de Djibouti s’est doté en quelques années d’un complexe portuaire et logistique remarquable qui existe dans très peu de pays africains. L’ancien port de Djibouti comprenait déjà un terminal à conteneurs équipé de portiques depuis 1985 et une douzaine de postes à quai pour vracs et conventionnel. Durant les années 2000, il s’est progressivement enrichi avec :  Un nouveau terminal pétrolier à Doraleh (2006) ;  Un nouveau terminal à conteneurs à Doraleh (fin 2008) ;  Un terminal vraquier dans l’ancien port (fin 2006) ;  La zone franche de Djibouti (DFZ) en 2004 ;  Le port sec de Djibouti (DDP) et la zone logistique dite du PK 12. Outre la qualité des infrastructures, le port de Djibouti dispose d’une position géographique stratégique sur le détroit d’El Mandeb, porte d’entrée Sud de la mer rouge par où transite une part significative du trafic maritime mondial le long des côtes africaines. Le second avantage stratégique de Djibouti est d’être la principale voie d’accès maritime de l’Ethiopie et de son marché de 80 millions d’habitants. Malgré l’étendue beaucoup plus importante de leur littoral maritime et de leurs frontières terrestres avec l’Ethiopie, l es conditions géopolitiques de l’Erythrée et de la Somalie ne leur permettent pas encore d’être des concurrents dangereux pour Djibouti. Page 17 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 1.2. DORALEH OIL TERMINAL Le nouveau terminal pétrolier de Doraleh a été mis en service en 2006 avec une composante maritime et une composante terrestre (cf. photo ci-dessous). Le terminal maritime est constitué d’une jetée d’accostage en eau profonde ( -18 m de tirant d’eau) avec 2 postes à quai, l’un pour des tankers de 80.000 DWT et l’autre pour des navires de 30.000 DWT. Le terminal terrestre est un dépôt pétrolier d’une capacité de 371.000 m3 correspondant à un débit annuel de 3 millions de tonnes. Le trafic d’hydrocarbures du port de Djibouti a totalisé 2,55 millions de tonnes en 2009. Une extension de la capacité du terminal à 480.000 m3 est prévue pour 2013. La réalisation du terminal maritime aurait coûté 30 millions de dollars US dans le cadre d’un contrat de concession de 30 ans accordé à Dubaï International Djibouti (DID), une filiale à 100% de Dubaï Port World (DPW). La réalisation du terminal terrestre aurait coûté 99 millions de dollars US à la société HDTL (Horizon Djibouti Terminal Limited) constituée par Horizon Terminal Ltd (40%), l’Etat de Djibouti (10%), Independant Petroleum Group (20%), Boreh International (25%) et Essence Management Ltd (5%). 1.3. DORALEH CONTAINER TERMINAL Le nouveau terminal à conteneurs de Doraleh a été mis en service en décembre 2008 et inauguré officiellement en février 2009 (cf. photo ci-dessous). Sa réalisation aurait coûté 397 millions de dollars US dans le cadre d’un contrat de concession de 30 ans accordé à la société Doraleh Container Terminal (DCT) constituée par le PAID (66,6%) et DPW Djibouti (33,4%). Page 18 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Les infrastructures et équipements de DCT en font le terminal à conteneurs le plus moderne d’Afrique de l’Est et classent Djibouti dans le top 5 africain avec l’Egypte, l’Afrique du Sud et le Maroc. DCT dispose de 1.050 m de quai avec -18 m de tirant d’eau. Il est équipé de 6 portiques de quai super post-panamax et peut opérer les plus grands porte-conteneurs de dernière génération. Ses équipements de parc se composent de 16 RTG gerbant sur 6 niveaux (5+1) et de tous les engins nécessaires à un terminal moderne et performant (8 reach-stackers, 3 élévateurs de conteneurs vides, une cinquantaine de tracteurs-remorques,…). Il a obtenu la certification internationale ISO 28000 accordée aux entreprises offrant les meilleures garanties de sécurité, de sureté et de qualité de service. La capacité actuelle du terminal de Doraleh est estimée à 1,2 millions de TEU par an pour un trafic maximum de 519.500 TEU en 2009. Elle devrait être étendue à 3 millions de TEU, après la 2ème phase de développement du terminal et l’extension de son quai de 1.050 m à 2.000 m. 1.4. DJIBOUTI CONTAINER TERMINAL La photo suivante donne une vue d’ensemble de l’ancien port de Djibouti et de sa quinzaine de postes à quai totalisant 2.900 ml. La gestion du port autonome international de Djibouti (PAID) a été confiée Dubaï Port World (DPW, ex-DPI) dans le cadre d’un contrat de management signé en 2000 pour une durée de 20 ans. L’ancien terminal à conteneurs de Djibouti est opérationnel depuis 1985. Il dispose de 22 hectares de superficie et 400 mètres de quai réparti en 2 postes d’accostage, l’un de 220 m de long et -12,50 m de tirant d’eau et l’autre de 180 m de long et -9,50 m de tirant d’eau. Dès 1985, il était équipé de 2 portiques de quai Reggiane qui ont été complétés en 2000 par 2 portiques de quai ZPMC et 6 portiques de parc (RTG) ZPMC. Le trafic du terminal de Djibouti atteignait déjà 149.000 TEU en 1997 dont plus de 107.800 en transbordement (72%). Page 19 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 C’était alors le principal terminal régional de transbordement, avant la mise en service des terminaux de Maersk à Salalah (Oman) et Port of Singapour (PSA) à Aden (Yémen). Il subira ensuite la forte concurrence de Salalah et Aden sur le trafic volatile de transbordement qui chutera à 30.200 TEU en 2000, avant de remonter à 105.400 TEU en 2003, puis de s’effondrer à 1.200 TEU en 2005. Mais le trafic import/export au port de Djibouti, notamment le transit pour l’Ethiopie, n’a jamais cessé de croître depuis 1997. Avant le démarrage du terminal de Doraleh, le trafic conteneurs de Djibouti était de 356.500 TEU en 2008 dont 60.300 en transbordement (17%). Avec son niveau d’équipement existant dans peu de ports africains (4 portiques de quai et 6 RTG), l’ancien terminal réalisait alors des ratios d’exploitation tout à fait respectables avec 890 TEU par mètre linéaire de quai et 1,6 TEU par m². Mais la mise en service du terminal de Doraleh fin 2008 a donné lieu à une décision apparemment guidée par le seul objectif de rentabilité financière du nouvel investissement. Au lieu de mettre à profit la disponibilité de deux terminaux à conteneurs bien équipés dans un même port (situation très rare en Afrique) et les possibilités de régulation économique par la concurrence entre deux terminaux, le PAID et son équipe de management dirigée par DPW ont décidé de retirer l’essentiel des équipements de manutention sur parc de l’ancien terminal (6 RTG) et de les transférer avec tout le trafic conteneurs existant sur le nouveau terminal de Doraleh (application de la clause contractuelle d’exclusivité de DCT sur tout le trafic conteneurs de Djibouti). Cette décision d’arrêt d’exploitation de l’ancien terminal a permis à DCT de démarrer sa première année de service avec 519.500 TEU en 2009, soit le maximum jamais atteint à Djibouti et 46% de plus par rapport à 2008. Page 20 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Cependant cette croissance importante était principalement le produit d’une année exceptionnelle de transbordement (176.000 TEU), probablement favorisée par l’effet d’annonce d’un nouveau terminal ultra-moderne. La part du transbordement dans le trafic de Djibouti a augmenté de 17% en 2008 à 34% en 2009. La croissance du volume transbordé en TEU a atteint +192% alors que celle du volume import/export était de +12%, pour une moyenne de +15% par an depuis 1996. Mais du fait notamment du transfert du trafic de CMA-CGM à Salalah et Khor Fakkan pour des raisons de tarifs de manutention plus compétitifs, le transbordement à Djibouti a chuté à moins de 70.000 TEU en 2010 (-60%) alors que le trafic import/export enregistrait une variation de +1% à 331.400 TEU. Les caractéristiques techniques des deux terminaux à conteneurs sont certes différentes, aussi bien en termes d’infrastructures que d’équipements. Elles induisent naturellement des conditions de concurrence favorisant DCT. Mais les deux terminaux n’intéressent pas nécessairement les mêmes armateurs . Le maintien en exploitation de l’ancien terminal peut offrir une liberté de choix à certains armateurs, notamment ceux qui utilisent des navires polyvalents et/ou des porte-conteneurs cellulaires ne nécessitant pas un tirant d’eau supérieur à 12,50 m. Le marché a réagi négativement à la décision d’obligation de déchargement de tous les conteneurs à DCT et à ses conséquences sur les coûts de passage portuaire de certains navires (double escale pour les navires polyvalents). Il est à noter que l’armateur éthiopien, ESL (Ethiopian Shipping Lines), a obtenu en 2009 que ses navires soient à nouveau opérés sur l’ancien terminal à conteneurs. ESL est l’armement public éthiopien. Sur un échantillon de 914 escales de navires à Djibouti au 2ème semestre 2010 (contre un total de 1.872 escales en 2009), les navires d’ESL en ont réalisé 49, soit 5,4% du trafic navires de Djibouti. Les 49 escales d’ESL ont été effectuées par 9 navires, dont 84% par 5 navires. ESL est le transporteur maritime attitré de l’Etat et des chargeurs publics éthiopiens. Il ne dispose pas d’une flotte suffisante pour transporter lui-même tout le fret qui lui est confié. Concernant le trafic conteneurs, il complète sa propre capacité de transport par l’achat de slots sur les navires des autres armateurs qu’il met en concurrence. Selon un représentant d’armateur international à Djibouti, environ 75% du trafic conteneurs éthiopien serait transporté par ESL sur ses propres navires ou sur des slots de navires des autres armateurs. Ces derniers assurent par ailleurs directement le transport d’environ 25% du trafic conteneurs éthiopien. Le consultant n’a pas eu accès aux statistiques du PAID permettant d’évaluer précisément quelle est la part de trafic conteneurs transportée par les propres navires d’ESL. L’autorisation de non-obligation d’opérer à DCT a été étendue aux navires mixtes conro (ro-ro transportant des conteneurs) de l’armateur italien Messina. Elle permet de renforcer la relance de l’exploitation de l’ancien terminal et lui offre la possibilité d’une seconde vie , économiquement bénéfique pour Djibouti et sans danger majeur pour la rentabilité financière du terminal de Doraleh. Les portiques de quai de l’ancien terminal (2 relativement récents acquis en 2000 et 2 plus vieux datant de 1985) sont remis en service par le personnel du PAID, alors que la manutention terre y est effectuée avec des stackers du fait du transfert à DCT des 6 RTG acquis en 2000. Page 21 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 1.5. DJIBOUTI BULK TERMINAL Le nouveau terminal vraquier de Djibouti a été réceptionné en décembre 2006 et mis en service en janvier 2007. Sa réalisation aurait coûté 50 millions de dollars US dans le cadre d’un contrat de concession de 30 ans accordé à la Société Djiboutienne du Terminal Vraquier (SDTV), filiale du groupe saoudien MIDROC. Le terminal vraquier est constitué de 2 silos plats, le 1er d’une capacité de 30.000 tonnes de céréales situé en arrière du quai 15 et le 2ème d’une capacité de 40.000 tonnes d’engrais situé en arrière du quai 14 (cf. photo du port ci-dessus). Les 2 silos sont reliés par un système de bandes de transporteuses, aux navires d’une part et à 12 lignes de mise en sacs et de chargement des camions d’autre part. L’équipement à quai du terminal se compose de 2 portiques pneumatiques de déchargement des navires de céréales (capacité nominale de 300 tonnes/heure chacun) et d’une grue à benne pour le déchargement des navires d’engrais (capacité nominale de 600 tonnes/heure). Les postes à quai 14 et 15 ont 400 de long et -12 m de tirant d’eau. Quand ces deux postes à quai sont occupés, le terminal vraquier utilise également les 210 m du poste 13 mitoyen, en y déchargeant les navires avec leurs grues de bord. La manutention sur ce poste complémentaire était sous-traitée par SDTV à 2 manutentionnaires (COMAD et MTS) disposant d’anciennes machines mobiles d’ensachage à quai. Mais SDTV a acquis en 2011 deux machines mobiles d’ensachage neuves plus performantes, dotées de 3 lignes de chargement de camions chacune avec une capacité nominale de 3.000 tonnes/jour. SDTV garantit généralement une productivité de 7.000 tonnes/jour pour les navires de céréales et 5.000 tonnes/jour pour les navires d’engrais. Le trafic du terminal a totalisé 2 millions de tonnes en 2009 et 1,7 million en 2010, dont 2/3 de céréales et 1/3 d’engrais. Avec les niveaux de productivité garantis par SDTV, un trafic de 2 millions de tonnes induit environ 46% de taux moyen d’occupation des 2 postes à quai 14 et 15. Page 22 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 L’irrégularité des arrivées de navires peut cependant induire un taux d’occupation plus élevé à certaines périodes de l’année et nécessiter l’utilisation complémentaire d’un 3ème poste à quai. Pour faire face aux perspectives de développement des trafics de vrac solide de l’Ethiopie, SDTV souhaiterait obtenir du PAID le droit d’investir dans l’extension du terminal vraquier avec le projet de construction d’un nouveau quai à l’emplacement des postes 12- 11-10, anciennement dédiés aux hydrocarbures et utilisés pour d’autres marchandises depuis la mise en service du terminal pétrolier de Doraleh. 1.6. QUAIS POLYVALENTS DE L’ANCIEN PORT La partie de l’ancien port de Djibouti qui est utilisée en 2011 pour la manutention des trafics divers (break-bulk, animaux vivants, ciment, clinker,…) se compose principalement :  Des postes à quai conventionnels 6-7-8 situés sur le côté intérieur Ouest de la darse ;  Des anciens postes pétroliers 10-11-12, situés sur la face extérieure Nord-Ouest de la darse et réaffectés aux trafics divers depuis la mise en service du nouveau terminal pétrolier de Doraleh. Contrairement aux terminaux spécialisés développés au cours des années 2000, qui sont modernes et en bon état, les quais polyvalents de l’ancien port de Djibouti sont dans un mauvais état qui semble indiquer un entretien insuffisant depuis de nombreuses années. Page 23 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 2. ACTIVITES PORTUAIRES 2.1. TRAFICS PAR PAYS De 2000 à 2009, la part du transit éthiopien dans le trafic hors hydrocarbures de Djibouti s’est située entre 81% et 92% avec une moyenne supérieure à 86%. Elle fait de Djibouti un port principalement dédié au transit éthiopien. Celui-ci a totalisé 7,77 millions de tonnes en 2009 (hors hydrocarbures), contre environ 939.000 tonnes de trafic djiboutien et 7.400 tonnes de transit somalien. Le trafic du port de Djibouti est constitué de plus de 85% d’importations. La carte ci-dessous indique les 5 ports pouvant potentiellement concurrencer Djibouti sur le trafic de transit terrestre de l’Ethiopie (Berbera en Somalie, Port Soudan au Soudan, Assab et Massawa en Erythrée et Mombasa au Kenya) et les 2 ports concurrents de Djibouti uniquement sur le transbordement maritime (Aden au Yémen et Salalah à Oman). Le consultant n’a pas obtenu de statistiques officielles de répartition portuaire des échanges maritimes de l’Ethiopie. Une étude de développement du transport ferroviaire datant de septembre 2010 indique cependant que 93% du trafic éthiopien transiterait par le port de Djibouti, 5% par Berbera et 2% par Port Soudan. Elle prévoit une diversification des voies de transit de l’Ethiopie, avec Djibouti restant cependant la voie dominante. L’évolution projetée de cette répartition portuaire serait de 75% à Djibouti en 2015, 15% à Berbera et 10% à Port Soudan. L’étude ne prend pas en compte l’éventualité d’une utilisation complémentaire des ports d’Assab et Massawa, dans le cas d’une amélioration des relations politiques entre l’Erythrée et l’Ethiopie. Page 24 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Le graphique suivant présente l’évolution des tonnages hors hydrocarbures de l’Ethiopie et Djibouti. Sur la période 2000-2009, la croissance moyenne du transit éthiopien est de +17% par an alors que celle du trafic djiboutien est de +10% par an. C’est le trafic éthiopien qui tire la croissance des activités portuaires de Djibouti. Sa croissance projetée pour la prochaine décennie serait globalement comprise entre +12% et +16% par an (tous ports inclus). TRAFICS DU PORT DE DJIBOUTI PAR PAYS 9 000 000 8 000 000 7 000 000 6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TRANSIT ETHIOPIE TRAFIC DJIBOUTI inecor@free.fr 2.2. TRAFICS PAR MODE DE CONDITIONNEMENT Le port de Djibouti a réalisé son plus haut niveau de trafic en 2009 avec un total de 12,15 millions de tonnes. Ce tonnage record comprenait 45% de trafic conteneurisé, du fait notamment d’un volume exceptionnel de transbordement. Après avoir augmenté de +30% en 2009, le trafic total a chuté de -26% en 2010 avec la perte d’une part importante du transbordement (-60%) et la diminution des autres trafics. Le tonnage de vrac solide a plus que doublé en 2008 avec +110% en un an. Il s’est relativement maintenu avec +1% en 2009 avant de diminuer de -9% en 2010. Le trafic de break-bulk était d’environ 1,66 million de tonnes en 2008 et 2007. Il a augmenté de +36% en 2009 et a rechuté de -53% en 2010, à environ 1 million de tonnes comme en 2006. Malgré la chute de 2010 et la forte irrégularité du vrac solide, la tendance d’évolution de tous les trafics de Djibouti est généralement croissante. La croissance annuelle moyenne est de +9% pour le trafic total de 2001 à 2010, +13% pour le tonnage conteneurisé, +9% pour le vrac solide, +5% pour le vrac liquide et +5% pour le général cargo. Le graphique ci-dessous présente l’évolution des trafics du port de Djibouti par mode de conditionnement sur la période 2001-2010. Il indique les tonnages de vrac liquide, vrac solide, trafic général cargo (break-bulk, véhicules et animaux vivants) et trafic conteneurisé (tonnage conteneurisé non fourni par le PAID et estimé par le consultant). Page 25 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 TONNAGES DU PORT DE DJIBOUTI PAR MODE DE CONDITIONNEMENT 14 000 000 12 000 000 10 000 000 8 000 000 6 000 000 4 000 000 2 000 000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 CONTAINERIZED BREAKBULK DRY BULK LIQUID BULK inecor@free.fr Sur l’ensemble de la période 2001-2010, la répartition moyenne du trafic de Djibouti est de 37% de tonnage conteneurisé, 28% de vrac liquide, 18% de vrac solide et 17% de général cargo (break-bulk, véhicules et animaux vivants). La part de chaque mode de conditionnement est variable selon les années avec une tendance générale à la hausse pour la part conteneurisée, une tendance à la baisse pour le vrac liquide, une tendance relativement stable pour le break-bulk et une irrégularité du vrac solide. Excepté en 2007, la part du général cargo est systématiquement inférieure à 20% avec une moyenne de 17% sur la décennie 2001-2010. Depuis 2006, le trafic général cargo varie beaucoup de 1 à 2,2 millions de tonnes par an et constitue moins d’un cinquième du trafic portuaire de Djibouti dont la manutention fait l’objet d’une concurrence entre différents opérateurs privés et n’est pas exclusivement réservée à un monopole privé (DCT pour les conteneurs, DID et HDTL pour les produits pétroliers et SDTV pour les céréales et les engrais). 2.3. TRAFIC CONTENEURISÉ La tendance d’évolution du nombre total de conteneurs (TEU) opérés à Djibouti est généralement croissante, malgré une chute de -22% en 2010, -35% en 2004 et -9% en 1998. Sur la période 1996-2010, la croissance annuelle moyenne est de +10% pour le nombre total de conteneurs, avec +15% pour le trafic import/export et +2% pour le trafic irrégulier de transbordement. Les années de forte chute du trafic total suivent systématiquement une année exceptionnelle d’activité de transbordement (176.000 TEU en 2009, 105.400 TEU en 2003 et 107.800 TEU en 1997) qui est perdue l’année suivante. Ce trafic irrégulier et volatile atteignait déjà 107.800 TEU en 1997, avant le contrat de gestion du PAID par DPW et la construction du nouveau terminal de Doraleh. Du fait notamment de la concurrence des terminaux de Salalah et Aden, il a ensuite quasiment disparu en 2004, 2005 et 2006 avant le record réalisé en 2009 lors du démarrage de DCT. Page 26 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Le graphique ci-dessous présente l’évolution du trafic conteneurisé au port de Djibouti sur la période 1996-2010. Il indique les nombres de TEU import, export, transbordement et shifting. Il illustre les variations très importantes du trafic volatile de transbordement alors que le trafic hors transbordement n’a jamais diminué depuis 1997. TRAFICS CONTENEURS DU PORT DE DJIBOUTI (TEU) 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 IMPORT EXPORT TRANSBO & SHIFTING inecor@free.fr 2.4. TRAFIC PAR TYPE DE NAVIRES Le graphique suivant présente le trafic de Djibouti par type de navires en 2009 et 2008. Il indique les nombres d’escales de navires porte-conteneurs, vraquiers, pétroliers, cargos conventionnels,… TRAFIC PAR TYPE DE NAVIRES AU PORT DE DJIBOUTI 0 100 200 300 400 500 600 700 PORTE-CONTENEURS VRAQUIERS PETROLIERS CARGOS RO-RO PORTE-BETAIL NAVIRES DE GUERRE AUTRES 2008 2009 Page 27 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Le nombre d’escales de navires à Djibouti a augmenté de 1.398 en 2008 à 1.872 en 2009 (+34%). Cette forte croissance concerne principalement les navires de guerre (+129% et 435 escales en 2009), les navires porte-conteneurs (+42% et 644 escales avec une moyenne de 8.510 tonnes par escale), les pétroliers (+61% et 164 escales avec une moyenne de 15.000 tonnes) et les vraquiers (59% et 110 escales avec une moyenne de 17.500 tonnes). Les cargos conventionnels ont totalisé 208 escales en 2009 avec une moyenne de 9.530 tonnes par navire. Malgré une baisse de -12% en 2009, le nombre de navires de bétail reste important avec 207 escales et une moyenne de 810 tonnes par navire. Les escales de ro-ro et car-carriers se sont réduites à 71 en 2009 (-36%) avec une moyenne de 9.530 tonnes par navire. Page 28 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 3. CADRE JURIDIQUE PORTUAIRE 3.1. OBJECTIF DE LA PRÉSENTE ÉTUDE Les termes de référence (TDR) de la présente étude précisent que son objectif est de « renforcer la compétitivité des ports de Djibouti (ancien port de Djibouti et nouveau port de Doraleh) et d’assurer leur développement à moyen et long terme par l’établissement d’un système moderne et efficace de régulation des opérateurs privés, traitant en particulier les questions institutionnelles, de qualité de service et de tarification ». 3.1.1 Compétitivité et concurrence La compétitivité du port de Djibouti se mesure par son aptitude à faire face à la concurrence des autres ports en termes de qualité des infrastructures, qualité des services, performances et coûts portuaires. La concurrence à laquelle doit faire face le port de Djibouti porte principalement sur ses composantes de trafics non captifs : le trafic de transit éthiopien et le trafic de transbordement. Les ports concurrents de Djibouti sur ces deux types de trafic sont géographiquement identifiés au §.3.1 ci-dessus. Aden et Salalah sont des concurrents réels, disposant d’installations portuaires d’une qualité comparable à celle de Djibouti. Leur concurrence porte uniquement sur le trafic volatile de transbordement dont le déplacement d’un port à un autre peut se faire très rapidement et dépend exclusivement du choix des armateurs concernés. Ce trafic est très sensible au critère coûts et bénéficie généralement de tarifs nettement inférieurs à ceux pratiqués sur le trafic import/export. Sa marge bénéficiaire est moins intéressante pour les opérateurs de terminaux qui peuvent le considérer de ce fait comme un plus appréciable mais non indispensable. L’opérateur portuaire du terminal de Salalah (APMT) fait partie du même groupe que l e plus grand armateur mondial Maersk. Sa politique tarifaire sur le transbordement s’inscrit naturellement dans la stratégie globale d’un grand groupe maritime qui cherche d’abord à rentabiliser l’exploitation de ses navires, notamment par la réduction de leurs coûts d’escale dans les ports. Les terminaux d’Aden et Djibouti ont le même opérateur portuaire, DPW qui ne fait pas partie d’un groupe maritime. Sa politique commerciale sur le transbordement est différente de celle d’APMT car la marge bénéficiaire qu’il peut obtenir de ses clients armateurs est plus importante pour sa rentabilité financière et ne peut être réduite au profit des navires du même groupe. Du fait de la nature différente de leurs opérateurs, les conditions de concurrence entre Djibouti et Salalah sont inégales. Alors que les conditions de concurrence entre Djibouti et Aden dépendent principalement de la stratégie régionale de leur même opérateur DPW et de ses objectifs de rentabilité financière dans chacun des deux ports. L’étendue des frontières terrestres de l’Ethiopie avec ses pays voisins (Somalie, Erythrée, Soudan et Kenya) fait de Berbera, Assab, Massawa, Port Soudan et Mombasa, des concurrents naturels de Djibouti sur le trafic de transit éthiopien. Mais cette concurrence potentielle reste encore marginale en raison du contexte géopolitique défavorable et/ou de la qualité inférieure des infrastructures de ces ports. Page 29 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Les conditions de concurrence sur le trafic de transit pourraient cependant évoluer car l’Ethiopie a naturellement intérêt à diversifier ses voies d’accès à la mer pour ne pas dépendre d’un seul port qui abuserait de sa position dominante avec des tarifs non compétitifs. Contrairement la concurrence réelle sur le transbordement de conteneurs, la concurrence potentielle sur le transit éthiopien concernerait tous les types de trafic, aussi bien conteneurisé que conventionnel, vrac solide et vrac liquide. Elle aurait un plus grand impact sur tous les opérateurs portuaires de Djibouti, car les tonnages concernés seraient plus importants et les tarifs pratiqués sur le trafic de transit sont nettement plus rémunérateurs que ceux du transbordement. 3.1.2 Régulateur et opérateurs La régulation des opérateurs portuaires privés vise à garantir que leurs performances, leurs pratiques tarifaires et la qualité de leurs services favorisent la compétitivité du port de Djibouti et fidélisent ses utilisateurs armateurs et chargeurs. Les missions de régulateur des opérations portuaires relèvent à priori des prérogatives du PAID en sa qualité d’autorité portuaire et, éventuellement, d’autres services compétents de l’Etat tels que le Ministère de l’Equipement et des Transports qui délivre les agréments des opérateurs portuaires. Les activités à réguler pour renforcer la compétitivité du port de Djibouti sont les prestations commerciales fournies par les opérateurs qui forment la chaine de passage portuaire des navires et des marchandises et dont les tarifs influent directement sur la compétitivité des coûts portuaires. Les opérateurs de manutention concernés par la régulation pour le renforcement de la compétitivité portuaire de Djibouti sont :  Une quinzaine de manutentionnaires opérant le trafic divers : break-bulk, véhicules, animaux vivants et vrac solide hors SDTV (clinker, ciment et charbon), qui totalisait 13% du trafic total en 2010 et 19% en 2009 ;  DPW comme opérateur du trafic conteneurs à DCT qui constituait 44% du tonnage total en 2010 et 45% en 2009 ;  SDTV comme principal opérateur de vrac solide (céréales et engrais) qui a traité 19% du trafic total en 2010 et 17% en 2009 ;  DID et HDTL comme opérateurs des produits pétroliers à Doraleh qui représentaient 25% du tonnage total en 2010 et 20% en 2009. Les autres opérateurs portuaires concernés par la régulation pour le renforcement de la compétitivité du port de Djibouti sont :  Une quinzaine d’agents maritimes qui consignent tous les types de navires escalant à Djibouti : 1.404 navires de commerce en 2009 et 468 autres types de navires (navires de guerre et divers) ;  Les 50 à 100 transitaires chargés des procédures de passage portuaire de toutes les catégories de marchandises (la liste officielle des transitaires agréés et leur nombre réellement en activité n’ont pas été fournis au consultant) ;  le PAID au titre des prestations de nature commerciale qu’il fournit à tous les types de navires (remorquage, amarrage, pilotage,…). Page 30 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Le PAID pourrait être également concerné par la régulation des opérations portuaires dans la mesure où il redevient l’opérateur direct de l’ancien terminal à conteneurs. L’impact de chaque type d’opérateur portuaire sur la compétitivité d u port de Djibouti se mesure par le pourcentage de trafic total sur lequel il intervient et par le poids de ses facturations dans le coût global de passage portuaire. Ces données permettent notamment d’évaluer le degré d’importance de la régulation à mettre en place par type d’opérateur. Dans la plupart des ports du monde, la manutention constitue la principale composante du coût global de passage portuaire. C’est également l’activité ayant le plus gros impact sur les performances portuaires (temps d’escale des navires, productivité des quais, …). Une étude des coûts de passage portuaire et une analyse des escales de navires seraient nécessaires pour évaluer ce que pèse effectivement la manutention dans les coûts et performances du port de Djibouti. Ces études permettraient d’évaluer l’impact de chaque opérateur de manutention sur les coûts et performances du port de Djibouti. Sur la base des tonnages par mode de conditionnement, on peut déjà constater que les activités de manutention à Djibouti se répartissent en moins de 20% de trafic divers faisant l’objet d’une concurrence entre une quinzaine de manutentionnaires et plus de 80% de trafics spécialisés réservés à trois opérateurs privés (DCT pour les conteneurs, DID et HDTL pour les produits pétroliers et SDTV pour les céréales et les engrais). Ainsi, la compétitivité régionale du port de Djibouti dépend à plus de 80% des performances, des tarifs et de la qualité de services de trois opérateurs de terminaux privés. L’objectif de la présente étude devrait être précisé sur le choix de régulation à envisager selon que le segment de marché à réguler est ouvert à la concurrence ou constitue un monopole contractuel. 3.2. STATUT ET PRÉROGATIVES DU PORT AUTONOME DE DJIBOUTI 3.2.1 Loi de 1980 portant création et statuts du PAID Le port autonome de Djibouti (PAID) est un établissement public de l’Etat doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Il est régi par la Loi n°148/AN/80 du 5 novembre 1980 portant création et statuts du PAID. Placé sous la tutelle du Président de la République, le PAID a pour missions d’assurer la gestion, l’exploitation et le développement du port de Djibouti. Il est chargé des prérogatives de police du port, particulièrement en matière de sécurité de la circulation maritime et de sécurité des installations portuaires. En matière de domanialité, il dispose des mêmes droits et obligations que l’Etat qui lui a remis gratuitement l’administration et la jouissance du domaine public maritime et terrestre, dans les limites de la circonscription portuaire définie par décret. Les services du PAID comprennent notamment la Capitainerie du port qui exerce les prérogatives de police et d’autorité portuaire. La Loi de 1980 prévoyait que le maintien de la sécurité et de l’ordre public dans la circonscription portuaire soient assurés par la Prévôté maritime sous la responsabilité du Directeur du port. Page 31 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 L’installation et l’exploitation des outillages portuaires peuvent être assurées par le PAID lui-même ou faire l’objet de concessions d’outillage public ou d’autorisations d’outillage privé avec obligation de service public. Selon la Loi de 1980, l’administration du PAID est assurée par un conseil d’administration assisté d’un Directeur, avec la présidence du conseil assurée par le Ministre chargé des affaires portuaires. La composition du conseil d’administration prévue par la Loi de 1980 comprend une douzaine de représentants de l’Etat (différents ministères et institutions) et un nombre équivalent de représentants des activités privées intéressées au fonctionnement du port (compagnies maritimes, manutentionnaires, transitaires, dockers, chambre de commerce,…). Le conseil d’administration du PAID a notamment le pouvoir de :  Délibérer sur l’agrément des entreprises privées autorisées à opérer à l’intérieur de la circonscription du port ;  Fixer les tarifs maximum et les conditions d’usage des outillages que le PAID gère lui-même ou fait gérer par des tiers ;  Créer ou participer à la création de sociétés dont l’objet entre dans le domaine des activités portuaires et maritimes. Sur la base des prérogatives et pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi de 1980, le PAID constitue l’autorité portuaire de Djibouti et devrait assurer les missions de régulateur des opérations portuaires. Mais la désignation formelle du régulateur portuaire et la définition de ses missions ne font pas l’objet d’un texte juridique spécifique. 3.2.2 Loi de 1980 et contrat de gestion de DPW La Loi de 1980 portant création et statuts du PAID a fait l’objet d’une seule modification en 1993 par la Loi n°30/AN/93/3ème L modifiant l'article 19 relatif aux conditions de contrôle de l’Etat sur la gestion financière du PAID. La Loi de 1980 a par ailleurs vu ses conditions d’application évoluer depuis 2000, notamment du fait des textes relatifs à l’Autorité des Ports et des Zones Franches (APZFD) et du contrat de gestion du PAID par DPW (ex-DPI), signé en juin 2000 et résilié en juin 2011. Pour tenir compte de ces évolutions, il semble nécessaire de clarifier le positionnement du PAID par rapport aux prérogatives d’une autorité régulatrice neutre et efficace . 3.2.3 Loi de 1980 et Autorité des Ports et des Zones Franches En juin 2002, le décret n°2002-0098/PRE a institué l’entité « Autorité de la Zone Franche de Djibouti », dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière, et a délégué sa gestion à Jebel Ali Free Zone Authority (JAFZA) du même groupe que Dubaï Ports. En mai 2003, le décret n°2003-0093/PRE a défini les missions du conseil d’administration de « l’Autorité de la Zone Franche de Djibouti » et nommé ses 5 membres pour un mandat de 3 ans, en les plaçant sous la tutelle directe de la Présidence de la République avec une autonomie totale vis-à-vis de tout Ministère concerné. En octobre 2003, le décret n°2003-0207/PRE a transformé l’entité « Autorité de la Zone Franche de Djibouti » en « Autorité des Ports et des Zones Franches de Djibouti » (APZFD) ayant les mêmes prérogatives d’administration du régime des zones franches. Page 32 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 En septembre 2004, le décret n°2004-0178/PRE a précisé que le conseil d’administration de l’APZFD a notamment pour missions d’administrer les ports et les zones franches et que le représentant du Gouvernement au sein du conseil est chargé de suivre les activités du port et de veiller à l’entretien et au développement des infrastructures portuaires. Les différents textes relatifs à l’administration du régime des zones franches ont créé un nouveau cadre d’administration du port de Djibouti, sans préciser les changements induits sur les conditions d’application de la Loi portua ire de 1980, avec notamment un conseil d’administration initial du PAID composé de plus de 20 membres dont la moitié représentant les opérateurs privés et un conseil d’administration de l’APZFD composé de 5 membres relevant uniquement de la Présidence de la République. L’identification formelle du régulateur des activités portuaires à Djibouti nécessiterait une clarification des textes juridiques afin de préciser notamment ce qui reste valable de la Loi portant création et statuts du PAID et la répartition des missions régaliennes entre le PAID et l’Autorité des Ports et Zones Franches. 3.3. LOI RÉGISSANT LES AUXILIAIRES DE TRANSPORT MARITIME En juillet 2000, le Gouvernement de Djibouti a promulgué la Loi n°83/AN/00/4ème L portant statuts des auxiliaires de transport maritime. Cette Loi définit comme auxiliaire de transport maritime toute personne physique ou morale effectuant des prestations de service à caractère commercial pour le compte ou au profit du navire ou d'une marchandise chargée ou déchargée d'un navire. Elle prévoit que l’exercice de chaque profession est soumis à agrément dans les conditions précisées par décret. 3.3.1 L’agence maritime La Loi définit l’agent maritime comme toute personne physique ou morale chargée de la consignation des navires ou de toute autre opération confiée par l’armateur ou l’affréteur du navire, notamment la négociation et le recouvrement du fret. L’agent maritime est le mandataire de l’armateur ou de l’affréteur pour lequel il est chargé d’effectuer toute opération que n’accomplit pas lui-même le capitaine du navire. Il est notamment responsable du paiement des redevances portuaires qui sont dues au titre de l’escale du navire. Les agents maritimes doivent répondre à des conditions minimales de qualification professionnelle et de capacité financière définies par décret. 3.3.2 Le transit portuaire La Loi définit le transitaire comme toute personne physique ou morale qui effectue pour son propre compte ou pour le compte d'autrui :  Les opérations juridiques et matérielles relatives à la réception, l'entreposage, la livraison ou la réexpédition de la marchandise, hormis les opérations de mise à bord ou de déchargement ;  Les opérations relatives à la consignation de la marchandise sur la base d’un mandat donné par les ayant-droits de la marchandise ;  La déclaration en douane de la marchandise pour le compte de son destinataire. Page 33 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Lorsqu’il agit comme consignataire de la marchandise ou comme déclarant en douane, la responsabilité du transitaire est celle d’un mandataire à l’égard de son mandant . Dans les autres cas, sa responsabilité est celle d’un prestataire de services. Les transitaires doivent répondre à des conditions minimales de qualification professionnelle, de capacité financière et de matériel définies par décret. 3.3.3 La manutention portuaire La Loi définit l’entrepreneur de manutention portuaire, ou acconier, comme toute personne chargée de réaliser les opérations de mise à bord ou de débarquement des marchandises, y compris les opérations connexes de mise ou de reprise des marchandises sous hangar ou sur terre-plein. Le manutentionnaire agit pour le compte du navire et/ou pour le compte du destinataire ou de l’expéditeur de la marchandise. La responsabilité du manutentionnaire n’est engagée qu’envers celui qui a requis ses services et pour le compte duquel il opère. La responsabilité du manutentionnaire court légalement :  En cas de déchargement, entre le moment où il saisit la marchandise à bord du navire et le moment où il la remet à son réceptionnaire ;  En cas de chargement, entre le moment où il reçoit la marchandise de son expéditeur et le moment du dessaisissage de la marchandise à bord du navire. L’entrepreneur de manutention est légalement lié à l’Autorité Portuaire par une concession d’outillage public, ou une autorisation d'outillage privé avec obligation de service public, ou un contrat de location d'outillage public s'il utilise des équipements appartenant au port. 3.3.4 Le pilotage Le service de pilotage des navires est défini par la Loi n°83/AN/00/4ème L portant statuts des auxiliaires de transport maritime. Le pilotage des navires à l'entrée et à la sortie du port de Djibouti est un service public exercé par le PAID dans les conditions prévues par la Loi portant Code des Affaires Maritimes. Ses modalités d’exécution sont fixées par le Règlement Général et le Règlement d'Exploitation du Port. Le Commandant du port assure la direction de la station de pilotage de Djibouti sous l'autorité du Directeur du port. Sauf dérogation ou dispense accordée par le Commandant du port, le pilotage est obligatoire à l'entrée, à la sortie et pour les déplacements des navires dans les limites de la zone maritime du port de Djibouti. 3.3.5 Le remorquage La Loi portant statuts des auxiliaires de transport maritime définit les services de remorquage comme l'assistance matérielle apportée à la manœuvre des navires dans le plan d’eau et la zone maritime du port, par des navires remorqueurs spécialisés. Les modalités d’exécution du service du remorquage sont fixées par le Règlement Général et le Règlement d'Exploitation du Port. Le PAID met à la disposition des navires escalant à Djibouti un service payant de remorquage et de lamanage (amarrage ou désamarrage). Sauf accord de l'Autorité Portuaire, il est interdit aux utilisateurs du port de Djibouti de faire usage d'autres remorqueurs ou amarreurs que ceux désignés à cet effet par l'Autorité Portuaire. Page 34 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Le Commandant du port ou son représentant peut imposer l'usage de remorqueurs/amarreurs dans l'intérêt de l'ordre public et de la sécurité de la navigation. Les prestations de remorquage et de lamanage sont aux frais du navire ou de l'entité qui en bénéficie. Page 35 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 4. MANUTENTIONNAIRES 4.1. DÉCRET RELATIF À LA PROFESSION DE MANUTENTIONNAIRE En juillet 2001, le Gouvernement de Djibouti a promulgué le décret n°2001-0128/PR/MET portant réglementation de la profession de manutentionnaire et approuvant le cahier des charges de cette profession. Préalablement au démarrage de son activité, l’entrepreneur de manutention doit faire l’objet d’un agrément délivré par le Ministre de l’Équipeme nt et des Transports après avis de la commission d’agrément des auxiliaires de transport maritime. L’agrément de manutentionnaire peut être demandé par toute personne physique de nationalité djiboutienne ou par toute personne morale de nationalité djiboutienne dont la totalité des parts ou actions sont détenues par des djiboutiens. Cette clause de nationalité (article 4) serait à amender ou à clarifier dans la mesure où certains manutentionnaires non djiboutiens, notamment l’opérateur éthiopien MTS (Maritime & Transit Services), semblent bénéficier d’une dérogation. C’est également le cas des opérateurs de terminaux SDTV, DCT, DID ou HDTL dont l’activité principale est la manutention portuaire et dont les actionnaires ne sont pas tous djiboutiens. La condition de qualification professionnelle requise pour l’agrément de manutentionnaire (article 5) est l’expérience professionnelle acquise, en ayant travaillé au moins 3 ans à un poste de responsabilité dans une entreprise de manutention, ou la justification de références professionnelles. Le décret exclut la possibilité de cumul de l’agrément de manutentionnaire avec l’exercice simultané de l’activité de transitaire ou d’agent maritime. Il prévoyait que tout opérateur exerçant plus d’une de ces trois activités portuaires devait obligatoirement opter pour l’une d’entre d’elles, à compter du … 3 juillet 2001. Cette clause de non cumul d’activités (article 11) serait à amender ou à clarifier dans la mesure où, comme cela se pratique dans la plupart des ports du monde, beaucoup d’opérateurs de Djibouti exercent 2 ou 3 des activités visées. Le cumul d’activités se pratique généralement avec des sociétés d’appellations différentes, dirigées par les mêmes personnes travaillant dans les mêmes bureaux. Il se pratique également dans le cadre d’une seule et même entreprise, comme le fait notamment l’opérateur éthiopien MTS. Le décret stipule que le titulaire d’un agrément de manutentionnaire doit exercer sa profession selon les règles de la libre concurrence et qu’il lui est interdit de rechercher une situation de monopole, faute de quoi il s’expose à un risque de retrait d’agrément. Cette clause de libre concurrence (article 8) serait à amender ou à clarifier dans la mesure où la manutention de plus de 80% du tonnage annuel du port de Djibouti est répartie entre 3 opérateurs bénéficiant d’un monopole sur leur type de trafic (conteneurs, produits pétroliers, céréales et engrais). Le décret comprend en annexe un cahier des charges précisant les conditions d’exercice de la profession de manutentionnaire polyvalent. Contrairement au décret, il est précisé que le cahier des charges ne s’applique pas aux exploitants des terminaux spécialisés. Le cahier des charges des manutentionnaires est structuré en 7 chapitres traitant de la responsabilité, du matériel, des opérations de manutention, de l’entreposage des marchandises, des tarifs, des obligations diverses et de la fin d’activités. Page 36 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Il est complété par 3 annexes relatives aux obligations minimum d’équipement, de productivité et de personnel d’encadrement des dockers. 4.2. EQUIPEMENTS DE MANUTENTION L’annexe relative aux obligations minimum de matériel de manutention est répartie en 3 types d’activités : marchandises générales, conteneurs et polyvalent. Pour chaque type de matériel, elle indique le nombre total minimum requis par manutentionnaire et le nombre par cale de navire ou par grue. Les engins de manutention obligatoirement requis sont : 5 remorques de 8 à 10 tonnes de charge utile, 3 tracteurs de remorques et 3 grues de 3 tonnes pouvant gerber sur une hauteur minimum de 3 m. Les autres engins de manutention requis sont facultatifs. Il s’agit de 4 tracteurs et 4 remorques de plus forte capacité (notamment pour les conteneurs), 2 chariots élévateurs à spreader de 30 tonnes et 2 chariots élévateurs à fourche de 6 tonnes. Le petit matériel de manutention obligatoirement requis se compose de 10 filets de protection, 100 m² de bâches, 50 élingues pour palanquée, 10 filets de déchargement et 200 palettes. Tout en prévoyant un « équipement minimum exigé », l’article 7 du décret stipule que le manutentionnaire agréé doit disposer d’un matériel adapté au volume de son activité, matériel qu’il doit maintenir en permanence en bon état de fonctionnement. La liste de matériel minimum requis pour l’obtention de l’agrément de manutentionnaire ne paraît pas très contraignante puisqu’elle se limite principalement à 5 remorques, 3 tracteurs et 3 petites grues de 3 tonnes. Mais la disponibilité effective du matériel minimum requis et son état de fonctionnement ne sont pas contrôlés par le PAID ou par d’autres autorités concernées. On peut cependant s’interroger sur l’utilité et l’adéquation de la liste de matériel minimum au regard de l’évolution de la structure du trafic portuaire de Djibouti et du volume d’activités de chaque manutentionnaire. Le PAID a remis au consultant une liste de 14 manutentionnaires, sans indications précises sur le type et le volume d’activités de chacun d’eux. Il n’y a pas de rapport d’exploitation détaillé ou de fichier des escales qui permettrait d’identifier les manutentionnaires en activité et d’évaluer pour chacun d’eux son volume annuel d’activités et ses performances par type de marchandise ou de navire. Ce type d’informations est publiquement disponible dans d’autres ports, comme le montre le tableau ci-dessous concernant les manutentionnaires du port de Douala (Cameroun). Il permettrait au PAID de savoir notamment :  Comment évolue chaque année la répartition du marché entre les différents manutentionnaires en activité ?  Quels sont la nature et le volume d’activités de chaque manutentionnaire permettant d’évaluer s’il dispose effectivement du matériel adapté ?  Quelles sont les performances d’exploitation de chaque manutentionnaire par type de navire ou de marchandise ? Page 37 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Selon les personnes rencontrées par le consultant, le syndicat des manutentionnaires n’aurait que 8 adhérents sur une quinzaine d’entreprises existantes et les 4 principaux manutentionnaires de Djibouti seraient Comad, MTI, SDTM et l’opérateur éthiopien MTS. La quinzaine de manutentionnaires agréés se disputent un marché de manutention hors terminaux spécialisés totalisant 1,17 million de tonnes en 2010 et 2,38 millions de tonnes en 2009. Ce marché se compose principalement de produits métallurgiques, de ciment/clinker (en sacs ou en vrac) et de sucre en sacs. Ces 3 types de produits constituaient 65% du tonnage total en 2010 et 78% en 2009. Les 2 autres trafics importants sont les véhicules et les animaux vivants qui totalisaient 14% du tonnage total en 2010 et 11% en 2009. La structure du marché de la manutention ouverte à la concurrence et la nature très différente des 5 principaux trafics qui le composent, confirment le besoin de concertation des professionnels sur l’utilité et l’adéquation de la liste de matériel minimum requis pour l’agrément de manutentionnaire. Page 38 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Les conditions de manutention sont très différentes selon qu’il s’agisse de produits métallurgiques, de sacherie (sucre ou ciment en sacs), de clinker en vrac, de véhicules ou d’animaux vivants. Elles n’impliquent pas les mêmes besoins de matériel de manutention. Il faut noter par ailleurs que les conditions de manutention du général cargo à Djibouti sont marquées par la prédominance des enlèvements sous-palan et des transferts vers le port sec (situé à 3 km des quais). Cela a tendance à développer l’utilisation des camions au détriment des tracteurs et remorques prévus dans la liste de matériel minimum requis. 4.3. OBLIGATIONS DE PERSONNEL L’annexe relative aux obligations de personnel minimum d’un manutentionnaire agréé indique le nombre requis de contremaitres de bord (1 à 2), chef d’équipe bord (1), chef de quai (1), chef d’équipe terre (1 à 2) et chef pointeurs (1 à 2). Elle se limite au personnel de maîtrise employé par les manutentionnaires pour l’encadrement du travail des dockers. Elle implique un effectif minimum de 5 à 7 employés du manutentionnaire par navire et par shift, selon le nombre de cales opérées simultanément et le mode de déchargement sous-palan ou en magasin. L’obligation de personnel minimum des manutentionnaires annexée à leur cahier des charges, n’est pas très contraignante et paraît relativement formelle dans la mesure où un manutentionnaire ne pourrait objectivement pas exercer sa profession sans ce minimum de personnel de maîtrise. Il est apparu au consultant de la Banque Mondiale que la présence effective du personnel minimum des manutentionnaires et leurs qualifications n’étaient pas suivies par le PAID ou par d’autres autorités concernées. L’annexe relative aux obligations de personnel minimum d’un manutentionnaire agréé ne concerne pas les dockers dont la composition des équipes (11 à 22 personnes par équipe et par shift, selon le type de navire et de marchandise) et les modalités de rémunération à la tâche (tarifs à la tonne par équipe) font l’objet d’accords spécifiques entre les entreprises de manutention et le BMOD (bureau de main d’œuvre dockers). Le sujet sensible de l’organisation de la main d’œuvre dockers n’est pas évoqué par les entreprises de manutention. Elles appliquent la clause du cahier des charges de la profession stipulant que l’entrepreneur de manutention doit utiliser la main d’œuvre dockers gérée par le BMOD dans les conditions définies par la réglementation en vigueur (article 7). Conscients de la sensibilité socio-politique du sujet, les manutentionnaires ne contestent pas le système d’organisation de l’emploi des dockers. Ils notent cependant que la présence effective du nombre théorique de dockers par équipe n’est pas assurée, que les équipes ne sont pas suffisamment ponctuelles, et que leur composition est souvent non conforme à la liste nominative officielle remise par le BMOD. Le fonctionnement du BMOD est officiellement régi par l’arrêté n°119/SPCG du 30 décembre 1967 qui a institué un comité de gestion investi de tous les pouvoirs d’administration et de gestion du bureau de main d’œuvre des dockers. Le comité de gestion du BMOD est présidé par le DG du PAID et a pour membres des représentants des manutentionnaires, des transitaires et des dockers. Le comité nomme le chef du BMOD qui est chargé de la gestion quotidienne des dockers sur les plans administratif et financier. Le comité est officiellement censé se réunir au moins une fois par trimestre, sur convocation de son président, et à tout moment à l’initiative du président ou du tiers de ses membres. Page 39 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Le nombre de dockers inscrit au BMOD était estimé à 4.500 personnes en 2001. Selon le chef du BMOD, il s’est réduit à 3.800 personnes en 2011 dont 845 caporaux (chefs d’équipes), 135 treuillistes et 2.820 dockers. Les terminaux modernes de DCT et SDTV ont pu faire évoluer l’organisation de l’emploi des dockers et l’adapter à leurs besoins. DCT a créé DLS (Djibouti Labour Services), sa propre filiale de gestion du personnel docker du terminal de Doraleh, qui a repris 250 personnes du BMOD affectées à la manutention des conteneurs. Contrairement à DCT, SDTV emploie encore le personnel du BMOD et dispose d’un siège à son comité de gestion. SDTV a cependant obtenu une adaptation de la composition des équipes de dockers aux nouvelles conditions plus automatisées de son terminal vraquier. Quant aux opérateurs de manutention des produits divers, ils restent soumis aux anciennes règles d’organisation du travail des dockers du BMOD avec notamment ses compositions d’équipes pléthoriques variables par type de trafic. Ils payent les équipes employées sur la base d’un tarif à la tonne par équipe, ainsi que les frais de transport et de mise à disposition des dockers facturés par le BMOD. 4.4. PERFORMANCES DE MANUTENTION Le cahier des charges des manutentionnaires stipule que les cadences horaires d’opérations par panneau de cale sont fixées par le Directeur du port (article 5, dernier alinéa) et que le respect de ces cadences minima serait vérifié par la Direction du port, en fin d’opérations de chaque navire d’après les temps moyens de chargement ou de déchargement portés aux registres de bord (article 6). Une annexe au cahier des charges fixe les « rendements physiques minimum de manutention ». Les rendements indiqués dans l’annexe sont des cadences horaires de manutention par cale ou par grue. Elles sont classées par type de navire et par mode de conditionnement de la marchandise : vrac liquide, vrac solide, sacherie, palettes, fûts, marchandise pré-élinguée, big bags, bois, véhicules, produits métallurgiques, ciment en sacs et animaux vivants. L’annexe ne précise pas les modalités de calcul des cadence de manutention requises et notamment s’il s’agit de cadences horaires brutes (temps d’accostage du navire) ou nettes (temps effectivement travaillé), moyennes par jour ou par escale ,…. La définition imprécise des cadences de manutention fait qu’elles sont pratiquement incontrôlables. Outre cette annexe au cahier des charges, un tableau de rendements journaliers a été proposé aux manutentionnaires en 2007 par le DG du management du PAID désigné par DPW. Il n’aurait pas fait l’objet d’un accord des manutentionnaires et reste un texte non officiel. Le contrôle des cadences de manutention par la Direction du port, selon la procédure prévue par le cahier des charges, est non effectué par le PAID et serait très difficile à réaliser. Il supposerait une procédure de collecte et d’analyse régulière des registres de bord et des time-sheets des manutentionnaires. Il est difficile de savoir comment ont été établies les cadences horaires minima retenues dans le cahier des charges et si elles correspondent à la réalité constatée à Djibouti ou dans d’autres ports. Des rendements bruts de manutention par jour de navire à quai seraient plus significatifs et plus faciles à vérifier, notamment parce que les temps d’opérations contractuels des navires (temps de planche) sont exprimés en jours (et non en heures) et Page 40 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 que les armateurs s’intéressent d’abord à la productivité globale des opérations de leurs navires par jour à quai. Sans procédure spécifique de collecte régulière des registres de bord et des time-sheets de manutention, une bonne exploitation du fichier des escales, à partir des informations nécessairement disponibles dans toute base de données portuaires (date et heure d’accostage et de départ des navires, nature et tonnage de marchandises déchargées ou chargées,…), permettrait d’établir le rendement brut moyen journalier de manutention de chaque escale de navire. Il permettrait ensuite d’affiner, si nécessaire, les indicateurs de performances pour la régulation des activités de manutention, en établissant des rendements nets (par la prise en compte des heures de début et fin des opérations) et en tenant compte des variations de performances selon les spécificités d’arrimage de chaque type de marchandises dans les navires. 4.5. TARIFS DE MANUTENTION Le cahier des charges des manutentionnaires, annexé au décret de 2001, prévoit que les tarifs maxima de chargement et déchargement des navires à Djibouti seraient régis par des engagements professionnels négociés annuellement avec la Direction du port et approuvés par le Ministère de l’Equipement et des Transports , sur proposition de l’organisation professionnelle compétente (article 13). Cette clause de réglementation des prix des prestations de la manutention portuaire est non appliquée. Le texte de référence en la matière est un arrêté du Chef de Gouvernement signé le 27 janvier 1981 et encore appliqué en 2011. Cet arrêté n°81-0126/PR/PORT fixe les tarifs maxima des opérations de manutention dans le port de Djibouti. Il concerne « l’exécution des services énumérés à l’article 1er du cahier des charges » qui se limite aux « manutentions polyvalentes » et « ne s’applique pas à l’exploitation de terminaux spécialisés ». Il comprend :  Des tarifs généraux d’importation, d’exportation et de transbordement ;  Des tarifs de livraison ex quai (livraison directe sur camion à quai) ;  Des tarifs spéciaux relatifs au bois, aux peaux, aux animaux vivants, aux véhicules, etc. Les opérations de débarquement des marchandises dans les ports (et inversement pour l’embarquement) se décomposent traditionnellement en :  Manutention bord de la cale du navire jusqu’à sous-palan (ou crochet de grue), avant la mise à terre ou sur camion ;  Manutention terre de prise sous-palan jusqu’à mise sur camion à quai, en cas de livraison directe ex-quai ;  Manutention terre de prise sous-palan jusqu’à mise en magasin ou sur terre- plein, dans les autres cas. Les conditions de facturation des opérations de manutention dans les ports et leur répartition entre le navire et la marchandise varient suivant les termes du contrat de transport maritime (liner terms pour les lignes régulières). Page 41 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Dans le cas de fret « sous-palan » (fréquent pour les marchandises transportées par des lignes régulières),  La manutention bord est facturée au transporteur maritime, sur la base d’accords commerciaux négociés ;  La manutention terre est facturée au destinataire de la marchandise, sur la base de tarifs généralement publics. Dans le cas de fret « free out » (fréquent pour les marchandises transportées par des lignes non régulières), toutes les opérations de manutention depuis la cale du navire sont facturées au destinataire de la marchandise. Dans le cas de fret « quai », toutes les opérations de manutention depuis la cale du navire sont facturées au transporteur maritime. 4.5.1 Tarifs de manutention du général cargo Les tarifs maxima de l’arrêté de 1981 sont exprimés en Francs de Djibouti par tonne-fret (unité payante maritime équivalente au poids ou au volume de la marchandise), par unité, par m3 ou par tonne-poids. Le tarif de livraison ex-quai comprend le débarquement et la mise sur camion à quai. Il est fixé à 749 FD la tonne-fret pour toutes les marchandises et 810 FD la tonne-fret pour les fers et tôles. Le tarif général d’importation se décompose en 614 FD pour le débarquement et 553 FD pour la mise en magasin ou sur terre-plein, soit un total de 1.167 FD la tonne-fret. L’arrêté de 1981 ne précise pas explicitement si les tarifs mentionnés concernent la manutention terre ou l’ensemble des opérations de manutention (terre + bord). Les manutentionnaires de Djibouti considèrent qu’il s’agit de s tarifs de manutention terre qu’ils facturent au destinataire de la marchandise en fret « sous-palan ». En sus des 749 ou 1.167 FD de manutention terre (4,25 $ ou 6,60 $), les manutentionnaires ont indiqué que la manutention bord payée par les transporteurs maritimes en fret « sous- palan » serait facturée 2 à 3 $ la tonne-fret sur la base de tarifs négociés. Alors qu’en fret « free out », la manutention totale ex-quai (terre + bord) serait facturée au réceptionnaire de la marchandise 4 à 6 $ la tonne-fret. Jusqu’en 2007, le management DPW du PAID publiait les tarifs de manutention du général cargo et de tous les autres tarifs du port, avec une conversion en US dollars des tarifs de l’arrêté de 1981 exprimés en FD. L’édition d’août 2007 des tarifs du PAID mentionnait :  4,25 $ la tonne-fret ex-quai incluant le débarquement et la mise sur camion à quai ;  3,45 $ la tonne-fret pour le stevedoring ou débarquement ;  3,15 $ la tonne-fret pour le shore handling and stacking ou manutention terre et mise en magasin ou sur terre-plein. Les tarifs publiés par le PAID jusqu’en 2007 semblent indiquer une différence d’interprétation de l’arrêté de 1981 par DPW. L’intitulé de stevedoring, employé pour les 3,45 $ ou 614 FD, correspond à la traduction habituelle de la manutention bord et se distingue de la manutention terre qui se traduit généralement shore handling. Page 42 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Même si les manutentionnaires de Djibouti appliquent leur propre interprétation de l’arrêté de 1981 depuis des années, l’interprétation de DPW paraît logique et correspondrait à la décomposition suivante :  3,45 $ ou 614 FD pour la prestation de stevedoring de la cale du navire jusqu’à sous-palan ;  0,80 $ ou 135 FD pour la prestation de sous-palan jusqu’à mise sur camion ou remorque à quai, soit un total de 4,25 $ ou 749 FD en cas de livraison ex-quai ;  3,15 $ ou 553 FD pour la prestation de sous-palan jusqu’à mise en magasin ou sur terre-plein, incluant la prestation de sous-palan jusqu’à mise sur remorque à quai, avec un total de 6,60 $ ou 1.167 FD de la cale du navire jusqu’au magasin ou au terre-plein. Sur la base de la décomposition ci-dessus, on peut supposer que la pratique actuelle défendue par les manutentionnaires serait en fait le produit d’une évolution d’interprétation de l’arrêté de 1981. Cela permettrait éventuellement d’expliquer comment ils ont pu supporter des tarifs maxima officiels inchangés de 1981 à 2011, alors que les tarifs de manutention des conteneurs et du vrac solide ont fait l’objet de plusieurs augmentations. A titre indicatif, le tableau suivant présente une comparaison des tarifs de manutention du général cargo aux ports de Djibouti et Mombasa. Il montre que, même en cumulant les tarifs de 1981 et les tarifs négociés de manutention bord, les coûts de manutention du général cargo à Djibouti sont inférieurs à ceux du port de Mombasa, surtout pour la manutention terre. TARIFS DE MANUTENTION DU GENERAL CARGO ($/T) DJIBOUTI MOMBAS A STEVEDORING Ex - Quai $4,25 + $2 à $3 $7,00 STEVEDORING Import Domestic $3,45 + $2 à $3 $7,00 SHORE HANDLING Import Domestic $3,15 $7,50 STEVEDORING Import Transit $3,45 + $2 à $3 $7,00 SHORE HANDLING Import Transit $3,15 $6,00 TRANSFER TO Dry Port Port Area TRANSFER TARIF $2,86 $2,00 Source : Port Authorities - inecor@free.fr 4.5.2 Tarifs de manutention des véhicules L’arrêté de 1981 décompose le tarif maxima de manutention des véhicules en :  418 FD de frais de débarquement par tonne-fret avec les maxima de cubage suivants : 10 m3 pour les véhicules d’un poids inférieur ou égal à 1.500 kg, 25 m3 pour les véhicules de 1.501 à 3.000 kg et 40 m3 pour les véhicules de 3.001 à 5.000 kg ;  1.012 FD de frais de remorquage par véhicule pour les véhicules d’un poids inférieur ou égal à 1.500 kg (du quai au terre-plein portuaire) ;  1.991 FD de frais de remorquage pour les véhicules de 1.501 à 3.000 kg ; Page 43 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1  3.206 FD de frais de remorquage pour les véhicules de 3.001 à 5.000 kg. Pour les véhicules pesant plus de 5.000 kg, l’arrêté de 1981 prévoyait de les considérer comme des colis lourds. Dans la pratique, les manutentionnaires leur appliquent un tarif global de 1.167 FD par tonne-fret. Ces tarifs de manutention des véhicules inchangés depuis 1981 sont effectivement appliqués par l’opérateur éthiopien MTS et semblent également appliqués par les autres manutentionnaires. 4.5.3 Tarifs de transfert et gardiennage au dry port Lors de la publication de l’arrêté de 1981, les opérations de manutention se faisaient traditionnellement du navire à un magasin-cale à proximité du quai ou vers un terre-plein situé à l’intérieur du port. Depuis quelques années, le PAID a décidé une réorganisation des opérations portuaires avec la création d’un dry port situé à 3 km du port maritime. Sauf dans le cas de livraison directe ex-quai, les manutentionnaires sont tenus de transférer au dry port la plupart des marchandises et des véhicules débarqués du navire. Si cette réorganisation correspondait à un allongement de la distance de transfert des marchandises à l’intérieur du port, on aurait pu éventuellement considérer qu’elle était sans incidence sur les tarifs de 1981. Mais le fait que le dry port est situé à 3 km hors du port, peut justifier la position des manutentionnaires qui considèrent que le transfert au dry port induit des frais supplémentaires non compris dans les tarifs de 1981. Les différences d’interprétation des conséquences de l’obligation de transfert au dry port ont donné lieu à de nombreux échanges entre la direction du PAID et les manutentionnaires. Elles ont abouti à l’application de nouveaux tarifs de transfert et gardiennage non prévus dans l’arrêté de 1981. La plupart des manutentionnaires appliquent comme tarifs de transfert au dry port :  500 FD par tonne-fret pour les marchandises générales ;  3.000 FD par véhicule de moins de 5 tonnes ;  10.000 FD par véhicule de plus de 5 tonnes ;  75.000 FD par véhicule pour les engins sur chenilles. L’opérateur éthiopien MTS applique pour sa part 3.000 FD pour tout type de véhicule transféré au dry port et ne facturerait pas le transfert des autres types de marchandises. Des problèmes de sécurité et de vols de marchandises sont par ailleurs apparus au dry port qui est théoriquement sous le contrôle du PAID, alors que la responsabilité des manutentionnaires est légalement engagée depuis le débarquement des marchandises jusqu’à leur livraison au réceptionnaire. Ces problèmes de vols ont fait l’objet de nombreux échanges entre la direction du PAID et les manutentionnaires sur l’application de nouveaux tarifs de gardiennage au dry port. Après une franchise de 3 jours pour les marchandises destinées à Djibouti et 8 jours pour les marchandises en transit vers l’Ethiopie, la plupart des manutentionnaires appliquent comme tarifs de gardiennage au dry port :  5 FD par tonne-fret et par jour pour les marchandises sur terre-plein ;  2,5 FD par tonne-fret et par jour pour les marchandises en magasin ; Page 44 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1  250 FD par jour pour les petits véhicules ;  500 FD par jour pour les camions et les bus ;  1.000 FD par jour pour les gros engins. L’opérateur éthiopien MTS applique pour sa part 250 FD par jour pour tout type de véhicule au dry port et ne facturerait pas le gardiennage des autres types de marchandises. MTS est l’opérateur public éthiopien qui exerce à Djibouti les professions de manutentionnaire, transitaire et agent maritime. Il est en concurrence avec les autres opérateurs portuaires de Djibouti sur chacun de ses trois métiers. Il opère principalement les navires de l’armateur public éthiopien ESL qui, comme tout armateur, est libre de choisir son agent maritime et son manutentionnaire selon ses intérêts. Sur un échantillon de 914 escales de navires à Djibouti au 2 ème semestre 2010 (contre un total de 1.872 escales en 2009), MTS a été l’agent maritime de 57 escales, soit 6,2% du trafic navires de Djibouti. Il était également le manutentionnaire de la quasi-totalité de ces 57 escales dont 49 étaient effectuées par les navires d’ESL. Pour tous les nouveaux tarifs induits par l’obligation de transfert au dry port, MTS semble avoir une politique tarifaire plus raisonnable que celle des autres manutentionnaires qui lui reprochent de refuser d’appliquer des tarifs plus élevés du fait de son statut d’opérateur public éthiopien. Ils estiment que c’est son statut public qui lui permettrait de se soustraire aux obligations de rentabilité nécessaire pour une entreprise privée. Il est difficile de connaître réellement le niveau de rentabilité financière de MTS ou de tout autre opérateur portuaire à Djibouti. Mais on ne peut reprocher à un opérateur public éthiopien d’être plus sensible aux intérêts des chargeurs éthiopiens qui souhaitent naturellement les tarifs les plus bas possible. MTS reflète et exprime le point de vue des chargeurs éthiopiens qui considèrent que Djibouti est un port déjà suffisamment cher. MTS est de fait le principal moyen de régulation dont peut disposer l’Etat éthiopien pour essayer d’ influer sur l’évolution des tarifs portuaires pratiqués à Djibouti. Les tarifs et les positions de MTS constituent des indicateurs utiles, y compris pour Djibouti, sur ce qui peut être jugé raisonnable et acceptable par l’Etat et les chargeurs éthiopiens. Indépendamment des conditions de calcul de leur montant, l’application de nouveaux tarifs de transfert des marchandises au dry port, à 3 km à l’extérieur du port, peut se justifier comme une prestation non prévue par l’arrêté de 1981. Mais on peut s’interroger sur la justification de nouveaux tarifs de gardiennage, alors que la responsabilité des manutentionnaires sur les marchandises reste la même au port maritime ou au dry port, avec éventuellement une modification des conditions d’assurance des véhicules dont le transfert implique une circulation sur la voie publique hors de l’enceinte du port. L’article 12 du cahier des charges stipule que le manutentionnaire doit assurer le gardiennage de toutes les aires d’entreposage qu’il utilise et que le propriétaire de la marchandise supporte les frais de gardiennage seulement après un délai de 2 mois. Cet article est principalement consacré aux conditions d’occupation des aires d’entreposage portuaire à titre privatif. Son dernier alinéa relatif à l’ obligation de gardiennage ne précise pas s’il concerne uniquement les aires d’entreposage utilisées à titre privatif. Cela peut donner lieu à des différences d’interprétation juridique dans la mesure Page 45 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 où les surfaces d’entreposage du dry port semblent occupées par les manutentionnaires sous le régime banal. Mais cela ne peut remettre en cause l’interrogation sur la justification des tarifs de gardiennage au dry port. 4.5.4 Tarifs de manutention des conteneurs Les tarifs de manutention des conteneurs à Djibouti sont publiés par le PAID avec les autres tarifs du port (droits de port, pilotage, remorquage,…). La dernière édition disponible date du 1er décembre 2008. Le tableau suivant présente une comparaison des principaux tarifs publics de manutention des conteneurs à Djibouti et Mombasa. Il montre des différences très importantes entre le coût de la manutention des conteneurs au port de Djibouti et au port de Mombasa, sauf pour la manutention terre des 20’ vides. Ces tarifs sont appliqués à Djibouti et Mombasa depuis 2008 et le stevedoring à Djibouti avait fait l’objet d’une augmentation de +15% entre 2007 et 2008. TARIFS DE MANUTENTION DES CONTENEURS Ecart MOMBAS A Ecart MOMBAS A DJIBOUTI % Transit % Domestic STEVEDORING 20' Full - Import $133,00 48% $90,00 0% $90,00 SHORE HANDLING 20' Full - Import $272,00 278% $72,00 -20% $90,00 STEVEDORING 40' Full - Import $166,00 23% $135,00 0% $135,00 SHORE HANDLING 40' Full - Import $544,00 395% $110,00 -19% $135,00 STEVEDORING 20' Empty - Import / Export $94,00 74% $54,00 0% $54,00 SHORE HANDLING 20' Empty - Import / Export $17,00 -15% $20,00 0% $20,00 STEVEDORING 40' Empty - Import / Export $121,00 49% $81,00 0% $81,00 SHORE HANDLING 40' Empty - Import / Export $34,00 13% $30,00 0% $30,00 STEVEDORING 20' Full - Transhipment $83 à $141 $80,00 $80,00 STEVEDORING 40' Full - Transhipment $116 à $201 $120,00 $120,00 STEVEDORING 20' Empty - Transhipment $67 à $112 $48,00 $48,00 STEVEDORING 40' Empty - Transhipment $80 à $137 $72,00 $72,00 Source : Port Authorities - inecor@free.fr Le port de Mombasa accorde une réduction de -20% sur la manutention terre du trafic de transit qui fait l’objet d’une concurrence avec les ports voisins. Les tarifs de manutention du transbordement à Djibouti sont variables et dégressifs selon le nombre annuel de conteneurs transbordés par armateur. Jusqu’à 6.000 TEU par an, le tarif standard est de $141 le 20’ plein, $201 le 40’ plein, $112 le 20’ vide et $137 le 40’ vide. Si le trafic transbordé par un armateur atteint 80.000 à 200.000 TEU par an, il peut bénéficier de tarifs réduits à $83 le 20’ plein, $116 le 40’ plein, $67 le 20’ vide et $80 le 40’ vide. Les tarifs publiquement affichés par le port de Mombasa sont indépendants du nombre annuel de conteneurs transbordés. Ils sont inférieurs aux meilleurs tarifs dont peut bénéficier un armateur à Djibouti quand son trafic de transbordement atteint et dépasse 80.000 TEU par an. Comparativement aux tarifs minimum de Djibouti, l’écart en faveur du port de Mombasa est de -4% pour le 20’ plein, -28% pour le 20’ vide, -10% pour le 40’ vide et +3% pour le Page 46 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 40’ plein. Mais comparativement aux tarifs standards de Djibouti, le port de Mombasa est moins cher de -40% à -57% pour les différents types de conteneurs transbordés. Le trafic conteneurisé constitue environ 45% du tonnage total opéré au port de Djibouti en 2009 et 2010. Il pèse beaucoup plus que le général cargo dans la compétitivité portuaire régionale de Djibouti. La compétitivité d’un port inclut certes les critères de qualité des infrastructures et de niveaux de performances qui sont certainement plus avantageux au terminal ultra-moderne de Doraleh. Mais le critère coûts influe beaucoup sur la compétitivité portuaire et les tarifs de manutention des conteneurs à Djibouti sont nettement moins compétitifs que ceux de Mombasa. La compétition portuaire est cependant faussée par le quasi-monopole de fait dont bénéficie Djibouti sur le trafic de transit de l’Ethiopie qui ne dispose pas de port d’accès réellement alternatif. Ce n’est pas le cas du trafic de transbordement (+202% à 191.500 TEU en 2009 et -62% à 73.100 TEU en 2010) sur lequel les armateurs peuvent faire jouer la concurrence comme l’a fait CMA-CGM en retirant son transbordement de Djibouti du fait de tarifs de manutention non compétitifs. 4.5.5 Tarifs de manutention du vrac solide Le terminal vraquier de SDTV est moderne et performant. Il garantit aux navires la manutention d’un volume minimum de 7.000 tonnes/jour pour les céréales et 5.000 tonnes/jour pour les engrais. Son tarif de manutention était de $17 la tonne en 2010. Il a été augmenté à $18 la tonne en 2011. Avant la mise en service du nouveau terminal de SDTV , la manutention des céréales à Djibouti coûtait $7 la tonne déchargée et mise en sacs sur le quai, pour un volume minimum garanti de 2.000 à 2.500 tonnes/jour. Le tarif de manutention du vrac solide à Mombasa est de $4 la tonne pour le débarquement et $1 la tonne pour la mise en sacs à quai, soit un total de $5 la tonne. Le budget de la présente étude ne prévoyait pas de visite à Mombasa. Il est donc difficile de savoir à quel tonnage garanti par jour correspond le tarif de $5 la tonne. Mais selon les statistiques disponibles, le port de Mombasa a opéré 4.641.000 tonnes de vrac solide en 2009 et 183 navires vraquiers avec un séjour portuaire moyen de 5,5 jours. Sur la base de ces données, on peut estimer que la productivité moyenne serait d’environ 4.600 tonnes/jour de vrac solide au port de Mombasa. Ainsi, le terminal vraquier de Djibouti est certainement plus performant que celui de Mombasa. Mais le tarif de manutention du vrac solide à Djibouti est beaucoup plus cher qu’à Mombasa ($18 contre $5) et on peut s’interroger sur la justification de l’écart tarifaire par l’écart de performances. Page 47 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 5. TRANSITAIRES 5.1. DÉCRET RELATIF À LA PROFESSION DE TRANSITAIRE En juillet 2001, le Gouvernement de Djibouti a promulgué le décret n°2001-0127/PR/MET portant réglementation de la profession de transitaire et approuvant le cahier des charges de cette profession. Le décret définit le transitaire comme un auxiliaire de transport maritime habilité à effectuer des opérations juridiques et matérielles ayant trait à l’acheminement, à la livraison, à l’expédition ou à la réexpédition d’une marchandise préalablement déchargée d’un navire ou destinée à y être chargée. Les services à caractère matériel fournis le transitaire de Djibouti sont notamment la prise sous-palan (ex-quai), le retrait des magasins et la mise des marchandises sur camion ou sur wagon (à l’import et inversement à l’export). Préalablement au démarrage de son activité, le transitaire doit faire l’objet d’un agrément délivré par le Ministre de l’Équipement et des Transports après avis de la commission d’agrément des auxiliaires de transport maritime. L’agrément de transitaire peut être demandé par toute personne physique de nationalité djiboutienne ou par toute personne morale de nationalité djiboutienne dont les parts ou actions sont détenues par des djiboutiens et/ou des étrangers. L’agrément de transitaire peut également être demandé par toute personne physique ou morale de nationalité étrangère, sous réserve d’une réciprocité des droits d’exercice de cette profession par des djiboutiens dans le pays étranger concerné. Contrairement à la profession de manutentionnaire, la clause de nationalité accorde aux étrangers la possibilité d’agrément de transitaire à Djibouti. La condition de qualification professionnelle requise pour l’agrément de transitaire (article 5) est « d’avoir des références professionnelles ». Le décret interdit la possibilité de cumul de l’agrément de transitaire avec l’exercice simultané de la profession de manutentionnaire ou d’agent maritime. Mais l’interdiction de cumul d’agrément (article 8) ne concerne pas les auxiliaires de transport maritime disposant d’un agrément antérieur à l’entrée en vigueur du décret de 200 1 relatif à la profession de transitaire. Cette clause de possibilité de cumul d’activités (article 8) pour les auxiliaires de transport maritime disposant d’un agrément antérieur à 2001 est contradictoire avec le caractère plus strict de l’interdiction de cumul d’activités prévue par les décrets des professions de manutentionnaire et d’agent maritime. Elle permet la possibilité de contournement légal de l’interdiction de cumul d’activités, puisque tout transitaire agréé avant 2001 peut exercer simultanément l’activité d’agent maritime ou de manutentionnaire. Le décret prévoyait un tarif maximum des prestations de transitaires (article 13), homologué par le Ministre de l’Équipement et des Transports après avis des organisations professionnelles. Le non-respect du tarif maximum homologué devait entraîner le retrait de l’agrément de transitaire. Cette clause de tarif maximum homologué est non appliquée. Le consultant n’a eu connaissance d’aucun texte de fixation de tarif maximum des transitaires. Page 48 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Le décret comprend en annexe un cahier des charges précisant les conditions d’exercice de la profession de transitaire. Le cahier des charges des transitaires comprend 8 articles portant principalement sur les conditions d’exercice des services à caractère matér iel, avec notamment l’équipement minimum de manutention et les entrepôts requis du transitaire. Le cahier des charges des transitaires ne comporte pas d’annexe. 5.2. DÉFINITION ET OBLIGATIONS MATÉRIELLES DU TRANSITAIRE Internationalement, le transitaire se définit comme un organisateur de transports de marchandises assurant la liaison continue entre différents modes de transport, notamment maritime et terrestre. Il peut se limiter à être un agent de liaison entre deux modes de transport et/ou un commissionnaire en douane, avec une responsabilité de mandataire. Il peut être plus largement un commissionnaire de transport qui organise totalement ou partiellement la chaîne de transports. La Loi du 9 juillet 2000 sur le statut des auxiliaires de transport maritime définit le transitaire à Djibouti comme une personne physique ou morale qui effectue pour son propre compte ou pour le compte d'autrui :  Les opérations juridiques et matérielles relatives à la réception, l'entreposage, la livraison ou la réexpédition de la marchandise, hormis les opérations de mise à bord ou de débarquement ;  Les opérations relatives à la consignation de la marchandise sur la base d’un mandat donné par les ayant-droits pour effectuer en leur nom toutes les formalités portuaires et acquitter pour leur compte les redevances portuaires et éventuellement le fret maritime ;  La déclaration en douane de la marchandise pour le compte de son destinataire. La Loi stipule que la responsabilité du transitaire est généralement celle d’un prestataire de services, mais qu’elle est celle d’un mandataire lorsqu’il agit comme consignataire de la marchandise ou comme déclarant en douane. Bien que la Loi ne le précise pas, le mandataire est théoriquement tenu à une obligation de moyens, alors que le prestataire de services est tenu à une obligation de résultats. La définition légale du transitaire à Djibouti est spécifique et englobe des services juridiques traditionnellement liés à la profession et des services à caractère matériel assimilables notamment à de la manutention de relevage. L’équipement minimum requis par le cahier des charges se compose de :  3 camions tracteurs équipés de 3 remorques de 20 à 38 tonnes ;  1 élévateur d’une capacité de 2 à 4 tonnes ;  1 élévateur d’une capacité de 5 à 10 tonnes. Le cahier des charges prévoit également que chaque transitaire agréé est tenu de disposer de locaux d’entreposage des marchandises à l’intérieur et/ou à l’extérieur du périmètre portuaire. Le décret définit les services matériels à l’import comme la prise sous-palan (ex-quai), le retrait des magasins, la mise des marchandises sur camion ou sur wagon et inversement à l’export. Tous les services matériels mentionnés par le décret constituent des prestations de manutention de relevage ou de transport de livraison. Page 49 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Les obligations matérielles requises par le cahier des charges des transitaires correspondent aux besoins d’exercice des activités d’entreposage (entrepôts), de mise sur camion ou manutention de relevage (chariots élévateurs) et de livraison ou acheminement des marchandises (camions tracteurs avec remorques). Elles ne sont pas indispensables aux missions de déclarant en douane et ne sont pas respectées par une majorité de titulaires de l’agrément de transitaire. 5.3. UNE PROFESSION À RESTRUCTURER Le PAID a remis au consultant une liste de 21 transitaires membres de l’association professionnelle et 27 transitaires agréés non adhérents de ladite association. L’ATD, association des transitaires de Djibouti, a par ailleurs remis au consultant la liste de ses 28 adhérents. Mais il y aurait en sus 20 à 70 transitaires agréés non adhérents de l’ATD. Cette imprécision sur le nombre officiel de transitaires en exercice est d’autant plus étonnante que chaque transitaire est théoriquement identifié auprès des services de l’Etat par un agrément et une patente. Selon les transitaires rencontrés, la profession se répartirait en plusieurs catégories :  Les 28 membres de l’ATD dont 75% ne seraient que transitaires (pas de cumul d’activités de manutention ou d’agence maritime) ;  Les titulaires de l’agrément exerçant eux-mêmes la profession, sans être adhérents de l’ATD, sans disposer généralement des moyens matériels requis par le cahier des charges et en procédant à la location des équipements nécessaires selon les besoins ;  Les titulaires de l’agrément qui le « loueraient » à d’autres personnes, notamment à des transitaires éthiopiens ;  Les titulaires de l’agrément présentés comme des « informels » exerçant principalement la fonction de déclarant en douane avec leur cartable tenant lieu de bureau ;  Les titulaires de l’agrément qui ne sont pas ou plus en activité. Tous les interlocuteurs rencontrés considèrent que le principal problème des transitaires à Djibouti serait le caractère pléthorique de la profession, induit par l’absence de contrôle des conditions d’agrément et induisant un manque de professionnalisme et une concurrence dite « déloyale ». Mais selon les intérêts de l’interlocuteur concerné, les avis divergent sur les solutions possibles à cette situation. Comme dans beaucoup de pays ayant libéralisé les activités de transit, le caractère pléthorique de la profession concerne principalement les opérateurs exerçant la fonction de déclarant en douane ou commissionnaire en douane. Certains transitaires considèrent que la solution à leur problème serait d’appliquer strictement la réglementation existante et notamment ses clauses relatives au retrait d’agrément pour non-respect des conditions requises. Page 50 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Ils espèrent ainsi assainir le marché par l’élimination de tous les petits opérateurs qu’ils accusent de concurrence « déloyale » par des prix « cassés » et le recours à la location des équipements requis qu’ils n’ont pas. Mais on peut également constater qu’il existe en fait deux catégories d’opérateurs dans la profession de transitaire à Djibouti et faire éventuellement le choix de légaliser la situation de fait par une clarification de la réglementation existante et la légalisation de deux métiers différents :  D’une part, le commissionnaire en douane ou le déclarant en douane, sans obligations particulières d’équipement et sans droit de fournir les services nécessitant du matériel de manutention ou de transport ;  D’autre part, le commissionnaire de transport ou le transitaire, avec maintien des obligations matérielles requises et droit d’exercice de toutes les fonctions prévues par la réglementation. Outre la concurrence des petits déclarants en douane, la majorité des transitaires mono- activité de l’ATD subit également la concurrence des collègues manutentionnaires & transitaires qui ont plus de moyens matériels et financiers et visent naturellement le contrôle de l’ensemble des opérations de manutention, depuis la cale du navire jusqu’à la reprise sur terre-plein et la mise sur camion. Ces grands opérateurs manutentionnaires & transitaires ont objectivement intérêt à une suppression de l’obligation d’équipement minimum des transitaires qui limiterait le champ d’activités à caractère matériel des transitaires non manutentionnaires. Ils espèrent ainsi récupérer la totalité du marché de manutention de relevage et de livraison que la Loi attribue actuellement aux transitaires équipés. Les clauses d’interdiction de cumul des activités de transitaire et de manutentionnaire existent dans la réglementation non respectée des deux professions. Mais la dérogation de possibilité de cumul accordée par le décret des transitaires favorise objectivement les grands manutentionnaires & transitaires qui avaient généralement leur agrément bien avant 2001. 5.4. TARIFS DE TRANSIT Le décret de 2001 prévoyait un tarif maximum des prestations de transitaires homologué par le Ministre de l’Équipement et des Transports après avis des organisations professionnelles. Cette clause de tarif maximum homologué n’est pas appliquée et aucun texte de fixation de tarif maximum des transitaires n’a été signalé au consultant. Les conditions de concurrence entre les différentes catégories de transitaires font que les tarifs pratiqués varient beaucoup et que l’appréciation des coûts de transit ne peut être qu’indicative. Comme c’est souvent les cas dans beaucoup de ports, il n’existe pas de tarifs publics de transit permettant une comparaison entre Djibouti et un autre port de la région. La facture d’un transitaire à son client éthiopien ou djiboutien est généralement complexe et pas très transparente. Elle inclut à la fois :  Des prestations payées pour le compte du client qui lui sont généralement refacturées à l’identique (douane, port, manutentionnaire, transporteur, taxes) ;  Une éventuelle commission du transitaire sur les débours effectués pour le compte du client ; Page 51 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1  Les prestations du transitaire lui-même qui peuvent comprendre à Djibouti les services de transit douanier et des services à caractère matériel (manutention de relevage, dépotage, transport,…). Les fourchettes de tarifs très variables indiqués par les transitaires rencontrés sont :  Procédures de transit portuaire d’un conteneur en BL direct pour l’Ethiopie : $100 le 20’ et $150 le 40’ (unique tarif fixe négocié par l’association des transitaires avec les chargeurs éthiopiens) ;  Procédures de transit portuaire d’un conteneur en BL normal sans dépotage : $70 à $150 le 20’ et $100 à $250 le 40’ ;  Procédures de transit portuaire d’un conteneur en BL normal avec dépotage : $100 à $200 le 20’ et $150 à $300 le 40’ ;  Transfert du terminal de Doraleh au port de Djibouti (Y15) et déchargement du conteneur : $90 à $115 le 20’ et $180 à $225 le 40’ ;  Dépotage du conteneur et chargement au Y15 : $90 à $160 le 20’ et $150 à $280 le 40’ ;  Dédouanement et mise sur camion de marchandises non conteneurisées : $3 à $8 la tonne ;  Procédures de transit portuaire d’un véhicule : $50 à $100 par véhicule ;  Frais de dossier : $40 à $80 par BL ;  Commission sur débours : 0 à 7% des sommes payées pour le compte du client. La procédure de BL direct (Bill of Lading ou connaissement émis par le transporteur maritime) vers les 2 ports secs existant en Ethiopie (principalement 1 en réalité, à proximité d’Addis-Abeba) a été mise en place à la fin de l’année 2009. Elle constitue une amélioration des conditions de transit des marchandises éthiopiennes à Djibouti. Elle vise à réduire le délai de stationnement des marchandises éthiopiennes à Djibouti. Sans BL direct, les marchandises importées doivent être préalablement dédouanées en Ethiopie (moyenne de 3 à 4 semaines de délai) avant de pouvoir quitter le port de Djibouti. Sous BL direct, l’obtention du BL visé par la douane éthiopienne suffit pour permettre aux marchandises importées de quitter le port de Djibouti. La procédure de BL direct serait principalement appliquée par les chargeurs publics éthiopiens qui confient leur fret à l’armateur public ESL. L’association des transitaires de Djibouti (ATD) a obtenu en août 2010 l’exclusivité de prise en charge des procédures de transit des marchandises éthiopienne sous BL direct, sur la base d’un tarif forfaitaire fixe de $100 le 20’ et $150 le 40’. Il n’existerait pas encore de statistiques disponibles permettant d’identifier et d’évaluer la part de trafic éthiopien sous BL direct. Page 52 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 6. AGENTS MARITIMES 6.1. DÉCRET RELATIF À LA PROFESSION D’AGENT MARITIME En juillet 2001, le Gouvernement de Djibouti a promulgué le décret n°2001-0126/PR/MET portant réglementation de la profession d’agent maritime. Préalablement au démarrage de son activité, l’agent maritime doit faire l’objet d’un agrément délivré par le Ministre de l’Équipement et des Transports sur proposition de la commission d’agrément des auxiliaires de transport maritime. L’agrément d’agent maritime peut être demandé par toute personne physique de nationalité djiboutienne ou par toute personne morale de nationalité djiboutienne dont les parts ou actions sont détenues par des djiboutiens et/ou des étrangers. L’agrément d’agent maritime peut également être demandé par toute personne physique ou morale de nationalité étrangère, sous réserve d’une réciprocité des droits d’exercice de cette profession par des djiboutiens dans le pays étranger concerné. Contrairement à la profession de manutentionnaire, la clause de nationalité accorde aux étrangers la possibilité d’agrément d’agent maritime à Djibouti. Les conditions de qualification professionnelle requise pour l’agrément d’agent maritime (article 5) sont l’expérience professionnelle acquise, en ayant travaillé au moins 5 ans à un poste de responsabilité dans une entreprise de transport maritime, et la justification de la compétence professionnelle par une attestation de la Chambre internationale de commerce et d’industrie de Djibouti. Le décret exclut la possibilité de cumul de l’agrément d’agent maritime avec l’exercice simultané de la profession de transitaire ou de manutentionnaire. Il prévoyait que tout opérateur exerçant plus d’une de ces trois activités portuaires devait obligatoirement opter pour l’une d’entre d’elles, à compter de … la date de signature du décret (3 juillet 2001). Cette clause de non cumul d’activités (article 10) serait à amender ou à clarifier dans la mesure où, comme cela se pratique dans la plupart des ports du monde, beaucoup d’opérateurs de Djibouti exercent 2 ou 3 des activités portuaires visées. Ce cumul d’activités se pratique généralement avec des sociétés d’appellations différentes, dirigées par les mêmes personnes travaillant dans les mêmes bureaux. Il se pratique également dans le cadre d’une seule et même entreprise, comme le fait notamment l’opérateur éthiopien MTS. Contrairement à ceux des manutentionnaires et des transitaires, le décret des agents maritimes ne comprend pas de cahier des charges précisant les conditions d’exercice de la profession. 6.2. TARIFS D’AGENCE MARITIME Selon le PAID, Djibouti compterait une quinzaine d’agents maritimes dont une demi- douzaine de filiales de compagnies maritimes (CMA-CGM, MSC, Maersk et les compagnies asiatiques APL et PIL). Les autres agents sont indépendants et ont des accords commerciaux de représentation d’une ou plusieurs compagnies maritimes. La profession est représentée par un syndicat des agences maritimes à Djibouti. Page 53 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Une vingtaine d’agents maritimes auraient en fait opéré 914 escales de navires à Djibouti au 2ème semestre 2010 (contre un total de 1.872 escales en 2009). Ces escales ont été opérées par les principaux agents maritimes suivants :  22% par Inchcape Shipping Service qui représentait notamment le n°1 mondial Maersk et les principaux car-carriers ;  17% par Savon Ries qui représentait notamment l’armateur chinois Cosco et l’armateur italien Messina ;  12% par PIL, filiale de l’armateur asiatique du même nom ;  6% par l’agent maritime local Khotari ;  6% par MTS l’opérateur éthiopien qui représente principalement l’armateur éthiopien ESL ;  4% par CMA-CGM, filiale de l’armateur français du même nom ;  3% par MSC, filiale de l’armateur italo-suisse du même nom. Les agents maritimes sont rémunérés par les armateurs qu’ils représentent sur la b ase de tarifs confidentiels négociés. Ils facturent également certaines prestations au réceptionnaire de la marchandise lors de l’échange de documents et de la remise du bon de livraison. Les montants facturés par les agents maritimes sont relativement modestes si on les compare à ceux des manutentionnaires ou des transitaires. Mais les facturations des agents maritimes sont néanmoins multiples, variables et parfois peu justifiées. Le tableau ci-dessous indiquent les niveaux minimum et maximum qui sont facturés selon les agences (en FD), ainsi que les tarifs harmonisés officiellement déclarés par le syndicat de la profession en février 2010 (en FD et en $). Les facturations se font généralement par BL (Bill of Lading ou connaissement maritime), un BL pouvant concerner un à plusieurs conteneurs ou colis. DJIBOUTI SHIPPING AGENT CHARGES Mini Maxi Syndicat FD Syndicat $ Delivery Order Fees / BL 3 500 3 500 3 500 $20 Electronic Delivery Order / BL 1 000 2 500 2 000 $11 Administration Fees / BL 0 3 560 1 700 $10 Communication Fees / BL 0 5 340 3 000 $17 Arrival Notice / BL 0 3 000 ISPS Charges / Container 1 050 1 100 1 100 $6 Cleaning Charges / Container 3 000 3 100 3 000 $17 TOTAL 8 550 22 100 14 300 $82 Source : Shipping Agencies - inecor@free.fr Les variations de tarifs sont plus ou moins importantes selon les items. Les plus importantes concernent les prestations administratives des agences maritimes (Administration Fees, Communication Fees et Arrival Notice) dont les montants par BL sont difficiles à justifier. Les tarifs déclarés par le syndicat maritime pour le trafic général cargo sont les mêmes, sauf les Communication Fees (5.000 FD par BL au lieu de 3.000) et les ISPS Charges (50 FD par tonne fret au lieu de 1.100 FD par conteneur). Page 54 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 1 Les agents maritimes facturent par ailleurs pour le compte des compagnies maritimes des dépôts de garanties sur les conteneurs et des surestaries (pénalités) pour dépassement du délai de franchise de restitution des conteneurs (généralement 10 jours, sauf Ethiopian Shipping Lines qui accorde 30 jours de franchise). Cette pratique est habituelle dans les ports. Les tarifs sont propres à chaque compagnie maritime, avec des variations importantes que ces compagnies internationales pratiquent selon leur appréciation du marché sans obligation de justification :  Dépôt de garantie pour un conteneur importé à Djibouti : $500 à $1.500 le 20’ et $1.000 à $3.000 le 40’ ;  Dépôt de garantie pour un conteneur importé en Ethiopie : $2.000 à $3.500 le 20’ et $4.000 à $7.000 le 40’ ;  Surestaries par jour pour un conteneur importé à Djibouti : $5 à $15 le 20’ et $10 à $30 le 40’. Page 55 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 RAPPORT 2 - RECOMMANDATIONS Page 56 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 INTRODUCTION Les termes de référence (TDR) de la présente étude précisent que son objectif est de « renforcer la compétitivité des ports de Djibouti (ancien port de Djibouti et nouveau port de Doraleh) et d’assurer leur développement à moyen et long terme par l’établissement d’un système moderne et efficace de régulation des opérateurs privés, traitant en particulier les questions institutionnelles, de qualité de service et de tarification ». Les activités à réguler pour renforcer la compétitivité du port de Djibouti sont principalement les prestations commerciales fournies par les opérateurs qui forment la chaine de passage portuaire des navires et des marchandises et dont les tarifs influent directement sur la compétitivité des coûts portuaires. Les droits et redevances perçus par l’autorité portuaire au titre de ses activités non commerciales contribuent également au niveau de compétitivité d’un port. Mais elles sortent du champ de la présente étude. Les opérateurs de manutention concernés par la régulation pour le renforcement de la compétitivité portuaire de Djibouti sont :  Une quinzaine de manutentionnaires opérant le trafic divers : break-bulk, véhicules, animaux vivants et vrac solide hors SDTV (clinker, ciment et charbon), qui totalisait 13% du trafic total en 2010 et 19% en 2009 ;  DPW comme opérateur du trafic conteneurs à DCT qui constituait 44% du tonnage total en 2010 et 45% en 2009 ;  SDTV comme principal opérateur de vrac solide (céréales et engrais) qui a traité 19% du trafic total en 2010 et 17% en 2009 ;  DID et HDTL comme opérateurs des produits pétroliers à Doraleh qui représentaient 25% du tonnage total en 2010 et 20% en 2009. Les autres opérateurs portuaires concernés par la régulation pour le renforcement de la compétitivité du port de Djibouti sont :  Une quinzaine d’agents maritimes qui consignent tous les types de navires escalant à Djibouti et dont plusieurs sont des filiales des compagnies maritimes internationales qu’elles représentent localement ;  50 à 100 transitaires chargés des procédures de passage portuaire de toutes les catégories de marchandises ;  le PAID, éventuellement au titre des prestations de nature commerciale qu’il fournit à tous les types de navires (remorquage, amarrage, pilotage,…). Page 57 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 1. CADRE JURIDIQUE PORTUAIRE 1.1. SITUATION EXISTANTE Le cadre juridique et réglementaire régissant le secteur portuaire à Djibouti se répartit en deux groupes de textes, ceux relatifs à l’autorité portuaire et ses prérogatives et ceux relatifs aux opérateurs portuaires et à leurs conditions d’agrément et d’activités. Le premier groupe de textes comprend notamment :  La Loi 148/AN/80 du 5 novembre 1980 portant création et statuts du Port Autonome International de Djibouti (PAID) ;  Le décret 99-0168/PR/MET du 16 septembre 1999 confiant au PAID l’exploitation et la gestion des deux ports auxiliaires de Tadjourah et Obock ;  Le décret 2003-0207/PRE du 9 octobre 2003 transformant l’Autorité de la Zone Franche de Djibouti en Autorité des Ports et des Zones Franches de Djibouti (APZFD) ;  Le décret 2004-0178/PRE du 12 septembre 2004 fixant les attributions du Représentant du Gouvernement et du Conseil d'Administration de l'Autorité des Ports et des Zones Franches de Djibouti ;  La Loi 53/AN/04 du 17 mai 2004 portant Code des zones franches de la République de Djibouti ;  Le décret 2007-0156/PRE portant règlement d'exploitation du Port Autonome International de Djibouti ;  Le décret 2007-0157/PRE portant règlement général du Port Autonome International de Djibouti. Le second groupe de textes comprend :  La Loi 83/AN/00/4ème L du 9 juillet 2000 portant statuts des auxiliaires de transport maritime ;  Le décret 2001-0125/PR/MET du 3 juillet 2001 portant réglementation de la profession d’avitailleur de navires ;  Le décret 2001-0126/PR/MET du 3 juillet 2001 portant réglementation de la profession d’agent maritime ;  Le décret 2001-0127/PR/MET du 3 juillet 2001 portant réglementation de la profession de transitaire et approuvant son cahier des charges ;  Le décret 2001-0128/PR/MET du 3 juillet 2001 portant réglementation de la profession de manutentionnaire et approuvant son cahier des charges ;  L’arrêté 81-0126/PR/PORT du 27 janvier 1981 fixant les tarifs maxima des opérations de manutention dans le port de Djibouti. Le premier groupe de textes a fait progressivement évoluer le cadre d’organisation de l’autorité portuaire sans préciser clairement les implications pratiques des nouveaux textes sur les relations du PAID avec l’APZFD et les autres institutions étatiques, notamment le Ministère de l’Equipement et des Transports. Page 58 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Le second groupe de texte date de 2000-2001 et définit les conditions d’exercice des différentes professions portuaires et maritimes dont l’agrément relève du Ministère de l’Equipement et des Transports. Il comprend également un arrêté de 1981 qui constitue l’unique référence tarifaire de la manutention, avec des tarifs encore appliqués en 2011 par la principale profession impactant les coûts et performances portuaires. 1.2. ACTION RECOMMANDÉE Procéder à une revue générale des textes en vigueur pour leur clarification, leur harmonisation et leur mise en conformité avec l’évolution du contexte portuaire et maritime. 1.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Au-delà de leur contenu qui devrait faire l’objet de clarifications et d’une mise en conformité avec l’évolution du contexte portuaire et maritime, de nombreuses dis positions des textes en vigueur ne sont pas appliquées, aussi bien par les autorités publiques concernées que par les opérateurs privés. Cette tendance générale au non-respect des textes existants imposerait une prise en charge sérieuse des conditions et moyens à mettre en œuvre pour qu’une amélioration des textes puisse réellement constituer un outil efficace de régulation des professions portuaires et maritimes. Certaines clarifications ou améliorations font l’objet de propositions spécifiques dans la suite du présent rapport. Mais au-delà de l’identification et du recensement de toutes les clauses nécessitant amélioration, la revue générale des textes en vigueur doit surtout viser à restaurer leur harmonisation et leur homogénéité juridique et à bien définir la délimitation des prérogatives de chaque institution concernée, notamment le PAID, l’Autorité des Ports et Zones Franches et le Ministère de l’Equipement et des Transports. 1.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID est conscient du besoin de revue générale et d’actualisation des textes juridiques régissant le secteur portuaire à Djibouti. Un processus a déjà été engagé en ce sens et doit être relancé entre les différentes institutions concernées : PAID, Autorité des Ports et des Zones Franches, Ministère de l’Equipement et des Transports, Présidence de la République. Page 59 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 2. DESIGNER LE REGULATEUR & DEFINIR SES MISSIONS 2.1. SITUATION EXISTANTE La désignation formelle du régulateur portuaire à Djibouti et la définition de ses missions ne font l’objet d’aucun texte juridique. Les missions de régulateur des opérations portuaires relèvent à priori des prérogatives du PAID en sa qualité d’autorité portuaire ou, éventuellement, d’autres services compétents de l’Etat tels que le Ministère de l’Equipement et des Transports qui délivre les agréments des opérateurs portuaires. Sur la base des prérogatives qui lui sont conférés par la Loi 148/AN/80 du 5 novembre 1980, le PAID constitue l’autorité portuaire de Djibouti et son conseil d’administration a notamment le pouvoir de délibérer sur l’agrément des entreprises privées autorisées à opérer à l’intérieur du port et de fixer les tarifs maximum et les conditions d’usage des outillages que le PAID gère lui-même ou fait gérer par des tiers. Le décret 2004-0178/PRE du 12 septembre 2004 stipule par ailleurs que le conseil d’administration de l’Autorité des Ports et des Zones Franches de Djibouti (APZFD) a notamment pour missions d’administrer les ports et les zones franches et que le représentant du Gouvernement au sein du conseil est chargé de suivre les activités du port. Suite à la signature du contrat de gestion du PAID par DPW le 1 er juin 2000, les textes relatifs à l’administration du régime des zones franches ont créé un nouveau cadre d’administration du port de Djibouti, sans préciser l’évolution des conditions d’application de la Loi portuaire de 1980, notamment en ce qui concerne les prérogatives du conseil d’administration de l’APZFD composé de 5 membres relevant uniquement de la Présidence de la République, alors que le conseil d’administration initial du PAID se composait de plus de 20 membres dont les représentants de différents ministères et institutions publiques et les représentants des professions portuaires généralement privés. 2.2. ACTION RECOMMANDÉE Désigner officiellement l’institution chargée du rôle de régulateur des activités portuaires et définir son champ d’activités, ses prérogatives et ses moyens d’actions . 2.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’efficacité de la régulation des activités portuaires nécessite une autorité de régulation légitime aux yeux des opérateurs et officiellement désignée par les Autorités compétentes, avec un champ d’intervention et des prérogatives clairement définis. Le régulateur peut être le PAID, l’Autorité des Ports et Zones Franches (APZFD), le Ministère de l’Equipement et des Transports (MET) ou toute autre institution de régulation désignée par la Présidence de la République. Le PAID est en contact direct quotidien avec toutes les professions portuaires et maritimes. Il paraît de ce fait le mieux placé pour contrôler les conditions d’exercice de chaque profession, si son caractère d’autorité publique est renforcé par la fin de son contrat de gestion par un opérateur privé. Page 60 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Le PAID est cependant directement ou indirectement impliqué dans l’exercice de certaines opérations portuaires commerciales (remorquage et pilotage, actionnaire majoritaire du nouveau terminal à conteneurs DCT et opérateur de l’ancien terminal à conteneurs). Sa désignation comme régulateur impliquerait donc la nécessité de conditions particulières de régulation de ces activités pour éviter les risques de « conflit d’intérêt ». Le PAID est placé sous la tutelle de l’Autorité des Ports et des Zones Franches de Djibouti dont le conseil d’administration dépend directement de la Présidence de la République. Mais l’agrément des opérateurs portuaires et maritimes relève des prérogatives du Ministère de l’Equipement et des Transports. Cette imbrication des rôles a tendance à favoriser une dilution de responsabilités qui doit être clarifiée par la désignation officielle du régulateur, tout en veillant au respect et à la claire délimitation des prérogatives de chaque organisme concerné. Chacune des deux institutions APZFD et MET pourrait jouer un rôle dans la régulation des activités portuaires. Leurs capacités de présence quotidienne sur le terrain d’exercice des activités à réguler seraient moins fortes que celles du PAID. Mais elles se situent à un niveau hiérarchique supérieur qui nécessiterait cependant des clarifications sur les relations du MET avec le PAID et sur l’évolution des rapports entre l’APZFD et JAFZA (Jebel Ali Free Zone Authority). La régulation des activités portuaires a pour principal objectif la compétitivité des performances, des coûts et de la qualité de tous les services fournis par la place portuaire de Djibouti. A cet effet, la désignation du régulateur doit s’accompagner d’une définition de son champ d’intervention en précisant notamment :  S’il inclut toutes les activités portuaires de Djibouti, y compris les trafics majeurs (conteneurs, produits pétroliers, céréales et engrais) qui constituent plus de 80% du tonnage portuaire annuel ;  S’il se limite aux professionnels opérant les trafics conven tionnels divers dont le volume déclinant est soumis à une forte concurrence et constitue moins de 20% du tonnage portuaire annuel ;  S’il concerne également les opérations portuaires à caractère commercial directement ou indirectement exercées par le PAID, notamment le remorquage et la manutention des conteneurs. L’efficacité du régulateur suppose également une claire définition de ses prérogatives et des moyens d’actions nécessaires pour lui permettre d’assurer une saine régulation du marché par une application rigoureuse de la réglementation pouvant aller jusqu’à la sanction ultime du retrait d’agrément. Cela implique à priori que le régulateur devrait disposer à la fois des prérogatives d’octroi et de retrait des agréments, prérogatives qui sont actuellement réparties entre différentes institutions (Ministère de l’Equipement et des Transports, Directeur du port, Commission d’agrément des auxiliaires de transport). 2.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID est conscient de la nécessité prioritaire de clarification des rôles de chaque institution en matière de régulation portuaire. Il considère que le régulateur doit être une institution hiérarchiquement supérieure au PAID. Cela pourrait être l’Autorité des Ports et des Zones Franches ou le Ministère de l’Equipement et des Transports, avec délégation au PAID de certaines missions de contrôle Page 61 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 sur le terrain. Le choix entre ces deux institutions relèverait des prérogatives de la Présidence de la République. Contrairement aux cadres du PAID pour lesquels le choix de l’APZF serait plus efficace, le conseiller juridique du Ministère de l’Equipement et des Transports considère que le Ministère a déjà les prérogatives du régulateur sur la base des textes juridiques existants. La réactivation de cette mission de régulateur a été engagée et va se poursuivre, en tenant compte notamment de la fin du contrat de gestion du port et de l’aéroport par DPW. Le Ministère a récemment lancé une opération de vérification des agréments des transitaires et des manutentionnaires, en chargeant le PAID du contrôle technique des équipements officiellement requis. Concernant le champ d’intervention du régulateur, chaque partie considère que la régulation doit porter sur l’ensemble des activités portuaires, en prévoyant des procédures adaptées à chaque type d’activités, notamment pour les activités des terminaux spécialisés faisant l’objet d’un contrat de concession. L’expérience internationale montre que, pour garantir une efficacité de la régulation visée, le choix du régulateur doit être guidé par sa capacité à être une institution publique légitime aux yeux des opérateurs concernés et disposant de suffisamment d’autorité et de moyens pour faire respecter la mise en œuvre de ses prérogatives au service de l’ensemble de la communauté portuaire. Un régulateur portuaire efficace aurait notamment à :  Faire respecter la réglementation par les différents opérateurs concernés et décider des mesures et sanctions éventuellement nécessaires ;  S’assurer de la bonne adéquation des textes réglementaires existants avec l’évolution du marché portuaire de Djibouti et faire procéder aux améliorations et ajustements nécessaires ;  Veiller à la compétitivité des tarifs pratiqués par les différents opérateurs et faire respecter les niveaux maximum publiquement affichés par chaque profession ;  Assurer un suivi régulier de la compétitivité des performances techniques et de la qualité des services offerts par les différents acteurs privés et publics ;  Arbitrer et résoudre les conflits d’intérêts et les litiges entre les opérateurs d’une part et entre ces derniers et leurs clients d’autre part ;  Protéger les usagers du port contre les risques d’abus de position dominante de la part des plus gros opérateurs ;  Veiller au respect de conditions de concurrence loyale entre les opérateurs d’une même profession. Page 62 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 3. INSTITUER UNE COMMUNAUTE PORTUAIRE 3.1. SITUATION EXISTANTE Selon la Loi de 1980 portant création et statuts du PAID, l’administration du PAID est théoriquement assurée par un conseil d’administration assisté d’un Directeur, présidé par le Ministre chargé des affaires portuaires et composé d’une douzaine de représentants de l’Etat (différents ministères et institutions) et d’un nombre équivalent de rep résentants des activités privées intéressées au fonctionnement du port (compagnies maritimes, manutentionnaires, transitaires, dockers, chambre de commerce,…). Mais ce cadre participatif prévu par la Loi de 1980 ne semble plus fonctionner suite au contrat de gestion du PAID par DPW (2000 à 2011) et à la création en 2003 de l’Autorité des Ports et des Zones Franches de Djibouti (APZFD). Le conseil d’administration de l’APZFD a notamment pour mission d’administrer les ports. Il est composé de 5 membres et relève de la tutelle directe de la Présidence de la République, avec une autonomie totale vis-à-vis de tout Ministère concerné. L’arrêté 119/SPCG du 30 décembre 1967 avait par ailleurs institué un comité de gestion investi de tous les pouvoirs d’administration et de gestion du bureau de main d’œuvre des dockers (BMOD). Le comité de gestion du BMOD est présidé par le DG du PAID et nomme un responsable chargé de la gestion quotidienne des dockers sur les plans administratif et financier. Il a pour membres des représentants des manutentionnaires, des transitaires et des dockers. Il est officiellement censé se réunir au moins une fois par trimestre, sur convocation de son président, et à tout moment à l’initiative du président ou du tiers de ses membres. Mais depuis la mise en œuvre du contrat de gestion du PAID par DPW, les réunions formelles du comité de gestion du BMOD se sont fortement espacées et auraient tendance à disparaitre, allant jusqu’à une proposition d’approbation de son budget 2011 par correspondance. Au-delà de ces anciens cadres participatifs qui ne semblent plus fonctionner, il n’existe pas de communauté portuaire organisée à Djibouti. Chacune des trois principales professions (manutentionnaires, transitaires, agents maritimes) dispose d’un syndicat ou d’une association dont la représentativité est discutable du fait de leur nombre d’adhérents variable et limité. Elles entretiennent chacune des relations cordiales avec l’autorité portuaire. Mais il n’existe pas de cadre de concertation portuaire r égulière instituée. 3.2. ACTION RECOMMANDÉE Procéder à la création d’une communauté portuaire de Djibouti sous la forme d’un cadre officiel de concertation régulière de tous les acteurs concernés par la compétitivité du port et par le développement et la régulation de ses activités. 3.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’institution d’une structure officielle de communauté portuaire s’est généralisée dans beaucoup de ports pour favoriser la concertation et la convergence des efforts de tous les acteurs concernés par l’efficacité et la compétitivité de la chaîne de passage des marchandises et des navires. Page 63 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 La création et le développement d’une telle communauté relèvent d’une décision des autorités compétentes et de la volonté de coopération des principaux acteurs portuaires et maritimes, publics et privés. L’institution d’une communauté portuaire permettrait notamment de répondre aux besoins d’information transparente et d’association de toutes les parties concernées à la discussion, à la recherche de solutions et à la prise de décisions efficaces sur les problèmes et les conflits pouvant affecter les intérêts communs de tous les acteurs du port de Djibouti. Ce cadre de concertation régulière devrait favoriser et accélérer la mise en place des formes et moyens de régulation des activités portuaires à Djibouti. Les prérogatives et les moyens d’actions de la communauté, ainsi que ses relations de travail avec les principales autorités concernées par le secteur portuaire et maritime à Djibouti doivent être bien définis. Elle devrait notamment avoir un rôle consultatif sur les principales décisions de l’institution publique qui sera désignée comme régulateur officiel des activités portuaires. Outre les autorités publiques concernées (PAID, APZF, MET, Douanes, …), la communauté portuaire doit avoir pour membres actifs les représentants des principaux utilisateurs du port, aussi bien les opérateurs que les chargeurs. Les chargeurs sont les propriétaires des marchandises qui constituent la base d’activité du port. Ils sont ceux qui subissent ou bénéficient des niveaux de compétitivité portuaire en termes de tarifs, de performances et de qualité de service. Leur présence au sein de la communauté portuaire est capitale et nécessiterait des représentants légitimes des chargeurs djiboutiens et un rôle majeur accordé aux représentants des chargeurs éthiopiens qui génèrent plus de 85% des marchandises opérées au port de Djibouti. Cette prédominance du trafic de transit éthiopien et son influence décisive sur le développement du port justifient le rôle spécifique à accorder aux chargeurs éthiopiens dans les cadres de concertation et de régulation des activités portuaires à Djibouti. Les conditions de représentation des différentes professions d’opérateurs doivent être définies de façon à leur garantir un rôle actif efficace au sein de la communauté portuaire. La désignation des représentants de chaque profession pourrait être assurée par les organisations professionnelles existantes et favoriser leur développement. Mais comme partout ailleurs, chaque association ou syndicat professionnel existant a un nombre d’adhérents plus ou moins important qui ne représente pas 100% des membres de la profession concernée. Cette situation peut induire une contestation de la légitimité des représentants désignés par les organisations professionnelles existantes. La réduction de ce risque de contestation de légitimité peut justifier une démarche alternative de désignation des représentants de chaque profession par une élection spécifique de ses représentants. Cette élection serait ouverte à tous les membres de la profession, au-delà des seuls adhérents des organisations existantes. 3.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Toutes les parties concernées sont favorables à la mise en place rapide de la communauté portuaire proposée. La composition de la communauté et le mode de désignation des représentants des opérateurs et des chargeurs djiboutiens et éthiopiens seront à discuter par les parties concernées. Page 64 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID n’est pas opposé à l’idée d’organiser une élection des représentants par l’ensemble des professionnels agréés, notamment si la profession concernée ne dispose pas d’association ou syndicat suffisamment représentatif, comme c’est le cas des transitaires. Les syndicats professionnels considèrent qu’il leur revient de désigner les représentants de leur profession au sein de la communauté. Tout en étant favorables à la création de la communauté, certains professionnels regrettent cependant que son rôle consultatif ne soit pas aussi fort que pouvait l’être le rôle décisionnel qu’ils avaient avant 2000 au sein du conseil d’administration du PAID institué par le Loi de 1980. Page 65 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 4. CONDITIONS D’AGREMENT DES MANUTENTIONNAIRES 4.1. SITUATION EXISTANTE Le décret 2001-0128/PR/MET portant réglementation de la profession de manutentionnaire et approuvant son cahier des charges a été promulgué le 3 juillet 2001. Préalablement au démarrage de son activité, l’entrepreneur de manutention doit faire l’objet d’un agrément délivré par le Ministre de l’Équipement et des Transports après avis de la commission d’agrément des auxiliaires de transport maritime. L’agrément de manutentionnaire peut être demandé par toute personne physique de nationalité djiboutienne ou par toute personne morale de nationalité djiboutienne dont la totalité des parts ou actions sont détenues par des djiboutiens. Le décret exclut la possibilité de cumul de l’agrément de manutentionnaire avec l’exercice simultané de l’activité de transitaire ou d’agent maritime. Il prévoyait que tout opérateur exerçant plus d’une de ces trois activités devait obligatoirement opter pour l’une d’entre d’elles, à compter du 3 juillet 2001. Le décret stipule que le titulaire d’un agrément de manutentionnaire doit exercer sa profession selon les règles de la libre concurrence et qu’il lui est interdit de rechercher une situation de monopole, faute de quoi il s’expose à un risque de retrait d’agrément. Ces clauses ne sont pas appliquées à tous les manutentionnaires opérant au port de Djibouti. C’est notamment le cas de l’opérateur éthiopien MTS (Maritime & Transit Services) qui pratique le cumul d’activités, ainsi que des opérateurs de terminaux SDTV, DCT, DID ou HDTL qui bénéficient d’un monopole sur la manutention de plus de 8 0% du trafic portuaire de Djibouti et dont les actionnaires ne sont pas tous djiboutiens. 4.2. ACTION RECOMMANDÉE Le décret portant réglementation de la profession de manutentionnaire nécessiterait des amendements visant notamment à préciser les conditions d’agrément et à assurer leur conformité avec la réalité du marché portuaire existant. 4.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Le décret réglementant la profession de manutentionnaire n’est pas conforme à la réalité du marché portuaire de Djibouti et il semble peu probable que les clauses susmentionnées puissent être appliquées à des opérateurs tels que MTS, SDTV ou DCT. On peut imaginer qu’une mise en conformité avec le décret des manutentionnaires puisse amener MTS à séparer formellement ses activités de manutention, d e transit et d’agence maritime. C’est d’ailleurs ce qu’ont fait d’autres opérateurs en créant une société par activité. Mais leur séparation n’est qu’artificielle car les trois sociétés créées n’ont pas d’autonomie réelle. Elles ont généralement un responsable unique et leurs bureaux sont localisés dans le même bâtiment. De plus, MTS peut légitimement se prévaloir de la dérogation contradictoire offerte par le décret des transitaires qui permet à tout titulaire d’un agrément antérieur à 2001 de cumuler les trois activités de manutention, transit et agence maritime. Page 66 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Il faut noter que la tendance internationale générale est à l’intégration des principaux métiers constituant la chaîne logistique du transport de bout en bout. Tous les grands groupes de transport ont tendance à s’efforcer de contrôler chaque maillon de la chaîne logistique en multipliant les filiales de transport maritime, d’agence maritime, de manutention portuaire, de transport terrestre,… En conséquence, la clause d’interdiction de cumul d’ac tivités pourrait être éventuellement renforcée par un contrôle plus strict et une harmonisation des textes régissant les trois professions portuaires à Djibouti. Mais elle pourrait être également abandonnée du fait de son caractère formel et en décalage avec la réalité du marché. La clause du décret de 2001 imposant la nationalité djiboutienne à tout demandeur d’un agrément et à tout actionnaire d’une société manutentionnaire n’est appliquée ni à l’opérateur public éthiopien MTS, ni aux actionnaires étrange rs des sociétés de manutention de conteneurs, de vrac solide et de vrac liquide (DCT, SDTV, DID ou HDTL). Cette clause pourrait être éventuellement adaptée s’il y a un réel besoin de « protection » des opérateurs de manutention djiboutiens. Mais, à moins que le secteur portuaire fasse l’objet d’un statut particulier, la stricte application de cette clause de nationalité ne favoriserait pas l’objectif d’attirer et de développer les investissements étrangers à Djibouti. La clause du décret de 2001 interdisant la recherche d’une situation de monopole, sous peine de retrait de l’agrément de manutentionnaire, semble applicable uniquement aux opérateurs des trafics conventionnels divers dont le volume déclinant constitue globalement moins de 20% du tonnage portuaire annuel. Mais elle ne s’applique pas aux grands manutentionnaires (DCT, SDTV ou DID) qui opèrent plus de 80% du trafic portuaire annuel et disposent chacun d’un monopole privé officialisé par un contrat de concession de terminal spécialisé. Le respect des notions de libre-concurrence et d’interdiction des situations de monopole à Djibouti nécessiteraient un minimum de clarifications. 4.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID et le syndicat des manutenti onnaires sont conscients du besoin d’actualisation du décret régissant la profession et de sa mise en conformité avec la réalité du marché. Page 67 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 5. PERFORMANCES DE MANUTENTION 5.1. SITUATION EXISTANTE Le cahier des charges des manutentionnaires de 2001 stipule que les cadences horaires d’opérations par panneau de cale sont fixées par le Directeur du port (article 5) et que le respect de ces cadences minima doit être vérifié par la Direction du port, en fin d’opérations de chaque navire d’après les temps moyens de chargement ou de déchargement portés aux registres de bord (article 6). L’annexe au cahier des charges prévoit des « rendements physiques minimum de manutention », exprimés en cadences horaires de manutention par cale ou par grue et classées par type de navire et par mode de conditionnement de la marchandise : vrac liquide, vrac solide, sacherie, palettes, fûts, marchandise pré-élinguée, big-bags, bois, véhicules, produits métallurgiques, ciment en sacs et animaux vivants. L’absence d’indicateurs de performances au port de Djibouti ne permet pas de vérifier comment ont été établies les cadences horaires minima du cahier des charges et si elles correspondent à la réalité effective des opérations de manutention. Le contrôle des cadences de manutention par la Direction du port est non effectué par le PAID selon la procédure du cahier des charges. 5.2. ACTION RECOMMANDÉE Faire du respect des performances portuaires requises le principal outil de régulation des activités de manutention, en procédant à une actualisation de l’annexe correspondante du cahier des charges des manutentionnaires et en veillant à la mise en place des moyens de contrôle adéquats. 5.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Les cadences horaires minima mentionnées dans l’annexe au cahier des ch arges des manutentionnaires sont difficilement contrôlables et ne sont pas contrôlées. Datant au moins de 2001, elles ne semblent plus correspondre à la réalité des opérations portuaires à Djibouti et ont déjà fait l’objet d’une tentative d’actualisation en 2007. Un tableau de nouveaux rendements journaliers avait été proposé aux manutentionnaires par le DG du management du PAID désigné par DPW. Mais il est resté à l’état de projet car il n’avait pas obtenu l’accord des manutentionnaires concernés. Le contrôle des performances opérationnelles constitue le meilleur moyen objectif de vérifier si un professionnel effectue correctement son travail en respectant les objectifs requis et en mettant en œuvre tous les moyens nécessaires pour les atteindre. Contrairement à des cadences horaires, des rendements bruts de manutention par jour de navire à quai seraient plus significatifs et plus faciles à vérifier, notamment parce que les temps d’opérations contractuels des navires (temps de planche) sont exprimés en jours et que les armateurs s’intéressent surtout à la productivité globale des opérations de leurs navires par jour à quai. Ils seraient également plus faciles à comparer aux rendements par shift et par jour que fournissent les manutentionnaires au PAID sous une forme non normalisée. Page 68 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Indépendamment d’une éventuelle procédure spécifique de collecte régulière des registres de bord et des time-sheets de manutention, les services du PAID disposent des moyens informatiques requis et de toutes les informations nécessaires (date et heure d’accostage et de départ des navires, nature et tonnage des marchandises déchargées ou chargées,…) pour établir systématiquement le rendement brut moyen de manutention par jour d’escale de chaque navire. Le PAID est par ailleurs en mesure de savoir quel est le manutentionnaire qui a opéré chaque navire. Il peut donc constituer un fichier des escales indiquant les rendements bruts journaliers par navire, par manutentionnaire et par type de marchandises ou de conditionnement. A partir d’un tel fichier des escales, le PAID pourrait :  Evaluer quels sont les niveaux réels de performances de manutention actuellement réalisés au port de Djibouti pour chaque type de navire et de marchandise ou de conditionnement (moyennes, maximum, minimum,…) ;  Procéder avec les représentants des manutentionnaires à une actualisation des objectifs de performances requis pour l’obtention et la conservation de leur agrément professionnel ;  Procéder périodiquement à un contrôle des performances moyennes de chaque manutentionnaire et discuter avec lui des moyens de les mettre en conformité avec les objectifs requis ;  Définir avec les représentants des manutentionnaires une procédure complémentaire de vérification plus fine des raisons pouvant éventuellement justifier le non-respect des performances moyennes requises, avec les moyens de contrôle adéquats (time-sheets de manutention, registres de bord,…) permettant d’identifier et d’évaluer les causes indépendantes de la volonté du manutentionnaire concerné ;  Compléter si nécessaire les rendements bruts journaliers par des indicateurs de performances plus fins qui seraient facilement contrôlables et tiendraient compte par exemple des temps d’arrêt des opérations de manutention et de leurs causes. L’expérience internationale montre que le choix d’indicateurs de performances simples, leur suivi régulier et leur publication systématique constituent les moyens les plus efficaces pour apprécier et analyser les conditions d’amélioration permanente du niveau de compétitivité d’un port. 5.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID et le syndicat des manutentionnaires sont conscients du besoin d’actualisation des objectifs de rendements minimum de la manutention. L’idée d’en faire un outil de régulation des activités de manutention sous la forme d’une obligation de résultats nécessiterait cependant plus de concertation entre les parties concernées. Page 69 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 6. TARIFS DE MANUTENTION 6.1. SITUATION EXISTANTE Le cahier des charges des manutentionnaires de 2001 prévoyait que les tarifs maxima de chargement et de déchargement des navires seraient régis par des engagements professionnels négociés annuellement avec la Direction du port et approuvés par le Ministère de l’Equipement et des Transports, sur proposition de l’organisation professionnelle compétente (article 13). Cette clause de réglementation des prix des prestations de la manutention portuaire n’est pas appliquée. Le texte de référence en matière de tarifs de manutention est un arrêté du Chef de Gouvernement signé le 27 janvier 1981 et encore appliqué en 2011. Cet arrêté 81- 0126/PR/PORT fixe les tarifs maxima des opérations de manutention dans le port de Djibouti. Il concerne « l’exécution des services énumérés à l’article 1er du cahier des charges » de 1981 dont le consultant ne dispose pas. Contrairement au décret correspondant, le cahier des charges de 2001 précise pour sa part qu’il « concerne les manutentions polyvalentes » et « ne s’applique pas à l’exploitation de terminaux spécialisés ». Cette précision est mentionnée à l’article 1er du cahier des charges et la clause de réglementation des tarifs à son article 13. L’arrêté de 1981 n’indique pas explicitement si les tarifs mentionnés concernent la manutention terre ou l’ensemble des opérations de manutention terre et bord. Les manutentionnaires de Djibouti considèrent qu’il s’agit de tarifs de manutention terre facturés au destinataire de la marchandise, avec en sus une manutention bord facturée au navire en fret « sous-palan ». Les tarifs publiés par le PAID jusqu’en 2007 semblent indiquer une interprétation différente considérant que les tarifs de l’arrêté de 1981 couvriraient l’ensemble des opérations de manutention terre et bord. Les principaux tarifs de l’arrêté de 1981 sont le tarif général de livraison directe ex-quai sur camion (749 FD la tonne-fret) et le tarif général de débarquement (614 FD) auquel s’ajoute le tarif de mise en magasin ou sur terre-plein (553 FD, soit un total de 1.167 FD). Ces tarifs datant de 1981 sont inférieurs à ceux pratiqués en 2011 au port de Mombasa pour le trafic général cargo. Mais les tarifs de manutention des conteneurs pratiqués par DCT à Djibouti sont beaucoup plus chers que ceux du port de Mombasa. Il en est de même des tarifs de manutention du vrac solide pratiqués par SDTV. Les tarifs de manutention du général cargo à Djibouti sont restés inchangés depuis 1981, alors que les tarifs de manutention des conteneurs et du vrac solide ont fait l’objet de plusieurs augmentations. Lors de la publication de l’arrêté de 1981, les opérations de manutention se faisaient traditionnellement du navire à un magasin-cale à proximité du quai ou vers un terre-plein situé à l’intérieur du port. Depuis quelques années, le PAID a décidé une réorganisation des opérations portuaires avec la création d’un dry port situé à 3 km du port maritime. Sauf dans le cas de livraison directe ex-quai, les manutentionnaires sont tenus de transférer au dry port la plupart des marchandises et des véhicules débarqués du navire. Page 70 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Après de nombreux échanges entre le PAID et les manutentionnaires, l’obligation de transfert au dry port a donné lieu à l’application de nouveaux tarifs de transfert et de gardiennage non prévus dans l’arrêté de 1981. Indépendamment des conditions de calcul de leur montant qui est discutable, l’application de nouveaux tarifs de transfert des marchandises au dry port peut se justifier comme une prestation non prévue par l’arrêté de 1981. On peut cependant s’interroger sur la justification de nouveaux tarifs de gardiennage, dans la mesure où la responsabilité des manutentionnaires sur les marchandises reste la même au port maritime ou au dry port, avec éventuellement une modification des conditions d’assurance des véhicules importés dont le transfert implique une circulation sur la voie publique hors de l’enceinte du port. 6.2. ACTION RECOMMANDÉE Etablir des tarifs maximum de référence sur la base d’une étude des coûts de manutention portuaire des principaux types de trafics opérés à Djibouti, en faisant piloter cette étude par une commission associant les autorités publiques concernées, les représentants des manutentionnaires et les représentants des chargeurs. 6.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Les termes de référence de la présente étude évoquent la nécessité de nouveaux mécanismes de tarification basés sur les conditions du marché et sur les coûts découlant de la comptabilité analytique. Les manutentionnaires opérant les trafics de général cargo à Djibouti sont généralement des petites ou moyennes entreprises ne disposant pas de comptabilité analytique. La plupart d’entre elles exercent plusieurs activités portuaires imbriquées (manutention, transit et/ou agence maritime) dont les moyens matériels, le personnel et les frais généraux ne font pas nécessairement l’objet d’une affectation exclusive à l’activité de manutention. Il semble donc difficile d’envisager l’établissement d’une tarification des opérations de manutention sur la base d’une comptabilité analytique inexistante au sein des entrepri ses concernées. Les grandes entreprises de manutention, notamment les opérateurs de terminaux spécialisés (DCT, SDTV,…) disposent probablement d’une comptabilité analytique. Mais, à moins de clauses financières applicables à cet effet dans leur contrat de concession, elles peuvent considérer que les données de leur comptabilité analytique constituent des documents financiers internes à leur entreprise et non utilisables pour des besoins externes. La prise en compte des conditions de compétitivité sur le marché portuaire régional nécessiterait un benchmark périodique des tarifs de manutention pratiqués dans les ports concurrents de Djibouti. Cette démarche instructive sur les niveaux de compétitivité régionale serait cependant insuffisante pour établir de nouveaux tarifs à Djibouti du fait des inégalités de coûts des facteurs dans les différents pays (monnaie, salaires, énergie, carburants,…). L’établissement de nouveaux de tarifs de référence des services de manutention à Djibouti nécessiterait donc : Page 71 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2  Soit une démarche ambitieuse, rigoureuse et difficile d’analyse spécifique des différents coûts constitutifs des opérations de manutention, permettant de justifier des propositions de tarifs de référence réalistes et acceptables par toutes les parties concernées (manutentionnaires, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens, agents maritimes,…) ;  Soit une démarche plus modeste et empirique d’ajustements négociés des tarifs existants, tenant compte des exigences de compétitivité régionale et d’acceptabilité par les différentes parties concernées (manutentionnaires, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens, agents maritimes,…). La première démarche viserait une certaine « vérité des prix ». Elle nécessiterait la mobilisation d’un consultant capable de procéder à une reconstitution analytique de la réalité des coûts de manutention avec la collaboration loyale indispensable des manutentionnaires concernés. Elle s’efforcerait de reconstituer le coût réel des principaux facteurs (personnel dockers, personnel salarié des manutentionnaires, équipements et outillage divers, énergie, frais généraux,…) intervenant dans la formation du prix de chaque prestation de manutention. Sa traduction en nouveaux tarifs de référence acceptables présupposerait ensuite un accord de validation de la reconstitution des coûts réels par toutes les parties concernées. La mise en œuvre de cette démarche ne serait pas facile et pourrait induire un bouleversement de la structure et des niveaux des tarifs existants. Son efficacité dépendrait beaucoup de la disponibilité effective des informations nécessaires sur les coûts réels, de la collaboration loyale des manutentionnaires et de leur capacité à trouver un accord entre eux et avec toutes les autres parties concernées. La seconde démarche serait plus guidée par les conditions du marché existant. Elle serait plus facile à mettre en œuvre car elle disposerait déjà de la base de travail constituée par les tarifs facturés par les manutentionnaires et payés par les chargeurs djiboutiens et éthiopiens, et dans une moindre mesure par les armateurs. Cette base de travail pourrait faire l’objet d’un processus d’évaluation contradictoire, associant toutes les parties concernées et leur permettant de discuter ensemble, d’exprimer et de justifier leurs souhaits respectifs d’évolution des tarifs existants. Dans le cadre de la présente étude, une première comparaison a été faite entre les tarifs portuaires de Djibouti et Mombasa. Si nécessaire, elle pourrait être affinée et complétée par un benchmark régional plus large, incluant les ports potentiellement concurrents de Djibouti sur le transit terrestre éthiopien (Mombasa, Port Soudan, Berbera en Somalie, Assab et Massawa en Erythrée) et, éventuellement, les ports concurrents de Djibouti sur le trafic volatile de transbordement (Aden au Yémen et Salalah à Oman). A l’issue de ce processus d’évaluation, toutes les parties concernées pourraient négocier les ajustements justifiés et acceptables des tarifs existants, en s’efforçant de tenir compte des conditions du marché et des intérêts bien compris de l’ensemble de la communauté portuaire et maritime de Djibouti. La mise en œuvre de cette démarche consensuelle d’ajustements négociés serait probablement plus facile et plus efficace. Elle aurait l’avantage d’éviter les risques de bouleversement de la structure et des niveaux des tarifs existants. 6.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS L’actualisation des tarifs maximum de manutention constituent le besoin le plus important pour le PAID et pour le syndicat des manutentionnaires. Les avis sur les moyens d’y parvenir restent cependant divergents. Page 72 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Les manutentionnaires djiboutiens considèrent que cette actualisation est objectivement justifiée par le fait que les tarifs pratiqués datent de 1981 et que tous les autres tarifs portuaires ont déjà fait l’objet de plusieurs augmentations basées sur l’évolution des coûts des facteurs de production (salaires, équipements, énergie,…). Certains d’entre eux jugent qu’aucune étude n’est nécessaire pour justifier le besoin d’actualisation des tarifs et qu’une telle étude ne ferait que retarder la prise de décision. Ils pensent qu’il revient aux autorités djiboutiennes de faire accepter à leurs homologues éthiopiennes le principe d’une actualisation des tarifs. Il s’agira ensuite de négocier un pourcentage minimum d’augmentation des tarifs acceptable par les chargeurs éthiopiens. Le manutentionnaire éthiopien MTS estime pour sa part que les tarifs de 1981 sont suffisamment rémunérateurs pour la profession et que leur augmentation ne ferait qu’affecter les coûts du commerce extérieur éthiopien. Il considère que toute proposition d’actualisation de ces tarifs doit être justifiée par une analyse des coûts de manutention. Parmi les deux options proposées au §.6.3 ci-dessus, le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID préfère celle d’une étude analytique des coûts de manutention qui prendrait en compte l’évolution de l’activité portuaire, des conditions d’opération des manutentionnaires et de leurs niveaux de productivité. Il ne peut envisager de procéder à une négociation de pourcentages d’ajustements des tarifs existants sans justification chiffrée. Il est conscient qu’une telle étude nécessite la mobilisation d’un consultant et entrainera un délai de réalisation avant toute décision d’actualisation des tarifs. Il souhaite cependant engager une requête auprès de la Banque Mondiale pour la réalisation de cette étude des coûts de manutention. Parallèlement à cette requête, le Comité de Suivi souhaite également faire réaliser par un consultant une étude comparative régionale de la compétitivité de l’ensemble des coûts de passage portuaire à Djibouti. Cette étude ne se limiterait pas à la manutention du trafic général cargo. Elle concernerait également les autres types de trafics et engloberait tous les coûts de passage portuaires payés par les navires et les marchandises. Elle porterait en priorité sur les ports potentiellement concurrents de Djibouti sur le trafic de transit éthiopien et sur les perspectives de trafic du Sud Soudan, c'est-à-dire Mombasa, Port- Soudan, Berbera et Assab. Page 73 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 7. EQUIPEMENTS DE MANUTENTION 7.1. SITUATION EXISTANTE Le cahier des charges des manutentionnaires de 2001 comporte une annexe relative aux obligations minimum d’équipements. La liste de matériel minimum obligatoirement requis pour l’obtention de l’agrément de manutentionnaire est générale et peu contraignante. Elle se limite à 5 remorques, 3 tracteurs, 3 petites grues de 3 tonnes et du matériel divers (filets, élingues et bâches). L’annexe mentionne également, mais à titre facultatif, 2 chariots élévateurs de 30 tonnes avec spreader pour conteneurs et 2 chariots de 6 tonnes. Au-delà de l’équipement minimum exigé, l’article 7 du décret précise que le manu tentionnaire agréé doit disposer d’un matériel adapté au volume de son activité et qu’il doit le maintenir en permanence en bon état de fonctionnement. La disponibilité effective du matériel requis, son état de fonctionnement et son adéquation avec le volume d’activités de chaque manutentionnaire ne sont pas contrôlés par le PAID ou par d’autres autorités concernées. Le marché de manutention hors terminaux spécialisés totalise 1 à 2,5 millions de tonnes par an dont 80 à 90% sont constituées de produits métallurgiques, de ciment/clinker (en sacs ou en vrac), de sucre en sacs, de véhicules et d’animaux vivants. Les conditions de manutention de ces produits sont différentes. Elles n’impliquent pas les mêmes besoins de matériel de manutention et ces besoins ne sont pas réguliers ou permanents du fait des variations fréquentes de volume d’activités. Les conditions actuelles de manutention du général cargo à Djibouti sont par ailleurs marquées par la prédominance des enlèvements directs sous-palan et des transferts vers le port sec (situé à 3 km des quais). Cela a tendance à développer l’utilisation des camions au détriment des tracteurs et remorques prévus par la liste de matériel minimum requis dans les conditions portuaires antérieures. La structure du marché de manutention du général cargo, la nature différente des principaux trafics qui le composent et l’indisponibilité de statistiques fiables permettant de savoir qui manutentionne quoi, confirment le besoin de concertation des autorités publiques et des professionnels privés sur l’utilité et l’adéquation de la liste de matériel minimum requis pour l’agrément de manutentionnaire. 7.2. ACTION RECOMMANDÉE Procéder à une réflexion de justification et d’actualisation des besoins de matériel minimum requis pour l’agrément de manutentionnaire par une commission associant les autorités publiques concernées et les représentants des manutentionnaires. 7.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Un manutentionnaire qui opère principalement des véhicules n’a pas les même besoins d’équipements que celui qui opère de la sacherie ou du vrac. Une évaluation de la réalité effective du marché de manutention des trafics divers et de sa répartition entre les différents manutentionnaires constituerait un préalable à toute actualisation des besoins de matériel minimum requis pour l’agrément de manutentionnaire. Page 74 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Les services du PAID disposent à priori de tous éléments nécessaires pour procéder à cette évaluation à partir de laquelle plusieurs options sont envisageables : 1. Conserver le principe d’une liste générale de matériel minimum requis de tout manutentionnaire, quelle que soit le(s) type(s) de trafic qu’il opère, en procédant à une actualisation des besoins d’équipements sur la base des tendances d’évolution de la structure du marché portuaire de Djibouti ; 2. Etablir une liste de matériel minimum spécifique par principal type de trafic à opérer (exemple : véhicules, sacherie, vrac solide, produits métallurgiques, animaux vivants, etc) ; chacune de ces listes de matériel spécifique requis donnerait au manutentionnaire agréé le droit d’opérer ou non certains trafics ; 3. Conserver le principe de la liste générale actualisée, mais en l’intégrant dans une démarche de mutualisation d’un matériel de manutention plus conséquent qui serait acquis, géré et loué par une structure de type groupement de moyens des manutentionnaires ; 4. Ne plus exiger de liste de matériel minimum requis pour l’agrément de manutentionnaire en considérant que l’exigence et le contrôle strict des performances de manutention constitueraient un meilleur moyen de régulation basé sur une obligation de résultats (et non une obligation de moyens) qui contraindrait chaque manutentionnaire à mobiliser les moyens nécessaires à cet effet. Le choix de l’option 4 visant un remplacement de l’obligation de moyens par une obligation de résultats est à mettre en relation avec la recommandation (cf. §.5 ci-dessus) de faire du respect des performances portuaires requises le principal outil de régulation des activités de manutention, avec une actualisation des objectifs de performances et la mobilisation des moyens permettant leur contrôle efficace. 7.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID et le syndicat des manutentionnaires sont conscients du besoin d’actualisation de la liste des équipements minimum requis et de son adaptation aux évolutions du trafic portuaire et des conditions de manutention. Ils considèrent que la réalité du marché de Djibouti n’est pas mûre pour une démarche de groupement des moyens des manutentionnaires. Ils jugent que la liste d’équipements minimum doit être maintenue comme une exigence à respecter par chaque manutentionnaire agréé. L’actualisation de la liste d’équipements minimum, globale ou par principal type de trafic, nécessitera cependant une concertation entre les parties concernées. Suite à cette concertation avec les principales parties concernées, le maintien d’une liste minimum d’équipements requis, visant à maîtriser les conditions d’accès à la profession, ne serait pas contradictoire avec l’intérêt et l’efficacité du développement d’une régulation de la manutention plus axée sur une obligation de résultats et de performances. Page 75 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 8. PERSONNEL DE MANUTENTION 8.1. SITUATION EXISTANTE Le cahier des charges des manutentionnaires de 2001 comporte une annexe relative aux obligations de personnel d’encadrement des dockers. L’annexe est générale et peu contraignante. Elle se limite au personnel de maîtrise employé par chaque manutentionnaire pour l’encadrement du travail des dockers. Elle prévoit que le personnel minimum requis d’un manutentionnaire se compose de contremaitres de bord (1 à 2), de chef d’équipe bord (1), de chef de quai (1), de chef d’équipe terre (1 à 2) et de chef pointeurs (1 à 2). Elle implique un effectif total de 5 à 7 employés par navire et par shift, selon le nombre de cales opérées simultanément et le mode de manutention (avec entreposage au port ou livraison directe sous-palan). La présence effective du personnel minimum des manutentionnaires et leurs qualifications ne sont pas contrôlées par le PAID ou par d’autres autorités concernée s. L’annexe relative aux obligations de personnel minimum ne concerne pas les dockers dont la composition des équipes (11 à 22 personnes par équipe, par cale et par shift, avec un effectif variable selon le type de navire et de marchandise) et les modalités de rémunération à la tâche (tarifs à la tonne par équipe) font l’objet d’accords spécifiques entre les entreprises de manutention et le BMOD (bureau de main d’œuvre dockers ). Les manutentionnaires ne contestent pas le système d’emploi des dockers (3.800 inscrits a u BMOD en 2011 dont 845 chefs d’équipes, 135 treuillistes et 2.820 dockers). Ils notent cependant que la présence effective du nombre théorique de dockers par équipe n’est pas assurée, que les équipes ne sont pas suffisamment ponctuelles, et que leur composition est souvent non conforme à la liste nominative officielle remise par le BMOD. Ils notent aussi le manque de réunions régulières du comité de gestion du BMOD qui se compose officiellement de représentants des manutentionnaires, des transitaires et des dockers sous la présidence du DG du PAID. Les opérateurs des terminaux spécialisés (DCT et SDTV) ont pu faire évoluer les conditions d’emploi des dockers et les adapter à leurs besoins (autonomie du personnel de DCT vis du BMOD et adaptation des équipes employées par SDTV). Par contre, les manutentionnaires des produits divers qui traitent moins de 20% du trafic portuaire annuel restent les seuls à être soumis aux anciennes règles d’emploi des dockers, avec notamment ses compositions d’équipes pléthoriques et ses frais de transport et de mise à disposition du personnel facturés par le BMOD. 8.2. ACTION RECOMMANDÉE Faire procéder à une réflexion globale sur les questions relatives aux conditions d’emploi et aux besoins de personnel de manutention par une commission associant les autorités publiques concernées, les représentants des manutentionnaires et les représentants des dockers. Page 76 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 8.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’annexe du cahier des charges sur les obligations de personnel d’encadrement des dockers peut faire l’objet d’une actualisation sur la base des tendances d’évolution de la structure du marché portuaire de Djibouti. Mais elle ne constitue pas à priori le problème majeur de la profession. Elle aurait beaucoup plus d’importance si le personnel requis de chaque manutentionnaire agréé incluait un minimum de dockers salariés. Le trafic portuaire hors terminaux spécialisés est déclinant (moins de 20% du total annuel) et très variable (2,38 millions de tonnes en 2009 et 1,17 million de tonnes en 2010). Cette évolution du marché n’est pas sans conséquences sur le volume d’activités des 3.800 dockers du BMOD et de la quinzaine d’entreprises de manutention existantes. Elle a objectivement des effets sur leurs niveaux de rémunération et sur les coûts de manutention. L’organisation traditionnelle de l’emploi des dockers à Djibouti est une question très sensible qu’il faut aborder avec beaucoup de prudence du fait de ses i mplications socio- économiques. Elle sort du champ de la présente étude de régulation des opérateurs privés au port de Djibouti et les autorités concernées jugeront des suites à donner à la réflexion proposée. Elle nécessite cependant que les cadres de concertation et de gestion prévus par la réglementation (notamment le comité de gestion du BMOD) se réunissent et fonctionnent correctement pour permettre à chaque partie concernée de contribuer à trouver les meilleurs moyens d’adapter les ressources humaines de la profession (composition des équipes, formation, niveaux de rémunération,…) à l’évolution qualitative et quantitative des trafics portuaires et aux besoins d’amélioration de la compétitivité des coûts et des performances de manutention. 8.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID et le syndicat des manutentionnaires ne sont pas opposés à une actualisation des obligations de personnel minimum d’encadrement du travail des dockers. Ils sont également conscients du besoin d’amélioration du fonctionnement du BMOD et de réactivation de son comité de gestion par la direction du PAID et les manutentionnaires. Page 77 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 9. CONDITIONS D’AGREMENT DES TRANSITAIRES 9.1. SITUATION EXISTANTE Le décret 2001-0127/PR/MET portant réglementation de la profession de transitaire et approuvant son cahier des charges a été promulgué le 3 juillet 2001. Préalablement au démarrage de son activité, le transitaire doit faire l’objet d’un agrément délivré par le Ministre de l’Équipement et des Transports après avis de la commission d’agrément des auxiliaires de transport maritime. Le décret définit le transitaire comme un auxiliaire de transport maritime habilité à effectuer des opérations juridiques et matérielles ayant trait à l’acheminement, à la livraison, à l’expédition ou à la réexpédition d’une marchandise préalablement déchargée d’un navire ou destinée à y être chargée. L’agrément de transitaire peut être demandé par toute personne physique de nationalité djiboutienne ou par toute personne morale de nationalité djiboutienne dont les parts ou actions sont détenues par des djiboutiens et/ou des étrangers. L’agrément de transitaire peut également être demandé par toute personne physique ou morale de nationalité étrangère, sous réser ve d’une réciprocité des droits d’exercice de cette profession par des djiboutiens dans le pays concerné. La clause de nationalité des transitaires est moins restrictive que celle des manutentionnaires. Le décret interdit la possibilité de cumul de l’agrément de transitaire avec l’exercice simultané de la profession de manutentionnaire ou d’agent maritime (article 8). Mais l’interdiction ne concerne pas les auxiliaires de transport maritime disposant d’un agrément antérieur à l’entrée en vigueur du décret de 2001 relatif à la profession de transitaire. Cette possibilité de cumul d’activités offerte par le décret des transitaires est contradictoire avec le caractère plus strict de l’interdiction de cumul d’activités prévue par les décrets des manutentionnaires et des agents maritimes. Elle permet le contournement légal de l’interdiction de cumul d’activités, puisque tout transitaire agréé avant 2001 peut exercer simultanément l’activité de manutentionnaire et/ou d’agent maritime. Concernant les services juridiques du transitaire, la Loi portant statut des auxiliaires de transport maritime est plus précise que le décret des transitaires dans un sens conforme aux pratiques internationales. Elle prévoit que le transitaire reçoit mandat des ayant-droits de la marchandise pour en payer le fret lorsqu'il reste dû et effectuer en leur nom la déclaration de la marchandise en douane et toutes les formalités portuaires en acquittant les droits et redevances correspondants. Concernant les services à caractère matériel, c’est le décret qui est plus précis dans un sens plutôt spécifique à Djibouti. A l’import, il prévoit que le transitaire procède à la prise des marchandises sous-palan dans le cas de livraison directe ex-quai, à leur retrait des magasins généraux dans les autres cas, à leur reconditionnement éventuel et à leur mise sur camion ou sur wagon. La fourniture de ces services matériels nécessite des entrepôts et des équipements dont les caractéristiques minimales requises sont précisées par le cahier des charges (3 camions tracteurs avec remorques, 1 élévateur de 2 à 4 tonnes et 1 élévateur de 5 à 10 tonnes). Page 78 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Cette définition spécifique du transitaire à Djibouti englobe des services juridiques relevant traditionnellement de ladite profession et des services à caractère matériel relevant généralement de la manutention de relevage et du camionnage. Elle induit de fait l’existence de deux (voire trois) catégories différentes de transitaires à Djibouti :  Le déclarant en douane ou commissionnaire en douane, qui se consacre principalement aux services à caractère juridique et ne dispose généralement pas des équipements minimum requis par la réglementation dans la mesure où il ne fournit pas de services nécessitant du matériel de manutention ou de camionnage ;  Le « transitaire » ou commissionnaire de transport, qui en sus des fonctions juridiques du déclarant en douane, répond aux obligations d’équipements requis par la réglementation pour l’exercice des fonctions matérielles de manutention de relevage, d’entreposage et de camionnage ;  Le « transitaire-manutentionnaire » qui exerce simultanément au moins les deux professions et dispose donc d’équipements plus importants que le minimum prévu par le cahier des charges des transitaires. Tous les interlocuteurs rencontrés considèrent que le principal problème des transitaires à Djibouti serait le caractère à « double ou triple vitesse » de la profession, avec un effectif pléthorique indéterminé (50 à 100 transitaires agréés selon les sources) et une absence de contrôle des agréments et des activités induisant des conditions de concurrence « déloyale ». 9.2. ACTION RECOMMANDÉE Faire procéder à une révision des textes réglementant la profession des transitaires par une commission associant les autorités publiques concernées et les représentants des différentes catégories de transitaires. 9.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Comme dans beaucoup de pays ayant libéralisé les activités de transit, le caractère pléthorique de la profession de transitaire concerne principalement les opérateurs exerçant la fonction de déclarant en douane qui ne nécessite pas d’équipements particuliers et peut se prêter aisément à un exercice « informel ». La profession de déclarant en douane est nécessaire et existe dans tous les ports. Ses éventuels manque de professionnalisme, effectif pléthorique et caractère plus ou moins « informel » constituent des risques réels. Ils ne peuvent être régulés que par un contrôle strict des autorités compétentes, notamment en matière de conditions d’agrément, de qualifications requises et de formation professionnelle. Dans la mesure où l’exercice de la profession de déclarant en douane ne nécessite pas d’équipements particuliers, elle gagnerait à faire l’objet d’une réglementation et de conditions d’agrément spécifiques distinctes. Elles permettraient ainsi de la distinguer clairement de la profession actuelle de transitaire à Djibouti qui englobe également des fonctions de commissionnaire de transport et de manutentionnaire de relevage dont l’exercice peut nécessiter un minimum d’équ ipements requis. Page 79 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 La différenciation de la profession de « transitaire » en deux catégories distinctes (déclarant en douane d’une part et commissionnaire de transport d’autre part) pourrait permettre de mieux réguler leurs conditions d’exercice et de concur rence, si les autorités compétentes se donnent les moyens d’un contrôle plus strict du respect de la réglementation. Quant à la catégorie des « transitaires-manutentionnaires », elle ne manque pas à priori de compétences professionnelles. Mais son niveau d’équipement de manutention généralement plus important et sa double activité de manutention en font objectivement un concurrent redoutable pour un simple transitaire. La solution éventuellement envisageable à ce dernier problème serait que l’interdiction du cumul des différentes activités portuaires qui est prévue par les textes de Djibouti soit harmonisée et strictement appliquée et contrôlée par les autorités compétentes. Mais elle supposerait une large concertation entre les autorités publiques concernées et les représentants des trois professions (transitaires, manutentionnaires et agents maritimes) pour une prise en charge globale des conditions du marché portuaire et maritime. 9.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID et les représentants de l’association des transitaires sont conscients du besoin d’actualisation du décret régissant la profession et de sa mise en conformité avec la réalité du marché portuaire. Le conseiller juridique du Ministère de l’Equipement et des Transports n’est pas opposé à la proposition de distinguer la profession de déclarant en douane qui serait déjà prévue par le Code Général des Impôts. L’association des transitaires est pour sa part partagée et préférerait une application stricte de la réglementation existante qui permettrait un assainissement de la profession par le retrait des agréments de transitaires à tous ceux ne respectant pas l’obligation minimum d’équipements. Elle est consciente de l’évolution des conditions d’exe rcice de sa profession, notamment sous l’effet du développement du BL direct pour les conteneurs éthiopiens et de la tendance à sa généralisation pour les autres types de trafic. Le rôle du transitaire pour les conteneurs est déjà limité aux services documentaires du fait de la mise sur camion par l’opérateur du terminal et de la maîtrise du transport de livraison par l’armateur émetteur du BL direct. Il en est de même pour les trafics de vrac solide ou liquide directement mis sur camions par le terminal spécialisé. Cette évolution est jugée défavorable aux transitaires ayant respecté les obligations réglementaires d’investissement minimum en équipements. Selon les représentants de l’association, elle ne pourrait être compensée que par de réelles possibilités de réciprocité des droits des transitaires djiboutiens en Ethiopie portant notamment sur les conditions de partage du fret routier en transit, sur les modalités et délais de paiement en devises des prestations de transit et de transport et sur la réglementation bancaire et les obligations de cautions ou de garanties requises. Page 80 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 10. TARIFS DE TRANSIT 10.1. SITUATION EXISTANTE Le décret de 2001 prévoyait un tarif maximum des prestations de transitaires (article 13), homologué par le Ministre de l’Équipement et des Transports après avis des organisations professionnelles. Le non-respect du tarif maximum homologué devait entraîner le retrait de l’agrément de transitaire. Cette clause de tarif maximum homologué n’est pas appliquée et il n’existe aucun texte fixant les tarifs des transitaires à Djibouti. 10.2. ACTION RECOMMANDÉE Etablir des tarifs maximum de référence sur la base d’une étude des coûts des différentes prestations de transit portuaire, en faisant piloter cette étude par une commission associant les autorités publiques concernées, les représentants de chaque catégorie de transitaires et les représentants des chargeurs. 10.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Les conditions de concurrence entre les différentes catégories de transitaires de Djibouti et l’absence de texte de référence et de contrôle font que les tarifs pratiqués varient beaucoup. La facture d’un transitaire à son client éthiopien ou djiboutien est généralement complexe et peu transparente. Elle inclut à la fois :  Des droits et redevances payés pour le compte du client et généralement refacturés à l’identique (douane, redevances portuaires, manutention, transport, taxes,…) ;  Une éventuelle commission sur les débours effectués par le transitaire pour le compte du client (% variable sur le montant des débours) ;  Les prestations du transitaire lui-même qui se décomposent en de nombreux items relatifs aux services à caractère juridique (honoraires d’agréé en douane,…) et aux services à caractère matériel (manutention de relevage, dépotage, camionnage,…). L’établissement d’une grille de tarifs de référence devrait commencer par identifier la liste normalisée des items acceptables pouvant constituer la facture réglementaire d’un transitaire à Djibouti. Il s’agira ensuite de fixer un tarif maximum de référence pour cha que item retenu en s’appuyant :  Soit sur une démarche ambitieuse, rigoureuse et difficile d’analyse spécifique des coûts constitutifs de chaque item, permettant de justifier des propositions de tarifs de référence réalistes et acceptables par toutes les parties concernées (transitaires, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens,…) ;  Soit sur une démarche plus modeste et empirique d’ajustements négociés des tarifs existants en tenant compte des exigences de compétitivité régionale et d’acceptabilité par les différentes parties concernées (transitaires, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens, …). Page 81 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 La première démarche viserait une certaine « vérité des prix ». Elle nécessiterait la mobilisation d’un consultant capable de procéder à une reconstitution analytique de la réalité des coûts de transit avec la collaboration loyale indispensable des transitaires concernés. Mais la mise en œuvre de cette démarche serait encore plus difficile que pour les tarifs de manutention, du fait du caractère immatériel des prestations de transit et du manque de transparence sur la structure réelle des coûts et sur les conditions de facturation des services de transit. La seconde démarche serait plus guidée par les conditions du marché existant. Elle serait plus facile à mettre en œuvre car elle disposerait déjà de la base de travail constituée par les tarifs facturés par les transitaires et payés par les chargeurs djiboutiens et éthiopiens. Cette base de travail pourrait faire l’objet d’un processus d’évaluation contradictoire, associant toutes les parties concernées et leur permettant de discuter, d’exprimer et de justifier leurs souhaits respectifs d’évolution des tarifs existants. A l’issue de ce processus d’évaluation, toutes les parties concernées pourraient négocier les ajustements justifiés et acceptables des tarifs existants, en s’efforçant de tenir compte des conditions du marché et des intérêts bien compris de l’ensemble de la communauté portuaire et maritime de Djibouti. L’objectif de cette démarche serait l’établissement d’une grille de tarifs de référence acceptée par l’organisation professionnelle des transitaires, comme prévu depuis 2001 par le décret de cette profession. Son caractère négocié avec les autres parties concernées et la large diffusion publique de ces tarifs de référence faciliteraient la mise en place des moyens de contrôle et de sanction des écarts excessifs et injustifiés. 10.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID et le conseiller juridique du Ministère de l’Equipement et des Transports sont favorables à la mise en œuvre de la clause de tarif maximum des prestations de transitaires telle que prévue par le décret de la profession. Les représentants de l’association des transitaires sont partagés sur le besoin d’application de cette clause tarifaire. La majorité préférerait le maintien de la situation existante sans tarifs de référence. Dans le cas d’une obligation d’application de la clause tarifaire, certains souhaiteraient plutôt des tarifs minimum permettant de contrer le « dumping » des déclarants en douane non équipés. Mais d’autres craignent que des tarifs minimum affichés deviennent une référence imposée par les clients, alors que des tarifs maximum leur laisseraient une plus grande liberté de négociation des tarifs appliqués. Toutes les parties concernées considèrent que l’établissement de tarifs de référence pour les services de transit ne pourra se faire que dans le cadre d’une démarche d’ajustements négociés des tarifs existants. Page 82 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 11. CONDITIONS D’AGREMENT DES AGENTS MARITIMES 11.1. SITUATION EXISTANTE Le décret 2001-0126/PR/MET portant réglementation de la profession d’agent maritime a été promulgué le 3 juillet 2001. Contrairement à celui des manutentionnaires ou des transitaires, il ne comporte pas de cahier des charges précisant les conditions d’exercice de la profession. Préalablement au démarrage de son activité, l’agent maritime doit faire l’objet d’un agrément délivré par le Ministre de l’Équipement et des Transports sur proposition de la commission d’agrément des auxiliaires de transport maritime. L’agrément d’agent maritime peut être demandé par toute personne physique de nationalité djiboutienne ou par toute personne morale de nationalité djiboutienne dont les parts ou actions sont détenues par des djiboutiens et/ou des étrangers. L’agrément d’agent maritime peut également être demandé par toute personne physique ou morale de nationalité étrangère, sous réserve d’une réciprocité des droits d’exercice de cette profession par des djiboutiens dans le pays concerné. Comme celle des transitaires, la clause de nationalité des agents maritimes est moins restrictive que celle des manutentionnaires. Le décret exclut la possibilité de cumul de l’agrément d’agent maritime avec l’exercice simultané de la profession de transitaire ou de manutentionnaire. Il prévoyait que tout opérateur exerçant plus d’une de ces trois activités portuaires devait obligatoirement opter pour l’une d’entre d’elles, à compter de la date de signature du décret le 3 juillet 2001. Mais le cumul d’activités se pratique néanmoins avec des sociétés locales d’appellations différentes, dirigées par les mêmes personnes travaillant dans les mêmes bureaux. Cependant, les agents maritimes sont souvent des émanations directes de groupes maritimes internationaux qui ne pratiquent pas de cumul d’activités. Sur la quinzaine des principales agences maritimes opérant à Djibouti, plusieurs sont des filiales spécialisées de compagnies maritimes européennes, asiatiques ou éthiopienne (CMA-CGM, MSC, Maersk, APL, PIL, Ethiopian Shipping Line). 11.2. ACTION RECOMMANDÉE Le décret portant réglementation de la profession pourrait faire d’objet d’amendements visant notamment à préciser les conditions d’agrément des agents maritimes et à assurer leur conformité avec la réalité du marché existant . 11.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE La spécificité professionnelle d’un agent maritime est d’être choisi comme représentant local par un ou plusieurs armateurs opérant à Djibouti et dans beaucoup de pays. L’expérience de ces grands groupes maritimes et leurs capacités à négocier et imposer des standards professionnels internationaux constituent de fait des moyens naturels de régulation de la profession d’agent maritime dans chaque pays. Page 83 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 Les besoins de révision ou d’amendements du décret de réglementation des agents maritimes à Djibouti sont à priori moins importants que ceux des textes réglementant les professions de transitaires et de manutentionnaires. Ils devraient se limiter à préserver au mieux les intérêts des agences maritimes d’origine locale face à la concurrence des grands groupes internationaux, tout en se conformant aux pratiques et standards professionnels généralement admis dans la plupart des ports comparables à Djibouti. 11.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID et le syndicat des agents maritimes sont conscients du besoin d’actualisation du décret régissant la profession et de sa mise en conformité avec la réalité du marché. Page 84 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 12. TARIFS D’AGENCE MARITIME 12.1. SITUATION EXISTANTE Les agents maritimes sont rémunérés par les armateurs qu’ils représentent sur la base de tarifs confidentiels négociés. Ils facturent également certaines prestations au réceptionnaire de la marchandise lors de l’échange de documents et de la remise du bon de livraison. Les montants facturés par les agents maritimes à la marchandise sont relativement modestes si on les compare à ceux des manutentionnaires ou des transitaires. Mais les facturations des agents maritimes sont néanmoins multiples, variables et parfois peu justifiées. Le tableau ci-dessous indique les niveaux minimum et maximum qui sont facturés pour les conteneurs selon les agences maritimes (en FD), ainsi que les tarifs harmonisés officiellement déclarés par le syndicat de la profession en février 2010 (en FD et en $). DJIBOUTI SHIPPING AGENT CHARGES Mini Maxi Syndicat FD Syndicat $ Delivery Order Fees / BL 3 500 3 500 3 500 $20 Electronic Delivery Order / BL 1 000 2 500 2 000 $11 Administration Fees / BL 0 3 560 1 700 $10 Communication Fees / BL 0 5 340 3 000 $17 Arrival Notice / BL 0 3 000 ISPS Charges / Container 1 050 1 100 1 100 $6 Cleaning Charges / Container 3 000 3 100 3 000 $17 TOTAL 8 550 22 100 14 300 $82 Source : Shipping Agencies - inecor@free.fr Les variations de tarifs sont plus ou moins importantes selon les items. Les plus importantes concernent les prestations administratives des agences maritimes (Administration Fees, Communication Fees et Arrival Notice) dont les montants par BL sont difficiles à justifier. Les tarifs déclarés par le syndicat maritime pour le trafic général cargo sont les mêmes, sauf les Communication Fees (5.000 FD par BL au lieu de 3.000) et les ISPS Charges (50 FD par tonne fret au lieu de 1.100 FD par conteneur). Les agents maritimes facturent par ailleurs, pour le compte des compagnies maritimes, des dépôts de garanties sur les conteneurs et des surestaries (pénalités) pour dépassement du délai de franchise de restitution des conteneurs (généralement 10 jours, sauf Ethiopian Shipping Lines qui accorde 30 jours de franchise). Cette pratique est habituelle dans les ports. Les tarifs sont propres à chaque compagnie maritime, avec des variations importantes que ces groupes internationaux pratiquent selon leur propre appréciation du marché sans obligation de justification locale. Page 85 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 2 12.2. ACTION RECOMMANDÉE Faire procéder à une mise à jour et une justification des tarifs de référence déclarés par le syndicat des agences maritimes, par une commission associant les autorités publiques concernées, les représentants des agents maritimes et les représentants des chargeurs. 12.3. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Les conditions de mise en œuvre de l’action recommandée ne devraient pas poser de gros problèmes. Son application pratique nécessiterait cependant que les autorités concernées assurent une large diffusion publique des tarifs de référence retenus et mettent en place les moyens de contrôle et de sanction des écarts excessifs et injustifiés. 12.4. POINT DE VUE DES PRINCIPAUX ACTEURS CONCERNÉS Le Comité de Suivi de l’étude au sein du PAID souhaite l’établissement d’une grille de tarifs maximum de référence des agents maritimes, par une actualisation et une justification des documents déjà échangés avec le syndicat de la profession. Page 86 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 RAPPORT 3 – PLAN D’ACTIONS Page 87 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 INTRODUCTION Ce 3ème et dernier volet du rapport d’étude de régulation des opérateurs portuaires privés constitue le plan d’actions proposé sur la base des discussions menées avec les principales parties concernées à Djibouti. Le plan d’actions présente les 12 recommandations du rapport n°2 dans l’ordre de priorité retenu pour leur mise en œuvre. Il indique leurs conditions et délais prévisionnels de réalisation. Le tableau suivant constitue une synthèse du plan d’actions. Page 88 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 PLAN D’ACTIONS DE REGULATION DES ACTIVITES PORTUAIRES A DJIBOUTI N° ACTION INSTITUTION PRIORITE OBJECTIF ORIENTATIONS & OPTIONS PILOTE & DELAI Désigner le régulateur des Présidence de la Priorité 1 Clarifier les rôles - Texte juridique désignant le régulateur portuaire, activités portuaires République pour améliorer la son champ d’intervention et ses prérogatives 6 mois compétitivité des - Option 1 : Ministère de l’Equipement et des 1 ports de Djibouti Transports - Option 2 : Autorité des Ports et des Zones Franches Instituer une communauté Port Autonome Priorité 1 Disposer d’un cadre - Cadre de concertation de tous les acteurs et rôle portuaire International de de concertation de conseil du régulateur et des autorités publiques 6 mois Djibouti régulière de tous les - Composition à définir avec notamment 1 à 2 acteurs concernés représentants par profession et des représentants 2 par la compétitivité des chargeurs djiboutiens et éthiopiens des ports de Djibouti - Choix des représentants par les organisations professionnelles représentatives concernées ou élection des représentants par chaque profession Actualiser et harmoniser Présidence de la Priorité 1 Disposer d’un cadre - Clarifier les rôles et les relations des différentes le cadre juridique République adapté aux objectifs institutions publiques concernées 3 12 mois portuaire et maritime de régulation - Améliorer les conditions d’exercice des opérateurs Page 89 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 N° ACTION INSTITUTION PRIORITE OBJECTIF ORIENTATIONS & OPTIONS PILOTE & DELAI Actualiser les tarifs Autorité des Priorité 2 Disposer de tarifs - Etude analytique des coûts constitutifs des maximum des Ports et des compétitifs adaptés différentes prestations de manutention par grande 12 mois manutentionnaires agréés Zones Franches à l’évolution des catégorie de trafic portuaire 4 conditions de - Etude comparative régionale de la compétitivité manutention de l’ensemble des coûts de passage portuaire portuaire - Besoin d’assistance technique extérieure Actualiser les rendements Autorité des Priorité 2 Etablir des - Faire de l’obligation de résultats de performances minimum des Ports et des indicateurs de un outil de régulation des activités de manutention 12 mois 5 manutentionnaires agréés Zones Franches performances - Intégrer l’assistance technique nécessaire dans comme outil de l’étude analytique des coûts de manutention régulation Réviser le décret et le Régulateur Priorité 2 Disposer de texte(s) - Option 1 : Distinguer les textes d’agrément de la cahier des charges des portuaire adapté(s) aux profession de commissionnaire en douane, 12 mois transitaires agréés objectifs de exclusivement chargé des services documentaires, régulation des et de la profession de transitaire-logisticien chargé 6 activités concernées de services documentaires et matériels - Option 2 : Conserver la définition djiboutienne du transitaire avec un meilleur contrôle des exigences réglementaires de la profession Page 90 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 N° ACTION INSTITUTION PRIORITE OBJECTIF ORIENTATIONS & OPTIONS PILOTE & DELAI Etablir des tarifs de APZF & Priorité 2 Réguler les tarifs - Etablir une liste normalisée des items de référence des services des Communauté des transitaires facturation et des tarifs de référence des services 12 mois transitaires agréés portuaire des transitaires 7 - Préparation par une commission technique associant les représentants des professionnels et ceux des chargeurs djiboutiens et éthiopiens Etablir des tarifs APZF & Priorité 2 Réguler les tarifs - Se baser sur les tableaux comparatifs disponibles maximum des services des Communauté des agents maritimes des tarifs pratiqués par les principaux agents 12 mois 8 agents maritimes agréés portuaire - Préparation par une commission technique associant les représentants des professionnels et ceux des chargeurs djiboutiens et éthiopiens Actualiser les obligations APZF & Priorité 3 Adapter les Préparation par une commission technique 9 minimum d’équipements Communauté obligations au associant les représentants des professionnels et les 12 mois des manutentionnaires portuaire contexte portuaire services du PAID Actualiser les obligations APZF & Priorité 3 Adapter les Préparation par une commission technique 10 minimum de personnel Communauté obligations au associant les représentants des professionnels et les 12 mois des manutentionnaires portuaire contexte portuaire services du PAID Actualiser le décret et le Régulateur Priorité 3 Disposer d’un texte Améliorer les conditions d’exercice de la 11 cahier des charges des portuaire adapté aux objectifs profession et adapter les obligations requises à 12 mois manutentionnaires agréés de régulation l’évolution du contexte portuaire Actualiser le décret des Régulateur Priorité 3 Disposer d’un texte Améliorer les conditions d’exercice de la 12 agents maritimes agréés portuaire adapté aux objectifs profession et adapter les obligations requises à 12 mois de régulation l’évolution du contexte portuaire Page 91 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 1. DESIGNER LE REGULATEUR & DEFINIR SES MISSIONS 1.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Désigner l’institution chargée du rôle de régulateur des activités portuaires et définir son champ d’activités, ses prérogatives et ses moyens d’actions. 1.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE La régulation des activités portuaires a pour principal objectif la compétitivité des performances, des coûts et de la qualité de tous les services fournis par la place portuaire de Djibouti. Le champ d’intervention de cette régulation porterait sur l’ensemble des activités portuaires de Djibouti. Des procédures adaptées de régulation seront à prévoir pour tenir compte de la spécificité des différents types d’activités portuaires, de leurs conditions d’exercice et de la nature juridique des opérateurs concernés. Ces procédures de régulation devront notamment prendre en compte les conditions juridiques spécifiques de chaque contrat de concession de terminal spécialisé et examiner les possibilités et les éventuels besoins d’adaptation dudit contrat aux objectifs de régulation des activités du terminal (tarifs, performances, qualité de service, etc.). La désignation officielle du régulateur des activités portuaires permettra la clarification des rôles des différentes institutions concernées par l’amélioration de la compétitivité des ports de Djibouti. Le régulateur des activités portuaires pourrait être l’Autorité des Ports et Zones Franches ou le Ministère de l’Equipement et des Transports. L’Autorité des Ports et des Zones Franches de Djibouti (APZFD) dépend directement de la Présidence de la République et a notamment pour missions l’administration des ports et le suivi des activités portuaires. Les ports de Djibouti sont par ailleurs rattachés au Ministère de l’Equipement et des Transports qui délivre les agréments des différents types d’opérateurs portu aires (manutentionnaires, transitaires, agents maritimes,…). Le choix entre ces deux institutions relève de l’autorité supérieure de la Présidence de la République. La désignation du régulateur devra faire l’objet d’un texte spécifique ou de l’amendement d’un texte existant. Les critères de choix du régulateur auront à prendre en compte sa capacité à être une institution publique légitime aux yeux de tous les acteurs concernés par la régulation et disposant de suffisamment d’autorité et de moyens pour faire respecter la mise en œuvre de ses prérogatives visant une meilleure compétitivité de l’ensemble de la communauté portuaire. Les prérogatives et moyens d’actions du régulateur portuaire devront être clairement définis, notamment en matière de délivrance des agréments, de sanctions applicables pouvant aller jusqu’au retrait d’agrément et de moyens de contrôle des conditions d’exercice de chaque activité. Page 92 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 1.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE L’institution habilitée à désigner le régulateur des activité s portuaires serait la Présidence de la République qui constitue l’autorité supérieure des deux institutions concernées. 1.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION La désignation du régulateur portuaire est une action de priorité 1 car elle conditionne la mise en œuvre et le développement de toutes les actions de régulation prévues. Son délai prévisionnel de réalisation ne devrait pas excéder 6 mois afin de ne pas retarder la mise en œuvre du plan d’actions de régulation. Page 93 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 2. INSTITUER UNE COMMUNAUTE PORTUAIRE 2.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Création de la Communauté portuaire de Djibouti comme cadre officiel de concertation régulière de tous les acteurs concernés par la compétitivité de la place portuaire et le développement de ses activités. 2.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Dans la mesure où toutes les parties publiques et privées sont d’accord sur le besoin d’un cadre de concertation pour l’amélioration de la compétitivité des activités portuaires de Djibouti, l’APZF (Autorité des Ports et des Zones Franches) ou le PAID pourraient prendre l’initiative de convoquer et de mettre en place un comité provisoire de préparation de la constitution de la Communauté portuaire, sans attendre nécessairement l’achèvement de la procédure de désignation officielle du régulateur. La réunion initiale de ce comité provisoire pourrait comprendre notamment l’APZF, le Ministère de l’Equipement et des Transports, le PAID, la direction des douanes djiboutiennes, la chambre de commerce de Djibouti, le chargé des affaires économiques de l’Ethiopie à Djibouti et les présidents des syndicats professionnels les plus représentatifs. Ce comité provisoire pourrait être élargi suivant les avis des participants. Il aurait notamment à définir ce que serait la composition de la Communauté portuaire, les procédures de désignation de ses membres, ses modalités de fonctionnement, ses prérogatives, ses moyens d’action et ses relations avec les autorités publiques concernées, notamment le régulateur portuaire. La mission du comité provisoire s’achèverait avec la cons titution officielle de la Communauté portuaire. Le rôle de la Communauté portuaire serait de favoriser la concertation régulière et la convergence des efforts de tous les acteurs concernés par l’efficacité, la compétitivité et le développement des activités portuaires de Djibouti. Elle serait le cadre de concertation visant notamment à faciliter et accélérer la mise en œuvre du plan d’actions de régulation des activités portuaires. Elle devra avoir un rôle consultatif sur les principales décisions de l’institution publique qui sera désignée comme régulateur des activités portuaires. Les modalités de désignation des représentants des différentes professions au sein de la Communauté portuaire devront faire l’objet d’une attention particulière visant à éviter toute contestation de leur représentativité. Ils pourront être désignés par le syndicat représentatif de chaque profession si celle-ci en dispose déjà. Dans le cas contraire, ils pourraient être élus par tous les membres de la profession concernée, au-delà des seuls adhérents de l’organisation existante, avec une élection organisée par l’APZF ou le PAID. Les chargeurs sont les propriétaires des marchandises qui constituent la base de toutes les activités portuaires. La présence active de représentants légitimes des chargeurs djiboutiens et des chargeurs éthiopiens au sein de la Communauté portuaire est indispensable pour y exprimer le point de vue de ceux qui subissent ou bénéficient des niveaux de compétitivité portuaire en termes de tarifs, de performances et de qualité de service. Page 94 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 2.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE Indépendamment de la procédure de désignation du régulateur portuaire et sans attendre sa finalisation, le Port Autonome International de Djibouti serait habilité à prendre en charge le lancement et le pilotage du processus de constitution de la Communauté portuaire. 2.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’institution d’une Communauté portuaire est une action de priorité 1 car elle facilitera la mise en œuvre et le développement des actions de régulation prévues. Son délai prévisionnel de réalisation ne devrait pas excéder 6 mois. Page 95 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 3. CADRE JURIDIQUE PORTUAIRE 3.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Actualiser et harmoniser les textes régissant le cadre juridique portuaire à Djibouti . 3.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’objectif de cette action est de clarifier, d’harmoniser et de mettre en conformité le cadre juridique existant avec l’évolution du contexte portuaire et maritime de Djibouti. L’action porterait d’abord sur les Lois et Décrets régissant l’organ isation, les prérogatives et les relations des institutions publiques en charge des activités portuaires à Djibouti. Depuis la Loi de 1980 portant création et statuts du PAID jusqu’aux textes régissant l’APZF et à la Loi de 2011 fixant les attributions du Ministère de l’Equipement et des Transports, le cadre juridique portuaire nécessiterait une actualisation et une harmonisation permettant notamment la désignation du régulateur portuaire et la définition de ses relations avec les autres institutions concernées. L’action comporterait un second volet relatif aux textes régissant les conditions d’exercice des différentes professions portuaires et maritimes dont l’agrément relève du Ministère de l’Equipement et des Transports. La réalisation de ce second vole t découlerait notamment de la mise en œuvre des recommandations prévues dans le présent plan d’actions pour chaque profession concernée. La réalisation de cette action d’actualisation du cadre juridique nécessiterait la mise en place d’un comité de juristes relevant des différentes institutions concernées, sous la présidence d’une autorité supérieure habilitée à proposer des modifications de Lois et Décrets. 3.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE L’institution habilitée à piloter la révision des Lois et D écrets régissant le cadre juridique portuaire serait la Présidence de la République qui constitue l’autorité supérieure des différentes institutions concernées. 3.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’actualisation des textes régissant le cadre juridique portua ire est une action de priorité 1 qui conditionne la réalisation des objectifs de régulation visés. Son délai prévisionnel de réalisation ne devrait pas excéder 12 mois. Page 96 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 4. TARIFS DE MANUTENTION 4.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Actualiser les tarifs maximum des ma nutentionnaires agréés sur la base d’une étude des coûts de manutention portuaire des principaux types de trafics opérés à Djibouti. 4.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’option retenue par le PAID pour l’actualisation des tarifs des manutentionnaires agréés est basée sur la réalisation d’une étude analytique des coûts de manutention qui prendrait en compte l’évolution de l’activité portuaire, des conditions de manutention et des niveaux de productivité. La réalisation de cette étude analytique des coûts de manutention nécessiterait la mobilisation d’un consultant qui aurait notamment à :  Identifier les principaux trafics portuaires dont les prestations de manutention feraient l’objet d’une actualisation des tarifs ; cette liste de trafics concernés actualiserait celle de l’arrêté des tarifs maximum de 1981 en tenant compte de l’évolution de l’activité portuaire de Djibouti ;  Evaluer les niveaux de productivité de manutention des trafics concernés par navire et par jour à quai ; ces niveaux de productivités seront évalués à partir des données et documents disponibles au PAID et chez les principaux manutentionnaires ;  Analyser pour chacun des trafics concernés la structure physique des opérations de manutention depuis la cale du navire jusqu’à la livraison directe s ur camion ou la mise sur terre-plein ou en magasin (et inversement pour l’export) ; cette analyse devra établir le déroulement des opérations de manutention et identifier les ressources humaines et matérielles mobilisées pour la réalisation de ces opérations (équipes de dockers du BMOD, personnel du manutentionnaire, engins et outillages de manutention,…) ;  Faire valider par le PAID et les principaux manutentionnaires concernés les résultats des tâches précédentes ;  Evaluer par trafic concerné le coût de chacune des ressources mobilisées à chaque phase des opérations de manutention ; cette évaluation des coûts constitutifs des opérations de manutention devra être faite en collaboration avec les principaux manutentionnaires concernés ;  Etablir la structure analytique globale des coûts de manutention de chacun des trafics concernés ;  Faire valider par le PAID et les principaux manutentionnaires la structure analytique globale des coûts de manutention de chacun des trafics concernés ;  Etablir une grille de fourchettes de tarifs indicatifs qui servirait de base de négociation entre les manutentionnaires, le PAID et la commission constituée à cet effet par la Communauté portuaire et incluant notamment les représentants des chargeurs djiboutiens et éthiopiens. Page 97 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 L’objectif de cette étude ne serait pas que le consultant fixe les nouveaux tarifs maximum des manutentionnaires du port de Djibouti. Il serait de fournir aux parties concernées (manutentionnaires, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopi ens,…) les données analytiques nécessaires pouvant servir de base pour leur négociation de nouveaux tarifs maximum réalistes et acceptables par tous. Le budget à prévoir pour la réalisation de l’étude analytique des coûts de manutention serait de 100 hommes-jours dont 40 jours et 3 voyages à Djibouti. 4.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE Quel que soit le régulateur portuaire désigné, l’Autorité des Ports et des Zones Franches serait habilitée à prendre les dispositions nécessaires pour le lancement de l’étude des coûts de manutention et le pilotage des négociations de nouveaux tarifs maximum des manutentionnaires. L’APZF devra s’appuyer sur la collaboration et l’avis d’une commission de concertation constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (manutentionnaires, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens, agents maritimes, transitaires,…). La décision d’actualisation officielle des tarifs maximum des manutentionnaires agréés et le contrôle du respect de leur application relèveraient ensuite des prérogatives du régulateur portuaire désigné. 4.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’actualisation des tarifs maximum des manutentionnaires agréés est une action de priorité 2. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la date de mobilisation du consultant pour l’étude préalable aux négociations d’actualisation des tarifs. 4.5. ETUDE COMPLÉMENTAIRE DE COMPÉTITIVITÉ En complément de l’étude analytique des coûts de manutention des trafics divers du port de Djibouti (hors terminaux spécialisés), les représentants du PAID et du Ministère de l’Equipement et des Transports ont exprimé le besoin d’une étude comparative de compétitivité portuaire régionale. Cette étude ne se limiterait pas à la manutention du trafic général cargo. Elle concernerait tous les types de trafics et engloberait tous les coûts de passage portuaire payés par les navires et les marchandises. Elle porterait en priorité sur les ports potentiellement concurrents de Djibouti sur le trafic de transit éthiopien et sur les perspectives de trafic du Sud Soudan : Mombasa, Port-Soudan, Berbera et Assab. La réalisation de l’étude comparative de compétitivité portuaire régionale nécessiterait la mobilisation d’un consultant qui aurait notamment à :  Etablir une liste de cinq principaux trafics portuaires sur lesquels porterait l’étude comparative dans les différents ports retenus ; ces trafics seraient à choisir parmi les conteneurs, les céréales en vrac, la sacherie alimentaire, les produits métallurgiques, le ciment ou le clinker, les véhicules,… ; cette liste ciblée doit être limitée afin de pouvoir concentrer les efforts du consultant pour la meilleure efficacité possible des résultats visés en fonction du budget alloué à l’étude ; Page 98 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3  Etablir une grille des coûts de passage portuaire à comparer régionalement sur une base applicable à Djibouti : droits de port des navires, pilotage, remorquage et amarrage des navires, droits de port marchandises, manutention bord et terre des marchandises jusqu’à la mise sur moyen de transport terrestre, entreposage portuaire des marchandises, prestations administratives de transit (hors services de transport terrestre et taxes douanières) ;  Recueillir dans chacun des ports retenus toutes les données nécessaires pour reconstituer l’ensemble des coûts de passage portuaire des trafics concernés ; ce recueil de données sera basé sur les tarifs publics disponibles et sur des entretiens avec des chargeurs et des opérateurs en mesure de justifier leurs coûts déclarés par des factures ;  Recueillir dans chacun des ports retenus les données nécessaires pour évaluer la qualité de ses services et de ses infrastructures, ainsi que ses niveaux de performances, notamment les durées de séjour des navires ; cette collecte d’informations sera basée sur les données disponibles et accessibles dans chaque port ;  Procéder à l’analyse comparative régionale des coûts de passage portuaire des navires dans les ports retenus ;  Procéder à l’analyse comparative régionale des coûts de passage portuaire des marchandises dans les ports retenus ;  Etablir le rapport d’étude comparative de compétitivité portuaire régionale. Le budget à prévoir pour la réalisation de l’étude comparative de compétitivité portuaire régionale dépend des trafics et coûts visés, des ports retenus et des facilités ou difficultés à y obtenir les informations nécessaires, probablement sans l’appui de l’autorité portuaire locale (sauf à Djibouti). Les ports potentiellement concurrents de Djibouti sur le trafic de transit éthiopien et sur les perspectives de trafic du Sud Soudan sont théoriquement Mombasa, Port-Soudan, Berbera et Assab. Mais même s’ils sont géographiquement les plus proches de Djibouti, Berbera et Assab ont des capacités de concurrence très limitées par leur contexte politique et les informations sur leur compétitivité y seront probablement plus difficiles à obtenir que dans les autres ports. En considérant une liste de 5 ports (Djibouti, Mombasa, Port-Soudan, Berbera et Assab) et 5 principaux types de trafics à étudier, le budget à prévoir pour la réalisation de l’étude comparative de compétitivité portuaire régionale serait de 210 hommes-jours dont 100 jours et 6 voyages dans les différents pays. Avec une liste réduite à 3 ports (Djibouti, Mombasa et Port-Soudan) et 5 principaux types de trafics à étudier, le budget à prévoir pour la réalisation de l’étude comparative de compétitivité portuaire régionale serait de 130 hommes-jours dont 60 jours et 4 voyages dans les différents pays. Page 99 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 5. PERFORMANCES DE MANUTENTION 5.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Actualiser les performances minimum requises des manutentionnaires agréés et en faire un outil de régulation de leurs activités par une obligation de résultats. 5.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’objectif de cette action est de disposer d’indicateurs de performances dont le contrôle régulier permettrait de mesurer la compétitivité opérationnelle du port de Djibouti et de disposer d’un outil de régulation des activités des manutentionnaires par une obligation de résultats. Les manutentionnaires établissent pour chaque navire opéré un rapport sur les opérations effectuées par shift, par jour et par escale. Des extraits plus ou moins complets de ces documents sont remis pour information au PAID sous des formats non normalisés. Les services du PAID disposent par ailleurs d’une base de données sur le déroulement des escales des navires et des rapports sur la productivité des opérations de manutention par shift, par jour et par escale. La normalisation de ces différentes informations et leur intégration systématique dans une base de données informatisées permettrait au PAID de disposer et de publier régulièrement les indicateurs de performances enregistrés. Dans le cadre de l’étude des coûts de manutention prévue dans le plan d’actions, le consultant aura besoin d’évaluer les niveaux de productivité à prendre en compte pour l’actualisation des tarifs de manutention. Cette nécessaire évaluation des niveaux de productivité par type de trafic permettrait d’établir parallèlement une grille de fourchettes de performances (minimum, maximum et moyennes) pouvant servir de base de négociation entre les manutentionnaires, le PAID et une commission constituée par la Communauté portuaire pour l’actualisation des rendements minimum de manutention. L’intégration de cette tâche annexe dans la mission et le budget prévisionnel ci -dessus du consultant chargé de l’étude des coûts de manutention ne comprendrait pas l’éventuelle assistance technique dont pourrait avoir besoin le PAID pour améliorer son système de données statistiques informatisées. 5.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE Quel que soit le régulateur portuaire désigné, l’Autorité des Ports et des Zones Franches serait habilitée à lancer et piloter des négociations pour une actualisation des rendements minimum de manutention avec une commission constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (manutentionnaires, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens, agents maritimes, transitaires,…). La décision d’actualisation officielle des rendements minimum de manutention et le contrôle du respect de leur application relèveraient ensuite des prérogatives du régulateur portuaire désigné. Page 100 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 5.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’actualisation des rendements minimum de manutention est une action de priorité 2. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la date de mobilisation du consultant pour l’étude des coûts de manutention. Page 101 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 6. CONDITIONS D’AGREMENT DES TRANSITAIRES 6.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Réviser le décret et le cahier des charges régissant les conditions d’agrément et d’exercice des transitaires. 6.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’objectif de cette action est de disposer d’un cadre juridique adapté aux objecti fs et aux besoins de régulation des activités des transitaires en tenant compte des réalités du marché djiboutien qui compte plus d’une centaines d’agréments délivrés. Les intérêts divergents divisant la profession en différentes catégories et les conditions variables d’application de la réglementation existante nécessitent une « remise à plat » impliquant toutes les parties concernées sous l’autorité du régulateur portuaire désigné. Au cours de la présente étude, deux options ont été discutées avec les principales parties concernées dont les avis restent partagés :  Option 1 : Distinguer les textes d’agrément instituant d’une part une profession de commissionnaires en douane, exclusivement chargés des services documentaires de transit sans obligation d’équipements, d’autre part une profession de transitaires-logisticiens chargés des services documentaires et matériels avec une obligation minimum d’équipements comparable à celle prévue par la réglementation existante ;  Option 2 : Conserver et appliquer de façon plus stricte la réglementation existante et sa définition du transitaire simultanément chargé des services documentaires et matériels avec une obligation minimum d’équipements de manutention et de transport. L’option 2 viserait à assainir la profession en retirant la majorité des agréments qui ont été délivrés à des opérateurs ne respectant généralement pas l’obligation minimum d’équipements. Elle aurait nécessairement un impact social en termes de suppressions d’emplois. L’option 1 viserait à adapter la réglementation à la réalité du marché djiboutien en séparant les deux sous-professions existantes de fait, de façon à mieux réguler leurs conditions d’exercice et de concurrence. Elle nécessiterait probablement des compensations visant à préserver les intérêts économiques des transitaires ayant déjà fait un effort d’investissement en équipements. Le meilleur choix entre ces deux options nécessiterait la participation au débat de toutes les parties publiques et privées concernées. Il ne devrait pas se limiter à un dialogue entre les autorités publiques et l’association professionnelle existante qui représente moins de 30% des agréments de transitaires officiellement attribués. Page 102 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 6.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE La révision de la réglementation existante des transitaires et/ou la clarification de ses conditions d’application et de contrôle relèveraient des prérogatives du régulateur portuaire désigné. Celui-ci devra s’appuyer sur les propositions et l’avis d’une commission de concertation constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (autorités publiques et différentes catégories de transitaires). 6.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION La révision de la réglementation régissant les conditions d’agrément et d’exercice des transitaires est une action de priorité 2. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la constitution par la Communauté portuaire de la commission de concertation requise et de la désignation du régulateur portuaire. Page 103 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 7. TARIFS DE TRANSIT 7.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Etablir des tarifs de référence des services des transitaires agréés. 7.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Le décret de 2001 régissant la profession des transitaires prévoyait un tarif maximum de leurs prestations, homologué par le Ministre de l’Équipement et des Transports après avis des organisations professionnelles. Le non-respect du tarif maximum homologué devait entraîner le retrait de l’agrément de transitaire. Cette clause de tarif maximum homologué n’est pas appliquée et, contrairement aux manutentionnaires et aux agents maritimes, la profession des transitaires est la seule à n’avoir aucun document indiquant officiellement ou officieusement ses tarifs pratiqués. Selon les points de vue recueillis pendant l’étude à Djibouti sur les conditions de régulation des tarifs, les avis des transitaires sont partagés entre :  Le maintien de la situation existante sans tarifs de référence,  L’établissement de tarifs minimum permettant de contrer la « concurrence déloyale » des « transitaires informels » non équipés,  L’établissement de tarifs maximum permettant une plus grande liberté de négociation des tarifs pratiqués. L’objectif de régulation des activités portuaires à Djibouti nécessiterait l’établissement de tarifs de référence pour toutes les professions concernées, y compris les transitaires. L’établissement d’une grille de tarifs de référence de cette profession présupposerait la clarification d’une liste normalisée des items acceptables pouvant constituer la facture réglementaire d’un transitaire à Djibouti. Il s’agira ensuite de fixer un tarif de référence pour chaque item retenu en distinguant notamment :  Les droits, redevances et autres services pouvant être payés par le transitaire pour le compte de son client (redevances portuaires, manutention, transport, douane, taxes,…) ; ces items devront être normalement refacturés à l’identique au client sur la base des tarifs et factures des administrations et opérateurs concernés ;  L’éventuelle commission sur les débours effectués par le transitaire pour le compte de son client ; la pratique actuelle à Djibouti est très variable avec un pourcentage plus ou moins important appliqué sur le montant des débours effectués ; certains transitaires déclarent cependant qu’ils ne factureraient pas du tout de commission sur débours ;  Les prestations relatives aux procédures documentaires effectuées par le transitaire lui-même ; elles peuvent se décomposer en différents items à définir avec leurs tarifs de référence (honor aires d’agréé en douane, frais de dossier,…) ; Page 104 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3  Les prestations de services matériels fournis par le transitaire lui-même ; elles peuvent se décomposer en différents items à définir avec leurs tarifs de référence (manutention de relevage, dépotage, camionna ge,…). L’établissement de tarifs de référence pour les services de transit pourrait se faire par une démarche d’ajustements négociés, guidée par les conditions du marché et s’appuyant sur la base de travail existante des différents tarifs facturés par les transitaires et payés par les chargeurs djiboutiens et éthiopiens. Cette base de travail pourrait faire l’objet d’une évaluation contradictoire, associant toutes les parties concernées et leur permettant de discuter, d’exprimer et de justifier leurs souhaits respectifs d’évolution des tarifs existants. A l’issue de ce processus d’évaluation, les parties concernées négocieraient des tarifs de référence justifiés et acceptables par tous, en s’efforçant de tenir compte de la réalité du marché et des intérêts bien compris de l’ensemble de la Communauté portuaire de Djibouti. 7.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE L’établissement d’une grille de tarifs de référence des transitaires et le contrôle du respect de leur application relèveraient des prérogatives du régulateur portuaire désigné. Celui-ci devra s’appuyer sur les propositions et l’avis d’une commission de concertation constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (transitaires, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens,…) sous la présidence de l’APZF. 7.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’établissement d’une grille de tarifs de référence des transitaires est une action de priorité 2. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la constitution par la Communauté portuaire de la commission de concertation requise et de la désignation du régulateur portuaire. Page 105 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 8. TARIFS D’AGENCE MARITIME 8.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Etablir des tarifs maximum des services des agents maritimes agréés. 8.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Contrairement aux manutentionnaires et aux transitaires, la réglementation djiboutienne des agents maritimes ne prévoit pas de tarifs de référence. La rémunération d’un agent maritime par l’armateur qui le choisit comme représentant local fait généralement l’objet d’une négociation commerciale confidentielle entre deux entreprises indépendantes de taille inégale ou deux entités d’un même groupe. Les prestations facturées par les agents maritimes aux chargeurs djiboutiens et éthiopiens font par contre l’objet de tarifs publics plus ou moins libres. Ils ont cependant fait l’objet de nombreux échanges avec le PAID et les niveaux facturés pour chaque prestation sont connus. L’établissement de tarifs maximum pour les services des agents maritimes pourrait se faire sur la base existante des fourchettes de tarifs déjà facturés aux chargeurs djiboutiens et éthiopiens. Cette base de travail pourrait faire l’objet d’un processus d’évaluation et de négociation visant à fixer les niveaux maximum de tarifs justifiés et acceptables pour toutes les parties, en s’efforçant de tenir compte de la réalité du marché et des intérêts bien compris de l’ensemble de la Communauté portuaire de Djibouti. 8.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE L’établissement de tarifs maximum des services des agents maritimes et le contrôle du respect de leur application relèveraient des prérogatives du régulateur portuaire désigné. Celui-ci devra s’appuyer sur les propositions et l’avis d’une commission de conc ertation constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (agents maritimes, autorités publiques, chargeurs djiboutiens et éthiopiens, transitaires,…) sous la présidence de l’APZF. 8.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’établissement de tarifs maximum des services des agents maritimes est une action de priorité 2. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la constitution par la Communauté portuaire de la commission de concertation requise et de la désignation du régulateur portuaire. Page 106 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 9. EQUIPEMENTS DE MANUTENTION 9.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Actualiser les obligations minimum d’équipements des manutentionnaires agréés . 9.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE La généralisation croissante de la conteneur isation, le développement d’un terminal vraquier moderne (céréales et engrais) et l’évolution de la structure du trafic divers de Djibouti justifient le besoin de concertation des autorités publiques et des professionnels privés sur l’utilité et l’adéquation de la liste réglementaire de matériel minimum requis pour l’agrément d’un manutentionnaire. Si l’obligation réglementaire d’un minimum d’équipements est à maintenir, la liste requise d’un manutentionnaire agréé devrait être actualisée et adaptée aux é volutions du trafic portuaire et de ses conditions de manutention. L’actualisation de la liste minimum d’équipements requis devra faire l’objet d’une concertation entre toutes les parties concernées. La liste d’équipements requis pourrait continuer à être globale et identique pour tous les manutentionnaires, quelle que soit leur activité dominante, ou être décomposée et adaptée à chaque principal type de trafic selon les spécialisations des différents manutentionnaires (ro-ro, vrac, produits métallurgiques, sacherie, divers). L’étude analytique des coûts de manutention aura besoin de procéder à une évaluation de la structure des ressources humaines et matérielles nécessaires à chaque prestation de manutention. En complément des connaissances des parties concernées, elle pourrait fournir des indications utiles pour la justification des équipements requis pour chaque type de manutention. 9.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE La décision d’actualisation officielle des obligations minimum d’équipements des manutentionnaires agréés et le contrôle du respect de leur application relèveraient des prérogatives du régulateur portuaire désigné. Celui-ci devra s’appuyer sur les propositions et l’avis d’une commission de concertation constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (manutentionnaires, autorités publiques, agents maritimes, chargeurs, transitaires,…) sous la présidence de l’APZF. 9.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’actualisation officielle des obligations minimum d’équipements des manutentionnaires agréés est une action de priorité 3. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la constitution de la Communauté portuaire et de la désignation du régulateur portuaire. Page 107 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 10. PERSONNEL DE MANUTENTION 10.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Actualiser les obligations minimum de personnel des manutentionnaires agréés . 10.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE Le cahier des charges des manutentionnaires de 2001 comporte une annexe relative aux obligations de personnel d’encadrement des dockers. L’annexe est générale et se limite au personnel de maîtrise employé par chaque manutentionnaire pour l’encadrement du travail des dockers, quel que soit le type de trafic opéré. Elle ne concerne pas les dockers dont la composition des équipes (11 à 22 personnes par équipe, par cale et par shift, selon le type de navire et de marchandise) et les modalités de rémunération à la tâche (tarifs à la tonne par équipe et par type de trafic) font l’objet d’accords spécifiques entre les entreprises de manutention et le BMOD (bureau de main d’œuvre dockers). L’annexe du cahier des charges sur les obligations de personnel de maîtrise des manutentionnaires pourrait faire l’objet d’une actualisation sur la base des tendances d’évolution de la structure du marché portuaire de Djibouti et de ses conditions de manutention. Mais elle ne constitue pas le problème majeur des manutentionnaires ou des autres parties concernés. Elle aurait beaucoup plus d’importance si le personnel requis de chaque manutentionnaire agréé incluait un minimum de dockers salariés. Dans le cas où l’obligation réglementaire d’un minimum de personnel d’encadrement des dockers est à maintenir, la liste requise d’un manutentionnaire agréé devrait être actualisée et adaptée aux évolutions du trafic portuaire et de ses conditions de manutention. L’actualisation de la liste minimum de personnel de maîtrise requis devra faire l’objet d’une concertation entre toutes les parties concernées. La liste requise pourrait continuer à être globale et identique pour tous les manutentionnaires, quelle que soit leur activité dominante, ou être décomposée et adaptée à chaque principal type de trafic selon les spécialisations des différents manutentionnaires (ro-ro, vrac, produits métallurgiques, sacherie, divers). L’étude analytique des coûts de manutention aura besoin de procéder à une évaluation de la structure des ressources humaines et matérielles nécessaires à chaque prestation de manutention. En complément des connaissances des parties concernées, elle pourrait fournir des indications utiles pour la justification du personnel de maîtrise requis pour chaque type de manutention. Parallèlement à l’actualisation de l’obligation réglementaire d’un minimum de personnel d’encadrement des dockers, la concertation engagée devrait également favoriser la prise en charge du besoin d’amélioration du fonctionnement du BMOD et de réactivation de son comité de gestion associant le PAID, les représentants des dockers, les manutentionnaires et les représentants de leur personnel de maîtrise. L’organisation traditionnelle de l’emploi des dockers à Djibouti est une question socio - économique très sensible qui sort du champ de la présente étude de régulation des opérateurs privés au port de Djibouti. Page 108 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 La réactivation du comité de gestion du BMOD pourrait cependant permettre d’engager une réflexion globale sur les questions relatives aux conditions d’emploi et aux besoins de personnel de manutention, visant à rechercher les meilleurs moyens d’adapter les ressources humaines de la profession (composition des équipes, formation, niveaux de rémunération,…) à l’évolution qualitative et quantitative des trafics portuaires (nature et volumes des trafics divers) et aux besoins d’amélioration de la compétitivité des coûts et des performances. 10.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE La décision d’actualisation officielle des obligations minimum de personnel de maîtrise des manutentionnaires agréés et le contrôle du respect de leur application relèveraient des prérogatives du régulateur portuaire désigné. Celui-ci devra s’appuyer sur les propositions et l’avis d’une commission de concertation constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (manutentionnaires, autorités publiques, représentants des dockers et du personnel de maîtrise, chargeurs, agents maritimes, transitaires,…) sous la présidence de l’APZF. 10.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’actualisation officielle des obligations minimum de personnel de maîtrise des manutentionnaires agréés est une action de priorité 3. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la constitution de la Communauté portuaire et de la désignation du régulateur portuaire. Page 109 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 11. CONDITIONS D’AGREMENT DES MANUTENTIONNAIRES 11.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Actualiser le décret et le cahier des charges régissant les manutentionnaires agréés . 11.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’actualisation du décret de 2001 régissant les manutentionnaires agréés et son adaptation aux conditions du marché de Djibouti devrait notamment porter sur :  Les conditions de nationalité requise pour l’obtention de l’agrément ;  Les conditions professionnelles, financières et matérielles requises pour l’obtention de l’agrément ;  L’interdiction ou la possibilité de cumul de l’activité de manutentionnaire avec celle de transitaire et/ou d’agent maritime ;  La clarification des notions de libre-concurrence et d’interdiction des situations de monopole à Djibouti. L’actualisation du cahier des charges des manutentionnaires et son adaptati on aux conditions du marché de Djibouti devraient par ailleurs prendre en compte les actions susmentionnées concernant :  Les tarifs maximum de manutention ;  Les obligations de rendements minimum de manutention ;  Les obligations minimum d’équipements des manutentionnaires ;  Les obligations minimum de personnel de maîtrise des manutentionnaires. 11.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE L’actualisation du décret et du cahier des charges régissant les manutentionnaires agréés et l’amélioration des conditions de contrôle de leur application relèveraient des prérogatives du régulateur portuaire désigné. Celui-ci devra s’appuyer sur les propositions et l’avis d’une commission de concertation constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (autorités publiques, manutentionnaires,…). 11.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’actualisation du décret et du cahier des charges régissant les manutentionnaires agréés est une action de priorité 3. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la constitution de la Communauté portuaire et de la désignation du régulateur portuaire. Page 110 sur 111 Etude sur la régulation des opérateurs privés au port de Djibouti Rapport 3 12. CONDITIONS D’AGREMENT DES AGENTS MARITIMES 12.1. ACTION À METTRE EN ŒUVRE Actualiser le décret régissant les agents maritimes agréés. 12.2. CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE L’actualisation du décret de 2001 régissant les agents maritimes agréés et son adaptation aux conditions du marché de Djibouti devrait notamment porter sur :  Les conditions de nationalité requise pour l’obtention de l’agrément ;  Les conditions professionnelles, financières et matérielles requises pour l’obtention de l’agrément ;  L’interdiction ou la possibilité de cumul de l’activité d’agent maritime avec celle de transitaire et/ou de manutentionnaire ;  Les conditions de concurrence entre les agents maritimes locaux indépendants des armateurs et les agences maritimes filiales de groupes internationaux de transport desservant Djibouti ;  L’établissement de tarifs maximum des services fournis par les agents maritimes agréés. 12.3. INSTITUTION CHARGÉE DE LA MISE EN ŒUVRE L’actualisation du décret régissant les agents maritimes agréés et l’amélioration des conditions de contrôle de son application relèveraient des prérogatives du régulateur portuaire désigné. Celui-ci devra s’appuyer sur les propositions et l’avis d’une commission de concertation constituée à cet effet par la Communauté portuaire et associant toutes les parties concernées (autorités publiques, agents maritimes,…). 12.4. PRIORITÉ ET DÉLAI DE RÉALISATION L’actualisation du décret et du cahier des charges régissant les manutentionnaires agréés est une action de priorité 3. Son délai prévisionnel de réalisation serait de 12 mois, à compter de la constitution de la Communauté portuaire et de la désignation du régulateur portuaire. Page 111 sur 111