Апрель 2014 ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КЛИМАТ Food Safety Toolkit РУКОВОДСТВО К РЕФОРМИРОВАНИЮ СФЕРЫ БЕЗОПАСНОСТИ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ Introduction and Quick Start Практические Guide примеры: Армения, Канада, Хорватия, Литва, Молдова, Монголия, Украина Investment Climate l World Bank Group © 2013 Группа организаций Всемирного банка 1818 H Street N. W., Вашингтон округ Колумбия, 20433 Все права защищены. Апрель 2014 Содержание Данное «Руководство» является результатом работы сотрудников Группы Всемирного банка при участии внешних специалистов. Хотя содержащаяся в нем информация основана на источниках, которые Группа Всемирного банка считает надежными, авторы не гарантируют ее точности и не претендуют на ее полноту. Эта информация не может заменить юридическую консультацию. Группа Всемирного банка не несет ответственности за последствия использования приведенных данных. Изложенные в «Руководстве» мнения являются авторскими и могут не совпадать с позицией IFC, Всемирного банка, Многостороннего агентства по инвестиционным гарантиям (МИГА) или каких-либо других аффилированных организаций. Армения 5 Аналогично выводы, сделанные в этой публикации, не отражают официальную политику Всемирного банка, его исполнительных директоров или стран, которые они представляют. Канада 7 Имена и географические названия в «Руководстве» используются исключительно для удобства читателя и не подразумевают Хорватия 12 какую-либо позицию IFC, Всемирного банка, МИГА или других аффилированных лиц относительно правового статуса той или иной страны, территории, города, района или их органов власти, делимитации их границ или национальной принадлежности. Литва 17 Права и разрешения Молдова 19 Содержание «Руководства» защищено авторским правом. Поскольку Группа Всемирного банка приветствует распространение своих публикаций, разрешается воспроизводить данную работу полностью или частично в некоммерческих целях при условии указания полной ссылки на источники. Монголия 23 Любые вопросы относительно прав и лицензий, в том числе производных авторских прав, следует направлять в Отдел Украина 27 публикаций, Всемирный банк, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, по телефону 202-522-2422 или электронной почте pubrights@worldbank.org. Список сокращений 30 О Департаменте инвестиционного климата Группы Всемирного банка Список рисунков, фотографий, вставок и таблиц 30 Департамент инвестиционного климата Группы Всемирного банка помогает правительствам осуществлять реформы с целью улучшения деловой среды в их странах и привлечения и удержания инвестиций, тем самым содействуя развитию конкурентных рынков, экономическому росту и созданию рабочих мест. Финансирование обеспечивается Группой Всемирного банка (IFC, Всемирный банк и МИГА) и более 15 партнерами-донорами, работающими через платформу ФИАС, поддерживаемую средствами стран-доноров. Армения Исходя из этого, правительство посчитало, что вопрос безопасности пищевых продуктов решен (по крайней мере, его организационный аспект). В сам закон о без- Трудности и недостатки подхода опасности пищевых продуктов были внесены поправки в 2006 году, и создание нового единого органа должно единого органа было завершить реформы. В декабре 2010 года несколько государственных орга- На самом деле создание единого органа не сыграло нов, отвечавших за безопасность пищевых продуктов, роль «серебряной пули». Остался нерешенным целый были объединены указом президента в новую Государ- ряд вопросов, возможно потому, что от самого слияния ственную службу безопасности пищевых продуктов ожидали слишком многого, то есть оно не рассматрива- (далее — Служба). Ветеринарная и фитосанитарная ин- лось как первый шаг в длинной цепи последовательных спекции, ранее подчинявшиеся Министерству сельского действий. Несмотря на то что Служба очень много дела- хозяйства, вошли в состав нового органа, а санитарно- ет для улучшения ситуации и способна положительно эпидемиологическая служба (СЭС) Министерства здра- влиять на ход дальнейших изменений, стоит подумать, воохранения передала ему функции, касающиеся над- почему она до сих пор не смогла оправдать ожиданий. зора за безопасностью пищевых продуктов. В то время как персонал ветеринарной и фитосанитар- ной инспекций был переведен в Службу, систематиче- ский перевод сотрудников из СЭС не осуществлялся. Вместо этого Служба наняла новых людей для работы в сферах, в которых, возможно, существующие ветери- нарные и фитосанитарные специалисты были некомпе- тентны, а некоторые из новых сотрудников, возможно, пришли из СЭС. Метрологическая инспекция также пе- редала Службе функции, касающиеся пищевых продук- тов, опять же без перевода персонала. Модуль 8: Практические примеры 5 Канада ВВП по секторам экономики в 2010 году: сельское хозяй- ство — 2,2 %, промышленное производство — 26,3 %, сфера услуг — 71,5 %2. Регуляторная реформа, Извлеченные уроки • Координация. Существует риск, что Служба видит себя Большая часть канадского экспорта свинины, говядины в качестве единого органа по пищевой продукции. Однако последовавшая за вспышкой и живых животных направляется в США, которые яв- • Недостаточная подготовка и проблемы со структурами, чтобы быть успешной, ей необходимо четко координиро- ляются основным экспортным рынком для сельскохо- сферами компетенции и кадровым обеспечением. Несмо- вать свою деятельность с другими органами (например, си- листериоза в 2008 году зяйственных продуктов из Канады. Зерно и масличные тря на то что правительство Армении осознавало, что под- стемой здравоохранения, СЭС и т. д.) Вместе с тем, похоже, культуры, в которых преобладают пшеница и рапс, держке Службы после реорганизации нужно будет уделять некоторые заинтересованные стороны в правительстве ду- Предпосылки и ситуация в основном экспортируются на другие рынки. В послед- много внимания, оно не в полной мере отдавало себе отчет, мают, что проблема была решена с созданием Службы. ние годы важнейшими экспортными рынками для Кана- насколько значительной должна быть работа по превра- Канада — одна из крупнейших стран мира: по разме- ды стали Япония, ЕС, Мексика и Китай3. щению этого органа в современную службу безопасности Подход единого органа в Армении до сих пор использовался ру территории она занимает второе место после Рос- пищевых продуктов. Слияние проводилось без учета функ- с переменным успехом. Служба еще молодая организация, сии. Как следует из отчета, опубликованного Всемир- ций, ранее вверенных СЭС Министерства здравоохранения, и ее руководство демонстрирует признаки понимания не- ным банком1, размер ВВП на душу населения в Канаде Летом 2008 года Канада пережила одну из самых круп- и перевода соответствующего персонала (в отличие, на- обходимости дальнейших преобразований. Правительство в 2010 году составлял $25 588, что эквивалентно ных вспышек листериоза. То, что поначалу восприни- пример, от того, как это было сделано в Литве или Латвии). решительно поддерживает реформы и готово взять на себя 207 % соответствующего среднего мирового показателя. малось как увеличение числа случаев заболевания В результате существует некоторая неразбериха со сферами определенные обязательства. С другой стороны, однако, при- В сельском хозяйстве производится 3 % от ВВП страны листериозом, вскоре превратилось в серьезную про- компетенции, отношения с СЭС остаются неопределенными мер армянского ведомства может быть использован как убе- и занято 3 % рабочей силы. блему, угрожающую здоровью всего населения. Как и оказывается, что на практике СЭС до сих пор проверяет дительное напоминание, что само по себе создание единого удалось установить, источником вспышки было готовое отдельные аспекты гигиены, проверку которых у операто- органа не способно решить любую проблему. Он может быть к употреблению в пищу мясо, зараженное патогенным ров рынка пищевой продукции (ОРПП) должна проводить полезным инструментом лишь при условии осуществления со- организмом — листерией моноцитогенной. Готовое Служба, если она действительно была задумана как единый ответствующих шагов. При определенных обстоятельствах он мясо было произведено компанией Maple Leaf Foods орган по безопасности пищевых продуктов. также может сыграть роль отвлекающего фактора: все убеж- в Онтарио. дены, что путем слияния можно уладить все вопросы, и таким • Информационные технологии и планирование. Для того образом внимание отвлекается от реальных проблем, требую- чтобы на самом деле выполнять свои функции, Службе не- щих безотлагательного решения. обходимо планировать деятельность по контролю на осно- 1 Взято 04.07.2012 с сайта http://www.tradingeconomics.com/canada/gdp-per-capita ве оценки рисков (инспекции и т. д.). В настоящее время она 2 http://www.indexmundi.com/canada/gdp_composition_by_sector.html не может это делать из-за отсутствия соответствующей базы 3 http://www.thecanadianencyclopedia.com/articles/agriculture-and-food данных и программного обеспечения. IFC помогла разрабо- тать методологию планирования проверок на основе оцен- ки рисков, но ее реализация пока откладывается: частично из-за проблем с программным обеспечением, но также из- за медлительности персонала Службы в принятии новых подходов. • Видение персонала и анализ проблем. Не всем в Службе пришелся по душе новый подход к регулированию безопас- ности пищевых продуктов, направленный на повышение роли частного сектора и снижение административной на- грузки при сохранении (и даже повышении) эффективности. Важно отметить, что хотя Служба и располагает стратегиче- ским документом по реформированию сферы безопасности пищевых продуктов, он основывается на общей цели — при- ведении действующих норм в соответствие с нормами ЕС. Что требовалось сделать — так это провести надлежащую инвентаризацию проблем, пробелов и вопросов, мешаю- щих приблизиться к конкретным нормам ЕС. В то же время отсутствовало четкое понимание, что существовавшая си- стема была одновременно обременительной и не очень эф- фективной. Временной мерой стал раздвоенный сценарий, в основе которого лежало желание повысить безопасность, но на самом деле некоторые заинтересованные стороны стремились ввести пошлины, штрафы и более жесткий над- зор. 6 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 8: Практические примеры 7 Финансовые последствия и статьи расходов Первоначально Maple Leaf Foods прогнозировала, что ее убыт- ки составят около $20 млн. На самом деле вспышка обошлась компании в $37 млн. Сюда вошли расходы на сбор и уничтоже- ние отозванной продукции в сумме $17,6 млн и убытки от ути- лизации продукции, непосредственно связанные с ее отзывом, в размере $2,2 млн. Закрытие производственных мощностей и их полная уборка и санитарная обработка стоили $6,7 млн; дополнительные средства обошлись в $4,2 млн, на организа- Было зарегистрировано 57 случаев заболевания и 23 случая со цию колл-центра для реагирования на обращения клиентов смертельным исходом в семи провинциях страны. Расфасован- было потрачено $1,2 млн, плюс прочие соответствующие за- ное зараженное мясо поставлялось в основном в больницы траты — $5,6 млн (Maple Leaf, 2008). и дома престарелых. Большинство случаев произошло с по- жилыми людьми, которые, как известно, сильнее подвержены Продажи нарезанных мясных изделий сократились на 50 % риску заражения листериозом. по сравнению с предыдущими годами. Прибыль компании от продажи мясопродуктов снизилась с $94,1 млн перед вспыш- После вспышки Канадское федеральное правительство прове- кой до $29,5 млн за период от начала вспышки до окончания ло независимое расследование под руководством Шейлы Уэзе- расследования (приблизительно 9 месяцев). Общие продажи рилл, которую назначил непосредственно премьер-министр. группы мясной продукции упали на 4,5 % — до $3,3 млрд по сравнению с $3,5 млрд. По оценкам вспышка обошлась эконо- мике в $132 млн. В эту сумму входит недополученная прибыль, медицинские и командировочные расходы, а также усиленный надзор и тестирование в ходе борьбы со вспышкой. Против Maple Leaf Foods был подан иск на сумму в $27 млн. Врезка 8.1. Безопасность пищевых продуктов в Канаде ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАНАДСКОЕ АГЕНТСТВО ПО ИНСПЕКТИРОВАНИЮ ОТРАСЛЬ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ • Внедрять и проводить программу безопасности • Обеспечивает соблюдение всех федеральных пищевых продуктов в соответствии законов и нормативных актов, имеющих отношение с нормативными требованиями и отраслевыми к пищевым продуктам практиками • Обеспечивает соблюдение нормативных актов, • Проверять эффективность систем безопасности регулирующих безопасность пищевых продуктов, пищевых продуктов и обеспечивать безопасное посредством проверок/контроля соответствия производство и дистрибуцию пищевой продукции производителей пищевых продуктов • Исследует продукты питания, вызвавшие вспышки ПОТРЕБИТЕЛЬ болезней пищевого происхождения, совместно с партнерами в сфере безопасности пищевых • Соблюдает чистоту, моет руки с мылом продуктов • Обращается с продуктами, обрабатывает их • Инициирует отзывы пищевых продуктов и готовит еду безопасным способом (совместно с отраслью) • Потребляет продукты с осторожностью МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ КАНАДЫ • Устанавливает стандарты/политики в области безопасности пищевых продуктов МЕСТНЫЕ/РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ • Принимает решения об оценке рисков для здоровья ОБЩЕСТВЕННОГО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ в отношении продуктов питания на рынке • Проверка предприятий пищевой • Информирует общественность по вопросам промышленности безопасности пищевых продуктов • Обучение по вопросам безопасности пищевых ПРОВИНЦИАЛЬНЫЕ/ продуктов ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ КАНАДСКОЕ АГЕНТСТВО ОБЩЕСТВЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ • Оповещение провинции/территории о подтвержденных случаях заболеваний • Действует как точка первого контакта федерального • Регулирование переработки пищевых продуктов пищевого происхождения правительства с людьми, пострадавшими от вспышек в рамках их юрисдикции заболеваний пищевого происхождения • Расследование вспышек заболеваний пищевого • Внедрение программы безопасности пищевых происхождения; сбор образцов пищевых • Проводит мониторинг состояния здоровья продуктов продуктов; направление образцов населения • Инициирование расследований вспышек в рамках в лаборатории • Инициирует эпидемиологические исследования, их юрисдикции • Анализ результатов исследования затрагивающие более одной провинции • Информирование общественности по вопросам безопасности пищевых продуктов Модуль 8: Практические примеры 9 После рекомендаций, которые дала в отчете Уэзерилл, Ка- Извлеченные уроки и изменения в законодательстве надское агентство по инспектированию пищевых продуктов (CFIA) продемонстрировало готовность увеличить бюджет, В отчете Уэзерилл было приведено 57 рекомендаций. Про- чтобы повысить качество услуг по инспектированию пищевых счеты руководства, масса системных недостатков и нехват- продуктов. В сентябре 2009 года было объявлено о бюджете ка инспекторов — вот лишь некоторые поводы для критики, в размере $75 млн, и в течение пяти лет эта сумма должна была прозвучавшей в адрес канадской системы регулирования увеличиться на $100 млн4. По некоторым оценкам отчет о неза- безопасности пищевых продуктов5. В рекомендациях особо висимом расследовании обошелся в $2,7 млн. подчеркивалось, что и регулирующие органы, и бизнес долж- Выводы ны ставить защиту потребителей в центр своего мышления Нормативная ответственность и законодательство и коллективных действий6. Регуляторная реформа, проведенная после вспышки в Maple в сфере безопасности пищевых продуктов Leaf, основывалась на понимании общей ответственности за Следствие выявило четыре направления, по которым необхо- безопасность пищевых продуктов. Проще всего правительству димо провести улучшения. Это: было бы возложить весь груз ответственности на сам продо- В Канаде на уровне правительства за систему безопасности пи- вольственный бизнес, но оно признало организационные щевых продуктов несут ответственность три учреждения: CFIA, 1) больше внимания к безопасности пищевых продуктов со недостатки в собственных системах по обеспечению безопас- Министерство здравоохранения и Канадское агентство обще- стороны должностных лиц высшего звена как в государ- ности пищевых продуктов. Ключевыми особенностями этой ственного здравоохранения (см. Врезку 8.1). ственном, так и в частном секторах; регуляторной реформы являются: 2) повышение готовности к борьбе с серьезными заболева- На момент вспышки деятельность Maple Leaf Foods регулирова- ниями пищевого происхождения с более перспективным • совершенствование систем оповещения и средств связи лась в соответствии с законом об инспекции мяса. Закон требу- планированием реагирования на чрезвычайные ситуации; в случае вспышек; ет, чтобы компании были зарегистрированы и лицензированы 3) немедленное реагирование в случае возникновения дру- на федеральном уровне. Компании должны установить меры гих чрезвычайных ситуаций в пищевой промышленности, • более качественное информирование потребителей, безопасности и контроля на каждом этапе процесса производ- и особенно в группах высокого риска, в сфере безопасности ства пищевых продуктов согласно нормам (Уэзерилл, 2009). Во 4) более широкое и оперативное информирование канадской пищевых продуктов; время вспышки 2004 года была опубликована канадская поли- общественности о листериозе и других болезнях пищевого тика по листерии моноцитогенной в готовых к употреблению происхождения, особенно людей из группы риска и меди- • улучшение понимания демографии потенциальных групп пищевых продуктах. Было установлено, что Maple Leaf Foods цинских работников. риска, основанное на оценке доступных научных данных; соблюдала принципы, изложенные в этой политике. CFIA объявило, что собирается выполнить все 57 рекоменда- • новое нормативное требование к ОРПП сообщать об из- Еще до вспышки в стране тестировалась новая система про- ций из отчета и полностью пересмотреть все политики и зако- менениях в данных о заражении продуктов и окружающей верки соблюдения норм (CVS). Ее разработала CFIA для обоб- нодательство в отношении безопасности пищевых продуктов. среды; щения всех требований к инспекциям, изложенных ранее в различных программах инспекции мяса. В апреле 2008 года Политика по листериозу от 2004 года была пересмотрена, • улучшение подготовки инспекторов с тем, чтобы они CVS была введена в действие, и теперь инспекторы CFIA обя- в нее были внесены существенные изменения с учетом ролей специализировались на проверках конкретного продукта заны проводить конкретные проверочные мероприятия на за- и ответственности предприятий, правительства и потребите- или технологического процесса, т. е. идентификация сферы регистрированных федеральных мясокомбинатах. лей. В основу этой политики легли стандарты Кодекса, она со- компетенции для инспекторов; и держит руководство по определению тех готовых к употребле- нию продуктов, которые могут поддерживать рост листерии. • более четкое разделение ответственности между феде- ральными органами с подробным описанием функций В 2012 году был введен в действие новый Закон «Безопасные каждого в случае вспышки7. пищевые продукты для канадцев», который объединил в себе положения многих специальных законов, в том числе закона об инспекции мяса. Это было сделано в рамках реализации одной из рекомендаций из отчета Уэзерилл «модернизиро- вать и упростить федеральное законодательство и норматив- ные акты, существенно влияющие на безопасность пищевых продуктов». Закон устанавливает более жесткие санкции за деятельность, подвергающую риску здоровье и безопасность потребителей, обеспечивает более жесткий контроль над им- портом, учреждает режим последовательного инспектирова- ния всех продовольственных товаров, а также повышает про- слеживаемость пищевых продуктов (CFIA, 2012). 4 CFIA, 2011. Отчет Уэзерилл о вспышке в Maple Leaf в 2008 году. С полной версией 7 5 Уэзерилл Ш. Рекомендации по укреплению системы безопасности пищевых продуктов, 2009. отчета можно ознакомиться по ссылке http://www.cpha.ca/uploads/ 6 Харрингтон, 2009. history/achievements/09-lirs-rpt_e.pdf 10 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 8: Практические примеры 11 Хорватия Финансовая и техническая поддержка предоставлялись через различные донорские проекты в форме тренин- гов, создания системы идентификации животных, про- Реформирование системы филактики и ликвидации болезней животных и растений, а также поддержки всех сопутствующих услуг (таможни, безопасности пищевых продуктов лаборатории, научно-исследовательские институты) и частного сектора (обучение фермеров надлежащей Хорватия — одна из стран с переходной экономикой сельскохозяйственной практике, производителей — в Юго-Восточной Европе, с 1 июля 2013 года член ЕС. надлежащей гигиенической и производственной прак- Выйдя из централизованно контролируемой экономики тике, управлению HACCP). в 1990-е и пережив Балканские войны 1991–1995 гг., она прошла период ранней рыночной экономики и умудри- Государство реорганизовало службу проверок, созда- лась провести необходимые реформы и гармонизиро- ло единую Государственную инспекцию (состоящую из вать свое законодательство и практики с требованиями различных инспекций, таких как налоговая, пожарная, ЕС. Движущими силами реформ были членство в ВТО строительная, горнодобывающая, по безопасности и перспектива вступления в ЕС. труда, по оборудованию под давлением), но контроль пищевой продукции был оставлен в компетенции Ми- Хорватия присоединилась к ВТО в 2000-м и до 2012 года нистерства сельского хозяйства и частично — Мини- не только полностью реорганизовала сферу безопасно- стерства здравоохранения в соответствии с моделью ЕС. сти пищевых продуктов, но и успешно нарастила потен- Контроль пищевых продуктов осуществляют специаль- циал компетентного органа — Министерства сельского но подготовленные инспекторы согласно своим сферам хозяйства. Регулирующие органы получили больше воз- компетенции: ветеринария и пограничная ветеринария, можностей для гармонизации и управления рисками фитосанитария, сельское хозяйство, домашние живот- наряду с организацией функциональных координацион- ные, управление водными и рыбными ресурсами и ин- ных бюро Комиссии Кодекса Алиментариус, МЭБ, МККЗР, спекция вин. Системы раннего оповещения о загрязнениях пищевых продуктов и кормов для животных, Соглашения ВТО по применению санитарных и фитосанитарных норм. Модуль 8: Практические примеры 13 Количество государственных ветеринарных инспекторов Преимущества CEFTA для сектора безопасности пищевых про- Извлеченные уроки • Четкое разделение обязанностей между инспекциями по в стране меньше оптимального, но ветеринарных специали- дуктов включают: контролю пищевых продуктов. Хотя они принадлежат стов обучили проводить контроль безопасности пищевых про- • Раннее выявление главной цели процесса реформирова- к разным министерствам, их взаимодействие дуктов, и эти услуги оплачиваются из государственного бюд- • определение основных региональных экспортных товаров ния сферы безопасности пищевых продуктов. В Хорватии и сотрудничество является эффективным и постоянным жета. Во всех секторах был введен контроль на основе оценки и связанных с ними потенциальных нетарифных торговых цель заключалась в гармонизации законодательства (ежемесячные встречи, обмен информацией, совместные рисков. Кроме того, инспекторам предоставили руководящие барьеров; и практик с требованиями ЕС для того, чтобы экспортиро- действия). принципы и контрольные списки, провели для них тренинги. вать продукцию в ЕС и стать страной — членом ЕС. Лаборатории были переоснащены с целью специализировать • гармонизацию законодательства и практик в соответствии • Планы по мониторингу и ликвидации разрабатываются их на тестировании отдельных видов товарной продукции, с требованиями ЕС в отношении основных экспортных • Создание сильных координационных бюро с международ- и приводятся в исполнение согласно рекомендациям аккредитованы в соответствии со стандартом ISO 17025 (ак- товаров в целях содействия торговле; ными организациями по стандартизации, обмен информа- МЭБ, МККЗР и соответствующих органов ЕС (Бюро по вете- кредитационным органом Хорватии, который является полно- цией, внедрение и функционирование системы раннего ринарии и продовольствию Европейской комиссии). правным членом Международной организации по аккреди- • открытый обмен информацией о новых законах и мерах оповещения о загрязнениях пищевых продуктов и кормов тации лабораторий) и размещены таким образом, что легко через координационный орган CEFTA (секретариат); для животных. • Если среди сторон регионального торгового соглашения охватывают услугами всю территорию страны. есть страна, более продвинутая в плане международных • обучение по вопросам безопасности пищевых продуктов, • Выполнение всех необходимых требований Соглашения требований к безопасности пищевых продуктов, она может Обязательным является применение надлежащей сельскохо- организованное для всего региона; ВТО по применению санитарных и фитосанитарных норм стать мощной движущей силой, стимулирующей другие зяйственной, гигиенической и производственной практики помогло реорганизовать и укрепить сферу безопасности страны к реформированию своих систем и практик. в соответствии с Регламентами ЕС № 852/2004 и № 853/2004, • двустороннее сотрудничество (страны делятся своим пищевых продуктов. которые были перенесены в национальное законодательство. опытом через гармонизацию, а контрольные органы НАССР стала обязательной в 2006 году. Первоначально она сотрудничают в разработке общей практики во внутренних • Доступ к финансированию ЕС для потенциальных стран- была внедрена на экспортных мощностях, а затем на пред- и пограничных инспекциях); членов имел ключевое значение для проведения масштаб- приятиях, выпускающих пищевую продукцию животного про- ных реформ. исхождения. К 2015 году планируется привести все объекты • двустороннее сотрудничество в ходе лабораторных в соответствие с требованиями HACCP. испытаний (например, Черногория использует возможности сербских лабораторий для официальной Значительный прогресс достигнут в гармонизации законода- сертификации географического наименования для тельства и практик в пищевом и ветеринарном секторах, но некоторых видов своего винограда), а также фитосанитарный сектор по-прежнему отстает от графика реа- лизации мер. • совместные проекты в сфере безопасности пищевых продуктов при содействии секретариата CEFTA. При техническом содействии со стороны ЕС, который проводит политику поддержки реализации Регламента ЕС № 882/2004 в странах — кандидатах в члены ЕС, были разработаны много- летние планы контроля. В различных инспекциях существуют электронные базы дан- ных, которые нужно просто связать между собой. Региональная торговля (между восемью странами, подписав- шими Центральноевропейское соглашение о свободной тор- говле (CEFTA): Албанией, Боснией и Герцеговиной, Хорватией, ФРЮ Македонией, Косовом, Черногорией, Молдовой, Сербией) представляет собой очень важный сегмент торговли сельско- хозяйственной продукцией. Все страны решили гармонизиро- вать законодательство и практики в соответствии с моделью ЕС и активно работают над прозрачной подготовкой нового за- конодательства и мер, при этом секретариат CEFTA выступает в качестве активного посредника и координатора. 14 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 8: Практические примеры 15 Литва что в 2004 году Литва не сможет присоединиться к ЕС вместе с некоторыми другими странами. Лишь благо- даря значительному ускорению реформ с конца 1990-х Реформы в сфере безопасности Литва смогла войти в состав ЕС вместе с рядом других стран и сформировать группу стран — членов ЕС, со- пищевых продуктов с целью стоящую на тот момент из 25 государств. присоединения к ЕС До проведения реформ система безопасности пищевой и улучшения условий ведения продукции Литвы основывалась преимущественно на механизмах бывшего СССР. Это означало использование предпринимательской деятельности механизмов последующего и предшествующего контро- ля, сертификацию видов продукции, многочисленные Литовская Республика — наибольшее из трех прибал- разрешения и распределение сфер ответственности тийских государств, а также страна, в которой сельское между ветеринарной, санитарной и торговой инспек- хозяйство вносит наибольший вклад в национальную циями, сопровождаемое значительным дублированием экономику. На сельское хозяйство приходится свыше выполняемых функций. 12 % ВВП страны — это относительно высокий показа- тель для члена ЕС. Литва имеет многолетнюю традицию В 2000 году Государственная ветеринарная служба и ее занятия сельскохозяйственной деятельностью и силь- подведомственные организации, Государственная сани- ные позиции в таких секторах, как молочная продукция, тарная инспекция при Министерстве здравоохранения выращивание зерновых, производство кормов и про- и Государственная инспекция по вопросам качества дукции животноводства, в частности мяса. Значительная были объединены (большей частью) в новое учрежде- часть сельскохозяйственной продукции экспортируется ние — Государственную службу по вопросам пищевых в другие страны ЕС и Россию. продуктов и ветеринарии (далее — Служба). Она отвеча- ет за контроль безопасности пищевых продуктов по всей Учитывая важность сельского хозяйства и агробизнеса, системе производства и реализации пищевых продуктов улучшение системы безопасности пищевых продуктов в соответствии с концепцией ЕС «от стойла к столу» и «от имело особое значение как часть процесса присоедине- фермы к вилке». Еще одним учреждением, созданным ния страны к ЕС. Во второй половине 1990-х, из-за того в результате реформы, стала Государственная инспек- что кандидаты на членство в ЕС из числа стран Восточ- ция по непищевым продуктам при Министерстве эко- ной Европы регулярно подвергались оценке, Литва чис- номики, которая приняла на себя функции обеспечения лилась среди отстающих стран. Долгое время считалось, контроля безопасности непищевых продуктов. Модуль 8: Практические примеры 17 Молдова Одна из причин спада в сельскохозяйственном секторе Молдовы — устаревшая инфраструктура безопасности пищевых продуктов и другие политические и норматив- Максимальное использование ные ограничения, снижающие конкурентоспособность рынков средств производства для сельского хозяйства конкурентных преимуществ и препятствующие повышению эффективности транс- порта, логистики и экспортных процедур. посредством реформ, направленных на улучшение инвестиционного Учитывая сложившуюся ситуацию, правительство Мол- Служба отвечает за анализ рисков, проведение проверок с 2010 года правительство осуществляет комплексную про- довы стремилось: 1) устранить регуляторные ограниче- и обеспечение выполнения соответствующих требований за- грамму реформ в сфере проведения проверок, охватывающую климата в агробизнесе ния, препятствующие развитию конкурентоспособной конодательства. Регуляторные полномочия большей частью как вопросы безопасности пищевых продуктов, так и другие сельскохозяйственной отрасли и 2) привлечь инвесто- четко разделены между министерствами (Министерство эконо- направления. Цель реформы состоит в том, чтобы сделать про- Молдова имеет благоприятный климат, почву и рельеф. ров в подсектор производства сельскохозяйственных мики отвечает за маркировку, Министерство сельского хозяй- верки более прозрачными, в большей степени основанными В сочетании с относительно низкими зарплатами и бли- продуктов высокой ценности. В рамках этой программы ства — за производство первичной продукции, Министерство на оценке рисков, а также помочь ОРПП в выполнении соот- зостью к основным потребительским рынкам (ЕС и Рос- создание надежной, совместимой с ЕС системы безопас- здравоохранения — за остаточное содержание определенных ветствующих требований путем лучшего их информирования. сия) это обеспечивает Молдове потенциально важные ности пищевых продуктов было определено ключевым веществ, санитарию и другие направления, связанные со здо- сравнительные преимущества в плане экспорта аграр- приоритетом, поскольку этот аспект является суще- ровьем людей). Служба является регулирующим органом по Реформа финансировалась за счет средств государственного ной продукции, в частности сельскохозяйственной ственным ограничением для развития экспорта высоко- вопросам здоровья и благополучия животных и получила эти бюджета. Однако поскольку для Литвы это был период, пред- продукции высокой стоимости. Кроме того, Молдова ценной продукции. полномочия в результате проведенной реформы. шествовавший присоединению к ЕС, после вхождения в состав пользуется льготными квотами на экспорт большинства ЕС страна получила значительную дополнительную финансо- видов сельскохозяйственных продуктов в соответствии Цели реформ, помимо непосредственно присоединения к ЕС, вую поддержку на усиление инфраструктуры контроля. с Соглашением об автономных торговых преференциях включали: между ЕС и Молдовой от 2008 года. В результате реформы: • снижение административных барьеров для ОРПП Несмотря на эти преимущества в течение последних де- посредством уменьшения количества обязательных • одно ведомство отвечает за безопасность пищевых сяти лет в сельском хозяйстве страны наблюдался спад: разрешений и требований по сертификации, а также продуктов во всей системе производства и реализации в период с 2000-го по 2008 год его доля в добавленной контроля ОРПП, осуществляющих деятельность, связанную пищевых продуктов; стоимости реального ВВП сократилась наполовину, с низким уровнем риска; • создана единая система контроля; и Молдова была не в состоянии использовать свои кво- • внедрение в Литве принципов надзора за рынком, • уменьшились административные барьеры; и ты на льготные поставки в страны ЕС по большинству принятых в ЕС, и первоочередное внимание обеспечению • установлены более четкие условия и требования для ОРПП. сельскохозяйственных продуктов. безопасности пищевых продуктов посредством механизмов официального контроля; Производители Литвы получили доступ к рынкам ЕС, а также • перекладывание ответственности за безопасность сохранили и расширили свой доступ к третьим рынкам (таким пищевых продуктов на производителей/ОРПП; как Россия). Ситуация с безопасностью пищевых продуктов • установление единого контроля за пищевыми продуктами также улучшилась. Реформа способствовала консолидации в соответствии с концепцией «от стойла к столу» и «от производителей для осуществления инвестиций, необходи- фермы к вилке»; мых для обеспечения соответствия и соблюдения новых тре- • создание более благоприятных условий для свободного бований. Хотя можно сказать, что в конечном итоге это дало передвижения в рамках стран — членов ЕС позитивный экономический эффект, по мере осуществления с параллельным обеспечением эффективного контроля модернизации в секторе пищевых продуктов в краткосрочной импортируемой продукции животного происхождения; перспективе наблюдались определенные потери в плане заня- и тости в первичном производстве. • дальнейшее повышение благополучия животных и их защиты от инфекционных болезней. В феврале 2000 года указом премьер-министра была создана межправительственная рабочая группа по подготовке к про- ведению реформ. Постановление, в соответствии с которым были созданы новые учреждения, было принято правитель- ством в мае 2000-го. В июле того же года эти учреждения на- чали функционировать. Иными словами, первоначальный этап реформы был осуществлен в рекордные сроки. На полную ре- ализацию реформы, налаживание работы учреждений и улуч- шение практики их деятельности ушло несколько лет. В неко- тором смысле изменения все еще продолжаются, поскольку 18 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 8: Практические примеры 19 В результате осенью 2011 года правительство Молдовы Несмотря на общую консолидацию функций в рамках приняло единый пакет реформ в сельскохозяйственном Агентства, ряд сфер компетенции закреплен за Мини- секторе, включавший: стерством здравоохранения. Учитывая редакцию за- кона, возможно возникновение определенных трений • упразднение перечня пищевых продуктов, подлежа- или дублирование функций в сфере контроля пищевых щих обязательной сертификации, — ключевой шаг продуктов на рынке (где Минздрав уполномочен кон- в упразднении нетарифных барьеров для торговли тролировать определенные виды пищевых продуктов (обязательная сертификация не только противоре- и некоторые аспекты, тогда как Агентство наделено все- чит Соглашению ВТО по применению санитарных ми полномочиями) или производства пищевых продук- и фитосанитарных норм, но и считается неэффектив- тов (где Минздрав осуществляет надзор за здоровьем ным методом гарантирования безопасности пище- и знаниями работников, а Агентство опять-таки облада- вых продуктов) и важный аспект для переговоров ет всеми полномочиями). о зоне свободной торговли с ЕС; Реализация положений нового закона потребует значи- • принятие Национальной стратегии обеспечения тельных усилий. Необходимо наладить работу Агентства, безопасности пищевых продуктов подготовить и принять множество подзаконных актов, на 2011–2015 годы в соответствии с требованиями а также разработать новые руководящие принципы ЕС по сближению законодательства, включая соз- и процессы. Однако в течение всего двух лет Молдова дание единого ведомства, отвечающего за безопас- смогла добиться значительного прогресса и пройти путь ность пищевых продуктов; от необходимости решения крайне сложных задач в сфе- ре безопасности пищевых продуктов до нынешних реа- • отработка принятия Общего каталога ЕС по семенам лий, где устаревшие нормативные положения (такие как и саженцам, разрешение импорта всех разновидно- обязательная сертификация) были упразднены и был стей семян и саженцев, которые зарегистрированы принят новый, логически последовательный и согласую- в ЕС, но недостаточно представлены в национальном щийся с законодательством ЕС закон о безопасности пи- каталоге; щевых продуктов. • перенос ряда Директив ЕС по вопросам безопасно- сти пищевых продуктов и стандартов качества (№ 95/16/CE, 2009/142/CE, 97/23/CE, 88/378/CEE, 2000/9/CE, 94/25/CE, 2009/105/CE) в национальное за- конодательство для ускорения процесса гармониза- ции множества категорий производимой продукции (включая сельскохозяйственное оборудование) с требованиями законодательства ЕС и международно признанными стандартами и упрощения процедуры импорта современного обо- рудования. Кульминацией реформы является новый закон о безопас- ности пищевых продуктов (принят парламентом 18 мая 2012 года). Этот закон продолжает процесс сближения, устанавливая правила по обеспечению безопасности пищевых продуктов, заимствованные непосредствен- но из законодательства ЕС. Он также предусматривает создание Национального агентства по безопасности пищевых продуктов (далее — Агентство), наделенного как регуляторными полномочиями, так и полномочиями по проведению проверок и обеспечению исполнения нормативных требований. Таким образом, его можно рассматривать и как окончательный этап (по ряду зако- нодательных изменений в сфере безопасности пищевых продуктов), и как начальную точку отсчета (по осущест- влению мер, направленных на практическую реализа- цию этого нового подхода к обеспечению безопасности пищевых продуктов). Модуль 8: Практические примеры 21 Монголия Учитывая то, что одной из главных задач инспек- ции является обеспечение выполнения норматив- ных требований в сфере производства, переработки Сложные задачи по разработке и реализации пищевых продуктов, а также принимая во внимание важность безопасности в сфере пищевых законодательства в сфере продуктов для экономики Монголии (реализации зна- чительного экспортного потенциала страны в сфере безопасности пищевых продуктов мясомолочной продукции препятствует низкий уровень безопасности пищевых продуктов), проект вполне обо- Монголия служит интересным примером решения снованно уделял преимущественное внимание деятель- множества сложных задач, противоречивого давления ности инспекции в сфере пищевых продуктов. В задачи и требований, которые могут возникнуть при попыт- проекта входила: ках поддержать разработку нового законодательства в сфере безопасности пищевых продуктов. С 2009 года • разработка для ОРПП методики планирования, проект IFC проводил работу с правительством Монго- основанной на оценке рисков; лии, направленную на улучшение процедуры проведе- ния проверок бизнеса посредством правовой реформы • подготовка контрольных списков для проведения и изменений в структуре и деятельности государствен- проверок ОРПП; и ной инспекции (которая ранее называлась Генеральное агентство специализированных инспекций, а сейчас • консолидация внутренней структуры инспекции переименована в Агентство по вопросам общественной с целью обеспечения последовательного надзора безопасности), отвечающей за проведение большин- за ОРПП (рассматривается вариант единого ства проверок, за исключением тех, которые связаны департамента безопасности пищевых продуктов), с налогами, таможней и пожарной безопасностью (ее а также переподготовка персонала. задачи и функции сейчас несколько сужены, но по- прежнему остаются очень обширными, охватывая боль- Однако все эти мероприятия показали, что надлежа- шинство вопросов безопасности). щее внедрение новых инструментов и практик требует Модуль 8: Практические примеры 23 наличия надежного, современного и всеохватывающего за- с HACCP и нормативными требованиями по убою скота В конечном итоге с определенной задержкой, вызван- Опыт Монголии также позволяет составить представление конодательства в сфере безопасности пищевых продуктов. (зная, что продающееся в стране мясо в основном ной проведением парламентских выборов, новый закон о необходимых временных рамках. Предварительная рабо- Такое законодательство отсутствовало, некоторые аспек- получено в результате неофициального убоя, и что о безопасности пищевых продуктов был принят. Новая та с инспекцией продолжалась более полутора лет (с начала ты регулировались устаревшим способом, некоторые во- большинство потребителей предпочитают покупать коалиция, которая пришла к власти, активно поддержи- 2010-го до середины 2011 года), прежде чем стало понятно, что просы вообще не были охвачены, а существующие зако- именно такое мясо, какова была вероятность принятия вала проведение реформ, и в январе 2013 года закон необходим новый закон. Фактическая разработка закона дли- нодательные акты были логически непоследовательными. таких нормативных требований или какие стимулы о безопасности пищевых продуктов вступил в силу. Это ста- лась около года, и примерно такой же период времени пона- Когда стало понятно, что ненадлежащая система обеспече- необходимо было заложить в законодательство?). ло возможным благодаря работе по разъяснению важности добился на осуществление мероприятий коммуникационного ния безопасности пищевых продуктов грозит стране поте- Учитывая тот факт, что обязательное введение HACCP для вопросов безопасности пищевой продукции и обеспечению характера. Работа по поддержке принятия закона велась более рей конкурентоспособности и препятствует доступу к рын- всех ОРПП было абсолютно нереальным и создало бы поддержки реформ со стороны высших должностных лиц, полугода, после чего наступил этап внедрения нового закона. кам для экспорта пищевых продуктов, члены парламента значительные препятствия для бизнеса и/или возможности политиков и СМИ. Также в немалой степени принятию за- Этот процесс занял довольно длительный период времени и секретариат президента обратились к проекту с просьбой для коррупции, какие стимулы следовало применить для кона способствовал ряд встреч, семинаров, конференций в Монголии — стране, где решения принимаются очень бы- оказать поддержку в разработке нового закона по вопросам внедрения или поэтапного введения HACCP? и т. д. с участием иностранных экспертов, в частности из чис- стро, парламент функционирует надлежащим образом, а по- безопасности пищевых продуктов. ла членов правительств и регулирующих органов стран, уже литические партии в целом поддерживают реформы. В других В результате долгих обсуждений окончательная редак- успешно осуществивших аналогичные реформы (таких как странах на осуществление такой деятельности может уйти го- Это оказалось сложной задачей ввиду ряда причин, многие из ция закона содержала в себе надлежащую, или даже самую страны — новые члены ЕС). раздо больше времени. которых могут иметь место и в других странах: передовую практику (где это было возможно), но при этом всегда оставалась реалистичной. Была введена ответствен- • комплексный закон о безопасности пищевых продуктов ность производителей, требования по прослеживаемо- должен регулировать широкий спектр вопросов. сти, позволяющие осуществить отзыв пищевых продуктов, Некоторые из них могут вообще не регулироваться а также требования по обеспечению безопасности пище- каким-либо другим законодательным актом страны вых продуктов на всех этапах. Закон предусматривает соз- (например, отзыв небезопасной продукции, признание дание национальной референс-лаборатории, устанавлива- сертификации, осуществленной третьей стороной, ет обязанности и полномочия по осуществлению надзора, ответственность производителей). В результате а также содержит требования по оценке рисков и управлению разработка такого комплексного закона может оказаться ими. Однако он не требует обязательного введения HACCP весьма проблематичной. Если отсутствует другой и предусматривает необходимость принятия простых и четких законодательный акт (например, по сертификации, руководящих принципов, которые упростили бы выполнение ответственности производителей), закон о безопасности новых требований для предприятий малого и среднего бизне- пищевых продуктов должен быть либо слишком детальным са. Таким образом, закон призван оказать поддержку предпри- и сложным, либо упускать целый ряд ключевых вопросов; ятиям Монголии в улучшении их хозяйственной деятельности. • попытки доработать и улучшить содержательную Помимо этого, проекту пришлось иметь дело часть, чтобы добиться «технически идеального» с альтернативным законодательством, поскольку рабочий законодательного акта, могут противоречить план Министерства сельского хозяйства на 2012 год преду- политическим задачам (требующим, чтобы все сматривал разработку нового закона о пищевых продуктах, происходило быстро) и окончиться неудачей при и определенная работа по его подготовке уже была проведе- рассмотрении проекта закона в парламенте, в ходе на. Содержание этого законопроекта было преимущественно которого могут вноситься различные изменения нечетким и расплывчатым, а также касалось многих вопро- и дополнения; сов, не связанных с безопасностью пищевых продуктов как таковой (основное внимание уделялось вопросам поставки • дебаты о преимуществах надлежащего уровня и хранения пищевых продуктов). Однако некоторые разделы регулирования в сравнении с риском возникновения законопроекта были непосредственно посвящены безопасно- необоснованных барьеров для частного сектора, сти пищевых продуктов, что создавало своеобразную коллизию или относительно возможности использования с параллельно разрабатываемым проектом закона о безопас- заимствованных стандартов в реальных условиях страны ности пищевых продуктов. Команде проекта пришлось затра- могут быть весьма активными и задерживать процесс тить много усилий на согласование этих двух проектов законов реформ. В Монголии именно так и произошло в случае и их возможное слияние в один нормативный документ. 24 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 8: Практические примеры 25 Украина Нормативная база не обеспечивает надлежащих гаран- тий безопасности пищевых продуктов, что ограничива- ет доступ местных производителей и переработчиков Реформа сферы безопасности к иностранным рынкам, а также их способность диффе- ренцировать свои продукты на местном рынке, в част- пищевых продуктов как ключ ности в таких подсекторах, как молочные продукты. Не- смотря на то что молочные продукты экспортируются из к высвобождению потенциала Украины в значительных количествах (преимуществен- сектора агробизнеса страны но в СНГ и развивающиеся страны), экспорт в основном ограничивается нижним концом цепочки создания стои- и получению доступа к внешнему мости. Доступ к рынкам с более высокой стоимостью, рынку таким как ЕС, по-прежнему закрыт8. Украина не только самое большое после России го- Осуществление реформ в Украине в прошлом было сударство в Европе, но и страна с исключительно сильно затруднено из-за политических потрясений, благоприятными для сельского хозяйства природно- тупиковых ситуаций и чьих-то корыстных интересов. климатическими условиями. Земли здесь особенно Аграрный бизнес и безопасность пищевых продуктов не плодородные (главным образом так называемая черно- стали исключением в этом плане: более того, они испы- земная полоса), климат умеренный, а осадки выпадают тывали значительные сложности с реформированием. в достаточном количестве. Географическое положение Даже вступление в ВТО в начале 2008 года не привело обеспечивает легкий доступ к морским путям экспор- к изменениям в нормативном регулировании безопас- та сыпучей продукции и близость к ЕС и России, двум ности пищевых продуктов, которые были согласованы крупнейшим рынкам страны. В сельском хозяйстве за- в рамках пакета подготовки к вступлению (они были нято 16 % рабочей силы, а на сельскохозяйственное приняты, но не вступили в действие). Перспектива сво- производство и переработку приходится около 16 % бодной торговли с ЕС предлагала важные стимулы, но ВВП. Большое значение имеет производство как зерно- изменения проводились крайне медленно. В этом кон- вых культур и продовольственного сырья, так и мясных тексте вмешательство Инвестиционного климата IFC и молочных продуктов. В целом Украина имеет весьма имело целью провести столь необходимые изменения, высокий экспортный потенциал как в сельском хозяй- опираясь на предыдущие достижения. стве, так и в производстве пищевых продуктов, но до сих пор его не удавалось реализовать полностью. Экспорт страны в основном сосредоточен на сегментах с относи- тельно низкой добавленной стоимостью, таких как зер- новые культуры и растительные масла. Реформирование нормативного регулирования безопасности пищевых продуктов в Украине: предложения для разработчиков 8 политики. Справочный документ, 2009. http://www1.ifc.org/wps/wcm/connect/fc9b75804b5f7acd9ec6bf6eac26e1c2/Food_safety_report_ ENG.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=fc9b75804b5f7acd9ec6bf6eac26e1c2 Модуль 8: Практические примеры 27 С начала 2000-х годов при все возрастающем внимании органам с частично перекрывающимися сферами компетен- Таким образом, используя требования к вступлению в ВТО Опыт этой работы также показал, какие преимущества можно и увеличивающихся с 2005 года ресурсах работа была ции. Существование нескольких нескоординированных техни- и перспективы свободной торговли с ЕС, проекты смогли получить, если сосредоточить усилия консультационных услуг сосредоточена на продвижении реформ в сфере разрешений ческих ведомств приводит к многократным проверкам, в ходе поддержать ключевые шаги, которые уже долгое время об- в конкретном секторе. Кроме того, он преподнес урок о необ- и проверок предпринимательской деятельности. Эта работа которых проверяется выполнение устаревших требований, суждались, но никак не предпринимались. В частности, от- ходимости тщательного планирования сфер ответственности увенчалась некоторым успехом. Наиболее важными достиже- и к большим издержкам для предприятий. Государственные мена обязательной сертификации устраняет один из основ- и действий в случае, когда в работе участвуют два проекта, ниями стали принятие закона о разрешительных документах органы не несут ответственности за то, что на рынок попада- ных источников административного бремени, который также и достижения полного согласия в отношении целей и шагов в 2005 году и закона о проверках в 2007-м, хотя в ходе осущест- ют небезопасные продукты. Частные пищевые предприятия в течение длительного времени тормозил инновации в пи- еще до начала работы, так как координация никогда не бывает вления этих реформ и не обошлось без некоторых разочаро- практически не отвечают за безопасность пищевых продуктов, щевой промышленности в Украине. Слияние ветеринарного легкой. Наконец, он показал актуальность подхода, который ваний. Учитывая очевидную необходимость сконцентрировать при этом потенциал логистических систем для обеспечения и фитосанитарного ведомств закладывает основу дальнейшей подчеркивает значение частного сектора, так как именно част- ресурсы и внимание на определенном секторе, приоритет безопасности пищевых продуктов не используется в полной работы по превращению этого ведомства в действительно со- ный сектор в конечном счете должен обеспечить выполнение был отдан агробизнесу и, в частности, пищевой промышлен- мере, в отличие от того, как это происходит в ЕС. Акцент де- временный орган в сфере безопасности пищевых продуктов, реформированных нормативных правил и является основной ности. Первоначально в центре внимания оказался молочный лается исключительно на удовлетворении формальных тре- работающий на основе оценки рисков и решительно содей- движущей силой безопасности пищевых продуктов на практи- сектор — одна из сфер, в которой Украина была особенно да- бований (разрешений, свидетельств), а вовсе не на том, чтобы ствующий соблюдению нормативных требований. Разработка ке. Особенно важной оказалась работа с крупными розничны- лека от реализации своего потенциала, и режим регулирова- выпускать на рынок только безопасные продукты. законопроекта также является важным фундаментом для даль- ми торговцами. ния в которой подвергся критике со стороны ЕС. нейшей работы. Результаты первого этапа работы (до 2012 года) были значи- До начала реформ (и в значительной степени до сих пор) ре- тельными, несмотря на то что они представляли собой толь- жим регулирования безопасности пищевых продуктов Украи- ко первый шаг. Основные изменения заключались в отмене ны характеризовался: обязательной сертификации для пищевых продуктов (в со- ответствии с Соглашением ВТО по применению санитарных • обременительными административными процедурами, и фитосанитарных норм и практикой ЕС), решение о чем было ограничивающими регистрацию предприятий, рост бизне- принято в декабре 2009 года (хотя на полную реализацию са и инновации в производстве вследствие необходимости этого решения понадобилось некоторое время), и слиянии многочисленных обязательных предварительных согласо- ветеринарного и фитосанитарного органов в мае 2011 года. ваний и разрешений, а также обязательных стандартов Эта объединенная служба теоретически несет основную от- и сертификатов (применяемых даже к рецептуре продук- ветственность за проверки в сфере безопасности пищевых ции); продуктов, но на практике огромное количество связанных с пищевыми продуктами инспекций по-прежнему проводит • дублированием функций и параллельной контролирующей Санитарно-эпидемиологическая служба. деятельностью, так как вопросы безопасности пищевых продуктов с разных точек зрения курировали шесть госу- В рамках работы по реформированию был также подготовлен дарственных органов, при этом координация их деятель- проект нового закона о безопасности пищевых продуктов. Он ности практически отсутствовала. был утвержден правительством и направлен в парламент, но рассмотрение было отложено из-за выборов 2012 года. В слу- Многие аспекты системы безопасности пищевых продуктов чае принятия этот закон может стать основой для новой систе- представляли собой пережитки плановой экономики, в част- мы безопасности пищевых продуктов в соответствии с передо- ности, обязательные стандарты, во всех подробностях описы- вой международной (и в частности, европейской) практикой. вающие способы приготовления продукции, но не устанавли- Он вводит прослеживаемость, HACCP, процедуры отзыва про- вающие параметры безопасности, и вменяющие надзор над дукции, усиление ответственности ОРПП, а также отменяет раз- пищевой цепью в обязанность нескольким регулирующим решения, согласования и необязательные методы контроля. 28 Инвестиционный климат — Руководство к реформированию сферы безопасности пищевых продуктов Модуль 8: Практические примеры 29 Список сокращений CEFTA — Центральноевропейское соглашение о свободной торговле CFIA — Канадское агентство по инспектированию пищевых продуктов CVS — система проверки соблюдения норм IFC — Международная финансовая корпорация HACCP — система анализа опасных факторов и критических точек контроля ВВП — внутренний валовый продукт ВТО — Всемирная торговая организация ЕС — Европейский союз МККЗР — Международная конвенция по карантину и защите растений МЭБ — Международное эпизоотическое бюро ОРПП — операторы рынка пищевой продукции СНГ — Содружество Независимых Государств СЭС — санитарно-эпидемиологическая служба Список рисунков, фотографий, вставок и таблиц Врезка 8.1. Безопасность пищевых продуктов в Канаде 9 Фотографии: BigStockPhoto, Арев Хамбардзумян (стр. 4), Шилягий Палко Пал (стр. 5), Елена Елисеева (стр. 8, 11), Звонимир Атлетик (стр. 12, 13), Виктор Правдица (стр. 15), Дебора Бенбрук (стр. 16, 21), Татьяна Константинова (стр. 17), Пьотр Павински (стр.19), Вайда Петрикене (стр. 22, 23), Сергей Старус (стр. 25), Любомир (стр. 26), Юанюан Кси (стр. 28), Ширли Ху Ксяо Фанг (стр. 29), Рей Ву (стр. 31), Джозеф Гоу (стр. 32), Готье Вийом (стр. 33), Джирапонг Боонпонга (стр. 36), Анатолий Цехмистер (стр. 37), Андрей Волохатюк (стр. 38), Юрий Брыкайло (стр. 39). in partnership with: