Cuidado infantil como factor clave en la recuperación de Chile: Consideraciones de política en la pos-pandemia LAC Gender Innovation Lab (LACGIL)1 Banco Mundial Javier Bronfman Paola Buitrago Julio 2021 Mensajes clave En Chile, a un año del inicio de la pandemia del Un 40% de hogares chilenos con niños pequeños que COVID-19, solo el 46% de las mujeres hacen parte del no utiliza servicios formales de cuidado infantil, podría mercado laboral, comparado con el 69% de los hombres. hacerlo si sus necesidades de ubicación, costo, y calidad La crisis ha reforzado desbalances de género en las fueran satisfechas. Al mismo tiempo, entre quienes usan tareas domésticas y de cuidado. estos servicios, un 64% indica que la razón principal es su empleo. Según datos administrativos, entre un 17% a un 23% de niños menores de dos años recibía algún tipo de cuidado La estrategia de reactivación económica chilena post formal en Chile. El promedio en la OECD de 35%. COVID-19, debe incluir un enfoque de género que permita equilibrar empleo y cuidado infantil. 1 El equipo agradece a Jacobus Joost De Hoop (Banco Mundial), Andrea Repetto (Universidad Adolfo Ibañez), Rafael Sánchez (Centro de Estudios Públicos), Claudia González (Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género), María José Díaz (Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género), y al equipo de la Oficina del Banco Mundial en Chile, por su valiosa retroalimentación y comentarios. Laboratorio de Innovación de Género para América Latina y el Caribe (LACGIL) El LACGIL apoya a evaluaciones de impacto e investigaciones inferenciales para generar evidencia sobre qué funciona para reducir las brechas de género en relación con el capital humano, la participación económica, las normas sociales, y la capacidad de acción. Además, el laboratorio difunde la evidencia para mejorar las operaciones y la formulación de políticas a fin de diseñar intervenciones costo-efectivas que aborden las desigualdades de género e impulsen el cambio. Para lograr esto, el LACGIL trabaja en colaboración con unidades del Banco Mundial, organismos de asistencia y donantes, gobiernos, organizaciones no gubernamentales, empresas privadas, e investigadores. I. Introducción y motivación El propósito de esta nota es informar sobre las discusiones de política pública en curso sobre la prestación de servicios de cuidado infantil y las futuras reformas al sistema de cuidado infantil en Chile, particularmente en un momento en el que el país está buscando impulsar la recuperación económica después de la pandemia.2 La nota presenta un breve resumen del vínculo entre el cuidado infantil y la participación femenina en la fuerza laboral, y las prácticas internacionales relevantes para la prestación del servicio de cuidado infantil. También revisa los servicios de cuidado infantil en Chile, con un enfoque en su prestación, en el uso (tanto de usuarios actuales y potenciales) y en el costo. Los hallazgos destacan algunos de los desafíos principales que evitan un mayor mejoramiento y/o reformas exitosas al sistema de cuidado infantil de Chile. La sección de conclusiones reflexiona sobre estos hallazgos y presenta una serie de consideraciones de política para la prestación del cuidado infantil en el contexto pos-pandemia. Este documento sostiene que, si Chile quiere recuperar la tendencia creciente en la participación femenina en la fuerza laboral, entonces la respuesta de política pública para la reactivación económica tiene que incluir un enfoque de género, que le permita a las familias reconciliar el empleo con el cuidado de los niños y niñas. Antes del comienzo de la crisis del COVID-19, la brecha en la participación laboral entre los hombres y las mujeres en Chile se había estado reduciendo durante la década pasada, debido principalmente a un aumento sostenido de la participación laboral femenina (PLF). Según el Instituto Nacional de Estadísticas3 (INE), mientras que la PLF era de 46% en 2010, diez años después, a fines de 2019, la tasa llegó al 53.3%. Sin embargo, a pesar de esos avances, la PLF del país en 2019 seguía estando por debajo del promedio de la OCDE, 65,1%, y la brecha de género en participación en el país (18,8 puntos porcentuales) estaba dentro de las diez más grandes en este grupo.4 Además, la pandemia del COVID-19 dejó en evidencia la fragilidad de las ganancias durante la década pasada, que se desvanecieron completamente después de la llegada de la crisis. Los datos más recientes sobre el empleo, que entregó el INE, muestran que la PLF se redujo en más de diez puntos porcentuales durante los primeros tres meses de la crisis, dejando al indicador de vuelta a donde se encontraba hace diez años. Como en muchos países de la región latinoamericana, las mujeres chilenas tienen menos oportunidades de participar en el mercado laboral y, al mismo tiempo, tienen una mayor carga de trabajo no remunerado, doméstico y de cuidado. Esto es más pronunciado entre aquellas que viven con niños y niñas pequeños: 71,5% de las mujeres en edad laboral, que tienen hijos de entre 0 y 2 años, indican que no pueden trabajar debido a sus responsabilidades de cuidado.5 La forma prevalente en que 2 Para el análisis, este documento adopta la definición de cuidado infantil presentada en Devercelli y Beaton-Day (2020), que se refiere a “el servicio que tiene el objetivo principal de cuidar de niños y niñas mientras los padres y madres trabajan, asegurando que los niños y niñas estén seguros y tengan la oportunidad de aprender y de desarrollar relaciones positivas con sus cuidadores y sus pares”. Esta definición vincula directamente con los servicios de cuidado infantil con la participación laboral, y resalta la necesidad de garantizar la seguridad y la calidad de estos servicios. 3 Encuesta Nacional de Empleo, INE en: stat.ine.cl 4 Base de datos sobre empleo y mercado laboral de la OCDE. https://doi.org/10.1787/data-00310-en. 5 Encuesta Nacional de Empleo, trimestre 20 de noviembre - 21 de enero. pag 2 se organizan las tareas dentro del hogar, junto con una prestación insuficiente de programas de cuidado infantil, impiden que las mujeres participen más en el mercado laboral. La evidencia de los países desarrollados y los que están en vías de desarrollo muestra que una mayor disponibilidad de servicios formales de cuidado infantil se asocia con una mayor PLF en diferentes contextos.6 Por ende, asegurar el apoyo adecuado para satisfacer las necesidades del cuidado infantil es una condición necesaria para el éxito de todas las políticas que buscan mejorar los resultados de las mujeres en el mercado laboral (Mateo-Diaz y Rodriguez-Chamussy, 2013). Además de la importancia del acceso a servicios de cuidado infantil para los padres y madres que trabajan, se debe velar por un cuidado infantil de calidad que dé como fruto mejores resultados en el desarrollo de los niños y niñas, particularmente en los hogares vulnerables (OCDE, 2006).7 La evidencia muestra que las inversiones en cuidado infantil no solo producen eventos a corto o mediano plazo en los niños y niñas, sino que también beneficios a largo plazo en la adultez, lo que indica que la prestación de cuidado infantil sería una forma eficiente de cerrar las brechas en los logros y de asegurar beneficios prolongados en el tiempo (Barnett, 2008). Además, en el contexto chileno de una desigualdad persistente, el acceso a cuidado infantil de alta calidad podría ayudar a garantizar igualdad de oportunidades desde temprana edad. De hecho, la evidencia en Chile muestra que los niños y niñas que participaron en programas de primera infancia tuvieron mejores resultados académicos a lo largo de su escolaridad, que sus pares que no participaron en ellos. Esto sugiere que un cuidado infantil de calidad puede ser un componente de los esfuerzos para reducir la brecha socioeconómica de logros y apoyar futuras oportunidades de los niños y niñas (Cortazar et al., 2020). Reformar el sistema de cuidado infantil se ha vuelto más relevante durante la pandemia. La crisis afectó tanto a la oferta como a la demanda de estos servicios. Por el lado de la oferta, muchos centros de cuidado infantil privados quebraron. Según el sindicato de jardines y salas cuna privados, una cantidad importante de establecimientos cerraron durante el 2020, a pesar de los programas de préstamos blandos del gobierno, disponibles para las pequeñas empresas.8 Por el lado de la demanda, se espera que haya un aumento en la necesidad de contar con servicios de cuidado infantil, a medida que avance la vacunación de la población. Las personas desempleadas y aquellas cuyos contratos fueron suspendidos requerirán de servicios de cuidado infantil para poder reingresar al mercado laboral. Sin embargo, también es posible que, dada la recesión económica esperada, y el miedo a nuevos brotes, muchas mujeres que dejaron el mercado laboral permanezcan en casa, cuidando de sus hijos e hijas durante los siguientes años, lo que implica que la respuesta de política pública debería facilitar (por ej., incentivos y otro tipo de apoyo) que estas mujeres vuelvan a entrar al mercado laboral. La escala del desafío al que Chile, y muchos otros países, se enfrenta, parcialmente debido a la crisis del COVID-19, para reactivar la PLF y garantizar la disponibilidad del cuidado infantil asequible y de calidad, es enorme. Según lo indicado por el INE (mayo de 2021), hay actualmente alrededor de 4,39 millones de mujeres fuera del mercado laboral en el país.9 Al mismo tiempo, a cerca del 40% de los hogares con niños y niñas pequeños se les podría alentar a usar servicios formales de cuidado infantil si el acceso y las características de los servicios satisficieran sus necesidades. En este contexto, hay algunas consideraciones importantes que hay que abordar en iniciativas de política de cuidado infantil futuras. La sección 2 revisa la literatura relevante sobre el vínculo entre el cuidado infantil y la PLF, y las prácticas internacionales relevantes sobre la prestación de este. La sección 3 se enfoca en el caso chileno en cuanto a la prestación, uso y costo del servicio. La sección 4 revisa iniciativas de reformas pasadas en Chile, y la sección 5 concluye la nota, con consideraciones de política relevantes para reformas futuras del cuidado infantil en el país. 6 Por ejemplo, en Brasil (Deutsch 1998; Paes de Barros et al. 2011); en la parte rural de Colombia (Attanasio y Vera-Hernández 2004); en la Argentina urbana (Berlinski y Galiani 2007); en el Japón (Asai, Kambayashi y Yamaguchi 2015); en Canadá (Lefebvre et al., 2009); en la Unión Europea (Del Boca y Locatelli 2006); en Rumania (Fong y Lokshin 2000); en la Federación Rusa (Lokshin 2004) y en Turquía (Banco Mundial, 2015). 7 En base a Burchinal et. al. (2010); OCDE (2001); Sammons et al. (2002); Shonkoff y Philips (2000). 8 Consulte: https://www.diarioconcepcion.cl/economia/2020/09/02/el-88-podria-cerrar-crisis-economica-golpea-fuerte-a-los-jardines-infantiles.html 9 Boletín Estadístico: Empleo trimestral. Edición Nº271 / 31 de mayo, 2021 pag 3 II. Evidencia internacional sobre la prestación de cuidado infantil Vínculo entre el acceso al cuidado infantil y la participación femenina en la fuerza laboral: evidencia para Latinoamérica y otros países. Tanto en los países desarrollados como en los en vías de desarrollo, una mayor disponibilidad de opciones formales de cuidado infantil está asociada con una mayor participación femenina en la fuerza laboral (PLF).10 Además, aunque el efecto de la disponibilidad de cuidado infantil se ve más a menudo en la participación, también hay evidencia emergente que sugiere que el cuidado infantil permite más horas de trabajo, una mayor productividad e ingresos, y más empleo formal que informal. OCDE La OCDE (2017a) exploró la relación positiva entre el acceso al cuidado infantil y la intensidad de la participación y la empleabilidad entre las mujeres, a lo largo de los países de la OCDE. Los países que cuentan con una mayor disponibilidad de cuidado infantil asequible mostraron altas tasas de participación de la fuerza laboral entre quienes son madres, especialmente cuando los servicios son accesibles para el hijo o hija más pequeño, y cuando se les ofrecen días laborales completos y no parciales.11 El estudio concluyó que la disponibilidad de cuidado infantil de calidad y asequible es una condición previa para la participación laboral de las madres. Por ejemplo, hay una correlación positiva entre las tasas de empleo de quienes son madres y las tasas de matrícula en programas de infancia temprana para niños menores de tres años (Figura 1). Según la figura, Chile está por debajo de la mayoría de los países de la OCDE en cuanto tanto a la matrícula de los niños y niñas más pequeños en el cuidado infantil como en el empleo de sus madres. Figura 1. Relación entre la empleabilidad de las madres, por edad del hijo o hija más pequeño, y las tasas de matrícula en la educación y el cuidado en la infancia temprana. 70 Denmark Tasas de matrícula de niños y niñas menores de 3 años 60 Belgium Netherlands France Luxenburg 50 Portugal New Zealand 40 Germany Spain Slovenia Switzerland Japan Ireland Israel 30 United Kingdom Estonia United States Finland Italy Latvia Austria 20 Hungary Chile Greece Poland Russian Federation 10 Slovak Republic Mexico R2=0,4801 Czech Republic 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Tasas de empleo de madres, cuyo hijo o hija menor tiene 3 años o menos Fuente: OCDE (2017), datos disponibles en http://dx.doi.org/10.1787/888933487604 Nota: Los datos son del año 2014. 10 El acceso al cuidado infantil puede afectar también a los resultados del mercado laboral masculino. Como se ve en Devercelli y Beaton-Day (2020), varios estudios han demostrado un impacto de los servicios de cuidado infantil también en el empleo masculino, aunque se necesita más investigación sobre el tema. 11 Más específicamente, el análisis concluyó que la relación entre la participación de la madre en el mercado laboral y las tasas de matrícula en el cuidado infantil formal es fuerte, especialmente para las madres cuyo hijo o hija es menor de tres años. Lo que es más, la cantidad normal de horas por semana en la que los niños y niñas de entre 0 y dos años de edad están matriculados en cuidado infantil formal está altamente (y negativamente) correlacionada con las tasas de empleo en los trabajos de media jornada de las mujeres con al menos un hijo o hija de entre 0 y 14 años. pag 4 Gran parte de la literatura se enfoca en la relación entre el costo del cuidado infantil y la PLF, evaluando la hipótesis de que mientras más asequible sea el servicio, más se usará y mayor será la probabilidad que las mujeres participen en el mercado laboral (Mateo Diaz y Rodriguez-Chamussy, 2016). Busso y Romero Fonseca (2015) argumentan que los programas de cuidado infantil formales deberían tener un efecto mayor en los países que tienen una participación laboral relativamente baja y mercados laborales más flexibles.12 En estos contextos, los subsidios para el cuidado infantil pueden liberar el tiempo de la madre para que ella ingrese al mercado laboral. Del Boca (2015) resume los resultados de estudios empíricos comparables,13 que muestran aumentos en la PLF que van desde 5,2 puntos porcentuales para subsidios que cubren la mitad de los costos del cuidado infantil en los Estados Unidos, a 25,4 puntos porcentuales para los subsidios que cubren la totalidad del costo del cuidado infantil en el Reino Unido. Baker et. al. (2008) estudian la introducción de un sistema de cuidado infantil universal y altamente subsidiado para niños y niñas entre 0 y 4 años en Quebec, donde encontraron un efecto positivo en la oferta de empleos para madres casadas (y que viven en pareja). En línea con esta evidencia, Bick (2015) encuentra que aumentar la oferta de cuidado infantil subsidiado para los niños y niñas más pequeños (0 a 2 años) en Alemania, aumenta la PLF materna, y que una gran proporción de las madres que trabajan en media jornada trabajarían con jornada completa si tuvieran un mayor acceso al cuidado infantil subsidiado. Ejemplos adicionales desde diferentes contextos apoyan el vínculo entre el mayor acceso a cuidado infantil formal y una mayor PLF. Por ejemplo, en la Federación Rusa, Del Boca y Locatelli (2006) mostraron que la PLF se ve afectada por la disponibilidad, y más importantemente, por la asequibilidad del cuidado infantil.14 También hay literatura que muestra que las políticas públicas de cuidado infantil están asociadas con efectos a largo plazo en la PLF (Nollemberg y Rodrigues-Planas, 2011 en España; Lefebvre et al., 2009 en Canadá). La reducción del tiempo que se pasa fuera del mercado laboral lleva a mejores oportunidades de encontrar un trabajo y a mejores prospectos a largo plazo para la madre (Busso y Romero Fonseca, 2015). AMÉRICA LATINA Para América Latina, Mateo Diaz y Rodriguez-Chamussy (2016) revisan una serie de evaluaciones experimentales y cuasi experimentales rigurosas sobre intervenciones del cuidado infantil. Sus resultados apoyan la tesis según la cual el acceso al cuidado infantil formal mejora los resultados de las madres en el mercado de trabajo.15 Los estudios que revisan apuntan a un aumento entre 2% a 22% en la probabilidad de que una madre tenga un empleo, si recibe acceso a cuidado infantil subsidiado.16 Estos estudios también sugieren aumentos considerables en la cantidad de horas trabajadas. Por ejemplo, en Argentina, un hijo o hija más pequeño que asistía a un preescolar público se asoció a un aumento de 7,8 horas de trabajo a la semana (Berlinski, Galiani y McEwan, 2011). En México, Calderón (2014) encontró que un programa infantil entregado por el gobierno no solo aumentó la PLF y los ingresos, sino que además permitió a los hombres pasar tiempo en la búsqueda de 12 Por ejemplo, Lundin et al. (2008) encontraron que, en Suecia, una reducción considerable en los precios del cuidado infantil público no se tradujo en un aumento del trabajo femenino remunerado, principalmente porque Suecia está a la vanguardia en la prestación del cuidado infantil desde la década de 1960 y ha tenido, consistentemente, altos niveles de ofertas laborales para las madres. 13 Hace referencia a estimaciones empíricas comparables para el Reino Unido, Alemania, los Estados Unidos e Italia. 14 Usando simulaciones de políticas, Lokshin (2004) muestra que la entrega de subsidios para el cuidado infantil pagado en Rusia aumentó el empleo de las madres en casi el doble que los subsidios de ingresos comparables, y Aran, Immervoll y Ridao-Cano (2014), usando microsimulaciones para Turquía, muestran que los subsidios que apuntan al cuidado infantil (en base al nivel de bienestar y de empleabilidad) tienen el potencial de aumentar de manera significativa el empleo femenino en el mediano plazo, cuando la oferta de cuidado infantil se supone como algo más flexible y donde la entrega de servicios no es una limitante. 15 La revisión de Mateo Diaz y Rodriguez-Chamussy (2016) incluyó estudios que muestran efectos positivos de los programas de cuidado infantil con financiamiento público en México, Colombia, Brasil, Ecuador y Chile; y efectos positivos en la expansión de la educación preescolar en Argentina. 16 Aunque, como argumentan Mateo Diaz y Rodriguez-Chamussy (2016), existe evidencia mixta sobre el impacto en el ingreso femenino y del hogar. pag 5 empleos mejor pagados. En Brasil, el acceso a servicios públicos gratuitos de cuidado infantil, llevó a un aumento considerable en las tasas de empleo (pasando de un 9% a un 17%) de las madres que, antes no trabajaban (Paes de Barros et al., 2011). Ver ejemplos de políticas públicas y/o intervenciones en la Tabla 1. CHILE En Chile, Medrano (2009) encuentra que la expansión de los servicios de jardines infantiles entre el 2005 y el 2007 resultó en un aumento de la PLF de entre 2,5 y 10 puntos porcentuales. Contreras, Puentes, y Bravo (2012) encuentran que la ubicación del jardín infantil (que esté cerca ya sea del hogar o del lugar de trabajo) y las horas de funcionamiento de este, que sean compatibles con las horas de trabajo, tienen una correlación positiva con la PLF.17 También para Chile, Martínez y Perticará (2017) encuentran efectos positivos del cuidado después de la escuela en la PLF, y su análisis también sugiere que los programas en horario extraescolar para los hijos mayores, incentiva del uso de jardines infantiles gratuitos para los niños más pequeños. Tabla 1: Ejemplos de políticas de cuidado infantil que se han vinculado a aumentos en la PLF en Latinoamérica y el Caribe Categoría País Política/intervención Brasil Programa de guarderías públicas de Rio de Janeiro Servicios de cuidado infantil entregados de manera pública en la municipalidad Paes de Barros et. al., (2011) de Rio de Janeiro, que apuntan a niños y niñas de 0 a 3 años de familias que viven en barrios de bajos ingresos. Acceso a cuidado infantil gratuito El programa consiste en una variedad de intervenciones basadas en centros, que incluyen un jardín infantil con jornada completa, servicios de salud, alimentación y la entrega de juguetes y materiales didácticos para los niños y niñas. Además, el programa prevé la participación de los padres y madres, como una forma de mejorar el conocimiento sobre las buenas prácticas parentales. México Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (EI). Presentado en 2007, para alivianar la carga de las mujeres trabajadoras. Cubrió cerca del 90% Acceso a cuidado Calderón (2014) del costo de matricular a un niño o niña menor de cuatro años en un centro formal infantil subsidiado de cuidado infantil. Apuntó a las mujeres que buscaban empleo, que estaban en la escuela o que estaban trabajando, con la excepción de aquellas que ya tenían acceso al cuidado infantil porque su empleo estaba cubierto por el sistema de seguridad social mexicano (IMSS). Disponibilidad: Chile Cercanía y horarios compatibles, que pueden ser objeto de una intervención cercanía, horarios pública. Tener un jardín infantil cerca del hogar o el lugar de trabajo de la madre, y compatibles Contreras, Puentes y Bravo que los horarios de atención del centro coincidieran con el horario laboral. (2012) Argentina Construcción a gran escala de instalaciones de educación prebásica en Argentina. Acceso al jardín Berlinski, Galiani y McEwan En 1993, el Ministerio de Educación de la República de Argentina comenzó un gran infantil público (2011) programa de infraestructura, que apuntó a ampliar la asistencia escolar para niños y niñas de entre 3 y 5 años. Entre 1994 y el 2000, el programa de construcción creó cerca de 175.000 jardines infantiles. Esto representó un aumento del 18% sobre la línea de base de la matrícula en los jardines infantiles. 17 Aunque este estudio se fija en las intervenciones de cuidado infantil para niños y niñas de entre 6 y 13 años, sigue valiendo la pena mencionar los efectos de la PLF y el rol de la ubicación del servicio. pag 6 Asociación entre el acceso al cuidado infantil y el desarrollo de los niños y niñas Los programas de cuidado infantil tienen un efecto positivo en los resultados de desarrollo de los niños y niñas, bajo la condición que el nivel de calidad del servicio sea alto (OCDE 2017b).18 Además, estos beneficios son especialmente ciertos para los niños y niñas de hogares vulnerables. En el corto y mediano plazo, los beneficios incluyen una mejor preparación para la escuela, mejores resultados en la nutrición, un aumento en la probabilidad de terminar la educación secundaria y una menor participación en la delincuencia juvenil. A largo plazo, mejores resultados educacionales y aprendizaje para la vida, mejores prospectos de empleo y de ingresos, comportamientos más saludables y menos dependencia de los sistemas de asistencia social (OCDE, 2006; Devercelli y Beaton-Day, 2020). En América Latina, ejemplos de evidencia sobre los impactos positivos en los niños y niñas debido a los servicios de cuidado infantil de calidad, incluyen a Cortazar (2015) y Cortazar et. al. (2019) en Chile; Araujo et. al. (2014) en Perú; y Bernal (2010) en Colombia. Al mismo tiempo, servicios de cuidado infantil de baja calidad pueden tener efectos negativos en los niños y niñas. La evidencia del programa de expansión del cuidado infantil en Quebec ha demostrado que los servicios de cuidado infantil que no son de buena calidad19 está asociada con resultados negativos de salud y de comportamiento (Baker, et al, 2008). También hay evidencia para Chile, que sugiere la presencia de potenciales efectos negativos derivados de asistir a centros públicos de cuidado infantil en áreas específicas del desarrollo del niño o niña, particularmente en la interacción entre el o la menor y un adulto, en el razonamiento y en las habilidades de la memoria (Noboa-Hidalgo y Urzúa 2012). Según los autores, estos efectos negativos se podrían explicar, en parte, a una escasez de personal calificado. De manera similar, Rojas, Sánchez y Zapata (2014) estiman los efectos de asistir a una sala cuna sobre los resultados cognitivos a mediano plazo, encontrando un impacto cercano a cero en la población promedio, y un efecto negativo en los que fueron tratados, y sugieren que los resultados podrían estar relacionados con la calidad de las salas cuna. La literatura de análisis costo-beneficio muestra que las inversiones en intervenciones tempranas, de calidad, tienen sólidos retornos económicos positivos. Por ejemplo, análisis hechos en tres programas emblemáticos, basados en centros y de gran calidad en los Estados Unidos (“Perry Preschool”, “Chicago Child-Parent and Expansion” y “Abecedarian”) estiman retornos de USD$8,6, USD$7,1 y USD$3,7 por cada dólar invertido.20 Sin embargo, los resultados se deberían interpretar dentro de un contexto, como el entorno familiar de los niños y niñas que participaron en los programas (es decir, niños y niñas de dos años y más, y de familias de bajos recursos), las grandes inversiones en recursos que estas intervenciones requirieron (costo anual estimado por niño va desde USD$5.000 hasta USD$15.000) y los indicadores de calidad (en cuanto al tamaño de la clase, las proporciones entre personal y niños y niñas, y las cualificaciones de los y las maestros(as)). Específicamente, su aplicabilidad al contexto chileno es cuestionable precisamente debido a las grandes diferencias en cuanto a los indicadores de calidad entre los programas modelo de Estados Unidos y los programas públicos chilenos (Cortázar, 2015). 21 18 Consulte Devercelli y Beaton-Day (2020) para ver una revisión acuciosa de la evidencia. 19 Particularmente si se comparan con niños y niñas en mejores ambientes de aprendizaje en el hogar. 20 Estos análisis no incorporan los beneficios de mejores resultados en el mercado laboral para la madre (y el padre), y por eso representan límites más bajos (OCDE, 2017b, basado en Schweinhart, 2006; Heckman y Masterov, 2007; Heckman et al., 2009). 21 ¿Cuál es el costo de entregar cuidado infantil de calidad? Como referencia, un estudio realizado en 2017 estimó que mejorar la calidad del sistema de cuidado infantil público en Chile, en cuanto a la infraestructura, el espacio físico por niño o niña, la proporción entre niños y cuidadores, los sueldos del personal, el tamaño del grupo y el apoyo psicosocial, requeriría una inversión de USD$379 millones por año, para 221.000 niños y niñas de entre 0 y 4 años que asistan (prestadores JUNJI e INTEGRA). Al mismo tiempo, una expansión de 124.000 nuevos niños y niñas matriculados en este rango de edad, y bajo el mismo modelo de calidad, requeriría USD$687 millones por año (Rivera et. al., 2017). pag 7 Enfoques gubernamentales para la prestación de cuidado infantil: Prácticas internacionales En un estudio reciente, Devercelli y Beaton-Day (2020) revisaron una selección de países22 que toman diferentes enfoques hacia la prestación y el financiamiento del cuidado infantil, con diferentes niveles de éxito. Los autores categorizaron cuatro enfoques principales (no excluyentes): (i) prestación gubernamental directa; (ii) apoyo financiero a las familias; (iii) incentivos para la prestación no estatal (incluyendo modelos basados en la comunidad); y (iv) cuidado infantil apoyado por el empleador (obligatorio o incentivado). Se encontró a menudo que los países usan diferentes tipos de prestación para satisfacer las diversas necesidades familiares y/o para traer a actores adicionales (no gubernamentales) para que ayuden a cubrir brechas financieras y de capacidad. Otro reporte reciente sobre las normativas del cuidado infantil, que cubrió a una muestra más amplia de 189 economías, Women, Business and the Law (Banco Mundial, 2019)23 concluye que, con el tiempo, un número creciente de países están vinculando al sector no gubernamental, para diversificar la prestación y aumentar la disponibilidad de los servicios. Según el reporte, 35% de los países otorgan a los prestadores independientes privados de cuidado infantil y/o prescolar, beneficios tributarios (deducciones al impuesto a la renta corporativa o créditos) y/o beneficios no tributarios (o subsidios); en el 41% de las economías, el gobierno le otorga beneficios para cuidado infantil a las familias (beneficios financieros o tributarios); en el 15% de las economías, se les entregan beneficios tributarios24 a los empleadores por la prestación o el apoyo del cuidado infantil; y finalmente, en 14% de los países, los empleadores están obligados por ley a entregar servicios de cuidado infantil a sus trabajadores. La prestación gubernamental directa se refiere a servicios que son administrados e implementados por el gobierno. En algunos países, como Dinamarca, Suecia y Francia, el gobierno presta servicios directos para cubrir a los niños y niñas, desde su nacimiento a la entrada a la educación primaria. En Brasil también existe un sólido compromiso político para la prestación de un servicio público entre los 0 y los 5 años de edad, pero la cobertura es baja y muchas familias quedan en listas de espera. Más países garantizan la prestación para niños y niñas en edad preescolar, aunque a menudo es solo por un año antes de la escuela primaria (por ej., el Reino Unido y algunos estados de los Estados Unidos). La prestación gubernamental no siempre implica la gratuidad del cuidado infantil. En Francia, por ejemplo, la cantidad que los padres y madres pagan depende de sus medios para los niños y niñas menores de 3 años, mientras que la educación preescolar es gratuita para niños y niñas entre 3 y 5 años (Devercelli y Beaton-Day, 2020). El apoyo financiero a las familias puede tomar diferentes formas, como subsidios (o vouchers) por niño o niña o para cuidado infantil, deducciones al impuesto a la renta o créditos (no específicos para las tarifas del cuidado infantil) y/o deducciones tributarias para las tarifas del cuidado infantil. La provincia canadiense de Quebec introdujo cuidado infantil universal y de bajo costo a finales de la década de 1990 (la “Política Familiar de Quebec”). Esta comenzó con un jardín infantil de jornada completa para todos los niños y niñas de 5 años, con prestación posterior de cuidado infantil regulado para todos los niños y niñas entre 0 y 4 años, con un aporte parental de $5 por día25 (los prestadores reciben un subsidio por cada niño o niña). Los niños y niñas son elegibles independiente de que los padres y madres trabajen (Baker et. al., 2008). La prestación se realiza a través de centros de cuidado infantil sin fines de lucro, públicos subsidiados, privados y opciones en entornos familiares (para estos últimos dos, créditos tributarios reembolsan a las familias por hasta el 75% del costo).26 Sin embargo, estudios realizados durante los últimos años han revelado ciertos problemas de calidad en todos los tipos de servicios educacionales de cuidado infantil y en los jardines infantiles para niños y niñas de 4 años en Quebec (Early Childhood Observatory, 2018). 22 La selección incluyó a 13 países de altos, medios y bajos ingresos. Se escogieron en base a lo siguiente: enfoque o resultados notables; diversidad de enfoques; disponibilidad de datos; y equilibrio regional. Esta subsección se enfoca en los que tienen ingresos altos o medios. 23 En 2018, el Banco Mundial recolectó nuevos datos sobre las normativas del cuidado infantil alrededor del mundo. El estudio piloto se enfocó en el marco legal del cuidado infantil apoyado por el empleador y en el apoyo gubernamental a los padres y madres, empleadores y jardines infantiles independientes privados en 189 economías, y en los requerimientos de calidad y de seguridad para los centros privados de cuidado infantil en 100 economías alrededor del mundo. Consulte http://pubdocs.worldbank.org/en/459771566827285080/WBL-Child-Care-4Pager-WEB.pdf 24 Incentivos no tributarios, por ej., el apoyo financiero directo a los empleadores es menos común y se ve solo en seis países. 25 A la fecha, el costo para los padres y madres, desde su propio bolsillo, varía entre USD$7 y USD$21,20, dependiendo de los ingresos de la familia. 26 Sitio web de la provincia de Quebec: https://www.quebec.ca/en/family-and-support-for-individuals/pregnancy-and-parenthood/parent/ pag 8 Los incentivos para la prestación no gubernamental y las colaboraciones público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés) consisten en que los gobiernos entregan algún tipo de apoyo, ya sea financiero (por ej., becas o subvenciones por niño(a)) y/o en especies (por ej., ubicación, estructura física, maestros(as) y cuidadores(as)). Este financiamiento es a menudo complementado por inversiones del sector no gubernamental (Devercelli y Beaton-Day, 2020). En Vietnam, por ejemplo, el gobierno arrienda el terreno, entrega apoyo financiero y ofrece tasas de interés preferenciales a los centros privados de cuidado infantil (Banco Mundial, 2019). En algunos casos, los subsidios u otros recursos suministrados esán condicionados a que se garantice el servicio a las familias de bajos recursos (como Colombia, la India, Nueva Zelanda, Ruanda, Sudáfrica y los Estados Unidos; vea más en Devercelli y Beaton-Day, 2020). Finalmente, se pueden otorgar incentivos tributarios a los tres grupos: padres y madres, empleadores y centros de cuidado infantil. En Malasia, por ejemplo, los operadores de cuidado infantil se benefician de exenciones tributarias, mientras que las subvenciones infantiles entregadas a los trabajadores por parte del empleador también están exentas de impuestos, tanto para los trabajadores como para los empleadores (Banco Mundial, 2009). El cuidado infantil apoyado por el empleador puede ser obligatorio o incentivado. Una cantidad cada vez mayor de países está poniendo al menos algunas de las obligaciones para el cuidado infantil en los empleadores (IFC, 2017). Según el reporte del WBL, en 69% de los países con requerimientos legales (18 de 26), estos son activados por una cantidad específica de trabajadoras27 (que va desde 20 en Chile y Panamá, a 150 en Turquía), lo que conlleva el riesgo de causar discriminación en las prácticas de contratación (Banco Mundial, 2019). En el Japón y en los Países Bajos, se requiere que los empleadores entreguen el cuidado infantil, independiente de requisitos específicos. En algunos países donde existe una obligación legal, el servicio es prestado por los empleadores hasta que el niño o niña llega a cierta edad (por ej., en Chile y en Paraguay, hasta que cumple 2 años); en otros, es hasta que el niño o niña ingresa a la escuela primaria.28 En Turquía, los empleadores con menos de 150 mujeres no tienen el requerimiento legal de entregar el cuidado infantil, pero se les incentiva a hacerlo a través de deducciones tributarias. Además, como lo documenta el IFC (2017), varias empresas están implementando estrategias de cuidado infantil de manera proactiva, incluso cuando no es obligatorio, porque esto mejora la productividad de su negocio y su reputación.29 Existen múltiples tipos de estrategias, incluyendo el cuidado infantil entregado por la empresa (manejado directamente o tercerizado); acuerdos o financiamiento para permitir que los trabajadores y trabajadoras accedan a cuidado infantil no entregado por la empresa; acceso a servicios de cuidado de respaldo ante emergencias y durante las vacaciones escolares; y sistemas de consejería y de referidos (IFC, 2017). 27 En Iraq y en Vietnam, la contratación de cualquier trabajadora activa este requerimiento (WBL, 2019). 28 Solo cinco países (de 189) requieren que los empleadores apoyen el cuidado infantil en base a la cantidad de trabajadores (independiente de su género). Estos son el Ecuador, la India, Kuwait, Paraguay y Taiwán (China). 29 El reporte IFC (2017) presenta diez casos de estudio de cuidado infantil prestado por el empleador, en empresas de diferentes sectores (por ej., la agricultura, IT, manufactura, automotrices, prestación de salud) y países (por ej., EE.UU., Turquía, el Japón, Jordania, la India, Brasil, Kenia). pag 9 III. El caso chileno: Prestación de cuidado infantil, uso y costo del servicio Prestación de cuidado infantil El sistema de cuidado infantil y de educación preescolar en Chile atiende a niños y niñas entre 6 meses y 6 años de edad. Está dividido en tres niveles: (i) Sala cuna: desde los 84 días hasta los 2 años de edad; (ii) Nivel medio: desde los 2 a los 4 años de edad; y (iii) Transición: desde los 4 a los 6 años de edad. El nivel de transición incluye pre kínder (4 a 5 años de edad) y kínder (5 a 6 años de edad). La provisión de servicios de cuidado infantil en Chile depende de tres fuentes: (i) prestación directa del gobierno, a través de dos organizaciones, principalmente la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) y la Red de Salas Cuna y Jardines Infantiles (INTEGRA); (ii) apoyo financiero para las familias; y (iii) apoyo de parte del empleador. Los prestadores de servicios de cuidado infantil incluyen al gobierno, al sector privado y a ONGs. El gobierno es el prestador principal, y atiende, de manera gratuita en base a criterios de elegibilidad e ingresos, a cerca del 63% de los niños y niñas de entre 0 y 2 años de edad. El resto de las familias que usan servicios de cuidado infantil los financian con sus propios recursos, con subsidios de sus empleadores o con una combinación de ambos. El apoyo por parte del empleador es obligatorio por ley, y se rige por el Código del Trabajo (Artículo 203), que mandata que las empresas que tengan 20 trabajadoras o más, entreguen servicios de cuidado infantil para los niños y niñas menores de dos años. El empleador puede entregar el servicio directamente en una instalación adjunta, pagar a un prestador externo, de forma individual o de manera conjunta con otras empresas situadas en la misma zona, o entregar una compensación monetaria a la madre para cubrir ese gasto. En cuanto a la oferta, la cantidad de salas cuna y de jardines infantiles, que atienden a niños y niñas de entre 0 y 3 años de edad, ha aumentado significativamente desde el 2005 al 2009 y, desde entonces, la prestación se ha mantenido casi sin modificaciones, llegando a un total de 5.156 salas cuna en el período previo a la pandemia. Cerca del 82% de la oferta actual corresponde a programas financiados por el Estado, mientras que el sector privado representa un 18% del mercado (Figura 2). Los servicios públicos de salas cuna (JUNJI e INTEGRA) apunta a niños y niñas entre 84 días y dos años de edad, provenientes de hogares vulnerables. El nivel de vulnerabilidad se calcula usando el Registro Social de Hogares (RSH). Cada año, las familias que califican postulan a un establecimiento específico y, siempre que haya suficiente capacidad, se le asigna un cupo a todo niño y niña que postule. Cuando la demanda excede la capacidad del establecimiento, se les da prioridad a las familias con el mayor puntaje según los criterios de priorización; quedando en lista de espera aquellos postulantes que califican, pero no logran acceder a un cupo. Aquellas familias que no logran acceder a un cupo tienen la opción de postular a otro establecimiento. pag 10 A nivel nacional, y considerando a los centros de cuidado infantil financiados por el Estado (dado que no hay información completa sobre la prestación privada), cerca de dos tercios (67%) de las salas cunas entregan servicios de jornada completa (desde las 8:30 a las 19:00) y, por lo tanto, son compatibles con las jornadas de los padres y madres que tienen trabajos de jornada completa (Figura 3). Un 31% de la prestación del servicio financiada por el Estado entrega servicios de cuidado hasta las 16:30, lo que implica que los padres y madres que tienen un trabajo de jornada completa (que generalmente comprende un horario de 9:00 a 18:00) deberán encontrar servicios de cuidado adicionales para cubrir el resto de su jornada laboral. Además, en tres regiones (Aysén, Magallanes y la Antártica Chilena y Arica y Parinacota), solo un tercio o menos de los prestadores financiados por el Estado reciben a niños y niñas en jornadas completas. Figura 2. Distribución de establecimientos educacionales y de cuidado para la infancia temprana, para niños y niñas de entre 0 y tres años de edad, por tipo de prestador. JUNJI (financiado por el estado) Total:Financiado por el estado: 81,7% (JUNJI, Integra, alternativo) 14% Privado pagado 18% Total de prestadores: 5.156 Cuidado Alternativo 11% Fuente: Informe de caracterización de la educación parvularia Integra (financiado por el estado) 33% 2020. Subsecretaría de Educación Parvularia, MINEDUC. Nota: Esta información corresponde a “salas cuna” y “jardines infantiles” que, en Chile, reciben a niños y niñas de entre 0 y tres años de edad (algunos jardines podrían también contar 24% con el nivel de transición). VTF corresponde a las unidades JUNJI (VTF, Financiado por el estado a educacionales que son ya sea públicas o de organizaciones través de transferencias) privadas sin fines de lucro, y reciben recursos desde la JUNJI para su funcionamiento. El cuidado alternativo se refiere a servicios de cuidado infantil basado en el origen étnico o que son operados por familias. Figura 3. Distribución de las salas cuna financiadas por el Estado, por horas de funcionamiento y por región. 100% 80% 50% 52% 48% 63% 66% 29% 71% 79% 68% 71% 78% 69% 65% 67% 60% 34% 26% 86% 40% 20% 0% I Tarapacá II Antofagasta III Atacama IV Coquimbo V Valparaíso VI O’Higgins VII Maule VIII Biobío IX Araucanía X Los Lagos XI Aysén XII Magallanes XIII Metropolitana XIV De Los Ríos XV Arica y Parinacota XVI Ñuble Total 08:30 - 16:30 08:30 - 19:30 Otro Fuente: Datos administrativos de la JUNJI (diciembre de 2020). pag 11 La provisión obligatoria por parte del empleador, vinculada a la contratación de mujeres, es problemática por diferentes razones. Primero, la obligación asigna la responsabilidad del cuidado solamente a las madres (ya que son ellas las que califican para recibir el beneficio) lo que, a su vez, deja de lado el principio de corresponsabilidad entre ambos padres en el cuidado de los niños y niñas. Al mismo tiempo, contribuye a reforzar el rol de cuidadora de la mujer, que lleva a otras desigualdades de género. En segundo lugar, este requerimiento desincentiva a que los empleadores contraten a mujeres, o a ofrecer ingresos menores para ellas cuando se las contrata. Por ejemplo, las mujeres contratadas en empresas que deben financiar el cuidado infantil se ven penalizadas con mejores sueldos de entrada, si se les compara con sus contrapartes contratadas sin tales requerimientos (Prada et. al., 2015).30 Además, las empresas que son legalmente responsables por financiar el costo del cuidado infantil traspasan este costo a todos los trabajadores, tanto hombres como mujeres (Rojas et. al., 2016).31 Finalmente, esta obligación lleva a las empresas a dejar de contratar mujeres una vez que se acercan al umbral de 20 mujeres, lo que crea discriminación hacia las madres con menos calificaciones y reduce32 tanto los sueldos para los trabajadores como para las trabajadoras (Escobar et. al., 2020). Además, los datos de la Encuesta Nacional de Condiciones Laborales (ENCLA) de 2019 revelan una brecha al acceso importante en cuanto al cuidado infantil subsidiado por el empleador para los padres y madres trabajadores, desde establecimientos que no están cubiertos por la obligación. Según la encuesta, solo el 14,6% de las empresas en Chile tiene a 20 o más trabajadoras y, por ende, tienen la obligación legal de entregar, directa o indirectamente, el servicio de sala cuna. Sin embargo, el 29,5% de las empresas en el país emplean a mujeres con niños de dos años o menores, y 42,5% de las empresas emplean a un padre o a una madre de un niño o niña menor de dos años.33 Además, entre las empresas que son objeto de la obligación de prestar cuidado infantil, 16,5% de ellas no cumplen con esa obligación, argumentando que “las mujeres no solicitan el beneficio o que estas buscan otras soluciones”, o que “ese tema se negocia”, por ende, muchas empresas compensan directamente a las madres en vez de entregar los servicios. Asimismo, muy pocas empresas declaran no contar con los medios para pagar la prestación del servicio de cuidado infantil. Uso de los servicios de cuidado infantil Esta subsección presenta un análisis breve de las decisiones familiares relacionadas con el uso de servicios de cuidado infantil, dando algunas luces sobre quiénes son las familias que podrían cambiar su comportamiento y hacer uso de estos servicios si el acceso y las características del cuidado infantil cambiaran (es decir, la demanda potencial). El análisis se basa en tres fuentes de datos: la Encuesta Longitudinal de la Primera Infancia (ELPI) de 2017, la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) de 2017 y los datos administrativos del Ministerio de Educación. Aunque este análisis contribuye a informar las discusiones sobre posibles reformas, es necesario complementarlo con datos actualizados y más completos (actualmente, no disponibles), relacionados con las preferencias y restricciones de las familias en cuanto al uso de servicios de cuidado infantil, especialmente durante y después de la crisis del COVID-19. Según la ELPI de 2017, solo 23% de los niños y niñas menores de 2 años asistían al sistema de cuidado infantil formal (Tabla 2). Desagregando el uso por nivel de ingreso del hogar, se observa que una parte menor de niños y niñas que viven en los hogares de menores ingresos (primer y segundo quintil) accede a servicios formales en comparación con los niños y niñas del tercer y cuarto quintil. De hecho, la participación más alta de niños y niñas de entre 0 y dos años que reciben servicios formales se observa en el cuarto quintil. 30 Más específicamente, las mujeres en empresas con más de 20 trabajadoras ganan, en promedio, entre un 9% y un 20% menos que las mujeres que trabajan en empresas con menos de 20 mujeres. 31 El estudio se enfoca en las empresas que tienen entre 5 y 35 trabajadoras. 32 Por entre 1,5% y 2,1%, y PIB per cápita por 1,8%. 33 Este porcentaje podría ser mayor, dado que la ENCLA (Encuesta Laboral) es representativa para las empresas formales con cinco trabajadores o más. pag 12 Tabla 2. Porcentaje de niños y niñas entre 0 y dos años que usan el cuidado infantil formal, por quintil de ingresos Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 22,8% 19,8% 19,7% 26,4% 28,1% 21,8% Fuente: Cálculos del autor en base a los datos de la ELPI de 2017. Las figuras anteriores se pueden complementar, o contrastar, con las del Ministerio de Educación (2020), según las cuales solo el 17% de los niños y niñas menores de dos años asistían a servicios formales de cuidado infantil en 2019. Según ambas fuentes, la participación es baja. Como se discute en las siguientes subsecciones, la demanda por diferentes formas de cuidado infantil está condicionada al acceso/disponibilidad, ingresos y normas sociales y culturales.34 ¿Cómo financian las familias el cuidado infantil formal? En cuanto a las fuentes de financiamiento para los servicios de cuidado infantil que las familias utilizan, la ELPI de 2017 indica que la mayoría de las familias usa los servicios gubernamentales gratuitos (Tabla 3). Como es de esperar, y por diseño, la mayoría de los usuarios (entre el 63% y el 71%) de los servicios públicos pertenece a los primeros tres quintiles de ingresos (es decir, las familias más vulnerables según el RSH), mientras que solo el 34% de los niños y niñas del quinto quintil les usan servicios de cuidado infantil operados por el gobierno. Al mismo tiempo, 44% de los niños y niñas que viven en hogares del quintil de ingreso más alto asisten a servicios pagados completamente por la familia. A nivel nacional, una minoría (solo el 5%) de los niños y niñas entre 0 y dos años de edad se benefician de un servicio completamente subsidiado por el empleador, y la participación llega al 8,5% cuando se incluye a niños y niñas de familias que reciben un subsidio parcial de parte de los empleadores. Tabla 3. Distribución de niños y niñas de 0 a 2 años de edad, por fuente de pago del servicio (reportado por los hogares), por quintil de ingresos. Condicional a la matrícula de un(a) niño(a) en servicios de cuidado infantil. Fuente de financiamiento Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Pagado por el gobierno 62,9% 74,9% 71,3% 80,6% 67,4% 33,9% Pagado completamente por la familia 15,3% 0,8% 1,2% 5,9% 10,9% 43,8% sin datos 13,4% 20,2% 22,3% 7,1% 10,1% 9,9% Pagado completamente por el empleador 5,1% 3,4% 2,1% 4,8% 8,4% 5,7% Pagado parcialmente por el empleador 3,4% 0,7% 3,1% 1,7% 3,2% 6,7% Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% Fuente: Cálculos del autor en base a los datos de la ELPI de 2017. Nota: Estas cifras son condicionales a la matrícula de un(a) niño(a) en servicios de cuidado infantil. Datos organizados en orden descendente, según valores totales. 34 Mateo Díaz, M. y Rodríguez-Chamussy, L. (2016). Cashing in on education: Women, childcare, and prosperity in Latin America and the Caribbean. El Banco Mundial. pag 13 Razones por las que las familias no usan servicios formales de cuidado infantil. Al observar las razones para no enviar a los niños y niñas pequeños a servicios de cuidado infantil formal (Tabla 4), las preferencias personales parecen ser la razón más importante. “Padres y madres a cargo del cuidado” se destaca como la razón principal (66% de los niños y niñas que no asisten a servicios formales).35 Además, esta preferencia parece ser bastante consistente entre los quintiles de ingresos. Es importante señalar que la encuesta no permite entender si es que la decisión de optar por el cuidado dentro del hogar (por las madres u otros parientes) es motivada por una actitud cultural o debido a que las familias tienen dudas sobre la calidad del servicio, por ej., falta de confianza, distancia y la calidad percibida de los servicios de cuidado infantil existentes. La segunda razón más relevante (11,4%) para no usar el cuidado infantil formal es que las familias “consideran que no es necesario, debido a la edad del niño(a) (son muy pequeños)”, que también es bastante consistente entre los quintiles de ingresos. Las razones relacionadas con limitaciones económicas representan un porcentaje menor (1,5% en el primer quintil y 0,5% en el quinto). Las razones asociadas al acceso (como la ubicación y los cupos disponibles), en su conjunto representan un 5,5%. Por quintil de ingresos, cerca del 7% de las familias de menores ingresos declaran que no envían a sus hijos(as) al cuidado infantil debido a problemas de acceso, problema que solo afecta al 4,6% de las familias de mayores ingresos. Dado que las familias de menores recursos, en teoría, tienen acceso al cuidado infantil financiado por el Estado, a través de JUNJI e INTEGRA, y que el 7% de ellas declaran que la falta de acceso es la razón por la que no envían a los niños y niñas a estos servicios, podría indicar que esos servicios no llegan efectivamente a quienes están más necesitados económicamente. Más aún, ya que las familias más vulnerables son las que más dependen de los servicios financiados de manera pública (Tabla 3). Muchos establecimientos tienen listas de espera, lo que obliga a las familias a buscar otras alternativas. Tabla 4. Razones para no enviar a los niños y niñas de entre 0 y dos años de edad al cuidado infantil formal, por quintil de ingresos. Razones para no usarlos Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Padres a cargo del cuidado no remunerado (en el hogar) 66,1% 61,7% 70,0% 67,9% 67,6% 64,8% Consideran que no es necesario por la edad 11,4% 10,9% 9,7% 12,5% 11,3% 12,7% Otro miembro de la familia a cargo del cuidado en el hogar 4,2% 4,3% 3,0% 4,1% 4,9% 4,8% Se enfermaría 3,1% 2,2% 2,9% 2,9% 2,9% 4,8% Desconfianza 2,3% 2,2% 2,7% 2,4% 2,3% 2,0% Cuidado pagado en el hogar 0,9% 1,1% 0,3% 0,4% 0,4% 1,8% Prefiere no hacer debido a una situación de discapacidad 0,7% 2,1% 0,0% 0,4% 0,2% 0,5% Total de preferencias personales 88,7% 84,6% 88,7% 90,8% 89,6% 91,2% No hay suficiente dinero 0,5% 1,3% 0,0% 0,5% 0,2% 0,5% No califica para los programas sociales 0,4% 0,2% 0,4% 0,9% 0,6% 0,0% Total de razones económicas 0,9% 1,5% 0,4% 1,4% 0,8% 0,5% No hay cupos disponibles 3,9% 4,7% 4,9% 2,9% 3,6% 3,4% No fueron aceptados(as) 0,8% 0,9% 0,4% 0,9% 0,8% 0,8% El establecimiento queda demasiado lejos 0,5% 1,1% 0,0% 0,5% 0,5% 0,2% No está habilitado para la condición del niño(a) 0,2% 0,3% 0,2% 0,5% 0,2% 0,2% Dificultades relacionadas con el acceso o el transporte 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Total de problemas de acceso 5,5% 7,1% 5,5% 4,8% 5,1% 4,6% Otras razones 4,9% 6,7% 5,6% 3,2% 4,9% 3,7% Fuente: Cálculos del autor en base a los datos de la ELPI de 2017. Nota: Esta información proviene de encuestados que no eran usuarios al momento de la entrevista. 35 Es posible que las familias que responden que sus hijos e hijas están mejor bajo el cuidado de su familia, lo hagan como una forma de justificar su situación, y por ende podría no reflejar una situación estructural. Lamentablemente, los datos disponibles no permiten realizar este análisis. pag 14 Motivación de la familia para enviar al niño o niña al cuidado infantil formal. La razón principal para enviar a los niños y niñas pequeños al cuidado infantil formal (Figura 4) se relaciona con el empleo (64,3% de las familias), siendo la segunda razón más relevante la combinación entre la necesidad del niño o niña de sociabilizar y su necesidad de recibir estimulación temprana (en conjunto, representan un 23%). Según los datos, la necesidad de contar con cuidado infantil debido al empleo es más prevalente entre la clase media (76% de las familias que pertenecen al Q3), lo que se podría explicar debido a que, en las familias biparentales de este nivel de ingresos, el padre y la madre trabajan. Figura 4. Razón principal para enviar a los niños y niñas entre 0 y 2 años a servicios formales de cuidado infantil. Distribución por quintil de ingresos. 100% 2,9% 2,9% 9,7% 12,9% 4,8% 14,4% 18,9% 21,9% 10,7% 5,3% 14,8% Debido a la edad, se espera que el niño 80% 10,2% o niña asista. 9,6% 13,9% 9,8% 6,5% 25,1% 6,3% Socialización con otros niños y niñas 60% Otro 40% Estimulación en la infancia temprana 63,3% 51,1% 71,1% 76,4% 60,7% 67,9% Debido al empleo 20% 0% Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Fuente: Cálculos del autor en base a los datos de la ELPI de 2017. Nota: Las razones declaradas son mutuamente excluyentes. Cuando se pregunta sobre las razones principales detrás de la elección de un prestador específico de cuidado infantil, un poco más del 45% de las familias indican que la “cercanía a su hogar” es el criterio más importante para la selección (Figura 5). Una parte importante de las familias reporta valorar las características de calidad del prestador: sumando a las familias que toman decisiones en cuanto a los programa y las actividades; la calidad de los cuidadores; la proporción entre niños(as) y cuidadores y la infraestructura; hay un 19% de las familias para las que las características asociadas a la calidad son las que más importan al escoger un prestador. Un 9,3% elige al prestador de cuidado infantil en base al enfoque religioso del centro. Además, y particularmente relevante para la pos-pandemia, está la percepción de seguridad y limpieza del establecimiento (4,5%). La importante preferencia hacia la ubicación/cercanía merece atención especial en cualquier estrategia sobre una expansión del servicio. De hecho, la segregación residencial en Chile ha sido perjudicial porque genera un círculo vicioso, donde las condiciones iniciales de pobreza afectan la capacidad de los ciudadanos para acceder a servicios de mejor calidad (Banco Mundial, 2017). Si mujeres con niños y niñas pequeños que toman la decisión de dejarles en una sala cuna para poder trabajar, además se enfrentan a largos trayectos, y a la necesidad de gastar gran parte de su ingreso para solventar el gasto en transporte, podrían terminar decidiendo no trabajar en lo absoluto. Los servicios de cuidado infantil que quedan cerca del hogar (especialmente para familias para las que el teletrabajo sigue siendo una opción) o del lugar de trabajo, no solo facilitará el reingreso de las mujeres al mercado laboral, sino que también podría promover la decisión de uso los servicios de cuidado infantil (en un contexto de una baja preferencia por tales servicios). pag 15 Figura 5. Razón principal para elegir a un prestador de cuidado infantil específico para niños y niñas entre 0 y 2 años. El cuidado infantil queda cerca del hogar 45,3% Otras razones 15,9% Enfoque religioso 9,3% Programa y actividades 7,3% Calidad del currículum 5,7% Establecimiento limpio y seguro 4,5% Calidad de los(as) cuidadores(as) 4,5% Horario de atención 2,8% Precio (gratuito o asequible) 2,1% Proporción cuidador(a)-niño(a) 1,1% Cantidad de niños que se atiende 0,8% Promoción de la participación de la familia 0,4% Infraestructura 0,2% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% Fuente: Cálculos del autor en base a los datos de la ELPI de 2017. Nota: Las razones declaradas son mutuamente excluyentes. Usuarios potenciales (o no usuarios en el margen) de servicios de cuidado infantil. El propósito del siguiente ejercicio es dar algunas luces sobre la demanda potencial de servicios formales en el país. Esto se refiere a familias con niños y niñas pequeños, que podrían cambiar su decisión de uso y enviar a sus hijos e hijas a sala cuna si el acceso y las características de este servicio cambiaran. El análisis se basa en los datos de la ELPI de 2017, y sigue la metodología propuesta por Mateo y Rodríguez-Chamussy (2016). La metodología consiste en identificar a los no usuarios estructurales, es decir, a las familias con una marcada preferencia por otros arreglos diferentes al cuidado infantil formal, y a los no usuarios en el margen, es decir, familias que reportan sensibilidad al acceso y/o a ciertas características de los servicios. El análisis se basa en información sobre (i) a familias que reportan no enviar a ninguno de sus hijos(as) de 0 a 2 años al cuidado infantil formal (y las razones para no hacerlo); y también (ii) familias que reportan no haber enviado a su hijo o hija de 0 a 2 años al cuidado infantil formal en el pasado (el niño o niña tiene más de 2 años al momento de la entrevista). El propósito de analizar a los no usuarios actuales y pasados es poder capturar las diferentes razones que una misma familia podría haber tenido para no usar el servicio para ninguno de sus hijos e hijas en el tiempo.36 Luego, las familias no usuarias, pasadas y actuales, se clasifican en dos categorías: aquellas que tienen preferencias personales o familiares para no enviar a sus hijos e hijas pequeños al cuidado infantil formal; y aquellas que son sensibles al acceso y/o a las características de los servicios (Tabla 5). 36 Las preguntas relacionadas con el uso o no uso en la ELPI de 2017 se formulan para cada niño y niña de hasta 6 años, que vive en el hogar. pag 16 Tabla 5. Tipo de razones para no usar el cuidado infantil formal para niños y niñas de 0 a 2 años de edad Tipo de razón Porcentaje de hogares no usuarios de cuidado infantil formal Preferencia personal o familiar: preferencias por otras formas, como cuidado no remunerado en el hogar por parte de los padres/ madres u otro miembro de la familia, cuidado pagado en el hogar o situación de discapacidad. 66,1% Altamente conservador g no usuario estructural 11% No conservador g no usuarios en el margen 49 % Razones sensibles al acceso, a las características del servicio y en el diseño de políticas gno usuarios en el margen 39,3% Económico y acceso 8,6% Características del servicio (calidad) 8,8% Percepciones acerca de: necesidades de cuidado infantil e importancia de estimulación temprana 14,2% Otras razones 7,7% Total 100% Fuente: Cálculos del autor en base a los datos de la ELPI de 2017. Notas: Las preferencias por otras formas incluyen el cuidado en casa por parte de un familiar o un miembro ajeno a la familia, o debido a una situación de discapacidad. Esta tabla se basa en la metodología de Mateo y Rodríguez-Chamussy (2016), e incluye tanto razones de no uso para quienes no eran usuarios al momento de la entrevista, como las razones para no haberlos usado en el pasado. Las preferencias personales o familiares son la razón principal por la que las familias no usan servicios formales de cuidado infantil para sus hijos e hijas pequeños. Estas familias (60,7% de los no usuarios) prefieren cuidar a sus hijos e hijas en el hogar, ya sea a cargo del padre o la madre, un pariente o un cuidador remunerado. Además, dentro de aquellas familias que tienen preferencia por otras formas, el 18% (o el 11% del total de hogares no usuarios) también reportan ser altamente conservadores en cuanto a su forma de cuidado en el hogar. Los hogares (no usuarios) altamente conservadores se identifican usando una pregunta sobre el rol de la mujer en el hogar. Ellos indicaron estar de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmación: “Lo mejor es que solo la mujer se preocupe de las labores de la casa y del cuidado de los niños, y que el hombre trabaje fuera del hogar”. Los hogares (no usuarios) no conservadores son los que prefieren otras formas, pero que también expresaron un desacuerdo con esa afirmación. A ellas se les clasificó como no usuarios en el margen porque no tienen actitudes conservadoras; su comportamiento podría cambiar, por ejemplo, con campañas comunicacionales sobre los beneficios de la estimulación temprana. El resto de los hogares no usuarios (39,3%) basan su decisión de no usar cuidado infantil formal en temas relacionados con el acceso a los servicios, las características de estos (calidad) y otras percepciones sobre la necesidad de un cuidado infantil formal o la importancia de la estimulación temprana. Estos hogares también son no usuarios en el margen, porque se pueden cambiar sus decisiones y enviar a sus hijos e hijas a un establecimiento de cuidado infantil formal si el acceso y las características del servicio cambian y satisfacen sus necesidades. Además, estos hogares constituyen usuarios potenciales que podrían beneficiarse de una reforma que apunte a expandir el acceso a servicios formales y de calidad de cuidado infantil. pag 17 Según este análisis, la mayoría de los no usuarios de servicios formales de cuidado infantil (89% de ellos) podrían, en principio, ser alentados a usar servicios formales de cuidado infantil si estos satisficieran sus necesidades (y/o expectativas) en cuanto al acceso, a otras características del servicio o si estuvieran mejor informados sobre los beneficios de un cuidado infantil de calidad (si la calidad estuviera disponible para ellos). A este respecto, la expansión de servicios debería considerar factores como el lugar donde estas familias viven y trabajan, y cuáles son sus necesidades específicas en cuanto a los horarios de funcionamiento. Además, cualquier estrategia de expansión debería ir de la mano de campañas informativas que destaquen la importancia de la estimulación temprana para el desarrollo en la primera infancia, así como la implementación de un sistema robusto de aseguramiento de la calidad. Costo del servicio Conocer los costos de la prestación del servicio y el precio que las familias pagan para recibirlo, es de suma importancia al pensar en reformar el sistema existente y/o en expandir la cobertura. Contar con información precisa sobre el costo operacional también es clave para evaluar el impacto fiscal de aumentar la prestación de servicios de calidad. Finalmente, la información sobre costos y precios es un insumo clave para realizar un análisis costo-beneficio adecuado de cualquier iniciativa de política pública. Calcular este costo es difícil, hay muy pocos estudios en Chile que hayan hecho este ejercicio. La falta de información sobre costos operacionales impide el cálculo de un costo promedio exacto de la prestación. Adicionalmente, la heterogeneidad del territorio y de los costos en infraestructura en el país también hacen difícil estimar estas cifras. En base a la limitada información disponible, esta subsección entrega luces sobre los costos del cuidado infantil. En cuanto al precio que enfrentan las familias, un estudio de precios reciente concluyó que hay una heterogeneidad significativa en los precios de las salas cuna entre las regiones y comunas en Chile (Edenred, 2020).37 El precio mensual promedio de los servicios de sala cuna de jornada completa (pagado por las familias o los empleadores) en Chile, en 2020, era de $349.235 pesos por niño(a) (Figura 6). Sin embargo, los precios mensuales van desde los $310.707 pesos en el Biobío a $409.000 pesos en Antofagasta. Además, dentro de la Región Metropolitana, los precios van desde los $280.000 a los $430.500 pesos, dependiendo del barrio. El estudio se basó en la información sobre precios de 636 salas cuna reconocidas pro el Ministerio de Educación, que ofrecen servicios de cuidado infantil desde las 8:30 a las 19:00, cinco días a la semana. Es importante notar que no hay información detallada sobre la muestra del estudio, por lo que la información sobre los precios podría no ser del todo representativa del mercado. Desde la perspectiva de la prestación del servicio, usando datos administrativos y de encuestas, en 2018 la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda38 estimó el costo operacional total de una sala cuna en $265.182 pesos chilenos por niño(a) al mes (equivalente a más o menos USD$380). Esta cifra corresponde aproximadamente al 81% del sueldo mínimo mensual.39 Además, el costo operacional estimado es cerca de 20% menor al precio promedio del servicio estimado por Edenred (2020). 37 Edenred es una empresa consultora internacional, especializada en los beneficios de los trabajadores y en administrar las salas cuna para empresas grandes en diferentes países, incluido Chile. 38 Esta estimación de costo se basa en un establecimiento simulado con un grupo de 21 niños y niñas en sala cuna, y dos grupos de niños y niñas, 32 en cada uno, en el nivel medio. El cálculo de costos incluye los coeficientes técnicos actuales (es decir, la proporción entre niños(as) y cuidadores) para una sala cuna, que corresponde a un(a) educador(a) de párvulos (con grado universitario) por cada 42 niños(as), más un(a) técnico parvulario(a) (con grado técnico) por cada 7 niños(as). Adicionalmente, se incluyó a un(a) director(a) y al personal administrativo. La simulación de costo incluyó una extensión de 3 horas de funcionamiento del servicio (de 16:00 a 19:00) y el costo por alimentación. 39 Ver: Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Informe Financiero Proyecto de Ley que Crea un Beneficio Social de Educación en el Nivel de Sala Cuna, Financiado por un Fondo Solidario. Mensaje N1093-366 I.F. Nº141-20.08.2018 pag 18 Figura 6. Precio promedio mensual, por niño(a), por servicios de cuidado infantil (jornada completa), por región. Año 2020. Valores en pesos chilenos. $450.000 $400.000 $350.000 $300.000 $250.000 $200.000 $150.000 $373.800 $409.000 $351.885 $328.300 $316.057 $339.952 $357.772 $310.707 $371.815 $336.731 $365.000 $319.385 $372.573 $363.091 $357.286 $319.375 $329.235 $100.000 $50.000 $0 I Tarapacá II Antofagasta III Atacama IV Coquimbo V Valparaíso VI O’Higgins VII Maule VIII Biobío IX Araucanía X Los Lagos XI Aysén XII Magallanes XIII Metropolitana XIV De Los Ríos XV Arica y Parinacota XVI Ñuble National Average Figura 6. Fuente: Edenred (2020) “Estudio de Precios 2020 ¿Cuánto valen las Salas Cuna en Chile?” La información disponible también revela una gran heterogeneidad en cuanto a los costos y precios del servicio, tanto desde el punto de vista geográfico como dependiendo de la fuente de información y de los supuestos para en que se basan los cálculos. La falta de información representativa acerca de los costos y los precios hace que sea difícil estimar, de manera precisa, los recursos necesarios para financiar una expansión de los servicios de sala cuna. Además, como no hay una evaluación integral y actualizada de la oferta y/o de las características de los prestadores, es difícil estimar el impacto financiero de cualquier reforma, aún más a la luz de los nuevos protocolos sanitarios, que podrían tener un efecto significativo en los costos. Adicionalmente, como lo muestra la Tabla 5, hay al menos un 40% de los hogares con niños y niñas pequeños que podrían cambiar su comportamiento y comenzar a usar cuidado infantil formal si el acceso y las características de los servicios cambiaran para satisfacer sus necesidades. Sin embargo, debido a la falta de información sobre costos y precios, es imposible saber cuánto esta demanda potencial aumentaría los costos del cuidado infantil por cada niño o niña. Tampoco hay información para evaluar cuánto un aumento en los costos realmente cambiaría las tasas de matrícula. Hay poca información sobre estimaciones del costo y el precio del cuidado infantil, menos aún sobre las fuentes de heterogeneidad en cuanto al precio que pagan las familias y los diferentes costos a los que se enfrentan los prestadores, dependiendo de su ubicación. Contar con información precisa sobre el costo y el precio es esencial para poder entender el impacto que una expansión del servicio podría tener en términos fiscales para el gobierno y, también, para las familias. La incertidumbre en estos dos aspectos ha sido un factor importante que ha dificultado llegar a acuerdos de reforma en el pasado. Además, esto genera una oportunidad para realizar experimentos desde el lado de la oferta, para entender cómo mejorarla (y cuáles de las características del servicio) podría aumentar la aceptación y el uso de servicios de cuidado infantil. pag 19 IV. Una larga historia de iniciativas de reformas al cuidado infantil Desde finales de la década de 1990, diferentes administraciones han intentado aprobar legislaciones para modificar o derogar el Artículo 203 del Código del Trabajo.40 Este Artículo41 obliga a todas las empresas con 20 trabajadores mujeres o más, independiente de su edad, estado civil o tipo de contrato, a proveer un lugar cercano, pero independiente del lugar de trabajo, donde las madres puedan dejar -y alimentar cuando sea necesario- a sus hijos e hijas menores de dos años durante la jornada laboral. Incluso cuando hay un consenso tanto en la necesidad de modificar el Artículo 203 y de expandir el sistema de cuidado infantil en Chile, después de décadas de discusión no se ha llegado a un acuerdo sobre el diseño del nuevo sistema.42 Las propuestas de reformas que apuntan a eliminar los obstáculos a la participación femenina en el mercado laboral, enfatizan los beneficios (potenciales) en materia de empleo del sistema de cuidado infantil. Este punto de vista ha sido impugnado por quienes ven al cuidado infantil como la puerta de entrada al sistema educacional y, por ende, enfatizan la importancia de la estimulación temprana y el rol de los y las educadores(as) profesionales en este nivel. La mayoría de las iniciativas de reforma anteriores (proyectos de ley) han intentado modificar el Artículo 203 desde tres frentes. Uno, expandir la obligación del empleador de entregar o financiar servicios de cuidado infantil, tanto para trabajadores como para trabajadoras. La única modificación, bastante tímida, a este respecto (Ley 20399/2009) fue la inclusión del padre trabajador del niño o niña cuando tiene custodia completa (lo que ocurre en circunstancias muy limitadas), y siempre que el empleador del padre sea objeto de la obligación del cuidado infantil (es decir, que emplee a 20 trabajadoras o más). A pesar de este cambio, el Artículo 203 sigue siendo discriminatorio en base al género del progenitor. Un segundo frente, expandir la obligación que trata el Artículo a los centros comerciales (y de otros complejos de negocios) que comparten una misma administración y donde los establecimientos individuales tengan, en conjunto, 20 trabajadoras o más. La propuesta fue exitosa y se convirtió en ley en 1995 (Ley 19408). El tercer frente, que es más ambicioso, es derogar el Artículo 203 y reemplazarlo con una reforma más amplia al cuidado infantil (donde los empleadores también tengan esta obligación que no sea objeto del género o de la cantidad de trabajadores). Por ejemplo, entre 2013 y 2018, ha habido al menos dos iniciativas legislativas presentadas cada año, lo que muestra un consenso político sobre la necesidad de modificar el Código del Trabajo y, así, poner fin a años de discriminación de género en el mercado laboral. Sin embargo, no se ha llegado aún a un acuerdo sobre los detalles de la nueva política pública. En 2018, la actual administración presentó una propuesta que apuntaba a ampliar las oportunidades de empleo formal y a promover los derechos laborales igualitarios, entregando cuidado infantil universal para los niños y niñas pequeños. De esta manera, la reforma tenía la intención de satisfacer las necesidades de cuidado infantil y, con esto, eliminar una de las restricciones más importantes para el empleo al que se enfrentan las madres. Nuevamente, esta propuesta no fue aprobada por el Congreso. No se llegó a un acuerdo sobre varias de las características de diseño. El hecho que la propuesta se enfocara en los trabajadores con contrato se percibió como una discriminación contra las trabajadoras que no tienen contrato. Desde el sector educacional, la propuesta se percibió como que no iba tras el cuidado de las necesidades de los niños y niñas, porque no tenía una “perspectiva educacional” y se basaba solo en la perspectiva de la participación laboral femenina. La propuesta de crear un fondo para el cuidado infantil (el Fondo Solidario) para financiar la expansión, al cual aportaran el gobierno, los empleadores y los padres y madres, también fue impugnado y altamente criticado, debido a desacuerdos sobre la administración del fondo (es decir, si el administrador sería público, o privado a través de un proceso de licitación). La discusión y la falta de acuerdo forzaron al Ejecutivo a reformular el proyecto de reforma. 40 Código del Trabajo, disponible en https://www.dt.gob.cl/legislacion/1624/articles-95516_recurso_1.pdf 41 La primera ley que regula la prestación de cuidado infantil a los trabajadores es de 1917 (Ley 3186). Desde entonces, la ley ha sido objeto de varias modificaciones (1993, 1995, 1998, 2002, 2007 y 2009); que se reflejan en la versión actual del Artículo 203 (Prada et. al, 2015). 42 Vale la pena notar que la dificultad para llegar a un acuerdo político y avanzar en las reformas en Chile es un desafío que va más allá de los temas infantiles. pag 20 Dado que las salas cuna (que prestan servicios a los niños y niñas menores de 2 años) están reguladas por el Ministerio de Educación, los dos objetivos detrás del cuidado infantil -aumento de la PLF y mejora de la educación temprana- hacen que sea difícil llegar a un acuerdo con los otros sectores involucrados. Históricamente, ha habido una desconexión entre el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Educación sobre cómo debería tener lugar la reforma y la expansión del cuidado infantil. La falta de coordinación y la priorización de los objetivos de la política entre estas partes interesadas ha resultado en constantes desacuerdos sobre las características y el enfoque de la reforma, por ejemplo, en encontrar un equilibrio entre las metas educacionales y los requerimientos mínimos de calidad, y los costos de la prestación y la fuente de financiamiento. Adicionalmente, el rol del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, en estos diálogos, se podría fortalecer. Debido a su naturaleza, este organismo puede tener un papel importantísimo como coordinador, así como de supervisor que las futuras reformas integren un enfoque de género. Otro obstáculo identificado en la discusión de las propuestas de reforma se relaciona con la administración y el financiamiento de los servicios de cuidado infantil. Se ha criticado muchísimo el vincular a actores no estatales al sistema de cuidado infantil, como el sector privado y/o la promoción de asociaciones público-privadas, para expandir la cobertura e incentivar la entrada de nuevos prestadores de servicio. La introducción del modelo de vales (“vouchers”) para el cuidado infantil, por ejemplo, que se usa en el sector educacional desde hace muchos años en Chile, crea una oposición instantánea en el Congreso y limita las opciones de diseño de la reforma que están abiertas a discusión. El tener un solo sistema universal de cuidado infantil operado por el gobierno sería costoso y tomaría años en ser realidad, aún más dado el contexto actual de la pandemia y de la presión fiscal. La limitada infraestructura existente, el capital humano y la cobertura de los servicios de jornada completa no son suficientes para atender a la población elegible, según los estándares de calidad impuestos por la ley. La compleja coordinación necesaria entre los organismos gubernamentales, incluyendo al Congreso que es quien legisla si las reformas al cuidado infantil finalmente se aprueban, y la reticencia a una posible mezcla entre la prestación pública y privada, han sido el impedimento histórico para llegar a un consenso sobre el diseño de un nuevo sistema de cuidado infantil. pag 21 V. Consideraciones finales para futuras iniciativas de política pública Aprobar las reformas necesarias para garantizar un cuidado infantil de calidad, asequible y conveniente es clave para dar un impulso a la recuperación económica en Chile después de la pandemia. Tanto los efectos directos de la crisis como las consecuencias económicas de las medidas gubernamentales de contención han hecho más visibles las brechas de género en la asignación de tiempo para el trabajo doméstico (no remunerado). Así, los efectos de la crisis son particularmente preocupantes para las mujeres. El aumento de trabajo doméstico no remunerado durante la crisis, en conjunto con la recesión económica, han conllevado a una reducción significativa de la participación laboral femenina, con un aumento en el desempleo entre las mujeres. De hecho, según el INE, a abril de 2021, un año después del inicio de la crisis del COVID-19, aún solo el 45,7% de las mujeres son parte del mercado laboral, comparado con el 68,5% de los hombres. A pesar de que el gobierno lanzó un paquete fiscal a gran escala para ayudar a las familias y a las pequeñas y medianas empresas para que soporten la crisis, sigue habiendo incertidumbre sobre el camino a la recuperación. En el caso de las mujeres trabajadoras, o que quieren trabajar (particularmente aquellas que viven con niños y niñas pequeños), hay aún más trabajo que hacer. Más de lo mismo no será suficiente. Especialmente si Chile quiere recuperar el camino de un aumento de la participación femenina en el trabajo, es necesario contar con iniciativas de política que ayuden a las familias a reconciliar el empleo con el cuidado de los miembros de la familia. Más específicamente, expandir servicios de cuidado infantil de calidad, convenientes y confiables se debería ser un tema prioritario en la agenda de la recuperación. Según la encuesta CASEN de 2017, hay 145.306 mujeres madres de niños y niñas menores de dos años que no son parte de la fuerza laboral, y que se beneficiarían directamente de una reforma que lleve a servicios de cuidado infantil en mayor cantidad y de mejor calidad. Este número de mujeres podría ser incluso mayor, considerando la crisis del COVID-19. Si todas esas mujeres pudieran participar de la fuerza laboral, la PLF en general aumentaría en 2 puntos porcentuales. Además, se ha estimado que para Chile, la pérdida en el PIB per cápita debido a las brechas de género en la educación y en la participación en la fuerza laboral podría llegar incluso al 11,4% durante las siguientes tres décadas (Devadas y Kim, 2020). Algo que también es relevante para la recuperación después de la crisis, es que la evidencia reciente concluye que un sistema universal de cuidado infantil, que entregue servicios asequibles y confiables, no solo ayudaría a muchos de los trabajadores que están desempleados a volver a la fuerza laboral, sino que además aumentaría dramáticamente la seguridad económica de la vida de las mujeres.43 En otros términos, el beneficio va más allá de efectos directos a un aumento en la PLF contemporánea (en línea con la evidencia existente). La escala del desafío al que Chile, y muchos otros países, se enfrenta, parcialmente debido a la crisis del COVID-19 y a las medidas de confinamiento, para reactivar la PLF y garantizar la disponibilidad del cuidado infantil asequible y de calidad, que satisfaga las necesidades de las familias, es enorme. Teniendo en mente la escala de tal desafío, y considerando el avance logrado en términos del cuidado infantil en Chile, hay algunas consideraciones importantes que hay que abordar en futuras iniciativas de política relacionadas con el cuidado infantil. 43 Columbia University and the National Women’s Law Center (2021). Disponible en: https://nwlc.org/wp-content/uploads/2021/04/A-Lifetimes-Worth-of-Benefits-_FD.pdf pag 22 Modificar el Artículo 203, que restringe el beneficio solo al número de trabajadores mujeres. Hay una fuerte lógica de negocios para que los empleadores inviertan en el cuidado infantil. Al mismo tiempo, esta inversión puede ser una alternativa efectiva y factible de diversificar la prestación y de darle al gobierno una mayor capacidad para enfocarse en la población vulnerable. Las iniciativas de política futuras también deberían considerar la modificación del Artículo 203, ya que refuerza el rol de la mujer como cuidadora y genera incentivos perversos para que las empresas no contraten a las mujeres (o les paguen menos). Las políticas se deberían basar en una cantidad mínima de trabajadores en general (e, idealmente, no tener ningún mínimo) y no en la cantidad de trabajadoras, para evitar una discriminación de género. Tanto el Congreso como el Ejecutivo han expresado un consenso sobre la necesidad de ajustar la legislación; sin embargo, no hay un acuerdo sobre con qué reemplazarla o sobre cómo se vería un sistema universal en el país. Vale la pena explorar la idea de colaboraciones público-privadas para expandir los servicios, ya que ha funcionado bien en otros países. Considerar fuentes alternativas de financiamiento, a la vez que involucrar actores adicionales no gubernamentales. Dado el costo de la prestación de servicios de cuidado infantil, así como los requerimientos de calidad, especialmente para los niños y niñas más pequeños, algún nivel de becas, subsidios u otros aportes gubernamentales (como proveer personal o terrenos) podría ayudar a animar a los prestadores a ingresar al mercado y a mantener la calidad (es decir, que los servicios sean seguros y estimulantes). En cuanto a las fuentes de financiamiento, las iniciativas de política futuras deberían explorar, además del financiamiento público y los aportes individuales razonables (para quienes puedan costearlo), otras fuentes como el financiamiento de parte del empleador y diferentes tipos de financiamiento del sector privado. El sector no estatal puede traer consigo enfoques y recursos para complementar otras estrategias gubernamentales de expansión. Esto es particularmente relevante, ya que el Gobierno se enfrenta a demandas fiscales urgentes para responder a la pandemia. En muchos países, el sector no estatal (incluyendo a los enfoques basados en la comunidad) está rellenando algunos vacíos de servicio. Actualizar los datos y producir evaluaciones diagnósticas sobre la oferta y la demanda del servicio de cuidado infantil. Parece haber brechas importantes en la información disponible sobre el cuidado infantil en Chile, lo que limita los esfuerzos para entender de mejor manera la dinámica entre los prestadores y las elecciones de las familias. Más aún en el contexto pos-pandemia, donde es razonable esperar que tanto la estructura operacional de los prestadores y las preferencias de las familias hayan cambiado. Aunque la Encuesta Longitudinal de la Primera Infancia (ELPI) es un recurso rico en información, la última vez que se realizó fue el 2017 y no refleja los cambios en las preferencias sobre los servicios, ni los desafíos para cubrir las necesidades de cuidado infantil que los padres y madres que trabajan, o que quieren trabajar, han experimentado durante el último año. Por el lado de la oferta, faltan datos representativos sobre el mercado, y el Ministerio de Educación no informa sobre los prestadores del sector privado en muchos de los reportes. Por ejemplo, entender las diferencias en tarifas por modelo operacional, las barreras que los prestadores no estatales enfrentan al ingresar al sector del cuidado infantil, y los desafíos de ser financieramente sostenibles en la recuperación pos-pandemia, sería útil para la discusión de política. La siguiente reforma podría incluir una obligación específica sobre la recolección y/o reporte periódico de datos, tanto desde organismos públicos como desde los prestadores -públicos y privados- del servicio. pag 23 Promover la coherencia del sistema entre los sectores y los actores del sistema de cuidado infantil. Una coordinación cercana entre los actores relevantes, principalmente el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de la Mujer y Equidad de Género, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, ayuda a construir la coherencia del sistema y a lograr acuerdos de política. Por ejemplo, para llegar a un entendimiento mutuo sobre el hecho de que las políticas de cuidado infantil deberían promover el acceso de las mujeres a las oportunidades laborales y también al desarrollo de los niños y niñas, mientras que, al mismo tiempo, se llega a un consenso de que otras políticas transversales complementarias, como los beneficios para los niños y niñas y las licencias para los padres y madres, son necesarias. La falta de coordinación sobre la priorización del objetivo político entre estas partes interesadas ha resultado en un desacuerdo persistente sobre cómo se vería la siguiente reforma al cuidado infantil. Asegurar que los estándares mínimos de los servicios estén en línea con las capacidades de expansión. La calidad de los servicios de cuidado infantil es esencial para incentivar su uso por parte de las familias, así como para alcanzar los beneficios asociados con un mejor desarrollo infantil. Para expandir el acceso es necesario igualar las condiciones en materia de calidad entre todos los prestadores (existentes y recién incorporados), para que la elección de las familias se base en la conveniencia y no en la calidad. Vale la pena alinear que los estándares mínimos existentes para los servicios que apuntan al grupo de menores de 2 años, que se tratan más de un cuidado de calidad que de oportunidades formales de aprendizaje (esto último más en el caso de los niños y niñas entre 3 y 5 años de edad), permitan una expansión de servicios de calidad, y también que sean factibles dada la infraestructura y el capital humano disponible en Chile en el sector del cuidado infantil. Sobre este tema, la siguiente reforma se podría diseñar para ser implementada en fases, con un plan para lograr los requerimientos de calidad técnica, de la mano con mayores políticas educacionales para aumentar la disponibilidad del capital humano específico que se requiere para los servicios específicos de cada edad. A la luz de estas consideraciones de política, se hacen necesarios análisis adicionales. Por ejemplo, investigar sobre los perfiles de las mujeres que están fuera del mercado laboral, que realizan trabajo de cuidado no remunerado en el hogar. Es probable que, dadas sus características (por ej., educación, experiencia), los sueldos a los que podrían tener acceso no cubran el costo de los servicios de cuidado infantil. Al estimar los sueldos de estas mujeres en relación con el costo de la prestación entregaría claridad sobre los obstáculos a los que se enfrentan las familias para acceder a los servicios de cuidado infantil. Además, una mirada en mayor profundidad a las causales detrás de la bancarrota de proveedores de cuidado infantil durante la pandemia del COVID-19 podría aclarar el tipo de apoyo que estos prestadores necesitan de parte del gobierno para poder volver a abrir. pag 24 Referencias Aran, M., H. Immervoll, y C. Ridao-Cano. 2014. “Can Child Care Vouchers Del Boca, D. y M. Locatelli. 2006. The Determinants of Motherhood and Work Get Turkish Mothers Back to Work? Estimating the Employment and Status: A Survey. IZA Artículo de Discusión n° 2414, Redistributionary Impact of a Demand Side Child Care Subsidy in Turkey.” Development Analytics Research Paper Serie n° 1401 Devadas, S., Y. E. Kim. 2020. “Exploring the Potential of Gender Parity to Promote Economic Growth”. 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E-mail: lacgenderlab@worldbank.org AGRADECIMIENTOS Este trabajo ha sido parcialmente financiado por el Umbrella Facility for Gender Equality (UFGE), un fondo fiduciario de múltiples donantes administrado por el Banco Mundial con el propósito de promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres a través de la experimentación y la generación de conocimiento, para ayudar a los gobiernos y al sector privado a centrar las políticas y los programas en soluciones ampliables con resultados sostenibles. El UFGE cuenta con generosas contribuciones de Alemania, Australia, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Islandia, Letonia, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia, Suiza y la Fundación Bill y Melinda Gates. Las observaciones, interpretaciones y conclusiones que se expresan en este informe son exclusivamente las de los autores, y no reflejan, necesariamente, las opiniones del Banco Mundial, de sus organizaciones afiliadas, de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial ni de los Gobiernos que representan. 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU. pag 26