Los RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR OFICINA REGIONAL DE AMERICA LATINA Y EL CARfBE BANCO MUNDIAL WASHINGTON D.C. Este informe ha sido preparado por un grupo de expertos de las divisiones de recursos humanos de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe. EI grupo estuvo integrado por Kate Hovde, Jean-Jacques de St. Antoine, Linda McGinnis, Bernardo Kugler y Samuel Carlson, bajo la direccion general de George Psacharopoulos. Bill Wood y Hongyu Yang propordonaron material estadfstico y grMico, y Fiona Mackintosh fue la coordinadora de redacci6n. Diane Steele y Bill Wood ayudaron en la edici6n y produccion final de este manuscrito. Eileen Hanlon y Lauralee Wilson prestaron servicios de composici6n mediante computadora, y Stephanie Gerard fue la gerente de producci6n. El disefio de la portada es de Tomoko Hirata. La fotograffa de la portada es cortesfa del Consejo Nadonal de Fomento Educativo (CONAFE). Prefado Duranteel ultimo decenio, los gobiemos de la region de America Latina y el Caribe han prestado atencion creciente al perfeccionamiento de los recursos humanos. El Banco ha reconocido y alentado esta reorientacion de prioridades por medio del aumento de los prestamos para proyectos en ese campo en la region; en el ejercicio de 1993, el financiamiento para esos fines alcanzara un volumen cuatro veces mayor que el registrado hace cinco afios. Para poder extraer el maximo beneficio de las inversiones en el ambito de los recursos humanos, deben tenerse en cuenta tres cuestiones fundamentales en materia de polfticas. En primer lugar, debido a la reactivacion del crecimiento, se dispone de un volumen adicional de fondos que pueden asignarse a los recursos humanos. Esos fondos deberian concentrarse en la calidad y la can tid ad de los servicios sociales esenciales, como la ensefianza bilsica y los servicios basicos de salud. En segundo lugar, para promover la eficiencia con que se utilicen los fond os, habrfa que estudiar la posibiUdad de asignarles un destino diferente, por ejemplo, de los subsidios generales a los destinados a beneficiarios especfficos, de la educacion superior a la ensefianza primaria y preescolar, y de la seguridad social y la atencion medica de alta tecnologfa a los servicios basicos de salud. En tercer lugar, deberia hacerse 10 posible por asegurar que las sumas gastadas en recursoshumanos beneficien a las personas que mas 10 necesitan, mediante intervenciones destinadas a determinados grupos. Los grupos espedficos que merecen ser designados beneficiarios son los nifios y las mujeres embarazadas 0 lactantes, los estudiantes que repiten cursos 0 abandonan la escuela, los ancianos y los jefes de familia desempleados. Todo esto debera llevarse a cabo en un entorno institucional mejorado, a fin de que las reformas puedan perdurar. El Banco seguira prestando asistencia a los gobiernos de la region en este empefio. S. Shahid Husain Vicepresidente Oficina Regional de America Latina y el Caribe iii Indice I. Introducdon 1 II. Situacion de los recursos humanos 16 La pobreza y la distribucion del ingreso 16 Salud 25 Pobladon 34 Nutricion 38 Ensenanza y capacitacion 53 Seguridad social 64 Abastecimiento de agua y saneamiento 69 Capacidad institudonal 75 III. Prindpios rectores de las medidas futuras 76 Alivio de la pobreza 76 Programas a corto 0 a largo plazo 79 Busqueda de una mayor equidad 80 Orientacion a grupos espedficos 82 Prestacion publica 0 privada de los servidos 84 IV. Esfuerzos por remediar la situadon 86 Panorama general 86 Cartera de prestamos del Banco en la esfera de los recursos humanos 92 La pobreza y la distribucion del ingreso 93 Pobladon y salud 97 Nutricion 100 Educacion 102 Seguridad social 104 Abastecimiento de agua y saneamiento 106 Capaddad institudonal 107 V. Medidas prioritarias 108 A. Mejoramiento de la gestion del gasto publico 109 B. Mejoramiento de los servicios basicos 111 C. Reasignaci6n del gasto publico 118 D. ,Que mas puede hacerse? 129 Anexos Anexo 1. Financiamiento para recursos humanos en los ejercicios de 1987 a 1993 135 Anexo 2. Acti vidades econ6micas y sectoriales de los ejercicios de 1987 a 1993 139 Anexo 3. Estudios regionales 147 Anexo 4. Indicadores sociales 151 vj I. Introducci6n A medida que e1 cIima derecesion del decenio de 1980 fue dando paso a un mayor grado de estabiIidad macroeconomica en la region de America Latina y el Caribe, los esfuerzos por reducir la pobreza comenzaron a centrarse cada vez mas en la formulacion de programas de perfeccionamien to de recursos humanos, como estrategia destinada a permitir que los grupos pobres participen en el proceso de desarrollo economico y se beneficien deeste. El exito de los esfuerzos de mitigacion de 1a pobreza depende de que exista un crecimiento eficiente y a largo plazo que utilice efectivamente los conocimientos y aptitudes de las personas pobres, unido a 1a prestacion de servicios sociales adecuados, a fin de que esas personas tengan 1asalud y la capaddad necesarias para responder a las necesidadesdel mercadode trabajo. Esta dobleestrategia de reducci6n de 1a pobreza deberia complementarse con un sistema de transferencias en favor de aquellos que no esten en condiciones de ganarseel sustento, como losancianos y 10senfermos, y con 1aaplicaci6n selectiva de sistemas de proteccion social orientados a defender a los grupos mas vulnerables de posiblesreducciones bruscas de los ingresos. Estas recomendaciones se basan fundamentalmente en el papel que desempena el desarrollo de los recursos humanos como punto de apoyo de los esfuerzos por reducir 1a pobreza. En consecuencia, es convenientey oportuno examinar la situacion prevaleciente en America Latina y el Caribe en 10 relativo a las cuestiones, las poHticas y los programas de recursos humanos, para obtenerun panorama general de 10 que se ha logrado hasta el momento, 10 que se esta haciendo actualmente y 10 que resta por hacer en el futuro. Panorama general Como promedio, la region de America Latina y el Caribe tiene los niveles de ingreso per capita mas altos del mundo en desarrollo (aproximadamente U5$2.000). Sin embargo, ese elevado promedio 2 LOS RECURSOS HlJMA."lOS EJ'I A.\1ERICA LATh'lA encubre el hecho de que los ni veles de ingresos en paises como Bolivia, Guyana y Haiti son tan bajos como los de Africa al Sur del Sahara. Aun en los paises cuya situacion se considera mis desahogada, existen importantes focosde pobreza en las zonas rurales, las periferias urbanas y ciertas regiones de pocos recursos. De hecho, comparada con otras regiones, America Latina y el Caribe tiene la distribucion de ingresos mas desigual del mundo l . Por 10 tanto, las cifras correspondientes al ingreso medio ocultan una situacion que deja mucho que desear; una situadon profundamente agravada por la recesion mundial del decenio de 1980. Los ingresos reales per capita disminuyeron pronunciadamente en muchos paises durante ese decenio y, segiln estimadones preliminares, tanto la desigualdad en su distribud6n como el indice de pobreza aumentaron, especialmente en los paises en que no hubo ajuste2. Si bien es posible que los indicadores sodales esten mejorando en general, dentro de los paises sigue habiendo grandes diferencias que las estadisticas globales a menu do ocultan. Indicadores sociales Los indicadores sociales reflejan el grado de desarrollo de un pais en 10 referente a los recursos humanos. Complementan la imagen limitada del nivel de bienestar que se transmite usando unicamente la cifra representativa del bienestar econ6mico mas comun: el ingreso per capita. Ademas, las medidas eficaces y eficientes encaminadas a mejorar la calidad de la salud, la nutrici6n, la educad6n, la planificaci6n de la familia y los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento deberian produdr cambios positivos en los indicadores sodales respectivos. Merced a esas medidas, es posible el seguimiento de los programas de recursos humanos y la evaluaci6n de sus resultados de acuerdo con los progresos que se alcancen en un determinado periodo. 1. Banco Mundial. 1990. Informe sobre el Desarrollo Mundia11990. Nueva York: Oxford University Press. 2. Rosenthal, Gert. 1989. "Some Thoughts on Poverty and Recession in Latin America". Journal of InterAmerican Studies and World Affairs 31 (Spring/Summer): 63-73. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 3 En el Anexo 4 se expone la evolucion de los indicadores sociales en America Latina yel Caribe en los dos ultimos decenios. Durante ese periodo, dichos indicadores mejoraron considerablementeen casi todos los paises de la region. Algunas mejoras fueron extraordinarias, como la disminucion de la mortalidad infantil en Costa Rica y Chile. La esperanza de vida al nacer ha aumentado notablemente en Chile, Guatemala y Honduras. En el ultimo decenio se han matriculado mas nifios en lasescuelas y la tasa de analfabetismo, tanto de hombres como de mujeres, ha disminuido. Las tasas de vacunacion han aumentado y el crecimiento de la poblacion se ha tornado mas lento. Estas tendencias han sido bastante continuas, pese a las pronunciadas fluctuaciones del ingreso per capita y de la financiacion de los servicios sociales por los gobiernos ocurridas durante el decenio de 1980. Sin embargo, pese a los progresos alcanzados, aun queda mucho por hacer para mejorar las condiciones socialesen la region. Hayen ella mas de diez millones de nifios menores de cinco mos que sufren de malnutricion, de acuerdo con la definicion de peso bajo para la edad 3• Los programas de vacunaciones podrian ampliarse mas e institucionalizarse, con miras a reducir su sensibilidad a fluctuaciones anuales. En Brasil, Costa Rica y Mexico, el numero de personas vacunadas registro descensos importantes en varias oportunidades durante el decenio de 1980, mientras que en Bolivia y Guatemala todavia no se han alcanzado tasas de vacunaci6n superiores aI50%. Si bien las tasas de matricula en la escuela primaria son altas, tambien 10 son las de repetici6n y abandono. EI mejoramiento de la calidad de las escuelas es una alta prioridad para America Latina y el Caribe. Ademas, durante el proximo decenio deberian incrementarse los esfuerzos y recursos que se dediquen a mejorar la cobertura y la calidad de la ensefianza secundaria, y tambien es necesario prestar mas atencion a aumentar la tasa de participacion de las nifias en todos los niveles del sistema educacional. 3. Musgrove, Philip. 1991. Feeding Ultin America's Children. Informe sobre estudios regionales No. 11 del Departamento Teemco de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, D.C. 4 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Otra cuestion importante que se plantea cuando se evahian los indicadores sociales es la escasez relativa de datos, en particular de datos desglosados con respecto a un mismo pais. Si bien las variaciones en las cifras globales pueden interpretarse, sin mayor rigor, como fluctuaciones en el consumo de servicios sociales por los pobres, nada garantiza que losafectados porlos cambios marginalesen los niveles de los indicadores sociales sean real mente los pobres. Sin embargo, cuando no se dispone de datos desglosados, es dificil determinar empiricamente que grupos se Bevan la peor parte en relacion con una circunstancia determinada. A su vez, esto dificulta el disefio y la ejecucion de programas que podrian dirigirse especificamente a los grupos mas necesitados. Variabilidad de los indicadores. La presentacion en forma global de los niveles de los indicadores sociales correspondientes a un pais determinado a menudo oculta una variabilidad sustancial de las condiciones imperantes dentro de ese pais. Por ejemplo, la tasa global de mortalidad infantil en el Peru, en el periodo de 1991/92 era de 64 muertes por cada 1.000 nacidos vivos, pero si se desglosa esta cifra se observa que la mortalidad infantil es mas de tres veces mayor en regiones pobres como Inka y Mariategui, que en Lima (100 frente a 30, respectivamente)4. Los indicadores sociales tienden a diferir de acuerdo con cuatro caracteristicas fundamentales de la poblacion: • Grupo de ingresos-Si losservicios prestados porel sector publico no son adecuados, las personas mas pudientes pueden optar por obtener sus servicios de salud 0 educacion en el sector privado, mientras que la gente mas pobre no puede hacerl0. Incluso si los servicios publicos existen y son satisfactorios, a menudo la gente pobre no puede disponer del tiempo necesario para aprovecharlos. • Residentes de zonas urbanas 0 rurales-Es mas facil prestar servicios en las zonas urbanas, donde existe una gran concentracion de personas en un mismo lugar, que en las zonas rurales, donde la distancia entre dos comunidades puede ser muy grande. 4. Encuesta demognjfica y de salud de Westinghouse en el Peril, 1986. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 5 • Nivel educativo de las mad res y las mujeres en general-EI nivel de educacion de una madre repercute fuertemente en la atencion medica que reciben sus hijos, asi como en el uso que hace esa mujer de los servicios de salud y de planificacion de la familia. • Poblaciones indigenas 0 no indigenas-Los datos muestran que los indicadores sodales de las comunidades indigenas de la region son desproporcionadamente desfavorables. Estoscuatro factores estan claramenteinterrelacionados. Por ejemplo, las comunidades indigenas suelen estar ubicadas en zonas rurales, y en general hay una mayor proporcion de gente pobre en esas zonas que en las urbanas. Ademas, las mujeres pobres generalmente terrninan menos cursos escolares, en promedio, que las mujeres de familias pudientes; a su vez, los bajos niveles de instrucdon escolar estan vinculados a concentraciones altas de pobreza en las comunidades rurales e indigenas. Casto publico Es importante que se tenga la precaucion de distinguir entre los insumos destinados a impulsar el perfeccionamiento de los recursos humanos y los resultados que reflejan el efecto final de los distintos insumos. En su mayor parte, los indicadores sodales son resultados; miden el bienestar de la poblacion de acuerdo con diversos criterios. Por ejemplo,la reducci6n de la malnutricion infantil esel resultado que seobtienede los programasde educacion y nutricion disefiados con ese fin. Un aumento de la esperanza de vida es el resultado de la interaccion de un cumulo de programas de recursos humanos en esferas como vacunadones, nutricion, salud, educadon y planificacion de la familia. En algunos casos, un indicador social refleja un insumo; las tasas de vacunadon son un insumo que se traduce posterior mente en un resultado, como la disminudon de las tasas de morbilidad y mortalidad y el aumento de la esperanza de vida. EI gasto publico en los sectores sociales es un insumo primordial para el perfeccionamiento de los recursos humanos. La eficiencia, la equidad y la magnitud del gasto publico en los sectores sociales se cornbinan 6 LOS RECURS05 HUMANOS EN AMERICA LATINA para determinar la eficacia final de ese gasto en cuanto a la mejora de las condiciones de esos recursos en un determinado pais. Desafortunadamente,esa menudo muydificil establecer una correlacion entre los efectos de los gastos en distintos programas y los efectos de los subsidios recibidos por diversos gruposde beneficiarios. Sin embargo, una consideracion fundamental en los programas sociales del sector publicodebeda ser la de proporcionar los serviciosnecesarios a aquellas personas que no tengan la posibilidad de pagarlos. Cuando los beneficiarios pueden pagar los servicios recibidos, deberian aplicarse tarifas a los usuarios. Niveles de gasto publico en los sectores sodales. Debido a los programas de austeridad y ajuste del decenio de 1980, los gobiernos se vieron obligados a disminuir el gasto publico, como medida para reducir la inflacion y lograr la estabilidad macroecon6mica. En ese proceso, tuvieron que establecer un orden de prioridades para determinar las esferas en que podian hacerse recortes y el alcance de estos. La proporcion de los gastos correspondientes a los sectores sociales en los presupuestos publicos totales disminuy6 en toda la regi6n en conjunto durante el decenio de 1980. Hay cierta discusion en cuanto a si la proporcion del gasto publico en dichos sedores aumento 0 disminuyo como porcentaje del producto interno bruto (PIB) y como valor per capita durante ese decenio. Seg6n el pedodo de tiempo y las fuentes que se analicen, parece haber habido un descenso en el gasto de los gobiemos centrales en los sectores sociales durante los primeros afios del decenio y una recuperadon en los ultimos afios. En general, la seguridad sodal fue el sector mas beneficiado, la salud mostro una situacion mixta y la educacion resulto claramente perdedora, como porcentaje del PIB y en relacion con los presupuestos publicos globales. Sin embargo, la gestion de cada pais vario en cuanto a la asignacion por sectores de los gastos sociales. En un estudio del Banco Mundial relativo a los gastos del sector publico en nueve paises latinoamericanos se trato de evaluar como les fue a los servicios sociales entre 1980 y 19855• Se llego a la conclusion de que, hacia 1985, el gasto publico medio per capita en salud y educacion habia descendido a 70% y 79%, respectivamente, en comparaci6n con Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 7 los niveles correspondientes a 1980. Esto parece haber sido prindpalmente el resultado de una fuerte disminudon del PIB real per capita, si bien en el estudio se indica que tambh~n sered ujo la propordon del gasto publico total asignado a salud y educacion. Sin embargo, durante el mismo perfodo aumento la propordon del presupuesto publico destinada a seguridad social, aumento que compenso la disminudon general del PIB y determino un leve incremento de los gastos reales per capita en seguridad sodal como porcentaje del PIB durante la primera mitad del decenio. En otro estudio se examinaron las tendendas de los gastos del gobiemo central en 15 paises de America Latina y el Caribe entre 1975 y 19886• Se revelo en el que los gastos en los sectores sodales habfan aumentado como proporcion del PIB durante el perfodo examinado, sobre todo debido al aumento de los gastos en el ambito de la salud y la seguridad sodal. Este ultimo fue el sector de esta esfera que, considerado individualmente, registro el mayor nivel de gasto publico en cada uno de los afios analizados, y tambien el que mostro el mayor aumento en todo el perfodo examinado. En el informe se lIego a la conclusion de que el incremento general de los gastos en los sectores sodales habria sido positivo aunque no se hubiesen tenido en cuenta en los caIculos los gastos en seguridad sodal. Sin embargo, no todos los sectores sodales gozaron de la misma protecd6n. Mientras los gastos en seguridad social y salud aumentaron en cifras reales per capita, los efectuadosen education disminuyeron (veaseel Recuadro 1.1). Ademas, la proporcion que representaron los gastos destinados a los sectores sociales en los presupuestos publicos totales declino entre 1979 y 1988. A nivel regional, los gastos como porcentaje de dichos presupuestos se mantuvieron constantes en el ambito de la salud, la vivienda y gastos 5. Grosh, Margaret E. 1990. Social Spending in liltin America: The Story of the 19805. Documentopara discusi6n No. 106. Banco Mundial, Washington, D.C. Los nueve pafses son Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, El Salvador, Jamaica, Republica Dominicana y Venezuela. 6. Hicks, Norman. 1992. Trends in Government Expenditures and Re!Jenues in LAtin America, 1975-88. Documento para discusi6n No. IDP-lIO de 1a Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, D.C. 8 LOS RECURSOS HUMANOS EN A..\4ERICA LATINA Recuadro 1.1: Gastos de los gobiernos centrales en el ambito social, 1979-1988 Durante el decenio de 1980, el nivel de gastos correspondientes a los sectores sodales registr6 una evolud6n muy diversa en America Latina y el Caribe. De acuerdo con las estadisticasde las finanzas publicas del FMI, el prom edio de gastos de los gobiemoscentrales en el ambitosodal aumento en la region como porcentaje del PIB entre 1979 y 1988. Sin embargo, loscambios en la asignad6n por sectores de tales gastos variaron de un pais a otro. Cambios en la asignacion de los gastos por sectores entre 1979 y 1988 (como porcentaje del PIB) Variacion Todoslos Seguridad porcentual sectores y bienestar del ingreso sociales Educacion Salud social per cipita Argentina 0,19 -0,02 0,01 0,21 -16,4 Bahamas 3,11 0,68 1,14 1,29 15,9 Brasil -0,18 0,27 0,46 -0,91 3,3 Costa Rica -0,41 -1,59 -0,16 1,34 -10,8 Chile -1,21 -1,21 -0,13 0,12 9,1 Mexico -1,96 -0,64 -0,29 -1,03 -3,2 Panama 3,33 -0,34 1,06 1,92 -5,6 Paraguay -0,27 -0,30 -0,12 0,15 4,6 Rep. Dominicana -1,13 -0,65 0,05 -0,53 -1,5 Uruguay 4,60 0,05 0,16 4,38 -2,6 Venezuela 0,79 0,39 0,30 0,11 -17,4 Nota: Los datos correspondientes al Paraguay representan cambios en el periodo de 1979 a 1987; las demas cifras se refieren al pedodo de 1979 a 1988. 12.0;...:d.:.:.I...:.P.:,:18:....-_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _...., .. 10.• 1 01878 • ,881 1 10.0 11.6 11.0 ••0 4.0 0.0 Ed.oulon ,.Iud .... 800 Ot," Total Total tin '.8. Fuente: flicks, 1992, op.cit., utillzando las estadisticas de las finanzas pUblicas del FMJ. Y EL CARIBE: PRlORlDADES Y MEDIDAS A TOMAR 9 varios, aumentaron en el caso de la seguridad social y registraron un marcado descenso en el sector de educaci6n. La incongruencia entre las conclusiones de estos dos estudios puede obedecer a varias razones. Lasdiferencias en cuanto a periodos, fuentes de datos, tamano de las muestras y composici6n de los gastos en los paises estudiados son quiza las causas mas probables de las discrepancias. Cabe senalar, en particular, que losaumentos registrados en los gastos sociales del sector publico entre 1985 y 1988 no fueron incorporados en los resultados del primero de los estudios. Si los gastos reales per capita en los sectores sociales aumentaron durante el decenio de 1980, en el mejor de los casos el crecimiento fue 5610 levey sedebi6 sobre todo a losaumentosen losgastos en seguridad social. Los correspondientes a educaci6n disminuyeron y los de salud se mantuvieron esencialmente constantes. Sin embargo, como se senal6 antes, los indicadores sociales mejoraron en general durante el decenio. Hay una serie de factores que podrian explicar la raz6n por la cualla si tuaci6n de los recursos humanos registr6 una mejora continua a pesar de las grandes fluctuaciones de los gastos, que podrian haber influido negativamente en la prestaci6n de servicios sociales y haber impedido cualquier progreso en las condiciones reflejadas por los indicadores sociales: • Las variaciones en los indicadores sociales a. menudo se producen con un considerable desfase con respecto a los cambios en los insumos, pese a que no esta claro si eso sucedi6 asi en America Latina durante el decenio de 1980. • Puede haber habido errores en la medicion de los indicadores sociales. Las tasas de mortalidad se proyectan 0 interpolan sobre la base de presunciones firmes que no son sensibles a cambios de corta d uraci6n. Es poco frecuente que se realicen encuestas antropometricas. Las tasas de vacunaci6n no reflejan con exactitud el grado de desperdicio. Las tasas de matricula reflejan la situaci6n en el momento de la inscripci6n en la escuela, pero no tienen en cuenta la asistencia posterior a ella. • La conveniencia de utilizar los gastos como cifra representativa de los insumos tiene sus lfmites. Por ejemplo, puede suceder que, como consecuencia de un presupuesto fijo 0 menor, las escuelas reasignen a 10 LOS RECURS05 HUMANOS EN AMERICA LATINA la compra de libros de texto sumas de dinero que antes destinaban a la adquisici6n de equipo deportivo, mejorando con ello los datos correspondientes a la eficiencia del gasto en educaci6n. De manera similar, cuando el presupuesto general de educaci6n es fljo, es posible que se desvie hacia las escuelas rurales un mayor volumen de recursos de escuelas ubicadas en zonas mas pudientes, lograndose asi una distribuci6n mas equitativa. Las estadisticas globales nunca reflejanin circunstancias como estas. • Es posible que las unidades familiares aumenten sus contribuciones privadas, en dinero 0 tiempo, a la creaci6n de bienestar para compensar la disminuci6n en la disponibiJidad de servicios prestados por el sector publico. Por ejemplo, las familias pueden comprar libros de texto que anteriormente se distribuianen forma gratui ta, utilizar servicios privados de atenci6n de la salud en lugar de servicios publicos, 0 pasar mas tiempo en trayectos diarios 0 haciendo fila para recibir un servicio publico. • La tecnologia ha evolucionado a tal punto que muchas de las intervenciones mas eficaces pueden llevarse a cabo a un costo muy reducido. Ejemplode ello son, en el ambito de la salud,las vacunaciones, la rehidratacion oral y la fortificacion y complementaci6nde los alimentos con micronutrientes; todo esto puede surtir efectos notables por cada d61ar gastado. • Puede sucederque hayan intervenido organizaciones nogubernamentales (ONG) para suplir algunas de las carencias derivadas de la reducci6n del gasto publico. En Bolivia, por ejemplo, las ONG canalizaron US$19 millones hacia el sector (cuasipublico) de salud en 1988, mientrasqueel propio Ministerio de Previsi6n Social y Salud Publica gasto solamente US$22 millones. Asimismo, las ONG encauzaron por 10 menos US$l30 millones hacia El Salvador en 1987, que en su mayor parte se destinaron a los sectores sociales; en comparaci6n, el gasto publico en salud y educaci6n duranteel mismo ano ascendi6 a US$127 millones7 • Durante el decenio de 1980, las organizaciones no gubernamentales crecieron enormemente en numero, tamano y alcance de sus actividades, y 7. Grosh, 1990, op.al. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 11 llegaron evidentemente a constituir una importante fuente altemativa de finandadon para los servicios sodales en los paises de la region. • Ritmo mas lento de los progresos. Si bien la mayoria de los indicadores sodales denotaron mejoria durante el decenio de 1980, hay dertos indidos de que actualmente el ritmo del mejoramiento esta disminuyendo. Uno de los ejemplos mas alarmantes es la disminucion de la tasa neta de matricula en la educadon prima ria en Costa Rica y EI Salvador. EI minima progreso logrado en la reduccion de la mortalidad de nifios menores de cinco afios en la Republica Dominicana y Venezu­ ela es tambien causa de preocupacion. Con respecto a la region en su conjunto, durante los period os de 1960­ 65, 1965-70, 1970-75, 1975-80 Y 1980-85, la estimacion mediana de la probabilidad de muerte entre el nacimiento y los cinco afios de edad por cada 1.000 naddos vivos, fue de lOS, 100,89,52 Y42, respectivamente8 • La disminucion mas significativa se produjo entre 1970-75 y 1975-80, cuando la tasa se redujo de 89% a 52% en menos de diez afios. Las tasas de mejoria anteriores y posteriores fueron mucho menos notables. Palloni atribuye la disminucion de las tasas de mejoramiento al hecho de que los caIculos anteriores inc1uian descensos importantes de las cifras de muertes por paludismo tras la introduccion en gran escala del uso de insecticidas en muchos paises, mientras que otros cambios progresivos no han tenido efectos tan espectaculares9 • Sin embargo, los empeoramientos que mas preocupan, como la disminucion de los progresos en la reducdon de la mortalidad de nifios menores de cinco afios en Haiti, se estan produciendo en los paises que ya registraban los peores indicadores de la region. Hay varias razones que podrian explicar por que se ha tornado mas lento el ritmo de mejorfa de dertos indicadores. Una de ellas puede ser simplemente que los aumentos y las reducdones de los gastos en los sectores sociales a traves del tiempo hayan comenzado a afectar 8. Hill, Kenneth y Anne R. Pebley. 1989. "Child Mortality in the Developing World". Pob/acwn y Desarrollo, 15, No.4 (diciembre). 9. Palloni, Alberto. 1985. "Health Conditions in Latin America and Policies for Mortality Change". En Jacques Vallin y Alan D. Lopez, comps. Health Policy, Social Policy and Mortality Prospects. Liege, Belgica: Ordina. 12 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA negativamente al progreso en esos sectores. Particularmente en los paises en los que existen las peores condiciones, las reducciones de los gastos en esas esferas surten sin duda efectos adversos en los niveles de los indicadores. Otra posibilidad es que algunos paises quizas se esten acercando a los lfrnites naturales de mejoria, mas aHa de los cuales es extremadamente diffcil hacer n uevos progresos. Por ejemplo,la tasa de mortalidad de nifios menores de cinco afios es de 27 por cada 1.000 nacidos vivos en Chileyde 20 en Jamaica; encambio, esa tasaesde6 por cada 1.000 nacidos vivos en Jap6n y de 11 en Estados Unidos. Perspectivas futuras Pese a los problemas que aun persisten, toda America Latina ha hecho grandes progresos hacia la creaci6n de un marco de estabilidad y crecirniento econ6rnicos en el futuro. Muchos paises han negociado la reestructuraci6n 0 la reducci6n de su deuda externa, 0 ambas cosas, rnientras que otros estan en proceso de hacerlo. EI sistema bancario en su conjunto ha sido objeto de profundas reformas, a medida que se han introduddo sistemas modemos de supervisi6n y reglamentaci6n. A su vez, muchas deudas incobrables han sido cancel ad as y la capitalizaci6n ha aumentado. Sin embargo, las causas principales del mejoramiento de las perspectivas econ6rnicas de America Latina han sido las reformas implantadas por los gobiemos para lograr un clima de estabilidad macroecon6rnica. Con frecuencia, esas reformas se han introducido como parte de amplios programas de ajuste estructural encarninados a corregir losdesequilibrios del sistema econ6rnico que sean insostenibles a largo plazo. Los elementos comunes de esos programas de ajuste estructural han sido la red ucci6n 0 elirninaci6n de los deficit del sector publico y las politicas concornitantes de aminoraci6n de la inflaci6n, la privatizaci6nde empresas estatales,la elirninaci6n dediferenciasen los tipos de cambio, el ajuste del tipo de cambio a niveles sostenibles y la Iiberalizaci6n de los controles en materia de precios y tasas de interes. Con la introducci6n de esos cambios,los gobiemos aumentan en gran medida la eficiencia de la estructura de incentivos de la economia. La Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 13 eliminaci6n de los deficit del sector publico es una condici6n necesaria para reducir la inflaci6n y liberar recursos del sector privado para fines de inversi6n en esferas mas productivas. La privatizaci6n de empresas estatales reduce la financiad6n publica de bienes y servicios generales que pueden ser suministrados en forma mas efidente por el sector privado. Ademas, una parte de los recursos publicos que se ahorran de esa manera pueden ser canalizados hacia usos mas equitativos y efidentes, como programasdenutrid6norientados a gruposespecificos con la finalidad de redudrla malnutrici6n. La eliminaci6n dediferencias en los tipos de cambio hace que la estructura de incentivos de la economia nacional se asemeje mas a la prevaleciente en los mercados mundiales, 10 que coloca al pais en una posici6n mas ventajosa para cosechar los posibles frutos del comercio. Otras reformas comerciales y arancelarias, como la eliminad6n de subsidios y aranceles excesivos, tienen los mismos resultados beneficiosos. La liberalizaci6n de los con troles sobre los precios y las tasas de interes aumenta aun mas la eficiencia de los mecanismos de fijaci6n de precios del mercado en 10 relativo a la asignaci6n de recursos, tanto a nivel interno como con respecto a la situaci6n mundial. Los resultados de estas nuevas politicas estan comenzando a notarse en las estadisticas. En 1991, por primera vez desde 1988, el PIB de America Latina registr6 un crecimiento mas rapidoqueeJ de la poblaci6n. EI PIB real aument6 en 2,9%; si se exduye al Brasil, la tasa media de crecimiento total fue de 4,3%. El valor real de las exportaciones aument6en 1990y 1991,a pesarde la recesi6nen lospaisesindustriales. Ademas, la inversi6n ha venido subiendo y se aproxima a niveles acordes con un crecimiento moderado10 • Hay optimismo en cuanto a que este panorama alentador perdurara, pero la reforma estructural e institucional a largo plazo no es un proceso lineal. Siempre hay presiones para que los gobiernosden marcha atras, y algunas de esas presiones son mas faciles de resistir que otras. No 10. Banco Mundial. 1992. Datos economicos seleccionados sabre America Latina y el Caribe: 1972-1991. Oficina Regional de America Latina yel Caribe, Oficina del Economista en jefe, Washington, D.C. 14 LOS RECURSOS HUMANOS EN A.\.fERICA LATINA obstante, las refonnasen America Latina y el Caribe parecen beneficiarse de la profunda impaciencia del publico con la situacion imperante. El estancamiento y la inactividad del pasado han estimulado el deseo de cambio del publico, 10 que ha creado un clima politico favorable a las reformas. Ademas, algunas de estas, como la privatizacion y las refonnas del comercio y del sistema jurfdico y reglamentario, ayudaran a los gobiemos a resistir a las presiones de los grupos de intereses para que se frene el impulso del cambio. Sin embargo, las reformas estructurales a nivel macroecon6mico no pueden por sf solas resolver los problemas sociales mas fundamentales de la pobreza y la falta de oportunidades, que son parte de la vida diaria de casi e140% de la poblad6n de la region. Masbien, el ajuste estructural tiene por finalidad promover un crecimiento de la economia mayor y sostenible a mediano y largo plazo. No obstante, a corto plazo algunos grupos se beneficiaran de los cambios implantados, mientras que otros pueden resultar perjudicados. Cmiles concretamente seran los grupos afectados en forma positiva 0 negativa dependera de la estructura global de la economfa y de la naturaleza de los cambios introducidos. En general, los grupos que participan en los sectores de producci6n para la exportaci6n resultaran beneficiados, ya que la reordenadon del tipo de cambio real provocara un aumento de las exportadones. Los empleados del sector publico y de los sectores industriales protegidos artificial mente pueden resultarperjudicadosa medida que los gobiemos hagan recortesen las nominas y que lasindustriasnacionales ineficientes se yean obligadas a competir a nivel mundial. Las repercusiones del ajuste en los grupos pobres dependeran de la posicion general que ocupen en la economia. En el caso de Costa Rica, la pobreza disminuyo como resultado de las reformas introducidas, 10 que se debio a que esos grupos se concentraban en el sector de la agricultura de exportacion. El proceso de ajuste comprendio una devaluacionmoderada que impulso un aumentode la demandaextema de productos agrkolas costarricenses, con el consiguiente incremento de lasoportunidades de empleo para las personas pobres. Sin embargo, no seria correcto suponer a priori que a corto plazo esas personas se benefician con el ajuste; enalgunos casos se yen afectadas adversamente Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 15 por ese proceso, si bien las medidas pueden final mente reportarles beneficios a largo plazo. En otros casos, los grupos politicos poderosos tal vez se perjudiquen hasta un punto que puede impedir que las reformas continuen apliaindose con exilo. Cuando esto sucede, surge c1aramente la necesidad de que los gobiernos y los donantes atenuen esos efectos, por razones de conveniencia politica y para evitar perdidas de capital humano. Si grandes sectores de la poblaci6n no yen ventaja alguna para Sl rnismos en el adelanto econ6rnico general del pais, tarde 0 temprano se pondra en tela de juicio la viabilidad de las reformas econ6rnicas y financieras. En particular, cuando los pobres resultan perjudicados a corto plazo, los gobiemos pueden poner en pnictica programas de medidas de protecci6n social, conjuntamente con las reformas de ajuste estructural, a fin de atenuar las posibles repercusiones negativas de esas reformas en los pobres. Cuando los programas se disenan y ejecutan correctamente, pueden llegar a los sectores mas vulnerables de la poblaci6n a un costo fiscal bastante moderado. Sin embargo, mas aHa de la cuestion del ajuste, el perfeccionarniento de los recursoshumanosen America Latina yelCaribe es uncomponente esencial del crecirniento econ6rnico y el alivio de la pobreza. A medida que los responsables de formular las politicas busquen estrategias para mejorar los niveles de vida y reducir la pobreza, las cuestiones relativas a los recursoshumanos desempefiaran sin duda un papel primordial en la consecuci6n del exito en esa regi6n. En la Secci6n II de este informe se exarnina 1a situaci6n de los recursos humanos en la regi6n y se identifican y analizan los problemas que existen en cada sector. En la Seccion III se exarninan algunos principios rectores generales aplicables a las medidas a adoptar por los gobiernos yel Banco; en la Seccion IV se explican esos principios en mayor detalle, en el contexto de America Latina. Porultimo,enlaSecci6n V sepropone un prograrna para el futuro. 16 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA II. Situaci6n de los recursos humanos La expresion "recursos humanos" abarca unaampIia gamade sectores y subsectores. Algunas de esas esferas, como el abastecimiento de agua y el saneamiento, tal vez noencuadren dentro de 10 que tradicionalmente se consideran sectores "sociales", pero de todas maneras influyen en la ecuacion general que determina el bienestar y la prosperidad de los ciudadanos de un pais. Por 10 tanto, en esta seccion clasificamos las distintas esferas de interes dentro del ambito de los recursos humanos, e identificamos los principales problemas que resta resolver en cada una de ellas. La pobreza y 1a distribuci6n del ingreso Esdificil formaruna imagen precisa de los pobres y suscircunstancias, ya que en el caso de la mayona de los paises latinoamericanos no se dispone de datos suficientemente detallados y exactos. Hay poca informacion acerca del sector rural, del sector no estructurado 0 de la movilidad desde las zonas rurales. Con frecuencia, hasta los datos sobre los salarios, el empleo y los efectos del gasto destinado a los sectores sociales son parciales, poco confiables y desactuaIizados. Sin embargo, en los ultimos anos varios paises de la region han realizado encuestasde unidades familiarescomo parte de un Estudio de medici6n de los niveles de vida, mientras que otros paises han iniciado gestiones para llevarlasa cabo. Estas encuestas permitenobtener seriescompletas de datos que pueden luego analizarse para comprender mejor las condiciones imperantesen cada pais. (Vease el Recuadro 2.1.) Se espera que, en el futuro, otros paises de la region sigan el ejemplo, para poder asi ampliar el conocimiento que se tiene de la situaci6n de los pobres y de los lugares precisos en que se encuentran; esto aumentara la eficacia tanto del diseno como de la evaluaci6n de los programas de recursos humanos y de lucha contra la pobreza. Gran parte de la pobreza que se advierte en la region es atribuible al grado excepcionalmente alto de desigualdad en los ingresos que existe en America Latina. Por ejemplo, los datos sobre el Brasil indican que el Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 17 20% mas pobre de las unidades famiIiares recibio solamente e12% del ingreso nacional en 1989. Los ingresos medios per capita difieren hasta en un factor de 10 entre los estados brasilefios mas ricos y los mas pobres. En la region de America Latina y el Caribe en su conjunto, el 20% mas pobre de la pobladon redbio alrededor del 4% del PIB en 1989. Ademas, de acuerdo con la informacion disponible, las diferencias entre los ingresos sehicieron aun mayores durante la crisiseconomica de los afios ochenta. (VeaseelRecuadr02.2.) Elhechodequeaumenteladesigualdad no significa necesariamente que los pobres esten en peor situacion, sino que puede deberse simplemente a que han mejorado los ingresos medios de los deciles superiores. Sin embargo, el aumento de la desigualdad durante ese decenio fue mas pronunciado en los paises que registraron descensos en sus niveles de ingreso per capita. En esos casos, los desgloses por deciles han demostrado que todos los grupos de ingresos experimentaron un deterioro en el valor real de sus ingresos; no obstante, los grupos mas ricos pudieron proteger sus niveles de ingresos mejor que los grupos mas pobres. A pesar de las limitaciones que existen en cuanto a los datos, en general se admite que la pobreza aumento en la region durante el decenio de 1980. Segun estimaciones de la Comision Economica para America Latina y el Caribe (CEP At) de las Naciones Unidas, e136% de la pobladon (0 sea, 130 millones de habitantes) vivia en la pobreza en 1980. En 1986,la citra habia ascendido a 38% (es decir, 160 millones de personas)lI, aunque de acuerdo con estudios detallados sobre ocho paiseslaproporcionllegoaestimarsehastaenun40%12. Se sabe que hay una pobreza persistente yextrema en paises como Bolivia, Guyana y Haiti. Ademas, hay enormes diferencias entre los niveles de pobreza que existen dentro de un mismo pais. Por ejemplo, el61 % de la poblacion rural de Mexico se definio como pobre en 1986, mientras que el porcentaje correspondiente a la urbana fue de 47%. 11. Las estimaciones relativas ala pobreza varian de un pais a otro seg(m los umbrales de pobreza especificos utilizados y los metodos apJicados para subsanar la falta de informacion. Los umbrales de pobreza de la CEPAL se basan en una cesta familiar minima quereCma iosrequisitosnutrlcionales establecidos porla FAOy la OMSpara cada pals. 12. Rosenthal, 1989, op.cit. 18 LOS RECURSOS HUMANOS £''1 AMERICA LATINA Recuadro 2.1: Estudio de medici6n de los niveles de vida: La te01ia El Estudio de medicion de los niveles de vida fue lanzado por el Banco Mundial en 1980 con el objetivo de mejorar la formulacion y la supervision de las politicas de desarrollo. Dado que la informacion es la clave de la formula cion de politicas acertadas, el Estudio apunta a ayudar a los gobiemos a medir todos los complejos fadores que deterrninan los niveles de vida, como el ingreso, el consumo, el ahorro, el empleo, la salud, la educacion, la fecundidad, la nutricion, 1a vivienda y la migracion. Se disefio una encuesta pormenorizada de hogares que consta de dos partes y quese ha llevado a cabo con exito en much os paises del mundo, entre ellos -en la region de America Latina yel Caribe- Jamaica, Bolivia, el Peru y Venezuela. A continuacion se indican cuatro tareas fundamentales que deben realizar los gobiernos, en las que los datos obtenidos mediante este Estudio pueden desempefiar un papel de vital importancia: EmiluaciOn de los ni'Oeles de pobreza-El Banco esta alentando a los gobiernosa que evaltien los niveles de pobreza para determinar, en primer lugar, la magnitud de sus problemas y, en segundo lugar, si sus politicas son adecuadas en relacion con la gravedad del problema. Para que esas evaluaciones sean precisas y confiables, debenfundarseen una baseamplia de informacion sodalenconstanteactualizacion. Aun si se conoce el numero de personas pobres en un momento determinado, no se sabe nada acerca de 10 que puedan haber perdido 0 ganado, ni si se esta 0 no avanzando en la reduccion de la pobreza. Las encuestas del Estudio de medidon de los niveles de vida pueden garantizar que esta informacion sea actual y confiable. Programas con beneficiarios espedficos-Para que los programas de bienestarsodal favorezcan a los mas necesitados, los gobiernos deben determinar, en primer Si se alcanza una tasa proyectada de crecimiento del PIB de 4,2% anual, y si la distribucion del ingreso mejora con el crecimiento (como ocurrio, por ejemplo, en Colombia durante los anos setenta y ochenta), se preve que, para el ano 2000, la pobreza en America Latina y el Caribe disminuira del 19% alII %. En cambio, si el crecimiento del PIB per capita no supera el 1%, entonces habra otros 25 millones de personas, o e15% de la poblacion de la region, que vivira en la pobreza a fines de esta decada 13 • 13. Banco Mundial, 1990, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 19 temuno, donde se encuentran las necesidadesmas acuciantes. En segundo lugar, deben sopesar los costos y los beneficios de los distintos mecanismos de seleccion y, por Ultimo, supervisar el plan escogido para comprobar si se esta 0 no llevando a cabo con exito y, en caso negativo, determinar las razones. Si estan correctamente disefiadas, las encuestas de este Estudio son el instrurnento ideal para reunir y mantener esta clase de informaci6n. EvaluaciDn de los efectos de /as po/fticas en el bienestar-Los datos obtenidos mediante el Estudio pueden utilizarse para evaluar losefectos de un determinado programa en e1 bienestar de los participantes, y para estimar que suerte habrian corrido en su ausencia. Tambien es posible dedudr los efectos que probablemente tendrian en el bienestar dertas reformas previstas, utilizando los da tos del Estudio para calcu1ar los parametros de losmodelos de comportarniento que se simularan. Por ejemplo,los datos deri vados de las encuestas de hogares se han utilizado tanto en COte d'Ivoire como en el PerU para analizar las posibles consecuencias para los pobres de un aumento de los cargos a los usuarios. Vigilancia del comportamiento de un sector en particular-Para comprender las razones por las que persiste la pobreza, es necesario que los gobiernos tengan acceso a los indicadores de los distintos sectores. Un buen metodo para averiguar las carencias que existen en la base de informaci6n social consiste en preparar un cuadro que contenga todos esos indicadores. Una vez determinadas las carencias, se puede disefiar una encuesta individual dentro del Estudio de medicion de los niveles de vida con el prop6sito especifico de reunir los datos necesarios para subsanarlas. --~-- ------- Las mujeres y la pobreza. Cada vez se reconoce mas el hecho de que las mujeres soportan en forma desproporcionada la carga de la pobreza y la desigualdad de ingresos. A 10 largo de la historia ha habido una serie de facto res que han impedido a las mujeres desarrollar al maximo su capacidad para obtener ingresos y participar plenamente en la vida econ6mica de los proses, tanto desarrollados como en desarrollo. Esto tambien es derto en el caso de America Latina. Esos factores son, entre otros, las altas tasas de fecundidad la escasez de servicios de atencion infantil f y la discriminacion salarial en el mercado de trabajo. Sibien enlos ultimos tres decenios hanocurrido cambios significativos 20 LOS RECURSOS HUMANOS EJ-.J" AMERICA LATINA Recuadro 2.2: Aumento de Ia desigua/dad en cuanto a los ingresos El coefiden te de Gini es una medida comlin de las diferendas entre los ingresos. Cuanto mas alto, mayor es la desigualdad en la distribudon del ingreso. De esa manera, si se comparan los coeficientes de Gini de fechas cercanas a 1980 con los del periodo proximo a 1990, se observa claramente que, en la mayoria delos paises latinoamericanos, las diferencias en tre los ingresos se acentuaron durante los alios ochenta. 0.7 0.65 BRA PEOR EN 1989 GUA • en co en 0.6 PAN· HON • • ctJ 0.55 I:::! BOL IICOL Q) 0 0.5 C ARG .VEN a 0.45 PERU ·C.R. MEJOR EN 1989 RU 0.4 • PARA 0.35 0.35 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65 0.7 Gini Carca 1980 Fuente: Banco Mundial, 1992. Parlerty and Income Distribution in Latin America: The Story of the 19805. lnforme No. 11266- LAC. Washington, D.C. que han ampliado la participacion de la mujer en la fuerza laboral en la region de America Latina y el Caribe, aun resta mucho por hacer. En el aspecto positivo, Ia participacwn de Ia mujer en la fuerza de trabajo ha aumentadodeI 24% enel decenio de 1950a133% en eI de 198014 • Esto hasido resultado de la ampliacion de las oportunidades de educacion para la 14. Psacharopoulos, George y Z. Tzannatos, comps. 1992. Women's Employment and Pay in Latin AmeriC4. Banco Mundial, Washington, D.C. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 21 mujer, de una mayor disponibilidad de metodos de planificacion familiar, del mejoramiento de la salud de las mujeres, y de una lenta pero constante transformacion de las barreras juridicas, culturales e institucionales que a 10 largo de la historia han restringido la capacidad de las mujeres para aprovechar plenamente los beneficios de su participacion en la fuerza de trabajo nacional. Las crecientes necesidades economicas que pesan sobre la familia han reforzado estas tendencias y, en consecuencia, ha aumentado el porcentaje de mujeres que buscan trabajo, en un esfuerzo por compensar la declinacion general de los ingresos familiares. Por ejemplo, los datos sobre Chile indican que la participacion de la mujer en la fuerza de trabajo tiende a fluctuar en sentido inverso ala situacion economica del pais. Por 10 tanto, el au men to de la participacion de la mujer en el mercado de trabajo ha sido consecuencia de factores tanto positivos como negativos. El hecho de que a menudo las mujeres que trabajan tienen la doble responsabilidad de obtener ingresos y criar a sus hijos ha complicado aun mas el analisis de las cuestiones laborales. Se han discutidomucholamaneradelograrunequilibrioentreestascuestiones alevaluarla participacion yel exitode lamujerenel mercadode trabajo, y la forma de incorporar analiticamente los beneficios derivados de las tareas que se realizan en el hogar en 10 que se refiere a la crianza de los hijos y la satisfaccion de las necesidades de la familia. Sin embargo, el aumento de la participaci6n femenina en la fuerza de trabajo oculta el hecho de que la actividad laboral de las mujeres sigue concentrada en tareas de escasa remuneraci6n y baja productividad, principal mente en el sector de los servicios, donde son pocas las posibilidades de progresar. Tambien es excesiva la representaci6n de la mujer en el sector informal, donde los sueldos tienden a ser bajos. De hecho, hay bastantes pruebas de que, aun considerando la edad y el nivel de educaci6n, las mujeres perciben salarios inferiores a los de los hombres cuando ocupan puestos simiIares y trabajan el mismo numero de horas. (Vease el Recuadro 2.3)15. Adem;is,los trabajos del sector no estructurado 0 informal raramente estan amparados por la legislacion 15. Psacharopoulos y Tzannatos, 1992, op.cit. 22 LOS RECURSOS HUMA.'l'OS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.3: La mujer en la fuerza laboral - Partidpaci6n e ingresos En America Latina, las mujeres han ampliado sustancialmente!ill parlicipaci6n en la fuerza de trabajo, pero sus ingresos continuan siendo inferiores a los de los trabajadores varones. Participaci6n en la fuerza Mujeres /hombres de trabajo (porcentaje) Relaci6n entre Decenio Eslimaci6n los ingresos Pais de 1960 mas reciente (porcentaje) Argentina 24,4 33,1 64,5 Bolivia 23,1 n.d., 62,3 Brasil 18,2 33,0 70,3 Colombia 19,0 39,4 84,6 Costa Rica 18,6 26,4 80,8 Chile 28,6 28,9 47,1 Ecuador 17,7 22,6 63,7 Guatemala 13,1 14,7 76,8 Honduras n.d. 17,8 81,3 Jamaica 52,7 48,2 57,7 Mexico 19,1 32,7 85,6 Panama 24,9 35,7 84,8 Peru 22,7 29,0 82,3 Uruguay 32,0 46,0 74,5 Venezuela 22,1 35,0 77,7 Notas: Se refiere a mujeres entre 20 y 59 anos de edad. n.d.- no se dispone de informaci6n. Fuente: Psacharopoulos, George y Zafiris Tzannatos. 1992. Women's Emplayment and Pay in Ultin America: Ooeroiew and Methodology. Banco Mundlal, Washington, D.C. Iaboral 0 por las leyes que establecen la igualdad de oportunidades y remunerad6n por igual trabajo. Asimismo, hay factores positivos y negativos que influyen para que Iasmujerestrabajenenelsectornoestructurado. Enelaspectopositivo, Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 23 este sector es mas flexible que el formal; es posible que algunas mujeres prefieran esta flexibilidad para poder dedicar mas energias a las actividades domesticas y de crianza de los hijos. Por otra parte, el sector informal es con frecuencia la tinica oportunidad que seles presenta a las mujeres. La falta de servicios adecuados de atencion infantil restringe a menudo las opciones de las mujeres, cualquiera sea su educacion. El acceso a las inversiones en capital humano que se necesitan para mejorarla situacion general de lasmujeresseesta ampliando lentamente. En muchos paisesde America Latina y el Caribe ha habido un incremento enel ntimero de programasque ofrecen serviciosde educacion, atencion de la salud e informacion nutricional dirigida espedficamente a las mujeres. Los grupos indfgenas y la pobreza. Las comunidadesindfgenas tambien tienden a ser extremadamente pobres. Los datos obtenidos merced a una encuesta de unidades familiares realizada en Guatemala indican que, aun tomando en cuenta las diferencias educacionales, los trabajadores indigenas ganan menos de la mitad que sus congeneres no indfgenas. Ademas, los trabajadores indigenas tienen el triple de posibilidades de pertenecer al quintil inferior en la distribucion del ingreso. Este grupo tiene ademas el doble de posibiUdades de trabajar en forma independiente, y la cuarta parte de posibilidades de trabajar en el sector ptiblico16, En Bolivia, un estudio de los datos obtenidos mediante una encuesta de unidades familiares que se llevo a cabo en centros urbanos de mas de 10.000 habitantes demostro que los trabajadores indigenas ganaban un 60% menos que los grupos no indigenas, y que ternan el doble de posibilidades de pertenecer al quintil inferior de la distribucion del ingreso. Tambien se advertia que la tendencia a ser trabajadores independientes era una vez y media mayorl?, (Vease el Recuadro 2.4.) De esto se infiere que, al orientar especificamente los beneficios de cualquier proyecto futuro, se debera tener en cuenta a los indigenas, No obstante, si los proyectos estan 16. Psacharopoulos, George. 1992. Ethnicity, Education and Earnings: A Comparative Analysis of Bo1ivill and Guatemala. Documento de Ira bajo sobre politicas de investigaci6n. Banco Mundial, Washington, D.C. 17. Psacharopoulos, 1992, op.cit. 24 LOS RECURSOS HUMANOS &'1 AMERICA LATINA Recuadro 2.4: Ingresos de las poblaciones ind{genas Las microencuestas de hogares realizadas recientemente revelan algunas caracteristicas criticas de las pobladones indigenas en relad6n con los quintiles de ingresos. La informacion rela tiva a la lengua ha blada se uti1iz6 para identificar a la pobladon indigena en Bolivia, Guatemala y el Peru. De acuerdo con esa informad6n, se calcu16 el porcentaje de la poblad6n indigena que perteneda a cada uno de los quintiles, 10 que revel6 que su representad6n era mucho mayor en el quintil inferior que en el sUperior en todos los paises que integraban la muestra. El caso mas extremo era el de Guatemala, donde eI66,9% del quintil inferior estaba compuestopor indigenasfrenteal8% en el quintil superior. Enel Peru,solamente e12,1 % del quintil de mayores ingresos estaba integrado por indigenas. 1I001yt. own....... ...ru QIIIn\l1 .11Int.,1or1 ~2 CJ aD. me 1.....'10'1 Fuente: Banco Mundlal, 1992. Poverty and Income Distribution in Latin America: The Story of the 19805. Informe No. 11266-LAC. Washington, D.C. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 25 correctamentedirigidosconforrneala situacion depobreza, logicamente las comunidades indigenas resultanin beneficiadas. Salud En la mayona de los paises de la region, las tendencias que se registran en casi todos los indicadores de salud son bastante positivas y estan mejorando. Sin embargo, pareceria que en algunos paises (por ejemplo, la Argentina), la mejora de los indicadores de salud se ha desacelerado en los ultimos tiempos. Causan preocupacion, en particu­ lar, los minimos progresos alcanzados en la reduccion de las tasas de mortalidad de ninos menores de cinco anosen la Republica Dominicana y Venezuela. Tambien ha habido aumentos inquietantes en la prevalencia de la malnutricion en ninos decorta edad y / 0 con peso bajo al nacer en Nicaragua y el Peru. Las tasas de mortalidad infantil y derivada de la maternidad siguen siendo altas en muchos paises, y hay variaciones considerables dentro de un mismo pais. (Vease el Recuadro 2.5.) Por ejemplo, en Venezuela, la mortalidad infantil en los estados mas pobres de Trujillo y Merida es dos veces y media mayor que en el distrito federal (Caracas), y en el nordeste del Brasil estas tasas son tres veces mas altas que en el sur18 • EI factor que mas contribuye a la mortalidad jnfantil en la region es el peso bajo al nacer, que en general se define como el inferior a los tres kilogramos. Es un factor decisivo, especialmente en el caso de los ninos recien nacidos con menos de 28 dfas de vida. Si bien la diarrea y las enferrnedades de las vias respiratorias son las causas principales de mortalidad postneonatal (hasta un ana de edad), el peso bajo al nacer aumentalapropensiondelosninosacontraeresetipodeenfermedades. Por 10 tanto, es de vital irnportancia que loscomplementosalimentarios se destinen espedficamente a las mujeres embarazadas y madres lactantes subalimentadas, para asegurar que se satisfagan plenamente 18. Psacharopoulos, George. 1989. Recovering Growth with Equity. Documento para discusi6n No. IDP-33 de la Ofictna Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, D.C. 26 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.5: Variaciones en las tasas de mortalidad in/antil dentro de un mismo pais Nicaragua Ocupacion del padre Tasa por cada 1.000 nacimientos Trabajador agricola 112 Propietario de tierras 92 Empleado del sector no agricola 80 Trabajador independiente del sector no agricola 42 Argentina, Provincia de Neuquen Lugar de residencia Tasa por cada 1.000 nacimientos Zona urbana 23 Zona rural 65 Bolivia Lengua hablada Tasa por cada 1.000 nacimientos Quechua Unicamente 218 Espanol Unicamente 137 Fuentes: OPS. 1984. Las Tendencias de la Mortalidad Infantil en Pafses y Regiones Latinoamericanas ron Cifras Actuales Mfnimas, 1960-1980, Cuadro 15. Taller Re­ gional sobre Estrategia de Atenci6n Primaria y Mortalidad del Niiio, Mexico. OPS. 1990. Las Omdiciones de Salud en las Americas - Salud del Nino y del Adolescente, Cuadros 8 y 10. sus necesidades nutricionales. Tambien es esencial que se vigile estrechamente el aumento de peso de la mujer durante el embarazo, y del nino despues del nacimiento. Ademas, se deberia vacunar a los ninos menores de un ano contra todas las enfermedades infecciosas susceptibles de prevenci6n, para que tengan mas posibiJidades de alcanzar la edad adulta. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 27 Los programas de atencion de la salud maternoinfantil desempenan un papel fundamental en la disminucionde las estadisticas demortalidad infantil. Estos programas abarcan una amplia garna de servicios, como laatencion anteriory posterior al nacimiento, los programasdenutricion para madres e hijos y los programas de subsidios alimentarios, entre otros. Estos programas pueden disenarse para combatir una determinada enfermedad, 0 para mejorar el estado general de salud de lasmujeres y los ninos. Por ejemplo, para red ucir la proporcion de ninos con peso bajo al nacer, podrian prepararse programas que combinaran la concesion de subsidios alimentarios con la prestacion de servicios accesibles y economicos de atencion prenatal. Sin embargo, un estudio realizado recientemente por la Organizacion Panamericana de la Salud (OPS) en relacion con los programas de salud maternoinfantil en America Latina detecto graves carencias e ineficiencias. Tras evaluar 1.700 servicios de laboratorio y hospitales en 18 paises, el estudio dictamino que el 80% de los servicios de salud maternoinfantil eran insatisfactorios y que el 14% eran altamente insatisfactoriosl 9• Seglin parece, esto se debe principalmente a que la mayorfa de los programas de salud maternoinfantil no estan bien concebidos. La region acusa tambien una gran escasez de personal de apoyo medico, enparticulardeenfermeros, tecrucos y auxiliaresde enfermeria. Ademas, losqueya desempenanesta profesion, en general tienen una capacitacion insuficiente. Un estudio de la OPS sobre las condiciones de salud en las Americas revelo que la cantidad de enfermeros diplomados y personal de enfermeria de otras categorias era escasa. En 1989,la Argentina y el Brasil tenian una relacion de D,S enfermeros por cada medico. En el Brasil, el Consejo Federal de Enfermeria indico en 1985 que se creaba un solo empleo nuevo por cada tres enfermeros que se graduaban. En muchos paises,la mayor parte de 1a fuerza laboral de enfermeria esta integrada por personal auxiliar y trabajadores no capacitados (ayudantes)20. Seglin el amilisis realizado de determinados paises de la 19. "Segunda ReuniOn Subregional Andina sobre SaIud Maternoinfantil." 1989. BoleUn de la Oficina Sanitaria Panamericana 107, No.3 (septiembre). 20. OPS. 1990. Health Conditions in the Americas. Publicacion cientifica No. 524 de la OPS. Washington, D.C. 28 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA region, el numero de profesionales y tecnicos de salud es insuficiente, la distribucion geografica del personal de salud no es uniforme, la capacitacion resulta inadecuada y la remuneracion es baja (Bolivia); los recursos humanos del sector de la salud se concentran excesivamente en las regiones mas desarrolladas del pais y en las capitales de los estados (Brasil), y a veces no existe estrategia alguna para su perfeccionamiento, 10 que trae aparejado una subutilizacion de dichos recursos (ColombiaYl. En cambio, el numero de medicos que existe en la region es suficiente; sin embargo, a muchos de ellos se les exige que adopten decisiones cruciales con respecto a prioridades de indole administrativa, para 10 cual han sido escasamente capadtados. En 10 que respecta a los suministros medicos, la mayo ria de los profesionales de la salud carecen de instrumentos de diagnostico y medicamentos apropiados. Los productos farmaceuticos, distribuidos principalmente por el sector publico, estan sujetos a pocas reglamentaciones y a procedimientos insatisfactorios de control de calidad. Si bien los paises latinoamericanos gastan normal mente entre el 20% y el 30% del presupuesto de atencion de la salud en productos farmaceuticos, se asigna gran parte de los recursos al suministro de medicamen tosque no son seguros ni efectivos. A mediados del decenio de 1980, el valor del gasto per capita en medicamentos en los paises desarrolladosascendiaa US$62,1, mientrasqueen los paisesen desarrollo era de US$5,4. Pese a que el gasto per capita en medicamentos en America Latina es superior al promedio, ya que ascienden a US$13,8, existen diferencias considerables entre los paises. (Vease el Recuadro 2.6.) Adernas de los problemas de financiacion insuficiente para medicamentos, el suministro eficiente y equitativo de productos farmaceuticos tropieza tambien con problemas de ineficiencia en la adquisicion, la distribucion y la administracion en el sector publico, precios altos en el sector privado y practicas absurdas de prescripcion y consumo por parte de medicos y pacientes. A fines de los anos setenta y durante el decenio de 1980, muchos paises de America Latina pusieron en practica politicas farmacologicas 21. OPS, 1990, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDlDAS A TOMAR 29 Recuadro 2.6: Gastos per capita en medicamentos ht. . . . UftkIH --••'u - ....... Unl. . u, . ...y ....... Cttlll ...... c.... ,.... --- ...,....... ltoil'I. 0 Nota: Las cifras que anteceden se basan en tipos de cambio de mercado. Las correcdones introduddas para compensar las disparidadesde1 poder adquisitivo que existen entre los paises duplican aproximadamente los gastos reales en productos farmaceuticos de los paises latinoamericanos. Sin embargo, sigue habiendo grandes diferencias entre los paises de America Latina y los mas industrializados, y el orden que corresponde a cada pais despues de introdudda esta correcci6n es practicamente el mismo que figura supra. Fuente: Marquez, Patricio. 1992. Phar11Ulceutical Milrkets and RegulatDry Structures: An Internatio7UI1 Reviewand Issues far Countries in Latin America. Background Paper. Banco Mundial, LA4HR, Washington, D.C.;y Bates,l.A. 1992. Consultant Report on Guatemala Pharmaceutical Management. nacionales que incluian listasde medicamentos esenciales, controles de precios, pnicticas centralizadas de adquisici6n y distribuci6n y, en algunos casos, actividades de producci6n local. En el Brasil, la creaci6n de un registro de medicamentos esenciales a nivel federal (RENAME) y de una red centralizada de adquisici6n y distribuci6n (CEME) hizo que muchos estados contaran con medicamentos y suministros que no correspondian a las necesidades locales. En cambio, en Costa Rica, la aplicaci6n de pnicticas centralizadas de adquisici6n penniti6 hacer ahorros por valor de US$33 millones en 1978, y facilit6la promoci6n de 30 LOS RECURS05 HL'MAN05 EN AMERICA LAllNA la cobertura universal de los servicios de salud. Sin embargo, los efectos de las med idas adoptadas en algunos paises respecto de la producci6n local y el control de los precios han sido menos favorables. Un estudio reciente realizado en Guatemala indic6 que los precios locales eran, en promedio, un 264% mas altos que los internacionales. Esta distorsi6n obedece a tres factores principales. Las practicas de adquisici6n son deficientes, los costos de producci6n local son elevados y los controles internos de los precios tienen efectos distorsionantes; en consecuencia, ni los productores nacionales ni el Ministerio de Salud han podido lograr economfas de escala eficientes. A pesar de que a la poblaci6n adulta Ie corresponde gran parte de los gastos de atenci6n de la salud, son relativamente pocos los esJuerzos que se dirigen aJormular un conjunto coherente de poUticas para mejorar la salud de los adultos en los paises en desarrollo22. En la regi6n de America Latina yel Caribe, las politicas de a tend6n de la salud del sector publico se han concentrado principalmente en los ninos. Muy pocos paises tienen una polftica coherente que apunte a redudr y tratar las principales causas, de origen no transmisible y relacionadas con heridas, del mal estado de salud de los adultos. Esto se refleja en el hecho de que algunos paises que tienen tasas de mortalidad infantil relativamente bajas pueden tener simul taneamente un indice elevado de mortalidad adulta. Los paises latinoamericanos estan experimentando cambios demograticos y epidemiol6gicos. Los adultos no s610 constituyen actualmente una mayor propord6n de la poblaci6n, debido al descenso de las tasas de natalidad, sino que, ademas, las enfermedades que los afectan estan cambiando a medida que las sodedades se urbanizan e industrializan. Por ejemplo,la reciente labor sectorial del Banco enChile ha demostrado que las causas principales de mortalidad, que eran las enfermedades infecciosas y parasitarias, estan siendo reemplazadas porenfermedades que predominan en los paisesdesarrollados, como las cardiovasculares, los tumores malignos, los traumatismos, el envenenamiento y las enfermedades de las vias respiratorias. Esta tendencia se observa 22. Feachem, Richard y otros, comps. 1992. The Health of Adults in the Developing World. Nueva York: Oxford University Press. Y EL CARlBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 31 tambien claramente en la Argentina, el Brasil, el U rugua y y Venezuela. Hay una creencia muy difundida de que estas enfermedades son mas comunes entre los ricos, pero varios estudios brasiIenos recientes han aportado pruebas contundentes que la refutan. Hubo en particular un estudio que demostro que los grupos de menores ingresos y de bajo nivel de educacion eraft mas propensos a contraer enfermedades vinculadas con la hipertension, el consumo de alcohol, la obesidad yel Mbito de fumar23. Con frecuencia, 1a salud de los pobres de las zonas urbanas esta expuesta a mayores riesgos debido al ambiente en el que viven y trabajan. Generalmente habitan en zonas donde los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento son inadecuados y donde 1a contaminacion esalta. Tambien tiendena trabajaren lasindustrias mas peligrosas. Pese al predominio creciente de las enfermedades y lesiones cronicas y degenerativas como causas principales de muerte entre los adultos, las enfermedades infecciosas seguiran siendo causas importantes de mortalidad y morbilidad. Un problema cada vez mas grave es el que plantea el aumento de la incidencia del VIH y el SIDA. (Vease el Recuadro 2.7.) El mal estado de salud de los adultos supone dos tipos de costos para la sociedad. En primer lugar, afecta ala productividad de una persona ya su capacidad para obtener ingresos. Los efectos de esta perdida de ingresos son mas graves para las familias pobres, ya que es posible que otrosmiembrosde la familia no puedan compensar los ingresos perdidos. En segundo lugar, determina que los costos de atencion de la salud sean mas altos. Losdatosobtenidosrespecto de varios pafses han demostrado que los adultos consumen una mayor proporcion de los recursos asignados a la atencion de la salud. Persisten las desigualdades en cuanto al acceso a los servicios de atenci6n prirnaria de la salud ya su caUdad. Tanto en las zonas urbanas como en las rurales, son pocas las personas pobres que pueden acceder en forma habitual a los servicios de salud y, en general, las nuevas instalaciones 23. Banco MundiaL 1989. AdultHealth in Brazil: Adjusting to New Challenges. Informe No. 7807-BR. Washington, D.C. 32 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.7: El SIDA en America Latina Se calcu1a que ha y aproximadamente un mill6n de personas en America Latina yel uribe infectadas con el VIH, el virus que causa el SlDA. La infecci6n se esta propagando a un ritmo tal que es proba ble que la cifra se duplique para mediados del decenio de 1990, elevandose a dos millonesl • El patr6n epidemiol6gico del SIDA en America Latina ha evolucionado rapidamente. La transmisi6n heterosexual va en aumento. De acuerdo con las cifras correspondientes a toda la region, se estima que uno de cada 125 hom bres esta infectado, en com para cion con una mujer infeciada cada 500, pero estas proporciones estan cambiando. De hecho, en el Caribe ya hay tantas mujeres infectadas como hombres. De ese mill6n de latinoamericanos infectados con el VIH, se estima que 200.000 son mujeres en edad de procrear, 10 que origina un aumento consiguiente en la transmision perinatal. Segiin analisis recientes, ya han nacido 10.000 ninos infectados con el VIH en esta regi6n. En algunos pafses del Caribe, ell0% del total de casas de SIDA ha correspondido a niiios menores de cinco ailos. Dado que en la gran mayorfa de los casas la transmisi6n pediatrica del VIH se produce dentro del utero, el principal medio de prevenci6n es poner freno a la propagacion del VIH entre las mujeres. Con el SlDA, la vinculacion entre la salud de la madre y la del nino es absoluta. La estrategia clave de supervivencia infantil al SlDA consiste en impedir la infeedon por el VIH en las mujeres. La transmision del VIH se hacemasfiicil sihay otras enfermedades detransmisi6n sexual. La prevencion yel tratamien to de las enfermedades de transmision sexual son medidas eficaces en funci6n de su costo aun en los pafses pobres, en particular cuando los programas estan dirigidos espedficamente a los grupos urbanos mas esmn deficientemente equipadas. Esto repercute sabre todo en las mujeres, entre las cuales hay un numero cada vez mayor de jefes de familia. En total, se estima que alrededor de 130 millones de personas, es decir, un tercio de la poblacionde la region, no tiene acceso de rutina a los servicios de salud14• Esta situacion se ha visto agravada por 24. Echeverri, Oscar. 1991. Population, Health and Nutrition Issues in the l.tItin American and Caribbean Region and the Agenda for the 1990's. Division de Recursos Humanos del Departamento Teemco de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Banco Mundial, Washington, D.C. Y EL CARIBE: PRlORlDADES Y MEDIDAS A TOMAR 33 expueslos(losque tienen mas de 10parejasen unafio). Puestoque lasenfermedades de transmisi6n sexual son altamenle eontagiosas, la prevenci6n 0 cura de un caso no s610 beneficia a esa persona sino tam bien a cualquier otra persona que el 0 ella pudiera infeelar en el futuro. Cierlas medidas de bajo COSio, como los examenes de sangre, los subsidios para el suministro de preservativos y los servicios de comunicaci6n, pueden comprar mas de 6,5 "afios de vida sana" por eada d6lar gaslad02• Los programas de prevenci6n de las enfermedades de transmisi6n sexual y del VIH deberian eslar inlegrados en el sistema de atenci6n primaria de la sa Iud yen programas de planificaci6n familiar, ya que las clinicas de atenci6n prenatal, las salas de maternidad y las clinicas de atenci6n de la salud matemoinfantil son los I ugares en que mas facilmenle se llega a las mujeres. Para queesos programas sean eficaces, es necesario que el personal este entrenado para reconocer los sintomas y para orientar y aconsejar a las personas que tengan el virus. Se debera tambien procurar que se disponga de los medicamentos necesarios y que se prepare y distribuya material de informaci6n para advertir a hombres y mujeres de los peligros del sexo sin protecci6n. 1 Cifras preparadas para la septima Conferencia Internacional sobre el SIDA, celebrada en Florencia (ltalia) en junio de 1991. 2 Over, Mead y Peter Piol, 1992. "HIV Infection and Sexually Transmitted Diseases". En D.T. Jamison y H.W. Mosley, comps., Disease Control Priorities in Developing Countries. Nueva York: Oxford University Press. subsidios public os regresivos que han beneficiado a grupos de ingresos mas elevados a expensas de los pobres. Por ejemplo, en el Brasil, e178% del gasto publico total se destina a hospitales grandes, de medicina curativa, de alto costo, ubicados mayormenteen zonasurbanas, rnientras que solo se utiliza e122% para todas las modaIidades de atencion basica de la salud25 • Con una 0 dos excepciones (como el Brasil y Venezuela), la seguridad social y los sistemas de seguros de sa Iud han excluido a los 25. Husain, S. Shahid 1989. "Reviving Growth in Latin America". Finance and Development 26 Gune): 2.5. 34 LOS RECURSOS HUMA."10S EN AMERICA LATINA pobres, y otorgan beneficios unicamente a sus afiliados y a los que pueden pagar las primas. E! sector no es 10 suficientemente eficiente ni ejicaz. Es diffcil encontrar ejemplos de organizaciones de salud bien dirigidas. Ha habido un gran numero de cambios superficiales en el sector de la salud de muchos paises de America Latina yel Caribe, pero hasta el momento son muy pocaslas reformasestructurales profundas. Losesfuerzos por introducir medidas de reforma eficaces se han visto seriamente menoscabados por la falta de datos suficientes, 10 que ha creado dificultades para evaluar los beneficios economicos y sociales de las mejoras propuestas. La falta de datos oportunos, pertinentes y confiables sobre el estado de salud de la poblacion tambien limita la capacidad de los gobiernos para hacer una evaluacion precisa de las necesidades del pais en materia de atencion de la salud y responder efectivamente a esas necesidades. Los tres elementos fundamentales de los servicios publicos de salud que es preciso tener en cuenta son los recursos h umanos, los productos farmaceuticos y la tecnologfa de atencion de la salud. La region no solo tiene que aumentar la cantidad de personal de los servicios de salud, sino que tambien debe mejorar la calidad y la pertinencia de su capacitacion. Se necesitan muchos conocimientos en materia de produccion, control de calidad, precios, adquisici6n en grandes cantidades, distribucion, modalidades de prescripcion y eficacia y seguridad de los productos farmaceuticos utilizados mas comunmente en la atenci6n de la salud. No obstante, si bien hace falta mejorar la tecnologfa de atencion de la salud en la region, es preciso evitar queello se convierta en una nueva fuente de desigualdad. Poblaci6n E! nipido aumento de la poblacion puede tener efectos adversos en el crecimien to economico. Seglin la composicion por edades quizas hasta la mitad de la poblacion de los paisesendesarrollo sea demasiado joven como para ser miembros productivos de la sociedad; esto exige una inversion proporcionalmente mayor en servicios sociales para satisfacer las necesidades de ese grupo en materia de salud yeducacion26. Por Y EL CARIBE: PRlORlDADES Y MEDIDAS A TOMAR 35 ejemplo, las tasas de fecundidad elevadas tienen unefecto inmediatoen los costos de los servicios de salud, ya que las necesidades obstf~tricas y pediatricas constituyen una proporcion sustancial de la demanda total de servicios de salud. Estas tasas tambh~n tienen un efecto mediato, pero de largo plaza, en el costa de los servicios de educacion, ya que es preciso atender a las necesidades educacionales de un mayor numero de estudiantes. Seglin han revelado ciertos estudios de casos practicos realizados en varios paises en desarrollo, se atribuye al credmiento demografico hasta un 50% del aumento de los costos de la educacion, y hasta un 70% del de los costos de la ensefianza primaria en los 20 afios que precedieron a 197527• En los ultimos tres deceniosse han llevado a cabo numerosos estudios analiticos de lasconsecuenciaseconomicasdel aumento de la poblacion, ytodosellos hanarribado a la conclusion dequeel ritrno extremadamente rapido decrecimiento demograficoacenrua los problemas de desarrollo en los paises pobres. Si bien las simulaciones realizadasen esos estudios variaban sustancialmente seglin las distintas hipotesis, todas ellas indicaban ingresos per capita mas elevados en las hipotesis de baja fecundidad que en las de alta fecundidad 28• Estas investigaciones dieron un fuerte respaldo al argumento de que el control del aumento demografico en los paises en desarrollo sena beneficioso para el crecimiento economico. Hasta 1965, la region de America Latina y el Caribe tenIa las tasas de crecimiento demogrMico mas altas del mundo. Las tasas medias de fecundidad total de masdecinco hijos pormujer, unidas al mejoramiento de la atencion medica, hicieron que la poblacion se duplicara y llegara a los 430 millones en 1980. Sin embargo, con el transcurso de los afios la planificacion familiar se ha introducido con exito en la region, en el contexto mas amplio del mejoramiento de la atencion general de la 26. Birdsall, Nancy. 1984. "Analytical Approaches to the Relationship of Population Growth and Development" En Pradip K. Ghosh, compo Population, Environment and Resources and Third World Development. Westport, Connecticut: Greenwood Press. 27. Jones, Gavin W. 1975. "Education Planning and Population Growth". En Warren Robinson, comp., Population and Development Planning. Nueva York: The Population Council. 28. Birdsall, 1984, op.dt. 36 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA salud. Muchos programas eficaces de planificaci6n de la familia combinan actividades educativas con servicios de atenci6n de la salud para mejorar el estado sanitario de las mujeres y los ninos. Estos programas informan a las mujeres acerca de los riesgos inherentes al embarazo, proporcionan atenci6n prenatal adecuada para reducir la posibilidad de que posteriormente la madre 0 el nino tengan problemas de salud, y tratan de rebajar la tasa de fecundidad total a tres hijos por mujer. Sin embargo, un aspecto que se ha descuidado esel de la planificaci6n de la familia fuera del sistema de salud. Los programas que forman parte de los sistemas de salud en general no llegan a las mujeres que no recurren al sistema por otras razones. Esto sucede especial mente en el caso de mujeres j6venes que no han tenido hijos antes. Si bien el progreso ha sido dispar en los distintos paises e incluso dentro de un mismo pais, se han logrado avances significativos. No obstante, la tasa de fecundidad total sigue siendo alta en los de menores ingresos y en las regiones mas pobres de cada pais. (Vease el Recuadro 2.8.) En Haiti, Bolivia y Guatemala, por ejemplo, la tasa de fecundidad total es de cinco a seis hijos por cada mujer, mientras que en la Argentina, Chile y el Uruguay es de tres. Ademas, las diferencias regionales suelen ser considerables en la mayona de los paises. En el Peru, por ejemplo, la tasa de fecundidad total es de 3,1 hijos por mujer en las zonas urbanas, y de 6,3 en las rurales29 • Una tasa elevada de fecundidad total viene acompafiada de altas tasas de mortalidad infantil y derivada de la matemidad; la causa mas frecuente de muerte de mujeres pobres en el mundo entero es el parto sinatenci6n. Una tasa elevada demortalidad derivadade lamaternidad es un indicador de que las mujeres pobres no tienen acceso a servicios basicos de salud, ya que casi todas esas muertes podrian evitarse si se dispusiera de servicios basicos de planificaci6n familiar, atenci6n pre­ natal y asistencia durante el parto. Entre las mujeres latinoamericanas de origen indigenalas tasas de fecundidad son particularmente elevadas 29. Naciones Unidas. 1991. World Papulation Prospects 1990. UN Population Studies No. 120. Nueva York. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 37 Recuadro 2.8: Fecundidad y mortalidad infanti!: Causa yejecto Una tasa de fecundidad total elevada guarda relaci6n con una tasa alta de mortalidad in fan til y una corta esperanza de vida al nacer. Esto se manifiesta con mayorclaridad en el caso de Bolivia. Tasade Usode Credmiento fecun- metodos anti- Mortalidad Esperanza demogrMico didad conceptivos infantil de vida Pais (porcentaje) total (porcentaje) (por UX10) al nacer -.-~--. Argentina 1,3 3,0 32 71 Barbados 0,2 1,8 55 11 75 Bolivia 2,8 6,1 12 110 53 Brasil 2,1 3,5 56 63 65 Colombia 2,0 3,1 53 40 68 Costa Rica 2,6 3,3 58 18 75 Chile 1,7 2,7 20 72 Ecuador 1,9 4,3 41 63 65 EI Salvador 1,9 4,9 44 64 62 Guatemala 2,9 5,8 19 59 62 Guyana 0,2 2,8 28 56 63 Haiti 2,0 5,0 9 97 55 Honduras 3,2 5,6 33 69 64 Jamaica 1,2 2,6 51 17 72 Mexico 2,2 3,6 45 43 69 Nicaragua 3,4 5,5 23 62 63 Panama 2,1 3,1 54 23 72 Paraguay 2,9 4,6 35 42 67 Peru 0,1 4,0 33 88 61 Rep. Dominicana 2,2 3,8 47 65 66 Trinidad 1,7 3,0 44 16 71 Uruguay 0,6 2,4 24 72 Venezuela 2,6 3,8 37 36 70 N.B: Las cifras corresponden a las estimaciones de 19900 a las mas recientes. Fuente: Psacharopoulos, George y Sandra Rosenhouse. Noviembre de 1992. Population Growth, Education and Employment in Latin America: With an nlustration from Bolivia,Cuadro 2. Documento presentado en la Reuni6n del Grupo de Expertos de las Naciones Unidas, Population Growth, Changing Age Structure and Socioeconomic Development. 38 LOS RECUR505 HUMANOS EN AMERICA LATINA y, por consiguiente, tambien 10 son las de mortalidad infantil. (Vease el Recuadro 2.9.) La situacion de las mad res adolescentes tambien es motivo de preocupacion. En el Brasil, entre 1970 y 1986, la fecundidad de las mujeres de entre 15 y 19 anos de edad aumento de 75 a 81 nacidos vivos por cada 1.000 mujeres de esa edad30 • lns mujeres de las zonas mas pobres tienen un acceso limitado alos seroicios de pia nificaci6n familia r. En el Ecuador, po r ejemplo, entre e120% ye130% de las mujeres del sector rural no tienen conocimiento alguno de los metodos anticonceptivos modemog31, Ello explica que las mujeres IlUlS pobres muestren una mayor probabUidad de tener familias numerosas y mal alimentadas y de no poder buscar un empleo productivo fuera del hogar. Estas mujeres son tambien las que menos posibilidades tienen de acceder a serviciosadecuadosdeatencion prenatal y,en consecuencia, tienden a experimentar problemas de salud. Nutrici6n Pese a que durante el ultimo decenio muchos pafses de America Latina y el Caribe redujeron considerablemente la desnutrici6n que aquejaba a su poblaci6n, hay indicios de queel mejoramiento del estado nutricional se desacelero dnisticamente durante los anos ochenta como consecuencia de la intensificacion de los problemas econOmicos. Si bien la desnutricion que afecta a todos los grupos de edades es menor en la region de America Latina y el Caribe (14,2%) que en el mundo en desarrollo en general (21,5%), se estima que la poblaci6n total de personas desnutridas en la region aumentara de 55 millones en el periodo 1983-85, a 62 millones para fines de este sigl032, La fuerte prevalencia de la malnutrici6n en America Latina resulta decepcionante, habida cuenta del mvel medio de ingreso per capita de la region en su conjunto. Mas de 10 millones de ninos menores de cinco anos sufren de malnutricion moderada y grave, de acuerdo con la 3D, InstitutoAlanGuttmacher. 1991. Today'sAdoiescents, Tomvrrow'sParents: A Portrait of the Americas. Nueva York. 31. Naciones Unidas, 1991, op.cit. 32. FAO. 1990. Aetas de la 21a. Conferencia Regional para America Latina y el Caribe. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MFDIDAS A TOMAR 39 .~-------~----- ---.------- .. Recuadro 2.9: Fecundidad y mortalidad infantil en las poblaciones indigenas En Bolivia, las tasas de fecundidad y de mortaJidad infantil entre las mujeres de origen indigena son mucho mas altas que entre las de origen no indigena. Hijos nacidos en 1 .4 3"---­ _ No Indlgena Mlxlo _ Indlgena Mortalidad infantil _ No Indlgena D Mlxlo _ Indlgena Nota: Se refiere a los hljos naddos en algii.n momenta de mujeres casadas de mas de 45 mas de edad ruanda estaban en edad de procrear. Fuente: Psacharopouios, George y Sandra Rosenhouse. Noviembre de 1992. Population Growth, Education and Employment in Latin America: With an mus/ration from Bolivia, Figura 1. Documento presentado en la Reunion del Grupo de Expertos de las Nadones Unidas, Population Growth, Changing Age Structure and Sodo­ ecolnolmic Development. Noviem bre de 1992. 40 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.10: Determinacion de la malnutricion en la region de America Latina y el Caribe De acuerdo con la practica actual, el patr6n Internacional de medici6n de la malnutrici6n que utiliza la Organizaci6n Mundial de la Salud se define en relaci6n con las normas de referenda del Centro Nacional de Estadisticas de la Salud. El grado de malnutricion puede calificarse de leve, moderado 0 grave, 10 que indica el porcentaje de niiios que manifiestan entre una y dos desviaciones estandar de la norma, entre dos y tres, y mas de tres desviaciones de la norma por debajo de la mediana de referencia, respectivamente. La definici6n de malnutrici6n que se utiliza mas comiirunente es el porcentaje de niiios cuyo peso para la edad es inferior ados desviaciones estandar de la norma por debajo de la mediana. En otras palabras, la mayona de las cifras de malnutrici6n en la regi6n corresponden actualmente a casos de malnutrici6n moderada y grave. En algunos paises de la regi6n de Am~rica Latina y el Caribe, la malnutricion moderada y grave sigue siendo un problema serio. Pero en paises como la Argentina, Chile, Costa Rica, el Paragua y y el Uruguay los niveles de malnutrici6n moderada y grave son ya reducidos. En esos parses se observa una tendencia a redefinir la malnutrici6n a los efectos de la formulacion de politicas, para incluir a todos los individuos cuyo peso para la edad sea inferior a una desviaci6n estandar respecto de la mediana de referencia. Ademas, la DPS, el UNICEF Y el Banco Mundial convinieron recientemente en que la malnutrici6n leve es una categona que debe vigilarse en las Americas, y las directrices del Banco Mundial para la regiOn se estan inclinando cada vez mas a considerar que ellimite a partir del cual hay malnutrici6n es una desviacion estandar por debajo de la mediana. El prop6sito irnplicito en este cambio de orientaci6n es incluir los casos de malnutrici6n leve en los programas de vigilancia del crecirniento de grupos especificos, para prevenir los casos de malnutrici6n moderada y grave antes de que se produzcan. Como la malnutrici6n es un estado que puede aiectar negativamente el desarrollo del niiio y aumentar drasticamente el riesgo de que definicion de peso bajo para la road, que es la medida mas comun de la malnutricion. (Vease el Recuadro 2.10.) Un numero aun mayor-15 rnillones-experimenta retrasos moderadoso graves en su crecimiento, medidossegtinla altura que corresponderia a suedad,loqueindicaque la malnutricion en America Latina es un problema cr6nico que interfiere Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 41 contraiga enfermedades graves aun despues de corregidas las deficiencias, el objetivo de las medidas en el campo de la nutricion deberfa ser tanto la prevencion como la reduccion de la malnutridon. Los niiios cuyo peso para la edad refleja entre una y dos desviadones estAndar por debajo de la mediana corren un riesgo enorrne de no lograr su maximo desarrollo. Ademas, el mlmero de niiios que sufren de malnutricion leve es elevado. Por ejemplo, la malnutridon moderada y grave afecta Unicamente a12,4 % de los niiios menores de cinco anos en Chile, pero la leve afecta a otro 15%. Si se incluyen los casosde malnutridon leve en la medida general de la malnutridon, los programas se orientaran cada vez mas al doble objetivo de la reducdon y la prevencion. Malnutriclon Infantil (peao para la edadl Ur.. hr. Boll.I. Ur•. Ruf, CO_bl. ""PoU". "Ill. 0...1_." O_I..Ie.... U,... Rur, 0 ....., _ . G,... II!IIIII ..... Fuentes: Mardones, Frandsco, y Barton Burkhalter. 1992. Some Operatiol'Ull Guidelines and Issues for the E-oaluation of InlJestments in Primary Health Care in the LAC Region. Views from LATHR No. 29. Banco Mundial, Washington, D.C. Asimismo, Westinghouse DHS Surveys. con el crecimiento normal de los ninos afectados. (Vease el Recuadro 2.11.) La mayoria de los casos de malnutrid6n infantil se registran en un pequeno numero de paises con pobladones relativamente grandes. El Brasil tiene el mayor numero de nifios malnutridos, tanto en terminos 42 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.11: Prevalencia de la malnutricion en los nifios en preescolar En todos los paises de la regi6n hay niiios en edad preesrolar que malnutridos. En Mexico, mas de un mill6n y medio de niiios menores de afios manifiestan retrasos en su crecimiento 0 sufren de emaciaci6n, que sintomas fundamentales de una alimentaci6n insuficiente en los niiios, que en el Brasilia cifra asciende a los cinco millones. Porcentaje de niiios malnutridos men ores de 5 afios Retraso en el Pais Afio Total crecimiento Emaciaci6n (total) Bolivia 1987 18,1 760.200 Brasil 1989 30,7 5.024.200 Colombia 1986 11,9 22,7 1,0 487.900 Costa Rica 1987 2,7 6,4 10.800 Chile 1986 2,5 9,6 0,5 35.000 Ecuador 1986 16,5 34,0 1,7 264.000 El Salvador 1988 15,4 26,8 2,3 123.200 Guatemala 1987 33,5 57,9 0,4 502.500 Haiti 1978 37,4 39,6 8,9 342.000 Honduras 1987 2Q,6 33,9 1,9 164.800 Jamaica 1989 7,3 2,9 2,1 21.900 Mexico 1988 13,9 22,3 6,3 1.584.600 Panama 1980 15,8 25,1 6,1 47.400 Paraguay 1990 4,2 20,3 0,4 25.200 Peru 1984 13,4 37,8 0,9 428.800 Rep. Dominicana 1987 5,8 12,8 1,8 58.000 Uruguay 1987 7,4 15,9 20.500 Venezuela 1982 10,2 6,4 1,3 275.400 Fuente: Musgrove, 1991, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 43 de porcentaje como en cifras absolutas. En Mexico, el porcentaje de ninos malnutridos es bajo, pero en numeros absolutos ese pais ocupa el segundo lugar. Si se considera juntos a ambos paises, en ell os habitan los dos tercios del total de ninos malnutridos de la region de America Latina y el Caribe. Otro porcentaje importante de los ninos malnutridos de la region corresponde a los paises donde se concentra la pobreza, como Bolivia, Guatemala, Haiti y el Peru. Ademas, hay diferencias significativasentre las tasas de malnutricion correspondientes a un mismo pais. En todos los casosen que se dispone de datos desglosados por zonas urbanas y rurales, los niveles de malnutricion infantil son como minima un 40% mas altos en las zonas rurales que en las urbanas. Esto es mas notorio en el Paraguay y el Peru, donde las tasas rurales son el doble y el triple, respectivamente, de las tasas urbanas33. Sin embargo, America Latina dispone de los recursos necesarios para erradicar la malnutricion. En promedio, se gasta menos de un 0,25% del PIB en programas de nutricion*, mientras que el gasto publico de los gobiernos centrales representa por sl solo cerca del 25% del PIB de la region35• Dado que el 20% mas pobre de la poblacion recibe alrededor del 4 % del total del ingreso, una modesta reasignacion del gas to publico hacia programas de nutricion efectivamente dirigidos a los grupos que concretamente se desea beneficiar podria lograr progresos considerables en la reduccion de los niveles de malnutrici6n36, Ademas, podrian establecerse planes de recuperacion de costos de los bienes y servicios suministrados por el sector publico, conforme a Ia capacidad de pago de los beneficiarios. En varios paises de America Latina y eI Caribe pueden encontrarse ejemplos de reasignacion de fondos en beneficio de programas de nutricion. En Venezuela, los subsidios generales fueron reemplazados 33, Westinghouse, Encuesta demogrMica y de salud, 1986, op.cit. 34. Musgrove, 1991, op.cit. 35. Hicks, 1992, op.cit. 36. Selowsky, Marcelo. 1991. Protecting Nutrition Status in Adjustment Programs: Recent World Bank Activities and Projects in LAtin America. Documento para discusion interna No. IDP-092 de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washing­ ton,D.C. 44 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA por un prograrna de medidas dirigidas selectivamente, entre elIas las donaciones y los bonos de alimentos para familias de bajos ingresos proporcionados a traves de las escuelas, programas de alimentacion escolar en barrios pobres, y mejorarniento de la nutricion y la atencion medica de las mujeres embarazadas y los nifios en edad preescolar mediante un sistema ampliado de guarderias. Mexico, que en el pasado subvenciono el consumo y la produccion de deterrninados alimentos, actualmente esta transfiriendo esos subsidios a programas con beneficiarios especfficos. En El Salvador, donde la malnutricion entre los nifios de corta edad es superior al 50% en las zonas mas pobres, se esta tratando de aplicar un programa de nutricion con beneficiarios especfficos e incrementar el gasto en los sectores socialeSl7• Nunca se insistira 10 suficiente en que con una pequefia parte de los recursos que pueden obtenerse merced a esas modificaciones del gasto publico, se podria avanzar mucho hacia la reduccion de la malnu tricion en la region. Si bien las circunstancias varian de un pais a otro, para que los programas de nutricion de la region sean eficaces, es preciso gastar entre US$30y US$50 anuales porbeneficiario. Esto es aproxirnadamente el doble del promedio que se gasta actualmente, pero representa una porci6n muy pequefia del gasto publico total. (Vease el Recuadro 2.12.) De acuerdo con los niveles actuales, el gasto por beneficiario parece destinado a cubrir demasiado en muchos paises; adernas, la cobertura es deficiente en la mayoria de los casos. Los programas de nutrici6n infantil deberian incluir, en sus objetivos generales, a los nifios que corren el riesgo de sufrir de malnutricion, adernas de aquellos que ya estan malnutridoSl8 • Aunque no hay norrnas definitivas en cuanto a cum debe ser la relacion de equilibrio, pareceria que un pais que incluyera en sus programas de nutricion a cuatro niiios en situacion de riesgo por cada nifio malnutrido, estaria en condiciones de elirninar la malnutriciOn. 37. Selowsky, Marcelo. 1992. "Latin America: Protecting Cltildren's Nutrition Programs During the Adjustment". En The Bank's World. Washington, D.C.: Banco MundiaL 38. Musgrove, 1991, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 45 Si se cuadruplicaran las sumas que se gastan en los programas de nutricion en la region, el gasto alcanzaria un nivel adecuado y quedarian cubiertos todos los ninos en situacion de riesgo. Y, aun en ese caso, el total del gasto medio en programasde nutricion seguirfa siendo inferior all % del PIB. En relacion con los niveles de gasto publico total, este es un precio infima que pagar por el bienestar de los niiios de la region en 10 que se refiere a nutricion. Los esfuerzos por eliminar la malnu tricion pueden intensificarse si se aplican unas pocasdirectrices basicasen la fonnulacionde los prograrnas. En primer lugar, los programas de nutricion deben abarcar tanto a los malnutridos como a los que COTTen el riesgo de malnutricion. La prevencion es tan importante como el tratamiento. En segundo lugar, los programas deben ser selectivos, y excluir tanto a los que no estan malnutridos como a quienes no corren el riesgo de estarlo. De 10 contrario, disminuira el efecto general del programa, y los progresosen la reduccion de la malnutricion tal vez sean infimos. Por supuesto que podra incluirse a personas no comprendidas en el grupo de riesgo si existen recursos que permitan extender adecuadamente el programa mas alIa de las personas mas necesitadas. Pero la cantidad de alimentos que se proporcione a los participantes en el programa debe graduarse de acuerdo con las necesidades de los receptores y en relacion con los recursos del programa; los individuos que sufran de malnutricion grave debenin recibir mas alimentos que los de la categorfa de riesgo. En tercer lugar, el gasto porbeneficiario debe ser 10 suficientemente alto como para aumentar la ingestion de alimentos de los participantes en eI programa hasta un nivel adecuado. Si continuan sufriendo de malnutricion aun despues de recibir la ayuda del programa, entonces este no esta logrando su objetivo de erradicar la malnutriciOn. Por ultimo, la eliminacion de la malnutricion exige que los programas se disenen con eficacia. Ademas de estar efectivamente dirigidos a los grupos que se desea beneficiar, y preyer un nivel suficiente de gastos por beneficiario, los programasdeben incorporar la combinacion correcta de intervenciones, es decir, distribucion de alimentos, atenci6n de la salud y educacion. Un nivel elevado de gasto por beneficiario no garantiza por S1 solo el exito. 46 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.12: ReducciOn de la malnutrici6n en la regi6n Los resultados obtenidos por cada pais en la lucha contra la malnutrid6n han sido diferentes. Chile y Costa Rica han tenido bastante exito en su reduction. De acuerdo con una eval uad6n de los programas de nutridon de ma yor en verga dura, ambos paises gastan, como promedio, aproximadamente US$45 por benefidario. Ademas, suponiendo que no hay casos de doble c6mputo de beneficiarios por causa de inscripciones mUltiples, los programas de Costa Rica abarcan un nfunero de nifios en edad preescolar seis veces mayor que el de malnutridos, mientras que en Chile, el nfunCToes mas de 30 veces mayor que el denmosdesnutridos. Enestos dos paises, es probable que los grupos mas necesitados reciban complementos nutricionalesa travesdeesosprogramas. En elotroextremoseencuentran Bolivia, Ecuador, EI Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Panama y Paraguay. En estos casos, la cobertura de nmos en edad preescolar es menor que el nfunero absoluto de nmosmalnutridos. En consecuencia, aunque losprogramas esb!!ncorreetamente orientados a los grupos que se desea benefidar, no todos los niiios malnutridos participaran en los programas de nutricion. Asimismo, en el Brasil, Colombia, Guatemala, Mexico, Panama y Venezuela, el gasto por beneficiario es men or de US$20d6Iaresalaiio,loqueaumentalaprobabilidaddequelosprogramasnosean 10 suficientemente eficaces como para prevenir la malnutrici6n, ni siquiera entre los participantes. Las investigaciones han confirmado que los nifios bien nutridos aprenden mas porque tienen mas capacidad de atender en c1ase39 • Las carencias nutricionales mas comunes que, segtin se ha determinado, 39. Pollitt, Emesto. 1990. Malnutrition and Infection in the Classroom. Paris: UNESCO. Y EL CARIBE: PRIORIDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 47 Cobertura de los programas y gasto por pais ---- No.de No. de niiios nifios Costo beneficiados benefi­ par 'por los ciados benefi- Porcentaje No. de niilos programas + No. de ciarlo delPNB Pais malnutridos alimentarios malnutridos (en US$) gastado Argentina 968.228 35,02 0,02 Bolivia 760.200 482.227 0,63 21,07 0,49 Brasil 5.024.200 13.957.298 2,78 16,90 0,28 Colombia 487.900 1.197.966 2,46 13,87 0,11 Costa Rica 10.800 64.554 5,98 43,93 0,35 Chile 35.000 1.342.208 38,35 47,76 0,34 Ecuador 264.000 172.955 0,66 32,92 0,31 ElSalvador 123.200 110.820 0,90 31,29 0,20 Guatemala 502.500 254.292 0,51 7,54 0,14 Haiti 342.000 16.946 0,10 27,69 0,03 Honduras 164.800 140.000 0,85 30,72 0,53 Jamaica 21.900 169.620 7,75 49,55 0,49 Mexico 1.584.600 5.037.724 3,18 10,33 0,05 Panama 47.400 0,00 0,86 0,00 Paraguay 25.200 ° 21.565 0,86 20,SO 0,06 Peru 428.800 2.704.S01 6,31 57,45 0,96 Rep. Dominicana 58.000 107.095 1,85 28,82 0,07 Uruguay 20.500 139.564 6,81 28,71 0,31 Venezuela 275.400 448.185 1,63 12,20 0,09 Total LAC 10.176.400 26.367.820' 2,60 19,62 0,21 - -- .. Notas: .. no se dispone de datos. • No induye a la Argentina. tienen efectos negativos en el aprendizaje de los ninos son periodos cortos de hambre, malnutrid6n proteinico-energetica y carencias de tres micronutrientes esenciales: yodo, hierro y vitamina A. Las investigaciones indican que los efectos de estas carencias en el rendimiento escolar y la capacidad de aprendizaje de los ninos varian. 48 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Por ejemplo, la malnutricion proteinico-energetica seria en edad preescolar afecta la cognicion y el aprendizaje, pero los efectos son practicamente reversibles si se proporcionan los complementos nutricionales apropiados y se imparte ensenanza correctiva enla escuela primaria. De rnanera similar, los ninos con carencias leves de yodo muestran mayor agudeza y actividad mental despues de recibir complementos de yodo. En cambio, la falta de vitamina A y de hierro puede tener un efecto negativo fundamental y a largo plazo en el rendimiento escolar del nino. Los intentos por resolver el problema de los nifios malnutridos en las escuelas han tenido resultados diversos. La estrategia mas utilizada es la alimentacion escolar. Es una buena respuesta al problema de la malnutricion en la ninez, siempre y cuando se reduzcan al minima el derroche y la ineficiencia. Hay pruebas de que estos programas aumentan realmente las tasas de asistencia escolar, pero no esta plenamente demostrado si tienen tambien un efecto positivo en el estado nutricional y, por consiguiente, en el aprendizaje de los ninosen la escuela 40 • (Vease el Recuadro 2.13.) En algunos prograrnas de alimentacion escolar, los donantes suministran grandes cantidades de alimentos de una sola dase. En consecuencia, losninos comen 10 mismo tOOos los dias y no tienen un regimen alimentario variado. Adernas, cuando los alimentos se entregan en primer lugar al Ministerio de Educaci6n, las perdidas por rotura de envases 0 descomposici6n de los alimentos, asi como los problemas de entrega, hacen que, a menudo, el servido de comidas en las escuelas fundone en forma intermitente. En un plano ideal, los prograrnas alimentarios deberian estar combinados con otros complementarios de educacion en nutricion en las escuelas y tambien con programas de eliminadon de parasitos. Las infecciones parasitarias y las carencias de micronutrientes son causas importantes del bajo rendimiento escolar, pese a que son muy faciles de tratar. La malnutricion materna tambien ha sido un problema serio en America Latina yel Caribe. Ello ha traido comoconsecuencia una granproporci6n de ninos con peso bajo 0 insuficiente al nacer (menos de 2.500 y de 3.000 40. Musgrove, 1991, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 49 Recuadro 2.13: Los efectos de la salud del niiio en el aprendizaje escolar Durante mucho tiempo se ha defendido con pruebas anecd6ticas la hip6tesis de que losestudiantessaludablesaprenden mas y tienen una mejor asistencia que los afectados por diversos problemas de salud, como malnutricion e infecciones. Sin embargo, son pocaslas investigaciones empiricas que han asociadoe1rendimiento escolar con el estado de salud. Las investigaciones realizadas se han centrado principalmente en los efectos positivos del estado de salud en la asistencia, y en general se recurre a ellas en apoyo de los programas de alimentaci6n escolar. No obstante, cada vez ha y mas pruebas de que un estado de salud y nutricional deficiente ejerce una fuerte influencia en el rendimiento escolar. En el pasado, las investigaciones que se realizaban al respecto eran limitadas debido a la falta de datos suficientes que permitieran evaluar la interrelaci6n entre la salud y el aprendizaje. Pero hay estudios recientes que respaldan la hip6tesis de que los ninos saludables aprenden mas. Un estudio ampliode losniiios realizado en el estado de Ceara, en elnordestedel Brasil, demostr6 que las tasas de deserci6n, las tasas de promoci6n en las fechas apropiadas y los niveles de rendimiento eran peores en el caso de los niiios que merecian valores bajos en cuatro categorias antropometricas. SegUn este estudio, el mas importante de los cuatro factores para predecir una mejor asislencia a la escuela y un mas alto rendimiento fue, sorprendentemente,la agudeza visual. El estado nutricional del mom en to, en relaci6n con la malnutrici6n, tam bien fue un factor significativo. En Cliile, una muestra alea toria del 8% del grupo total de niiios de 6 a 14 mos de edad que asistian a las escuelas primarias piiblicas revel6 una fuerte disminuci6n de la asistencia y el rendimiento ruando los niiios sufrfan de malnutrici6n leve, moderada 0 grave. En ese estudio se utiliz6 como patr6n de medida de la malnutrici6n la altura en relacion con la edad, que, si denota un retraso, refleja antecedentes de insuficiencia nutricional. _ _ _ _.._______~. ____"'Chile, 1985 ______.._._._._,_,--___ Rendimiento Promoci6n en global las fechas (porcentaje de Categorfa apropiadas calificaciones antropometrica (porcentaje) superiores a 4) Altura en relaci6n con la edad (patr6n del NHCS) Malnutrici6n leve, moderada 0 grave 66,4 61,6 No malnutridos 85,1 82,9 -----------------------------_.------ Fuentes: Batista Gomes-Neto, Jolio, Eric Hanushek y colaboradores, 1992. Health and Schooling: Evidenceand Policy Implication for Developing Countries. Documento de trabajo No. 306. Rochester Center for Economic Research. Mardones-Restat, Francisco y colaboradores, 1991. Cuadernos M€dicos-Sociales, Vol.22. Santiago, Chile, pags. 44 a 58. 50 LOS RECURSOS l-IUMANOS EN AMERICA LATINA RecUfl.dro 2.14: Malnutrici6n materna y peso bajo al nacer La malnutrici6n materna sigue siendo un problema de proporciones en America Latina y el Caribe, y es una de las causas fundamentales del eleva do nfunero de casos de peso bajo e insuficien te alnacer que se registran. Aproximadamen teentre el 30% y el 40% de lodos los niiios que nacen en la regi6n corresponden a las categorias de peso bajo 0 insuficiente al narer (menos de 2.500 y de 3.000 gramos respectivamente); esle es, a su vez, un factor imporlante que contribuye a la morlalidad y 1a morbilldad perinatal e infantil. Puesto que el estado nutricional de la madre afecta significativamente el desarrollo saludable delfeto, es necesario prestar particular atenci6n a la adecuada alimentaci6n de la madre durante el embarazo. Para facilitar ellogro de este objetivo, pueden utilizarse dos medidas antropometricas ya establecidas para evaluar el estado nutricional de la madre y adoptarmedidas en caso de insuficiencia: el peso de la madre anterior al embarazo en relaci6n con la altura, y el aumento de peso durante el embarazo. Los valores de estas dosmedidasson independientes entresi,pero la intervenci6n medica apropiada durante el embarazo depende de ambos criterios. Las mujeres que tienen un peso insuficiente para su altura necesitan aumentarlo mas, proporcionalmente, que las mujeres bien alimentadas 0 excedidas de peso, para evitar que el peso del niiio al nacer sea ba jo 0 insuficien te. En general, las mujeres deberian pesar como mfnimoel95% del peso normal para sualtura en el momenlo de la concepcion, y aumentar hasta l\egar como mfnirno a un 120% del peso normal para su altura en el momento del parto. Los programas de salud y nutricion rna terna de la region de America La tina y el Caribe estin usando cada vez mas la tabla de aumento de peso materno de Rosso­ Mardones como referencia para determinar el peso apropiado de las mujeres en relaci6n con su altura durante todo el cicIo del embarazo. Esta tabla muestra la trayectoria que deberia seguir el peso de las mujeres durante un embarazo, de gramos respectivamente). Estos nii'ios muestran niveles de morbilidad y mortalidad significativamente mas altos que los recien nacidos que pesan mas de 3.000 gramos y, ademas, corren mayor riesgo de tener problemas de desarrollo neurofisiol6gico durante la ninez y posteriormente. La vigilancia y la complementaci6n apropiadas de la nutrici6n de la madre son esenciales para reducir el numero de ninos menores de un ano que corren el riesgo de sufrir retrasos en su crecimiento debido a una ingesti6n insuficiente de alimentos aun antes Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 51 acuerdo con el que tenian antes del embarazo en relacion con su altura. Ello permiteadoptarmedidas para garanlizar que lasmujeresqueestansubalimentadas o malnutridas al momento de la concepcion reciban mas complementos nutricionales que las que estan dentro 0 por encima de los Umites de peso normales. La OPS, el UNICEF Yel Banco Mundial aceptaron recientemente esta tabla como patron para vigilar a las mujeres con peso insuficiente, y el Banco Mundialla ha incorporado en sus directrices para la evaluadon de las inversiones en atendon primaria de la salud en la region de America Latina y el Caribe. Peso materno y casos de recil!n nacidos con peso inferior a 3.000 gramos (entre mujeres chilenas pobres, 1986) Peso materno Recien naddos <: 3.000 grarnos (porcentaje del peso normal) (porcentaje de nacimientos) Menos de 109 26,8 110-120 20,0 120 130 10,3 130 -140 6,2 Mas de 140 5,6 Fuentes: Rosso, Pedro. 1991. Maternal Anthropometry in Prenatal Care: A New Maternal Weight Gain Chart. Views from LATHR No. 21. Banco Mundial, Washington, D.C. Mardonnes, Frandsco y Barton Burkhalter. 1992. Some Operational Guidelines and Issues for the Evaluation of Investments in Primary Health Care in the LAC Region. Views from LATHRNo. 29. Banco Mundial, Washington, D.C. ---------~.. -~- .. - - .. -~-- del nacimiento. Esta medida preventiva hara disminuir a su vez la tasa de mortalidad infantH y el numero de ninos que requieren asistencia medica intensivadespuesdel nacimiento debido a un estado nutricional deficiente durante el perfodo del embarazo. (Vease el Recuadro 2.14.) Lossubsidios alimentarios generales hansido utilizadosfrecuentemente por los gobiemos para dar apoyo nutricionaL El costo de estos subsidios es alto en relacion con la asistencia que se brinda a beneficiarios especfficos; en 1987, los subsidios alimentarios generales absorbieron 52 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA el 6,8%, el 8,0% y el 5,7% de los gastos corrientes sin interes de los gobiemos del Brasil, Venezuela y Mexico, respectivamente41 • Estos subsidios no son un medio eficiente de corregir el problema de la malnutrici6n, ya que los grupos de medianos ingresos, que tienen mas ingresos disponibles que los pobres, tienden a ser los principales beneficiarios. Un metoda que se utiliza-y que se malinterpreta--con frecuencia para medir la eficiencia de un programa nutricional en particular consisteen comparar sus costos administrativos con los costos efectivos de los alimentos. En general se supone que 10 mejor es que los costos administrativos sean mfnimos en relaci6n con los costos totales. Esta presunci6n no es correcta, ya que la mayorfa de los programas nutricionales de la region de America Latina y el Caribe deberian destinar mas recursos a la administraci6n, para aumentar la eficiencia y la equidad de la asistencia que prestan. Es importante recordar que los mejores programas tambien inc1uyen actividades de desarrollo institucional, como la capacitacion, la supervision y la evaluaci6n, que incrementan los costos totales de los programas. Cada programa de nutricion deberia adecuar la distribuci6n de alimentos al contexto que tiene por objetivo. Un metoda que ha logrado un hito moderado consiste en distribuir la ayuda alimentaria a traves del sistema de atencion primaria de la salud. En ese caso,lo mejor es que los derechos a recibir los alimentos se determinen y concedan por intermedio del sistema de salud-en forma de bonos de alimentos, por ejemplo-, y que los alimentos propiamente dichos los adquieran directamente los beneficiarios en mercados privados. Esto evita la 10glstica engorrosa e ineficiente de establecer un sistema secundario de distribuci6n que exigiria adquirir, transportar, almacenar y distribuir alimentos. Mediante el uso de estos bonos, un programa puede apuntar mejor a sus beneficiarios y, al mismo tiempo, aprovechar los centros privados de distribuci6n de alimentos que ya existan en el pafs. La distribuci6n de ayuda alimentaria a traves del sistema de salud tiene dos ventajas primordiales: permite llegar con mayor precisi6n a los 41. Psacharopoulos, 1989, op.cit. Y EL CARlBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 53 beneficiarios especificos del programa, y atrae a los pobres a los dispensarios, aumentando asi la probabilidad de que tambien solici ten alIi cuidados preventivos y atenci6n primaria de la salud. Enseiumza y capacitacion La caUdad general de la educacion que se imparte en America Latina y el Caribedeja muchoquedesear. Hayindicios dispersos deque losestudiantes tienden a encontrarse muy por debajo de sus pares de los paises industrializados en pruebas normalizadas de rendirniento de lectura, matematicas y ciencias. (Vease el Recuadro 2.15.) Tampoco estin preparados para desenvolverse en un ambiente de trabajo modemo. La defidente capacitaci6n del personal docente y la escasez de libros de texto, material did,ictico y tecnicas educativas pertinentes contribuyen a la escasa caUdad de la educaci6n que se imparte. Algunos docentes no tienen un conocirnientocabal de la materia que ensefian, y a menudo carecen de la formaci6n pedag6gica apropiada. La supervisi6n de los estudiantes suele ser insuficiente. Ha sido diflcil para los paises mejorar sustancialmente la calidad de sus programas de formaci6n docente debido a las dificultades que existen para atraer buenoscandidatosa una profesi6n mal remunerada. La tercera parte de los maestros y profesores de la regi6n carecen de diplomas 0 certificados de aptitud profesional. (Vease el Recuadro 2.16.) La escasez de personal docente capacitado es mayor en las zonas rurales42. En Guatemala, cerca del 60% de los profesores de ensefianza secundaria no reline los debidos requisitos de idoneidad profesional43 • En la zona rural del nordeste del Brasil, e160% de los maestros de enseiianza primaria ni siquiera han terminado la escuela primaria44• 42. Schiefelbein, E., J.e. Tedesco, R.R. de Lira yS. Peruzzi. 1989. "Primary Schooling and Illiteracy in La tin America and the Caribbean: 1980-1987". Beletfn de la Region de America Latina y el Corwe 20 (diciembre). 43. Oficina Internacional del Trabajo. 1991. Teachers in Developing Countries: A Survey of Employment Conditions. Cinebra. 44. Harbison, R. y E. Hanushek. 1992. Educational Performance of the Poor: Lessons from Rural Northeast Brazil. Nueva York: Oxford University Press. 54 LOS RECURSOS HL'MANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.15: Rendimiento en matematicas y ciencias Calificacion de Rendimiento en Matematicaa 'II. de callflcaclon correcto CIII•• 111111&111"& po,rlJ9,ll S&O P&ulo Farral.. Iol&lIIIta·a.II,. Draall 8,. .11 Moza....IQ... Calificacion de Rendimiento en Ciencias '!It de calilleacion carr.cta 76 .0 70 87 ~ 83 8& I ~ 80 63 66 ~ 60 ~ Inglel.,ra China Porlugal Sao hulo Fortaleu Brull Brull Fuente: Lapointe,A.E.,J.M. AskewyNA Mead. 1992. Learning Science. Informe No. 22-CAEP-02. International Assessment of Educational Progress and Educa­ tional Testing Service. Preparado para el Centro Nacional de Estadisticas de Educaci6n, el Departamento de Educaci6n de los Estados Unidos y la Fundaci6n Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 55 Recuadro 2.16: Personal docente de ensefitmza primaria segun su formaci6n academica, 1987 Maestros Total de sin certificados odiplolll~ Pais Klaestros Nfunero Porcentaje Colombia 136.928 40.272 29,4 Zonas rurales 52,806 20.678 39,2 Peru" 108.495 46.920 43,2 Venezuelaa.b 112.157 16.667 14,9 El Salvador" 15.087 341 2,3 Zonas rurales 6.044 0 0,0 Honduras' 22.291 7.192 32,3 Zonas rurales 12.504 5.702 45,6 Nicaragua 18.317 9.250 50,5 Zonas rurales 8.116 5.974 73,6 Granada 821 425 51,8 Guyana d 3.444 1.214 35,2 Jamaica 8.686 789 9,1 Notas: "1986 bMemoria YCuenta 1987, Ministerio de Educaci6n de Venezuela. CSi bien Hondurascomunic6 nuevas cifras en cuanto al mimero total de maestros primarios, se han utilizado las cifras originales para calcular la cantidad de maestros con y sin certificados 0 diplomas. dEnsenanza publica solamente. Fuente: Encuesla SIRI-OREALC-Unesco, 1987. Pese a que en algunos paises se ha alcanzado la meta de la educaci6n primaria universal, continuan existiendo ciertas limitaciones para el acceso a la enseiianza primaria en las zonas rurales y entre los grupos indigenas45• Cuando las tasas globales de matricula son bajas, casi siempre indican un porcentaje insuficiente de matriculaci6n entre los 45. Schiefelbein yotros, 1989, op.cit. 56 LOS RECURSOS HUMAN05 EN AMERICA LATINA pobres. Esto coincide con los datos obtenidos mediante las encuestas de hogares en relacion con la asistencia escolar. Tambien es insuficiente 10 que se invierte en educaci6n preescolar y en programas de estimulos a temprana edad, y no hay igualdad de acceso a ese tipo de educacion y programas, cuya importancia se reconoce cada vez t:n.as. Hay pruebas cientificas contundentes que demuestran que la educacion en una edad temprana ayuda a mejorar el desarrollo sicologico, sensomotor y sodal del nino. Tambien esm. claramente vinculada con el desarrollo de la inteligencia, del cual el 50% se completa a los cuatro anos. En consecuencia, para cuando el nino llega a la edad en que puede matricularse en la escuela primaria, ya ha perdido quizas una importante oportunidad educacional. Un estudio realizado en Mexico revelo que la educacion en una temprana edad au menta la capacidad de adaptacion a la escuela, fomenta la matriculacion oportuna, disminuye las tasas de repeticion y desercion en la ensenanza primaria y mejora las aptitudes academicas en general46 • Estos efectos beneficiosos fueron particularmente pronunciados en los grupos tradicionalmente desfavorecidos, como las ninas y los estudiantes de origen rural e indigena y de bajos niveles socioeconomicos. Otros estudios realizados en la Argentina, Bolivia, Chile, Colombia y el Brasil respaldan estas conclusiones. Adet:n.as, seglin se deduce de un estudio a largo plazo que se llevo a cabo en los Estados Unidos, los ninos que reciben educacion preescolar tienen mas probabilidades de terminar la escuela secundaria y menos probabiUdades de recibir prestaciones de los servicios de seguridad social, verse en problemas con la justicia 0 tener embarazos en la adolescencia47• En algunos paises de America Latina, las mujeres aparecen rezagadas en 105 indicadores de educaci6n, en cualquiera de los niveles, aunque este no 46. Banco Mundial. 1992. Mexico - The Initial Education Strategy. Informe de tapa verde No. 10129-ME. Washington, D.C. 47. Banco Mundial. 1992. lnfonne de evaluacwn inicial preparado por el personal sobre el proyecto de educacwn inicial de Mexico, Anexo 9. Divisi6n de Operaciones de Recursos Humanos del Departamento Geografico II de La Oficina Regional de America Latina yel Caribe, Washington,D.C. Y EL CARlBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 57 es un problema que afecte particularmente a los pafses del Caribe. Las diferencias entre las tasas de alfabetizacion y de asistencia a la escuela correspondientes a nifias y varones empezaron a acortarse a partir de losafios sesenta. Sin embargo, tambien en estecaso, lascifrasregionales ocuItan diferencias considerables entre 105 distintos paises y dentro de unmismo pais. Porejemplo, la diferenda entre las tasasde analfabetismo de hombres y mujeres en la Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile y Panama es inferior al 1%, mientras que en Guatemala y el Peru la diferencia es superior allO%, yen Bolivia es de mas del 20% 48. Yaun en pafses donde la tasa media de analfabetismo entre las mujeres es baja, existen diferendas sustanciales entre las zonas rurales y urbanas en cuanto al acceso de las mujeres a la educacion, especial mente tratandose de la ensefianza secundaria y terciaria. Las investigaciones han revelado que los costos directos y de oportunidad, publicos y privados, de la educacion de la mujer aparentemente se recuperan en su totalidad en virtud del aumento de la productividad en el mercado y de los potenciales incrementos salariales que experimentan las mujeres a 10 largo de su vida adulta. Seglin parece, los costos de oportunidad de la educacion son mas bajos en el caso de las mujeres que en el de los hombres, 10 que genera tasas mas elevadas de rentabiIidad economica. Ad~mas, como las mujeres que tienen un alto nivel de educacion trabajan en el sector estructurado modemo--y no en elsector informal, como 10 hacen las mujeres con un menor nivel de instruccion-, tienden a pagar mas impuestos directos e indirectos. Tambien se van acumulando pruebas de que la productividad de las mujeres fuera del mercado aumenta con el nivel de educacion. (Vease el Recuadro 2.17.) Por ejemplo, el nivel de educacion de una madre tiene efectos positivos en la salud de sus hijos, medidos en funcion del peso al nacer, el estado de la nutricion y la ausenda de mortalidad y morbilidad. Estos efectos se observan con mayor daridad en zonas rurales donde hay poco 0 ninglin acceso a servidos de atencion de la sal ud, en cuyo caso los conodmientos de la madre parecen sustituir el 48. Sivard, Ruth. 1985. Women: A World Survey. Washington, D.C.: World Priorities. 58 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.17: Los efectos positivos de la educaci6n de la madre en la fecundidad y eI liienestar infantiI El mvel de educaci6n alcanzado por la madre de una familia se asocia positivamente con e) usa de metodos anticonceptivos y este con bajas tasas de fecundidad. Esto a su veZ se traduce en tasas reducidas de mortalidad infantil y en bajas tasas de desnutrici6n en nmos de muy corta edad. Beneficios de la Educacion de la Madre: Guatemala 1987 _NO educaclon CJAII/un prlmarla IIIlIIIPrlmarla CJ Secundarla 0 maa Fuente:s Studies in Family Planning, VoL 21. No.1, enero/febrero de 1990. L1s Condiciones de Salud en las Americas-Salud del Niiia y del Adolesent, Drs, 1990. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 59 asesoramiento de los profesionales de la salud. El nivel de educacion de las mujeres se asocia tambien positivamente con una tasa reducida de fecundidad, buenos resultados en la escuela por parte de sus hijos y la movilidad regional y ocupacional, aun considerando otros recursos y oportunidades productivas de la familia. Por 10 tanto, la educacion de las mujeres puede justificar Ia concesion de subsidios publicos, dado que la sociedad, al igual que los familiares inmediatos de la mujer, se benefician de esa mayor rentabilidad que ella genera dentro y fuera del mercad049 • Las tasas de deserci6n y repetici6n son alias, particularmente entre los ninos pobres y en los tres primeros anos. (Vease el Recuadro 2.18.) De hecho, los pafses latinoamericanos llevan la delantera con respecto al resto de mundo en 10 que se refiere a la repeticion de cursosSO. Si bien las tasas altas de repeticion no son necesariamente sinonimo de mala calidad en los servicios de educacion (podria argumentarse que las exigencias para pasar de ano son demasiado grandes), sf son senal de que existen problemas en el sistema educacional. En algunos paises de America Latina y el Caribe, se necesitan de 9 a 10 anos como promedio para que un alumno egrese de la escuela primaria, y solo alrededor de un tercio de los que ingresan en la escuela primaria llegan al ultimo ano. (Vease el Recuadro 2.19.) Tambien hay diferencias regionales dentro de cada pais. Por ejemplo, en Bolivia, la tasa de repeticion varia desde el 16% (que ya es malo) en Chuquisaca, en el sur, hasta e137% en Beni, en el norte (10 cual es aun peor)51. Los alumnos de origen indigena, en particular, tienen mayo res probabilidades de repetir cursos que sus companeros no indigenas. Estas tasas elevadas reflejan los efectos combinados de la baja caUdad de la ensenanza impartida, las posibles consecuencias perjudiciales de una nutricion deficiente para el aprendizaje, y los costos de oportunidad que supone para los padres el 49. Schultz, T. Paul. 1989. Returns to Women's Education. Serle de documentos de antecedentes de la Division de Participacion de la Mujer en el Proceso de Desarrollo. Banco Mundial, Washington, D.C. 50. UNESCO. 1992. lnforme Mundial sobre la EducaciOn. Paris. 51. Patrinos, H.A. y George Psacharopoulos. 1992. Socioeconomic and Ethnic Determinants of Grade Repetition in Bolivia and Guatemala. Departamento Tecnico de la Ofidna Regional de America Latina y eI Carlbe, Banco Mundial, Washington, D.C. 60 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.18: Repetici6n de curso en la ensefianza primaria, 1988 Cada ano, cerca de un terdo de todos los alumnos primarios en America Latina repiten un rurso. Se gastan US$4,200 millones en ensetiar a esos 20 millones de repetidores. Sin embargo, tras esta cifra se esconden amplias diferendas en las tasas de repetid6n correspondientes a distintos puntos del continente. Las tasas mas altas se registran en America del Sur y Centroamerica, mientras que en el Golfo de Mexico y el Caribe son mucho mas bajas. Costo de la repetition de cursos en la enseiianza primaria, 1988 Promedio de anos rursados en la escuela prima ria 6,7 Promedio de aiios terminados en la escuela primaria 5,0 Promedio del nfunero de aiios repetidos 1,7 N funero de repetidores 20,8 millones Costo unitario de la enseiianza prwaria US$200 por alumno al ano Total gastado en repetidores US$4.200 millones Repetition de cursos por subregion Porcentaje Millones America del Sur 32,5 14,7 Centroamerica 31,7 1,3 Mexico Y Caribe Latino 20,0 3,5 Caribe de habla inglesa 6,0 0,05 Fuente: Schiefelbein, Emesto y Laurence Wolff. 1992. Repetitian and Inadequate Achievement in Latin America's Primary Schools; A Review of Magnitudes, Causes, Relatianshipsand Strategies. Views from LATHRNo. 31. BancoMundia~ Washing­ ton, D.C. enviar a sus hijos a la escuela en lugar de ponerlos a trabajar para que beneficien directamente a la familia. Cuando los padres dudan del valor de la educaci6n que se imparte, retiran a sus hijos de la escuela52. La asignaci6n de recursos a la educaci6n es ineficiente e insuficiente. En muchos paises de America Latina y el Caribe, el gasto en educaci6n 52. Patrinos y Psacharopoulos, 1992, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 61 Recuadro 2.19: Acceso a la escuela, repeticion y cursos completados El allo porcentaje de ninos de America Latina que tienen que repetir cursos y a bandonan la escueladespues de haber cursadomenosde 7 anos resulta alarmante. Acceso ala escuela (%) Repetid6n Aiiosde Cursos Subregi6n/Pais Oporluno Alguna vez (porcentaje) primaria complelados America del Sur 93 45 7,1 4,2 Argentina 26 Bolivia 61 90 38 4,8 2,2 Brasil 69 92 54 7,7 3,9 Colombia 43 83 44 6,2 4,5 Chile 44 98 11 6,4 5,5 Ecuador 82 100 28 62 5,2 Paraguay 100 100 28 6,3 4,8 Peril 66 97 29 6,5 5,1 Uruguay 43 100 18 6,3 5,7 Venezuela 76 95 28 6,4 4,5 Centroamerica 81 47 6,7 4,1 Costa Rica 43 99 23 6,4 5,2 ElSalvador 65 73 51 7,0 4,0 Guatemala 52 72 47 6,4 4,0 Honduras 83 93 49 6,9 4,5 Nicaragua 73 78 60 6,8 2,7 Panama 82 99 26 6,5 5,4 Golfo de Mexico 96 33 5,8 4,1 Haiti 1 44 54 4,8 1,3 Mexico 96 100 32 5,7 4,3 Republica Dominicana 76 74 55 6,7 3,4 Caribe de habla inglesa - 100 7 5,6 4,9 Bahamas 2 100 0 6,0 5,7 Barbados 27 99 18 5,7 5,0 Dominica 95 98 26 6,3 5,2 Granada 88 100 15 6,0 4,4 Guyana 73 100 8 6,0 5,4 Jamaica 82 100 4 5,3 4,7 Saint Kitls y Nevis 21 100 2 6,0 5,9 San Vicenle 87 99 23 6,3 5,2 Santa Lucia 96 100 4 5,8 5,4 Trinidad y Tobago 100 100 8 5,7 4,8 Total general 41 93 42 6,8 4,2 ~ .. ~---~----~- .. .~~~~.~~.-.~-~.~-~.-.-.-- Fuente: Schiefelbein y Wolff, 1992, op.dt., Cuadro 1. 62 LOS RECURSOS HUMA.1I.JOS EN AMERICA LATh"lA tiende a centrarse en la remuneracion de docentes, mas que en insumos educativos como libros de texto, material didactico 0 tecnologia. El gasto eneducaciondisminuyo duranteel ultimo deceniocomo porcentaje del PNB y del gasto publico total. Actualmente hay ciertos indicios de que esta tendencia se esta invirtiendo y de que los gobiernos estan empezando a darse cuenta de la importancia fundamental del perfeccionamiento de los recursos humanos. No obstante,la asignacion de recursos dentro del sistema de educacion suele ser ineficiente. La funcion del sector privado en la prestacion de servicios deeducacion no se ha estudiado debidamente y a veces hasta se la ha desalentado energicamente. La recuperacion de costos en el sector, especialmente en la enseiianza superior, es minima. En algunos paises, el presupuesto de sueldos representa hasta el 90% de los gastos periodicos, 10 que no se debe a que el personal docente perciba sueldos altos, sino a que hay muchos administradores en la nomina 0 a que el presupuesto global de la educacion es muy baja. 5in embargo, la cuestion clave dentro del sector es la distribucion ineficiente de recursos entre el gasto publico en la enseiianza primaria, por una parte, y la enseiianza terciaria, por otra. En la mayona de los pafses de America Latina y el Caribe, los subsidios publicos tienden todavia a favorecer a la educacion terciaria, pese a que la enseiianza primaria y preescolar generan una mayor rentabilidad por dolar 0 peso gastado. En 1989, en la region en su conjunto, los subsidios otorgados para sufragar los costos unitarios de la educacion superior fueron siete veces mayores que los concedidos ala enseiianza primaria (U5$1.512, en comparacion con U5$220)53. La equidad se mide en funcion de las prestaciones recibidas por cada estudiante en cada nivel de enseiianza y de la proporcion de familias de distintos niveles de ingresos que logran acceso a la educacion. La mayoria de los estudiantes que cursan estudios postsecundarios proceden de familias acomodadas. Por ejemplo, en Chile, en 1990, e136% de los estudiantes matriculados en la 53. Carlson, Sam. 1992. Private Financing of Higher Education in Latin America and the Caribbean. Estudio regional No. 18 de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina yel Caribe, Washington, D.C. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDA5 A TOMAR 63 enseiianza superior pertenecian al 20% mas rico, mientras que sOlo el 7% de los estudiantes matriculados procedfan del 20% mas pobre de la poblacion54 • Esto significa que esas familias pueden afrontar el costo de no aprovechar la capacidad para obtener ingresos del estudiante, para queel o ella continuenestudiando durante mas tiempo. Enconsecuencia, como el gasto en la educacion publica esta sesgado hacia la ensefianza superior, los ricos recibeh una proporcion excesiva de los subsidios, 10 que evidentemente no es equitativo. (Vease el Recuadro 2.20,) Esto no significa que la ensefianza secundaria y la terciaria no tengan un papel vital que desempefiar en el perfeccionamiento del capital humano. Son especialmenteimportantes enlos paises economicamente mas avanzados de la region, ya que cuanto mas se desarrolla un pais, mas imperiosa sera su necesidad de estar al tanto de los adelantos tecnologicos. Por razones deequidad, elgasto publico debeconcentrarse en la ensenanza primaria y preescolar. Sin embargo, hay un potencial considerable de recursos privados (obtenidos mediante derechos de matricula, planes de prestamos para estudiantes y programas de becas) que pueden movilizarse para financiar la ensenanza superior. De hecho, en un informe reciente preparado por el Banco se llego a la conclusion de que, si se movilizaban financiamiento privado de costo accesible en forma de derechos de matricula, planes de prestamos para estudiantes y programas de becas, los gobiernos de America Latina yel Caribe podrian aumentar el volumen total de recursos destinados a 1a educacion publica superior en aproximadamente un 35% en !erminos reales55• LA capacidad institucional y de gestiOn es endeble. Esto se observa claramente: i) en la organizacion ineficaz deestructuras administrativas muy centralizadas; ii) en la limitada capacidad de gestiona nivel central y regional, y iii) en los sistemas de informacion generalmente insatisfactorios de que se valen los gobiernos. En la mayoria de los paises se carece de informacion acerca del rendimiento escolar, asi 54. Brunner, Jose y Guillermo Briones. 1991. Higher Education in Chile: Effects of the 1980 Reform. Version provisoria. Banco Mundial, Washington, D.C. 55. Carlson, 1992, op.cit. 64 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadra 2.20: Distribuci6n inequitativa de las subsidias atargadas a la ensenanzasuperiOr En America Latina, el 20% mas rico de la poblaci6n recibe casi la mitad de los subsidios otorgados a la enseiianza superior. Quintll inferior II" Qulntll .. 26" Quintil 3 13" Fuente: Carlson, Sam. 1992. Primte Financing ofHigher Education in Latin America and the Caribbean. Figura 3. Programa de Estudios Regionales LATHR No. 18. Banco Mundial. Washington, D.C como de los insumos y productos de las escuelas. Con frecuencia, los ministeriosdeeducaci6nnopuedensupervisarlacalidaddelaensefianza ni el disefio de programas especificos y, en consecuencia, no pueden introducir mejoras efectivas56• Seguridad social La seguridad social se ha convertido en una fuente importantisima de atenci6n de la salud y ayuda econ6mica basica para una creciente clase media urbana en America Latina yel Caribe. Sin embargo, los institutos de seguridad social de la mayona de los paises de la regi6n funcionan 56. Prawda, Juan. 1992. Educational Decentralization in Ullin America: Lessons Learned. Documento para discusi6n No. 27. Banco Mundial, Divisi6n de Recursos Humanos del Departamento Tecnicode la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Washington, D.C. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 65 en forma ineficiente y pagan a sus afiliados prestaciones excesi vamente generosas en relaci6n con las contribuciones que estos hacen. En consecuencia, han incurrido en graves desequilibrios financieros, a los que ha side necesario responder con subsidios provenientes de la renta general por montos considerables. Hoy en dia, en que los cambios demograficos (el envejecimiento de la poblacion y la declinaci6n de la tasa de natalidad) estan alterando drasticamente la relaci6n entre las contribuciones y los pagos, se han creado las condiciones para que se produzca una crisis financiera. Los institutos de seguridad social son ineficientes. Los porcentajes de los ingresos de la seguridad social en relacion con el PIB en esta region son los mas altos del mundo en desarrollo, y contimlan aumentando. Los costos administrati vos son, como porcen tajedel gasto, del 15% 0 masen el Ecuador, Honduras, Mexico,la Republica Dominicana, Trinidad y Tabago y Venezuela57• Esto puede compararse con los costos administrativos de entre 3% y 4% de los institutos del Canada y los EstadosUnidos. Ademas,esfrecuentequeexistannumerososinstitutos de seguridad social dentro de un mismo pais, que prestan identicos servicios, 10 que se traduce en bajas tasas de utilizaci6n y ocupacion. Otro problema es que los institutos no maximizan sus inversiones. En muchos paises,el rendimiento de la cartera de inversioneses insuficiente o negativo. (Veaseel Recuadro 2.21.) El personal encargado deesa tarea a menudo no tiene conocimientos especializados en la materia, y con frecuencia los gobiernos insisten en que los institutos inviertan sus reservas unicamente en titulos del Estado, cuyo valor es erosionado por la inflacion y la crisis econ6mica. La ineficiencia de los sistemas de seguridad social se advierte de inmediato y con mayor claridad en los planes de pensiones. En primer lugar, en muchos paises estos planes fomentan la jubilaci6n anticipada (con frecuencia a la edad en que los trabajadores son mas productivos), al ofrecer prestaciones en atenci6n a los aftos de trabajo, sin tener en cuenta la edad, y en niveles muy altos en relaci6n con las escalas de 57. Mesa-Lago, Carmelo. 1991. Social Security and Prospects for Equity in Lltin America. Documento para discusi6n No. 140. Banco Mundial, Washington, D.C. 66 LOS RECURSOS HVMANOS EN M.iERICA LATINA Recuadro 2.21: Institutos de seguridad social- Rendimiento de las inversiones Los institutos de seguridad social raramente logran la maxima rentabilldad por sus inversiones. En muchos paises, el rendimiento de 1a cartera de inversiones es insuficiente 0 extremadamente negativo. Institutos de Seguridad Social: Tipo de Renta de la Cartera de Inversiones 1980s 20 10 o -10 -20 -30~==~==~==~==~==~~== Chile Ball. Barb. Jam. Ecua. C.R. Mex. Peru Fuente: Mesa- Lago, Carmelo. 1991. Social Security and Prospects for Equity in Liltin America. Documento para discusi6n No. 140. Banco Mundial, Washington, D.C. salarios. En segundo lugar, las prestaciones jubilatorias elevadas se conceden preferentemente a los grupos de mayo res ingresos, aun cuando las contribuciones tengan un tope y no alcancen par mucho para cubrir los costos de las prestaciones. Tambien se observan ineficiencias considerables en la fonna en que los institutos proparcionan atencion de la salud. Por ejemplo, los sistemas de seguridad social de la region fomentan la dependencia de medicina costosa y de tecnologfa avanzada. No hay incentivos para que los proveedores moderen su oferta de servicios ni mecanismos eficaces de Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 67 contencion de la demanda. Ademas, las tasas de ocupaci6n en los hospitales de los institutos de la region ascienden solamente al 60% como promedio, pese a que, fuera del sistema, los no asegurados siguen teniendo un acceso insuficiente a la atenci6n de la salud. Los pobres quedan al margen de las prestaciones de 1a seguridad social. SOlo alrededor de los dos tercios de la poblacion de America Latina reune los requisitos necesarios para acceder a la seguridad social. La cobertura en la region varia ampliamente de un pais a otro. (Vease el Recuadro 2.22.) Las prestaciones relacionadas con la atenci6n de la salud tienden a concederse a los grupos de medianos ingresos, y las jubiIaciones estan mas a menudo al alcance de las categorias de ingresos mas elevados. La mayoria de los programas de seguridad social benefician a personas de las zonas urbanas y del sector formal. Con excepcion de Costa Rica, el Brasil, el Ecuadory Mexico, el sector rural esta amparado porel sistema de seguridad social. Pocos programas prestan servicios a las personas que trabajan en el cada vez mas amplio sector informal. EI financiamiento de la seguridad social ha dependido de las contribuciones de los sueldos de los asegurados y de los aportes de los empleadores y los gobiernos. En el Brasil, en 1985, solamente el14 % de los jefes de familia del grupo de mas bajos ingresos estaba afiliado al sistema de seguridad social, y recibia unicamente ell % del total de las prestaciones de seguridad social. Si se consideran los dos grupos mas pobres, que representaban el 41 % de la poblaci6n, s610 e118% de los jefes de familia estaban afiliados al sistema, y recibian apenas e13% de las prestaciones pagadas porel sistema de seguridad social, y solamente el 18% de las prestaciones de todos los programas sociales58• En Colombia, en 1980, e162% del gasto publico total en el sector de la salud beneficiaba unicamente al 18% de la poblacion que estaba afiliada al instituto de seguridad social59• Mientras tanto, los no asegurados, que por 10 general son pobres, tienen solamente un acceso limitado a servicios publicos de inferior caUdad. 58. McGreevey, William. 1990. Social Security in Latin America. Informe No. 110. Banco Mundial, Washington, D.C. 59. Mesa-Lago, 1991, op.cit. 68 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.22: Poblaci6n comprendida en los sistemas de seguridad social en America Latina y el Caribe Poblaci6n total y econ6micamente activa comprendida en lossistemasdeseguridad social en la regi6n: 1985 (en porcentajes) Poblaci6n Poblaci6n Paises econ6micamente activa total Argentina 79,1­ 74,3­ Bahamas 85,9 n.d. Barbados 96,9 n.d. Bolivia 16,9 21,4 Brasil n.d. n.d. Colombia 30,2 16,0 Costa Rica 68,7 84,6b Chile 79,2 n.d. Ecuador 25,8 13,4 El Salvador n.d. n.d. Guatemala 27,0 13,0 Honduras 12,8 10,3­ Jamaica 93,2 n.d. Mexico 40,2 59,7' Nicaragua 31,5 37,S Panama 59,8 57,4 Peru 39,1 18,6 Republica Dorninicana 11,3 5,9 Uruguay 73,0 67,ff Venezuela 54,3 49,9" Notas: -1984 bInduye programas de seguros para la protecci6n de los indigentes <1983 Fuente: Mesa-Lago, 1991, op.cit Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 69 Tambien son obvias las diferencias entre los contribuyentes urbanos y rurales de los institutos. Un estudio de 11 pafses revel6 que ningtin instituto ofrecia a la provincia mas pobre ni siquiera la mitad de 10 que recibian las mas ricas en b~rminos de medicos y camas de hospital por cada l.000habitantes. Enel Brasil, porejemplo,seofrecen 18prestaciones de seguridad social a los beneficiarios urbanos, y solamente seis a los rurales60 • Los consumidores tienen pocos incentivos para contratar sus seguros en el mercado privado, debido a las generosas prestaciones que ofrecen los planes publicos de ahorro contractual. Si los institutos limitaran sus prestaciones a servicios basicos de salud y prestaciones jubilatorias, ahorrarian dinero y aumentarian su eficiencia y cobertura, y los consumidores podrian de todas maneras "completar" su cobertura en el mercado privado. Abastecimiento de agua y saneamiento La posibilidad de acceder a servicios de abastecimiento de agua potable y a condiciones sanitarias adecuadas son aspectos criticos para la salud del individuo. EI medio acuatico desempefia un papel crucial en la transmision de enfermedades propias del ser humano. En los paises en desarrollo, el sufrimiento y la muerte de seres humanos se deben en su mayor parte a enfennedades relacionadas con el agua. Mas de la mitad de los 6 millones de muertes por diarrea de ninos menores de un ano que se registran cada ano en el Tercer Mundo esta relacionada con las deficiendas en el abastecimiento de agua, la eliminacion de excrementos en condiciones insalubres y la infecci6n de cursos de agua por vectores (mosquitos, caracoles, moscas, etc.)61. A 10 largo y ancho de la region, las enfermedades relacionadas con el agua siguen siendo una causa importante de padecimientos y muerte. E1 peligro mas grave proviene de la enteritis y las diarreas. Si bien la incidencia de estas enfermedades disminuy6 durante los afios ochenta, 60. Mesa-La go, 1991, op.cit. 61. Organizaci6n Mundial de Ia Salud. 1988. Assessment ofFreshwater Quality. Londres. 70 LOS RECURSQS HUMANOS EN AMERICA LATINA siguen siendo una causa preponderante de muerte de ninos men ores de cinco anos, y poca duda cabe de que estas enfermedades estan relacionadas con deficiencias en los servicios de abastecimiento de agua para uso domestico y en los sistemas de alcantarillado. (Vease el Recuadro 2.23.) Ademas, existe una estrecha relaci6n entre la pobreza y la falta de acceso suficiente a los servicios publicos, entre ellos los dos recien mencionados. Esta relaci6n adquiere una importancia crucial, si se considera el numero de latinoamericanos que viven en la pobreza62 • Pese a que la situaci6n actual en 10 que se refiere a la caUdad del agua yel saneamiento en la region de America Latina y el Caribedista mucho de ser satisfactoria, durante el decenio de 1980 se registraron progresos considerables. El servicio urbano de abastecimiento de agua ha aumentado desde 1980, cuando la cobertura era del 78%, hasta llegar al 88% en 1988. Esta mejora significa que se suministr6 el servicio a 81,3 millones de personas en ese perfodo de ocho anos. La cobertura del servicio en las zonas rurales aumento del 42%a157% durante el mismo perfodo, 10 que permitio que 18,2 millones tuvieran un mejor acceso a servicios adecuados. EI saneamiento tambien mejor6 en ese periodo y, hacia fines del decenio, el numero que pudo acceder a sistemas de saneamiento adecuados, tanto en zonas urbanas como rurales, se estimo en 181 millones63 • Sin embargo, la epidemia reciente de c6lera en America Latina ha puesto de relieve el estado lamentable de la infraestructura de abastecimiento deagua ysaneamiento en 1a regi6n, pesea losincrementos registrados en el suministro. (Vease el Recuadro 2.24.) El tratamiento y la eliminaci6n deficientes de las aguas cloacales constituyen uno de los principales vehfculosde propagacion del agente del c6lera. Actualmente se somete a tratamiento apenas al 2% de las aguas c1oacales64 y con frecuencia se utiliza agua contaminada para regar las frutas y las 62. Naciones Unidas. 1985. The Water Resources ofl..atin America and the Caribbean and their Utilization. Santiago: CEPAL 63. Organizacion Mundial de la Salud. 1990. The International Drinking Water Supply and Sanitation Decade: Review of Decade Progress. Ginebra. 64. Banco Mundial. 1992. Informe sobre el Desarrollo Mundia11992. Nueva York: Oxford University Press. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDlDAS A TOMAR 71 Recuadro 2.23: Abastecimiento de agua no contaminada y mortalidad infantil En el caso del abastecimiento adecuado de agua, una soluci6n clave consiste en instalar conexiones individuales para cada casa. El agua corriente sigue relativamente libre de contaminadon, y ello permite disponer de una mayor cantidad de agua para la hiiiene. El grMico que figura infra muestra el efeeto que surte en la mortalidad infantil el acceso a servicios adecuados de abastecimiento de agua. Una tendenda credente de la mortalidad infantil (linea) contrasta con una tendencia decreciente del acceso a servicios adecuados de abastecimiento de agua (barra). Es importanteobservar que la correlaci6n es visiblemenle imperfeeta, loqueindicaqueelaccesoaserviciosadecuadosdeabastecimientodeaguaexplica sOlo en parte las circunslancias que rodean a la mortalidad infantil. "Or-~--------------~-------~---------------, 110 10 10 .~LLLU~~LW~~LW~~LW~~WU~~LU~~ T • T WMZ. C. ..... ".1'1." C,,,.. .r.... ..... H...... eo..... Uf'", lEI....... rat'..,. _It. 0-. lEoti.... 4wal. Boll..... ...... - Ta..... _to I",.". CJ ..._..., .... ,.. .... Fuentes; listorti, James A. 1990. Enl1ironmental HeJllth Components for Water Supply, Sanitation and Urban Projects. Documento teem co No. 126. Banco Mundial, Washington, D.C. OMS, 1990. hortalizas, que son aparentemente los alimentos con mayor tendencia a transportar el vibrion. Tambien esti aumentando en la region la incidencia de otras enfermedades infecciosas transmitidas par el agua. Por ejemplo, en Guyana, entre 1983 y 1988, los casos notificados de 72 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 2.24: El calera en America lAtina America Latina yel Caribe habfan estado Iibres de epidemias de colera durante casi den ados cuando el brote actual se detecto por primera vez en el Peru, el23 de enero de 1991. Desdeese momento, se ha Informadoa la OPS de laexistencia de mas de medio mill6n de casos, y 5.668 personas han muerto. Peru sigueestando ala cabeza de las estadfsticas relativasa la enfermedad, con un 82% de los casas registrados en 1991, y el80% de los ocurridos en los primeros dos meses y medio de 1992. EI numero de casos nuevos registrados en el Brasil, Venezuela y Centroamerica esta aumentando rapidamente en los primeros meses de 1992, en comparaci6ncon 1991, loquees una seftal preocupantede la propagaci6n geografica de la enfermedad. EI numero de nifios que mueren como consecuencia del c6lera y otras enfermedades dlarreicas ha disminuido daramente en los ultimos meses, en vista de que muchos parses han implantado programas locales eficaces de medidas de tratamiento y prevenci6n. Como el c61era produce la muerte prindpalmente por deshidrataci6n, el elementobasicodetratamlentodeemergencia utilizado hansido las sales de rehidrataci6n oral. Para poner freno a la propagacion de la enfermedad, en general se somete a tratamiento con antibioticos a los familiares inmediatos de los enfermos y a otras personas que hayan estado en contacto con ellos. Se toman medidas a corto plazo de protecci6n del suministro, anadiendo doro al agua potable en la fuente 0 mediante la distribuci6n de tabletas de cloro. Tambien se han puesto en marcha campadas de educaci6n del publico y se han abierto laboratorios para detectar el virus del colera. Mientras tanto, el Banco ha estado trabajandoen estrecha cooperaci6n con la OPS para planificar medidas a largo plazo para asegurarque laactual epidemia no se replta jamas. Estas medidas procuran reparar y proteger los sistemas existentes de abastecimiento de agua y saneamiento, ampliar la cobertura de los servicios de agua potable, tratamiento de aguas cloacales y eliminaci6n de residuos, y mejorar y extender los servicios de atencion de la salud. Total de casos Muertes Pals 1991 1992 1991 1992 Total 391.74 253.283 3.976 1.692 Bolivia 206 19.179 94 339 Brasil 2.101 15.925 20 195 Colombia 11.979 2.158 202 23 Chile 41 71 2 1 Ecuador 46.320 29.141 672 194 EISalvador 947 6.433 34 38 Guatemala 3.674 12365 47 180 Honduras 11 222 0 10 Mexico 2.690 1.826 34 15 Nicaragua 1 682 0 5 Panama 1.178 947 29 14 Peru 322.562 162.152 2.840 626 Fuente: OPS/OMS, Washington, D.C. Y EL CARIBE: PRIORlDADES Y MEDlDAS A TOMAR 73 hepatitis infecciosa se incrementaron en un 33%, los de fiebre tifoidea en un 302% y los de gastroenteritis en un 205%65. Los problemas que existen en el sector de la salud en casi todos los paises de la region se han agravado por la falta de mantenimiento y de inversion en los servicios de abastecimien to de agua y en los sistemas de desagile ydeeliminaciOndeaguascloaazles. TodoindicaquelaactuaIinfraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento no esta bien mantenida, y que la capacidad institucional necesaria para sostenerla todavia no se ha desarrollado plenamente. Hasta 1990, 352 millones de personas ternan acceso a los servicios publicos de abastecimiento de agua, en el 76% de los casos mediante conexi on directa a las casas, 10 que significa que se producian diariamente entre 60 y 70 millones de metros cubicos (m3) de agua, que se distribuian a tra yeS de 400.000 kilometros de tuberias. De manera similar, los sistemas de alcantarillado prestaban servicios a 253 millones de personas, 10 que requeria 320.000 kilometros de canerias y producian entre50m3 y 60 m S por dia de aguas cloacales no tratadas, que eran vertidas en aguas cercanas. Se caIcula que se necesitan entre US$10.000 millones y US$15.000 millones para corregir los problemas mas urgentes y mejorar los sistemas de desagiie de modo que la infraestructura existente pueda aIcanzar un nivel de servicios aceptable. A fin de satisfacer las necesidades de la gente que no tiene acceso actualmente a servicios publicos de abastecimiento de agua 0 a sistemas de alcantariIlado, y para que la cobertura de los servidos aumente en consonancia con el crecimiento de la poblacion, que segun las proyecciones aumentara en 90 millones de habitantes en los proximos 10 anos, se estima que sera necesario invertir US$1O.0OO millones anuales durante todo este deceni066 • En 1990, el deterioro de la infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento en la region fue evidente. El aumento reciente de la 65. Banco Mundial. Abril de 1992. Memorandum of the President of the IDA on Proposed Credit to Guyana. Washington, D.C. 66. Yepes, Guillermo. 1991. Water Supply and Sanitation Sector. Maintenance: the Costs of Neglect and Options to Improve It. Banco Mundial, Division de Infraestructura y Energfa del Departamento Tecmco de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Washington, D.C. 74 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA morbilidad puede atribuirse al deterioro de la calidad del agua. En Mexico, la morbilidad por causa de las enfermedades transmitidas por el agua aument64,9 veces durante los anos ochenta. En el Peru, la cifra aument6 2,2 veces entre 1980 y 1985. En Costa Rica, un tercio del agua no cumplia con las normas de calidad del agua de la Organizaci6n Mundial de la Salud (OMS). En Mexico, el 95% de todas las plantas municipalesde tratamientode residuos estaban fuera de funcionamiento, y no se podian reducir los niveles ya alarmantes de contaminaci6n en todas las cuencas hidrogrMicas mas importantes del pais. Un examen mas minucioso de los sisternasde abastecimiento de agua y saneamiento de Guyana puede servir para ilustrar muchos de los problemas que enfrentan otros paises de America Latina y el Caribe. Segun las estimaciones del Gobierno, el sistema existente de abastecimiento de agua atiende aproximadamente al 98% y al 70% de la poblaci6n urbana y rural, respectivamente. Sin embargo, los hechos desmienten estas cifras. En efecto, en las zonas rurales cerca del 70% de los hogares no tiene un abastecimiento perrnanente de agua, pese a que la rnayoria cuenta con la infraestructura necesaria en sus lotes67 • Con frecuencia, los sistemas de bombeo no funcionan debido a los altos precios del combustible, los problemas de mantenimiento y la falta de repuestos. Cuando se dispone de agua, por 10 general no esta tratada, ya que raramente se la desinfecta, por ejemplo mediante cloraci6n, fuera de las principales zonas urbanas. Debido a la escasez, a menudo la gentedafla las tuberias en sus intentos por conseguir agua. Las roturas han dado lugar a perdidas innecesarias y a que se introduzca agua contaminada en las tuberias. Muchos tubos del sistema de alcantarillado tienen tambien fisuras y roturas. Con el correr de los anos, varios canales, esdusas y alcantarillas se han convertido en lugares de descarga de aguas de desecho y efluentes de fosas septicas y en vaciaderos de residuos. Ademas, hay pocos servicios desaneamientoenlosmercadosy otras zonas comercialesmuy atestadas, 67. Banco Mundial. 1992. SIMAP/Health, Nutrition and Water and Sanitation Project. lnfonne de evaluacion inicial preparado por el personal de la Division de Operaciones de Recursos Humanos del Departamento Geografico 1Il de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Washington,D.C Y EL CARIBE: PRIORIDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 75 10 que ha detenninado que esos lugares representen un peligro para la salud debido a la existencia de residuos no tratados de origen humano. Capacidad institucional Todo intento de implantar reformas en cualquier sector sera inutil si no se dispone de la capacidad institucional necesaria para apJicarlas eficazmente. Este es un grave problema en los paises latinoamericanos, ya que los ministerios de servicios sociales de la region se caracterizan por ser burocracias lentas e ineficientes. Los gobiernos dominan el financiamiento y la administracion de los seroicios, y si bien se ha procurado fomentar la eficiencia y la equidad en la prestacion de los servicios, es poco 10 que se ha logrado hasta el momento. Hay pruebas que demuestran que la prestacion de seroicios sociales es ineficiente, tanto en 10 que se refiere a las actividades escogidas como a los recursos utilizados. La insuficiencia de la capacidad institucional no ha permitido que se reasignen recursos de sectores poco eficientes a usos altamente eficientes. Los ministerios de educacion, por ejemplo, carecena menudodepersonal conla idoneidad necesaria para controlar la calidad y, en consecuencia, no pueden formular programas eficaces de mejoramiento. Ademas, muchos paises no pueden responder debidamente a los problemas de salud de su poblacion porque carecen de datos pertinentes y confiables. Si bien la preocupadon que ha surgido recientemente porla ineficiencia con que se asignan los fondos pUblicos a los sectores sodales ha dado lugar ala introduccion de muchas reformas, estas todavia no han producido resultados apreciables. Un estudio reciente68 , en que se examinaron estadisticas administrativas (como la relacion estudiantes/maestros, las tasas de repeticion, las calificaciones obtenidas en las pruebas, la relacion enfermeros I medicos y el grado de efidencia de los hospitales) llego a la conclusion de que aun es preciso mejorar considerablemente la asignacion y el uso de los recursos. En varios paises, por ejemplo, los sueldosde los maestros siguen representando hasta e190% de los gastos 68. Grosh, 1990, op.cit. 76 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA peri6dicos. Ademas, los costos administrativos de los institutos de seguridad social ascienden con frecuencia al 15% de los gastos. No se da incentivos a las proveedores para que presten servicios a un costo minima 0 para que introd uzcan medidas eficaces de recuperaci6n de los costos. Esta omisi6n acenrua las desigualdades existentes, al mantener los precios fuera del alcance de los pobres, y propida el derroche. Ademas,la centralizaci6n de la adopci6n de decisiones impone una pesada carga a los mecanismos administrativos y poHticos. Debido a ello, muchos organismos publicos de la regi6n tienden a funcionar de manera ineficiente y dispendiosa, y dan una importanda excesiva a los intereses creados en cuanto a la asignad6n de recursos. Dada su centralizaci6n, tienden tambien a estar alejados de las necesidades reales de la gente. La delegaci6n de funciones a los organismos locales puede permitir que se tomen mas en cuenta las necesidades locales, siempreque se fortalezca tambien la capacidad institucional en el plano local. Sin embargo, la descentralizaci6n debe lIevarse a cabo con cuidado, ya que tambien puede surtir el efecto no deseado de acentuar las disparidades regionales. III. Principios rectores de medidas futuras Hay ciertos principios que sirven de fundamento a las medidas que pueden adoptar los gobiernos y el Banco para resolver los problemas sefialados en los dos capitulos anteriores. En este se examinan esos prindpios en mayor detalle. Alivio de la pobreza El unico medio seguro de reducir la pobreza consiste en promover el crecimiento a largo plazo y perfeccionar los recursos humanos. Desde el decenio de 1950, se ha considerado que el crecimiento es el motor fundamental del progreso social. En los afios setenta, este concepto se ampli6 para incluir en ella necesidad de prestar servicios de salud, nutrici6n y educaci6n como parte de la poHtica publica. Sin embargo, Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 77 la busqueda del crecimiento econ6mico sigue sustentando las demas medidas destinadas a mitigar la pobreza. El crecimiento aumenta los recursos fiscales de un pais y su demand a de mana de obra y, en consecuencia, ofrece a las personas pobres mayo res oportunidades de obtener ingresos. Sin embargo, se plantean cuatro problemas si se coniia unicamente en elcrecimiento para afrontar el problema de la pobreza. En primer lugar, la promoci6n del crecimiento es una propuesta diticil y a largo plazo. En segundo lugar, aun cuando se logre un crecimiento econ6mico significativo, puede pasar mucho tiempo antes de que los beneficios derivados del mejoramiento de los ingresos se filtren a determinados grupos de la poblaci6n. En tercer lugar, el propio proceso de ajuste puede surtir efectos adversos a corto plazo en la situaci6n econ6mica y social de algunos grupos. En cuarto lugar, es un hecho comprobado que, en cualquier sociedad, siempre habra personas 0 grupos que no podran (por razones de extrema juventud, vejez 0 incapacidad) aprovechar esas oportunidades de obtener ingresos. En respuesta a esos cuatro problemas, en el Infonne sobre el Desarrollo Mundial 1990 se formul6 una estrategia para combatir la pobreza compuesta de tres elementos fundamentales: 1. Promoci6n de modalidades de desarrollo eficientes y de uso intensivo de mano de obm. Mediante el aumento de las oportunidades de obtenci6n de ingresos de las personas pobres, esta estrategia puede mitigar los peores aspectos de la pobreza (como la malnutrici6n) con mayor rapidez que si se esperara a recibir por filtraci6n los beneficios del crecimiento econ6mico general. Surgiran asi oportunidades de obtener ingresos mediante la venta de mana de obra, que es el activo mas abundante entre los pobres. Los proyectos de esta categoria estan relacionados por 10 general con la infraestructura y consisten en obras publicas ydeconstrucci6n de gran envergadura, como la pavimentaci6n de calles. Otra forma de ayudar a las personas pobres a ser mas productivasconsisteen aumentar 0 mejorar su activo ffsico (recurriendo, por ejemplo, a la reforma agraria, el riego 0 los creditos para los pequefios agricultores) 0 su capital humano (utilizando la educaci6n y la capacitaci6n). Es importante que los gobiemos complementen 78 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA dichas reformas planificando SUS politicas tributarias, comerciales, cambiarias, monetarias y laborales para facilitarellogro de ese objetivo. Las politicas del mercado laboral son particularmente importantes, ya que el principal activo de las personas pobres es su trabajo. A este respecto, la reglamentacion publica (como las leyes de proteccion del empleo que limitan las facultades de los empleadores en materia de contratacion y despido) puede ser un arma de doble filo ya que, por una parte, protege a los trabajadores, y, por otra, impide que el mercado funcione de manera de maximizar las oportunidades de trabajo. Por 10 tanto, el objetivo fundamental de los gobiemos deberia consistir en aplicar politicas que permitieran a los mercados laborales funcionar en forma fluid a, propiciando la competencia y la movilidad de la mana de obra. Sin embargo, el ingreso per capita no es el unico factor que influye en las estadisticas de la pobreza y el bienestar. El ni vel general de recursos de un pais es menos importante que la forma en que se los gastan y en quien. De alIi la necesidad de que la estrategia tenga los otros dos elementos. 2. Prestaci6n de servicios sociales basicos a los grupos pobres. Deberia brindarse a los pobres servicios de atencion primaria de la salud, planificacion familiar, nutrici6n y ensefianza primaria. Esos servicios sociales basicos son, en parte, inversiones de capital humano que ayudan alas personas pobres a convertirseen trabajadores productivos, pero son tambien medidas humanitarias que proporcionan a los necesitados un minima de bienestar. En la practica, los gobiernos tratan a menudo de prestar esos servicios en cierta medida a toda la poblacion, aunque los ricos generalmente optan por excluirse y pagan para recibir servicios sociales privados. Las inversiones en los sectores sociales requieren que exista voluntad politica, un volumen considerable de recursos y un sesgo favorable a los servicios sociales. 3. Programas de protecd6n social y transferencias de recursos en favor de grupos especificos. Aun cuando se hayan alcanzado los dos objetivos anteriores, seguira existiendo cierto grado de pobreza. Los enfermos, los ancianos, los impedidos y los habitantes de las regiones mas pobres tal vez no puedan aprovechar las oportunidades de obtener ingresos. Otros tendnin dificultades transitorias debido a variacionesestacionales Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 79 en sus ingresos, a 1a perdida del sosten de la familia, a la hambruna 0 a grandes perturbaciones macroecon6micas. Hay distintas clases de medidas de protecci6n social que resultan apropiadas para cada pais: i) En los parses donde la pobreza se circunscribe a zonas especificas yes facilmenteidentificable y alcanzable, puede ser converuente aplicar sistemas de transferencias. ii) En los paises en que la pobreza esta muy extendida pero donde se producen crisis agudas enforma ciclica 0 comoconsecuencia dedesastres naturales, puedeser preferible aplicar programasque puedan activarse y desactivarse rapidamente. iii) En los paises donde la pobreza esta muy extendida y las instituciones no estan bien desarrolladas, tal vez no resulte viable ninguna red de protecci6n social, por 10 que habra que seguir centrando la atenci6n en promover un crecimiento de base amplia e invertir en capital humano. Esto sucede en muchos paises del Africa al Sur del Sahara, pero raramente en America Latina yel Cadbe. Programas a corto 0 a largo plazo Las medidas de protecci6n social apuntan a ayudar a las personas pobresquetienen pocas probabilidadesde beneficiarsecon el crecimiento econ6mico 0 con el perfeccionamiento de los recursos humanos. En general, dichos programas pueden dasificarse como de largo y de corto plazo. Son medidas a largo plazo, por ejemplo, las transferencias de ingresos en favor de las personas cuya pobreza se debe a una imposibilidad cr6nica detrabajar. Estas transferenciassuelen orientarse especificamente a los runos, las personas de edad muy avanzada y los invaIidos. Entre las medidas de protecci6n social a corto plazo cabe mencionar las transferencias de emergencia en favor de los afectados por desastres naturales, 1a recesi6n econ6rnica 0 los costos sociales del ajuste. Tanto las medidas de protecci6n social como las inversiones en los sectores sociales producen benefidos a corto plazo en terrninos de ingresos y consumo, y a largo plazo en materia de inversi6n. La entrega de alimentos, la atenci6n de la salud 0 la educaci6n tendran un efecto inmediato en los beneficiarios. Si los servicios estan correctamente 80 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA orientados a los mas necesitados, estos contribuiran tambien a la formacion de capital humano,lo que a su vez coadyuvara al crecimiento a largo plazo y a la reduccion de la pobreza. EI empleo que se genere durante la etapa de construccion de los proyectos de infraestructura de los sectores socialesaumentara el ingreso y el consumo de los trabajadores empleados en el proyecto. Si se aplican criterios acertados para la seleccion de los proyectos, estos tendran tambien una alta tasa de rendimiento economico y fomentaran el crecimiento a largo plazo. No es facH encontrar un equilibrio de costo accesible entre los programas de emergencia y las inversiones a mas largo plaza en los sectores sociales. Se trata en definitiva de una decision politica. Los gobiemos tienen que evaluar las ventajas y losinconvenientes de ambas clases de inversion deacuerdo con las condiciones sociales y economicas imperantes. No obstante,las medidasdeproteccion social a corto plazo no deben considerarse una forma aceptable de corregir los problemas de los actuales programas de los sectores sociales. Busqueda de U11Jl mayor equidad En los alios setenta, la equidad se convirtio en un objetivo del desarrollo de tanta importancia como el crecimiento economico. Independientemente del concepto u tilizado (como el de redistribucion con crecimiento 0 "necesidades basicas"), la comunidad dedicada al desarrollo se fijo como meta fundamentalla de cambiar, en beneficio de los pobres, las modalidades de distribuci6ndel ingreso que daban lugar a grandes diferencias y que se apIicaban en la mayoria de los paises. Las diferencias en 10 relativo al ingreso se han acentuado a causa de la asignacion no equitativa de los recursos publicos. Este problema existia en los paises de America Latina aun antes de las crisisecon6micas de los afios ochenta. Se han concedido demasiados subsidios publicos a actividades que benefician a los grupos de ingresos mas elevados y a las que los pobres no pueden realmente acceder, como la educacion universitaria y la medicina curativa en las zonas urbanas. En los ultimos afios, la comunidad dedicada al desarrollo ha dejado de centrar su atenci6n en la lucha contra la pobreza relativa, para Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDA5 A TOMAR 81 ocuparse cada vez mas de la absoluta. En otras palabras, 10 principal ya no es saber si una persona gana diez veres mas que otra, sino si un individuo 0 unidad familiar tiene recur50s suficientes como para consumir una cesta familiar minima. Sin embargo, en America Latina la cuestion de la equidad sigue siendo importante. E120% mas pobre de la poblacion recibe solamente alrededor del 4% del PIB. Como el gasto publico ab50rbe entre un cuarto y un tercio del PIB, una modesta reasignacion del presupuesto podria aumentar considerablemente el nivel de consumo de esos grupOS69. Para lograr este objetivo, es preciso volver a definir las prioridades y los medios de satisfacerlas. En primer lugar, se podrian recortar las sumas que se gastan en actividades ineficien tes e improductivas, 10 que serviria para redudr los deficit presupuestarios y liberar recursos que podrian utilizarse para actividades mas eficientes yequitativas. No se justifica que el Estado financie empresas publicas que producen bienes y servicios generales, las cuales podrian privatizarse. Se podrian eliminar los subsidios generales para reemplazarlos por medidas destinadas a grupos especificos en zonas de alta prioridad, donde los pobres no tengan recursos para adquirir los elementos y servicios necesarios. Podrian instaurarse planes de recuperacion de los costos de los bienes suministrados por el sector publico conforme a Ia capacidad de pago de los beneficiarios. Esto es particularmente necesario en los sectores de salud y educacion, en los que los grupos de ingresos superiores reciben una proporcion excesiva de los beneficiosderivados del financiamiento publico. Finalmente, podrian aplicarse polfticas macroeconomicas que condujeran a la economia poria via de un mayor crecimiento sostenible. En esas politicas se incluyen la reforma del comercio, la unificacion de los tipos de cambio y la liberalizadon de los con troles 50bre los precios y las tasas de interes. Por ultimo, la reasignacion del gasto hacia los sectores sociales deberia orientarse claramente a los mas necesitados. Si bien muchos de 69. Selowsky, Marcelo, 1991, op.cit. 82 LOS RECURSOS HUMANOS R"1 A.'v1.ERICA LATINA los recursos liberados como consecuencia de las medidas referidas representarian una reduccion de los gastos deficitarios, se pod ria canalizar una modesta cantidad de ellos hacia los sectores sociales, 10 que surtiria un efecto significativo. Orientacion a grupos espedficos La disminucion con el tiempo de las diferencias en los ingresos no significa necesariamente que determinados grupos de la poblacion hayan superado el umbral de pobreza. Ello puede obedecer a diversas razones: es posible, por ejemplo, que los ricos ya no 10 sean tanto, 0 que haya cambiado la definici6n del umbral de pobreza, 0 que las diferencias no se hayan acortado 10 suficiente. Por 10 tanto, una forma de garantizar que los mas necesitados reciban los beneficios consiste en disenar los programas sociales de manera que apunten a grupos especificos de la poblacion. La precision es un factor fundamental a efectos de minimizar la fuga de beneficios hacia perso­ nas no pobres, y asegurar que los beneficiados sean realmente los mas necesitados. No obstante, una pequena fuga de beneficios no siempre es un inconveniente. Con frecuencia puede ser un pretio que vale la pena pagar a fin de que el programa sea politicamente aceptable para aquellos que quedarian excluidos si se aplicara una mayor selecti vidad. Cierta cuota de fuga puede ser tambien aceptable si permite mantener bajo el costo del mecanismo de determinacion de los beneficiarios, 0 impide que surjan incentivos ad versos. Lo ideal seria que los gobiemos identificaran a las personas pobres sin costo alguno, y que luego canalizaran los beneficios exclusivamente hacia ellos. En la practica, los responsables de formular las politicas en los paises en desarrollo no tienen la informacion necesaria para llevar a cabo esta tarea. En los Estados Unidos y el Reino Unido, se comprueban los mediosde vida para identificar a los mas necesitados. Sin embargo, los paises en desarrollo raramente tienen la base de informaci6n 0 la capacidad institucional necesarias para poner en practica un sistema de determinacion de los mediosde vida. En todo caso,la comprobacion de los ingresos y de los bienes es dificil, especial mente en las zonas rurales Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 83 Y los gobiernos tienen que elegir entre una serie de mecanismos mas viables para la determinaci6n de los beneficiarios: i) Mecanismos de evaluaci6n individual, en que los directores de los programas deciden los criterios que se aplicaran para asignar los beneficios. Estoscriterios son por 10 general correlaciones de la pobreza, como el sexo del jefe de familia (ya que cuando este es una mujer, la familia tiene mayores probabilidadesdevivir en la pobreza quecuando esta encabezada por un hombre) 0 el estado nutridonal de una familia o de un nino. Estos factores correlativos son fadles de observar pero pueden dar lugar a una imprecisi6n considerable. Algunos criticos aducen que esta clase de mecanismos son costosos e imposibles de controlar, pero en un estudio reciente de programas orientados a grupos especificos en America Latina se lIeg6 a una conclusi6n diferente70• Serevel6 que habia muchas formasdeestablecer mecanismos de evaluaci6n individual que no eran administrativamente complejas. Hasta las variaciones mas simples de este metoda pueden producir resultados satisfactorios. ii) Mecanismos de orientacion de programas a grupos espedficos, que designan como beneficiarios a grupos que comparten una caracteristica facilmente verificable, como la de vivir en una zona marginal 0 estar en edad escolar. La selectividad por gruposo zonas geograficas puede ser tan simple desde el punto de vista administrativo como las demas opciones, y no mas costosa. EI mayor problema, tambien en este caso, es la imprecisi6n, ya que, por ejemplo, algunos ricos viven en zonas pobres y viceversa. No obstante, ciertas simulaciones han demostrado que la fuga y la insuficiencia de cobertura disminuyen a medida que se reduce el tamano de la unidad utilizada. De hecho, la mayona de los programas examinados en el informe citado tomaban como base un vecindario, un pueblo 0 una escuela y, a menudo, los mecanismos de selecci6n mas satisfactorios no eran muy formales. Informalidad no necesariamente es sin6nimo de imprecisi6n. 70. Grosh, Margaret E. 1992. From Platitudes to Practice: Targeting Social Programs in Ultin America. Estudio regional No. 21 del Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, D.C. 84 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA iii)Meco.nismos de autodetermiYUlci6n, cuya finalidad es alentar a las personas mas necesitadas a partidpar en el programa y, al mismo tiempo, disuadir de hacerlo a los que no son pobres. Los principales desincentivos utilizados en los programas orientados mediante esta c1ase de mecanismos son los costos de tiempo, los estigmas y los productos de baja caUdad. Es probable que todos estos factores convenzan a los que no son pobres de no aprovechar el programa, pero en algunos casos pueden tambien desalentar a los pobres. Aun cuando estos participen efectivamente en el programa, es posible que reciban servicios de menor caUdad 0 tengan mayores inconvenientes que si los beneficios se hubieran orientado a eUos por algUn otro metodo. Un factor positivo es que, como aparentemente los servicios estan al alcance de toda la poblacion, eSta solucion puede ser politicamente mas sostenibleque otrasc1asesdeprogramasorientados a gruposespedficos. Prestaci6n publico. 0 privada de los seroicios La dificultad mas abrumadora que puede enfrentar un gobiemo es la necesidad de encontrar la forma menos costosa de brindar servicios basicos de aceptable caUdad. Hay maneras de lograr que el dinero publico preste mayor utiIidad (por ejemplo, destinando 0 reasignando el gasto a grupos espedficos), pero los fondos publicos van a estar siempre sujetos a consideraciones poHticas y fiscales. En consecuencia, el sector privado esta acudiendo cada vez mas en ayuda de los gobiemos para prestar servicios esenciales en los sectores sociales. Hasta el presente, los organismos multilaterales de asistencia y los gobiemos habfan prestado muy poca atencion a la posibilidad de recaudarfondosde fuentes privadas. Esto esta cambiandoactualmente, aunque no hay un consenso claro en cuanto al punto de equilibrio apropiado entre el papel del sector publico y del privado en el financiamiento y la prestacion de servicios. La rawn que se aduce comunmente para asignar a los gobiemos la responsabiIidad por la prestacion de servicios sociales es la necesidad de asegurar que estos sean de la debida caUdad e igualmente accesibles para todos. Sin embargo, con frecuencia el sector privado puede lograr Y EL CARlBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 85 esos objetivos con mayor eficacia queel sectorpublico. Los proveedores privados han demostrado invariablemente que son mas eficientes que los publicos en la prestacion de servicios71. Las fuerzas del mercado les dan el incentivo necesario para contener 10scostos, mantener la calidad y aumentar laeficiencia. Pueden usar sus fondos con mayor flexibilidad, reasignandolos segun sea necesario para extraer la maxima utilidad de cualquier programa en particular. Ademas, es menos probable que tengan que Iimitar sus actividades por motivos politicos. No obstante, es de vital importancia que las actividades de esos proveedores esb~n debidamente reglamentadas y vigiladas por el gobierno, cuya funcion deberfa ser la de establecer requisitos minimos y evitar la posibilidad de fraude. Con frecuencia se aduce que, si no hay una fuerte participacion del gobierno en el financiamiento de los servicios sociales, las personas pobres no recibiran servicios adecuados. En la practica, los gobiernos generalmente estiran al maximo sus Iimitados fondos, para tratar de lograr el acceso universal. Esto significa casi siempre que la calidad de los servicios que pueden proporcionar es baja. Surgen entonces particulares 0 grupos privados que se dedican a financiar y prestar servicios de mas alta calidad a un costo que sOlo pueden aportar los ricoS72. Ello por supuesto beneficia a los gobiernos, ya que los libra de tener que financiar esos servicios. Sin embargo, la realidad es que en la mayorfa de los paises de la region, el sector publico presta servicios de baja calidad a las personas pobres, mientras que el sector privado brinda servicios de al ta calidad a los ricos. Para evitar esta dicotomia, se deberfan examinar nuevamente las prioridades de la inversion publica, y no subvendonar con dinero publico serviciosque benefician principalmente a los ricos. Los gobiernos podrian concentrar sus recursos en mejorar la calidad de los servicios 71. Jimenez, Emmanuel y Donald Cox. 1989. The Relati'De Effecti'Deness ofPrivate and Public Schools. Documento de lTabajo No. 60 del Estudio de medici6n de los niveles de vida. Banco Mundia~ Washington, D.C. 72. Existen por supuesto olTos grupos privados que, de manera filantr6pica y sin fines de luero, prestan servicios espedficamente a comunidades de bajos ingresos, complementando as! la labor de los servicios sociales publicos. 86 LOS RECUR"OS HUMANOS EN AMFRICA LATINA basicos que prestan, como la atenci6n medica preventiva basica, la atenci6n primaria de la salud y la educaci6n preescolar. AI mismo tiempo, los gobiernos podrian contribuir a que los mercados privados funcionaran mejor, eliminando losobstaculosa la competencia. Tambien podrian alentar a los proveedores privados, mediante una combinaci6n de incentivos y reglamentaci6n, a cooperar con ellos en la busqueda de los objeti vos sociales. Un ejemplo de esa colaboraci6n es el uso de vales para la prestaci6n de servicios. Mediante el empleo de sistemas de vales, el sector publico subvenciona la demanda de los servicios necesarios por parte de las personas pobres, pero los servicios propiamente dichos son suministrados por el sector privado. Los sistemas de vales tambien estan orientados a grupos especificos que reunen los requisi tosexigidos para recibir servicios como los deatenci6n primaria de la salud, ensenanza primaria 0 programas de complementaci6n alimentaria. Mientras tanto, se pueden ofrecer becas, prestamos y subsidios para ampliar al maximo el acceso de los pobres a servicios sociales de calidad aceptable. De esta manera, los gobiernos y los proveedores privados pueden actuar como socios, en lugar de competir, en la financiaci6n de los servicios sociales. IV. Esfuerzos por remediar la situaci6n Panorama general Losgobiernosnacionales son plenamente conscientesde los problemas que existen en cada uno de los sectores sociales y estan dispuestos a hacer todo 10 que este a su alcance para resol verlos de manera oportuna y eficaz en funci6n de los costos. Sin embargo, todos los gobiernos tienen dificultades financieras, institucionales y politicas que limitan sus posibilidades de encontrar soluciones. Los organismos de credito pueden desempenar una funci6n crucial en cuanto a ayudar a los gobiernos a superar esos obstaculos. El papel fundamental de las organizaciones internacionales multilateralescomo el Banco Mundial consiste en prestar asistencia a los paises a traves de Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 87 un proceso de financiamiento destinado a lograr el crecimiento economico y mitigar la pobreza. A 10 largo de ese proceso, el Banco puede ayudar a los gobiemos a formular politicas eficaces y sostenibles que les permitan alcanzar esas metas. Los prestamos otorgados por el Banco Mundial para el desarrollo de los recursos humanos en America Latina y el Caribe dieron un gran salta en la decada de 1990. (Vease el Recuadro 4.1.) EI numero de proyectos, que fue de cuatro en el ejercicio de 1988, aumentara a 12 en el de 1993. El monto en d61ares de los prestamos tambien aumentara considerablemente, de US$224 millones en el ejercicio de 1988 a US$870 millones en el de 1993, y se preve que el volumen de financiamiento continue credendo en los proximos anos. No obstante, pese a esos incrementos, las necesidades de los paises siguen siendo acudantes y numerosas, y existe por supuesto un limite a 10 que pueden hacer los donantes internadonales. Mas aHa de su fundon crediticia, su papel consisteenayudar a los gobiernosa organizar el gasto publico, introducir reformas institucionales y de politica apTOpiadas e invertir en los sectores sociales de manera mas concreta y eficiente. El desarrollo de los sectores sociales es un elemento fundamental del desarrollo economico general y de las medidas de alivio de la pobreza. Sin embargo, la pTOmocion de los servicios sodales es una politica que suele produdr pocos beneficios inmediatos (salvo los relativos a la salud y la nutridon). La mayo ria de los proyectos del Banco se centran en la ensenanza primaria y la atencion primaria de la salud, en un intento por desarTOllar la capacidad de los gobiemos para prestar esos servidos de manera efidente y equitativa. Esta es sin duda, por su propia naturaleza, una propuesta a largo plazo. No podemos esperar, por ejemplo, que la construccion de una nueva escuela primaria en el nordeste del Brasil aumente la productividad de la mane de obra yel crecimiento economico de un dia para el otro, pero sf sabemos que la inversion en la ensenanza primaria en una etapa temprana es el factor clave que ha ayudado al Japan y a Corea del Sur a crecer mucho mas rapido que sus vecinos y otTOS paises en desarrollo. Por 10 tanto, es evidente que la inversion a largo plazo en los recursos humanos 88 LOS RECl.JRSOS HUMANOS EN A..\ffiRICA LATINA Recuadro 4.1: Finnnciamiento para recursos humanos en America lAtinn yel Caribe El finandamiento para recursos humanos en la regi6n ha aumentado de US$224 millones en 1988 a US$645 millones en 1992, mientras que el nu.mero de proyectos ha subido de cuatro a doce. De acuerdo con las proyecdones, representant la cuarta parte del financiamiento total para America Latina en 1994, y cerca de un terdo en 1995. Tambilf!n se estima que en 1996 el volumen de financiamiento para recursos humanos superara los US$2.000 millones. Financiamiento para Recursos Humanos en America Latina y el Caribe US. (mlllon. .1 N. de Pro~clo. 2500,------------------------------------------------, 2000 11500 1000 1100 li88 li8i liiO liil 1ii2 lii3 lii4 liiS li08 CJ Fin. Efectlvo N. de proy. ElectlYo IIIIIIII Fin. AproJtlm.do N. de Proy. AproJt. Nota: 1993-1998 aon aproxlmadoa baao de plano de comerclo corriente. Fuente: Ofidna Regional de America Latina y el Caribe, Programa de Finandamiento. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDA5 A TOMAR 89 producini generaciones futuras mas saludables y mejor preparadas para contribuir a la economia. Sin embargo, siempre habra ocasiones, en cualquier sociedad, en que los gobiernos deberan atender a necesidades imperiosas (y, posiblemente, politicamente explosivas). Los proyectos que reciben tradicionalmenteel apoyo financiero del Banco suelen serinstrumentos poco aptos para satisfacer esas necesidades, ya que generalmente lIeva mucho tiempo disenarlos y ejecutarlos y su funcionamiento es complejo desde el punto de vista administrativo. Por 10 tanto, en vistade la situacion economica y lascriticas necesidades de la region de America Latina y el Caribe, el Banco ha anadido a su cartera, en los ultimos anos, un gran numero de operaciones de alivio de la pobreza a mas corto plazo, muchas de las cuales estan vinculadas al proceso de ajuste. Estos proyectos, conocidos como Fondos Sociales, tratan de solucionar problemas sociales urgentes, prestando asistencia especificamente a los grupos mas vulnerables de la poblacion, como los desempleados, las mujeres embarazadas y lactantes y los ninos. Hay tres principios basicosque sustentan el diseno de estos proyectos: i) la opinion deque lasestructurasde los gobiernos estan mal preparadas desde el punto de vista institucional para dar respuestas rapidas; ii) la convicci6n de que los instrumentos tradicionales del Banco y la Asociacion Internacional de Fomento (AIF) para el financiamiento de inversiones no son apropiados para afrontar problemas urgentes, y iii) la idea de que es necesario lograr un equilibrio entre las necesidades a corto plazo y la sostenibilidad y continuidad de los beneficios. En varios paises latinoamericanos se han establecido Fondos Sociales con la ayuda de prestamos del Banco, en el contexto de una amplia cooperacion entre grupos comunitarios, ONG y municipalidades. Su finalidad principal es financiar proyectos de alivio de la pobreza accionados por la demanda. EI Fondo Social de Emergencia (FSE) de Bolivia fue el primero de esta indole que se puso en pnictica. Fuecreado porel Gobierno de Bolivia en diciembre de 1986, para atenuar loscostos sociales de las politicas de ajuste y recuperacion de la economia. EI FSE se creO con la finalidad de desembolsar dinero rapidamente para financiar pequenos proyectos de generacion de ingresos orientados 90 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 4.2: El Fondo Social de Emergencia de Bolivia Este Fondo (FSE) fue uno de los primeros intentos financiados por el Banco Mundial para atenuar los costas sociales del ajuste mediante un programa compensatorio independiente. Fue establecido en 1986 para ayudar a los que habian sido perjudicados como consecuencia del programa de estabilizacion del Gobierno y del colapso del mercado internacional del estafio. El FSE recibio la mayor parte de sus recursos en forma de asistencia bilateral en condiciones concesionarias. El Banco Mundial contribuyo con dos creditos por un total de U5$37 millones. El objetivo primario del FSE fue brindar oportunidades de trabajo temporal. El programa diferia en varios aspectos de los tipicos proyectos de obras publicas. En primer lugar, estaba destinado a funcionar accionado por la demanda, ya que financiaba proyectos patrocinados por organizaciones gubernamentales y no gubernamentales locales. En segundo lugar, los proyectos que financiaba eran ejecutados por subcontratistas privados que trabajaban bajo la supervision del organismo local y el equipo administrativo central del FSE. Por ultimo, el FSE estaba disefiado con el claro proposito defuncionar fuera de la estructura burocnitica del Gobierno y solo duraria tres afios (1986-89). El FSE financio proyectos en cuatro grandes esferas: • Infraestructura econornica, como mantenirniento de carreteras, riego y desagiie; • Infraestructura social en el ambito de la salud, la educacion yel sanearniento; • Actividades de asistencia social, como programas escolares de alirnentacion y vacunaciones; especificamente a las personas mas afectadas por la crisis, ya sea porque daban empleo 0 beneficiaban con su labor a personas pobres. El FSE financio 3.300 proyectos pequenoscon rapidezy eficiencia, aumentando sustancialmente los ingresos de los trabajadores que participaban en sus proyectos y creando una infraestructura social y economica de alta rentabilidad que beneficio a los grupos pobres73 • Desde que se creo el FSE en Bolivia, varios paises del mundo en desarrollo han establecido sus propios fondos sociales, enforma paralela 73. Para conocer mas detal1es acerca de los exitos y las dificultades del FSE, vease el Recuadro 4.2. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 91 - - - . - . - - ­.. -.----~-------------------, • Concesion de creditos a microempresas por conducto de las ONG. Como la filosofia de mercado que sustenta ba el program a de ajuste boliviano era tan fume, el FSE permitio a sus subcontratistas queemplearan a cualquierpersona que en su opinion pudiera hacer el trabajo. Por 10 tanto, los empleos no estaban especificamente destinadosa exfuncionarios del sector piiblico, aunqueestoseran algunos de los afectados mas directamente por el programa de ajuste. En olros paises se ha tratado de lograr que los planes de empleo temporal definan con mayor precision a los destinatarios de los beneficios salanales, imponiendo restricciones 0 cuotas en cuanto a las personas que pueden ser contratadas. Hay consenso en cuanto a que el FSE cumplio el objetivo para el que habfa sido creado. Logrorecaudarun volumen considerabledefondos extemos ymovilizarlos y desembolsarlos con rapidez y eficacia. Los datos obtenidos mediante las encuestas del estudio de medici6n de los niveles de vida (veanse los Recuadros 2.1 y 4.5) se USaron para determinar si el FSE habfa beneficiado a los grupos pobres. Los resultados de la evaluacion demostraron que los trabajadores del FSE eran en su ma yona hombres no capacitados en plena edad producliva que constituian el principal sost€m economico de sus familias. Los empleos del FSE aumentaron sus ingresos proyectados en 67% como promedio, y mas aiin en el caso de los trabajadores mas pobres. De hecho, el77% de los trabajadores del FSE habrfan pertenecido a14O% mas pobre de la poblacion si no h ubieran tenido el empleo del FSE. Fuente: Jorgensen, Steen, Margaret Grosh y MarkSchachter. 1992. Bolivia's Answer to Poverty, Econamic Crisis and Adjustment. Banco Mundial, Washington, D.C. a las medidas de ajuste. Algunos han dado apoyo a actividades que produciran beneficios a un plazo mas largo que sus proyectos de emergencia, como las intervenciones destinadas a mejorar la infraestructura y los servicios sociales orientados especificamente a los pobres. En Bolivia, una nueva organizacion, Hamada Fondode Inversion Social, asumio esta funcion al conduir la breve labor del FSE. Los fondos sociales son una modalidad innovadora pero riesgosa, porque dejan de lado a las instituciones existentes en su afan por resolver un problema con rapidez y eficacia. En definitiva, su exito dependeni de su capacidad de elegir proyectos correctos; por 10 tanto, sus criterios de seleccion son muy importantes. En lugar de aprobar los 92 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA proyectos uno por uno, el Banco aprueba de antemano los criterios de evaluacion, para agilizar la labor del Fondo Social. En el caso de los proyectos respecto de loscuales se suele calcular la tasa de rendimiento (como los de abastecimiento de agua, aIcantariIIado y desagiie), generalmente se establece una tasa derentabilidad economica aceptable. Otros criterios que se tienen en cuenta para otorgar financiamiento son la eficacia del proyecto en funcion de sus costos, su capacidad de Ilegar al grupo espedfico que se desea beneficiar, sus probabiIidades de perdurar, el grado de partici pacionde la comunidad que puede estimular y su armonia con las estrategias generales del sector. Cartera de prestamos del Banco en la esfera de los recursos humanos El Banco ya ha comenzado a contribuir sustancialmente al mejoramiento de la situacion social en America Latina: • El numero de proyectos de recursos humanos en la region ha pasado de cuatro en 1987 a nueve en 1992 y, segtin las proyecciones, aumentani a 11 en el plan actual del Banco para 1993. • El monte de los prestamos, que fue de US$99 millones en 1987, ha aumentadoa U5$645 millonesen 1992 y,deacuerdo conlas proyecciones, ascendeni a U5$855 millones en 1993. • Se preve que en el ejercicio de 1993 el financiamiento en la esfera de recursos humanos representara el 23% del total correspondiente ala region74 • • La composicion del financiamiento del Banco se ha inclinado hacia las actividades orientadas espedficamente a los grupos pobres. • Actualmente, en las operaciones de ajuste estructural del Banco se establece como condicion que se mantenga el nivel de gasto publico en los sectores sociales y que se oriente especificamente a los pobres. • En el marco de sus operaciones de ajuste, el Banco ha alentado a los gobiemos a reasignar sus propios recursos en favor de los pobres. 74. Banco Mumlial, Oficina Regional de America Latina y eI Caribe, programa de financiamiento. Estimaciones mas recientes. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 93 Los estudios sectoriales tambien se han concentrado intensamente en las cuestiones relativas a los recursos humanos y la pobreza, particularmente la educaci6n y la salud basicas. Se han centrado concretamente en la busqueda de medios quepermitan identificar a los grupos pobres y necesitados, la formulaci6n de metodos mas precisos de selecci6n, y el mejoramiento del disefio de los programas destinados a ayudar a los grupos de bajos ingresos. En la secci6n siguiente se examinan las actividades que reciben el apoyo del Banco Mundial en una amplia gama de cuestiones relativas a los recursos humanos. La pobreza y la distribuci6n del ingreso El Banco ha tratado de atacar los peores aspectos de la pobreza orientando los programas a los grupos mas vulnerables de la poblaci6n y, al mismo tiempo, dando apoyo para el mejoramiento de las politicas econ6micasa nivel sectorial ymacroecon6mico. EI Banco ha respaldado proyectos de fondos sociales en Bolivia, El Salvador, Guyana, Guate­ mala, Honduras y Trinidad y Tabago. Las evaluaciones realizadas en Bolivia y)amaica han demostrado que estos fondos han tenidoexito, no s610 en cuanto a incrementar el gasto en los sectores sociales sino a orientar correctamente los recursos. Se han hecho estudiosanaliticos de la eficacia de las medidas de alivio de la pobreza introducidas por el FSE de Bolivia y los proyectos de capacitaci6n de mano de obra en Mexico. Se determin6 que el FSE obtuvo logros importantes con rapidez y eficiencia, produciendo resul tados visibles y positi vos (vease el Recuadro 4.3), Yque el proyecto de capacitaci6n de mana de obra consigui6 aumentar en 16% los ingresos de los participantes. En un estudio regional realizado recientemente sobre la determinaci6n de los beneficiarios espedficos de los proyectos, titulado From Platitudes to Practice: Targeting Social Programs in Latin America75, se compararon los mecanismos utilizados en 30 proyectos sociales en toda la regi6n a 75. Grosh, 1992, op.cit. 94 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 4.3: El impacto del Fondo Social de Emergencia de Bolivia: El Alto El Alto es un pueblo grande y de trazado irregular ubicado en una planide arida a casi 4.000 metros de altura por endma de La Paz, la capital boliviana. Los problemas del pueblo son consecuenda directa de los infortunios econ6micos de Bolivia durante los aiios ochenta. En los tiltimos diez ail os, la poblad6n de El Alto ha creddo de alrededor de 100.000 a 350.000 habitantes, debido a que campesinos de las zonas rurales, minerosdespedidos procedentes depueblos cercanos a Oruro y Potosi y otras victim as de la crisis econ6mica emigraron hada la zona de La Paz en blisqueda de trabajo. Las casas de EI Alto estan construidas con ladrillos de adobe, muchas de sus calles estan sin pavirnentar y llenas de baches y menos de la mitad de sus habitantes tienen agua corriente en sus casas. Como microcosmos de la pobreza boliviana, El Alto se convirti6 en un objetivo primario del Fondo Sodal de Ernergenda, que ha asumido compromisos por un monto aproxirnado de US$12 rnillones para proyectos en el pueblo. Actualrnente, los canales de drenaje de las obras de alcantarillado finandadas por el FSE cruzan el pueblo en todas direcdones. La neoesidad de esas obras es obvia; apenas una de cada tinco casas, aproxirnadamente, esta conectada a la red de alcantarillado. En los barrios no conectados a la red, hay pequeiios caiios que salen de cada casa y evacuan los residuos directamente en la calle. En algunas zonas, trechos enteros de calles quedan cubiertos por grandes charcos de agua negra estancada cuya profundidad alcanza al tobillo. Existe actualrnente una nueva escuela secundaria en El Alto, el Colegio Zona Santiago Primero, construido con US$loo.ooo del FSE. No muy lejos de la escuela hay una guarderia, el Centro Infantil Integral, que fue construido con US$43.OOO del FSE. En dicho centro, que cuenta con dnco maestros, se da clases a los ninos y les sirve el desayuno, un refrigerio a media manana, el alrnuerzo a mediodia y una merienda por la tarde. Se cobra a los padres una pequena cuota. En otro barrio, Juana Canqui esta de pie junto a sus cuatro hijos en el umbral de la puerta de su pequeiia casa. La familia vivia en un pequeiio pueblo al sureste de La Paz, donde su marido trabajaba como minero. Ernigraron a El Alto despues de que el perdiera su empleo como parte de las medidas de austeridad adoptadas por la comparua minera de propiedad del Estado. "Nos vinirnos a EI Alto en 1986 y al prindpio viviamos en una carpa de plastico", cuenta Juana. Hoy, ella y su esposo son dueiios deuna de las 105 casas construidas en el marco de un proyecto de viviendas de bajo costo finandado por el FSE. La construcdon de cada una de esas pequenas casas de dos dormitorios cost6 US$2.OOO, pero el predo de compra se fija en aproxirnadamente US$l.400, que los propietarios pagan a una tasa de interes baja en un plazo de 20 aiios. Fuente: Jorgensen, Steen, Margaret Grosh y Mark Schachter. 1992. to Perverty, Economic Crisis and Adjustment. Banco Mundial, Wllsh:inl~ton, Y EL CARIBE: PRIORIDADF5 Y MEDIDAS A TOMAR 95 fin de evaluar su eficacia y cuantificar sus costos administrativos. Se examino en particular la eficacia de los metodos indirectos de comprobacion de los medios de vida y las tecnicas de determinacion geognifica de los beneficiarios, para 10 cual se hicieron simulaciones basadas en datos obtenidos mediante encuestas de hogares. Gracias a los conocimientos adquiridos de esta manera, sera mas faciI para los funcionarios de los proyectos y sus contra partes nacionales elegir el mecanismo de seleccion que mejor se ada pte a sus circunstancias. Tambien estaran en mejores condiciones de fijar metas realistas para sus programas. Se esta realizando actualmente un estudio regional con el fin de ampIiar sustancialmente los conocimientos del Banco sobre la pobreza y su incidencia en America Latina y el Caribe. Permitira obtener estadisticas actualizadas y comparables de la pobreza y la distribucion del ingreso en la region, y analizara la evolucion de esas estadisticas durante el decenio de 1980. En un informe preliminar se sefiala que la pobreza absoluta aumento en la regionduranteel decenio pasado y que la distribudon del ingreso ha empeorado. Un producto derivado en forma inmediata de este proyecto ha sido la preparacion de evaluaciones de la pobreza en cada pais, de conformidad con un documento sobre politicas del Banco titulado AssistanceStrategies to Reduce Poverty. El prop6sito de estasevaluaciones es determinar si las politicas, el gasto y las instituciones de los distintos gobiemos son compatibles con el objeti vo de reducir la pobreza. Se han llevado a cabo evaluaciones minuciosasde la pobreza, con pleno enfasis en los sectores sociales, en Bolivia, Chile, Costa Rica, Mexico, Venezuela y Ecuador. (Vease el Recuadro4.4.} Se ha previsto realizar lasevaluaciones restantes durante los dos 0 tres proximos afios, dependiendo de las restricdonesfinanderas y del tiempodel personal. Esteafio sepublicaran estudios ampIios sobre la pobreza relativos a Colombia, Paraguay, Peru y El Salvador. Los proyectos de Colombia, Bolivia y Jamaica incluyen componentes de apoyo a los servicios de guarderia infantil en zonas urbanas pobres para permitir que las mujeres trabajen fuera del hogar. En el estudio sobre los programas sodales y las medidas de alivio de la pobreza referente 96 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 4.4: La evoluci6n del financiamiento en los sectores sociales del Ecuador En 1989, el Banco Mundial emprendio un amUisis en el Ecuador para evaluar la eficacia de los sectores sociales en cuanto a mitigar la pobreza. En un informe tituJado Ecuador: Social Sector Strategy for the 1990s, el Banco llego a la conclusion de que la crisis fiscal de los anos ochenta habfa provocado un deterioro de la calidad de los servicios publicos. La que es mas importante, se revelo que los defectos deplanificacion habfan restringido la capacidad de lasmedidas adoptadas en los sectores sociales para corregir las desigualdades en la distribucion del ingreso. Sobre la base de este informe, el Banco y el Gobiemo del Ecuador se han a bocado a determinar cu3.les deber[an ser en el futuro las prioridades de las autoridades nacionales en los sedores sociales, y lasdiversasformas de corregir las deficiencias detectadas. De ese di3.logo han surgido tres proyectos especificos: un proyecto de educaci6n y capacitaci6n, un proyecto de salud y nutrici6n y un fondo social, dirigidos a los grupos de pobres que alln no hayan sido beneficiados por los actuales mecanismos de presta cion de servicios. Las principales caracteristicas de esos tres proyectos son las siguientes: • La prestaci6n de servicios se con centra en los grupos de menores ingresos. • Cada proyecto tieneun elementode desarrolloinstitucional, como elmejoramiento del proceso presupuestario y la descentralizaci6n de la ejecuci6n. • Todos los proyectos tienen componentes de capacitaci6n e incentivos laborales, con miras a aumentar la productividad y la eficacia de los trabajadores en los sectores sociales. • Todos los proyectos tienen metodos para mejorar la recuperaci6n de costas e incrementar la participaci6n del sector privado en la prestaci6n de servicios. a Colombia, concluido a fines de 1988, se identifican los problemas especificos que enfrentan las mujeres cuando son madres que trabajan o jefas de familia. En un estudio sobre los programas para las personas pobres del sector urbano informal de Colombia se pasa revista a las inidativas publicas y privadas que aspiran a mejorar la capacitacion y ampliar las oportunidades de empleo de las mujeres de los grupos mas pobres de ese sector. En Jamaica, el Banco trata de que se tomen en cuenta las cuestiones relativas a la mujer en el anaIisis de las polfticas de Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 97 ajuste, en un esfuerzo por comprender mejor los efectos del ajuste y la reforma economica en las mujeres pobres, e idear respuestas eficaces. En el Ecuador se han propuesto varios estudios para examinar los factores que afectan el acceso de las mujeres a las oportunidades de empleo y obtencion de ingresos. En el Brasil se esta preparando un estudio sobre las familias encabezadas por mujeres y la pobreza. EI Banco tambien esta dando apoyo en varios paises a las actividades de compilacion de datos que permitan obtener informacion adicional y mas precisa acerca de la pobreza y el bienestar. Se espera que puedan emprenderse Estudiosde mediciOn de los niveles devida, 0 que se prorroguen los ya existentes por un segundo periOOo, en paises donde hay gran escasez de datos sobre la pobreza y el ingreso, como Venezuela, Bolivia, Guyana, Ecuador, Mexico, Guatemala y Peru. (Vease el Recuadro 4.5.) EI Banco ha respaldado tambien el actual sistema de reunion de datos CASEN en Chile. Poblaci6n y salud Hay tres cuestiones fundamentales en el sector de la salud que deben tenerse en cuenta en la labor analitica y de financiamiento que realiza el Banco: i) la desigualdad en cuanto al acceso a la atenci6n de la salud y la calidad de dichos servicios;ii) la necesidad deaumentar la eficiencia y la eficacia, y iii) la necesidad de contar con datos adicionales y mas confiables. En Chile, el proyecto de reforma del sector de la salud constituye un gran esfuerzo por mejorar la eficiencia y la organizacion del sector y por modificar las mOOalidadesdeatencion medica enrespuesta a la evolucion del perfil epidemiol6gico. En proyectos correspondientes a Brasil, Ecuador, Jamaica, Bolivia, Mexico y Guatemala se incluyen componentes destinadosespedficamente a mejorar el acceso a la atencion primaria de la salud de losgruposde menores ingresos. Algunos proyectos tambien estan especificamente orientados a dar tratamiento para las enfennedades que afectan con mayor frecuencia a las personas pobres. Los proyectos de lucha contra las enfermedades endemic as y contra el paludismo en la cuenca del Amazonas y en el Brasil, por ejemplo, tienen 98 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 4.5: Los estudios de medici6n de los niveles de vida en la practica En Jamaica, Bolivia, Peru y Venezuela ya se ha realizado este tipo de estudio, y en Nicaragua, Colombia, Honduras, Ecuador y Guyana se encuentran en preparaci6n. Los datos reunidos mediante las encuestas de hogares en esos paises se han utilizado para ayudar de distintas maneras a los responsables de formular las politicas. Jamaica-El estudio de medici6n de los niveles de vida, que se lleva a cabo semestralmente en Jamaica, rue preparado expresamente para evaluar el programa de perfeccionarniento de los recursos humanos del Gobierno. E1 hecho de que se compilen datos en fomla constante permite vigilar la evoluci6n del bienestar a traves del tiempo. La serle de datos se ha utilizado para definir las caracteristicas de los jamaiquinos pobres, evaluar los posibles efectos de una devaluaci6n monetaria en elios y determinar la situaci6n econ6mica de las familias cuyo jefe es una mujer. Lo que es mas importante, el estudio ha demostrado que los subsidios alimentarios destinadosa beneficiariosespecificos producen mejores resultados que los generales; es por ello que estos se han eliminado y se ha modificado el monto de los beneficios y los requisitos para participar en el programa de bonos de alimentos. Bolivia- En Bolivia se han realizado encuestas para el estudio de medici6n de los niveles de vida todos los afios desde 1989. Los datos se han utillzado para evaluar los efectos q;1e ha tenido el Fondo Social de Emergencia en los niveles de salarios de sus trabajadores. Tambilm sehan usadoen un estudio en el quese compara la equidad en el financiamiento y la utilizaci6n de los servicios de atenci6n de la salud en una serie de paises en desarrollo. PerU-Se han lievado a cabo tres encuestas en el marco del estudio, una en 1985­ 86 que abarc6 5.000 unidades familiares en todo el pais, otra en 1990 que incluyo 1.500 unidades familiares en la zona metropolitana de Uma iinicamente, y otra a fines de 1991 que abarc6 Uma y otras regiones seleccionadas. Los da tos obtenidos se han utillzado para investigar sl los intentos del Gobiemo de evitar el ajuste estructural han protegido a los pobres Oa conclusion es que no 10 han hecllo y que posiblemente hasta empeoraron la situacion). Venezuela-La labor sobre el terreno correspondiente al estudio venezolano se lievo a cabo en 1991 y los datos procesadosestaran disponibles proximamente. La serle de da tos se usara para evaluar la eficacia de varios de los programas oficiales con fines espedficos, particularmente el P AMI (que emplea contratistas privados para distribuir leche en forma gratuita a traves delosdispensarioslocales) yla Alimentaria (que distribuye cupones a todos los alumnos de escuelas 1-'1''''''U<''' seleccionadas). Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDlDAS A TOMAR 99 por objeto combatir las enfermedades endemicas que afectan a los grupos pobres y las poblaciones amerindias. Muchos proyectos crediticios preven medidas para mejorar la calidad de los servicios de atenci6n primaria de la salud, como el primer y segundo proyecto de salud basica del nordeste del Brasil, que estan expandiendo el acceso a la atenci6n primaria de la salud en las zonas rurales. El Banco pone bastanteenfasis en la necesidad de mejorar la eficiencia y la eficacia en el sector de la salud. La racionalizaci6n de losorganismos administrativos y el fortalecimiento de los servicios de salud en las regiones pobres son componentes esenciales de los proyectos que se llevan a cabo en Ecuador, Brasil, Venezuela, Republica Dominicana y Argentina. Una serie de estudios regionales y sobre determinados paises esta contribuyendo tambit~n a la acumulacion de conocimientos sobre el financiamiento de los servicios de salud. EI Banco esta ayudando a los gobiemos de la regi6n a prestar servicios de planificacion familiar-que no han tenido aceptaci6n popular en America Latina y el Caribe por razones culturales y religiosas-como una intervenci6n en la esfera de la salud mas que como una medida de control del crecimiento demogrMico. Algunos proyectos de Jamaica y Brasil han tratado de incorporar la planificaci6n familiar en programas que hacen hincapie en la salud publica, la nutricion, el desarrollo rural y elalivio de la pobreza. El segundo proyecto de desarrollo social del Ecuador y el proyecto de desarrollo de los sectores sociales de Jamaica, por ejemplo, brindaran servicios de salud prenatales, postnatales, de planificacion familiary para ninos menoresdeun afio,a travesde los centros deatenci6n primaria. El segundo proyecto de salud oosica del nordeste del Brasil y el proyecto de salud y poblacion de la Republica Dominicana tambien respaldan la prestacion de servicios de planificaci6n familiar como parte de la atencion basica de la salud que se brinda a las mujeres. Para poder mejorar el estado general de salud de las mujeres pobres, es de vital importancia que estas tengan un mayor acceso a los servicios de salud reproductiva y planificacion familiar. El segundo proyecto de desarrollo social del Ecuador, el proyecto de desarrollo integrado de la salud de Bolivia, el primer proyecto de salud de Haiti, el proyecto de salud y nutridon de Mexico y el primer y segundo proyectos de 100 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA servicios basicos de salud del nordeste del Brasil apuntan a mejorar la salud reproductiva de las mujeres. Jamaica y Venezuela tienen proyectos que tratan de ampliar el acceso a los servicios de planificaci6n familiar, que se estan incorporando en los de atenci6n basica de la salud. En un estudio sobre la salud reproductiva de las mujeresen el Brasil, publica do en diciembre de 1989, se evaluaron las consecuencias, en b~rminos de morbilidad y mortalidad, de la insuficiencia y la mala caUdad de los servicios de salud reproductiva que se prestan a las mujeres. En 1989 la Oficina Regional prepar6 una serie de seis documentos sobre las circunstancias relativas a las mujeres y su funci6n reproductiva. Nutrici6n En el estudio regional titulado Feeding Latin America's Children 76, publicado en 1989, se hizo un examen completo de los programas de nutrici6n que existen en la regi6n. Se pas6 revista a los programas nu tricionales orientados a beneficiarios especificos que se llevan a cabo en varios paises y se hizo una evaluaci6n preliminar de su exito y rentabilidad. Este estudio ha contribuido a que los gobiemos tomen conciencia de la necesidad de reasignar el gasto publico en favor de los ninos malnutridos. Sobrelabasedeestainformaci6n,serealiz6unestudiocomplementario titulado An AnalyticalSurvey ofFood Programs in La tin Ameriaf', publicado en 1991, en el que se senalan los paises que no tienen un numero suficiente de programas nutricionales en relaci6n con su capacidad financiera 0 con otros gastos publicos. En America Latina y el Carire hay unos 10 millones de ninos en edad preescolar, es decir, casi un quinto de la poblaci6n de ese grupo de edades, que estan desnutridos. Este estudio deberia ser un instrumento utH para organizar actividades nutricionales eficaces en funci6n de los costos en esos paises. 76. Mateus, Abel. 1989. Feeding Latin America's Children. Documento para discusi6n intema del Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, D.C 77. Musgrove, 1991,op.ctt Y EL CARIBE: PRIORIDADP.5 Y MEDIDAS A TOMAR 101 El Banco Mundial ha estado ampliando el financiamiento que presta a programas de nurricion en la region, generalmente como parte de proyectos integrados de salud y planificacion familiar de mayor envergadura. A veces tambien se incluyen componentes de abastecimiento de agua y saneamiento en los proyectos de atencion basica de Ia salud, ya que Ia diarrea y otras enfermedades conexas pueden provocarmalnutricion, yel numerodemuertes puedereducirse significativamente si se amplia el acceso al agua potable y el alcantarillado. En general, los esfuerzos por combatir la malnurridon son mas efectivos cuando forman parte de prograrnas mas amplios de salud 0 educacion78• Debido particularrnente a que la malnurricion afecta en mayor grado a los nifios y a las mujeres embarazadas y lactantes, los centros de atenci6n de la salud maternoinfantil son los lugares mas indicados para exarninar a los candidatos y otorgar los beneficiosde los programasdenutricion. Ademas, como la malnutrici6n es a menudo el resultado de la ignorancia, deberia incluirse tambien un componentede educacion a fin de que los beneficiariosde los programas estuvieran mejor preparados para reconocer los problemas de nutricion y salud y buscar ayuda para corregirlos, 0 bien para evitarlos antes de que se produzcan. Los proyectos en Mexico, Colombia, Venezuela, Ecuador y Jamaica son buenos ejemplos de la forma en que el Banco ha tenido en cuenta esta cuesti6n en sus operaciones crediticias. El proyecto propuesto de atencion basica de la salud y nutricion en Mexico ayudara al Gobierno a proporcionar atendon basica de la salud y asistencia en nutrid6n a aproximadamente 13 millones de personas pobres no aseguradas. EI proyecto impartira educad6n en materia de nutricion, establecera un sistema de vigilancia del crecimiento e identificara a los grupos vulnerables que se beneficiarcln de los prograrnas de distribuci6n de alimentos. El programa de atencion y nutrici6n infantil de Colombia, que recibe respaldo del Banco, suministra 78. Mardones-S., Francisco y Barton R. Burkhalter. 1992. Some Operational Guidelines and Issues for the Evaluation of Investments in Primary Health Care in the LAC Region. Views for LATHR No. 29. Banco Mundial, Washington, D.C. 102 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA complementos nutricionales especiales a ninos en edad preescolar en guarderias de los barrios urbanos mas pobres del pais. (Vease el Recuadro 4.6.) Un elemento clave del proyecto de desarrollo social en Venezuela es que el Gobierno esti tratando de aumentar los servicios de salud y nutricion que se prestan a ninos menores de un ano y mujeres embarazadas y lactantes. El programa de bienestar social de Jamaica presta asistencia nutricional a losdos quintosmas pobres de la poblacion y a los ninos que asisten a la escuela primaria. En cualquier medida de alivio de la pobreza es esencial apoyar el mejoramiento de la nutricion. El reciente estudio sobre el sector en Mexico esta sirviendo de base para la preparacion deuna futura operacion del Banco en ese pais. En ese estudio se identificaron los grupos de la poblacion que corrian un mayor riesgo nutricional y se examino la eficacia en funcion de los costas de las posibles estrategias de determinacion de los beneficiarios. En el estudio sobre la salud reproductiva de las mujeres del Brasil se analizo el estado nutricional de las mujeres embarazadas y lactantes. Ademas, se examino la prevalencia y los efectos de los trastornos debidos a la carencia de yodo y de la anemia nutricional y se demostro la eficacia de los programas de complementacion. Educaci6n En muchos proyectos de la region se estan incluyendo medidas destinadas a mejorar la calidad de la educacion, vigilar el rendimiento educacional y eval uar las reforrnas de la ensenanza. En un informe que se publicara proximamente se exarninaran las cuestiones fundamentales que resta por resolver en cuanto al mejoramiento de la calidad de la ensenanza primaria. Se espera analizar, entre otras cosas, temas como la descentralizacion de la educacion y los efectos de la ensenanza preescolar en el aprendizaje, y ofrecer una nueva serie de indicadores de las tasas de desercion y repeticion de los estudiantes en la mayoria de los paises la tinoamericanos. En proyectos que se llevan a cabo en Bolivia, Brasil, Republica Dominicana, Colombia, Jamaica y Venezuela se tiene en cuenta la necesidad Y EL CARIBE: PRJORJDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 103 Recuadro 4.6: Cuidado de los nifios a nivel de la comunidad en Colombia El proyecto de atencion y nutricion infantil de Colombia apunta a reforzar un programa en curso destinado a crear servicios de guarderfa infantil de bajo costo a nivelde hogares. Esteprograma, quees administradopor elInstituto Colombfano de Bienestar Familiar (ICBF), cOll\bina servicios de alimentaci6n para nffios en edad preescolar de barrios urbanos de bajosingresos con actividades de guarderia y aprendizaje dirigidas por la comunidad. La finalidad del programa es subsanar las carencias educacionales que se vinculan comUnmente a la pobreza y a un estado de salud y nutrici6n deficiente. Los trabajadores sociales identifican a los clientes, poniendo la mira en los barrios mas pobres. Deahl en mas,la participaci6n se establece mediante un proceso de autoselecci6n. Grupos de padres interesados eligen a una "madre de la comunidad" para que culde basta 15 nifios en su casa. El ICBF irnparte capacitaci6n inicial (en cuanto al manejo de los alimentos, la alimentaci6n de los nifios y la vigilancia del crecirniento) y proporciona material didactico, estipendios modeslos a las madres de la comunidad y complementos nutricionales. Tambili!n consigue prestamos para que las madres mejoren sus casas de modo que esten en condiciones de preslar servicios de guarderia. EI programa es manejado por asociaciones de padres, que hacen tambien una pequeiia contribucion financiera para sufragar los gastos de funcionamiento. Despues de un periodo de prueba, el programa se lanz6 en gran escala en 1987; para mediados de 1989, atendia a 500.000 nffios en edad preescolar de los gropos mas pobres del pais. La expansi6n propuesta del programa duplicara esta cifra en el futuro proximo. de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de las escuelas primarias. En Brasil, Mexico, Ecuador, Guatemala, Colombia y Chile, el mejoramiento dela calidad de]a educaci6nensuconjuntoes uncomponenteimportante de proyectos actuales y propuestos. (Vease el Recuadro 4.7.) Los proyectos de Ecuador y Haiti apuntan a fortalecer la capacidad de gestion e institucional de los ministerios de educaci6n. La descentralizaci6n, elemento dave de los esfuerzos por mejorar la administraci6n, es el nudeo de un proyecto en la Argentina y de proyectos propuestos para Chile y EI Salvador. El Banco tambien esta financiando proyectos en Jamaica, Colombia y El Salvador para aumentar el 104 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LA TINA accesodelos nifiosde familiasde bajosingresosa los programas preescolares. Gran parte de la marginalizacion de las mujeres en el mercado de trabajo es consecuencia directa de su limitado acceso a la educacion y lacapacitacion. En Brasil, Colombiay Jamaica hay proyectosque respaldan la capacitacion de las mujeres de bajos ingresos para aumentar su participacion en los sectores comercial y agricola y en el manejo de pequenas empresas. Se estan analizando los datos obtenidos de los estudios de medicion de los niveles de vida 0 mediante otras encuestas de hogares para evaluar la funcion que desempena la educacion en el fomento de la participacion de la mujer en la fuerza laboral yen la reduccion de la discriminacion en razon del sexo en Brasil, Colombia, Argentina, Ecuador, Jamaica, Peru y Venezuela. En el estudio regional titulado Private Financing ofHigher Education in Liltin America and the Caribbean 79 se investigaron los medios de aumentar el alcance, la eficiencia y la eficacia de los planes de prestamos para estudiantes. Se examinaron en particular los problemas que tenian los pobres para obtener estos prestamos, como la falta de garantia y la dificultad para encontrar fiadores apropiados. Se abordo tambien la cuestion del temor a los riesgos derivados de las deudas estudiantiles entre los grupos de bajos ingresos, y se llego a la conclusion de que era necesario establecer programas de becas, con el fin de asegurar la igualdad de acceso a la educacion superior. Seguridad social En un estudio reciente, titulado Social Security and Prospects for Equity in Latin AmericaBO, se examinaron los sistemas de seguridad social en la region y, en particular, el mayor 0 menor enfasis que ponian los programas en la atencion de la salud 0 en las prestaciones jubilatorias, asi como la interaccion entre los objetivos de eficiencia, equidad y equilibrio macroeconomico. Quedo de manifiesto que la diferencia entre los gastos y los ingresos de los sistemas de seguridad social era 10 79. Carlson, 1992, op.cit. 80. Mesa-Lago, 1992, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 105 Recuadro 4.7: Flexibilidad en el diseno de los proyectos: El Fondo para Ensenanza Pnmana en Chile Durante la Ultima d.kada, Chile ha introducido reforrnas importantes en sus sectores sociales que han redefinido el papel del Gobierno, descentralizado importantes funciones relacionadas con el desarrollo social asigmlndolas a las municipalidades, fomentado la privatizacion, orientado el gasto publico a grupos especificos de bajos ingresos y canalizado recursos hacia escuelas tantomunicipales como privadas. Consideradas en su conjunto, las reforrnas han dado a las comunidadesuna gran flexibilidad para responder a las necesidades y losobjetivos locales. El Fondo para Ensenanza Prirnaria, que cuenta con el respaldo del Banco, concuerda con la orienlacion de esas reforrnas. Procura desarrollar la capacidad institucional de las oficinas centrales, regionales y provinciales del Ministerio de Educacion y la capacidad de los departamen tos respectivos de las municipalidades para dirigir y adrninistrar programas educacionales descentralizados. El proyeclo apunta lam bien a mejorar las aptitudes adrninistrativas de los direclores de las escuelas primarias e institutos preescolares. El Fondo alentani las iniciativas locales que se dirijan a mejorar la calidadde las escuelas. Sus objetivos son dos: i} lograr que los maestros y directores de las escuelas participen en la reestrucluraci6n de ]05 programas de estudios locales en materia de ]ectura, escritura, matematicas y ciencias, y ii) adoptar meclidas de mejoramiento de la calidad en 5.000 escuelas primarias municipales y privadas. Las propuestas que se forrnuJen a nivellocal se juzgaran de acuerdo con el grade de innovacion que demuestren y su eficacia en relacion con los costos, para deterrninar si merecen recihir financiamienlo. L._ _..__...~_. suficientemente grande como para poner en peligro los programas de estabilizacion macroeconomica y, en consecuencia, se des taco la necesidad de reformarlos. EI Banco esta respaldando la racionalizaci6n de los servicios de seguridad social mediante el proyecto de ahorro contractual en Mexico y el proyecto de sectores sociales en el Ecuador. TambiE~n se ha emprendido un estudio preliminar del sistema de seguridad social en la Argentina, antes de implantar medidas de racionalizacion y se esmn reaIizando estudios analiticos del sistema de seguridad social en Hon­ duras, Costa Rica y Brasil. Ademas, en un estudio sobre la reforma del 106 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA sector financiero de Mexico se han sefialado las distintas formas de privatizar los planes de pensiones del sector publico que surtirian efectos positivos en el tamafio y la eficiencia del mercado de capitales. Abastecimiento de agun y saneamiento Los proyectos de abastecimiento de agua y saneamiento son altamente eficaces en la lucha contra algunas de las enfermedades mas graves que existen en los paises en desarrollo. Como resulta beneficioso para la salud de la poblacion queesta tenga accesoa agua potabley evite el contacto con aguas doacales no tratadas, se puedeconsiderar que las inversionesque se hagan para mejorar este sector son inversiones en capital humano. Los proyectos de abastecimiento de agua contribuyen tambien en gran medida a aumentar la productividad de las mujeres, ya que el acceso a servicios de agua corriente no contaminada ahorra el tiempo que de 10 contrario pasarian acarreando agua y cuidando a nifios enfermos. El hecho de que, con frecuencia, las mujeres de las zonas rurales se ofrezcan voluntariamente a ayudar en los proyectos locales de abastecimiento de agua potable demuestra la gran importancia que reviste para ellas ese servicio. El Fondo de Inversion Social de Bolivia presta apoyo ala instalacion de servicios basicos de abastecimiento de agua yalcantarillado en zonas aisladas y comunidades rurales y tambien instruye a las comunidades acerca de la importancia del agua no contaminada. En 1992 se iniciaron en el Brasil dos proyectos de abastecimiento de agua y saneamiento. El proyecto de modernizacion del sector de abastecimiento de agua, que incluye componentesde desarrollo institucional y de inversion, apunta a mejorar los sectores de abastecimiento de agua y gestion de desechos, desde la reestructuracion de la reglamentacion hasta la inversion en mantenimiento y creacion de infraestructura adicional. El proyecto sobre caUdad del agua y lucha contra la contaminacion tiene por finalidad obtener inversiones y apoyo institucional para dos componentes de lucha contra la contaminacion en relacion con las cuencas hidrogrMicas de dos de las zonas metropolitanas mas congestionadasdel Brasil,la del Guarapiranga en Sao Pablo y ladel Alto Y EL CARIBE: PRIORIDADE5 Y MEDIDA5 A TOMAR 107 Recuadro 4.8: RUTA SOCIAL EI Banco Mundial ha tra bajado con el PNUDpara esta bleceruna unidad regional que preste asistencia t~cnica en los sectores soclales a palses de Centroamenca. Esta unidad regional trabajanl en estrecha cooperaci6n con una unidad nacional de contra parte que existini en cada pals, para acelerar la preparaci6n de proyectos en los sectores sociales financiados por el Banco. A largoplazo, la unidad permitira a los palses centroamericanos ejecutar y dirigir proyectos sin ayuda externa. La idea de crear esta unidad, quese llamara RUTASOCIAL,surgi6 comoconsecuencia del exito obtenido en San Jose, Costa Rica, por una unidad similar que prestaba asistencia tecnica ala agricultura. RUTA SOCIAL brindara asistencia en cuanto a los medios y formas de ampliar el financiamiento y la prestaci6n eficiente de serviciossoclalesalaspersonaspobres,especialmenteen el Ambitodelaeducacion oosica, la atenci6n prima ria de la salud y los programas de nutricion. 19uazu en Curitiba. Los prestamos que el Banco proyecta otorgar a Guyana y Ecuador ayudaran a los gobiernos de esos paises a rehabilitar su deteriorada infraestructura deabastecimiento de agua ysanearniento. Capacidad institucional El Banco ha asignado alta prioridad al fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos para planificar y dirigir programas en los sectores sociales. (Vease el Recuadro 4.8.) Los proyectos del sector de la salud en Jamaica y Brasil, por ejemplo, subrayan la necesidad de idear sistemas de prestacion de servicios de salud que sean eficaces en funci6n de los costos, mientras que los proyectos de los sectores sociales en Jamaica y El Salvador respaldan la reconstrucci6n de los sistemas basicos de salud y ensefianza primaria. En America Latina se esta prestando gran atenci6n a la descentralizaci6n de la administraci6n de los sectores de salud y educaci6n en un esfuerzo por mejorar la eficiencia administrativa. El Banco apoya proyectos que apuntan a descentralizar la prestaci6n de servicios (como el proyecto de ensefianza primaria propuesto para Bolivia, el proyecto de rehabiIitaci6n de los sectores sociales en El 108 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Salvador, el proyecto de salud y nutrici6n enMexico,el primery segundo proyectos de desarrollo social en el Ecuador y el segundo proyecto sobre saludpropuestoparalaArgentina},comomediodeaumentarlaequidad y la eficiencia. En un estudio anaHtico reciente, titulado Social Spending in Ullin Americas!, se examin6 el gasto social durante el ultimo decenio y se evalu6 su equidad y eficiencia de acuerdo con la evoluci6n de los indicadores sodales. Se identificaron los paises enque habfa aumentado la eficiencia y la equidad, y se indicaron los casos en que la mejora se debia a la aplicaci6n de criterios nuevos e innovadores. Estas conclusiones son importantes para determinar los cri terios que pueden tambien aplicarse con exito en otros paises que introduzcan reformas. El Banco ha desempenado asimismo una importante funcion en 10 que se refiere a ampIiar los conocimientos acerca del gasto en los sedores sodales y aumentar su eficacia para ayudar a las personas pobres, mediante la asistencia que presta a los gobiernos para formular y llevar a cabo estudios de medicion de los niveles de vida. V. Medidas prioritarias El rumbo mas apropiado que debeni tomar en el futuro el desarrollo de los recursos humanos en America Latina y el Caribe dependera en gran medida de los recursos (financieros, humanos y materiales) de que se disponga durante el proximo decenio y de la forma en que estos se asignen. Si se produce un crecimientoecon6mico sustancial, se generaran ingresos adicionales que permitinin financiar un mayor volumen de gastos en los sectores sociales. Sin embargo, 10 mas probable es que, para aumentar el gasto, sea necesario desviar y reasignar fondos de otros sectores con el fin de ampliar losservicios existentesy prestar otros nUevOS. Esto a su vez dara a los gobiemos un incentivo para encontrar los medios mas eficientes de prestar servicios de la calidad minima indispensable. 81. Grosh, 1990, op.cit. Y EL CARIBE: PRlORlDADES Y MEDIDAS A TOMAR 109 EI criterio que efectivamente aplicanin los gobiernos para hacer frente a sus problemas sociales tendra que ser, en definitiva, especifico para cada pais, a fin de garantizar la viabilidad y la aceptabilidad politica de las intervenciones. No obstante, en h~rminos mas ampIios, hay tres areas en que es menester adoptar medidas: una mejor gestion del gasto publico, una mejor caUdad de los servicios basicos y una reasignacion del gasto publico en formas mas eficientes. A. Mejoramiento de la gesti6n del gasto publico En muchos paiseses necesario aumentar la eficienda de lasactividades de recaudacion de ingresos y prestacion de servicios, y para lograrlo, a menudo habra que mejorar la gestion que hacen los gobiernos del gasto publico. El Banco puede prestar ayuda en esa esfera de diversas maneras. Puede por ejemplo proporcionar asistencia t&nica, realizar estudios economicos 0 movilizar cofinanciamiento, ademas de otorgar prestamos por su propia cuenta. Identificaci6n de gastos desacertados Lo primero que se debe hacer es determinar si en alguna de las esferas del sector publico se esta haciendo alg-un gasto claramente desacertado. Los gobiernos pueden, por ejemplo, dejar de subvencionar a determinadas industrias mediante crroitos, exenciones impositivas, falta de rigor en la recaudacion tributaria y practicas de adquisicion que representan una carga innecesaria para las finanzas publicas. Una vez determinadas estas esferas, pod ran tomarse medidas para reasignar fondos a aquellas que no esten suficientemente financiadas, incluidos los sectores sodales. Es importante ademas determinar si dentro de los propios sectores sociales existe alguna esfera en la que el gasto sea desacertado. Por ejemplo, los programas de subsidios generales benefician no sOlo a los necesitados sino tambien a quienes no los necesitan. Los recursos de esos programas podrian destinarse con mayor eficiencia a intervenciones destinadas a beneficiar a grupos especificos. Una parte importante de la labor del Banco deberia 110 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA dirigirse a ayudar a los paises a reasignar esos recursos de manera eficiente. Movilizaci6n de recursos adidonales Ademas de los incrementos que podrian obtenerse mediante la reasignaci6n de fondos gastados incorrectamente, tambien es necesario aumentar en general los recursos disponibles para los programas de gasto en los sectores sociales. La movilizaci6n de recursos es una esfera en la que los gobiernos podrian adoptar nuevasmedidas para maximizar los ingresos publicos e investigar otros medios y fuentes de financiamiento. Deberia estudiarse la viabilidad detodaslas fuentes de financiamiento, entreellas los ingresos publicos, los cargos a los usuarios y los pagos por concepto de seguros de terceras personas (en el caso de la salud y las jubilaciones). Es preciso determinar la incidencia de cada una de esasclases de ingresos y evaluar lasconsecuencias en materia de equidad. En muchos paises se pueden aumentar los ingresos tributarios si se mejora la recaudaci6n y se eliminan las lagunas y las exenciones. Quizassepuedan mejorar tambien los registros y contratar mas agentes de recaudad6n con sueldos 10 sufidentemente altos como para reducir al minimolaposibilidaddequesucumbanalatentaci6ndeaceptarsobornos. Otra importante fuente potencial de ingresos puede ser la recuperaci6n de los costos de los servicios publicos que anteriormente se prestaban en forma gratuita. Si se aplicaran cargos a los usuarios de ingresos medianos y altos, se obtendrian mayores ingresos, 10 que permitirfa ampliar los servicios basicos que tienden a beneficiar en mayor medida a los grupos pobres. Cuando se aplican cargos por los servicios publicos, se estimula la expansion de los privados. La competencia entre los proveedores privados puede promover la eficiencia del sector tanto privado como publico, reducir la carga administrativa y financiera de los gobiernos y aumentar las opciones del consumidor. Sin embargo, es importante asegurar que los pobres no se yean impedidos de utilizar los servicios por 10 elevado de su costo. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 111 Aumento de fa eficiencia en la prestacion de servicios La solucion no consiste unicamente en recaudar mas recursos de un numero mayor de fuentesi tambien debe aumen tarse la eficiencia de la prestadon de servicios. Es preciso fortalecer a las instituciones que prestan servicios y motivar a su personal. Para poder atraer a los mejores administradores, las empresas de servicios publicos deben ofrecer sueldos equi valentes a los que pagan las empresas pri vadas por el mismo tipo de trabajo. Tambien es importante que los ministerios del sector esten debidamente informados de las necesidades de quienes es su deber atender. Ello exigira con frecuencia que se descentralice la facultad decisoria al plano local y regional. B. Mejoramiento de los servicios basicos En algunos pafses de la region, la caUdad de los servicios sociales basicos que se prestan actualmente es tan mediocre que realmente no hay otra solucion viable que no sea la de aumentar los gastos en forma global. Hay dos esferas prioritarias que los gobiernos deberian aspirar a mejorar. Inversion en la caUdad de las escuelas La educacion proporciona a la gente las aptitudes basicas para mejorar su calidad de vida. Aumenta la productividad de lasactividades economicas en las que mas partidpan las personas pobres, es decir, la agricultura y el sector informal. Tiene efectos positivos en la salud y la nutrid6n. Las poHticas que amplfan el acceso -especialmente para las nifias-- a una ensenanza primaria de razonable caUdad contribuyen a reducir la pobreza. En algunos paises, los programas preescolares comunitarios deberian tambien merecer prioridad, ya que pueden ayudararedudrlasdiferenciasentrelasoportunidadesrelativasdelos nifios ricos y pobres en edad preescolar y contribuir a que la responsabiIidad por el cuidado de los nifios no recaiga tanto sobre las mujeres. 112 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Por 10 tanto,la ensenanza primaria universal es una meta fundamen­ tal a la que deben apuntar los gobiemos en el sector de la ed ucacion. En America Latina y el Caribe se han hecho progresos considerables. En 19 de 25 paises sobre los que se dispone de infonnacion, mas de195% de la poblacion de una misma categoria de edades (generalmente el grupo de 9 olD anos de edad) esta matriculado en la escuela primaria, pero con ciertas Iimitaciones en las zonas rurales, las extremadamente pobres y entre los grupos indigenas. Los niveles de matricula toman en cuenta elnumerodeestudiantesdeundeterminadogrupodeedadesqueestan matriculados en un ano lectivo en particular. No reflejan la asistencia ni el numero de estudiantes que puedan haber estado matriculados en anos anteriores y que posteriormente hayan abandonado la escuela. En consecuencia, si bien los niveles de matricula constituyen un buen indicador del nivel minimo de acceso a la educacion, no siempre reflejan la cobertura totals:!. Los gobiernos podnin con el tiempo asignar recursos para ampIiar el acceso a niveles superiores de educacion, pero solo despues de que se haya logrado esa primera meta de acceso a la ensefianza primaria. EI mejoramiento de la caUdad de la educacion que se imparte es tal vez mas importante que la expansion del sistema escolar. Es necesario para reducir las tasas cronicamente altas de desercion y repeticion y aumentar el rendimiento de los estudiantes. Hay dos esferas esenciales enquelasinversiones pueden generarcuantiosos beneficioseconomicos: el mejoramiento de la fonnacion docente y el suministro de un mayor numero de libros de texto. Solamente dos tercios de los maestros y profesores de la region tienen diplomas 0 certificados de aptitud profesional, y los que no tienen la idoneidad necesaria se concentran generalmente en las zonas rurales y empobrecidas83 • En Guatemala, e160% de los profesores de ensenanza secundaria no estan suficientemente capacitados, y en el nordeste del Brasil e160% de los maestros primarios ni siquiera han terminado eUos mismos ese nivel. Debido al poco prestigio y bajos salarios que se 82. Schiefelbein y otros, 1989, op.cit. 83. Schiefelbein y otros, 1989, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIOAOES Y MEOIDAS A TOMAR 113 asocian con la ensenanza, es muy dificil atraer personal docente 0 personas capaces de formar maestros. Han surgido dos iniciativas interesantes en la region que quiza valga la pena imitar. En primer lugar, en algunos paises la formacion de maestros y profesores se lleva a cabo actualmenteen universidades u otras instituciones de ensenanza superior, en lugar de las escuelas secundarias, con la esperanza de aumentar tanto la calidad como el prestigio de la profesion docente. En segundo lugar, se ha puesto en practica el concepto de "educacion a distancia" mediante la preparacion de series de material autodidactico que pueden enviarse a bajo costa a estudiantes que vivan en zonas alejadas. Tambien se han preparado seriesdeactualizacion sobre temas espedficos para ayudar a los actuales maestros a perfeccionarse y, en consecuencia, a ascender en la escala de sueldos. El deterioro considerable de las condiciones de vida y de trabajo de los maestros que se ha producido en los ultimos anos ha determinado que muchos de ellos abandonen la profesion 0 no esten dispuestos a trabajar en escuelas rorales. En algunos paises de la region han surgido iniciati vas con el fin de proporcionar incen tivos a los maestros para que trabajen en condiciones diffciles. Por ejempl0, se han establecido escalas de salarios con indicesdiferenciales, se han concedido su bsidios de vivienda y se han otorgado premios anuales a los maestros mas destacados del pais. En Chile se aprobo con fuerza de ley en 1991 el Estatuto del Maestro, que preve incentivos monetarios para qUienes ensenen en escuelas pobres y aisladas84 • El Banco Mundial esta dando apoyo actualmente a un proyecto innovador de mejorarniento de la ensenanza primaria en Chile, cuyo prop6sito es dar solucion a las cuestiones antes senaladas. EI proyecto tiene varios componentes que apuntan a aumentar la eficiencia, la cali dad y la equidad de la ensenanza primaria. Uno de ellos consistira en pedir a los maestros que presenten propuestas sobre proyectos de mejoramiento de la calidad; posteriormente se elegiran 5.000 de esas propuestas, en atencion a su grado de equidad y calidad. El46% de los 84. Banco Mundial. 1991. Chile: Primary Education Improvement Project. Informe de evaluad6n Wdal No. 9769~CH preparado por el personal. Washington, D.C. 114 LOS RECURSOS HVN1A.'1OS EN AMERICA LATINA proyectos se llevani a cabo en escuelas de "alto riesgo", catalogadas de tales sobre la base de seis criterios que incluyen los niveles de rendimiento,la ubicaci6n en el medio rural, las tasas de deserci6n y repetici6n y las caracteristicas socioecon6micas del alurnnado. Otro 46% de los proyectos se aplicara en escuelas de "mediano riesgo". Ademas, con otro componente, se reforzani y ampliani la cobertura de la ensenanza preescolar en los sectores urbano y rural, y se distribuira una serie nueva de materiales didacticos que habra de elaborarse para programas en estos sectores. Otros aspectos del proyecto seran, entre otros, la instalaci6n de una red experimental de computadoras en 66 escuelas primarias (en su rna yoria rurales); la asistencia a las escuelas en materia de atenci6n de la salud; actividades extensivas de formacion docente; aumento del suministrode libros detexto; mejoramiento de las evaluaciones de los logros academicos; estudios de evaluacion de la ensenanza preescolar, y medidas para fortalecer la capacidad institucional, financiera y de gesti6n del Ministerio de Educacion de Chile. Es necesario ademas invertir sumas adicionales considerables en el material que se proporciona a los estudiantes, particularmente en las zonas pobres. Con frecuencia, el tiempo que se pasa realmente en las escuelas se ve limitado por la falta de recursos para mantenerlas abiertas, ellargo tiempo de viaje de los maestros y la necesidad de los padres de que los ninos trabajen en el hogar. En las zonas urbanas marginales y rurales, la jomada escolar con frecuencia es de apenas tres horas, y el ana lectivo de menos de 100 dias de clase. Por 10 tanto, es esencial que se disenen y publiquen libros de texto apropiados y de buena calidad para que los alurnnos puedanestudiar solos. Se sabe que, en la ensenanza primaria, el gasto en libros de texto y otros materiales didacticos es una inversi6n de alta rentabilidad. Por ejemplo, en un estudio reciente se analizaron los costos de factores altemativos que podrian contribuir a que hubiera diferencias entre los niveles de rendimiento registrados en distintas escuelas 0 distritos escolares. La evaluaci6n de esos factores permitio demostrar que los insumos ffsicos, como sillas 0 salones de clase, no eran tan eficaces en funci6n de los costos en cuanto a mejorar el rendimiento de los alurnnos de segundo Y EL CARrBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 115 Recuadro 5.1: Mejoras logradas en el rendimiento con distintos insumos educaciolUlles por cada US$ en el nordeste del Brasil Los insumos fisicos, como sillas, escritorios y salones de c1ase, no son tan eficaces en funci6n de los costas para mejorar el rendimiento de los alumnos de segundo ano en portugues y matematicas, como los insumos "intelectuales", esdecir libros de texto y matenales para escribir. Mejoras Logrados por $ en el Nordeste de Brasil ".00 i'.:....:..:...:.:..:::.~~-:---=========::l ! .Po""..,.. 0 .........._ , .... 2.00 '.00 0.00 Fuente: Harbison, R. y E. Hanushek. 1992. Educational Performance of the Poor: Lessons from Rural Northeast Bnzzil. Nueva York: Oxford University Press. ano en portugues y matematicas, como los insumos "intelectuales", es decir libros de texto ymateriales para escribit'5. (Vease el Recuadro 5.1.) Ademas de la disponibilidad de librosde texto, tambien es importante el contenido de los programas de estudios. Las deficiencias pueden adquirir particular gravedad si los maestros no tienen pleno dominio del material. Un programa puede, por ejemplo, no incluir suficientes 85. Harbison, R. y E. Hanushek. 1992. Educational Performance of the Poor: Lessons from Rural Northeast Brazil. Nueva York: Oxford University Press. 116 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA detalles en cuanto a los medios de comprobar si se han logrado los objetivos de aprendizaje, 0 presentar material de escasa profundidad. Un programa perfeccionado puede ser el medio mas eficaz, y el de menor costo, de mejorar el tipo de aprendizaje necesario para preparar a los estudiantes para el fu turo. La introduccion de cambios en el contenido de los programas deensenanza prima ria a fin de que, cuando se traten aspectos relacionados con las circunstancias propias de cada sexo, se haga hincapie en la vida familiar y el papel de las mujeres en el hogar y en el trabajo, puede tener tambien efectos positivos en las tasas de fecundidad, el estado de salud y los logros educacionales de las generaciones futuras. La inclusion de temas especiales sobre la familia y la vida en la comunidad promoveria una mayor igualdad de oportunidades para las mujeres en materia de empleo y niveles de sueldos. Inversi6n en la atenci6n primaria de la sa Iud En el sector de la salud, hay dos esferas que revisten fundamental interes: el acceso a la atencion de la salud y la calidad de los servicios prestados, tanto en el aspecto medico como de gestion del servicio. A pesar de la crisis economica de los anos ochenta, algunos paises han logrado ampliar el alcance de sus servicios de atencion basica de la salud hasta llegar a grupos pobres de la poblacion. Sin embargo, los programas de atencion primaria de la salud para personas pobres de las zonas urbanas y rurales sona menudo de muybaja calidad. Por 10 tanto, las cuestiones relativas al acceso ya la calidad estan estrechamente ligadas entre si, ya que dar acceso a servicios que son esencialmente ineficaces tal vez sea peor que no ofrecer nada. En consecuencia, para abordar ambos problemas, el objetivo mas inmediato debe consistir en mejorar en generalla calidad de la atencion medica hasica proporcionada por el sector publico. Sin embargo, ella no elimina la necesidad de ampliar aun mas el sistema de servicios publicos de salud, particularmente en las zonas rurales y en el ambito de la salud maternoinfantil. Una inyeccion de recursos serfa sumamente beneficiosa para tres Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 117 insumos fundamentales de los servicios publicos de salud: el personal, los productos farmaceuticos y la tecnologia de atenci6n de la salud. La regi6nesti bien pro vista de medicos, pero nocuenta con demasiados enfermeros y ticnicos sanitarios. En general, hay una alta proporci6n de especialistas en relaci6n con la de medicos generales, de medicos respecto de enfermeros, y de mano de obra no capacitada de nivel inferior en comparaci6n con la cantidad de personal paramedico. En muchos paises, la mayor parte de la fuerza laboral de enfermeria esta integrada por personal auxiliar y trabajadores no capacitados (ayudantes). Es preciso adoptar mas medidas para atraer estudiantes hacia esas esferas y capacitarlos. Tambien es importante asegurar que la caUdad, la pertinencia y la amplitud de la educaci6n que reciben los medicos sean adecuadas, ya que muchas veces tienen que adoptar decisiones importantes de caracter administrativo, ademas de medico, en el sector de la salud. La escasez 0 la falta de productos farmaceuticos es la causa individual mas importante de ineficiencia de los servicios ambulatorios y hospitalarios. En America Latina y el Caribe, el sector farmaceutico esta poco reglamentado, el consumo es elevado yel abastecimiento a traves del sector publico es erratico. Para poder mejorar el suministro de productos farmaceuticos, se necesita informaci6n sobre la producci6n, el control de calidad, los precios,la adquisici6n en grandes cantidades, la distribud6n, las modalidadesde prescripci6n y la eficacia y seguridad de los medicamentos de uso mas comun. Esta informaci6n puede utilizarse para promover ahorTOS en los costos de producci6n y distribuci6n y ampliar la cobertura de la atenci6n de la salud. La tecnofogia de atenci6n de fa safud es fundamental para aumentar la eficiencia y la eficacia de la prestaci6n de servicios medicos, peTO tambien puede ser otra fuente de inequidad si, por razones de precios o ubicaci6n, s610 pueden acceder a ella los que no son pobres. Esta tecnologia incluye aparatos que pueden aumentar la exactitud del diagn6stico y la eficacia de las intervenciones terapeuticas. Sin em­ bargo, el uso deestas tecnicas puede incrementar significativamente los costos de los servicios, ya que han generado aumentos de entre 15% y 50% en los costos de los hospitales, y de 90% en el personal tecnico y 118 LOS RECURSOS HUMANOS EN AJvlERICA LATINA profesional del sistema86 • Por 10 tanto, los gobiernos de la regi6n deben estudiar cuidadosamente la forma mas rentable, menos costosa y equitativa de invertir en tecnologia medica. Es precisoestablecer un orden de prioridadesen terminos de eficiencia, para poder adoptar decisiones sistematicas en cuanto a los programas de servicios de salud que deberian ampliarse y los que deberian reducirse, y al hacerlo, deberian recalcarse la atencion medica preventiva y la salud de los nifios y las mujeres embarazadas y lactantes. Tambien es necesario hacer un analisis marginal para comparar los beneficios adicionales que se espera obtener con los costos de cada intervenci6n. En dicho analisis debera diferenciarse c1aramente entre los incrementos en los costos de capital yen los peri6dicos. En muchos paises no existe el debido equilibrio, ya que se invierte demasiado en equipos y no 10 suficiente en los costos peri6dicos de mantenimiento, suministros (en su mayoria medicamentos) y personal capacitado. En los paisesmas desarrolladosde la regi6n, la cuesti6n fundamental que debe resolverse es c6mo ofrecer 1a combinaci6n adecuada de servicios de atenci6n medica primaria, secundaria y terciaria a una poblaci6n cuyas necesidades estan cambiando e inclinandose hacia servicios de costo maselevado, porcausa del envejecimiento yel problema cada vez mayor del deterioro de la salud de la poblaci6n adulta. c. Reasignacion del gasto publico Quizas sea necesario reorganizar las actuales modalidades de gasto publico en los sectores de los recursos humanos para aumentar su eficacia en funcion de los costos y lograr que los servicios que financian alcancen a una mayor proporci6n de las personas mas necesitadas. Si bien pueden hacerse reasignaciones especificas dentro de cada sector, como se indica a continuaci6n, en algunos paises seria posible reasignar gastosentredistintossectores, porejemplo, del dedefensaa los sociales. 86. Echeverri, Oscar. 1991. Health Technology Development and Assessment: Do LAC Countries Have aChoice ? BancoMundial, Divisi6n de RecursosHumanos del Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina yel Caribe, Washington, D.C. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 119 De gastos de capital a gastos periodicos Los gastos en que se incurre en los sectores sociales de los paises en desarrollo son en su mayoria de indole peri6dica, y ademas los que, por 10 general, ni el Banco ni los gobiemos financian en medida suficiente. Entre 1965 y 1985, por ejemplo, hubo un descenso pronunciado en el gasto publico peri6dico por cada alumno de ensefianza prima ria como porcentaje del PNB per capita en los paises de bajos ingresos87 • En America Latina y el Caribe, el gas to real per capita en educaci6n disminuy6 en forma constante entre 1980 y 1985, ano en que llegaron al 79% del nivel registrado en 198OSS. Durante el mismo periodo, el gasto real medio per capita en salud baj6 a170% del nivel registrado en 1980. Ademas, en un estudio reciente del sector de la salud en los paises en desarrollo se revel6 que, en los analisis de los costos de los proyectos que realizaba el Banco, muchos de los de indole periodica no se tenian en cuenta 0 se calculaban por debajo de su valor89 • Es posible que ello se deba a la escasez de informaci6n de base para las estimaciones. Si bien secalculan minuciosamente los costos correspondientes a edificios, equipos y estudios analiticos, generalmente se presta poca atenci6n a los posibles costos perlooicos del proyecto que se evahla. Las inversiones de capital humano no consisten unicamente en instalar 0 mejorar plantas ffsicas, sino tambien en una serle de intervenciones complementarias, muchas de la cuales se repiten en el tiempo (por ejemplo, las medidas de mantenimiento preventivo, la capacitaci6n en el empleo y los sueldos). Esto ocurre particularmente en el caso de las actividades de ensenanza primaria, atenci6n primarla de la salud, nutrici6n y planificaci6n de la familia, en las que la tecnologia incorporada es por 10 general de escasa complejidad, y los costos de mano de obra son relativamente altos en el conjunto total de 87. Banco Mundial. 1990. Documento presentado en la Conferencia Mundial sobre Educacion para Todos. 88. Grosh, 1990, op.cit. 89. Over, Mead, Nick Prescott y David de Ferranti. 1991. Economic and Financial Analysis of the Health Sector in Developing Countries: A Training Manual. Washington, D.C.: Banco Mundial. 120 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA los insumos. En sectores como el del trans porte, una carretera llena de baches se puede seguir utilizando aunque no haya fondos para gastos de funcionamiento y mantenimiento. Una clase llena de alumnos no puede aprender sin un maestro 0 libros, y un dispensario no puede funcionar si carece de medicamentos 0 personal capacitado. La actual epidemia de c61era en America Latina es un claro ejemplo de los peligros que se derivan de descuidar los gastos peri6dicos de funcionamiento y mantenimiento. Por haber permitido que se deteriorara la red de tuberlas del sistema de abastecimiento de agua y alcantarillado, la regi6n esta sufriendo ahora una epidemia, tras haber estado libre de la enfermedad durante casi cien afios. En consecuencia, deberia reconocerse oficialmente en el futuro que las inversiones de capital humano suponen un compromiso financiero permanente que permita sufragar los gastos peri6dicos, mas que una unica inyecci6n de capital de inversi6n. De subsidios generales a subsidios selectivos La primera condici6n para que exista equidad en cualquier programa social es que los beneficios los reciban los mas necesitados. Sin em­ bargo, un subsidio general que reduzca los preciosde los alimentos, por ejemplo, favorece tanto a los que no 10 necesitan, como a los que silo precisan. Aun si el subsidio se refiere a arnculos que consumen principal mente los pobres, se estara dando a los grupos mas ricos de la poblaci6n un incentivo en raz6n del precio para que los consuman. (Vease el Recuadro 5.2.) Por 10 tanto, en general, los programasdestinados a grupos espedficos son mejores que los subsidios generalizados indiscriminados. La sustituci6n de un subsidio general por uno orientado espedficamente a un grupo determinado de la poblaci6n seguramente aumentanilos beneficios que habra de recibir ese grupo. (No obstante, puede suceder a veces que sea mas barato permitir que se beneficie toda la poblaci6n, en lugar de tratarde identificarunicamentea los grupos mas necesitados.) Aunque en teorla es facil defender la tesis de la selectividad, puede ser mas diffcil ponerla en practica de una manera eficaz. Una orientaci6n Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 121 Recuadro 5.2: De subsidios generales a subsidios selectivos En un esfuerzo por amortiguar los efectos de la devaluacion de 1986, el Gobiemo de Jamaica puso en pnictica un programa de subsidios alimentarios generales. Pronto se advirtio que beneficia ban injustamente a las personas de buena posicion en lugar delos grupos pobres -el20% mas pobre de la poblacion reci bfa alrededor de la mitad de los beneficios que el20% mas rico. En consecuencia, a fines de 1987 el Gobiemo decidio cambiar radicalmente su estrategia. Con el respaldo del proyecto de desarrollo de los sectores sociales, patrocinado por el Banco, el Gobiemo comenzo a reasignar recursos, eliminando gradualmente los subsidios alimentarios generales para ampliar los programas de alimentacion escolar y formular un programa selectivo de bonos de alimentos. Como sus beneficiarios eran todos mujeres embarazadas 0 lactantes, muos men ores de cinco anos y familias cuyos ingresos no alcam:aban a un minimo, este programa beneficio a alrededor del 12%de la poblacion. Seg(m puede verse en el grafico, la transferencia de recursos hacia los programas orientados a grupos especificos aumento enormemente la proporcion de beneficios recibidos por los mas pobres. Beneficios de las Programas por Remediar la Pobreza por Grupos de Ingresos 35 30 26 20 16 10 0"--'---- Subaidioa aliment. Bonoa de aliment. Aliment. eacolar c:J 20% mas pobre IIIIlIIIIIIII 20% mas rico Fuente: Grosh, Margaret E. 1992. From Platitudes to Practice: Targeting Social Programs in liltin America. Estudio regional No. 21 del Departamento Teemco de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, 122 LOS RECURSOS lIUMANOS EN AMERICA LATINA incorrecta puede a veces ser peor que ninguna orientacion en particular. E! exito 0 el fracaso de la orientacion especifica de un programa se mide unicamente en fundon de los objetivos de ese programa. Se puede juzgar malla eficada si no se interpreta correctamente la relacion entre los objetivos del programa y los cri terios para partidpar en el. Se deben reconocerycorregirenelmomentooportunoloserroresqueconduzcan a la exclusion de personas que deberian participar, 0 a la admision de personas que no deberian hacerlo. Esta es una tarea diffcil, porque se requiere bastante tiempo para evaluar los resultados de un programa y formular e implantar reformas. Aparentemente se ha exagerado 1a preocupadon por el alto costo administrativo de la determinacion de beneficiarios especificos. En un estudio reciente de 30 de estos programas en la region90 se llego a la conclusion de que existfa una gran varied ad de mecanismos de muy bajo costo para identificar a grupos de beneficiarios. Con una sola excepcion, los costos administrativos totales de cada programa eran inferiores a US$25 anuales por beneficiario, mientras que el costo medio era de aproximadamente US$5 al ano por beneficiario. En otro estudio de 104 programas alimentarios y de nutricion de toda la region, se estim6 que podfan aplicarse programas eficaces a un costo que oscilaba entre US$30 y US$50 anuales por benefidario. Ademas, si se incorporaba la proporcion correcta de intervenciones de educacion y salud en esos programas alimentarios y nutricionales, se podfan reducir considerablemente los costos91 • Una rawn esencial par la que pueden mantenerse a un nivel tan bajo los costas administrativos es que, para orientar un programa a las personas pobres, no es necesario emplear pruebas costosas de determinacion de los medias de vida para seleccionar a los beneficiarios. Se pueden fijar los objetivos de acuerdo can la ubicacion geografica a cualquier otra caracteristica de las personas necesitadas que resulte fadlmente identificable. TambUm existen muchos mecanismos de autoseleccion, como la diferente c1ientela de los dispensarios publicos 90. Grosh, 1992, op.cit. 91. Musgrove, 1991, op.cit. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 123 o la forma en que esta empaquetado un producto subsidiado, que alientan a las personas pobres a reclamar el beneficio y disuade de hacerlo a los que no 10 son. Los grupos especificos que merecen ser beneficiarios son los nifios y las mujeres embarazadas 0 lactantes, los estudiantes que repiten cursos o abandonan la escuela, los ancianos, los jefes de familia desempleados y, cuando se justifique por su correlaci6n con la pobreza, las mujeres jefas de familia. No obstante, en la etapa deelaboraci6n de esos programas orientados a gruposespecificos, sedebetomar la precauci6ndeconsiderarcualquier cuesti6n de economia politica que se plantee. En algunos parses, la sustituci6n de programas generales por espedficos puede provocar rechazo por parte de la c1ase media que solia beneficiarse con los programas anteriores y que ahora queda exc1uida. Dado que esta c1ase asimismo se ve afectada por la disminuci6n del ingreso real en muchos paises y expresa su disconformidad con mas fuerza que los grupos pobres, sepuedeafectarnegativamentela sostenibilidad de las reformas macroecon6micas de los gobiemos. De fa educacion superior a fa ensefianza primaria y preescolar En 1989, de todo el dinero dedicado por los gobiemos de la regi6n a la educacion, mas del 25% se gast6 en la ensenanza superior, 10 que representa un aumento con respecto a 1970 y 1980, anos en que las cifras fueron de 16% y 23%, respectivamente. Gran parte de este incremento se debi6 a que la tasa total de matrlcula en la ensenanza superior en America Latina y el Caribe se multipIic6 por 12 entre 1960 y 1985, yeste crecimiento correspondi6 principalmentea las institucionesfinanciadas por el sector publico92 • Sin embargo, era evidente que el gasto tenia una distribuci6n muy inequitativa. En un estudio realizado en 1987 se demostr6 que los estudiantes de familias pertenecientes a los dos quintiles de ingresos mas elevados recibian alrededor del 75% de los 92. Winkler, Donald. 199Q. Higher Education in Uztin America: Issues afEfficiencyand Equity. Documento para discusi6n No. 71. Banco Mundial, Washington, D.C. 124 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA subsidios de la ensefianza superior, mientras que los estudiantes de las familias en los dos quintiles de menores ingresos recibian solamente el 13%93. La ensefianza superior es una contribucion muy valiosa a la capacidad de un individuo para beneficiarse a sl mismo y a la economia nacional. Cuando los recursos 10 permitan, deberia alentarse a los estudiantes a que aprovecharan todas las oportunidades que se les presenten de continuar sus estudios hasta el nivel mas alto posible. Sin embargo, como los recursos publicos son escasos en la actualidad, es importante que seutilicen en benefidodel mayor porcentaje posiblede la poblacion. En consecuencia, por razones de equidad deberian reasignarse fondos publicos de la educadon superior a la ensefianza primaria, como cuestion prioritaria. Los datosobtenidos medianteencuestas dehogares realizadas redentemente sugieren que la familia latinoamericana me­ dia podria pagar una proporcion estimada en el 28% de los costos finanderos totales de la educacion superior, contribuyendo con el 10% de sus ingresos anuales'M. Las investigaciones indican daramente que losgastosen la ensefianza primaria generan tasas de rendimiento social sustancialmente mas elevadas que las de la ensefianza secundaria 0 superior95 • (Vease el Recuadro 5.3.) Por consiguiente, en la mayoria de los palses, las consideracionesde eficiencia corro boran las conclusiones de los analisis del gradodeequidad. Sin embargo, si losrecursos publicos seconcentran enlasescuelas primarias ypreprimarias, ella no significa necesariamente que disminuira el nivel total de financiamiento de la educacion supe­ rior. Hay formas de obtener el financiarniento necesario, e incluso mas, de fuentes privadas. AI igual que en otros sectores, hay s6lidos argumentos que respaldan la tesisdeque los gobiemosno deben pagarprogramascuyos beneficios vayan a parar casi exdusivamente a manos privadas. Esto sucede en el 93. Petrei, A. Humberlo. 1987. EI Gfolste Publico Social Y Sus Efeetes Distributivos. Rio de Janeiro, Brasil: ECIEL. 94. Carlson, 1992, op.cit. 95. Psacharopoulos, G. 1985. "Returns 10 Education: A Further International Update and Implications." The Jou1'1'l4l of Human Resources 20(4). Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 125 Recuadro 5.3: Distribudon de los beneficios de la educacion por grupos de ingresos En cinco paises de un grupo de siete (las dos excepctones meron el Brasil y la Republica Dominicana), el59% de los gastos en la enseiianza prlrnaria benefician al40% mas pobre de la pobladon. En cambio, en el caso de Ia enseiianza superior, los benefidos que redbe el40% mas pobre de la pobladon osdlan entre 0% y 32%, mientras que el20% mas rico redbe entre el33% y el92% de los benefidos. DI8tribuoion de 108 Beneflol08 de la Eduoaolon por Grupo8 de Ingre808 - - -tL1W _ - ~~ 10'1. .... ... .. ... ............... ............. . . . . .... ..... •.. ' ...... •..... ...... ...... .... . . ; . ......... -~~ _ ,:~~ 10'1. .......•..... ............................. .'. ......• ' .... . ............ ..... D ___ _ QIIIO CoMa",_o. _ IIIIIIII _ _ ....... 0--- ..... _ eNlO _ ' " _ _ IIIIIIII _ _ ....... Fuente: Grosh, MargaretE. 1990. Social Spenliing in Latin America. Documentopara discusion No. 106. Ban<;o Mundial, Washington, D.C. caso de muchos programas que promueven la formacion profesional y tecruca, como los cursos de secretariado y el manejo de computadoras. Ademas, una gran proporcion de los rendimientos derivados de la educacion postsecundaria suelen beneficiar al propio estudiante y no a la sociedad en su conjunto. Si se aplican cargos a los usuarios en forma selectiva, se puede satisfacer el argumento de equidad y contribuir, al mismo tiempo, a la recuperacion de costos. Actualmente, los paisesde America Latina y el Caribecobran derechos de matricula en la educacion publica superior que equivalen como promedio a sola mente el 7% de los costos unitarios totales (con una 126 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA variacion de 0% a 26%)96. Ademas, corresponde a los estudiantes sufragar en su totalidad los demas gastos, como comida, alojamiento, librosytransporte. Sinembargo,enuninformepublicadorecientemente por el Banc097 se indico que la familia latinoamericana media podia pagar un porcentaje estimado en e128% de los costos financieros totales de la ensefianza superior (la suma de los costos por concepto de derechos de matricula mas los otros gastos), aportando ellO% de sus ingresosanuales. Losestudiantes de familias pertenecientesal30% mas rico de la poblacion de la region pod ian pagar el 70% de los costos financieros totales. Por 10 tanto, deberfa ser posible recurrir a la capacidad de la mayoria de las familias para invertir en la educacion superior. Tambien pueden utilizarse los recursos publicos para ayudar a los pobres mediante subsidios, planes deprestamos y becas. Este es un destino importante que puede darse al dinero publico, ya que la ensefianza publica superior gratuita (0 de bajo costo) en la region no ha proporcionado la igualdad de acceso. Los que son admitidos en las instituciones publicas de educacion superior suelen ser los queobtienen las masaltas calificaciones en los examenes de ingreso, y a su vez los que han asistido a escuelas primarias y secundarias de alta caUdad (a menudo privadas), a las que los pobres no pueden, por razones economicas, enviar a sus hijos. Tambil~n puede ser acertado otorgar subsidios destinados especificamente a la educacion de las mujeres, ya que el cobro de derechos repercutira negativamente en las tasas femeninasde matricula secunda ria y superior. Si bien los padres incurren en gastos privados al educar a sus hijas, ya que prescinden de su trabajo, la educacion de las mujeres tiene una alta rentabilidad para la sociedad en su conjunto, ya que se traduce en un mejoramiento de la salud y una disminucion de la fecundidad 98 • 96. Carlson, 1992, op.cit. 9? Carlson, 1992, op.cit. 98. Summers, Lawrence, cite en World Bank News, Vol II, No. 36, September 25,1992, p.? Y EL CARIBE: PRIORIOADES Y MEDlDAS A TOMAR 127 ~uadro 5.4: Cobertura de la atencwn medica de los sistemas de seguridad social en las capitales naci.onales y las provincias pobres Los institutos de seguridad social de los paises latinoamericanos proporcionan beneficios Unicamente a sus afillados, que por 10 general son trabajadores del sector moderno, concentrado principalmente en las zonas urbanas. Esto significa que son muy pacos, 0 ninguno, los trabajadores de regiones mas pobres y rurales que tienen acceso a 1a atenci6n medica de 1a seguridad social. Cobertura de la AIIInclon Medica de 10. -- SI.tem.. de Sagurldad Social an Iu Capita•• NaclOnaie. y Iu Provincia' Pobra. ...... 10'''. 0 _ OJ!. c_ 1 _ ..... ....... ,.,. u...... IE:lJ_....... __ -c.,I",... ' Fuente: Mesa-Lago, Carmelo. 1991. SocW Securityimd Prospe.cts for Equity in Latin Amerial. Documento para discusioo No. 140. Banco Mundial, Washington, D.C. De Ia seguridad social y la atenci6n medica de alta tecnologia a Ia atenci6n btisica de la salud Los institutos de seguridad social de la regi6n tienden a proteger los intereses de apenas un pequeno mimero de trabajadores que se concentran en las zonas urbanas y en el sector moderno. (Vease el Recuadro 5.4.) Estos institutos fuertemente subsidiados pagan a sus afiliados, que a menudo abandonan la fuerza de trabajo a una edad temprana, con generosas prestaciones jubilatorias y atenci6n medica de 128 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA alta calidad, mientras que los no asegurados, por 10 general pobres, tienen solamente un acceso limitado a servicios de baja calidad. La mayona de los paises de America Latina y el Caribe tienen sistemas de salud mixtos, ya que los servicios son proporcionados por el Ministerio de Salud y los insti tutos de seguridad social. Como por 10 general los pobres no estan afiliados a estos, deben recurrir a los servicios del ministerio. Sin embargo, este recibe un menor porcentaje de los fondos nacionales destinados ala atenci6n de la salud. En 1980, el instituto de seguridad social de Colombia utiliz6 e162% del total del gasto publico en salud en beneficio del 18% de la poblaci6n. Estos institutos en la Republica Dominicana utilizaron el 47% de todos los fondos de la salud publica para beneficiar al 9% de la poblaci6n. En el Ecuador, el41 % del gas to publico total en salud fue absorbido por el instituto de seguridad social para beneficiar al 11% de la poblaci6n99• El ministerio suele concentrarse en la atenci6n primaria de la salud, mientras que los institutos de seguridad social tienden a gastar gran parte de sus recursos en procedimientos de medicina curativa mas costosos. Ademas, los servicios del ministerio estan dirigidos a perso­ nas pobres que no tienen otra opci6n. En cambio, la finalidad espedfica de losinstitutoses atendera trabajadores yjubiladosque han participado en un sector formal de la economia afiliado al sistema de seguridad social. Este criterio exduye a muchas familias pobres que no estin empleadas en un sector amparado por el sistema oficial de seguridad social. En los paises menos desarrolladosde America Latina yel Caribe, las tasas de mortalidad infantil son muy altas y lascausas principales de muerte son enfermedades del aparato digestivo y vias respiratorias. Es frecuente que esas enfermedades afecten en mucho mayor grado a familias de bajos ingresos, y la frecuencia podna disminuir si se desviaran recursos de la seguridad social para asignarlos al ministerio. Sin embargo, la separaci6n de los presupuestos 10 hace dificipoo. Pese a que las personas pobres estan excluidas de los sistemas de seguridad social en America Latina, un analisis de la inddencia de los 99. Mesa-Lago, 1991, op.cit. 100. Mesa-Lago, 1991, op.cit. Y EL CARIBE: PRiORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 129 impuestos en la n6mina de sueldos sugiere que los consumidores, muchos de ellos pobres, estan en realidad pagando la seguridad social. Los precios se determinan frecuentemente sobre la base del costo medio mas un recargo,lo que indica dicha transferencia. Este impuesto oculto en el precio de los bienes de consumo podria afectar desproporcionadamente a los pobres, ya que estarian pagando por beneficios que no pueden recibir. Por 10 tanto, en el sistema mixto de atenci6n de la salud que existe en muchos paises de la regi6n,Ios sistemas de seguridad social aumentan implicitamente la desigualdad en cuanto a la disponibilidad y la caUdad de la atenci6n de Ia salud. No hay respuestas faciles a la pregunta de c6mo se pueden salvar las diferencias entre la atenci6n medica que reciben los asegurados y los no asegurados. Hasta los paisesdesarrollados, y en particular los Estados Unidos, siguen luchando contra este dilema. No obstante, es evidente que en las sociedades donde la falta de acceso a la atenci6n basica de la salud esta debilitando las perspectivas econ6micas y sociales del pais, los subsidios publicos que, por montos cada vez mayores, se otorgan a los institutos de seguridad social deben sencillamente limitarse y, en 10 posible, reducirse. Esos gastos pueden posteriormente reasignarse para tratar de satisfacer las necesidades basicas de salud de los segmentos mas pobres de la poblaci6n. (Vease el Recuadro 5.5.) D. lQue mas puede hacerse? EI desarrollo de los recursos human os ha sido una cuesti6n prioritaria en America Latina y el Caribe. En la medida de sus posibilidades, el Banco ya ha ampliado considerablemente sus operaciones con el fin de mejorar la situaci6n social en la region. De acuerdo con el plan actual, habra 21 proyectos en el ambito de los recursos humanos durante el ejercicio de 1993. Esto representa un gran sal to en el programa de prestamos para los sectores sociales, en comparaci6n con los niveles registrados a fines del decenio de 1980. Se preve que, en los pr6ximos 130 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Recuadro 5.5: El experimento chileno Chile es el (mico pais de la region que ha tratado de afrontar las graves consecuencias macroecon6micas del desequilibrio entre los gastos y los ingresos del sistema de seguridad social mediante una reforma global. Con anterioridad a 1981, los gastos de la seguridad social, constituidos principalmente por las prestaciones jubilatorlas y la pensiones deinvalidez, representaban alrededor del 12% del PIB y mas de la cuarta parte de los ingresos del Gobierno central. En esa fecha, el Gobierno privatiz6 partes importantes del sistema, de manera tal que las jubilaciones pasaron a ser administradas por empresas privadas, y los servicios de a tencion medica quedaron en parte a cargo del Gobierno, en forma descentralizada, yen parte en manos de organizaciones privadas de atenci6n de la salud. El Tesoro sigue subvencionando los deficit relacionados con el antiguo regimen de pensiones y sufraga las pensiones de asistencia social, las compensaciones por desempleo y las asignaciones familiares, que en total absorbieron e18,9% del PIB en 1986. De acuerdo con proyecciones recientes, el Gobierno chileno seguira pagando mas del 4% del PIB hasta fines de este siglo, e ineluso despues, para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas del regimen de pensiones. Por costoso que pudiera parecer este metodo, se considero preferible a seguir contrayendo nuevas obligaciones que podrian causar desde la insolvencia del sistema de pensiones hasta practicamente la quiebra del tesoro federal, por la imposibilidad de pago de las obligaciones adeudadas a los jubilados. Fuente: McGreevey, W. 1990. Social Security in Ultin America. Informe No.110. Banco Mundial, Washington, D.C., pag. 32 arios, se aSignara aproximadamente el 23% del financiamiento del Banco en la region al perfeccionamiento de los recursos humanos. No obstante, aun queda mucho por hacer. En sintesis, el criterio del Banco consistira en: • Fortalecer la capaddad de las institudones publicas; • Mejorar la gesti6n del gasto publico y la prestadon de servidos; • Maximizar el uso de proveedores privados para la prestadon de servicios; • Reasignar el gasto publico, sustituyendo los subsidios que de hecho favorecen a los grupos de mayores ingresos por programas que benefiden a los de menores ingresos; Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 131 • Seguirrecalcando los aspectos esenciales, como la ensenanza primaria, la atenci6n basica de la salud y la nutrici6n; • Orientar especificamente las intervenciones a los grupos mas vulnerables de la poblaci6n, en particular mujeres y ninos de zonas pobres, y • Asegurar el financiarniento de los gastos peri6dicos para que los proyectos sean sostenibles. A fin de mejorar en el corto plazo las condiciones sociales imperantes en America Latina, es necesario poneringresos inmediatosen manos de los pobres. EI Banco ha atendido a esta necesidad mediante sus operaciones recientes relativas a los fondos sociales de emergencia, y haciendo hincapie en la reasignaci6n del gasto publico y la orientaci6n de los programas en favor de los mas desamparados. No obstante, el Banco Mundial no es en esencia una instituci6n que se ocupe de la transferencia de ingresos. Las operaciones del Banco apuntan a lograr cambios fundamentales que vigoricen a las economias de la regi6n en beneficio de todos. Con su estrategia tridimensional de promoverelcrecirniento econ6rnico yperfeccionar losrecursos humanos, a la vez de prestar apoyo a los programas de protecci6n social para los necesitados, el Banco esta tratando de lograr un mejorarniento a largo plazo de la situaci6n social de los pueblos de America Latina. 132 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Anexos 135 Anexo1. Financiamiento para recursos humanos en los ejercicios de 1987 a 1993 Paisl Ejercicio Titulo del prr1yecto (Millones de U5$") Argentina 1989 Asistencia tecnica en materia de gesti6n social 28 1991 Prestamo para el sector de abastecimiento de agua y alcantarillado 100 1993 Reforma de la seguridad social 400 Bahamas 1987 Rehabilitad6n de la red de abastecimiento de agua y alcantarillado en la Isla de New Providence 10 1989 Segundo proyecto de formad6n tecruca y profesional 10 Barbados 1993 Tercer proyecto de educad6n y capadtad6n 20 Belice 1992 Desarrollo de la ensefianza primaria 7 Bolivia 1987 Fondo Sodal de Emergencia - Fase I 10 1988 Segundo Fondo Sodal de Emergenda 27 1990 Fondo de Inversi6n Social 20 1990 Desarrollo integra do del sector de la salud 20 1991 Rehabilitad6n de la red de abastecimiento de agua y alcantarillado en las prindpales dudades 35 1993 Reforma de la educad6n 2S Brasil 1987 Capadtad6n 75 1988 Lucha contra las enfermedades endemicas en el Nordeste 109 1988 Abastedmiento de agua en los munidpios y zonas de bajos ingresos 80 1988 Obras de reconstrucci6n y medidas de prevend6n de las inundadones en Rio 175 136 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Pais! Ejercicio Titulo del proyecto (Millones de US$") 1989 Lucha contra el paludismo en ]a cuenca del Amazonas 199 1989 Sector del agua en el Estado de sao Pablo 280 1990 Servicios basicos de salud II en el Nordeste 267 1991 Innovaciones en ]a educacion basica 245 1991 Investiga.ciones y capacitacion en ciencias 150 1992 Modernizacion del sector de a bastecimiento de agua 250 1992 CaUdad del agua y lucha contra ]a contaminaci6n 245 1993 CaUdad del agua y lucha contra ]a contaminaci6n (Minas Gerais) 50 1993 CaUdad del agua y lucha contra ]a contaminacion 125 1993 Educacion basica II en el Nordeste 220 Colombia 1988 Prestamo para el sector de abastecimiento de agua y alcantarillado 150 1989 Segundo prestamo para el subsector de ]a enseiianza primaria 100 1990 Servicios de atencion y nutrid6n infantil a nivel de ]a comunidad 24 1993 Segundo proyecto de servicios de salud 50 1993 Reducci6n de la contaminad6n y saneamiento 200 Costa Rica 1992 Rehabilitacion de]a ensefianza basica 23 Chile 1991 Segundo proyecto de abastecimiento de agua y alcantarillado para Valparaiso 50 1992 Mejoramiento de la enseiianza primaria 170 1992 Asistencia tecruca y rehabilitaci6n de hospitales 27 1993 Medio ambiente y desarrollo institucional 12 1993 Sector de ]a salud 119 Ecuador 1987 Segundo proyecto de abastecimiento de agua para Guayaquil y la Provincia de Guayas 31 Y EL CARIBE: PRlORIDADffi Y MEDIDAS A TOMAR 137 Pais/ Ejercicio Titulo del proyecto (MiIlones de US$-) 1992 Primer proyecto de desarrollo social 89 1993 Segundo proyecto de desarrollo social 70 ElSalvador 1988 Reconstruccion posterior al terremoto 65 1991 Rehabilitadon de los sectores sociales 26 Estados del oriente del Caribe 1987 Cuarto proyecto regional de formadon profesional y tecruca: Banco de Desarrollo del Catibe 6 Guatemala 1987 RehabilitadOn de la red de abastedmiento de agua 23 1989 Segundo proyecto de educadOn blisica 30 1993 Prestamo sectorial para el Fondo de Inversion Social 15 Guyana 1990 Cn?dito para operadones de ajuste estructural II 78 1992 SIMAP /Salud, nutridon, agua y saneamiento 10 1993 Administrad6n publica 6 Haiti 1989 Abastecimiento de agua en Port-au-Prince 20 1990 Salud y pobladon 28 1991 Quinto proyecto de educadon 3 1991 Fondo Econ6mico y Social 11 Honduras 1987 Gesti6n de la enseiianza primatia a nivel rural 4 1991 Prestamo para operadones de ajuste estructural 90 1991 Fondo de Inversi6n Soda! 20 1992 Segundo Fondo de Inversi6n Social 10 1993 Nutrid6n y salud 13 Jamaica 1987 Poblaci6n y salud I 10 1988 Preparaci6n de un programa de educaciOn y prestamo para estudiantes 8 1990 Desarrollo de los sectores sociales 30 138 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Pais! Ejercicio TftuIo del proyecta 1993 Segundo proyecto de educaci6n 30 Mexico 1987 Desarrollo de Ia tecnologfa industrial 48 1988 Ca pacitad6n de mano de obra 80 1991 Atenci6n basica de Ia salud 180 1991 Tercer proyecto de capadtad6n tecrrlca 152 1991 Prestamo para el sector de abastedmiento de agua y saneamiento 300 1992 InCraestructura de denda y tecnologfa 189 1992 Ensefianza primaria 250 1993 Educad6n !nidal 80 1993 Mercado de trabajo y aumento de Ia producd6n 150 Nicaragua 1993 Fondo de Inversi6n Social 10 Paraguay 1993 Abastecimiento de agua 23 RepUblica Dominicana 1991 Desarrollo de Ia ensefianza primaria 15 Santa Lucia 1990 Abastecimiento de agua 2 Trinidad y Tobago 1991 Educaci6n y capacitaci6n para promover el empleo entre los j6venes 21 Uruguay 1988 Rehabilitad6n de Ia red de abastedmiento de agua 22 1989 Segundo proyecto de asistenda tecruca 6 Venezuela 1991 Desarrollo sodal 100 • Numeros redondeados a millones. Cantidades para el Ai'io Fiscal 1993 son dlculos de medioafio. 139 Anex02. Estudios econ6micos y sectoriales de los ejercicios de 1987 a 1993 Argentina "Reallocating Resources for the Improvement of Education", tapa verde, Informe No. 7471-AK octubre de 1988. "Social Sectors in Crisis", tapa verde, Informe No. 6900, julio de 1987. "Population, Health,and Nutrition Sector Review", tapa gris, Informe No. 6555, octubre de 1987. *"Poverty and Income", tapa amarilla, Proyecto ID.ARC-SR055, mano de 1993. Belice "Belize Education Sector Review Report", tapa verde, Informe No. 7507a­ BEL, enero de 1989. Bolivia "Poverty Report", tapa gris, Informe No. 8643-BO, octubre de 1990. "PovertyReport: Agriculture", tapaamarilla, InformeNo. 9181,noviembre de 1990. "Public Sector Expenditure Review", tapa verde, Informe No. 7746-00, agosto de 1989. "Population, Health, and Nutrition Sector Memorandum", tapa verde, Informe No. 6965, febrero de 1988. "A Review of the Public Investment Program and Financing Require­ ments, 1987-1990", tapa amarilla, Informe No. 7248, junio de 1988. "Strategy for the WaterSupplyand Sanitation Sector", tapa verde, Informe No. 8483, junio de 1990. *"EducationStrategyPaper", tapaamarilla,ProyectoID.BOL-SR039,enero de 1993. 140 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Brasil "Secondary Education and Training in Brazil: Adapting to New Economic Realities", tapa gris, Informe No. 10564-BR, junio de 1992. ''Private Sector and Social Services in Brazil: Who Delivers, Who Pays, Who Regulates", tapa verde, Informe No. 9796-BR, marzo de 1992. ''Higher Education Reform in Brazil", tapa verde, Informe No. 9376-BR, octubre de 1991. "Human Resources Special Report", tapagris, lnformeNo.2604-BR,mayo de 1989. Brasil "Addressing Nutritional Problems on Brazil", tapa verde, Informe No. 8881-BR, noviernbre de 1990. 'Women's Reproductive Health", tapa gris, Informe No. 8215-BR, agosto de 1991. liThe New Challenge of Adult Health", tapa gris, Informe No. 7807-BR, noviembrede 1989. "Policies for Reform of Health Care, Nutrition, and Social Security", tapa verde, Informe No. 6741-BR, enero de 1988. "Country Assessment of Women's Role in Development in Brazil", tapa amarilla, Informe No. 8043, septiembre de 1989. ''The Brazilian Labor Market in the 1980's", tapa amarilla, Informe No. 9693, marzo de 1991. "Issues in Health Care", tapa amarilla, ProyectoID.BRA-SR093,septiembre de 1992. Cawe "AcCes5,QualityandEfficiencyinCaribbeanEducation",tapagris,Informe No. 9753-CRG, abril de 1992. "Barbados-Requirements for Sustained Development", tapa amarilla, Informe No. 9545-BAR, abril de 1991. Y EL CARlBE: PRI0RlDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 141 Colombia "Colombia Public Sector Expenditure Review", tapa gris, lnforme No. 7891-CO, enero de 1991. "Colombia Technical/Vocational Education and Training Subsector Study", tapa amarilla, Informe No. 7742-CO, abril de 1989. "Colombia Social Programs and Poverty Alleviation: An Assessment of Government Initiatives", tapa verde, lnforme No. 7271-CO,septiembre de 1988. "Colombia Education Sector Finance and Efficiency Sector Memoran­ dum", tapa verde,lnforme No. 6587, abril de 1987. "Achievement Evaluation of Colombia's Escuela Nueva: Is Multigrade the Answer?", tapa azul,lnforme No. WPS0896, abril de 1992. ''How Reduced Demand for Children and Access to Family Planning Accelerated the Fertility Decline in Colombia", tapa azul,lnforme No. WPS0924, junio de 1992. "Decentralizing Revenues and The Provision of Services: A Review of Recent Experience", tapa verde, lnforme No. 7870, julio de 1989. II-I'Hea1thSectorAnalysis",tapaamarilla,ProyectoID.CLM-SR067,octubre de 1992. II-I'Poverty Assessment", tapa amarilla, Proyecto ID.CLM-ER056,marzo de 1993. Costa Rica "Costa Rica Public Sector Social Spending", tapa gris,lnforme No. 8519­ CR, octubre de 1990. 'Water Supply and Sanitation Sector Overview", tapa amarilla, Informe No. 10070, noviembre de 1991. Chile "Social Development Progress in Chile: Achievements and Challenges", tapa verde, Informe No. 8550, abril de 1990. 'WaterSupplyand Sewerage Sector Study", tapa verde,lnformeNo. 6614, marzo de 1987. 142 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA *"Adult Health", tapa amarilla, Proyecto ID.CHL-SR041, diciembre de 1992. *"Higher Education", tapa amarilla, Proyecto ID.CHL-SR042, diciembre de 1992. Ecuador "Ecuador Public Sector Finances: Reforms for Growth in the Era of Declining Oil Output", tapa verde, Informe No. 8918-EC, agosto de 1990. ''Public Expenditure Review: Changing the Role of the State", tapa verde, Informe No. 10541, junio de 1992. "Social Sector Strategy for the Nineties", tapa gris, Informe No. 8953, noviembre de 1990. "Urban Water Supply and Sewerage Sector Study", tapa verde, Informe No. 7341, junio de 1988. El Salvador ''Population, Health, Nutrition, and Education: Issues and Opportuni­ ties", tapa amarilla, Informe No. 8715, mayo de 1990. *"Poverty Alleviation and Nutrition", tapa amarilla, Proyecto ID.ESL­ SR012, marzo de 1993. Guatemala "Guatemala: Population, Nutrition and Health Sector Review", tapa gris, Informe No. 6183-GU, julio de 1986. "Water Supply and Sanitation Sector Study", tapa amaril1a, Informe No. 6788, mayo de 1987. ''Public Sector Expenditure Review", tapagris, InformeNo. 7478, mayo de 1989. "Social Invesbnent in Guatemala, El Salvador and Honduras: Workshop on Poverty Alleviation, Basic Social Services and Social Investment Funds within the Consultative Group Framework", tapa gris, Informe No. 8922, junio de 1990. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 143 ""Poverty Alleviation", tapa amarilla, ProyectoID.GUA-SR019, febrerode 1993. ""Health and Nutrition Sector Study", tapa amarilla, Proyecto ID.GUA­ SR017, marzo de 1993. Honduras "Honduras Social Sector Programs", tapa gris, Infonne No. 9093-HO, noviembre de 1990. "Social Investment inGuatemala, El Salvador and Honduras", Paris, junio de 1990. "Honduras Public Sector Expenditure Review", tapa verde, Infonne No. 7861-HO, diciembre de 1989, ''Labor Legislation and Women's Employment and Pay in Honduras", tapa amarilla, Infonne No. 10992-HO, julio de 1992. "Prospects for Public Sector Refonn", tapa verde, Infonne No. 10318, abril de 1992. Jamaica "Jamaica: SummaryReview of The Social Well-Being Program", tapa gris, Informe No. 7227-JM, mayo de 198B. "Jamaica Public Sector Investment Program", tapa gris, Infonne No. 10297-JM, mayo de 1992. "Public Sector Investment Program Analysis, Performance and Pros­ pects", tapa gris, Infonne No. 7020, noviembre de 1987. Mexico "Mexico: HealthSector Expendituresand Financing Report" ,tapaamarilla, Infonne No. 7802-ME, mayo de 1989. "Poverty Alleviation in Mexico", tapa verde, Infonne No. 778S-ME, mayo de 1989. "Basic Education in Mexico: Trends, Issues and Policy Recommenda­ tions", tapa gris, Infonne No. 8930-ME, junio de 1991. 144 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA "Mexico in Transition: Towards a New Role for the Public Sector", tapa gris, Infonne No. 8770, mayo de 1991. "Mexico Labor Retraining Program: An Evaluation of its Impact on Employment and Wages", tapa amarilla, InfonneNo. 1OO72-ME, julio de 1992. ''Mexico: The Initial Education Strategy", tapa verde, Infonne No. 10129­ ME, febrero de 1992,­ "Nutrition Sector Memorandum", tapa amarilla, Infonne No. 8929-ME, julio de 1990. "Enhancing the Contribution of the Land Refonn Sector to Mexican Agricultural Refonn", tapa verde, Infonne No. 8310, marzo de 1990. ''Mexico City Metropolitan Area Water Supply and Sewerage Sector Overview', tapa verde, Infonne No. 8150, noviembre de 1989. Nicaragua "Social Sector: Issues and Recommendations", tapa verde, Infonne No. 10671, agosto de 1992. ""Poverty Assessment", tapa amarilla, Proyecto ID.NIC-SROtO, junio de 1993. Panama "Poverty Alleviation in Central America and Panama: Proposal for a Regional Unit for Technical Assistance in the Social Sectors (RUTA SOCIAL)", tapa amarilla, Infonne No. 9883, septiembrede 1991. *"Nutrition, Environment and Health", tapa amarilla, Proyecto ID.PAN­ SR018, diciembre de 1992. Paraguay "Public Expenditure Review, The Social Sectors", tapa gris, Infonne No. 10193, junio de 1992. ""Social Sector Study", tapa amarilla, Proyecto ID.PAR-SR022, mayo de 1993. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 145 PerU "Peru: Poverty Assessment and Social Policies and Programs for the Poor", tapa verde, Infonne No. 11191-PE, 31 de agosto de 1992. "Peru: Public Expenditure Review", tapa verde, Infonne No. 6528-PE, enero de 1987. *"Labor Markets", tapa amarilla, Proyecto ID.PER-ER022, septiembre de 1992. "'''Poverty Alleviation", tapa amarilla, Proyecto ID.PER-SR068, marzo de 1993. Republica Dominicana "PublicHospital Costs and Quality in the Dominican Republic", tapa azul, Infonne No. WPS0934, julio de 1992. "Prospects for Social Sectors Development During the Nineties", tapa amarilla, Infonne No. 9822, enero de 1991. Trinidad y Tobago "Trinidad and Tobago: Policy Agenda for Sustained Development", tapa verde, Infonne No. 10417-TR, marzo de 1992. Uruguay "Public Social Expenditures and their Impact on the Income Distribution", tapa amarilla, Infonne No. 9663-UR, junio de 1991. "Employment and Wages", tapa amarilla, Infonne No. 9608-UR, mayo de 1991. "An Inquiry into Social Security: Its Evolution, Current Problems and Prospects", tapa gris, Infonne No. 7067-UR, junio de 1988. *"Roles in Private Social Sector", tapa amarilla, Proyecto ID.URU-SR021; diciembre de 1992. 146 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA Venezuela "Venezuela Health Sector Review", tapa verde, Infonne No. lO713-VE, agosto de 1992. "Venezuela: A Review of the 1990-1993 Public Sector Investment Pro­ gram", tapa gris, Infonne No. 8588-VE, diciembre de 1990. ''Venezuela Public Administration Study", tapa verde, Infonne No. 8972­ VE,enerode 1991. ''Venezuela Poverty Study: From Generalized Subsidies to Targeted Programs", tapa gris, Infonne No. 9114-VE, junio de 1991. ''Venezuela Labor Markets: Survey and Agenda", tapa amarilla, lnfonne No. l0450-VE, marzo de 1992. 'Women in Development", tapa amarilla, Proyecto ID.VEN-SR030, marIO de 1992. * En preparaciOn. La mayorfa de estos documentos son producidos para uso exclusivo y confidencial del personal del Banco Mundial 0 Gobiernos auwrizados, no esttin a disposicidn del publico. Los estudios regionales y comentarios estdn a disposiciOn del pUblico en general. 147 Anexo 3. Estudios regionales Informe No.2: 'Women in Development: Issues for the Latin Ameri­ can and Caribbean Region", Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Programa de estudios regionales, Banco Mundial, abril de 1991. Informe No.3: "Easing the Poor Through Economic Crisis and Ad­ justment: The Story of Bolivia's Emergency Social Fund", Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Programa de estudios regionales, Banco Mundial, mayo de 1991. Informe No.6: "Mexico Labor Retraining Program: Poverty Alle­ viation and Contribution to Growth", Departamento Teenico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Programa de estudios regionales, Banco Mundial, agosto de 1991. Informe No.8: "Choice of Nutritional Status Indicators for Young Children in Public Health Programs", Departamento Teemco de la Ofidna Regional de America Latina yel Caribe, Programa de estudios regionales, Banco Mundial, septiembre de 1991. Informe No.9: "Developing Educational Assessment Systems in Latin America", Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Programa de estudios regionales, Banco Mundial, septiembre de 1991. Informe No. 10: "Women's Employment & Pay in Latin America", Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Programa de estudios regionales, Banco Mundial, octubre de 1991. Parte I: "Overview and Methodology"; Parte II: "Country Case". Informe No. 11: "Feeding Latin America's Children: An Analytical Survey of Food Programs", Departamento Teenico 148 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Prograrna de estudios regionales, Banco Mundial, noviembre de 1991. Infonne No. 18: "Private Financing of Higher Education in Latin America and the Caribbean", Departamento Teenico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Programa de estudios regionales, Banco Mundial, julio de 1992. Infonne No. 21: "From Platitudes to Practice: Targeting in Latin America", Departamento Teemco de la Oficina Re­ gional de America Latina y el Caribe, Programa de estudios regionales, Banco Mundial. Infonne No. 33: "Recovering Growth with Equity: World Bank Pov­ erty Alleviation Activities in Latin America", Oficina Regional de America Latina y el Caribe, Documento para discusi6n, Banco Mundial, abriI de 1989. Infonne No. 77: "Higher Education in Latin America: Issues of Effi­ ciencyand Equity", Documento paradiscusi6n, Banco Mundial, 1990. Infonne No. 106: "Social Spending in Latin America: The Story of the 1980s", Documento para discusi6n, Banco Mundial, 1990. Infonne No. 139: ''Portfolio Perfonnance of Selected Social Security Institutes in Latin America", Documento para discusi6n, Banco Mundial, 1991. Infonne No. 140: "Social Security and Prospects for Equity in Latin America", Documento para discusi6n, Banco Mundial, 1991. Opiniones de la Division de Recursos Humanos del Departamento Tecnico de la Oficina Regional de America Latina y el Caribe No.1 "An Ounce of Prevention is Worth How Much Cure? Thinking About the Allocation of Health Care Spend­ ing", Philip Musgrove, septiembre de 1990. Y EL CARIBE: PRlORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 149 No.2 "Decentralization and Educational Bureaucracies", Juan Prawda, noviembre de 1990. No.3 ''What Should Social Funds Finance?: Portfolio Mix, Targeting, and Efficiency Cri teria", Margaret E. Grosh, diciembre de 1990. No.5 "Population, Health and Nutrition Issues in the Latin American and Caribbean Region and the Agenda for the 90's", Oscar Echeverri, enero de 1991. No.6 "Population and Family Planning in the 1990's: Rec­ onciling Macro and Micro Issues", Bruce D. Carlson, febrero de 1991. No.7 "The Feasibility of Student Loans in Latin America: A Simulation", Samuel Carlson y Guozhong Xie, marzo de 1991. No. 10 "Health Technology Development and Assessment: Do LAC Countries Have a Choice?",Oscar Echeverri, junio de 1991. No. 11 "The Recurrent Cost Factor in the PHR Sector", Jacob van Lutsenburg Maas, julio de 1991. No. 12 "The Burden of Death at Different Ages: Assump­ tions, Parameters and Values", Philip Musgrove, agosto de 1991. No. 13 "Government Expenditure on Social Sectors in Latin America and the Caribbean: Statistical Trends", Hongyu Yang, agosto de 1991. No. 15 "An Update on Cholera in the Americas", Francisco Mardones, agosto de 1991. No. 16 ''What do we think about Health Care Finance in Latin America and theCaribbean?", Philip Musgrove, septiembre de 1991. No. 17 "Population Growth, Externalities and Poverty", Nancy Birdsall y Charles Griffin, septiembre de 1991. No.1S "Wage Trends in Latin America", A1ejandra Cox Edwards, septiembre de 1991. No. 20 "Prenatal and Perinatal Health Care: A Diagnostic Instrument", Francisco Mardones, septiembre de 1991. 150 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA No. 21 "Maternal Anthropometry in Prenatal Care: A New Maternal Weight Gain Chart", Pedro Rosso, septiembre de 1991. No. 22 "Poverty and Inequality in Latin America and the Caribbean During the 70s and 80s: An Overview of the Evidence", Dominique van de Walle, septiembre de 1991. No. 23 "Social Indicators in Latin America and the Carib­ bean: A Compilation of Statistics from 1970 to the Present", George Psacharopoulosy BillWood, octubre de 1991. No. 24 "ICETEX - A Student Loan Success Story in Colom­ bia", Samuel Carlson, octubre de 1991. No. 27 "Educational Decentralization in Latin America: Les­ sons Learned", Juan Prawda, marzo de 1992. No. 29 "Some Operational Guidelines and Issues for the Evaluation of Investments in Primary Health Care in the LAC Region", Francisco Mardones y Barton Burkhalter, junio de 1992. No. 31 "Repetition and Inadequate Achievement in Latin America's Primary Schools: A Review of Magni­ tudes, Causes, Relationships and Strategies", Ernesto Schiefelbein con Laurence Wolff, agosto de 1992. No. 32 "Early Childhood Development Programs in Latin America: Toward Definition of an Investment Strat­ egy", Robert G. Myers, agosto de 1992. 151 Anexo 4. Indicadores Sociales 152 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-t. Ploducto Nacional Bruto pOI Persona (US$ cambio corriente) Pills 1970 1975 1980 1982 Ant. & Barb. Argentina 2.690 2.840 2.990 2.460 Bahamas 8.650 8.340 Barbados Belice Bolivia 780 870 850 760 Brasil 1.170 1.680 2.000 1.780 Qrile 1.640 1.130 1.580 1.250 Colombia 770 910 1.110 1.060 Costa Rica 1.380 1.500 1.740 1.370 Dominica Ecuador 710 1.020 1.310 1.230 ElSalvador 1.080 1.170 1.170 920 Grenada Guatemala 890 940 1.060 930 Guyana 750 1.060 660 480 Haiti 330 340 420 370 Honduras 770 780 950 820 Jamaica 1.490 1.640 1.100 1.140 Mexico 1.310 1.530 1.920 1.930 Nicaragua 1.440 1.520 1.080 1.020 Panama 1.750 1.940 2.030 2.070 Paraguay 580 710 1.100 1.080 Peru 1.230 1.300 1.310 1.290 Rep.Dom. 490 700 730 710 St. Kitts St. Lucia St. Vincent 780 930 Suriname Trin. & Tob. 2.680 3.450 5.120 4.860 Uruguay 2.090 2.110 2.550 2.290 Venezuela 3.020 3.270 2.940 America Latina 1.340 1.610 1.880 1.710 Fuente: World Tables (1992), diskettes, Banco Mundial. Y EL CARIBE: PRlORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 153 1983 1985 1987 1988 1989 1990 2.490 2.380 2.460 2.370 2.170 2.170 8.540 10.190 10.630 710 650 6lD 600 610 600 1.670 1.830 2.000 1.960 1.9SO 1.820 1.230 1.210 1.380 1.540 1.660 1.640 1.050 1.0SO 1.130 1.1 SO 1.ISO 1.180 1.430 1.540 1.630 1.630 1.640 1.660 1.170 1.180 1.020 1.040 1.040 1.080 900 930 920 960 940 900 1.140 1.640 1.730 1.720 1.720 890 830 820 830 840 830 410 380 340 360 410 300 370 360 350 340 330 320 800 810 820 830 810 750 1.120 960 1.070 1.170 1.230 1.180 1.760 1.800 1.630 1.630 1.680 1.7SO 1.0SO 940 910 600 610 2.070 2.1SO 2.170 1.740 1.640 1.670 1.020 950 930 980 uno 1.0lD 1.090 1.090 1.290 1.160 1.000 950 730 690 720 720 780 690 1.000 1.160 1.320 4.460 4.680 3.780 3.430 3.500 3.190 1.930 1.870 2.310 2.300 2.280 2.260 2700 27SO 2.5SO 25SO 2.430 2580 1.610 1.870 1.700 1.680 1.660 1.630 154 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-2. Producto Nacional Bruto en Tenninos de Actual Tasa de Crecimiento (%) Pals 1980-82 1982-84 1984-86 1986-88 1988-89 1989-90 1980-90 1988-90 (Anwai) (Anwai) Ant. & Barb. 4,0 9,5 6,6 -3,8 0,8 2,3 4,7 1,6 Argentina -9,6 1,1 -5,2 0,7 -7,6 -0,4 -1,8 -4,9 Bahamas -13,7 0,7 3,2 1,9 -1,8 -1,8 1,7 -1,4 Barbados -3,8 -1,3 0,6 -1,2 -0,5 -3,1 1,4 -2,1 Belke -1,4 -4,7 0,6 12,1 9,7 9,9 2,5 9,6 Bolivia -1,6 -6,2 -5,2 2,1 0,9 0,7 -2,6 0,4 Brasil -7,5 -6,0 6,1 2,1 0,7 -6,1 0,6 -2,7 Oille 2,6 -3,3 -0,8 6,2 9,5 1,9 1,1 5,6 Colombia -0,7 -0,9 -1,2 3,5 0,4 2,2 1,1 1,3 Costa Rica -6,2 2,3 -1,0 1,9 2,3 4,7 0,6 3,6 Dominica 14,2 -2,0 0,1 7,5 -4,0 9,5 3,0 1,9 Ecuador 1,1 -4,5 3,9 -7,3 -2,1 0,0 -0,8 -1,4 El Salvador -10,2 -0,2 1,1 1,0 -1,0 0,9 -0,6 -0,3 Grenada 6,1 7,5 4,1 6,1 ·5,1 ·5,4 Guatemala -2,4 -5,2 -2,5 0,8 1,1 0,2 -2,1 0,6 Guyana -1,0 -8,8 4,4 -12,4 25,8 -21,8 -3,2 8,3 Haiti -4,4 -1,5 -1,3 -2,2 -2,6 -1,8 -2,3 -2,3 Honduras -1,2 -2,1 -0,3 3,5 -1,8 -6,1 -1,2 -4,1 Jamaica 5,9 -l,1 -9,0 5,8 9,6 0,9 -0,4 4,8 Mexico 5,5 -5,2 1,7 0,9 1,9 2,7 -0,9 2,3 Nicaragua 3,2 1,7 -8,7 -1,9 -1,8 Panama 3,3 -1,1 1,3 0,2 -5,5 3,2 -2,0 -1,6 Paraguay 5,6 -7,4 "-3,3 0,6 3,6 2,2 -1,3 2,9 Peru 2,8 -15,8 -0,1 7,2 -11,1 -5,6 -2,0 -8,4 Rep. Dom. 0,8 1,5 -4,5 4,6 3,0 -5,6 -0,4 -1,3 St. Kitts 2,9 3,4 7,6 8,5 7,7 -1,3 6,0 3,1 St. Lucia 9,6 3,5 5,9 3,2 2,7 0,9 4,2 1,8 St. Vincent 5,9 5,7 5,6 11,4 5,6 6,0 5,7 5,8 Suriname 10,4 -12,8 -3,6 -13,3 1,1 -4,6 -5,0 -1,8 Trin.&Tob. 4,1 -5,2 17,4 -6,5 -0,1 3,0 -6,0 0,0 Uruguay 1,4 -13,6 -2,9 7,1 -0,4 0,9 -0,9 0,2 Venezuela -3,1 -7,0 -2,5 0,4 -12,3 3,9 -2,0 -4,5 Fuentes: World Tables (1992), diskettes, Banco Mundial. Las tasas anuales de crecimiento de 1980-90 y 1988-90: World Bank Atlas (1991), Banco Mundial. Notas: Las cifras que aparecen con asterisco (") corresponden a aiios distintos de los indicados. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 155 A-3. Poblaci6n (en miles) Tilsa media de crecimiento anual (%i Pals 1970 1975 1980 1985 1990 1970-80 1980-85 1985-90 Ant. & Barb. 66 71 75 76 79 1,34 0,10 0,88 Argentina 23.962 26.052 18.237 30.331 32.293 1,66 1,44 1,26 Bahamas 171 189 210 232 255 2,08 2,01 1,91 Barbados 239 246 249 253 257 0,41 0,34 0,28 Belice 120 129 144 166 188 1,84 2,92 2,49 Bolivia 4.325 4.894 5.581 6.342 7.171 2,58 2,59 2,49 Brasil 95.847 108.032 121.286 135.564 150.368 2,38 2,25 2,09 Chile 9.504 10.350 11.145 12.121 13.173 1,61 1,69 1,68 Colombia 21.360 23.776 26.525 29.481 32.345 2,19 2,14 1,87 Costa Rica 1.727 1.968 2218 2489 2807 2,53 2,33 2,43 Dominica 68 71 73 74 72 0,71 0,05 -D,36 Ecuador 6.051 7.035 8.123 9.205 10.284 2,99 2,53 2,24 ElSalvador 3.588 4.085 4.525 4.767 5.213 2,35 1,05 1,80 Grenada 97 87 94 91 -D,99 1,45 -D,65 Guatemala 5.246 6.023 6.917 7.963 9.197 2,80 2,86 2,92 Guyana 670 730 760 m 798 1,27 0,78 0,20 Haitf 4.535 4.937 5.370 5.889 6.472 1,70 1,86 1,91 Honduras 2.627 3.081 3.662 4.383 5.105 3,38 3,66 3,10 Jamaica 1.869 2013 2.133 2311 2420 1,33 1,62 0,93 Mexico 52.770 61.918 70.416 78.524 86.154 2,93 2,20 1,87 Nicaragua 2053 2408 2771 3.272 3.853 3,04 3,38 3,32 Panama 1.531 1.748 1.956 2.180 2418 2,48 2,19 2,09 Paraguay 2351 2682 3.147 3.693 4.314 2,96 3,25 3,16 Peru 13.193 15.161 17.295 19.383 21.663 2,74 2,31 2,25 Rep. Dam. 4.423 5.048 5.697 6.416 7.074 2,56 2,41 1,97 St. Kitts 45 44 44 43 40 -D,24 -D,50 -1,32 St. Lucia 101 112 124 137 150 2,06 2,02 1,86 St. Vincent 88 93 98 HY2 107 1,06 0,90 0,90 Suriname 372 365 356 398 447 -D,43 2,24 2,35 Trin.& Tob. 971 1.012 1.082 1.160 1.236 1,09 1,40 1,28 Uruguay 2.808 2829 2.914 3.008 3.094 0,37 0,64 0,57 Venezuela 10.604 12.665 15.024 17.317 19.738 3,55 2,88 2,65 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. 156 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-4. Poblaci6n Urbana (% total de poblaci6n) Pais 1970 1975 1980 1985 1990 Ant &: Barb. 34 31 31 31 32 Argentina 78 81 83 85 86 Bahamas 58 59 61 62 64 Barbados 37 39 40 42 45 &lice 51 49 49 50 52 Bolivia 41 42 44 48 51 Brasil 56 61 66 71 75 Qrile 75 78 81 84 86 Colombia 57 61 64 67 70 Costa Rica 40 41 43 45 47 Dominica 74 75 Ecuador 40 42 47 52 56 El Salvador 39 40 42 43 44 Grenada 65 66 67 68 70 Guatemala 36 37 37 38 39 Guyana 29 30 31 32 35 Haiti 20 22 24 26 28 Honduras 29 32 36 40 44 Jamaica 42 44 47 49 52 Mexico 59 63 66 70 73 Nicaragua 47 50 53 57 60 Panama 48 49 50 51 53 Paraguay 37 39 42 44 48 Peru 57 61 65 67 70 Rep. Dom. 40 45 51 56 60 5t. Kitts 34 38 41 45 49 St. Lucia 40 41 42 44 46 St. Vincent 15 16 17 18 21 Suriname 46 45 45 46 48 Trin. &: Tob. 39 48 57 64 69 Uruguay 82 83 84 85 86 Venezuela 72 78 83 82 84 Fuente: Social Indicators of Development (992), diskettes, Banco Mundial. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A TOMAR 157 A-S. Esperanza de Vida al Nacer (ai\os) Tasa media de c:recimiento 5-aiios (%2 Pais 1970 1975 1980 1985 1990 (1970-80) (1980-85) (1985-90) Ant.&: Barb. 67 69 71 73 74 3,31 1,97 1,36 Argentina 67 68 69 70 71 1,85 1,36 1,45 Bahamas 65 66 67 67 69 1,05 1,41 2,17 Barbados 69 70 72 74 75 2,58 2,10 1,82 Belke 59 61 64 66 68 4,31 3,13 2,73 Bolivia 46 49 54 58 60 8,41 6,76 3,77 Brasil 59 61 63 64 66 3,10 2,42 2,92 Qrlle 62 66 69 71 72 5,52 2,65 0,91 Colombia 61 63 66 68 69 3,97 2,89 1,45 Costa Rica 67 70 72 74 75 3,89 2,43 1,28 Dominica 74 75 1,44 Ecuador 58 60 63 65 66 4,29 2,92 1,72 ElSalvador 58 58 57 60 64 -0,31 5,05 5,67 Grenada 65 66 67 68 70 1,57 1,72 2,39 Guatemala 52 55 58 61 63 5,11 4,89 3,90 Guyana 60 60 61 62 64 1,11 2,27 2,84 Haiti 48 50 52 53 54 4,42 3,04 1,65 Honduras 53 56 60 63 65 6,87 4,85 2,75 Jamaica 68 70 71 72 73 2,30 1,72 1,54 Mexico 62 64 67 68 70 3,87 2,61 2,05 Nicaragua 53 56 58 62 65 4,50 5,97 4,60 Panama 66 68 70 72 73 3,57 1,91 1,42 Paraguay 65 66 66 67 67 0,71 0,62 0,92 Peru 54 56 58 60 63 3,65 4,03 4,05 Rep.Dom. 59 61 63 65 67 3,80 3,03 2,74 51. Kitts 68 70 2,67 St. Lucia 62 65 68 70 72 4,51 2,84 2,27 St. Vincent 63 65 67 69 70 3,21 2,39 2,40 Suriname 64 64 65 66 68 0,78 1,91 2,78 Irin. &:Iob. 65 67 68 70 71 2,03 2,20 2,07 Uruguay 69 69 70 72 73 1,22 1,58 1,99 Venezuela 65 67 68 69 70 Fuente; Soclallndicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: Poblaci6n total. La esperanza de vida al nacer indica el nfunero de afios que un recien nacido vivirfa si la pautas de mortalidad prevalecientes en el momento de su nacimiento permanecieran iguales durante toda su vida. Los datos son el resultado de combinar tres fuentes de informaciOn: valores observados, interpolados y proyecciones. 158 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-6. Esperanza de Vida al Nacer: Mujeres (ai\os) Tasa media de crecimiento 5-aflos (% ~ Pals 1970 1975 1980 1985 1990 (1970-80) (1980-85) (1985-90) Ant. & Barb. 69 71 73 75 76 3,23 2,12 1,94 Argentina 70 72 73 74 75 1,81 1,29 1,39 Bahamas 66 67 68 69 71 1,34 2,06 3,12 Barbados 71 73 75 76 78 2,51 1,98 1,76 Belice 61 63 66 68 71 4,16 3,28 3,48 Bolivia 48 52 56 60 62 8,12 6,52 3,62 Brasil 61 63 65 67 69 3,23 2,54 3,55 OllIe 66 69 73 75 76 5,49 2,60 0,91 Colombia 63 65 68 71 72 4,44 3,16 1,61 Costa Rica 69 72 75 77 78 4,01 2,38 1,28 Dominica 76 77 1,90 Ecuador 60 62 65 67 68 4,55 3,07 1,79 ElSalvador 60 62 63 65 68 2,99 3,26 3,43 Grenada 67 68 69 70 72 1,24 1,77 3,07 Guatemala 54 57 60 63 66 5,71 5,02 3,86 Guyana 62 63 64 65 67 1,72 2,41 2,63 Haiti 49 51 54 55 56 4,46 2,42 1,63 Honduras 55 58 62 65 67 6,81 4,86 2,76 Jamaica 70 72 73 74 75 2,38 1,70 1,53 Mexico 64 67 70 72 73 4,47 2,81 2,10 Nicaragua 55 57 60 63 66 4,41 6,12 4,65 Panama 67 70 72 74 75 3,83 2,11 1,55 Paraguay 67 68 68 69 69 0,76 0,66 0,95 Peru 56 58 60 62 65 3,74 4,06 3,97 Rep. Dom. 61 63 65 67 69 3,83 3,14 2,79 St. Kitts 70 72 3,23 S1. Lucia 64 67 70 72 74 4,51 2,80 2,81 S1. Vincent 64 67 69 71 73 3,75 2,54 2,93 Suriname 66 66 67 68 71 0,70 2,00 3,49 Trin.&Tob. 68 69 71 72 74 2,15 2,12 2,00 Uruguay 72 73 74 75 77 1,21 1,43 2,30 Venezuela 68 70 72 73 73 2,65 1,37 1,05 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: La esperanza de vida al nacer indica el nfunero de atlOS que un recien nacido vivirfa si la pautas de mortalidad prevalecientes en el momento de su nacimiento permanecieran iguales durante toda su vida. Los datos son el resultado de combinar tres fuentes de informacion: valores observados, interpolados y proyecciones. Y EL CARIBE: PRIORIDADR> Y MEDIDAS A TOMAR 159 A-7. Tasa de Ferlilidad rasa media de decrecimiento 5-aiios~ Pals 1970 1975 1980 1985 1990 (1970-80) (1980-85)(1985-90) Ant. & Barb. 2,43 2,12 1,94 1,90 8,61 2,06 Argentina 3,11 3,28 3,23 3,06 2,82 -1,97 5,38 7,84 Bahamas 3,45 3,39 3,30 2,66 2,18 2,20 19,39 18,05 Barbados 3,02 2,41 2,03 1,85 1,80 18,11 8,88 2,60 Belice 6,89 6,09 5,67 5,20 4,70 9,32 8,26 9,62 Bolivia 6,52 6,29 5,76 5,20 4,82 6,04 9,72 7,31 Brasil 4,94 4,41 3,97 3,63 3,20 10,37 8,73 11,73 Orile 3,95 3,19 2,84 2,74 2,52 15,25 3,52 8,03 Colombia 5,31 4,35 3,76 3,14 2,66 15,86 16,43 15,39 Costa Rica 4,92 4,07 3,66 3,38 3,06 13,79 7,57 9,53 Dominica 4,91 3,92 3,27 2,80 16,55 14,32 Ecuador 6,31 5,66 5,04 4,38 3,74 10,63 13,10 14,61 ElSalvador 6,31 5,86 5,40 4,84 4,24 7,44 10,39 12,45 Grenada 4,59 4,26 3,82 3,44 3,06 8,76 10,14 10,92 Guatemala 6,52 6,42 6,23 5,81 5,42 2,20 6,80 6,68 Guyana 5,38 4,32 3,53 3,16 2,80 19,01 10,42 11,50 Haiti 5,86 5,51 5,24 5,07 4,82 5,39 3,32 4,89 Honduras 7,40 6,90 6,33 5,82 5,24 7,52 7,96 10,00 Jamaica 5,31 4,40 3,73 3,22 2,76 16,20 13,67 14,29 Mexico 6,50 5,48 4,48 3,84 3,30 17,01 14,23 14,05 Nicaragua 6,87 6,47 6,09 5,68 5,32 5,81 6,78 6,31 Panama 5,21 4,41 3,70 3,24 2,86 15,74 12,32 11,84 Paraguay 5,95 5,29 4,96 4,84 4,62 8,70 2,42 4,55 Peru 6,04 5,28 4,70 3,80 11,82 "9,48 "10,48 Rep.Dom. 6,32 5,14 4,28 3,70 3,20 17,70 13,56 13,51 St. Kitts 3,44 3,34 3,00 2,62 10,18 12,67 St. Lucia 5,74 5,20 4,36 3,70 12,81 15,18 "12,97 St. Vincent 5,39 4,49 3,64 3,00 2,62 17,81 17,58 12,67 Suriname 5,55 4,89 4,31 3,86 3,40 11,89 10,48 11,92 Trin.&Tob. 3,59 3,42 3,28 3,08 2,82 4,36 6,10 8,44 Uruguay 2,92 2,93 2,70 2,47 2,28 3,88 8,52 7,62 Venezuela 5,34 4,66 4,24 3,92 3,56 10,88 7,55 9,18 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, World Bank. Nota: Las cifras que ~arecen con asterisco (") corresponden a tasas medias de decredmiento . tintos de los indicados. La tasa de fecundidad total representa el nillnero de hijos que tendrfa una mujer si viviera hasta el final de su periodo de procread6n y tuviera hijos en cada edad de acuerdo con las tasas prevalecientes de fecundidad especifica por edades. Los datos son el resultado de combinar ltes fuentes de informad6n: valores observados, interpolados y proyecciones. 160 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-B. Eficacia en el uso de Anticonceptivos (% de mujeres en edades 15-49) Pais Ano Estimaci6n Ano Estimaci6n Previa Posterior Ant. & Barb. 1981 48 Argentina 1977 74 Bahamas Barbados 1980-81 47 Belice Bolivia 1983 26 Brasil 1980 56 1986 66 Oille 1978 43 Colombia 1980 49 1986 63 Costa Rica 1981 66 1986 68 Dominica 1981-83 62 Ecuador 1979 34 1987 44 ESalvador 1978 34 1985 48 Grenada 1985 31 Guatemala 1978 18 1987 23 Guyana 1975 29 Haiti 1976 5 1989 10 Honduras 1976 9 1984 35 Jamaica 1975 38 1983 62 Mexico 1979 39 1987 53 Nicaragua 1977 9 1981 27 Panama 1979-80 61 1984 61 Paraguay 1979 39 1987 45 Peru 1978 31 1986 46 Rep.Oom. 1977 31 1986 50 St. Kitts 1984 41 St. Lucia 1981 52 St. Vincent 1981 56 Suriname Trin.&Tob. 1977 55 1987 53 Uruguay Venezuela 1977 49 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: E rubro mujeres casadas en edad de procrear que usan metodos anticonceptivos se refiere a las mujeres que utilizan cualquier metodo anticonceptivo, 0 cuyos maridos usan algiin metodo de esa indole. E uso de metodos anticonceptivos se suele medir para las mujeres de entre 15 y 49 anos de edad. Unos pocos paises miden el uso de metodos anticonceptivos para otros grupos de edades. Y EL CARIBE: PRIORIDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 161 A-9. Tasa de Analfabetismo (% grupo de 15 a:ii.os en adelante) Pais 1970 1975 1980 1985 1990 EstimaciOn Mas Reciente Ant. & Barb. Argentina 7,4 6,1 5,2 4,7 4,7 Bahamas Barbados 0,7 0,7 Belk-e 8,8 8,8 Bolivia 27,S 22,5 22,5 Brasil 33,8 25,S 21,S 18,9 18,9 Chile 11,0 7,8 6,6 6,6 Colombia 15,3 13,3 13,3 Costa Rica 8,2 7,2 7,2 Dominica 5,9 5,9 Ecuador 17,0 14,2 14,2 E1 Salvador 32,7 31,2 27,0 27,0 Grenada 2,2 2,2 Guatemala 48,1 44,9 44,9 Guyana 8,4 4,6 3,6 3,6 Haiti 52,1 47,0 47,0 Honduras 32,0 26,9 26,9 Jamaica 3,9 2,0 2,0 Mexico 25,8 17,3 15,3 12,7 12,7 Nicaragua 13,0 13,0 Panama 21,7 14,4 13,6 11,9 11,9 Paraguay 11,7 9,9 9,9 Peru 18,0 14,9 14,9 Rep.Dom. 33,0 19,6 16,7 16,7 51. Kitts 2,4 2,4 St. Lucia 18,3 18,3 St. Vincent 4,4 4,4 Suriname 7,3 5,1 5,1 Trin.&Tob. 7,8 5,1 3,9 3,9 Uruguay 6,1 4,7 4,7 Venezuela 14,3 11,9 11,9 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Note: Poblad6n total. E1 anaHabetismo se define aqui como la propord6n de la poblad6n de mas de 15 aftos de ed.ad que no puede leer ni escdbir, con la debida comprensi6n, un relato sencillo sobre su vida cotidiana. 162 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-I0. Tasa de Analfabetismo: Mujeres (% grupo de 15 mos en adelante) EstimaciOn Pats 1981 1985 1990 Mils Reciente Ant. & Barb. Argentina 5,6 4,9 4,9 Bahamas Barbados Belke Bolivia 35,5 29,3 29,3 Brasil 23,3 20,2 20,2 Oille 8,1 6,8 6,8 Colombia 16,3 14,1 14,1 Costa Rica 8,0 6,9 6,9 Dominica Ecuador 19,5 16,2 16,2 El Salvador 34,7 30,0 30,0 Grenada Guatemala 56,2 52,9 52,9 Guyana 5,9 4,6 4,6 Haiti 58,1 52,6 52,6 Honduras 35,0 29,4 29,4 Jamaica 1,8 1,8 Mexico 18,0 14,9 14,9 Nicaragua Panama 13,8 11,8 11,8 Paraguay 14,2 11,9 11,9 Peru 26,1 25,5 21,3 21,3 Rep.Dom. 21,5 18,2 18,2 St. Kitts St. Lucia St. Vincent Suriname 7,6 5,3 5,3 Trin.&Tob. 5,2 5,2 Uruguay 4,9 4,9 Venezuela 12,5 10,4 10,4 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: El analfabetismo se define aquf como la proporcion de la poblaci6n de mas de 15 afios de edad que no puede leer ni escribir, con la debida comprensi6n, un relato sencillo sobre su vida cotidiana. Y EL CARIBE: PRIORIDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 163 A-IL Matricula Bruta en el Nivel Primario (% de poblacion de edad escolar) Pals 1970 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 (EMR) Ant.&: Barb. Argentina 105 106 106 107 109 110 111 111 Bahamas Barbados 102 103 100 100 Belice Bolivia 76 85 84 ffl 91 81 81 81 Brasil 88 99 101 103 101 104 105 105 Chile 107 118 109 106 105 103 102 100 98 98 Colombia 108 118 118 107 106 106 107 107 Costa Rica 110 107 105 97 98 98 100 100 100 Dominica Ecuador 97 104 113 116 118 117 117 ElSalvador 85 75 75 79 80 78 78 Grenada Guatemala 57 61 71 76 76 71 79 79 Guyana 98 95 102 103 106 106 Haiti 60 76 % 83 84 84 Honduras 87 88 93 102 106 108 108 Jamaica 119 97 103 100 101 104 105 105 Mexico 104 109 115 119 119 118 117 114 112 112 Nicaragua 80 82 99 101 98 99 95 98 98 Panama 99 114 106 105 106 107 106 107 107 Paraguay 109 102 104 103 102 103 104 106 106 Peru 107 113 114 122 120 123 126 126 Rep. Dom. 100 104 118 126 101 98 95 95 51. Kitts 51. Lucia St. Vincent Suriname 126 108 125 129 124 124 Trin.&:Tob. 106 99 99 96 98 99 97 97 Uruguay 112 107 107 107 106 106 106 106 Venezuela 94 97 109 108 107 106 105 105 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: Poblaci6n total. Muchas palses se considera que la edad de asistencia a la escuela primaria es de los 6 a los 11 alios, pero en otros es diferente. En algunos pafses en que la ensef\anza primaria es universal, es posible que los coeficientes brutos de matricula excedan del 100% debido a que algunos alumnos estan por encima 0 por debajo de la edad estandar de asistencia a la escuela primaria del pals. 164 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-12 Matricu1a Bmta en el Nivel Prlmarlo: Mujeres (% de poblacl6n de edad escolar) Est.Miis Reciente Pais 1970 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 (EMR) Ant, & Barb. Argentina 106 106 106 108 109 110 114 114 Bahamas Barbados 101 103 100 100 Bellre Bolivia 62 76 78 82 85 77 77 Brasil 87 97 97 Qille 107 118 108 104 104 101 99 97 97 Colombia 110 120 120 109 107 107 108 108 Costa Rica 109 106 104 96 97 97 99 99 99 Dominica Ecuador 95 102 111 116 117 116 116 ElSalvador 83 74 75 81 81 78 78 Grenada Guatemala 51 56 65 70 70 70 Guyana 96 95 101 101 104 104 Haiti 70 90 80 81 81 Honduras 87 86 94 103 108 109 109 Jamaica 119 98 104 101 102 105 105 105 Mexico 101 106 115 117 118 116 115 112 112 Nicaragua 81 85 102 107 103 104 104 Panama 97 111 104 102 104 104 104 105 105 Paraguay 103 97 101 100 99 101 102 104 104 Peru 99 111 120 120 Rep.U>m. 100 129 103 98 96 96 St. Kitts St. Lucia St. Vincent Suriname 122 105 125 124 124 Trin.&Tob. 107 100 100 97 99 100 98 98 Uruguay 109 106 106 106 105 106 106 106 Venezuela 94 97 108 107 106 105 105 Fuente: Sodallndicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: Muchas paises se considera que 1a edad de asistenda a 1a escuela primaria es de los 6 a los 11 afios, pero en otros es diferente. En algunos pafses en que la ensefianza primaria es universal, es posible que los coefidentes brutos de matrlcu1a excedan del 100% debido a que algunos alumnos estan por endma 0 por debajo de la edad estandar de asistenda a la escuela primaria del pais. Y EL CARlBE: PRIORIDAD15 Y MEDIDAS A TOMAR 165 A-13. Tasa de Repeticioru Nivel Primario (% matricu1a total) Est. Mtis Reciente Fa(s 1970 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 (EMR) Ant. & Barb. 2 2 Argentina 11 9 9 Bahamas Barbados BeJice Bolivia Brasil 19 15 20 20 19 19 Otile 10 12 7 Colombia 17 17 17 12 12 12 12 Costa Rica 10 6 8 11 10 10 11 11 11 11 Dominica 5 5 Ecuador 12 11 10 7 6 6 ElSalvador 7 8 7 8 8 Grenada 6 12 Guatemala 16 15 15 13 4 4 Guyana 9 8 3 6 6 Haiti 9 11 11 Honduras 16 15 Jamaica 4 4 3 4 3 3 4 4 Mexico 11 10 10 10 10 9 10 9 9 Nicaragua 13 17 15 14 15 15 17 17 17 Panama 15 13 13 13 12 11 11 10 10 Paraguay 18 15 14 11 10 9 9 9 9 9 PerU 17 10 19 14 14 Rep. Dom. 22 18 13 17 17 St. Kitts St. Lucia 7 St. Vincent Suriname 24 22 23 23 Trin.&Tob. 4 4 Uruguay 14 12 11 10 10 9 9 Venezuela 2 3 10 9 9 9 10 10 Fuente: Sodallndicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: La Iasa de repetici6n es la proporci6n de estudiantes que repiten un grado con respecto al tolal de la poblaci6n estudiante matriculada. 166 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-l4. Relaci6n Alumnos-Maestro en el Nivel Primario Est.Mds Reciente Pais 1970 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 (EMR) Ant. & Barb. 18 22 22 Argentina 19 18 20 20 19 19 19 Bahamas 45 25 26 19 21 21 Barbados 27 18 18 18 Belice 28 28 24 25 25 25 25 Bolivia 27 22 20 25 27 25 25 25 Brasil 28 22 26 24 24 23 24 23 23 23 Clille 50 35 29 29 29 Colombia 38 32 31 30 29 30 30 30 30 Costa Rica 30 29 28 31 32 31 32 32 32 32 Dominica 25 15 16 15 20 29 29 Ecuador 38 38 36 32 32 31 31 ElSalvador 36 53 48 45 44 40 40 Grenada 38 23 26 26 26 Guatemala 36 35 34 37 36 35 35 Guyana 29 32 33 29 29 30 30 Haiti 47 41 44 38 36 35 35 Honduras 35 35 37 39 39 Jamaica 47 32 41 35 36 34 33 34 34 Mexico 46 45 39 34 33 32 31 31 31 31 Nicaragua 37 39 35 33 32 32 34 32 33 33 Panama 27 27 27 25 22 23 23 20 20 Paraguay 32 29 27 25 25 25 25 25 25 25 Peru 35 39 37 35 33 31 31 29 28 28 Rep.Dom. 55 51 44 41 47 47 47 St. Kitts 22 29 29 23 22 22 st. Lucia 31 31 30 30 31 31 29 29 St. Vincent 32 18 19 18 19 18 18 Suriname 37 31 27 21 21 Trin. & Tob. 34 31 24 22 23 24 25 28 28 Uruguay 29 24 22 25 22 29 23 23 Venezuela 35 30 27 26 26 26 Fuente: Sodal Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Y EL CARIBE: PRIORlDADffi Y MEDIDAS A TOMAR 167 A-1S. Mamcula Bruta en el Nivel Secundario (% de poblacion de edad escolar) Est.M4s Reciente Pafs 1970 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 (EMR) Ant. & Barb. Argentina 44 54 56 71 71 74 74 Bahamas Barbados 69 77 90 93 Belice Bolivia 24 31 36 37 37 34 34 34 Brasil 26 26 34 36 37 37 38 39 39 Olile 39 48 53 67 68 70 74 75 75 Colombia 25 39 41 46 52 52 52 52 Costa Rica 28 42 48 40 41 41 41 41 41 Dominica Ecuador 22 40 51 55 56 56 56 ElSalvador 22 19 24 29 29 26 26 Grenada Guatemala 8 12 18 19 20 21 21 Guyana 55 54 66 63 64 64 Haiti 8 14 18 19 19 19 Honduras 14 16 30 35 32 32 Jamaica 46 58 67 59 62 61 61 Mexico 22 34 46 53 53 53 53 53 53 53 Nicaragua 18 24 43 39 42 43 43 Panama 38 55 61 59 59 60 59 59 Paraguay 17 20 26 30 30 29 29 29 29 Peru 31 46 59 63 66 67 70 70 Rep.Dom. 21 36 42 51 74 74 5t. Kitts 51. Lucia 51. Vincent Suriname 41 46 35 53 53 Trin.&Tob. 42 48 70 80 82 84 83 83 Uruguay 59 60 62 72 74 69 77 77 Venezuela 33 43 41 45 54 54 56 56 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: Poblaci6n total. Muchas paises se wnsidera que la edad de asistencia a la esc:uela secundaria es de los 12 a los 17 afios, pero en otros es diferente. En algunos paises en que la ensefianza secundaria es universal, es posible que los coeflcientes brutos de matrlcula excedan del 100% debido a que algunos alumnos estan por encima 0 por debajo de la edad es\Andar de asistencia ala esc:uela secundaria del pais. 168 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-l6. Matricula 8ruta en el Nivel Secundario: Mujeres (% de poblacion de edad escolar) Est. MAs Reciente PaIS 1970 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 (EMR) Ant. & Barb. Argentina 47 57 75 75 78 78 Bahamas Barbados 70 81 90 94 Beliee Bolivia 20 31 34 35 31 31 Brasil 26 28 36 41 45 45 45 Oille 42 52 56 70 71 76 78 78 Colombia 24 39 42 46 53 53 53 53 Costa Rica 29 45 51 42 43 43 42 42 42 Dominica Ecuador 23 38 51 56 57 57 ElSalvador 21 17 23 30 31 26 26 Grenada Guatemala 8 11 17 16 Guyana 56 55 67 65 65 65 Haiti 7 13 17 18 19 19 Honduras 13 17 30 35 Jamaica 45 63 71 62 64 64 64 Mexico 17 28 43 52 52 53 53 53 53 Nicaragua 17 24 46 55 57 58 58 Panama 40 57 64 63 63 63 63 63 Paraguay 17 20 30 30 29 29 30 30 Peru 27 41 54 60 60 Rep. pom. 57 57 St. Kitts St. Lucia St. Vincent Suriname 45 51 58 58 Trin.&Tob. 44 51 83 84 84 84 Uruguay 64 62 62 Venezuela 34 45 45 50 59 59 62 62 Fuente: Sociallndicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: Muchas paises 51! considera que la edad de asistenda a la escuela secundaria es de los 12 a los 17 atios, pero en otros es diferente. En algunos pafses en que la ensetianza secundaria es universal, es posible que los coefidentes brutos de matricu1a excedan del 100% debido a que algunos alumnos estan por enama 0 por debajo de la edad estandar de asistenda a la escuela secundaria del pais. Y EL CARIBE: PRlORIDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 169 A-17. Relaci6n Alumnos-Maestro en el Nivel Secundario Est. Mas Reciente Pafs 1970 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 (EMR) Ant. & Barb. 106 24 24 Argentina 7 7 8 8 7 7 Bahamas 37 28 19 19 19 Barbados 20 23 17 20 20 Helice 16 16 13 13 13 Bolivia 17 17 Brasil 15 15 Orile 16 16 Colombia 16 20 21 21 21 21 21 21 21 Costa Rica 17 24 21 19 19 20 21 22 22 Dominica Ecuador 16 19 19 15 14 14 14 ElSalvador 13 12 Grenada 24 21 20 20 Guatemala Guyana 25 21 18 35 35 Haiti 16 24 20 20 20 Honduras Jamaica 27 34 33 31 31 Mexico 18 18 18 18 18 18 17 17 17 Nicaragua 30 41 30 29 35 29 29 Panama 20 26 22 19 19 19 20 20 20 Paraguay 12 12 Pen1 24 21 22 22 22 21 21 21 Rep.Dom. 26 37 43 43 St. Kitts 15 16 15 15 51. Lucia 18 19 19 19 18 18 18 5t. Vincent 22 18 22 17 17 Suriname 23 23 18 Trin. & Tob. 26 39 20 20 20 20 Uruguay Venezuela 20 20 Fuente: Social Indicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: La re1aci6n alumnos-maestro cubre todo el sistema de educaci6n secundaria con excepci6n de las escuelas de formaci6n tecnico-profesional. 170 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-lB. Acceso a Servicios de Agua Potable % de La Pob/acWn Total % de la PoblacWn Urbana % de ia PobiacWn Rural Pais 1970 1975 1985 1990 1970 1975 1985 1990 1970 1975 1985 1990 Ant. & Barb. Argentina 56 66 69 76 12 26 Bahamas 65 65 94 100 100 100 98 12 13 75 Barbados 98 100 100 100 95 100 100 100 100 100 99 100 Belice 65 73 .. 100 95 53 Bolivia 33 34 53 53 92 81 82 76 2 6 27 30 Brasil 55 84 87 78 87 89 95 28 71 61 Chile 56 70 87 67 78 98 13 28 29 Colombia 63 64 88 86 89 87 28 33 20 Costa Rica 74 72 93 98 100 100 59 56 82 Dominica Ecuador 34 36 57 55 76 67 81 63 7 8 31 44 ElSalvador 40 53 54 47 71 89 68 87 20 28 40 15 Grenada 60 83 100 100 47 77 Guatemala 38 39 58 61 88 85 89 92 12 14 43 Guyana 75 84 82 79 100 100 100 100 63 7S 65 71 Haiti 12 38 41 46 59 56 3 30 35 Honduras 34 41 46 64 99 46 85 10 45 48 Jamaica 62 86 100 100 48 79 Mexico 54 62 70 71 70 79 89 29 49 51 Nicaragua 35 56 48 54 58 100 76 76 16 14 11 21 Panama 69 77 82 100 100 100 41 54 63 Paraguay 11 13 22 32 22 25 48 61 5 5 8 9 Peru 35 47 53 53 58 72 73 68 8 15 17 24 Rep. Dom. 37 55 50 67 72 88 73 82 14 27 24 45 S1. Kitts S1. Lucia S1. Vincent Suriname 98 .. 100 94 Trin.&Tob. 96 93 98 96 100 79 100 100 95 100 95 88 Uruguay 92 98 100 100 .. 100 59 87 Venezuela 7S 80 92 80 38 80 36 Fuente: Sociallndicators of Development (1992), diskettes, Banco Mundial. Nota: Acceso a servicios de agua potable se calcula relacionando la poblacion con acceso a agua potable con respecto a la cantidad de agua potable suminislrada. Esto incluye las aguas superficiales que han recibido tratamiento y las que no 10 han recibido, pero no estan contaminadas. Entre estar U1timas se incluyen manantialcs, pozos y perforaciones. Y EL CARIBE: PRIORIDADES Y MEDIDAS A roMAR 171 A-19. Tasa de Mortalidad de Menores de 5 Aiios (por cada 1.000 nacidos vivos) Tasa media de reducciOn S-.afios (%) Pais 1960 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 (1960-80) (1980-85) (1985-90) Ant. & Barb. .. 26 .. 24 -12,49 Argentina 75 46 40 39 38 37 36 35 11,50 13,04 12,50 Barbados 66 .. 16 15 15 15 15 12 ~4,68 ~4,68 25,00 Belice .. 32 .. 29 -15,13 Bolivia 282 207 184 179 176 172 165 160 7,44 11,11 13,04 Brasil 160 103 91 89 87 85 85 83 10,43 11,65 8,79 Chile 142 43 26 25 26 26 27 27 25,82 39,53 -3,85 Colombia 148 78 72 70 69 68 50 50 14,80 7,69 30,56 Costa Rica 121 31 23 23 23 22 22 22 28,86 25,81 4,35 Dominica .. 20 Ecuador 183 107 92 90 89 87 85 83 12,56 14,02 9,78 ElSalvador 206 110 91 88 87 84 90 87 14,52 17,27 4,40 Grenada .. 38 Guatemala 230 130 109 105 103 99 97 94 13,29 16,15 13,76 Guyana 126 .. 71 73 71 -9,12 ~,12 -9,12 Haiti 294 197 180 176 174 171 133 130 9,52 8,63 27,78 Honduras 232 140 116 112 111 107 103 84 11,86 17,14 27,59 Jamaica 88 29 25 24 23 22 21 20 24,23 13,79 20,00 Mexico 140 83 73 71 70 68 51 49 12,25 12,05 32,88 Nicaragua 210 132 104 100 99 95 92 78 10,96 21,21 25,00 Panama 105 43 35 34 35 34 33 31 20,00 18,60 11,43 Paraguay 134 70 64 63 63 62 61 60 14,98 8,57 6,25 Peru 233 144 133 128 126 123 119 116 11,34 7,64 12,78 Rep.Dom. 200 102 88 86 84 81 80 78 15,49 13,73 11,36 St. Lucia .. 23 st. Vincent .. 27 Suriname 96 .. 41 39 40 39 40 38 -15,65 -15,65 7,32 Trin.&Tob. 67 29 26 25 24 23 18 17 18,89 10,34 34,62 Uruguay 56 4.'1 32 31 32 31 27 25 6,39 25,58 21,88 Venezuela 114 50 45 44 45 44 44 43 18,62 10,00 4,44 Fuente; The State of the World's Children (aiios varios), UNICEF. Nota: Las cifras que aparecen con asterisco (.) corresponden a aiios distintos de los indicados. La tasa de mortalidad de menores de 5 aiios indica las probabilidades de que un recien nacido muera antes de cumplir los cinco aiios. 172 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-20. Nmos Nacldos Con Poco Peso (% nacen con un peso inferior a 2,5 Kg.) OMS UNICEF Banco Mundial Pais Afio EstimaciDn Afio Afio Afio Estimacidn Ant & Barb. 1982 8,2 1979 1982-83 1985 Argentina 1979 6 1982-83 6 1985 6 Bahamas 198Q..84 4,8 1979 1982-83 1985 Barbados 1975 19,0 1979 1982-83 1985 Helice 1979 1982-83 1985 Bolivia 1981 10,0 1979 1982-83 10 1985 15 Brasil 1979 9 1982-83 9 1985 8 Gille 1983 6,8 1979 13 1982-83 9 1985 7 Colombia 1977-81 3,4 1979 10 1982-83 10 1985 15 Costa Rica 1983 9,6 1979 9 1982-83 9 1985 9 Dominica 1983 10,5 1979 1982-83 1985 Ecuador 1979 1982-83 1985 10 ElSalvador 1982 8,7 1979 13 1982-83 13 1985 15 Grenada 1974-75 12,2 1979 1982-83 1985 Guatemala 1980 10,0 1979 18 1982-83 18 1985 10 Guyana 1984-85 11,4 1979 1982-83 18 1985 11 Haiti 1978 17,0 1979 1982-83 17 1985 17 Honduras 1981 9,2 1979 1982-83 9 1985 20 Jamaica 1982 10,0 1979 10 1982-83 12 1985 8 Mexico 1978 15,0 1979 12 1982-83 15 1985 15 Nicaragua 1984 15,4 1979 1982-83 15 1985 15 Panama 1982 8,2 1979 11 1982-83 8 1985 8 Paraguay 1981 6,5 1979 1982-83 6 1985 6 Peru. 1982 9,0 1979 9 1982-83 9 1985 9 Rep.Dom. 1975-76 36,1 1979 15 1982-83 15 1985 16 S1. Kitts 1975 13,4 1979 1982-83 1985 S1. Lucia 1985 9,7 1979 1982-83 1985 S1. Vincent 1982 10,0 1979 1982-83 1985 Suriname 1985 13,0 1979 1982-83 1985 Trin.&Tob. 1984 "3,9 1979 1982-83 1985 Uruguay 1977 8,3 1979 10 1982-83 8 1985 8 Venezuela 1983 1979 11 1982-83 9 1985 9 Fuentes: OMS (1989), Global Nutritional Status, OMS. 1979: The State of the World's Gilldren (1984), UNICEF. 1982-83: The State of the World's Gilldren (1987), UNICEF. 1985: Informe sobre el Desarrollo Mundiall992, Banco Mundial. Guyana (1985): World Bank Economic & Social Database, Banco Mundial. Nota: Los cifras que aparecen con asterisco CO) no corresponden a una estlmaci6n nacional. Y EL CARIBE: PRIORIDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 173 A-21. Malnutrici6n (% menores de 5 aiios) Prl!'OQJencill de la Malnutricidn ... GnqxJde RetTllso en el Definicidn de Edad Basel Pals Afio Total Crecimiento EmaciaciOn Malnutritidn EncuestarJo Fuente Ant & Barb. 1981 9,9 6,6 10,0 <-2D.E. 0-59meses ..,a Argentina Bahamas 1986 2,1 <75% C,e Barbados 1981 5,3 7,4 3,8 <-2D.E. 0-59meses S,a Belice 1984 5,7 <75% O-36meses C,c Bolivia 1981 14,5 42,7 0,7 <-2D.E. 0-59meses S,a 1989 13,3 38,0 9,3 <-2D.E. 3-36meses S,b Brasil 1986 12,7 28,4 0,9 <-2D.E. 0-59meses S',a 1989 30,7 <-75% S,d Chile 1978 2,5 <-2D.E. ..,g 1986 2,5 9,6 0,5 <-2D.E. 0-71 meses C,a,e Colombia 1977-80 16,7 22,4 4,6 <-2D.E. 0-59meses S,i 1986 11,9 22,7 1,0 <-2D.E. 3-36meses S,b Costa Rica 1978 16,0 <-2D.E. S,g 1982 6,0 7,8 2,0 <-2D.E. 0-59meses S,a 1987 2,7 6,4 C,e Dominica 1985 4,8 5,9 2,4 <-2D.E. 0-23meses S,a Ecuador 1987 16,5 34,0 1,7 <-2D.E. 0-59meses S,a ElSalvador 1978 20,5 <-2D.E. S,g 1988 15,4 26,8 2,3 <-2D.E. 0-59 meses S,d,e Grenada 1979 5,7 <-75% C,e Guatemala 1980 43,5 <-2 D.E. S,h 1987 33,5 57,9 1,4 <-2D.E. 3-36meses S,b Guyana 1981 22,1 20,7 8,5 <-2D.E. 0-59meses S,a Haiti 1978 37,4 39,6 8,9 <-2D.E. 3-59meses S,a Honduras 1987 20,6 33,9 1,9 <-2D.E. 0-59 meses S,a Jamaica 1978 15,0 5,0 5,1 <80% 0-59meses S",f 1985 14,6 7,1 5,1 <80% 0-59meses 5,1 1990 8,4 3,4 3,6 <80% 0-59meses S,f Mexico 1988 13,9 22,3 6,3 <-2D.E. 0-59meses S,c,d Nicaragua 1980-82 10,5 21,8 0,6 <-2D.E. 0-59meses S,a 1981-88 10,9 S',e Panama 1980 15,7 22,0 6,4 <-2D.E. 0-59meses S,a Paraguay 1982 1,1 <75% 0-59meses S,c 1990 3,7 16,6 0,3 <-2D.E. 0-59meses S,b 174 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-21. Malnuhici6n (% menores de 5 aiios) Prewlencill de /a MalnutriciOn Grupode Retraso en eI Defin iciOn de EdJId Basel Pilis Ana Totlll Crecimiento EmIlCiIlciOn MalnutritiOn Encuestlldo Fuente Peru 1984 13,4 37,8 0,9 <-2D.E. 0-71 meses S,a 1991-92 10,8 36,5 1,4 <-2D.E. 0-59 meses S,b Rep. Dom. 1986 12,5 20,8 2,3 <-2D.E. 6-36meses S,b 1987 5,8 12,8 1,8 <-2D.E. S,e St. Kitts 1984 13,3 S,e St. Lucia 1976 13,8 10,8 6,1 <-2D.E. 0-59meses S,a St. Vincent 1967-70 19,5 23,5 <3er centile D-47meses S,i Suriname Trin.&Tob. 1976 16,3 12,4 9,9 <-2D.E. 0-59meses S,i 1987 6,9 5,0 3,8 <-2D.E. 3-36meses S,b Uruguay 1987 19,7 19,1 <-2D.E. 0-59meses S,a Venezuela 1981-82 10,2 6,4 1,3 <-2D.E. 0-59meses S,a,i 1981-87 5,9 6,1 2,1 <-2D.E. 0-59meses S,i Fuentes: (a) Carlson and Wardlaw (1990), "A Global, Regional and COWltry Assess­ ment of Child Malnutrition." UNICEF. (b) Demographic and Health Surveys, IRD/Westinghouse. (c) Galloway (1991), "Global Indicators of Nutritional Risk." Banco MWldial. (d) Musgrove (1991), "Feeding Latin America's Children." Banco MWldial. (e) OPS (1990), "Las Condidones de Salud en las Americas." Vol. I. OPS. pp 188-193. (0 STATIN (1989/1992), "Jamaica Survey of Uving Conditions, July 1989/ November 1990." Jamaica. (g) UN ACC/SCN (1988), "Supplement on Methods ... First Report on World Nutrition Situation." Naciones Unidas. (h) UN ACC/SCN (1989), "Update on the Nutrition Situation." Nadones Unidas. (i) OMS (1989), "Global Nutritional Status." OMS. Base: C = Oinicas, S = Encuesta. Las cifras que aparecen con asterisco (-) indican encuestas sin cobertura nadonal. Las cifras que aparecen con dos asteriscos (_.) indican cifras que han sido ajustadas para hacerlas mas com parables. Nota: De acuerdo con la pnictica actual, el patron intemadonal de medidon de la malnutridon se define en reladon con las normas de referenda del Cen tro Nadonal de Estadisticas de la Salud. Y EL CARIBE: PRIORIDADFS Y MEDIDAS A TOMAR 175 A-22. Cobertura de Inmunizaci6n, BCG y DPT3 (% de niftos inmunizados durante los primeros 12 meses de vida) Pa(s (1980-85) (1986-91) (% crecimiento) (1980-85) (1986-91) (% crecimiento) Ant.&: Barb. 90 97 7,9 Argentina 70 95 36,0 54 79 45,6 Bahamas 63 85 34,8 Barbados 66 81 22,4 Belice 75 86 15,8 58 80 36,9 Bolivia 27 35 28,4 14 38 164,0 Brasil 61 70 15,2 55 62 11,6 Gille 90 95 5,8 89 94 5,3 Colombia 66 88 34,6 38 72 88,3 Costa Rica 82 82 -0,5 81 91 12,4 Dominica 76 96 27,S 86 94 9,4 Ecuador 90 88 -3,0 32 55 71,6 ElSalvador 44 58 32,S 38 61 58,9 Grenada 55 82 49,9 Guatemala 30 35 18,1 40 48 20,3 Guyana 82 76 -7,1 53 72 36,6 Haiti 56 53 -4,7 12 38 214,7 Honduras 47 79 68,0 44 75 71,6 Jamaica 46 92 100,6 45 82 80,5 Mexico 42 73 74,0 43 59 36,1 Nicaragua 75 85 14,1 26 59 128,3 Panama 80 91 13,3 63 76 20,3 Paraguay 59 69 16,6 41 65 59,1 Peru 62 67 8,9 30 59 94,1 Rep. Dom. 39 37 -4,5 30 60 100,4 St. Kitts 88 98 12,4 51. Lucia 77 89 15,3 83 87 5,1 St. Vincent 93 59 97 66,2 Suriname 60 75 24,2 Trin. &: Tob. 58 79 36,5 Uruguay 82 97 18,9 62 82 31,8 Venezuela 80 71 -11,4 50 58 14,3 America Latina 58 73 25,6 47 63 33,2 Fuente: Cakulado utilizando la informaci6n proporcionada por OMS en su Programa Ampliado de Inmunizaci6n del 6 de agosto de 1992. Nota: Los nCuneros representan el porcentaje de nIDOS inmunizados durante los primeros 12 meses de vida. Cantidad aproximada por pais para 1980-85 y 1986-91 calculada s610 en los casos con un minimo de informaci6n de seis aiios. Cantidad aproximada por regi6n fue calculada utilizando 5610 paises donde la informaci6n estaba a disposici6n para un determinado aiio. 176 LOS RECURSOS HUMANOS EN AMERICA LATINA A-23. Cobertura de Inmunizacion, Sarampion y Poli03 (% de niiios inmunizados durante los primeros 12 meses de vida) Saram~i6n Pals (1980-85) (1986-91)(% crecimiento) (1980-85) (1986-91) (% crecimiento) Ant. & Barb. 63 88 40,2 85 98 14,4 Argentina 68 90 32,8 82 87 5,9 Bahamas 86 62 83 33,8 Barbados 60 86 43,4 69 79 15,1 Belice 45 74 63,5 57 77 34,7 Bolivia 16 44 175,5 22 44 101,6 Brasil 68 68 -0,9 95 92 -3,1 O'Iile 70 93 31,3 84 93 10,9 Colombia 36 68 89,3 40 84 108,3 Costa Rica 78 85 9,0 81 85 5,6 Dominica 72 91 27,9 79 94 19,4 Ecuador 41 53 30,7 33 58 71,8 E1Salvador 47 61 27,6 37 62 66,8 Grenada 24 77 218,5 60 79 31,7 Guatemala 17 51 203,4 39 53 35,7 Guyana 32 61 89,4 57 75 30,8 Haiti 7 34 415,3 to 37 292,8 Honduras 44 76 74,0 50 76 52,1 Jamaica 37 64 72,3 53 83 57,0 Mexico 36 69 92,3 91 92 1,4 Nicaragua 38 60 55,9 64 86 34,1 Panama 68 79 16,7 58 76 30,5 Paraguay 34 61 80,9 49 78 59,3 Peru 33 54 63,6 38 60 57,9 Rep.Dom. 29 63 116,3 37 75 100,0 St. Kitts 93 86 99 15,0 st. Lucia 51 87 69,8 71 90 27,2 51. Vincent 58 95 62,8 65 96 47,1 Suriname 23 77 232,7 59 74 25,4 Trin.&Tob. 66 59 80 34,2 Uruguay 64 81 25,7 68 81 20,3 Venezuela 46 55 18,8 74 69 -6,6 America Latina 50 67 33,7 75 83 10,1 Fuente: CalcuIado utillzando la informad6n proporcionada por OMS en su Programa Ampliado de lnmunizaci6n del 6 de agosto de 1992. Nota: Los nfuneros representan el porcentaje de nifios inmunizados durante los primeros 12 meses de vida. Cantidad aproximada por pais para 1980-85 y 1986-91 caIculada 5610 en los casos ron un mfnimo de informaci6n de seis anos. Cantidad aproximada por regi6n fue caIculada utillzando 5610 paises donde la informad6n estaba a disposici6n para un determinado ano.