DISCUSSION PAPER NO. 1202 67608 Building Social Protection and Labor Systems Concepts and Operational Implications David A. Robalino, Laura Rawlings and Ian Walker Background Paper for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy March 2012 Building Social Protection and Labor Systems  Concepts and Operational Implications  Background Paper for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy  David A. Robalino, Laura Rawlings and Ian Walker    March 2012  Abstract  This paper presents a framework for designing and implementing social protection and labor (SP&L)  systems  in  middle  and  low  income  countries.  Although  the  term  “system�  is  used  to  describe  a  country’s  set  of  social  protection  programs,  these  tend  to  operate  independently  with  little  or  no  coordination even when they have the same policy objective and target similar population groups.  The  paper  argues  that  enhancing  coordination  across  SP&L  policies,  programs,  and  administrative  tools  has  the  potential  to  enhance  both  individual  program  performance  as  well  as  the  overall  provision  of  social  protection  across  programs.  The  first  part  of  the  paper  discusses  the  characteristics of well�designed social protection systems. It also points to the gains – and some of  the  risks  –  of  moving  toward  systems,  including:  (i)  more  effective  risk  management  in  crisis  and  non�crisis  periods;  (ii)  improved  financial  sustainability;  (iii)  more  equitable  redistribution;  (iv)  economies  of  scale  in  administration;  and  (v)  better  incentives.  The  second  part  discusses  issues  related  to  design  and  implementation  based  on  country  studies  for  Brazil,  Chile,  India,  Niger,  Romania,  and  Vietnam.  It  suggests  three  levels  of  engagement  to  support  the  design  of  SP&L  systems:  (a)  at  the  policy  level,  defining  how  different  instruments  (e.g.,  savings,  risk  pooling,  redistribution) interact, and coordinating financing mechanisms and institutional arrangements; (b)  at the program level, improving the design of individual programs and creating synergies with other  programs within and across social protection functions; and (c) at the administrative level, setting up  basic  “nuts  and  bolts�  tools  that  can  work  across  programs,  such  as  beneficiary  identification  and  registry,  payment  mechanisms,  and  management  information  systems.  The  last  part  of  the  paper  outlines  some  of  the  implications  of  a  systems  vision  for  the  World  Bank’s  social  protection  and  labor practice.   JEL Codes: H53  Key Words:  social protection, systems, safety nets, labor, social assistance, welfare, administration, public policy, pubic sector reform, developing countries  ACKNOWLEDGMENTS  The  paper  relies  on  case  studies  prepared  by  Christopher  Bender  (consultant)  based  on  inputs from and discussions with Anna Fruttero (Brazil), Rafael Rofman and Gonzalo Reyes  (Chile),  John  Blomquist  (India),  Setareh  Razmara  (Niger),  Emil  Tesliuc  (Romania),  and  Christian Bodewig and Nga Nguyen (Vietnam).   TABLE OF CONTENTS  I.  INTRODUCTION ....................................................................................................................... 1  II.  WHAT DO WE MEAN BY A SOCIAL PROTECTION “SYSTEM�? ................................................... 4  III.  . FRAMING AN OPERATIONAL AGENDA  .................................................................................. 9  3.1  POLICY LEVEL: SETTING THE VISION FOR SP&L ................................................................................. 11  3.2  PROGRAM LEVEL: INTEGRATING, HARMONIZING, OR COORDINATING PROGRAMS .................................. 16  3.3  ADMINISTRATION LEVEL: BUILDING BASIC MANAGEMENT, INFORMATION,  AND ADMINISTRATIVE TOOLS . 19  IV.  APPLYING A SYSTEMS VISION: INITIAL CONDITIONS AND TRANSITION PATHS ..................... 20  4.1  FRAGMENTED PROGRAMS, WEAK DESIGN AND LOW COVERAGE NIGER AND INDIA ................................ 22  4.2  FRAGMENTED PROGRAMS, WEAK DESIGN BUT HIGHER COVERAGE: MOROCCO, TUNISIA, AND VIETNAM . 26  4.3  MORE INTEGRATED PROGRAMS, HIGH COVERAGE AND IMPROVED DESIGN: BRAZIL AND ROMANIA .......... 29  4.4  INTEGRATED SP&L FUNCTIONS AND INNOVATIONS IN PROGRAM DESIGN: CHILE ................................... 32  V.  CONCLUSIONS AND IMPLICATIONS FOR OPERATIONAL AND KNOWLEDGE WORK ................ 36  5.1  BUILDING NEW TOOLS FOR POLICY ANALYSIS ................................................................................... 39  5.2  REORGANIZING OPERATIONAL WORK AND ADJUSTING THE SKILLS PROFILE OF SL&L STAFF ..................... 40  REFERENCES ................................................................................................................................ 42       LIST OF FIGURES  Figure 1: Direct and Indirect Effects of the Instrument, Financing  and Institutional Arrangements .... 9  Figure 2: Levels of integration/Coordination within an SP&L System ................................................. 19  Figure 3: Building Basic Administrative Systems .................................................................................. 20  Figure 4: Initial Conditions and Transition Paths towards more Integrated SP&L Systems ................. 22    LIST OF TABLES  Table 1: Parallels between the Terminology Used to Define the Core Functions of the Social  Protection System .................................................................................................................... 4  Table 2: Illustration of the Linkages between Basic Types of Programs and Risks/Shocks .................... 7           I.  INTRODUCTION  Most countries implement anti�poverty or risk management policies and programs that are  usually  classified  as  a  “social  protection  system.�1  Institutional  arrangements  vary  widely  across  countries  and  regions  but  similar  programs  are  often  observed:  cash  or  in�kind  transfers  to  alleviate  poverty  and  build  human  capital;  mandatory  social  insurance  programs to protect workers and their families against the risk of unemployment, disease,  disability,  or  the  inability  to  work  during  old�age;  regulations  that  protect  workers  from  exploitation,  abuse,  or accidents  at  work; and programs  that  aim  to  help  individuals  build  skills,  find  jobs,  and,  in  general,  improve  their  earnings  opportunities.  These  programs  usually fall under the purview of the Ministries of Labor, Social Affairs, and/or Health and  are delivered through public or private providers, including social assistance and insurance  institutions, employment service offices, training centers, or private insurance companies.   Although  the  term  “system�  gives  the  idea  of  interconnected  programs  achieving  interrelated  functions,  the  reality  in  most  cases  is  that  of  an  amalgam  of  programs  operating with little or no coordination. For instance, most insurance programs (pensions,  unemployment benefits, health insurance) operate independently despite often being part  of the same institution. Even within each of type of insurance program there is considerable  fragmentation.  Most  countries,  for  example,  have  different  pension  programs  for  civil  servants,  formal  workers  in  the  private  sector,  and  agricultural  workers.  The  health  insurance program is also often divided in two: social insurance for formal sector workers  and  national  health  services  for  the  rest.  There  is  even  less  coordination  between  social  insurance and social assistance programs, or between these two and active or passive labor  market programs.                                                                1  The discussion in this paper is focused primarily on public formal social protection systems, while recognizing  that there is a wide range of private formal and informal arrangements that are critical components of social  protection. In addition, many other public policies contribute to social protection that are beyond the purview  of social and labor ministries (e.g., education, health, infrastructure, and community development).   1  Recent  literature  suggests  that  reducing  fragmentation  and  promoting  harmonization/integration  can  enhance  both  the  performance  of  individual  programs  and  the overall provision of social protection.2 In other words, the aggregate increase in social  welfare that the programs can generate when working as a system is higher than what can  be  achieved  by  summing  the  contributions  of  each  program  working  independently.  Research  suggests  that  this  is  generally  true  of  all  systems (and  networks).  It  results  from  the interactions of individual components (or nodes) and the fact that by working together  they can share resources.3   Social  protection  programs  could  perform  better  if  interactions  between  them  were  exploited. In an integrated system, people are less likely to fall through the cracks and lack  coverage for a given risk or fail to benefit from assistance if poor or vulnerable. In addition,  programs  can  complement  each  other.  Bundling  health  insurance  with  pensions,  for  example,  can  strengthen  incentives  to  save  for  old�age.  Similarly,  combining  long  term  savings  for  pensions  with  savings  for  unemployment  benefits  can  better  protect  young  workers with short vesting periods and, during a recession, it can allow the unemployed to  receive benefits for a longer period of time. There are also gains to be made through the  interactions between social insurance, social assistance, and active labor market programs.  For  example,  better  integrated  contributory  and  non�contributory  social  insurance  programs can increase incentives to enroll in the social security and reduce incentives for  informal  work.  Linking  the  beneficiaries  of  public  transfers  to  counseling,  intermediation,  and/or  training  programs  can  strengthen  incentives  to  work,  improve  their  earnings  opportunities, and reduce dependence.  The  fact  that  more  integrated  programs  can  share  resources  could  also  lead  to  more  efficient management, administrative, and financing arrangements. The obvious example is  the sharing of administrative and IT systems. Setting up these systems is expensive but once  in  place  processes  such  as  identifying  and  registering  plan  members,  collecting                                                               2  See Ribe, Robalino, and Walker (2011).   3  See Christakis and Fowler (2010).   2  contributions,  and  paying  benefits  can  serve  many  programs  at  a  reduced  marginal  cost.  The  same  is  true  of  governance  arrangements  to  manage  these  programs  and  deliver  services,  and  of  monitoring  and  evaluation  systems.  Finally,  programs  that  harmonize  financing can eliminate distortions such as differences in contributions for similar benefits.   However, there are potential costs and risks are involved in moving towards more integrated  social protection systems. A more coordinated system can be more vulnerable to errors in  design  or  failures  in  a  given  program  or  administrative  tool  that  would  then  propagate  across  interconnected  programs.  A  systems  vision  can  also  lead  to  excessive  institutional  centralization that can stifle innovation, creativity, and responsiveness.  Coordination across  many independent agencies in charge of designing and implementation SP&L programs can  also be costly and slowdown the pace at which reforms are implemented.   Moving  towards  a  systems  approach  therefore  requires  a  careful  assessment  of  benefits  and costs and tailoring to different country contexts. In general, a systems vision for SP&L  calls  on  political  leadership,  clear  policies,  and  functional  institutions  to  guide  both  adjustments  to  individual  programs  and  improvements  to  the  governance,  management,  administrative  and  IT  structures  applied  across  programs.  Policymakers  need  to  define  context�specific  transition  paths.  Given  higher  institutional  capacity  and  more  developed  SP&L  programs,  middle  income  countries  can  seem  better  prepared  than  low  income  countries  for  implementing  a  systems  vision.  However,  middle  income  countries  (MICs)  often  have  established  programs  with  vested  interests  and  path  dependency  that  can  hamper  reforms.  Low  income  countries  (LICs)  are  less  able  to  afford  the  inefficiencies  of  fragmented systems and may be in a better position to put good practices into place early  on  when  systems  and  programs  are  relatively  new.  As  the  case  studies  in  this  paper  illustrate, the transition paths towards a more systemic approach often begin with a crisis  and/or strong political mandate and involve initial reforms to flagship programs or a set of  3  related programs (e.g., a social insurance system) that can be gradually expanded to meet  the needs of various population groups.4   II.  WHAT DO WE MEAN BY A SOCIAL PROTECTION “SYSTEM�?   We  start  with  a  proposed  framework  to  characterize  a  country’s  social  protection  system  focusing on its functions, drawing on the social protection literature. In the next section, we  suggest  a  policy  and  operational  agenda  to  support  countries  to  transition  towards  a  systems approach to social protection based on a common set of desirable characteristics  and through a focus on three levels of system engagement: policy, programs, and tools.   There is a general consensus in the literature about the core functions of a social protection  system. Most publications define three: (i) protecting income and consumption in the face  of  shocks  such  as  disease,  unemployment,  or  disability  in  old�age;  (ii)  combating  poverty  and deprivation by ensuring access to a basic set of goods and services; and (iii) improving  individuals'  earnings  opportunities  by  promoting  investments  in  human  capital,  giving  access to credit, and making labor markets (which are the main source of income for most  people)  work  better.  The  literature  uses  different  terminologies  to  name  these  functions  but, beyond semantics, there is a general agreement about their meaning and purpose (see  Table 1).   Table 1:  Parallels between the Terminology Used to Define the Core Functions of the  Social Protection System  Risk Management  Latin America Social Protection  World Bank Social    Framework  Strategy  Protection Strategy  Function 1  Risk Mitigation  Consumption Smoothing  Resilience  Function 2  Risk Coping  Poverty Reduction  Equity  Function 3  Risk Reduction  Human Capital Promotion  Opportunity  Source: Authors (2012).                                                               4  See World Bank (2011k).  4  There is also a consensus regarding certain principles that should guide the design of a social  protection system:   Equity:  A  good  SP&L  system  can  ensure  that  fiscal  resources  are  equitably  distributed, achieve horizontal equity in the ratio of contributions to benefits across  workers  of  similar  levels  of  income,  establish  and  enforce  common  rights  and  obligations, and help improve equality of opportunities.   Inclusion:  A  good  SP&L  system  identifies  coverage  gaps,  works  to  ensure  the  inclusion of the most vulnerable in the SP&L system, and seeks to eliminate overlaps  and redundancies.   Fiscal sustainability: A good system will be fiscally sustainable. This in turn requires  analysis and acknowledgement of the fiscal costs of subsidies to social insurance and  social assistance and the projection of program costs under different demographic  scenarios.   Incentive compatibility: A good system should be based on program rules that create  incentives  for  individuals  to  work,  save,  and  participate  in  risk�pooling  arrangements; incentives for employers to register their workers in the SP&L system  and to collect and pay the required contributions; and incentives for SP&L insurers  and  service  providers,  to  enroll  all  eligible  beneficiaries  and  provide  good  quality  services efficiently.   Results  focus:  A  good  system  will  have  clearly  established  goals  that  are  linked  to  well�articulated programs and will use monitoring and evaluation to track progress  toward  meeting  those  goals,  monitor  implementation  and  fill  knowledge  gaps  on  performance.  Good  monitoring  and  evaluation  serve  as  a  basis  for  results�based  management, inform policymaking, and support accountability.   Ability  to  respond  to  risks  and  shocks:  A  good  system  will  be  able  to  respond  effectively both to help households manage idiosyncratic risks during normal times  as well as counter�cyclically to respond appropriately to large covariate shocks.  5  SP&L systems are comprised of programs that aim to achieve the functions described above.  Traditionally,  formal  public  programs  have  been  mapped  into  three  categories:  social  insurance  programs,  social  assistance  programs,  and  passive  and  active  labor  market  programs.5 Each of these sets of programs has then been linked to a given function of the  social  protection  system.  Social  insurance  programs  (e.g.,  pensions,  unemployment  benefits,  health  insurance)  have  been  mainly  associated  with  the  first  function:  insuring  against  abrupt  reductions  in  consumption  as  a  result  of  an  income  shock  or  emergency  expenditures. If individuals become unemployed, for instance, they receive unemployment  benefits  and  if  a  member  of  their  family  becomes  sick,  part  of  the  health  expenditures  is  covered.  Social  assistance  programs,  on  the  other  hand,  have  been  mainly  related  to  the  protecting  against  poverty  by  delivering  transfers  to  the  poor  and  vulnerable  (e.g.,  disabled). These transfers can be in�cash or in�kind and can be allocated in different ways  (through  different  targeting  mechanisms  and  with  or  without  conditionalities).  Finally,  active  labor  market  programs  (e.g.,  education  and  training,  credit,  employment  services)  and passive labor market programs and policies (e.g., labor regulations) have focused on the  third function, improving earnings opportunities and the functioning of labor markets.  This traditional classification provides a coherent framework to organize programs but has  two  major  drawbacks.  First,  by  linking  programs  to  specific  functions  it  ignores  how  they  interact  and  complement  each  other  to  achieve  the  objectives  of  the  social  protection  system  as  a  whole.  Second,  the  classification  hides  common  policy  instruments  across  similar  types  of  programs,  such  as  mandatory  savings,  risk  pooling,  redistributive  arrangements,  and  various  types  of  services  (e.g.,  counseling,  child  support,  intermediation). Failing to coordinate these instruments can reduce the effectiveness of the  social  protection  system  and  even  have  unintended  consequences  in  incentives  and  behaviors.  Finally,  a  facile  mapping  of  programs  into  functions  masks  the  important  roles  that programs can play across functions.                                                               5  See Holzmann and Jorgesen (2000).  6  A systems view of social protection takes a more general perspective, focusing on how basic  instruments can work together to deliver the three core functions. Thus, instead of having  programs  that  operate  independently,  focusing  on  different  risks/shocks,  a  systems  view  looks  at  how  they  interact  and  complement  each  other  across  risks/shocks.  This  implies  combining  the  three  core  functions  in  different  degrees,  depending  on  the  type of  risk  or  shock  that  needs  to  be  addressed.  Table  2  illustrates  these  interactions.  Along  rows,  the  table  shows  how  different  types  of  instruments  could  be  combined  to  manage  a  given  risk/shock,  and  along  columns,  how  a  given  type  of  instrument  would  need  to  be  coordinated across different risks/shocks.   Table 2: Illustration of the Linkages between Basic Types of Instruments and Risks/Shocks  Types of Instruments  Savings  Risk  Transfers to  Human  Wage  Access  Asset  Risk/Shock   Pooling Beneficiaries  Capital  Subsidies  to  and  or Providers  Formation  Services  Credit  � Training  Provision Early child� hood      X  X    X    malnutrition  Unemployment  X    X  X  X  X  X  Disability  X  X  X  X  X  X  X  Death  X  X  X          Old�age  X  X  X  X    X  X  Illness    X  X      X    Poverty      X  X  X  X  X  Source: Authors (2012).  Note: Transfers can be conditional or unconditional. Conditional transfers include payments for participation  in  public  works.  In  a  more  general  classification,  they  would  also  include  wage  subsidies,  which  are  paid  conditional  on  work.  Access  to  services  includes  non�cash  support  such  as  counseling  or  intermediation  or  activities linked to improving access to health and education services.  One  of  the  virtues  of  a  more  integrated  social  protection  system  is  that  coordinating  instruments across different types of programs can improve the management of a given risk  or  shock.  For  instance,  to  manage  the  risk  of  disability  and/or  assist  the  temporary  or  permanently disabled, an efficient response would combine savings, risk pooling, transfers,  and various activation programs (e.g., those providing counseling, training). For temporarily  disabled workers, savings (complemented with transfers for low income workers) could be  7  used to finance benefits, and activation policies then used to facilitate access to a new job.  In  this  case,  the  use  of  risk  pooling  might  be  inappropriate,  due  to  possible  moral  hazard  problems.  But  in  the  case  of  permanently  disabled  workers,  savings  and  transfers  would  need  to  be  complemented  with  risk  pooling  arrangements.  Another  example  is  providing  assistance to the poor who are not disabled (i.e., are able to work). In this case, transfers  should ideally be complemented with programs that help them build their skills and move  into higher productivity activities and lessen dependency.   In  addition,  there  are  potential  gains  to  be  achieved  by  coordinating  a  given  type  of  instrument  across  different  risks/shocks.  Savings  accounts,  for  instance,  could  be  simultaneously used to pay unemployment benefits and disability, old�age, and survivorship  pensions (this type of coordination could be very relevant in low income settings). Transfers  can potentially be involved in the management of a range of risks/shocks, which would then  improve  the  distribution  of  available  fiscal  resources  across  different  population  groups.  Indeed, in the absence of a systems view, programs that benefit wealthier individuals (e.g.,  vocational  training  programs)  can  end  up  generating  more  transfers  per  beneficiary  than  programs  that  benefit  the  poor  (e.g.,  food  programs).  Similarly,  active  labor  market  programs  might  aim  to  help  a  given  target  population  overcome  a  variety  of  risks  thus  creating economics of scale. For example, wage subsidies can be used to provide incentives  to reemploy the unemployed or somebody who becomes disabled.   A systems approach to social protection can also help improve incentives and the efficiency  in the use of public expenditures.6 Beyond the choice of programs, critical policy choices that  characterize  SP&L  systems  are  related  to  financing  and  institutional  arrangements.  Jointly  these choices directly affect the behaviors of providers and therefore costs and the quality  of services. They also affect the behaviors of workers and employers. Bad policy choices can  lead to systems where individuals have incentives to evade social security, retire early, or  use  disability  as  an  unemployment  benefit,  or  where  employers  are  reluctant  to  hire                                                               6  See Ribe et al. (2010b).  8  workers. Finally, by improving performance, reducing costs, and having a more integrated  approach  for  the  allocation  of  subsidies  across  programs,  a  systems  approach  to  social  protection can lead to a more efficient use of public resources.7 These ideas are illustrated  in (Figure 1) and discussed in more detail below.  Figure 1: Direct and Indirect Effects of the Instrument, Financing   and Institutional Arrangements    Behaviors of  Employees and  Employers Financing  Arrangements Efficiency of  Public  Institutional  Instruments Expenditures Arrangements Effectiveness  of Social  Protection  System   Source: Based on Ribe et al. (2010).  III.  FRAMING AN OPERATIONAL AGENDA  The movement towards a systems approach is a gradual process that, as will be discussed in  the  next  section,  will  depend  on  country  context  and  initial  conditions.  Some  countries  might choose comprehensive reforms that aim to improve the design, coordination, and/or  integration  of  the  various  SP&L  programs.  Other  might  take  a  more  conservative  stance  focusing  on  flag�ship  programs  and  then  gradually  adding connections  to  other  programs.  Overall, three levels of engagement at the operational level can be defined (see Figure 2):   Policy  Level:  Defining  a  vision  for  SP&L  and  ensuring  coherence  between  instruments,  financing,  and  institutional  arrangements.  This  is  the  highest  and                                                               7  ibid.  9  most  strategic  level  of  engagement.  It  is  here  that  the  objectives  and  functions  of  the  social  protection  systems  are  defined  in  the  context  of  national  goals  and  priorities.  Instruments,  financing,  and  institutional  arrangements  are  assessed  and  can  be  benchmarked,  paying  attention  to:  consistency  and  coherence  across  programs  and  functions;  redistributional  impacts;  effects  on  incentives  and  behaviors; and sustainability and efficiency of public spending. The end outcome can  be  a  general  strategy  for  the  social  protection  system,  outlining  a  medium�term  vision  to  improve  integration  and  coordination  across  programs  and  functions.  Although  most  of  the  World  Bank’s  operational  work  across  countries  is  likely  to  focus on programs and tools (see below), ideally, the work would be framed within a  strategic vision for the SP&L system as a whole.    Program  Level:  Integrating,  harmonizing,  or  coordinating  programs.  This  second  level  of  engagement  is  driven  by  reform  initiatives  aiming  at  improving  the  performance of a given function, program, or set of programs. Beyond design issues  to  be  addressed  within  a  given  program  (the  standard  approach),  the  focus  of  the  policy  analysis  and  operational  work  would  be  on  harmonization  or  integration  of  similar  programs  (e.g.,  social  assistance  transfers)  and  exploiting  the  interactions/synergies with relevant programs within and across SP&L functions.    Administration Level: Building basic management, information, and administrative  tools. This is the most basic level of engagement where the focus is on developing  the  “nuts  and  bolts�  tools  that  facilitate  the  core  business  processes  of  social  protection programs. These include, for instance, beneficiary identification systems  and  registries,  targeting  schemes,  monitoring  and  evaluation  arrangements,  and  contracting and payment arrangements for providers. The set�up of these basic tools  or building blocks can serve as an entry point for more structural reforms, including  those  related  to  the  harmonization  or  integration  of  similar  programs  or  the  coordination of programs within and across SP&L functions.   10  Figure 2: Three Levels of Engagement to Design SP&L Systems    Source: Authors (2012).  3.1  Policy Level: Setting the Vision for SP&L   Defining a long term vision for a social protection and labor system involves aligning social  preferences  –  including  fundamental  questions  about  the  role  of  the  state,  the  role  of  redistribution  in  achieving  equity,  and  the  rights  and  responsibilities  of  citizens  –  with  financial, institutional, and political constraints. This level recognizes that SP&L approaches  are rooted in countries’ social contracts and that appropriate solutions will depend on the  local context.   As  discussed  above,  policy  choices  need  to  be  made  at  three  levels:  (i)  how  various  programs will be designed both in terms of their mandate and the choice of instruments; (ii)  how they will be financed; and (iii) what type of institutional arrangements will be used for  implementation.  11  Defining  the  mandate  and  instruments  of  a  SP&L  system.  The  first  choice  to  be  made  is  about what programs are needed and their mandate. For instance, should a country have  mandatory  pensions  or  simply  facilitate  the  development  of  voluntary  long  term  savings  and guarantee transfers to protect the elderly poor? If a mandatory pension system is going  to  be  implemented,  what  should  be  the  replacement  rate  offered  to  individuals  with  different  income  levels?  Similarly,  should  the  government  subsidize  employment  services,  training, or skills certification programs? If yes, by how much? Choices at these levels reflect  in  part  social  preferences  but,  ideally,  should  also  be  the  result  of  an  analysis  of  the  constraints that preclude private arrangements alone from providing sufficient insurance or  access to better jobs and earnings opportunities to different population groups.   The  second  set  of  choices  is  about  the  instruments  to  implement  different  programs.  Unemployment benefit programs provide a good example. Should unemployment risks be  managed through risk pooling or savings arrangements? Choices at this level will affect not  only the type of protection the unemployed receive but also their behaviors. There is some  evidence, for instance, that savings  arrangements provide better incentives for job�search  and are less likely to increase the length of the unemployment spell.8 Another set of choices  refers to the roles of other instruments (e.g., transfers, counseling, intermediation, training)  and the type of conditionalities that link them to the payment of unemployment benefits.  For  example,  since  enforcing  the  rule  that  those  receiving  unemployment  benefits  should  not  be  working  is  difficult  in  countries  with  large  informal  sectors,  an  alternative  is  to  condition  the  payment  of  unemployment  benefits  on  participation  in  training  and  job� search  activities.  Similar  conditionalities  are  needed  to  allocate  transfers  (subsidies)  to  individuals  who  fail  to  accumulate  sufficient  savings  to  receive  benefits  during  the  unemployment spell.   The  third  set  of  choices  is  about  how  to  design  the  various  instruments,  and  this  requires  coordination  across  risks/shocks.  Continuing  with  the  example  of  the  unemployment                                                               8  See Robalino et al. (2010) and Robalino et al. (2011).   12  benefits program, there are questions to address not only in terms of the mandate of the  system  (e.g.,  what  would  be  the  contribution  rate  and  the  duration  of  benefits)  but  also  how  individual  savings  would  be  shared  across  other  risks  (e.g.,  old�age  and  disability  pensions).  Choices  also  need  to  be  made  regarding  the  design  of  transfers  that  might  be  needed  to  complement  individual  contributions:  (i)  how  should  they  be  targeted;  (ii)  whether they should be ex ante (matching contributions) or ex post (benefit top�ups); and  (iii) and how should they be withdrawn as income rises (tapered systems are less likely to  have negative incentives effects than sudden cut�offs – but they can also cost a lot more).  Depending  on  design,  workers  will  have  less  or  more  incentives  to  search  for  jobs  and/or  will move to the informal sector.9 More importantly, as discussed in the previous section,  the  moment  transfers  are  shared  across  risks/shocks,  a  mechanism  is  needed  to  guide  allocations across different income groups with different risk profiles.  Financing an SP&L system. The systems view of social protection opens the door to thinking  about more integration across financing mechanisms. In general, there are three sources of  financing:  payroll  taxes  (paid  by  the  employer);  workers’  contributions  (paid  by  the  employees); and general revenues (which can be financed through different combinations  of  income  and  consumption  taxes).  As  with  the  choice  of  instruments,  how  alternative  financing  arrangements  are  combined  will  affect  the  behaviors  of  employers  and  employees, as well as public finances. A high payroll tax, for instance, can reduce incentives  to  create  formal  sector  jobs  but,  other  things  being  equal,  can  also  reduce  the  need  for  using  general  revenues.  Social  security  contributions  from  workers  that  are  not  linked  to  benefits can also discourage participation in the formal sector.10   In  a  more  integrated  approach,  the  goal  would  be  to  choose  financing  arrangements  that  obey three principles: (i) ensure that the SP&L system is financially sustainable so that inputs  from general taxation are fiscally affordable; (ii) ensure that subsidies are progressive; and  (iii)  minimize  economic  distortions,  particularly  in  labor  markets.  Currently,  several                                                               9  See Levy (2008).   10  For a discussion see World Bank (2011d).  13  proposals are widely debated. One proposal suggests decoupling social insurance financing  and formal sector employment in order to reduce distortions in labor markets and improve  equity and coverage. This proposal calls for making the redistribution that exists within the  social  protection  system  explicit  and  financed  out  of  general  revenues  (e.g.,  part  of  the  payroll  tax  could  be  substituted  by  an  income  or  consumption  tax).11  There  are  also  recommendations  about  ways  to  give  greater  flexibility  to  employers  and  employees  in  deciding how they share the financing of a given bundle of social protection services, which  could  include  employment  services  and  training.12  These  proposals  require  more  analysis  but  already  show  how  the  integration  of  programs  can  lead  to  more  efficient  financing  arrangements.  Choosing  institutional  arrangements  governing  service  delivery.  Choices  at  this  level  will  ultimately determine the performance of the social protection system. The main issues to be  addressed  include:  (i)  governance  and  accountability;  and  (ii)  contracts  with  providers  of  SP&L  goods  and  services.  Policy  decisions  at  these  two  levels  affect  the  behaviors  of  managers and providers and through this channel, the quality of the services provided13 and  the operating costs of the system.  Governance  arrangements  should  ensure  clear  program  “rules,  roles,  and  controls�:  operating rules, well�defined responsibilities for different levels of the government (central  vs. local) and incentives for performance, and appropriate mechanisms to monitor results  and  create  accountability.14  Potential  beneficiaries  should  understand  their  rights  and  responsibilities. This implies not only providing access to the relevant laws and regulations,  but also, and more importantly, outreach work to give workers clear information about the  types  of  programs  that  are  available  and  how  they  operate,  including  the  benefits  and  services  that  they  provide  and  the  eligibility  conditions.  There  should  also  be  clear                                                               11  See Ribe et al. (2010).  12  See Almeida, Berman, and Robalino (2012).   13  The quality of services will also affect the perceptions that workers have towards the social protection system  and  therefore  their  willingness  to  enrol  in  contributory  programs,  or  use  employment  services  and  training  programs.  14  See World Bank (2011i).  14  definitions of responsibilities, tasks, and goals for officials, program managers, and staff in  central  and  local  governments,  as  well  as  incentives  and  criteria  to  reward  or  sanction  performance.  Within  a  social  protection  system,  a  key  responsibility  of  managers  isto  ensure  adequate  coordination  and  communication  mechanisms  between  programs.  For  these  arrangements  to  work,  however,  program  managers  and  staff  should  be  given  the  tools and decision�making power to achieve their objectives. Finally, adequate systems are  needed for audit, oversight, and grievance redress, including arrangements that ensure that  citizens  can  voice  their  needs  and  concerns  and  provide  feedback  about  satisfaction  with  the services and benefits received (see Box 1).  Contracts with providers of SP&L goods and services are another element. Service providers  include  both  government  agencies  (e.g.,  ministries,  municipalities)  and  local  service  providers  (e.g.,  training,  employment  services,  cash  transfers),  which  can  be  public  or  private.  A  first  issue  to  ensure  is  that  public  and  private  providers  are  on  a  level  playing  field. In some cases, this could require removing direct transfers to public providers while  giving  their  managers  the  flexibility  to  manage  budgets  and  human  resources.  In  general,  contracts with public or private providers could need to link payments to performance. For  instance,  those  managing  employment  services  could  receive  payments  for  services  provided  and  effective  placements.  Contracts  could  also  make  interconnections  across  programs explicit. For instance, providers could be expected to offer a set of services (e.g.,  counseling,  training  of  life  and  technical  skills,  and  intermediation)  as  well  as  report  and  coordinate with the offices in charge of paying unemployment benefits or wage subsidies.       15  Box 1:  Rules, Roles, and Controls – Governance in Social Protection  Governance  in  social  protection  can  be  defined  as  the  set  of  incentives  and  accountability  relationships that influence the way in which providers are held accountable  for their behaviors  and ability to deliver services with quality and efficiency. Efforts to strengthen governance can be  categorized into three broad areas:   Rules  of  the  game  that  define  the  context  for  accountability  relationships  among  policymakers,  providers, and citizens. At the program level this refers to the legal framework governing the SP&L  system,  or  individual  program,  including  legislation  and  secondary  regulations  and  operational  guidelines such as clear criteria for eligibility, entry and exit from programs, and predictable and  transparent mechanisms for setting benefit levels.   Roles  and  responsibilities  of  actors  involved  across  levels  of  government  and  institutions.  Mechanisms  for  strengthening  roles  and  responsibilities  include  establishing  institutional  relationships,  clarifying  job  descriptions  for  providers,  and  putting  in  place  performance  incentives.  Controls and accountability mechanisms that help ensure that “the right benefit gets to the right  person at the right time.� Most social protection programs – especially cash transfer programs –  require  measures  to  ensure  appropriate  flows  of  information  and  money.  Control  and  accountability mechanisms include both measures on the supply side, including verification, M&E  processes  such  as  audits,  quality  control  mechanisms,  spot  checks,  policies  to  ensure  access  to  information,  and  formal  grievance  redress  mechanisms.  Accountability  measures  also  include  demand�side elements that involve citizens in oversight. These include engaging citizens in social  audits, third�party monitoring, and information provision through report cards.   Source: Bassett et al. (2012).    3.2  Program Level: Integrating, Harmonizing, or Coordinating Programs  Most of the World Bank’s analytical and lending operations in SP&L are organized around a  given  program,  such  as  a  cash  transfer,  public  works,  pensions  for  workers  in  the  private  sector, or youth training programs. At this second level of engagement the idea is to ensure  that policy analysis takes into account the relevant interactions of the respective program  with other programs within and across SP&L functions. Three types of engagement can be  envisioned:  (i)  addressing  issues  related  to  the  integration  or  harmonization  of  similar  programs or schemes; (ii) improving the coordination or strengthening the links of programs  16  within  one  of  the  SP&L  functions;  and  (iii)  strengthening  the  links  and  exploiting  the  complementarities of programs across SP&L functions (see Figure 2).  Integrating  or  harmonizing  similar  programs.  One  of  the  common  problems  across  SP&L  systems is the fragmentation of core programs such as cash transfers, pensions, or training� related active labor market programs. It is common to observe different programs covering  different  population  groups,  offering  different  benefits,  and  having  different  eligibility  conditions,  financing  mechanisms,  and  institutional  arrangements.  Many  countries,  for  instance,  have  different  pension  programs  to  cover  private  sector  workers,  civil  servants,  workers  in  state  owned  enterprises  or  those  in  the  agricultural  sector  (see  next  section).  This fragmentation creates problems in terms of equity and efficiency. Problems of equity  can arise because different population groups are treated differently by the SP&L system,  with  high  income  workers  often  receiving  a  larger  share  of  subsidies  than  low  income  workers.  Inefficiencies  can  result  from  the  duplication  of  administrative  systems,  the  duplication of programs serving given population group (while others may not be covered)  and, at least in the case of insurance programs, from the effects of program rules on labor  mobility, if it is difficult to transfer acquired rights across schemes.   Depending  on  country  context  (including  issues  of  political  economy)  part  of  the  reform  agenda  could  focus  on  harmonizing  benefits,  services,  and  eligibility  conditions  or  on  integrating  programs.  Harmonization  implies  improving  coordination  across  programs.  Integration,  in  its  most  radical  form,  calls  for  closing  down  current  programs  and  transferring beneficiaries transferred to a new or consolidated remaining programs A more  gradual form of integration would keep current programs in operation but closed to “new  entrants,�  who  would  be  referred  to  the  new  program.  Operationalizing  either  form  of  integration  is  of  course  logistically  challenging  and  would  usually  require  investments  in  new administrative and information systems (see next section).   Linking  and  coordinating  programs  within  and  across  functions.  Coordination  within  and  across  the  insurance,  protection  against  poverty  and  promotion  of  opportunity  functions  17  has  received  little  attention  in  the  past.  There  are  two  interrelated  areas  where  policy  analysis and operational work can focus. The first is to explore and exploit opportunities to  enhance the impact of individual programs by linking them to others. Within a given SP&L  function, for instance, a task team leader (TTL) working on the design of a cash transfer can  consider linkages to an infant nutrition program. A TTL working on pension reform can open  discussions about the possibility of introducing a new unemployment benefit system or the  reform of an existing one. Or, there can be operations where the objective is to integrate  training,  counseling,  intermediation,  and  skills  certification  programs  into  a  package  of  services to link individuals to jobs. There are also interactions to exploit across functions in  the  context  of  the  activation  and  graduation  agendas:  how  to  improve  the  employability  and  earnings  opportunities  of  beneficiaries  of  social  assistance  and  social  insurance  programs by linking them to active labor market programs (see Figure 2).   The  second  is  improving  coordination  between  existing  programs  to  address  existing  problems. The two most common cases that can negatively affect incentives and behaviors  are  coordination  failures  between  social  insurance  programs  and  those  between  social  insurance and assistance programs. Design problems with unemployment benefit systems,  for instance, can reduce incentives to contribute to the pension systems and/or encourage  early  retirement.15  Similarly,  non�contributory  transfers  that  are  not  properly  linked  to  contributory social insurance programs can provide incentives for informal work.16                                                                15  See Robalino, Zylberstajn, and Robalino (2011).  16  See Ribe et al. (forthcoming).  18  Figure 2:  Levels of Integration/Coordination within an SP&L System  Social Assistance Anti�poverty  agenda Cash�transfers Social Insurance  Coordination  Food programs Programs across functions Public works Graduation  Agenda Unemployment Benefits Activation  Active Labor Market  Health insurance agenda Programs Disability pensions Intermediation Survivors pensions Counseling Old�age pensions Job search Training Integration  Coordination  Wage subsidies /harmonization of  within functions programs   Source: Authors (2012).    3.3  Administration Level: Building Basic Management, Information,   and Administrative Tools  At a basic operational level, a series of “nuts and bolts� tools are required to perform core  business  processes  common  to  most  SP&L  programs.  Depending  on  the  operational  cycle  these  range  from  beneficiary  identification,  to  targeting/eligibility,  to  enrolment,  benefit  delivery, and management information systems (see Figure 3). Engagement at this level is  indispensable  for  the  performance  of  individual  programs  and  can  also  facilitate  program  integration  when  common  administrative  systems  are  used  across  programs.  Indeed,  the  use of common administrative systems can become a “Trojan Horse� for structural reform.  For instance, working on national identification (ID) systems and the beneficiary rosters of  social  assistance  programs  can  facilitate  the  integration  of  ad  hoc  transfer  programs.  This  was the experience of Brazil’s Bolsa Família, which is discussed in the next section.   Even if they are initially focused on a given program, new administrative systems should be  built  with  a  long  term  vision  that  plans  for  their  extension  to  other  programs.  Ultimately,  one of the most important contributions of an integrated social protection system is that it  opens  the  possibility  for  sharing  business  processes  and  infrastructure.  Information  and  19  communication  technologies  are  crucial  to  enable  programs  to  work  together.  Even  for  single  programs,  data  management  needs  are  hefty  due  to  both  large  clienteles  and  high  transactions volumes. Bolsa Família in Brazil, for example, supports over 12 million families.  India’s  National  Rural  Employment  Guarantee  Scheme  (NREGS)  covers  even  a  larger  number,  in  the  order  of  100  million.  Even  “small�  programs  like  Liberia’s  Cash  for  Work  Temporary  Employment  Program  provide  benefits  to  several  tens  of  thousands  of  clients.  As large as those numbers may sound, these are just single programs. When programs need  to work together – and thus exchange information – demands are further amplified.   Figure 3:  Building Basic Administrative Systems  MIS Benefit delivery Enrolment Targeting/Eligibility Identification   Source: Palacios (2011).    IV.  APPLYING A SYSTEMS VISION: INITIAL CONDITIONS AND TRANSITION PATHS  In this section we discuss how a “systems� vision for social protection could be applied in  practice based on country studies for Brazil, Chile, India, Morocco, Niger, Romania, Tunisia,  and Vietnam. In composite, four clusters of very different social protection systems provide  a  good  sample  of  initial  conditions  and  challenges  confronting  policymakers.  While  “standard� social protection programs are in place in all of these countries, many are beset  20  with low social insurance coverage, unsustainable financing, meager incentives, regressive  redistribution,  and  weak  administration.  In  general,  coordination  is  scant  across  SP&L  functions  and  within  a  given  function,  across  programs;  and  there  is  a  high  degree  of  horizontal  and  vertical  fragmentation  within  programs,  with  different  schemes  covering  different  population  groups  and  parallel  systems  for  rich  and  poor.  These  eight  countries,  thus, offer a snapshot of the progression toward more integrated SP&L systems.  A useful way to characterize a country’s SP&L system is to look at the level of development  and  coverage  of  individual  programs,  on  the  one  hand;  and  the  level  of  coordination/integration  across  programs  and  SP&L  functions,  on  the  other.  This  two  dimensional  map  is  illustrated  in  Figure  4  which  displays  six  blocks  identified  by  a  letter  across  columns  (A  through  C)  and  a  number  across  rows  (1  to  3).  Countries  in  the  south� west block (A1), usually low income, are characterized by programs with poor design and  very low coverage (e.g., social insurance programs would cover less than 5 percent of the  labor  force).  In  addition,  there  is  little  coordination  within  and  across  SP&L  functions  and  individual  programs  are  fragmented  into  multiple  schemes.  At  the  other  extreme,  in  the  north�east  block (C3), countries have social protection systems that are more in line with  the  vision  outlined  in  the  previous  section:  programs  are  well  designed  and  have  high  coverage, and they are integrated within and across functions. Countries starting from any  location  in  the  figure  can  move  up  (along  the  vertical  axis)  if  either  the  design  of  their  programs  improves  (e.g.,  registries  and  targeting  in  transfer  programs  improve)  or  if  the  coverage  of  a  given  program  expands  (e.g.,  the  coverage  of  the  national  pension  scheme  increases). Countries can also move to the right (along the horizontal axis) as schemes are  integrated  into  programs  and  linkages  and  coordination  between  programs  (within  and  between  SP&L  functions)  improves.  Inevitably,  there  will  be  tradeoffs  between  moving  horizontally and vertically, with decisions reflecting country priorities.17                                                               17  Conflict countries have been excluded from the discussion. These countries constitute special cases where  core  institutions  maybe  lacking  and  there  is  no  effective  policymaking  process  (PMP).  In  Figure  6,  these  countries are treated as a “singularity� outside the main six blocks. Initially, the focus will be on the delivery of  21  Figure 4:  Initial Conditions and Transition Paths towards more Integrated SP&L Systems  Opportunities for  Level of development  innovation while  of individual programs integrating functions  and  Programs  have  expanding coverage good design and  high coverage Chile Brazil Further progress  in  Further progress  in design may  design requires  require  some level of integration  coordination of  Programs  have  Romania of schemes programs design problems but  higher coverage Tunisia Morocco Vietnam India Programs in place but   Opportunities to build good  poor design and low  Niger systems and set aside  the “old� coverage  Individual programs are  Programs are integrated in  Functions are integrated  Conflict  fragmented  functions into a system and  Fragile Level of coordination / integration   Source: Authors (2012).  Our sample of countries can be classified around four groups: (i) countries with fragmented  programs,  weak  design,  and  very  low  coverage  of  contributory  social  insurance  programs  (Niger  and  India);  (ii)  countries  with  fragmented  programs,  weak  design,  but  insurance  coverage above 10 percent (Morocco, Tunisia, Vietnam); (iii) countries with more integrated  programs, improved design, and coverage above 20 percent (Brazil and Romania); and (iv)  countries  with  some  integration  across  SP+L  functions,  with  innovations  in  design  and  coverage  above  50  percent  (Chile).  Below  we  discuss  challenges  and  propose  options  in  terms of transition paths towards more integrated SP&L systems.   4.1  Fragmented Programs, Weak Design and Low Coverage: Niger and India  Niger  and  India  have  low  levels  of  income  per  capita,  high  poverty  rates,  and  underdeveloped  social  protection  systems.  In  Niger,  for  instance,  over  85%  of  the  population  lives  on  less  than  USD  2  per  day  (62%  lives  below  the  poverty  line).  Social                                                                                                                                                                                           basic  services  and  close  integration  will  be  required  with  other  sectors,  including  providers  of  health,  education, and nutrition services, as well as those related to livelihoods and security. In these countries, the  government has a limited role in financing and managing alternative social protection programs, which most  likely rely on donors, NGOs, and communities. But eventually, as local conditions improve, various elements of  a public social protection system are likely to emerge. The challenge is to avoid the mistakes that other countries  have made and start directly with integrated programs that can eventually be coordinated within and across  social protection functions.   22  protection  has  focused  predominantly  on  providing  emergency  assistance,  typically  in  response  to  food  shortages.  Social  assistance  programs  provide  cash  transfers,  school  meals,  and  other  support  through  the  school  system,  nutritional  and  health  services,  free  (or  subsidized)  food  distribution,  and  public  works  projects.  Niger’s  social  insurance  schemes  cover  only  a  tiny  fraction  (3%)  of  the  labor  force  at  a  cost  of  0.7%  of  GDP:  the  Caisse  Nationale  de  Sécurité  Sociale  covers  workers  in  the  formal  private  sector  while  the  Fond  Nationale  de  Retraite  covers  civil  servants,  the  military,  and  local  administration  employees.   Similarly, in India, social protection remains focused primarily on alleviating chronic poverty,  often  with  food�based  support  and  targeting  to  rural  areas.  Spending  on  centrally  sponsored  programs  accounted  for  2%  of  GDP  in  2009,  half  of  which  went  to  the  Public  Distribution  System  (PDS),  which  provides  subsidies  for  food  and  fuel  for  23%  of  the  population.  The Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee (MGNRE), which  pledges  100  days  of  work  per  year  at  the  agricultural  minimum  wage,  is  India’s  second  largest  program,  with  expenditures  equal  to  0.6%  of  GDP.  Other  centrally  sponsored  programs are far smaller – costing, in total, about 0.4% of GDP – and range from a targeted  credit  scheme  to  a  non�contributory  social  pension  scheme,  a  rural  housing  program,  a  school feeding program, stipends for school enrolment, and subsidized health insurance.   Low  coverage  of  most  programs  presents  opportunity  to  design  coherent  and  well� integrated programs from scratch, allowing for countries in this category to move “rapidly�  towards a more integrated and coherent social protection system while gradually expanding  coverage.   Building basic tools for integrated social assistance programs. Administrative and program  levels  can  be  an  initial  focus  for  reform.  A  general  strategy  could  be,  for  instance,  to  implement  an  integrated  cash  transfer  program  (that  would  eventually  replace  ad  hoc  in� cash  and  in�kind  transfers),  setting  up  basic  systems  for  identification,  targeting,  record  keeping, and benefits payment. The cash transfer program could then become the platform  23  to which other programs/functions are gradually connected. For example, individuals could  gain access to social insurance through a subsidized long term savings program that would  include  provisions  for  short  term  withdrawals.  As  this  program  expands  and  is  able  to  provide pensions to low income workers and those in the informal sector, it could absorb  the smaller pension systems that cover civil servants and formal sector workers.18 Similarly,  active  labor  market  programs  (e.g.,  training,  micro�finance,  support  to  the  self�employed)  could be set up to serve the beneficiaries of both transfers and savings programs. In some  instances, transfers can become conditional on participation in ALMPs.19   Both Niger and India are considering reforms that go in this direction, focusing first on the  rationalization of assistance programs. Given its constrained fiscal envelope, Niger is trying  to improve targeting. This will require incremental – deliberate and strategic – investments  in  basic  administrative  infrastructure,  such  as  better  mechanisms  to  identify  poor  and  vulnerable individuals and households, and procedures and systems to evaluate eligibility,  disburse and control benefit payments, limit systematic leakage, and monitor and evaluate  programs. Similarly, in India, initiatives have been introduced to unify the social assistance  program by providing largely cash� rather than food�based support. The program would be  managed by a significantly reformed PDS and merged with existing social pension programs  (similar in design to the Chinese di bao program of means�tested social assistance).   Coordinating programs within and across SP&L functions. If appropriately developed, the  infrastructure for safety net programs has the potential to serve as a common platform for  other  social  protection  programs.  In  Niger,  for  instance,  carefully  targeted  promotion  programs  could  be  considered,  including:  (i)  public  works  programs  linked  to  training  programs  (e.g.,  cash�for�food  programs  like  Kenya’s  Kazi  Kwa  Vijana  program)  that  are  targeted  to  youth  and  focus  on  the  development  of  such  basic  capacities  as  literacy,  numeracy, and life�skills; (ii) programs of subsidized credit aimed at household enterprises  and  micro�enterprises  in  the  unorganized  sector  for  the  purchase  of  raw  materials  or                                                               18  See Palacios and Robalino (2010).   19  See World Bank (2011c).  24  agricultural  inputs  (possibly  also  linked  to  training);  and  (iii)  apprenticeship  programs  for  younger workers and persons about to enter the workforce.  India  is  also  considering  strengthening  promotion  by  linking  social  assistance  beneficiaries  to  active  labor  market  programs,  including  public  works.  Two  proposals  that  merit  consideration are: (i) making benefits from social assistance conditional on participation in  education,  health,  and  possibly  nutrition  services;  and  (ii)  shifting  resources  away  from  existing  mechanisms  of  subsidized  credit  to  livelihood  promotion  programs  designed  to  improve  earnings  opportunities  and  adapting  them  to  the  specific  conditions  of  the  labor  markets  of  individual  states  (as  is  being  proposed  under  the  National  Rural  Livelihoods  Commission).  When  it  comes  to  insurance  both  India  and  Niger  are  considering  voluntary  savings  arrangements that can protect workers in the case of income shocks, while also promoting  investments  in  income�generating  activities.  In  the  case  of  Niger,  this  might  involve,  for  example,  providing  participants  with  access  to  basic  financial  services  (e.g.,  savings  accounts)  and  training  in  numeracy,  financial  literacy,  and  microenterprise  management  (i.e.,  Rwanda’s  Vision  2020  Umurenge  Program).  In  this  novel  context,  pilot  projects  will  serve as the bellwether, gauging effectiveness and scalability, and the view should take into  consideration  the  limited  reach  of  the  social  insurance  scheme  and  the  importance  of  finding a way to protect informal workers and their families from shocks – a long horizon.  In India, the government is also aiming to develop an insurance package for those outside  the  formal  sector,  one  that  can  be  expanded  as  fiscal  space  emerges  and  institutional  capacity  develops.  At  least  initially,  the  program  would  be  voluntary  and  target  informal  workers  who  are  members  of  cooperatives,  trade  unions,  and  other  groups.  India’s  experience with the provision of health insurance to the  poor could  guide the design and  implementation of programs to cover additional risks.  25  4.2  Fragmented Programs, Weak Design But Higher Coverage: Morocco, Tunisia, and  Vietnam  India,  Morocco,  Niger,  Tunisia,  and  Vietnam,  all  absent  first  generation  reforms,  share  largely  the  same  problems  of  technical  design  and  fragmentation.    Yet,  Morocco,  Tunisia,  and  Vietnam  have  stronger  institutional  capacity,  better�developed  basic  administrative  tools, and considerably higher – though fragmented – coverage of social insurance.  In Morocco  and Tunisia, for instance, there are different pension programs for public and  private  sector  workers  and  within  the  private  sector,  workers  have  multiple  schemes  depending  on  where  they  work  (e.g.,  formal  wage  employees,  agricultural  workers,  fishermen).  These  programs  cover  around  30  percent  of  the  labor  force.  They  are  all  financially unsustainable, prone to regressive redistribution, and induce adverse incentives  in  terms  employment  creation  and  labor  force  participation  given  a  high  tax�wedge  and  badly  designed  benefit  formulas.  The  unemployment  insurance  system  in  both  countries  has similar problems and is delinked from the pension scheme. Several active labor market  and  assistance  programs  managed  by  different  ministries  and  operating  with  little  coordination have also been set up.   In  Vietnam,  social  insurance  is  comprised  of  pension  and  unemployment  programs  and  is  overseen  by  one  institution.  Coverage  of  the  labor  force  is  lower,  around  20%,  and  those  who join voluntarily are treated differently than wage employees. The problems of design  found  in  Morocco  and  Tunisia  exist  in  Vietnam  but  are  compounded  by  extemporaneous  factors. For instance, the cash transfer schemes are a combination of build�outs of existing  and  new  programs:  in  sum,  they  are  too  disjointed  to  be  effective.  Active  labor  market  programs  were  designed  outside  of  a  coherent  policy  framework  and  evolved  independently in several government institutions; they focus on everything from training to  counseling,  labor  export,  and  credit.  Finally,  weak  institutional  capacity  at  the  district  and  commune (xã) levels of government hampers delivery.  26  Integrating and harmonizing social insurance programs. These three countries, quite apart  from  India  and  Niger,  cannot  “ignore�  their  social  insurance  programs  because  of  higher  coverage and unfunded liabilities, particularly in the pension schemes. Reforms are needed  to improve design, but this requires integrating or at least coordinating interventions across  multiple schemes. In essence, movement would first have to occur “to the right� in the two  dimensional  space  presented  above,  before  “moving  up�  and  initial  engagement  would  need to focus at the program level. One way to achieve integration would be to reform the  largest schemes across functions and use them as the pillars of the new SP&L system. For  instance,  in  Morocco,  the  government  is  considering  reforming  the  pension  system  for  private,  formal  sector  workers  and  mandating  all  new  entrants  to  the  labor  market  (including  civil  servants  and  informal  sector  workers)  to  enrol.  To  the  extent  possible,  benefits and eligibility conditions in the “old�schemes� would be adjusted and harmonized  to  improve  financial  sustainability,  incentives,  and  equity.  The  national  pension  system  could  then  be  integrated  with  a  reformed  unemployment  benefit  system  that  relies  on  savings as opposed to risk pooling. Similar reforms would be needed in Tunisia.  Integration  of  pension  schemes  is  less  of  an  issue  in  Vietnam,  but  there  is  still  a  need  to  address  problems  of  sustainability  and  differentiated  treatment  to  plan  members  by  introducing  a  unique,  appropriately  designed,  defined�benefit  formula  or  switching  to  a  defined�contribution  formula  (which  could  still  be  financed  on  a  pay�as�you�go  basis).  Rationalizing  the  benefit  formula  would  enable  the  scheme  to  be  opened  on  a  voluntary  basis  to  informal  workers  while  guaranteeing  them  the  same  rights  and  obligations  and  without  creating  unfunded  liabilities.  Linkages  with  a  reformed  unemployment  benefit  system could then be considered.   Integrating  social  assistance  programs.  In  all  three  countries,  better�integrating  social  assistance  programs  while  improving  institutional  capacity  is  a  necessity.  This  agenda  is  similar to that of India and Niger, except that reforms would need to be coordinated with  those in the insurance programs. Morocco is already moving in this direction by introducing  conditional  cash  transfers  to  replace  existing  less  efficient  programs.  In  Vietnam,  the  27  government’s  draft  Social  Security  Strategy  for  2011–202020  also  aims  to  make  social  assistance  conditional  on  behavioral  changes  that  help  develop  human  capital,  and  there  are initiatives to establish a non�contributory pension system that would cover the elderly  poor. In both cases, transfers should be based on individuals’ means, not their employment  status, in order to avoid distortions in labor markets. This implies coordinating redistributive  arrangements  within  and  outside  the  social  insurance  programs.  An  integrated  system  of  subsidies  that  can  be  used  to  match  contributions  (or  top�up  benefits)  for  persons  with  inadequate  savings  capacity  could  be  considered.21  This  same  arrangement  could  then  be  used  to  facilitate  improved  redistribution  in  the  benefits  provided  by  the  unemployment  insurance scheme.  Another reason to coordinate reforms in asocial assistance and social insurance programs is  the need to harmonize (identification � ID) numbers, with the eventual goal of establishing a  common  ID  across  all  of  them.  In  the  long  term,  a  national  public  ID  number  would  best  serve  this  objective.  The  social  security  institutions  could  take  the  lead  in  adopting  a  common ID and using it to record transactions.  Integrating and coordinating Active Labor Market Programs. Regarding active labor market  programs,  the  main  challenge  for  this  group  is  coordinating  different  interventions  while  improving  delivery.  Contrary  to  the  lower  income  countries,  ALMPs  in  these  countries  are  more developed – although usually managed by the public sector and with a poor record of  improving  labor  market  outcomes  among  beneficiaries.  Recent  evaluations  of  vocational  training  in  Tunisia,  for  instance,  suggest  that  rates  of  return  to  investment  in  training  are  negative.22 One approach is to better target these programs to vulnerable groups, including  the  beneficiaries  of  safety  nets.  Instead  of  separate  programs,  there  would  be  a  move  towards  packages  of  services  provided  through  “one�stop  shops�  established  at  the  local                                                               20  See Government of Vietnam (2010).  21   An  example  of  this  approach  is  China’s  new  rural  pension  scheme  which  –  in  addition  to  subsidizing  contributions and benefits for eligible participants – also provides benefits to elderly persons who have never  contributed  as  long  as  their  children  join  the  contributory  pension  scheme  (an  arrangement  referred  to  as  family binding).  22  See World Bank (2006).  28  level.  The  services  would  be  delivered  by  private  sector  institutions  based  on  contracting  and payment systems that reward performance.23   4.3  More Integrated Programs, High Coverage, and Improved Design:   Brazil and Romania  Brazil  and  Romania  have  higher  levels  of  coverage  of  contributory  social  insurance,  have  achieved  some  level  of  integration  within  programs  while  improving  their  design,  and  are  starting to positively exploit synergies across programs and social protection functions. That  being said, the social insurance and social assistance functions have persistent problems in  terms of financial sustainability, regressive redistribution, and weak incentives while active  labor market programs could stand for better design and coordination.   Brazil’s social insurance programs, for instance, cover around 55 percent of the labor force.  The  various  programs  for  the  private  sector  work  together  and  share  administrative  capacity,  and  benefit  formulas  have  been  modified  to  improve  financial  sustainability.  In  addition,  the  government  integrated  four  important  assistance  programs24  under  the  umbrella of Bolsa Família. There are nonetheless several issues to address.   The  two  pension  schemes  are  unsustainable  and  rely  on  multiple  benefit  formulas  that  result in regressive transfers, provide little incentive for low income workers to contribute,  and  encourage  early  retirement.  Non�contributory  pension  benefits  operate  in  parallel,  fragmenting the system and providing incentives for informality. Unemployment provisions  rely on three mechanisms (insurance, individual savings accounts, and severance pay) which  are  also  potentially  regressive,  unsustainable,  and  likely  to  increase  turnover  and  the  average  duration  of  unemployment  spells.  Finally,  active  labor  market  programs  are  designed  and  managed  by  numerous  agencies  at  various  levels  of  government  with  little                                                               23  See Almeida et al. (2011).  24  Prior to the establishment of Bolsa Família, a number of social assistance programs existed to serve the poor,  accounting for 7% of federal spending. Among them were  Bolsa Escola (which targeted primary and secondary  education),  Bolsa  Alimentacao  (nutritional  needs  for  women  and  children),  Cartao  Alimentaçao  (food  security),  and Auxilio Gas (subsidies for cooking gas).  29  coordination  and  insufficient  scrutiny  paid  to  overlapping  benefits,  gaps  in  coverage,  consistency in policy design, and overall efficacy.  In  Romania,  the  comprehensive  social  protection  system  was  developed  during  the  transition  from  a  planned  to  a  market  economy.  Various  transfers  to  protect  vulnerable  groups  and  unemployment  insurance  were  created  to  mitigate  the  impact  of  market  reforms  on  workers.  An  ambitious  system  of  coordinated  active  labor  market  programs  designed  to  facilitate  access  to  wage  employment  was  also  set  in  place,  along  the  Guaranteed  Minimum  Income  program  for  low  income  households,  which  included  a  job� search conditionality. In the early 2000s, the country reformed the defined�benefit, pay�as� you�go pension program while introducing a fully funded, defined�contribution pillar and a  voluntary  pillar.  The  current  SP  system,  however,  faces  several  challenges.  The  aging  population  in  Romania  continues  to  exert  pressure  on  the  fiscal  sustainability  of  the  pensions  system.  High  contribution  rates  for  employers  discourage  formalization  of  employment,  which  in  turn  reduces  revenue  and  makes  the  pension  scheme  even  less  affordable. The social assistance system became more costly, regressive, and complex, with  higher  risks  of  error  and  fraud,  after  its  rapid  expansion  in  2006.  And,  the  contributory  schemes  and  the  non�contributory  schemes  have  duplications  and  gaps.  For  example,  disability  pensions  and  disability  allowances  are  managed  by  two  separate  institutions,   subject to separate eligibility determination systems, and administer two different bundles  of financial benefits and systems.  Consolidating reforms and integrating/coordinating programs within and across functions.  The  agenda  in  Brazil  and  Romania  would  need  to  focus  on  consolidating  reforms  of  individual social protection programs while expanding their coverage to relevant population  groups and continuing to integrate/coordinate programs within and between SP functions.  Contrary  to  the  two  previous  categories  of  countries,  engagement  in  high  level  policy  analysis and strategic planning would be necessary in both Brazil and Romania.   30  In  Brazil,  one  of  the  priorities  would  be  to  improve  the  design  and  coordination  of  social  insurance  and  social  assistance  programs.  A  systemic  reform  of  Brazil’s  contributory  and  non�contributory  pensions  and  unemployment  schemes  would  have  two  objectives:  rationalizing  the  redistributive  arrangements  of  social  insurance  by  making  them  explicit,  well  targeted,  and  unrelated  to  where  individuals  work  in  order  to  improve  equity,  fiscal  sustainability,  and  incentives;  and  strengthening  linkages  between  pensions  and  unemployment benefits. In support of these objectives, the following interventions could be  considered:  (i)  moving  to  a  single  defined�contribution  pension  formula  while  preserving  pay�as�you�go  financing;  (ii)  integrating  unemployment  insurance  and  individual  savings  accounts while replacing severance pay with a dismissal tax; (iii) linking the notional savings  components of the pension and unemployment schemes;25 and, as discussed in the case of  Vietnam  above,  (iv)  designing  an  integrated  system  of  transfers,  allocated  on  the  basis  of  means, to top�up contributions or the benefits of the pension and unemployment schemes.  The  goal  of  the  last  intervention  would  be  to  replace  the  rural  pension  and  the  non� contributory benefits paid to the elderly poor. Transfers would be used not only as an anti� poverty  tool  but  also  as  a  means  to  encourage  broader  participation  in  the  scheme,  including, for example, participation by informal workers.  Another set of reforms in Brazil would aim to coordinate and integrate active labor market  programs  and  link  them  to  assistance  and  insurance  programs.  To  this  end,  it  would  be  necessary to develop a policy framework linking federal and local governments to clarify the  roles  and  objectives  of  Brazil’s  various  ALMPs  and  to  more  clearly  identify  their  targeted  populations, which would include the beneficiaries of social assistance and social insurance  programs (e.g., the unemployed, disabled, retirees). The framework would need to establish  performance  indicators  linked  to  programmatic  objectives,  establish  metrics  for  these  indicators,  and  provide  a  multi�year  strategy  to  systematically  monitor  and  evaluate  programs  impacts.  In  parallel,  institutional  arrangements  would  need  to  be  identified  to                                                               25  Prior to reaching retirement – and under specific circumstances – workers could use part of their pension  savings  to  finance  unemployment  benefits.  After  reaching  retirement,  funds  remaining  in  a  worker’s  unemployment account could be used to top up his or her pension.  31  coordinate  activities  with  the  social  security  institution  and  the  institutions  in  charge  of  managing social assistance programs. On the ground experience and good practice in inter� institutional coordination already has been established, as exemplified by: (i) the Ministério  do  Desenvolvimento  Social  e  Combate  à  Fome  (MDS)  and  the  Ministry  of  Education  for  prioritizing  the  beneficiaries  of  Brasil  Alfabetizado;  and  (ii)  the  MDS  and  the  Ministry  of  Labor and Agricultural Development in establishing “affirmative action targets� to promote  greater inclusion of the poor in their programs.   In  Romania,  an  important  component  of  current  reforms  will  be  to  integrate  and  improve  the functioning of social assistance programs while connecting them to active labor market  programs. The goals are to: (i) reduce the fiscal cost of the system by improving targeting  and  administration;  (ii)  reduce  fragmentation  by  consolidating  institutions,  programs,  and  procedures; (iii) increase the equity of the system by focusing more resources on those in  need;  and  (iv)  improve  incentive  and  labor  market  opportunities  for  beneficiaries.  At  the  same time, the country needs to consolidate reforms in the social insurance systems both  by addressing the unfunded liabilities of the pension systems, consolidating pillars (at least  for new entrants), and creating linkages with the unemployment benefits.   4.4  Integrated SP&L Functions and Innovations in Program Design: Chile   A  few  countries  are  much  more  advanced  and can  focus  their efforts  on  consolidating  the  expansion  of  coverage  and  the  integration  of  social  protection  functions.  Chile  has  a  long  and  noteworthy  history  with  the  provision  of  social  protection.  Over  the  past  30  years  –  starting  in  1980  with  the  introduction  of  a  pension  scheme  based  on  privately  managed,  fully funded, defined�contribution accounts – it has pioneered significant new approaches  to  social  protection,  and  its  experience  has  helped  to  shape  the  global  debate  over  a  number  of  important  social  policy questions.  More  recently,  social  protection  in  Chile  has  been shaped by a lifecycle approach to poverty prevention and alleviation – referred to as  Red  Protege  –  which  targets  risks  at  each  stage  in  an  individual’s  life.  In  doing  so,  Red  Protege  explicitly  recognizes  that  poverty  and  vulnerability  represent  an  inherently  inter� 32  temporal  and  inter�connected  set  of  public  policy  challenges  that  cannot  be  effectively  addressed  by  discrete  programs  operating  independently  of  one  another.  By  (i)  designing  programs within an overarching framework, (ii) deliberately blurring the categorical lines of  social  insurance,  social  assistance,  and  labor  market  programs,  and  (iii)  creating  linkages  between programs, Chile serves as an excellent example of how a systems approach can be  applied – and how its application can improve upon traditional, categorical approaches to  social protection design.  Chile’s holistic approach to social protection is most clearly evident in its second generation  pension  reform  which  blends  aspects  of  social  insurance  and  social  assistance.  Instead  of  parallel  contributory  and  non�contributory  schemes,  a  single  system  covers  all  workers  regardless  of  where  they  work  –  a  design  choice  that  explicitly  recognizes  that  a  large  portion of the labor force is not in formal wage employment, at least not continuously. To  the  contrary,  employment  patterns  fall  along  a  continuum:  many  individuals  work  only  intermittently, migrate between the formal and informal sectors, are self�employed, or earn  low  wages.  Chile’s  second  generation  pension  reform  provides  explicit  transfers  to  those  unable  to  save  enough  on  their  own  for  retirement.  These  transfers  take  the  form  of  a  solidarity pension payment (APS), the value of which falls linearly but gradually as the value  of  an  individual’s  pension  increases  in  the  contributory  scheme.  As  a  consequence,  each  peso saved in the contributory scheme increases retirement income, even for intermittent  or low wage earners who expect to qualify for the APS upon reaching the retirement age.  This provision encourages formal sector employment on the part of workers who – in other  countries – might otherwise elect to remain in the informal sector because they (accurately)  assign  little  value  to  participating  in  social  insurance.  In  addition  to  improving  their  prospects for a secure retirement, this feature of the reformed pension system (i) improves  the  efficiency  of  transfers  so  that  greater  resources  are  directed  toward  those  who  truly  need  them;  and  (ii)  reduces  the  cost  of  transfers  by  encouraging  at�risk  workers  to  participate and to save as much as they are able toward the cost of their future pension.  33  A  systems  approach  to  social  protection  is  also  evident  in  Chile’s  unemployment  scheme  which combines a savings component with a redistributive component and makes benefits  conditional  on  job�seeking  activities  and  other  requirements.  Unemployment  benefits  in  Chile  are  paid  monthly,  for  a  maximum  of  five  months,  and  are  financed  initially  from  a  worker’s individual savings account. Only once an account has been exhausted are benefits  paid  from  the  Solidarity  Severance  Fund,  an  explicitly  redistributive  scheme  financed  by  payroll taxes and general reviews. By eliminating the implicit redistribution typical of regular  unemployment  insurance,  Chile’s  unemployment  scheme  reduces  moral  hazard  and  reduces overall costs. Benefits from the Solidarity Severance Fund can only be claimed twice  in five years and decline from 50% of the displaced worker’s average earnings (in the first  month of eligibility) to 30% in the fifth (and last) month of eligibility.26 In addition, individual  savings accounts are managed by a consortium of the same AFPs that operate the pension  scheme.  Consequently,  in  the  eyes  of  most  workers,  unemployment  insurance  and  the  pension scheme are perceived as components of a single integrated system, governed by a  harmonized set of rules that create a consistent set of incentives.  Chile has also integrated its programs of social assistance and is developing interventions to  link  beneficiaries  to  programs  to  improve  their  prospects  for  employment.  Chile  Solidario  was implemented in 2003 and focused initially on families in extreme poverty. Two of the  more  innovative  aspects  to  the  program  include:  (i)  the  premise  of  shared  responsibility  whereby  participating  families  are  required  to  sign  a  written  contract  agreeing  to  meet  some  53  specified  minimum  conditions  (including  the  participation  in  active  labor  market  programs);  and  (ii)  the  provision  of  personalized  (i.e.,  family�specific)  interventions  and  psychosocial  counseling.  Another  program,  Chile  Crece  Contigo,  provides  support  to  children from birth through the age of four when they enter into the school system.27 For  both  schemes,  linkages  and  other  provisions  have  been  implemented  to:  (a)  improve                                                               26  The provisions are less generous for employees working under fixed�term contracts.  27   Chile  Crece  Contigo  provides:  (i)  subsidies  to  pregnant  women  which  reach  about  40%  of  the  most  vulnerable  households;  (ii)  free  nurseries  and  kindergartens  to  roughly  60%  of  the  most  vulnerable  households; and (iii) other benefits.  34  behaviors and incentives; (b) discourage dependency; (c) impose greater consistency in how  different  groups  are  treated;  (d)  reinforce  key  policy  objectives  with  multiple  and  coordinated interdictions; (e) improve the targeting; and (f) use resources more efficiently.   Expanding  coverage  and  improving  institutional  coordination.  Looking  ahead,  the  challenge  for  Chile  will be  to  consolidate  the expansion  of  social  protection  coverage.  This  will  require  addressing  issues  of  fiscal  space,  incentives,  and  enforcement.  The  costs  of  expanding  the  poverty  prevention  pillar  can  only  be  met  through  appropriate  fiscal  planning. For this reason, the government has set up a reserve fund managed by the Central  Bank using investment policies formulated by an external committee made up of recognized  experts.  The  other  challenge  is  to  attract  particular  groups,  including  the  self�employed,  agricultural workers, fishermen, and owners of small businesses. Part of the problem is to  ensure that the right set of incentives is in place. There is also the issue of what to do with  wage earners in informal, low productivity firms, which cannot afford to comply with labor  and  social  insurance  laws.  Finally,  space  exists  to  strengthen  (and  better  coordinate)  the  regulations,  policies,  and  enforcement  activities  of  the  Inland  Revenue  Service  and  the  General Treasury with respect to the self�employed.  In  addition,  some  crucial  issues  of  institutional  coordination  remain  unresolved.  The  components of the social protection system in Chile are managed by different entities, with  their  own  resources,  agendas,  constraints,  and  objectives.  While  combining  entities  might  improve  efficiency  –  if  it  can  be  done  given  the  political  economy  –  it  runs  the  risk  of  creating  overly  large  and  powerful  institutions  that  are  too  large  and  bureaucratic  to  function efficiently. Thus, the defining objective in Chile is to have a single social protection  system, rather than a single social protection institution, while still finding ways of making  those institutions involved in the provision of social programs and services work effectively  together.  These challenges notwithstanding, social protection in Chile is likely to continue to evolve in  a  positive  direction,  in  large  measure  because  the  policymaking  process  is  remarkably  35  efficient. Indeed, political power in Chile has always been vested in the executive branch of  government, with the exception of a brief period of parliamentary government (from 1890  to  1925).  Since  the  mid�1970s,  the  techno�bureaucracy  associated  with  the  president  and  his or her ministries has played a central advisory role in decision�making. This is particularly  true of the Finance Ministry, which serves as the agent of the Executive with which all other  government  agencies  and  entities  must  negotiate  their  budgets.  Since  the  return  of  democracy in 1990, fundamental changes have taken place in attitudes toward social issues  in Chile, particularly within policy circles. Social protection programs are consequently now  defined more in terms of guaranteeing social rights to the entire population than in terms of  satisfying  basic  needs.  Over  the  past  decade  many  social  policy  issues  in  Chile  have  been  managed at a very high level by special Presidential Advisory Committees constituted from  non�partisan  experts.  Not  only  have  these  advisory  bodies  taken  the  lead  in  terms  of  designing  reforms  from  within  a  consistent  and  sensible  policy  framework,  but  they  have  served  quite  effectively  as  vehicles  for  soliciting  input  –  and  obtaining  buy�in  –  from  stakeholders and the broader Chilean society.   V.  CONCLUSIONS AND IMPLICATIONS FOR OPERATIONAL AND KNOWLEDGE WORK  This paper makes a case for taking a systems approach to social protection and labor with a  view  toward  enhancing  the  impact  of  individual  programs  and  the  overall  effectiveness  of  the  three  core  social  protection  functions:  using  insurance  to  smooth  consumption,  protecting against  poverty, and improving access to jobs and earnings opportunities. Based  on a review of the recent literature on social protection and case studies, the paper argues  that countries can benefit from adopting a systems approach to social protection and labor.  There  are  three  main  reasons  for  this.  First,  within  a  systems  approach  it  is  possible  to  exploit  positive  interactions  between  programs  that  enhance  their  impact  and  avoid  coordination  failures  that  have  unintended  consequences  on  incentives  and  behaviors.  Second,  social  protection  programs  working  as  a  system  can  improve  their  efficiency  and  effectiveness  through  sharing  resources,  including  administrative  tools  and  infrastructure.  36  This  can  help  reduce  operation  costs,  improve  service  delivery  and  quality,  and  enhance  coverage  and  performance.  Third,  a  systems  approach  can  be  better  tailored  to  respond  both to national priorities and to the needs of different population groups.   The  paper  emphasizes  that  building  a  social  protection  systems  does  not  imply  creating  a  single  institution  that  manages  multiple  programs.  On  the  contrary,  a  uniform  and  monolithic system can halt innovation and lead to inefficiencies. Integrating programs that  have  similar  objectives  (e.g.,  cash  transfers,  pensions,  or  intermediation  services)  can  be  desirable in several settings. But otherwise the focus is on enhancing program coordination  within and across social protection functions in terms of their mandate, the selection and  design of instruments (e.g., savings, risk pooling, redistribution), financing mechanisms, and  institutional  arrangements,  including  basic  administrative  tools.  Thus,  there  is  a  large  typology of social protection systems that can be created and that will depend on countries’  particular  circumstances.  The  goal  is  to  ensure  that  the  resulting  design  has  a  set  of  desirable  characteristics,  namely:  inclusion,  equity,  fiscal  sustainability,  incentive  compatibility, a focus on results, and the ability to react counter�cyclically to crises.  The paper also outlines possible transition paths towards more integrated/harmonized SP&L  systems depending on countries’ initial conditions and goals. In general, the form and speed  of  this  transition  will  reflect  the  types  of  programs  that  countries  already  have  and  social  preferences. Most transitions will be gradual and may often involve very few programs, or  focusing  on  building  basic  administrative  tools  that  can  work  across  programs.  But  it  is  important that each intervention or reform is introduced within a long term vision for the  SP&L  system  as  a  whole.  This  is  relevant  for  all  countries,  regardless  of  income,  capacity,  and social and political contexts. In this sense, a systems vision for social protection is also  relevant  for  low  income  countries  even  when  institutional  capacity  is  weaker.  In  fact,  the  opportunities for building more integrated SP&L systems from scratch can be greater there.   To operationalize systemic reforms the paper identifies three levels of engagement. At the  policy level, the goal is to develop a vision for the social protection system, which implies  37  making  choices  about  programs  and  their  mandate;  instruments;  financing  mechanisms;  and  institutional  arrangements  within  the  context  of  a  society’s  social  contract.  At  the  program level, the focus is on the integration, connection, and/or coordination of programs.  This level of engagement can involve the integration and harmonization of similar programs  (e.g.,  pension  schemes,  employment  services);  the  linkage  of  two  or  more  programs  that  can  complement  each  other  within  or  across  SP&L  functions  (e.g.,  unemployment  and  activation programs); or the correction of design problems that lead two or more programs  to  counteract  each  other  and/or  distort  incentives  and  behaviors  (e.g.,  poorly  designed  contributory  and  non�contributory  insurance).  At  the  administrative  level,  the  focus  is  on  building  basic  tools  to  support  the  core  business  processes  across  SP&L  programs.  These  basic administrative building blocks can also be the entry point for more systemic reforms  to improve program design and expand coverage.   Adopting  a  systems  vision  for  social  protection  has  implications  for  how  the  work  is  organized  and  implemented  at  the  World  Bank  and  imposes  new  demands  in  terms  of  knowledge  generation  and  management  and  the  way  operations  are  designed  and  implemented.  Social  protection  teams  will  need  to  become  more  multi�disciplinary.  Pensions,  labor  market,  and  social  safety  net  experts  will  need  to  work  together  and  also  interact  with  other  sectors  (e.g.,  health,  education,  private  and  financial  sector  development). New tools also will be needed to benchmark social protection systems and  guide  reforms,  and  there  will  be  demands  for  new  knowledge  regarding  how  different  programs should work together (most of the knowledge today focuses on programs working  independently),  about  practical  strategies  to  merge  or  consolidate  similar  programs  (if  deemed appropriate), and about the best way to set�up basic administrative tools. To this  end,  it  will  be  critical  to  promote  learning  and  share  knowledge  across  countries.  In  addition,  it  will  be  necessary  to  develop  new  guidelines  to  staff  for  setting  up  analytical  advisory  assistance  (AAA),  or  lending  operations,  including  in  terms  of  team  composition,  quality enhancement reviews (QERs), and peer�reviews.   38  What would be some of the most promising areas of innovative engagement in knowledge  generation  and  sharing  to  help  countries  assess  and  develop  social  protection  and  labor  systems? The following represents a few ideas for future research and policy analysis within  the World Bank’s SP&L practice.  5.1  Building New Tools for Policy Analysis   Designing  a  social  protection  system  assessment  and  benchmarking  tool.  Building  on  current engagement including the Social Protection Atlas, a greater focus would be placed  on developing common measures to characterize the main features of a given SP&L system  through  objective  indicators  along  key  dimensions  including  efficiency  in  program  design  and  coverage;  level  of  integration;  financing  mechanisms;  and  efficiency  of  institutional  arrangements.  The  assessment  tool  would  then  map  the  emerging  typology  of  SP&L  systems to specific reform paths. In essence, the objective is to allow for a more systematic  analysis  of  SP&L  programs  (not  subject  to  the  discretion  of  team  leaders  and  specialists)  that  take  into  account  their  interactions,  and  to  provide  guidance  regarding  the  type  of  reforms/policy recommendations that can be considered in specific cases.   Integrating  modeling  tools.  Today,  there  are  different  tools  for  simulating  reforms  of  different social protection programs and assessing their welfare and fiscal implications. The  Pensions  Reform  Options  Simulation  Tool  (PROST)  is  used  for  pensions,  UBsim  for  unemployment  benefits,  and  other  micro�simulation  tools  are  used  for  social  assistance  programs.  The  various  models  do  not  “talk�  to  each  other  and  rely  on  different  sets  of  macro�economic  and/or  micro�economic  assumptions.  Beyond  creating  internal  inconsistencies in the results of policy analysis, the process of maintaining different models  is  inefficient,  particularly  when  some  of  the  platforms  are  outdated.  Looking  forward,  it  would be important to invest in an integrated model – or at least a set of modules relaying  on  the  same  platform  and  sharing  the  same  underlying  economic,  demographic,  and  behavioral  assumptions  –  for  policy  analysis  in  the  area  of  social  protection  (mainly  unemployment insurance and social assistance programs).   39  Adapting  evaluations.  In  principle  more  integration  and  coherence  is  likely  to  generate  social gains, but it is also important to take into account the cost of the various reforms and  to assess empirically whether moving toward a systems approach yields intended benefits.  The  current  approach  to  impact  evaluations  is  strongly  project  oriented.  A  more  systems� oriented approach opens a new agenda for the impact evaluation of interventions that aim  to merge, bridge, or coordinate programs.   All of the above calls on improving the availability, quality, and use of micro�data, notably  from  household  and  labor  force  surveys,  administrative  records,  and  evaluations.  In  most  countries today these data are of poor quality and often not produced regularly enough to  serve as useful sources of information for informing policy and program decisions.  5.2  Reorganizing Operational Work and Adjusting the Skills Profile of SL&L Staff   Organization  of  task  teams  and  operational  entry  points.  A  systems  vision  of  social  protection  is  unlikely  to  develop  in  the  World  Bank  if  social  protection  teams  continue  to  work  in  silos  (pensions,  safety  nets,  and  labor).  It  is  critical  to  promote  the  emergence  of  multi�disciplinary teams both in the case of regional operations and in the network, while  balancing the need for in�depth technical expertise. Operational engagement can also serve  as  an  entry  point  for  preparing  a  rapid  SP&L  system  assessment,  looking  at  policy  coherence,  main  program  interactions,  and  the  possibility  of  leveraging  existing  or  new  tools  across  programs.  Quality  assurance  processes  (e.g.,  peer�reviews,  QERs)  could  be  adapted to encourage teams to take advantage of these opportunities.   Use  of  lending  to  support  systems�oriented  operations.  Each  of  the  three  main  lending  vehicles  –  Sector  Investment  Loans  (SILs),  the  new  Program  for  Results  (P4R),  and  Development  Policy  Loans  (DPLs)  –  can  be  used  to  support  a  stronger  systems  focus.  SILs  will continue to be a natural vehicles for investments in specific programs as well as in the  basic administrative tools (beneficiary registries) that can be used across programs. The P4R  tool opens the possibility of focusing more directly on sectoral and program engagement,  which  will  be  a  natural  vehicle  for  integrating,  coordinating,  and  harmonizing  programs.  40  Finally,  DPLs  will  continue  to  be  appropriate  vehicles  for  policy  reforms,  including  those  supporting systems.   Using  administrative  tools  and  ICTs.  Ultimately,  much  of  the  performance  of  the  SP&L  programs  and  systems  will  depend  on  how  efficiently  they  are  able  to  implement  core  businesses processes (e.g., identification, registration, collection of contributions, or benefit  payments).  As  discussed  above,  new  information  and  communication  technologies  (e.g.,  computer�assisted  biometrics,  mobile  phones,  GPS  technology)  will  play  a  key  role.  An  important  element  of  a  strategy  to  move  towards  more  integrated  social  protection  systems  will  be  to  take  stock  of  these  innovations,  promote  their  diffusion,  and  develop  tool�kits to guide design and implementation.   41  REFERENCES  Almeida, R., J. Berman, and D. Robalino. 2012.  "The Right Skills for the Job?"  Human  Development Series. Washington DC: World Bank. Forthcoming.  Bassett,  L.,  S.  Giannozzi,  L.  Pop,  and  D.  Ringold.  2012.  “Rules,  Roles  and  Controls:  Governance in Social Protection.� Background Paper prepared for the Social Protection and  Labor Strategy 2012�2022, World Bank, Washington DC.  Christakis, N. and J. Fowler. 2010. Connected: The Surprising Power of Our Social Networks  and How They Shape Our Lives. New York: Little Brown and Company.  Fruttero,  G.  and  D.  Ringold.  Forthcoming.  “Governance  in  Bolsa  Família:  Roles,  Responsibility, Coordination and Accountability.� Washington DC: World Bank.  Gelb, A. and C. Decker. 2011. “Cash At Your Fingertips: Biometric Technology for Transfers  in  Developing  and  Resource�Rich  Countries.�  Washington  DC:  Center  for  Global  Development.  Government of Vietnam. 2010. Social Security Strategy: Period 2011�2020. Hanoi: Ministry  of Labor, Invalids, and Social Affairs.  Holzmann,  R.  and  S.  Jorgesen.  2000.  “Social  Risk  Management:  A  New  Conceptual  Framework for Social Protection and Beyond�. Social Protection Discussion Paper No. 0006.  Washington DC: World Bank.  Levy,  S.  2008.  Good  Intentions  Bad  Outcomes:  Social  Policy,  Informality,  and  Economic  Growth in Mexico�. Washington DC: Brookings Institution Press.   Palacios,  R.  and  D.  Robalino.  2010.  “Matching  Defined�contributions:  A  Way  to  Increase  Pension  Coverage.�  In  Closing  the  Coverage  Gap:  the  Role  of  Social  Pensions  and  Other  Retirement Income Transfers, 187�202. Washington DC: World Bank.  Ribe, H., D. Robalino, and I. Walker. 2011. From Right to Reality: Incentives, Labor Markets,  and  the  Challenge  of  Achieving  Universal  Social  Protection  in  Latin  America  and  the  Caribbean. Washington DC: World Bank.   Robalino, D., M. Vodopivec, and A. Bodor. 2009. “Savings for Unemployment in Good or Bad  Times: Options for Developing Countries.� IZA Discussion Paper 4516. Bonn: Institute for the  Study of Labor.  Robalino,  D.,  E.  Zylberstajn,  and  J.�D.  Robalino.  2011.  “Incentive  Effects  of  Risk  Pulling,  Redistributive  and  Savings  Arrangements  in  Unemployment  Benefits  Systems:  Evidence  42  from  a  Job�Search  Model  for  Brazil.�  IZA  Discussion  Paper  4576.  Bonn:  Institute  for  the  Study of Labor.   World  Bank.  2009.  “Republic  of  Niger:  Towards  an  Integrated  and  Sustainable  Pension  System.� Policy Note, Report No. 46221�NE. Washington DC.  —. 2011a. “Brazil: A Country Case Study.� Submitted as part of Background Paper “Building  Social Protection Systems: Concepts and Operational Implications.� Paper prepared for the  Social Protection and Labor Strategy 2012�2022. Washington DC.  —. 2011b. “Chile: A Country Case Study.� Submitted as part of Background Paper “Building  Social Protection Systems: Concepts and Operational Implications.� Paper prepared for the  Social Protection and Labor Strategy 2012�2022. Washington DC.  —. 2011c. “Improving Access to Jobs and Earnings Opportunities: The Role of Activation and  Graduation Policies.� Draft Background Paper prepared for the Social Protection and Labor  Strategy 2012�2022. Washington DC.  —.  2011d.  “Improving  Workers  Protection  while  Creating  (Good)  Jobs:  Towards  Smarter  Labor Regulations and Social Insurance Systems.� Concept Note for the Background Paper  prepared for the Social Protection and Labor Strategy 2012�2022. Washington DC.   —. 2011e. “India: A Country Case Study.� Submitted as part of Background Paper “Building  Social Protection Systems: Concepts and Operational Implications.� Paper prepared for the  Social Protection and Labor Strategy 2012�2022. Washington DC.  —. 2011f. “Niger: A Country Case Study.� Submitted as part of Background Paper “Building  Social Protection Systems: Concepts and Operational Implications.� Paper prepared for the  Social Protection and Labor Strategy 2012�2022. Washington DC.  —. 2011g. “Productive Role of Safety Nets.� Draft Background Paper prepared for the Social  Protection and Labor Strategy 2012�2022. Washington DC.  —. 2011h. “Project Appraisal Document on a Proposed Credit in the Amount of $70 Million  to  the  Republic  of  Niger  for  the  Social  Safety  Net  Project.�  Report  No:  59609�NE.  Washington DC.  —.  2011i.  “Rules,  Roles  and  Controls:  Governance  in  Social  Protection.�  Draft  Background  Paper prepared for the Social Protection and Labor Strategy 2012�2022. Washington DC.  —. 2011j. Social Protection for a Changing India. 2 Volumes. Washington DC.  —. 2011k. “The Role of Labor Market Regulations, Institutions, and Programs.� In More and  Better Jobs in South Asia, Washington DC.  43  —.  2011l.  “Vietnam:  A  Country  Case  Study.�  Submitted  as  part  of  Background  Paper  “Building  Social  Protection  Systems:  Concepts  and  Operational  Implications.�  Paper  prepared for the Social Protection and Labor Strategy 2012�2022. Washington DC.  44  Background Papers for the World Bank 2012–2022 Social Protection and Labor Strategy No. Title 1210 Climate-Responsive Social Protection by Anne T. Kuriakose, Rasmus Heltberg, William Wiseman, Cecilia Costella, Rachel Cipryk and Sabine Cornelius, March 2012 1209 Social Protection in Low Income Countries and Fragile Situations: Challenges and Future Directions by Colin Andrews, Maitreyi Das, John Elder, Mirey Ovadiya and Giuseppe Zampaglione, March 2012 1208 The World Bank in Pensions: A Background Paper for the Social Protection Strategy by Mark Dorfman and Robert Palacios, March 2012 1207 Labor Markets in Middle and Low Income Countries: Trends and Implications for Social Protection and Labor Policies by Yoonyoung Cho, David Margolis, David Newhouse and David Robalino, March 2012 1206 Rules, Roles and Controls: Governance in Social Protection with an Application to Social Assistance by Lucy Bassett, Sara Giannozzi, Lucian Pop and Dena Ringold, March 2012 1205 Crisis Response in Social Protection by Federica Marzo and Hideki Mori, March 2012 1204 Improving Access to Jobs and Earnings Opportunities: The Role of Activation and Graduation Policies In Developing Countries by Rita Almeida, Juliana Arbelaez, Maddalena Honorati, Arvo Kuddo, Tanja Lohmann, Mirey Ovadiya, Lucian Pop, Maria Laura Sanchez Puerta and Michael Weber, March 2012 1203 Productive Role of Safety Nets by Harold Alderman and Ruslan Yemtsov, March 2012 1202 Building Social Protection and Labor Systems: Concepts and Operational Implications by David A. Robalino, Laura Rawlings and Ian Walker, March 2012 Abstract This paper presents a framework for designing and implementing social protection and labor (SP&L) systems in middle and low income countries. Although the term “system� is used to describe a country’s set of social protection programs, these tend to operate independently with little or no coordination even when they have the same policy objective and target similar population groups. The paper argues that enhancing coordination across SP&L policies, programs, and administrative tools has the potential to enhance both individual program performance as well as the overall provision of social protection across programs. The first part of the paper discusses the characteristics of well-designed social protection systems. It also points to the gains—and some of the risks—of moving toward systems, including: (i) more effective risk management in crisis and non-crisis periods; (ii) improved financial sustainability; (iii) more equitable redistribution; (iv) economies of scale in administration; and (v) better incentives. The second part discusses issues related to design and implementation based on country studies for Brazil, Chile, India, Niger, Romania, and Vietnam. It suggests three levels of engagement to support the design of SP&L systems: (a) at the policy level, defining how different instruments (e.g., savings, risk pooling, redistribution) interact, and coordinating financing mechanisms and institutional arrangements; (b) at the program level, improving the design of individual programs and creating synergies with other programs within and across social protection functions; and (c) at the administrative level, setting up basic “nuts and bolts� tools that can work across programs, such as beneficiary identification and registry, payment mechanisms, and management information systems. The last part of the paper outlines some of the implications of a systems vision for the World Bank’s social protection and labor practice. About this series... Social Protection & Labor Discussion Papers are published to communicate the results of The World Bank’s work to the development community with the least possible delay. The typescript manuscript of this paper therefore has not been prepared in accordance with the procedures appropriate to formally edited texts. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s), and do not necessarily reflect the views of the International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. For more information, please contact the Social Protection Advisory Service, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Room MSN G8-803, Washington, D.C. 20433 USA. Telephone: (202) 458-5267, Fax: (202) 614-0471, E-mail: socialprotection@worldbank.org or visit the Social Protection website at www.worldbank.org/sp. Printed on recycled paper