91803 EL BANCO MUNDIAL RESULTADOS DEL BIRF Cómo ayudó la modernización de sistemas de adquisiciones en la mejora de la transparencia y eficiencia en Minas Gerais, Brasil • DESAFÍO Los organismos sectoriales compraban a veces artículos obsoletos o innecesariamente Cuando asumió el cargo la actual administración de caros a causa de un catálogo Minas Gerais en 2003, se fijó el objetivo de antiguo de bienes y servicios, y transformar este estado brasileño en el mejor lugar la compra descentralizada para vivir. Durante las negociaciones de privaba a los estados de liquidación de deuda después del incumplimiento aprovechar mejor sus recursos a de 1999 de Brasil, resultó evidente que el estado través de la compra al por mayor necesitaba transformar sus procedimientos de de artículos comunes. adquisiciones para aumentar la transparencia de los • En 2004, alrededor del 60% de contratos gubernamentales, aprovechar mejor los todos los contratos recursos y aumentar la eficacia de los controles gubernamentales se otorgaba sin internos. En resumen, brindar a sus habitantes un proceso competitivo de mejores servicios y asegurar que puedan ver y licitación y casi no había evaluar las actividades de las autoridades por ellos sistemas electrónicos de mismos. adquisiciones efectivos en función de los costos. En 2003, la nueva administración estatal decidió • El proceso de pago a proveedores realizar una gran transformación de las operaciones gubernamentales era engorroso, del sector público, denominada “Choque de lento y no transparente, lo que Gestão”, que significa “choque de gestión”. Este llevó a aumentar los costos de la plan consistió en crear acuerdos de resultados con actividad empresarial. secretarías de ejecución, con el objetivo común de • Era necesario contar con aumentar la eficiencia del gasto público. Las empleados con perfil y adquisiciones gubernamentales fueron el eje del calificaciones más elevadas para plan, aunque participaron todos los sectores trabajar en las adquisiciones públicos en la fijación de objetivos y en la estatales y los mismos iniciativa. necesitaban mejores sistemas de Los desafíos en 2003 para modernizar las información, especialmente sobre operaciones estatales de adquisición eran muchos: precios contractuales. • Faltaban herramientas de RESULTADOS seguimiento y evaluación para determinar el impacto de políticas y regulaciones sobre la Resultados clave eficiencia y eficacia del sistema de adquisiciones. • Una mayor competencia por las • No se disponía fácilmente de adquisiciones gubernamentales información sobre contratos para tuvo como consecuencia un obras civiles, lo que no permitía ahorro anual de US$77 millones a los contribuyentes controlar la para la administración. implementación de los contratos • Alrededor de US$25 millones y comprobar su realización de anuales se ahorraron a través de acuerdo a lo presupuestado. una mejor gestión de los contratos que se ocupó de la 1 EL BANCO MUNDIAL deficiente planificación de las oportunamente a los adquisiciones y/o de la liberación contribuyentes; demorada de recursos • Mayor transparencia en los financieros. contratos públicos, ya que los • En 2009 estuvieron a disposición contribuyentes pueden seguir del público los detalles de todo el proceso de adquisición en contratos de obras civiles por Internet. US$11.700 millones. • El enfoque estratégico de las El BIRF respaldó el plan estratégico del estado de adquisiciones generó ahorros por Minas Gerais para modernizar las adquisiciones en US$77 millones anuales desde los siguientes ocho frentes principales: 2005. • La cantidad de contratos que • Desarrollo de un conjunto de 10 pasaba por alto el proceso indicadores del desempeño competitivo se redujo de 12.904 basados en los procesos y en 2004 a 1.117 en 2009. procedimientos estatales para • El costo de realización de un permitir el seguimiento y proceso de adquisición se redujo evaluación del impacto de las un 33%. políticas de adquisición en los resultados de las operaciones • Se rebajó en promedio en 81% el sobre el terreno. Estos índices, costo para el sector privado de exhibidos en el recuadro que se preparar una oferta de licitación incluye más adelante, se utilizan para un contrato con el sector también como herramienta público. complementaria de supervisión Se lograron resultados importantes en dos frentes: para una operación financiada un ciclo de adquisiciones más corto y un aumento por el Banco: el Enfoque del uso de métodos de adquisición competitivos Sectorial Amplio (SWAp) de para los contratos gubernamentales que tuvo Minas Gerais. En caso de resultados positivos en función de los costos. El desempeño deficiente en BIRF ayudó al estado a través de la labor conjunta indicadores específicos, el BIRF en el diseño, desarrollo e implementación de puede realizar un estudio a fondo herramientas para el seguimiento y evaluación del para explorar las posibles causas. desempeño en el proceso de compras, el aumento La entidad ha proporcionado de la transparencia de los contratos y el avance en asistencia técnica a la los controles internos. administración estatal para mejorar los resultados obtenidos Como consecuencia del esfuerzo concertado para en los indicadores de desempeño modernizar las adquisiciones, la administración de acordados. Hasta el momento, las Minas Gerais opera ahora con prácticas más iniciativas destinadas a aumentar eficientes y depende de datos de calidad al alcance la competencia por los contratos de la mano para aumentar los controles y de un gubernamentales comienzan a marco controlado en este ámbito. Hasta ahora se ha dar resultado, como muestran los conseguido: resultados por indicador 3 en el cuadro que se incluye más • Mayor competencia para las adelante. Además, el aumento de adquisiciones gubernamentales, controles y el ciclo más rápido de lo que conllevó a un ahorro anual adquisiciones han contribuido a de US$77 millones para la frenar el número de administración; contrataciones directas medidas • Un proceso de adquisiciones más en el indicador 5. A estas alturas, rápido y, como resultado, los el BIRF y Minas Gerais están bienes y servicios se brindan elaborando una estrategia para reducir la cantidad de contratos 2 EL BANCO MUNDIAL cancelados, controlados por el muestra el gráfico 2 que se indicador 6, que cuestan a la incluye más adelante. administración alrededor de • Durante el mismo período, el US$25 millones anuales. costo de realizar un proceso de • Minas Gerais es la única adquisición se redujo un 33% administración gubernamental de para la administración; también América Latina y el Caribe, disminuyó un 81% el costo para además del Gobierno federal de el sector privado de preparar una Brasil, que tiene datos en línea oferta de licitación para un confiables sobre contratos de contrato con el gobierno. obras civiles a disposición de cualquier ciudadano para su • El desarrollo e implementación examen, un intento de de un sistema de facturación transparencia respaldado por una electrónica permitió la donación para el desarrollo divulgación en línea de institucional otorgada por el información sobre pagos y en el BIRF. proceso eliminó una puerta de • La entidad respaldó la entrada tradicional para la elaboración de un enfoque corrupción, porque prescindió de estratégico para las los registros manuales en la lista adquisiciones, que rindió ahorros de pagos. El sistema de anuales de US$77 millones desde facturación electrónica ayudó 2005. Los nuevos procedimientos también a abreviar el ciclo de de adquisición para artículos de pagos, reduciendo costos de la poco valor en grandes cantidades actividad empresarial con el pusieron el énfasis en contratos sector público. con grandes empresas que se • El aumento de controles y la benefician de la venta en gran disponibilidad de la información escala. También se desarrollaron para las decisiones que toman los especificaciones estándar para funcionarios junto con el artículos que presentaban desarrollo e implementación de grandes oportunidades de ahorro, una base de datos de precios como computadoras, impresoras, históricos pagados por la medicamentos y servicios de administración, ayudan a detectar viaje. casos potenciales de sobreprecios • Se renovaron los procesos y connivencias. institucionales de la plataforma de transacciones de adquisición electrónica y se desarrolló un portal web central para compras a fin de consolidar oportunidades e información en esta materia. En el proceso, se diseñó e implementó un plan de acción para permitir el uso del sistema en operaciones financiadas por el Banco. • El número de contratos que pasaron por alto el proceso competitivo y fueron otorgados en forma directa se redujo significativamente de 12.904 en 2004 a 1.117 en 2009, como 3 EL BANCO MUNDIAL Recuadro 1 Indicador Unidad 2004 2005 2006 2007 Promedio de días 16,8 15,1 15,1 19,91 1) Tiempo de preparación de licitaciones Promedio de días 3,0 4,1 6,5 39,13 2) Tiempo de evaluación de licitaciones Promedio de 2,6 2,7 2,9 3,92 3) Participación de licitantes licitantes* % de procesos que 0,17% 0,28% 0,59% 0,03% 4) Método de adquisición siguieron métodos usado menos competitivos Número de contratos 12,903 4,377 1,703 1,117 5) Contratación directa otorgados sin competencia % de procesos 8,3% 14,4% 12,8% 15,20% 6) Procesos cancelados** cancelados % de reclamos 0,3% 0,3% 0,19% 0,26% 7) Número de protestas planteados Promedio de días 24,6 24,5 34,6 32,05 8) Tiempo para responder a las protestas % de procesos cuyo 22,4% 26,0% 23,3% 81% 9) Resultados de las otorgamiento se protestas revirtió % promedio de - 8,4% 1,3% 1% 10) Aumento de la cantidad aumento de precio de contratos del contrato * Necesidad de esfuerzo concertado para atraer al sector privado como proveedor gubernamental: • Procesamiento de pagos en menos tiempo • Menos trabas burocráticas para las adquisiciones Mejores términos contractuales ** Estrategia necesaria para mejorar los resultados Fuente: Sistema Integrado de Apoyo a las Decisiones (SIAD). 4 EL BANCO MUNDIAL plataforma de compras electrónicas a fin de poder ESTRATEGIA usarla en adquisiciones nacionales por licitación competitiva financiadas por el Banco. El estudio sobre indicadores de desempeño tuvo en cuenta las El reciente estudio sobre adquisiciones características individuales del sistema de gubernamentales en Minas Gerais comenzó con un transacciones de Minas Gerais y los datos que esta diagnóstico detallado del sistema de adquisiciones administración consideró dignos de controlar. del estado en 2004 como parte del estudio preparatorio para un programa de financiamiento Desde el diagnóstico de 2004, se publicaron tres del BIRF para políticas de desarrollo (DPL, por sus estudios sobre el desempeño del sistema de siglas en inglés). Los resultados la evaluación adquisiciones de Minas y se revisó el sistema ayudaron a elaborar el estudio que concluyó en un estatal de compras electrónicas denominado conjunto acordado de 10 indicadores de desempeño “Licitanet”, aprobándose en 2005 para el uso en (véase Recuadro 1) para el seguimiento y Adquisiciones nacionales por licitación evaluación del sistema de adquisiciones. También competitiva (NCB, por sus siglas en inglés) respaldó un plan de acción para renovar la financiadas por el Banco. El uso de adquisiciones electrónicas refrenó los Una de las razones básicas para la contratación costos administrativos un 33% para el gobierno directa era la falta de tiempo, que es estatal en tanto que redujo el costo de la contrarrestada por un proceso más rápido de actividad empresarial del sector privado con el adquisición electrónica: alrededor de 39 días sector público un 81%. comparado con más de 90 días en procesos regulares. En 2007, Minas Gerais recibió del BIRF una instrumento para ampliar la asistencia ofrecida por donación del Fondo para el Desarrollo Institucional el BIRF al plan estratégico de Minas Gerais para destinada a modernizar el manejo de los contratos modernizar las adquisiciones gubernamentales. de obras civiles y racionalizar el proceso de pago a proveedores gubernamentales. La donación En 2007, el Banco publicó un estudio detallado suscribió el diseño de un sistema de información sobre indicadores seleccionados de desempeño en que proporcionará acceso transparente y sencillo en adquisiciones, que contenía información valiosa línea a información sobre contratos para obras sobre el diseño de mecanismos de supervisión de la civiles, como también una plataforma entre operación crediticia MG SWAp, además de proveedores y gobierno destinada a abreviar el respaldar el esfuerzo del estado por aumentar la ciclo de transacciones de pago. El primer sistema eficacia de los procesos gubernamentales de divulga todos los contratos para obras civiles en adquisición. MG SWAp brindó la oportunidad para línea en Internet para que el público en general vea fortalecer los aspectos que presentaban un el proceso de adquisición y siga el avance de la desempeño deficiente en el estudio sobre implementación. El segundo se denomina sistema indicadores de 2007. El componente de la de facturación electrónica y difunde información asistencia técnica de esta operación financió un sobre la lista de pagos del gobierno para que los examen minucioso de los pasos previos a la proveedores puedan anticipar la fecha estimada de licitación que resultó fundamental para aumentar la estos, eliminando una puerta de entrada tradicional eficacia de los procesos de adquisición al reducir el para la corrupción. número de procesos cancelados y simplificar el ciclo logístico. Además, MG SWAp proporcionó el En 2008, una operación crediticia del BIRF marco necesario para realizar la segunda respaldó la implementación de dos sistemas de generación de estudios de compras estratégicas, información que fueron diseñados con la donación llamadas frecuentemente “beneficios rápidos” ya del Fondo para el Desarrollo Institucional (IDF, que las estrategias de adquisición resultantes por sus siglas en inglés) en 2007. Esta operación, producen generalmente ahorros inmediatos para la denominada MG SWAp, demostró además ser un administración. La aplicación de las 5 EL BANCO MUNDIAL recomendaciones emergentes del estudio de vinculado tal vez al sistema de adquisiciones “beneficios rápidos” fue un indicador de electrónicas para automatizar la adquisición de desembolso de la operación SWAp en el algunos artículos cada vez que la reserva de los componente de gestión del sector público. mismos disminuya. Esta integración permitiría al gobierno ahorrar dinero puesto que sólo llevaría las reservas necesarias y contribuiría a optimizar la RESUMEN CRONOLÓGICO cadena logística. Este tipo de acuerdos es común en la mayoría de las grandes fábricas del sector 2004-05: DPL privado. • Diagnóstico Minas Gerais trabaja también en la creación de una 2006-07: Asistencia técnica no financiera sala de información para consolidar los datos (NTLA, por sus siglas en inglés) provenientes de diversas fuentes y filtrar los que Indicadores de desempeño considere más importantes para la plana mayor, de • modo que ésta pueda tener información confiable y • Adquisiciones electrónicas por actualizada al alcance de la mano. El Banco NCB proporcionará asistencia sobre los procesos • Estudio detallado relacionados con el sector de adquisiciones 2007-09: IDF gubernamentales. • Obras públicas • Facturación electrónica Marzo de 2010 2008-2010: SWAp • Plan de adquisiciones • Desarrollo de capacidades • Integración de adquisiciones electrónicas y supervisión PRÓXIMOS PASOS Actualmente se debaten dos ideas innovadoras con Minas Gerais sobre adquisiciones gubernamentales: en primer lugar, el desarrollo e implementación de una aplicación de extracción de datos para utilizar la gran cantidad de información disponible sobre contratos. Esta técnica permitirá a la administración explorar datos y usarlos con diversos fines de gestión y para combatir la corrupción, identificando, por ejemplo, modelos de connivencia, aumentando la eficacia de las auditorías mediante la señalización de transacciones inusuales y mejorando la planificación de las adquisiciones comparándolas con ejercicios anteriores. En segundo lugar, la operación SWAp está financiando el desarrollo y puesta en servicio de un sistema de tareas de gestión que se llevará a cabo en la sede administrativa del estado en 2010. Una vez que este sistema esté funcionando, podría ser 6