REASENTAMIENTO Y TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA LECCIONES APRENDIDAS Autores: Carlos Alberto Molina Prieto Especialista Senior en Desarrollo Social Mauricio Cuéllar Montoya Especialista Senior Transporte Octubre 12, 2017 1. Antecedentes. Como respuesta a la mala calidad del servicio de transporte en las ciudades y después del éxito inicial del sistema de BRT de Transmilenio en Bogotá el Gobierno de Colombia definió la política nacional de transporte urbano, por medio de la implementación de sistemas de transporte en las principales ciudades del país. El alcance de la política contempló el apoyo a la construcción de infraestructura de BRT, incluyendo estaciones, portales, puentes peatonales y la generación y adecuación de espacio público y, ii) la transformación de la relación del estado con las empresas transportadoras, y de la estructura del negocio de las empresas las cuales deberán pasar de simples afiladores, a empresas de servicio por medio de concesiones, buscando eliminar de esta forma la llamada “guerra del centavo”. Estación SITM y Bus articulado Vista interior de la estación El esquema propuesto definió que la infraestructura sería realizada con recursos públicos con un aporte del gobierno central hasta del 70%, y la flota y la operación adquirida y realizada por los operadores privados. Para el desarrollo de los proyectos cada ciudad creó una entidad encargada de la planeación, 1 construcción, contratación y control de la operación 1 (ente gestor). Las entidades creadas se presentan en la siguiente tabla: Tabla 1 Entes Gestores – Ciudades Ente Gestor Ciudad Metroplús Medellín, Área Metropolitana Transmetro Barranquilla, Área Metropolitana Transcaribe Cartagena Megabús Pereira, Área Metropolitana Metrolinea Bucaramanga, Área Metropolitana Metrocali Cali TRANSMILE Bogotá NIO Fuente: elaboración propia En el 2003 el Gobierno de Colombia solicitó al Banco su apoyo técnico y financiero para apoyar este programa. A la fecha se han adelantado cuatro préstamos del Banco por un monto cercano a US$ 1 billón. También han participado otras multilaterales como el BID y la CAF. Posteriormente el programa aumentó a siete nuevas ciudades de población entre 300.000 y 600.000 habitantes dirigidos a inversiones en infraestructura de menor escala y donde sistemas segregados tipo BRT no son aún requeridos. El presente documento busca mostrar el desarrollo de las políticas sociales y de reasentamiento que ha tenido este programa. Los retos han sido grandes por tratarse de intervenciones urbanas en zonas consolidadas con un gran impacto en actividades económicas y propiedades. Inicialmente se presentará el proceso de consulta y mecanismo de quejas y reclamos establecidos en el programa, y posteriormente la aplicación de la salvaguarda de reasentamientos y su impacto, para terminar con algunas conclusiones y lecciones aprendidas. 2. El proceso de consulta y mecanismo de quejas y reclamos. El primer contacto del proyecto con la comunidad es el proceso de consulta y socialización, el cual fue realizado en diferentes niveles y momentos. Un primer nivel, relacionado con la ciudad, se efectuó durante la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, instrumento de planeación consignado en la constitución Política Nacional (artículo 339), el cual incluye además la rendición de cuentas a la ciudadanía, como base del sistema de participación. Esta primera y general consulta fue sobre los SITM y durante la formulación, la sociedad civil participó en la formulación y socialización a través de los Consejos Territoriales de Planeación (CTP). Posteriormente, un 1 Para el caso de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- se ha encargado de la construcción de la infraestructura, y en Medellín el metro se ha encargado de la adquisición de los vehículos y de su operación. 2 segundo nivel, emerge al identificarse las afectaciones prediales y se procede a la preparación de planes de reasentamiento, los cuales cuentan desde su formulación con instancias de consulta, socialización y participación. En general, durante la etapa de formulación de los planes de reasentamiento, se efectuaron reuniones de acuerdo al tipo de afectación (propietarios, poseedores, arrendatarios, etc.) socializando en cada caso el tipo de solución diferenciada de acuerdo a su condición. Adicionalmente, se efectuaron reuniones con los grupos de interés (Stakeholders) a los cuales se informa y presenta también los diferentes programas que conforman los planes de reasentamiento (en estas reuniones participan cámaras de comercio, gremios, universidades, organizaciones comunitarias y de la sociedad civil). El resultado de todo este diálogo se plasmó en ajustes a los diferentes planes y en la creación de nuevos programas, cuando fue necesario. Por otra parte, desde la formulación, hasta la culminación del reasentamiento, se implementó un mecanismo de gestión de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias – PQRS-, el cual se basa normativamente en el Derecho de Petición, también de rango Constitucional, el cual determina plazos máximos (10 días) para la gestión de los requerimientos de la comunidad. Este mecanismo de PQRS se soporta principalmente en instrumentos como: i) oficina de atención en campo, para acerarse al ciudadano, ii) recepción de PQRS por medio de la WEB de los entes gestores, telefónicamente o directamente en la oficina, iii) visitas domiciliarias periódicas (mínimo dos veces al mes), para mantener una comunicación fluida y solucionar las inquietudes previamente antes de que conviertan en PQRS. Este mecanismo, que además se amplía durante la obra a toda la población localizada dentro del área de influencia, permitió gestionar las PQRS en su etapa inicial, manteniendo un clima de confianza y un canal de comunicación efectivo durante todo el proceso. Finalmente, para cada uno de los planes de reasentamiento, fue elaborado un documento de cierre o finalización del proceso, en donde fueron verificadas todas las PQRS, constatando que ninguna de ellas quedara sin respuesta y solución a conformidad. Tabla 2 Entes Gestores – PQRS No de PQRS recibidas durante la etapa de las obras. (Acumulado) Megabús 538 Metroplus 6242 Transmetro 1368 Transcaribe 3032 Metrolinea 795 TOTAL 11975 No de PQRS solucionadas a En obra el 100% cerradas. satisfacción. (Acumulado) 11975 PQRS atendidas y solucionadas. 3 Medio de verificación Actas de cierre de cada uno de los tramos y actas de recibo de obra a satisfacción por la comunidad. Motivo (s) principales de quejas • Cierres de vías o accesos, recibidas durante la ejecución del • Daños o afectación a predios por la obra, proyecto. • Inconformidades por planes de contingencia vial, • Trámites para pago de compensaciones, Adquisición predial. El cuadro muestra el abundante número de PQRS recibidas y tramitadas. El esquema de vincular al contratista de obra en esta actividad muestra resultados positivos y permite un seguimiento riguroso. A la fecha, ninguno de los entes gestores tiene procesos jurídicos relacionados con las PQRS, indicador de una gestión completa y satisfactoria. 3. Las Salvaguardas y los instrumentos. El BM desde la preparación del primer préstamo activó la salvaguarda de reasentamiento involuntario (OP 4.12), al considerar que se preveía una importante adquisición de predios, reasentamiento de población y traslado de ocupantes del espacio público (OEP). Los instrumentos construidos para el proyecto, incluyen la normativa del Banco y la local y cuentan con participación activa de los diferentes actores institucionales. Todos los documentos fueron publicados y consultados, especialmente los planes de reasentamiento con la población afectada. Tabla 3 Instrumentos de política, ruta de lo internacional a lo local Banco Mundial Política Operacional OP 4.12 Salvaguarda de reasentamientos Departamento Nacional de Marco de Política de Reasentamientos para los SITM - Planeación – DNP Colombia Ministerio de Transporte Directrices para la ejecución del Plan de Adquisición – MT Predial y Reasentamientos – Plan APR Directrices para elaboración del Plan para ocupantes del espacio público (OEP) Directrices para el cálculo de reconocimientos económicos en procesos de adquisición predial y reasentamientos Entes Gestores Planes de Reasentamiento con No Objeción del BM Resolución de Gerencia para reconocimientos económicos Comité de reasentamiento Municipios participantes Marco legal aplicable Fuente: elaboración propia 4 En general, en todas las ciudades, el trazado de las obras para los SITM, cruza por los centros tradicionales de la ciudad afectando comercios establecidos, familias con adultos mayores vulnerables, inmuebles en arriendo, ocupantes del espacio público, OEP, entre otros. Adicionalmente, también atraviesan otras áreas a lo largo y ancho de las urbes, incluyendo poblaciones vulnerables y en algunos casos predios, viviendas y comercios formales e informales, presentándose una afectación heterogénea y compleja, que pueden traer como consecuencia: rupturas al tejido social, conflictos internos en las familias, afectaciones en los cambios de uso exitentes, interrupción en los ingresos por actividades económicas, incertidumbre, rechazo inicial. Todo esto identifica la necesidad de crear espacios de diálogo y participación, creación de canales y espacios de resolución de conflictos, y una mirada interdisciplinaria sobre el reasentamiento involuntario. Esta complejidad obligó a preparar planes de reasentamiento por tramos homogéneos y de acuerdo a la programación de obras, lo cual multiplicó el número de planes como se observa en la tabla siguiente. Tabla 4 Planes de Reasentamiento – APR por Ente Gestor Ente Gestor Numero Estado de APR Terminado Ejecución Metroplus 9 6 3 Transcaribe 3 3 0 Transmetro 3 3 0 Megabús 3 3 0 Metrolinea 7 7 0 Metrosabanas 2 0 2 SIVA 2 1 1 TOTAL 29 23 6 Nota: Se estima que deberán elaborarse dos APR's adicionales en Neiva (Transfederal) / Sincelejo (Metrosabanas) y Valledupar SIVA). Fuente: Elaboración propia Cada uno de los planes terminados, cuentan con un informe de cierre, que permite evaluar logros, reconocer necesidades y poner sobre la mesa lecciones aprendidas que son recogidas en el siguiente plan. 4. El reasentamiento. Tratándose de una obra pública, el reasentamiento para los SITM, es involuntario y forzoso, y a diferencia de otras modalidades de reasentamiento, como alto riesgo o conflicto armado, tiene la cualidad de poder planificarse y manejar en general las variables involucradas. Dado que el causante del reasentamiento es el Estado, la posibilidad de participación y discusión sobre la 5 planeación es alta y no genera los sentimientos agobiantes de los desastres naturales o el conflicto armado en donde hay un “culpable” con el que generalmente no se puede dialogar. Tabla 5 Modalidades de reasentamiento involuntario Forzado Desastres naturales Conflicto armado Forzoso Obra publica Fuente: Elaboración propia El número de predios a adquirir versus el número de unidades sociales (US) 2 identificadas al interior de los mismos, son los indicadores base para la planeación y para el seguimiento y monitoreo del proceso. La adquisición de predios se complejiza dependiendo si el predio está afectado parcial o totalmente, siendo el primer caso más exigente en cuanto a valoración del impacto, reconstrucción funcional del inmueble y acompañamiento profesional. Metroplús en Medellin, por ejemplo, implementó una modalidad mixta en algunos casos, adquiriendo la construcción totalmente y únicamente la parte del predio afectada, enfoque que permitió a los propietarios beneficiarse directamente de la trasformación urbana y del sistema de transporte. En cuanto a las Unidades Sociales se tipificaron como US Hogar (propietarias y poseedoras), US económica (formal e informal), US socioeconómica (la suma de las dos anteriores), US arrendataria y US rentista. El total de predios a adquirir para los SITM (primeros tres préstamos) fue de 2799 y el número de US identificadas (sin contar rentistas y arrendatarios) ascendió a 4.187. El avance del reasentamiento para estas US es del 100%. Tabla 6 Adquisición Total o Parcial por Ente Gestor Ente Predios Gestor/Ciudad TOTAL PARCIAL MIXTA Metroplús 1074 415 64 Transcaribe 98 334 NA Transmetro 115 404 NA Megabús 153 52 NA Metrolinea 65 25 NA TOTAL 1505 1230 64 Nota: no incluye los predios correspondientes al cuarto crédito, en implementación Fuente: elaboración propia (corte a diciembre 2013) 2 Unidad Social: “se denomina a las personas o grupos de personas, con o sin vínculos de consanguinidad que se han asociado para satisfacer sus necesidades de manera permanente. Pueden ser personas naturales o jurídicas” Directrices Ministerio de Transporte - MT (2005, pág., 4) 6 Obras y viviendas vulnerables (antes de obra) Reasentamiento y obra terminada 4.1. Los ocupantes del espacio público. Los ocupantes del espacio público (OEP) son un capítulo especial, dado que, excepto Bogotá y Medellín, las ciudades no contaban con políticas públicas al respecto, por lo que conjuntamente con el Ministerio de Transporte se elaboraron directrices para este tipo de reasentamiento, enfatizando en la formalización, la reconversión económica, la capacitación y la financiación de su inserción a la formalidad. El proceso fue especialmente aleccionador en Cartagena (Transcaribe), la ciudad con mayor número de OEP´s, pero también la que desplegó mayores esfuerzos y finalmente dejó mayores lecciones aprendidas. En todos los casos, las personas han sido trasladados con éxito y sin conflicto. Tabla 7 Identificación de OEP´s y avance de la solución por Ente Gestor Ente gestor OEP's Estado del traslado /Ciudad Provisional Definitivo Metroplús 294 49 245 Transcaribe 1260 620 640 Transmetro 459 169 290 Megabús 46 0 46 Metrolinea 142 142 0 TOTAL 2201 980 1221 Fuente: elaboración propia (corte a diciembre 2013) 7 Espacio público ocupado y espacio público recuperado en Cartagena (Basurto y Av. Venezuela) 5. Pedagogía de las salvaguardas. Generalmente al implementarse los proyectos con salvaguardas, una de las dificultades iniciales es la búsqueda de profesionales sociales con experiencia. Este también fue el caso del proyecto SITM, donde excepto Bogotá y Medellín, las demás ciudades eran ajenas a este tema y los equipos fueron conformados por profesionales sin esta experiencia específica. La estrategia durante el préstamo inicial fue un intenso proceso de capacitación en salvaguardas, reasentamiento y difusión de los instrumentos del proyecto por medio de talleres locales y en algunos casos regionales. Posteriormente, cuando cada ente gestor, tenía experiencias, lecciones aprendidas y retos sin resolver, se implementaron talleres anuales con todas las ciudades participantes dentro del programa de transporte urbano, para “aprender de las experiencias” y fortalecer vínculos y redes transversales entre profesionales sociales, jurídicos y técnicos. Esta estrategia se fortaleció tanto, que actualmente en la ejecución del cuarto crédito y con la inclusión de las ciudades intermedias los talleres se programan dos veces al año y permiten que la experiencia y aprendizaje puedan ser compartidas, no solo aquellos que tienen financiación BM, sino las otras cinco ciudades que financia el BID y la CAF. Compartir logros y dificultades entre las15 ciudades en Colombia puede ser una de las experiencias más enriquecedoras para los profesionales vinculados y para las comunidades que reciben cada vez más un acompañamiento y asistencia más profesional y más certera en la solución de problemas de reasentamiento. 6. Resultados de los planes de reasentamiento. 8 Como instrumento de verificación y evaluación del proceso de reasentamiento, se implementaron los documentos de cierre de los planes de reasentamiento, esto corresponde al seguimiento posterior al reasentamiento o la adquisición predial. A la fecha se tienen 23 documentos de cierre para igual número de planes de reasentamientos terminados. Para la elaboración de estos documentos, que son revisados por el Ministerio de Transporte, se consideran entre otros los siguientes temas: i) situación actualizada de todas las unidades sociales censadas, ii) seguimiento al tipo de solución diferenciada y verificación de que la solución se ha ejecutado, iii) monitoreo del sistema de pagos para establecer que todos los pagos por concepto de terrenos, construcciones o cualquier tipo de compensación se han efectuado, iv) seguimiento a los alcances y avances de cada uno de los programas de cada plan de reasentamiento En los casos de unidades sociales vulnerables se realiza una visita a la nueva ubicación para verificar el cumplimiento de lo acordado. Estos documentos de cierre permiten, como su nombre lo indica, considerar terminado a satisfacción cada uno de los planes, o en algunos casos, identificar situaciones a resolver. Ahora bien, dado que el programa SITM aún se encuentra en ejecución, no se tiene una evaluación final de los resultados. Sin embargo, un indicador sobre el éxito es la ausencia de demandas judiciales impuestas por los afectados, el avance oportuno de las obras y la ausencia de conflictos sociales alrededor del reasentamiento. Adicionalmente, en muchas de las ciudades en donde se implementa los sistemas de transporte, las alcaldías han observado como buena práctica el reasentamiento y han involucrado en mayor o menor porcentaje, programas y metodologías que este proyecto ha construido. 7. El costo de lo social. Una de las discusiones más frecuentes cuando se trata de implementar el concepto de reasentamiento es la del costo o sobrecosto por los equipos sociales y por los valores pagados a manera de compensación. Las tablas siguientes muestran: primero el costo del proyecto vs. costo de la adquisición predial vs. reconocimientos económicos y segundo, un diagrama de cómo se descompone el valor de las compensaciones. Se puede observar que las compensaciones son un costo marginal y que el valor de los predios, aunque es muy importante en el proyecto, en general, no supera el 10%. Tabla 9 Relación porcentual entre reconocimientos, predios y valor total de las obras por ciudad Entes Gestores Valor total % Valor total % Valor total Reconocimient compra de proyecto os Económicos predios Metroplus – Medellín 3,734,441,827 0.997 33,642,412,866 8.98 374,621,765,954 Metroplus – Envigado 1,112,992,872 0.666 15,470,315,821 9.25 167,226,392,535 9 Metroplus -Itagüí 1,392,280,030 0.768 16,386,411,372 9.04 181,217,900,000 Transcaribe 2,911,808,662 0.748 74,611,418,607 19.15 389,519,460,772 Transmetro 2,294,836,400 0.492 32,933,202,814 7.05 466,881,038,603 Megabús 2,119,401,112 0.985 17,435,475,041 8.11 215,059,439,795 Metrolinea 1,111,088,681 0.217 30,285,437,016 5.90 513,070,057,000 SUMATORIA TOTAL 14,676,849,584 0.636 20,764,673,537 9.57 2,307,596,054,659 Fuente: elaboración propia (corte a diciembre 2013) Tabla 10 Relación porcentual entre tipos de reconocimientos económicos Tramites Traslado Renta Traslado Reposición Reconocimientos Actividad de vivienda Adicionales Económica 3,479,973,000 548,171,000 1,645,273,000 5,914,419,000 762,721,000 1,891,178,000 Fuente: elaboración propia (corte a diciembre 2013) Nota: algunos valores se han aproximado 8. Conclusiones. • El rol del BM y la activación de salvaguardas es determinante para una adecuada intervención social en reasentamiento. Considerando que Colombia no tiene normas explicitas sobre reasentamiento, solo los proyectos con financiación de la banca multilateral internalizan el reasentamiento dentro de los proyectos. • El Marco de Política de Reasentamiento ha sido adoptado por el Ministerio de Transporte para todos los proyectos con financiación multilateral, decisión que va en el camino correcto para implementar una política pública. • El enfoque interdisciplinario es clave en el reasentamiento. Aún es necesario intensificar la búsqueda de metodologías que permitan una mejor articulación entre las disciplinas, igualdad de jerarquía entre estas y una interlocución horizontal con las comunidades. • Los reconocimientos económicos o formas de compensación son el correlato de “lo involuntario” asunto clave en la política de reasentamientos. Se requiere que los proyectos contemplen estos rubros en su ejecución. • Los métodos valuatorios de los bienes a adquirir, aunque sean concordantes con la política del BM, aun parten de una posición dominante del Estado, donde el ciudadano, convertido en “vendedor”, es sujeto pasivo con pocas instancias para discutir los valores de transacción. • La mitigación de impactos debe trascender al restablecimiento de derecho, enfoque que puede permitir una mejor comprensión del reasentamiento, más allá de la mera transacción comercial. 10