APERÇU 95737 Confiance, Voix au chapitre et Mesures Incitatives Tirer des leçons du succès dans la prestation de services au niveau local au Moyen-Orient et en Afrique du Nord Hana Brixi, Ellen Lust et Michael Woolcock M e r N o i re M IBRD 41533 | MARCH 2015 er Ca spi enn e Mer Méditerranée OCÉAN RÉP. ARABE ATLANTIQUE TUNISIE MALTE Mer Méditer SYRIENNE ranée LIBAN IRAK RÉP. ISLAMIQUE MAR OC CISJORDANIE ET GAZA D'IRAN JORDANIE KOWEÏT A L G É R I E L I B Y E R É P . AR AB E BAHREÏN D' E G Y P T E ARABIE QATAR EMIRATS SAOUDITE ARABES UNIS Indice de développement O MAN M humain (IDH), 2013 er Ro ug e Plus de 0.8 0.71 – 0.8 RÉP. DU YÉMEN Mer 0.51 – 0.7 d'A den Moyenne pour pays MENA 0.72 fe d'Arabie Gol 0.5 et moins Moyenne pour pays hors MENA/OCDE 0.64 DJIBOUTI Données non disponibles Moyenne pour pays OCDE 0.87 Source des données: Indice de Développement Humain, Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) C o n f i a n c e , V o i x a u c h a p i t r e e t M e s u r e s I n c i t a t i v e s    i Aperçu Confiance, Voix au chapitre et Mesures Incitatives Tirer des leçons du succès dans la prestation de services au niveau local au Moyen-Orient et en Afrique du Nord Hana Brixi, Ellen Lust et Michael Woolcock Cet abrégé présente une vue d’ensemble et la table des matières de l’ouvrage à paraître : Confiance, Voix au chapitre et Mesures incitatives : Apprendre des réussites locales dans la prestation de services au Moyen-Orient et Afrique du Nord (DOI : 10.1596/978-1-4648-0456-4). La version intégrale du rapport définitif, une fois publié, sera affichée en format PDF sur le site https://openknowledge​ .worldbank.org/. Des exemplaires du rapport peuvent également être commandés à l’adresse https://publications.worldbank.org/. Pour toute citation, reproduction et adaptation, veuillez utiliser la version définitive du rapport. © Banque internationale pour la reconstruction et le développement/La Banque Mondiale 2015 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Téléphone : 202–473–1000 ; Internet : www.worldbank.org Certains droits réservés ©La publication originale de cet ouvrage est en anglais sous le titre de Trust, Voice, and Incentives: Learning from Local Success Stories in Service Delivery in the Middle East and North Africa en 2015. En cas de contradictions, la langue originelle prévaudra. Cet ouvrage a été établi par les services de la Banque mondiale avec la contribution de collaborateurs extérieurs. Les observations, interprétations et opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de la Banque mondiale, de son Conseil des Administrateurs ou des pays que ceux-ci représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données citées dans cet ouvrage. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toute autre informa- tion figurant sur les cartes du présent ouvrage n’impliquent de la part de la Banque mondiale aucun jugement quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient nullement que l’institution reconnaît ou accepte ces frontières. Rien de ce qui figure dans le présent ouvrage ne constitue ni ne peut être considéré comme une limitation des priv- ilèges et immunités de la Banque mondiale, ni comme une renonciation à ces privilèges et immunités, qui sont expres- sément réservés. 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Washington : Groupe de la Banque mondiale Licence : Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO Traductions — Si une traduction de cet ouvrage est produite, veuillez ajouter à la mention de la source de l’ouvrage le déni de responsabilité suivant : Cette traduction n’a pas été réalisée par la Banque mondiale et ne doit pas être con- sidérée comme une traduction officielle de cette dernière. La Banque mondiale ne saurait être tenue responsable du contenu de la traduction ni des erreurs qu’elle pourrait contenir. Adaptations — Si une adaptation de cet ouvrage est produite, veuillez ajouter à la mention de la source le déni de responsabilité suivant : Cet ouvrage est une adaptation d’une oeuvre originale de la Banque mondiale. Les idées et opinions exprimées dans cette adaptation n’engagent que l’auteur ou les auteurs de l’adaptation et ne sont pas validées par la Banque mondiale. 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Conception de la page de couverture : Critical Stages Contenu de Confiance, Voix au chapitre et Mesures Incitatives Avant-propos Remerciements Abréviations Aperçu Introduction PARTIE I Attentes, réalité et inspiration en matière de prestation de services d’éducation et de santé 1. Une demande pour de meilleurs services mais pas la responsabilisation formelle 2. L’Etat de la prestation d’éducation et de santé: Le défi de la qualité au milieu des progrès impressionnants 3. Réussites locales: satisfaction, responsabilisation et qualité au niveau local PARTIE II  Les vecteurs historiques et institutionnels de la performance 4. Les racines historiques et culturelles des attitudes des citoyens et de la performance de l’État 5. Les institutions qui influencent le cycle de la Performance PARTIE III  Performance de la prestation de service 6. Prestation de service: Les lacunes dans les efforts et les capacités des prestataires et des intrants 7. Variation territoriale dans la performance de la prestation des services iii i v    Contenu de Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives PARTIE IV  Confiance et engagement des citoyens 8. La réaction des citoyens vis-à-vis de la mauvaise performance et des institutions insensibles ? Basse confiance 9. Effets de la basse confiance des citoyens sur l’engagement des citoyens: Contourner l’État, s’appuyer sur la Wasta et la poursuite du conflit PARTIE V  Nouvelles ouvertures 10.  Transitions, conflits et réfugiés: A la fois une opportunité pour le cycle de la performance et une contrainte contre lui. 11. Bailleurs de fonds et soutien 12. Changements progressifs au niveau du contrat social et de l’autonomisation locale Avant-propos L a région du Moyen-Orient et Afrique promis à leurs citoyens l’industrialisation du Nord (MENA) passe dans un état et de meilleures conditions de vie grâce de changement volatile. Cette période à l’intervention de l’Etat. Cette interven- de changement impose des difficultés sur les tion comprenait l’expansion des services gens de la région, et les foyers de conflit et de d’éducation et de santé, qui a généré des amé- violence représentent un danger évident non liorations sans précédent dans les résultats seulement sur le plan régional, mais aussi de base du développement humain, ainsi que global. les subventions alimentaires et de carburants Dans ces circonstances, il est essentiel de et de l’emploi dans le secteur public. Cela, se concentrer sur le bien-être de la jeunesse a donné lieu à un contrat social contraignant de la région et leur santé économique et insti- à la fois les gouvernements et les citoyens, tutionnelle afin de jeter les bases pour une établissant la légitimité politique et le fort stabilité durable et une prospérité partagée. sentiment nationaliste et inculquant le soutien Les institutions et les services publics sont des citoyens pour le gouvernement, ainsi que au coeur de cet effort. En particulier, il est l’idée que l’État assumerait la responsabilité crucial d’exploiter la capacité des institutions de leur bien-être économique et social. publiques à aligner leurs mesures incitatives Le contrat social de l’après-indépendance sur les besoins de la population; la capacité est devenu insoutenable parce qu’il entra- des systèmes d’éducation à aider les enfants vait la création des institutions inclusives et et les jeunes de la région pour acquérir des mécanismes de responsabilisation sur c ompétences et les aptitudes qui leur les ­ les plans politique, administratif et social serviront dans leur vie et dans leurs moyens ­ qui pourraient inciter les fournisseurs, les d’existence futurs; et la capacité des systèmes fonctionnaires et les décideurs politiques à de santé pour faire face à la charge des mala- fournir des services de qualité aux pauvres et dies chroniques qui croît rapidement, ainsi aux autres populations non-privilégiées. En que les poches restantes de mortalité mater- conséquence, la majorité des enfants arabes nelle et infantile et de malnutrition. n’apprennent pas assez bien à l’école, et de Au lendemain de l’indépendance, les nombreuses mères avec de jeunes enfants dirigeants des pays de la région MENA ont trouvent les cliniques de santé fermées, v v i   Av a n t - p r o p o s les médecins absents ou les médicaments rurales de Cisjordanie, une directrice d’école essentiels en rupture de stock quand ils ont a réussi à construire une culture d’inclusion besoin d’aide médicale. et d’engagement parmi les membres de Ce rapport se concentre en particulier sur la communauté, les parents et les ensei- les institutions publiques qui sous-tendent la gnants. Le succès de l’école est devenu une prestation de services. Dans l’environnement responsabilité partagée, et les résultats sont institutionnel approprié, les interactions impressionnants. Les élèves excellent dans entre ces différents acteurs créent un cercle les tests nationaux en dépit de la pauvreté vertueux de la performance. Dans un tel ­ et de l’instabilité qui les entourent. Il existe cycle, les citoyens ont les moyens d’informer des exemples tout aussi puissants dans les les politiques et de commenter la qualité des écoles et les centres de santé en Jordanie et services, et aussi bien les fonctionnaires que au Maroc de citoyens qui trouvent de meil- les fournisseurs sont sensibles à ces opinions leures façons pour fournir des services à leurs par un système de mesures incitatives qui communautés. récompensent leur efficacité à y répondre. Il n’existe pas de modèle pour la création Comme les services s’améliorent, la confiance des bons mécanismes de responsabilisation des citoyens dans le gouvernement augmente, pour surveiller et motiver les fonctionnaires ce qui sert à consolider la cohésion sociale. et les fournisseurs de services. Chaque envi- Toutefois, ce rapport documente qu’au ronnement a ses propres caractéristiques Moyen Orient et en Afrique du Nord, ce ­ sociales et politiques distinctes, et les solu- cercle vertueux n’a pas été atteint. Beaucoup tions doivent être soit tirées d’elles ou adaptées des institutions publiques qui offrent des pour elles. À cet égard, nous espérons que le ­ services sociaux de base ne sont pas adaptés rapport sera utile aux décideurs, aux fournis- aux besoins des citoyens. En conséquence, les seurs de services et également aux citoyens. services ont souffert, laissant les citoyens avec Tout en traçant les principaux moteurs de peu de recours, les poussant à abandonner le la prestation efficace de services, il vise à système et à chercher d’autres moyens pour lancer un débat régional sur les forces locales répondre à leurs besoins. Ce cycle négatif devra comme source de solutions potentielles. être cassé pour que les investissements dans Le Groupe de la Banque mondiale est prêt l’éducation et la santé commencent à donner à contribuer et à aider les gouvernements et des résultats significatifs aux peuples arabes. les peuples de la région à promouvoir les insti- La preuve indique clairement que les pauvres – tutions inclusives et à créer une ­ prestation qui manquent de liens personnels nécessaires, efficace des services afin de mieux répondre de moyens pour payer les frais informels ou aux besoins des citoyens et de ­ stimuler la du luxe de se retirer du s­ ystème de la fonction prospérité partagée. publique - sont ceux qui souffrent le plus de la prestation de services inefficaces. Dans sa recherche de solutions, l’équipe de la Banque a identifié des exemples Hafez Ghanem locaux de prestation de services efficace et vice-Président ap ­ artagé les leçons apprises. Par exemple, Moyen-Orient et Afrique du Nord dans une école de filles dans les régions La Banque Mondiale Remerciements C e rapport est le produit de l’effort de Cisjordanie; l’école secondaire de Zeid Bin collaboration par une équipe ­ dirigée Haritha à Yarqa en Cisjordanie; six cliniques par Hana Brixi et composée de dans les gouvernorats jordaniens de Ajloun, Ellen Lust et Michael Woolcock (principaux Amman, Al Balqa’, et Jérash; et un certain auteurs), ainsi que Jumana Alaref, Samira nombre de cliniques de santé au Maroc. Halabi, Luciana Hebert, Hannah Linnemann Ce rapport a beaucoup bénéficié du et Manal Quota. Brixi et Edouard Al Dahdah feedback obtenu lors des consultations ont co-dirigé la conception de l’étude initiale prolongées. En particulier, nous sommes et ont coordonné l’analyse des données qui reconnaissants aux représentants des gouver- alimentent les documents d’information pour nements, des universités, des organisations ce rapport. Ces documents ont été rédigés non-gouvernementales et des organisa- par Hebert, Rohini Pande et Quota. Alaref, tions de la société civile qui ont partagé des Linnemann, Quota et Woolcock ont dével- commentaires précieux sur le cadre et sur ­ oppé l’étude de cas sur l’éducation en Jordanie, les conclusions de ce rapport lors de la con- et Alaref, Oussama Mimi et Woolcock férence du 10e anniversaire du Rapport sur ont développé la deuxième étude de cas sur le Développement Mondial en 2004 “ Faire l’éducation, qui est située en Cisjordanie. fonctionner les services au profit des pauvres : Melani Cammett, Cari Clark, Linnemann, la science de la politique de prestation », Lust et Tamer Rabie ont livré l’étude de cas tenue à Washington, D.C., le 1er Mars 2014, sur les services de santé en Jordanie alors et au Symposium sur le développement arabe que Cammett et Nejoua Balkaab ont produit tenu à Koweït le 5 Novembre 2014. l’étude sur les services de santé au Maroc. Nous tenons également à remercier les Nous apprécions sincèrement l’immense excellents remarques et commentaires reçu hospitalité et la candeur des fonctionnaires, des participants dans le Cycle des séries des professionnels de santé, des éduca- de discussions Euro-méditerranéen sur les teurs, des parents, et des nombreuses autres Perspectives Economiques facilitées par le merveilleuses personnes dans diverses fonc- ­ Centre pour l’Intégration en Méditerranée tions et rôles qui ont partagé leur temps et (CMI) lors d’un séminaire organisé à Paris leurs idées pour les études de cas: L’école sec- le 19 Septembre 2014. En outre, ce ­ rapport ondaire de filles de Kufor Quod à Djénine en a reçu un aperçu de commentaires des vii v i i i   R e m e r c i e m e n t s citoyens du Proche-Orient et Afrique du Nous remercions nos collègues examina- Nord (MENA) en réponse à des messages teurs, y compris Mustapha Kamel al-Sayyid, blog, des consultations en ligne, et de la sensi- Nick Manning, Hart Schafer, et Allen Schick bilisation des médias sociaux. au stade de la note conceptuelle et Melani Les collègues à travers le Groupe de la Cammett, Sami Hourani, Stuti Khemani, Banque mondiale et les membres de la com- Allen Schick, et Joel Turkewitz pour la révision munauté universitaire et de la recherche inter- de la décision, pour les excellents commen- nationale ont contribué par de précieuses taires et suggestions, qui ont fait une différence. réflexions dans une série d’ateliers et de Nos remerciements spéciaux vont à Shanta réunions organisées à partir d’Octobre 2013 Devarajan pour son orientation stratégique; à à Novembre 2014, y compris l’atelier du 9 mai Enis Baris, Mourad Ezzine, Caroline Freund, 2014 organisé par l’Initiative du Moyen- Guenter Heidenhof, Steen Jorgensen, Harry Orient à l’école Harvard Kennedy; et le sémi- Patrinos et Hisham Waly pour les discussions naire du 19 Novembre 2014, parrainé par le et les commentaires pertinentes tout au long Partenariat mondial pour la responsabilisa- de l’étude; et à Mario Marcel Cullell et Joel tion sociale en collaboration avec la Pratique Hellman pour avoir fourni des conseils et Mondiale de Gouvernance, orientée vers la l’assurance de qualité au niveau de la révision pratique mondiale en matière d’éducation, de finale. santé, de nutrition et de pratique globale sur Le travail était soutenu par le Bureau de la population du Groupe de la Banque mon- l’économiste en chef de la région MENA, diale. Ils comprenaient Lindsay Benstead, ainsi que la pratique mondiale en matière Franck Bousquet, Marylou Bradley, Angela de gouvernance, la pratique mondiale en Demas, Deon Filmer, Hélène Grandvoinnet, matière d’éducation, la santé, la nutrition et Avril Harding, Elena Ianchovichina, la pratique mondiale en matière de popula- Emmanuel Jimenez, Steen Jorgensen, Stuti tion du Groupe de la Banque mondiale. Il a Khemani, Elisabeth King, Pierre Landry, été complété par un engagement actif en Keit h M c L e a n , B a l a k r i sh n a M e non gouvernance et en prestation des services Parameswaran, Juan Manuel Moreno, Amr en Jordanie (Fonds d’affectation spéciale à Moubarak, Stephen Ndegwa, Aakanksha multi-­donateurs) et le Maroc (Fonds de dével- Pande, Tamer Rabie, Halsey Rogers, Pia oppement institutionnel) et de l’indice de per- Schneider et Joel Turkewitz. formance de la gouvernance locale (Fonds Les personnes suivantes ont également anticorruption et gouvernance MENA), qui apporté des contributions très utiles: Dina Abou s’appuient sur et cherchent à opérationnaliser Ghaida, Ali Ahmed Al-Mudhawahi, Edouard l’approche développée dans ce rapport con- Al Dahdah, Ghazia Aslam, Robert Beschel, jointement avec les clients et les partenaires. Jurgen Blum, Kamel Braham, Dorothée Chen, En allant de l’avant, la pratique de gou- Ernesto Cuadra, Heba Elgazzar, Lire Ersado, vernance mondiale, la pratique mondiale Amira Kazem, Hans Lueders, Alex Mckenzie, en matière d’éducation, de santé, de nutri- Marcos Mendiburu, Paul Prettitore, Namrata tion et la pratique mondiale sur la popula- Saraogi, Roby Senderowitsch, Samira tion du Groupe de la Banque mondiale ont Nikaein Towfighian, Maria Vagliasindi, convenu d’utiliser le cadre et les conclusions Jeffrey Waite, Lianqin Wang, Clara Welteke, présentés dans ce rapport comme un prisme Jakob Wichmann, et Noah Yarrow. Heba dans leurs efforts pour améliorer les services Shamseldin, avec Al-Otaibi Ghanimah, d’éducation et de santé dans la région MENA Ashraf Al-Saeed, El-Naga Swais, Lara Saade, (voir maximiser l’impact de la Banque mon- et William Stebbins ont contribué aux consul- diale au Moyen-Orient et Afrique du Nord: tations en ligne et à la sensibilisation menées pratiques mondiaux – Rapport de parte- pour le rapport. Sabra Bissette Ledent a édité le nariat pour la région du Moyen-Orient et rapport. Etsehiwot Albert et Emma Etori ont Afrique du Nord, publié par la Banque mon- fourni le soutien administratif. diale en 2014). Confiance, Voix au chapitre et Mesures Incitatives Tirer des leçons du succès local dans la prestation de services au Moyen-Orient et en Afrique du Nord Aperçu M ENA est une région émergente l’école, fournit quotidiennement encourage- à revenu moyen, et ses citoyens ment et soutien à ses professeurs, et fait par- s’attendent, à juste titre, à recevoir ticiper les membres de la communauté, les des services publics de qualité. Cependant, parents et les enseignants dans les décisions ils éprouvent trop souvent de la déception: concernant l’amélioration de l’école. Les les étudiants qui fréquentent les écoles enseignants, les étudiants et la communauté locales sont insuffi samment préparés pour échangent réciproquement cet engagement. l’économie du 21ème siècle; ceux qui ont Ainsi, au milieu de cet entourage pauvre besoin de soins de santé trouvent trop sou- et instable, les filles de Kufor Quod excel- vent des cliniques publiques sans médecins lent dans les tests nationaux. De même, en ou médicaments. Peu de ceux qui sont en Jordanie et au Maroc, nous avons trouvé des position d’autorité sont tenus pour respon- villages pauvres avec des leaders d’écoles et sables de ces lacunes. Cela sape à la fois de cliniques qui tendent la main à la com- le potentiel d’amélioration et augmente le munauté, inspirent confiance et engagement mécontentement des citoyens. envers les citoyens grâce à la prise de déci- L’insatisfaction des citoyens pour les sions de manière transparente et inclusive. services d’éducation et de santé, est très Ces leaders, offrent également, d’excellents répandue dans la région, mais les réussites services à leur communauté. locales existent néanmoins et sont source Apprendre de ces réussites locales est vital d’inspiration. Par exemple, à l’école de fi lles car il n’existe pas de solutions toutes faites de Kufor Quod dans les régions rurales de aux problèmes de qualité de service. Les pays Cisjordanie, Mme Abla, la directrice de du monde entier s’efforcent d’améliorer la 1 2    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives qualité de l’éducation et des soins de santé. fonctionnaires. Plutôt que la performance, La modernisation des installations scolaires les relations personnelles et les liens sociaux et hospitalières, et la formation du personnel, semblent être déterminants pour les carrières ne sont plus suffisantes. Offrir des services de politiques et professionnelles. Cela limite la qualité nécessite un personnel motivé. Et, la confiance des citoyens et leur engagement motivation du personnel, à son tour, émane formel avec les institutions publiques. Pour des valeurs et de la responsabilisation, qui faire face à leurs besoins, les citoyens comp- sont fondées sur les règles politiques, admin- tent sur leurs propres relations ou sur les istratives et sociales les plus larges ainsi que frais informels. Ainsi, un cycle de mauvaise sur les pratiques et les relations entre les ­ performance a émergé, perpétuant une cul- ­ parties prenantes. Fournir des services de ture du secret et du copinage. haute qualité est une tâche difficile; la Banque Pour améliorer la qualité des services mondiale elle-même a eu du mal à faire en publics, il faudra briser ce cycle de mau- sorte que ses projets renforcent les mesures vaise performance: rendant les politiciens, incitatives dans les systèmes nationaux vers les fonctionnaires et les prestataires de un meilleur apprentissage et de meilleurs services responsables devant les citoyens; résultats en matière de santé. Mais à l’avenir, et inculquer la confiance et l’engagement c’est là où il faut mettre l’accent le plus. des ­citoyens avec les institutions étatiques. Trouver des solutions est particulièrement Au niveau local, les dirigeants et les com- difficile dans des contextes institutionnels munautés peuvent inspirer les changements et socio-culturels de la région MENA. Non nécessaires en identifiant des solutions seulement les citoyens de cette région exigent locales possibles et en pointant du doigt les de meilleurs services, mais aussi s’attendent à contraintes restantes de l’ensemble du sys- ce que leurs gouvernements les fournissent, tème. Les communautés, les États et les bail- reflétant ainsi les promesses d’intervention leurs de fonds qui réussissent à améliorer la de l’Etat vers de meilleures conditions de qualité du service et de la responsabilisation vie faites par les dirigeants arabes, il y a iront loin pour gagner et conserver la confi- cinq décennies, au début de l’indépendance. ance des citoyens. Durant cette période, les citoyens de la région MENA ont obtenu un accès presque univer- sel à l’éducation et aux soins de santé, ce qui Les attentes des citoyens est une réalisation louable. Ils s’attendent La qualité des services sociaux fournis dans maintenant, à ce que ces services soient de le monde arabe est étonnamment loin de son haute qualité et qu’ils offrent des possibilités potentiel. Ses citoyens se sont toujours profon- encore plus grandes pour tous. dément souciés de l’éducation, de la santé et Tout en excellant en matière de con- des autres services; en effet, l’accès universel struction d’écoles et d’hôpitaux et dans la à l’éducation et à la santé est un droit consti- formation du personnel, les sociétés de la tutionnel dans la plupart des pays du Moyen- région ont favorisé de manière insuffisante Orient et Afrique du Nord (MENA). La la ­responsabilisation et les valeurs néces- région est principalement composée de pays saires pour motiver les fonctionnaires et les à revenu intermédiaire, avec des ­ ressources prestataires de services vers la prestation humaines et matérielles adéquates, et ses de services de qualité. La manière dont les gouvernements sont perpétuellement enga- enseignants enseignent et s’ils le font, com- gés dans les efforts de réforme visant à une ment les médecins traitent les malades et meilleure prestation de service. Et pourtant le comment les bureaucrates réagissent aux mécontentement parmi le public est si profond demandes des citoyens ne semblent pas avoir que le manque de services adéquats a conduit d’importance dans la sélection des dirigeants, aux appels pour la Karama (­ dignité) qui ont dans les promotions, dans les augmentations résonné au cours des soulèvements arabes. salariales, ou dans l’acceptation sociale des Aujourd’hui, alors que la région c ­ ontinue A p e r ç u   3 Graphique O.1  Expression d’une opinion à des agents publics: MENA et d’autres régions, 2013 100 90 80 70 Pourcentage 60 50 40 30 20 10 0 Al p. Jo be Ko e Ré be a Yé Li e Sa ye ain A ép roc en n Em rda rie e Ba te rie Ira ts A et G e am s Qa t r A P R DE k R C u n, ra az ta ï Isl ni i i ira nie nn m ba é EN Ira we EA AF an sjo S is EC SA iq di LA ra ie Lib ,R gé p. s U hr OC , R Ma Ci abe Tun ou .A M rd y ab te Ar yp Ar ue Eg iq bl pu Ré Non Oui Source: Sondage mondial Gallup, 2013. Remarque: AFR = Afrique; EAP = Asie du Sud et Pacifique; ECA = Europe et Asie Centrale; LAC = Amérique Latine et Caraïbes; MENA = Moyen-Orient et Afrique du Nord; OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques; SAR = Asie du Sud. à souffrir de l’insatisfaction ­ profonde - lut- gouvernement de fournir des services de qual- tant avec les transitions en cours, les conflits, ité, mais ils expriment aussi peu de confiance et la fragilité - il est de plus en plus critique à l’égard de la participation du gouvernement d’évaluer l’état de la prestation de service, de dans les secteurs sociaux. En outre, ils sont reconnaître les causes profondes des prob- moins susceptibles que les citoyens d’autres lèmes et de trouver des solutions efficaces. régions à mettre en cause la responsabilité L’insatisfaction des citoyens est large- des fonctionnaires et à leur donner leur avis ment répandue. Selon le sondage Gallup (graphique O.1). 2013, environ la moitié des répondants de la région MENA, comparativement à environ 30 pour cent en Asie et en Amérique latine, Réussites locales: Autonomie, ont exprimé une insatisfaction à l’égard des Responsabilisation et services d’éducation et de soins de santé Participation dans leur pays. Le Baromètre arabe 2010-11 L es n iveau x moyens de mécontente - a révélé qu’environ les deux tiers ont perçu ment des citoyens, masquent cependant, comme «mauvaise» ou «très mauvaise» la d’importantes variations au sein des pays performance de leur gouvernement pour et une possible excellence dans certaines améliorer les services de santé de base. De localités. Comme nous le documentons ici, manière plus large, les citoyens des pays de il existe des communautés qui ont réussi, la région MENA disent aux sondeurs que souvent en dépit des circonstances difficiles, leur gouvernement devrait faire mieux pour à atteindre des résultats extraordinaires en assurer la prestation de services et pour utilisant des solutions locales novatrices lutter contre la corruption. Ils attendent du ­ aux problèmes existants. Apprendre de ces 4    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives réussites locales peut fournir des informa- Cependant, faire participer les parents et les tions utiles et de l’inspiration aux praticiens, citoyens en tant que partenaires, n’est pas aux décideurs et aux bailleurs de fonds. venu de manière naturelle dans les commu- Des exemples de réussites locales dans la nautés traditionnelles, comme dans Yarqa, prestation de services mettent en évidence qui a des traditions profondément ancrées sur l’importance de l’autonomie, des relations l’autorité. Il fallait changer le style de leader- de responsabilisation et de la participa- ship du directeur et des enseignants, en cré- tion au niveau local. Bien que les systèmes ant un sentiment d’objectif commun autour centraux de gestion (comme le Programme ­ de l’école dans la communauté, et en établis- de Développement de l’Ecole et du District sant de nouvelles relations à travers une asso- et le Système d’Accréditation de la Santé en ciation de parents d’élèves et d’enseignants Jordanie ou le Concours Qualité au Maroc) ainsi qu’un conseil d’éducation, et de faire créent des environnements propices à la en sorte que ces nouvelles structures soient prestation de services de qualité, cependant efficaces. De manière significative, le con- les impacts de ces systèmes ne sont pas seil d’éducation à Yarqa a tendu la main uniformes. Nos études de cas dévoilent des ­ aux parents et à la communauté élargie, et facteurs prédominants du changement au a gagné leur confiance par sa transparence niveau local. Ils soulignent l’importance des et sa prise de décision inclusive. En outre, relations de responsabilisation - et le rôle la compétition et la rivalité amicales qui se du leadership local dans le déclenchement sont installées entre les écoles et les com- et l’institutionnalisation de ces relations – munautés locales ont contribué à améliorer dans le renforcement de la confiance et de les résultats des élèves. La performance des l’engagement efficace du citoyen. élèves aux tests nationaux est devenue une Comme indiqué ci-haut, l’école ­ secondaire source de prestige et de fierté de la commu- de filles à Kufor Quod, située dans un nauté. Soutenir l’apprentissage des étudi- petit village près de la ville de Djénine en ants – et surmonter les obstacles, tels que Cisjordanie, doit son succès à l’engagement l’approvisionnement de l’école en électricité, des parents et de la communauté, ainsi qu’à ou traiter les déficiences de vision des élèves – la capacité de la directrice de l’école à con- sont devenus une responsabilité partagée. struire et à maintenir un environnement Dans le secteur de santé, les meilleures de travail motivant et encourageant pour cliniques à travers la Jordanie bénéficient de les enseignants. Un fait important à noter: leur partenariat avec les institutions socia- la directrice de l’école a établi un parte- les locales et les comités de santé. Ils béné- nariat avec la commune scolaire de Djénine ficient également de la formalisation des pour assurer le soutien, tel que le soutien procédures de gestion du secteur de santé ­ pédagogique des superviseurs de la commune au niveau local. Cela a été facilité par le aux enseignants de Kufor Quod et une cer- ­ processus d’accréditation de la Jordanie, qui taine autonomie dans la mise en œuvre des soutient l’amélioration de l’administration plans d’amélioration de l’école. de l’établissement en instituant des règles et De même, dans les profondeurs du des règlements clairs, et par le soutien de la ­ gouvernorat Al Salt en Jordanie, l’école sec- surveillance et de la transparence pour les ondaire Zeid Ben Haritha dans le village de clients et le personnel. Le leadership local Yarqa réalise d’excellents résultats dans une et l’engagement renforcent l’impact de ces conjoncture de pauvreté et de faible capac- réformes administratives. Dans les endroits ité. Le Programme National Jordanien du que nous avons visités, les comités de santé développement de l’Ecole et de la Commune, ont tendu la main aux citoyens ainsi qu’aux lancé en 2009, encourage les écoles et les personnels de santé dans la collecte et la directorats à collaborer avec les parents et réponse aux besoins communautaires, par- les communautés, et fournit des petits dons fois dévoilant – et traitant - des défis cachés, scolaires permettant une certaine autonomie. tels que des niveaux élevés de diabète et A p e r ç u   5 d’hypertension non-détectés auparavant Le Cycle de mauvaise dans la communauté de Zay. Dans certaines performance communautés, les liens sociaux ont facilité le processus de l’établissement des priorités, Malgré ces exemples de réussites locales, une de l’extension de la sensibilisation à la santé majorité des citoyens de la région MENA publique, et de la mobilisation des ressources connaissent régulièrement un cycle de mau- pour soutenir les activités et le développe- vaise performance dans leur vie quotidienne: ment de la clinique de santé. les institutions politiques, administratives et Enfin, les dispensaires ruraux les plus per- sociales ne parviennent pas à inculquer la formants au Maroc tirent effectivement parti responsabilisation et la motivation adéquates de leur solide partenariat avec les collectivités parmi les décideurs politiques, les fonction- locales, sur une concurrence positive conçue naires, et les prestataires de services en vue par le Ministère de la Santé, ainsi que sur le de répondre aux besoins des citoyens. Partant soutien des bureaux provinciaux et région- du fait que les citoyens trouvent le service aux du Ministère de la Santé disponibles fourni de mauvaise qualité, ils finissent par aux leaders locaux qui sont orientés vers les considérer le gouvernement comme corrompu réformes. Lancé en 2007, le programme de et inefficace. Ainsi, leur confiance dans les concurrence marocain Concours Qualité institutions publiques en souffre. entre les établissements de santé, impliquant Cela laisse peu d’autres options que de l’auto-évaluation et le contrôle par les pairs, s’attaquer à leurs besoins individuels à trav- reconnaît le bon travail et motive le dével- ers les réseaux sociaux informels et les paie- oppement. Il a été particulièrement efficace ments informels, plutôt que les voies officielles. avec l’existence d’un leadership dynamique et Le cycle de la performance (graphique O.2) visionnaire aux niveaux local, provincial et peut être vertueux au niveau local – avec des régional. Les excellentes cliniques que nous relations de responsabilisation formelle et avons visitées ont traduit ce leadership effi- informelle pour combler les lacunes insti- cace dans une culture d’amélioration de la tutionnelles, motiver pour de meilleures qualité et de la performance innovante chez les personnels de santé. Ces cliniques présen- Graphique 0.2  Le cycle de la performance taient un sentiment d’une mission partagée et d’une éthique de collaboration, soutenue par la bonne tenue des dossiers, la transpar- La participation des citoyens ence, les ateliers de formation participative, : formelle et informelle et l’attention portée aux relations interper- sonnelles. Le personnel de la clinique com- munique régulièrement avec les responsables provinciaux et régionaux du ministère de la Santé pour assurer un approvisionnement suffisant en médicaments et pour résoudre Institutions : politiques, les problèmes liés à l’application. En outre, administratives La con ance des Le cycle de performance et sociales le personnel de santé de la clinique s’engage citoyens dans aux niveaux local et national activement avec les organisations sociales voi- les institutions publiques sines et avec les individus, tels que les groupes de jeunes, les murshidat (femmes siégeant en tant que guides religieux), et les femmes qui travaillent dans les hammams locaux (bains publics), dans la sensibilisation aux questions de santé telles que le planning familial, le Performance : l’e ort dépistage du VIH / Sida, le cancer du sein ou et la capacité de répondre aux besoins des citoyens les maladies chroniques. 6    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives performances, et inspirer la confiance des Gaza, les budgets des conseils locaux sont à citoyens et leur participation officielle - comme moins de 5 pour cent de la totalité des dépenses le démontre nos études de cas, mais ce cycle publiques, loin derrière la moyenne mondiale semble être à un bas niveau sur le plan national de 38 pour cent pour les systèmes fédéraux et dans la plupart des pays de la région MENA. 22 pour cent pour les systèmes unitaires. Le développement historique de la région L’opacité sape davantage la responsabi- MENA explique les facteurs sous-jacents ini- lisation. La liberté d’informer et les lois et les tiaux de ce cycle. Comme indiqué ci-dessus, pratiques de divulgation publique qui per- ce développement a conduit les citoyens à mettraient aux citoyens et aux intermédiaires accorder une grande valeur à l’éducation, à de surveiller les activités du gouvernement la santé et à d’autres services ; il a également sont soient inexistantes ou non appliquées. Sur créé des attentes - plus fortes que dans d’autres l’indice de Global Integrity, la région se classe régions - que l’Etat allait fournir ces services; la plus basse sur l’indicateur de l’accès du pub- mais a évité la création d’institutions orientées lic à l’information, sur le droit légal d’accéder à vers la réalisation de ces attentes. Sans institu- l’information, et si ce droit d’accès est efficace. tions fiables et sans la confiance des citoyens Les citoyens ont peu d’occasions pour dans les institutions publiques, il y aura peu fournir des commentaires sur la qual- d’engagement formel de la part des citoyens, les ité de la performance, et de réclamer la institutions demeureront stagnantes et la pres- responsabilisation. Les instances de respon- ­ tation de services restera médiocre. Une préoc- sabilisation telles que le secteur des services cupation centrale est donc: comment ce cycle de justice, l’audit indépendant ou le bureau de mauvaise performance peut être surmonté? d’Ombudsman sont sous-développés dans la Ci-dessous, nous examinons comment le cycle région. Cela rend les choses difficiles pour les en vigueur est à la fois structuré et renforcé. citoyens de soumettre les plaintes, de responsa- biliser les fonctionnaires et les prestataires de services, et d’obtenir leurs droits. Les autorités Les institutions politiques, exécutives ont tendance à exercer une influ- administratives et sociales: manque de ence sur le pouvoir judiciaire et sur les agences responsabilisation formelle visant à lutter contre la corruption. Les organ- Les institutions politiques dans la plupart ismes indépendants d’audit, les inspecteurs des pays de la région MENA manquent de généraux et les Ombudsmans ont tendance mécanismes de responsabilisation, avec des à manquer de ressources, d’autorité et citoyens incapables d’obtenir des informa- d’autonomie. La conquête politique a favorisé tions adéquates, d’exprimer leurs demandes un système qui manque d’informations perti- ou d’inciter les décideurs politiques et les nentes pour le suivi et l’évaluation de la per- fonctionnaires par les voies officielles. Les formance; il y a peu de conséquences en cas de régimes autoritaires - avec les cadres admi- violation et très peu de mesures incitatives ou nistratifs les moins contraints, les parlements de normes axées sur la performance pour les les plus faibles et les niveaux d’indépendance prestataires et les administrateurs. judiciaire les plus bas au monde, dominent la Les régimes faibles et sous emprise poli- région MENA. La région est à la traîne des tique sont couplés et combiné avec des sys- autres régions par rapport à la transparence, tèmes administratifs et des mécanismes de l’objectivité et le professionnalisme dans les responsabilisation inefficaces. Les institu- nominations de la fonction publique et dans tions administratives souffrent de bureau- la gestion. Les gouvernements locaux directe- craties très centralisées et opaques et de ment élus se trouvent dans seulement une faibles systèmes de gestion; les prestataires petite minorité de pays de la région, et là où de services et les fonctionnaires sont rare- ils existent, les conseils ont des budgets et ment tenus responsables. Les administrateurs des responsabilités limitées. À l’exception de locaux et les prestataires de services ont peu l’Egypte, du Maroc et de la Cisjordanie et d’influence sur la formulation et l’application A p e r ç u   7 des politiques, et ils manquent d’autonomie la Wasta peut miner l’équité et l’égalité des pour gérer les ressources humaines, pour chances ainsi qu’éroder les systèmes admi- prendre des décisions financières, pour faire nistratifs et la performance globale de l’État respecter les règles, ou pour apporter eux- (comme, par exemple, lorsque le recrutement mêmes des changements sans la bénédiction et l’avancement des administrateurs et des de l’autorité centrale. En même temps, ils font prestataires de services est basé sur la Wasta face à peu de surveillance et à des pressions plutôt que sur le mérite). La force des institu- par rapport à leur performance. Les informa- tions sociales au niveau local varie et est sus- tions sur la performance des prestataires de ceptible d’expliquer une partie de la variation services de première ligne, tels que les écoles de la performance, y compris l’éducation et et les établissements de santé et leur person- la prestation des services de santé, ainsi que nel, ne sont généralement pas recueillies, certains des éléments de la réussite dans les évaluées ou suivies. Par exemple, les enquêtes cas d’études locaux mentionnés ci-dessus. en Egypte et au Maroc suggèrent que les enseignants semblent être peu évalués et les La performance dans l’éducation et inspections scolaires génèrent peu d’action en la santé: Le défi de la qualité et de la conséquence. À quelques exceptions près (tel variation infranationale que les Émirats Arabes Unis) les organismes gouvernementaux ne produisent pas ou ne Les résultats de l’éducation et de la santé se communiquent pas régulièrement les critères sont améliorés au cours des dernières décen- en fonction desquels leur performance pour- nies, mais ils n’ont pas suivi le rythme de rait être contrôlée de manière indépendante. la demande. Dans la plupart des pays de la C’est en partie à cause des faiblesses de région MENA, les résultats tels que les taux capacité - à savoir un manque d’information de scolarisation ou de mortalité infantile ont au niveau de l’installation, faibles surveil- convergé à leurs niveaux attendus basés sur lance et contrôles internes – ainsi que peu de le développement économique. La qualité des gestion en matière d’application et de gestion services n’a, cependant pas, gardé le même de la performance. Cependant, cela reflète rythme que les transitions socio-économiques également, l’emprise politique aux niveaux plus larges. Les étudiants de la région MENA national et sous-national qui subvertit les obtiennent de faibles résultats dans les tests incitations pour établir la responsabilisation. de compétences internationales et les diplô- Vu que les institutions de l’Etat man- més peinent à trouver un emploi alors que les quent à la fois de responsabilisation interne employeurs signalent des postes vacants en et externe, les normes et les réglementations raison des lacunes en compétences. sociales dans la société et les communautés Les inégalités en matière de santé fondées peuvent jouer un rôle vital dans la moti- sur le revenu, le sexe, le degré d’urbanisation, vation des décideurs, des fonctionnaires, et l’âge persistent. Les dépenses additionnelles et des prestataires de services. Les institu- sur la santé sont élevées selon les normes inter- tions sociales mettent l’accent sur les obli- nationales, ce qui conduit à l’appauvrissement gations aux membres des réseaux sociaux et au renoncement des soins de santé en plutôt que sur le bien-être national, résultant raison de leur coût. Les citoyens trouvent dans la pratique largement répandue de la généralement peu d’informations disponibles Wasta (graphique O.3), une forme de clien- publiquement sur la performance des écoles télisme, ainsi que d’une volonté de traiter les et des établissements de santé ou sur les frais paiements informels comme une pratique dans les établissements de santé. Le manque nécessaire. La Wasta permet aux individus de transparence peut donner lieu à des frais d’obtenir des services publics, un emploi informels pour l’utilisateur qu’environ un et d’autres opportunités économiques, et tiers des citoyens des pays de la région MENA un traitement préférentiel lorsqu’il s’agit de auraient payé sur l’éducation et en particulier procédures administratives. De cette façon, sur le secteur de la santé (Graphique O.4). 8    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives Graphique O.3  Importance de la Wasta pour obtenir un emploi public, par municipalité : Jordanie, 2014 100 90 80 70 60 Pourcentage 50 40 30 20 10 0 ad ra rn n A Bayba in l A an a gh ha n a n M ab ib ad o ra M Sh kh W ssa S za ss uda fa dis ra Al ah bia Al asi ara ha l R a Ka ayt za Al Al nje s ha ia Al ssak Afrah W Ma hn h Sh ia s Ni ia 1 a A ’O ib sh GAl A kun Ha aribKara na im Ka Ass a i A fra uq Al alith a l M asi 1 a2 W di M sou 2 ’A A am 1 Al Al ma 2 ik yb 1 al 3 Haith 1 nn je 3 1 a A ran ar Al am ba 2 a w Deir adis a 1 a K A As ia 2 Ka 1 A ou a 1 Kh Al l Ma sa 2 W Kaf Al Jo 3 i u 4 B am 2 M Th 2 ou 5 M Al 2 Al Mousa 4 As Al Tqab ni A a i l Al l B lad Al Syim b’i i M hn f ir ma f ba fr i Ta ari yn l B al hm e fra Ra fri da da a m Th ayd uk A wd A Al lat Ja Ka ashm ad k u Am am Su il Al Al Z Raj ow Qa na ut ir a ub a n a Sh nje Ta ra Th sa sa Al ia id Al Sak m a ad o e i M usa un h br as ’E Ra az a a h l s’a Anjunu a r Q m B w W i M nj Umshm u ro y H n Ar S l A ad M ka Al lJ sh As aA yb un Al Ta sh As Al Essentiel Très utile Modérément utile Parfois utile Jamais Source: Enquête Gouvernance et Dévelopement Local, 2014. Remarque: Les chiffres suivant certaines municipalités indiquent qu’elles sont des sous-municipalités ou faisant partie d’une municipalité. Ces chiffres ont été rajoutés pour les besoins de l’enquête; ils ne représentent pas des frontières administratives officielles. Graphique O.4  Pourcentage des répondants au sondage ayant La prestation de services est caractéri- déclaré avoir versé un frais informel, par secteur: dans la région sée par les efforts et la capacité faibles des MENA et dans le monde, 2013 prestataires de service à l’échelon local. Les enquêtes montrent que les prestataires pour- 60 raient ne pas posséder les qualifications et 50 l’autonomie professionnelle, entre autres, nécessaires pour fournir des services de qual- 40 ité, notamment dans les localités rurales. Ils Pourcentage 30 manquent également souvent de ressources clés comme les matériaux d’enseignement 20 et les médicaments. Pendant ce temps, leurs 10 efforts semblent être à la traîne: 30 pour cent des étudiants dans les pays de la 0 région MENA fréquentent des écoles où les . ab , ép rie ie Ga ie sie Ar pte k sjo c A ial o Ira an et rdan EN e za ,R gé ar ni directeurs ont signalés que l’absentéisme des d p. gy rd on M Tu M en Al Ré E Jo M m enseignants constitue un sérieux problème Ci Yé Secteur éducation Secteur santé (graphique O.5). Source: Baromètre de la Corruption Mondiale, 2013. De la même façon, les professionnels Remarque: MENA = Moyen-Orient et Afrique du Nord. de la santé montrent des niveaux élevés d’insatisfaction, et l’absentéisme surpasse A p e r ç u   9 Graphique O.5  Pourcentage des élèves dont les directeurs ont indiqué que l’absentéisme des enseignants constitue un problème grave dans leur école: région MENA et à travers le monde, 2011 60 56 50 40 40 Pourcentage 33 30 27 26 24 22 20 18 13 12 10 7 7 5 2 1 0 A ain sie te ie an ue ien ue an a is r oc DE DE ta az EN an Un di Lib Om iq yr liq ne ar ni hr OC Qa tG OC ou M rd am Tu M e S ub Ba es ee Jo n- Sa ab Isl ab Rép No ni ie Ar p. a ab Ré rd ts Ar sjo ira n, Ar Em Ira Ci Source: TIMSS, 2011. Remarque: MENA = Moyen-Orient et Afrique du Nord; OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques les 30 pour cent dans les pays pour lesquels niveau local. En effet, les résultats en matière il existe des données (à savoir la République d’éducation (tels que les résultats des tests des Arabe d’Egypte, le Maroc et la République élèves) et les indicateurs de qualité en matière du Yémen). Là où des observations existent, de santé (tels que le respect des protocoles de l’adhésion à des programmes dans les écoles soins) présentent une variation significative et à des protocoles de soins cliniques dans au niveau infranational. les établissements de santé semble faible Les indicateurs de processus de prestation (graphique O.6). Les enseignants du secteur de services varient également au sein même public et les agents de santé ont tendance à des pays. Les exemples sont l’absentéisme offrir certains services comme efforts privés du personnel, les qualifications et la dis- contre des frais, ce qui peut créer un conflit ponibilité du matériel didactique, les médica- d’intérêts. En Egypte, par exemple, 89 pour ments essentiels, et d’autres intrants essentiels cent des médecins privés travaillent égale- (graphique O.7). Les modèles à travers les ment dans les établissements publics où ils indicateurs de prestation de services varient peuvent être absents ou affichent un faible également, montrant peu de corrélation, par effort pendant les heures de travail offici- exemple, entre l’effort du personnel et la dis- elles tout en donnant leur meilleure perfor- ponibilité des intrants clés. Cela peut indiquer mance à leur pratique privée. que le personnel, les matériaux, et d’autres La qualité de la prestation de services intrants qui entrent dans la prestation de ser- varie considérablement au sein des pays, en vices sont gérés d’une manière isolée, le long partie à cause de la faiblesse des institutions des lignes verticales administratives dans les politiques et administratives nationales et de systèmes de prestation de services générale- l’influence résultant des institutions socia- ment fortement centralisés dans les pays de la les et des pratiques de la gouvernance au région MENA. 1 0    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives Graphique O.6  Adhésion aux Protocoles de Soins pour les diabètes et les maladies coronariennes dans les établissements de santé: Égypte, 2010 Mesurer la tension artérielle Examiner les poumons Examiner l'abdomen pendant que le patient est allongé sur son dos Peser le patient Examiner les pieds ou toute blessure ou points de pression Examiner le thorax avec un stéthoscope Examiner les sensations et reflexes du patient Mesurer le taux de sucre avec un capteur Mesurer la circomférence de l'estomac Mener un examen oculaire à l'aide d'un ophthalmoscope Mesurer la circomférence des hanches 0 20 40 60 80 100 120 % des observations de soins continus MCV Diabète Source: Enquête sur la gouvernance de la Santé en Egypte, 2010 Remarque: MCV = maladie cardiovasculaire. Graphique O.7  Disponibilité de l’aspirine par province: Maroc, 2013 25 120 100 20 80 15 Pourcentage Nombre 60 10 40 5 20 0 0 ich fa M ch m a ho an To a nm a ua ar ne i b Set t Al elaa en r Ou Ag ra sa Be sick ra z he Ra s Iar te Na ia er tat Tiz i El nit El dor am s Ta da Ou i me t a a ir ra J sset c e em d l s Ta jad za l Kh ge ba ne Er ou oh Fé ar -te ad n rir Be eim ta ar lla an an us jd ad Ch a-an id if Kh ma za ke ao Al sult M Ifra ac i jad Be ou n ek ha te er ch n no k bl rk i ra c s er m Sid m a- hi ay fid Sk Ca -h Al aa eb ns Ai % des établissements de santé en rupture de stock Nombre d'établissements de santé Nombre de semaines en rupture de stock (moyenne) Source: PETS (Santé), Maroc, 2011 A p e r ç u   1 1 La mauvaise qualité de l’éducation et de perceptions de l’omniprésence de la corrup- la santé telle que perçue par la majorité des tion. Pour les pays de la région MENA où citoyens de la région MENA et démontré par les données sont disponibles, notre analyse les preuves disponibles peut être attribuée à suggère que la probabilité de faire confiance la faiblesse de l’effort et de la capacité des au gouvernement national augmente d’un prestataires de service. Cela reflète les carac- pourcentage de 13 points lorsque les répon- téristiques des institutions politiques, admin- dants sont satisfaits de l’éducation et d’un istratives et sociales en vigueur, à savoir les pourcentage de 11 points quand ils sont mécanismes de responsabilisation formels satisfaits des soins de santé; d’autre part, la et informels et qui confrontent les décideurs confiance des citoyens dans les institutions politiques, les fonctionnaires, et les fournis- publiques diminue d’un pourcentage de seurs de services. Le manque du simple suivi 35 points lorsque les répondants pensent que et des contrôles internes sape la distribu- la corruption est répandue au sein de leurs tion des manuels scolaires aux écoles et des gouvernements. Ces résultats sont valables à médicaments aux établissements de santé. travers les pays de la région MENA égale- Un jeu de pressions et de normes formelles ment lorsque l’on mesure la confiance dans et informelles, aux niveaux national et local, le système judiciaire. En ce qui concerne le influence l’effort du prestataire de service. népotisme, les répondants sont plus suscep- tibles, avec un pourcentage de 10 points, de faire confiance à leur gouvernement national La confiance et l’engagement des quand ils croient que les qualifications sont citoyens: Façonné par la prestation des plus importantes que les connexions. Fait services et la performance de l’État intéressant cependant à noter, nous n’avons Les expériences des citoyens quand ils visi- trouvé qu’un faible impact de l’influence des tent un établissement de santé ou obser- affinités tribales sur la confiance des citoy- vent l’apprentissage de leur enfant, quand ens dans le gouvernement national. ils cherchent un emploi ou traitent avec des La faible confiance dans les institutions procédures administratives, tout ceci affecte publiques - et l’impuissance perçue pour ce non seulement leur point de vue de la perfor- qui est des processus décisionnels – parmi mance, mais aussi leur attitude envers l’Etat. les citoyens sapent les approches de bas en Le faible niveau de satisfaction des services haut axées sur les citoyens et les outils de publics, la corruption et le népotisme per- responsabilisation sociale (tels que les audi- çus, et de manière indirecte, les institutions ences publiques, les cartes de pointage de qui sont insensibles à leurs demandes sem- la communauté, les sondages d’opinion et blent éroder la confiance des citoyens dans les comités de contrôle de la société civile) les institutions publiques dans de nombreux pour améliorer la prestation de service. Les pays de la région MENA. Dans tous les pays, institutions dans la plupart des pays de la les sondages Gallup World, le Baromètre région MENA offrent à leurs citoyens peu Arabe, et les indicateurs de World Wide d’occasions pour motiver une meilleure pres- Governance, montrent une forte corrélation tation de service par choix (sélection de mei- entre la satisfaction des citoyens à la pres- lleurs fournisseurs), leur donner une voix tation de services et les indicateurs qui ont (donner un feedback aux prestataires et aux des mesures sous-jacentes de la qualité insti- fonctionnaires, et les responsabiliser) et par le tutionnelle de l’Etat et de sa performance vote (choix des dirigeants politiques engagés à tels que l’efficacité du gouvernement, l’État assurer de meilleurs services). Face aux insti- de droit et le contrôle de la corruption. En tutions faibles, à la mauvaise performance et outre, les données suggèrent que la confiance à la faible confiance dans les institutions pub- dans le gouvernement national est forte- liques, les citoyens ont tendance à se désen- ment associée à la satisfaction des citoyens gager. Dans une grande partie de la région, des services d’éducation et de santé et leurs les gens croient qu’ils ont peu de chance de 1 2    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives réussir en suivant simplement les règles. réussies de la gouvernance électronique dans Les enquêtes en Algérie et au Maroc, par plusieurs pays de la région MENA, ouvre des exemple, montrent que seulement un quart pistes d’engagement potentiellement efficaces des personnes interrogées considèrent qu’il pour l’avenir. est efficace de demander des services ou de déposer des plaintes directement par l’agence gouvernementale compétente; davantage de Bases pour l’Amélioration citoyens croient qu’il était plus efficace de En raison des circonstances complexes passer par la famille, les amis et d’autres liens auxquelles sont confrontées les pays de sociaux. Au Yémen, seulement 10 pour cent la région M ENA , il est nécessaire de des citoyens qui croyaient avoir une raison s’appuyer sur des preuves de succès locaux valable de soumettre une plainte l’ont effec- et des tendances positives qui montrent tivement fait. En outre, les organisations de où et comment le cycle de performances la société civile sont sujets de l’intervention de généralement médiocres peut être con- l’État et de la répression dans la plupart des testé. Nous cherchons à identifier les bases pays de la région MENA, ce qui limite leur d’amélioration et d’encouragement - à des efficacité et peut expliquer pourquoi les citoy- citoyens, des fonctionnaires, des décideurs, ens y adhèrent rarement. des bailleurs de fonds - et à agir sur eux. De Lorsque les citoyens exigent des services nombreux décideurs à travers les pays de la de l’état, essaient de régler les plaintes et région MENA veulent obtenir des résultats les griefs, ou de faire face aux procédures visibles et, ce faisant, renforcer leur auto- administratives, ils le font par des canaux rité et le soutien du public. Les conflits, les informels. Plutôt que de s’engager directe- crises et les transitions politiques qui se ment avec l’Etat, les citoyens ont souvent produisent dans la région pourraient don- recours à des mécanismes de survie tels ner aux dirigeants nationaux et locaux une que la Wasta ou les paiements informels occasion unique de réformer les institutions ou, plus rarement, affrontent l’Etat sous la et les mécanismes de responsabilisation, et forme de manifestations ou de rébellions. de relever les défis de prestation de services Malheureusement, ce faisant, ils exacerbent ainsi que de stimuler la confiance des citoy- les problèmes existants, érodant la respon- ens dans les institutions publiques et leur sabilisation formelle et les normes de service engagement constructif. Les bailleurs de public, compromettant le bien-être public et fonds, y compris le Groupe de la Banque élargissant l’inégalité des chances. Dans les mondiale, ainsi que les gouvernements et cas les plus extrêmes, tels que la rébellion des les organisations de la fonction publique, Houthis au Yémen, due en partie aux griefs doivent apprendre de leurs propres efforts non résolus des Houthis liés aux mauvais (qui ont souvent échoué) pour soutenir la services publics (comme l’indique l’enquête qualité des services d’éducation et de santé. d’élite de 2013 réalisée dans la République À l’avenir, les pays de la région MENA peu- du Yémen) ils peuvent détruire les institu- vent explorer des approches progressives tions post-conflit et le processus du renforce- possibles et des réformes systémiques; des ment de la confiance. Il y a cependant des options pour l’autonomisation des commu- cas - comme le montre nos exemples de réus- nautés et des dirigeants locaux en vue de site locale discutés ci-dessus - dans lequel la trouver des solutions locales; et de possibles confiance des citoyens et l’engagement peu- gains rapides. vent être inspirés par les dirigeants locaux, et peuvent soutenir les améliorations de qualité Les chocs extraordinaires de service. Enfin, la popularité croissante des médias sociaux et leur utilisation par les Les chocs extraordinaires qui se répan- citoyens pour partager leur expérience et exi- dent d’Afrique du Nord à la Péninsule gences, en partie facilitée par des initiatives Arabique – bien qu’ils soient troublants, A p e r ç u   1 3 coûteux, et ­ dangereux - peuvent ouvrir des les décideurs locaux, la société civile et les possibilités pour les réformes. Les conflits, citoyens peuvent travailler ensemble pour les crises de réfugiés, et les changements améliorer la qualité des prestations de ser- de régime peuvent rendre les dirigeants vice public. nationaux et locaux plus susceptibles à prendre des risques, perturber les arrange- L’Intervention des Bailleurs de Fonds ments institutionnels existants et à modi- fier les coalitions de l’élite. Les événements Indépendamment de ces chocs extraor- coûteux aujourd’hui peuvent entraîner dinaires, les bailleurs de fonds ont été des changements rapides au sein des insti- que partiellement efficaces pour soutenir tutions, au niveau de la confiance et de l’éducation et la qualité des soins de santé l’engagement qui se traduisent par de mei- dans les pays de la région MENA. Au cours lleures performances. Par exemple, les des 10 dernières années, le Groupe de la transitions déclenchées par des ruptures Banque mondiale a mis de plus en plus la dramatiques peuvent potentiellement, au lumière sur le rôle des mesures incitatives moins à court terme, accroître la confiance, et sur l’engagement des citoyens dans la l’engagement et les possibilités d’introduire réalisation des services de qualité équi- des réformes institutionnelles. Les élites tables et élevés. Dans la région MENA, ont souvent une brève période de lune de cet accent a figuré en bonne place dans les miel avec une importante partie de la pop- activités d’analyse et de consultation rem- ulation, au cours de laquelle ils peuvent boursables effectuées par la Banque, mais obtenir l’acquiescement des citoyens sur la ces activités ont été moins prononcées dans réforme, malgré la mauvaise performance. les opérations. Seulement environ 10 pour Ces possibilités peuvent être de courte cent des projets de la Banque dans les pays durée, et la mesure dans laquelle ils peuvent de la région MENA (comparativement à être exploitées est susceptible de dépen- environ 30 pour cent en moyenne dans les dre sur un certain nombre de facteurs (par autres régions) promouvaient l’autonomie exemple, la force des institutions de l’Etat, et la responsabilisation dans l’éducation le degré de polarisation dans la société, les (graphique O.8) ou la transparence et la niveaux d’intervention régionale ou inter- responsabilisation dans la prestation des nationale). Mais, si les citoyens voient des services de santé. Ce faible niveau - avec améliorations, ils peuvent rester engagés en un taux de succès relativement modeste motivant positivement les prestataires de des opérations de la Banque soutenant services et les fonctionnaires, en soutenant l’éducation et la prestation des services de les réformes à l’échelle de l’État et en ren- santé dans les pays de la région MENA - forçant les institutions. reflète en partie la difficulté de développer Il est donc essentiel de saisir les oppor- des interventions pour traiter le cycle de la tunités offertes dans les crises pour appuyer performance au-delà des investissements les prestations de services, proposer des en capital et du renforcement des capaci- réformes institutionnelles et pour encour- tés, et de motiver une meilleure perfor- ager la confiance des citoyens et leur engage- mance auprès des décideurs politiques, des ment positif. Même au milieu des énormes fonctionnaires, des prestataires de services difficultés que les citoyens et les États font et d’inspirer aux citoyens la confiance et face, il existe une possibilité d’échapper l’engagement constructif. au cycle de la mauvaise performance. La Si les programmes, les systèmes et les préparation pour faire face à ces défis et la organisations de la fonction publique soute- recherche d’ouvrir de nouvelles opportunités nus par les bailleurs de fonds s’efforçaient pour briser le cycle de la mauvaise perfor- de gagner la confiance des citoyens, il fau- mance, exigent une compréhension claire de drait que les bailleurs de fonds eux-mêmes la façon dont la communauté internationale, tendent la main aux citoyens directement en 1 4    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives Graphique O.8  Eléments de gouvernance des opérations d’éducation: Toutes les régions 80 70 60 % des opérations 50 40 30 20 10 0 AFR EAP ECA LAC MENA SAR Autonomie budgétaire Autonomie dans la gestion du personnel Rôle des conseils scolaires (participation) Evaluation Responsabilisation Source: Banque mondiale publication à paraître. Remarque: SABER = Systems Approach for Better Education Results (Outil d’analyse des systèmes d’éducation); AFR = Afrique; EAP = Asie du Sud et Pacifique; ECA = Europe et Asie Centrale; LAC = Amérique Latine et Caraïbes; MENA = Moyen-Orient et Afrique du Nord; SAR = Asie du Sud vue de construire cette confiance. De simples sociale dans la région MENA semble être mesures, telle que fournir aux citoyens des une approche prometteuse, même si sa mise informations détaillées sur le soutien des en œuvre nécessite du temps, de l’argent et de bailleurs de fonds, les objectifs, les interven- l’expertise afin de dialoguer convenablement tions, et le coût, tous désagrégés au niveau du dans les contextes locaux. Des exemples sur village, seraient un pas en avant et un modèle la déviation positive – tel que le projet du possible pour promouvoir la transparence au Développement de l’Education Secondaire et niveau national. celui de l’Accès des filles dans la République L’expérience montre que l’accent mise du Yémen, qui cherche à engager les dirige- d’habitude sur l’identification des besoins ants communautaires, les parents, les filles de réforme de la politique doit être assorti et les femmes enseignantes – offre des leçons avec un accent mis aussi sur la façon dont précieuses sur la façon dont les bailleurs de une politique mise en œuvre sera effec- fonds peuvent aider. Investir dans la collecte tivement appliquée, par qui et pourquoi. de données locales de haute qualité peut On peut espérer que la nouvelle approche apporter des résultats fructueux en termes «science des résultats» (science of deliv- du renforcement de l’efficacité de la prise de ery) fournit un espace dans lequel ces décision quotidienne, de la fourniture d’une sujets peuvent être explorés: en étudiant la base de connaissances pour la promotion de nature d’un problème et en développant une l’apprentissage organisationnel et de l’aide à hypothèse tout en étant agnostique sur la déterminer où, quand et comment une telle solution; en utilisant des données proban- déviation positive se produit. tes pour la mise en œuvre de solutions; en adoptant une approche adaptable, créative Une approche progressive de et compatible avec le contexte; et en étant changements systémiques, initiatives capable de capturer la connaissance accu- locales, et gains rapides mulée lors de la recherche et du montage des solutions locales. En outre, l’initiative L’amélioration des services d’éducation et de de la Banque mondiale sur la responsabilité santé ne viendra pas simplement à travers A p e r ç u   1 5 des réformes politiques, ou par la moderni- contextuellement appropriées. Les réformes sation des écoles et des établissements de doivent également reconnaître les réelles santé ou par la formation des éducateurs et mesures incitatives qui prévalent pour les des professionnels de la santé. Notre analyse parties prenantes associées à un problème indique que, pour favoriser une meilleure spécifique dans un contexte spécifique. Vu performance, les réformes politiques et les les contraintes existantes, une approche pro- investissements doivent obtenir le soutien gressive, axée sur les problèmes de réformes des institutions - surtout les mesures incita- institutionnelles et politiques peut combiner tives et les normes intégrées à la fois dans les considérations sur la faisabilité et le les relations de responsabilisation formelle soutien politique avec des considérations sur et informelle – ainsi que la confiance et les solutions possibles. Cette approche peut l’engagement des citoyens. L’expérience mon- également concevoir des réformes afin de tre que la performance s’améliore lorsque les les aligner plus étroitement avec l’espace de institutions politiques sont les principaux réforme existant et ainsi étendre progressive- moteurs des résultats, ou – comme le mon- ment l’espace pour la réforme. tre notre cas d’études - lorsque des dirige- S’appuyant sur les données disponibles, ants habiles les utilisent pour exploiter nous exposons deux grandes séries de recom- les institutions sociales et y puiser dans mandations. Premièrement, nous plaidons le but d’obtenir de meilleurs résultats. La pour un contrat social plus fort chez les fonc- décentralisation, incorporée dans un vaste tionnaires, les citoyens et les prestataires de ensemble de réformes visant à mettre plus services. À cette fin, nous proposons une de pouvoir dans les mains des responsables approche de gradualisme stratégique vers locaux, peut aider à renforcer les mesures l’amélioration des mécanismes de qualité et incitatives pour une meilleure performance de responsabilisation institutionnelle et la si elle est prise en charge par des mécanismes motivation des fonctionnaires et des presta- et des ressources de responsabilisation taires de service à servir les pauvres et autres adéquats. Les données sur l’engagement populations non privilégiées. En particulier, des citoyens montre que l’information est nous explorons des options pour: nécessaire mais pas suffisante pour moti- ver l’action collective, pour responsabiliser •  Développer des institutions de responsa- les responsables locaux ou centraux et pour bilisation externes efficaces telles que les influer sur la performance du secteur public. tribunaux, les auditeurs indépendants et Des résultats plus prometteurs émergent de l’ombudsman, pour surveiller – et sou- stratégies à plusieurs facettes qui encoura- mettre à l’examen du public – la perfor- gent des environnements propices à l’action mance des prestataires de services et les collective et renforcent la capacité d’un État fonctionnaires et fournir des outils pour à effectivement répondre aux appels de ses la résolution des plaintes des citoyens et citoyens. Une capacité à répondre au feed- des griefs. back des citoyens sur la qualité de la presta- •  Renforcer le suivi, les contrôles internes tion des services est cruciale pour maintenir et la gestion de la performance dans le la confiance et la participation. secteur public ainsi que dans les sys- Pendant ce temps, pour avoir un impact, tèmes d’éducation et de santé, y compris les réformes institutionnelles et politiques les mécanismes permettant de partager doivent émerger du processus d’apprentissage et d’agir à la base d’informations sur la dans la résolution des problèmes. Il faut performance, exposant ainsi les presta- également faciliter le ‘constat et le montage’ taires de services et les fonctionnaires de solutions adaptées au contexte, et solliciter à la responsabilité interne pour leur la participation des groupes d’usagers et de performance. citoyens suffisants pour s’assurer que les nou- •  Modifier les mécanismes de sélection, velles institutions sont partagées, légitimes et encourager et récompenser les dirigeants, 1 6    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives les fonctionnaires et les prestataires de diffusion des informations utiles sur les services, pour internaliser les normes de la normes de performance. responsabilité personnelle, de la respon- En outre, des gains rapides sont néces- sabilité professionnelle et du service saires - surtout dans les pays en transition public. ou sortant d’un conflit ou d’une situation •  Apprendre des variations intra-pays pour fragile - et de gagner et conserver la confi- concevoir des solutions qui correspondent ance et faire en sorte que le cycle de la per- aux contextes locaux, évaluer et renforcer formance soit vertueux. Les gains rapides la mise en œuvre de la politique, informer peuvent venir sous n’importe quelle forme les citoyens, dynamiser les dirigeants d’améliorations observées par les citoyens. locaux et intensifier les succès locaux. L’état, par exemple, pourrait communiquer D e u x i è m e m e nt , n o u s ap p e l o n s à pour identifier et vulgariser les réussites l’autonomisation des communautés et des locales à travers les médias; en organisant dirigeants locaux pour trouver les solutions des campagnes de sensibilisation publiques «les mieux adaptées» en vue de motiver les sur les droits des citoyens, des normes de éducateurs et les professionnels de la santé, et prestation de services et de lutte contre la à travers la valorisation de la responsabilité corruption. L’Etat peut également, pour sociale, d’inspirer confiance et de permettre ce faire, organiser des réunions publiques aux citoyens d’agir. Les options offertes aux axées sur les solutions aux problèmes tels gouvernements comprennent des mesures que l’absentéisme et les pénuries matérielles pour: dans la prestation de services; élargir les possibilités de participation des citoyens et •  Construire des coalitions entre les cham- exiger une réponse au feedback des citoyens. pions des réformes au sein du gouverne- L’expérience des citoyens avec l’État et avec ment, de la société civile et du secteur la prestation de services peut s’améliorer privé pour améliorer la prestation de plus rapidement avec une utilisation appro- ­ service et pour donner aux acteurs locaux priée de la technologie de communication de l’espace de s’engager dans l’essai de solu- l’information. tions possibles. Nous soutenons ceci en raison des cir- •  Recueillir systématiquement des évalu- constances complexes trouvées dans les ations sur les services publics des util- pays de la région MENA, il est nécessaire de isateurs, mettre une référence pour la s’appuyer sur les preuves de succès locaux et prestation de services et de la performance des tendances positives au niveau des institu- de la gouvernance locale et diffuser des tions, des performances et de la confiance et informations sur les performances pour de l’engagement des citoyens. Nous espérons fournir une base rigoureuse pour l’action que le rapport et ses recommandations aid- citoyenne. eront les citoyens, les fonctionnaires, les •  Fermer la boucle de feedback entre les décideurs et les bailleurs de fonds à identifier citoyens, les prestataires de services, conjointement et à construire sur l’actuel fon- les organisations de la société civile et dement pour améliorer la prestation des ser- le secteur privé en vue de: renforcer la vices sociaux et à son tour la qualité de vie cohérence de l’élaboration des politiques; de ceux qui vivent dans les pays de la région fournir une base pour hiérarchiser les pro- MENA. blèmes et les solutions possibles (avec un accent sur les plus démunis, les pauvres et les vulnérables); allouer plus équitable- Référence ment les ressources publiques limitées Banque mondiale. A paraître. Appui de la entre les niveaux local et national, et amé- Banque mondiale pour l’Autonomie et la liorer l’efficacité de la mise en œuvre en Responsabilisation des Ecoles FY03-13. renforçant la responsabilité mutuelle et la Washington, DC: Banque mondiale. A p e r ç u   1 7 Les sources de données Indice de l’Intégrité Globale (plus publié), Intégrité Globale, https: //www.globalintegrity.org/. Baromètre arabe, http://www.arabbarometer.org​ Enquête sur la gouvernance et le développement /instruments et-data-files. local, Programme sur la gouvernance et le EHGS (Etude sur la santé en Egypte et sur la développement local, Université de Yale, http:// gouvernance), Banque mondiale, http: // gld.commons.yale.edu / recherche /. documents. http://documents.worldbank​.org​ PETS (Enquête de Suivi des Dépenses /­curated/en/2010/06/16332545/egypt​- Gestion​ Publiques), Banque mondiale, http://web​ ​ soins-installations​ -service-qualitéprimaire-Santé- .worldba n k ​.or g / W B S I T E / E X T E R N A L​ -Alexandria-Menoufia​--gouvernorats. / TOPICS ​ / EXTSOCI ALDEV ELOPMEN T​ Gallup World Poll, http://www.gallup.com​ / EXT PCENG/0,,contentM DK:20507700​ /Services/170945/monde poll.aspx. ~p a g e P K :14 8956 ~p i P K : 216 618 ~ t h e S it Baromèt re mondial de la corr uption, ePK:410306,00.html. Transparency International, http://www​ SABER (Approche systémique pour des résultats .transparency.org/ Recherche / gcb / aperçu. meilleurs en éducation), la Banque mondiale, Indicateurs de World Wide Governance, la http: //saber.worldbank.org / index.cfm. Banque mondiale, http://data.worldbank​ (TIMSS : Tendance Internationales en Etudes .org /data-catalog /worldwide-governance​ de Mathématiques et de Sciences), Boston -indicators. College, http: //timssandpirls.bc.edu/. Introduction au rapport L a région du Moyen Orient et Afrique Ce rapport examine le rôle des mesures du Nord (MENA) est à un moment incitatives, de la confiance et de l’engagement critique, avec des transitions com- comme déterminants essentiels de la perfor- plexes et des conflits tragiques d’un côté mance de la prestation de services dans les et un énorme potentiel avec de riches res- pays de la région MENA. Il élargit les rap- sources humaines et naturelles de l’autre. ports sur l’approche du développement mon- La majorité de la population dans la région dial des services de 2004 dans le but de faire manque d’opportunités économiques, face en sorte que les services « fonctionnent » en à des inégalités, de l’injustice sociale et de explorant comment les institutions affectent l’expression de la frustration et de la méfi- la confiance, la participation et la réaction ance. Dans certaines parties de la région, du prestataire aux niveaux national et local. les enfants, les femmes et d’autres groupes (Banque Mondiale 2004) vulnérables de la population souffrent En mettant l’accent sur l’éducation et la d’insécurité extrême ou même d’un con- santé, le rapport montre comment la faible flit ouvert. Ils luttent pour leur survie et responsabilisation interne et externe répandue ont besoin de services essentiels. Pendant dans les institutions de la région MENA sape ce temps, les incertitudes politiques et la la mise en œuvre et la performance de la pres- mauvaise performance de l’Etat ne font tation de service et comment un tel cycle de qu’exacerber les tensions dans la société, en mauvaise performance peut être contrecarré. approfondissant la méfiance et en décour- L’expérience montre que cette faible respon- ageant les citoyens à s’engager avec l’Etat. sabilisation affecte négativement la confiance Avec un leadership visionnaire, de bonnes des citoyens. Cette faible confiance dans les politiques et de bonnes institutions ainsi que institutions publiques explique en partie des services convenables, ce cercle vicieux pourquoi ils engagent rarement des services peut être brisé et un contrat social renouvelé par voies officielles, comptant plutôt sur la peut être établi. Les jeunes femmes et hom- Wasta (relations personnelles) et sur d’autres mes pourront alors réaliser leurs aspirations mécanismes de survie. Des études faites sur et leur potentiel et de construire un avenir des cas de réussite locale révèlent l’importance meilleur pour la prochaine génération. de deux responsabilisations : formelle et 19 2 0    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives informelle et le rôle du leadership local à le défi restant de la mauvaise qualité de ser- inspirer et à institutionnaliser les mesures vice et l’insatisfaction des citoyens. incitatives vers une meilleure performance de Enfin, nous examinons les cas de succès la prestation de services. local dans lequel les écoles et les établisse- Améliorer les services pour les citoyens de ments de santé exécutent bien au-delà des la région MENA nécessite de créer un con- attentes sous des circonstances très difficiles. trat social plus fort chez les fonctionnaires, Dans l’ensemble, nous constatons que les les citoyens et les prestataires de services ainsi pays de la région MENA ne répondent pas que l’autonomisation des communautés et des à leur potentiel de fournir aux citoyens des dirigeants locaux pour trouver les solutions les services d’éducation et de santé. Les citoyens mieux adéquats. Apprendre des variations au exigent des services de qualité et croient que sein des pays, en particulier les remarquables l’État est responsable de la prestation de tels réussites locales, peut servir comme une base services, mais les Etats ne parviennent pas à solide pour de nouvelles idées et d’inspiration répondre aux attentes des citoyens et à sur- pour améliorer la prestation de service. Un monter le défi de la qualité de service, en par- tel apprentissage peut aider le Groupe de la ticulier dans le secteur public. Banque Mondiale et d’autres bailleurs de Cela dit, des exemples de réussites locales fonds ainsi que les dirigeants nationaux et peuvent être trouvés, ce qui démontre que de locaux de la société civile, à développer des meilleures réalités sont possibles. Pourquoi? moyens pour renforcer la confiance, la voix Pourquoi la prestation de services tombe à au chapitre et les mesures incitatives pour court de potentiel dans la région MENA? la prestation de services qui répondent aux Nous soutenons que la réponse à cette besoins et aux attentes des citoyens. question réside dans le cycle de la mauvaise performance qui a émergé dans une grande partie de la région (Graphique I.1). Organisation du rapport Les institutions sont un point de départ Ce rapport explore les perceptions, les réali- utile pour comprendre ce cycle. Dans la région tés, les déterminants de la gouvernance et les MENA, les institutions étatiques n’ont pas de solutions possibles pour la prestation des ser- responsabilisation interne et externe, en par- vices d’éducation et de santé dans la région tie à cause de la pénurie de renseignements MENA.1 Le rapport est divisé en cinq parties. sur le rendement qui est nécessaire pour ori- Dans la partie I, nous décrivons les per- enter les décisions centralisées et en partie à ceptions et les attentes des citoyens ainsi cause de l’absence de mesures incitatives vers que les réalités et les réussites locales dans l’établissement de mécanismes de responsabi- la prestation des services sociaux dans la lisation pour la performance dans les services région MENA. Tout d’abord, nous résumons du secteur public. Lorsque les institutions sont les aperçus des enquêtes sur les attitudes des faibles, les politiques de prestation de services citoyens envers les services d’éducation et ne sont pas appliquées avec succès. Comme de santé, leurs attentes sur le rôle du gou- Acemoglu et Robinson (2012, 78) font valoir, vernement dans la prestation de ces ser- “Le faible niveau d’éducation des pays pau- vices, et comment les citoyens essaient de vres est causé par les institutions économiques répondre à leurs besoins. Deuxièmement, qui échouent à créer des mesures incitatives en s’appuyant sur la littérature et les bases pour les parents à éduquer leurs enfants et par de données, nous examinons brièvement les les institutions politiques qui ne parviennent réalisations impressionnantes des pays de la pas à amener le gouvernement pour constru- région MENA dans l’expansion de l’accès ire, financer, et soutenir les écoles et les sou- aux services d’éducation et de santé de base haits des parents et des enfants”. et l’amélioration des résultats essentiels du Sur la base de leurs expériences avec une développement humain au cours des cinq mauvaise prestation de services de qualité, dernières décennies. Nous soulignons ensuite comme indiqué dans les chapitres 1 et 2, I n t r o d u c t i o n a u r a p p o r t    21 les citoyens perçoivent les gouvernements Graphique I.1  Le cycle de performance comme corrompus et inefficaces. Non seule- ment les services publics semblent capturés par les fonctionnaires et les élites locales La participation des citoyens : formelle et informelle avec une responsabilisation limitée aux citoyens, mais une grande part des services privés apparaissent également capturés par les mêmes fonctionnaires dans le cadre de leur emploi à la fois dans les secteurs public et privé. Ce problème n’est pas évident dans la plupart des Etats du Golfe, car une abon- Institutions : politiques, administratives dance de ressources permet à ces États de La con ance des Le cycle de performance et sociales fournir des services de haute qualité. citoyens dans aux niveaux local et national les institutions Mais même là, la prestation de services publiques est en deçà de la promesse que ces ressources devraient fournir. La faible confiance dans les institutions sape les pressions ascendantes pour améliorer la prestation de service. Les citoyens peuvent fournir des mesures incita- tives à la prestation de services publics par Performance : l’e ort et la capacité de répondre aux le choix (utilisation des services publics), la besoins des citoyens voix (donner un feedback aux fournisseurs), et le vote (choix des dirigeants politiques qui soutiennent les systèmes de prestation de services). Cependant, face à la faiblesse des pression sur les gouvernements pour la institutions, de la mauvaise performance, et réforme (Grzymala-Busse 2010). de la faible confiance, les gens souvent désen- Les cycles varient, bien sûr, entraînés gagent. Ils se tournent plutôt vers des acteurs par des différences dans les ressources dis- et des institutions locaux non étatiques pour ponibles, la composition de la société, et les services. Quand ils réclament des services l’agence / le leadership des acteurs clés. Et ils à l’Etat, les citoyens ont tendance à le faire sont modifiables. Comme le montre le chap- par des canaux informels et cherchent des itre 3, un cercle vertueux peut se développer solutions sélectives au coup par coup à leurs au niveau local (même dans le contexte d’une problèmes individuels. mauvaise performance au niveau national) Contourner l’Etat perpétue la faiblesse lorsque les parties prenantes locales sont institutionnelle. Lorsque les citoyens délais- motivées par la volonté individuelle ou les sent les services publics ou ne parvien- obligations sociales à prendre des initiatives. nent pas à fournir un feedback, les acteurs Dans la partie II, le chapitre 4 explique étatiques n’ont pas l’information dont ils comment l’expérience historique a conduit ont besoin pour améliorer les institutions. les citoyens à valoriser la santé et l’éducation, Lorsque la concurrence politique est faible, à promouvoir leur dépendance à l’égard de il y a peu de pression pour développer de l’État et à limiter la réactivité de l’Etat. meilleures solutions étatiques. En effet, Le chapitre 5 fournit une image détaillée l’importance de l’engagement politique aux des institutions politiques, administratives et institutions de développement était claire sociales qui affectent la prestation de services. dans l’Europe de l’Est post-communiste. Dans la partie III, nous tournons notre Ainsi, les institutions administratives formel- attention à la performance au point de la les et les règles ont été établies et appliquées prestation de services: nous explorons les dans les pays qui avaient la compétition efforts et les capacités des enseignants et des politique dynamique nécessaire pour faire professionnels de la santé et la disponibilité 2 2    Confiance, Voix au chapitre e t Mesures Incitatives des intrants clés tels que le matériel didac- Le cycle de la mauvaise performance peut tique dans les écoles et les médicaments dans également être modifié par les réformes en les établissements de santé. l’absence de ces perturbations majeures. Cela Nous discutons également comment ces dépend de l’apprentissage et des mesures inci- efforts et la disponibilité sont affectés par les tatives appropriées par les bailleurs de fonds institutions. En s’appuyant sur des enquêtes, internationaux (voir le chapitre 11), ou les nous nous concentrons d’abord sur le niveau réformes institutionnelles progressives et les national (chapitre 6), puis explorons la nature coalitions de réformes locales dans la société et l’ampleur de la variation de la performance et dans le gouvernement (chapitre 12), ou une sous-nationale dans la prestation de services combinaison de ces facteurs. Ainsi en fai- (chapitre 7). L’analyse de variation infrana- sant valoir qu’une grande partie de la région tional souligne le message du chapitre 3 que les MENA est coincée dans un cycle de perfor- succès locaux peuvent être trouvés et que beau- mances à bas équilibre, nous ne suggérons coup sur les défis de la prestation de services pas que les citoyens soient condamnés à de et des possibles solutions qui peuvent être faibles institutions, à la prestation de service apprises dans des contextes locaux. médiocre, à l’insatisfaction et à l’engagement Complétant ainsi le cycle de la perfor- sous-optimale. Plutôt, nous suggérons que les mance, dans la partie IV, nous examinons efforts de réforme de la prestation de services comment les institutions et la performance dans la région devraient favoriser la confiance affectent la perception des citoyens de l’Etat et l’engagement des citoyens ainsi que renforcer et de la nature de l’action citoyenne vis-à-vis les institutions politiques, administratives et de l’Etat. En particulier, nous cherchons à sociales qui affectent la performance de l’État. montrer comment la performance influence la Pour trouver des solutions efficaces, ces efforts confiance des citoyens dans l’État (chapitre 8), peuvent s’appuyer sur les réussites locales trou- et comment cette confiance à son tour façonne vées dans les pays de la région MENA. la nature de l’engagement des citoyens à la fois aux niveaux local et national (chapitre 9). Note En raison des circonstances complexes auxquels sont confrontés les pays de la région 1. En raison des différences dans la translittéra- MENA, il est nécessaire de s’appuyer sur des tion de l’arabe, les noms des lieux diffèrent preuves de réussites locales et sur les ten- souvent légèrement d’une source à une autre. Les versions de la toponymie figurant dans le dances positives qui remontent le cycle de présent rapport sont en grande partie celles performances généralement médiocres. A cet utilisées dans les différentes enquêtes citées égard, dans la partie V, les chapitres 10, 11, ou ceux utilisées par les bureaux de pays de la et 12 identifient les bases pour l’amélioration Banque mondiale. et l’encouragement afin que les citoyens, les fonctionnaires, les décideurs politiques et les donateurs puissent agir sur eux. Références Les pays de la région MENA veulent obte- Acemoglu, Daron, et James A. Robinson. 2012. nir des résultats visibles et, ce faisant, ren- Why Nations Fail: Les origines de l’autorité, forcer leur autorité et le soutien du public. la prospérité et la pauvreté. New York: Crown Comme nous avons vu dans le chapitre 10, les Publishers. conflits, les crises et les transitions politiques Grzymala-Busse, Anna. 2010. “Les meilleurs Pla ns: l’i mpac t des règ les i n for mel les donnent lieu à une nouvelle dynamique, sur les institutions formelles au sein des qui peut présenter des dirigeants nationaux régimes transitoires”. Etudes en matière de et locaux ayant une occasion unique pour développement comparatif international réformer les institutions et les mécanismes 45 (3): 311-33. de responsabilisation et de relever les défis B a nque mond ia le. 20 0 4. R appor t su r le de prestation de services ainsi que pousser en d é ve l o p p e m e n t m o n d i a l 2 0 0 4 : Fa i r e avant la confiance des citoyens et leur engage- fonctionner les services au profit des gens ment constructif. pauvres. IBRD 41534 | MARCH 2015 Me r No ire Mer Méditerranée Océan Rép. Arabe Tunisie Malte Me Atlantique r Mé dit erranée Liban Syrienne Rép. Irak Islamique Maroc Cisjordanie et Gaza Jordanie d'Iran Koweït A l g é r i e L i b y e Rép. Arabe Bahreïn d'Egypte Arabie QATAR Indice d'e cacité Emirats Saoudite Arabes gouvernementale, 2013 Unis OMAN M er Plus de 1.0 Ro ug e 0.1 – 1.0 -0.4 – 0 Rép. du Yémen -1.0 – -0.5 den Mer 'A Moyenne pour pays MENA -0.36 fe d d'Arabie Gol Moins de -1.0 DJIBOUTI Moyenne pour pays hors MENA/OCDE -0.25 Données non disponibles Moyenne pour pays OCDE 1.31 Sources des données: Indicateurs mondiaux de la Gouvernance, Banque mondiale. C e livre examine le rôle des mesures incitatives, la con ance et l’engagement comme déterminants essentiels de la performance de la prestation des services dans la région Afrique du Nord et Moyen- Orient (MENA). En mettant l’accent sur l’éducation et la santé, le rapport illustre comment la faible responsabilisation interne et externe compromet la mise en œuvre de la politique, de la performance de la prestation de services, et la con ance des citoyens, et comment un tel cycle de mauvaise performance peut être contrecarré. Des études de cas de réussite locale révèlent l’importance des deux rapports de responsabilisations formelle et informelle et le rôle du leadership local à inspirer et à institutionnaliser les mesures incitatives vers une meilleure performance de la prestation de services. Améliorer les services pour les citoyens de la région MENA nécessite la création d’un contrat social plus fort chez les fonctionnaires, les citoyens et les prestataires de services tout en habilitant les communautés et les dirigeants locaux pour trouver des solutions “mieux ajustées”. Les leçons apprises à partir des variations au sein des pays, en particulier les réussites locales remarquables, peuvent servir comme base solide pour de nouvelles idées et comme inspiration visant à améliorer la prestation de service. Ces leçons peuvent aider le Groupe de la Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds, ainsi que des dirigeants nationaux et locaux et la société civile, à développer les moyens de renforcer la con ance, la parole et les mesures incitatives pour la prestation de services visant à répondre aux besoins et aux attentes des citoyens. “Ce magni que ouvrage est un modèle de la recherche multidisciplinaire et de la récolte judicieuse de multiples sources de données pertinentes pour évaluer pourquoi de nombreux pays de la région MENA sont à la traîne sur les résultats vitaux en matière d’éducation et de santé. En ouvrant les yeux sur les causes de l’échec, le livre innove en montrant comment des améliorations dans les services publics peuvent élever le niveau des citoyens et renforcer la perspective de la gouvernance démocratique”. — Allen Schick, professeur émérite de l’Université du Maryland “Ce rapport met en évidence la responsabilité sociale innovante comme un élément crucial dans l’amélioration de la qualité, l’e cacité et l’équité des services de fourniture d’éducation et de santé dans la région MENA. Il examine comment l’engagement innovant des citoyens, comme point d’entrée pour surveiller et évaluer les services d’éducation et de santé, peut créer une pression sur les dirigeants, les responsables gouvernementaux et les fournisseurs de services pour améliorer leur performance”. — Sami Hourani, directeur, leaders de demain, et fondateur/PDG de Forsa for Education “Ce livre apporte des contributions précieuses en mettant en évidence l’importance des apports « doux », notamment plusieurs dimensions de la gouvernance, dans la conduite de l’amélioration de la prestation de services et en insistant sur l’importance de la qualité et pas seulement la fourniture de services sociaux. Le rapport se penche, en même temps, sur quelques-unes des questions sociales et politiques plus profondes sous-jacentes qui contrecarrent les e orts pour améliorer la qualité des services dans le «cycle de la performance.» Le rapport inclue les racines des problèmes de prestation de services, comme l’absentéisme des fournisseurs, la mauvaise qualité de l’enseignement ou des soins médicaux et les pénuries de médicaments et de manuels. Ensemble, les chapitres théoriques et empiriques montrent que ces problèmes exigent plus que de simples solutions techniques ou nancières. Plutôt, ces sortes de questions peuvent souvent être traitées en consacrant une attention aux composants transversaux de gouvernance comme la transparence, la gestion par le secteur public, et les institutions telles que la fonction publique ou les tribunaux et les milieux sociaux qui favorisent l’action citoyenne. S’attaquer aux goulots dans les processus de gouvernance est nécessaire pour résoudre une variété de problèmes de prestation de services”. — Melani Cammett, professeur en études gouvernementales, Département du Gouvernement, Université de Harvard SKU 32935