Précis D É P A R T E M E N T D E L É V A L U A T I O N D E S O P É R A T I O N S A U T O M N E 1 9 9 8 N U M É R O 1 6 7 Philippines : Crise et perspectives A VEC LE FERME SOUTIEN DES INSTITUTIONS internationales et de la communauté des bailleurs de fonds, notamment à travers cinq opérations d'ajustement structurel financées par la Banque mondiale, les administrations Aquino et Ramos sont parvenues à mettre en place beaucoup des éléments qui caractérisent le cheminement vers le développement des pays à l'origine du miracle économique de l'Asie de l'Est : stabilité macroéconomique et capacité d'adaptation, absence de grave distorsion des prix, main-d'oeuvre instruite, importance accordée aux exportations. Les Philippines peuvent aujourd'hui se targuer d'être plus ouvertes à l'investissement étranger, d'avoir désengagé l'État du secteur des entreprises et d'avoir renforcé le système bancaire. Du milieu des années 80 au milieu de la décennie suivante, le PIB par habitant a plus que doublé et la pauvreté a beaucoup reculé grâce à cet environnement. Selon une étude de l'OED* sur l'utilité et tenu des chocs exogènes, la stratégie l'efficacité de l'assistance fournie par la d'aide de la Banque au cours des Banque mondiale aux Philippines depuis 12 dernières années s'est cependant 1986 (tournant majeur dans le paysage révélée pertinente et efficace, bien économique et social de ce pays), le qu'inégale et inférieure à son potentiel. soutien aux réformes a contribué à une Le gouvernement philippin et la transformation profonde du cadre de Banque doivent néanmoins poursuivre politique générale et de la structure leurs efforts pour améliorer les résultats institutionnelle après la crise économique déjà obtenus, à savoir une croissance et politique du milieu des années 80. économique vigoureuse et soutenue et un Toutefois, s'agissant de l'agriculture, des recul rapide de la pauvreté. Les entraves secteurs sociaux et du développement de qui subsistent sont, entre autres, la l'infrastructure, le bilan n'a été que mitigé faiblesse du taux national d'épargne et en raison de contraintes institutionnelles d'investissement, le niveau élevé des ou liées aux politiques publiques. Compte droits à l'importation, une croissance 2 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale démographique forte, une infrastructure démesurément circuits financiers. Le moteur de la croissance sollicitée, une administration et un système judiciaire économique reste l'investissement privé, qui a gagné inefficaces, une incidence élevée des maladies 6 points et représente plus de 20 % du PIB. Il ressort transmissibles et une dégradation des services sociaux, d'enquêtes réalisées auprès des entreprises que le cadre auxquels les pauvres ont peu accès. institutionnel philippin soutient aujourd'hui Pris dans les turbulences financières qui secouent favorablement la comparaison avec celui d'autres pays l'Asie de l'Est, le pays « s'accroche ». La capacité à revenu intermédiaire. L'amélioration de la gestion d'adaptation de l'économie et la détermination des autorités à maintenir des paramètres fondamentaux FIGURE 2: Croissance économique solides devraient permettre de porter la stratégie d'aide aux Philippines et dans les pays voisins de la Banque à un niveau supérieur. L'OED recommande Croissance du PIB réel (%) une stratégie fortement participative associant les 12 pouvoirs publics, la communauté du développement et la 10 1985-90 société civile, afin de mener à bien des réformes plus 1991-95 8 1996 poussées, de faire reculer plus rapidement la pauvreté, 6 de stimuler le développement du secteur privé, de 4 renforcer l'infrastructure et d'investir dans le capital 2 humain. 0 Philippines Indonésie Malaisie Thaïlande Dix ans de développement tumultueux monétaire et budgétaire, les vastes réformes structurelles Les troubles civils, l'agitation politique, les catastrophes portant notamment sur des privatisations et une naturelles, les chocs exogènes -- et la lassitude créée par restructuration du secteur bancaire, les investissements les réformes au milieu des années 90 -- n'ont pas suivis dans l'éducation, la faible distorsion des prix, empêché les Philippines de réaliser de substantiels l'accent mis sur les exportations, l'ouverture à progrès économiques et sociaux depuis la chute du l'investissement étranger et la réforme foncière sont à régime Marcos. Entre 1985 et 1995, la part de la l'origine des progrès enregistrés. En 1997, malgré ces progrès, les Philippines FIGURE 1: Recul de la pauvreté restaient en deçà de la norme en Asie de l'Est, si l'on en aux Philippines et dans les pays voisins juge par certains facteurs d'une importance critique pour Nombre de pauvres (%) le développement socio-économique : taux national 40 d'épargne et d'investissement plus faible, droits à 35 1985 l'importation plus élevés, croissance démographique 30 1995 25 plus forte, équipements d'infrastructure inadéquats, ad- 20 ministration et système judiciaire inefficaces, corruption, 15 insécurité. Certains indicateurs du développement social, 10 5 comme l'incidence des maladies transmissibles, la 0 qualité des services d'éducation et l'accès des pauvres à Philippines Indonésie Malaisie Thaïlande Asie de l'Est l'école, avaient même régressé au cours des dernières population vivant en dessous du seuil international de années. pauvreté a reculé de 7 points pour s'établir à moins de Dans l'ensemble, les atouts et le dynamisme du pays 26 %. Dans le secteur de la santé et de l'éducation, les l'emportent toutefois sur ses points faibles. Les Philip- principaux indicateurs témoignent des importants pines réagissent mieux que leurs voisins à la crise progrès accomplis. S'agissant de la parité financière dans la région. Mais surtout, le gouvernement hommes-femmes ou de l'accès à l'éducation, les Philip- est déterminé à achever, puis à approfondir, le pines sont en avance sur la plupart de leurs voisins. programme de réformes. Le PNB par habitant a plus que doublé, pour atteindre 1 190 dollars en 1996. Bien que modeste par Aide de la Banque : satisfaisante rapport à celle des dragons de l'Asie de l'Est, la mais inégale et en deçà de son potentiel croissance du PIB a dépassé les 5 % en 1996, puis de Sur les 12 dernières années, les projets de la Banque ont nouveau en 1997, et ce malgré les retombées de la crise donné d'assez bons résultats. La notation des projets financière en Asie. La stabilité des prix et des taux de achevés est presque du même niveau que celle des change s'est accompagnée d'une demande croissante de opérations réalisées dans d'autres pays de la région Asie monnaie, laquelle témoigne de la diversification des de l'Est et Pacifique en ce qui concerne les résultats et la Précis 3 Résister à la tempête étrangère accrue, à la rationalisation des institutions financières et l'amélioration du cadre réglementaire AU MILIEU DES ANNÉES 90, DES INVESTISSEURS intervenues au cours des dix années précédentes, ainsi étrangers et nationaux peu scrupuleux ont créé des qu'à la durée et à la portée limitées de la période de bulles sur les marchés de l'immobilier, des capitaux et croissance très rapide. des changes. Au deuxième trimestre de 1997, les Certes, la crise monétaire peut provoquer un investisseurs de portefeuille ont subitement pris con- ralentissement temporaire de la croissance économique, science des risques et découvert des faiblesses ce qui aura tendance à pénaliser les entreprises économiques structurelles jusque-là ignorées. C'était en lourdement endettées (et leurs salariés) très dépendantes raison de la faiblesse de deux des données de la demande intérieure. Il est également possible qu'un fondamentales de son économie (épargne nationale certain nombre d'institutions financières (celles de petite faible et stagnante, appréciation du taux de change en taille, probablement) détenant des portefeuilles de prêts valeur réelle) que les Philippines recouraient peu solides et d'importants engagements à court terme en massivement aux ressources extérieures pour financer devises soient menacées de faillite ou doivent se non seulement l'écart important et croissant entre restructurer. Les retombées sur l'économie réelle devraient investissement privé et épargne privée, mais aussi le néanmoins être limitées et, à moyen terme, la croissance déficit plus minime (et décroissant) dans le secteur devrait profiter de l'amélioration de la position public. La dépendance croissante à l'égard des flux de concurrentielle du pays résultant de la dépréciation de la capitaux étrangers à court terme et la perte de monnaie en termes réels. compétitivité ont exposé le pays vulnérable aux effets Les réformes institutionnelles et économiques de contagion de la crise financière asiatique. entreprises avec l'appui de la Banque depuis le milieu Toutefois, la reprise récente de l'économie des années 80, notamment celles qui ont abouti à la philippine et le caractère relativement éphémère de la restructuration de la banque centrale et au bulle des éléments d'actif (par comparaison à d'autres renforcement du secteur financier, ont permis au pays pays asiatiques), la transparence de l'action publique et de résister à la crise qui continue de sévir dans la la détermination du gouvernement, et le risque moral région. Il aurait pu mieux encore y résister si les limité en ce qui concerne les investisseurs privés et les autorités avaient tenu compte des mises en garde banques ont quelque peu réduit l'impact de la crise précoces de la Banque (dès 1994, et au plus haut monétaire de 1997. Le secteur bancaire était niveau) sur la vulnérabilité croissante de l'économie relativement robuste, avec des actifs solides, des face à la volatilité des flux de capitaux à court terme. dirigeants compétents et des engagements relativement Entre 1995 et 1997, cependant, la confiance largement limités sur un secteur de l'immobilier caractérisé par manifestée par les investisseurs internationaux et la des taux d'occupation élevés. Cette situation tenait à démobilisation du gouvernement ont contribué à l'ouverture du secteur financier à une concurrence ralentir les réformes structurelles et institutionnelles. FIGURE 3: Notation des projets achevés (1,2 milliard de dollars) octroyés depuis le milieu des (Valeur des engagements, exercices 86-97) années 80 ont été jugés satisfaisants et la viabilité des opérations financées, probable. Dans tous les cas sauf Pourcentage un, le renforcement institutionnel a été jugé substantiel. Philippines Pour ce qui est des prêts d'investissement (1,6 milliard 100 92 94 Région EAP de dollars), le bilan est également positif. 78 81 85 80 Banque mondiale En 1997, les Philippines avaient un portefeuille de 63 60 60 52 projets sain qui était (et est encore aujourd'hui) le 41 40 troisième de la région Asie de l'Est et Pacifique (après celui de la Chine et de l'Indonésie) tant pour le montant 20 total des engagements que pour le nombre de projets. 0 Ses résultats sont conformes aux moyennes régionales, Résultats satisfaisants Viabilité des Renforcement opérations probable institutionnel important elles-mêmes supérieures à celles de toutes les autres régions. Le coût global de l'aide de la Banque est viabilité des opérations, voire supérieure pour ce qui est légèrement supérieur à celui des comparateurs en raison de l'impact sur le renforcement institutionnel. Fait du coût plus élevé de la supervision. La performance du remarquable, les résultats des cinq prêts d'ajustement portefeuille le plus récent (24 projets, soit 2,2 milliards 4 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale de dollars au 31 octobre 1998) s'est toutefois dégradée, de l'électricité n'a apporté que des solutions partielles à en valeur absolue et relative, au fil des 12 derniers mois la grave crise de 1990-92 et aux faiblesses en raison de la crise financière. Seuls 84 % des projets institutionnelles et financières de l'entreprise publique de (en valeur) en cours d'exécution ont été jugés production et de transport. Dans le secteur de satisfaisants, contre 93 % précédemment. La perfor- l'agriculture, la Banque n'a pas su pousser le mance du portefeuille philippin, toujours en retard sur gouvernement à persévérer sur la voie d'une réforme celle de la région (86 %), est depuis peu tombée agraire qui, au regard des barrières protectionnistes au au-dessous du niveau moyen de la Banque (88 %), ce qui niveau des produits alimentaires, a peu contribué à s'explique le plus souvent par des problèmes de gestion accroître la productivité agricole ou les conditions de vie des projets et de passation des marchés. des pauvres. En outre, jusqu'à une date récente, l'aide de Cette vision globale est toutefois réductrice. La la Banque n'a pas privilégié l'accès des pauvres à stratégie d'aide (jusque-là axée sur la reprise l'éducation et n'a eu qu'une portée limitée en matière de économique) a été recentrée sur la lutte contre la santé et de planification familiale. pauvreté, conformément aux priorités arrêtées par le Au cours des dernières années, enfin, l'arrivée suc- gouvernement philippin et la Banque. Ce recadrage n'est cessive de capitaux privés, une certaine autosatisfaction toutefois pas terminé car il n'a été amorcé qu'au milieu et la démobilisation du gouvernement vis-à-vis des des années 90, avec le lancement de nouvelles opérations réformes ont contribué à une réduction du rôle de la à l'appui de l'enseignement élémentaire et de la réforme Banque et du volume de ses engagements. Au total, pour agraire. la période 1986-97, les ressources nettes sorties du pays Au cours des 12 dernières années, l'aide de la et destinées à la Banque ont atteint le chiffre vertigineux Banque a été pertinente et efficace au niveau de 2,7 milliards de dollars. Au milieu de l'année 1997, macroéconomique pour l'expansion du secteur privé (des les projections avançaient le chiffre de 536 millions de PME, notamment) et pour le développement municipal. dollars pour 1998 et plus encore pour les années Elle a appuyé le processus de réforme en réalisant de suivantes. Depuis le début de 1998, les ajustements du nombreuses études économiques et sectorielles de programme de prêt ont provisoirement corrigé ce qualité, en entretenant avec les pouvoirs publics un dia- problème, mais cet important flux négatif net et la dimi- logue véritable -- et dans l'ensemble harmonieux -- sur nution graduelle des prêts à l'ajustement au milieu des les mesures à prendre, en assurant une bonne coordina- années 90 sont des occasions perdues au regard des pans tion de l'aide, et en renforçant judicieusement les dispo- entiers du programme de réformes structurelles qui sitions contractuelles des projets d'investissement. L'aide restent inachevés, du faible niveau de l'épargne sous forme de prêts, à hauteur de 1,2 milliard de dollars, nationale et de l'inadéquation des investissements s'est traduite par cinq grandes et fructueuses opérations publics. à décaissement rapide pour financer des réformes essentielles dans le domaine de la gestion du secteur Un effort de développement inachevé public et de la dette, de la libéralisation des échanges et Les Philippines étant sorties plus fortes du désordre des mouvements de capitaux, de la compétition interne, économique et social qui régnait avant 1986, il est pro- de l'ouverture du secteur des infrastructures aux bable que le pays relèvera avec succès le défi de la crise opérateurs privés et du renforcement du secteur finan- régionale actuelle. La capacité d'adaptation des Philip- cier. L'importante contribution intellectuelle que la pines et de leur population -- maintes fois mise à Banque a apportée par son travail d'analyse et ses l'épreuve par des urgences nationales, naturelles et conseils a toutefois quelque peu souffert d'un manque de mondiales -- laisse bien augurer de progrès participation et de diffusion dans le pays, d'un mauvais socio-économiques plus importants et plus rapides, dans positionnement dans le temps ou d'une écoute le sillage d'une crise qui est l'occasion pour les réformes insuffisante des préoccupations exprimées par les structurelles et institutionnelles d'insuffler une vigueur responsables gouvernementaux et les services de la nouvelle à la compétitivité du pays. La crise est venue Banque sur place. clairement rappeler aux autorités qu'elles devaient La pertinence et l'efficacité de l'action de la Banque renforcer le secteur financier, stimuler l'épargne dans d'autres secteurs a été inégale, en dépit des bons nationale et corriger l'effet pernicieux des incitations en résultats de certains projets. L'aide fournie a été utile et matière d'impôts et de réserves, qui favorisent relativement satisfaisante dans certains domaines (eau et l'intermédiation bancaire en dollars au moyen de dépôts assainissement, transports), alors qu'elle a été peu utile en devises. Si, comme on le pense, les autorités et/ou insatisfaisante dans d'autres (santé, éducation, ag- réagissent à ces signaux, les portefeuilles à long terme riculture, énergie et décentralisation). L'appui au secteur seront préférés aux capitaux spéculatifs. Les Précis 5 investissements directs et le secteur bancaire n'en seront réglementaire, de privatiser davantage les secteurs de que renforcés et plus performants. l'électricité et de l'eau, et d'augmenter les prêts au Les Philippines doivent à présent tirer parti d'un développement municipal ; certain nombre d'ingrédients indispensables -- stabilité n ajuster les stratégies et programmes de développement politique, large consensus, volonté d'aboutir, soutien de humain, en laissant les opérations de prêt aux la communauté des bailleurs de fonds, population bailleurs de fonds accordant des financements à des instruite, qualifiée, travailleuse et anglophone, 12 ans de conditions concessionnelles (au choix des solides antécédents économiques -- pour dynamiser le gouvernements) mais en gardant son rôle d'analyste processus de développement et faire l'indispensable bond et de conseil en matière de prêts ; en avant pour rejoindre les rangs des nouveaux pays n mobiliser les efforts pour lancer un programme industriels. d'action rural et améliorer le cadre des politiques Tout en allant encore plus loin sur la voie de la agricoles, en soutenant notamment la réduction des libéralisation -- un avantage sur ses voisins --, le pays droits à l'importation de céréales et l'aboutissement devra appliquer non seulement les leçons du miracle de la réforme foncière ; économique de la région, mais aussi les enseignements n être plus sélective dans l'aide qu'elle fournit (sous douloureux tirés de la crise toute récente. Il faudra forme de prêts ou autrement) et consolider les relever le niveau d'investissement en faisant davantage partenariats par une participation élargie et la prise appel à l'épargne intérieure qu'à des sources plus en compte explicite des bailleurs de fonds et de instables de financement extérieur. Le pays devra repenser la composition de ses financements extérieurs en se tournant vers des ressources plus durables sous- Dans sa réponse à l'OED, la direction de la exploitées, afin d'être moins tributaire des flux de Banque s'est déclarée d'accord avec la plupart des capitaux à court terme. Les programmes de lutte contre conclusions mais a contesté le jugement moins que la pauvreté ne doivent pas uniquement miser sur les satisfaisant porté sur l'efficacité de l'institution dans effets positifs d'une croissance accélérée et largement les secteurs sociaux et ceux de l'électricité et de répartie, ils doivent aussi cibler les plus démunis. Sur le l'agriculture. Elle n'a pas non plus repris à son plan de la politique générale et au niveau institutionnel, compte la recommandation de laisser aux autres il faudra lever les obstacles qui subsistent dans les bailleurs de fonds les activités de prêt dans les secteurs de l'éducation, de la santé, de l'agriculture, de secteurs sociaux. Elle pense que, sur ce terrain, la la gestion des ressources nationales et des infrastruc- Banque a vocation à prêter, notamment pour soutenir tures. Enfin, il y a lieu d'accroître les capacités de mise la réforme de l'enseignement professionnel et en oeuvre. Un tel effort permettrait une accélération du supérieur, au cas où le gouvernement serait amené à progrès économique et social aux Philippines, grâce à prendre des décisions difficiles. Bien qu'estimant des politiques et des institutions non plus seulement de qu'une stratégie d'aide au pays (SAP) commune bonne qualité, mais excellentes. n'était pas réalisable, elle a approuvé la mise en oeuvre d'une stratégie fortement participative, faisant Vers une nouvelle stratégie d'aide intervenir toutes les parties intéressées et prenant aux Philippines : passer à un niveau supérieur pleinement en compte les activités des autres bailleurs Pour aider l'économie à réaliser son potentiel de de fonds. croissance, à mieux résister aux chocs externes et à pro- Le Comité pour l'efficacité du développement, curer des avantages plus substantiels aux pauvres, la organe du Conseil des administrateurs de la Banque Banque doit, en priorité, aider le gouvernement mondiale, a approuvé l'analyse et la plupart des philippin à poursuivre et approfondir son programme de recommandations de l'étude de l'OED, dont celle réformes. Elle doit relever cinq défis : concernant la reprise des prêts à l'ajustement et aux n aider le gouvernement à remédier aux insuffisances intermédiaires financiers. Toutefois, à l'instar de la d'ordre macroéconomique et aux faiblesses de la direction de la Banque, il a jugé qu'un arrêt des gestion publique qui affectent le système bancaire, les opérations de prêt dans les secteurs sociaux serait marchés financiers, l'administration du secteur public prématuré. Le Comité n'a pas non plus totalement et le système judiciaire ; adhéré à l'idée d'une SAP commune avec les autres n préparer un programme de promotion du bailleurs de fonds d'ici 1999, préférant demander à la développement du secteur privé et des infrastructures, direction de préparer une stratégie participative qui qui ferait intervenir la Banque, la SFI et l'AMGI, et prendrait intégralement en compte les activités des qui prévoirait par exemple de compléter le cadre autres bailleurs de fonds. 6 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale l'ensemble des ONG dans le cadre de la stratégie fonds. La Banque doit se montrer plus sélective dans ses d'aide, des études économiques et sectorielles et de la opérations d'aide hors prêt, ce qui lui permettrait préparation des projets. d'approfondir ses analyses et de faire appel à une plus large participation. L'aide sous forme de prêts doit La Banque doit aider les Philippines à concevoir, également être sélective et être octroyée en coordination financer, coordonner et mettre en oeuvre une action de avec celle des autres bailleurs de fonds. Elle doit aussi développement multisectoriel à moyen terme. Une être plus importante pour financer les réformes restant à nouvelle alliance entre les pouvoirs publics, les ONG, la mener à terme et les besoins d'investissement Banque et le reste de la communauté des bailleurs de supplémentaires, que ce soit par le biais d'opérations à fonds est nécessaire pour mobiliser et utiliser décaissement rapide, de prêts à des intermédiaires finan- efficacement l'aide étrangère. Elle viendrait appuyer un ciers, de prêts d'investissement sectoriel, de garanties ou programme de développement à moyen terme, soutenu de nouveaux prêts évolutifs. Il semble qu'une telle assis- par des financements extérieurs durables et par une tance nécessiterait d'augmenter les ressources minimisation de la concurrence inutile entre bailleurs de budgétaires allouées aux Philippines. Précis *Country Assistance Review: « The Philippines », de Gianni Veuillez adresser vos commentaires et demandes de Zanini, Rapport no 17417, mars 1998. Les Administrateurs et le renseignements au rédacteur en chef, Elizabeth Campbell-Pagé, personnel de la Banque peuvent se procurer ce rapport auprès de tél. : 1-202/473-5365, fax : 1-202/522-3125, email : l'Unité de documentation interne et des centres d'information ecampbellpage@worldbank.org régionaux, et le public auprès de l'InfoShop de la Banque Les demandes et les questions relatives aux publications doivent mondiale : être adressées à l'OED, tél. : 1-202/458-4497, fax : 1-202/ tél. : 1-202/458-5454 522-3200, email : OED Help Desk@worldbank.org fax : 1-202/522-1500 email : pic@worldbank.org Ce Précis et d'autres publications de l'OED peuvent être consultés sur Internet, au site : http://www.worldbank.org/html/oed DÉNI DE RESPONSABILITÉ : Les Précis de lOED sont produits par le Département de lévaluation des opérations, partenariats et gestion des connaissances (OEDPK) de la Banque mondiale. Les opinions qui y sont exprimées sont celles du personnel du Département et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale ni aux institutions qui lui sont affiliées.