Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL Informe n.o UY-61568 BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO PROGRAM�TICO PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR UN MONTO DE US$260 MILLONES EN FAVOR DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY PARA EL SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAM�TICO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO SOBRE SECTOR PÚBLICO, COMPETITIVIDAD E INCLUSIÓN SOCIAL CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO 21 de septiembre de 2011 Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad de Gestión de Argentina, Paraguay y Uruguay Oficina Regional de América Latina y el Caribe Este documento se da a conocer antes de ser sometido a la consideración del Directorio Ejecutivo. Ello no implica presunción de resultado alguno. Este documento puede modificarse luego de que el Directorio lo analice. El documento actualizado se pondrá a disposición del público de conformidad con la política del Banco sobre acceso a la información. REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY AÑO FISCAL 1 de enero – 31 de diciembre EQUIVALENCIAS MONETARIAS (Tipo de cambio vigente al 7 de septiembre de 2011) Unidad monetaria = Peso uruguayo (UR$) UR$18,7 = US$1 PESOS Y MEDIDAS Sistema métrico decimal SIGLAS Y ABREVIATURAS AFAP Administradoras de fondos de ahorro previsional AGESIC Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento ASSE Administración de los Servicios de Salud del Estado BID Banco Interamericano de Desarrollo BPS Banco de Previsión Social CEPALC Comisión Económica para América Latina y el Caribe DINEM Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo EAP Estrategia de alianza con el país ENT Enfermedades no transmisibles FMI Fondo Monetario Internacional FONASA Fondo Nacional de Salud IED Inversión extranjera directa INALOG Instituto Nacional de Logística IPC �ndice de precios al consumidor JUNASA Junta Nacional de Salud MIDES Ministerio de Desarrollo Social OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto PATFI Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional PEFA Gasto público y rendición de cuentas financieras PPD-OGD Préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido PRIDPL I y II Primero y Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo y de Implementación de Reformas SIIAS Sistema Integrado de Información del �rea Social SINARE Sistema Nacional de Registro de Empresas SNIIS Sistema Nacional Integrado de Información de Salud SNIS Sistema Nacional Integrado de Salud SPE Sistema de Planificación y Evaluación Vicepresidenta: Pamela Cox Directora de país: Penelope J. Brook Director sectorial: Rodrigo A. Chaves Gerente sectorial: Oscar Calvo-González (Suplente) Jefe sectorial: Zafer Mustafaoglu Jefes del proyecto: Norbert Fiess y Peter Siegenthaler REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAM�TICO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO SOBRE SECTOR PÚBLICO, COMPETITIVIDAD E INCLUSIÓN SOCIAL CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO �NDICE RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA .................................................................v SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAM�TICO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO SOBRE SECTOR PÚBLICO, COMPETITIVIDAD E INCLUSIÓN SOCIAL CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO ..................................................................................................v I. INTRODUCCIÓN .....................................................................................................................7 II. CONTEXTO NACIONAL ........................................................................................................9 A. Acontecimientos económicos recientes ................................................................................. 9 B. Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda.................................................... 14 C. Sostenibilidad de la deuda ................................................................................................... 16 III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO.......................................................................................17 IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO ...............................................19 A. Vínculos con la estrategia de alianza con el país ................................................................. 19 B. Consultas.............................................................................................................................. 20 C. Colaboración con el FMI y otros donantes .......................................................................... 20 D. Relación con otras operaciones del Banco........................................................................... 21 E. Enseñanzas recogidas........................................................................................................... 23 F. Fundamentos analíticos........................................................................................................ 25 V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ............................................................................................27 A. Descripción de la operación................................................................................................. 27 B. Esferas de políticas .............................................................................................................. 34 VI. ... EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN....................................................................................39 A. Impacto social y en la pobreza..............................................................................................39 B. Ejecución, seguimiento y evaluación....................................................................................40 C. Disposiciones fiduciarias......................................................................................................40 D. Desembolso y auditorías...................................................................................................... 41 E. Aspectos ambientales............................................................................................................42 F. Riesgos y medidas de mitigación..........................................................................................43 ANEXOS Anexo 1. Análisis de la sostenibilidad de la deuda........................................................................53 ii Anexo 2. Análisis del impacto social y en la pobreza para los programas de seguro social......... 59 Anexo 3. Declaración de políticas de desarrollo........................................................................... 63 Anexo 4. Matriz de la reforma de políticas....................................................................................68 Anexo 5. Descripción de la situación de los activadores iniciales del segundo PPD.................... 72 Anexo 6. Relaciones de Uruguay con el FMI............................................................................... 79 Anexo 7. Datos básicos de Uruguay........................................................................................... . 81 Anexo 8. Objetivos de desarrollo del milenio en Uruguay.......................................................... 83 Anexo 9. Mapa de Uruguay.......................................................................................................... 84 CUADROS Cuadro 1. Uruguay: Indicadores macroeconómicos seleccionados.............................................. 12 Cuadro 2. Uruguay: Necesidades generales de financiamiento del sector público, 2010-14 ....... 17 Cuadro 3. Las reformas normativas y el respaldo brindado a través del Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional............................................................................... 23 Cuadro 4. Activadores indicativos para el segundo PPD, situación de las reformas y acciones previas para el segundo PPD......................................................................................................... 31 Cuadro A1.1 Deuda pública bruta: Escenarios alternativos y pruebas de límites, 2011-16 (como porcentaje del PIB)........................................................................................................................ 55 Cuadro A1.2 Uruguay: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2006-16 (como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario).................................................. 57 GR�FICOS Gráfico 1. Uruguay: Crecimiento económico (%) y flujos de IED (millones de US$) ................ 13 Gráfico 2. Uruguay: Indicadores de desempeño fiscal (porcentaje del PIB)................................ 13 Gráfico 3. Uruguay: Perfil de la deuda del sector público............................................................ 14 Gráfico 4. �ndice de bonos de mercados emergentes (EMBI) en Uruguay, Brasil, Chile, Colombia y Perú............................................................................................................................ 51 Gráfico A1.1 Deuda pública anual como porcentaje del PIB........................................................54 Gráfico A1.2 Relación deuda pública-PIB: Simulaciones estocásticas.........................................56 RECUADROS Recuadro 1. Principios sobre prácticas recomendadas en materia de condicionalidad .................. 1 iii Recuadro 2. La crisis económica mundial de 2008 y 2009 y la importancia del riesgo de liquidez...........................................................................................................................................51 AGRADECIMIENTOS El Segundo Préstamo Programático Multisectorial para Políticas de Desarrollo fue elaborado por un equipo dirigido por Norbert Fiess y Peter Siegenthaler, compuesto por Cristian Aedo, Sylvia Albela Russo, Mariela �lvarez, Fabiola Altimari, Diego Ambasz, Amparo Ballivián, Daniel Alberto Benítez, Andrew Follmer, Ivanna Echegoyen, Enrique Fanta, Juan Martín Moreno, Víctor Ordóñez, Luis Pérez, Luis de la Plaza, Rafael Rofman, Alejandro Solanot y Eduardo Urdapilleta. El equipo desea agradecer el apoyo y los consejos de Penelope Brook, Oscar Calvo-González, Rodrigo Chaves y Zafer Mustafaoglu. Los expertos evaluadores fueron Paloma Años Casero, Mark Thomas y Francis Rowe. El equipo expresa su agradecimiento a las autoridades uruguayas por su colaboración, en especial a Azucena Arbeleche, Michael Borchardt, Mariella Maglia, Andrés Masoller y María Eugenia Vázquez. iv RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAM�TICO PARA POL�TICAS DE DESARROLLO SOBRE SECTOR PÚBLICO, COMPETITIVIDAD E INCLUSIÓN SOCIAL CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO Prestatario República Oriental del Uruguay Organismo de Ministerio de Economía y Finanzas ejecución Datos de Préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF): US$260 financiamiento del millones. proyecto Condiciones: Préstamo flexible con margen variable, reembolso en cuotas iguales, con un período de gracia de 15 años, vencimiento final a 20,5 años y comisión inicial a cargo del prestatario. Tipo de operación El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido (PPD- OGD) será la segunda y última operación correspondiente a la serie de Préstamos Programáticos para Políticas de Desarrollo sobre Sector Público, Competitividad e Inclusión Social destinados a Uruguay. El monto del préstamo se podrá desembolsar a través de varios giros correspondientes a un único tramo, luego de la entrada en vigor del préstamo. Una de las condiciones para la entrada en vigor es que los avances logrados por el prestatario en la aplicación del programa y el marco de política macroeconómica del prestatario resulten satisfactorios para el Banco. Principales esferas Con el PPD-OGD propuesto se respaldará el programa de reforma del Gobierno de de políticas Uruguay en tres esferas estratégicas: gestión del sector público, competitividad e inclusión social. El préstamo propuesto se basa en los logros de la serie anterior de PPD (el Primero y Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo y de Implementación de Reformas [PRIDPL I y II)]. La operación propuesta también ayudará al Gobierno a abordar los posibles impactos adversos que podrían generar las crisis de las finanzas internacionales en el gasto público entre 2012 y 2014. Principales Los principales indicadores de resultados son los siguientes: indicadores de • Aumento de la eficiencia de la administración pública resultados • Mejora en la competitividad • Respaldo a la inclusión social Para conocer más detalles sobre los progresos respecto de estos indicadores, desglosados por esferas de políticas, véase la última columna de la matriz de políticas (anexo 4). Objetivos de Los principales objetivos de desarrollo del préstamo son los siguientes: desarrollo del i) fortalecer la administración del sector público; programa y ii) mejorar la competitividad a través de medidas que procuren facilitar el comercio, contribución a la mejorar el entorno para los negocios y desarrollar los mercados financieros; estrategia de iii) lograr mayor inclusión social a través de medidas dirigidas a aumentar la alianza con el país eficiencia y la igualdad en los servicios de salud, educación y protección social. v El préstamo propuesto se corresponde plenamente con la estrategia de alianza con el país (EAP) y se encuadra en tres de los cuatro pilares establecidos en dicha estrategia, a saber: i) gestión del sector público y de la macroeconomía, ii) competitividad y iii) inclusión social. Riesgos y medidas El riesgo general del préstamo se considera moderado. Las tres principales fuentes de de mitigación riesgo son las siguientes: Riesgos económicos: moderados. Los principales riesgos económicos se derivan de la vulnerabilidad de la economía a las conmociones externas, en particular en su vinculación con el nivel de endeudamiento que, si bien se ha reducido, sigue siendo considerable y presenta un elevado contenido de deuda en moneda extranjera, y con el grado relativamente alto de dolarización del sector bancario. La actual falta de certezas en el ámbito internacional ha vuelto a instalar la posibilidad de que las conmociones de los mercados generen volatilidad y alteraciones, lo que podría provocar tensiones en los sectores público y financiero de Uruguay. No obstante, se observan diversos elementos que mitigan estos riesgos: i) la prudente orientación fiscal que se ha mantenido en los últimos años; ii) una activa estrategia de gestión de la deuda con la que se procura reducir tanto las necesidades crediticias de corto y mediano plazo como la proporción de la deuda dolarizada, y iii) los esfuerzos continuos por mejorar el marco regulatorio y de supervisión prudencial del sistema financiero. A la luz de las enseñanzas derivadas de crisis financieras mundiales anteriores, el Gobierno quiere proteger los gastos públicos esenciales y conservar el impulso para la reforma en un contexto externo adverso. La operación propuesta de PPD-OGD forma parte de la estrategia del Gobierno para garantizar la disponibilidad de financiamiento contingente a fin de proteger los gastos públicos esenciales y los esfuerzos por reformar esferas prioritarias, con el respaldo de la actual serie de PPD. Riesgos políticos y sociales: bajos. El Gobierno actual, en funciones desde comienzos de 2010, ha cumplido con su compromiso de aplicar políticas macroeconómicas prudentes y consolidar la reforma estructural encarada por la administración anterior. No obstante, podrían surgir riesgos de las tensiones que se generarían entre la presión por ampliar los programas gubernamentales y la necesidad de mantener una orientación fiscal prudente con miras a controlar los impulsos inflacionarios y de apreciación de la moneda y preservar la sostenibilidad de la deuda. Estos riesgos se mitigan gracias a los esfuerzos del Gobierno por concitar apoyo a las reformas normativas que se respaldan con esta operación, en consonancia con la tradición uruguaya de generar consensos. Asimismo, se espera que los esfuerzos del Gobierno por incrementar la inclusión social a través de los programas de educación, salud y protección social contrarresten las posibles tensiones sociales. Riesgos en la ejecución: bajos. Estos riesgos se vinculan con las dificultades que podrían surgir a la hora de aplicar las reformas normativas que se respaldan con este préstamo. Estos riesgos se mitigan con los constantes avances en estas esferas de reforma y los renovados esfuerzos por fortalecer la capacidad de entidades de ejecución clave. El PPD-ODG irá acompañado del Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional (PATFI), financiado por el Banco, con el que se brindará apoyo para fortalecer la capacidad, tal como se hizo con éxito con el primer PPD y con la serie anterior de PPD. En la actualidad, el Gobierno y el Banco están trabajando para elaborar una operación de financiamiento adicional para el PATFI a fin de profundizar y ampliar este apoyo. Número de P123242 identificación del vi identificación del proyecto INTRODUCCIÓN 1. El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido (PPD-OGD) es el segundo y último de una serie de dos préstamos programáticos. Con esta serie se pretende respaldar la aplicación de reformas económicas y sociales en las siguientes esferas: i) aumento de la eficacia del sector público; ii) mejora de la competitividad, y iii) nuevos avances en la inclusión social mediante mejoras en la eficiencia y mayor equidad en la prestación de servicios del sector social. Estas áreas de reforma constituyen el eje de las prioridades establecidas por el Gobierno en el presupuesto quinquenal aprobado en diciembre de 2010. De este modo, la serie de PPD se corresponde plenamente con los principales objetivos de la estrategia del Banco de alianza con Uruguay para el período 2010-15. El primer préstamo de la serie se desembolsó en febrero de 2011 (US$100 millones); el monto del segundo préstamo asciende a los US$260 millones. 2. El segundo PPD es una operación importante pues permitirá continuar y profundizar el apoyo que el Banco brinda a los componentes ya existentes del programa de reforma respaldado a través del primer PPD. El Gobierno ha avanzado visiblemente en la aplicación del programa de reforma que se respalda con el PPD, tal como se refleja en el hecho de que ocho de los nueve activadores indicativos identificados en la primera operación de la serie se han cumplido acabadamente. El activador restante, referido a la reforma del gobierno electrónico, también se ha cumplido en los aspectos esenciales, si bien fue necesario reformularlo debido a que las circunstancias habían cambiado. 3. El cambio respecto del PPD delineado en la EAP en favor de un PPD con una OGD refleja la creciente inquietud acerca del deterioro en las condiciones de los mercados financieros internacionales. El Gobierno está aplicando una estrategia prudente en el manejo de la deuda, que se centra en asegurarse de contar con financiamiento contingente para cubrir las necesidades crediticias de mediano plazo en un período en el cual el contexto económico internacional sigue siendo favorable para Uruguay pero está sujeto a amenazas importantes. En total conformidad con la EAP, el instrumento del PPD-OGD permitirá al prestatario retirar los recursos cuando lo solicite, a menos que haya recibido una notificación previa del Banco en la que se le indique que no se ha cumplido alguna de las condiciones para el retiro de fondos y que es necesario realizar el examen correspondiente. El prestatario tiene la intención de diferir el retiro de los fondos a menos que vea reducirse significativamente sus posibilidades de acceso a los mercados internacionales de capital1. A la luz de las enseñanzas derivadas de crisis financieras mundiales anteriores, el Gobierno quiere asegurarse de que podrá proteger los gastos públicos esenciales y conservar el impulso para la reforma aun cuando las circunstancias externas sean adversas. El cambio solicitado de un PPD a un PPD-OGD y el incremento respecto del monto previsto en un 1 Esto no representa una condición vinculante desde el punto de vista legal para el prestatario ni forma parte del convenio de préstamo. Las únicas condiciones para el desembolso del PPD-OGD son que se mantenga un marco macroeconómico adecuado y que la aplicación general del programa guarde correspondencia con la carta de intenciones sobre la política de desarrollo. vii principio (de US$100 millones a US$260 millones) son parte de esta estrategia del Gobierno y permitirán proteger las reformas respaldadas por la serie actual de PPD. 8 CONTEXTO NACIONAL 4. Uruguay tiene buenas perspectivas para consolidar aún más el sólido desempeño de sus políticas económicas y sociales de los últimos años. En 2010 se cumplió el octavo año consecutivo de expansión económica desde la crisis de 2002, uno de los períodos de crecimiento más prolongados en la historia del país. Paralelamente, se registró una significativa reducción de la pobreza, que bajó del 34,4% en 2006 al 18,6% en 2010. Las políticas macroeconómicas prudentes, las mejoras en las esferas estructurales y también las condiciones económicas externas favorables (como la creciente demanda de sus principales productos de exportación y el auge de la economía regional) han contribuido a ese desempeño económico destacado. 5. El principal desafío de aquí en adelante consiste en sostener este fuerte nivel de crecimiento económico y lograr mayores avances en la inclusión social y la reducción de la pobreza. Para superar este reto es necesario continuar con una estrategia audaz de reforma con el objeto de lograr mayor eficacia en las políticas públicas, en particular en el ámbito de los servicios sociales, y fortalecer la competitividad de la economía. Esto último exige incrementar significativamente las inversiones, en especial en los sectores del transporte y la generación de electricidad2. También es esencial lograr nuevas mejoras en el entorno regulatorio y administrativo de la economía para facilitar el comercio y la circulación de bienes y servicios, a fin de consolidar la posición de Uruguay como centro logístico regional. Asimismo, sigue siendo fundamental cimentar y profundizar las reformas del sector público para garantizar una prestación eficiente de los servicios públicos, muy particularmente en el ámbito social, que, en los últimos años, se vio beneficiado con fuertes incrementos en el gasto público. También es necesario encarar importantes reformas en el sector educativo, donde el estancamiento en la calidad de la educación amenaza con erosionar el capital humano y la estabilidad social. 6. Uruguay parece estar bien preparado para mitigar los riesgos vinculados con los posibles efectos de la creciente incertidumbre en el plano internacional. La creciente incertidumbre en el ámbito internacional ha traído aparejada la posibilidad de que las turbulencias de los mercados produzcan una conmoción similar a la experimentada durante la crisis financiera mundial de 2008 y 2009. No obstante, la persistencia de las perspectivas económicas favorables y una orientación fiscal prudente mitigan significativamente este riesgo. Como muestran los resultados del análisis de sostenibilidad de la deuda (anexo 1), ni siquiera una conmoción importante y prolongada lograría minar esa sostenibilidad. Por otro lado, a través de su cautelosa estrategia de prefinanciamiento —que incluye este PPD-OGD—, el Gobierno procura establecer una reserva en caso de que surjan dificultades para obtener liquidez en el corto plazo. Acontecimientos económicos recientes 2 Para mantener los elevados niveles de crecimiento registrados en los últimos años, Uruguay deberá aumentar las inversiones del 18%-19% del PIB al 23%-25%. Véanse las notas sobre políticas (Informe n.o 54393). 9 7. Luego de una moderada desaceleración en 2009, en 2010 el desempeño de la economía superó las expectativas, con un crecimiento del 8,5% en el PIB. En tanto exportador neto de alimentos, Uruguay se benefició con el aumento de los precios de los productos agrícolas, en particular durante el segundo semestre de 2010, si bien esto se vio en parte contrarrestado por el fuerte incremento de los precios del petróleo. El crecimiento económico sostenido de la región contribuyó también a generar un entorno externo favorable. Por otro lado, el crecimiento económico promedio alcanzó el 5,6% durante el período 2003-10, con lo que superó largamente el de los 20 años precedentes (1,6% entre 1983 y 2002). Debido al sólido desempeño económico logrado en los últimos tiempos, el desempleo cayó a niveles sin precedentes: en 2010 llegó a un promedio del 6,8%. 8. Desde 2003, la principal fuente de crecimiento ha sido la demanda interna, salvo en 2009, cuando el aumento del PIB fue impulsado por el sector externo. Si bien el consumo final representó la mayor proporción de la demanda interna en 2010, las inversiones (estimuladas por niveles importantes de inversión extranjera directa [IED]3) mostraron mayor dinamismo en ese año, pues crecieron un 13,2%4 (gráfico 1). El fuerte incremento en las inversiones atenúa parcialmente las inquietudes respecto de las limitaciones de la capacidad productiva local. Por otro lado, el sector público dedica sus esfuerzos a solucionar el déficit de infraestructura facilitando la inversión pública y privada en el transporte multimodal, la energía y las telecomunicaciones. 9. La inflación de 2010 cerró dentro del rango esperado, pero desde entonces, las presiones inflacionarias se han incrementado. Las fuertes presiones inflacionarias, que incluyen el aumento de los precios internacionales, la elevada demanda interna y las restricciones en el abastecimiento de ciertos productos, provocaron una suba en la inflación del índice de precios al consumidor (IPC), que llegó al 8,3% hacia julio de 2011. En ese año, el Banco Central incrementó dos veces la tasa de política monetaria (del 6,5% al 7,5% en marzo y al 8% en junio) a fin de poner coto a la inflación y contribuir a realinear las expectativas inflacionarias dentro del rango previsto por el Gobierno. 10. El déficit en cuenta corriente sufrió un incremento moderado en 2010. El saldo en cuenta corriente presentó un déficit de US$443 millones en 2010 (-1,1% del PIB), luego de haber registrado un déficit de US$106 millones en el año precedente (-0,3% del PIB). Este deterioro se explica principalmente por el aumento en el déficit de la renta neta de los factores de producción provocado por la suba en las ganancias repatriadas y la caída en las tasas de interés internacionales. A pesar de que en 2010 las importaciones crecieron a un ritmo ligeramente mayor que las exportaciones, la balanza comercial registró un aumento moderado en dólares (pero no como proporción del PIB). El incremento en las importaciones se asocia en gran parte con el aumento en la producción nacional; en 2010, los bienes intermedios y de capital tomados en conjunto daban cuenta de más del 70% del total de importaciones de bienes. 3 La IED es un factor de peso en las inversiones internas: en el período comprendido entre 2006 y 2010 llegó al 6,2% del PIB (mientras que en 2001-05 había representado el 2,7%). Durante ese mismo lapso, el total de la inversión bruta en capital fijo alcanzó el 19,1% del PIB. 4 Estos valores se registraron luego de que la inversión interna bruta cayera un 12,7% en 2009, en gran parte como consecuencia de la variación anormal que se produjo en las existencias en 2008 (crecimiento de más del 300%). 10 11. En 2010, las cuentas fiscales se recuperaron visiblemente. Ese año, el déficit fiscal total llegó al 1,1% del PIB, por lo que se cumplió con la meta oficial del 1,2%. El superávit primario también mejoró, pues pasó del 1,2% del PIB en 2009 al 1,9%, un valor apenas por debajo de la meta oficial, del 2% del PIB. Estas mejoras fiscales se debieron en gran parte al aumento en los ingresos, que compensó con creces la suba en el gasto público. El incremento en los ingresos fiscales y la mejora en el desempeño de las empresas públicas sumaron cerca del 1,2% del PIB al total de ingresos, mientras que los gastos crecieron en un porcentaje más moderado, del 0,6% del PIB. Sin embargo, más recientemente las finanzas públicas se deterioraron, lo que generó un déficit del 1,4% del PIB en el período de 12 meses que concluyó en mayo de 2011. Esto se debió principalmente a que aumentaron los costos de generación de electricidad y se demoró en incrementar las tarifas de los servicios públicos para que la inflación no excediera el rango previsto. 12. En términos generales, el entorno económico de los últimos tiempos ha resultado provechoso para Uruguay. En tanto exportador neto de alimentos, el país se benefició con el aumento de los precios de los productos agrícolas —en particular durante el segundo semestre de 2010—, si bien esto se vio en parte contrarrestado por el fuerte incremento de los precios del petróleo. Asimismo, el elevado grado de liquidez en el plano internacional favoreció el acceso al financiamiento de bajo costo y a grandes flujos de IED. El crecimiento económico sostenido de la región contribuyó también a generar un entorno externo favorable. De manera similar, la mayor diversificación geográfica de las exportaciones, vinculada con los crecientes lazos comerciales con otras economías en desarrollo dinámicas, ha ayudado a aislar a Uruguay de la desaceleración económica de los países desarrollados. 11 Cuadro 1. Uruguay: Indicadores macroeconómicos seleccionados Proyectado 2006 2007 2008 2009 2010 2011p 2012p 2013p 2014p 2015p Cuentas nacionales Crecimiento del PIB real (%) 4,3 7,3 8,6 2,6 8,5 6,5 4,5 4,0 4,0 4,0 PIB (miles de millones de US$) 19,8 23,9 31,2 31,3 40,3 49,1 53,1 57,3 61,8 66,6 Sector externo Saldo en cuenta corriente (% del PIB) -2,0 -0,9 -5,5 -0,3 -1,1 -1,5 -2,5 -3,5 -3,4 -3,3 Exportación de bienes y servicios (volumen, variación porcentual) 3,2 7,4 10,0 2,5 9,1 11,7 10,2 8,6 8,5 8,5 Importación de bienes y servicios (volumen, variación porcentual) 15,3 5,3 22,1 -8,6 16,5 16,6 11,0 9,1 8,7 8,7 Balanza comercial (% del PIB, incl. servicios) -0,5 0,7 -3,1 2,2 2,0 0,8 -0,3 -1,4 -1,4 -1,4 Precios IPC (variación porcentual, promedio del período) 6,4 8,1 7,9 7,1 6,7 7,6 6,6 6,0 6,0 6,0 Tipo de cambio (promedio) 24,1 23,5 20,9 22,6 20,1 18,9 19,4 19,8 20,3 20,7 Tipo de cambio real efectivo (2005=100, + = apreciación) 102,3 104,0 115,8 104,2 111,1 131,0 139,8 145,0 149,6 154,4 Términos de intercambio de mercancías (2000=100) 88,6 88,7 94,1 96,9 96,9 -- -- -- -- -- Mercado laboral (% ) Desempleo (INE) 1/ 10,9 9,1 7,6 7,3 6,8 -- -- -- -- -- Fiscal (% del PIB) Saldo primario (déficit (-)/superávit (+)) 3,6 3,5 1,3 1,2 1,9 1,3 1,5 1,7 1,8 1,7 Ingresos 2/ 26,7 25,7 25,3 26,6 26,9 27,3 27,5 27,9 28,0 28,1 Superávit corriente de las empresas públicas 1,4 2,4 0,8 1,4 2,2 1,3 1,8 2,0 2,0 2,0 Gastos corrientes 2/ 22,0 21,9 21,8 23,8 24,0 24,2 24,6 25,2 25,3 25,3 Inversión pública 2,6 2,9 3,3 3,4 3,5 3,3 3,3 3,2 3,2 3,3 Superávit corriente del BSE 0,0 0,2 0,2 0,2 0,4 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 Superávit corriente de los Gobiernos locales 0,4 0,2 0,1 0,3 0,0 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 Superávit corriente del BCU -0,2 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 Pago de intereses 4,2 3,5 2,9 2,8 2,9 2,8 2,5 2,5 2,5 2,0 Saldo fiscal total (déficit (-)/superávit (+)) -0,5 0,0 -1,5 -1,6 -1,1 -1,5 -1,0 -0,8 -0,7 -0,3 Ahorro e inversión (% del PIB) Inversión interna bruta 19,4 19,6 22,3 17,2 17,9 18,9 18,9 19,0 19,2 19,4 Ahorro interno bruto 17,4 18,6 16,7 16,9 16,8 17,4 16,4 15,6 15,8 16,1 Ahorro externo 2,0 0,9 5,5 0,3 1,1 1,5 2,5 3,5 3,4 3,3 Endeudamiento (% del PIB) Deuda bruta del sector público 70,4 62,8 61,7 60,8 57,5 49,2 45,2 41,5 38,2 34,9 de la cual, denominada en moneda extranjera (bruta) 47,8 42,6 40,0 35,5 32,1 29,9 28,9 26,2 24,5 23,0 Fuente: Banco Central del Uruguay, Ministerio de Economía y Finanzas, Instituto Nacional de Estadística, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALC), y cálculos del personal del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. 1/ Incluye ciudades pequeñas (de menos de 5000 habitantes). Promedio del período. 2/ Gobierno central y Banco de Previsión Social (BPS). La relación deuda pública-PIB se calcula utilizando el tipo de cambio de final del período. “—� significa que no hay datos disponibles. 12 Gráfico 1. Uruguay: Crecimiento económico (%) y flujos de IED (millones de US$) El consumo contribuyó en mayor proporción Se incrementaron los flujos de IED al crecimiento del PIB en 2010 en 2010. 14% 1000 12% 900 10% 800 8% 700 6% 600 4% 2% 500 0% 400 -2% 300 -4% 200 -6% 100 2006 2007 2008 2009 2010 0 Consumo del Gobierno Consumo privado 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Inversión Exportaciones netas Crecimiento del PIB Fuente: Banco Central del Uruguay. Gráfico 2. Uruguay: Indicadores de desempeño fiscal (porcentaje del PIB) 4 Saldo primario del sector público 3 Saldo total del sector público 2 1 0 -1 -2 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas y Banco Central del Uruguay. 13. El perfil de la deuda pública de Uruguay continuó mejorando. La deuda bruta como proporción del PIB se redujo significativamente en los últimos años: en 2010 llegó al 57,5%, mientras que en 2004 había alcanzado el 89,6%. Esta tendencia a la baja se desaceleró ligeramente con la crisis de 2009, pero volvió a cobrar impulso en 2010. El fuerte crecimiento económico y la apreciación del peso contribuyeron a la caída en la relación deuda-PIB. Las estrategias eficaces de gestión de la deuda permitieron lograr un perfil de amortización de la deuda más benigno, con un menor grado de dolarización, plazos de vencimiento más prolongados y menos riesgos vinculados con las tasas de interés. A pesar de estas mejoras importantes, la deuda en moneda extranjera sigue representando el 56,6% del total de la deuda bruta. 13 Gráfico 3. Uruguay: Perfil de la deuda del sector público La relación deuda-PIB muestra una tendencia a la baja La deuda denominada en moneda extranjera sigue siendo elevada, si bien ha continuado el proceso de “desdolarización�, incluso durante la crisis mundial 25 000 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 90% 20 000 80% 2004 $ S 70% U 2005 e15 000 60% B I d P l s 50% e 2006 e d n10 000 40% o l l % i 2007 M 30% 5 000 20% 2008 10% 0 0% 2009 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2010 Deuda neta Deuda bruta Deuda neta/PIB Deuda bruta/PIB US$ DEG Euro Yen Otras La deuda de largo plazo(*) aún representa Los instrumentos con tasas fijas se recuperaron en 2010 la proporción mayor, pero los instrumentos de corto y permanecen en niveles elevados plazo ganaron importancia a lo largo de 2010 90% 80% a 85% d u 70% e d 80% a l 60% e d ) l 75% a 50% % ( t a o t 70% j i a 40% f t a s u r a t b65% 30% n o c 20% a 60% d u 10% e 55% D 0% 50% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Menos de 1 año Entre 1 y 5 años Más de 5 años Fuentes: Banco Central del Uruguay y cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: La deuda pública se define como el total de la deuda bruta del sector público y el Banco Central, a menos que se especifique otra cosa. Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda 14. El panorama económico de Uruguay es positivo en términos generales. Siempre que se mantenga el sólido marco macroeconómico vigente en la actualidad, se espera que la economía siga creciendo en el mediano plazo, aunque a un ritmo menor. También se prevé que, en el largo plazo, se acerque gradualmente a una tasa de crecimiento cercana al 4%. Según las proyecciones, la demanda interna seguirá siendo el factor clave del crecimiento económico, dado que se espera que aumente el consumo —favorecido por la suba de los salarios y el bajo índice de desempleo— y las inversiones permanezcan en un nivel sostenido, apoyadas por grandes flujos de IED. 15. Se espera que las presiones inflacionarias se atenúen moderadamente a lo largo de 2011. En vista de los recientes incrementos en la tasa de política monetaria y la caída proyectada 14 para el segundo semestre de 2011 en los precios de ciertos productos básicos clave5, se prevé una baja en la inflación respecto de los niveles observados en los últimos meses. No obstante, si no se adoptan medidas normativas adicionales o no se produce una baja repentina en los precios internacionales, la inflación permanecerá en torno al 7,6% en 2011, un nivel por encima del rango recientemente fijado como meta, que va del 4% al 6%. En el mediano plazo, se espera que la inflación vuelva a ubicarse en el rango establecido. 16. Es probable que en 2011 el déficit en cuenta corriente registre un incremento moderado. En el mediano plazo, se prevé que el saldo en cuenta corriente siga una tendencia similar a la de 2010, con una merma gradual en el saldo comercial como proporción del PIB y el consiguiente incremento en el déficit en cuenta corriente. Se espera que las importaciones aumenten a un ritmo más acelerado que las exportaciones, impulsadas por la apreciación real de la moneda nacional y la fuerte demanda interna. La baja de los precios de los productos básicos que se prevé en el mediano plazo influirá también en el saldo comercial. A medida que el PIB se acerque a su tendencia de largo plazo y los precios de los productos básicos se estabilicen, hacia 2015 el déficit en cuenta corriente se ubicará en torno al 3,3%. Según las previsiones, los flujos de IED crecerán de manera constante. 17. Se espera que el déficit fiscal se amplíe en 2011 pero vuelva a caer nuevamente a partir de 2012. En vista de la baja en los ingresos de las empresas estatales, provocada por las condiciones poco favorables, se espera que el déficit fiscal alcance el 1,5% del PIB en 2011. No obstante, dado que se prevé que los ingresos fiscales aumenten con mayor velocidad que los gastos y en vista de que disminuirá la proporción de los pagos de intereses respecto del PIB, según las proyecciones, el saldo fiscal mejorará entre 2012 y 2015. 18. El sistema bancario parece estable, aunque con baja rentabilidad. En 2010, el crédito al sector privado creció un 13,3%. El sistema bancario conserva su liquidez y está bien capitalizado: los depósitos suman casi el doble de los préstamos del sector privado. La calidad de los activos sigue siendo buena; así, en diciembre de 2010 los préstamos improductivos representaban solo el 1,2%. Por otro lado, la tasa de suficiencia del capital del sistema bancario llegó al 17%, uno de los valores más altos de la región. Al mismo tiempo, el sistema sigue presentando un nivel elevado de liquidez: el coeficiente de liquidez de 91 días se ubica cerca del 67%. No obstante, a pesar del fuerte crecimiento, la recuperación del crédito y la caída sin precedentes en el número de préstamos improductivos, varios bancos privados continuaron dando pérdida en 2010. En septiembre de ese año, el rendimiento del capital accionario se ubicó en el 7% y el de los activos, en el 0,8%. La baja rentabilidad del sistema bancario es un problema de larga data en Uruguay, en parte vinculado con el escaso rendimiento de los activos líquidos, que representan una proporción elevada de las carteras de los bancos. Riesgos que amenazan las perspectivas económicas6 19. Uruguay ha mostrado capacidad de resistencia frente a la crisis mundial reciente y ha experimentado una rápida recuperación en 2010. Asimismo, el período relativamente prolongado de expansión económica ininterrumpida, junto con las notables mejoras en los 5 Según las proyecciones del Banco Mundial para los precios de los productos básicos. 6 Los riesgos y las estrategias de mitigación se analizan en mayor detalle en la sección sobre riesgos. 15 indicadores sociales y de empleo, parece haber conducido a la economía uruguaya a un camino de crecimiento sostenido. 20. No obstante, la economía sigue siendo vulnerable a las crisis externas debido a su dependencia respecto de Argentina y Brasil, los precios de los productos básicos y los flujos de IED. La dependencia de Uruguay respecto de sus socios del Mercosur sigue siendo un factor importante de vulnerabilidad. La correlación con el nivel de actividad económica de Argentina sigue siendo elevada, mientras que la correlación con Brasil se ha incrementado significativamente en los últimos años. Además, una parte importante de las exportaciones uruguayas se destina a Brasil7. En consecuencia, en caso de producirse una crisis regional, Uruguay podría verse seriamente afectado. Asimismo, el alto porcentaje de los productos básicos agrícolas en el total de las exportaciones, así como la dependencia del país respecto de las importaciones de petróleo (que en 2010 constituyeron el 18% del total de bienes importados) vuelven a la economía vulnerable a las fluctuaciones de los precios internacionales de los productos básicos. Los flujos de IED han sido un importante motor del crecimiento económico y, si se revirtieran a causa de los cambios en las condiciones externas, el impacto negativo sería fuerte. 21. Las inquietudes acerca de la sostenibilidad de la deuda y de la recuperación económica de Estados Unidos y Europa constituyen una amenaza creciente para las perspectivas de la economía mundial. Si la crisis de la deuda europea se resolviera de manera desordenada, probablemente se incrementarían los costos de los créditos en los mercados internacionales, mientras que si los países desarrollados entraran en una recesión profunda, se observaría una baja en la demanda mundial, en los precios de los productos básicos y los flujos de capital. (Para más detalles, véase la sección sobre riesgos). Sostenibilidad de la deuda 22. El análisis de la sostenibilidad de la deuda indica que, en la situación hipotética de referencia, la trayectoria de la deuda pública es estable y muestra una tendencia a la baja. Partiendo de supuestos conservadores, se prevé que la relación deuda pública-PIB (en términos de valores brutos) caiga del 57,5% en 2010 al 34,9% en 2015. Los efectos de las crisis negativas simuladas se corresponden con el perfil de la deuda pública de Uruguay: si bien un incremento en la tasa de interés real tiene un efecto limitado en la deuda pública, una crisis del tipo de cambio (introducida en el modelo como una depreciación real por única vez del 30% en 2012) conduciría a una relación deuda-PIB alta, aunque declinante, del 63,8% para 2015 (anexo 1). En consecuencia, la sostenibilidad de la deuda no es una preocupación importante en el mediano plazo. 23. A pesar de la elevada concentración de pagos en el mediano plazo, las necesidades crediticias brutas del sector público parecen manejables. Se espera que en 2011, las necesidades brutas de financiamiento de Uruguay lleguen a los US$4400 millones (cuadro 2). No obstante, a menos que las condiciones de los mercados internacionales de capitales se deterioren 7 Los bienes exportados a Brasil representaron el 21,1% del total en 2010, lo que marca un aumento en relación con el 16,6% de 2008. 16 marcadamente, el país debería poder acceder sin problemas al financiamiento de esos mercados y de las instituciones multilaterales de crédito. 24. En resumen, se considera que el marco de la política macroeconómica de Uruguay es adecuado para este préstamo propuesto por el Banco Mundial para políticas de desarrollo. La política fiscal de mediano plazo sigue siendo prudente y las políticas monetarias y cambiarias respaldan la estabilidad macroeconómica y financiera. Cuadro 2. Uruguay: Necesidades generales de financiamiento del sector público, 2010-14 Proyecciones (*) 2010 2011 2012 2013 2014 Financiamiento bruto necesario (% del PIB) 1/ 3,4 8,9 5,3 3,3 3,7 Saldo primario (déficit (-)/superávit (+)) (% del PIB) 2/ 1,9 1,3 1,5 1,7 1,8 Servicio de la deuda (% del PIB) 5,2 10,2 6,8 5,0 5,5 Intereses 2,9 2,8 2,5 2,5 2,5 Amortización 2,3 7,4 4,2 2,5 3,1 Financiamiento bruto necesario (millones de US$) 1/ 1 353 4 366 2 788 1 862 2 304 Saldo primario (déficit (-)/superávit (+)) (millones de US$) 2/ 757 626 810 993 1 101 Servicio de la deuda (millones de US$) 2 110 4 992 3 598 2 854 3 405 Intereses 1 187 1 375 1 351 1 448 1 520 Amortización 923 3 617 2 247 1 407 1 884 Partidas informativas: Suposición sobre el crecimiento del PIB real 8,5 6,5 4,5 4,0 4,0 PIB nominal (millones de US$) 40 265 49 086 53 088 57 265 61 770 Fuente: Banco Central del Uruguay, Ministerio de Economía y Finanzas y estimaciones del personal del Banco Mundial. (*) Proyecciones del personal del Banco Mundial, excepto para las proyecciones de la amortización del sector público, que son las publicadas por el Banco Central del Uruguay en junio de 2011. 1/ Definido como el saldo general más la amortización del sector público en su conjunto. 2/ Saldo primario del sector público en su conjunto (sector público no financiero y Banco Central). EL PROGRAMA DEL GOBIERNO 25. El Gobierno de coalición comandado por el presidente Mujica, que asumió en marzo de 2010, ha continuado con las medidas de reforma iniciadas por la administración anterior. En el primer año de su mandato, el Gobierno se rigió por el claro compromiso de mantener las políticas económicas y fiscales sólidas de la administración anterior, lo que se reflejó en el presupuesto 2010-14 aprobado en diciembre de 2010. Con este presupuesto, el Gobierno busca reducir aún más la vulnerabilidad macroeconómica y sostener un crecimiento equitativo. 26. El presupuesto 2010-14 reafirma la estrategia de reforma del Gobierno. En él se concede prioridad al gasto público en infraestructura, educación, salud, protección social y 17 seguridad8. Esto se corresponde con el programa de reforma establecido a comienzos de este Gobierno: • Con el objetivo de mejorar la competitividad económica, el Gobierno ha adoptado una estrategia de largo plazo para convertir a Uruguay en un centro regional de logística9. El Gobierno se propone generar valor a través de servicios de logística, pero también facilitando el desarrollo de sectores conectados, como los de informática y agroindustrias. Para esto se requerirán importantes obras de modernización de la infraestructura y una mejora en el entorno regulatorio y administrativo que facilite el comercio. • Otro de los principales objetivos de las políticas del Gobierno es iniciar un camino de “crecimiento ecológico�, que promueva el desarrollo de una producción de alto valor e inocua para el medio ambiente, en particular en el sector agrícola. Esto también conlleva fortalecer la capacidad de los productores para que reduzcan su vulnerabilidad a los riesgos climáticos. • La mejora en los resultados de la educación ha sido calificada por el Gobierno como “la prioridad de las prioridades�. Se considera crucial superar los problemas que se observan actualmente en el alcance y la calidad de la educación secundaria para lograr tanto mayor productividad económica como estabilidad social. • El Gobierno se ha comprometido también a mantener un fuerte énfasis en la protección social con el objetivo de erradicar la pobreza extrema durante su mandato. En este sentido, sigue siendo una prioridad clave lograr mayor precisión en la elección de los destinatarios de los programas sociales y fortalecer la capacidad de seguimiento y evaluación de la prestación de los servicios sociales. • La reforma de los servicios sociales incluye el objetivo de completar la segunda fase de la amplia modificación del sector de salud, para lo cual es necesario avanzar hacia la cobertura universal del sistema nacional de seguro de salud e incrementar la eficiencia de los servicios sanitarios. • Se observa un claro énfasis en la meta de revertir el deterioro de la seguridad pública, en respuesta a la percepción de que este problema figura actualmente entre las principales preocupaciones de los uruguayos. • Un tema que atraviesa todas las prioridades de reforma es el objetivo de intensificar los esfuerzos del Gobierno anterior para modificar el sector público. Se ha establecido el mandato claro de rediseñar dicho sector a fin de lograr mayor eficiencia y transparencia. 8 Si bien se espera que el PIB crezca aproximadamente un 29,4% en términos reales entre 2009 y 2014, las asignaciones destinadas a los organismos de Gobierno a cargo de la seguridad pública, la educación, la protección social, el transporte y las obras públicas se incrementarán un 54%, 30,4%, 45% y 29% en cada año de ese período. 9 La estrategia se aprobó formalmente en junio de 2011 con el título “Uruguay 2030�. 18 APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO Vínculos con la estrategia de alianza con el país 27. El PPD propuesto (la segunda y última operación de la serie de PPD programáticos) es un elemento fundamental de la estrategia del Banco de alianza con Uruguay (2010-15)10. Esta serie de préstamos tiene el objetivo de respaldar la aplicación del programa de reforma del nuevo Gobierno en tres áreas fundamentales: i) gestión del sector público, ii) competitividad y iii) inclusión social. El primer préstamo entró en vigor y se desembolsó por completo en febrero de 2011. En la EAP se prevé un monto de financiamiento complementario para inversiones de unos US$500 millones. 28. La serie de PPD programáticos se corresponde plenamente con el programa de reforma establecido en la EAP. Los principales objetivos de la EAP para 2010-15 son los siguientes: • Reducir la vulnerabilidad macroeconómica y respaldar la gestión del sector público. Para esto, se apoyarán los esfuerzos del Gobierno encaminados a reducir gradualmente el peso total de la deuda y su nivel de dolarización, y a alcanzar las metas fiscales propuestas para cada año. • Mejorar la infraestructura y la competitividad. En este sentido, en la EAP se hace hincapié en el respaldo a medidas para ampliar el sector financiero y volverlo más eficiente, promover la innovación y la eficiencia en las cadenas de suministro del sector exportador y modernizar las instituciones públicas. • Apoyar las iniciativas para abordar los desafíos vinculados con el cambio climático y el medio ambiente y mejorar la gestión de los recursos naturales. • Promover la inclusión social y la equidad. A través de la EAP se respaldarán las medidas que encare el Gobierno para aplicar de manera más efectiva el Plan Nacional de Equidad Social; se apoyará también la aplicación del programa de reforma del sector de la salud y el trabajo continuo en educación, inclusión social y equidad de género. 29. Si se desembolsa por completo, el PPD-OGD llevará el total del financiamiento para políticas provisto en el marco de la EAP a los US$360 millones, un monto significativamente mayor a los US$200 millones previstos inicialmente. El incremento en el volumen del préstamo y la presencia de la OGD en la segunda operación constituyen la respuesta al pedido del Gobierno para que se le brindara financiamiento contingente con el que pudiera respaldar su cauta estrategia de financiamiento en el contexto de la incertidumbre reinante en la economía mundial. 30. La flexibilidad de la EAP ha permitido introducir estos cambios. En la EAP se indicaba expresamente que el programa podría reajustarse en caso de que se produjeran 10 Informe n.o 55863-UY, analizado por el Directorio Ejecutivo el 18 de agosto de 2010. 19 acontecimientos internos o externos imprevistos, de modo de conservar el impulso de la reforma. Las autoridades uruguayas indicaron que solo solicitarían el desembolso del PPD-OGD si las condiciones financieras internacionales se deterioraran de manera significativa11. Consultas 31. En la preparación de esta serie de PPD programáticos se ha tenido en cuenta un conjunto de consultas organizadas por las autoridades con las partes interesadas clave en las principales áreas de reforma. Las prioridades para las reformas que se respaldarán con este PPD se establecieron sobre la base de consultas políticas amplias y exhaustivas celebradas con funcionarios del Poder Ejecutivo, con todos los partidos políticos y otros grupos importantes del sector privado y la sociedad civil. Los resultados de estas consultas se reflejan en el presupuesto quinquenal del Gobierno. En el proceso de preparación de este préstamo también se ha sacado provecho de consultas específicas con representantes del Parlamento, las organizaciones de la sociedad civil, institutos de investigación y el sector privado, organizadas por el Ministerio de Economía y Finanzas en Montevideo en mayo de 2010. 32. En estas reuniones, se logró un amplio consenso acerca de la necesidad y la importancia de encarar las reformas que se respaldan con la serie de PPD en diversas áreas. En relación con la eficiencia de la administración del sector público, los participantes de esos encuentros apoyaron los avances en materia de gobierno electrónico y el programa de elaboración de presupuestos a partir del desempeño. Se consideraron muy atinadas las medidas para fortalecer la competitividad del país y la inclusión social. Los participantes no preveían que surgieran riesgos políticos o sociales de importancia que pudieran poner en peligro los avances de la reforma. Se esperaba asimismo que la tradición uruguaya de construir consensos ayudara a mitigar las tensiones sociales. Colaboración con el FMI y otros donantes 33. El Banco ha estado colaborando estrechamente con los principales asociados de Uruguay en la tarea del desarrollo, en particular con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el FMI. En el plano analítico, el Banco ha iniciado la colaboración formal con el BID para preparar el examen del gasto público y la evaluación del gasto público y rendición de cuentas financieras (PEFA); para esto último se recibe además apoyo de la Unión Europea. El FMI también colaborará estrechamente en la elaboración de estas evaluaciones, que se tendrán en cuenta cuando, en los próximos años, se apliquen reformas en diversas esferas contempladas en el PPD. 34. La evaluación macroeconómica que subyace al PPD guarda coherencia con las conclusiones de las consultas que el FMI realizó recientemente en Uruguay en relación con su artículo IV. Las recomendaciones formuladas en el marco del artículo IV incluyen establecer políticas que moderen la demanda interna y generen espacio normativo para lidiar con crisis futuras, y encarar reformas que solucionen los déficits de infraestructura y permitan fortalecer las capacidades técnicas de la fuerza de trabajo. La evaluación macroeconómica también se 11 Véase también la nota al pie 1. 20 corresponde con el consejo del FMI de procurar mayor eficiencia en el sector público, mejorar el clima para los negocios y promover la inclusión social. De manera semejante, el FMI considera que la inclusión de los segmentos desfavorecidos de la sociedad debe ser un objetivo clave; esto exige que, como prioridad, los recursos presupuestarios sostengan y mejoren los programas sociales bien orientados. La próxima misión vinculada con el artículo IV está prevista para fines de octubre de 2011. 35. En julio de 2011, el BID aprobó una nueva estrategia para Uruguay. En ella se reafirman las prioridades del trabajo que actualmente lleva adelante el organismo en Uruguay, y tiene como objetivo contribuir a sostener el crecimiento económico a la vez que se crean condiciones para generar mejoras duraderas en los niveles de vida de la población. Los equipos del BID y el Banco se han consultado ampliamente para tratar el PPD y analizar posibles operaciones futuras de financiamiento programático del BID. Además de estas consultas y los trabajos analíticos conjuntos ya mencionados, se observan nexos entre el PPD y las iniciativas del BID en ciertos aspectos de las reformas, a los que este organismo brinda apoyo a través de actividades de asistencia técnica. Relación con otras operaciones del Banco 36. Del total de proyectos del BIRF activos o previstos en agosto de 2011, varios complementan el programa de reformas que se respalda con la serie de PPD. Estos proyectos ayudan a fortalecer la capacidad en la administración pública, mejorar la competitividad y lograr más inclusión social: • A través del Préstamo de Financiamiento Adicional para el Tercer Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica (P111662), se financian actividades dirigidas a lograr mayor equidad, calidad y eficiencia en la educación primaria y preescolar a través de las siguientes medidas: i) ampliar el modelo de escuela de doble turno y ii) fortalecer la capacidad de las instituciones de educación primaria a fin de mejorar la calidad educativa. • El préstamo destinado al proyecto Promoción de la Innovación para Ampliar la Competitividad (P095520) tiene como objetivo lograr mayor competitividad en la economía mediante el fomento de la capacidad de investigación y desarrollo, con énfasis en la promoción de asociaciones entre los sectores público y privado en esta área. • Con el Proyecto para la Prevención de Enfermedades No Transmisibles (P050716) se pretende respaldar las medidas del Gobierno encaminadas a i) ampliar la accesibilidad y la calidad de los servicios de atención primaria de la salud relacionados con la detección temprana y el tratamiento médico de determinadas enfermedades no transmisibles (ENT) y ii) evitar y reducir la exposición a factores de riesgo de determinadas ENT y atenuar sus efectos en la salud. • Como parte de la aplicación de la nueva EAP, se está formulando un conjunto de nuevas actividades referidas al manejo del cambio climático, entre las que se incluye un nuevo préstamo para la gestión de los recursos naturales y el cambio climático y un análisis sobre el crecimiento con bajos niveles de emisión de carbono. Estas actividades tienen el 21 objetivo de ayudar al Gobierno a poner en marcha un programa de gestión del cambio climático que permita reducir la vulnerabilidad de la economía (en particular, del sector agrícola) a la creciente variabilidad del clima y a la vez promocionar los productos de Uruguay en los mercados internacionales como inocuos para el medio ambiente. • En la nueva EAP también se prevé una serie de actividades para respaldar el programa de infraestructura del Gobierno. Ya está en curso una nueva operación de transporte, que tiene el objetivo de fortalecer la capacidad en el área de logística. Asimismo, el Banco brinda asistencia técnica para la reforma de las asociaciones público-privadas a través de un proyecto financiado por un fondo fiduciario y seminarios organizados por el Instituto del Banco Mundial. 37. Este préstamo pretende profundizar los logros respaldados por la primera operación de esta serie y por otras series programáticas anteriores de PPD: el Primero12 y Segundo PPD Programático para la Implementación de la Reforma13. Con estos préstamos se respaldaron las reformas en tres esferas: i) reforma tributaria; ii) clima para los negocios y desarrollo de los mercados de capitales, y iii) reforma del sistema de seguridad social. El último componente de esta serie se basó en los logros alcanzados gracias al PPD anterior (PPD para Programas Sociales) en dos aspectos importantes. En primer lugar, se respaldó la ampliación y consolidación del sistema de asignaciones familiares no contributivas, un componente esencial de la estrategia de protección social con la que se brinda asistencia a las familias pobres que trabajan en el sector informal. En segundo lugar, se apoyaron los esfuerzos por lograr un grado mayor de transparencia y rendición de cuentas en el Banco de Previsión Social. Estos esfuerzos forman parte de la estrategia más amplia de extender la cobertura de los servicios y lograr una recaudación de ingresos más eficaz en el sistema de seguridad social. 38. La serie actual de PPD y las anteriores han ido acompañadas del Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional. Mediante este préstamo (P097604) se respaldan elementos básicos del plan del Gobierno para modernizar la administración pública. También se contribuye a subsanar las necesidades de fortalecimiento institucional derivadas del programa de reformas que se respalda a través de la serie de PPD. Este proyecto fue aprobado por el Directorio Ejecutivo junto con el Primer PPD Programático para la Implementación de la Reforma, y permite colaborar con el diseño y la aplicación de reformas en el área fiscal, financiera y social. En este momento se está preparando una operación de financiamiento adicional para este préstamo. En el cuadro 3 se muestran los nexos entre las reformas respaldadas por la serie de PPD y el apoyo institucional que se brinda a través del Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional. 12 P083927, préstamo n.o 7452-UY. 13 P106724, préstamo n.o 7667-UY. 22 Cuadro 3. Las reformas normativas y el respaldo brindado a través del Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional Reformas normativas Respaldo brindado a través del Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional Reformas en la gestión del sector público: • Formulación de indicadores del programa a cargo de • Elaboración de presupuestos basada en el la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) desempeño (PPD) • Fortalecimiento de la función de evaluación de la OPP • Mejoras en las adquisiciones del sector público • Creación de un registro unificado de proveedores del sector público a cargo de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) • Fortalecimiento de la unidad centralizada de adquisiciones del Ministerio de Economía y Finanzas Desarrollo de los mercados de capitales: • Desarrollo de los mercados de capitales, lo que incluye redacción de leyes y normas Aumento en las inversiones y mayor transparencia general de los sectores empresariales y financieros • Actividades de promoción de los mercados, (PPD) fortalecimiento institucional del ente regulador, desarrollo de un marco regulatorio y suministro de tecnología de la información • Aumento de la transparencia en las empresas a través del fortalecimiento y actualización del marco regulatorio e institucional y la aplicación de las normas sobre presentación de informes y procesos de control Clima para los negocios: • Implementación de reformas legales en el tema de las bancarrotas a través del desarrollo regulatorio, el Reformas para mejorar el clima para los negocios apoyo logístico a los juzgados y las campañas de (PPD) difusión y divulgación Políticas dirigidas a mejorar la protección social: Implementación de un sistema de información integrado e interinstitucional (Sistema Integrado de Información del • Consolidación y fortalecimiento del sistema de �rea Social, SIIAS) que reúne datos sobre las protección social (PPD) características y los beneficiarios de los programas sociales de diversas entidades (equipos de procesamiento • Mayor protección para los pobres y los sectores de datos, servicios para el desarrollo de los sistemas, vulnerables (PPD) actividades de fortalecimiento institucional y costos de operación asociados con el diseño lógico y físico) • Aumento de la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones de protección social (PPD) Reforma de las asociaciones público-privadas Evaluación jurídica de la nueva ley Reforma del sector de salud Impacto fiscal de la reforma Enseñanzas recogidas 23 39. La experiencia del Banco pone de relieve la importancia de tener en cuenta que en Uruguay las políticas se elaboran por consenso. Las reformas por lo general demoran mucho tiempo en madurar, pero una vez acordadas tienden a sostenerse e implementarse. Si no se presta la atención suficiente a la generación de consensos políticos durante la etapa de preparación, se incrementa la probabilidad de que luego se dé marcha atrás con la política en cuestión. En este sentido es también esencial lograr la identificación del país con el programa de reforma. El Banco puede jugar un papel eficaz en el proceso de reforma si centra sus esfuerzos en debatir sobre diversas opciones y si respalda la aplicación de las reformas en las esferas prioritarias establecidas por el Gobierno. 40. La flexibilidad del diseño de la EAP para 2005-10 y la índole programática de los préstamos para políticas de desarrollo permitieron al Banco asistir a Uruguay con financiamiento contingente al inicio de la crisis financiera mundial. Esto se estableció con mayor precisión en el Informe de situación de la estrategia de asistencia al país de 2008 (informe n.o 42789-UY), en donde se estipuló un plan para enfrentar las turbulencias financieras internacionales. En la EAP 2000-05, en cambio, se proponía un programa más rígido, vinculado con el desempeño del país. Por este motivo, en 2002, cuando Uruguay se sumió en una profunda crisis económica, el Banco tuvo que recurrir a préstamos especiales de ajuste estructural para brindar alivio de corto plazo, lo que trajo aparejados nuevos problemas de pago en el mediano plazo. 41. En agosto de 2010 se completó el informe final de ejecución y de resultados14 de la serie programática anterior de PPD (el Primero y Segundo PPD Programático para la Implementación de la Reforma). Allí se concluyó que tanto el desempeño del prestatario como el del Banco respecto del diseño y la ejecución del préstamo habían sido satisfactorios. También se señalaban tres enseñanzas principales, a saber: i) es esencial asignar con claridad las responsabilidades para lograr que los programas se ejecuten con puntualidad y se alcancen efectivamente los objetivos de desarrollo de dichos programas y los indicadores conexos; ii) el marco de resultados debe ser realista si se pretende que constituya una medida adecuada de los avances sin comprometer la credibilidad del programa, y iii) un préstamo para políticas de desarrollo puede ser un instrumento valioso y eficaz para forjar y profundizar la relación entre el Banco y el prestatario. 42. El diseño de la serie actual de PPD refleja estas enseñanzas. En primer lugar, las medidas de reforma incluidas en la matriz de políticas fueron seleccionadas a partir de una evaluación realista del tiempo que se requerirá para concretarlas. En segundo lugar, la serie de PPD se centra en las esferas que el Gobierno considera prioritario reformar y en su diseño se tienen en cuenta los resultados de los trabajos analíticos del Banco y las consultas continuas con funcionarios del Gobierno. Además, el programa de reforma respaldado por este segundo PPD se somete a ajustes en función de las conclusiones de los trabajos analíticos más recientes, como las del estudio sobre comercio y logística. En tercer lugar, con la serie de PPD se hace hincapié en la importancia de mejorar la capacidad para reducir la vulnerabilidad a las crisis externas y sostener el crecimiento a través de las reformas normativas. En lo que respecta a los riesgos, el programa de reforma se apoya en un volumen considerable de trabajos analíticos realizados por el Gobierno, el Banco y otras organizaciones. 14 Informe n.o ICR1585. 24 Fundamentos analíticos 43. Las políticas contenidas en el préstamo propuesto se basan en el trabajo analítico realizado entre 2008 y 2011. Esto incluye una serie de notas sobre políticas que se trataron con el Gobierno a comienzos de 201015. En el apartado siguiente se incluye un resumen de las principales conclusiones y recomendaciones sobre políticas de otros estudios relevantes que se utilizaron para diseñar esta serie de PPD. Asimismo, se ha dado inicio a un programa de trabajos analíticos sobre gestión de las finanzas públicas, que consiste en una evaluación del PEFA y un examen del gasto público, y que se realizará en colaboración entre el Gobierno, el Banco Mundial, la Comisión Europea y el BID. Se espera que los resultados de la evaluación del PEFA estén listos para noviembre de 2011, mientras que el examen del gasto público se finalizará para mediados de 2012. Estudio sobre comercio y logística (2009)16 44. En este estudio se analizan las posibilidades que tiene Uruguay para convertirse en un centro regional de logística y distribución. Allí se examina la competitividad del sistema de logística del país desde una perspectiva internacional y se incluyen recomendaciones de políticas para lograr mayor eficiencia. El estudio se centra en las políticas que permitirían facilitar el comercio local y regional y se evalúan los efectos económicos más amplios de tales reformas sobre los costos de logística y comercio. 45. En los últimos dos decenios, Uruguay se ha convertido en un centro regional de logística para el Cono Sur. El puerto de Montevideo, el más importante del país, maneja actualmente el 7% de todos los embarques de contenedores del MERCOSUR. En la actualidad, el 63% de los bienes que pasan por puertos uruguayos se originan en el área de influencia de esos puertos (Paraguay, Bolivia y partes de Argentina y Brasil). El atractivo de Uruguay como centro de logística se debe a varios factores: su ubicación central en el sudeste del mercado sudamericano, su legislación sobre zona de libre comercio, los tiempos de transporte a los principales destinos (más competitivos que desde Buenos Aires), los bajos costos portuarios y la conexión a las zonas de producción del interior de la región a través de los ríos Paraguay y Paraná. 46. Para que el país pueda desplegar su pleno potencial como centro regional de distribución, el desafío consiste en establecer una cadena de logística integrada con un fuerte hincapié en la intermodalidad. Para que esto se concrete, es necesario reorientar la política de transporte, la administración aduanera y el marco normativo de modo de propiciar una cadena logística integrada tanto en el contexto nacional como trasnacional. Por sí solos, el PIB de Uruguay y su comercio exterior no generan los volúmenes de carga suficientes para convertir a Montevideo en un puerto atractivo para las líneas navieras en la costa este de 15 Informe n.o 54939. 16 Informe n.o 52303-UY. 25 América del Sur. En consecuencia, las posibilidades de que Uruguay se constituya como centro regional de logística dependen de su capacidad para incrementar la escala de sus operaciones y reducir a la vez los costos generales mediante reformas que faciliten el comercio. Por ende, las políticas deberían procurar facilitar los flujos de comercio tanto nacionales como regionales. En una estrategia de este tipo se deberían tener en cuenta tres factores principales: i) consolidar el sistema de logística del puerto para que funcione como vía de salida para las cargas uruguayas; ii) convertir a Montevideo en un centro intermodal sumamente eficiente para las cargas provenientes de Argentina, Paraguay y Brasil, y iii) establecer sistemas de logística eficientes para las zonas del interior. Estos tres factores se vinculan y refuerzan entre sí. 47. Es esencial lograr un manejo de las cargas en tránsito que resulte eficaz en función de los costos a fin de desarrollar la economía y la industria local uruguaya. Las cargas en tránsito dan lugar a las economías de escala necesarias que permitirán a los exportadores e importadores locales beneficiarse con costos de transporte más competitivos. Asimismo, las cargas en tránsito generan ingresos adicionales y brindan oportunidades para desarrollar el sector de logística en Uruguay sobre la base de los recursos de la industria de la carga de transbordo. Evaluación del clima para las inversiones (2008)17 48. En la evaluación del clima para las inversiones se señalan las limitaciones microeconómicas que obstaculizan el crecimiento y la generación de empleo. En este informe se compara la situación de Uruguay con datos de encuestas realizadas en otros países de ingreso mediano-alto de América Latina y de otras regiones, con el fin de detectar las deficiencias y las áreas en las que la reforma será prioritaria. La fuente principal de datos de este informe es una encuesta sobre clima para las inversiones realizada en 2006 que abarca 617 empresas uruguayas pequeñas, medianas y grandes de diversos sectores. Estos datos se complementan con los extraídos de otras bases que contienen información de varios países, como el Global Competitiveness Report (Informe sobre competitividad mundial) y el informe Doing Business, así como la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada de Uruguay (2006). En abril de 2007 también se organizaron grupos de discusión con trabajadores y empresarios para entender mejor el funcionamiento del mercado de trabajo y la dinámica de las relaciones laborales en el país. 49. Uruguay muestra buenos resultados en algunos aspectos del clima para la inversión, pero está rezagado en otros. A continuación se ofrece un resumen de las principales observaciones de la evaluación del clima para las inversiones: • Reglamentos laborales y habilidades. La rigidez del mercado laboral de Uruguay es elevada. Además, no se invierte lo suficiente en la formación de la fuerza de trabajo, en comparación con otros países. • Innovación. El Gobierno ha desarrollado una estrategia para la innovación basada en cuatro pilares: i) fortalecimiento del marco institucional y de políticas; ii) inversión en equipos de investigación de alta calidad; iii) estímulo al desarrollo tecnológico y la innovación, y fomento del vínculo entre la oferta y la demanda para la investigación y la transferencia de 17 P104170. 26 tecnología, y iv) innovación inclusiva. La implementación de esta estrategia, que requiere una fuerte colaboración con el sector privado, cuenta con el respaldo del mencionado préstamo del Banco para la innovación. • Acceso al financiamiento. El financiamiento externo para las empresas locales es limitado en comparación con el de otros países, debido a la escasa demanda y las limitaciones en la oferta. El desarrollo del mercado de capitales es otro desafío. En la actualidad, desempeña una función mínima en el financiamiento de las inversiones, ya que la mayoría de los valores que se comercian en bolsa son títulos públicos. La aprobación de la Ley de Quiebras y la Ley de Mercados de Valores en 2008-2009 mejoró significativamente el marco regulatorio de los mercados locales de capital, pero estas modificaciones deberán complementarse con medidas que promuevan la actividad de los mercados y mayores volúmenes en las operaciones. Finalmente, se necesitan esfuerzos adicionales para mejorar el acceso al financiamiento de las pymes, que constituyen el grueso de las empresas uruguayas. LA OPERACIÓN PROPUESTA Descripción de la operación 50. El préstamo propuesto será el segundo y último de una serie programática con la que se procura respaldar la implementación de las reformas prioritarias del Gobierno. Las políticas que se incluyen en él reflejan el compromiso del Gobierno con la promoción del crecimiento económico y la inclusión social. El objetivo de desarrollo del préstamo se relaciona con tres esferas prioritarias para la reforma: • Gestión del sector público: lograr mayor eficiencia en la administración del sector público; • Competitividad: lograr mayor cantidad y calidad en las inversiones mejorando el clima para los negocios, ampliando el acceso al financiamiento, facilitando el comercio y por ende, contribuyendo a sostener tasas elevadas de crecimiento; • Inclusión social: generar mayor inclusión social a través de mayor cobertura, equidad y eficiencia en los servicios sociales (educación, salud y protección social). 51. Con el PPD II se continúa y se profundiza el apoyo a los elementos ya existentes del programa de reforma respaldado con el PPD I. El contenido del préstamo propuesto es congruente con el diseño de programa presentado en el marco del PPD I, y sus medidas previas se vinculan directamente con los activadores indicativos estipulados en la primera operación. En consecuencia, la modificación principal respecto del proyecto original consiste en el incremento en el monto solicitado (US$260 millones) y el cambio en la opción de giro (OGD). 52. El Gobierno ha logrado avances significativos en la aplicación del programa de reforma respaldado por el PPD y ha consolidado los logros reconocidos en el PPD I: 1. Gestión del sector público: 27 • El Gobierno ha establecido la base jurídica para la reforma en favor del gobierno electrónico al disponer la interoperabilidad técnica de la administración pública en los artículos 157 a 160 de la Ley de Presupuesto n.° 18719, que abarca el período 2010-14. El número de procesos administrativos que puede completarse electrónicamente se ha incrementado de 20 en 2009 (el valor de referencia) a 25 en 2011. • En la Ley de Presupuesto para 2010-14 se introdujo por primera vez un enfoque sobre formulación de presupuestos orientada al desempeño. El número de programas de gastos para los cuales se han identificado indicadores de productos y efectos directos pasó de 0 en 2009 (el valor de referencia) a 31 en 2011. 2. Competitividad: • En julio de 2010, la Aduana comenzó a aplicar un sistema de gestión de riesgos basado en un modelo econométrico para simplificar y hacer más eficaces las inspecciones físicas dirigidas a detectar fraudes. Gracias a esto, se ha incrementado la proporción de irregularidades encontradas respecto del número total de inspecciones, del 0% tomado como valor de referencia en 2009 al 2% en 2011. • La ley sobre mercados de capitales se puso en práctica mediante la promulgación de normas para su cumplimiento, que incluyen disposiciones sobre promoción del desarrollo del mercado de capitales, en particular los incentivos fiscales y la creación de la Comisión de Promoción del Mercado de Valores, y la adopción de las normas de la Organización Internacional de Comisiones de Valores. La capitalización de los mercados ha mejorado, de US$139 millones en diciembre de 2009 a US$154 millones en septiembre de 2010. 3. Inclusión social: • Se consolidaron los programas sociales destinados a erradicar la pobreza extrema a través del incremento de las asignaciones para alimentos que se entregan a los hogares ubicados por debajo de la línea de extrema pobreza (que en la actualidad suman 15 000), tal como se establece en la Ley de Presupuesto. En un análisis del impacto social realizado recientemente se estima que estas y otras medidas encaminadas a fortalecer el programa de protección social han contribuido a que la pobreza extrema cayera al 0,6% de los hogares en 2010, mientras que el valor de referencia para 2009 era de 0,8%. • Por otro lado, se amplió la cobertura del seguro de salud a los siguientes grupos: i) todos los cónyuges y concubinos de los trabajadores ya incluidos en el sistema que tuvieran tres hijos o más; ii) todos los trabajadores de ingresos bajos que se hubieran jubilado antes de 2008, y iii) todos los trabajadores jubilados después de 2008. De este modo, se amplió la cobertura desde un valor de referencia del 43% en 2009 hasta el 45% en 2011. • Se mejoró asimismo el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones modernas a través de la extensión del Plan Ceibal, el programa que entrega una computadora portátil por niño. En julio de 2011, más del 90% de los alumnos de escuelas secundarias (primero y segundo año en Montevideo y Canelones, de primero a tercer año en el resto del país) tenía una computadora portátil. Esto fue acompañado de una nueva ampliación de la cobertura en las escuelas primarias, que pasó del 95% en 2009 al 98% 28 en 2011. Para esa misma fecha, se establecieron conexiones inalámbricas a Internet en 248 escuelas secundarias (de un total de 258 escuelas participantes). 53. Las medidas previas reflejan que se cumplieron plenamente los activadores del programa delineados en el documento sobre el PPD I correspondientes a cinco iniciativas en materia de política de un total de siete. Esto muestra que el Gobierno avanza satisfactoriamente en la aplicación de la reforma. En el anexo 5 se incluye una descripción detallada de los avances en relación con cada uno de los activadores indicativos y la formulación de las medidas previas, que se resume en el cuadro 4. En la matriz de políticas incluida en el anexo 4 se enumeran los avances intermedios respecto de los resultados previstos en las tres áreas de reforma. En el informe final de ejecución y de resultados se evaluará si se han obtenido los efectos directos previstos (hacia fines de 2012). 54. Si bien la medida previa vinculada con la reforma en favor del gobierno electrónico debió reformularse, se cumplió en sus aspectos esenciales. En los artículos 157 a 160 de la Ley de Presupuesto para 2010-14 se establece la base jurídica para la interoperabilidad técnica y, por ende, para la plataforma de gobierno electrónico. Se decidió establecer estas disposiciones a través de la Ley de Presupuesto y no en una ley independiente, como se preveía en un principio. Se ajustó la forma en que estaban definidas otras medidas previas a fin de garantizar la coherencia con la redacción adoptada en las disposiciones legales correspondientes o en las reformas encaradas. 55. La medida previa vinculada a la conformación de la base de datos del SIIAS debió modificarse para reflejar un cambio en la estrategia de implementación; sin embargo, también se cumplió con esta medida en los aspectos esenciales. Si bien se espera que la base de datos de indicadores sociales del SIIAS correspondiente a niños y adolescentes esté lista hacia mediados de noviembre, la estrategia de implementación del prestatario se ha modificado respecto de lo previsto originalmente en la etapa de preparación del PPD I. A pesar de que en un principio el prestatario había planeado completar la base de datos correspondiente a niños y adolescentes en una primera etapa y luego, durante una segunda fase, incorporar otros indicadores, se han puesto en marcha las dos fases de manera paralela y no sucesiva. Esto ha demorado en cierta medida la finalización de la base de datos correspondiente a la primera fase. En consecuencia, se decidió ajustar la definición de la medida previa a fin de reflejar este cambio en la estrategia de implementación. 56. En la matriz de políticas (anexo 4) se resume el diseño de la operación. La matriz está dividida en tres secciones: i) eficiencia en la gestión del sector público, ii) competitividad y iii) inclusión social. 57. No se proponen activadores indicativos para una operación posterior, puesto que no se prevé ningún otro PPD en el marco de la EAP para 2010-15. En el cuadro 1 se muestra el modo en que se pretende cumplir en esta operación con los principios de prácticas óptimas en materia de condicionalidad. Para cada una de las ocho medidas previas respaldadas, en la matriz se definen los objetivos, las medidas previas para el PPD I y el PPD II y los efectos directos esperados. En el informe final de ejecución y de resultados se evaluará si se han obtenido los efectos directos previstos (hacia fines de 2012). 29 58. Esta operación fue diseñada para contribuir a la estrategia de gestión de la deuda del Gobierno. El PPD-OGD tiene el objetivo de brindar a Uruguay una herramienta de gestión de riesgos en caso de que se interrumpa el financiamiento que obtiene de los mercados. Un PPD- OGD ofrece la posibilidad de aplazar el desembolso del préstamo por un período de hasta tres años a partir de la firma del convenio respectivo, y puede renovarse por tres años más, con lo que se crea una forma de financiamiento contingente para el país durante un plazo prolongado. Los fondos de este PPD-OGD constituirán una fuente de financiamiento alternativo para el presupuesto en caso de que el país vea reducido su acceso a los mercados o se incrementen los márgenes del riesgo soberano. 59. Las autoridades uruguayas podrían optar por retirar los fondos del PPD-OGD en cualquier momento durante el período de desembolso, de tres años de duración, siempre que se den las siguientes condiciones: i) el marco macroeconómico siga siendo satisfactorio y ii) Uruguay continúe adhiriendo al programa general delineado en la carta de intenciones sobre la política de desarrollo. Como parte de las tareas regulares de supervisión del préstamo, se controlará de manera continua que se cumplan estas dos condiciones para el desembolso. El monto total del préstamo, menos las primas capitalizadas por adoptar la opción de aplicar topes y bandas, se pondrá a disposición del prestatario ni bien la operación entre en vigor. 30 Cuadro 4. Activadores indicativos para el segundo PPD (tal como se los describe en la operación anterior), situación de las reformas y acciones previas para el segundo PPD Activadores indicativos Comentarios Objetivo para el segundo PPD Medidas previas de la reforma (tal como se los describe para el segundo PPD en la operación anterior) 1. Eficiencia en la gestión del sector público Aumentar la El prestatario ha El prestatario, en respaldo a su El activador indicativo transparencia, la continuado respaldando el programa de gobierno electrónico, ha se cumplió en los flexibilidad y la programa de gobierno ordenado a todas las entidades públicas aspectos esenciales. Se agilidad de la electrónico, tal como se que dispongan las medidas necesarias reformuló la medida administración refleja en la redacción de para permitir el intercambio de la previa, dado que las pública la Ley de información disponible en medios autoridades decidieron Interoperabilidad y su electrónicos, como se indica en los incorporar los principios y presentación en el artículos 157 a 160 de la Ley de criterios esenciales de la Parlamento. Presupuesto 2010-14. Ley de Interoperabilidad en la Ley de Presupuesto (los referidos a la interoperabilidad técnica). Implementación El prestatario, en respaldo El prestatario ha adoptado indicadores Activador indicativo de la elaboración a su programa de de productos y efectos directos para 31 cumplido en su totalidad. de presupuestos formulación de programas de gastos en 7 esferas A fin de mantener la basada en el presupuestos orientados al prioritarias, como se refleja en la coherencia con el texto de desempeño desempeño, ha actualización del Tomo II de la Ley de la Ley de Presupuesto identificado en la Ley de Presupuesto 2010-14. 2010-14, se reformuló la Presupuesto 2010-14 medida previa. indicadores de productos y efectos directos para determinados programas de gastos. 2. Competitividad Ampliación y El prestatario ha El prestatario ha incorporado un Activador indicativo facilitación del incrementado la eficacia sistema de gestión de riesgos para cumplido en su comercio de las inspecciones físicas seleccionar las operaciones aduaneras totalidad. Se ajustaron de su oficina de aduanas que se someterán a inspecciones físicas los términos en que estaba gracias a la incorporación y auditorías posteriores, por lo que el redactada la medida de sistemas de gestión de control aduanero se volvió más previa para reflejar más riesgos y auditorías efectivo y simple. acabadamente las posteriores en reformas reales encaradas. determinadas inspecciones. Promoción del El prestatario ha aplicado El prestatario ha continuado con la Activador indicativo desarrollo del la Ley de Mercados de aplicación de la Ley de Mercados de cumplido en su mercado Valores, como se pone de Valores, como se refleja en la totalidad. Se ajustaron financiero manifiesto en las promulgación del Decreto n.o 322-011, los términos en que estaba siguientes medidas: i) del 16 de septiembre de 2011, en el redactada la medida incorporación de las que se establecen, entre otras cosas: i) previa para reflejar más normas de la disposiciones para promover el acabadamente las Organización desarrollo de los mercados, que reformas reales encaradas. Internacional de incluyen incentivos fiscales tales como Comisiones de Valores y las reducciones en los impuestos a las ii) creación de la ganancias de capital para entidades Comisión de Promoción emisoras de valores y la eliminación 31 Activadores indicativos Comentarios Objetivo para el segundo PPD Medidas previas de la reforma (tal como se los describe para el segundo PPD en la operación anterior) del Mercado de Valores, de las retenciones para los fondos de con participación del ahorro previsional; ii) la creación de la sector privado. Comisión de Promoción del Mercado de Valores con participación del sector privado, y iii) medidas para adoptar aspectos adicionales de las normas de la Organización Internacional de Comisiones de Valores, como los requisitos mínimos para la oferta de valores vinculados con la divulgación pública de información de la empresa y normas de contabilidad y gobierno corporativo. 3. Inclusión social Fortalecimiento de El prestatario: i) ha El prestatario: i) duplicó en enero de El activador indicativo la protección consolidado programas 2011 el monto transferido a las se cumplió en los social sociales dirigidos a 15 000 familias más pobres a través aspectos esenciales. erradicar la pobreza del programa de tarjeta alimentaria y Para mantener la extrema, en particular, ii) estableció formalmente el SIIAS coherencia con el texto de mediante el aumento de bajo la coordinación general del la Ley de Presupuesto las asignaciones para Ministerio de Desarrollo Social. 2010-14, y a fin de alimentos (a través del reflejar el avance en programa de tarjeta paralelo y no sucesivo en alimentaria) destinadas a la puesta en marcha de la los hogares en situación base de datos, se han de pobreza extrema o a ajustado los términos en los que corren riesgo de que estaba redactada la caer en ella y ii) ha puesto medida previa. en marcha la primera fase del SIIAS, incorporando indicadores vinculados con la niñez y la adolescencia. Ampliación de la El prestatario ha El prestatario ha ampliado la cobertura Activador indicativo cobertura y extendido la cobertura del del seguro de salud a los siguientes cumplido en su mejora de la seguro de salud a los grupos: i) cónyuges y concubinos de totalidad. eficiencia de los cónyuges de familias con trabajadores de los sectores público y Se han ajustado los servicios de tres hijos o más. privado ya incluidos en el sistema que términos en que estaba atención de la tuvieran tres hijos o más; ii) redactada la medida salud trabajadores de los sectores público y previa a fin de reflejar los privado pertenecientes a los grupos de avances más allá del ingresos más bajos que se hubieran activador inicial. jubilado antes del 1 de enero de 2008, y iii) todos los trabajadores de los sectores público y privado que se hubieran jubilado después del 1 de enero de 2008, tal como se establece en el Decreto del prestatario n.o 318- 010, de fecha 26 de octubre de 2010 y publicado en el boletín oficial el 1 de noviembre de ese año, y en la Ley 32 Activadores indicativos Comentarios Objetivo para el segundo PPD Medidas previas de la reforma (tal como se los describe para el segundo PPD en la operación anterior) 18731 del 7 de enero de 2011, publicada en el boletín oficial del prestatario el 25 de enero de ese año. Mejora de la El prestatario ha seguido El prestatario: a) ha ampliado el Plan Activador indicativo equidad y la promoviendo la equidad Ceibal entregando computadoras cumplido en su calidad del sistema en el acceso a la portátiles a los siguientes grupos: i) totalidad. Se ajustaron educativo información a través de la estudiantes de primero a tercer año de los términos en que estaba incorporación de alumnos escuelas secundarias públicas del redactada la medida de escuelas secundarias territorio del prestatario con exclusión previa para reflejar más públicas en el Plan Ceibal de Montevideo y Canelones (en julio acabadamente las y de la provisión de de 2011 el plan alcanzaba al 94,4% del reformas reales encaradas. conexión inalámbrica a total de estos alumnos, mientras que en Internet en esas escuelas. julio de 2009, la proporción era del 30,3% de los alumnos) y ii) alumnos de primero y segundo año de escuelas secundarias de Montevideo y Canelones (en julio de 2011, participaba en el programa el 93% de los alumnos, frente al 0% de julio de 2009), y b) ha suministrado conexiones inalámbricas a Internet en 248 de las escuelas mencionadas en los incisos i) y ii) (el 96,1% de dichas escuelas en agosto de 2011, frente a un valor de referencia del 44,6% en noviembre de 2009). 33 Recuadro 1. Principios sobre prácticas recomendadas en materia de condicionalidad Principio 1: Reforzar la identificación del país con el programa Se observa una fuerte identificación del país con la operación propuesta, dado que las esferas que se pretende reformar han sido señaladas por el Gobierno como prioritarias para el apoyo del Banco. Con esta operación se respalda la aplicación de reformas, cuyo diseño se ha basado en un sólido proceso de generación de consenso iniciado por la administración anterior y apoyado por el Gobierno recientemente electo. Muchas de las reformas respaldadas (medidas previas) ya fueron aprobadas por el Parlamento o han sido presentadas allí para su tratamiento. La operación propuesta tiene como fundamento el historial uruguayo de sólido desempeño macroeconómico y compromiso con la promoción de reformas económicas y sociales esenciales. El trabajo analítico del Banco contribuyó a la formulación de políticas apoyadas por la operación. Principio 2: Acordar desde el inicio una clara división del trabajo con el Gobierno y otros asociados que aportan financiamiento Las principales esferas en las que se superpone el apoyo del Banco con el de otros asociados que suministran financiamiento son la de gestión del sector público (elaboración de presupuestos basada en el desempeño) y la de competitividad (clima para los negocios), en donde el país también recibe financiamiento del BID. Durante la preparación de la serie de PRIDPL, se acordó una clara división del trabajo entre el Gobierno, el Banco Mundial y el BID. Esta nueva serie de PPD parte de la base de dichos esfuerzos de colaboración e intenta establecer una clara división del trabajo en lo que respecta a las medidas de políticas específicas que apoyará cada institución. Principio 3: Adaptar los componentes y la estructura de la operación a las circunstancias del país Por idiosincrasia, en Uruguay las políticas se formulan por consenso, lo que si bien con frecuencia puede transformar la reforma en un proceso prolongado, ayuda a garantizar que los cambios acordados se sostendrán en el tiempo. Las propias características de los retos a los que se enfrenta el Gobierno en las áreas de reforma del sector público, competitividad e inclusión social implican que probablemente el proceso de reforma será largo pero los resultados se mantendrán a largo plazo. El carácter programático de la serie de préstamos propuestos permite que el apoyo del Banco refleje la naturaleza cambiante de un proceso de reforma en marcha, y ofrezca flexibilidad para lograr los resultados previstos a mediano plazo. Principio 4: Establecer como condiciones del desembolso solamente las medidas que sean esenciales para lograr los resultados La matriz de políticas incluye una serie limitada de condiciones como medidas previas para el primer PPD y activadores indicativos para el segundo PPD, considerados esenciales para la implementación de las reformas en cada una de las esferas de políticas. Las medidas previas para el segundo PPD corresponden a los indicadores del avance de la implementación en las áreas seleccionadas desde que el Directorio aprobó el primer PPD. Principio 5: Realizar exámenes transparentes de los avances que propicien un apoyo financiero previsible y basado en el desempeño Todas las medidas previas y los indicadores previstos del desempeño para la operación propuesta se centran en los resultados de la implementación de las reformas respaldadas. El carácter programático de la serie de préstamos permite disponer del tiempo suficiente para observar estos resultados. Esferas de políticas 60. El préstamo propuesto respalda tres esferas prioritarias para la reforma: i) eficiencia en la gestión del sector público, ii) competitividad y iii) inclusión social. En esta sección se analiza una serie de medidas específicas que se apoyarán a través del préstamo en cada una de estas esferas. Esta sección tiene tres objetivos: i) describir el progreso de la reforma 34 hasta la fecha, ii) exponer los desafíos futuros para la reforma y iii) determinar una serie de medidas previas para que el Directorio apruebe este préstamo (segundo PPD). Primer objetivo de reforma: Eficiencia en la gestión del sector público Aumentar la transparencia, la flexibilidad y la agilidad de la administración pública 61. Se han logrado importantes avances en la reforma de la gestión del sector público desde que el Directorio Ejecutivo aprobó el primer PPD de esta serie. A través de la ley en la que se establece el presupuesto quinquenal, aprobada por el Parlamento en diciembre de 2010, se han adoptado diversas medidas tendientes a lograr mayor eficiencia y transparencia en la gestión del sector público, entre las que cabe destacar el cambio hacia la formulación de presupuestos basada en el desempeño, la promoción de una plataforma de gobierno electrónico y la profesionalización del servicio civil. 62. Se han logrado nuevos avances en la reforma en favor del gobierno electrónico, lo que se refleja en los 25 procesos administrativos que actualmente pueden realizarse de manera electrónica. También se ha logrado simplificar las interfaces para los clientes de sitios web de instituciones importantes, como el Banco de Previsión Social, que avanza hacia un sistema de gestión completamente electrónico para los pagos y contribuciones. Con la coordinación de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC), el Gobierno prevé incrementar aún más en los próximos años el número de transacciones que pueden realizarse por Internet y lograr que los formularios correspondientes a los principales procesos administrativos estén disponibles electrónicamente. 63. La Ley de Presupuesto sentó las bases jurídicas para introducir la interoperabilidad técnica en la administración18. En los artículos 157 a 160 de dicha ley, se establece que todas las instituciones gubernamentales deben intercambiar información electrónicamente y establecer criterios técnicos para este fin. Ya se ha redactado la versión preliminar de un decreto en el que se especifican estos criterios, y se espera que se lo promulgue antes del fin de 2011. Los aspectos más ambiciosos de la reforma en favor del gobierno electrónico se regularán a través de una ley complementaria referida a la administración electrónica, que se prevé presentar ante el Parlamento a comienzos de 2012. 64. Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores fijados como referencia. El número de procesos que se inician y se completan por medios electrónicos se incrementó de un valor de referencia de 20 en 2009 a 25 en 2011. 65. Medida previa: El prestatario, en respaldo a su programa de gobierno electrónico, ha ordenado a todas las entidades públicas que dispongan lo necesario para permitir el intercambio de la información disponible en medios electrónicos, como se indica en los artículos 157 a 160 de la Ley de Presupuesto 2010-14. 18 La interoperabilidad técnica supone garantizar la compatibilidad y la apertura entre las unidades del Gobierno en lo que respecta a sus interfaces, el acceso a los datos y presentación de la información. También supone aspectos vinculados con la seguridad y un cambio hacia la integración de bases de datos y la interconexión de servicios. 35 Implementación de la elaboración de presupuestos basada en el desempeño 66. La introducción de una clasificación funcional de los gastos y del enfoque orientado al desempeño en el presupuesto 2010-14 constituye una reforma esencial. Por primera vez, el presupuesto se presenta en un formato programático, y no desglosado por institución. Las partidas presupuestarias se clasificaron en 17 áreas programáticas, que contienen 84 programas presupuestarios transversales19. Este cambio permite mayor transparencia y facilita el análisis del impacto de las políticas fiscales. Para el subconjunto de los 31 programas presupuestarios que corresponden a las 7 esferas programáticas prioritarias20, el Gobierno ha establecido indicadores de resultados con valores de referencia para el período de cinco años que abarca el presupuesto. Este cambio en la formulación del presupuesto constituye un primer paso muy importante hacia la elaboración de presupuestos basada en el desempeño, dado que permite evaluar los resultados de un conjunto específico de gastos presupuestarios. En la actualización anual del presupuesto presentada en agosto de 2011 ante el Parlamento, se incluyó por primera vez un informe sobre el desempeño. Para acompañar este cambio metodológico, ya se ha puesto en marcha un intenso proceso de fortalecimiento de la capacidad, que incluye la creación de sistemas de evaluación interna del desempeño (Sistema de Planificación y Evaluación [SPE]) y la consolidación del Departamento de Planificación y Evaluación de la Gestión. 67. La Ley de Presupuesto también sentó las bases para la reforma del servicio civil, pues allí se adoptó una serie de medidas destinadas a profesionalizar dicho sector. Estas medidas apuntan tanto a armonizar los procesos de contratación (que se han hecho más competitivos y transparentes) como a definir los puestos y los rangos del servicio civil con mayor claridad y con una vinculación más estrecha con el mérito. 68. Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores fijados como referencia. El número de programas de gastos para los cuales se han establecido indicadores de productos y efectos directos aumentó de 0 (el valor de referencia) en 2009 a 31 en 2011, y se espera que llegue a 40 para 2015. 69. Medida previa: El prestatario ha adoptado indicadores de productos y efectos directos para 31 programas de gastos seleccionados en 7 esferas prioritarias, como se refleja en la actualización del Tomo II de la Ley de Presupuesto 2010-14. Segundo objetivo de reforma: Competitividad 70. En los últimos meses, el Gobierno ha logrado consolidar los avances en su programa sobre competitividad. Entre los logros más destacables figura la institucionalización del sistema de logística de Uruguay gracias a la creación del Instituto Nacional de Logística (INALOG), el renovado impulso en la reforma aduanera, los continuos progresos en el uso de una ventanilla única para la inscripción de nuevas empresas, y los avances en el fortalecimiento de la regulación 19 Esta clasificación presupuestaria es similar a la clasificación de las funciones del gobierno establecida por las Naciones Unidas e incluida en el Manual de estadísticas de finanzas públicas del FMI de 2011. 20 Las categorías son: vivienda, infraestructura, seguridad pública, educación, desarrollo productivo, protección social y salud. 36 y promoción del sector financiero (leyes sobre mercados de valores, sistemas de pago, compensación y liquidación de valores, quiebras). Quizá la iniciativa más ambiciosa en la esfera de la competitividad sea la adopción de un marco legal para las asociaciones público-privadas, con el que se pretende regular y promover este tipo de asociaciones a fin de incrementar las inversiones en infraestructura21. Ampliación y facilitación del comercio 71. El Gobierno se ha comprometido a mejorar la eficiencia del sistema logístico de Uruguay y, gracias a la creación del INALOG, lo ha institucionalizado. El INALOG comenzó a funcionar en abril de 2011, luego de haber sido creado por ley en noviembre de 201022. Los objetivos principales de esta entidad son promover la profesionalización y la eficiencia del sector de logística en Uruguay, en un esfuerzo por lograr mayor competitividad para la exportación de servicios de logística, consolidar la posición del país como centro de distribución regional y promover la regulación específica del sector. La creación del INALOG representa un paso importante hacia la institucionalización y la concreción de los planes del Gobierno de promover a Uruguay como centro regional de logística. Puesto que reunirá a distintas partes interesadas, el INALOG constituirá una plataforma importante para promover y coordinar los esfuerzos dirigidos a reducir los costos generales de logística procurando una integración más eficiente de la cadena, fomentando el comercio regional y facilitando el comercio. 72. En los últimos meses, ha cobrado impulso la modernización del sistema aduanero como componente esencial del programa para facilitar el comercio. En el pasado, los procesos aduaneros se apoyaban principalmente en inspecciones físicas y en exámenes previos de la documentación de entrada de embarques y de mercaderías en tránsito. El Gobierno ha adoptado medidas para mejorar la eficiencia de estos procesos mediante la aplicación de un enfoque basado en los riesgos, con los siguientes objetivos: i) lograr mayor seguridad concentrando los esfuerzos en las importaciones de alto riesgo y en la detección de bienes peligrosos, prohibidos o restringidos; ii) facilitar el comercio internacional reduciendo en términos generales la necesidad de realizar inspecciones físicas, acelerando la aprobación de importadores de “bajo riesgo� y permitiendo la aprobación acelerada (canal verde) de importaciones de bajo riesgo, y iii) atenuar la congestión en los puertos reduciendo la necesidad de realizar inspecciones físicas exhaustivas al momento del arribo de la carga. 73. Ya se han comenzado a adoptar medidas concretas para facilitar los procesos aduaneros y hacerlos más eficaces. La Aduana comenzó a aplicar un sistema de gestión de riesgo basado en un modelo econométrico para simplificar y hacer más eficaces las inspecciones físicas dirigidas a detectar fraudes. El modelo se aplica desde julio de 2010 y ha permitido reducir significativamente el número de inspecciones físicas innecesarias23. También se han 21 Ley 18786, aprobada por el Parlamento el 19 de julio de 2011. 22 La Ley 18697 se aprobó y entró en vigor el 12 de noviembre de 2010. El INALOG inició sus actividades en abril de 2011 con un presupuesto anual de UYU$14,5 millones. 23 A modo de ejemplo, cabe mencionar que, antes de julio de 2011, solo cerca del 50% de las importaciones pasaba por el canal verde (sin inspección), mientras que el 34% atravesaba el canal rojo (inspección física detallada). Desde esa fecha, el número de importaciones que entran por el canal verde se incrementó a un promedio del 80%, mientras 37 logrado avances en la introducción de una ventanilla única para procesar los requisitos aduaneros. Otra mejora importante en cuanto a la facilitación del comercio es la incorporación de un sistema de rastreo electrónico de mercaderías en tránsito, que se pondrá en marcha formalmente a través de un decreto de reglamentación que, según se prevé, se promulgará hacia septiembre de 2011. En la primera etapa, el rastreo electrónico se aplicará a los bienes que se transportan en contenedores y más tarde se extenderá a todas las mercaderías en tránsito24. 74. Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores fijados como referencia. La proporción de irregularidades detectadas por el sistema de gestión de riesgos en relación con el número total de inspecciones se incrementó del 0% (valor de referencia) en 2009 al 2% en 2011. 75. Medida previa: El prestatario ha incorporado un sistema de gestión de riesgos para seleccionar las operaciones aduaneras que se someterán a inspecciones físicas y auditorías posteriores, por lo que el control aduanero se volvió más efectivo y simple. Mejora del clima para los negocios 76. Si bien las políticas creíbles han fortalecido el clima para los negocios de Uruguay, aún hay margen para mejorar el entorno regulatorio y administrativo referido a las empresas. En la clasificación establecida a partir de los indicadores de Doing Business, del Banco Mundial, Uruguay cayó del puesto 114 en 2010 al 124 en 2011 (de un total de 183 países). El Gobierno ha comenzado a abordar esta situación, en particular mediante la puesta en marcha del Sistema Nacional de Registro de Empresas (SINARE), con el que se busca establecer un registro único y simplificar los procesos administrativos para las empresas. 77. La ventanilla única para la inscripción de empresas —la primera etapa del SINARE— ha estado en funcionamiento desde hace un año y, en ese período, su uso se ha incrementado de manera constante. Entre mayo de 2010 y agosto de 2011, se crearon 523 nuevas empresas a través de este sistema simplificado. Con el nuevo esquema, para crear una empresa se demora un promedio de siete días con un procedimiento de cinco pasos. Esto constituye una mejora muy significativa respecto de la vía tradicional, con la cual se demoraba en promedio 65 días y se debían atravesar 11 pasos. Dado que con el nuevo sistema actualmente solo se pueden procesar dos tipos específicos de compañías, el próximo desafío en esta área será ampliar el mecanismo más allá de la etapa piloto. Para cumplir el objetivo general de crear un registro único de empresas antes de 2015 se requiere contar con un fuerte apoyo institucional. Con este fin, en la Ley de Presupuesto se han asignado recursos adicionales a la iniciativa y se ha dispuesto su transformación en una unidad administrativa dentro del Gobierno. 78. En cumplimiento de los activadores iniciales especificados en el primer PPD, no se definió ninguna medida previa para esta esfera de la reforma. que la cantidad que pasa por el canal rojo disminuyó a cerca del 15%. De este modo, se redujo aproximadamente a la mitad el tiempo que las importaciones están demoradas en la aduana. 24 En los contenedores en tránsito se colocará un sello electrónico que emitirá una señal de GPS que la aduana podrá controlar a fin de determinar si la carga se desvía de la ruta convenida o si se efectúan paradas no autorizadas, circunstancias que podrían indicar actividad fraudulenta. 38 Promoción del desarrollo del mercado financiero 79. Los mercados financieros de Uruguay siguen siendo muy pequeños, si bien se han adoptado medidas legales y regulatorias para propiciar su desarrollo. En diciembre de 2010, la capitalización del mercado de valores se ubicaba tan solo en el 0,4% del PIB; no obstante, en los últimos años se han implementado iniciativas para promover el desarrollo de los mercados financieros y generar más confianza en los inversionistas. Se ha consolidado considerablemente el marco legal para desarrollar mercados de capitales locales y se han aprobado las siguientes leyes: i) Ley de Quiebras en 2008, ii) Ley de Mercados de Valores en diciembre de 2009 y iii) Ley de Sistemas de Pagos en 2010. De manera semejante, Uruguay comenzó a aplicar las normas de la Organización Internacional de Comisiones de Valores sobre la base de un plan de acción aprobado en 2007. Esto dio lugar a la inclusión de Uruguay en el memorando de entendimiento multilateral de dicha entidad, en junio de 2010. 80. En los últimos meses, ha avanzado la implementación de esta amplia reforma legal en el área de los mercados de capitales, principalmente gracias a la reglamentación de las leyes correspondientes. En este sentido, un logro importante fue la promulgación del decreto con el que se reglamentó la Ley de Mercados de Valores en septiembre de 2011. Para redactar este decreto se tuvieron en cuenta las consultas celebradas con los principales actores del mercado, tanto de instituciones financieras públicas como privadas. En él se establecen los requisitos mínimos para la oferta de valores, que incluyen aspectos tales como la divulgación pública de información de la empresa y normas de contabilidad y gobierno corporativo. También contiene disposiciones importantes dirigidas a promover la ampliación de los mercados —que se encuentran aún en una etapa temprana de desarrollo—, a saber, la creación de la Comisión de Promoción del Mercado de Valores y la exención durante cinco años al impuesto a las ganancias de capital para las entidades emisoras de valores. 81. Paralelamente, la Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central ha continuado avanzando hacia la aplicación plena de las normas de la Organización Internacional de Comisiones de Valores. Con este propósito, en diciembre de 2010 se actualizó el plan de acción referido a dichas normas. A la espera de que se dicte el decreto de reglamentación, la Superintendencia promulgó varias circulares en las que se definen los requisitos para el ingreso en el mercado de tres actores principales: intermediarios, asesores de inversión y entidades emisoras de valores. 82. Se espera que la nueva ley sobre asociaciones público-privadas ayude a subsanar el déficit de infraestructura y a la vez promueva el desarrollo del mercado local de capitales. En particular, esta ley podría contribuir a generar más oportunidades de inversión para los sectores financieros locales, como las administradoras de fondos de ahorro previsional (AFAP). Esto se verá facilitado también por los ajustes introducidos en la regulación de dichas entidades, con los que se autoriza un incremento significativo en el monto que pueden invertir en proyectos de infraestructura en el país. La aprobación del marco legal para las asociaciones público- privadas en el Parlamento uruguayo en julio de 2011 constituye un primer paso importante en esta dirección. Esta medida deberá ser complementada con la reglamentación que permita su aplicación y el desarrollo de instrumentos financieros que respalden la movilización de fondos de largo plazo para inversiones en infraestructura a través de los mercados locales de capitales. 39 83. Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: La capitalización de los mercados ha mejorado —de US$139 millones en diciembre de 2009 a US$154 millones en septiembre de 2010— y ha aumentado la actividad en el mercado bursátil respecto de los valores de referencia. 84. Medida previa: El prestatario ha avanzado en la aplicación de la Ley de Mercados de Valores, como se refleja en la promulgación del Decreto n.o 322-011, del 16 de septiembre de 2011, en el que se establecen, entre otras cosas: i) disposiciones para promover el desarrollo de los mercados, que incluyen incentivos fiscales tales como las reducciones en los impuestos a las ganancias de capital para entidades emisoras de valores y la eliminación de las retenciones para los fondos de ahorro previsional; ii) la creación de la Comisión de Promoción del Mercado de Valores con participación del sector privado, y iii) medidas para adoptar aspectos adicionales de las normas de la Organización Internacional de Comisiones de Valores, como los requisitos mínimos para la oferta de valores vinculados a la divulgación pública de información de la empresa y normas de contabilidad y gobierno corporativo. Tercer objetivo de reforma: Inclusión social 85. Lograr una mayor inclusión social sigue siendo una de las principales prioridades del Gobierno, tal como lo confirma la composición del presupuesto para el período 2010-14. Las asignaciones destinadas a salud, seguridad y protección social y educación representan más del 50% del presupuesto quinquenal25. Los gastos aprobados en la Ley de Presupuesto corresponden a un aumento en las asignaciones para educación y protección social del 30,4% y el 45%, respectivamente26, entre 2009 y 2014. Desde que se aprobó el primer PPD de esta serie, se han realizado nuevos esfuerzos para consolidar las mejoras normativas logradas en los sectores sociales, con el objetivo de ampliar la cobertura de los servicios, dirigirlos con mayor precisión a los beneficiarios previstos y lograr una prestación más eficaz en función de los costos, como se explica a continuación. Protección social 86. En 2010 se han logrado mejoras significativas en la ampliación de los servicios de protección social a los sectores vulnerables a través de programas no contributivos. Las asignaciones familiares alcanzan actualmente al 83% de los niños de hogares de bajos ingresos. La cobertura de los ciudadanos de entre 65 y 70 años en situación de pobreza extrema prácticamente no ha variado (3054 beneficiarios en diciembre de 2010, frente a los 3118 de diciembre de 2009), a pesar de la mejora general en las condiciones económicas y sociales27. 25 Véase el texto publicado de la Ley de Presupuesto: http://www.cgn.gub.uy/presupuestos/Presupuesto2010/Ley/Cuadros/tomo_I/cuadro_I_004.pdf 26 Las asignaciones destinadas a protección social son los gastos aprobados por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), que coordina los desembolsos presupuestarios para los programas de protección social contributiva y no contributiva. 27 Fuente: Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM), MIDES. Esto se complementa con la pensión que otorga el BPS a los jubilados mayores de 70 años. 40 Estos logros también reflejan los avances obtenidos en la protección de los grupos más vulnerables. Tal como indican las conclusiones del análisis del impacto social y en la pobreza (véase más adelante), parece existir un nexo entre estos incrementos en los beneficios y la disminución que se observó en la pobreza y la desigualdad en 2010. 87. La ampliación de la cobertura de las asignaciones de la tarjeta alimentaria y el aumento de los montos de dichas asignaciones es un componente importante de la reforma del sistema de protección social actualmente en curso. El MIDES ha ampliado el alcance el programa de la tarjeta alimentaria, pues ha incorporado hogares (integrados por niños y embarazadas) susceptibles de caer en la extrema pobreza, identificados a partir del índice que mide la extrema pobreza. El beneficio principal del programa consiste en una tarjeta de débito que puede utilizarse para adquirir alimentos. Tal como estipula la Ley de Presupuesto (artículo 617), aprobada en diciembre de 2010, en enero de 2011 se duplicó el monto que se transfiere todos los meses a las 15 000 familias más pobres. 88. Asimismo, se están encarando esfuerzos para dirigir el programa con mayor precisión a los beneficiarios previstos y para efectuar el seguimiento y la evaluación de los servicios de protección social brindados, principalmente a través de la creación de un sistema de identificación de beneficiarios. Este esquema (Sistema de Información Integrada para el �rea Social [SIIAS]) reúne información sobre diversos programas sociales y sus respectivos beneficiarios, y es de fácil acceso. El SIIAS se estableció formalmente mediante la Ley de Presupuesto, y su coordinación general quedó a cargo del MIDES. En los últimos meses, se han producido importantes avances en la creación de programas informáticos para el SIIAS. Se está por completar la primera fase de la creación de la base de datos con información sobre niños y adolescentes, y se estima que el sistema estará en funcionamiento hacia fines de 2011. La etapa siguiente consistirá en incorporar información sobre otros beneficiarios (tarea que se prevé finalizar hacia enero de 2012) y ampliar gradualmente el SIIAS para incluir programas de otras instituciones, además de las cuatro que participan hoy en día (la Administración de los Servicios de Salud del Estado [ASSE], el BPS, el MIDES y el Ministerio de Salud Pública). 89. Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han producido mejoras en comparación con la situación de referencia: en 2010 la pobreza extrema de los hogares se redujo al 0,6% respecto del valor de referencia, del 0,8%. El Gobierno espera que la proporción se reduzca aún más hasta llegar al 0,4% en 2015. 90. Medidas previas: El prestatario: i) duplicó en enero de 2011 el monto transferido a las 15 000 familias más pobres a través del programa de tarjeta alimentaria y ii) estableció formalmente el SIIAS bajo la coordinación general del Ministerio de Desarrollo Social. Salud 91. Con la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) y la ampliación y armonización de los mecanismos de seguro y financiamiento, se ha completado en gran parte la primera fase de la amplia reforma del sector de la salud. El SNIS se creó formalmente por ley en enero de 2008, junto con la Junta Nacional de Salud (JUNASA) que rige 41 el sistema. También se estableció el Fondo Nacional de Salud (FONASA), que tiene como objetivo brindar asistencia médica a los jubilados y a los empleados formales, y se descentralizó la administración del sistema de salud. 92. Estos cambios en el marco institucional y en el sistema de financiamiento son el inicio de una transformación en el sector de la salud en Uruguay. Ya se han puesto en marcha diversas medidas importantes para completar esta transformación, entre las que cabe destacar las siguientes: i) creación de un conjunto de reglas comunes para la cobertura del seguro de salud, entre las que se incluye la unificación de las primas del seguro en los diversos subsistemas y el ajuste de las primas por riesgos vinculados con la edad y el género; ii) incremento gradual en la población incluida en el sistema; iii) cambio significativo en la orientación, que deja atrás el enfoque epidemiológico en favor de la intervención preventiva; iv) cambio en el modelo de atención sanitaria en favor de un enfoque integrado. 93. Desde la aprobación del primer PPD, se han logrado avances importantes hacia la cobertura universal del sistema nacional de seguro de salud. Esto también se confirma con la nueva ley aprobada en enero de 201128. A partir de julio de 2011, el seguro nacional de salud abarca a todos los empleados de los sectores público y privado y a sus hijos, a todos los cónyuges de trabajadores ya incluidos en el sistema que tengan tres hijos o más, a los jubilados pertenecientes al grupo de ingresos más bajo que hayan dejado de trabajar antes de enero de 2008 y al resto de los trabajadores que se jubilaron después de esa fecha. En 2011 se dio inicio a un proceso gradual para incorporar en el sistema nacional de salud a las personas pertenecientes a sistemas de seguro privados. 94. La segunda fase de la reforma del sector de la salud, que ya ha comenzado, se centra en lograr mayor eficiencia en la prestación de los servicios. En esta esfera, los principales desafíos se vinculan con la falta de capacidad de gestión y organización, la calidad de los servicios que se brindan a los pacientes y la tendencia al alza en los costos. Para hacer frente a estas dificultades, es prioritario adoptar la definición propuesta del contenido y la estructura del Plan Integral de Asistencia en Salud, en la que se establece el alcance de los servicios que cubrirá el sistema. Esta definición cuenta con el respaldo de los trabajos analíticos realizados junto con el Banco Mundial. Otras iniciativas de reforma en curso incluyen la creación del Sistema Integrado de Información en materia de Salud (SIIS) y la puesta en práctica de un proyecto experimental para reducir la burocracia en los procesos administrativos vinculados con la prestación de servicios de salud. 95. Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores de referencia establecidos: la cobertura del sistema de seguro de salud se amplió del valor de referencia del 43% en 2009 al 45% en 2011. En línea con los planes para extender aún más el alcance del sistema, se espera que este indicador llegue al 60% para 2015. 96. Medida previa: El prestatario ha ampliado la cobertura del seguro de salud a los siguientes grupos: i) cónyuges y concubinos de trabajadores de los sectores público y privado ya incluidos en el sistema que tuvieran tres hijos o más; ii) trabajadores de los sectores público y privado pertenecientes a los grupos de ingresos más bajos que se 28 Leyes 18731 y 18732, aprobadas por el Parlamento en enero de 2011. 42 hubieran jubilado antes del 1 de enero de 2008, y iii) todos los trabajadores de los sectores público y privado que se hubieran jubilado después del 1 de enero de 2008, tal como se establece en el Decreto del prestatario n.o 318-010, emitido el 26 de octubre de 2010 y publicado en el boletín oficial el 1 de noviembre de ese año, y en la Ley 18731 del 7 de enero de 2011, publicada en el boletín oficial del prestatario el 25 de enero de ese año. Educación 97. El Gobierno hace hincapié en que la educación es “la prioridad de las prioridades� y reconoce en particular las dificultades vinculadas con el alcance y la calidad de la educación secundaria. Se ha logrado el acceso universal a la educación entre los niños en edad preescolar (hasta 5 años) y en todos los grados de la escuela primaria (de primero a sexto grado). Sin embargo, en el nivel secundario, persisten grandes dificultades en lo que respecta a la cobertura y la calidad, en especial entre los grupos más pobres. Las tasas de matriculación neta en el quintil más pobre son un 37% más bajas que en el sector más rico. 98. Los logros insuficientes en el aprendizaje, así como los elevados índices de repetición y deserción escolar, representan un serio desafío para el sistema educativo. De cada 100 niños que ingresan en la escuela, 96 completan la primaria, 71 el ciclo básico de la secundaria y 39 el bachillerato. Uruguay también parece haberse estancado en los resultados del aprendizaje, como se refleja en la clasificación de las evaluaciones PISA, en la que pasó del puesto 39 en 2006 (de un total de 56 países evaluados) al 47 en 2009 (de un total de 65 países). Si bien este resultado sigue siendo relativamente bueno en comparación con los países de la región (solo Chile logró un desempeño mejor), los alumnos uruguayos de 14 años están retrasados, en promedio, dos años respecto de los estudiantes de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), tanto en las habilidades matemáticas como de lengua. 99. Ya se han puesto en marcha diversas medidas para solucionar estos problemas. La ampliación del acceso a la educación preescolar a todos los niños a partir de los 4 años ha beneficiado especialmente a los hogares de ingresos bajos. Asimismo, un programa por el cual se incorporaron maestros comunitarios en 40 escuelas cuyo alumnado estaba compuesto mayoritariamente por grupos desfavorecidos, ayudó a reducir la tasa de repetición del 50% al 20%. Por otro lado, se pone cada vez más énfasis en la mejora de la educación técnica y la creación de nexos más estrechos entre los programas escolares y las necesidades del mercado laboral. 100. El Plan Ceibal, por el que se entrega una computadora portátil a cada niño —la reforma más emblemática del sector educativo—, ha comenzado a extenderse al nivel secundario, con lo que ya se ha equipado a la mayor parte de los alumnos de primero y segundo año de la secundaria. Se ha cumplido el objetivo de ampliar aún más este programa y reducir la brecha digital promoviendo la igualdad de oportunidades en el acceso a la información y la tecnología. Hacia fines de 2010, el Plan Ceibal ya se aplicaba en la totalidad de las escuelas primarias y en ese año el Gobierno comenzó a extender la iniciativa a las escuelas secundarias, de año en año. Para julio de 2011, más del 90% de los alumnos de primero a tercer año de las 43 escuelas secundarias ubicadas en el interior del país y de los alumnos de primero y segundo año de Montevideo y Canelones había recibido su computadora portátil. En agosto de 2011, más del 96% de las escuelas secundarias tenía acceso a Internet a través de conexiones inalámbricas. 101. El Plan Ceibal se centra cada vez más en los aspectos educativos y en la ampliación al nivel preescolar. En este sentido, se mencionan a continuación las iniciativas claves: • Capacitación de maestros: Sobre la base de las experiencias previas, en 2011 el Gobierno comenzó a centrarse en una combinación de capacitación por Internet y presencial para educadores de jardín de infantes, escuelas primarias y secundarias. También ha comenzado a diseñar mecanismos de certificación y acreditación para maestros en el área de tecnologías de la información y las comunicaciones. Asimismo, se prevé intensificar la capacitación fuera del entorno formal de la escuela mediante el respaldo específico a las familias. • Evaluación de estudiantes por Internet: El Gobierno prevé ampliar diversos sistemas de evaluación por Internet en disciplinas clave como matemática, lengua y ciencias naturales, que han contado con el respaldo del Plan Ceibal desde 2009. Hasta la fecha, se han tomado más de 300 000 evaluaciones por Internet a alumnos de segundo y sexto grados, y se han presentado a los maestros y las escuelas los comentarios pertinentes de manera oportuna. Según las previsiones, en 2012 se tomarán evaluaciones por Internet a alumnos de tercero, cuarto y quinto grados. • Biblioteca del Plan Ceibal: El Gobierno prevé conectar a todas las escuelas con una biblioteca digital. Los establecimientos escolares podrán acceder a esa biblioteca a través de sus servidores. Inicialmente, la biblioteca contendrá unos 100 libros de literatura, de autores tanto contemporáneos como clásicos. El objetivo primordial de esta iniciativa es mejorar las habilidades de lectura de los alumnos. • Olimpíadas matemáticas y robótica: En esta esfera, la intención es desarrollar programas informáticos que permitan a los alumnos practicar matemática y lógica básica, lo que se complementará con un concurso matemático que abarcará todo el país. Uno de los objetivos principales de este proyecto es demostrar que las matemáticas pueden ser divertidas. En el caso de robótica, hay planes para transformar los laboratorios técnicos o de ciencia de las escuelas en laboratorios digitales. 102. Las computadoras descompuestas representan un desafío de peso para el Plan Ceibal. Según un estudio, casi la tercera parte de las computadoras tienen desperfectos; por lo tanto, mejorar el sistema de reparaciones es una prioridad importante. En 2011, se amplió el servicio técnico en las escuelas a través de equipos de reparación móviles y la colaboración con empresas de apoyo técnico certificadas. Este año, en el marco del Plan Ceibal se dio también inicio a un programa adicional para permitir a los maestros intercambiar XO por otras computadoras portátiles. Los alumnos de escuelas secundarias también pueden cambiar sus XO por versiones más modernas. Si bien estos intercambios benefician a los usuarios, son también una muestra del fuerte compromiso financiero del Gobierno con el Plan Ceibal. 103. Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores fijados como referencia: 1) La proporción de alumnos de las escuelas primarias 44 públicas con acceso inalámbrico a Internet en el marco del Plan Ceibal aumentó del 95% en 2009 (valor de referencia) al actual 98%, y se espera que llegue al 100% para 2015. 2) En relación con el valor de referencia del 30,3% en 200929, para julio de 2011 cerca del 94,4% de los alumnos de primero a tercer año de escuelas secundarias del interior del país y un 93% de los que concurrían a primero y segundo año de la secundaria en Montevideo y Canelones habían recibido una computadora portátil (frente al 0% en 2009). Se espera alcanzar la cobertura universal para 2015. En agosto de 2011, más del 96% de los alumnos de escuelas secundarias públicas tenía acceso a Internet, lo que representa una mejora significativa respecto del valor de referencia, del 44,6% en noviembre de 2009. 104. Medidas previas: El prestatario: a) ha ampliado el Plan Ceibal entregando computadoras portátiles a los siguientes grupos: i) estudiantes de primero a tercer año de escuelas secundarias públicas del territorio del prestatario con exclusión de Montevideo y Canelones (en julio de 2011, el plan alcanzaba al 94,4% del total de alumnos, mientras que en julio de 2009, la proporción era del 30,3% de alumnos) y ii) alumnos de primero y segundo año de escuelas secundarias de Montevideo y Canelones (en julio de 2011, participaban en el programa el 93% de los alumnos, frente al 0% de julio de 2009), y b) ha suministrado conexiones inalámbricas a Internet en 248 de las escuelas mencionadas en los incisos i) y ii) (el 96,1% de dichas escuelas en agosto de 2011, frente a un valor de referencia del 44,6% en noviembre de 2009). EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN A. Impacto social y en la pobreza 105. Es probable que las reformas de políticas respaldadas por la serie de PPD tengan un impacto social positivo de gran magnitud, en particular para los grupos más pobres de la sociedad. Las reformas apuntan a reducir la pobreza mediante la ampliación de la cobertura y la mejora de la eficiencia de los servicios sociales para los hogares de bajos ingresos. Además, tendrán un impacto positivo indirecto en la reducción de la pobreza, ya que alentarán la inversión privada y promoverán la eficiencia del sector público. 106. Nada indica que las reformas destinadas a mejorar el sector público y la competitividad generen efectos negativos en la pobreza o en la situación social. Se espera, por el contrario, que tengan un impacto positivo. Las reformas del sector público, dado que apuntan a mejorar la eficiencia en la prestación de servicios esenciales, permitirán mejorar la selección de beneficiarios y reducir los costos de los servicios que presta el Estado. Mediante las reformas destinadas a mejorar la competitividad (facilitación del comercio, logística, clima para los negocios o desarrollo del mercado de capitales) se pretende alentar la inversión privada y el crecimiento, y contribuir de ese modo a la creación de empleo y la reducción de la pobreza. La 29 En el documento del primer PPD se indica un valor de referencia del 80% para 2009. Este valor de referencia se aplica solo a los alumnos de primer año de las escuelas secundarias del interior del país. En vista de que el programa se ha ampliado a los alumnos de primero a tercer año, se modificó el valor de referencia para 2009 a fin de reflejar el incremento en el número de alumnos. El valor de referencia corregido es del 30,3%. 45 simplificación de los trámites para poner en marcha una empresa ya ha tenido un efecto positivo en la creación de pymes. 107. Las reformas en materia de inclusión social respaldadas por los PPD apuntan explícitamente a promover la equidad y reducir la pobreza. Las reformas de educación y salud, así como las destinadas a fortalecer el sistema de protección social, tienen como objetivo contribuir al bienestar de los grupos de bajos ingresos. En varios casos, las medidas contempladas en estas reformas han tenido una incidencia positiva en la reducción de la pobreza, tal como se señala en la sección anterior. Se espera asimismo que las medidas respaldadas por la serie de PPD permitan mejorar la orientación de los programas existentes y reducir la duplicación de pagos de distintas fuentes a los mismos beneficiarios. 108. De acuerdo con el análisis del impacto social y sobre la reducción de la pobreza realizado en el marco de las reformas en materia de inclusión social, los programas de protección social existentes desempeñan un papel importante para evitar que las personas caigan en la pobreza, en particular en la extrema pobreza. Las simulaciones muestran que, en la hipótesis de que no existiera ningún programa de protección social, los niveles de pobreza moderada serían un 65% más altos que las cifras reales dadas a conocer en 2010. Además, la pobreza extrema sería más cuatro veces mayor. Incluso el coeficiente de Gini, un indicador de la desigualdad de ingresos estable, aumentaría un 10% si la protección no cumpliera una función distributiva. (Para más detalles, véase el anexo 2). B. Ejecución, seguimiento y evaluación 109. El Gobierno hará el seguimiento de los avances que se logren en la ejecución del programa de PPD, y el Banco evaluará dichos avances, a través de distintas fuentes, entre ellas las siguientes: • seguimiento del presupuesto del sector público central y no financiero desde el Ministerio de Economía y Finanzas; • informes y análisis del Banco Central del Uruguay; • sistemas de información de la DGI y del BPS; • informes de organismos de calificación crediticia (diversas fuentes); • indicadores de Doing Business; • encuestas sobre el clima para la inversión; • exámenes y análisis de leyes y de los reglamentos operacionales del Banco Mundial y otras partes interesadas; • auditorías financieras y seguimiento de las recomendaciones formuladas en la evaluación de la capacidad de gestión financiera; • misiones e informes del Banco Mundial; • informes del FMI y del BID. 110. El Gobierno y el Banco han venido supervisando los avances logrados en el programa de PPD. Como parte de la preparación de este segundo préstamo, se llevó a cabo una evaluación integral de los avances logrados en el marco de la reforma. El Ministerio de 46 Economía y Finanzas, el principal organismo de contrapartida a los efectos del préstamo, recopiló los datos necesarios para evaluar los progresos en la ejecución a partir de las fuentes autorizadas: los ministerios sectoriales competentes, el Banco Central (para cuestiones relativas a los mercados de capitales), la DGI y el BPS. De cara al futuro, el Banco programará misiones de supervisión, como mínimo cada 12 meses, a fin de evaluar la adhesión al programa en general. Como se señaló en el acuerdo de préstamo, el prestatario y el Banco, a solicitud de cualquiera de las partes, intercambiarán oportunamente información acerca del marco de políticas macroeconómicas del prestatario y opiniones sobre los avances logrados en la ejecución del programa. C. Disposiciones fiduciarias 111. Según la evaluación de la capacidad financiera (ECF) de Uruguay, la gestión de las finanzas públicas del país presenta un bajo nivel de riesgo fiduciario. En términos generales, la gestión de las finanzas públicas del país es sólida y confiable, y muestra un nivel de transparencia aceptable. Sin embargo, hay aspectos que pueden mejorarse, sobre todo en materia de flexibilidad y eficiencia. Conforme a lo señalado en las conclusiones de la ECF y a información actualizada sobre la evaluación de los riesgos fiduciarios, no se requiere ninguna condición adicional para la operación propuesta. El Banco, junto con la Comisión Europea y el BID, está realizando un examen de la gestión de las finanzas públicas de Uruguay, según la metodología del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA). El examen ayudará a brindar conocimientos actualizados sobre el sistema de gestión de las finanzas públicas del país (el último estudio de diagnóstico fue la EFC de 2005) y proporcionará sustento analítico/servicios de diligencia debida para el financiamiento de los asociados en la tarea de desarrollo destinado a políticas de desarrollo y apoyo presupuestario. Conforme a lo dispuesto en la Constitución nacional, Uruguay tiene un presupuesto quinquenal que coincide con el período de gobierno y se ve complementado por informes anuales sobre el uso de los fondos del presupuesto: la Ley de Rendición de Cuentas. La Ley de Presupuesto Nacional n.o 18719 correspondiente al período 2010-14, en que se incluye información detallada sobre el gasto público, fue sancionada por el Poder Legislativo en 2010; se ha publicado en el boletín oficial y se encuentra a disposición del público en el sitio web externo de la Contaduría General de la Nación (CGN). El proyecto de ley referente a la rendición de cuentas correspondiente al ejercicio de 2010 fue enviado oportunamente al Parlamento el 30 de junio de 2011 y está publicado en el sitio web externo de la CGN. 112. El entorno relativo al control del tipo de cambio dentro del Banco Central es satisfactorio. Las conclusiones de la evaluación de salvaguardias realizada por el FMI en 2001 fueron satisfactorias. En septiembre de 2005, el organismo concluyó otra evaluación de salvaguardias y en el examen que llevó a cabo en el marco de las consultas de 2007 y 2009 sobre el artículo IV se confirmó que la mayoría de las recomendaciones formuladas en la última evaluación de salvaguardias se habían puesto en práctica30. 113. En el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones del país de 2005 (DPAP) se concluyó que los procedimientos de adquisiciones vigentes en Uruguay necesitan 30 Está prevista una actualización para octubre/noviembre de 2011. 47 importantes mejoras. En gran medida, esta afirmación sigue siendo válida. Si bien en general se considera que los procedimientos de adquisiciones en Uruguay están exentos de corrupción, el sistema es lento e ineficiente. Los organismos suelen encontrar formas alternativas —sobre todo a través de excepciones y exenciones en materia de competencia— de adquirir bienes y servicios, lo que reduce la competencia y las oportunidades de negocios en un mercado relativamente pequeño. Al parecer, estas excepciones a los procedimientos normales son la respuesta de los adquirentes a lo extenso que resulta el proceso decisorio y a la excesiva complejidad de los procedimientos. Las cuestiones principales que deben abordarse son, entre otras, la creación de un órgano regulatorio específico para adquisiciones; la incorporación de disposiciones jurídicas y regulatorias específicas sobre adquisiciones; la mejora de los mecanismos de control internos y externos; la fusión y simplificación de registros, y el fortalecimiento de las adquisiciones electrónicas. En esta última esfera, se han logrado avances mediante el respaldo otorgado a la implementación de los procesos electrónicos a través del Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional en la Unidad Central de Adquisiciones. D. Desembolso y auditorías 114. La administración de este préstamo estará en manos del Ministerio de Economía y finanzas. El reembolso se ajustará a los procedimientos de reembolsos que el Banco aplica a los préstamos para políticas de desarrollo. Los fondos del préstamo se desembolsarán una vez que este sea aprobados por el Directorio y entre en vigor. Conforme a lo dispuesto en el acuerdo legal, una de las condiciones para que el préstamo entre en vigor es que el Banco confirme su satisfacción con i) los avances logrados por el prestatario en la ejecución del programa y ii) la compatibilidad entre el marco de política macroeconómica del prestatario y la ejecución satisfactoria del programa de políticas de desarrollo. 115. Depósitos de los montos del préstamo. Una vez que el préstamo sea aprobado por el Directorio y entre en vigor, el prestatario podrá presentar una solicitud de retiro, en la que solicite al Banco que deposite los fondos del préstamo en una cuenta designada por el prestatario y que resulte aceptable al Banco en el Banco Central del Uruguay a solicitud del prestatario. El prestatario se asegurará de que, cuando se depositen los fondos del préstamo en dicha cuenta, se acredite un monto equivalente en su sistema de gestión presupuestaria de una manera que resulte aceptable para el Banco. Asimismo, informará al Banco sobre los montos depositados en la cuenta denominada en moneda extranjera y acreditados en el sistema de gestión presupuestaria. Si bien la suma total del préstamo estará disponible cuando ponga en marcha la operación, podrán realizarse más de un desembolso de los fondos del préstamo. Esto reviste particular importancia en los casos en que los desembolsos se efectúen en pesos uruguayos y el monto desembolsado dependa de la necesidad que haya en el mercado de emitir bonos denominados en moneda local. Los desembolsos se procesarán una vez que se cumplan los requisitos establecidos en el acuerdo de préstamo. 116. Auditorías del Banco. No se exigirá una auditoría de la cuenta en que se depositarán los fondos del préstamo. Sin embargo, el Banco se reserva el derecho de solicitar una auditoría de la cuenta de depósito en que se reciban dichos fondos. A solicitud del organismo, el prestatario se 48 encargará de que la cuenta designada para los fondos del préstamo sea auditada por auditores independientes que resulten aceptables para el Banco, de acuerdo con normas de auditoría que se apliquen en forma homogénea y resulten aceptables para el Banco. Si los fondos del préstamo se utilizan para fines no contemplados en el acuerdo de préstamo, el BIRF exigirá al prestatario que, una vez recibida la notificación del organismo, reembolse a este último sin demora una suma idéntica a la del pago en cuestión. Deberán cancelarse los montos reembolsados al Banco en virtud de dicha solicitud. E. Aspectos ambientales 117. Es poco probable que la operación propuesta tenga efectos considerables en el medio ambiente, los bosques y otros recursos naturales. Sin embargo, en la medida en que las actividades respaldadas por el programa de préstamos logren atraer con el tiempo nuevas inversiones privadas, será necesario continuar fortaleciendo la capacidad institucional de Uruguay para identificar y abordar la política ambiental y las cuestiones regulatorias. 118. Se han puesto en marcha políticas y reglamentaciones ambientales, y su aplicación está mejorando. El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), es responsable de la implementación de un plan nacional de protección del medio ambiente que permita compatibilizar las necesidades de protección ambiental con el desarrollo sostenible. Las nuevas inversiones extranjeras de gran escala en la industria de celulosa de Uruguay ponen de manifiesto la importancia del seguimiento y cumplimiento de la legislación ambiental. El Gobierno, que ya debe enfrentar el aumento significativo de la variabilidad climática, adoptó un plan nacional de respuesta al cambio climático para coordinar las actividades institucionales sobre las estrategias de mitigación y adaptación, y hacerlas más eficaces. El Banco está respaldando la implementación de estos planes con un programa conjunto sobre la gestión de los recursos naturales y cambio climático que consiste en un préstamo para una inversión y asistencia analítica y técnica, así como donaciones del FMAM y del Fondo de Adaptación. F. Riesgos y medidas de mitigación Riesgos económicos 119. Los principales riesgos económicos de Uruguay están relacionados con la vulnerabilidad de la economía a las crisis externas. En esta economía pequeña y abierta que aún se caracteriza por un nivel relativamente considerable de dolarización, las posibles repercusiones de las conmociones externas en las perspectivas fiscales y de crecimiento continúan siendo significativas, a pesar de las importantes mejoras que se han logrado en los últimos años: • La base de exportaciones dependiente de los productos básicos es vulnerable a la inversión de la tendencia que registren los precios de los productos básicos agrícolas, actualmente favorables, y la demanda externa. 49 • Si bien el país ha diversificado sus mercados de exportación y reducido la concentración de exportaciones en Brasil y Argentina, el desempeño económico aún depende en gran medida de lo que ocurra en esas dos grandes economías vecinas. • El éxito de Uruguay como centro regional de logística se relaciona estrechamente con su capacidad para atraer flujos de comercio a fin de incrementar las economías de escala. Si bien mayores volúmenes de comercio generarán costos de transporte de cargas internas más competitivos, así como ingresos y oportunidades adicionales para el sector de logística en Uruguay, una mayor apertura a los flujos comerciales también contribuye a la vulnerabilidad de Uruguay a las conmociones externas. • A pesar de que el perfil de la deuda ha mejorado desde que se presentó al Directorio el primer PPD de la serie, el volumen de la deuda pública con respecto al de la economía y la proporción de dicha deuda que está denominada en moneda extranjera continúan siendo un importante factor de vulnerabilidad. Los niveles de deuda aún limitan el margen que tiene el Gobierno para tomar medidas anticíclicas eficaces. 120. En los últimos años, el Gobierno ha adoptado una actitud proactiva en la gestión de los riesgos económicos y ha hecho de la reducción de las vulnerabilidades económicas una de sus principales prioridades en materia de políticas. Esto se refiere a la vulnerabilidad de la economía en su conjunto, de la situación fiscal y de los diferentes actores económicos. Más específicamente, estas políticas de mitigación del riesgo han reducido la exposición de Uruguay a los riesgos económicos mediante el fomento de varios factores de mitigación: • En primer lugar, entre 2004 y 2010 el crecimiento superó las expectativas, debido, en parte, a los acontecimientos externos, sumamente favorables, y, en parte, al hecho de contar con un entorno de políticas adecuado. • En segundo lugar, entre 2004 y 2010 el superávit primario fue más alto de lo previsto gracias al sólido desempeño registrado en materia fiscal. La prudente situación fiscal se vio confirmada en el proyecto de rendición de cuentas de 2010 enviado al Parlamento en agosto de 2011. En este documento actualizado, no se introdujeron incrementos discrecionales en los niveles de gastos por encima de los establecidos en el presupuesto quinquenal adoptado en diciembre de 2010, pese a que el crecimiento del PIB fue mayor de lo esperado31. • En tercer lugar, mediante la estrategia de gestión de la deuda pública se ha logrado reducir las necesidades de financiamiento a mediano plazo (anexo 1). 121. Se espera que estos tres factores de mitigación continúen siendo válidos en los próximos años. Las perspectivas de crecimiento para el mediano plazo siguen siendo sólidas. El presupuesto quinquenal y, en particular, la actualización del presupuesto de 2012 amplían el margen fiscal. Asimismo, incluso si se parte de supuestos conservadores respecto de la 31 Al preparar el presupuesto, el Gobierno previó una tasa de crecimiento del PIB del 6,5% para 2010. Esta cifra no incluye los incrementos establecidos por ley en el área de educación pública (el gasto público se fijó en un 4,5% del PIB), la incorporación de trabajadores jubilados en el seguro de salud pública ni los aumentos endógenos de las transferencias que se indexan según valores relacionados con la actividad económica (como el índice de salarios). 50 recuperación económica, se prevé que la deuda pública se reducirá del 49,6% del PIB en 2011 al 41,5% en 2015. 122. La vulnerabilidad del sector financiero es otra fuente de riesgo económico. Los principales riesgos generados por el sector financiero durante la crisis de 2002 fueron los elevados niveles de dolarización, la importancia de los bancos estatales y la combinación de una supervisión inadecuada de bancos extranjeros con altos niveles de depósitos de no residentes. Si bien se han logrado avances significativos32, algunos de estos factores aún representan riesgos. En principio, el Gobierno aún enfrenta enormes pasivos contingentes derivados de garantías explícitas e implícitas otorgadas a los bancos estatales, que son titulares de más del 50% del total de los activos del sistema bancario. Aun cuando los indicadores del sector financiero en general han mejorado, es probable que un deterioro profundo y prolongado de las condiciones económicas internacionales haga aumentar el número de préstamos no productivos. Además, el nivel actual de encaje no remunerado ha afectado negativamente la rentabilidad de los bancos. 123. El fortalecimiento de un marco regulatorio y de supervisión prudente ha ayudado a contener los riesgos. Las autoridades se han venido orientando hacia un marco de supervisión consolidado y una mayor transparencia. Durante 2009 se introdujeron varias reformas, a saber: reformas destinadas a mejorar el control y supervisión por parte de la Superintendencia de Servicios Financieros, reglamentaciones en las que se especifican las condiciones para vender instrumentos de inversión emitidos por terceros y reglamentaciones encaminadas a fomentar los derechos de los clientes bancarios (en particular, los titulares de tarjetas de crédito). 124. Por último, las inquietudes acerca de la sostenibilidad de la deuda y la recuperación económica de Estados Unidos y Europa constituyen una amenaza creciente para la economía mundial. Es probable que incluso el grupo más dinámico de economías emergentes —al que pertenece Uruguay— resulte afectado. Una solución desordenada a la crisis de la deuda en la Eurozona probablemente repercutirá en la confianza de los inversores; al igual que en crisis anteriores, ello podría generar un aumento de las primas de riesgos, con lo que se incrementarían los costos de endeudamiento y se restringiría el acceso a los mercados de capital internacionales (recuadro 2). Además, la recuperación lenta o, lo que es más grave, una segunda recesión en los países desarrollados haría disminuir la demanda mundial, el precio de los productos básicos y los flujos de capital. Dado que las economías de mercados emergentes encabezan la actual recuperación del crecimiento, es más probable que un escenario de ese tipo desacelere la actividad económica en los mercados emergentes, en lugar de frenarla. Sin embargo, una recesión global persistente terminaría afectando el crecimiento impulsado por las exportaciones de muchas de las economías de mercados emergentes, incluida la de Uruguay. 125. El Gobierno ha suscrito compromisos de financiamiento contingente con instituciones multilaterales a fin de adelantarse al deterioro de las condiciones en los mercados de deuda internacionales. Se ha llegado a un acuerdo por nuevas líneas de crédito con la Corporación Andina de Fomento (CAF) por US$400 millones. Las autoridades uruguayas se encuentran en una etapa avanzada de diálogo con el Fondo Latinoamericano de Reservas 32 Desde diciembre de 2000, los niveles de dolarización de la banca uruguaya han venido disminuyendo progresivamente: el total de depósitos en moneda extranjera se redujo del 87,8% al 74,2% (diciembre de 2010). A fines de 2010, los créditos en moneda extranjera representaban el 50% del total de créditos. 51 (FLAR) para celebrar un acuerdo similar33. El presente PPD-OGD también contribuiría a lograr este objetivo. Por lo tanto, se espera que esta estrategia precautoria permita al Gobierno central cumplir hasta fines de 2013 con sus obligaciones relativas al servicio de la deuda en el caso de que el financiamiento de mercado deje de constituir una opción viable. Riesgos políticos y sociales 126. Los riesgos políticos y sociales siguen siendo bajos. El Gobierno del presidente Mujica continúa dando muestras de compromiso con la misma prudencia en la gestión fiscal y monetaria que caracterizó a su primer año de mandato. El bajo riesgo político también se ve reflejado en el hecho de que el proyecto de ley de presupuesto de 2011 fue aprobado con un amplio apoyo por el Parlamento. Solo unas pocas propuestas clave, como el proyecto de ley sobre la participación público-privada, generaron algunos retrasos debido a los diversos cambios que se propusieron en el Parlamento. Por otra parte, a pesar de que hubo cierto debate sobre la reforma tributaria, no se esperan cambios distorsivos. Riesgos en la ejecución 127. Los riesgos relacionados con la ejecución son bajos. Los riesgos en materia de gestión se relacionan con las dificultades que puedan presentarse en la ejecución de las reformas propuestas debido a la escasez de personal capacitado. Estos riesgos se ven mitigados por los esfuerzos del Gobierno destinados a fortalecer la capacidad de los principales organismos de ejecución. Dichos esfuerzos encuentran respaldo en la serie de préstamos de asistencia técnica para el fortalecimiento institucional que acompaña a la serie de PPD y la asistencia técnica relacionada que prestan otros donantes. No obstante, podrían surgir riesgos residuales asociados al cumplimiento de resultados previstos en algunas de las reformas respaldadas con el préstamo. 128. Si el proceso de reforma perdiera impulso o se revirtiese, podrían generarse riesgos en materia de sostenibilidad. Esto podría convertirse en un problema si el entorno económico externo da un giro negativo para Uruguay. Sin embargo, estos riesgos se ven mitigados por el firme y permanente compromiso del Gobierno y el amplio apoyo político que presta este último para mantener una orientación prudente en materia fiscal y llevar a cabo reformas estructurales esenciales. 33 En la actualidad, estos fondos pueden desembolsarse al Banco Central, pero, en virtud de una enmienda legal incluida en la actualización del presupuesto de 2011, también podrían eventualmente transferirse al Gobierno central sin ser considerados como crédito del Banco Central. 52 Recuadro 2. La crisis económica mundial de 2008 y 2009 y la importancia del riesgo de liquidez Los primeros efectos de la crisis mundial en Uruguay se manifestaron en el sector financiero. La quiebra de Lehman Brothers ocurrida a mediados de septiembre de 2008 produjo un marcado incremento de la aversión al riesgo en los mercados financieros mundiales, que se extendió rápidamente al Uruguay. Los márgenes de deuda soberana se ampliaron considerablemente en 2008 (más de 500 puntos): llegaron a un nivel máximo de 907 puntos básicos en octubre de 2008 y se mantuvieron en niveles elevados durante el resto de 2008. Durante el mismo período, el peso se depreció un 25% frente al dólar de los Estados Unidos y los depósitos en moneda extranjera se incrementaron del 76% del total de depósitos en agosto de 2008 al 82% en mayo de 2009. La inflación comenzó a aumentar en septiembre de 2008 y alcanzó un máximo del 9,2% en enero de 2009. En 2009 se redujo el ingreso neto de capitales y su composición se modificó en favor del financiamiento multilateral. Ese mismo año, el déficit fiscal general aumentó del 1,5% al 1,7% del PIB, mientras que el superávit primario disminuyó del 1,3% al 1,1%, debido a que los ingresos se contrajeron por la crisis y los gastos aumentaron con medidas de incentivo fiscal. Una fuerte sequía intensificó aún más las presiones fiscales, dado que fue necesario recurrir a la importación de energía a costos cada vez mayores para compensar la escasez de energía hidroeléctrica. El sustancial incremento que experimentaron los márgenes de la deuda soberana de Uruguay durante la crisis mundial puede atribuirse en gran parte al aumento de la aversión al riesgo, dado que, en líneas generales, los principios macroeconómicos básicos específicos del país siguieron siendo adecuados. Sin embargo, el hecho de que los márgenes de Uruguay hayan registrado un aumento superior al de otros países de América Latina y el Caribe que poseían principios básicos similares parece apoyar el argumento de que los márgenes de los bonos también están determinados por la liquidez, medida en función del tamaño relativo del mercado de deuda soberana de un país, puesto que a los inversores les resulta más difícil entrar y salir de mercados carente de liquidez. Investigaciones recientes sobre el comportamiento de los márgenes de los bonos de deuda soberana durante la crisis financiera en Europa confirman que dichos márgenes no solo están determinados por una huida hacia la calidad sino también por una huida hacia la liquidez1. Si bien la mayor parte de los márgenes pueden explicarse a partir de las diferencias en la calidad del crédito, la liquidez juega un papel no menos importante, especialmente durante las épocas de gran incertidumbre de mercado. En épocas de crisis de los mercados, países como Uruguay, donde la deuda soberana es menos líquida, enfrentan, además del aumento de la aversión al riesgo, elevadas primas de liquidez, lo que genera un aumento aún mayor de los costos de endeudamiento y restringe el acceso al mercado. Según el Gobierno, Uruguay perdió el acceso a los mercados de capital internacionales durante aproximadamente un año, tras el colapso de Lehman Brothers. Gráfico 4. �ndice de bonos de mercados emergentes (EMBI) en Uruguay, Brasil, Chile, Colombia y Perú 900 800 700 s e l 600 a u t n e 500 c r o p s 400 o t n u p300 n E 200 100 0 6 6 6 6 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 1 - 1 - 1 - 1 - 1 - 1 - 1 - n r l t n r l t n r l t n r l t n r l t n r l a p u J c a p u J c a p u J c a p u J c a p u J c a p u J J A O J A O J A O J A O J A O J A Brasil Chile Colombia Perú Uruguay Fuente: Bloomberg 1 Véase, por ejemplo: Beber. A.; Brandt, M.W., Kavajecz, K.A. (2009): “Flight to quality or flight to liquidity? Evidence from the euro-area bond markets� (¿Huida hacia la calidad o huida hacia la liquidez? Una mirada a los mercados de bonos 53 129. Los riesgos vinculados con el resultado de los programa se presentan cuando la aplicación de las medidas propuestas no genera los efectos previstos. Estos riesgos siguen siendo significativos en algunas de las áreas respaldadas por la operación propuesta. Por ejemplo, a pesar de los esfuerzos destinados a fomentar el desarrollo del mercado de capitales y el clima para los negocios, los resultados de estas reformas dependen no solo del Gobierno sino también de la participación del sector privado. 54 Anexo 1. Análisis de la sostenibilidad de la deuda Estrategia de gestión de la deuda A1.1 El perfil de la deuda ha mejorado considerablemente gracias a la proactiva estrategia de gestión de la deuda impulsada por el Gobierno. La estrategia de 2010-15 de la unidad de gestión de la deuda (UGD) tiene como objetivo seguir mejorando el perfil de deuda mediante las siguientes prioridades: i) reducir el riesgo de refinanciamiento, ii) reducir el riesgo cambiario, iii) reducir el riesgo de las tasas de interés, iv) lograr una combinación adecuada de deuda contraída en los mercados de capitales y deuda contraída con las organizaciones multilaterales de crédito, v) promover el mercado de capitales interno y vi) diversificar las fuentes de financiamiento del Gobierno (atraer nuevos inversores). En consonancia con esta estrategia, el Gobierno central emitió US$1300 millones en moneda local e instrumentos indexados por unidades de índices (vinculados al IPC) en enero de 2011. Como resultado de esta operación, aumentó la liquidez del mercado interno, se amplió el perfil de vencimientos de la deuda pública, se redujo la concentración de pagos que vencían en 2011 y la proporción de la deuda local denominada en moneda local se incrementó del 34% al 39%. Tendencias y estructura de la deuda pública A1.2 Desde 2003, los niveles de deuda pública han registrado una marcada tendencia decreciente en el mercado. En el período 2003-10, Uruguay experimentó un crecimiento promedio ininterrumpido del 5,6%. Esta expansión económica, junto con la apreciación del peso uruguayo y la mejora de la posición fiscal, produjo una reducción considerable de la relación deuda-PIB, que cayó del 105% en 2003 al 57,5% en 2010. A1.3 La aplicación de una exitosa estrategia de gestión de la deuda permitió mejorar la composición de esta última, que actualmente se encuentra menos expuesta a los riesgos relacionados con el tipo de cambio y las tasas de interés. Si bien el nivel de dolarización sigue siendo elevado, el considerable incremento en la proporción de la deuda pública bruta en moneda local, que pasó del 9,8% en 2004 al 43,4% del total en 2010, redujo la vulnerabilidad del sector público a las variaciones del tipo de cambio. Durante el mismo período disminuyó el riesgo vinculado a las tasas de interés, dado que los instrumentos de deuda a tasa fija pasaron del 55% al 82,1% del total de la deuda pública bruta. Entre 2004 y 2010, la deuda a largo plazo (más de 5 años) aumentó del 43% al 56,5%. 55 Gráfico A1.1 Deuda pública anual como porcentaje del PIB 120 deuda total del sector público 100 Deuda externa del sector público Deuda interna del sector Porcentaje del PIB 80 público 60 40 20 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Fuente: Banco Central del Uruguay y cálculos del personal del Banco Mundial. Análisis de la sostenibilidad de la deuda A1.4 El análisis de sostenibilidad de la deuda se realiza a partir de dos enfoques metodológicos. Mediante el enfoque determinista se presenta la evolución de los principales factores determinantes de la deuda pública a través del tiempo. El enfoque estocástico permite mostrar de qué manera dichos factores son afectados por las crisis estocásticas. A1.5 Sobre la base de supuestos conservadores, se proyecta una evolución estable a mediano plazo para la deuda pública de Uruguay. A partir de nuestros valores de referencia se prevé una desaceleración del crecimiento económico (5,6%) en 2011, que convergiría gradualmente en una tasa de crecimiento económico a largo plazo de alrededor del 4%. Se espera que en 2011 las cuentas fiscales registren una leve recaída, en respuesta a la reducción del superávit proveniente de los estados de gastos, y retomen en 2012 la tendencia positiva de años anteriores. Según estos supuestos, la deuda pública bruta se reducirá del 57,5% del PIB en 2010 al 32% en 2016. A1.6 Aplicando un enfoque determinista para analizar la sostenibilidad de la deuda, se evalúa el efecto de las conmociones adversas en las tendencias de la deuda pública. En consonancia con el perfil de la deuda pública de Uruguay, que se caracteriza por tener una proporción aún considerable de deuda denominada en moneda extranjera, el mayor impacto se observa cuando se proyecta para 2012 una depreciación del 30% en el tipo de cambio. Como consecuencia de esta perturbación, la relación deuda-PIB alcanzaría el 77,1% en 2012 y luego se reduciría gradualmente. La segunda prueba de tensión más extrema corresponde a una perturbación combinada (relación superávit primario-PIB, tasa de crecimiento real y tasas de interés reales) en 2011-12. Durante este escenario, la deuda pública bruta aumentaría al 59,4% y el 63,9% del PIB, respectivamente, y mostraría una tendencia decreciente en los años posteriores. La desaceleración del 56 crecimiento en 2011 y 2012 constituye el tercer escenario más difícil. En efecto, las tendencias de la deuda muestran una sensibilidad considerablemente mayor al crecimiento del PIB que a las tasas de interés, como puede observarse al comparar el impacto de perturbaciones similares aplicadas a ambas variables (B2 y B1, respectivamente). Cuadro A1.1 Deuda pública bruta: Escenarios alternativos y pruebas de límites, 2011-16 (como porcentaje del PIB) Real Proyecciones 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Valores de referencia 57,5 49,2 45,2 41,5 38,2 34,9 32,0 A1. Variables clave en sus promedios históricos en 2010-2016 14/ 57,5 50,6 47,0 43,6 40,5 37,7 35,2 A2. Sin cambio en las políticas (saldo primario constante) en 2011-16 57,5 49,3 45,3 41,6 38,3 35,1 32,1 B1. Tasa de interés en su promedio histórico más dos desviaciones estándares en 2011 y 2012 57,5 52,0 50,5 46,5 43,0 39,6 36,5 B2. Crecimiento del PIB real en su promedio histórico menos una desviación estándar en 2011 y 2012 57,5 57,1 60,1 55,9 52,1 48,3 44,8 B3. Saldo primario en su promedio histórico menos dos desviaciones estándares en 2011 y 2012 57,5 51,7 47,6 43,8 40,4 37,1 34,0 B4. Combinación de B1-B3 utilizando impactos de media desviación estándar 57,5 59,4 63,9 59,5 55,5 51,7 48,0 B5. Depreciación nominal única del 30% en relación con el valor de referencia en 2011 16/ 57,5 64,0 77,1 72,4 68,2 63,8 59,5 C. Escenario de una nueva caída en recesión C1. Réplica del impacto de 2008-2009 en el PIB, la tasa de interés, el déficit fiscal y el tipo de cambio 57,5 49,4 48,6 43,9 40,8 37,7 34,8 C2. Se calcula que el PIB crecerá un 2% en 2012-16 57,5 49,4 47,0 44,7 42,9 41,3 40,1 Resumen 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Valores de referencia 57,5 49,2 45,2 41,5 38,2 34,9 32,0 Prueba de tensión más extrema (B5) 57,5 64,0 77,1 72,4 68,2 63,8 59,5 Segunda prueba de tensión más extrema (B4) 57,5 59,4 63,9 59,5 55,5 51,7 48,0 Tercera prueba de tensión más extrema (B2) 57,5 57,1 60,1 55,9 52,1 48,3 44,8 Fuente: Proyecciones del Banco Mundial. Nota: Deuda bruta del sector público en general (sector público no financiero y Banco Central). A1.7 También analizamos los efectos que tendría en las tendencias de la deuda pública una nueva recesión en el mundo desarrollado. En primer lugar, damos por sentado que las tendencias del PIB, las tasas de interés, el déficit fiscal y el tipo de cambio son similares a las observadas luego del colapso de Lehman Brothers. En este primer escenario, la tendencia de la deuda pública seguiría siendo decreciente, pero mostraría una desaceleración moderada durante el período. Como alternativa, se supone que una nueva recesión tendría un efecto persistente en las tasa de crecimiento del PIB, que se reduciría al 2% en el período 2012-16. De acuerdo con el análisis, esta perturbación generaría un impacto más fuerte que una réplica del colapso de Lehman Brothers, pero no invertiría la tendencia decreciente de la relación deuda pública-PIB. A1.8 A continuación se realizan simulaciones estocásticas para evaluar el impacto de la volatilidad y la incertidumbre en la sostenibilidad de la deuda. A partir de las varianzas históricas de cuatro variables simuladas (crecimiento del PIB real, variación del tipo de cambio real, tasas de interés reales de la deuda interna y externa) y haciendo abstracción de cualquier tipo de datos sobre el aumento de los niveles de deuda en la política fiscal, se llevaron a cabo simulaciones de Monte Carlo para obtener bandas de confianza en torno a las proyecciones de referencia de la relación deuda bruta-PIB. Nuestras simulaciones indican que existe un 97,5% de probabilidades de que la deuda pública 57 bruta se ubique por debajo del 82,8% del PIB y un 50% de probabilidades de que sea inferior al 35,2% del PIB para 2016. Gráfico A1.2 Relación deuda pública-PIB: Simulaciones estocásticas 100 2,5 - 5,0 / 95,0 - 97,5 90 80 Valores de referencia 70 Porcentaje del PIB 60 50 40 30 20 10 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Fuente: Proyecciones del personal del Banco Mundial. Nota: Deuda bruta del sector público en general (sector público no financiero y Banco Central). 58 Cuadro A1.2 Uruguay: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2006-16 (como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario) Real Proyecciones 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Deuda del sector público 1/ 70,4 62,8 61,7 60,8 57,5 49,2 45,2 41,5 38,2 34,9 32,0 Porción denominada en moneda extranjera (bruta) 47,8 42,6 40,0 35,5 32,1 29,9 28,9 26,2 24,5 23,0 21,2 Variación en la deuda del sector público -8,9 -7,7 -1,1 -0,9 -3,4 -8,3 -4,0 -3,7 -3,3 -3,2 -3,0 Flujos generadores de deuda identificados -8,9 -17,0 -4,4 -11,4 -6,4 -8,3 -4,0 -3,7 -3,3 -3,2 -3,0 Déficit primario -3,6 -3,5 -1,3 -1,1 -1,9 -1,3 -1,5 -1,7 -1,8 -1,7 -1,7 Ingreso y donaciones 28,2 28,3 26,4 28,4 29,4 28,8 29,4 30,1 30,2 30,3 30,3 Gasto primario (excluido el pago de intereses) 24,6 24,8 25,1 27,2 27,5 27,5 27,9 28,4 28,5 28,6 28,6 -Señoreaje -1,5 -1,2 -2,0 -0,9 -0,7 -1,0 -0,7 -0,4 -0,2 0,0 0,2 +Dinámica de la deuda automática -3,7 -12,2 -1,0 -9,4 -3,9 -6,0 -1,8 -1,5 -1,4 -1,5 -1,5 Contribución del diferencial entre tasa de interés y crecimiento -2,1 -4,2 -4,8 0,4 -3,5 -2,7 -1,4 -1,1 -1,0 -1,1 -1,2 de la cual: contribución de la tasa de interés real 1,1 0,6 0,2 1,9 1,3 0,8 0,8 0,7 0,6 0,4 0,2 Contribución de la tasa de interés real interna 2/ -0,6 -1,1 -0,3 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Contribución de la tasa de interés real de la deuda externa 3/ 1,7 1,8 0,5 1,9 1,2 0,8 0,8 0,7 0,6 0,4 0,2 De la cual: (-) contribución del crecimiento del PIB real, excl. OSF -3,3 -4,8 -5,0 -1,6 -4,7 -3,5 -2,1 -1,7 -1,6 -1,5 -1,3 Contribución de la depreciación del tipo de cambio real 4/ -1,6 -8,0 3,7 -9,8 -0,4 -3,2 -0,4 -0,5 -0,4 -0,3 -0,3 Otros flujos generadores de deuda identificados 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -Ingresos por privatización 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -Reconocimiento de obligaciones implícitas o contingentes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -Otros (especificar; por ejemplo, recapitalización de los bancos) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Residual, incluidas las variaciones de los activos 0,0 9,3 3,3 10,6 3,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Relación entre deuda del sector público e ingresos 1/ 249,4 221,6 233,4 214,4 195,4 170,8 153,5 137,8 126,1 115,2 105,3 Necesidades brutas de financiamiento 5/ 33,6 5,1 7,7 7,3 14,2 21,7 14,5 12,6 13,2 13,0 13,4 en miles de millones de dólares estadounidenses 6,7 1,2 2,4 2,3 5,7 10,6 7,7 7,2 8,1 8,7 9,6 Principales supuestos macroeconómicos y fiscales PIB nominal GDP (en moneda local) 476,7 560,4 653,1 706,9 807,7 925,6 1031,0 1136,6 1253,0 1381,3 1522,8 Crecimiento del PIB real (en porcentaje) 4,3 7,3 8,6 2,6 8,5 6,5 4,5 4,0 4,0 4,0 4,0 Tasa de interés nominal promedio de la deuda en moneda extranjera (porcentaje) 6/ 5,9 5,9 5,3 4,9 5,5 6,3 5,6 5,2 5,3 5,0 4,8 Tasa de interés real promedio (incluida la revaluación del tipo de cambio -0,6 -11,3 6,8 -13,0 1,6 -4,6 0,7 0,4 0,4 0,0 -0,2 de la deuda externa denominada en moneda extrajera) 7/ Tipo de cambio, final de período (unidades de moneda local por dólar estadounidense) 24,5 21,6 24,4 19,6 20,1 18,9 19,4 19,8 20,3 20,7 21,2 Variación en la tipo de cambio (unidades de moneda local por dólar estadounidense) 8/ -2,8 -17,3 9,4 -23,9 -1,2 -10,5 -1,3 -1,7 -1,5 -1,5 -1,4 Depreciación nominal de la moneda local, final de período (unidades de moneda local 1,2 -11,9 13,0 -19,4 2,4 -6,2 3,0 2,2 2,2 2,2 2,2 por dólar estadounidense) Deflactor del PIB (en porcentaje) 7,5 9,5 7,3 5,5 5,3 7,6 6,6 6,0 6,0 6,0 6,0 Crecimiento del gasto primario real (deflactado mediante el deflactor del PIB, en porcentaje) 5,9 8,2 9,9 11,3 9,7 6,5 5,9 5,7 4,4 4,5 4,0 Déficit primario -3,6 -3,5 -1,3 -1,1 -1,9 -1,3 -1,5 -1,7 -1,8 -1,7 -1,7 Notas: 1/ Deuda bruta del sector público en general (sector público no financiero y Banco Central). 2/ La contribución de la tasa de interés real interna se calcula como (id-π)/[(1+π)(1+g)] multiplicado por la proporción de la deuda interna neta del período anterior definida en la nota al pie de página, donde id=tasa de interés interna, π=tasa de inflación interna, g=tasa de crecimiento del PIB real. 3/ La contribución de la tasa de interés real externa se calcula como (if-π*)/[(1+π*)(1+g)] multiplicado por la proporción de la deuda externa bruta del período anterior, donde if=tasa de interés externa, π*=tasa de inflación de los Estados Unidos, g=tasa de crecimiento del PIB real. ^ 4/ La contribución del tipo de cambio real se deriva como et ⋅ [(1 + i t ) ⋅ b t −1 − (1 + i t ) ⋅ nfa t −1 ) ]/[(1 + π t ) ⋅ (1 + g t ) ], donde el tipo de cambio real êt se f * l * * define como en la nota 8/ y todas las demás variables aparecen definidas como en las notas 2/ y 3/. 5/ Se define como la suma del déficit del sector público, la amortización de la deuda del sector público a mediano y largo plazo, y la deuda a corto plazo al final del período anterior. 6/ Se obtiene dividiendo el gasto en el pago del interés nominal por el saldo de la deuda pública del período anterior. ) 7/ La tasa de interés real se calcula como α ⋅ {[(1 + i ) ⋅ (1 + e ) /( 1 + π ) ] − 1} + (1 − α ) ⋅ {[(1 + i ) /( 1 + π ) ] − 1}, donde αt es la proporción de deuda f * d t t t t t t t pública denominada en moneda extranjera y todas las demás variables definidas en las notas al pie de página 3, 4 y 6. 8/ La variación en el tipo de cambio êt se define como ∆(et·Pt*/Pt)/(et-1·Pt-1*/Pt-1) = (1+st)·(1+πt*)/(1+πt), en términos porcentuales. 59 Uruguay: Sostenibilidad de la deuda externa: Pruebas de tensión 1/ (Deuda externa como porcentaje del PIB) Escenario de referencia Perturbación de tasa de interés y escenario histórico (porcentaje) 120 60 120 Necesidad bruta de Esc. de ref.: 4.9 financ. en el esc. de 100 50 100 Escenario: ref. (escala derecha) 5.3 Esc. histórico: 7.1 80 Esc. 40 80 de ref. Esc. 60 histórico 30 60 Perturb. 41 de tasa 40 20 40 de int. 27 27 Esc. 20 10 20 de refer. 27 0 0 0 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Perturbación del crecimiento Perturbación de cuenta corriente (porcentaje anual) sin intereses (porcentaje del PIB) 120 120 Esc. de ref.: 4.5 Esc. de ref.: -1.3 100 100 Escenario: 2.3 Escenario: 2.2 Esc. histórico: 3.3 Esc. histórico: 3.1 80 80 60 Perturb. 60 Perturb. del de cta. 40 crecim. 40 cte. 33 31 Esc. 27 Esc. 27 20 de ref. 20 de ref. 0 0 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Perturbación de depreciación Perturbación combinada 2/ real 3/ 120 120 100 100 80 80 Deprec. 60 60 del 30 % Perturb. 42 combin. 40 32 40 Esc. Esc. 20 de ref. 27 20 27 de ref. 0 0 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Fuentes: Estimaciones del personal del Banco Central del Uruguay, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. 1/ Las zonas sombreadas representan los datos reales. Las perturbaciones individuales son perturbaciones de media desviación estándar permanente. Los gráficos que figuran en los recuadros representan proyecciones medias para las respectivas variables en el escenario de referencia y en el escenario que se describe. También se indica el promedio histórico de 10 años para la variable. 2/ Perturbaciones de un cuarto de desviación estándar permanente aplicadas a la tasa de interés real, la tasa de crecimiento y el saldo en cuenta corriente. 3/ Se produce una única depreciación real del 30% en 2011. 60 Anexo 2. Análisis del impacto social y en la pobreza para los programas de seguro social A1.9 Uruguay es uno de los países pioneros de América Latina en poner en marcha programas de seguro social de amplio alcance. La cobertura de personas de edad avanzada en Uruguay se encuentra entre las mayores de la región. Durante el último decenio, Uruguay también ha ampliado la cobertura de los componentes de asistencia social no contributiva dentro de los servicios de protección social. En 2005, como parte de la respuesta a la crisis económica, se puso en marcha una serie de programas en el marco del Plan Nacional de Equidad (el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social [PANES]). A través del PANES se ha dado más peso a los programas de transferencias no contributivas como Ingreso Ciudadano, que se amplió rápidamente a casi 80 000 hogares y alcanzó a casi todas las personas del país que en aquella época vivían en la extrema pobreza. En 2008, el PANES fue reformado mediante la incorporación de un programa más amplio de asignaciones familiares no contributivas. Otro importante programa que se amplió rápidamente en el marco de plan fue el de tarjeta alimentaria, que brindó a las familias pobres la posibilidad de comprar alimentos mediante el uso de una tarjeta de débito. Recientemente, en enero de 2011, se duplicó el monto asignado mediante las tarjetas alimentarias a las 15 000 familias más pobres. Cuadro 1: Programas de protección social según la encuesta de hogares de 2010 Población ** Hogares Individuos Receptores Todas las observaciones 1 179 174,0 3 368 598,0 Para hogares que solo reciben la transferencia indicada Todos los programas de 740 671,0 2 242 240,0 621 224,0 protección social Todos los programas de 493 781,0 1 186 141,0 621 224,0 seguro social Pensiones 355 911,0 818 561,0 432 558,0 Pensiones por viudez 263 370,0 644 996,0 285 104,0 Todos los programas del 0,0 0,0 0,0 mercado laboral Todos los programas de 311 416,0 1 355 148,0 1 355 148,0 asistencia social Asignaciones familiares 305 644,0 1 336 400,0 1 336 400,0 Tarjeta social 77 114,0 389 494,0 389 494,0 ** Las columnas de población muestran el número de hogares, individuos y receptores de programas de protección social expandido a toda la población utilizando factores de expansión. 61 A1.10 Los valores absolutos obtenidos a partir de las encuestas de hogares (como los que figuran en el gráfico 1) suelen subestimar los registros administrativos de estos programas. Por ejemplo, de acuerdo con el MIDES, la tarjeta alimentaria beneficia a 86 000 hogares, cifra levemente superior a los 77 000 de los que se da cuenta en el gráfico 1. Además, es preciso hacer una segunda salvedad, puesto que los programas clasificados como de protección social suelen referirse a individuos, mientras que habitualmente los programas de asistencia social están dirigidos a los hogares. Al evaluar los beneficios en función del monto pagado en cada programa se constata que el actual servicio de seguro social representa una proporción mucho mayor de los recursos transferidos mediante los programas de protección social. Cuadro 2: Duplicación de transferencias en cada grupo de población (%) Situación de pobreza Zona de residencia Total Pobreza Pobreza Urbana Rural extrema moderada Número de transferencias recibidas 0 33,4 12,4 38,7 35,1 25,8 1 42,1 38,1 43,0 41,0 47,1 2 21,1 40,9 16,2 20,9 22,2 3 3,2 7,9 2,0 2,8 4,6 4 o más 0,2 0,6 0,1 0,2 0,2 Notas: Proporción de la población que participa en programas sociales, por grupo de población. Los hogares se ponderan utilizando factores de ponderación que se multiplican por el tamaño del hogar. A1.11 En Uruguay, la cantidad de gente incluida en programas de protección social es mayor que la que no lo está. Estos programas son complementarios y hasta un quinto de ellos se superponen en el caso de los hogares. La mayor parte de la población vive en hogares que están cubiertos por solo un programa de protección social. En el cuadro 2 se observa que el 33% de la población uruguaya vive en hogares que no reciben beneficios de ninguno de los cuatro programas de transferencias monetarias analizados en el presente documento. Uno de cada cuatro individuos vive en hogares que reciben más de un beneficio de dichos programas. Las mujeres, que suelen vivir más que los hombres, reciben sus propias pensiones (de carácter contributivo) y tienen derecho a pensión por viudez. Por último, el cuadro 2 muestra que la superposición es más significativa entre los pobres y que quienes no lo son representan una proporción mayor de la población sin cobertura. La cobertura y las superposiciones no presentan una diferencia cualitativa según se trate de la población rural o urbana pese a que el porcentaje de la población que carece de cobertura es ligeramente mayor en las zonas urbanas. A1.12 Los programas de protección son importantes para evitar que las personas caigan en la pobreza, sobre todo en la extrema pobreza. En el gráfico 3 se presentan indicadores de bienestar obtenidos a partir de un escenario hipotético en que no existen los programas de protección social. Sin ninguno de estos programas, el nivel de pobreza 62 moderada sería un 65% más elevado que las cifras reales registradas en 2010. Además, la pobreza extrema sería más de cuatro veces mayor. Incluso el coeficiente de Gini, un indicador de la desigualdad de ingresos estable, aumentaría un 10% si la protección no cumpliera una función distributiva. El índice de recuento de la pobreza (FGT0) que figura en el cuadro 3 muestra que el seguro social juega un papel mucho más importante a la hora de evitar que las personas caigan en la pobreza. En el escenario hipotético, la pobreza extrema sería un 52% más elevada si no se contara con los programas de seguro social y un 13% mayor si no existieran los programas de asistencia social. La última cifra refleja el volumen diferencial de recursos movilizados a través de estos dos componentes de los programas de protección social basados en la transferencia de ingresos. Las simulaciones se condicen con los resultados que arrojan los indicadores de desigualdad de ingresos, que serían un 6,5% más bajos si no hubiera seguro social y un 3,3% si no existiesen programas de asistencia social. En el caso de la extrema pobreza, las cifras son bastante mayores en términos relativos, aunque similares desde el punto de vista cualitativo. La brecha de pobreza y los índices de severidad de la pobreza evidencian un panorama similar. Cuadro 3: Impacto de los programas sobre la pobreza y la desigualdad. Simulación de la ausencia de los programas Pobreza moderada Desigualdad Pobreza extrema FGT0 FGT1 FGT2 Gini FGT0 FGT1 FGT2 Indicadores 0,1996 0,0581 0,0249 0,424 0,0124 0,0025 0,0009 Indicadores sin la transferencia consignada Todos los programas de 0,3298 0,1292 0,0711 0,466 0,0659 0,0244 0,0143 protección social Todos los programas de seguro 0,3047 0,1078 0,0548 0,451 0,0434 0,0146 0,0086 social Pensiones 0,2689 0,0861 0,0402 0,439 0,0260 0,0076 0,0041 Pensiones por viudez 0,2256 0,0718 0,0334 0,431 0,0217 0,0058 0,0028 Todos los programas de 0,2254 0,0780 0,0391 0,438 0,0303 0,0099 0,0049 asistencia social Asignaciones familiares 0,2223 0,0744 0,0360 0,436 0,0260 0,0076 0,0035 Tarjeta social 0,2028 0,0615 0,0273 0,426 0,0157 0,0036 0,0013 Notas: El impacto simulado es la variación en un indicador de pobreza o desigualdad provocada por la transferencia, suponiendo que el bienestar del hogar sin la transferencia disminuirá en el equivalente al valor total de dicha transferencia. Cuadro 4: Relación costo-beneficio Costo-beneficio (dpG0/X) Pobreza extrema Pobreza moderada Todos los programas de 0,0118 0,158 protección social Todos los programas de seguro 0,011 0,121 social Pensiones 0,006 0,092 63 Pensiones por viudez 0,011 0,128 Todos los programas de 0,068 0,507 asistencia social Asignaciones familiares 0,054 0,470 Tarjeta social 0,083 0,729 Notas: El costo-beneficio es la reducción de la brecha de pobreza medida en $ para cada unidad ($1) destinada al programa social. Montos en moneda local. A1.13 Los programas específicos son particularmente eficaces para reducir la pobreza moderada. Esto se debe, en parte, al hecho de que la tasa de pobreza extrema es prácticamente nula. En el gráfico 4 se muestran la relación costo-beneficio que se obtiene al gastar una unidad adicional de recursos en los diferentes programas de protección social. La simulación indica que por cada dólar extra que se gasta se reduce en un 1,8% la brecha de pobreza extrema, mientras que ese mismo dólar permite reducir la pobreza moderada en un 15,8%, lo que significa una eficacia ocho veces mayor. Los programas de seguro social son 11 veces más eficaces para reducir la pobreza moderada que para reducir la pobreza extrema; en el caso de la asistencia social, en cambio, dicha cifra se reduce a siete. Esto último refleja el hecho de que los instrumentos utilizados para la selección y registro de los beneficiarios en los programas de asistencia social son relativamente más eficaces para reducir la brecha de pobreza extrema que la de pobreza moderada. 64 Anexo 3. Declaración de políticas de 65 desarrollo 66 67 68 69 70 71 Anexo 4. Matriz de la reforma de políticas Medidas anteriores Medidas anteriores Objetivo adoptadas en el marco adoptadas en el marco Resultados previstos de la reforma del programa (PPD I) del programa (PPD II) I Gestión del sector público Aumentar la El prestatario, en respaldo de El prestatario, en respaldo Aumento del número de transparencia, la su programa de gobierno de su programa de procesos que se inician y flexibilidad y la agilidad electrónico, a) ha aprobado la gobierno electrónico, ha completan en forma de la administración Ley de Documento ordenado a todas las electrónica. pública Electrónico y de Firma entidades públicas que Electrónica, que se encuentra dispongan las medidas Valor de referencia en plena vigencia, y b) ha necesarias para permitir el (2009): 20 puesto en marcha el sistema intercambio de la de expediente electrónico en información disponible en Situación actual (2011): su Ministerio de Industria, medios electrónicos, como 25 Energía y Minería, así como se indica en los artículos en el de Salud Pública. 157 a 160 de la Ley de Meta a mediano plazo Presupuesto 2010-14. (2015): 25 Implementación de la El prestatario ha adoptado Aumento del número de elaboración de indicadores de productos y las áreas prioritarias y presupuestos basada en efectos directos para 31 programas de gastos para programas de gastos en 7 los cuales se han el desempeño esferas prioritarias, como identificado indicadores se refleja en la de productos y efectos actualización del Tomo II directos. de la Ley de Presupuesto 2010-14. Valor de referencia (2009): 0 Situación actual (2011): 7 áreas prioritarias, 31 programas de gastos Meta a mediano plazo (2015): 40 programas de gastos 72 II Competitividad Ampliación y El prestatario, en respaldo El prestatario ha incorporado un Aumento del número de facilitación del a su programa de sistema de gestión de riesgos para irregularidades detectadas comercio facilitación del comercio, seleccionar las operaciones mediante el sistema de gestión a) ha creado la Comisión aduaneras que se someterán a de riesgos con respecto al Nacional de Logística inspecciones físicas y auditorías número total de inspecciones. (CONALOG) y b) presentó posteriores, por lo que el control al Parlamento el 10 de aduanero se volvió más efectivo y Valor de referencia (2009): agosto de 2009 el proyecto simple. 0% de ley de creación del Instituto Nacional de Situación actual (2011): 2% Logística (INLOG) para su aprobación. Mejora del clima El prestatario, en respaldo En consonancia con el PPD I, no se Reducción del número de días para los negocios de su programa de mejora definieron medidas previas para el para la creación de empresas. del clima para los PPD II. negocios, ha establecido Valor de referencia (2009): 65 Empresa en el Día, un días** mecanismo de apertura de sociedades comerciales en Situación actual (2011): 7 días un solo trámite. Promoción del El prestatario ha aprobado El prestatario ha continuado con la Mayor capitalización del desarrollo del la Ley de Mercado de aplicación de la Ley de Mercados mercado mercado financiero Valores, que se encuentra de Valores, como se refleja en la en plena vigencia. promulgación del Decreto n.o 322- Valor de referencia (2009): 011, del 16 de septiembre de 2011, US$139 millones en el que se establecen, entre otras cosas: i) disposiciones para Situación actual (septiembre promover el desarrollo de los de 2011): US$154 millones mercados, que incluyen incentivos fiscales tales como las reducciones Aumento del total de nuevas en los impuestos a las ganancias de emisiones del sector privado capital para entidades emisoras de (incluidas acciones, bonos de valores y la eliminación de las empresas privadas y retenciones para los fondos de fideicomisos financieros). ahorro previsional; ii) la creación de la Comisión de Promoción del Valor de referencia (2009): 8 Mercado de Valores con participación del sector privado, y Mayor actividad cambiaria iii) medidas para adoptar aspectos para el mercado primario y adicionales de las normas de la secundario. Organización Internacional de Comisiones de Valores, como los Valor de referencia (2009): requisitos mínimos para la oferta de US$6200 millones valores vinculados con la divulgación pública de información de la empresa y normas de contabilidad y gobierno corporativo. ** Datos extraídos de Doing Business (2010). Cabe señalar que el indicador de dicha publicación debe leerse con prudencia, puesto que se basa en el número promedio de días necesarios para crear una empresa, conforme al procedimiento oficial de registro de sociedades comerciales de Uruguay, y no refleja el hecho de que algunas empresas uruguayas compran habilitaciones para acortar dicho proceso. 73 Objetivo Medidas anteriores Medidas anteriores Resultados de la reforma adoptadas en el marco adoptadas en el marco del previstos del programa (PPD I) programa (PPD II) III Inclusión social Fortalecimiento de la El prestatario, en respaldo de El prestatario: i) duplicó en Disminución de la protección social la implementación del Plan enero de 2011 el monto pobreza extrema de Equidad: a) amplió el transferido a las (medida en función del sistema de asignaciones 15 000 familias más pobres a porcentaje de hogares familiares a un total de través del programa de tarjeta que se encuentran en 390 000 beneficiarios a fines alimentaria con respecto al la extrema pobreza). de 2009 (desde un valor de monto total transferido en referencia de 328 000 diciembre de 2010 y ii) Valor de referencia beneficiarios a fines de estableció formalmente el (2009): 0,8% 2008); b) brindó cobertura a SIIAS bajo la coordinación (hogares) un total de 87 500 hogares general del Ministerio de Valor de referencia con el programa de tarjeta Desarrollo Social. (2009): 1,6% alimentaria a fines de 2009 (individuos) (desde una base de referencia de 62 000 hogares a fines de Situación actual 2008), y c) estableció el (2010): 0,6% SIIAS. (hogares) Meta a mediano plazo: 0,4% (hogares) Ampliación de la El prestatario, en respaldo de El prestatario ha ampliado la Ampliación de la cobertura y mejora de la su reforma nacional de cobertura del seguro de salud a cobertura del sistema eficiencia de los servicios políticas de salud, ha los siguientes grupos: i) de seguro de salud. de atención de la salud adoptado un esquema que cónyuges y concubinos de vincula el financiamiento de trabajadores de los sectores Valor de referencia la salud pública al logro de público y privado ya incluidos (2009): 43% objetivos de atención de la en el sistema que tuvieran tres salud relacionados con hijos o más; ii) trabajadores de Situación actual controles de atención los sectores público y privado (2011): 45% primaria para niños y pertenecientes a los grupos de mujeres embarazadas. ingresos más bajos que se Meta a mediano plazo hubieran jubilado antes del 1 (2015): 60% de enero de 2008, y iii) todos los trabajadores de los sectores público y privado que se hubieran jubilado después del 1 de enero de 2008, tal como se establece en el Decreto del prestatario n.o 318-010, de fecha 26 de octubre de 2010 y publicado en el boletín oficial del prestatario el 1 de noviembre de ese año, y en la Ley 18731 del 7 de enero de 2011, publicada en el boletín oficial del prestatario el 25 de enero de ese año. 74 Objetivo de la Medidas anteriores Medidas anteriores reforma adoptadas en el marco del adoptadas en el marco Resultados previstos programa (PPD I) del programa (PPD II) Mejora de la equidad y la El prestatario, en respaldo de El prestatario: a) ha Mayor acceso calidad del sistema su reforma de política ampliado el Plan Ceibal inalámbrico de las educativo educativa orientada a reducir la entregando computadoras escuelas primarias brecha digital, ha concluido la portátiles a los siguientes públicas a Internet a implementación del Plan grupos: i) estudiantes de través del Plan Ceibal. Ceibal, como lo demuestran, primero a tercer año de entre otras cosas, la escuelas secundarias Valor de referencia distribución de computadoras públicas del territorio del (2009): 95% portátiles XO a todos los niños prestatario con exclusión de las escuelas primarias y el de Montevideo y Situación actual (2011): suministro de conexión Canelones (en julio de 98% inalámbrica a Internet para 2011, el plan alcanzaba al dichas escuelas. 94,4% del total de Meta a mediano plazo alumnos, mientras que en (2015): 100% julio de 2009, la proporción era del 30,3% Mayor acceso a de alumnos) y ii) alumnos computadoras portátiles de primero y segundo año para los alumnos de las de escuelas secundarias de escuelas secundarias a Montevideo y Canelones través del Plan Ceibal: (en julio de 2011, participaba en el programa Valor de referencia el 93% de los alumnos, (2009): 30,3% (de los frente al 0% de julio de alumnos de primero a 2009), y b) ha tercer año de escuelas suministrado conexiones secundarias públicas del inalámbricas a Internet en interior del país) y 0% 248 de las escuelas (de los alumnos de mencionadas en los primero y segundo año incisos i) y ii) (el 96,1% de escuelas secundarias de dichas escuelas en públicas de Montevideo y agosto de 2011, frente a Canelones). un valor de referencia del 44,6% en noviembre de Situación actual (2011): 2009). 90% (de los alumnos de primero a tercer año de escuelas secundarias públicas del interior del país) y 90% (de los alumnos de primero y segundo año de escuelas secundarias públicas de Montevideo y Canelones). Meta a mediano plazo (2015): 100% de los alumnos de primero a tercer año de todo el país 75 Anexo 5. Descripción de la situación de los activadores iniciales del segundo PPD PRIMER OBJETIVO DE REFORMA: AUMENTAR LA TRANSPARENCIA, LA FLEXIBILIDAD Y LA AGILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I.1. Eficiencia en la gestión del sector público Activador: El prestatario ha continuado respaldando el programa de gobierno electrónico, tal como se refleja en la redacción de la Ley de Interoperabilidad y su presentación en el Parlamento. A1.14 Evolución y situación de la política: El Gobierno ha cumplido los objetivos del activador en los aspectos esenciales. Se reformuló el activador anterior, dado que las autoridades decidieron incorporar los principios y criterios esenciales de la Ley de Interoperabilidad en la Ley de Presupuesto (los referidos a la interoperabilidad técnica). Los artículos 157 a 160 de la Ley de Presupuesto sentaron las bases jurídicas para introducir la interoperabilidad técnica en la administración. En estas disposiciones se establece que todas las instituciones gubernamentales deben intercambiar información electrónicamente y fijar criterios técnicos para este fin. Ya se ha redactado la versión preliminar de un decreto en el que se especifican estos criterios y cuya aprobación está prevista para noviembre de 2011. Los aspectos más ambiciosos de la reforma en favor del gobierno electrónico se regularán a través de una ley complementaria referida a la administración electrónica, que se enviará al Parlamento a comienzos de 2012. A1.15 Se han logrado nuevos avances en la reforma en favor del gobierno electrónico, lo que se refleja en los 25 procesos administrativos que actualmente pueden realizarse de manera electrónica. También se ha logrado simplificar las interfaces para los clientes de sitios web de instituciones importantes, como el Banco de Previsión Social, que avanza hacia un sistema de gestión completamente electrónico para los pagos y contribuciones. Con la coordinación de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC), el Gobierno prevé incrementar aún más en los próximos años el número de transacciones que pueden realizarse por Internet y lograr que los formularios correspondientes a los principales procesos administrativos estén disponibles electrónicamente. A1.16 Las medidas previas para el segundo PPD se reformularon a fin de que reflejaran mejor los pasos concretos que se han dado en el marco de la reforma: Medida previa: El prestatario, en respaldo a su programa de gobierno electrónico, ha ordenado a todas las entidades públicas que dispongan las medidas necesarias para permitir el intercambio de la información disponible en medios electrónicos, como se indica en los artículos 157 a 160 de la Ley de Presupuesto 2010-14. 76 A1.17 Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores fijados como referencia. El número de procesos que se inician y se completan por medios electrónicos se incrementó de un valor de referencia de 20 en 2009 a 25 en 2011. I.2. Implementación de la elaboración de presupuestos basada en el desempeño Activador: El prestatario, en respaldo a su programa de formulación de presupuestos basados en el desempeño, ha identificado en la Ley de Presupuesto 2010-14 indicadores de productos y efectos directos para determinados programas de gastos. A1.18 Evolución y estado actual: El activador se cumplió en su totalidad. En el Presupuesto 2010-14 se introdujo por primera vez un enfoque orientado al desempeño. A partir de 2010, los gastos de presupuesto no se desglosarán por institución, sino que se presentarán de acuerdo con una clasificación funcional en un formato programático. Las partidas presupuestarias se clasificaron en 17 áreas programáticas, que contienen 84 programas presupuestarios transversales. Para el subconjunto de los 31 programas presupuestarios que corresponden a las 7 esferas programáticas prioritarias34, el Gobierno ha establecido indicadores de resultados con valores de referencia para el período de cinco años que abarca el presupuesto. Este cambio en la formulación del presupuesto constituye un primer paso muy importante hacia la elaboración de presupuestos basada en el desempeño, dado que permite evaluar los resultados de un conjunto específico de gastos presupuestarios. En la actualización anual del presupuesto presentada en agosto de 2011 ante el Parlamento, se incluyó por primera vez un informe sobre el desempeño. Para acompañar este cambio metodológico, ya se ha puesto en marcha un intenso proceso de fortalecimiento de la capacidad, que incluye la creación de sistemas de evaluación interna del desempeño (Sistema de Planificación y Evaluación [SPE]) y la consolidación del Departamento de Planificación y Evaluación de la Gestión. A1.19 A fin de mantener la coherencia con el texto de la Ley de Presupuesto 2010-14, la medida previa para el segundo PPD se ha formulado de la siguiente manera: Medida previa: El prestatario ha adoptado indicadores de productos y efectos directos para 31 programas de gastos en 7 esferas prioritarias, como se refleja en la actualización del Tomo II de la Ley de Presupuesto 2010-14. A1.20 Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores fijados como referencia. El número de programas de gastos para los cuales se han identificado indicadores de productos y efectos directos pasó de 0 en 2009 (el valor de referencia) a 31 en 2011. SEGUNDO OBJETIVO DE REFORMA: COMPETITIVIDAD 34 Las categorías son: vivienda, infraestructura, seguridad pública, educación, desarrollo productivo, protección social y salud. 77 II. 1 Ampliación y facilitación del comercio Activador: El prestatario ha incrementado la eficacia de las inspecciones físicas de su oficina de aduanas gracias a la incorporación de sistemas de gestión de riesgos y auditorías posteriores en determinadas inspecciones. A1.21 Evolución y estado actual: El activador se cumplió en su totalidad. La Aduana comenzó a aplicar un sistema de gestión de riesgo basado en un modelo econométrico para simplificar y hacer más eficaces las inspecciones físicas dirigidas a detectar fraudes. El modelo de riesgo, basado en un modelo logit, se aplica desde julio de 2010 y ha permitido reducir significativamente el número de inspecciones físicas innecesarias. A modo de ejemplo, antes de julio de 2011 solo cerca del 50% de las importaciones pasaba por el canal verde (sin inspección), mientras que el 34% atravesaba el canal rojo (inspección física detallada). Desde esa fecha, el número de importaciones que entran por canal verde se incrementó a un promedio del 80%, mientras que la cantidad que pasa por el canal rojo disminuyó a cerca del 15%. De este modo, se redujo aproximadamente a la mitad el tiempo que las importaciones están demoradas en la aduana. A1.22 Las medidas previas para el segundo PPD se reformularon a fin de que reflejaran mejor los pasos concretos que se han dado en el marco de la reforma: Medida previa: El prestatario ha incorporado un sistema de gestión de riesgos para seleccionar las operaciones aduaneras que se someterán a inspecciones físicas y auditorías posteriores, por lo que el control aduanero se volvió más efectivo y simple. A1.23 Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores fijados como referencia. La proporción de irregularidades detectadas por el sistema de gestión de riesgos en relación con el número total de inspecciones se incrementó del 0% (valor de referencia) en 2009 a 2% en 2011. II. 2 Promoción del desarrollo del mercado financiero Activador: El prestatario ha aplicado la Ley de Mercados de Valores, como se pone de manifiesto en las siguientes medidas: i) incorporación de las normas de la Organización Internacional de Comisiones de Valores y ii) creación de la Comisión de Promoción del Mercado de Valores, con participación del sector privado. A1.24 Evolución y estado actual: El activador se cumplió en su totalidad. El Gobierno ha avanzado en la implementación de la reforma del mercado de capitales mediante la promulgación de las normas para su cumplimiento. En septiembre de 2011, emitió un decreto reglamentario sobre la implementación de la Ley de Mercado de Valores, lo que constituye un paso importante para avanzar con la reforma del mercado de capitales. Para redactar este decreto se tuvieron en cuenta las consultas celebradas con los principales actores del mercado, tanto de instituciones financieras públicas como privadas. En él se establecen los requisitos mínimos para la oferta de valores, que incluyen aspectos tales 78 como la divulgación pública de información de la empresa y normas de contabilidad y gobierno corporativo. También contiene disposiciones importantes dirigidas a promover la ampliación de los mercados, en especial la creación de la Comisión de Promoción del Mercado de Valores y la exención durante cinco años del impuesto a las ganancias de capital para las entidades emisoras de valores. A1.25 Paralelamente, la Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central ha continuado avanzando hacia la aplicación plena de las normas de la Organización Internacional de Comisiones de Valores. Con este propósito, en diciembre de 2010 se actualizó el plan de acción referido a dichas normas. A la espera de que se dicte el decreto de reglamentación, la Superintendencia promulgó varias circulares en las que se definen los requisitos para el ingreso en el mercado de tres actores principales: intermediarios, asesores de inversión y entidades emisoras de valores. A1.26 Las medidas previas para el segundo PPD se reformularon a fin de que reflejaran mejor los pasos concretos que se han dado en el marco de la reforma: Medida previa: El prestatario ha continuado con la aplicación de la Ley de Mercados de Valores, como se refleja en la promulgación del Decreto n.o 322-011, del 16 de septiembre de 2011, en el que se establecen, entre otras cosas: i) disposiciones para promover el desarrollo de los mercados, que incluyen incentivos fiscales tales como las reducciones en los impuestos a las ganancias de capital para entidades emisoras de valores y la eliminación de las retenciones para los fondos de ahorro previsional; ii) la creación de la Comisión de Promoción del Mercado de Valores con participación del sector privado, y iii) medidas para adoptar aspectos adicionales de las normas de la Organización Internacional de Comisiones de Valores, como los requisitos mínimos para la oferta de valores vinculados con la divulgación pública de información de la empresa y normas de contabilidad y gobierno corporativo. A1.27 Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: La capitalización de los mercados ha mejorado —de US$139 millones en diciembre de 2009 a US$154 millones en septiembre de 2010— y ha aumentado la actividad en el mercado bursátil respecto de los valores de referencia. TERCER OBJETIVO DE REFORMA: INCLUSIÓN SOCIAL III. Fortalecimiento de la protección social Activador: El prestatario: i) ha consolidado programas sociales dirigidos a erradicar la pobreza extrema, en particular mediante el aumento de las asignaciones para alimentos (a través del programa de tarjeta alimentaria) destinadas a los hogares en situación de pobreza extrema o a los que corren riesgo de caer en ella y ii) ha puesto en marcha la primera fase del SIIAS, incorporando indicadores vinculados con la niñez y la adolescencia. 79 Evolución y estado actual: El activador se cumplió en sus aspectos esenciales. En la Ley de Presupuesto n.o 18719 se estableció que a partir de enero de 2011 la asignación de los montos a las familias más pobres se realizaría a través del programa de tarjeta alimentaria. Asimismo, mediante el artículo 621 de dicha ley se estableció formalmente el SIIAS bajo la coordinación del MIDES y se espera completar la primera fase de la creación de la base de datos (sobre la primera infancia y la juventud) para mediados de noviembre de 2011. A pesar de que en un principio el prestatario había planeado completar la base de datos correspondiente a niños y adolescentes en una primera etapa y luego, durante una segunda fase, incorporar otros indicadores, se han puesto en marcha las dos fases de manera paralela y no sucesiva. Esto ha demorado en cierta medida la finalización de la base de datos correspondiente a la primera fase. A1.28 Para mantener la coherencia con el texto legal (Ley de Presupuesto n.o 18719) y reflejar el cambio en la estrategia de creación de la base de datos del SIIAS, la medida previa para el segundo PPD se ha formulado de la siguiente manera: Medida previa: El prestatario: i) duplicó en enero de 2011 el monto transferido a las 15 000 familias más pobres a través del programa de tarjeta alimentaria con respecto al monto total transferido en diciembre de 2010 y ii) estableció formalmente el SIIAS bajo la coordinación general del Ministerio de Desarrollo Social. A1.29 Avances respecto de los indicadores de mediano plazo. Se han producido mejoras en comparación con la situación de referencia: en 2010 la pobreza extrema de los hogares se redujo al 0,6% respecto del valor de referencia, del 0,8%. III.2 Ampliación de la cobertura y mejora de la eficiencia de los servicios de atención de la salud Activador: El prestatario ha extendido la cobertura del seguro de salud a los cónyuges de familias con tres hijos o más. A1.30 Evolución y estado actual: El activador se cumplió en su totalidad. De hecho, la ampliación de la cobertura fue más allá de lo previsto en el activador indicativo. A partir de julio de 2011, el seguro nacional de salud abarca a todos los empleados de los sectores público y privado y a sus hijos, a todos los cónyuges de trabajadores ya incluidos en el sistema que tengan tres hijos o más, a los jubilados pertenecientes al grupo de ingresos más bajo que hayan dejado de trabajar antes de enero de 2008 y al resto de los trabajadores que se jubilaron después de esa fecha. A1.31 Desde la aprobación del primer PPD y su confirmación oficial mediante una nueva ley sancionada en enero de 2011, se han logrado avances importantes hacia la cobertura universal del sistema nacional de seguro social. A partir de julio de 2011, el seguro nacional de salud abarca a todos los empleados de los sectores público y privado y a sus hijos, a todos los cónyuges de trabajadores ya incluidos en el sistema que tengan tres hijos o más, a los jubilados pertenecientes al grupo de ingresos más bajo que hayan dejado de trabajar antes de enero de 2008 y al resto de los trabajadores que se jubilaron 80 después de esa fecha. En 2011 se dio inicio a un proceso gradual para incorporar en el sistema nacional de salud a las personas pertenecientes a sistemas de seguro privados. A1.32 La segunda fase de la reforma del sector de la salud, que ya ha comenzado, se centra en lograr mayor eficiencia en la prestación de los servicios. En esta esfera, los principales desafíos se vinculan con la falta de capacidad de gestión y organización, la calidad de los servicios que se brindan a los pacientes y la tendencia al alza en los costos. Para hacer frente a estas dificultades, es prioritario adoptar la definición propuesta del contenido y la estructura del Plan Integral de Asistencia en Salud, en la que se establece el alcance de los servicios que cubrirá el sistema. Esta definición cuenta con el respaldo de los trabajos analíticos realizados junto con el Banco Mundial. Otras iniciativas de reforma en curso incluyen la creación del SIIS y la puesta en práctica de un proyecto experimental para reducir la burocracia en los procesos administrativos vinculados con la prestación de servicios de salud. A1.33 A fin de reflejar los avances más allá del activador inicial, la medida previa para el segundo PPD se ha formulado de la siguiente manera: Medida previa: El prestatario ha ampliado la cobertura del seguro de salud a los siguientes grupos: i) cónyuges y concubinos de trabajadores de los sectores público y privado ya incluidos en el sistema que tuvieran tres hijos o más; ii) trabajadores de los sectores público y privado pertenecientes a los grupos de ingresos más bajos que se hubieran jubilado antes del 1 de enero de 2008, y iii) todos los trabajadores de los sectores público y privado que se hubieran jubilado después del 1 de enero de 2008, tal como se establece en el Decreto del prestatario n.o 318-010, de fecha 26 de octubre de 2010 y publicado en el boletín oficial el 1 de noviembre de ese año, y en la Ley 18 731 del 7 de enero de 2011, publicada en el boletín oficial del prestatario el 25 de enero de ese año. A1.34 Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores de referencia establecidos: la cobertura del sistema de seguro de salud se amplió del 43% (valor de referencia) en 2009 al 45% en 2011. Mejora de la equidad y la calidad del sistema educativo Activador: El prestatario ha seguido promoviendo la equidad en el acceso a la información a través de la incorporación de alumnos de escuelas secundarias públicas en el Plan Ceibal y del suministro de conexión inalámbrica a Internet en esas escuelas. A1.35 Evolución y estado actual: El activador se cumplió en su totalidad. Para fines de 2010, el programa Una Computadora por Niño (Plan Ceibal) ya se aplicaba en la totalidad de las escuelas primarias. Durante 2010, el Gobierno tomó medidas para extender el plan a determinados años de las escuelas secundarias. Para julio de 2010, cerca del 94,4% de los 81 alumnos de primero a tercer año de las escuelas secundarias del interior del país y alrededor del 93% de los que concurrían a primero y segundo año de la secundaria en Montevideo y Canelones había recibido una computadora portátil, y más del 96% de las escuelas secundarias públicas contaba con acceso a Internet. A1.36 Las medidas previas para el segundo PPD se reformularon a fin de que reflejaran mejor los pasos concretos que se han dado en el marco de la reforma: Medida previa: El prestatario: a) ha ampliado el Plan Ceibal entregando computadoras portátiles a los siguientes grupos: i) estudiantes de primero a tercer año de escuelas secundarias públicas del territorio del prestatario con exclusión de Montevideo y Canelones (en julio de 2011, el plan alcanzaba al 94,4% del total de alumnos, mientras que en julio de 2009, la proporción era del 30,3% de alumnos) y ii) alumnos de primero y segundo año de escuelas secundarias de Montevideo y Canelones (en julio de 2011, participaban en el programa el 93% de los alumnos, frente al 0% de julio de 2009), y b) ha suministrado conexiones inalámbricas a Internet en 248 de las escuelas mencionadas en los incisos i) y ii) (el 96,1% de dichas escuelas en agosto de 2011, frente a un valor de referencia del 44,6% en noviembre de 2009). A1.37 Avances respecto de los indicadores de mediano plazo: Se han logrado mejoras respecto de los valores fijados como referencia. 1) La proporción de alumnos de las escuelas primarias públicas con acceso inalámbrico a Internet en el marco del Plan Ceibal aumentó del 95% en 2009 (valor de referencia) al actual 98%. 2) En relación con el valor de referencia del 30,3% en 2009 correspondiente al interior y del 0% en el caso de Montevideo y Canelones, para julio de 2011 cerca del 94,4% de los alumnos de primero a tercer año de escuelas secundarias públicas del interior del país y un 93% de los que concurrían a primero y segundo año de la secundaria en Montevideo y Canelones había recibido una computadora portátil. Para julio de 2011, más del 96% de los alumnos de escuelas secundarias públicas tenía acceso a Internet, lo que representa una mejora significativa respecto del valor de referencia del 44,6% en 2009. 82 Anexo 6. Relaciones de Uruguay con el FMI URUGUAY: CARTA DE EVALUACIÓN PARA EL BANCO MUNDIAL 2 DE SEPTIEMBRE DE 2011 1. En los últimos años, la economía uruguaya ha registrado un fuerte crecimiento a pesar de la recesión y las turbulencias mundiales. Los factores que explican este fenómeno incluyen, entre otros, un sistema bancario bien regulado y de gran liquidez, un tipo de cambio flexible, un volumen considerable de reservas y un historial de políticas macroeconómicas prudentes. 2. El repunte económico que comenzó a mediados de 2009 ha sido muy sólido y continuó en 2011. En 2010, la actividad económica se expandió un 8,5%. Se espera que se modere en 2011 y que durante ese mismo año el PIB registre un crecimiento del 6%. Actualmente, la economía está funcionando a plena capacidad o ligeramente por encima de ese nivel. La expansión de la actividad económica ha sido bastante equilibrada, a lo que han contribuido la demanda interna y las exportaciones. Sin embargo, dicha expansión se ha visto impulsada en forma creciente por la demanda interna y, en particular, por el consumo privado. En consecuencia, pese al constante incremento de las exportaciones y a los términos de intercambio favorables, a fines de 2010 el superávit externo en cuenta corriente se convirtió en déficit. Este déficit se ve compensado con creces por el constante ingreso de grandes flujos de inversión extranjera directa. 3. En el corto plazo, el desafío en materia de política macroeconómica consiste en frenar el crecimiento de la demanda interna y reducir las presiones inflacionarias. La inflación general, que en 2010 registró un promedio del 6,7%, alcanzó el 8,7% en julio de 2011 (por encima de la meta del 4% al 6% establecida por el Gobierno), en parte debido a los precios internacionales de los alimentos y los combustibles. Según las estimaciones del personal, en julio la inflación básica fue del 7,7%. A raíz del aumento de la inflación, en marzo y junio de 2011 el Banco Central incrementó del 6,5% al 8% su tasa de interés, aumentó los encajes bancarios e incorporó encajes marginales. Es importante reducir la inflación y mantenerla dentro de los límites establecidos como meta por el Gobierno a fin de respaldar una mayor desdolarización de la economía y disponer de un margen para la aplicación de políticas monetarias en el caso de que se desacelere la economía. 4. Se espera que el déficit fiscal del sector público aumente del 1,2% del PIB (año pasado) al 1,6% en 2011, pero se mantiene la tendencia en baja de la deuda pública. Este deterioro, relacionado con dos empresas estatales, se debe a la sequía producida a principios de año, el aumento de los precios del combustible y los retrasos en el ajuste tarifario. Se prevé una mejora en el saldo fiscal del Gobierno central: el déficit fiscal se reducirá del 1,3% del PIB en 2010 al 0,8% en 2011, puesto que se ha ahorrado la mayor parte del excedente de ingresos. Según las proyecciones, la meta de las autoridades de reducir la deuda pública del 61% registrado a fines de 2099 al 40% del PIB en 2015 es realista siempre y cuando se siga aplicando una política de restricción del gasto y continúe mejorando la administración de los ingresos. 5. En términos generales, las perspectivas de crecimiento a mediano plazo son positivas y los riesgos de desaceleración más importantes se relacionan con el entorno de la economía mundial. Para sostener el crecimiento es preciso destinar inversiones a resolver los problemas de infraestructura y fortalecer la capacidad de la fuerza de trabajo. Las autoridades, que se han mostrado preocupadas por los posibles efectos negativos de la crisis mundial, vienen desarrollando una labor muy activa orientada a reforzar los mecanismos de protección —a través de la gestión del pasivo y la búsqueda de líneas de crédito contingente— para hacer frente a dichos efectos. Existe un volumen considerable de reservas internacionales. 83 6. Se han logrado importantes avances en la reducción de la pobreza. El fuerte crecimiento del PIB real y el empleo, junto con el aumento del gasto social, han contribuido a la caída de los niveles de pobreza desde la crisis de 2002. Prel. Proyecciones 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Cuadro 1. Uruguay: (Variación porcentual, salvo indicación en contrario) I. Producto, precios y empleo Indicadores económicos seleccionados PIB real 4,3 7,3 8,6 2,6 8,5 6,0 4,2 4,0 PIB (miles de millones de Ur$) 476,7 560,4 653,1 706,9 807,7 914,3 1014,6 116,6 PIB (miles de millones de Ur$) 19,8 23,9 31,2 31,3 40,3 49,4 53,1 56,1 Deflactor del PIB 7,5 9,5 7,3 5,5 5,3 6,8 6,5 6,0 Inflación del IPC (promedio) 6,4 8,1 7,9 7,1 6,7 7,7 6,5 6,0 Inflación del IPC (fin del período) 6,4 8,5 9,2 5,9 6,9 7,2 6,0 6,0 Variación del tipo de cambio -1,7 -2,5 -10,7 7,7 -11,1 --- --- --- (Ur$/US$) (promedio) Variación del tipo de cambio 3,4 -11,3 12,3 -19,1 1,3 --- --- --- (Ur$/US$) (fin del período) Desempleo (porcentaje, fin del 9,1 7,7 6,8 6,3 6,0 6,0 6,0 --- período) II. Indicadores monetarios 6/ Base monetaria (fin del período) 10,3 16,4 29,3 6,5 16,2 17,3 --- --- M-1 20,1 29,4 18,6 12,2 33,5 17,1 --- --- M-2 21,7 30,6 17,1 15,0 30,3 25,9 --- --- M-3 11,6 3,8 28,6 -2,6 22,1 9,3 --- --- Créditos para el sector privado 17,3 22,1 28,0 -7,5 21,3 22,3 --- --- (tipo de cambio constante) (Porcentaje del PIB, salvo indicación en contrario) III. Operaciones del sector público Ingresos 1/ 28,0 28,0 26,2 27,9 28,8 28,2 28,7 28,9 Gastos distintos de los intereses 1/ 24,6 24,8 25,1 27,2 27,2 27,1 27,0 27,0 Saldo primario 2/ 3,6 3,5 1,3 1,1 1,7 1,3 1,9 2,0 Intereses 2/ 4,2 3,5 2,9 2,8 3,0 3,0 3,0 3,0 Saldo total 2/ -0,5 0,0 -1,5 -1,7 -1,2 -1,6 -1,1 -1,0 Deuda bruta del sector público 70,3 63,2 61,7 61,0 57,1 49,3 46,9 45,3 IV. Indicadores externos Exportación de mercancías, fob 4400 5100 7095 6389 8061 10 123 10 485 11 065 (millones de US$) Importación de mercancías, fob 4898 5645 8810 6660 8317 11 066 12 373 12 828 (millones de US$) Relación de intercambio (variación 1,6 2,3 -0,6 6,6 0,3 2,7 -0,5 0,6 porcentual) Saldo en cuenta corriente -2,0 -0,9 -4,7 0,6 -0,4 -1,6 -3,0 -2,5 Inversión extranjera directa 7,5 5,6 5,8 4,0 4,0 3,8 5,4 4,3 Total de la balanza de pagos -15 1005 2232 1588 -361 2095 125 100 (millones de US$) Deuda externa 4/ 54,3 47,4 44,9 39,3 35,0 31,4 31,9 31,9 De la cual, deuda pública externa 47,9 42,9 40,1 35,6 32,1 28,5 27,4 26,8 Servicio de la deuda externa 63,6 26,1 19,8 20,2 22,9 24,8 16,1 14,9 (porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios) Reservas oficiales brutas (millones 3085 4124 6362 8040 7655 9750 9876 9975 de US$) 5/ En meses de importaciones de 5,5 4,8 9,8 9,9 7,2 8,3 8,0 7,8 bienes y servicios Como porcentaje de la deuda de 491,2 471,8 797,2 772,3 318,7 653,4 430,4 362,3 corto plazo Como porcentaje de la deuda de 101,3 117,2 151,4 162,6 112,0 154,9 132,7 122,0 corto plazo más depósitos bancarios de no residentes Fuentes: Datos suministrados por las autoridades uruguayas y estimaciones del personal del Fondo. 1/ Sector público no financiero, con exclusión de los Gobiernos locales. 2/ Total del sector público. 3/ Deuda del sector público, descontadas las reservas disponibles del Banco Central del Uruguay. 4/ Se excluyen los depósitos de los no residentes. 84 5/ Incluye reservas acumuladas a través del encaje legal de las instituciones financieras residentes. 6/ Datos de junio correspondientes a 2011. Anexo 7. Datos básicos de Uruguay Datos básicos de Uruguay 19/01/2012 A mérica Ingreso P rinc ipa le s indic a do re s de de s a rro llo Latina mediano Uruguay y el Caribe bajo Distribución por edad, 2009 ( 2 0 10 ) Hombres Mujeres P o blació n, mediado s de año (millo nes) 3,4 572 1002 75-79 Superficie (miles de km 2) 176 20 394 48 659 60-64 Crecimiento de la po blació n (%) 0,3 1,1 0,9 45-49 P o blació n urbana (% de la po blació n to tal) 92 79 75 30-34 INB (méto do del A tlas, miles de millo nes de US$ ) 32,7 4 011 7 515 15-19 INB per cápita (méto do del A tlas, US$ ) 9 760 7 007 7 502 INB per cápita (P P A , dó lares internacio nales) 1 900 2 0 1 286 2 1 440 0-4 6 4 2 0 2 4 6 Crecimiento del P IB (%) 8,5 -1,9 -2,6 Porcentaje de la población total Crecimiento del P IB per cápita (%) 8,1 -3,0 -3,4 ( e s tima c ió n m á s re c ie nte , 2 0 0 3 – 2 0 0 9 ) ,25 �ndice de recuento de la po breza en la línea de US$ 1 al día (P P A , %) <2 8 .. �ndice de recuento de la po breza en la línea de US$ 2,00 al día (P P A, %) <2 17 .. Tasa de mortalidad de niños M o rtalidad infantil (cada 1000 nacido s vivo s) 76 74 72 menores de 5 años (cada 1000) 60 M o rtalidad infantil (cada 1000 nacido s vivo s) 12 19 19 M alnutrició n infantil (% de niño s meno res de 5 año s) 6 4 .. 50 40 5 A lfabetismo en adulto s, varo nes (% de varo nes de 1 año s o más) 98 92 94 30 5 A lfabetismo en adulto s, mujeres (% de mujeres de 1 año s o más) 99 90 91 Tasa bruta de matrícula en la primaria, varo nes (% del grupo de edad) 1 16 1 18 1 11 20 Tasa bruta de matrícula en la primaria, mujeres (% del grupo de edad) 1 13 1 14 1 10 10 0 A cceso a mejo res fuentes de agua (% de la po blació n) 100 93 95 1990 1995 2000 2009 A cceso a mejo res servicio s de saneamiento (% de la po blació n) 100 79 84 Uruguay América Latina y el Caribe F lujo s ne to s de a yuda 19 8 0 19 9 0 2000 2 0 10 a (en millo nes de US$ ) A OD neta y asistencia o ficial 10 52 17 51 Crecimiento del PIB Lo s tres principales do nantes (en 2008): y el PIB per cápita (%) Italia 0 9 -2 13 10 España 0 7 3 12 8 6 Institucio nes de la Co misió n Euro pea 0 1 2 12 4 2 0 A sistencia (% del INB ) 0,1 0,6 0,1 0,2 -2 A sistencia per cápita (US$ ) 3 17 5 15 -4 -6 -8 T e nde nc ia s e c o nó m ic a s de la rgo pla zo -10 95 05 P recio s al co nsumido r (variació n po rcentual anual) 63,5 1 1 2,5 4,8 6,7 Deflacto r implícito del P IB (variació n po rcentual anual) 54,8 106,8 3,5 5,3 PIB PIB per cápita Tipo de cambio (pro medio anual, mo neda lo cal po r US$ ) 0,0 1,3 1 1 ,7 22,1 �ndice de la relació n de intercambio (2000 = 100) 128 146 100 97 19 8 0 – 9 0 19 9 0 – 2 0 0 0 2 0 0 0 – 10 (% de crecimiento pro medio anual) P o blació n, mediado s de año (millo nes) 2,9 3,1 3,3 3,4 0,6 0,6 0,2 P IB (millo nes de US$ ) 7 296 8 669 23 504 36 548 0,5 3,9 3,9 (% del P IB ) A gricultura 13,4 9,2 7,0 9,8 1,2 3,9 2,8 Industria 33,1 34,6 24,5 26,9 3,3 1,3 4,2 M anufacturas 25,4 28,0 14,1 15,0 3,7 -0,4 6,2 Servicio s 53,5 56,1 68,5 63,3 4,1 1,7 3,9 Gasto de co nsumo final de lo s ho gares 75,8 70,3 76,5 68,6 2,2 4,9 3,2 Gasto general de co nsumo final del Go bierno 12,5 12,1 12,4 12,7 1,8 2,3 1,4 Fo rmació n bruta de capital 17,3 12,2 14,5 17,9 -7,1 6,1 7,2 Expo rtacio nes de bienes y servicio s 15,0 23,5 16,7 25,9 3,9 6,0 7,8 Impo rtacio nes de bienes y servicio s 20,6 18,1 20,0 25,0 0,0 9,9 6,9 A ho rro bruto 14,8 14,1 1 1 ,0 .. 0 No ta: Las cifras en letra cursiva co rrespo nden a año s distinto s de lo s especificado s. Lo s dato s de 201 so n preliminares. Lo s dato s grupales abarcan hasta 2009 inclusive. La marca ".." indica que no existen dato s dispo nibles. a. Lo s dato s de asistencia co rrespo nden a 2009. 85 Eco no mía del Desarro llo , Grupo de Gestió n de Dato s so bre el Desarro llo (DECDG). Uruguay B alanza de pa go s y co m ercio 2 00 0 2 010 Indicadores de buen gobierno (2000 y 2008) (en millones de US$ ) Expo rtaciones totales de mercaderías (FOB ) 2 384 8 069 Impo rtaciones totales de mercaderías (CIF) 3 311 8 320 Participación y responsabilidad Comercio neto de bienes y servicio s -533 791 Estabilidad política Saldo en cuenta co rriente -566 -443 co mo % del P IB -2,4 -1,1 Calidad regulatoria Estado de derecho Remesas de trabajadores y remuneració n de empleados (entradas) 0 101 Control de la corrupción Reservas, incluido el oro 2 774 7 744 0 25 50 75 100 2009 Percentil del país (0-100) F inanc ia m ie nt o del G o bierno ce nt ra l Los valores más altos indican mejores calificaciones 2000 (% del P IB ) Ingresos corrientes (incluidas las do nacio nes) 17,9 26,9 Fuente: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, Banco Mundial. Ingreso s tributario s 14,6 18,0 Gastos corrientes 25,8 26,4 T e cno lo gí a e inf ra es t ruc t ura 2 00 0 2 00 9 Superávit/déficit general -9,5 -1,1 Caminos pavimentado s (% del to tal) .. .. Tasa impositiva marginal más alta (%) A bo nado s a teléfono s fijos P erso nas 0 25 00 y mó viles (cada 1 perso nas) 41 142 Empresas 30 25 Expo rtacio nes de alta tecno lo gía (% de las exportacio nes de manufacturas) 2,1 5,4 D euda e xt e rna y f lujo s de re curs o s M e dio am bie nt e (en millones de US$ ) To tal de la deuda pendiente y desembolsada 8 408 2 1 770 Tierra agríco la (% de la superficie) 85 85 Servicio total de la deuda 1210 1974 Zo na forestal (% de la superficie) 8,1 8,8 A livio de la deuda (P P M E, IA DM ) – – Zo nas pro tegidas a nivel nacional (% de la superficie) .. .. Deuda to tal (% del P IB ) 35,8 34,9 Recurso s de agua dulce per cápita (m 3) 7 1 833 7 1 750 Servicio total de la deuda (% de las expo rtaciones) 27,2 17,6 Extracció n de agua dulce (miles de millo nes de m 3) 3,2 .. Inversió n extranjera directa (entradas netas) 274 2 346 Emisiones de CO2 per cápita (toneladas) 1,6 1,9 Inversio nes de cartera (entradas netas) 5 .. P IB por unidad de utilizació n de energía (P P A en US$ de 2005 po r kg de equivalente en petró leo ) 10,3 9,3 Composición de la deuda externa total, 2010 IMF, 0 Uso de energía per cápita (kg de equivalente en petró leo ) 932 1254 AIF, 0 BIRF, 1055 Corto plazo, 1550 Otros org. C a rt e ra de l G rupo del B a nco M undia l 2 00 0 2 00 9 multilaterales, 2440 (en millones de US$ ) Bilateral, 117 B IRF To tal de deuda pendiente y desembo lsada 552 1099 Desembo lsos 134 450 Privados, 7608 Reembolsos del principal 58 85 P ago de intereses 42 28 Millones de US$ A IF To tal de deuda pendiente y desembo lsada 0 0 Desembo lsos 0 0 D es arro llo de l s e ct o r priv a do 2 00 0 2 010 Servicio total de la deuda 0 0 Tiempo necesario para iniciar una act. comercial (días) – 65 IFC (ejercicio eco nómico ) Costos de iniciar una act. co mercial (% del INB per cápita) – 42,1 To tal de la deuda pendiente y desembo lsada 24 1 91 Tiempo necesario para inscribir una pro piedad (días) – 66 del cual, po r cuenta de IFC 18 104 Desembo lsos po r cuenta de IFC 0 0 Facto res co nsiderado s o bstáculo s serios a la act. co mercial 2 00 0 2 010 Venta de valores en cartera, pago s anticipado s y (% de gerentes entrevistados que estuviero n de acuerdo ) reembo lso s po r cuenta de IFC 5 5 .. 32,6 Tax rates .. 20,8 M IGA Compromiso s brutos 28 301 Capitalización en el mercado de valo res (% del P IB ) 0,7 0,4 Compromiso s brutos 0 0 P ro porció n entre capital y activo s del B anco (%) 7,2 9,5 0 Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a año s distinto s de los especificado s. Los dato s de 201 son preliminares. La marca " .." /1 2 1 9/1 indica que no corresponde una o bservació n. Eco no mía del Desarrollo , Grupo de Gestió n de Dato s so bre el Desarro llo (DECDG). 86 Anexo 8. Objetivos de desarrollo del milenio en Uruguay Objetivos de desarrollo del milenio Uruguay Con metas seleccionadas que deb en alcanzarse entre 1990 y 2015 (se muestra la estimació n más cercana a la fecha, +/- 2 años) Urugua y P rime r o bje t ivo : R e ducir a la m it a d la s t a sa s de m alnut ric ió n y po bre za 19 9 0 19 95 2000 2009 ,25 �ndice de recuento de la po breza en la línea de US$1 al día (P P A , % de la po blación) <2 <2 <2 <2 �ndice de recuento de la po breza en la línea nacio nal de po breza (% de la po blació n) .. .. .. .. P ro po rció n de ingreso o consumo correspo ndiente al quintil más po bre (%) 5,4 4,8 4,8 4,3 P revalencia de la malnutrició n (% de niño s meno res de 5 año s) .. .. 5,4 .. S e gundo o bjet iv o : G a ra nt iza r que lo s niño s pue da n c o m ple t a r la e s c ue la prim aria M atriculación en la escuela primaria (neta, %) 91 .. .. 98 Tasa de terminació n de la escuela primaria (% del grupo de edad pertinente) 95 94 97 106 M atriculación en la escuela secundaria (bruta, %) 81 82 98 88 5 Tasa de alfabetismo entre lo s jó venes (% de personas de 1 a 24 año s) .. 99 .. 99 T e rc e r o bjet iv o : E limina r la de s igualda d de gé ne ro s e n la e duc a c ió n y po t e nc iar a la s m uje re s P ro po rció n entre niñas y niño s matriculado s en la escuela primaria y secundaria (%) .. .. 105 98 M ujeres empleadas en secto res no agríco las (% del empleo en sectores no agríco las) 42 45 46 46 P ro po rció n de escaño s o cupado s po r mujeres en el P arlamento nacio nal (%) 6 7 12 12 O bje t iv o 4 : R educ ir e n do s t e rc io s la m o rt a lida d de niño s me no re s de 5 a ño s Tasa de mortalidad de niños menores de 5 año s (cada 1 000 nacido s vivos) 24 21 18 14 Tasa de mortalidad infantil (cada 1 000 nacido s vivo s) 21 18 15 12 Inmunización co ntra el sarampió n (% de niño s de 1año vacunado s) 97 90 89 95 O bje t iv o 5 : R educ ir e n t re s c ua rt o s la m o rt a lida d ma t e rna 00 Tasa de mortalidad materna (estimació n mo delada, cada 1 000 nacido s vivo s) .. .. .. 20 Nacimiento s atendido s po r perso nal de salud calificado (% del to tal) .. 100 100 .. 5 P revalencia de méto do s antico nceptivo s (% de mujeres de 1 a 49 año s) .. 84 .. .. O bje t iv o 6 : D et e ne r y c o me nza r a re duc ir la pro pa ga c ió n de l V IH / s ida y o t ras e nf erm e dade s gra v e s 5 P revalencia del VIH (% de la po blació n de 1 a 49 año s) 0,1 0,2 0,3 0,5 00 Incidencia de la tuberculo sis (cada 1 000 perso nas) 28 26 24 22 Caso s de tuberculo sis detectado s en el marco DOTS (%) 100 74 80 96 O bje t iv o 7 : R educ ir a la m it a d la pro po rc ió n de pe rs o na s que c a rec e n de a cc e s o so s t e nible a s e rv icio s bás ic o s A cceso a mejores fuentes de agua (% de la po blació n) 100 100 100 100 A cceso a mejores servicios de saneamiento (% de la po blació n) 100 100 100 100 Zo na fo restal (% de la superficie terrestre to tal) 5,2 6,6 8,1 8,8 Zo nas pro tegidas a nivel nacio nal (% de la superficie to tal) .. .. .. .. Emisio nes de CO2 (to neladas per cápita) 1,3 1,4 1,6 1,9 10,1 P IB po r unidad de utilización de energía (US$ a P P A co nstantes de 2005 po r kg de equivalente de petró leo) 10,7 10,3 9,3 O bje t iv o 8 : F o m e nt ar una a s o c iac ió n mundia l para e l de s a rro llo 00 Líneas de teléfono fijas (cada 1 perso nas) 13,4 19,3 28,1 28,5 00 Número de abo nado s al servicio de telefo nía mó vil (cada 1 perso nas) 0,0 1,2 12,4 1 1 3,7 00 Usuarios de Internet (cada 1 perso nas) 0,0 0,3 10,6 55,5 00 Co mputado ras perso nales (cada 1 perso nas) .. 2,2 10,6 13,6 Indicadores sobre educación (%) Inmunización contra el sarampión Indicadores de TIC (cada 100 personas) (% de niños de 1 año) 125 100 160 140 100 75 120 75 100 50 50 80 25 60 25 40 0 2000 2005 2009 20 0 0 1990 1995 2000 2009 2000 2005 2009 Tasa neta de matriculación en la escuela primaria Abonados a líneas fijas + móviles Relación entre niñas y niños en la educación Uruguay América Latina y el Caribe primaria y secundaria Usuarios de Internet No ta: Las cifras en letra cursiva co rrespo nden a año s distinto s de lo s especificado s. La marca ".." indica que no existen dato s dispo nibles. /1 2 1 9/1 87 Eco no mía del Desarro llo , Grupo de Gestió n de Dato s so bre el Desarro llo (DECDG). Anexo 9. Mapa de Uruguay 89