FORTALECIENDO LA INTEGRACIÓN DE LA ARGENTINA EN LA ECONOMÍA GLOBAL Propuestas de política para comercio, inversión y competencia FORTALECIENDO LA INTEGRACIÓN DE LA ARGENTINA EN LA ECONOMÍA GLOBAL Propuestas de política para comercio, inversión y competencia © 2018 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; sitio web: www.worldbank.org Algunos derechos reservados. 1 2 3 4 21 20 19 18 Los libros de esta serie se publican para comunicar los resultados de investigaciones, análisis y experiencias operativas del Banco Mundial con la menor demora posible. El número de versiones editadas varía de un libro a otro. El presente documento ha sido realizado por el personal del Banco Mundial, con aportaciones externas. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los Gobiernos que representan. 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La obra debe citarse de la siguiente manera: Martínez Licetti, Martha, Mariana Iootty, Tanja Goodwin y José Signoret. 2018. Fortalecimiento de la integración de Argentina en la economía mundial. El desarrollo internacional en la mira. Washington, DC: Banco Mundial. doi:10.1596/978-1-4648-1275-0 Licencia: Reconocimiento 3.0 Organizaciones intergubernamentales (CC BY 3.0 IGO) de Creative Commons. Traducciones. En caso de que usted haga traducir la publicación, el reconocimiento deberá ir acompañado de la siguiente nota de exención de responsabilidad: “La presente traducción no es obra del Banco Mundial y no deberá considerarse traducción oficial de este. El Banco Mundial no responderá por el contenido ni los errores de la traducción”. Adaptaciones. En caso de que se haga una adaptación de la presente publicación, el reconocimiento deberá ir acompañado de la siguiente nota de exención de responsabilidad: “Esta es una adaptación de un documento original del Banco Mundial. 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Toda consulta sobre derechos y licencias deberá enviarse a la siguiente dirección: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. ISBN: 978-1-4648-1275-0 DOI: 10.1596/978-1-4648-1275-0 Fotografía de la portada: Diseño de la portada: Índice Agradecimientos 9 Acerca de los autores 11 Abreviaturas 13 Resumen ejecutivo 15 Argentina tiene mucho margen para integrarse más a la economía mundial 15 El gobierno actual está enfrentando directamente tales desafíos, y ha logrado avances iniciales significativos 18 Argentina puede beneficiarse aún más de continuar la estrategia de apertura del mercado e integración a la economía mundial incrementando el comercio exterior, la competencia y la inversión 18 En vista de que dichos beneficios son acumulativos, Argentina enfrenta un costo de no llevar a cabo dichas reformas con cada año que pasa 20 El nuevo panorama mundial del comercio exterior abre tres oportunidades específicas para que Argentina: se conecte con determinadas cadenas de valor regionales y globales a través de la inversión extranjera directa, el comercio en servicios y la ampliación del comercio electrónico 21 Argentina puede implementar medidas de mitigación para contrarrestar los costos transitorios de la apertura y la integración en la economía global 22 La experiencia internacional pone de manifiesto los posibles beneficios de llevar a cabo reformas microeconómicas estructurales. Sin embargo, también ha mostrado que la secuencia y el monitoreo adecuado son esenciales para alcanzar el éxito 23 Para ampliar la escala y sostener los esfuerzos de reforma de manera que se logre una transición con éxito hacia una economía más competitiva, abierta e inclusiva, en este informe se destacan las mejores prácticas de diseño institucional e implementación de políticas 23 Con este telón de fondo, el informe mapea los principales retos que las empresas argentinas enfrentan en sus intentos para integrarse a la economía global, así como el papel de las medidas de políticas comerciales, de inversión y competencia para afrontar dichos retos 25 Argentina puede crear oportunidades para entrar e invertir abordando los retos actuales para mejorar el clima de negocios 27 Argentina puede ofrecer a los inversionistas acceso a mercados de insumos más eficientes fortaleciendo la regulación favorable a la competencia 28 Argentina puede promover la igualdad de condiciones en el mercado para permitir el crecimiento de las empresas más productivas y eficientes 28 Argentina puede promover la capacidad de las empresas para crecer y prosperar en los mercados globales e integrarse completamente en la economía global reduciendo las medidas no arancelarias, fomentando la confianza de los inversionistas y mejorando la revisión de las notificaciones de fusiones y adquisiciones 29 Para materializar el pleno potencial de la reincorporación de la argentina en la economía global, se necesitará que las instituciones coordinen e interactúen entre sí para que las iniciativas de reforma no solo sean concurrentes sino también coherentes e integrales desde el punto de vista del diseño y la implementación 29 Notas 33 Bibliografía 35 CAPÍTULO 1: ¿Quo Vadis, Argentina? Contexto, perspectivas y posibles escenarios 37 Nuevas prioridades: Fortalecimiento de la integración de la economía argentina a los mercados mundiales 37 ¿Cuán integrada está Argentina a la economía mundial? 41 ¿Cuánto podría beneficiarse Argentina del fomento de mercados con una mayor exposición a la libre competencia y de su integración a la economía mundial? 55 La importancia de las IED, el comercio de servicios, el comercio electrónico y los mercados internos competitivos: Cómo aprovechar al máximo el nuevo panorama del comercio mundial 69 ¿Qué medidas de mitigación puede implementar Argentina para contrarrestar los efectos transicionales de las reformas microeconómicas en sectores sensibles? 80 Notas 86 Bibliografía 93 CAPÍTULO 2: Experiencia internacional en materia de reformas microeconómicas estructurales 97 Notas 102 Bibliografía 102 CAPÍTULO 3: Fortalecimiento de las instituciones para la integración eficaz en la economía mundial 103 Inversión: Mejores prácticas gubernamentales para revolucionar la política de promoción de inversiones 103 Competencia: Permitir la aplicación eficaz e independiente de las políticas de competencia 108 Comercio: Mejores procesos institucionales para la formulación y la aplicación de políticas comerciales 114 Notas 118 Bibliografía 119 CAPÍTULO 4: Un programa detallado de reforma que permitirá a las empresas integrarse en la economía mundial 121 Oportunidades de entrar e invertir 126 Acceso a mercados de insumos eficientes 131 Capacidad de competir en igualdad de condiciones 136 Capacidad para crecer y prosperar en mercados globales 138 Notas 142 Bibliografía 144 CAPÍTULO 5: Conclusiones 145 Notas 148 Apéndices Apéndice A: Vinculaciones teóricas y empíricas entre el comercio, la inversión y la competencia en la literatura 149 Notas 152 Bibliografía 153 Apéndice B: Vinculaciones entre las políticas macroeconómicas y las políticas del mercado de factores para la integración 155 Notas 156 Bibliografía 156 Apéndice C: Marco de equilibrio general computable 158 Notas 161 Referencia 161 Apéndice D: Metodología de la regulación del mercado de productos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos 162 Nota 163 Referencia 163 Apéndice E: Cálculo del posible efecto de las reformas vinculadas con regulaciones de los servicios menos restrictivas 165 Notas 166 Bibliografía 167 Apéndice F: Especificaciones de las regresiones de precios 168 Apéndice G: Matriz detallada de recomendaciones normativas 171 Recuadros RE.1 Impacto económico de reformas de política comercial: un análisis de modelo de EGC 19 1.1 Reformas principales a la fecha 38 1.2 La implementación de reformas en el mercado de productos puede contribuir a crear empleos de mejor calidad y tiene el potencial de aumentar el nivel total de empleo a largo plazo 41 1.3 Promedio de países comparables 47 1.4 Análisis comparativo de precios: ¿Los precios son más altos en Argentina? 52 1.5 Estimación de la vinculación entre la intensidad de la competencia y el crecimiento de la productividad en la industria manufacturera argentina 57 1.6 Breve descripción del análisis de EGC 61 1.7 Metodología para la estimación del impacto de la integración profunda en el comercio relacionado con CVG 71 1.8 Beneficios fiscales por el uso de autopartes locales en la industria automotriz 72 1.9 Potenciales vínculos más profundos en la industria automotriz 74 1.10 Desregulación del sector lácteo y medidas compensatorias en Australia, 2001 75 1.11 El Programa de Transformación Productiva de Argentina 83 2.1 La Política Nacional de Competencia de Australia y el Pacto por México 101 3.1 Separación de la función de promoción y la función normativa: El caso de Canadá 106 3.2 Aspectos destacados de algunas mejores prácticas de las API 106 3.3 Principales recomendaciones institucionales para fomentar las API 109 3.4 Principales recomendaciones institucionales para fomentar la competencia en Argentina 114 3.5 Principales responsabilidades para lograr una negociación comercial eficaz 116 3.6 Coordinación interinstitucional en los Estados Unidos 117 3.7 Principales recomendaciones para la formulación y la aplicación efectivas de políticas comerciales 117 4.1 Ejemplos de cooperación interinstitucional satisfactoria 125 4.2 Principales recomendaciones normativas para la apertura de oportunidades de entrada e inversión 130 4.3 Principales recomendaciones normativas para mejorar el acceso de las empresas a mercados de insumos eficientes 135 4.4 Principales recomendaciones normativas para mejorar la previsibilidad y establecer la igualdad de condiciones 138 4.5 Principales recomendaciones normativas para mejorar la capacidad de las empresas de prosperar y expandirse 141 Gráficos RE.1 Crecimiento del PIB de Argentina, 1992–2016 16 RE.2 Arancel promedio de las importaciones de Argentina a diferencia de países comparables 16 RE.3 Nivel de IED entrante respecto del PIB de la Argentina a diferencia de países comparables, 2015 17 RE.4 Regulación del mercado de productos en Argentina a diferencia de países comparables, 2013-16 17 BRE.1.1 Interpretación de los resultados del modelo de EGC 19 RE.5 Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales 25 RE.6 Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales 26 RE.7 Propuestas de política para Argentina y cómo se relacionan con las áreas de política de comercio, inversión y competencia 30 1.1 Políticas de comercio, inversión y competencia: Atributos, sinergias y complementariedades 42 1.2 Apertura comercial y PIB, 2000–11 43 1.3 Apertura comercial y PIB, 2012–11 43 1.4 Crecimiento de las exportaciones y cambio en la participación de mercado: Argentina frente al mundo, primer trimestre de 2006–primer trimestre de 2016 44 1.5 Densidad del ingreso de nuevas empresas exportadoras en Argentina, 1998–2015 44 1.6 Comercio de servicios: Argentina frente a países comparables, 2007–15 45 1.7 Participación en CVG: Argentina frente a países comparables, 2011 46 1.8 Entradas de IED como proporción del PIB: Argentina frente a países comparables, promedio, 2000–15 48 1.9 Monto de las entradas de IED como proporción del PIB: Argentina frente a países comparables, 2015 48 1.10 Composición por sector de las entradas de IED en Argentina, 2010–15 49 1.11 Complejidad de las IED e índice de complejidad económica: Argentina frente a países comparables, 2014 49 1.12 Indicador de RMP de la OCDE: Argentina frente a países comparables, 2013/2016 50 1.13 Descomposición del indicador de RMP: Argentina frente a países comparables, 2013/2016 50 1.14 Proporción de los productos en relación con el total de productos alimentarios de la canasta de consumo 51 1.15 Beneficios previstos en términos de productividad laboral tras una disminución del 10 % en la media de los MPC para 2011–12 58 B1.1.1 Crecimiento anualizado del PIB real en Argentina según la proyección de referencia 62 1.16 Desviaciones del PIB real respecto de la referencia debido a la liberalización arancelaria unilateral, 2020/2030 63 1.17 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a la liberalización arancelaria unilateral, 2020 63 1.18 Desviaciones del comercio y el PIB respecto de la referencia debido a las reformas del régimen de licencias de importación, 2020 64 1.19 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a las reformas del régimen de licencias de importación, 2020 64 1.20 Desviaciones del comercio y el PIB respecto de la referencia debido a las reformas de los controles sobre las exportaciones, 2020 65 1.21 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a las reformas de los controles sobre las exportaciones, 2020 65 1.22 Exportaciones argentinas (por región), desviaciones de la respecto de la referencia debido a las reformas multilaterales, 2030 67 1.23 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a las reformas multilaterales, 2030 68 1.24 Acuerdos de libre comercio profundos y comercio relacionado con CVG: Correlaciones simples 70 1.25 Proporción del valor agregado de los servicios en las exportaciones brutas totales, Argentina, 2011 76 1.26 Índice de Desarrollo Humano, 2015 77 1.27 Índice de Economía del Conocimiento, 2012 77 1.28 Índice de Preparación para la Red, 2015 78 1.29 Índice Mundial de Innovación, 2017 78 1.30 Ventas del comercio electrónico minorista, Argentina frente a países seleccionados, 2010/2015 79 1.31 Alcance del uso interempresarial de TIC, Argentina frente a contrapartes seleccionadas, 2015 80 1.32 Gasto público en programas laborales en países de la OCDE, 2015 84 2.1 Tendencias en los niveles de importación y exportación entre países que han experimentado reformas estructurales 98 3.1 Cantidad de funcionarios públicos en las autoridades de competencia 110 3.2 Umbrales de notificación de fusiones y tamaño de la economía 111 3.3 Cantidad de investigaciones de carteles iniciadas y finalizadas antes y después de 2007 112 3.4 Contribución de los “obstáculos jurídicos” a las restricciones del subindicador de la regulación del mercado de productos “protección regulatoria de los incumbentes” 113 3.5 Carácter vinculante de las opiniones emitidas en las iniciativas de promoción 113 3.6 Restricciones de la regulación del sector de redes en telecomunicaciones, electricidad, gas, servicios postales y transporte ferroviario, aéreo y por carretera 114 3.7 Extensión de las redes ferroviarias de Argentina, accionistas mayoritarios de cada red y sus principales mercados de productos, 2017 115 4.1 Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales 122 4.2 Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales 124 4.3 Puntuaciones de distancia a la frontera en temas de Doing Business, Argentina, 2018 126 4.4 Clasificación de Argentina en los temas de Doing Business, 2018 127 4.5 Cantidad de tareas profesionales con derechos exclusivos o exclusivos compartidos 127 4.6 Contribución de las “barreras a la entrada” a las restricciones del subindicador de regulación no relacionada con la manufactura “transporte aéreo” 128 4.7 Coeficientes de cobertura de las MNA en Argentina y otros países, 2015 129 4.8 Equivalentes ad valorem estimados de MNA sobre bienes en Argentina, 2012-14 129 4.9 Velocidad de banda ancha, abril de 2017 132 4.10 Índice de desempeño logístico y PIB per cápita (promedio de 2014-16) 132 4.11 Sectores con empresas estatales 136 4.12 Riesgos empresariales vinculados con las políticas de competencia deficientes por componente, junio de 2017 137 4.13 Índice de gestión regulatoria, Argentina y pares seleccionados, 2016 139 4.14 Conflictos entre inversionistas y el Estado, Argentina y pares seleccionados, 2000-17 139 C.1 Crecimiento anualizado del PIB real en Argentina según la proyección de referencia 160 D.1 Indicador de RMP de la OCDE 162 D.2 Indicadores no manufactureros de la OCDE en los sectores de energía, transporte y comunicaciones 163 Mapa 1.1 Cantidad de acuerdos activos por país, 2015 46 Cuadros RE.1 Matriz de recomendaciones de política 31 1.1 Análisis comparativo de precios: Argentina frente a países comparables de la OCDE 53 1.2 Análisis comparativo de precios: Argentina frente a países comparables de la Alianza del Pacífico 53 1.3 Análisis comparativo de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades de todos los demás países 54 1.4 Información sobre la estructura de los mercados para productos alimentarios individuales 56 1.5 Relación entre competencia (MPC) y productividad laboral 58 1.6 Escenarios de liberalización unilateral y efectos en la economía general 59 1.7 Escenarios de liberalización regional y efectos en la economía general 66 1.8 Mapa térmico de sectores donde el empleo sería menor que la referencia para 2030, por escenario de integración comercial 68 1.9 Balanza comercial de servicios en valor, Argentina 76 1.10 Medidas compensatorias aplicadas en las experiencias en países seleccionados 82 2.1 Indicadores nacionales 100 3.1 Ventajas y desventajas de la promoción conjunta de las exportaciones y de la IED 104 3.2 Mejores prácticas de las API 105 3.3 Las API y su enfoque en sectores estratégicos 108 4.1 Incidencia de las MNA en Argentina 134 C.1 Sectores identificados en el modelo 159 E.1 Análisis de sensibilidad del cálculo del impacto 167 F.1 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades de todos los demás países (con datos de Numbeo) 168 F.2 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades comparables de América Latina (se usa el tipo de cambio de mercado vigente de EIU para convertir las monedas nacionales a USD) 169 F.3 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a países comparables de América Latina, con uso del factor de conversión de la paridad del poder adquisitivo 170 Agradecimientos Esta publicación se preparó a pedido del Gobierno de Argentina y en colaboración con varios equipos dependientes del Ministerio de Producción de Argentina. El informe fue preparado por un equipo del Grupo Banco Mundial liderado por Martha Martínez Licetti (Unidad de Inversión y Competencia, Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión) y Mariana Iootty (Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión) con la orientación de Jesko Hentschel (director de país en Argentina, Paraguay y Uruguay), Marialisa Motta (gerente, Práctica Global de Finanzas, Competitividad e Innovación), José Guilherme Reis (gerente, Práctica Global de Finanzas, Competitividad e Innovación), Cecile Fruman (directora, ex Prácticas Mundiales de Comercio y Competitividad) y Anabel González (directora senior, ex Prácticas Mundiales de Comercio y Competitividad). Los autores principales del informe, todos pertenecientes a Prácticas Mundiales de Macroeconomía, Comercio e Inversión, son Martha Martínez Licetti, Mariana Iootty, Tanja Goodwin y José Signoret. El informe está basado en tres informes elaborados por equipos técnicos de Prácticas Mundiales de Macroeconomía, Comercio e Inversión. Los siguientes miembros del equipo tuvieron a su cargo la dirección del trabajo sobre temas y secciones específicas del informe. José Signoret fue el responsable de la coordinación de un equipo que trabajó en las estimaciones relativas a la liberalización del comercio, el análisis de la política comercial y el comercio de servicios, que contó con la participación de Syud Amer Ahmed, Maryla Maliszewska, Martín Molinuevo, Nadia Rocha y Marinos Tsigas. Roberto Echandi fue el responsable de la dirección del equipo que trabajó en política y promoción de inversiones, del cual formaron parte Valeria di Fiori, Daniela Gómez Altamirano, Gabriela Llobet, José Ramón Perea y Erik von Uexkull. Tanja Goodwin lideró el equipo que trabajó en las cuestiones inherentes a mercados y políticas de competencia, que incluyó entre sus integrantes a Seidu Dauda, Soulange Gramegna, Marta Camiñas, Lucas Grosman, Diego Petrecolla, Florencia Saulino y Lucía Villarán. El informe se basa en un relevamiento del sector automotor llevado a cabo por un equipo de la Corporación Financiera Internacional liderado por Guillermo Foscarini. Guilherme de Aguiar Falco, Morgane Elise Fouche, Aarre Laakso, Maria Ana Lugo y Lourdes Rodriguez Chamussy contribuyeron aportes específicos. La asistencia administrativa estuvo a cargo de Flavia Dias Braga, Elena Feeney, Geraldine García, Paula Marcela Houser, Osongo Lenga y Cara Zappala. Kelly Suzanne Alderson, Carolina Marcela Crerar, Daniel Gomez Gaviria y Leandro Juan Hernandez contribuyeron su eficiente apoyo para la divulgación. El equipo desea expresar su agradecimiento a Ana Cebreiro Gomez, Andrea Coppola, Alejandro Espinosa-Wang, Sebastián Galiani, Graciela Miralles Murciego, Julian Peña, Daniel Saslavsky, Hector Torres y Calvin Zebaze Djiofack por las valiosas conversaciones mantenidas. Los autores desean extender su agradecimiento al Gobierno de Argentina por sus valiosos aportes, observaciones y sugerencias a lo largo de la elaboración del informe, en particular a Marina Bidart, Lucio Castro, Germán Coloma, Bernardo Díaz de Astarloa, Martín Goni, Esteban Greco, Juan Carlos Hallak, Francisco Mango, Gabriel Michelena, Lucas Rusconi Moix, Carlos Gabriel Pallotti, Lucía Quesada, Shunko Rojas, Eduardo Stordeur, Pablo Trevisán, Lorena Triaca, Fernanda Viecens, y Federico Volujewicz, bajo la dirección de Miguel Braun. Un especial agradecimiento para todo el personal de la Subsecretaría de Comercio Exterior, la Agencia Argentina de 9 Inversiones y Comercio Internacional (AAICI) y la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) por compartir sus opiniones y colaborar con el equipo durante las misiones. El equipo también recibió aportes de representantes del sector privado y sus respectivas cámaras, incluidas la Cámara Argentina de Comercio y Servicios, la Cámara de Exportadores de la República Argentina, la Cámara de Comercio de Córdoba, la Unión Industrial de Córdoba y la Cámara de Supermercados y Autoservicios de Córdoba. El informe se benefició enormemente de los comentarios, el asesoramiento, la orientación y las discusiones técnicas con Tania Begazo, Najy Benhassine, Fernando Giuliano, Lusine Lusinyan, Frank Sader, Alain de Serres, Emily Sinnott, Daria Taglioni, David Tinel, y muchos más. Anabel González y Marialisa Motta han brindado una orientación fundamental al equipo en materia de asesoramiento sobre políticas. Con respecto a la experiencia internacional con programas de reformas estructurales microeconómicas, el equipo se benefició sobremanera de las conversaciones mantenidas con Jarosław Beldowski, Mårten Blix, Allan Fels, Eduardo Peréz-Motta y Paul Phumpiu. 10 Acerca de los autores Martha Martínez Licetti es una Lider Global de Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión, donde dirige el Equipo de Mercados y Políticas de Competencia. Durante sus ocho años en el Banco, Licetti ha ocupado diferentes cargos, incluido asesora de comercio y asuntos de competitividad, así como economista líder de la Unidad de Comercio Mundial, donde ha estudiado la conexión entre acuerdos comerciales y políticas nacionales para la mejora de la competencia. Ha sido líder técnica de numerosos proyectos destinados a mejorar el clima de inversión y promover un sector privado eficiente mediante reformas relativas a la competencia en Europa oriental y Asia central, América Latina, el Medio Oriente y el norte de África, así como la región de África al sur del Sahara. Ha dirigido colaboraciones del sector privado a iniciativas de todo el Banco respecto de empresas estatales, marcos de adquisiciones públicas y mejoras a inversiones de IFC. En su función actual, ha desarrollado una innovadora oferta de políticas de competencia y ha construido una cartera de asesoramiento y respaldo mediante préstamos a más de 60 países clientes en todo el mundo. Antes de formar parte del Banco, Licetti trabajó como especialista en cargos directivos tanto en el sector público como en el privado, en áreas antimonopolio, de análisis de mercado y competencia, empresas estatales, reglamentación de telecomunicaciones, antidumping y negociaciones comerciales. Es economista especializada en organización industrial, microeconomía aplicada y antimonopolio; cuenta con más de 15 años de experiencia en reglamentación económica, mercados y políticas de competencia. Ha dictado conferencias sobre organización industrial, regulación de las redes, antimonopolio y análisis económico de la ley; ha publicado artículos sobre políticas antimonopolio en América Latina, Europa y los Estados Unidos. Tiene títulos doctorales, de maestría y estudios superiores en economía de la Universidad del Noreste en Boston, la Universidad de Texas en Austin y el Instituto de Economía Mundial en Kiel, Alemania. Sus intereses de investigación actuales hacen foco en comprender la relación empírica entre las políticas de competencia y la regulación del mercado, los crecimientos inclusivos y la prosperidad compartida. Mariana Iootty es Economista Senior del Banco Mundial; trabaja en el Equipo de Mercados y Políticas de Competencia de Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión. Iootty es de nacionalidad brasileña y ha formado parte del Banco Mundial durante seis años; en este tiempo ha dirigido proyectos de financiamiento de la innovación, evaluación del impacto de la reglamentación, análisis de las cadenas de valor globales, evaluación de la competitividad comercial y análisis de la productividad en numerosos países de Europa oriental y América Latina. Su principal área de investigación es el análisis microeconómico del desarrollo económico y el desempeño empresarial. Antes de formar parte del Banco, Iootty fue profesora adjunta titular en Brasil y profesora visitante de la Universidad de Reading, Reino Unido. 11 Tanja Goodwin es Economista Senior del Banco Mundial de Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión; trabaja con el Equipo de Mercados y Políticas de Competencia desde 2011. Su trabajo hace foco en el análisis y la asistencia técnica para regulación sectorial pro-competencia y en la ejecución de políticas de competencia con vasta experiencia en América Latina, así como en el norte de África y Asia oriental y el Pacífico. Antes de formar parte del Banco Mundial, Goodwin trabajó en institutos de investigación públicos y privados en Alemania y América Latina. Cuenta con un título de maestría en economía de la Universidad de Nueva York. Durante su periodo de trabajo en el Banco, Goodwin también ha dictado clases en diferentes programas posgrado, incluyendo en la Pontificia Universidad Católica del Perú. José Signoret es Economista de la unidad de Comercio Mundial e Integración Regional de Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión del Banco Mundial. Sus temas de investigación recientes incluyen medidas no arancelarias, análisis de acuerdos comerciales preferenciales y análisis de comercio empresarial. Antes de formar parte del Banco Mundial, trabajó en la División de Investigación de la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos, donde dirigió numerosos proyectos de investigación, incluido el reciente informe sobre el Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica. De 2007 a 2008 se desempeñó como Director de Fortalecimiento de la Capacidad Comercial (TCB) en la Oficina del Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales, con foco en los esfuerzos para el TCB en América Latina. Signoret cuenta con un doctorado por la Universidad de California, en Berkeley, y un título de maestría de la Universidad de Michigan. 12 Abreviaturas AAICI Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional ACE acuerdo de complementación económica ACP acuerdo de comercio preferencial AEC arancel externo común ALADI Asociación Latinoamericana de Integración ALC acuerdo de libre comercio API Agencia de Promoción de la Inversión ARSAT Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad Anónima CNDC Comisión Nacional de Defensa de la Competencia CVG cadena de valor global CVR cadena de valor regional DJAI Declaración Jurada Anticipada de Importación DNPDP Dirección Nacional de Protección de Datos Personales EAV equivalente ad valorem EGC equilibrio general computable ECS elasticidad constante de sustitución EIU Economic Intelligence Unit ENDEI Encuesta Nacional de Dinámica de Empleo e Innovación FADEEAC Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas FEDCAM Federación Nacional de Trabajadores Camioneros FMI Fondo Monetario Internacional GBM Grupo Banco Mundial GCR Global Competition Review GTAP Proyecto de Análisis del Comercio Global ICE índice de complejidad económica IDM indicador de desarrollo mundial IED inversión extranjera directa INDEC Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina IVA impuesto al valor agregado MPC margen precio-costo OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OMC Organización Mundial del Comercio PIB producto interno bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPA paridad del poder adquisitivo PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo (México) SIMI Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones TAA asistencia compensatoria al comercio TI tecnología de la información TIC tecnologías de la información y las comunicaciones TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte UE Unión Europea UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo WITS Solución Comercial Integrada Mundial 13 Resumen Ejecutivo Resumen Ejecutivo E n la Argentina, el Gobierno del presidente La economía está particularmente cerrada al Mauricio Macri enfrenta una economía poco comercio exterior. En parte como consecuencia de interconectada con la economía mundial. políticas implementadas por Gobiernos anteriores, Argentina necesita incrementar y estabilizar el los flujos comerciales de la Argentina han crecimiento económico para crear más y mejores disminuido en casi 50 % durante la última década. puestos de trabajo y al mismo tiempo aumentar la Estos disminuyeron del 42 % del producto interno productividad para que los ingresos se equiparen a bruto (PIB) en 2002 al 26 % en 2016, ligeramente los de las economías más avanzadas (gráfico RE.1)1. por encima del nivel del 23 % alcanzado en 19982. La integración de la Argentina en los mercados El comercio en servicios es menor en proporción globales puede crear oportunidades para reforzar al PIB que en todos los demás países vecinos. El el crecimiento y aumentar la productividad en la arancel promedio de importaciones de Argentina medida que se generen condiciones e incentivos alcanzó el 13,6 % en 2015 (gráfico RE.2)3, similar para que los mercados operen mejor y se utilicen al de Brasil (13,5 %), pero bastante por encima los recursos de manera más eficiente. Asimismo, del nivel de países comparables. Las medidas no la mayor integración con la economía mundial arancelarias (MNA) restringen aún más los flujos puede ayudar a lograr el crecimiento inclusivo, ya comerciales, con efectos similares a los de contar que los consumidores se beneficiarán gracias a la con un arancel promedio de hasta el 34 %. Para disponibilidad de bienes y servicios extranjeros, octubre de 2016, las autorizaciones de importación una mayor variedad y precios más competitivos, para aproximadamente 1600 rubros arancelarios mientras que las pequeñas y medianas empresas aún no estaban sujetas a autorización automática4. (pymes) pueden tener más oportunidades de Los países del mundo participan, en promedio, en expandir sus actividades. aproximadamente 14 acuerdos de libre comercio cada uno. Argentina solo ha suscrito uno5. Argentina tiene mucho margen para La inversión extranjera directa en la Argentina integrarse más a la economía mundial. es reducida. El valor de los flujos de inversión extranjera directa (IED) solamente alcanzó el 2 % del PIB entre 2000 y 2015, en promedio, situándose 15 por debajo del promedio regional y del promedio bruto en la Argentina alcanzó el 16 % del PIB en Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global para los países de ingresos medios altos (3,6 % 2016, por debajo del promedio regional (19 %) para y 2,4 % del PIB, respectivamente)6. Como reflejo América Latina y el Caribe (ALC) en el mismo año de los reducidos ingresos de IED, también la IED y se encontraba significativamente por debajo del acumulada es reducida y se encuentra bastante promedio de los países de ingresos medios altos por debajo del nivel de países comparables (gráfico (32,3 %) en 20157. RE.3). Los escasos flujos y niveles de IED exacerban la de por sí baja tasa de inversión general de la La falta de integración con los mercados globales Argentina, que es fundamental para cerrar su está reflejada en la falta de competencia en los brecha de infraestructura. La formación de capital mercados nacionales. Nuevos datos recopilados Grá co RE.1 Crecimiento del PIB de Argentina, 1992-2016 15 10 5 Porcentaje 0 -5 -10 -15 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2010 2016 2015 2013 2012 2014 2011 Productividad total de factores Contribución de capital: no TIC Contribución de capital: TIC Contribución de calidad de mano de obra Contribución de cantidad de mano de obra Crecimiento del PIB (cambio en logs) Fuente: Datos de la base de datos de la Conference Board. (https://www.conference-board.org/data/economydatabase/). Grá co RE.2 Arancel promedio de las importaciones de Argentina a diferencia de países comparables 16 13.6 14 12 10 Porcentaje 8 Arancel promedio en economías comparables: 5.5 6 4 2 0 Australia Brasil Polonia Perú Finlandia Argentina Sudáfrica México Malasia Bulgaria Rumania Holanda Reino Unido Irlanda Nueva Zelanda Costa Rica Fuente: Datos de Per les arancelarios de la OMC, el Centro de Comercio Internacional (ITC) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), 2016. 16 conjuntamente por la Organización para la restrictiva entre los países comparables relevantes Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y (gráfico RE.4). el Grupo Banco Mundial (GBM) sugieren que la regulación del mercado de productos (RMP) no La falta de integración podría estar asociada con Resumen Ejecutivo fomenta la competencia en sectores clave de los diferenciales de precios significativos que se la economía, como el transporte, la energía y el observan en los alimentos básicos que se venden en comercio minorista. De hecho, según datos de mercados nacionales relativamente concentrados. 2016, la regulación del mercado de productos En general, los hogares en Argentina gastan el 28 % es el 30 % más restrictiva en la Argentina que de su consumo total en productos alimenticios, un en el promedio de 19 países de ALC, y es la más porcentaje mayor al 14 % en países comparables8. Grá co RE.3 Nivel de IED entrante respecto del PIB de la Argentina a diferencia de países comparables, 2015 286 300 250 200 Porcentaje 150 102 100 35 35 37 39 40 40 43 44 46 50 15 0 Argentina Finlandia Brasil OCDE Nueva Polonia Sudáfrica Australia México Reino Holanda Irlanda Zelanda Unido Fuente: Datos de la base de datos de la OCDE (https://data.oecd.org/fdi/fdi-stocks.htm) Nota: El stock interno de IED se de ne como el valor de las acciones de los inversionistas extranjeros y los créditos netos a las empresas residentes en la economía. Grá co RE.4 Regulación de mercados de productos en Argentina a diferencia de países comparables, 2013-16 3,5 Barreras al comercio y la inversión Barreras al emprendimiento Control estatal 3,0 Indice en una escala de 0 a 6 de menos a más restrictivo 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Arg Arg Brasil Costa Sud- México Rumania Perú Polonia Bulgaria Irlanda Finlandia Australia Nueva Reino Holanda 2013 2016 Rica áfrica Zelanda Unido Fuente: Base de datos de Regulaciones de los Mercados de Productos de la OCDE y Base de datos de Regulaciones de los Mercados de Productos conjunta del Grupo del Banco Mundial y la OCDE para países que no pertenecen a la OCDE 2013, 2016, a partir de marzo de 2018. (http://www.oecd.org/eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm) 17 Las comparaciones de precios internacionales que esta reforma de las autorizaciones a las Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global llevadas a cabo para este informe, utilizando datos importaciones incrementará el PIB en por lo menos de panel para 2010-15, sugieren que los precios de el 0,14 % respecto de las proyecciones de línea de una serie de alimentos que constituyen el 85 % de base, al 202013. la canasta de consumo de alimentos, en promedio, fueron casi un 50 % superiores cuando se comparan Argentina está mostrando un renovado interés con los de sus pares internacionales y un 35 % en participar en negociaciones comerciales y en superiores que los de los países de la Alianza del asumir un papel más activo en el campo de las Pacífico. En Buenos Aires, los hogares pagaron en políticas internacionales. Argentina ha acelerado promedio un 13 % más por los alimentos básicos las negociaciones para suscribir nuevos tratados de que sus homólogos en las capitales de todo el libre comercio (TLC) con la Unión Europea (UE) y los mundo9. Estas cifras toman en consideración los países de la Alianza del Pacífico, y ha postulado con diferenciales de nivel de ingresos, aranceles de éxito a la presidencia del G20 y para ser anfitrión importación y costos de transporte. Los precios de de la Undécima Conferencia Ministerial de la la carne de pollo, productos lácteos, pan blanco y Organización Mundial del Comercio. arroz blanco son significativamente mayores. Ello generalmente está en línea con la información El Gobierno ha tomado medidas para reestructurar sobre la concentración relativamente elevada en y fortalecer sus instituciones de promoción de la estos mercados de productos; sin embargo, el inversión y políticas de competencia. La remozada nivel de concentración es solo un indicador de la agencia de promoción de la inversión (API), intensidad de la competencia. La realización de un denominada Agencia Argentina de Inversiones análisis más exhaustivo en eslabones específicos y Comercio Internacional (AAICI), ha facilitado de la cadena de suministro permitiría identificar inversiones en por lo menos 539 casos, y ha barreras y restricciones específicas que pueden anunciado 778 nuevos proyectos de inversión en estar afectando la competencia10. los primeros 24 meses de Gobierno del presidente Macri, por un total de USD 102 000 millones en nuevas inversiones14. Esta cifra es más del doble del El gobierno actual está enfrentando monto anual alcanzado entre 2012 y 2015. La nueva directamente tales desafíos, y ha administración de la autoridad de competencia, la logrado avances iniciales significativos. Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC), ha acortado el período requerido para la revisión de fusiones y adquisiciones en casi De manera complementaria a las reformas un 50 %, sancionado un cartel de colusión de macroeconómicas y fiscales, el Gobierno eliminó el precios, enviado una nueva ley de competencia control de las divisas e inició reformas para estimular al Congreso Nacional y promovido cambios para la inversión privada. El Gobierno aprobó un nuevo fortalecer la competencia en el mercado de pagos marco para asociaciones público-privadas y para con tarjetas15. la reducción gradual de los subsidios a la energía y el transporte11. Las reformas comerciales incluyen la reducción de los derechos de exportación Argentina puede beneficiarse aún y la introducción de un nuevo sistema de más de continuar la estrategia de administración de importación para reemplazar apertura del mercado e integración a la Declaración Jurada Anticipada de Importación la economía mundial incrementando el (DJAI), el régimen de licencias discrecionales con comercio exterior, la competencia y la el que se contaba hasta 2015, por un sistema inversión. simplificado de monitoreo, el Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones (SIMI)12. Se estima 18 Recuadro RE.1 Impacto económico de reformas de política comercial: un análisis de modelo de EGC Resumen Ejecutivo El análisis de un modelo de EGC compara los resultados económicos (como PIB, exportaciones, importaciones, producción y otros) que se alcanzarían gracias a las reformas en las políticas con las proyecciones de línea de base de la economía para el mediano y largo plazo (2020 y 2030). El gráfico REE.1 ilustra cómo interpretar los resultados del modelo de EGC. El impacto estimado de la reforma a largo plazo, por ejemplo, se representa por la distancia vertical (α) del gráfico entre la proyección de base de la economía hasta 2030, sin reformas y el escenario alternativo que toma en cuenta los cambios de política. Determinados efectos, como el posible efecto en el PIB, son acumulativos a lo largo del tiempo (tal como queda representado por el área entre las curvas). En general, los efectos simulados de los posibles escenarios de apertura comercial utilizando los modelos de EGC pueden subestimar el impacto reala. Los resultados para la Argentina son similares en términos de porcentaje a los de las simulaciones de EGC de reformas comerciales similares en otros países, tales como Brasilb. Grá co RRE.1.1 Interpretación de los resultados del Modelo de Equilibrio General Computable α = impacto estimado de la reforma Variable de interés (p.ej., PIB) reforma de política α proyección de línea de base 2017 2030 Fuente: Preparado por el autor. a El modelo de EGC no incluye algunos posibles factores dinámicos que se propone en la literatura, tales como incrementos de la productividad gracias a los efectos del crecimiento endógeno por obra del “derrame tecnológico” y el “aprendizaje en la práctica,” así como los flujos de inversión extranjera directa y tecnología del exterior que podrían ser inducidos por la reforma. Más aún, ciertos cambios de política que a veces son difíciles de cuantificar, tales como las reformas de las MNA para bienes y servicios, y restricciones a las inversiones plantean desafíos analíticos que podrían afectar los efectos económicos estimados. Los resultados del EGC podrían subestimar los posibles impactos debido a estas limitaciones. La evidencia ex post en la literatura sobre reforma comercial tiende a sugerir incluso mayores ventajas que el análisis ex ante que se presenta en este documento. Véase, por ejemplo, Casacuberta, Fachola y Gandelman (2011); Wacziarg y Welch (2008); Salinas y Aksoy (2006); Felbermayr, Prat y Schmerer (2011); y Falvey, Foster y Greenaway (2012). b Véase, por ejemplo, Petri y Plumer (2016), y Araujo y Flaig (2016). Los análisis de equilibrio parcial y general La estrategia argentina de llevar a cabo reformas sugieren que las reformas en el comercio exterior, unilaterales de la política comercial y de integración la competencia e inversión incrementarán el comercial regional tendrá como resultado crecimiento y la productividad. Este informe beneficios permanentes, si se implementan con presenta un conjunto de análisis empíricos éxito. Utilizando un modelo de equilibrio general sólidos para evaluar los posibles impactos de tales computable (EGC) adaptado específicamente para reformas. Argentina, en este informe se evalúan los efectos 19 de varias medidas de reformas de política comercial Las reformas para liberalizar el comercio implicarían Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global (véase el recuadro ES.1). una reasignación de la fuerza laboral entre sectores; el empleo disminuiría en relación con la línea de Las simulaciones conservadoras de los posibles base en algunos sectores y dicha disminución beneficios resultantes de la reforma unilateral de la tendría que ser absorbida por la ampliación de política comercial sugieren lo siguiente: actividades en relación con la línea de base. Las simulaciones realizadas a partir del modelo de • La eliminación total de los impuestos a las EGC sugieren que determinados sectores serían exportaciones incrementaría el PIB en por lo más susceptibles a la pérdida de empleos como menos 1 % respecto de las proyecciones de línea respuesta a las reformas comerciales. En general, de base para 2020. Las posibles implicancias en la mayor parte de los escenarios de integración fiscales de dicha medida tendrían que tomarse comercial modelados, los sectores más susceptibles en consideración16. a experimentar pérdidas significativas o moderadas • La ampliación de la reforma de las autorizaciones de empleo formal serían las industrias azucarera, de importación (que se inició a fines de 2015) metal-mecánica, de calzado, de autopartes y otros incrementarían el PIB por encima del nivel ya sectores manufactureros. Por otro lado, algunas alcanzado gracias a la eliminación de la DJAI y industrias aparecen como generadoras de empleos este efecto llegaría a alcanzar por lo menos el formales, independientemente de los escenarios de 0,22 % respecto de las proyecciones de línea de integración comercial que se examinan. Se trata de base hacia 202017. los servicios y sectores de otras industrias agrícolas y de la industria cárnica. Las simulaciones conservadoras sobre el posible beneficio de negociaciones comerciales exitosas Argentina puede obtener beneficios incluso sugieren que: mayores gracias a una “profundización” de los acuerdos comerciales y a reformas complementarias • Una mayor integración en el Mercosur, gracias en la normatividad que fomenten la competencia a la cual se disminuyan los aranceles externos interna. Los análisis de equilibrio parcial sugieren y se simplifiquen las MNA internas, haría crecer que “normas de mayor profundidad”, tales como la economía argentina en por lo menos 1 % el compromiso de fomentar la competencia y la respecto de las proyecciones de la línea base inversión en los acuerdos regionales de comercio, para 203018. así como las reformas para atacar las prácticas • Un TLC entre Mercosur y la Unión Europea anticompetitivas, eliminar barreras a la entrada y fomentaría las exportaciones argentinas a dicho modificar la regulación del mercado de productos bloque en un 80 % respecto de las proyecciones que restringen la competencia, se traducirían en de la línea base estimadas para 203019. beneficios tangibles21: • Un TLC entre Mercosur y la Alianza del Pacífico incrementaría las exportaciones argentinas a • Con un acuerdo Mercosur que en términos del los países de la Alianza del Pacífico en un 25 % número de normas exigibles sea tan ‘profundo’ respecto de las proyecciones de la línea base como el acuerdo entre la Unión Europea y para 203020. Colombia y Perú, Argentina lograría exportar entre el 1 % y el 9 % más de piezas y partes a los miembros de Mercosur. En vista de que dichos beneficios • Un nivel mayor de intensidad de la competencia son acumulativos, argentina enfrenta en el sector manufacturero aumentaría la tasa un costo de no llevar a cabo dichas anual de crecimiento de la productividad del reformas con cada año que pasa. trabajo en un 7 % en promedio, ceteris paribus. • La reducción de la restrictividad de la 20 regulación del mercado de productos en los Una oportunidad que generan estos cambios para sectores de servicios de Argentina (como Argentina es la de conectarse con segmentos energía, transporte, servicios profesionales específicos de las cadenas regionales de valor y telecomunicaciones) se traduciría en un (CRV) y las CGV facilitando el comercio en Resumen Ejecutivo crecimiento anual del PIB adicional entre el 0,1 bienes intermedios, atrayendo IED estratégica % y el 0,6 %, ceteris paribus. y aprovechando sus capacidades en industrias específicas. El volumen del comercio de piezas y partes es mayor, en promedio, en los países que El nuevo panorama mundial han suscrito acuerdos de mayor ‘profundidad’ y que del comercio exterior abre tres incluyan cláusulas sobre inversión, competencia oportunidades específicas para que y otros24. Como se mencionó anteriormente, la argentina se conecte con determinadas evidencia que se presenta en este informe sugiere cadenas de valor regionales y globales que una profundización del acuerdo del Mercosur a través de la inversión extranjera incrementaría el comercio argentino de piezas y directa, el comercio en servicios y la partes con sus socios regionales. Los inversionistas ampliación del comercio electrónico. extranjeros que buscan mayores eficiencias en la Argentina, a diferencia de solo el acceso a recursos o mercados, ofrecen la oportunidad de conectar las El comercio no está creciendo al mismo ritmo empresas nacionales, y en particular las pymes con que antes, y su naturaleza está evolucionando las CGV. Por ejemplo, aprovechando las capacidades rápidamente, dando lugar a nuevas existentes en segmentos específicos del mercado oportunidades. Fijar la integración económica (como las industrias automotriz y de procesamiento global como prioridad podría parecer una de alimentos), Argentina podría atraer IED a estos elección poco común en vista de las amenazas sectores mientras fortalece los vínculos con los proteccionistas a nivel mundial y el menor proveedores locales para reorientar la estructura crecimiento en el volumen total de comercio, productiva e integrarse a las CGV y/o CRV25. pero el cambio de la naturaleza del comercio en la última década abre oportunidades específicas En segundo lugar, Argentina puede aprovechar para la Argentina. Como consecuencia de los sus ventajas comparativas en servicios para cambios tecnológicos, se han modificado tanto incrementar la IED y las exportaciones. Argentina el contenido como la forma del comercio. En es un país competitivo en la oferta de servicios primer lugar, el comercio de bienes intermedios basados en conocimiento, tales como los servicios ha crecido más rápidamente que el comercio de de programación para cómputo y tecnología de bienes finales y la IED ha desempeñado un papel información, servicios empresariales y servicios fundamental en dichas cadenas globales de valor audiovisuales. En la actualidad, existen 28 grupos (CGV)22. En segundo lugar, se puede comerciar con de servicios basados en conocimiento que agrupan servicios (trade in services) mediante conexiones a 1000 empresas y emplean 37 000 trabajadores. virtuales entre proveedores y consumidores, o si Argentina ha atraído algunas de las empresas líderes uno u otro atraviesan fronteras. En la actualidad, el en tecnología de la información (TI) a nivel mundial. comercio de servicios constituye más del 20 % del Con una coordinación interinstitucional adecuada comercio global23. En tercer lugar, la tecnología entre los Gobiernos federal y provinciales se podría de información y comunicaciones (TIC) puede atraer incluso más IED a los sectores de servicios facilitar el comercio electrónico transfronterizo basados en el conocimiento, pero los incentivos de y la participación de nuevos actores, incluyendo inversión deben estar bien coordinados, aplicarse con menores volúmenes, en los mercados dentro de un marco (fiscal) conservador, deben ser globales, incrementando así su capacidad para equilibrados, asignados de manera competitiva y alcanzar escala suficiente. monitoreados adecuadamente. 21 En tercer lugar, Argentina puede fomentar La experiencia internacional sugiere que no existe Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global el comercio inclusivo facilitando el comercio una estrategia única para llevar a cabo medidas electrónico transfronterizo para las pymes. El efectivas de mitigación, pero una buena práctica es comercio minorista electrónico en Argentina proteger a los trabajadores en lugar de los puestos creció el 50 % entre 2010 y 2015, y avanzó mucho de trabajo. Cuando están bien diseñadas y se más significativamente que en otras economías adecúan al contexto nacional, las políticas laborales homólogas de la región y que en el promedio de pro-activas (como la asistencia para búsqueda de América Latina. Sin embargo, su cuota del comercio empleo y la capacitación) así como las políticas electrónico minorista mundial es solo la quinta pasivas (entre otras, el apoyo a los ingresos y los parte que la de Australia y Brasil, lo cual apunta a programas de seguridad social) han resultado ser un cierto potencial no explotado. La modernización efectivas. Las políticas y reformas complementarias de la legislación sobre las transacciones y firmas en otros mercados (como los de vivienda, electrónicas, la protección de la privacidad y crédito e infraestructura) desempeñan un papel los datos, y la protección de los consumidores fundamental para facilitar la movilidad y el proceso que compren en línea podrían incrementar de adaptación26. el comercio electrónico. De igual manera, los esfuerzos para facilitar el comercio, en particular, Argentina recientemente ha iniciado programas los trámites transfronterizos, deben mejorarse para ayudar a los trabajadores y empresas significativamente para promover el comercio nacionales a mejorar su competitividad lo que electrónico y el comercio en general. constituye un paso hacia facilitar la reasignación de la mano de obra en un contexto de apertura comercial y cambio tecnológico. Argentina lanzó Argentina puede implementar medidas el Programa de Transformación Productiva a de mitigación para contrarrestar los fines de 2016. Este programa ha sido diseñado costos transitorios de la apertura y la para ayudar a las empresas a incrementar su integración en la economía global. competitividad mediante mecanismos que faciliten las mejoras en los procesos productivos; a implementar saltos de escala o tecnología; a La integración en la economía global y el desarrollar nuevos productos y a reorientar la aprovechamiento de las oportunidades producción hacia actividades más competitivas y disponibles implicarán costos de transición en dinámicas que demandan empleo a largo plazo y algunos segmentos de la economía. Las reformas de alta calidad. A los tres meses del lanzamiento microeconómicas, la integración comercial y los del programa, aproximadamente 20 empresas cambios en los precios relativos desencadenarían la habían presentado proyectos de expansión o reasignación de factores de producción (tanto dentro conversión con el potencial de contratar hasta como entre empresas y sectores) que conllevarían 1000 trabajadores adicionales. El Gobierno incrementos de la eficiencia, pero también costos de también lanzó el Programa “111 mil para aprender ajuste. Algunos segmentos del sector manufacturero a programar”, una iniciativa que tiene como argentino son susceptibles al costo de dichos ajustes. objetivo “formar a 100 000 programadores, Según datos de la Cámara Argentina de Comercio y 10 000 profesionales y 1000 emprendedores Servicios, el número total de trabajadores del sector tecnológicos” en los próximos cuatro años privado en sectores sensibles como el automotor, para satisfacer la demanda de las empresas del artefactos electrodomésticos y textiles representan sector de industrias basados en conocimiento27. cerca del 1,7 % de la fuerza laboral total argentina. Programas adicionales de este tipo, junto con Estas industrias se concentran principalmente en políticas para proteger a los trabajadores y facilitar Buenos Aires y la región central, en particular en el proceso de adaptación, incrementarían los Córdoba y Santa Fe. beneficios sociales de la integración comercial. 22 La experiencia internacional institucionalidad que puedan sostener un paquete en reformas microeconómicas integral de reformas para incorporar al país a la estructurales pone de manifiesto los economía global durante la próxima década. posibles beneficios. Sin embargo, Resumen Ejecutivo también ha mostrado que la secuencia y el monitoreo adecuado son Para ampliar la escala y sostener esenciales para el éxito. los esfuerzos de reforma de manera que se logre una transición con éxito hacia una economía más competitiva, Los beneficios a nivel de toda la economía de la abierta e inclusiva, en este informe apertura comercial son bien establecidos y estudios se destacan las mejores prácticas de de los países que han implementado paquetes de diseño institucional e implementación reformas estructurales más integrales sugieren de políticas. que mejoras en las políticas de IED y competencia son complementarias. Un programa de reformas microeconómicas para abrir los mercados a la Las instituciones encargadas de las políticas competencia en Australia complementó la apertura comerciales, de inversión y de competencia son comercial unilateral e incrementó el PIB en un fundamentales para implementar una amplia 2,5%28. Las reformas estructurales significativas política nacional de integración en la economía que abrieron Suecia a la IED a principios de los global. Las instituciones con mejor rendimiento años noventa alentaron la participación del sector generalmente se estructuran de manera eficiente privado y fortalecieron la competencia. Como y permiten la complementariedad y coordinación resultado de estas reformas, se lograron las tasas de entre ellas. crecimiento de productividad más altas de la OCDE (aparte de los Estados Unidos) durante el período Según la experiencia internacional, las instituciones de 1995 a 2011, junto con incrementos salariales. con éxito encargadas de la promoción de la IED México complementó sus medidas iniciales de comparten ciertas buenas prácticas: un mandato apertura comercial con importantes reformas de preciso que permite una interacción eficaz los mercados nacionales a partir de comienzos de con los inversionistas; funciones normativas y la década de 1990, antes de acceder al NAFTA29. promocionales independientes, y una estrategia Estos estudios de caso nacionales se presentan en sectorial clara. Las actividades relacionadas con este informe y pueden servir para decidir no solo la promoción del comercio exterior y la inversión sobre la secuencia y naturaleza de las reformas, tienen, por su misma naturaleza, diferentes sino también sobre exitosos mecanismos de necesidades de pericia y habilidades del personal, compensación para apoyar con éxito los procesos públicos objetivo, clientes y actores. En general, de ajuste y mitigar los costos sociales. las mejores prácticas demuestran que es mejor contar con funciones separadas de promoción de A partir de la experiencia internacional, es posible exportaciones y de promoción de las inversiones, afirmar que dichos programas de reformas aunque algunas agencias de promoción de ambiciosas requieren un compromiso del país a inversión que tienen mandatos conjuntos han largo plazo y coordinación interinstitucional. Los logrado atraer exitosamente la IED. La Agencia de programas integrales de reforma de Suecia, México Desarrollo de Irlanda (IDA) y la Agencia de Comercio y Australia fueron graduales y demoraron una de la República de Corea (KOTRA) son buenos década o más. La nueva estrategia de la Argentina, ejemplos de agencias de la promoción de inversión por tanto, debería apuntar a resultados más allá del que tienen mandatos separados y conjuntos, actual período legislativo. Argentina podría pensar respectivamente. Las entidades de promoción en introducir una política nacional y la respectiva de la inversión con estado semiautónomo son 23 especialmente poderosas, ya sean organismos el mediano plazo. Una revisión comparativa de 82 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global públicos autónomos, entidades públicas privadas o países sugiere que dichos umbrales generalmente privadas conjuntas u organismos semiautónomos están asociados con el tamaño de la economía. A que dependen de un ministerio en lugar de través de unidades especializadas en la promoción ser meras subunidades de un ministerio. Otra de la competencia, estas agencias también característica de las agencias de promoción de identifican y recomiendan cambios en las normas inversión más eficaces es que se concentran en la y reglas que, en primera instancia, podrían haber promoción de ubicaciones específicas y no ejercen facilitado las prácticas anticompetitivas. Asimismo, roles normativos. Un mandato claro para atender a las autoridades elaboran programas conjuntos los inversionistas, concentrarse en los inversionistas y/o mecanismos de colaboración con organismos extranjeros y no solo en los nacionales, y focalizarse de control del sector para fomentar la regulación en sectores estratégicos—como es el caso de económica favorable a la competencia. los servicios basados en conocimiento de la Argentina—también es fundamental para crear La preparación y realización de negociaciones un clima de inversión apropiado. Para asumir comerciales, así como la implementación de los estas responsabilidades, las API pueden recurrir resultados de las mismas, son responsabilidades a especialistas que tengan una cultura con centrales de las instituciones encargadas del orientación hacia el sector privado y un profundo comercio. Para asegurar negociaciones comerciales conocimiento de los negocios. efectivas, las mejores prácticas ponen énfasis en tres responsabilidades principales: análisis, Las agencias de competencia más eficaces diseñan comunicación y coordinación, y representación. e implementan herramientas para el cumplimiento Las instituciones encargadas del comercio de la ley y de promoción de la competencia a fin deben contar con la capacidad institucional para de garantizar el logro de un mayor impacto en los recolectar, analizar, utilizar y diseminar información mercados, trabajan para insertar los principios de relacionada al comercio, y asegurar una evaluación competencia en las políticas públicas generales independiente de los acuerdos que se negocien. y operan con autonomía técnica y funcional. Las comunicaciones y la coordinación con todos La autonomía puede ser fundamental para la los interesados también son importantes. Países aplicación de sanciones efectivas y la formulación como los Estados Unidos han establecido procesos de recomendaciones basadas en criterios sofisticados de coordinación interinstitucional objetivos exclusivamente, y sin interferencia para asegurar el flujo de información entre todas política. Más de la mitad de las 120 agencias las entidades gubernamentales participantes. de fomento de la competencia a nivel mundial En términos de consulta y legitimación de las son institucionalmente independientes de negociaciones internas con el sector privado cualquier control ministerial. Entre dichas agencias durante las negociaciones comerciales, países independientes, encontramos 22 en las economías como México, a través de la Coordinadora de en desarrollo y de transición30. Para usar los escasos Organismos Empresariales de Comercio Exterior recursos públicos de manera eficaz, las autoridades han creado con gran éxito un notable proceso de de competencia más efectivas se concentran en las consulta que canaliza la participación del sector infracciones más nocivas para la competencia— privado y de grupos sociales estratégicos. Estas como los carteles—y utilizan otras herramientas funciones las cumplen mejor los representantes antimonopólicas, tales como el control de las que cuenten con un buen conocimiento de fusiones, como herramienta residual. Dichas las políticas comerciales y de las técnicas de agencias fijan umbrales apropiados de notificación negociación, así como instituciones que cuentan para fusiones que les permitan concentrarse en con los recursos y habilidades críticos que, en transacciones de gran envergadura y que podrían último término, garanticen la previsibilidad de los reducir la competencia de manera significativa en acuerdos comerciales. 24 Grá co RE.5 Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales Para que Argentina gane competitividad y se integre en la economía global, las empresas deben tener… Resumen Ejecutivo …oportunidades de entrar 1 y/o invertir como empresa nacional o extranjera a nuevos mercados nacionales …acceso a mercados 2 de insumos eficientes (además de los laborales y de capital) con insumos y servicios de calidad y variedad a precios competitivos …capacidad para competir 3 en igualdad de condiciones con acceso no discriminatorio a instalaciones esenciales y condiciones de mercados no distorsionadas …capacidad para crecer y 4 prosperar en mercados globales Con este telón de fondo, el informe Las medidas específicas en las áreas de políticas de mapea los principales retos que las comercio, inversión y competencia pueden influir empresas argentinas enfrentan en sus en estas condiciones y tienen efectos positivos intentos para integrarse a la economía en la dinámica del mercado y la productividad global, así como el papel de las fomentando así la prosperidad compartida. El medidas de políticas comerciales, de gráfico RE.6 ilustra la manera en que medidas inversión y competencia para afrontar específicas de políticas en estas tres áreas de políticas dichos retos. se asocian con cada una de las cuatro condiciones que las empresas enfrentan para incorporarse a la economía global. Si son implementadas de manera El éxito de la integración en la economía global coherente, dichas medidas pueden tener efectos depende de las siguientes cuatro condiciones positivos en la dinámica de la productividad, el que enfrentan las empresas: 1) oportunidades de bienestar del consumidor y además generar más y entrar e invertir; 2) acceso a mercados eficientes de mejores empleos. Por ejemplo, las oportunidades insumos; 3) capacidad para competir en igualdad de para entrar a un mercado pueden depender de las condiciones y 4) capacidad para crecer y prosperar licencias (que pueden ser generales o específicas a en los mercados globales (gráfico RE.5). un sector), las aprobaciones de la CNDC para adquirir 25 Grá co RE.6 Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales Para que la Argentina se vuelva más competitiva en la economía global… Las empresas deben Esto requiere una implementación … generando los … impulsando tener lo siguiente: adecuada de instrumentos de política siguientes efectos en la prosperidad de Comercio, Competencia e Inversión las dinámicas de compartida a nivel nacional y sub-nacional… mercado y productividad Oportunidades de entrar Regímenes de ingreso para inversionistas y/o invertir Esquemas de incentivos como empresa nacional o Políticas de promoción de inversión y Bienestar del extranjera a un nuevo capacidad consumidor: mercado nacional Mayor variedad de Acceso a mercados nacionales Diseminación de productos (aranceles a la importación y MNA) Trámites aduaneros/ Controles conocimiento por IED (especialmente vertical, Mejores empleos: fronterizos a través de vínculos Con estándares hacia adelante y hacia internacionales y Política de control de fusiones y atrás) potencial para la adquisiciones transferencia de Derechos de exclusividad/monopolios Reducción en el conocimiento de ejercicio poder de IED Mercados laborales y de mercado significativo capital favorables e infraestructura de innovación Aumentos de productividad entre firmas/sectores Acceso a mercados de Entorno habilitante para vínculos con Reasignación de Bienestar del insumos eficientes los proveedores locales participación de consumidor: con insumos y servicios de mercado hacia Mejores ofertas y calidad y variedad a precios Aranceles de importación de empresas de mayor más variedad para competitivos insumos y MNA productividad productos esenciales de Capacidad para competir en Mejoras en la consumo en los igualdad de condiciones Neutralidad competitiva productividad de las mercados con acceso no-discriminatorio Regulación de mercado en sectores empresas nacionales (con a facilidades esenciales y clave (acceso y no discriminación) Incentivos a invertir en efectos condiciones de mercados no Cumplimiento de las leyes nuevas tecnologías, a distributivos) distorsionadas anti-monopólicas eliminar capacidad ociosa, adoptar nuevas prácticas de gestión, Protección a la inversión modificar la gama de Gestión de conflictos por inversiones insumos, mejorar Mejores empleos: Asistencia posterior a la inversión procesos productivos, Empleos más (retención, expansión y diversificación) modificar la productivos combinación de (aprender Capacidad para prosperar productos y diversificar Derechos de exportación y gestión de exportando, en mercados globales frontera profundizando vínculos con Políticas de control de fusiones proveedores Cumplimiento de las leyes locales) antimonopólicas (carteles y abuso de posición de dominio) Nota: Los instrumentos de política de color púrpura se re eren a instrumentos de política de comercio, azules a instrumentos de política de competencia y verdes a instrumentos de política de inversión. 26 o fusionarse con una empresa local, potencialmente organiza las recomendaciones en función de incentivos a la inversión (especialmente para las estos principios. Por ejemplo, la eliminación de las empresas extranjeras) proporcionados por las prohibiciones a las importaciones de maquinarias y entidades de promoción de la inversión para cubrir equipos usados sería particularmente beneficiosa Resumen Ejecutivo riesgos y costos asociados con una inversión, las para las empresas más pequeñas que no pueden aprobaciones para las importaciones de insumos costear maquinaria y equipo nuevos. Establecer (licencias de importación y aranceles), etc. Cuando un inventario sistemático de incentivos es un se cumplen estas condiciones, los mercados paso pequeño pero necesario hacia la evaluación nacionales son más competitivos, se benefician de integral y el acotamiento de los programas de la difusión del conocimiento y generan nuevos y incentivos. Elevar el umbral de notificación para mejores puestos de trabajo. la revisión de fusiones es un paso urgente que permitiría utilizar de manera más eficiente los En base a este marco conceptual, este informe escasos recursos de la autoridad de competencia. destaca las posibles reformas en todas estas áreas Fortalecer la capacidad para investigar los carteles de políticas para abordar los desafíos para negocios es un prerrequisito crítico para contar con un y mercados en la Argentina. La evidencia obtenida programa eficaz de clemencia, bajo el cual el para este informe sugiere que las empresas que ya primer miembro del cartel que se presente puede operan o que buscan invertir en la Argentina han solicitar exoneración de las multas a cambio de enfrentado retos en las cuatro áreas mencionadas y ayudar a sancionar a los demás miembros del que las soluciones a dichos desafíos se encuentran cartel. Adicionalmente, asegurar la autonomía de en las tres áreas de política (a saber, comercio la agencia de competencia es clave para abordar exterior, inversión y competencia) transversalmente las barreras públicas y privadas más nocivas a la a las cuatro condiciones mencionadas. Es decir, competencia. ninguna política por sí sola puede asegurar que se cumplan estas condiciones y que las empresas puedan incorporarse a la economía global (gráfico Argentina puede crear oportunidades RE.7). En la matriz al final de este resumen se para entrar e invertir abordando los presenta un resumen de recomendaciones de retos actuales para mejorar el clima de política (cuadro RE.1). Dicha matriz refleja una negocios. revisión sistemática de todas las áreas de políticas y marcos regulatorios en sectores clave, así como del proceso de priorización que se describe a En la actualidad, los empresarios enfrentan continuación. dificultades para emprender un negocio, registrar propiedades y pagar impuestos. La obtención En vez de secuenciar todas las reformas entre las de una licencia de construcción, por ejemplo, áreas de políticas, este informe sugiere secuenciar demora casi un año completo. Argentina ocupa el las reformas específicas dentro de cada área puesto 117 de 190 países respecto de la facilidad de políticas, de manera que se pueda avanzar general para llevar a cabo negocios (Grupo Banco simultáneamente en las tres áreas. Al evaluar la Mundial 2018). Algunas empresas no pueden posible secuencia de reformas, se deben priorizar invertir debido a barreras absolutas para entrar al las reformas factibles a corto plazo y que puedan mercado, tales como los impedimentos para las ofrecer resultados tangibles. Argentina debe inversiones extranjeras en algunos segmentos concentrarse, en primer lugar, en las medidas de del transporte aéreo. Cuando las empresas políticas que eliminen cuellos de botella claves y desean invertir, es poca la previsibilidad sobre los que den resultados a corto plazo, y posteriormente incentivos a los que pueden acceder y a menudo en las que requieren recursos significativos se requiere que negocien con diferentes instancias o reformas legales integrales. El cuadro ES.1 gubernamentales. 27 Argentina puede enfrentar las trabas burocráticas En los mercados de insumos industriales, los Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global estableciendo procedimientos generales de inversionistas que tratan de adquirir insumos más simplificación administrativa e introduciendo una competitivamente en el extranjero enfrentan regla general de silencio administrativo positivo. licencias no automáticas, otras barreras no El Gobierno puede abrir aún más sectores clave arancelarias, y requisitos de contenido local. a la inversión y eliminar barreras que limitan la Desde 2005, Argentina ha incrementado el entrada al mercado (por ejemplo, en el sector empleo de barreras temporales al comercio (por de transporte aéreo) y mejorar el marco de ejemplo, mediante la implementación de medidas incentivos creando sistemas que permitan “antidumping”) más rápidamente que otros las adjudicaciones, monitoreo y la evaluación países de ingresos medios32. Una revisión de las de los planes de incentivos a la inversión. Por características del mercado de productos afectados último, el Gobierno puede facilitar el ingreso de por estas medidas temporales sugiere que las empresas que organicen sus actividades en base mismas a menudo podrían reforzar la posición a las importaciones de bienes finales, en lugar dominante en el mercado. de la inversión en la producción, reduciendo los aranceles y las MNA en sectores protegidos Argentina puede fortalecer la regulación favorable como muebles y artefactos electrodomésticos, a la competencia en industrias de red clave, como como fue hecho recientemente con las transporte, electricidad y telecomunicaciones. computadoras31. El gran número de medidas Puede fortalecer en mayor medida la aplicación relacionadas con estándares de productos revela de la ley anticarteles, especialmente en in insumos la existencia de oportunidades para simplificar homogéneos, y simultáneamente reducir las MNA la normatividad de manera que se reduzcan los y las licencias no automáticas para insumos. Por costos del comercio. último, Argentina puede promover activamente los enlaces entre el comercio internacional y las empresas nacionales creando bases de datos en Argentina puede ofrecer a los línea para proveedores nacionales, rediseñando inversionistas acceso a mercados de los requisitos de desempeño y evitando los insumos más eficientes fortaleciendo la requerimientos de contenido local. regulación favorable a la competencia. Argentina puede promover la igualdad Un mejor diseño regulatorio para mercados de de condiciones en el mercado para insumos para servicios podría mejorar el nivel de permitir el crecimiento de las empresas contestabilidad en el ámbito de las tecnologías más productivas y eficientes. de comunicaciones, permitir que las señales de precios atraigan la inversión en la generación de electricidad y reducir el riesgo de colusión Las empresas públicas argentinas operan en entre los proveedores de servicios de transporte. 17 sectores sin un claro conjunto de reglas que Actualmente, solo el 40 % de las conexiones garanticen su neutralidad competitiva frente a los de banda ancha en la Argentina superan los 4 inversionistas privados. Estas y otras intervenciones megabits por segundo, en comparación con el 67 directas del Gobierno en el mercado (como el % en los mejores mercados de la región. Las pymes sistema de control de precios) pueden generar perdieron, en promedio, el 2,4 % de sus ventas riesgos de negocios y reducir la confianza de los debido a cortes de energía, el doble que en países inversionistas. comparables. Los costos logísticos han aumentado el 40 % en términos reales desde 2003 (Castro, Para asegurar que las intervenciones Szenkman y Lotitto 2015). gubernamentales en el mercado no reduzcan 28 la previsibilidad para los posibles entrantes al Argentina puede reducir las MNA y armonizar mercado, Argentina puede promulgar reglas que normas técnicas con socios comerciales, y, por establezcan los incentivos correctos para que ende, facilitar tanto las exportaciones como las las empresas públicas compitan en el mercado importaciones. Puede poner en práctica protocolos Resumen Ejecutivo o que simulen resultados competitivos. Por claros para atender los problemas que enfrentan ejemplo, puede incluir las empresas públicas en los inversionistas extranjeros e instituir de manera el mismo régimen que las sociedades anónimas proactiva la obligación jurídica de que los entes y hacer cumplir principios de neutralidad fiscal y reguladores publiquen sus proyectos normativos normativa para las empresas públicas. Además, antes de su promulgación. Un mecanismo puede revocar completamente instrumentos sistemático de respuesta a los inversionistas que –inclusive si se eliminan gradualmente en la también podría mejorar la confianza de estos práctica- pueden ser aplicados discrecionalmente, últimos. Por último, Argentina puede modificar tales como la Ley de Abastecimiento que permite completamente el marco para la revisión de las el control de precios33. fusiones y adquisiciones de manera que se acelere la consolidación eficiente de empresas. Argentina puede promover la capacidad de las empresas para Para materializar el pleno potencial de crecer y prosperar en los mercados la reincorporación de la argentina en la globales e integrarse completamente economía global, se necesitará que las en la economía global reduciendo instituciones coordinen e interactúen las medidas no arancelarias, entre sí para que las iniciativas de fomentando la confianza de los reforma no solo sean concurrentes inversionistas y mejorando la revisión sino también coherentes e integrales de las notificaciones de fusiones y desde el punto de vista del diseño y la adquisiciones. implementación. En el pasado, intervenciones gubernamentales Se requiere implementar las reformas en estas negativas impidieron que las inversiones crecieran áreas de manera coherente para asegurar que los y prosperaran. La participación en las redes beneficios derivados de las mismas en un sector globales de producción ha sido sofocada por las no sean recortados por reformas inadecuadas elevadas barreras arancelarias y no arancelarias (o no realizadas) en los dos otros frentes. De esta que rigen para las piezas y partes. Para octubre manera, las empresas podrán entrar e invertir de 2016, más de 1600 rubros arancelarios siguen en los mercados, tener acceso a los insumos sujetos a autorizaciones de importación que para sus productos, competir en igualdad de no están sujetas a aprobación automática y se condiciones, y crecer y prosperar en los mercados siguen exigiendo otros requisitos no arancelarios globales. De acuerdo con lo presentado en el y tramitológicos. Las barreras existentes a las gráfico RE.7, la AAICI no podrá promover la IED importaciones de bienes de capital usados en la CGV con éxito si las MNA que implican a restringen la expansión del negocio e incluso aún otras instituciones gubernamentales impiden el en mayor medida para las pymes que no tienen comercio de piezas y partes. De la misma manera, la capacidad de adquirir maquinaria nueva . Más el objetivo de la CNDC de asegurar igualdad de aún, la Argentina presenta un historial negativo de condiciones para los competidores nacionales conflictos entre inversionistas y el estado, aunque y extranjeros podría ser frustrado si subsisten la mayor parte se planteó durante Gobiernos incentivos discrecionales y selectivos a la inversión anteriores. que competan a la AAICI. De manera similar, los 29 esfuerzos de la Subsecretaría de Comercio Exterior barreras a la competencia. En algunos casos, ello Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global del Ministerio de Producción por ampliar el acceso implicará la eliminación o cancelación conjunta de los exportadores argentinos a los nuevos de normas que obstaculizan la competencia. En mercados podrían quedar obstaculizados debido otros casos, significará diseñar reglas y normas a regulaciones distorsionantes en los servicios de diferentes que permiten alcanzar los objetivos de insumos (como logística, telecomunicaciones y las políticas públicas, al tiempo que se minimiza energía). La CNDC también puede operar como las distorsiones de mercado y se evita que las institución de inteligencia de mercado, ofreciendo empresas restrinjan la competencia. Este objetivo recomendaciones y análisis sobre la estructura y se puede abordar de manera sistemática mediante dinámica de los mercados a otros entes públicos una agenda integral de reforma normativa con para fomentar mercados más competitivos. Esto prioridades claras, mecanismos de mejoras y puede influir de manera positiva en un mejor monitoreo. En vista de las relaciones entre las programa de regulación para toda la economía. políticas de comercio exterior, inversión extranjera y competencia —tanto en la teoría como en su En último término, Argentina puede diseñar aplicación práctica— todas las entidades tendrán mejores políticas y normas para derribar las que coordinar sus actividades para asegurar que Grá co RE.7 Propuestas de política para Argentina y cómo se relacionan con las áreas de política de comercio, inversión y competencia COMERCIO INVERSIÓN • Reducir aranceles y medidas no • Revisar el marco de incentivos Fortalecer el arancelarias en sectores prioritarios • Introducir políticas efectivas para marco legal para • Reducir unilateralmente medidas no promover vínculos con empresas locales comercio arancelarias en insumos • Establecer mecanismos integrales de electrónico • Remover licencias no automáticas mejora regulatoria y simplificación para elevar predictibilidad • Impulsar los acuerdos regionales Abordar la de integración para aumentar burocracia y los acceso a los mercados obstáculos que afectan la facilidad para hacer negocios y el comercio Armonizar normas Abrir sectores transfronterizo técnicas con clave a la inversión socios comerciales COMPETENCIA • Fortalecer la aplicación de la ley anti-carteles • Revisar el Marco de Control de Fusiones • Fortalecer la regulación pro-competencia en sectores de servicios clave de insumos • Implementar principios de neutralidad competitiva 30 la incorporación de la Argentina en la economía disponibilidad de datos, especialmente a nivel de mundial dé como resultado los mayores beneficios empresas, así como de mayor trabajo analítico. La posibles en términos de un mayor bienestar para recopilación sistemática de datos y estadísticas es la población en general. fundamental para diseñar alternativas detalladas Resumen Ejecutivo de políticas y estimar el posible impacto de A futuro, Argentina también podría beneficiarse nuevas reformas. Si bien encuestas específicas de una estrategia integral para mejorar la como la Encuesta Nacional de Dinámica de Cuadro RE.1 Matriz de recomendaciones de política Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo Éxitos rápidos: acciones de política Hitos importantes: acciones de Políticas que requieren reformas urgentes que son relativamente política que requieren reformas institucionales complejas y factibles con impacto a corto plazo legales más sustantivas, generales, pueden enfrentar negociaciones o esfuerzos oposición política sustancial y / institucionales, todos con un impacto o involucrar importantes actores sustancial externos Abrir más oportunidades para entrar a mercados e invertir Reducir aranceles y medidas no arancelarias en sectores prioritarios Limitar las licencias no automáticas al Reducción unilateral de aranceles Armonizar las normas técnicas entre mínimo (por ejemplo, a importación de para sectores altamente protegidos los miembros del Mercosur productos peligrosos) Buscar el TLC con la UE Buscar "reformas comunitarias" en Mercosur Mejorar el marco de incentivos para atraer de manera más efectiva la inversión extranjera directa que busca ganar eficiencia Crear un inventario sistemático de Mapeo procedimental de los pasos incentivos a la inversión para adjudicar incentivos Fortalecer el monitoreo y la evaluación de incentivos Abrir sectores clave a la inversión y eliminar las barreras que limitan la entrada al mercado Limitar la responsabilidad del gobierno Eliminar las "audiencias públicas" Abrir el mercado de transporte por las pérdidas de Aerolíneas para otorgar nuevas licencias aéreo doméstico a operadores Argentinas extranjeros Abordar la burocracia y los obstáculos que afectan la facilidad para hacer negocios, particularmente en la fase de entrada Emprender esfuerzos de mejora Amplia aplicación del silencio Procedimiento general de regulatoria para promover la facilidad administrativo positivo simplificación regulatoria para hacer negocios en áreas clave Mejorar el acceso a mercados de insumos más eficientes para las empresas Reducción unilateral de medidas no arancelarias en insumos industriales Eliminar la prohibición de importación Reducir las medidas no arancelarias de maquinaria, equipos, instrumentos, para insumos industriales clave dispositivos y piezas usados Introducir políticas efectivas para promover vínculos con empresas nacionales Desarrollar una base de datos central Rediseñar los requisitos de (en línea) de proveedores nacionales desempeño y las reglas de contenido local, por ejemplo, revisando los beneficios fiscales en la industria automotriz Introducir incentivos de comportamiento para que las empresas mejoren sus capacidades 31 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro RE.1 Continuación Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo Éxitos rápidos: acciones de política Hitos importantes: acciones de Políticas que requieren reformas urgentes que son relativamente política que requieren reformas institucionales complejas y generales, factibles con impacto a corto plazo legales más sustantivas, pueden enfrentar oposición política negociaciones o esfuerzos sustancial y / o involucrar importantes institucionales, todos con un impacto actores externos sustancial Fortalecer la aplicación de la ley anticartel, especialmente en insumos industriales homogéneos Fortalecer las técnicas de Elevar las sanciones para los carteles investigación anticarteles (capacidades forenses con TI) Introducir el programa de clemencia Reforzar la regulación pro-competencia en el sector en servicios clave de insumos Implementar reglas para proteger la Implementar plenamente el marco Permitir que las empresas de neutralidad competitiva en el sector para Operadores Móviles Virtuales televisión “pagada” (cable) ofrezcan de telecomunicaciones (MVNO, por sus siglas en inglés) servicios de telecomunicaciones Garantizar el acceso efectivo y no Revisar las reglas de exoneración discriminatorio en el transporte de peaje para el transporte de carga ferroviario de carga privado (propio) y el transporte de carga pública (a terceros) Mejorar la predictibilidad y la igualdad de condiciones en el mercado para el sector privado Implementar principios de neutralidad competitiva y eliminar instrumentos que puedan limitar la competencia Eliminar la capacidad del gobierno Incorporar a las empresas estatales Introducir principios de neutralidad para controlar precios bajo el mismo régimen que las regulatoria e impositiva para las sociedades anónimas privadas empresas estatales Mejorar la capacidad de las empresas para prosperar y expandirse Eliminar licencias no automáticas para aumentar la predictibilidad Limitar las licencias no automáticas al mínimo (por ejemplo, a importación de productos peligrosos) Reducir la incertidumbre normativa a través de amplios mecanismos de mejora regulatoria Introducir un protocolo de Obligación legal para los organismos Establecer un mecanismo sistemático procedimiento claro para resolver reguladores de publicar un texto o de respuesta a inversionistas los problemas que enfrentan los una propuesta de reglamento antes inversionistas extranjeros y que de su promulgación surgen de la conducta regulatoria Fortalecer el marco legal para el comercio electrónico Eliminar las exenciones a la Fortalecer la protección a los aplicación de firmas electrónicas y consumidores específicamente de documentos electrónicos; dar validez productos electrónicos a todos los tipos de firma electrónica Revisión del marco de control de fusiones Elevar el umbral de notificación para Introducir un “proceso rápido” fusiones para determinadas fusiones que probablemente no tengan efectos anticompetitivos Mejorar la efectividad de los procedimientos al revisar las fusiones Nota: Si bien esta tabla identifica prioridades a corto, mediano y largo plazo basadas en las restricciones vinculantes, las prioridades a mediano y largo plazo deben abordarse simultáneamente con las prioridades a corto plazo si requieren cambios en la misma legislación. Las reformas también pueden involucrar a terceros (tales como reguladores, cancillería, parlamento y otros), que no se destaca en esta tabla en particular. 32 Empleo e Innovación (ENDEI) proporcionan complementar con información del mercado valiosa información, Argentina podría tratar de obtenida a partir de la aplicación de leyes sobre la recopilar datos de panel a nivel de empresas competencia y la implementación de la promoción de manera consistente y continua, y ponerlos a de la competencia. Esto permitiría contar con un Resumen Ejecutivo disposición del público académico, las entidades corpus más amplio de investigación que constituya gubernamentales especializadas e instituciones un insumo para el diseño de políticas eficaz y privadas de investigación, asegurándose de que basado en evidencia, y como medio para identificar se respeten los estándares usuales de protección los cambios en las políticas que puedan dinamizar de datos. Esta información también se puede las reformas en aún mayor medida. Notas del Foro Económico Mundial. Una mayor inversión en infraestructura sería un motor fundamental para mejorar la competitividad 1. Como se puede ver en el ejercicio contable del país y permitir que las empresas obtengan de crecimiento, la productividad total de los los beneficios de una mayor integración a la factores de hecho ha retrasado el crecimiento economía global. La IED puede desempeñar un en lugar de incrementarlo en los últimos años. rol crucial en este campo. 2. Todos los valores provienen de la base de datos 8. Porcentaje del gasto de consumo final de los de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) hogares en alimentos consumidos en el hogar del Banco Mundial. (en 2016), según el Servicio de Investigación 3. Promedio simple de la tasa de nación más Económica del Departamento de Agricultura favorecida para 2015. de los Estados Unidos. Los países comparables 4. Más recientemente, en enero de 2018, el son los mismos utilizados en todo este informe. Ministerio de Producción promulgó una Cuando solo se consideran países en desarrollo resolución (N.° 5-E/2018) que elimina 314 entre los comparables, el porcentaje promedio productos de la lista de licencias no automáticas es 18 %. Datos disponibles en https://www.ers. de importación. usda.gov/data-products/food-expenditures. 5. Argentina ha suscrito cinco acuerdos parciales, aspx. según consigna la base de datos de acuerdos 9. Estimados en base a datos de Numbeo para el comerciales regionales de la Organización período 2010–15. Mundial del Comercio. 10. La autoridad argentina para la competencia ha 6. Los análisis del Grupo del Banco Mundial empezado a realizar estudios de mercado en utilizando datos del Banco Central de Argentina algunos de estos mercados de productos. muestran que entre el 2012 y 2015 la mitad de 11. La excepción es la tarifa social de servicios de esta IED estuvo compuesta por reinversión y transporte destinada a la población de escasos utilidades, incrementada artificialmente, por recursos. lo menos en parte, por las restricciones a la 12. La eliminación del DJAI y la introducción del repatriación de utilidades de los inversionistas. SIMI, a fines de 2015, permitió eliminar el 7. Ver la base de datos de IDM. La baja inversión proceso de aprobaciones previas. Este nuevo privada y pública ha tenido como consecuencia régimen mantuvo aproximadamente 1400 del declive del stock de capital en la Argentina, rubros arancelarios sujetos a licencias no con efecto directo en la cantidad y calidad de la automáticas. Resoluciones posteriores han infraestructura. Según el documento del Banco modificado la lista de licencias no automáticas, Mundial (2015), Argentina cayó 62 posiciones en con el resultado final de haber aumentado los el ranking mundial de calidad de infraestructura rubros arancelarios a 1626, en octubre de 2016. entre 2006 y 2015, tal como revela una encuesta 33 13. Con la eliminación del DJAI, el nuevo equivalente no automáticas restantes incrementaría el PIB de Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global ad valorem de MNA disminuye en cinco puntos 0,14 % a 0,22 % por encima de las proyecciones porcentuales en muchos sectores de bienes. de la línea base estimadas para 2020. Un ejercicio de equilibrio general computable 18. Este escenario incluye una reducción del 50 % (EGC) compara los resultados económicos en aranceles en todos los países del Mercosur logrados mediante el reemplazo del DJAI por para las importaciones mundiales (las tarifas el SIMI respecto de proyecciones de referencia dentro del Mercosur son básicamente de cero), hasta 2020 sin la reforma. Los resultados del una reducción del 15 % en las MNA dentro de EGC muestran que el PIB real sería al menos 0,14 las fronteras del Mercosur y la eliminación de % superior que el valor de línea de base hacia controles de exportación entre las partes del 2020. Mercosur. 14. En base a Télam (2017) y AAICI (2018). 19. Este escenario incluye reducciones recíprocas 15. La autoridad de competencia (CNDC) ha de aranceles, donde el arancel promedio determinado que Prisma, un adquiriente de que la Argentina aplica a los productos de la tarjetas de pago, procesador y operador de UE se reduciría de un 11 % a un 3 % una vez puntos de venta (de propiedad de Visa junto que se ejecute completamente en 10 años, con 14 bancos argentinos) ejercía una posición mientras que el arancel promedio en la UE para de dominio de mercado y recomendó modificar productos de la Argentina se reduciría de un 3 el marco legal para las tarjetas de pago en varios % a un nivel cercano a cero. Asimismo, las MNA aspectos, muchos de las cuales ya han sido se simplificarían en un 15 % y se eliminarían los puestos en práctica. En septiembre de 2017, la controles de exportación entre las partes. CNDC aceptó el plan de desinversión de Prisma 20. Este escenario es similar al acuerdo entre el que también obliga a la empresa a ofrecer Mercosur y la UE pero con menores reducciones sus servicios de procesamiento de pagos a la de aranceles. El arancel promedio que la competencia de manera no discriminatoria. En Argentina aplica a productos de la Alianza del marzo de 2017, los bancos, empresas de tarjetas Pacífico se reduciría de un 1 % al 0,3 % y el de pago, y cámaras de comercio de la Argentina arancel promedio en la Alianza del Pacífico para acordaron llevar a cabo un plan para disminuir productos de Argentina se reduciría del 2,3 % al gradualmente las tasas de intercambio de 3 % a 0,3 %. 1,8 % hasta 2021. 21. Las estimaciones empíricas utilizadas como 16. Ver análisis de las implicancias fiscales en el datos para estos resultados incluyen un modelo informe principal. de gravedad para el comercio de piezas y 17. Como se indicó anteriormente, los resultados partes, una estimación de datos de panel con del EGC muestran que la eliminación del datos a nivel de empresas sobre los márgenes DJAI y la introducción del SIMI a fines de de precios y costos y la productividad a nivel 2015 incrementaría el PIB real un 0,14 % por de empresas y una estimación de datos de encima del valor de referencia para 2020. Este panel sobre el vínculo entre la restrictividad escenario de “eliminación del DJAI” se considera de la regulación en sectores de servicios y el una reforma parcial en el sentido de que las crecimiento de las industrias que utilizan dichos licencias no automáticas de importación servicios de manera intensiva entre la OCDE y siguen cubriendo una parte del comercio en otras economías en desarrollo. determinados sectores; para octubre de 2016, 22. El comercio en bienes intermedios contribuyó unos 1600 rubros arancelarios continuaban más que el comercio de bienes finales al utilizando licencias de importación que no crecimiento del comercio total de manufacturas estaban sujetas a la aprobación automática. Las en 2001–08 y 2009–14 (Banco Mundial y otros simulaciones del EGC sugieren que la expansión 2017). de esta reforma para eliminar todas las licencias 23. La proporción de exportaciones de servicios se 34 incrementó de un 9 % en 1970 a un 20 % en 32. Estimados en base a la Base de Datos Global de 2014 (Loungani y otros 2017). Antidumping del Banco Mundial (Bown, 2016) 24. La mayoría de los acuerdos comerciales que mide el stock de medidas antidumping contienen cláusulas que abarcan una amplia (investigaciones que resultan en medidas Resumen Ejecutivo variedad de MNA, tanto en la frontera como antidumping, menos medidas revocadas a fuera de ella, por ejemplo, barreras técnicas al lo largo del tiempo) en Argentina y otras 32 comercio y normas sanitarias y fitosanitarias, economías El número de medidas promedio en normas sobre protección de inversiones y vigencia en Argentina en el periodo 2005–09 derechos de propiedad intelectual, cláusulas fue 79, el cual aumentó a 103 para el periodo sobre política de competencia, etc. Los TLC 2010–14 (un aumento de 30 %). Para los países recientes suelen ir más allá de las normas de ingresos medios, la base de datos reflejaba multilaterales. En la literatura se hace referencia 936 medidas en vigencia durante 2005–09, las a estos nuevos acuerdos comerciales como cuales aumentaron a 1070 medidas para 2010– “profundos” para distinguirlos de los TLC 14 (un aumento de 14 %). Los países de ingresos tradicionales que solo se concentran en los altos reflejaban 565 medidas en 2005–09, que compromisos de acceso al mercado y se los disminuyeron a 532 medidas para 2010–14 (una suele denominar “superficiales” (Osnago, Rocha reducción de 6 %). Para 2010–14, Argentina y Ruta 2015). sería el séptimo mayor usuario de medidas 25. Un análisis más detallado de las CGV podría antidumping, luego de India, Estados Unidos, ofrecer información sobre la posibilidad de Turquía, Brasil, China y la UE. mejorar y diversificar estas exportaciones. 33. Aunque el Gobierno del presidente Macri 26. La evidencia sugiere que el proceso de inicialmente redujo el número de productos adaptación puede reducir los beneficios que se incluye en el programa de “Precios procedentes del comercio. En el caso de México, Cuidados”, en septiembre de 2017 lo volvió a Kambourov (2009) llegó a la conclusión de que prolongar hasta enero de 2018, manteniendo la falta de flexibilidad en el mercado laboral 325 productos en la lista y añadiendo 151 desaceleró la reasignación de mano de obra nuevos productos. como respuesta a la reforma comercial; por lo tanto, los beneficios de la reforma fueron un 30 % menores que los que se podrían haber Referencias logrado en un mercado laboral más flexible. De igual modo, Dix-Carneiro (2014) llega a AAICI, 2018. Agencia Argentina de Inversiones y la conclusión de que la reasignación en el Comercio Internacional. [En línea] en Brasil se aceleraría de 14 años a 4 años si el [Consulta: 23 de agosto de 2017]. capital fuera completamente móvil. Araujo, S. y D. 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Contexto, perspectivas y posibles escenarios Nuevas prioridades: fortalecimiento Anticipada de Importación (DJAI), por un nuevo de la integración de la economía sistema simplificado de monitoreo, el Sistema argentina a los mercados mundiales Integral de Monitoreo de Importaciones (SIMI), que supone un cambio, en línea con los procedimientos E l Gobierno de Argentina está emprendiendo de la Organización Mundial del Comercio (OMC), una importante transición en sus de licencias de importación no automáticas a políticas económicas al pasar de corregir automáticas para la mayoría de los productos y desequilibrios macroeconómicos urgentes a una facilitación de las importaciones. El Gobierno priorizar la reintegración de la economía argentina también presentó en el congreso argentino un nuevo a los mercados mundiales con el fin de garantizar proyecto de ley de competencia1, creó una nueva el retorno a un crecimiento sostenible. Tras la agencia de promoción de la inversión y eliminó las asunción del presidente Mauricio Macri en 2015, se prohibiciones sobre repatriación de capitales. llevaron a cabo sustanciales reformas económicas en 2016. Argentina eliminó los controles sobre La integración a los mercados mundiales puede las divisas, endureció la política monetaria, llegó mejorar la eficiencia de la economía argentina a un trascendental acuerdo con los acreedores al brindar oportunidades para el crecimiento disidentes y redujo los subsidios sobre los precios de de las inversiones privadas y de los beneficios los servicios públicos y el transporte para acotar el relacionados para los consumidores. El crecimiento desequilibrio fiscal (recuadro 1.1). El Gobierno mejoró de la productividad sigue siendo un punto crítico las políticas vinculadas con la oferta a los efectos de en Argentina, y su insuficiencia radica en la falta la conexión con los mercados internacionales. Se de convergencia de ingresos del país respecto eliminaron los impuestos a las exportaciones sobre la de la mayoría de las economías desarrolladas2. mayoría de los cultivos, la carne vacuna y la mayoría Las políticas que respaldan la profundización de de los productos manufacturados industriales, y se la integración a la economía mundial tienen el redujeron en un 5 % los impuestos a las exportaciones potencial de impulsar beneficios en términos de sobre la soja. Asimismo, Argentina reemplazó productividad, tanto en la economía en general, oficialmente su anterior sistema de licencias de como en el seno de los sectores y las empresas3. importación, que se valía de la Declaración Jurada La integración económica abriría varias fuentes de 37 eficiencia de manera simultánea. En primer lugar, del rendimiento de las inversiones y la innovación Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global las empresas tendrían acceso a mercados más y, al mismo tiempo, les permitiría a las empresas grandes con una mayor elasticidad de la demanda. unirse a la plataforma de crecimiento provista En segundo lugar, el ingreso a estos mercados por las redes de producción internacionales. Por le permitiría a Argentina explotar economías de último, los consumidores se beneficiarían de la escala sin afrontar grandes reducciones de precios. disponibilidad de productos y servicios extranjeros, En tercer lugar, se fomentaría la competencia, de la mayor variedad y de la mayor competitividad cuando las empresas nacionales se vean obligadas de los precios. Para acceder a un examen detallado a enfrentar una presión más intensa ya sea debido a de estos efectos identificados en la bibliografía la competencia representada por las importaciones teórica y empírica, véase el apéndice A. Propiciar la o al arribo de empresas extranjeras, y cuando las integración a la economía mundial también puede que ingresen en los mercados de exportación contribuir a la creación de más y mejores empleos deban hacer frente a la competencia de sus (véase el recuadro 1.2 para obtener más detalles). contrapartes internacionales. En cuarto lugar, se flexibilizarían las restricciones tecnológicas a través Entre muchas políticas que son importantes para la del acceso a insumos de mejor calidad y con precios integración a la economía mundial, las políticas de competitivos, lo cual se traduciría en un incremento comercio, de inversión y de competencia revisten Recuadro 1.1 Principales reformas a la fecha • Eliminación de controles sobre divisas y unificación de tipos de cambio (diciembre de 2015). Exportadores, importadores y el público ahora podían comprar divisas libremente a un tipo de cambio único sin necesidad de una autorización de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), lo que redundó en la unificación de los tipos de cambio oficiales y no oficiales. • Eliminación de las restricciones sobre la repatriación de capitales (diciembre de 2015). Se implementó una exitosa amnistía fiscal con el propósito de alentar la repatriación de fondos no declarados mantenidos en el extranjero. Redundó en ingresos tributarios adicionales que ascendieron al 1,6 % del producto interno bruto (PIB). • Restablecimiento de la credibilidad del sistema nacional de estadística (diciembre de 2015). Como resultado, el Fondo Monetario Internacional (FMI) levantó la Declaración de Censura que había impuesto sobre las estadísticas oficiales de Argentina. • Implementación de un nuevo sistema de administración de las importaciones (diciembre de 2015). Para facilitar las importaciones, Argentina reemplazó su sistema de licencias para la autorización de importaciones (DJAI), que habían estado en gran medida sujetas a un proceso de aprobación previa poco transparente, por el Sistema Integrado de Monitoreo de Importaciones (SIMI). • Reducción de los impuestos a las exportaciones (diciembre de 2015). Argentina eliminó los impuestos a las exportaciones sobre productos agrícolas (incluidos la carne vacuna, el trigo y el maíz) y redujo los aranceles sobre la soja en un 5 % (del 35 % al 30 %). • Creación de una nueva agencia de promoción de la inversión (marzo de 2016). Por medio de un decreto del Ministerio de Producción (Resolución 83/2016), se enmendaron los estatutos de la Fundación Exportar —una entidad privada dedicada exclusivamente a la promoción de las exportaciones— con el fin de crear la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI), que se dedicaría no solo a la promoción de las exportaciones, sino también a la promoción y la facilitación de las inversiones. 38 Recuadro 1.1 Continuación Capítulo 1 • Regreso a los mercados financieros internacionales (marzo-abril de 2016). Argentina logró un acuerdo trascendental con los acreedores disidentes y se reinsertó exitosamente en los mercados de capital internacionales con una emisión de bonos por USD 16 500 millones en abril de 2016, la emisión de bonos más grande de la historia para una economía emergente. • Reducción de los subsidios a la energía y al transporte, con el mantenimiento de una tarifa social para los usuarios de ingresos bajos (marzo-abril de 2016). Se aumentaron las tarifas de electricidad y gas, si bien debieron ser revisadas tras un fallo de la Corte Suprema debido a la ausencia de audiencias públicas obligatorias. También se redujeron los subsidios al transporte (con la excepción de la tarifa social para los pobres). Los subsidios a la energía seguirán reduciéndose gradualmente hasta su eliminación final en 2019, salvo las tarifas sociales. • Ampliación de la red de seguridad social (abril de 2016). Se aumentó el número de asignaciones familiares, que hasta entonces beneficiaban a 2,9 millones de niños, para alcanzar a 4,1 millones de niños. • Implementación de la reforma del impuesto a las ganancias (abril de 2016 y diciembre de 2016). El piso del impuesto a las ganancias se incrementó de ARS 15 000 brutos mensuales a ARS 30 000. En diciembre de 2016, el Congreso aprobó una nueva reforma del impuesto a las ganancias mediante la cual se aumentaron todas las franjas y se redujo el impuesto sobre los ingresos mínimos. • Adopción de la política monetaria (septiembre de 2016). El Banco Central adoptó formalmente un régimen de metas de inflación con un tipo de cambio flotante (objetivo del 2 % al 25 % para fines de 2016, con una caída al 5 % para 2019). Se comprometió a reducir gradualmente la asistencia financiera al Gobierno central. • Normalización de las relaciones internacionales. En noviembre de 2016, el FMI llevó a cabo su primera consulta del artículo IV con Argentina en una década. Además, Argentina fue sede de la Conferencia Ministerial de la OMC en 2017 y asumirá la presidencia del Grupo de los Veinte (G20) en 2018. • Presentación por parte del Banco Central de la Unidad de Valor Adquisitivo para apoyar el desarrollo del mercado hipotecario en Argentina. Las hipotecas están experimentando un crecimiento, si bien partiendo de una base insignificante. • Aprobación del marco para las alianzas público-privadas. El Congreso aprobó un nuevo marco para las alianzas público-privadas a fin de dar respuesta al actual déficit del país en materia de infraestructura y de estimular la inversión privada en los principales sectores de la economía, tales como infraestructura, vivienda, servicios, producción, investigación aplicada e innovación tecnológica. • Promoción de la transparencia en el Gobierno. El presidente Macri manifestó su intención de posicionar a Argentina entre los primeros países del mundo en términos de transparencia. Las medidas principales incluyeron la sanción de la Ley de Acceso a la Información Pública en 2016 (que entró en vigor en septiembre de 2017), reformas continuas en las adquisiciones para infraestructura pública (portal Contrat.ar) y las adquisiciones públicas (a través del portal Compr.ar), y un renovado compromiso de apertura del Gobierno con el portal de datos públicos (datos.gob.ar) y la implementación del segundo Plan de Acción de Gobierno Abierto. • Establecimiento del nuevo régimen de exportación para pymes. El Ministerio de Producción y la Administración Federal de Ingresos Públicos publicaron la Resolución General Conjunta n.º 4049- E/2017 en el Boletín Oficial. Establece el marco de un régimen de exportación simplificado denominado “Exporta Simple”, que implementa un procedimiento rápido para facilitar la exportación de los productos de las pymes a través de prestadores de servicio postal privados. 39 especial importancia (y plantean un verdadero existen múltiples modalidades contractuales no Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global desafío). Contar con políticas macroeconómicas, exclusivas de integrar las empresas nacionales a políticas del mercado laboral, políticas los mercados mundiales: exportador, importador, financieras y de crédito, políticas de innovación y contratista, subcontratista, propietario extranjero reglamentaciones comerciales adecuadas puede e inversionista directo extranjero4. El éxito de la moldear los incentivos y las oportunidades para los internacionalización de una empresa a través de agentes económicos a nivel tanto nacional como cualquier combinación de estas modalidades internacional (apéndice B). Como se documenta depende de cómo las políticas moldeen los en la bibliografía empírica (véase el apéndice A) e incentivos y las normas. Mientras que la política indica la evidencia internacional contemplada en de inversión extranjera alienta o desalienta el el presente informe, las reformas de las políticas ingreso de nuevos actores internacionales, la de inversión y competencia son complementos política de comercio influye en el tamaño del importantes de la liberalización del comercio. mercado de productos y en la variedad de las De hecho, resultan particularmente esenciales fuentes de insumos que las empresas tienen a su para la integración a la economía mundial del disposición, y la competencia afecta el ingreso a los siglo XXI, caracterizada por su globalización, su mercados transfronterizos y la exposición a la libre interconexión y su competitividad. Estas tres competencia tanto de los mercados de insumos políticas a menudo son moldeadas y determinadas como de los mercados de productos y brinda por normas, políticas y reglamentaciones difusas incentivos en pos de la innovación y el aumento de en muchos mercados y sectores individuales. la productividad (gráfico 1.1). En estos segmentos específicos de la economía, puede haber grupos con intereses particulares A partir de un sólido análisis empírico de la que obstaculicen reformas que beneficiarían a la situación de Argentina y un examen exhaustivo de economía general. la experiencia internacional en este sentido, en el presente informe se elaboran recomendaciones Las políticas de comercio, inversión y competencia para cada una de las instituciones a cargo de las no se establecen en una única ley o en una única tres áreas respectivas de políticas, junto con una institución. Si bien por lo general existe una sola ley hoja de ruta de reformas específicas que todas de inversión y una sola ley de competencia, muchas las instituciones pueden promover de manera leyes de sectores específicos o programas de conjunta. políticas públicas tienen efectos sobre el atractivo de la economía para las inversiones y la intensidad El presente informe y sus recomendaciones se de la competencia. Esto tiene dos implicancias. En desarrollan a partir de los resultados de un robusto primer lugar, la mejora de la política requiere de un conjunto de análisis empíricos que conforman análisis detallado de las leyes y reglamentaciones un modelo personalizado de equilibrio general específicas de cada sector y de su implementación, computable (EGC) para Argentina que posibilita y, en segundo lugar, ninguna institución, por sí sola, la realización de simulaciones de diferentes puede modificar la política de comercio, inversión escenarios de liberalización del comercio; un o competencia. Para que las tres sean coherentes ejercicio de equilibrio parcial basado en un marco y eficientes en la consecución de sus objetivos, son gravitacional para estimar el efecto promedio de indispensables la cooperación y la coordinación una integración más profunda sobre las cadenas institucional. de valor globales (CVG); un análisis a nivel de las empresas de los potenciales beneficios en términos Las políticas de comercio, inversión y competencia de productividad que traería consigo un incremento eficaces se refuerzan mutuamente al alentar a las de la competencia; la simulación de una reforma de empresas a abastecerse, producir y vender a nivel la regulación del mercado de productos y su efecto internacional. Desde una perspectiva económica, en el crecimiento de las industrias que hacen un 40 uso intensivo de los servicios; y una comparación integrado paso a paso desde la perspectiva de las de precios entre países mediante el uso de datos empresas a fin de ilustrar los desafíos críticos que de panel. Asimismo, este informe se basa en un suponen la inversión y la internacionalización para análisis comparativo mundial de las características las empresas argentinas. Capítulo 1 institucionales del comercio, la promoción de la inversión y las autoridades de competencia. Un ¿Cuán integrada está Argentina a la nuevo examen comparativo de la experiencia economía mundial? internacional con programas de reforma estructural microeconómica arroja información sobre el diseño Argentina tiene poco comercio exterior, y su y el secuenciamiento de dichas reformas para participación en las exportaciones mundiales ha Argentina. Por último, las recomendaciones sobre ido en descenso desde la crisis financiera mundial reformas individuales se presentan en un marco de 2008. La apertura comercial de Argentina, Recuadro 1.2 La implementación de reformas en el mercado de productos puede contribuir a crear empleos de mejor calidad y tiene el potencial de aumentar el nivel total de empleo a largo plazo La creación de nuevos (y mejores) empleos es esencial en Argentina, debido a las altas tasas de desempleo y subempleo. El 11,2 % de la fuerza laboral de Argentina está subempleada, es decir que los empleados tienen empleos de tiempo parcial porque no logran obtener puestos de tiempo completo (Instituto Nacional de Estadística y Censos [INDEC] 2017). Al impulsar el crecimiento de la productividad —entre otros mecanismos, a través de la redistribución de mano de obra a empresas y sectores más productivos— las reformas en el área del comercio, la inversión y la competencia pueden contribuir a mejorar la calidad de los empleos al aumentar la demanda de trabajadores altamente especializados o al permitirles a los trabajadores aprender mientras trabajan y dedicarse a tareas con un mayor valor agregado. Por lo general, el aumento de la productividad de los empleos redunda en mayores salarios. Desde una perspectiva comercial, esta afirmación está respaldada por un conjunto de hechos (contundentes) estilizados: en primer lugar, los exportadores son más productivos que los no exportadores (véanse, por ejemplo, Bernard y Jensen 1999, y Melitz 2003, entre muchos otros), y, en segundo lugar, los exportadores tienden a pagar salarios mayores que los no exportadores (véase, por ejemplo, Brambilla, Depetris Chauvin y Porto 2016, quienes demuestran que los exportadores argentinos pagan salarios un 31 % más altos que los no exportadores). El impacto sobre el empleo total dependerá de las condiciones macroeconómicas y de las instituciones del mercado laboral. La evidencia empírica sobre el impacto de las reformas en el mercado de productos sobre el empleo apunta a beneficios positivos generales a largo plazo. Un examen bibliográfico exhaustivo presentado por Schiantarelli (2016) muestra que las reformas que favorecen la competitividad en los mercados de productos generan un nivel significativo de empleo a largo plazo en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) al estimular la demanda de mano de obra y la voluntad de invertir de parte de las empresas. Los efectos favorables a largo plazo en el empleo son más probables si los mercados laborales son rígidos y tienden a ser potenciados por las desregulaciones en el mercado de productos que fomentan las reformas en el mercado laboral. Asimismo, la bibliografía empírica que se vale de datos comparativos entre países sugiere que los países que tienen una mayor apertura comercial tienen menores tasas de desempleo (véase, por ejemplo, Felbermayr, Prat y Schmerer 2011). Otra evidencia empírica aportada por Hollweg, Lederman y Mitra (2014) indica que las reformas que favorecen la apertura traen consigo empleo y mejores salarios. 41 Grá co 1.1 Políticas de comercio, inversión y competencia: Atributos, sinergias Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global y complementariedades Política de competencia (afecta el ingreso a los mercados/la exposición de los mercados a la libre competencia, así como los incentivos para la innovación, y aumenta Una competencia más la productividad) El ingreso de empresas reñida aumenta las extranjeras intensi ca la oportunidades de obtener competencia en los bene cios del comercio. mercados nacionales. La exibilización de los Los mercados competitivos aranceles sobre los generan oportunidades de productos aumenta la inversión/mejoran los competencia. bene cios de la inversión. Política de inversión extranjera Política de comercio La apertura comercial aumenta los (alienta/desalienta el (moldea el tamaño del ujos de inversiones. ingreso de nuevos actores mercado de productos y extranjeros; potenciales la amplitud de las Las inversiones extranjeras directas canales para la fuentes de insumos) (IED) aumentan los ujos de transferencia de tecnologías comercio. y conocimiento) medida por las exportaciones e importaciones de Argentina en el mercado mundial, como lo sobre el PIB, ha estado por debajo del nivel previsto muestra la superficie de color rojo en el gráfico 1.4. en función de los ingresos per cápita del país, sin señales de mejora (gráfico 1.2; gráfico 1.3). Contrariamente a las tendencias mundiales, el La apertura comercial en Argentina cayó de un comercio de servicios se está contrayendo en 40,5 % en 2005 a un 23 % en 20155. Ayudadas por Argentina, y cada año son menos las empresas los precios favorables de los productos básicos en que comienzan a exportar en comparación con los mercados internacionales, las exportaciones lo que sucedía hace una o dos décadas. El sector de Argentina crecieron por encima del promedio de las exportaciones de Argentina no es muy mundial antes del colapso económico mundial de dinámico; la densidad del ingreso de nuevas 2008, a una tasa promedio del 20 % trimestral entre empresas exportadoras en el país ha estado en el primer trimestre de 2006 y el cuarto trimestre descenso desde la devaluación del peso en 2002: de 2008. Como resultado, Argentina aumentó su la cifra cayó de 121 nuevas empresas exportadoras participación de mercado, como lo muestra la por cada millón de habitantes en 2001 a menos de superficie de color verde en el gráfico 1.4. Desde 30 en 2014 (gráfico 1.5). Argentina también puede la crisis, las exportaciones de Argentina se han estar renunciando a una importante fuente de reducido a un promedio del 2,6 % trimestral, lo que eficiencia y a un medio para propiciar el comercio ha redundado en una reducción de la participación de productos de mayor valor agregado, en vista de 42 Grá co 1.2 Apertura comercial y PIB, 2000–11 400 Capítulo 1 Relación comercio sobre PIB (%) 300 200 100 Argentina 0 6 8 10 12 Log de PIB per cápita (ajustado en función de la paridad del poder adquisitivo [PPA]) Valores ajustados Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) (http://wdi.worldbank.org/tables). Grá co 1.3 Apertura comercial y PIB, 2012–15 400 Relación comercio sobre PIB (%) 300 200 100 Argentina 0 6 8 10 12 Log de PIB per cápita (ajustado en función de la paridad del poder adquisitivo [PPA]) Valores ajustados Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) (http://wdi.worldbank.org/tables). que el comercio de servicios cayó a un ínfimo 5,5 % restringida, en parte, y es relativamente más del PIB en 2015, el más bajo entre los países vecinos sólida del lado del vendedor (progresiva) que del (gráfico 1.6). lado del comprador (regresiva). La producción de bienes de exportación se está tornando cada Asimismo, la integración de Argentina las CVG, vez más independiente; el comercio mundial de la modalidad de comercio del siglo XXI, se ve piezas y componentes ha crecido más rápido que 43 Grá co 1.4 Crecimiento de las exportaciones y cambio en la participación de mercado: Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Argentina frente al mundo, primer trimestre de 2006–primer trimestre de 2016 40 30 Primeras diferencias logarítmicas 20 (log delta), interanual 10 0 –10 –20 –30 –40 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Cambio en el crecimiento de las exportaciones de Argentina Cambio en el crecimiento de las exportaciones mundiales Fuente: Datos de Measuring Export Competitiveness (https://mec.worldbank.org/). Nota: Las cifras del grá co corresponden a primeras diferencias logarítmicas. Aproximan el cambio porcentual en la variable de interés. En el sentido estricto de la palabra, el cambio porcentual en una variable Y en el período t se de ne como (Y(t)−Y(t−1))/Y(t−1), que equivale aproximadamente a log(Y(t))−log(Y(t−1)). Grá co 1.5 Densidad del ingreso de nuevas empresas exportadoras en Argentina, 1998–2015 Nuevas empresas por millón de habitantes 140 120 100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) (http://wdi.worldbank.org/tables) y de GPS de Empresas, Ministerio de Producción, Argentina (http://www.produccion.gob.ar /gpsempresas/). el comercio de productos finales a lo largo de los tener una participación más activa en las CVG, últimos 20 años6. En las CVG, no es necesario que especialmente en la compra de bienes producidos un país cuente con la capacidad para producir un en el extranjero y su uso como insumos para la producto de exportación completo, sino que, en producción de bienes de exportación de mayor cambio, contribuye a un segmento de su proceso valor. La participación regresiva en CVG -medida de producción. Los últimos datos disponibles sobre como la proporción de valor agregado extranjero comercio de valor agregado correspondientes a la en relación con las exportaciones brutas de OCDE, para 2011, sugieren que Argentina podría Argentina- ascendió a un 14,1 % en 20117, una cifra 44 Grá co 1.6 Comercio de servicios: Argentina frente a países comparables, 2007–15 20 Capítulo 1 18 16 14 Porcentaje del PIB 12 10 8 6 4 2 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Argentina Brasil Chile Perú Paraguay Uruguay Fuente: Datos del conjunto de datos de Solución Comercial Integrada Mundial (WITS) (https://wits.worldbank.org/). menor que la de países comparables como Bulgaria, de la Asociación Europea de Libre Comercio (entre Costa Rica, Malasia, México, Polonia y Rumania8. 31 y 29), Singapur (21), Chile (22), Turquía (18), Por su parte, la participación progresiva en CVG México (10) y Egipto (5) (mapa 1.1). Por su parte, -medida como la proporción de valor agregado de Argentina tenía un único acuerdo de comercio Argentina en relación con las exportaciones brutas preferencial en vigor, el Mercosur10. de países extranjeros- fue mayor en comparación con la medida de participación regresiva, con un Según los datos de los IDM, Argentina 16,8 %, lo cual, esencialmente, era un reflejo de la recibe pocas inversiones extranjeras directas exportación por parte de Argentina de productos (IED) en comparación con otras economías básicos agroindustriales (por ejemplo, el uso de la latinoamericanas, tanto pequeñas como grandes. soja argentina en productos de soja). Así y todo, En Argentina, las IED ascienden a apenas el 2 % la integración progresiva de Argentina a las CVG del PIB y se han mantenido sistemáticamente por seguía siendo menor que la de Australia, Brasil y debajo del promedio para América Latina y el Perú (gráfico 1.7). Caribe. En líneas generales, la limitada integración de Los flujos de IED mundiales aumentaron un 38 % Argentina a las CVG se relaciona con su escasa en 2015, para alcanzar los USD 1,76 billones, su participación en acuerdos de libre comercio (ALC). nivel más alto desde la crisis económica y financiera A nivel mundial, cada vez más países suscriben ALC9, mundial de 2008. Una intensa ola de fusiones y pero Argentina es una excepción a este patrón. Esto adquisiciones transfronterizas, principalmente en puede explicarse, en parte, por el hecho de que, países desarrollados, da cuenta de este reciente como miembro de la unión aduanera Mercosur, crecimiento de las IED a nivel internacional. Argentina tiene prohibido negociar acuerdos de Argentina también formó parte de esta tendencia comercio bilaterales por su cuenta. En cambio, debe ascendente en acumulaciones de IED durante obtener el consenso y la coordinación de todos 2015, al alcanzar casi USD 12 000 millones luego los miembros del Mercosur. Hasta 2015, los países de sobrellevar una intensa tendencia descendente participaron en un promedio de 14 acuerdos. La durante los años previos. La proporción de la Unión Europea (UE) fue quien participó en la mayor entrada de IED en relación con el PIB de Argentina cantidad de acuerdos (37), seguida de los miembros se encuentra entre las más bajas entre un 45 Grá co 1.7 Participación en CVG: Argentina frente a países comparables, 2011 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 50 Progresiva Regresiva exportaciones brutas nacionales y extranjeras Valor agregado como proporción (%) de las 40 30 20 10 0 Australia Perú Brasil Países Bajos Polonia Costa Rica Finlandia Argentina Rumania Irlanda Sudáfrica Bulgaria Malasia Nueva Zelandia México Reino Unido Fuente: Datos del conjunto de datos de comercio de valor agregado correspondientes a la OCDE/OMC (https://stats.oecd.org/index.aspx- ?queryid=75537). Nota: Los países están clasi cados según su proporción de participación regresiva. Mapa 1.1 Cantidad de acuerdos activos por país, 2015 30–44 20–30 10–20 5–1 0 1–5 0–1 Fuente: Datos del conjunto de datos de contenido sobre acuerdos de comercio preferencial (ACP) (https://wits.worldbank.org/gptad/trade _database.html). grupo seleccionado de mercados avanzados y con mejor desempeño (como Costa Rica), sino emergentes (gráfico 1.8). Esta proporción se ha también de las principales economías regionales mantenido sistemáticamente en alrededor del 2 %, (como Brasil y México). El desempeño de Argentina por debajo no solo de los países latinoamericanos no es mejor cuando se lo compara con el de países 46 Recuadro 1.3 Países comparables A lo largo del informe, se compara a Argentina con un conjunto uniforme de países: Australia, Brasil, Bulgaria, Capítulo 1 Costa Rica, Finlandia, Irlanda, Malasia, México, los Países Bajos, Nueva Zelandia, Perú, Polonia, Rumania, Sudáfrica y el Reino Unido. Para seleccionar este conjunto de contrapartes, se tuvieron en cuenta tres criterios. El primero se vale de un algoritmo que identifica países comparables que son similares en términos de desarrollo económico o tamaño, competidores con canastas de exportaciones similares, o países “vecinos” dentro de la región, así como países de referencia. El algoritmo emplea cinco dimensiones económicas específicas: 1) composición de la canasta de exportaciones (medida como la proporción del producto en relación con las exportaciones por medio de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (Revisión 2 de la CUCI) con un dígito y usando los productos de 0 a 8, a partir de datos de Solución Comercial Integrada Mundial (WITS); 2) PIB per cápita, a partir de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM); 3) población como medida de tamaño, a partir de datos de los IDM; 4) capital humano, medido como promedio de años de escolarización entre la población de 15 años o más en 2010; y 5) capital físico, medido como el capital social per cápita en 2010, a partir de datos de los IDM. En función del primer criterio, se seleccionó el siguiente conjunto de países comparables: Brasil, Bulgaria, Costa Rica, Malasia, Perú, Polonia, Sudáfrica y Rumaniaa. El segundo criterio se basa en un conjunto seleccionado de países de la OCDE: Finlandia, Gran Bretaña, Irlanda, los Países Bajos y Nueva Zelandia. El tercero incluye a Australia, un país cuya economía guarda similitudes con la economía argentina, y a México, incluido con el fin de ampliar el subconjunto de países comparables de la región de América Latina y el Caribe. a. El algoritmo calcula las distancias de Manhattan entre todos los países (Argentina y potenciales contrapartes) para cada dimensión. Para dos puntos con coordenadas (x1, …, xn) e (y1, …, yn), la distancia de Manhattan entre ambos se define como |x1 – y1|+|x2 – y2|+…+|xn - yn|. Las cinco coordenadas no se encuentran en la misma escala, lo que hace necesaria su estandarización. Los países con menores distancias ponderadas se seleccionan como países comparables finales. no pertenecientes a la región: Argentina ha tenido comunicación (7 %), sectores como el automotor, una de las relaciones entre IED y PIB más bajas del maquinaria y equipos, venta mayorista y otros mundo desde 2000. En línea con el escaso volumen también estuvieron representados en parte de de entradas de IED, el monto de las IED también es las entradas de IED. Esta diversificación de las bajo, y se encuentra muy por debajo del nivel de inversiones extranjeras, no obstante, no se ha otros países comparables (gráfico 1.9). traducido en una mayor complejidad económica ni de las exportaciones (gráfico 1.11). Los productos Pese a que las IED se reparten entre muchos sectores, menos sofisticados y no procesados -principalmente esto no se traduce en una mayor complejidad de en el sector agrícola- siguen predominando en la las exportaciones. En líneas generales, las entradas cartera de exportaciones de Argentina, lo cual ha de IED han estado bastante diversificadas entre los redundado en un índice de complejidad económica diferentes sectores; según datos correspondientes (ICE) relativamente bajo11. El ICE de Argentina era de al período entre 2010 y 2015, los sectores químico -0,502 (puesto 72 en una clasificación de 107 países) (15 %), minero (11 %) y financiero (10 %) fueron en 201412. La complejidad de las IED13 en Argentina los que mayores proporciones de IED recibieron también era baja, con un -0,39 (puesto 78) ese individualmente (gráfico 1.10). Por su parte, mismo año. Este valor se encuentra por debajo del varios sectores menores contribuyeron a una promedio mundial y por debajo de otros países de porción sustancial de las entradas de IED; además América Latina (como Brasil y Costa Rica) con ICE de los sectores de alimentos y bebidas (8 %) y similares. 47 Grá co 1.8 Entradas de IED como proporción del PIB: Argentina frente a países comparables, Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global promedio, 2000–15 45 2000-04 2005-09 2010-15 40 35 Porcentaje del PIB 30 25 20 15 10 5 0 Australia Polonia Brasil Perú Países Finlandia Nueva Zelandia Sudáfrica Rumania Reino Unido Argentina México Bulgaria Malasia Costa Rica Bajos Irlanda Fuente: Datos de la base de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) (http://wdi.worldbank.org/tables). Nota: Los países están clasi cados según los valores correspondientes al período 2010–15. Grá co 1.9 Monto de las entradas de IED como proporción del PIB: Argentina frente a países comparables, 2015 350 286 300 Porcentaje del PIB 250 200 150 102 100 39 40 40 43 44 46 35 35 37 50 15 0 Argentina Finlandia Brasil OCDE Nueva Polonia Sudáfrica Australia México Reino Países Irlanda Zelandia Unido Bajos Fuente: Datos de la base de datos de la OCDE (https://data.oecd.org/fdi/fdi-stocks.htm). Nota: El monto de la entrada de IED se de ne como el valor de la participación de los inversionistas extranjeros en el capital social de empresas radicadas en la economía declarante, y de los préstamos netos a dichas empresas. Argentina tiene las reglamentaciones del mercado promueven o inhiben la competencia en áreas de productos más restrictivas de la región y del mercado de productos donde la competencia reglamentaciones más restrictivas que otros es viable14. Datos recogidos conjuntamente por el países de tamaños y niveles de ingresos similares. Grupo Banco Mundial (GBM) y la OCDE sugieren Los indicadores de regulación del mercado de la existencia de restricciones reglamentarias productos (RMP) de la OCDE miden la medida significativas sobre la competencia en Argentina. en la cual las políticas o medidas reglamentarias En comparación con otros países de América Latina 48 Grá co 1.10 Composición por sector de las entradas de IED en Argentina, 2010–15 Otros 12 % Capítulo 1 Industria química 15 % Tecnología de la información (TI) 1% Industria textil 3% Maquinarias y equipos 4 % Minería 11 % Industria automotriz 6 % Construcción 2 % Transporte 3 % Petróleo 6 % Comercio 5 % Aceites y cereales 3 % Metales comunes 3 % Comunicaciones 7 % Agricultura 1 % Sector privado financiero 10 % Alimentos, bebidas y tabaco 8 % Fuente: Datos del Banco Central de la República Argentina. Grá co 1.11 Complejidad de las IED e índice de complejidad económica: Argentina frente a países comparables, 2014 1.0 rou pol cri bor mex Complejidad de las IED irl 0 bra mys fin zaf gbr arg aus –1.0 per nzi –2.0 –2 –1 0 1 2 Fuente: Datos del observatorio de complejidad económica del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) (https://atlas.me- dia.mit.edu/en/rankings /country/eci/). y el Caribe y con países no pertenecientes a la 30 % más restrictiva en Argentina que en 19 países región con características de mercado similares, la latinoamericanos, en promedio. RMP de Argentina es restrictiva (gráfico 1.12). De hecho, los puntajes de RMP asignados en función La medida en la cual las intervenciones del del grado de restricción de las disposiciones Gobierno de Argentina en los mercados legales y reglamentarias de cada país indican que restringen la competencia en los mercados de la regulación del mercado de productos es un productos se ve influenciada, en particular, por 49 Grá co 1.12 Indicador de RMP: Argentina frente a países comparables, 2013/2016 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 3,5 restrictivo al más restrictivo 3,0 Índice de 0 a 6, del menos 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Australia Países Bajos Polonia Perú Brasil Finlandia Costa Rica Reino Unido Nueva Zelandia Irlanda Bulgaria Rumania México Sudáfrica Argentina 2013 Argentina 2016 Fuente: Base de datos sobre regulación del mercado de productos de la OCDE, y base de datos sobre regulación del mercado de productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, hasta marzo de 2018. (http://www.oecd.org /eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm). Grá co 1.13 Descomposición del indicador de RMP: Argentina frente a países comparables, 2013/2016 3,5 Control estatal Barreras a la iniciativa empresarial Barreras al comercio y la inversión 3,0 restrictivo al más restrictivo Índice de 0 a 6, del menos 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Australia Brasil Perú Polonia Países Finlandia Argentina 2013 Argentina 2016 Costa Rica Sudáfrica México Rumania Bulgaria Irlanda Nueva Zelandia Reino Unido Bajos Fuente: Base de datos sobre regulación del mercado de productos de la OCDE, y base de datos sobre regulación del mercado de productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, hasta marzo de 2018. (http://www.oecd.org /eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm). el grado de control estatal y barreras al comercio beneficiarse de la protección normativa. Los y la inversión (gráfico 1.13). En sectores clave, inversionistas se ven obligados a asumir riesgos los inversionistas privados deben hacer frente comerciales como resultado de una política tanto a empresas estatales como a incumbentes que regula los precios de más de 400 bienes de nacionales del sector privado que parecen consumo específicos. 50 Grá co 1.14 Proporción de los productos en relación con el total de productos alimentarios de la canasta de consumo Capítulo 1 Otros 15% Leche 17% Frutas (manzanas y naranjas) 9% Pan 12% Verduras (tomates, lechuga) 10% Queso 1% Papas 12% Huevos 11% Arroz 2% Carne 11% Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina (INDEC, canasta básica de consumo, 2004). Si bien esta política, "Precios Cuidados", está siendo encima del nivel competitivo vigente en los eliminada gradualmente por el Gobierno actual, mercados internacionales. aún no ha sido revocada, y, en septiembre de 2017, se aumentó la cantidad de productos incluidos15. En Argentina, los mercados de productos Además, los inversionistas están expuestos a la alimentarios básicos exhibieron precios que eran, potencial aplicación discrecional de procedimientos en promedio, un 50 % más altos que los de sus administrativos inusualmente complejos. La falta contrapartes internacionales en 2010-15. El análisis de competencia en los mercados de insumos, tales empírico subyacente se valió de distintas fuentes como los servicios profesionales, puede limitar la de datos de panel para el período 2010-15 y de competitividad de las empresas de procesamiento técnicas de estimación para comparar los precios (downstream). promedio de 11 productos alimentarios básicos para los cuales había disponible información a La prevalencia de prácticas comerciales nivel internacional (para obtener detalles sobre anticompetitivas y barreras impuestas por el la metodología utilizada, véase el recuadro 1.4). Gobierno a la competencia puede afectar el nivel Estos artículos conforman el 85 % de los productos de los precios de bienes de consumo básicos alimentarios de la canasta básica de consumo comerciables. La evidencia internacional demuestra (gráfico 1.14)17. Los resultados sugieren que los que la falta de competencia se asocia a precios precios de estos productos para ese período eran más altos de productos básicos homogéneos16. un 49 % más altos que en los países de la OCDE18, La alta concentración en segmentos específicos luego de contemplar diferencias en términos de de la cadena de suministro, la ausencia de una ingresos per cápita, costo de importación (que aplicación eficaz de las leyes antimonopolio refleja los costos de transporte interno), y tasas y la baja exposición de los mercados a la libre arancelarias (cuadro 1.1, especificación [3]). competencia debido a las barreras normativas al ingreso a mercados extranjeros o nacionales Los precios eran un 35 % más altos en Argentina pueden reducir la intensidad de la competencia que en los países de la Alianza del Pacífico. A partir y habilitar a las empresas a subir sus precios por de datos de Numbeo19 y tras una comparación 51 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Recuadro 1.4 Análisis comparativo de precios: ¿Los precios son más altos en Argentina? Para el análisis comparativo de precios se utilizan dos fuentes de datos para explorar si los precios de los alimentos en Argentina son más altos que en los países comparables: a) La base de datos “Numbeo” y b) la base de datos de Economist Intelligence Unit (EIU). La muestra se restringió a productos con datos anuales disponibles tanto en Numbeo como en EIU. La muestra cubre información anual sobre los precios de 11 productos desde 2010 hasta 2015. Ambas bases de datos aplican una metodología común para la recolección de datos sobre precios en los distintos países, lo cual mejora la comparabilidad de la información sobre precios utilizada en este análisis. La especificación empírica de referencia para el análisis comparativo de precios sigue la ecuación, donde i = país; j = producto; t = año; Xit = PIB per cápita, costo de importación, tasas arancelarias; dt = efectos fijos para los años, y hj = efectos fijos para los productos. La variable ficticia para Argentina refleja la diferencia relativa entre los niveles de precios en Argentina y el promedio en otros países luego de efectuar los ajustes correspondientes a la PPA del PIB, los costos de importación, derechos de aduana y tipo de producto, así como efectos relacionados con el momento específico. La variable para reflejar los costos de importación (extraída del conjunto de datos de comercio transfronterizo) contempla los costos de transporte interno. Otras fuentes de costos de transporte (transporte marítimo) dependen del origen y el destino de cada producto, para lo cual no existen datos disponibles de manera sistemática. En el caso de Argentina, muchos de estos productos son de producción nacional. Los productos alimentarios se seleccionaron en función de la disponibilidad en ambas bases de datosa, la importancia para la canasta de consumo argentina y las características de los productos. Por ejemplo, se seleccionaron productos que eran relativamente similares (u homogéneos) en los diferentes países a fin de minimizar las diferencias inherentes a la diferenciación de los productos. Para el análisis, se utilizan diferentes conjuntos de jurisdicciones comparables a fin de contemplar potenciales distorsiones en los mercados de otros paísesb. a. Para el análisis, se utilizan los siguientes productos: leche (entera, 1 litro), pan de molde blanco fresco (500 g), arroz (blanco, 1 kg), huevos (12), queso de producción local (1 kg), pechuga de pollo (deshuesada, sin piel, 1 kg), nalga (1 kg, o corte equivalente correspondiente al cuarto trasero de la res vacuna), manzanas (1 kg), bananas (1 kg), naranjas (1 kg), tomates (1 kg), papas (1 kg), cebollas (1 kg) y lechuga (1 planta). b. Los países comparables de América Latina para los que existen datos disponibles incluyen Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Los países comparables de la OCDE para los que existen datos disponibles son Australia, Canadá, República Checa, Dinamarca, Hungría, Islandia, Israel, Japón, Corea, Letonia, México, Nueva Zelandia, Noruega, Polonia, Suecia, Suiza, Turquía, el Reino Unido y Estados Unidos. del simple nivel de los precios de los productos pueden ser competitivos debido a la intervención alimentarios entre los diferentes países en 2010–15, gubernamental o a la aplicación ineficaz de las los precios en Argentina demostraron ser un 21 % leyes de competencia. Los países de la Alianza del más altos que en un amplio conjunto de países Pacífico (concretamente, Chile, Colombia, México comparables de América Latina20. Sin embargo, y Perú), que, por lo general, tienen regímenes esta diferencia puede atribuirse, en parte, a otros normativos y comerciales más abiertos que otros factores, como las tasas arancelarias. países latinoamericanos, constituyen una referencia más adecuada. Los resultados de la regresión a nivel Podría argumentarse que hay muchos otros de los países para la comparación de los precios de países de América Latina donde los precios no Argentina con los de los países de la Alianza del 52 Cuadro 1.1 Análisis comparativo de precios: Argentina frente a países comparables de la OCDE 1) 2) 3) Capítulo 1 Argentina 0,667*** 0,693*** 0,487*** (0,126) (0,160) (0,084) Log de PPA del PIB per cápita (2011, dólares internacionales) 0,971*** 0,972*** 1,100*** (0,133) (0,136) (0,150) Log de costo de importación −0,038 −0,047 (0,147) (0,109) Tasas arancelarias, aplicadas 0,071*** (0,024) Cantidad de observaciones 1242 1242 1242 R al cuadrado 0,817 0,817 0,827 Notas: Los resultados corresponden a una regresión de los mínimos cuadrados ordinarios realizada con datos de Numbeo. Todas las regresiones incluyen efectos fijos para los productos y para los años. Los errores estándar agrupados a nivel de los países se indican entre paréntesis. La significación se indica por medio de ***, ** y * al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. Cuadro 1.2 Análisis comparativo de precios: Argentina frente a países comparables de la Alianza del Pacífico 1) 2) 3) Argentina 0,391*** 0,461*** 0,347*** (0,032) (0,028) (0,053) Log de PPA del PIB per cápita (2011, dólares internacionales) 0,193 0,092 −0,045 (0,111) (0,047) (0,061) Log de costo de importación −0,166** −0,546*** (0,046) (0,115) Tasas arancelarias, aplicadas 0,103** (0,035) Cantidad de observaciones 300 300 300 R al cuadrado 0,904 0,910 0,921 Notas: Los resultados corresponden a una regresión de los mínimos cuadrados ordinarios realizada con datos de Numbeo. Todas las regresiones incluyen efectos fijos para los productos y para los años. Los errores estándar agrupados a nivel de los países se indican entre paréntesis. La significación se indica por medio de ***, ** y * al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. Pacífico se informan en el cuadro 1.2. Demuestran hogares de Buenos Aires pagaban por productos que los precios de los alimentos eran alrededor alimentarios básicos un 13 % más, en promedio, del 35 % más altos en Argentina que en los países que sus contrapartes en capitales de distintas de la Alianza del Pacífico, cuando se mantienen partes del mundo. Dentro de los países, a menudo constantes los niveles de ingresos y los potenciales existe una variación sustancial en los niveles de los factores determinantes de los costos (cuadro 1.2, precios22. Por ende, es posible que el nivel de precios especificación [3])21. promedio a nivel de los países no sea representativo para todos los hogares de la economía. Los datos de Incluso al comparar los precios de los alimentos Economist Intelligence Unit (EIU) para los precios entre las capitales, que suelen ser más caras, los de los alimentos en capitales del mundo indican resultados sugieren que, en el período 2010-15, los que, incluso luego de contemplar las diferencias 53 en el poder adquisitivo y los costos comerciales, a los diferenciales de precio analizados25, varias Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global los precios seguían siendo un 13 % más altos en especificaciones siguen apuntando a una diferencia Buenos Aires (cuadro 1.3, especificación [4]). La de precio estadísticamente significativa superior diferencia en las estimaciones para todo el país al 10 % (apéndice F). Lo que es más importante, sugiere que la brecha entre los niveles de los la evidencia de que no existe una diferencia precios a nivel nacional e internacional podría ser estadísticamente significativa en los precios de más pronunciada fuera de la capital de Argentina. algunos productos alimentarios sugiere que los resultados de estas regresiones no se ven afectados Incluso cuando se mantiene constante un tipo por las tendencias generales a la sobrevaloración de cambio sobrevaluado, los diferenciales de de la moneda o a la inflación (cuadro 1.4). precio se mantienen. Las diferencias de precio pueden atribuirse, en parte, a un tipo de cambio Si bien existe amplia evidencia de que el nivel de sobrevaluado, pero incluso si se contemplan los precios de los productos alimentarios básicos es datos sustitutos disponibles de las diferencias en más alto, en promedio, en Argentina, los resultados términos de poder adquisitivo, en varias de las varían de un mercado de productos específico comparaciones anteriormente presentadas sigue a otro y pueden reflejar diferentes grados de habiendo una brecha considerable en los precios. intensidad de competencia del mercado. Los Las diferencias en los niveles de ingresos y en el tipo resultados sugieren que los precios de ciertos de cambio pueden afectar los niveles de precios y productos individuales son significativamente más están contempladas en este análisis23. Debido a que, altos en Argentina que en países comparables de la aún así, es probable que siga habiendo diferencias OCDE y la Alianza del Pacífico. La pechuga de pollo, en términos de poder adquisitivo que no se vean los huevos, los productos lácteos, el pan blanco y reflejadas (por ejemplo, en el caso de un tipo de el arroz blanco tenían precios significativamente cambio sobrevaluado), también convertimos los más altos. El análisis de la equivalencia arancelaria valores unitarios expresados en moneda local a de las medidas no arancelarias sugiere que esto dólares estadounidenses a través de un factor de no necesariamente se debe a la protección contra conversión de la paridad del poder adquisitivo las importaciones. Las diferencias de precio se (PPA). Si bien estas especificaciones no explican corresponden en mayor medida con información también la variación24, y el factor de conversión sobre un grado relativamente alto de concentración de la PPA para Argentina puede ser endógeno en estos mercados de productos: una única Cuadro 1.3 Análisis comparativo de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades de todos los demás países 1) 2) 3) 4) Argentina 0,018 0,087*** 0,097*** 0,134*** (0,029) (0,028) (0,035) (0,042) Log de PPA del PIB per cápita (2011, dólares internacionales) 0,199*** 0,196*** 0,149*** (0,029) (0,030) (0,036) Log de costo de importación −0,020 −0,002 (0,049) (0,050) Tasas arancelarias, aplicadas −0,023* (0,012) Cantidad de observaciones 11 684 11 433 11 433 11 433 R al cuadrado 0,626 0,678 0,678 0,682 Notas: Los resultados corresponden a una regresión de los mínimos cuadrados ordinarios realizada con datos de EIU. Todas las regresiones incluyen efectos fijos para los productos y para los años. Los errores estándar agrupados a nivel de las ciudades se indican entre paréntesis. La significación se indica por medio de ***, ** y * al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. 54 empresa panificadora es responsable del 80 % de relevadas en el marco de la Encuesta Nacional de la producción26, y de 1000 empresas de productos Dinámica de Empleo e Innovación (ENDEI) 2010–12 lácteos, cuatro procesan el 40 % de todo el mercado27. sugiere que los MPC más altos (que implican que las El nivel de concentración es tan solo uno de los empresas enfrentan menores niveles de intensidad Capítulo 1 indicadores de la intensidad de la competencia, y de la competencia) se asocian, en gran medida, con sería necesario realizar nuevos análisis en etapas un menor crecimiento de la productividad laboral específicas de la cadena de suministro, ya que en el año siguiente (recuadro 1.5). Los coeficientes existen otros factores que también determinan sugieren, asimismo, que al aumentarse la intensidad la eficacia de la competencia28. La autoridad de de la competencia (usando una disminución del competencia de Argentina ha seleccionado varios 10 % respecto a los MPC promedio como dato mercados de productos alimentarios para llevar a sustituto), se generaría (conforme a lo previsto) un cabo estudios de mercado exhaustivos, incluidos crecimiento adicional de la productividad laboral del la carne y los productos lácteos, así como el sector 7 % anual, en promedio (gráfico 1.5, especificaciones supermercadista. [1] y [2])32. El crecimiento de la productividad puede acelerarse en una medida mucho mayor en sectores ¿Cuánto podría beneficiarse individuales y hasta un 10 % en el caso de los argentina del fomento de mercados productos de las industrias maderera, de metales con una mayor exposición a la libre básicos y papelera (gráfico 1.15). competencia y de su integración a la economía mundial? Reducir el grado de restricción normativa en los sectores de servicios puede fortalecer la Impulsar la intensidad de la competencia puede competencia y acelerar el crecimiento. La favorecer el crecimiento de la productividad. La regulación del mercado de productos que limita competencia mejora la productividad al aumentar el ingreso, desvirtúa la igualdad de condiciones la eficiencia distributiva, mejorar la eficiencia o no permite que los productores más eficientes productiva y propiciar la innovación. Estudios obtengan una participación de mercado puede empíricos han vinculado la intensidad de las traer aparejados precios más altos, menor presiones competitivas, para las cuales se utilizaron calidad y menor disponibilidad33. Los datos como datos sustitutivos los márgenes precio- sobre la regulación del mercado de productos costo (MPC), con un aumento del crecimiento de (RMP) sugieren que, en Argentina, esto afecta el la productividad laboral y de la productividad total transporte, las comunicaciones, la electricidad y de los factores en economías desarrolladas29 y en los servicios profesionales (tales como servicios países en desarrollo, como Turquía, Túnez y China30. legales, contables y arquitectónicos). Estos sectores Un estudio inicial del Reino Unido demuestra que abastecen insumos a empresas de otros sectores. un aumento del 10 % en los MPC está asociado, en Por consiguiente, las reformas estructurales y promedio, con una pérdida de entre 1,3 % y 1,6 % los resultados del mercado impulsados por la del crecimiento de la productividad total de los competencia podrían traducirse en beneficios factores31. En el caso de Túnez, el Banco Mundial para otros sectores que hacen un uso intensivo de (2014) estimó en 2013 que una disminución del 5 % dichos servicios34. Un escenario simulado en el cual en los MPC estaba relacionada con un incremento Argentina atraviesa reformas que reducen el grado del 5 % del crecimiento de la productividad laboral. de restricción normativa de los sectores de servicios sugiere que dichas reformas se traducirían en un En Argentina, una mayor competencia en los crecimiento adicional del 0,1 % al 0,6 % en el PIB sectores manufactureros podría significar un anual, y todo lo demás se mantendría sin cambios35. incremento de casi el 7 % del crecimiento de la productividad laboral anual. Un análisis empírico La flexibilización de las barreras al comercio en realizado a partir de datos de más de 3500 empresas Argentina también redundaría en una mejora de 55 56 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro 1.4 Información sobre la estructura de los mercados para productos alimentarios individuales Producto Nivel de precios en argentina/buenos Concentración Cantidad de Participación Integración Diversidad Equivalente Importancia aires… empresas de mercado de vertical de los arancelario de de las los principales productos las medidas no importaciones actores arancelarias . . . frente . . . frente a . . . frente a a la ciudades ciudades OCDE comparables comparables (Numbeo) (EIU) Naranjas - - Más bajo Bajo 36 empresas 30 % Alto Bajo Bajo Bajo principales (exportaciones) Manzanas - - - Bajo 42 empresas 24% Intermedio Bajo Alto Bajo y en (intermedio principales (exportaciones) aumento únicamente en exportaciones) Papas - Más alto - Intermedio 4 empresas de 75 % (papas Bajo Intermedio Bajo _ procesamiento de copetín), principales 60 % (papas congeladas) Tomates Más alto Más alto No Intermedio 40 empresas _ Bajo Bajo Bajo Bajo disponible Pan - Más alto No Alto 200 80 % Alto Alto Intermedio Bajo blanco disponible (panaderías industriales) Arroz Más alto Más alto No Intermedio 40 18 % Bajo Bajo Intermedio Alto blanco disponible Pollo Más alto Más alto Más alto Intermedio 60 ___ Alto No disponible Bajo Huevos Más alto Más alto Más alto Intermedio 13 40 % Alto No disponible Bajo (industriales) Queso Más alto Más alto No Intermedio 20 (en 2008) _ Alto Intermedio Bajo disponible Leche Más alto Más alto Más alto Alto 900 Más del 40 % Bajo No disponible Bajo Fuente: Resumen propio del autor basado en información de dominio público. Obsérvese que los datos pueden hacer referencia a segmentos específicos de la cadena de valor (por ejemplo, el procesamiento, pero no la producción). Las celdas que tienen “-“ en las columnas 2 a 4 indican que la diferencia no es estadísticamente significativa. Recuadro 1.5 Estimación de la vinculación entre la intensidad de la competencia y el crecimiento de la productividad en la industria manufacturera argentina Capítulo 1 Siguiendo la norma usada en la bibliografía, calculamos el valor aproximado del poder de mercado mediante el margen precio-costo, que se deriva del índice de Lerner. El MPC mide los márgenes (es decir, la diferencia entre precio y costo marginal) como una proporción del precio. En ausencia de información sobre precios y costos marginales, para la medida del poder de fijación de precios en una industria se utiliza como dato sustituto la diferencia entre el valor agregado y los costos laborales como una proporción de las ventas (todo medido en precios actuales), de la siguiente manera: donde j indica la empresa y t indica el año respectivo (que va desde 2010 hasta 2012). Ventas, valor agregado y salarios son obtenidos de la encuesta de empresas ENDEI. Debido a la falta de datos, los costos financieros del capital no se incluyen en los costos promedio. Sin embargo, Aghion et al. (2005) muestran que la exclusión de los costos de capital de la medida de Lerner no afecta los resultados, dado que estos costos son relativamente bajos y se mantienen constantes en el tiempo. Los cambios en el MPC dentro de un sector impulsan cambios en la productividad, mientras que los diferentes niveles de MPC entre los distintos sectores no son indicativos de diferencias en los niveles de productividad. Típicamente, el capital social o costo de capital y la renta de capital como una fracción del valor agregado no cambian drásticamente de un año a otro dentro de un mismo sector. Utilizamos el crecimiento de la productividad laboral real como nuestra medida de crecimiento de la productividad. Calculamos la productividad laboral real por empresa j como el valor agregado real por trabajador, según los registros de la encuesta ENDEI. El uso de valores contemporáneos de las medidas para evaluar la relación entre poder de mercado y crecimiento de la productividad podría ser problemático. Los márgenes más altos podrían ser el resultado, y no una causa, de la innovación y los cambios en el crecimiento de la productividad. De igual manera, la ventaja en términos de costo obtenida como consecuencia de la innovación podría traducirse en márgenes más altos. Por consiguiente, para dar respuesta a este problema, relacionamos los MPC del año anterior (indicados como “[t-1]”) con cambios en el crecimiento de la productividad contemporánea, como se ha hecho en otros estudios (por ejemplo, Aghion et al. 2008). El crecimiento excepcional de la productividad laboral puede producirse independientemente de los esfuerzos de innovación de las empresas. Por ende, el análisis contempla los impactos en la productividad que se producen en toda la economía en momentos específicos, y también las diferencias entre las empresas en las tasas de crecimiento de la productividad que no están relacionadas con los niveles de competencia y que no cambian con el tiempo, incluidos los efectos fijos para las empresas y los años. (A los efectos de la robustez de los resultados, también incluimos estimaciones con efectos a nivel de los sectores, en lugar de a nivel de las empresas. No obstante, se trata de un enfoque menos conservador, ya que permite que los resultados se vean afectados por los efectos específicos de las empresas). Estudios recientes (por ejemplo, Aghion et al. 2005, 2008) han demostrado que la relación entre poder de mercado y crecimiento de la productividad podría ser no lineal; por lo tanto, para contemplar esta posibilidad, incluimos el término elevado al cuadrado del MPC en el análisis de regresión. Basados en Aghion et al (2008), estimamos la siguiente regresión de los efectos fijos: donde ΔLPi,j,t,t−1/LPi,j,t−1 se define como la tasa de crecimiento de la productividad laboral real de la empresa j, desde el año t-1 hasta t. El término MPCjt−1 indica el margen de ganancia con desfasaje de un año en la empresa j, según se calcula en la ecuación (1). Si la competencia promueve el crecimiento de la productividad, esperaríamos un coeficiente negativo para el MPC. 57 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro 1.5 Relación entre competencia (MPC) y productividad laboral 1) 2) 3) 4) (Lineal) (Lineal) (Lineal) (Lineal) MPC[t-1] −2,471*** −2,661*** −0,249*** -0,619*** (0,234) (0,307) (0,013) (0,062) MPC[t-1] al cuadrado 0,427 0,472*** (0,279) (0,070) Constante 0,832*** 0,807*** 0,211*** 0,230*** (0,065) (0,065) (0,009) (0,008) Efectos fijos para las empresas Sí Sí No No Efectos fijos para los sectores No No Sí Sí Efectos fijos para los años Sí Sí Sí Sí Cantidad de observaciones 6675 6675 6675 6675 R al cuadrado 0,571 0,575 0,038 0,063 Notas: Los resultados corresponden a una regresión de los mínimos cuadrados ordinarios para los efectos fijos. La variable dependiente es el crecimiento de la productividad laboral real; MPC = (valor agregado – salarios)/ventas. Los errores estándar (agrupados a nivel de las empresas o los sectores) se indican entre paréntesis. La significación se indica por medio de ***, ** y * al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. Grá co 1.15 Bene cios previstos en términos de productividad laboral tras una disminución del 10 % en la media de los MPC para 2011–12 14 12.6 12 11.4 10.9 10.7 9.4 9.4 10 8.8 8.5 8.0 8.2 7.8 7.3 7.5 8 6.1 6 4.9 4.6 4.3 4.3 4 2 0 manufacturados Radio, televisión metal elaborados Otros minerales Productos de papel Editoriales Productos químicos Productos de Metales básicos Productos de Instrumental Vehículos motorizados Indumentaria Otros productos Textiles Productos de cuero Productos de madera caucho y plástico no metálicos Maquinarias y equipos y comunicación médico y óptico y remolques Otros equipos de transporte Muebles Fuente: Cálculo del autor. la economía general; en resumen, los mayores sobre las importaciones mundiales en un 50 % beneficios en términos de crecimiento económico en todos los países del Mercosur, la reducción de pueden lograrse mediante una reducción en las las medidas no arancelarias dentro de los límites medidas arancelarias y no arancelarias aplicable del Mercosur en un 15 %, y la eliminación de los a todo el Mercosur. La reducción de los aranceles controles sobre la exportación podría impulsar el 58 PIB en al menos un 1 % respecto de las proyecciones mundiales. Unilateralmente, Argentina podría de referencia para 2030. Esto posibilitaría la apertura emprender reformas en las medidas no arancelarias, de Argentina a todo el comercio mundial y les como la eliminación de todas las licencias no permitiría a los importadores abastecerse de los automáticas y los impuestos a las exportaciones Capítulo 1 productores más eficientes a nivel mundial. Pese al mundo, lo cual impulsaría notablemente el PIB a los grandes beneficios que se obtendrían en a mediano plazo (en aproximadamente un 0,22 % este escenario, el contexto político y económico y un 0,97 % por encima de las proyecciones de actual lo convierten en un objetivo inaprensible referencia, respectivamente, para 2020). Es probable a corto plazo. Un ALC entre el Mercosur y la UE que los efectos en los sectores sean heterogéneos impulsaría las exportaciones de Argentina a la UE en estos escenarios, con beneficios particulares para en un notable 80 %, respecto de los valores de los productos agroalimentarios y para los servicios. referencia, para 2030. Las empresas argentinas seguirían beneficiándose del acceso a insumos más Argentina también tiene opciones para una eficientes, si bien procedentes exclusivamente de liberalización unilateral del comercio. Con un Europa, por lo que los beneficios para la economía marco de equilibrio general computable (EGC) general serían menores que en el caso de una personalizado para Argentina, es posible elaborar reducción arancelaria del 50 % aplicada por todos modelos para tres tipos de reformas unilaterales los miembros del Mercosur a las importaciones (cuadro 1.6; recuadro 1.6). La primera opción es Cuadro 1.6 Escenarios de liberalización unilateral y efectos en la economía general Liberalización Liberalización de medidas no Liberalización de medidas no arancelaria arancelarias: régimen de licencias arancelarias: impuestos a las de importación exportaciones De a un Simultánea Eliminación de Eliminación de Eliminación/ Eliminación sector por la djai las licencias de reducción de de todos los vez importación no impuestos impuestos a las automáticas a las exportaciones restantes exportaciones restantes Supuestos Focalización en los Ya Ya implementado Se logra la principales sectores implementado (fines de 2015, reducción protegidos. Enfoque en (fines de principios del impuesto las líneas arancelarias 2015) de 2016): el a las que puedan reducirse impuesto a las exportaciones a cero en cada sector exportaciones promedio del seleccionado; esto promedio 8 % al 0 %, reduciría los aranceles ponderado en promedio para cada función del sector. comercio cayó de aproximadamente el 14 % al 8 %. Desviaciones respecto de los valores de referencia para 2020 (porcentaje) PIB 0,05 0,16 0,14 0,22 0,27 0,98 (muebles) Exportaciones 16,1* 26,8* 3,00 4,50 8,20 16,80 (calzado) (calzado) Importaciones 129* 121,8* 2,50 3,50 7,10 14,50 (muebles) (muebles) * Los valores estimados hacen referencia a los efectos en el comercio para los sectores entre paréntesis únicamente. 59 una reforma arancelaria unilateral. En principio, el combinada y simultánea en estos sectores más Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global alcance de la liberalización arancelaria unilateral protegidos traería consigo mayores beneficios para es limitado, en vista de los compromisos asumidos la economía (al incrementar el PIB en al menos un en virtud del Mercosur. Una forma de reducir 0,16 % por encima de las proyecciones de referencia los aranceles, no obstante, sería hacer uso de para 2020), si bien requeriría cambios en todo el excepcionales a nivel nacional al arancel externo Mercosur44. Si bien la economía argentina crecería común (AEC). Ante estas circunstancias, el primer tras la liberalización arancelaria, la competencia escenario apunta a la liberalización de los sectores de las importaciones reduciría la producción real más protegidos hasta 2015 (incluidos, entre otros, de todos los sectores para los cuales se hubieran calzado, muebles, textiles e indumentaria)36; en este liberalizado los aranceles. En el gráfico 1.17 se caso, se identifica la cantidad de líneas arancelarias muestra cuánto se modificaría la producción real que podría reducirse a cero en cada sector37, y para 2020 y para 2030 -respecto de los valores se calcula la reducción arancelaria relacionada a proyectados en ausencia de la reforma- en ambos nivel de los sectores38. Se simulan dos variantes contextos: la apertura de todos los sectores hipotéticas de reformas arancelarias: la liberalización simultáneamente o la apertura de a uno por vez. de a un sector por vez, y la liberalización simultánea de los sectores39. Un segundo tipo de escenarios Una reforma unilateral de las medidas no comprende la reforma del sistema de licencias arancelarias con un enfoque en un régimen de importación no automáticas. Se elaboran de licencias menos restrictivo traería consigo modelos para dos variantes: la eliminación de la efectos permanentes en la actividad comercial DJAI (ya implementada en 2015)40, y la ampliación y económica total. La eliminación en 2015 de la hipotética de esta reforma a fin de eliminar todas las aprobación anteriormente vigente para muchas licencias de importación no automáticas restantes. importaciones (a través del reemplazo de la DJAI Por último, el tercer tipo de escenarios comprende por el SIMI) fue una reforma clave para la reducción la reforma de los impuestos a las exportaciones. de las barreras no arancelarias al comercio45. Las Se consideran dos contextos (complementarios): estimaciones del análisis de EGC muestran que este la reciente eliminación (a principios de 2016) de cambio redundará en una aceleración permanente los impuestos a las exportaciones sobre varios del comercio, que generará un incremento tanto productos, y la ampliación hipotética de esta de las importaciones como de las exportaciones reforma a fin de eliminar todos los impuestos a las de al menos un 2,5 % a un 3 %, respectivamente, exportaciones restantes. para 2020, en comparación con las proyecciones de referencia para 2020 en ausencia de esta Una reforma unilateral de liberalización arancelaria reforma. El PIB real también será un 0,14 % más que apunte a los sectores más protegidos redundaría alto que el de las proyecciones de referencia para en el aumento del PIB, con diferentes impactos en 2020 (gráfico 1.18). La ampliación de esta reforma los distintos sectores. Argentina impone aranceles a la eliminación de las licencias no automáticas relativamente altos sobre sus importaciones en restantes conllevaría beneficios aún mayores: las virtud del principio de la nación más favorecida; el importaciones serían, como mínimo, un 3,5 % arancel simple promedio en 2015 rondaba el 14 %41. mayores que las de las proyecciones de referencia La liberalización de los 10 sectores con aranceles para 2020, y las exportaciones totales serían, como más altos42 de a uno por vez tendría un impacto mínimo, un 4,5 % mayores. De igual modo, la imperceptible en la economía general; el mayor actividad económica sería mayor, al impulsar el PIB efecto individual tendría lugar tras la eliminación al menos un 0,22 % por encima de las proyecciones del arancel sobre los muebles, y redundaría en de referencia para 2020. un incremento del PIB real en al menos un 0,05 % por encima de las proyecciones de referencia para Si bien la producción en su conjunto se expandiría, 2020 (gráfico 1.16)43. Una liberalización arancelaria el efecto variaría según el sector. Las simulaciones 60 Recuadro 1.6 Breve descripción del análisis de EGC Capítulo 1 Un análisis de EGC dinámico permite evaluar varias de las implicancias de la integración comercial para Argentina. El análisis emplea datos económicos y un modelo económico para simular cómo reaccionaría una economía a cambios exógenos en las políticas. El modelo usado es el modelo LINKAGE, un modelo multisectorial y multirregional dinámico con cobertura de toda la economía para cada región. Para cada economía, el modelo registra los vínculos entre los sectores a través de operaciones entre insumos y productos, así como las distintas fuentes de demanda final, incluidos el consumo, las importaciones, las exportaciones y la inversión tanto privados como gubernamentales. Para el análisis de EGC se utilizan datos de la base de datos del Proyecto de Análisis del Comercio Global (GTAP)a, modificados para actualizar los datos e identificar los subsectores de interés para Argentina. A partir de la base de datos del GTAP 9.2, el año de referencia 2011 se actualizó a 2015 y las estructuras de insumos-producción para Argentina se actualizaron a fin de reflejar las últimas tablas oficiales del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina (INDEC). La dimensión sectorial del modelo GTAP se amplió para incluir varios nuevos sectores de interés de Argentina, incluidos la carne, la soja, los productos de soja, los vinos, el calzado, los muebles, los electrodomésticos y las autopartes que forman parte de sectores más generales en el modelo GTAP. En el apéndice C, se muestra la ampliación final de sectores del modelo de EGC. El potencial efecto económico de un cambio de políticas puede medirse en cualquier momento respecto de una proyección de referencia de un escenario en ausencia de la reforma. El análisis dinámico comienza a partir de la creación de un escenario de referencia a largo plazo, que refleja una proyección de las economías argentina y mundial con las políticas actuales (gráfico B.1.6.1). Esta referencia se utiliza para comparar los escenarios alternativos en los cuales se contemplan cambios (o “impactos”) en las políticas a fin de reflejar la reforma en cuestión (una liberalización ya sea unilateral o recíproca). La construcción de la referencia se centra en ciertas variables de la economía general basada en predicciones disponibles, por ejemplo PIB per cápita real y oferta de mano de obra. Incluyen proyecciones macroeconómicas según el conjunto de datos de Global Economic Prospects del Banco Mundial y datos sobre el crecimiento de la población en edad de trabajar según el conjunto de datos de World Population Prospects de las Naciones Unidas. Los efectos económicos de los acuerdos comerciales tendrían un impacto permanente en el comercio, la producción y el empleo. Los escenarios de integración regional considerados arrojan incrementos del comercio y la producción para toda la economía. En la medida en que estas reformas no se rescindan, los valores correspondientes al comercio y la producción se mantendrían por encima de sus niveles de referencia a lo largo del tiempo. Se concluye que los efectos en el PIB real, por ejemplo, serían positivos, pero moderados en términos porcentuales. Esto refleja, en parte, el tamaño relativamente grande de la economía y su orientación hacia el mercado interno, así como los aspectos específicos de la liberalización (según sea absoluta o parcial; unilateral o recíproca; o preferencial u orientada al principio de la nación más favorecida). Así y todo, los pequeños efectos en el PIB son a perpetuidad y, con el tiempo, pueden traducirse en importantes beneficios acumulativos en términos de ingresos reales. Los resultados estimados del análisis de EGC pueden interpretarse como efectos parciales. La capacidad de evaluar de manera exhaustiva el impacto de los cambios en las políticas depende de la medida en la cual sea posible cuantificar todas las condiciones modificadas. Si bien el modelo es dinámico en el sentido de que el capital social puede cambiar con el tiempo, no contempla otros factores dinámicos propuestos en la bibliografía, como los aumentos de la productividad ocasionados por efectos de crecimiento endógenos atribuibles a los efectos secundarios de las tecnologías, al aprendizaje práctico o a las entradas de tecnologías extranjeras e IED inducidas por la liberalización. Estos efectos, pese a ser potenciales, son difíciles de medir e incorporar en este tipo de análisis. Asimismo, ciertos cambios en las políticas que a menudo son difíciles de cuantificar —como las reformas relacionadas con las medidas no arancelarias 61 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Recuadro 1.6 Continuación en productos y servicios y las restricciones sobre la inversión— plantean desafíos analíticos que pueden afectar los efectos económicos estimados. Debido a estas limitaciones, los resultados del análisis de EGC que se presentan en el presente informe probablemente sean conservadores. Los análisis de EGC son más bien herramientas para comprender las implicancias de los diferentes escenarios. Gracias a la riqueza de su estructura, permiten captar vínculos complejos entre los distintos sectores y acontecimientos a largo plazo en relación con la oferta y la demanda. Nos ofrecen un marco riguroso cuya mayor utilidad reside en ayudar a entender las fuerzas económicas subyacentes y contradictorias y los mecanismos en juego, y a comparar los diferentes escenarios en el análisis ex ante de las políticas. Grá co R1.1 Crecimiento anualizado del PIB real en Argentina según la proyección de referencia 3.0 2.5 2.0 Porcentaje 1.5 1.0 0.5 0 2015–20 2020–25 2025–30 2015–30 a. El Proyecto GTAP es una red de investigadores coordinada por el Centro para el Análisis del Comercio Global del Departamento de Agricultura de la Universidad de Purdue. Para obtener más detalles, véase https://www.gtap.agecon.purdue.edu/. sugieren que la producción real en el sector agroalimentario, por su parte, crecería por encima manufacturero serían un 1,5 % más bajas que de la referencia; esta expansión sería liderada por el si se hubiese dado continuidad a las DJAI; esta aumento de las exportaciones de soja y productos contracción sería encabezada por retraimientos de soja, lo que compensaría, en parte, el incremento en los sectores farmacéutico, autopartista y de las importaciones netas en otros sectores. Estos otros sectores manufactureros (gráfico 1.19). Sin patrones sectoriales se mantienen en el escenario embargo, no todos los sectores experimentarían de eliminación de todas las licencias no automáticas. una contracción. En el sector automotor, por No obstante, la contracción en la producción real se ejemplo, las importaciones aumentarían, pero la ve acentuada porque las licencias no automáticas producción real igualmente aumentaría debido restantes están concentradas en estos sectores. al incremento de las ventas en los mercados interno y extranjero gracias al menor precio de las La actividad comercial y económica se expandiría piezas importadas. La producción real en el sector en respuesta a una reforma unilateral de las medidas 62 Grá co 1.16 Desviaciones del PIB real respecto de la referencia debido a la liberalización arancelaria unilateral, 2020/2030 Capítulo 1 0,5 2020 2030 0,4 0,3 Porcentaje 0,2 0,1 0,0 Computadoras indumentaria Productos de metal Simultánea Muebles Textiles e Calzado Maquinarias y equipos Electrodomésticos Simultánea Vinos Azúcar Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. Grá co 1.17 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a la liberalización arancelaria unilateral, 2020 10 Liberalización de cada sector Liberalización simultánea 0 -10 Porcentaje -20 -30 -40 indumentaria Productos de metal Calzado Muebles Textiles e Vinos Azúcar Computadoras Maquinarias y equipos Electrodomésticos Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. no arancelarias centrada en la flexibilización de los había eliminado la gran mayoría de los impuestos impuestos a las exportaciones y, una vez más, cada a las exportaciones, si bien seguían aplicándose sector enfrentaría impactos diferentes. En 2015, impuestos sobre ciertos productos, como la soja y los impuestos a las exportaciones conformaban la los productos de soja46. Las estimaciones del análisis forma predominante de control de las exportaciones de EGC indican que, como resultado de la reducción y representaban un 7 % de los ingresos tributarios de los impuestos a las exportaciones implementada totales del país. Para principios de 2016, Argentina en 2016, las exportaciones serán un 8 % mayores 63 Grá co 1.18 Desviaciones del comercio Grá co 1.19 Desviaciones de la producción Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global y el PIB respecto de la referencia debido por sector respecto de la referencia debido a las reformas del régimen de licencias a las reformas del régimen de licencias de importación, 2020 de importación, 2020 5 1 4,4 4 3,5 3,2 0 Porcentaje Porcentaje 3 2,5 -1 2 -1,5 -2 1 0,14 0,22 -2,6 0 -3 Reforma del régimen Reforma absoluta Reforma del régimen Reforma absoluta de licencias del régimen de licencias de licencias del régimen de licencias Exportaciones Importaciones PIB Productos agroalimentarios Manufacturas RR. NN. y energía Servicios Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. y las importaciones, alrededor de un 7 % mayores al margen de las tendencias de integración regional en 2020 que lo que serían en un escenario sin presentes en otras partes del mundo. Sin embargo, reformas. El PIB real será un 0,27 % más alto que recientemente ha habido un renovado interés el de las proyecciones de referencia para 2020 en profundizar la integración con la economía (gráfico 1.20). Si se eliminaran todos los impuestos mundial. Tres posibles acuerdos de comercio a las exportaciones, el impuesto a las exportaciones revisten especial interés. Se elaboran modelos promedio (ponderado) se reduciría del actual 8 % a para cuatro escenarios principales de negociación cero; el impacto tanto en las exportaciones como comercial (cuadro 1.7)49. En el primer escenario, en las importaciones se duplicaría; y el efecto sobre cada país del Mercosur reduce unilateralmente el PIB real se elevaría a más del doble para llegar los aranceles en un 50 % respecto de los países no a un 0,98 % por encima de las proyecciones de pertenecientes al Mercosur50. El segundo escenario referencia para 202047. La eliminación de todos los contempla un acuerdo recíproco de comercio impuestos a las exportaciones tendría su mayor preferencial entre el Mercosur y la UE, en virtud del impacto en el sector agrícola, con una producción cual el arancel promedio aplicado por Argentina real que sería casi un 16 % más alta que la de las a productos procedentes de la UE se reduciría proyecciones de referencia para 2020 (gráfico 1.21). de aproximadamente el 11 % a cerca del 3 % al El crecimiento en la producción real del sector momento de la implementación plena, en un plazo agroalimentario sería impulsado, en gran parte, por de 10 años, mientras que el arancel promedio en la una expansión drástica de los productos de la soja, UE para productos argentinos pasaría de alrededor la soja y otros productos agroalimentarios48. del 3 % a cerca de cero51. En el tercer escenario, se evalúa un potencial acuerdo con la UE con la Argentina ha emprendido negociaciones con exclusión del Reino Unido como parte de la UE52. diversos socios potenciales, y esto podría tener como En el último escenario, se contempla un acuerdo resultado una sustancial liberalización recíproca del de comercio preferencial entre el Mercosur y la comercio. Hasta ahora, Argentina se ha mantenido Alianza del Pacífico, en virtud del cual los países 64 Grá co 1.20 Desviaciones del comercio Grá co 1.21 Desviaciones de la producción y el PIB respecto de la referencia debido por sector respecto de la referencia debido a las reformas de los controles sobre las a las reformas de los controles sobre exportaciones, 2020 las exportaciones, 2020 Capítulo 1 18 16,8 18 15,6 16 14,5 14 14 10 12 Porcentaje Porcentaje 10 8,2 6 2,0 8 7,1 0,1 2 6 -2 -0,7 4 -6 -3,8 2 0,97 -5,4 0,27 0 -10 Reforma de los impuestos Eliminación de los impuestos Reforma de los impuestos Eliminación de los impuestos a las exportaciones a las exportaciones a las exportaciones a las exportaciones Exportaciones Importaciones PIB Productos agroalimentarios Manufacturas RR. NN. y energía Servicios Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. del Mercosur y los países de la Alianza del Pacífico igual modo, el comercio entre Argentina y el resto reducen gradualmente sus aranceles a lo largo del Mercosur crecerían, si bien en menor medida, de 10 años. Para Argentina, el arancel promedio con la integración de ambos bloques económicos a ponderado en función del comercio aplicado a través de la reducción de las barreras no arancelarios. productos procedentes de países de la Alianza del La considerable expansión en el comercio con la UE Pacífico caería de aproximadamente el 1 % a un desviaría el comercio de otras partes del mundo. Un 0,3 %. El arancel promedio aplicado a Argentina en ALC con la UE expandiría el PIB real en al menos un la Alianza del Pacífico caería de un 2,3 % al 0,3 %53. 0,4 % por encima de las proyecciones de referencia para 2030 (cuadro 1.7). Un acuerdo de libre comercio entre la UE y el Mercosur impulsaría las exportaciones de Las reformas dentro del Mercosur tendrían un Argentina a la UE en un 80 %, respecto de los menor efecto en el comercio total, pero un impacto valores de referencia, para 2030. Un acuerdo permanente mayor en la actividad económica entre la UE y el Mercosur reduciría los aranceles general. En comparación con el escenario de la bilaterales en una mayor proporción que los demás UE, el escenario de las “reformas comunitarias en escenarios de liberalización. Como resultado, las el Mercosur” impulsaría el comercio en un grado exportaciones argentinas aumentarían al menos un ligeramente menor debido a que la liberalización 7 % y las importaciones, un 6 % por encima de las arancelaria solo sería parcial en todos los sectores proyecciones de referencia para 2030, con efectos (cuadro 1.7). Esta liberalización, no obstante, se ligeramente inferiores en un ALC con la UE, sin aplicaría a todos los países del mundo, por lo que, incluir al Reino Unido (cuadro 1.7). Las exportaciones conforme a lo previsto, las eficiencias distributivas de Argentina a la UE, únicamente, crecerían en un serían superiores. Salvo por las exportaciones 80 %, y las importaciones procedentes de la UE se ligeramente menores a otros países del Mercosur, expandirían en aproximadamente un 50 % respecto respecto de las proyecciones de referencia, las de las proyecciones de referencia (gráfico 1.22). De exportaciones a todas las demás regiones serían 65 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro 1.7 Escenarios de liberalización regional y efectos en la economía general “Reformas Alc entre la ue y el Alc entre los 27 Alc entre la alianza comunitarias” en el mercosur estados miembro de del pacífico y el mercosur la ue y el mercosur mercosur Supuestos Aranceles Reducción del 50 % Aranceles bilaterales: Aranceles bilaterales: Aranceles bilaterales: de los aranceles en en Argentina del 11,0 en Argentina del 11,0 en Argentina del todos los países del % al 3,0 %; en la UE % al 3,0 %; en la UE 1,0% al 0,3%; en la Mercosur. del 2,7 % a cerca del del 2,7 % a cerca del Alianza del Pacífico 0% 0% del 2,3 % al 0,3% Medidas no Reducción del 15 % Reducción del 15 Reducción del 15 Reducción del 15 arancelarias dentro del Mercosur; % entre las partes; % entre las partes; % entre las partes; eliminación de los eliminación de los eliminación de los eliminación de los controles sobre las controles sobre las controles sobre las controles sobre las exportaciones exportaciones exportaciones exportaciones Desviaciones respecto de los valores de referencia para 2030 (porcentaje) PIB 0,94 0,37 0,35 0,19 Exportaciones 5,9 7,0 6,5 3,5 Importaciones 4,6 5,8 5,4 3,0 mayores (gráfico 1.22). Esta liberalización conforme agroalimentario (gráfico 1.23); esto sería impulsado al principio de la nación más favorecida, pese a ser por la expansión de los productos de soja y la parcial, aumentaría el PIB real en al menos un 1 % carne vacuna54. Sin embargo, la producción real en por encima de las proyecciones de referencia para el sector manufacturero sería menor (–1,6 %) en 2030 (cuadro 1.7). relación con las proyecciones de referencia para 2030, debido principalmente a las contracciones La integración con la Alianza del Pacífico en las actividades de los sectores autopartista y también contribuiría al crecimiento de la farmacéutico. Por su parte, la producción en el economía argentina, principalmente a través sector automotor se expandiría respecto de la de exportaciones a los países de la Alianza del referencia. El patrón sectorial es similar en el caso de Pacífico. Las exportaciones bilaterales a países una reforma unilateral por parte del Mercosur, con de la Alianza del Pacífico aumentaría en un 25 % una mayor contracción en el sector manufacturero y las importaciones, en alrededor del 10 % por (-3,3 %) respecto de las proyecciones de referencia encima de las proyecciones de referencia para 2030 para 2030. En este caso, el sector automotor sufriría (gráfico 1.22). En este escenario, donde también se una reducción de la producción real (respecto de la mejoraría la integración dentro del propio Mercosur, referencia) debido al aumento de la competencia el comercio con otros países del Mercosur también por las importaciones, y lo mismo ocurriría con los se expandiría. El PIB real en este escenario sería sectores autopartista, de textiles e indumentaria, de un 0,2 % más alto que el de las proyecciones de muebles y de calzado. La producción real en todos referencia para 2030 (cuadro 1.7). los demás sectores se expandiría respecto de las proyecciones de referencia para 2030, ya que los Los diferentes escenarios de integración regional recursos pasarían a otras actividades. El impacto ofrecen diferentes efectos en términos de sectorial de la integración con la Alianza del Pacífico producción en los distintos sectores. Un ALC con sería más moderado y menos heterogéneo en la UE impulsaría la producción real en relación relación con la referencia. La producción real en el con las proyecciones de referencia en el sector sector agroalimentario se expandiría por encima de 66 Grá co 1.22 Exportaciones argentinas (por región), desviaciones de la respecto de la referencia debido a las reformas multilaterales, 2030 100 Capítulo 1 80 60 Porcentaje 40 20 6.6 0 -4.6 -4.3 -2.5 -20 Reformas ALC entre la UE ALC entre los 27 Estados Alianza en el Mercosur y el Mercosur miembro de la UE y el Mercosur del Pacífico Países de la UE Otros Mercosur Alianza del Pacífico Resto del mundo Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. la referencia, impulsada, al igual que en los demás Boletín Trimestral de Empleo Registrado), es posible escenarios de integración, por el incremento de identificar sectores que experimentarían una la producción real de productos de soja y carne reducción de los niveles de empleo formal, respecto vacuna. En cuanto a las manufacturas, algunos de la referencia para 2030, en diferentes escenarios sectores, como autopartes, textiles e indumentaria, de negociación comercial55. En el cuadro 1.8 se y calzado, experimentarían una reducción de la muestran los resultados para cada escenario de producción real, pero los sectores farmacéutico integración comercial mediante el uso de un "mapa y automotor se expandirían, y la producción real térmico" donde los diferentes colores indican para las manufacturas en general crecería un 0,6 % pérdidas relativamente pequeñas (verde claro), por encima de las proyecciones de referencia para moderadas (naranja) o grandes (rojo) de empleo 2030. La producción real en los servicios en general formal; las celdas de color verde oscuro indican los se expandiría, si bien en una menor medida que sectores que absorberían el empleo formal56. A en los demás escenarios. Por último, la producción continuación, se resumen los resultados clave: en recursos naturales y productos energéticos se expandiría, impulsada por el incremento de • Las reformas dentro del Mercosur las exportaciones de combustibles y productos desencadenarían impactos negativos de relacionados. moderados a grandes en el empleo formal en los siguientes sectores: azúcar, frutas y Los efectos en el empleo variarían según cada verduras, productos de metal, calzado, textiles escenario de integración comercial regional, e indumentaria, vehículos, autopartes y otros y algunos sectores exhibirían una mayor productos manufacturados. susceptibilidad, en relación con el escenario de • En el escenario de acuerdo entre la UE referencia, a la pérdida de empleos,que debería y el Mercosur, los siguientes sectores ser absorbida por las actividades en expansión. Al experimentarían pérdidas de moderadas a vincular las estimaciones del análisis de EGC sobre grandes de empleo formal, en relación con los cambios en la masa salarial con las cifras de la referencia: azúcar, recursos naturales y empleo formal por sector (que se desprenden del combustibles, otra maquinaria y equipos, 67 Grá co 1.23 Exportaciones argentinas (por región), desviaciones de la respecto de la Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global referencia debido a las reformas multilaterales, 2030 5 4 3 2 Porcentaje 0.6 1 0 -1 -2 -1.6 -1.3 -3 -3.3 -4 Reformas ALC entre la UE ALC entre los 27 Estados Alianza en el Mercosur y el Mercosur miembro de la UE y el Mercosur del Pacífico Productos agroalimentarios Manufacturas RR. NN. y servicios energéticos Servicios Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. Cuadro 1.8 Mapa térmico de sectores donde el empleo sería menor que la referencia para 2030, por escenario de integración comercial “Reformas ALC entre Alc entre la Alianza comunitarias” la UE y el del Pacífico y el en el Mercosur Mercosur Mercosur Productos lácteos Azúcar Frutas y verduras Vinos Carnes Otros productos agroalimentarios Recursos naturales y combustible Maquinaria agrícola Computadoras Otra maquinaria y equipos Productos de metal Calzado Textiles e indumentaria Muebles Electrodomésticos Productos farmacéuticos Vehículos Autopartes Otros productos manufacturados Servicios de comunicación, financieros y para empresas Otros servicios Nota: El color verde claro indica pérdidas pequeñas de empleo formal; el naranja indica pérdidas moderadas; y el rojo indica pérdidas grandes. Las celdas de color verde oscuro indican los sectores que absorberían la mano de obra, si bien en el cuadro no se hace distinción con respecto a la intensidad relativa a las cual dichos sectores absorberían la mano de obra. 68 productos de metal, calzado, productos sino porque el comercio en sí se ha vuelto menos farmacéuticos, autopartes y otros productos sensible al PIB57. La apertura de la economía en este manufacturados. contexto es un desafío, especialmente a la luz del • En el escenario de acuerdo con la Alianza del resurgimiento de la retórica proteccionista58. Capítulo 1 Pacífico, los siguientes sectores experimentarían un impacto negativo moderado en el empleo No obstante, los cambios en las características del formal, en relación con la referencia: azúcar, comercio mundial también traen consigo nuevas productos de metal y calzado. oportunidades. En primer lugar, la disociación de la producción de productos de exportación ha dado En líneas generales, este análisis indica que, en origen a CVG, y la celebración de ALC profundos relación con la referencia, los siguientes sectores ha sido el medio principal para la adopción de serían más susceptibles a experimentar pérdidas nuevas disciplinas que les permiten a las fábricas de moderadas a grandes de empleo formal en la una conexión transfronteriza permanente. En mayoría de los escenarios de integración regional segundo lugar, el comercio de servicios ha dado modelados: azúcar, productos de metal, calzado, lugar a nuevas oportunidades de exportación y autopartes y otros productos manufacturados. diversificación. Argentina puede sacar provecho Por su parte, algunos sectores emergen como de ambas, y la captación de inversiones extranjeras generadores de empleo por encima de la referencia, estratégicas puede ser una de las claves del éxito. Los independientemente del escenario de integración inversionistas que buscan eficiencias en Argentina comercial modelado: servicios generales, carnes —en lugar de recursos o acceso a mercados— y otros productos agroalimentarios. Las medidas están en condiciones de conectarse con las CVG que pueden tomarse para respaldar el proceso de y de desarrollar exportaciones de servicios más transición y a la fuerza laboral afectada se analizan competitivos, como los servicios basados en el más adelante en este capítulo. conocimiento. En tercer lugar, el crecimiento del comercio electrónico transfronterizo abre La importancia de las IED, el comercio oportunidades para que las pequeñas y medianas de servicios, el comercio electrónico empresas (pymes) puedan participar en los y los mercados internos competitivos: mercados mundiales. cómo aprovechar al máximo el nuevo panorama del comercio mundial La integración a las CVG requiere de acuerdos de comercio más profundos, que incluyan El panorama comercial actual plantea desafíos disposiciones sobre áreas como la inversión y la considerables para las estrategias de crecimiento competencia. El mundo ha sido testigo de una económico orientadas al exterior. El crecimiento del aceleración de las negociaciones al amparo de comercio se ha mantenido a niveles bajos desde ALC, mientras que Argentina se ha mantenido al 2011; el crecimiento en los volúmenes de comercio margen. La profundidad de la cobertura de estos totales se ha contraído a un 3 % en promedio desde ALC también ha ido en aumento: los acuerdos 2012, una cifra sustancialmente menor que el 7,1 % firmados antes de 1991 incluían 9 áreas normativas, promedio durante el período 1987–2007, antes en promedio, mientras que los acuerdos firmados de la crisis financiera mundial. Este crecimiento entre 2005 y 2015 incluían un promedio de 15 ralentizado puede atribuirse, en gran medida, a áreas normativas59. El Mercosur, el único acuerdo factores estructurales, más que a componentes de comercio preferencial del cual Argentina es cíclicos. Una reducción de la proporción entre signataria60, incluye disposiciones en 17 áreas61. Por elasticidad del comercio mundial y PIB sugiere su parte, el máximo nivel de profundidad de los que el comercio ha estado creciendo a un ritmo acuerdos firmados por otros países latinoamericanos más lento desde la crisis mundial, no solo porque oscila entre 20 y 30 disposiciones62. La evidencia el crecimiento del PIB mundial ha sido menor, sugiere que el comercio relacionado con CVG 69 Grá co 1.24 Acuerdos de libre comercio profundos y comercio relacionado con CVG: Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Correlaciones simples Comercio promedio relacionado con CVG (log) 15 12 9 6 3 0 Ausencia de ACP Nivel bajo Nivel intermedio Nivel alto de profundidad de profundidad de profundidad Fuente: Cálculos basados en el conjunto de datos sobre Contenido de los acuerdos de comercio preferencial (ACP) del Banco Mundial (https://wits.worldbank.org/gptad /trade_database.html). Nota: Nivel bajo de profundidad = acuerdos con 15 disposiciones o menos; nivel intermedio de profundidad = acuerdo con entre 15 y 30 disposiciones; nivel alto de profundidad = acuerdos con más de 30 disposiciones. (para las cuales se utilizó como dato sustitutivo el un bloque económico (UE-Colombia y Perú, con comercio de piezas y componentes) es más alto, 20 áreas normativas), las exportaciones relacionadas en promedio, para los países que han celebrado con CVG de Argentina a países de la Alianza del acuerdos con mayores niveles de profundidad Pacífico aumentarían entre un 6 % y un 13 %. Para (gráfico 1.24). lograr este impulso, el acuerdo debería incluir tres áreas normativas que no están contempladas en Celebrar ALC profundos sería una opción fructífera el Mercosur: políticas de inversión, movimiento de que le permitiría Argentina conectarse con capital e innovación. segmentos específicos de las cadenas de valor regionales (CVR) y las CVG y atraer inversiones Al aprovechar las capacidades existentes, algunos extranjeras. Los resultados de un modelo segmentos de la industria automotriz emergen gravitacional muestran que la profundización del como proveedores de buenas oportunidades para Mercosur aumentaría aún más las exportaciones conectar a las empresas nacionales con los mercados relacionadas con CVG de Argentina a los países mundiales. La mitad (el 50%) de la producción local signatarios de sus ALC (recuadro 1.7). Si el Mercosur de la industria automotriz se exporta, y Brasil es el tuviera la misma profundidad que el acuerdo entre destinatario del 80 % de las exportaciones. Si bien la UE y Colombia y Perú, Argentina exportaría las exportaciones de autopartes y accesorios están entre un 1 % y un 9 % más (USD 54 millones - orientadas principalmente al Mercosur y otros USD 480 millones) a los miembros del Mercosur63. La países vecinos como Chile, las empresas extranjeras revisión del Mercosur haría necesaria la introducción radicadas en Argentina también exportan de nuevas áreas normativas como visado y asilo, vehículos terminados a Australia, la UE, México y protección de la información, salud y cooperación Sudáfrica. Argentina podría captar nuevas IED en industrial. Del mismo modo, si el Mercosur y la estos segmentos y, al mismo tiempo, fortalecer Alianza del Pacífico firmaran un acuerdo con el los vínculos con los proveedores locales a fin de mismo nivel de profundidad que el acuerdo más reorientar la estructura de producción e integrarse profundo celebrado entre la Alianza del Pacífico y a CVG y CVR. 70 Recuadro 1.7 Metodología para la estimación del impacto de la integración profunda en el comercio relacionado con CVG Capítulo 1 Las ecuaciones gravitacionales se derivan de modelos que buscan explicar o predecir la relación entre una variable (dependiente) (en este caso, el comercio bilateral de piezas y componentes) y un conjunto de variables (independientes o explicativas) cuyos valores puedan ser estimados (en este caso, elementos de integración profunda). Se estima una ecuación gravitacional aumentada para 93 países, a partir de datos de 1990 a 2014, para investigar el efecto de la integración profunda en el comercio relacionado con CVG. Esta metodología ha sido ampliamente usada por economistas para poner a prueba empíricamente los factores determinantes de los flujos de comercio y para estimar los efectos de la apertura del comercio preferencial en los flujos de comercio. La estimación de los efectos de los acuerdos de libre comercio (ALC) en los flujos de comercio bilaterales a través de una ecuación gravitacional, no obstante, es susceptible a un problema de endogeneidad. La endogeneidad se produce cuando una variable explicativa en una ecuación se correlaciona con el término de error de la ecuación, y el término de error es la desviación no explicada de los datos de la muestra a partir de su valor “verdadero” no observable. Estudios como Baier y Bergstrand (2007) muestran que las variables omitidas y, en menor medida, la simultaneidad son las dos fuentes más importantes de sesgo de endogeneidad causado por los ALC. El problema de las variables omitidas de los ALC se produce porque el término de error puede retener el efecto de algunas variables normativas específicas de cada país no observables, lo cual, al mismo tiempo, afecta tanto el comercio como la probabilidad de celebrar un ALC. Si, por ejemplo, la celebración de un ALC también induce reformas en la regulación nacional que restringe el comercio, la probabilidad de un ALC es mayor (debido a que los beneficios previstos del ALC son mayores), y la omisión de la variable de regulación nacional introducirá un sesgo descendente en el coeficiente de ALC. Un problema de simultaneidad puede originarse, por ejemplo, cuando los Gobiernos de dos países que comercian por encima de sus niveles “naturales” de comercio pueden ser inducidos a celebrar un ALC, debido a que existe una menor probabilidad de desviación del comercio. En este caso, los coeficientes de ALC exhibirán un sesgo ascendente. Para dar cuenta de este potencial sesgo, el enfoque seguido aquí es el utilizado por Baier y Bergstrand (2007)a. Específicamente, estimamos una regresión gravitacional de efectos fijosb: CVGijt = b1Profundidadijt + b2Profundidadijt* ARG + dij + dit +djt + eijt, donde CVGjt es una medida de comercio relacionado con CVG entre los países i y j. Para el comercio relacionado con CVG se utiliza como dato sustitutivo el comercio de piezas y componentesc. Profundidadijt es una medida del nivel de profundidad de los ALC. Un coeficiente β1 positivo y estadísticamente significativo implica que la celebración de un acuerdo de mayor profundidad se asocia a un mayor comercio relacionado con CVG. Esta variable se calcula como la cantidad de disposiciones aplicables que se incluyen en un acuerdo dado (normalizada entre 0 y 1)d. Profundidadijt * ARG es un término de interacción entre el nivel de profundidad y una variable ficticia equivalente a uno si el país exportador o importador es Argentina. Esta variable captura los efectos heterogéneos de los ALC profundos para Argentina. Un coeficiente positivo (negativo) y significativo implica que, para el mismo nivel de profundidad, Argentina exportó o importó relativamente más (menos) que el país promedio de la muestra. Los δs son una serie de efectos fijos: i para el importador, j para el exportador y t para períodos de cinco años desde 1980 hasta 2014. Por último, εijt es el término de error. a. A modo de prueba de robustez adicional en relación con la endogeneidad, las regresiones se estiman a través de un enfoque de variables instrumentales. En particular, la variable de interés —el nivel de profundidad entre el país i y el país j—se instrumenta con el nivel de profundidad promedio (ponderado) de todos los acuerdos celebrados por i y j con cualquier otro país, sin incluir el o los acuerdos que tengan en común. b. Para reflejar la presencia de ceros en los flujos de comercio, la ecuación 1) se estima mediante el estimador de probabilidad pseudomáxima de Poisson propuesto por Silva y Tenreyro (2006). 71 Sin embargo, los últimos incentivos diseñados para repuestos. Los programas orientados a apoyar su Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global este sector no han traído consigo la captación de vinculación con empresas más grandes deberían IED estratégicas ni el fomento de la integración mejorar la puntualidad, la calidad y el volumen de mundial. En lugar de permitirles a las empresas su producción, en vista de las exigentes normas comprar insumos a los productores más eficientes y del sector y de los sistemas de producción justo a contribuir a que los productores locales incrementen tiempo. Las medidas adecuadas incluirían incentivos su productividad, los incentivos fiscales desvirtúan de comportamiento para capacitación técnica, el mercado al ofrecer beneficios fiscales a cambio fortalecimiento de habilidades y consecución del uso preferencial de componentes locales de certificaciones internacionales. Además, una (recuadro 1.8). base de datos en línea de proveedores nacionales podría contribuir a superar las imperfecciones de Apoyar las vinculaciones nacionales mediante la las que adolecen los mercados de información. subsanación de las deficiencias del mercado y Si las empresas más grandes tuvieran acceso en el desarrollo de las capacidades puede ayudar a línea a información de calidad sobre las empresas Argentina a sacar un mayor provecho de las IED y a autopartistas locales, se incrementaría la eficiencia agregar más valor a las exportaciones. La industria en todo el sector al reducirse los costos asociados automotriz de Argentina, por ejemplo, tiene una con la identificación de proveedores locales capacidad de producción considerable en la forma adecuados y confiables. Los eventos orientados de 11 fabricantes de automóviles internacionales a la vinculación de empresas, como la feria bienal y más de 600 empresas de autopartes. La Automechanika Buenos Aires, pueden mitigar las mayoría de las empresas autopartistas son asimetrías de información entre las empresas de pequeñas y producen autopartes estandarizadas tercer nivel y los compradores locales y extranjeros y menos sofisticadas, que pueden destinarse a (recuadro 1.9). Un análisis más detallado de las CVG los fabricantes de automóviles o al mercado de podría aportar nuevas perspectivas sobre las áreas Recuadro 1.8 Beneficios fiscales por el uso de autopartes locales en la industria automotriz En julio de 2016, se presentó el nuevo Régimen de Desarrollo y Fortalecimiento del Autopartismo Argentino, Ley n.º 27263. La ley les confiere a las empresas automotrices y a los fabricantes de maquinaria vial y agrícola beneficios fiscales cuando le dan preferencia al uso de componentes locales, con el objetivo general de fortalecer el sector autopartista y fomentar una mayor integración nacional. La ley otorga un crédito fiscal electrónico que los productores de vehículos motorizados y autopartes pueden usar para pagar impuestos nacionales. El crédito fiscal oscila del 4 % al 15 %, dependiendo del producto y del volumen de contenido nacional utilizado en el ensamblaje de cada vehículo o pieza. Los fabricantes de automóviles que incorporen al menos un 30 % de autopartes nacionales pueden acceder a este beneficio. Asimismo, se espera que las empresas presenten nuevos proyectos o modifiquen sustancialmente las unidades que producen a fin de asegurarse de usar plataformas automotrices nuevas y exclusivas (es decir, plataformas desarrolladas únicamente en Argentina en el marco del Mercosur) y de mantener sus niveles de dotación de personal. Algunos consideran que esta legislación es una medida paliativa a corto plazo para la industria autopartista, conformada principalmente por empresas nacionales, mientras se desarrollan e implementan iniciativas estratégicas a más largo plazo para dar respuesta a la cuestión de la competitividad. 72 y los segmentos estratégicos en los que deben en materia de inversión, comercio y competencia centrarse las mejoras. revisten vital importancia. En primer lugar, resulta esencial contar con medios electrónicos e El segundo cambio significativo en el panorama infraestructuras de tecnologías de la información Capítulo 1 comercial mundial atañe al comercio de servicios. y las comunicaciones (TIC) eficientes y de alta A lo largo de las últimas dos décadas, las cuatro calidad (redes de telecomunicación, por ejemplo) modalidades de comercio de servicios se han a los efectos de la comunicación, la divulgación expandido con gran rapidez: el envío de servicios, y el procesamiento eficaz de la información. En como software, de un país a otro; la compra de segundo lugar, la disponibilidad de mano de servicios en el exterior por parte de consumidores obra especializada es particularmente necesaria (turistas); el establecimiento por parte de los para las exportaciones de servicios basados en el proveedores de servicios de una presencia conocimiento, que requieren de formación y de comercial en el país del consumidor; y el traslado fortalecimiento de las habilidades. Por último, se ha de los proveedores de servicios (un ingeniero en demostrado que la calidad de las instituciones de minería, por ejemplo) al país del consumidor. Hoy un país tiene una fuerte influencia en el comercio en día, el comercio de servicios representa más de servicios. La corrupción y los complejos de un cuarto de los flujos de comercio mundiales. procedimientos de exportación pueden atentar La participación de los países en desarrollo en las contra el comercio de servicios. Los estudios de exportaciones de servicios a nivel mundial ha casos de países en desarrollo que han logrado crecido del 3 % en 1970 al 20 % en 201464. exportar servicios con éxito demuestran que la reducción de las barreras al comercio y el fomento Pese a que la apertura de la economía podría de la inversión contribuyen a la importancia del resultar perjudicial para determinados sectores sector de los servicios y a mejorar el potencial de protegidos de Argentina, también generaría exportación de un país65. oportunidades para la expansión de otras actividades, como los servicios. Las simulaciones de El sector de los servicios basados en el conocimiento EGC muestran que la flexibilización de las barreras representa una oportunidad fructífera para al comercio en Argentina conllevaría mejoras para Argentina, no solo como una fuente de ingresos la economía general, con impactos positivos en el provenientes de las exportaciones, sino como comercio y en el PIB a mediano y a largo plazo. Sin un aporte a la exportación y la competitividad embargo, los efectos variarían según los diferentes del sector manufacturero66. Pese a la reducción, sectores. Como se ilustra en el gráfico 1.23, el sector desde 2007, de la proporción del PIB representada manufacturero en su conjunto sería el que sufriría la por el comercio de servicios general (gráfico 1.6), mayor contracción de la producción real, respecto Argentina mantuvo una balanza comercial positiva de las proyecciones de referencia, en prácticamente en las actividades centrales de servicios basados todos los escenarios de integración modelados en el conocimiento. Estos incluían “otros servicios (pese a la heterogeneidad que caracteriza a para empresas” (sectores como servicios de los diversos sectores dentro de la industria asesoramiento jurídico, contable y fiscal, consultoría manufacturera). La producción real de actividades para empresas, publicidad y servicios técnicos) y de servicios generales, por su parte, experimentaría “servicios de telecomunicaciones, informáticos y un crecimiento, en relación con las proyecciones de de información” (cuadro 1.9). Las actividades de referencia, en todos los escenarios de integración servicios basados en el conocimiento también han regional. contribuido al valor agregado representado por las exportaciones brutas totales de Argentina67. El El comercio de servicios es determinado por la sector “otros servicios y TIC para empresas” genera conectividad, la capacidad y el marco regulatorio el mayor valor agregado de las exportaciones. de un país. En Argentina, por ende, las reformas Es responsable del 7,4 % del valor agregado 73 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Recuadro 1.9 Potenciales vínculos más profundos en la industria automotriz La importancia estratégica de la industria automotriz en Argentina ha motivado a los Gobiernos consecutivos a prestar especial atención a lo largo de sus 60 años de historia en el país. La industria actual posee una capacidad de producción considerable, que ha sido gradualmente estimulada por medidas proteccionistas acompañadas de un mercado interno atractivo, políticas públicas orientadas a apoyar el crecimiento y el desarrollo de las empresas locales, el desarrollo temprano de conocimientos técnicos especializados, y la disponibilidad de una amplia oferta de trabajadores especializados. El sector autopartista está conformado por una serie de empresas que abastecen de manera directa a las empresas fabricantes de automóviles (empresas de primer nivel) que involucran procesos de ingeniería y, a menudo, una producción a nivel mundial. Por lo general, se trata de subsidiarias multinacionales o grandes empresas que trabajan en estrecha colaboración con las compañías fabricantes de automóviles a través de acuerdos de confidencialidad y a partir de especificaciones y diseños detallados. Un segundo grupo de empresas (de segundo nivel) abastece autopartes y componentes especializados a las empresas de primer nivel. Un tercer grupo de empresas (de tercer nivel) produce autopartes estandarizadas y menos sofisticadas que pueden destinarse a los fabricantes de automóviles o al mercado de repuestos. Existen alrededor de 200 empresas de primer y de segundo nivel, y alrededor de 450 empresas de tercer nivel. Las empresas de tercer nivel son mayormente pymes. Si bien ya existen vínculos entre las empresas de primer nivel y los fabricantes de automóviles, y entre las empresas de primer y de segundo nivel, aún hay margen disponible para promover vínculos adecuados y de mayor solidez entre las empresas de tercer nivel y las empresas más grandes. Para lograrlo, será necesario que muchas empresas de tercer nivel se rijan por normas más rigurosas —en términos de puntualidad, calidad y volumen de producción— en vista de las exigentes normas del sector y de los sistemas de producción justo a tiempo. El diseño de incentivos de comportamiento destinados a promover la capacitación técnica, la adquisición de habilidades y la consecución de certificaciones internacionales podría contribuir a posicionar a las empresas de tercer nivel a la altura de las normas requeridas. Además, una base de datos de proveedores nacionales es una herramienta importante para la promoción de los vínculos entre las empresas. La experiencia a nivel mundial ha demostrado que las imperfecciones existentes en los mercados de información suelen traer aparejados niveles subóptimos de vinculación en las economías. Brindar acceso en línea a información de calidad sobre empresas autopartistas locales no solo ayudaría a subsanar esta deficiencia del mercado, sino que, además, permitiría reducir los costos que supone la identificación de proveedores locales adecuados y confiables para los fabricantes de automóviles y las empresas de primer nivel. Para ser útil, esta base de datos debería ser diseñada cuidadosamente a fin de asegurar que ofrezca facilidad de acceso y búsqueda, y que incluya información precribada y actualizada, incluidos detalles de contacto, una descripción de los productos de la empresa, capacidades de producción, especificaciones técnicas, y normas y certificaciones de calidad. Un detalle importante es que sería necesario actualizar periódicamente la base de datos. Además, la organización sistemática de eventos destinados a la vinculación de empresas que congreguen a empresas de tercer nivel y a compradores tanto locales como extranjeros, y la realización de un seguimiento de estos eventos con el fin de obtener comentarios y sugerencias y medir los resultados contribuiría a corregir las asimetrías de información existentes. La feria bienal Automechanika Buenos Aires, que incluye eventos donde empresas autopartistas locales tienen la oportunidad de reunirse con compradores extranjeros y fabricantes de automóviles locales, es un paso en la dirección correcta. 74 Recuadro 1.10 Desregulación del sector lácteo y medidas compensatorias en Australia, 2001 Capítulo 1 Australia estableció la Autoridad de Adaptación para el Sector Lácteo con el fin de gestionar la implementación de los programas de adaptación. La autoridad ofrecía tres tipos de asistencia: • En el marco del Programa de Adaptación Estructural para el Sector Lácteo, se brindaba ayuda financiera a todos los ganaderos que formaban parte del sector al 28 de septiembre de 1999. Este fue el mayor de los programas de ayuda, y otorgó ayuda por USD 1600 millones a lo largo de 8 años. • Como alternativa al Programa de Adaptación Estructural para el Sector Lácteo, a través del Programa de Salida del Sector Lácteo se otorgaban sumas de hasta USD 45 000, libres de impuestos (sujetos a una valoración patrimonial), a los ganaderos que abandonaban la industria. (Australia diseñó este Programa para los ganaderos que consideraban que esta alternativa constituiría una mejor medida compensatoria para su decisión de salir del mercado). • A través de la Asistencia Regional para el Sector Lácteo, se brindaba financiamiento para promover la diversificación de comunidades que hasta el momento dependían del sector lácteo. de las exportaciones totales (gráfico 1.25), más empleos y la diversificación de las exportaciones69. que los servicios que tradicionalmente han sido Como resultado de estas políticas generalizadas, considerados catalizadores principales de actividad existen más de 28 conglomerados o polos de económica (como el transporte y la distribución). servicios basados en el conocimiento en Argentina, principalmente en software y servicios de tecnología A la fecha, el desempeño positivo de los servicios de la información (TI), con más de 1000 empresas basados en el conocimiento en Argentina refleja una que dan empleo a más de 37 000 trabajadores. combinación de ventajas comparativas e incentivos Muchas de las principales empresas de TI del mundo a la inversión. El uso generalizado de incentivos a (IBM, HP, Accenture, Intel, Motorola, SAP, Google la inversión (a nivel tanto nacional como local), y Tata, por mencionar algunas) tienen sede en combinado con importantes ventajas comparativas Argentina. Muchas empresas locales (como Fuego (como capital humano y un dominio del inglés y Core Security Technologies) exportan softwares relativamente generalizado) ha propiciado el altamente innovadores a nivel mundial. Asimismo, desarrollo de varios conglomerados a lo largo del varias empresas (Globant, ASSA y Prominente, entre país68. Argentina está mejor posicionada en el Índice otras) brindan servicios al mercado mundial70. de Desarrollo Humano del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas que competidores como Para seguir atrayendo IED al sector, no obstante, Brasil, Costa Rica y México (gráfico 1.26). Según el es crucial que Argentina explote las potenciales Índice de Economía del Conocimiento, Argentina sinergias entre los principales actores institucionales. puede competir con Brasil y México en la economía Si se analiza cuán eficazmente aprovecha un país las del conocimiento (gráfico 1.27). En efecto, como las TIC para impulsar la competitividad y el bienestar, actividades de servicios basados en conocimiento Argentina se encuentra rezagada respecto de sus por lo general no requieren grandes inversiones competidores, a pesar de haber escalado posiciones de capital, varias ciudades y localidades más en el Índice de Preparación para la Red al pasar del pequeñas han promocionado el desarrollo de este puesto 100 al 91 en un total de 143 países entre tipo de servicios a los efectos de la creación de 2014 y 2015 (gráfico 1.28). Argentina podría mejorar 75 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro 1.9 Balanza comercial de servicios en valor, Argentina Denominación del servicio 2012 2016 (Usd, miles) (Usd, miles) Otros servicios para empresas 2 348 000 1 370 070 Servicios de telecomunicaciones, informáticos y de información 864 080 547 502 Construcción (11 090) (2117) Productos y servicios gubernamentales no incluidos en otras categorías (223 580) (36 103) Servicios financieros (72 181) (267 078) Servicios personales, culturales y recreativos (141 355) (283 161) Servicios de seguros y pensiones (340 733) (317 443) Cargos por el uso de propiedad intelectual no incluidos en otras (1 970 532) (1 950 244) categorías Transporte (2 415 990) (2 446 178) Viajes (1 015 080) (3 597 592) Todos los servicios (2 978 500) (6 982 344) Fuente: Datos de la base de datos de Estadísticas sobre comercio de servicios del Centro de Comercio Internacional (http://www .intracen. org/itc/market-info-tools/trade-statistics/). Nota: Las cifras entre paréntesis corresponden a valores negativos. Grá co 1.25 Proporción del valor agregado de los servicios en las exportaciones brutas totales, Argentina, 2011 Otros servicios y TIC para empresas Transporte Distribución Otros servicios Otros servicios al consumidor Financiamiento Comunicación Construcción Seguro Agua 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Valor agregado de las exportaciones, proporción Fuente: Datos de la base de datos de Valor agregado de las exportaciones del Banco Mundial (https://wits.worldbank.org /analytical- data/evad/Country/ARG/Year/2011/Summary). su entorno institucional para facilitar la innovación, institucionales. Entre ellos se incluyen la Agencia dadas las deficiencias actuales de las que adolece Argentina de Inversiones y Comercio Internacional en el entorno empresarial y normativo (gráfico 1.29). (AAICI), la Subsecretaría de Servicios Tecnológicos A los fines del fortalecimiento del desempeño y Productivos (sede de un Observatorio de la positivo del sector de los servicios basados en Economía del Conocimiento), Argencon (una el conocimiento será necesaria, entonces, una asociación de empresas exportadoras de servicios mayor coordinación entre los principales actores basados en el conocimiento) y otras cámaras 76 Grá co 1.26 Índice de Desarrollo Humano, 2015 indica un mayor grado de desarrollo humano 1,0 Puntaje del índice de 0 a 1, donde 1 0,83 Capítulo 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 Australia Países Bajos Polonia Brasil Perú Finlandia Costa Rica Irlanda Nueva Zelandia Reino Unido Argentina Rumania Bulgaria México Sudáfrica Fuente: Datos del conjunto de datos del indicador de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (http://hdr.undp.org/en/composite /HDI). Grá co 1.27 Índice de Economía del Conocimiento, 2012 el mayor grado de preparación de un país para Puntaje del índice de 0 a 10, donde 10 indica competir en la economía del conocimiento 10 8 6 5,4 4 2 0 Australia Países Bajos Polonia Brasil Perú Finlandia Costa Rica Nueva Zelandia Irlanda Reino Unido Rumania Bulgaria Argentina Sudáfrica México Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice de Economía del Conocimiento del Banco Mundial (https://knoema.com /WBKEI2013/knowl- edge-economy-index-world-bank-2012). industriales de gran solidez, como la Cámara de la ofrecidos a las actividades de servicios basados en Industria Argentina del Software. La recientemente el conocimiento de todo el país con el fin de evitar creada Red Federal71 podría constituirse en una los pleitos fiscales entre las provincias. plataforma de gran utilidad para la captación de más IED en estos sectores, y encargarse de En tercer lugar, el fortalecimiento del comercio garantizar la debida coordinación, el equilibrio y el electrónico puede ofrecer una oportunidad para monitoreo adecuado de los incentivos a la inversión la propagación de los beneficios de la integración 77 Grá co 1.28 Índice de Preparación para la Red, 2015 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 7 Puntaje del índice de 0 (peor) a 7 (mejor) 6 5 3,8 4 3 2 1 0 Australia Países Bajos Polonia Brasil Perú Finlandia Costa Rica Reino Unido Nueva Zelandia Irlanda Sudáfrica Bulgaria Rumania México Argentina Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice de Preparación para la Red del Foro Económico Mundial (http://reports .weforum.org/glob- al-information-technology-report-2016/networked-readiness-index/dataset). Grá co 1.29 Índice Mundial de Innovación, 2017 70 Puntaje del índice de 0 (peor) a 100 (mejor) 60 50 40 32 30 20 10 0 Australia Países Bajos Polonia Brasil Perú Finlandia Costa Rica Reino Unido Irlanda Nueva Zelandia Bulgaria Rumania Sudáfrica México Argentina Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice Mundial de Innovación (https://www.globalinnovationindex.org /analysis-indicator). comercial para las pymes. En principio, el ha exhibido un crecimiento impresionante a lo advenimiento de nuevas herramientas de TIC puede largo de la década pasada; la tasa compuesta de facilitar el comercio electrónico transfronterizo crecimiento promedio del comercio electrónico y la participación en mercados mundiales para minorista para 2010-15 fue del 52 %, una cifra que participantes nuevos y de menor tamaño al reducir supera ampliamente a países de América Latina las barreras a los emprendimientos y fomentar y el Caribe seleccionados e incluso al promedio su capacidad de alcanzar una escala suficiente. para América Latina y el Caribe (gráfico 1.30). Así y El comercio electrónico minorista en Argentina todo, la participación de Argentina en el comercio 78 Grá co 1.30 Ventas del comercio electrónico minorista, Argentina frente a países seleccionados, 2010/2015 Capítulo 1 $35 2010 2015 Tasa de crecimiento anual compuesta 60% Ventas en USD, miles de millones Tasa de crecimiento (porcentaje) $30 50% $25 40% $20 30% $15 20% $10 3,4 10% $5 0,4 $0 0% Argentina México Finlandia Nueva Países Brasil Australia América Zelandia Bajos Latina Fuente: Datos del conjunto de datos de eMarketer. electrónico minorista a nivel mundial se mantuvo para promover el comercio electrónico, en muy por debajo de la de sus contrapartes en 2015, particular en relación con las operaciones y firmas con un 0,2 % en comparación con un 1 % para electrónicas, la protección de la información y Brasil, un 0,3 % para México, un 1,9 % para la región la privacidad, la protección del consumidor en de América Latina y el Caribe en su conjunto, y un las compras en línea y la prevención de delitos 1,1 % para Australia72. Esta discrepancia sugiere que cibernéticos. Asimismo, ciertas disposiciones de Argentina posee un potencial sin explotar en el las reglamentaciones de Argentina sobre firma ámbito del comercio electrónico. electrónica y documentos electrónicos (incluida la habilitación obligatoria de los proveedores de El fortalecimiento de una regulación que favorezca la servicios comerciales y el Gobierno electrónico competencia en el sector de las telecomunicaciones, obligatorio con servicio de certificación gratuito) la mejora de la facilitación del comercio y la son ejemplares73. Así y todo, todavía queda margen simplificación de leyes y regulaciones específicas para nuevas mejoras. Por ejemplo, Argentina sobre comercio electrónico podrían brindar un aún debe actualizar su legislación de varias impulso importante. En la práctica, Argentina formas a fin de reflejar la evolución del comercio podría perder varios beneficios potenciales si electrónico. Una de ellas es otorgar validez a no están dadas las condiciones adecuadas para todos los tipos de firmas electrónicas sin dejar de las pymes. En este sentido, Argentina exhibe un reconocer las firmas digitales como la alternativa rezago respecto de sus contrapartes en términos avanzada. Otra es eliminar las exenciones de de infraestructura y de la calidad de los servicios cobertura, y permitir el uso de firmas electrónicas de Internet. Como se analiza en el capítulo 4, y documentos electrónicos en todos los casos. este rezago es el resultado, en gran parte, de las Igualmente, Argentina también cuenta con leyes deficiencias del régimen reglamentario del sector y reglamentaciones de protección al consumidor de las telecomunicaciones. Además, Argentina está y responsabilidad de los intermediarios. El Código rezagada en cuanto a las habilidades en materia Civil y Comercial de Argentina de 2014 dispone de comercio electrónico, medidas a través de un que los contratos deben interpretarse en el indicador cualitativo del uso interempresarial de sentido más favorable al consumidor, mientras que TIC como dato sustitutivo (gráfico 1.31). Por otra las operaciones en línea están sujetas a la Ley de parte, Argentina posee leyes y reglamentaciones Defensa del Consumidor, que exige el trato justo 79 Grá co 1.31 Alcance del uso interempresarial de TIC, Argentina frente a contrapartes Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global seleccionadas, 2015 Índice de 1 (inexistente) a 7 (intensivo) 6 5,3 5 5,1 4,6 4,7 4,8 5 4,6 3,9 4 3 2 1 0 Argentina Brasil Perú Colombia México Turquía Costa Rica Sudáfrica Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice de Preparación para la Red del Foro Económico Mundial (http://reports .weforum.org/glob- al-information-technology-report-2016/networked-readiness-index/ dataset). y digno de los consumidores. La actualización proceso de integración a los mercados globales de esta legislación podría contribuir a fortalecer subyace un movimiento de redistribución y la protección de los consumidores electrónicos rotación a través del cual se espera que los recursos argentinos, lo que facilitaría el crecimiento se movilicen a usos más productivos (dentro y entre del comercio electrónico internacional. Una empresas y sectores) lo que, a su vez, se espera que recomendación sería promulgar legislación para traiga consigo un crecimiento de la productividad. una protección al consumidor que sea específica Como parte de este proceso, tanto empresas como para los consumidores electrónicos; la ley podría trabajadores experimentan costos de ajuste que incluir disposiciones sobre pagos electrónicos, son asimétricos entre los sectores, las regiones y los mecanismos de resolución de disputas y tipos de trabajadores. Típicamente, los trabajadores compensación de reclamaciones. Además, es poco especializados y las empresas pertenecientes necesario mejorar la facilitación del comercio —en a sectores sensibles, junto con las regiones donde particular, de los procedimientos transfronterizos— operan estas últimas (especialmente si una industria a fin de favorecer el comercio electrónico y las está concentrada regionalmente), son quienes se operaciones comerciales de manera más general. llevan la peor parte de los costos de adaptación. ¿Qué medidas de mitigación Algunos segmentos del sector manufacturero puede implementar Argentina para de Argentina son susceptibles a afrontar mayores contrarrestar los efectos transicionales costos de ajuste, ya que las industrias que producen de las reformas microeconómicas en dispositivos electrónicos, electrodomésticos y sectores sensibles? textiles deberán competir con la producción procedente de países que gozan de ventajas Las reformas microeconómicas y los cambios comparativas. Como se expuso anteriormente, relacionados en los precios relativos desencadenan el análisis que se plantea en este informe sugiere una redistribución de los factores de producción que las pérdidas de empleo son más probables (dentro y entre empresas y sectores) que supone en sectores como el del azúcar, los productos beneficios en términos de eficiencia, pero también de metal, el calzado, las autopartes y otros genera costos inherentes a la adaptación. Al sectores manufactureros, mientras que es posible 80 prever aumentos del volumen de empleo en Australia diseñó programas de adaptación sectores como el de la carne, otros productos estructural para cada industria, en especial para agroalimentarios y servicios. Factores como los las más sensibles. Un análisis de documentos de niveles salariales y la logística influyen en cuán políticas gubernamentales arrojó la existencia de Capítulo 1 susceptibles serán las diferentes industrias a la 135 programas de adaptación estructural entre competencia internacional. En la industria textil, por 2000 y 201275. La naturaleza de estos programas es ejemplo, los países de ingreso bajo como Camboya diversa: restructuración de la industria (en especial y Haití pagan salarios mensuales de USD 115, en en las industrias primarias), asistencia a las empresas, promedio, mientras que un trabajador argentino reformas del mercado laboral y estrategias para percibe USD 1300 mensuales por el mismo la captación de inversiones. Australia determinó trabajo74. Esta diferencia salarial no puede atribuirse los objetivos de los programas, los incentivos por completo a diferencias en la productividad; la de restructuración específicos, la duración y el infraestructura argentina actualmente se encuentra presupuesto gubernamental en función de cada rezagada en la región, y los costos de logística industria (recuadro 1.10). Estos programas no han son elevados (véase el capítulo 4). Según datos apuntado a un único objetivo normativo, sino de la Cámara Argentina de Comercio y Servicios, que, en cambio, han buscado garantizar el empleo el número total de trabajadores ocupados en el para los trabajadores o propietarios de empresas sector privado en sectores sensibles como los desplazados, acompañar a las industrias en sus automóviles, electrodomésticos y textiles ronda transformaciones, compensar a los propietarios los 350 000 trabajadores, equivalente al 1.7% del de bienes por la pérdida de derechos u otras total de la fuerza laboral argentina. Estas industrias oportunidades económicas, y generar nuevas se concentran principalmente en Buenos Aires y la oportunidades económicas en las comunidades región central, particularmente en Córdoba y Santa afectadas por los cambios. Un objetivo principal de Fe. los programas de restructuración industrial ha sido -y sigue siendo- ayudar a las industrias a adaptarse Los responsables de diseñar las políticas en Argentina a las nuevas condiciones económicas a fin de pueden tomar medidas tempranas e integrales garantizar su viabilidad a largo plazo. Para lograrlo, para garantizar que el impacto de los cambios muchos programas introducidos desde el año 2000 normativos conlleve beneficios más generalizados han incluido medidas orientadas a ayudar a las para el país. La experiencia internacional demuestra empresas inviables a salir de la industria. que la mayoría de los países que ha atravesado un proceso de reformas estructurales ha recurrido a Hay evidencia encontrada en cuanto a la eficacia de programas de adaptación o compensatorios, a la los programas de adaptación dirigidos a empresas y par de tener establecido un sistema de bienestar regiones, lo que pone de manifiesto la importancia social que sirva como red de seguridad. El diseño y de asegurar un diseño de políticas adaptado a las la implementación de cada medida de mitigación circunstancias específicas en caso de implementarse son específicos a cada país y dependen de distintas uno de estos enfoques. En el caso de las empresas, las variables, tales como la situación fiscal del país medidas de apoyo individuales podrían desvirtuar y las presiones políticas existentes. En los países la igualdad de condiciones o infringir los principios que se enumeran en el cuadro 1.10, se utilizaron de neutralidad competitiva que les impiden a las diferentes tipos de programas de adaptación, tales empresas obtener ventajas competitivas indebidas como capacitaciones para facilitar la redistribución respecto de sus competidores a fin de que las en el mercado laboral, programas de jubilación empresas más eficientes triunfen en el mercado. anticipada y desarrollo empresarial, medidas En el caso del apoyo a las regiones, existe el riesgo compensatorias para las empresas afectadas e de que las iniciativas y los recursos en materia de incentivos para las regiones rezagadas. política pública se destinen equivocadamente en el afán de promover industrias en lugares donde 81 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro 1.10 Medidas compensatorias aplicadas en las experiencias en países seleccionados Mecanismo general Beneficiarios Australia Polonia Suecia México (1983) (1989) (1991) (1993) Indemnización por √ √ √ √ desempleo Subsidios √ √ √ √ Asistencia técnica/ √ √ √ √ capacitación Desempleados Iniciativas sociales √ Apoyo al desarrollo √ √ √ empresarial Cupos en el volumen √ de despidos Mecanismos Beneficiarios especiales Indemnización Empresas y trabajadores √ √ √ √ directa afectados por medidas de adaptación estructural PROCAMPO Agricultores afectados por el √ (transferencias Tratado de Libre Comercio de monetarias) América del Norte (TLCAN) Programas de apoyo Regiones desfavorecidas √ √ √ √ regional la ubicación geográfica o la dotación de recursos son complementarios entre sí y cada uno tiene puedan atentar contra la competitividad de la sus propias desventajas. Los programas pasivos producción o los servicios, en lugar de permitir que se centran en el bienestar económico de los cada región encuentre su vocación. trabajadores despedidos y ayudan a reducir las presiones políticas, pero generan presiones fiscales. La bibiliografía reciente sugiere enfocarse en Por su parte, los programas activos impulsan la protección de los trabajadores, no de los incentivos para la búsqueda de nuevos empleos, empleos. Los programas destinados a asistir a los pero plantean un riesgo moral que persiste si estos trabajadores pueden adoptar la forma de políticas programas de capacitación y búsqueda laboral no activas de adaptación al mercado laboral, como la se ofrecen por plazos limitados. Como indicaron capacitación y la adquisición de nuevas habilidades, el FMI, el GBM y la OMC (2017), el equilibrio entre la asistencia para la búsqueda de empleo, y el el uso de programas activos y pasivos dirigidos al empleo subsidiado a través de contratos a corto mercado laboral dependerá, en última instancia, plazo para los trabajadores desplazados. de las instituciones y las rigideces del mercado laboral de un país. Las políticas de protección Tales programas pueden asumir la forma de social sirven como medidas complementarias para políticas pasivas para el mercado laboral, como reducir los costos de la adaptación. Por lo general, indemnizaciones directas a los trabajadores, comprenden seguros de salud, indemnizaciones beneficios por desempleo o seguros76. Es importante por despido y apoyo financiero general. Entre lograr el equilibrio justo entre programas activos los países comparables, y según los datos de la y pasivos para el mercado laboral, ya que ambos OCDE, Finlandia posee la cobertura más amplia 82 Recuadro 1.11 El Programa de Transformación Productiva de Argentina Capítulo 1 Objetivo Crecimiento empresarial en mercados existentes y nuevos, y creación de empleo. Beneficios Para los trabajadores: mejora de capacidades para los trabajadores empleados que deseen desempeñar nuevas tareas y para los trabajadores desempleados que deseen reinsertarse en el mercado laboral. Estos últimos reciben un seguro de desempleo extendido (hasta 6 meses con un ingreso equivalente, como máximo, al 50 % de sus salarios más recientes, a fin de garantizar, como mínimo, el salario mínimo vital), asistencia familiar integral, y facilitación estatal de su reintegración a las empresas que forman parte del programa. • Para las empresas que identifiquen oportunidades de transformación productiva: asistencia técnica y financiera, incluido un fondo de garantía con el objetivo de promover la innovación a fin de mejorar los procesos de producción y los modelos de negocios. Específicamente, las empresas pueden recibir préstamos de hasta USD 140 millones, con bonificaciones de hasta 6 puntos porcentuales en las tasas de interés, o acceso a garantías. • Para las empresas “dinámicas” con proyectos de inversión factibles y sostenibles y demanda de empleo: subsidios laborales por la contratación de trabajadores que pretendan reinsertarse en el mercado laboral a través del programa y asistencia para la ampliación de su capacidad productiva. Específicamente, por cada trabajador contratado al amparo del programa, la empresa puede recibir créditos de USD 500 000 a USD 140 millones, con una bonificación de hasta el 5 puntos porcentuales o acceso a fondos de garantía. La empresa también se beneficia de menores costos laborales. Elegibilidad Empresas de cualquier tamaño, ubicadas en Argentina, que sean parte de cualquier actividad o sector productivo, salvo los servicios públicos, la minería, la pesca y la agricultura. Las asociaciones mutuales y las cooperativas no son elegibles. Requisito Presentación de un proyecto de transformación productiva o un proyecto para la implementación de una inversión a corto, mediano o largo plazo que suponga la demanda de empleo y cuya factibilidad y sostenibilidad sean demostrables. de políticas dirigidas al mercado laboral: en 2015, limitados. Pese al escaso gasto en programas el Gobierno finlandés destinó un 2,94 % del PIB a dirigidos al mercado laboral en líneas generales, políticas (activas y pasivas) para el mercado laboral México posee uno de los programas más eficaces. (gráfico 1.32)77. México se ubica en el extremo México estableció su Programa de Apoyos opuesto del espectro, al haber destinado apenas Directos al Campo (PROCAMPO) en 1993–94 un 0,01 % del PIB con el mismo propósito durante para compensar a los productores agrícolas que, el mismo período. conforme a lo previsto, se verían afectados por una reducción de precios tras el inicio del Tratado de Con programas de asistencia a la adaptación Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con laboral bien diseñados y debidamente orientados, Estados Unidos y Canadá. A través del programa, se es posible lograr resultados incluso con recursos otorgaban transferencias monetarias por hectárea 83 a los agricultores que tenían tierras dedicadas a la en un aumento de dos pesos en los ingresos de los Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global producción de alimentos básicos antes del TLCAN. hogares78. PROCAMPO ha estado en vigor por más de 15 años y actualmente es el mayor programa para el sector Argentina ha implementado recientemente agrícola de México. Si bien ha cambiado con el programas de adaptación orientados a fomentar la tiempo, sigue brindando subsidios por hectárea de competitividad de los trabajadores y las empresas tierra cultivada a todos los agricultores inicialmente nacionales. Los programas incluyen incentivos para suscritos. Cord y Wodon (2001) concluyeron que trabajadores y empresas. Argentina lanzó el Programa PROCAMPO tenía un efecto positivo en la reducción de Transformación Productiva a fines de 2016. Este de la pobreza y un efecto multiplicador en los programa de adaptación está diseñado para ayudar ingresos de los hogares: un peso en transferencias a las empresas a mejorar su competitividad a través monetarias al amparo de PROCAMPO redundaba de mecanismos que faciliten la mejora de los Grá co 1.32 Gasto público en programas laborales en países de la OCDE, 2015 a. Políticas activas Finlandia Países Bajos Irlanda Países de la OCDE Polonia Nueva Zelandia Reino Unido Australia México 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 Porcentaje del PIB Servicios de empleo público y administración Capacitación Incentivos laborales Empleo y rehabilitación protegidos y con apoyo Creación directa de empleo Incentivos para empresas emergentes b. Políticas pasivas Finlandia Países Bajos Irlanda Países de la OCDE Polonia Nueva Zelandia Reino Unido Australia México 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 Porcentaje del PIB Apoyo financiero para desempleados Jubilación anticipada Fuente: Datos de la base de datos de Políticas e instituciones del mercado laboral de la OCDE (http://www.oecd.org/els /emp/employmentda- tabase-labourmarketpoliciesandinstitutions.htm). 84 procesos productivos, la implementación de saltos incluyen los programas de la Política Agrícola de escala o tecnología, el desarrollo de nuevos Común y la Fundación Austríaca del Acero de productos y la reorientación de la producción la UE. Incluyen indemnizaciones directas (como hacia actividades más competitivas y dinámicas pagos directos a agricultores de la UE), seguros Capítulo 1 que demanden empleos de calidad a largo plazo. por desempleo y subsidios salariales (como en el En menos de tres meses desde el lanzamiento del Programa de TAA). programa, unas 20 empresas habían presentado proyectos de expansión o transformación, con el Como complemento de la implementación de potencial de incorporar hasta 1000 trabajadores programas, es fundamental comprender las más (recuadro 1.11). El Gobierno también ha fricciones (provenientes de diferentes sectores, lanzado el Programa "111 mil, aprendé a programar", mercados y segmentos de la sociedad) y adaptar las una iniciativa que tiene como propósito capacitar políticas para abordar tales fricciones con el fin de a "100 000 programadores, 10 000 profesionales y acelerar la adaptación y maximizar los beneficios del 1000 emprendedores tecnológicos" para cubrir la comercio. Existen muchos obstáculos que pueden demanda laboral de las empresas del sector de los impedir que los trabajadores cambien de empresa, servicios basados en el conocimiento. de sector o de región. Estas fricciones pueden variar desde incompatibilidades relativas a las habilidades Los programas específicos orientados a sectores hasta costos inherentes a la búsqueda laboral y los particulares pueden complementar a los programas traslados, barreras sociales, políticas de vivienda, de asistencia a la adaptación laboral y contribuir reglamentaciones de protección laboral y falta de a reducir la oposición a la apertura comercial. movilidad del capital. En el caso de Argentina, las No obstante, la eficacia de estos programas ha posibles fricciones incluyen el hecho de que se trate sido heterogénea, y su cobertura y envergadura de un país federal, lo cual implica que cada región tienden a ser limitadas. Los ejemplos más notables puede tener políticas diferentes, lo cual podría de este tipo de programas son el Programa de desalentar la movilidad interprovincial; la extensión Asistencia Compensatoria al Comercio (TAA, por geográfica, que conlleva un aumento en los costos sus siglas en inglés) de Estados Unidos79 y el Fondo de traslado; y la rigidez de los sistemas laborales, que Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) complican la redistribución de los recursos. Artuc et de la UE. El Programa de TAA y el Fondo de la UE al. (2013) y Dix-Carneiro (2014) concluyeron que las tenían presupuestos de USD 800 millones (2015) fricciones inherentes a la adaptación en economías y EUR 115 millones (2014), respectivamente. Hasta avanzadas pueden reducir los beneficios del el momento, la eficacia del Programa de TAA comercio en hasta un 30 % (FMI, GBM y OMC 2017). ha demostrado ser limitada. Por su parte, como La evidencia de México y Brasil respalda estas expresaron el FMI, el GBM y la OMC (2017), una conclusiones. Kambourov (2009) concluye que la evaluación exhaustiva del Programa de TAA arrojó falta de flexibilidad del mercado laboral mexicano que la capacitación recibida por los trabajadores desaceleró la redistribución de mano de obra en no había mejorado sus resultados en términos de respuesta a la reforma del comercio, a tal punto ingresos y de empleo (D’Amico et al. 2007). Por que los beneficios de la reforma fueron ni más ni un lado, otros han encontrado evidencia de que menos que un 30 % menores que lo que podrían el componente de capacitación sí tuvo un efecto haber sido en presencia de un mercado laboral positivo (Park 2012) (Rosen, 2008), aunque menor más flexible. De igual modo, Dix-Carneiro (2014) en términos de seguro salarial en vista de que las concluye que la redistribución en el mercado tasas de inscripción eran bajas. Otras conclusiones laboral posterior a la liberalización del comercio en sugieren que las bajas tasas de inscripción podían Brasil se aceleraría de 14 años a 4 años si el capital estar parcialmente ligadas a la falta de conocimiento fuera completamente móvil. Las políticas crediticias de la existencia del programa (D’Amico et al. 2007). pueden facilitar el proceso de adaptación general. Otros programas de adaptación importantes Para los trabajadores, un mercado hipotecario 85 funcional y el fácil acceso al crédito para financiar proceso de adaptación. Estas deben complementar Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global la formación, el empleo autónomo o las empresas a las políticas activas dirigidas al mercado laboral, emergentes podrían facilitar la adaptación80. ya que es sabido que los costos inherentes al desplazamiento son mayores durante períodos Por último, las políticas de estabilización de desaceleración del crecimiento (Davis y von macroeconómica pueden contribuir a simplificar el Watcher 2011). Notas mados porque, según se informa, algunos de los flujos de comercio se informalizaron durante la era Kirchner. 1. El proyecto de ley ya fue aprobado por la Cáma- 6. El comercio de productos intermedios contribu- ra de Diputados en noviembre de 2017 y, hasta yó más que el comercio de productos finales al la fecha del presente, estaba siendo tratado en crecimiento del comercio total de manufacturas la Cámara de Senadores. en 2001–08 y en 2009–14 (Banco Mundial et al. 2. El Banco Mundial (2015) demostró que el cre- 2017). cimiento de la productividad total de los facto- 7. No hay disponibles puntos de datos más recien- res en Argentina fue de un promedio del 0,4 % tes (posteriores a 2011) en el conjunto de datos anual desde 1961 hasta 2014, por debajo del sobre comercio de valor agregado correspon- promedio exhibido por países comparables de diente a la OCDE. América Latina y el Caribe, como Brasil (0,42 %) y 8. Véase el recuadro 1.3 para obtener una breve Chile (0,86 %), así como de economías asiáticas explicación de la selección de los países com- como Hong Kong (1,73 %), Malasia (1,10 %), Sin- parables. Es probable que el buen desempeño gapur (1,99 %) y Corea del Sur (2,38 %). de Bulgaria, Polonia y Rumania esté ligado a su 3. En la economía general, la productividad au- proximidad a un gran mercado de CVG: la Unión menta cuando los recursos se movilizan desde Europea. De igual modo, México se encuentra los sectores de menor productividad hacia los relativamente cerca de Estados Unidos, un mer- sectores más productivos (el denominado “pro- cado para las CVG de la industria automotriz. ceso de transformación estructural”). Dentro de 9. Desde la década de 1950 en adelante, la can- un sector, la productividad aumenta cuando tidad de ALC activos aumentó ininterrumpida- a) las empresas adquieren mayor eficiencia en mente hasta casi 70 en 1990. De allí en adelante, el uso de los recursos (beneficios de eficiencia la actividad de los ALC se aceleró notablemente, intraempresa), b) las empresas que son más y la cantidad de ALC creció a más del doble en el eficientes adquieren una participación de mer- lapso de los siguientes cinco años y se cuadripli- cado a costa de las empresas rezagadas (bene- có con creces hasta 2010, cuando se alcanzaron ficios de eficiencia interempresa), y c) nuevas y prácticamente los 300 ALC en vigor hasta la re- más empresas productivas ingresan al mercado dacción del presente. mientras que las obsoletas cesan sus actividades 10. Esto se basa en un conjunto de datos del Banco (beneficios de entrada y salida). Mundial sobre el contenido de los acuerdos de 4. Véase Altomonte et al. (2013) para ver un análisis comercio preferencial (https;//data.worldbank. de los patrones de interacción entre internacio- org/data-catalog/deep-trade-agreements), que nalización, innovación y productividad a nivel incluye el conjunto de acuerdos que se han no- de las empresas entre siete países europeos tificado a la OMC. Además del Mercosur, Argen- (Austria, Francia, Alemania, Hungría, Italia, Espa- tina ha celebrado un acuerdo con Israel, en vigor ña y el Reino Unido). desde 2010, que no se ha notificado a la OMC. 5. Es posible que los valores de las importaciones Tampoco están contabilizados los acuerdos de y las exportaciones de Argentina estén subesti- 86 alcance parcial ni los acuerdos de complemen- partes extranjeras; y otros, como el gobierno de tación económica (ACE). Argentina es miembro empresas públicas o exenciones y exclusiones de cinco acuerdos de alcance parcial: El Sistema antimonopolio. Global de Preferencias Comerciales entre Países 15. El programa se hizo extensivo a 151 productos Capítulo 1 en Desarrollo, la Asociación Latinoamericana de que se sumaron a los 325 que ya estaban in- Integración (ALADI), el Protocolo de Negociacio- cluidos. Véase https://www.elsol.com.ar/exten- nes Comerciales, el acuerdo MERCOSUR–India, y dieron-el-programa-precios-cuidados.html. En el acuerdo Mercosur–Unión Aduanera del África enero de 2018, se incluyeron 50 nuevos produc- Meridional (SACU). Un acuerdo de alcance par- tos en el programa. https://www.clarin .com/ cial no se define ni menciona en el acuerdo de la economia/precios-cuidados-productos-inclui- OMC debido a que el acuerdo contempla única- dos-mayo_0_Sky6i0xEM.html. mente determinados productos. Los acuerdos 16. Véanse Argent y Begazo Gomez (2015) y Licetti de alcance parcial se notifican al amparo del et al. (2017) para ver un análisis exhaustivo. párrafo 4 a) de la cláusula de habilitación (OMC 17. Esta cifra incluye las categorías sintéticas de fru- 2017). Argentina también ha firmado una serie tas y verduras, si bien en las regresiones se han de ACE bilaterales con países como Chile, Co- incluido solo algunos de esos productos. Si se lombia y Perú. Estos acuerdos se encuadran en descuentan esas dos categorías generales, el el marco jurídico de la ALADI y apuntan a una análisis igualmente cubre el 66 % de los produc- mayor apertura en comparación con los acuer- tos alimentarios de la canasta de consumo. dos de alcance parcial. 18. Los países no pertenecientes a América Latina, 11. El ICE fue elaborado originalmente en Hidalgo en especial los miembros de la OCDE, consti- y Hausmann (2009), y se utiliza para evaluar la tuyen países comparables adecuados porque complejidad general de la canasta de exporta- puede decirse que exhiben un entorno norma- ciones. El ICE se basa en datos de exportaciones tivo menos distorsionado, en promedio, que las y, en parte, refleja la complejidad de las exporta- economías en desarrollo. ciones. 19. “Numbeo” es una base de datos en línea que 12. En 2016, el ICE de Argentina era de –0,882 (pues- contiene datos sobre el costo de vida aportados to 68 en la clasificación). por los usuarios. 13. El índice de complejidad de las IED es un prome- 20. Los países comparables de América Latina para dio ponderado del índice de complejidad de los los que existen datos disponibles incluyen Be- productos asociado con industrias donde hay lice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, actividad de IED, donde las ponderaciones son Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, Uru- la proporción de IED en el sector sobre las IED guay y Venezuela. totales en industrias de productos comerciables 21. En este modelo, el costo de importación no recibidas en Argentina. Al igual que el ICE, el ín- tiene el efecto previsto en el nivel de precios, dice de complejidad de las IED es estandarizado, lo cual puede deberse al hecho de que las sal- de modo que un valor de 0 corresponde al pro- vedades de la metodología para este indicador medio mundial para el índice. son más acentuadas para estos cuatro países. 14. Cada una de las áreas abordadas en el marco de Sin embargo, el costo de importación no explica la metodología de RMP arroja luz sobre restric- una parte significativa de la varianza en los pre- ciones específicas del marco regulatorio, tanto cios ni modifica significativamente la diferencia en la economía general como en sectores clave en los niveles de precios. de la economía, en 12 temas: electricidad; gas; 22. En los países donde la población se encuentra telecomunicaciones; servicios postales; trans- concentrada, lo más probable es que la mayor porte; agua; distribución minorista; servicios parte de la información de precios informada a profesionales; otros sectores; requisitos admi- Numbeo se refiera a la capital. nistrativos para empresas emergentes; trato de 23. En primer lugar, en las regresiones anteriores 87 ya se mantienen constantes las diferencias en 29. Véanse, por ejemplo, Aghion et al. (2005) y Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global el nivel de ingresos promedio, medido en PPA. Aghion, Braun y Fedderke (2008). En segundo lugar, los precios unitarios origina- 30. Véanse, por ejemplo, Banco Mundial (2013), Ban- les en monedas locales se convirtieron a valores co Mundial (2014), y Iootty y Dauda (de próxima en dólares estadounidenses usando el tipo de aparición). cambio de mercado (que se ubica en un punto 31. Véase Nickell (1966) para obtener más detalles. intermedio entre el tipo de cambio paralelo y el 32. Los MPC se miden como la diferencia entre va- tipo de cambio oficial) y, por consiguiente, refle- lor agregado y salarios, como una proporción jan las fluctuaciones en los tipos de cambio que de las ventas. Los resultados se mantienen sin afectan los precios de los productos comerciali- cambios al someterse a varias pruebas de robus- zados. El tipo de cambio paralelo (dólar cable) se tez: 1) uso de datos sectoriales de cuentas na- utilizó en alrededor del 20 % de las operaciones. cionales; 2) uso de diferentes datos sustitutivos 24. La R al cuadrado es menos que la mitad en algu- para la intensidad de la competencia; 3) uso de nas de las especificaciones, en comparación con diferentes técnicas de estimación, como la re- las del cuadro 1.3. gresión robusta y la regresión cuantílica; y 4) uso 25. Los valores para el factor de conversión de la de diferentes deflactores de precios. Incluso en PPA, el PIB (unidades de moneda local por dólar el caso de una especificación alternativa que sea internacional), son extrapolados de las estima- menos conservadora y no explique la varianza ciones de referencia del Programa de Compara- en los MPC en la misma medida, el mismo cam- ción Internacional (PCI) 2011 o imputados usan- bio arrojaría un 1,7 % adicional en el crecimiento do un modelo estadístico basado en el PCI 2011. de la productividad anual (especificaciones [3] y Esto significa que si los precios de los alimentos [4]). Véase Goodwin, Dauda y Gramegna (2017) son más altos en Argentina debido a la falta de para obtener más detalles metodológicos. competencia a lo largo de la cadena de valor, la 33. Véase Kitzmuller y Licetti (2012) para obtener misma estimación de referencia del PCI habría más detalles. sido afectada por esta distorsión. 34. Esta relación fue demostrada por Barone y Cin- 26. Para obtener más detalles, véase Rabinovich gano (2011). (2013). 35. Esto está basado en una simulación ex ante del 27. Véase http://www.pregonagropecuario.com/ impacto potencial sobre el valor agregado y el cat.php?txt=8619. crecimiento del PIB relacionado de las reformas 28. Las características económicas del proceso de en el sector de los servicios que reducirían la producción, el funcionamiento de la cadena de RMP restrictiva, a través de un análisis de sensi- suministro y el comportamiento estratégico de bilidad con cuatro métodos de simulación alter- las empresas pueden afectar la relación entre nativos (apéndice E). la concentración del mercado y los niveles de 36. Los aranceles para los 10 sectores más prote- precios. Además, los precios son tan solo una de gidos en 2015 fueron calzado (23 %), muebles las variables entre las cuales eligen las empresas; (20 %), textiles e indumentaria (19 %), vinos también pueden competir en precio, calidad, (17 %), azúcar (14 %), biocombustibles (14 %), valor intangible, servicio al cliente y otras carac- productos de metal (13 %), computadoras terísticas. Cuando las rigideces del mercado le (13 %), maquinaria y equipos (11 %) y electrodo- impiden a una empresa variar los precios, la em- mésticos (11 %). Los aranceles de importación presa puede ajustar estas variables distintas del para ciertas computadoras se redujeron a cero precio para competir. Como resultado, el nivel y en marzo de 2017. el comportamiento de los precios no necesaria- 37. Esto se debe a los compromisos actuales en el mente indican la intensidad de la competencia, contexto del Mercosur y a las restricciones im- y se vuelve necesario analizar el comportamien- puestas por el uso de excepciones nacionales al to del mercado. AEC. 88 38. En este escenario, un sector con una pequeña de referencia a largo plazo reflejan una pro- cantidad de líneas con aranceles distintos de yección de lo que sucedería con Argentina y cero, como el calzado, podría liberalizarse ple- las economías mundiales si se mantuvieran las namente (de un arancel promedio del 23 % a políticas actuales en vigor. Comenzando desde Capítulo 1 un 0 %). Para un sector grande, como textiles e 2015 como año de referencia, la referencia ofre- indumentaria, no obstante, el arancel promedio ce escenarios “sin cambios” para cada año hasta podría reducirse del 19 % a un 7 % como mucho. 2030. Para evaluar el impacto de una política hi- Se asume que otros dos sectores experimen- potética contraria a los hechos, se analizan las tarán una apertura solo parcial: productos de desviaciones respecto de esta referencia. metal (de un arancel promedio del 13 % a uno 44. La liberalización simultánea no es factible debi- del 2 %) y maquinaria y equipos (de un arancel do a los compromisos inherentes al AEC. promedio del 11 % a uno del 5 %). En líneas ge- 45. Como se destacó anteriormente, pese a la intro- nerales, se asumen las siguientes reducciones ducción del nuevo régimen (SIMI) para reempla- arancelarias para cada sector: calzado (del 23 % zar a la DJAI, se mantuvieron aproximadamente al 0 %), muebles (del 20 % al 0 %), textiles e in- 1400 líneas arancelarias sujetas a licencias no dumentaria (del 19 % al 7 %), vinos (del 17 % al automáticas, mientras que las 8600 líneas aran- 0 %), azúcar (del 14 % al 0 %), biocombustibles celarias restantes pasaron a gozar de licencias (del 14 % al 0 %), productos de metal (del 13 % automáticas, pero sujetas a una preinscripción a al 1,5 %), computadoras (del 13 % al 0 %), maqui- los efectos de su monitoreo. naria y equipos (del 11 % al 5,1 %) y electrodo- 46. Los impuestos a las exportaciones se mantuvie- mésticos (del 11 % al 0 %). ron para ciertos productos, incluidos la soja, los 39. Cabe destacar que el escenario hipotético de productos de soja (alimentos y aceite de soja), liberalización arancelaria simultánea (todos los los biocombustibles y la chatarra. Esta reforma sectores con aranceles altos) excede lo que redujo a cero cerca del 98 % de las líneas arance- puede hacerse manteniendo el AEC. En otras larias que tenían impuestos a las exportaciones palabras, este escenario implicaría expandir las superiores a cero. La gran mayoría eran produc- excepciones nacionales o “abandonar” el AEC. tos sujetos a un impuesto a la exportación de 40. Como se resaltó en el resumen, la eliminación hasta el 5 %. En efecto, se aplicaba un impuesto de la DJAI y la introducción del SIMI a fines de a la exportación “general” del 5 % a alrededor del 2015 se considera un escenario de reforma 93 % de las líneas que no estaban sujetas a otros parcial, dado que las licencias de importación cargos. En el caso de la soja y los productos de no automáticas todavía atañen a una parte del soja, se espera que, a partir de 2018, se produzca comercio en ciertos sectores. Hasta octubre de una eliminación gradual de sus impuestos a las 2016, alrededor de 1600 líneas arancelarias con- exportaciones. tinuaban estando sujetas a licencias de importa- 47. La eliminación de los aranceles de importación ción sin aprobación automática. o los impuestos a las exportaciones tendría im- 41. Cerca del 27 % de las líneas arancelarias se en- plicancias fiscales en términos de la reducción contraban por encima del pico internacional del de los ingresos tributarios procedentes del co- 15 %, y un 5 % de las líneas se encontraban en el mercio en relación con el PIB. Cage y Gadenne nivel consolidado de la OMC del 35 %. (2016) analizan episodios de liberalización del 42. Los 10 sectores más protegidos en 2015 fueron comercio en 130 países entre 1792 y 2006, y ha- calzado (23 %), muebles (20 %), textiles e indu- llan evidencia de que los impuestos al comercio mentaria (19 %), vinos (17 %), azúcar (14 %), bio- han caído en más de 3 puntos porcentuales del combustibles (14 %), productos de metal (13 %), PIB, en promedio, y la mitad de los países que computadoras (13 %), maquinaria y equipos han atravesado episodios de liberalización del (11 %) y electrodomésticos (11 %). comercio no han recuperado los ingresos tribu- 43. Como se explica en el recuadro 1.6, los valores tarios perdidos al cabo de cinco años a partir del 89 inicio del episodio. En este sentido, mantener preservar la liberalización existente entre los Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global constantes los niveles de gasto fiscal depende- miembros. Las barreras arancelarias existentes rá de los esfuerzos específicos orientados a res- con países de la Alianza del Pacífico fueron re- guardar los ingresos tributarios totales, en parti- ducidas por acuerdos bilaterales previos o al cular a través de una reforma tributaria interna amparo del Mercosur en virtud del marco de la que pueda ampliar las bases tributarias median- Asociación Latinoamericana de Integración, en te la depuración de las exenciones, la simplifica- especial con respecto a Chile y Perú. La mayor ción de las estructuras tarifarias y la mejora de la parte de la liberalización arancelaria en este es- administración de los ingresos. cenario sería con respecto a México y, en menor 48. La expansión de los sectores sojeros en este medida, a Colombia. Se asume que la liberaliza- escenario es tan amplia que la producción de ción con la Alianza del Pacífico tendría lugar de trigo y maíz serían ahora menores en relación manera más rápida e integral que con la UE. La con las proyecciones de referencia para 2020. La liberalización no excluye a ningún producto, y expansión acelerada de la agricultura provoca- se eliminan o bien se reducen parcialmente to- ría, en efecto, una movilización de recursos pro- dos los aranceles para la mayoría de los produc- venientes de otros sectores de la economía, en tos sensibles. la medida en que la mayoría de los sectores del 54. Esto refleja una reducción de las barreras a la modelo produciría a niveles menores respecto importación para la carne vacuna en la UE y la de la referencia. No obstante, los servicios —el eliminación de las restricciones que pesan sobre mayor de los sectores incluidos en el modelo— las exportaciones en Argentina, las cuales inclu- también se expandirían. yen los impuestos a las exportaciones sobre los 49. Los escenarios específicos utilizados aquí son hi- productos de soja. potéticos porque, a la fecha de la redacción del 55. El modelo no contempla un seguimiento de la presente, las negociaciones se encontraban en cantidad de empleos por sector. A fin de traducir curso y se restringían al ámbito privado. los cambios proporcionales en los pagos labora- 50. Además, entre las partes del Mercosur, se sim- les en cambios en el empleo, los resultados del plifican las medidas no arancelarias —lo que modelo se combinan con datos administrativos redunda en una reducción del 15 % en los equi- sobre empleo formal en el sector privado (a par- valentes arancelarios para productos y servi- tir del Sistema Integrado Previsional Argentino). cios— y se eliminan los impuestos a las exporta- Este conjunto de datos brinda información deta- ciones. llada por clasificación industrial, pero representa 51. Asimismo, los equivalentes arancelarios de las solamente una muestra parcial del empleo total, medidas no arancelarias se reducen en un 15 % que refleja la existencia de 6,5 millones de em- y los impuestos a las exportaciones se eliminan pleos en 2015. Así y todo, estos datos nos per- entre los países miembros del Mercosur y la UE. miten obtener una escala relativa del empleo 52. Con el “brexit” en curso al momento de la redac- en los distintos sectores. Los efectos en el em- ción del presente, podría aplicarse un acuerdo pleo, por tanto, son más bien relativos, ya que completo a los 27 Estados miembro de la UE. tienen en cuenta la intensidad laboral relativa en Los resultados con y sin la presencia del Reino el sector, mientras que los niveles representan Unido son cualitativamente similares, y ambos cifras parciales solamente. Con esta salvedad se presentan a efectos comparativos. en mente, la gradación conceptual en el mapa 53. En el escenario de acuerdo entre el Mercosur y térmico refleja las pérdidas de empleo inferio- la Alianza del Pacífico, se reducen en un 15 % res a las 1000 como relativamente bajas; las que los equivalentes arancelarios de las medidas oscilan entre 1000 y 2000 como relativamente no arancelarias y se eliminan los impuestos a moderadas; y las superiores a 2000 como relati- las exportaciones entre las partes. Asimismo, se vamente altas. Estas franjas se definieron a fin de asume un acceso bilateral al mercado a fin de mantener, de manera aproximada, un tercio de 90 los casos en cada categoría. con el comercio y propiedad intelectual, entre 56. Si bien en el mapa térmico se incluyen todos los otras. Además, cubre tres disposiciones que no sectores contemplados en el modelo de EGC, están contempladas en los acuerdos de la OMC las diferentes combinaciones del modelo y las (OMC-extra): política de competencia, movi- Capítulo 1 estadísticas laborales no nos permiten identi- miento de capital y derechos de propiedad in- ficar todos los sectores por separado. Se agru- telectual. paron varios sectores del modelo relacionados 62. Por ejemplo, el nivel de profundidad máximo de con los productos agroalimentarios. En la medi- los ALC es de 20 en Chile, de 21 en Colombia y da en que hay efectos distintos, por mencionar México, y de 30 en Perú. Véase Signoret, Rocha un ejemplo, entre el trigo y la soja, la categoría y Molinuevo (2017) para obtener más detalles y agrupada “otros productos agroalimentarios” del conocer más resultados. cuadro muestra el efecto neto, que es una ex- 63. Las exportaciones relacionadas con CVG a Brasil pansión y una absorción del empleo. y a Paraguay aumentarían en USD 43 millones a 57. Véase Constantinescu, Mattoo y Ruta (2015) USD 477 millones, y USD 4 millones y USD 46 mi- para conocer un análisis de los factores deter- llones, respectivamente. Las cifras varían según minantes de la reducción de la elasticidad del el nivel de superficialidad de las disposiciones comercio en la década de 2000. aplicables actuales dentro del Mercosur; el efec- 58. Véase Evenett y Fritz (2015) para obtener más to del 1 % (con una variación de USD 54 millo- detalles sobre este tema. nes) refleja un aumento del nivel de profundidad 59. Más del 50 % de los acuerdos incluyen disposi- de 17 a 20 disposiciones, mientras que el efecto ciones más profundas en áreas como medidas del 9 % (con una variación de 480 millones) re- antidumping y compensatorias, normas sobre fleja un aumento del nivel de profundidad de 6 competencia, movimiento de capital, derechos a 20 disposiciones. de propiedad intelectual, y aspectos de los de- 64. La proporción de exportaciones de servicios au- rechos de propiedad intelectual relacionados mentó de alrededor del 9 % en 1970 a alrededor con el comercio. Asimismo, los ALC a menudo del 20 % en 2014 (Choi et al. 2016). contemplan cuestiones como las barreras al 65. Véase Gosawmi, Mattoo y Saez (2012) para obte- comercio, las disciplinas sobre inversiones, y las ner más detalles. medidas sanitarias y fitosanitarias. 66. Según la definición de la OCDE (2017), los servi- 60. Según el conjunto de datos del Banco Mundial cios basados en el conocimiento incluyen acti- sobre el contenido de los acuerdos de comer- vidades que hacen un uso intensivo de tecno- cio preferencial (https://data.worldbank.org/ logías avanzadas o que requieren mano de obra data-catalog/deep-trade-agreements), que in- muy especializada para el aprovechamiento cluye el conjunto de acuerdos que se han no- de las innovaciones tecnológicas. Los servicios tificado a la OMC. Además del Mercosur, Argen- basados en el conocimiento abarcan muchas tina ha celebrado un acuerdo con Israel que no actividades, incluidos servicios de asesoramien- se ha notificado a la OMC, y cinco acuerdos de to contable y jurídico, servicios audiovisuales, alcance parcial no se definen ni mencionan en diseño, publicidad, software y servicios de TI, el acuerdo de la OMC debido a que el acuerdo investigación y desarrollo, atención médica y contempla únicamente determinados produc- educación. A los efectos del análisis, compren- tos. den cuatro sectores: 1) software y servicios; 2) 61. El Mercosur cubre las 14 áreas con un alcance servicios comerciales, profesionales y técnicos mayor que el de las normas de la OMC (OMC- (incluida la subcontratación de procesos comer- plus), que incluyen disciplinas relacionadas ciales, así como ingeniería, arquitectura, diseño, con acceso a los mercados, aduana, normas, investigación y desarrollo, etc.); 3) servicios rela- organizaciones comerciales estatales y medi- cionados con los derechos de propiedad inte- das compensatorias, e inversiones relacionadas lectual (licencias y regalías); y 4) servicios audio- 91 visuales, medios de comunicación y publicidad. colaborar con las provincias en la promoción y la Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 67. Tanto en valor agregado directo (valor agregado facilitación de la inversión y las exportaciones. A dentro del mismo sector, es decir, sin involucrar la fecha, se han firmado convenios de coopera- vínculos sectoriales) como en insumos a otros ción con 15 provincias: Buenos Aires, Chaco, Ciu- sectores. dad de Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Jujuy, 68. A nivel nacional, hay dos leyes principales que La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Salta, confieren beneficios fiscales a empresas de TI. La San Juan, Santa Fe, Tierra del Fuego y Tucumán. primera es la Ley n.º 25.856 (2003), que habilita 72. Según datos de eMarketer. a las empresas de desarrollo de software a re- 73. Véase Blythe (2011) para obtener más detalles. cibir reducciones impositivas, préstamos y otros 74. Cámara Argentina de Comercio y Servicios beneficios a disposición de otras actividades in- (2017). dustriales. La segunda es la Ley de Promoción 75. Véase Blythe (2014) para obtener más detalles. de la Industria del Software n.º 25.922 (2004), 76. La evidencia empírica provista por Hollweg et mediante la cual se creó un régimen fiscal espe- al.(2014) sugiere que, cuando un país en desa- cial con un plazo de 10 años destinado al sector rrollo se ve sacudido por perturbaciones comer- del software y los servicios de TI que luego se ciales, los costos relacionados con las decisiones extendió hasta 2019 a través de la Ley n.º 26.692 de los trabajadores son notablemente mayores (2011). Al amparo del régimen de promoción, que los relacionados con las decisiones de los las empresas que desarrollan software o pres- empleadores. Es decir, los costos de movilidad tan servicios de tecnología de la información que recaen sobre los trabajadores superan con como su actividad central pueden gozar de los creces los costos de adaptación que deben siguientes beneficios: 1) estabilidad fiscal para afrontar las empresas. Esto justificaría, en princi- los contribuyentes inscritos en el sistema; 2) pio, una mayor protección de los trabajadores, créditos fiscales equivalentes a hasta el 70 % de pero no necesariamente de los empleos ni de las contribuciones a seguridad social pagadas los empleadores. en nombre del personal dedicado a las activi- 77. Véanse los datos de la OCDE sobre gasto públi- dades de desarrollo de software, que pueden co en mercados laborales en https://data.oecd. usarse para la cancelación de tributos naciona- org/socialexp /public-spending-on-labour-mar- les (como el impuesto al valor agregado [IVA]); kets.htm. 3) una reducción del 60 % en el impuesto a las 78. El ingreso de los hogares se define aquí como ganancias en cada ejercicio; y 4) exención de la el ingreso bruto combinado de todos los miem- retención o retención inversa del IVA. bros del hogar. 69. Por ejemplo, el Córdoba Technology Cluster 79. La estructura actual del Programa de TAA com- apoya el desarrollo de conglomerados dentro prende cuatro componentes de asistencia de la provincia para ayudar a los jóvenes em- compensatoria al comercio orientados a los prendedores a desarrollar sus empresas sin te- trabajadores, las empresas, los agricultores y las ner que trasladarse a la capital. comunidades. Cada departamento a nivel del 70. Véase Nahirñak (2016) para obtener más deta- gabinete tiene a su cargo un sector diferente del lles. Programa de TAA general. El programa para tra- 71. La AAICI recientemente creó una iniciativa, la bajadores es el de mayor envergadura y es ad- Red Federal de Agencias y Organismos de Inver- ministrado por el Departamento del Trabajo de sión y Comercio Internacional, para garantizar Estados Unidos. El programa para agricultores es la coordinación en la promoción de la inversión administrado por el Departamento de Agricul- y de las exportaciones con entidades subna- tura, y los programas para empresas y comuni- cionales. La Red Federal tiene como objetivo dades son administrados por el Departamento asociarse con las provincias, garantizar servicios de Comercio. estandarizados a inversionistas y exportadores y 80. El otorgamiento de créditos a las empresas que 92 deban afrontar una mayor competencia extran- International Economics 47: 1-25. jera también podría ayudar a esas empresas a Blythe, S. E. 2011. E-Commerce Law Around the reorientar sus modelos de negocios e invertir en World: A Concise Handbook. Bloomington, IN: tecnologías nuevas o diferentes. Los créditos a Xlibris Corporation. Capítulo 1 potenciales empresas exportadoras podrían fa- Brambilla, I., N. Depetris Chauvin y G. Porto. 2016. cilitar su ingreso y ayudarlas a aprovechar los be- “Examining the Export Wage Premium in Deve- neficios del comercio (Manova 2013). Es impor- loping Countries”. Review of International Eco- tante tener presente, no obstante, que el diseño nomics 25: 447-75. y la implementación de políticas de créditos a Cagé, J. y L. Gadenne. 2016. “Tax Revenues, Develop- empresas deben ser acordes a los principios ment, and the Fiscal Cost of Trade Liberalization, de neutralidad competitiva a fin de garantiza la 1792–2006”. Warwick Economics Research Paper igualdad de condiciones para las empresas que Series (TWERPS) 1132, Universidad de Warwick, compiten en el mercado. Departmento de Economía. Cámara Argentina de Comercio y Servicios. 2017. “Informe CAC: Costo Argentino Agosto de 2017”. http://www.cac.com.ar/data/documentos/11_ Referencias CAC%20-%20Informe%20Costo%20Argenti- no%20-%20Agosto%202017.pdf. Aghion, P., N. Bloom, R. Blundell, R. Griffith y P. Howi- Choi, S., D. Furceri, Y. 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Banco Mundial, Instituto de las Economías en De- sarrollo-Organización Japonesa de Comercio Exterior (IDE-JETRO), Organización para la Coo- peración y el Desarrollo Económicos (OCDE) y Organización Mundial del Comercio (OMC). 95 96 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Capítulo 2 Resumen Ejecutivo Experiencia internacional en materia de reformas microeconómicas estructurales A l integrarse en la economía global, los los casos, el Estado aún participaba en los sectores Gobiernos generalmente enfrentan retos, importantes. Australia y Suecia contaban con sólidas en particular, la necesidad de estimular redes de protección social que se utilizaron para una respuesta rápida de las exportaciones y de amortiguar los costos del ajuste, como se examina gestionar de manera estratégica los plazos, la en el capítulo 1. En México y Polonia, las reformas secuencia y los costos de la reforma. La experiencia estructurales fueron impulsadas por iniciativas internacional sobre reformas comprehensivas para de integración regional, que pueden brindar abrir la economía e integrarse en los mercados información útil para Argentina con respecto a los globales indica que, durante la apertura, los países posibles beneficios de mejorar el Mercosur y firmar generalmente enfrentan un aumento a corto plazo nuevos acuerdos de libre comercio. Asimismo, tres de las importaciones, mientras que las respuestas de los cuatro países (la excepción es Polonia) tenían de las exportaciones suelen ser lentas (gráfico 2.1). sólidos Gobiernos subnacionales que formaron Esta asimetría puede generar diversos problemas, parte de la economía política de la implementación por ejemplo, mayores desequilibrios comerciales, de leyes de competencia durante el proceso de menor capacidad de adaptación a las crisis externas, reforma (cuadro 2.1). aumento del desempleo en el corto (y mediano) plazo, y dificultades para mantener el apoyo La experiencia internacional en materia de diseño político a las reformas. Cabe señalar que, en tales y ejecución de las eformas microeconómicas en casos, el crecimiento del comercio se ha acelerado comercio, inversión y competencia que llevaron con rapidez luego del período de reforma, aunque adelante estos países ofrece valiosas enseñanzas. esto no significa necesariamente que exista una Australia, un país rico en recursos con un nivel de relación causal. vida alto, sufrió pérdidas de productividad durante las décadas de 1960 y 1970, cuando su economía Las experiencias de reforma de Australia, México, estaba cerrada y sumamente protegida, y las Polonia y Suecia son importantes para Argentina por empresas estatales eran los principales proveedores diversas razones. Las economías de todos los países de servicios públicos y de red. La inestabilidad seleccionados ya tenían un sector de manufacturas económica resultante dio lugar a reformas y servicios considerable y desarrollado. En todos estructurales que comenzaron en 1982 y se basaron 97 en la apertura de la economía al comercio y a la económicas internas; posteriormente, con la Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global inversión, y en la aplicación de los principios de la reforma constitucional de 2013 de México, se política de competencia a nivel nacional. abrieron a la competencia los sectores de redes (por ejemplo, energía y telecomunicaciones) y En 2017 Australia logró llegar a los 25 años sin se mejoró la ley de competencia. Suecia, un país entrar en recesión, a pesar de las crisis económicas con alta participación del Estado y un sólido mundiales recientes, lo que puede atribuirse, al sistema de bienestar social, sufrió pérdidas de menos en parte, a sus sólidas bases económicas productividad durante la década de 1980. Sin posteriores a la reforma. En la década de 1990, embargo, el país logró recuperarse en la década México negoció y suscribió el Tratado de Libre de 1990 siguiendo un proceso gradual de Comercio de América del Norte (TLC), mediante el privatización y desregulación en el contexto de cual se pusieron en marcha las primeras reformas la integración regional con la Unión Europea. La Grá co 2.1 Tendencias en los niveles de importación y exportación entre países Grá co 2.1 que han experimentado reformas estructurales a. Australia 35 6 estadounidenses constantes (precios de 1959) estadounidenses constantes (precios de 1959) 30 5 Miles de millones de dólares Miles de millones de dólares 25 4 20 3 15 2 10 5 1 0 0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1960 b. México 50 30 estadounidenses constantes (precios de 1959) estadounidenses constantes (precios de 1959) 25 40 Miles de millones de dólares Miles de millones de dólares 20 30 15 20 10 10 5 0 0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 1960 Importaciones Exportaciones Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo publicados por el GBM (IDM) (http://wdi.worldbank.org /tables). Fuente: Datos del 98 transición de Polonia a la economía de mercado Los procesos de reforma de estos países tienen en el período comprendido entre 1989 y 1991 características comunes, la primera de las cuales es provocó cambios repentinos que se tradujeron que las medidas de reforma se basaron en políticas rápidamente en altas tasas de desempleo. Polonia nacionales más amplias. Australia puso en marcha Capítulo 2 compensó esta tendencia con una serie de algunas reformas en la década de 1970, las aceleró políticas activas y pasivas sobre el mercado de notablemente a principios de la década de 1980 trabajo que se aplicaron en estrecha coordinación con la reducción de las barreras a la importación con los sindicatos en las industrias en que estos y las consolidó durante las décadas siguientes. En eran fuertes. Asimismo, la liberalización de los 1995, todos los Gobiernos del sistema federal de servicios profesionales en Polonia en 2013 sirve Australia convinieron en una política nacional de como referencia para una estrategia de ejecución competencia que expuso actividades anteriormente específica. protegidas a la competencia y promovió los s Grá co 2.1 Continuación c. Nueva Zelandia 6 estadounidenses constantes (precios de 1959) 5 Miles de millones de dólares 4 3 2 1 0 2010 2015 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 d. Polonia 30 estadounidenses constantes (precios de 1959) 25 Miles de millones de dólares 20 15 10 5 0 2010 2015 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Importaciones Exportaciones .org /tables). Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo publicados por el GBM (IDM) (http://wdi.worldbank.org /tables). 99 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro 2.1 Indicadores nacionales Características Australia Polonia Suecia México Argentina (1982) (1989) (1990) (1994) (2016) PIB (variación porcentual) 0,1 3,8 0,8 4,7 (2,3) PIB per cápita (USD constantes, 9 213 1 035 16 550 2 776 3 782 1979 = 100) Principal componente del PIB Manufacturas Manufacturas, Manufacturas Manufacturas Manufacturas y serviciosa minería y y servicios y servicios y servicios agricultura Ingresos generales del No disponible No disponible 54,7 No disponible 33,7 Gobierno (% del PIB) Función de los Gobiernos √ x √ √ √ subnacionales Ley de competencia Ley de Ley de Prácticas Ley de Ley Ley de Prácticas Monopolísticas Competencia Federal de Competencia Comerciales (1987) (1983) Competencia (1999) (1974) Económica (1993) Fuente: Datos de la base de datos Perspectivas de la Economía Mundial del FMI, abril de 2017 (https://www.imf.org/external/pubs/ft/ weo/2017/01/weodata/index.aspx). Nota: Variación porcentual del PIB con respecto al año anterior. En el caso de Australia, la variación porcentual del PIB se refiere a 1982 en comparación con 1981. En el indicador "Función de los Gobiernos subnacionales", la tilde indica los países que tienen un sistema federal donde los gobiernos subnacionales pueden decidir sobre políticas y regulaciones, mientras que la X significa que el gobierno está centralizado. a. Servicios de distribución y servicios públicos. intereses a largo plazo de los consumidores1. La para dirigir diferentes segmentos del programa primera ola de reformas de México se llevó a cabo general de reformas microeconómicas. En Australia, durante la década de 1980 y, especialmente, en importantes instituciones políticas (como la oficina la primera mitad de la década de 1990. En este del primer ministro, la Tesorería y el Ministerio período, el objetivo primordial fue unirse al Acuerdo de Hacienda) respaldaron la reforma2. Además, General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, Australia creó instituciones independientes (como señal inequívoca de que una economía impulsada la Política Nacional de Competencia y la Comisión por las exportaciones sería la base de la nueva de Productividad) para brindar apoyo adicional. La estrategia de crecimiento. El objetivo subsiguiente Comisión de Productividad sigue siendo el principal fue ratificar y ejecutar el TLC con Canada y Estados órgano asesor y supervisor del Gobierno de Australia Unidos. Recientemente, México puso en marcha en las políticas microeconómicas, la regulación un audaz paquete de reformas estructurales. Estas y otras cuestiones sociales y ambientales. Suecia reformas se organizaron inicialmente en torno al logró coherencia entre las distintas instituciones “Pacto por México” de 2013, que unió a los tres y a lo largo del tiempo mediante la aplicación de partidos más importantes para convenir en un un sistema de rotación de los empleados públicos. paquete único y polifacético de reformas específicas. Este sistema ayudó a evitar la captura de políticas y Los partidos acordaron mejorar la competencia, la a divulgar los conocimientos técnicos acerca de la educación, la energía, el sector financiero, el trabajo, ejecución de la reforma. la infraestructura, las telecomunicaciones y el sistema tributario, entre muchos otros aspectos de En tercer lugar, las iniciativas para evaluar el impacto la economía (recuadro 2.1). de las reformas, mantener sistemas de seguimiento y evaluación congruentes y correctivos, y comunicar los En segundo lugar, las instituciones, tanto nuevas resultados positivos fueron esenciales para sostener como existentes, trabajaron de manera coherente el proceso de reforma. En Australia, por ejemplo, la 100 Recuadro 2.1 La Política Nacional de Competencia de Australia y el Pacto por México Capítulo 2 El objetivo de la Política Nacional de Competencia de Australia era promover mercados competitivos, porque son los que mejor responden a los intereses de los consumidores y de la comunidad en general, y lograr y mantener leyes y políticas de competencia coherentes y complementarias que se apliquen a todas las empresas de Australia, con independencia de a quién pertenezcan. A continuación, se enumeran los principales componentes de esta política: • Ampliación de la legislación sobre conductas anticompetitivas para cubrir las empresas públicas y no constituidas en sociedad, que previamente estaban exentas. • Revisión de alrededor de 1800 puntos de las reglamentaciones anticompetitivas. • Reformas de los monopolios estatales, por ejemplo, mecanismos de aplicación de la “neutralidad competitiva”, ciertos requisitos de reformas estructurales, y regulación de precios en los casos en que persistían los monopolios estatales. • Un régimen de libre acceso para la infraestructura de redes. Los objetivos del Pacto por México incluían completar la transición democrática, impulsar el crecimiento económico y generar empleos de buena calidad para reducir la pobreza y la desigualdad social. A continuación, se enumeran los principales componentes económicos de este pacto: • La reforma laboral, que aumentó considerablemente la flexibilidad para la contratación. • La reforma de los amparos, que hizo que el sistema judicial fuera más eficaz y justo. • La introducción de un código procesal penal nacional. • La amplia reforma del sector educativo, mediante la cual se introdujeron normas más claras para los docentes y las escuelas. • La reforma fiscal, que mejoró la eficacia del sistema tributario. • La reforma relacionada con la competencia, que repercutió en toda la economía. • Las reformas de los sectores financiero, de telecomunicaciones y de energía, que abrieron a la competencia sectores que habían estado cerrados durante mucho tiempo y fortalecieron las facultades de los encargados de las reglamentaciones. • Las reformas que autorizaron la reelección de los políticos, lo que les permitió tener una perspectiva de más largo plazo sobre las políticas. Comisión de Productividad creó el “Impact Project” contenido. En todos los países analizados en (Proyecto sobre Impactos) con la Universidad de este documento, el proceso de liberalización del Monash. El equipo evaluó el impacto de las reformas comercio combinó reformas repentinas (como en diferentes sectores y en distintos niveles de la la eliminación anticipada de las medidas no economía (nacional y regional). Estas evaluaciones arancelarias para reducir las graves distorsiones en fueron útiles para comunicar los resultados los precios y el abastecimiento, y las reducciones satisfactorios logrados mediante la reforma, alcanzar arancelarias) con un enfoque más gradual en algunos o fomentar el consenso, y adaptar las medidas que sectores sensibles. Entre los sectores sensibles no habían tenido los efectos previstos3. generalmente se incluyeron la manufactura, en particular, los sectores con uso intensivo de mano En cuarto lugar, la secuencia y los plazos de de obra (por ejemplo, textil, vestimenta y calzado), las reformas fueron tan importantes como su el acero y los automóviles. En el primer programa 101 de promoción de las exportaciones de automóviles cada vez más amplio de reformas microeconómicas Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global de Australia, que se puso en marcha en 1985, el internas (Banks, 2005). No existe consenso en la país convirtió los cupos basados en cantidades literatura económica a la hora de determinar si la en cupos arancelarios, luego los eliminó y redujo “terapia de choque” o el gradualismo es la mejor gradualmente los aranceles, del 57,5 % en 1985 al estrategia para implementar las reformas de 35 % en 1992. Los planes posteriores incluyeron apertura comercial y liberalización de la inversión. reducciones graduales y previamente anunciadas, Los países que han adoptado un enfoque gradual con las cuales los aranceles llegaron al 10 % en 2004 (como Australia, México y Suecia) generalmente y, según se prevé, disminuirán al 5 % en 2010. Este han tenido incentivos políticos para hacerlo, por gradualismo presenta un fuerte contraste con los ejemplo, evitar costos excesivos, especialmente programas de reducción de aranceles unilaterales para el presupuesto del Gobierno; evitar descensos que se aplicaron a los sectores no sensibles, en los excesivos del nivel de vida al comienzo de la reforma; cuales los aranceles llegaron al 5 % o menos en permitir que se emplee el método de ensayo y error 1996. Es importante destacar que primero hubo y que se hagan ajustes sobre la marcha; y ayudar una apertura comercial en la economía de Australia, al Gobierno a obtener credibilidad a lo largo del lo que generó la necesidad de reducir los costos de tiempo (Roland, 2012). En las reformas comerciales los insumos en los mercados de trabajo y en las generalmente se han combinado las medidas empresas de servicios públicos (que no cotizan en de choque con el gradualismo en los sectores bolsa). A su vez, aumentaron las presiones para que sensibles, mientras que en las reformas relativas a se reformaran las políticas y las instituciones públicas las inversiones y la competencia habitualmente se que impedían estos cambios, y se creó un programa ha seguido un camino más constante. Notas Referencias 1. Véase Banks (2005) para obtener mayores Banks, G., 2005. Structural Reform Australian-Style: detalles. Lessons for Others? Comisión de Productividad. 2. Véase Kelly (2000) para obtener mayores Basado en presentaciones al FMI y el Banco Mundial detalles. (Washington, DC, 26 y 27 de mayo de 2005) y la 3. Véase Banks (2005) para obtener mayores OCDE (París, 31 de mayo de 2005). Kelly, P., 2000. “The Politics of Economic Change in Australia in the 1980s and 1990s”. En The Australian Economy in the 1990s: Proceedings of a Conference held at the H.C. Coombs Centre for Financial Studies, Kirribillion, 24–25 July 2000, comps. D. Gruen y S. Shrestha, 222–34. Roland, G., 2002. “The Political Economy of Transition”. Journal of Economic Perspectives 16 (1): 29-50. 102 Capítulo 3 Resumen Ejecutivo Fortalecimiento de las instituciones para la integración eficaz en la economía mundial L a experiencia internacional ofrece ejemplos de Según la experiencia internacional, las instituciones estructuras institucionales que han ayudado con éxito encargadas de la promoción de la inversión a los países a aplicar políticas nacionales extranjera directa (IED) comparten ciertas mejores amplias de integración en la economía mundial. prácticas, independientemente de su estructura Como se describe en el capítulo 2, países como institucional. En marzo de 2016, Argentina creó su Australia han creado nuevos consejos y comisiones agencia de promoción de la inversión (API) mediante a fin de diseñar, supervisar o ejecutar programas de la transformación de la Fundación Exportar, una políticas a mediano y largo plazo para reformar los entidad privada dedicada exclusivamente a la mercados nacionales. Estas instituciones necesitan promoción de las exportaciones. La nueva Agencia financiamiento, mecanismos de rendición de Argentina de Inversiones y Comercio Internacional cuentas y respaldo de alto nivel para ser eficaces. (AAICI) actualmente también se dedica a promover El respaldo sólido y de alto nivel de un objetivo y facilitar las inversiones. La AAICI se benefició de los estratégico, un plan de acción o una hoja de ruta registros de la Fundación Exportar y de su estructura puede brindar a las instituciones el espacio que general y de gestión ya establecida. La estructura necesitan para ejercer una coordinación eficaz en orgánica interna se modificó: se crearon unidades torno a un objetivo global y aplicar los cambios día comerciales independientes para la promoción a día. del comercio y la promoción de la inversión, con distintos indicadores de desempeño, pero con Las instituciones responsables de las políticas una serie de servicios administrativos en común. comerciales, de inversión y de competencia son Las actividades relacionadas con la promoción del esenciales para llevar a cabo estas reformas y, por comercio y de la inversión tienen, por su misma lo tanto, deben estructurarse de manera eficaz para naturaleza, diferentes necesidades de pericia y permitir la complementariedad y la coordinación habilidades del personal, públicos objetivo, clientes entre ellas. y partes interesadas1. En general, las mejores prácticas demuestran que es mejor contar con Inversiones: mejores prácticas funciones separadas de promoción del comercio gubernamentales para revolucionar la y promoción de las inversiones, aunque algunas política de promoción de inversiones API que tienen mandatos conjuntos han logrado 103 atraer la IED. En el cuadro 3.1 se muestran las de las inversiones: 1) visión y estrategia; 2) atracción Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global ventajas y desventajas de la promoción conjunta. de las inversiones; 3) entrada y realización de Las API exitosas con mandatos conjuntos tienen inversiones; 4) protección, expansión y retención algunas características en común: suelen adoptar de las inversiones, y 5) vínculos y diseminación. Es una estructura general, combinan la infraestructura fundamental asegurar que la API tenga un mandato de la administración y las oficinas en el exterior, claro, una estructura orgánica eficiente y recursos invierten en información sobre los mercados y suficientes (recuadro 3.2). El mandato de atender creación de imagen, y operan como un equipo a los inversionistas debe ser preciso y centrarse técnico separado para cada proceso de promoción, no solo en los inversionistas nacionales, sino lo que contribuye al aumento de la eficiencia2. especialmente en los inversionistas extranjeros. En el mandato deben definirse la variedad, el alcance Otra de las mejores prácticas consiste en separar el y la calidad de los servicios que se brindarán a los rol normativo de la función de promoción. Las API diferentes tipos de IED e inversionistas a lo largo del más eficaces se concentran en la promoción de una ciclo de las inversiones, con un enfoque escalonado ubicación específica (cuadro 3.2), y no ejercen un de prestación de servicios de comercialización, rol normativo para aceptar o rechazar solicitudes información, facilitación y promoción de políticas. de inscripción u otorgar incentivos (recuadro 3.1). Las funciones tales como otorgar permisos, emitir Entre las iniciativas de promoción de las inversiones, licencias o administrar y negociar concesiones la promoción de políticas es una actividad esencial otorgadas por el Gobierno o alianzas público- con un alto rendimiento. Si bien deben tenerse privadas pueden crear conflictos de intereses en cuenta las particularidades y fortalezas de y enviar señales confusas a los inversionistas. cada país, las mejores prácticas y los resultados Asimismo, pueden desvirtuar la API y desviar empíricos3 ponen de relieve que, entre otras recursos de su función básica de promover y atraer funciones clave como la creación de imagen y los las inversiones. servicios para los inversionistas, la promoción es la función que está vinculada más estrechamente El mandato y la organización institucional de con niveles de inversión más altos. Las asignaciones una API deben permitir la interacción eficaz con presupuestarias de las API generalmente no los inversionistas. En condiciones de inversión reflejan este orden de prioridades. Las API pueden propicias, las API pueden interactuar eficazmente beneficiarse con la inversión de más recursos en con los inversionistas en todas las etapas del ciclo actividades de promoción, por ejemplo, estudios del Cuadro 3.1 Ventajas y desventajas de la promoción conjunta de las exportaciones y de la IED Ventajas Desventajas Un marco para la política de promoción de las Diferentes funciones y objetivos. Pérdida de rendición inversiones y del comercio. de cuentas y pérdida de concentración en la agencia. Servicios de apoyo compartidos: tecnología de la Posibles problemas para coordinar las actividades de información, recursos humanos, contabilidad, servicios promoción de las inversiones y del comercio, y para jurídicos, relaciones públicas, investigación y análisis, administrar los integrantes del personal con diferentes oficinas compartidas. aptitudes y perspectivas. Intercambio de conocimientos para beneficiar la Diferentes marcos cronológicos, generalmente con una elaboración de estrategias. perspectiva a más largo plazo en la promoción de las inversiones. Posiblemente más continuidad en la prestación de En general, diferentes clientes y puntos de contacto en servicios. Un único punto de contacto en el Gobierno, las empresas. por ejemplo, para inversionistas de orientación exportadora. 104 sector privado, participación en grupos de trabajo, de 105 países, determinaron que la focalización en propuestas normativas y jurídicas, y actividades de la IED por parte de las agencias de promoción de las cabildeo. inversiones puede ser crucial para atraer la IED que busca la eficiencia. Capítulo 3 Los análisis empíricos parecen indicar que Argentina puede obtener mayores beneficios Además, puede elevar la calidad de las exportaciones al enfocar las actividades de promoción de las de la economía de acogida. El análisis de varios inversiones en las inversiones extranjeras y las países reveló un aumento de los valores unitarios de características específicas de algunos sectores. las exportaciones de los sectores que se consideran Cuando las API se focalizan en las inversiones prioridades en las iniciativas para atraer la IED. Las extranjeras (y no en las inversiones nacionales), se 33 API principales (25 nacionales y 8 subnacionales) incrementan las probabilidades de atraer el tipo se han centrado en sectores prioritarios específicos, de inversiones extranjeras que pueden generar y los muestran de manera destacada en sus sitios importantes beneficios para la economía local. web (cuadro 3.3)4. En el caso de la AAICI y su sitio Harding y Javorcik (2012), a partir de una muestra web, se mencionan seis sectores como esenciales Cuadro 3.2 Mejores prácticas de las API Se debe hacer Se puede hacer (como No se debe hacer (mandatos funciones adicionales, pero (incompatible con básicos) se necesitan estructuras y la promoción de recursos independientes) las inversiones) Promoción de Comercialización x las inversiones Provisión de información x Facilitación de reuniones, x visitas a emplazamientos y procedimientos gubernamentales Promoción x Promoción Exportaciones x general Inversiones en el exterior x Vínculos de las pymes x con la IED Desarrollo de las pymes x Administración Administración de x y regulación procedimientos gubernamentales (por ejemplo, ventanillas únicas, licencias, incentivos) Gestión de tierras o x activos públicos Administración o x negociación de concesiones otorgadas por el Gobierno (por ejemplo, infraestructura o industrias extractivas) Administración de x alianzas público-privadas 105 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Recuadro 3.1 Separación de la función de promoción y la función normativa el caso de canadá • Los orígenes de la API de Canadá, Invest in Canada, se remontan a la Agencia Canadiense de Revisión de la Inversión Extranjera. Esta entidad se estableció en 1973 como una agencia puramente normativa a partir de la oleada de adquisiciones de firmas de Canadá por parte de empresas de los Estados Unidos. • En 1985, Investment Canada, una entidad normativa y de promoción, reemplazó a la Agencia Canadiense de Revisión de la Inversión Extranjera. Esta institución continuó seleccionando inversiones y comenzó a ejercer funciones de promoción como parte del Ministerio de Industria. • En 2003, el Gobierno separó las funciones de promoción y regulación mediante el establecimiento de Invest in Canada, una nueva unidad con un mandato de IED más fuerte, dentro del ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional. La función de revisión de las inversiones quedó a cargo del Ministerio de Industria. • En la actualidad, Invest in Canada se dedica a la promoción de las inversiones y se encuentra entre las principales API nacionalesa. a. Para mayores detalles, véase Banco Mundial (2011). Recuadro 3.2 Aspectos destacados de algunas mejores prácticas de las api En los ejemplos que se incluyen a continuación se destacan algunas mejores prácticas de IDA Ireland, la Junta de Desarrollo Económico de Singapur, la Agencia de Comercio de la República de Corea (KOTRA) y el Departamento de Negocios e Inversiones de Reino Unido (UKTI), todos los cuales se consideran API exitosas. IDA Ireland: La Agencia de Desarrollo Industrial del Gobierno de Irlanda, también denominada IDA Ireland y constituida en 1969 como una entidad autónoma patrocinada por el Estado, tiene una trayectoria de logros constantes. Fundada en una época en la que Irlanda no se consideraba un destino atractivo para las inversiones (debido al estancamiento de la economía, los limitados recursos naturales, uno de los ingresos per cápita más bajos de Europa, y la reducida población), IDA Ireland cambió las percepciones mundiales y ayudó a transformar a Irlanda en un centro neurálgico de atracción de IED. Algunos aspectos destacados: • Mandato claro y estrategia sectorial. IDA Ireland, con el mandato único de atraer la IED, ha elaborado una estrategia específica para promover el desarrollo industrial centrándose en los sectores en los que Irlanda podría obtener una ventaja competitiva. Actualmente, estos sectores incluyen las ciencias biológicas, la tecnología de la información y las comunicaciones, y los servicios internacionales y financieros. • Colaboración con otras entidades a nivel nacional y subnacional. Irlanda creó una combinación de agencias estatales y consejos asesores con financiamiento adecuado que trabajan en conjunto, colaboran con IDA Ireland y tienen funciones especializadas. Entre estas entidades se incluyen Forfás (que se centra en la planificación estratégica); Enterprise Ireland (que promueve las pymes, la industria nacional y el desarrollo de las exportaciones); y The Science Foundation Ireland (que se focaliza en la innovación). Además de sus propias sinergias, estas agencias tienen buenas relaciones de trabajo con los principales organismos normativos a nivel nacional y local, como así también con las organizaciones del sector privado. Todas cuentan con personal permanente y profesional que no cambia cuando cambian los Gobiernos. 106 Recuadro 3.2 Continuación Capítulo 3 • Autonomía institucional y financiera suficiente. IDA Ireland tiene un mandato jurídico independiente que le otorga un considerable grado de autonomía institucional y financiera y un presupuesto suficiente y sostenible. Su directorio se basa en la representación del sector privado, pero los miembros se designan claramente para representar los intereses públicos, y no los privados. Junta de Desarrollo Económico de Singapur: La Junta de Desarrollo Económico de Singapur se estableció en 1961 como una agencia centralizada para la promoción de las inversiones y, desde entonces, ha sido la responsable del éxito de Singapur en la atracción de IED y la promoción del desarrollo económico del país. Desde 1993, esta entidad ha respaldado las iniciativas de regionalización de las empresas de Singapur, ha administrado el sistema de incentivos para la IED, ha gestionado las donaciones y los préstamos para promover la internacionalización de las empresas locales, y ha apoyado las inversiones internas y en el exterior. Algunos aspectos destacados: • Apoyo de alto nivel: La Junta de Desarrollo Económico recibe apoyo del nivel más alto del Gobierno, con credibilidad y visibilidad. • Cuatro áreas estratégicas clave: 1) atracción de las inversiones: una “sola ventanilla” que promueve, atrae, facilita y apoya a los inversionistas en el sector de manufacturas y servicios; 2) apoyo para la retención, la expansión y la integración vertical de las industrias existentes; 3) mejora de las condiciones de inversión: promoción de políticas para mejorar las condiciones de inversión, y 4) con miras al futuro: actuar como “brújula” para preparar a Singapur para el futuro. Agencia de Comercio de la República de Corea (KOTRA): Corea, que era una de las economías agrarias más pobres, pasó a convertirse en un país industrializado principalmente gracias a una estrategia de industrialización basada en las exportaciones. A principios de la década de 1960, abandonó la estrategia de sustitución de importaciones y adoptó la política “Export First” (Primero la exportación). KOTRA se fundó en 1962 para ayudar a las empresas a explorar los mercados extranjeros, básicamente como una organización de promoción del comercio. En 1997, se incluyó la promoción de la IED como una de las funciones de KOTRA. Actualmente, KOTRA realiza actividades de promoción del comercio y de las inversiones bajo un mismo techo. Con respecto a la promoción de las inversiones, facilita la entrada y el establecimiento de empresas extranjeras en Corea y brinda servicios de seguimiento diseñados para retener y expandir la inversión extranjera en Corea. Departamento de Negocios e Inversiones de Reino Unido (UKTI): El Departamento de Negocios e Inversiones de Reino Unido (UKTI), denominado British Trade International hasta 2003, es un organismo público conjunto del Departamento de Negocios, Innovación y Capacidades y del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Commonwealth. Si bien el UKTI tiene sus propios objetivos, también contribuye a los objetivos de los dos ministerios principales. Algunos aspectos destacados: • Gran flexibilidad: El modelo permite una gran flexibilidad con respecto a la forma en que el UKTI presenta las ofertas de negocios y selecciona los clientes. El factor común de todos los clientes del UKTI, tanto los exportadores locales como los posibles inversionistas, es la marca UKTI. • Una marca fuerte: La marca tiene alcance e impacto a nivel mundial. Es reconocible, y la adición de un escudo heráldico la identifica como un organismo del Gobierno del Reino Unido, en otras palabras, como una entidad confiable. También alude claramente al Reino Unido y resulta la elección natural para las empresas interesadas en comerciar con el país o invertir en este. 107 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro 3.3 Las API y su enfoque en sectores estratégicos Api Cant. De sectores estratégicos Algunos ejemplos de sectores estratégicos Invest in France 9 Industria aeroespacial, TI, salud, agroindustria Invest HK (Hong Kong) 9 Servicios financieros, servicios institucionales de TI CINDE (Costa Rica) 4 Ciencias biológicas (fabricación de dispositivos médicos), TI, manufactura avanzada Nota: TI = Tecnología de la información Cuadro 3.4 Enfoque estratégico de la API de Argentina 1. Petróleo y gas 2. Telecomunicaciones 3. Maquinarias y equipos 4. Agroindustria 5. Energías renovables 6. Servicios basados en el conocimiento Fuente: Sitio web de la AAICI (http://www.inversionycomercio.org.ar/en/invest_argentina.php.). para la agencia (cuadro 3.4). Se prevé que mantener una mayor autonomía funcional. Para aplicar una lista limitada de sectores para la promoción de las importantes reformas pro-competencia las inversiones generará beneficios para Argentina. propuestas, la Comisión Nacional de Defensa de la Dado que no todas las inversiones extranjeras Competencia (CNDC) de Argentina se beneficiaría son homogéneas, y que en algunos sectores las de una mayor autonomía técnica y funcional, que iniciativas para atraer inversionistas son menos ayudaría a proteger la entidad de posibles presiones importantes debido a que los principales factores políticas. Desde el punto de vista operacional, la impulsores de las inversiones son los recursos CNDC necesitará más recursos y deberá dedicar naturales disponibles o el tamaño del mercado, estos recursos a los instrumentos de políticas de centrar los servicios de comercialización en algunos competencia con más impacto. Actualmente, sectores parece ser una forma más eficaz de utilizar Argentina tiene menos funcionarios públicos que los limitados recursos e iniciativas de promoción otros países de tamaño similar, y esto agrava la carga de la agencia. Las agencias de mejor desempeño de trabajo relativa a los procedimientos generada comparten algunas buenas prácticas que pueden por el marco jurídico ineficaz, especialmente con ser adaptadas y aplicadas por las agencias que respecto al control de las fusiones. buscan aumentar su participación en el mercado de las inversiones extranjeras (recuadro 3.3). Algunas de estas dificultades son abordadas eficazmente por un proyecto de ley sobre una Competencia: permitir la aplicación nueva ley de competencia que ya ha sido aprobado eficaz e independiente de las políticas por la Cámara de Diputados. de competencia Una nueva autoridad de competencia más La institución a cargo de promover la competencia autónoma puede incrementar las probabilidades puede beneficiarse con recursos adicionales y de superar las posibles presiones de grupos de 108 Recuadro 3.3 Principales recomendaciones institucionales para fomentar las API Capítulo 3 Las API más exitosas tienen funciones y mandatos específicos. Asignar a las API responsabilidades de otros mandatos económicos, diferentes de aquellos correspondientes a la promoción de las inversiones, puede ocasionar que los funcionarios a cargo de la promoción de las inversiones carezcan de los recursos, el apoyo normativo o la libertad estratégica que necesitan para lograr estos objetivos fundamentales: • Garantizar la claridad de las tareas que se han de realizar como parte de la promoción de las inversiones (incluidas las funciones de promoción, pero no las normativas, con independencia de la promoción de las exportaciones). • Centrar las estrategias de promoción de las inversiones en algunos sectores, incluidos los servicios basados en el conocimiento. • Lograr el equilibrio adecuado en la promoción de las inversiones nacionales y extranjeras. • Redefinir la variedad, el alcance y la calidad de los servicios que se prestan durante el ciclo de las inversiones, desde la información de comercialización hasta la facilitación de las inversiones y la promoción de políticas. Una organización autónoma con libertad para asignar recursos según una estrategia orientada a los resultados ayuda a preservar la claridad de la misión y los recursos con un enfoque similar al del sector privado: • Proporcionar un mecanismo institucional para abordar los problemas relativos a las inversiones antes de que se conviertan en conflictos entre inversionistas y el Estado. • Fomentar una cultura con orientación hacia el sector privado mediante la contratación de personal con experiencia en el sector privado, ofrecer bonificaciones por desempeño y priorizar la competencia en inglés y otros idiomas extranjeros. • Reasignar y priorizar tareas para lograr la máxima eficiencia. • Generar un profundo conocimiento de los negocios a través de la capacidad de investigación, gerentes de cuentas, y sistemas de gestión de conocimientos y relaciones. • Establecer una red más sólida con las provincias y a niveles subnacionales de unidades de promoción de las inversiones y del comercio para garantizar a los inversionistas un nivel adecuado de servicios que sea homogéneo en todas las entidades subnacionales. • Priorizar la facilitación de inversiones a través de sistemas internos y la mejora del accesoa. a. Para mayores detalles, véase Banco Mundial (2009). intereses durante la apertura de los mercados a para las transacciones de fusiones propuestas son la competencia y la disolución de los carteles. En examinadas y firmadas por funcionarios ajenos a la general, se considera que autoridades regulatorias agencia que se encuentran dentro del ámbito del nacionales son independientes cuando pueden Ministerio de Producción. Mientras que algunas aplicar regulaciones y políticas sin la intromisión autoridades de competencia establecidas forman del Poder Ejecutivo, aunque estén obligadas a parte de ministerios o departamentos publicos y, cumplir con la política general del Gobierno5. En aún así, exhiben un alto nivel de autonomía - por Argentina, las decisiones de la CNDC sobre las ejemplo en Chile, la Unión Europea y los Estados sanciones a los carteles o las medidas correctoras Unidos - es más comun encontrar agencias de 109 competencia que son independientes desde el las agencias difiere sustancialmente en los distintos Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global punto de vista administrativo en lo relacionado países, las economías más grandes suelen tener más de investigar y sancionar restricciones a la personal. Para tomar medidas de aplicación de la competencia. Más de la mitad de las 120 agencias ley (que pueden incluir, por ejemplo, inspecciones de competencia del mundo son institucionalmente simultáneas in situ de presuntos integrantes independientes del control ministerial, y 22 de ellas de carteles en varias instalaciones), la agencia se encuentran en economías en desarrollo y en necesita un conjunto mínimo de funcionarios de transición6. En el proyecto de ley para una nueva tiempo completo con capacitación adecuada, ley de competencia, aprobado en la Cámara de especializados en técnicas de investigación Diputados en noviembre de 20177, se propone de carteles y cuestiones procesales, como las el establecimiento de una nueva autoridad con garantías de confidencialidad. La capacidad de autonomía técnica y funcional8. Esto constituiría un adquirir equipos de investigación modernos, importante paso para garantizar que las presiones por ejemplo, equipos forenses especiales con políticas de los grupos de intereses no interfieran TI, es fundamental para abordar los sofisticados en las decisiones técnicas que tome la agencia. convenios de los carteles. Para que Argentina pueda impulsar la aplicación de la ley anticarteles, La autoridad de competencia debe contar con abordar las intervenciones del Gobierno que recursos suficientes para realizar investigaciones limitan la competencia a través de iniciativas sofisticadas y congruentes en cuanto a los anticipativas de promoción y examinar eficazmente procedimientos, y para aplicar iniciativas de las notificaciones de fusiones, la agencia necesita promoción de modo anticipativo. La CNDC ampliar considerablemente su personal. emplea menos funcionarios públicos que las agencias de otros países utilizados como criterio En Argentina, los umbrales de notificación de de comparación (gráfico 3.1). Si bien el tamaño de fusiones deben ajustarse para tener en cuenta las Grá co 3.1 Cantidad de funcionarios públicos en las autoridades de competencia 900 780 800 Cantidad de funcionarios públicos 700 599 600 546 500 464 424 384 400 349 313 300 188 209 200 120 123 86 114 78 100 0 Brasil Polonia Australia Argentina Irlanda Colombia Chile Sudáfrica Nueva Zelandia Rumania México Reino Unido Finlandia Países Bajos Tamaño general (2015) Promedio total Fuente: Datos del conjunto de datos Rating Enforcement de Global Competition Review (GCR). (https://globalcompetitionre- view.com/series/rating-enforcement). Nota: Los datos re ejan el personal en general, no necesariamente aquellos miembros que participan directamente en la aplicación de las leyes de competencia. Algunas agencias, por ejemplo, la de Australia, tienen otros mandatos, pero incluso si solo la mitad del personal trabajara en la aplicación de las leyes de competencia, Argentina tendría un grupo de personal pequeño en comparación. Los datos de Colombia corresponden solo al personal a cargo de la aplicación de las leyes de competencia, dado que la institución es la Superintendencia de Industria y Comercio, que cuenta con 1200 empleados en total. 110 fluctuaciones cambiarias y garantizar el uso eficaz individuales10 y un procedimiento rápido para de la revisión ex ante de las fusiones9. Los umbrales las fusiones que probablemente no reduzcan la de notificación de fusiones que desencadenan una competencia). revisión de la CNDC deben ser lo suficientemente Capítulo 3 bajos para que no excluyan un gran volumen de Un aumento de la cantidad de personal y una transacciones que podrían tener efectos negativos reforma para simplificar el sistema de control de en la competencia, pero lo suficientemente altos fusiones permitirían que la agencia fortalezca la para que no generen una carga indebida para la aplicación de la ley anticarteles. Los carteles pueden autoridad de competencia ni dificulten el avance aumentar los precios de los bienes y servicios de las fusiones (eficaces). Según los parámetros afectados en un 49 % en promedio (Connor, 2014). de comparación internacionales, estos umbrales son relativamente más altos en los países con Habida cuenta de los efectos perjudiciales de los economías más grandes (gráfico 3.2). A las carteles, las agencias concentran los recursos cada devaluaciones drásticas cambiarias, generalmente vez más en la aplicación de la ley anticarteles. les sigue un ajuste de los umbrales de notificación, Entre las agencias de América Latina, la detección como puede verse en las reformas recientes de de carteles se ha multiplicado por tres durante la Noruega y Turquía. En Argentina, debido a la última década, en comparación con la década devaluación de la moneda, el umbral actualmente anterior (gráfico 3.3). Las agencias de América es bajo con relación al tamaño de su economía. Latina actualmente detectan dos casos de carteles Como resultado, la carga de trabajo procesal por año, en promedio, mientras que las agencias que se genera agrava la escasez de personal y más maduras pueden detectar cinco o más casos recursos. Mediante una reforma muy necesaria de cada año. Argentina sancionó solo dos casos entre las disposiciones sobre la revisión de fusiones, se 2007 y 2016. La nueva conducción de la CNDC introducirían otras mejoras (por ejemplo, umbrales ya ha organizado sesiones de fortalecimiento de Grá co 3.2 Umbrales de noti cación de fusiones y tamaño de la economía 7 Dinamarca Italia 6 India Logaritmo del umbral de notificaciones Suiza Canadá China Portugal España 5 Suecia Bélgica Brasil República Checa Noruega 4 Hungría Israel Polonia Austria Uruguay Turquía 3 Grecia Colombia Túnez SerbiaBulgaria Sudáfrica Argentina 2 Armenia Albania Montenegro Chipre 1 Ex República Yugoslava de Macedonia Malta 0 20 22 24 26 28 30 32 Logaritmo del PIB en USD corrientes de 2016 Fuente: Datos de International Merger Law Database y actualizaciones del Grupo Banco Mundial basadas en la metodología de Argent y Begazo Gómez (2015). Nota: Los valores del umbral de noti caciones re ejan la situación en 2013, excepto en el caso de Noruega y Turquía, que aumentaron los umbrales desde 2013. Todos los valores se expresan en dólares estadounidenses al tipo de cambio de 2016. Cualquier aumento de los umbrales no re ejado aquí alejaría aún más a Argentina de la práctica internacional. 111 Grá co 3.3 Cantidad de investigaciones de carteles iniciadas y nalizadas antes Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global y después de 2007 60 52 50 Cantidad de investigaciones 43 40 30 21 20 18 16 19 19 18 17 11 12 12 13 10 9 10 7 7 7 8 4 3 4 4 3 0 2 2 0 0 0 0 0 0 Antes Después Antes Después Antes Después Antes Después Antes Después Antes Después Antes Después Antes Después 2007 2007 2007 2007 200 7 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 Argentina Brasil Chile Colombia El Salvador Honduras Panamá Perú Investigaciones iniciadas Investigaciones nalizadas Fuente: Datos de la base de datos Anti-Cartel Enforcement (Aplicación de la ley anticarteles) del Banco Mundial, abril de 2017. la capacidad para el personal y ha actualizado el marco jurídico; la experiencia internacional rápidamente las técnicas de investigación. En sugiere que el carácter vinculante de las opiniones septiembre de 2017, detectó y multó a un conjunto emitidas en las iniciativas de promoción no es una de clínicas médicas de la provincia de Salta por condición necesaria para el éxito de la promoción fijación ilícita de precios. Para crear un programa (gráfico 3.5), y que la estrategia específica anticarteles eficaz que desaliente los acuerdos para promover las soluciones favorables a la colusorios, se necesitarán esfuerzos constantes para competencia es más importante. fortalecer las capacidades y la ejecución. La autoridad de competencia y los entes Además de detectar y desalentar las prácticas reguladores sectoriales pueden colaborar más comerciales anticompetitivas, la CNDC deberá eficazmente para fortalecer los principios de dedicar una parte considerable de sus recursos competencia en la regulación de las redes. Si a abordar las restricciones impuestas por el bien algunos países comparables, como México y Gobierno que facilitan las prácticas comerciales Sudáfrica, presentan restricciones aún mayores en anticompetitivas. En el marco jurídico de la regulación de los sectores de redes (gráfico 3.6), Argentina no se establecen exenciones de ningún el puntaje de las restricciones de Argentina en sector o tipo de empresa, y las protecciones los sectores de transporte terrestre y aéreo es el normativas de los incumbentes se basan, en más alto entre los países utilizados como criterio cambio, en los obstáculos jurídicos a la entrada en de comparación. En el caso de las redes de el mercado de empresas nacionales o extranjeras, ferrocarriles, y habida cuenta de las conexiones y en los obstáculos que afectan a los sectores verticales entre los accionistas mayoritarios y los de redes (gráfico 3.4). Estas restricciones pueden usuarios finales del transporte ferroviario de carga, ser abordadas por la unidad de promoción de la los entes reguladores sectoriales y la autoridad de competencia de la CNDC, que podría influir en competencia podrían, por ejemplo, colaborar para medida creciente en la toma de decisiones sobre asegurarse de que existan regulaciones eficaces políticas y el diseño normativo. Este cambio no de acceso de terceros cuando corresponda significa necesariamente que deba modificarse (gráfico 3.7). La autoridad de competencia y los 112 Grá co 3.4 Contribución de los “obstáculos jurídicos” a las restricciones del subindicador de la regulación del mercado de productos “protección regulatoria de los incumbentes” 3.0 Capítulo 3 Índice de 0 a 6, del menos restrictivo al más restrictivo 2.7 2.7 2.5 2.2 2.0 1.8 1.9 1.6 1.5 1.5 1.3 1.3 1.3 1.3 1. 3 1.0 1.1 1.0 1.0 0.6 0.5 0 Reino Unido Polonia Bulgaria Irlanda Finlandia Países Bajos Perú Rumania Nueva Zelandia Argentina 2016 Argentina 2013 Brasil Australia Sudáfrica Costa Rica México Obstáculos jurídicos Exenciones a las leyes antimonopolio Obstáculos en los sectores de redes Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org/eco/growth/indica- torsofproductmarketregulation homepage.htm). Grá co 3.5 Carácter vinculante de las opiniones emitidas en las iniciativas de abogacía 100 90 80 70 Porcentaje 60 50 40 30 20 10 0 Economías Economías Economías Economías Ganadores de ingreso de ingreso de ingreso de ingreso alto bajo mediano bajo mediano alto o de la OCDE No son vinculantes y solo pueden emitirse No son vinculantes, y los organismos públicos cuando la regulación ya existe. no deben dar explicaciones en caso de ignorarlas. Los organismos públicos deben dar Son vinculantes. explicaciones si se apartan de ellas. Fuente: Goodwin y Licetti (2016). Nota: Basado en el examen de todos los ganadores del concurso anual International Advocacy Contest del Grupo Banco Mundial y la Red Internacional de Competencia. 113 Grá co 3.6 Restricciones de la regulación del sector de redes en telecomunicaciones, Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global electricidad, gas, servicios postales y transporte ferroviario, aéreo y por carretera 4.0 3.8 3.5 3.0 3.1 restrictivo al más restrictivo Índice de 0 a 6, del menos 3.0 2.7 2.3 2.4 2.5 2.5 2.5 2.2 2.0 2.1 2.0 1.5 1.6 1.5 1.4 1.0 0.8 0.5 0 Reino Unido Perú Australia Países Bajos Rumania Brasil Irlanda Polonia Bulgaria Nueva Zelandia Finlandia Argentina México Costa Rica Sudáfrica Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org /eco/growth/indica- torsofproductmarketregulationhomepage.htm). Recuadro 3.4 Principales recomendaciones institucionales para fomentar la competencia en Argentina La aplicación y la promoción de las leyes de competencia pueden ser más eficaces si se le otorga mayor autonomía a la autoridad de competencia de Argentina, especialmente en el proceso de toma de decisiones. El Gobierno de Argentina puede incrementar aún más la eficacia institucional tomando las siguientes medidas con respecto a la organización y los recursos: • Continuar ampliando las capacidades del personal en cuanto al volumen y el perfil técnico. • Reorientar el personal y los recursos según las prioridades de la política de competencia de Argentina (por ejemplo, aplicación de la ley anticarteles). • Fortalecer el programa y los recursos de promoción de la competencia para interactuar con los entes reguladores sectoriales. entes reguladores sectoriales podrían firmar un Comercio: mejores procesos memorando de entendimiento para garantizar institucionales para la fomulación y la la aplicación coherente de las regulaciones. En aplicación de políticas comerciales el sector de las telecomunicaciones, esto podría aumentar la previsibilidad de los procedimientos La preparación y la realización de negociaciones, en las revisiones de fusiones, donde tanto el ente junto con la aplicación de las políticas regulador de las telecomunicaciones como la comerciales, son las responsabilidades básicas autoridad de competencia tendrían funciones de las instituciones comerciales11. Los mandatos normativas específicas. y los mecanismos institucionales de las políticas 114 Grá co 3.7 Extensión de las redes ferroviarias de Argentina, accionistas mayoritarios de cada red y sus principales mercados de productos, 2017 Capítulo 3 6,000 Red operativa (km) Toneladas/km (en millones) Ingresos (millones de ARS) 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 Nuevo Central FerroExpreso Ferrosur Roca Belgrano Cargas Belgrano Cargas Belgrano Cargas Argentino S.A. Pampeano S.A. S.A. y Logística - San y Logística - Logística - Martin Urquiza Belgrano Accionistas AGD S.A. Techint S.A. Loma Negra mayoritarios (Semillas) (Acero) (cemento) Gobierno Nacional Fuente: Datos de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, 2017 (https://www.cnrt.gob.ar/estad%C3%ADsticas-del-transporte-ferroviario). comerciales son diferentes en los distintos países. con facilidad en otros países debido a la idiosincrasia En algunos países, una sola entidad está a cargo del de sus mecanismos constitucionales y a la cantidad comercio (por ejemplo, el Ministerio de Comercio). de recursos que requiere, ofrece algunos buenos En otros países, la política comercial está dentro ejemplos de coordinación interinstitucional entre el del ámbito de una institución dependiente Órgano de Revisión de las Políticas Comerciales y el de otra institución (por ejemplo, un Ministerio Comité de Personal de Política Comercial (recuadro de Relaciones Exteriores o de Economía, o el 3.6). La adscripción de personal a la Oficina del Tesoro). Y en otros, existe un organismo especial Representante de los Estados Unidos para Asuntos responsable de formular políticas comerciales que Comerciales desde otros departamentos, como está compuesto por representantes de diferentes el Departamento de Estado, el Departamento de ministerios. Independientemente de la estructura Agricultura y el Tesoro, por ejemplo, es otra forma institucional, es necesario llevar a cabo tres tareas de fomentar la cooperación. En el caso de la Unión para garantizar la participación eficaz en el sistema Europea, la coordinación se lleva a cabo entre de comercio: análisis, comunicación y coordinación, sus diferentes instituciones y las de los Estados y representación (recuadro 3.5). miembros, lo que suma una capa de coordinación a nivel supranacional. Los acuerdos comerciales La coordinación interinstitucional, una característica internacionales se negocian a través del Consejo de especialmente importante de la política comercial, la Unión Europea y la Comisión Europea, y los Estados abarca varias instituciones gubernamentales. miembros participan de manera independiente La coordinación puede implicar la resistencia a cuando el acuerdo implica responsabilidades la transferencia de autoridad de los organismos mixtas. La Dirección General de Comercio de la gubernamentales que tratan cuestiones Comisión Europa elabora políticas comerciales relacionadas con el comercio al ministerio de específicas. El comercio interno se encuadra dentro comercio responsable o entidad equivalente; de la jurisdicción de cada Estado miembro. por ende, el establecimiento de mecanismos de intercambio de información es primordial. El modelo Las unidades de comercio especializadas son de los Estados Unidos, si bien no puede repetirse los mejores lugares para realizar consultas y 115 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Recuadro 3.5 Principales responsabilidades para lograr una negociación comercial eficaz Las iniciativas eficaces de negociación y aplicación de acuerdos comerciales incluyen varias actividades esenciales, entre las que se incluyen aquellas relacionadas con el análisis, la comunicación y la coordinación, y la representación. Las actividades relativas al análisis incluyen las siguientes: • Fortalecer la capacidad institucional para recopilar, analizar, utilizar y divulgar información relacionada con el comercio, que incluye los datos estadísticos sobre la economía nacional e internacional, las barreras arancelarias y no arancelarias, los tratados y otros instrumentos jurídicos, las leyes y regulaciones nacionales, y análisis académicos y propios para respaldar las negociaciones. • Realizar evaluaciones independientes de los acuerdos negociados para permitir el examen público y garantizar la legitimidad. Las responsabilidades relativas a la comunicación y la coordinación incluyen las siguientes: • Implementar mecanismos que faciliten la comunicación entre el ministerio responsable del comercio (o equivalente), otras instituciones gubernamentales y la sociedad civil antes, durante y después las negociaciones. • Fomentar un alto nivel de coordinación interinstitucional para abordar la complejidad que conllevan las cuestiones comerciales en la actualidad. • Promover las consultas a las partes interesadas y las iniciativas de divulgación sobre los acuerdos comerciales, a fin de optimizar las oportunidades para todas las partes interesadas pertinentes, incluidas las pymes y la sociedad civil. Las responsabilidades relativas a la representación incluyen las siguientes: • Representar los intereses y las posturas del país ante las contrapartes extranjeras y las organizaciones internacionales, e incluir la presencia permanente en las misiones en el extranjero, la participación en las reuniones ministeriales y organizar encuentros internacionales, entre otras. • Las labores de representación deben ser llevadas a cabo por una persona con un título diplomático formal o por un funcionario oficial del Gobierno. Los representantes comerciales deben estar plenamente capacitados en materia de políticas comerciales y técnicas de negociación, deben ser personas activas, informadas y participativas (en el país y en el extranjero), y deben ser capaces de cubrir una amplia variedad de cuestiones en un conjunto cambiante de negociaciones bilaterales, regionales y multilateralesa. a. Para mayores detalles, véase Van Grasstek (2008). 116 Recuadro 3.6 Coordinación interinstitucional en los Estados Unidos Capítulo 3 En este recuadro se describen los mecanismos de coordinación y formación de consenso entre las instituciones gubernamentales de los Estados Unidos en cuestiones de política comercial. Este proceso interinstitucional de los Estados Unidos generalmente se considera un ejemplo de mejores prácticas. El Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales cumple sus responsabilidades en consulta con una organización de política interinstitucional establecida en virtud de la Ley de Expansión Comercial de 1962. El Consejo Económico Nacional, un comité a nivel del gabinete dirigido por el presidente, aborda solamente las cuestiones de alta prioridad. Los comités del subgabinete, cada uno de los cuales está dirigido por el Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales y se compone de 20 instituciones, complementan el sistema de coordinación interinstitucional. Uno de ellos, el Comité de Personal de Política Comercial, está formado por más de 80 subcomités. El Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales solicita las opiniones de los subcomités pertinentes, que a su vez brindan recomendaciones al Comité de Personal de Política Comercial como base para alcanzar el consenso entre las distintas instituciones. El Órgano de Revisión de las Políticas Comerciales está compuesto por representantes a nivel de la subsecretaría y recibe asesoramiento del Comité de Personal de Política Comercial. La Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos es un miembro sin derecho a voto. Recuadro 3.7 Principales recomendaciones para la formulación y la aplicación efectivas de políticas comerciales Las principales recomendaciones sobre los aspectos institucionales de las políticas comerciales se centran en mejorar los procesos interinstitucionales y la participación de las partes interesadas, y en fortalecer la capacidad técnica en materia de acuerdos comerciales, e incluyen las siguientes: • Reevaluar el proceso de formulación de políticas comerciales y compararlo con las prácticas de otros países. En este caso, se deben considerar especialmente los mecanismos de coordinación y formación de consenso entre las instituciones gubernamentales y los procesos para mantener consultas activas con el sector privado, los grupos sociales y otras partes interesadas, antes y después de las negociaciones. • Reevaluar las limitaciones de recursos con relación a los conocimientos especializados necesarios para preparar, negociar y aplicar eficazmente los acuerdos comerciales. Las capacidades esenciales que deben considerarse incluyen los conocimientos especializados en las esferas técnicas de acuerdos profundos, como competencia, comercio de servicios, propiedad intelectual, comercio electrónico, etc.; los conocimientos especializados sobre regiones específicas, por ejemplo, unidades de análisis centradas en áreas regionales (como Asia o China), y recursos para realizar evaluaciones independientes de los acuerdos negociados. 117 legitimar las negociaciones internas con el sector es un ejemplo de que las responsabilidades en Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global privado durante las negociaciones comerciales. materia de comercio también pueden manejarse Países como México han establecido un proceso dentro del ámbito del Ministerio de Relaciones de consulta reconocido a través del cual se Exteriores. Las funciones bien definidas y la encauza la participación del sector privado y de estrecha coordinación interinstitucional parecen grupos sociales estratégicos. La Coordinadora de ser más importantes que la atribución institucional Organismos Empresariales de Comercio Exterior específica de responsabilidades. La Dirección es el ente coordinador del sector privado para las General de Relaciones Económicas Internacionales negociaciones del Tratado de Libre Comercio de de Chile, dependiente del Ministerio de Relaciones América del Norte (TLC), además de actuar como Exteriores, es la entidad pública responsable de órgano asesor del Gobierno. Dicha entidad abarca ejecutar y coordinar las relaciones económicas las empresas que se dedican al comercio exterior y internacionales. Esta dirección coordina todas las los asuntos internacionales. Otro órgano consultivo instituciones gubernamentales que intervienen es el Consejo Asesor, integrado por representantes en cuestiones relativas al comercio exterior. En del sector privado (que constituyen la mayoría), del este sentido, las negociaciones comerciales se Gobierno y de los sectores académico, laboral y coordinan con otros ministerios a través del agropecuario. Las consultas se realizan durante todo Comité Interministerial de Relaciones Económicas el proceso de formulación de políticas comerciales, Internacionales, presidido por el Ministerio incluida la ratificación y la ejecución de los acuerdos de Relaciones Exteriores y compuesto por los comerciales. Ministerios de Hacienda, de Economía y de Agricultura, y la Secretaría General de la Presidencia. Muchos países de América Latina han optado por instituciones de negociaciones comerciales Se pueden formular varias recomendaciones sobre con funciones separadas de las cuestiones los aspectos institucionales de la política comercial diplomáticas internacionales, mientras que otros (véase también el recuadro 3.7). De acuerdo con han elegido concentrar estas funciones en un solo la experiencia internacional reciente, evaluar la ministerio. Si bien las estructuras institucionales capacidad y habilidades técnicas necesarias para son diferentes, cabe sostener que países como preparar, llevar a cabo y aplicar la política comercial Colombia, Costa Rica y Perú se han beneficiado al puede ayudar a simplificar las funciones, respaldar dividir las funciones de asesoramiento económico la coordinación eficaz y, en definitiva, contribuir y político en distintos ministerios, el Ministerio a fomentar el comercio. La política comercial es de Comercio (o equivalente) y el Ministerio de técnica, y los acuerdos comerciales deben garantizar Relaciones Exteriores, respectivamente. Costa la previsibilidad. Es importante, por lo tanto, evaluar Rica creó el Ministerio de Comercio Exterior en qué recursos y aptitudes se necesitan para aplicar y 1996 y, hasta la fecha, ha firmado 14 acuerdos negociar las políticas comerciales, y coordinar con de comercio regional. Por otra parte, Chile, que las partes interesadas, incluido el sector privado, participa en 30 acuerdos de comercio regional, entre otras cuestiones. Notas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) (2013) para obtener un análisis más detallado. 3. Véase Morisset y Andrews-Johnson (2004) para 1. Véase Llobet y otros (2017) para obtener un obtener mayores detalles. análisis detallado de los elementos comunes 4. Véase Banco Mundial (2009). de las estructuras de gestión de las API más 5. Véase Lavrijssen y Ottow (2012) para obtener eficaces. mayores detalles. 2. Véase la Conferencia de las Naciones Unidas 118 6. Véase la UNCTAD (2011). Argentina’s Export to the World: Considerations 7. Al momento de redactarse esta publicación, la for the Modernization of Argentina’s Investment Ley de Defensa de la Competencia aún seguía Policies and Promotion Efforts. Documento de pendiente de aprobación por el Senado de antecedentes preparado para este informe. Capítulo 3 Argentina. Morisset, J. y K. Andrews-Johnson, 2004. The 8. El proyecto de ley podría fortalecerse aún más Effectiveness of Promotion Agencies at Attracting con una aclaración sobre las reglas para la Foreign Direct Investment. Foreign Investment designación y la remoción de los miembros del Advisory Services. Estudio especial n.º 16. Banco directorio, a fin de evitar la discreción excesiva Mundial, Washington, DC. y las presiones políticas, o incluso el riesgo de Lavrijssen, S. y A. Ottow, 2012. “Independent enjuiciamiento por el debido ejercicio de sus Supervisory Authorities: A Fragile Concept”. En funciones. Legal Issues of Economic Integration 39 (4): 419- 9. Véase Argent y Begazo Gómez (2015), para 31. obtener un análisis completo. UNCTAD, 2011. Foundations of an Effective 10. Esto significa que una notificación sería Competition Agency. Ginebra: UNCTAD. necesaria solo si el volumen combinado de UNCTAD, 2013. “Optimizing Government Services: A ventas (o activos) y el volumen individual de Case for Joint Investment and Trade Promotion?”. ventas (o activos) de cada empresa, o al menos En The IPA Observer, n.º 1. los umbrales. Van Grasstek, C., 2008. “The Challenges of Trade 11. Véase Van Grasstek (2008) para obtener mayores Policymaking: Analysis, Communication and detalles. Representation”. En Policy Issues in International Trade and Commodity Series, n.º 36. Banco Mundial, 2009. “Investment Promotion Argent, J. T. y T. P. Begazo Gómez, 2015. International Essentials: What Sets the World’s Best Benchmarking of Merger Notification Thresholds. Investment Facilitators Apart from the Rest”. Memorando inédito. Investment Climate in Practice, n.º 6. o pdf?sequence=1&isAllowed=y> Goodwin, T. y M. Licetti, 2016. Transforming Markets Banco Mundial, 2011. “Investment Regulation through Competition. Washington, DC: Grupo and Promotion: Can They Coexist in One Banco Mundial. 00Box0379802B00OUO-90.pdf> Harding, T. y B. Javorcik, 2012. “Foreign Direct Investment and Export Upgrading”. En Review of Economics and Statistics 94 (4): 964-80. Llobet, G., V. di Fiori, E. von Uexkull, J. Ramón Perea, D. Gómez Altamirano y R. Echandi, 2017. Leveraging Foreign Direct Investment to Transform 119 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 120 Capítulo 4 Resumen Ejecutivo Un programa detallado de reforma que permitirá a las empresas integrarse en la economía mundial L as políticas de comercio, inversión y nacionales o extranjeras; 2) el acceso a mercados competencia están estrechamente vinculadas. de insumos eficientes (además de mano de obra En una economía abierta, las políticas de y capital) con insumos y servicios de calidad y comercio y de inversión se complementan, no se variedad a precios competitivos; 3) la capacidad sustituyen mutuamente. El aumento de la apertura de competir en igualdad de condiciones con comercial promueve la inversión extranjera. A su acceso no discriminatorio a facilidades esenciales vez, la inversión extranjera directa (IED) aumenta y condiciones de mercado no distorsionadas, y los flujos comerciales, dado que las empresas 4) la capacidad para prosperar en los mercados multinacionales pueden ayudar a los países internacionales (gráfico 4.1). A continuación, se receptores a superar los costos fijos y los obstáculos explican en detalle todos estos factores, que se ven para la entrada en los mercados internacionales influidos directamente por las políticas de comercio, mediante la importación de nuevos insumos, inversión y competencia. la ampliación de las redes de proveedores en la economía receptora y la exportación de insumos 1. Oportunidades de entrar e invertir. Las o bienes finales1. La reducción de los aranceles a empresas (nacionales o extranjeras) pueden los productos y la entrada de empresas extranjeras entrar e invertir en un mercado de diversas intensifican la competencia en el mercado formas: estableciendo una planta de producción, nacional, mientras que los mercados nacionales importando los productos que han fabricado competitivos crean oportunidades para la inversión en otro lugar y creando actividades de venta y el comercio2. minorista y distribución de estos productos, o bien, adquiriendo una empresa local que Estas tres políticas también determinan las ya está establecida en el mercado nacional o condiciones que las empresas enfrentan para fusionándose con esta. Las políticas de comercio, integrarse en la economía mundial. La integración inversión y competencia influyen directamente exitosa en la economía mundial se basa en en cada uno de estos pasos. Por ejemplo, en el las siguientes condiciones que las empresas proceso de entrada, pueden exigirse licencias enfrentan: 1) oportunidades de entrar e invertir (que pueden ser generales o específicas de en el mercado nacional, ya sea como empresas cada sector), la aprobación de una autoridad de 121 competencia para adquirir una empresa local o que se ofrecen los insumos y servicios en la Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global fusionarse con esta, posiblemente un incentivo economía. Por ejemplo, la existencia de barreras otorgado por las agencias de promoción de arancelarias y medidas no arancelarias (MNA) las inversiones para cubrir el riesgo y el costo influye en el costo y la disponibilidad de los de la inversión (especialmente en el caso de insumos intermedios. De modo similar, el precio, las empresas extranjeras), la aprobación para la disponibilidad y la calidad de los servicios importar insumos (licencias y aranceles de de infraestructura (por ejemplo, energía, importación), etc. telecomunicaciones, transporte y logística) se ven influidos por la regulación del mercado; 2. Acceso a mercados de insumos eficientes. además, algunas políticas públicas específicas Una vez establecidas, las empresas deben aplicar pueden imponer ciertas exigencias con respecto sus estrategias de producción. Por lo tanto, es al uso de insumos y servicios nacionales para fundamental que puedan acceder a insumos y permitir que las empresas operen en el país. servicios (además de mano de obra y capital) de calidad y variedad a precios competitivos. Las 3. Capacidad de competir en igualdad de políticas de comercio, competencia e inversión condiciones. Las empresas no pueden aplicar afectan directamente las condiciones en las eficazmente sus estrategias de producción Grá co 4.1 Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales Para que Argentina gane competitividad y se integre en la economía mundial, las empresas deben tener... Oportunidades de entrar 1 o invertir como empresas nacionales o extranjeras en un nuevo mercado nacional Acceso a mercados de 2 insumos eficientes (además de mano de obra y capital) con insumos y servicios de calidad y variedad a precios competitivos Capacidad para competir en 3 igualdad de condiciones con acceso no discriminatorio a facilidades esenciales y condiciones de mercado no distorsionadas Capacidad para expandirse 4 y prosperar en mercados internacionales 122 si no pueden competir en igualdad de políticas de protección a la inversión y gestión condiciones. Es necesario tener acceso no de conflictos por inversiones pueden afectar de discriminatorio a facilidades esenciales y manera negativa la retención de la IED, lo que condiciones de mercado no distorsionadas a su vez reduce la propensión de las empresas Capítulo 4 para garantizar que las empresas prosperen extranjeras a expandir sus actividades en en función de sus méritos. Las políticas de mercados nacionales y vender sus productos en comercio, competencia e inversión pueden el extranjero. proteger, pero también distorsionar, la igualdad de condiciones. Por ejemplo, las regulaciones Las políticas de comercio, inversión y competencia, que discriminan o permiten la aplicación cuando se aplican en conjunto y de manera discrecional distorsionan la igualdad de coherente, pueden generar importantes beneficios condiciones y, por ende, reducen los incentivos a largo plazo. En el gráfico 4.2 se ilustra cómo las para que las empresas inviertan, compitan y se medidas específicas diseñadas en el marco de tornen más productivas. Asimismo, la falta de estas tres áreas de políticas están vinculadas con condiciones de acceso no discriminatorio a la cada una de las condiciones, y se destacan los infraestructura para todos los actores puede efectos positivos en la dinámica de productividad afectar los niveles de servicio y, en definitiva, y la prosperidad compartida que se derivarían de influir en la capacidad de las empresas para la aplicación coherente de las políticas en estas competir en el mercado. Además, la ausencia tres áreas. Una vertiente reciente de los estudios de normas apropiadas que garanticen la empíricos indica que las reformas estructurales neutralidad competitiva en los mercados con que combinan reformas del comercio, la inversión empresas estatales puede impedir que las y la competencia (entre otros) generan efectos empresas amplíen sus actividades en función positivos en el crecimiento económico y en otras de sus méritos. variables de resultados, como la productividad, la intensidad de capital y el empleo3. 4. Capacidad para expandirse y prosperar en mercados internacionales. Las intervenciones El diseño y la aplicación coherentes de estas tres gubernamentales influyen en la capacidad de políticas depende de la coordinación y la interacción las empresas para expandir sus actividades, interinstitucionales. Si bien en Argentina diferentes primero a nivel nacional y luego en el extranjero, instituciones tienen el mandato principal en cada como exportadoras (nacionales o extranjeras) uno de estos tres dominios de políticas, dichas de bienes y servicios o mediante la apertura de instituciones pueden informarse mutuamente plantas de producción en el exterior. En este para garantizar políticas coherentes que permitan caso, las políticas de comercio, competencia e lograr el objetivo de integrar el país en la economía inversión nuevamente cumplen un papel crucial. mundial. La política comercial es responsabilidad Por ejemplo, la expansión y el crecimiento de de la Subsecretaría de Comercio Exterior y la las empresas en el mercado nacional pueden Cancillería, que se encuentran dentro del ámbito del verse perjudicados si las políticas de control de Ministerio de Producción (Secretaría de Comercio) fusiones son largas y onerosas. Además, los altos y del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, costos de la inspección de exportaciones y los respectivamente. La política de competencia es controles fronterizos ineficaces pueden influir gestionada por la Comisión Nacional de Defensa en la capacidad de las empresas para vender sus de la Competencia (CNDC) y los entes reguladores productos en el extranjero. De modo similar, los sectoriales, y la política de inversión, por la Agencia impuestos a las exportaciones y las prohibiciones Argentina de Inversiones y Comercio Internacional de las exportaciones influyen en los volúmenes (AAICI). Estas instituciones definen los objetivos de reales y potenciales de exportaciones vendidos cada área de política de manera independiente, por cualquier empresa. Además, la ausencia de pero la aplicación de sus respectivos programas 123 Grá co 4.2 Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales Para que la Argentina se vuelva más competitiva en la economía global… Las empresas deben Esto requiere una implementación … generando los … impulsando tener lo siguiente: adecuada de instrumentos de política siguientes efectos en la prosperidad de Comercio, Competencia e Inversión las dinámicas de compartida a nivel nacional y sub-nacional… mercado y productividad Oportunidades de entrar Regímenes de ingreso para inversionistas y/o invertir Esquemas de incentivos como empresa nacional o Políticas de promoción de inversión y Bienestar del extranjera a un nuevo capacidad consumidor: mercado nacional Mayor variedad de Acceso a mercados nacionales Diseminación de productos (aranceles a la importación y MNA) Trámites aduaneros/ Controles conocimiento por IED (especialmente vertical, Mejores empleos: fronterizos a través de vínculos Con estándares hacia adelante y hacia internacionales y Política de control de fusiones y atrás) potencial para la adquisiciones transferencia de Derechos de exclusividad/monopolios Reducción en el conocimiento de ejercicio poder de IED Mercados laborales y de mercado significativo capital favorables e infraestructura de innovación Aumentos de productividad entre firmas/sectores Acceso a mercados de Entorno habilitante para vínculos con Reasignación de Bienestar del insumos eficientes los proveedores locales participación de consumidor: con insumos y servicios de mercado hacia Mejores ofertas y calidad y variedad a precios Aranceles de importación de empresas de mayor más variedad para competitivos insumos y MNA productividad productos esenciales de Capacidad para competir en Mejoras en la consumo en los igualdad de condiciones Neutralidad competitiva productividad de las mercados con acceso no-discriminatorio Regulación de mercado en sectores empresas nacionales (con a facilidades esenciales y clave (acceso y no discriminación) Incentivos a invertir en efectos condiciones de mercados no Cumplimiento de las leyes nuevas tecnologías, a distributivos) distorsionadas anti-monopólicas eliminar capacidad ociosa, adoptar nuevas prácticas de gestión, Protección a la inversión modificar la gama de Gestión de conflictos por inversiones insumos, mejorar Mejores empleos: Asistencia posterior a la inversión procesos productivos, Empleos más (retención, expansión y diversificación) modificar la productivos combinación de (aprender Capacidad para prosperar productos y diversificar Derechos de exportación y gestión de exportando, en mercados globales frontera profundizando vínculos con Políticas de control de fusiones proveedores Cumplimiento de las leyes locales) antimonopólicas (carteles y abuso de posición de dominio) Nota: Los instrumentos de política de color púrpura se re eren a instrumentos de política de comercio, azules a instrumentos de política de competencia y verdes a instrumentos de política de inversión. 124 de políticas a veces puede obstruir los objetivos de por los incentivos a la inversión discrecionales políticas definidos en el marco de las otras dos áreas, y selectivos empleados por la AAICI. De manera lo que, en definitiva, puede dificultar el logro del similar, el objetivo de la Subsecretaría de Comercio objetivo general de integrar al país en los mercados Exterior de acceder a nuevos mercados para las Capítulo 4 internacionales. Por ejemplo, el objetivo de la AAICI exportaciones puede verse frenado debido a la de promover la IED en las cadenas de valor globales regulación distorsionadora de los servicios de puede verse obstaculizado si las instituciones insumos (como logística, telecomunicaciones y responsables de las políticas comerciales emiten energía) que reduce la eficacia. En este contexto, licencias de importación no automáticas para la cooperación y la interacción institucionales los productos intermedios de tales cadenas. Del son esenciales para lograr el objetivo general de mismo modo, el objetivo de la CNDC de mantener integrar Argentina en la economía mundial. En la igualdad de condiciones entre los competidores el recuadro 4.1 se muestran algunos ejemplos de nacionales y extranjeros puede verse truncado cooperación interinstitucional exitosa. Recuadro 4.1 Ejemplos de cooperación interinstitucional satisfactoria El Gobierno actual de Argentina ha estado trabajando para fortalecer la cooperación entre las principales instituciones responsables de las políticas. Un ejemplo satisfactorio es el de la AAIC, que a través de su Gerencia de Facilitación ha coordinado con otras instituciones gubernamentales para simplificar el proceso de inversión principalmente de dos formas. En primer lugar, la AAICI ha facilitado y abordado los obstáculos burocráticos que los inversionistas enfrentan en las principales áreas: • Producción (lo que abarca la coordinación con el Ministerio de Producción y, especialmente, la Secretaría de Comercio). • Derechos de aduanas y obligaciones fiscales (lo que comprende la coordinación con la Administración Federal de Ingresos Públicos, incluidas la Dirección General de Aduanas y la Secretaría de Ingresos Públicos dependiente del Tesoro). • Gobierno subnacional (que incluye la coordinación con las autoridades provinciales para la promoción de las inversiones y las exportaciones). En segundo lugar, la AAICI ha presentado propuestas para simplificar las leyes y regulaciones que afectan el entorno comercial, incluidas intervenciones esenciales como las siguientes, hasta la fecha gestionadas por la AAICI: • Ley de Tierras: La AAICI ha coordinado esfuerzos con el registro nacional de tierras para redactar un decreto con el objetivo de flexibilizar el marco en virtud de la Ley de Tierras para promover la inversión extranjera. El Decreto N.º 820 se aprobó en junio de 2016. • Ley de Datos Personales: La Dirección Nacional de Protección de Datos Personales (DNPDP) ha elaborado recientemente una propuesta para modificar la Ley N.º 25326, que se considera que obstruye la innovación y la inversión en el sector. La AAICI organizó grupos de trabajo con los principales actores del sector (incluso Cabase, Google, Facebook, Amazon, BT, Microsoft y Nosis) a fin de recopilar sugerencias sobre posibles cambios a la propuesta. Posteriormente se elaboró una nota técnica y se la envió a la DNPDP, entre otras autoridades, con las propuestas de modificación de la ley. 125 Oportunidades de entrar e invertir pueden entrar o invertir en mercados específicos, Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global lo que afecta la competencia de mercado. Las Los empresarios de Argentina generalmente barreras para entrar en ciertos mercados son tienen dificultades para abrir un negocio, registrar tan altas que pueden efectivamente impedir propiedades y pagar impuestos. Las condiciones de la entrada de nuevos actores. Por ejemplo, las inversión generales del país no son propicias para la asociaciones profesionales otorgan matrículas a entrada y el establecimiento de empresas nuevas, abogados, contadores, ingenieros y arquitectos. ya sea nacionales o extranjeras. Como se indica en el La membresía en la asociación es obligatoria para informe Doing Business 2018 (Grupo Banco Mundial, los abogados y contadores que desean ejercer su 2018), Argentina se ubica en el tercio inferior de los profesión, y la cantidad de tareas que pueden ser países en lo que respecta a la facilidad para hacer ofrecidas solo por profesionales matriculados es negocios (puesto 117 de 190 países)4. En general, más alta que en otros países (gráfico 4.5). Como Argentina exhibe un desempeño bajo en las áreas se mencionó anteriormente, las barreras jurídicas relativas a la entrada en el mercado, por ejemplo, para la entrada en Argentina son más altas que en la facilidad para abrir negocio, manejar permisos los países comparables y constituyen el principal de construcción, registrar propiedades y pagar factor impulsor de la protección regulatoria de impuestos (gráfico 4.3; gráfico 4.4). Según el informe los incumbentes. Por ejemplo, la regulación de la Doing Business 2018, la apertura de un negocio entrada en el sector de transporte aéreo aumenta incluye 13 procedimientos, lleva 24 días y cuesta las restricciones normativas generales del sector el 10,4 % de los ingresos per cápita de hombres y (gráfico 4.6). Solamente los operadores nacionales mujeres. El manejo de permisos de construcción pueden brindar servicios en el mercado nacional incluye 22 procedimientos, lleva 347 días y cuesta de transporte aéreo, y antes de otorgar nuevas el 3,1 % del valor del almacén. licencias de operadores aéreos, el Poder Ejecutivo celebra una audiencia pública para determinar si Además de los obstáculos generales que existen el otorgamiento de la licencia sería conveniente y para abrir un negocio, algunas empresas no cumpliría con el “objetivo público” de los servicios Grá co 4.3 Puntuaciones de distancia a la frontera en temas de Doing Business, Argentina, 2018 100 Puntuaciones de 0 (desempeño más bajo) 80 75.1 70.0 65.3 a 100 (= frontera) 63.3 60 56.7 55 55.6 49.3 49.3 41.2 40 20 0 Pago de impuestos Apertura de un negocio Manejo de permisos de construcción Obtención de electricidad Registro de propiedades Obtención de crédito Protección de los inversionistas minoritarios Comercio transfronterizo Cumplimiento de contratos Resolución de la insolvencia Fuente: Datos del conjunto de datos de Doing Business 2018 del Banco Mundial (http://www.doingbusiness.org/data). 126 de las aerolíneas. En el sector de los medios de En los casos en que las empresas consideran la comunicación, la Ley N.º 25750 establece un límite posibilidad de entrar e invertir en el mercado, los para la propiedad de periódicos, revistas, editoriales incentivos para hacerlo son discrecionales y están y empresas de televisión y radio por parte de diseñados de manera ineficaz. Como parte de Capítulo 4 entidades extranjeras. El artículo 2 permite que las un complejo régimen fiscal, el Gobierno federal empresas extranjeras tengan una participación de y los Gobiernos provinciales y municipales de hasta el 30 % en el capital y los derechos a voto de Argentina ofrecen incentivos para promover la tales empresas. inversión en ciertos sectores y localidades. Si bien Grá co 4.4 Clasi cación de Argentina en los temas de Doing Business, 2018 La clasi cación oscila entre 1 en el centro y 190 en el borde exterior. Apertura de un negocio (157) Resolución de la insolvencia (101) Manejo de permisos de construcción (171) Cumplimiento de contratos (102) Obtención de electricidad (95) Comercio transfronterizo (116) Registro de propiedades (117) Pago de impuestos (169) Obtención de crédito (77) Protección de los inversionistas minoritarios (43) Fuente: Datos del conjunto de datos de Doing Business 2018 del Grupo Banco Mundial (http://www.doingbusiness.org /data). Grá co 4.5 Cantidad de tareas profesionales con derechos exclusivos o exclusivos compartidos, 2013 12 11 10 8 8 7 7 6.4 6.2 6 5.9 5.7 4.9 4.5 4.3 4 3.8 2 0 Contabilidad Ámbito jurídico Ingeniería Arquitectura Argentina Promedio OCDE Promedio de países comparables Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org/eco/growth/indica- torsofproductmarketregulationhomepage.htm). Nota: Los países comparables incluyen a Australia, Brasil, Bulgaria, Costa Rica, Finlandia, Irlanda, México, Países Bajos, Nueva Zelandia, Perú, Polonia, Rumania, Sudáfrica y Reino Unido. 127 Grá co 4.6 Contribución de las “barreras a la entrada” a las restricciones del subindicador Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global de regulación no relacionada con la manufactura “transporte aéreo”, 2013 6 Índice de 0 a 6, del menos restrictivo al más restrictivo 5 4 3 3 3 2 3 2 2 2 2 1 1 2 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0.2 0 Australia Brasil Perú Países Bajos Polonia Costa Rica Finlandia Bulgaria Reino Unido Irlanda México Nueva Zelandia Rumania Argentina Sudáfrica Barreras a la entrada Propiedad pública Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org /eco/growth/indica- torsofproductmarketregulationhomepage.htm). esta intervención puede promover los objetivos por ejemplo, para cubrir los costos de alquiler de públicos y corregir las fallas del mercado causadas oficinas y subsidiar salarios y otros beneficios. por las asimetrías de información, las externalidades, las economías de escala y otras circunstancias, Una empresa que intenta entrar a un mercado también puede imponer costos y crear distorsiones nacional a través del comercio (importaciones), y que podrían superar sus beneficios. no mediante inversiones, enfrentan importantes barreras al comercio, especialmente, las MNA. Los incentivos a la inversión que se ofrecen a Además de los aranceles, las MNA y los obstáculos nivel federal y local en el Gobierno de Argentina procesales están muy generalizados. Según los promueven decisiones comerciales específicas, datos sobre MNA de la Conferencia de las Naciones como la expansión o la contratación, en lugar del Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), establecimiento de una empresa en el territorio más de 600 medidas afectaron esencialmente respectivo (es decir, incentivos relativos a la todas las líneas arancelarias en Argentina en 20155. conducta y no a la ubicación) y no están focalizados Los coeficientes de cobertura (el porcentaje de de manera precisa. Esta falta de focalización precisa importaciones sujetas a, al menos, una MNA) implica importantes costos para el país y resultados eran próximos al 100 %6. Con anterioridad a 2016, que no son necesariamente eficaces. Asimismo, no las licencias de importación eran las principales existe una evaluación de la eficacia de los incentivos, MNA. Incluso después de excluir estas medidas ni un inventario de incentivos o un conjunto de horizontales, un alto porcentaje de importaciones procedimientos para adjudicar los incentivos. está sujeto a normas (por ejemplo, medidas Esto puede generar la aplicación discrecional de sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al tales incentivos. Los gobernadores provinciales comercio) y controles de cantidad7. Las medidas de generalmente negocian los paquetes de incentivos control de cantidad reflejadas en la base de datos, de forma bilateral con las grandes empresas, además de las licencias de importación que no 128 están sujetas a aprobación automática, incluyen abordó 305 consultas para facilitar las inversiones, y restricciones a la importación de maquinarias, 195 casos se resolvieron de manera satisfactoria. De equipos, instrumentos, dispositivos y componentes esos casos resueltos, el 64 % estaba vinculado con usados (gráfico 4.7)8. El coeficiente de cobertura de cuestiones de comercio exterior (principalmente, Capítulo 4 estas MNA es más alto que el de otros países9. Las procedimientos de importación y exportación y restricciones de las MNA también son altas, según derechos de importación), mientras que el 4 % los equivalentes ad valorem de MNA10. De acuerdo se relacionaba con la Secretaría de Industria y con los equivalentes ad  valorem estimados, las Servicios y las autoridades tributarias. La mayoría MNA durante el período comprendido entre 2012 de los casos de facilitación (79 %) implicaban y 2014 fueron, en promedio, al menos dos veces facilitar los procedimientos ante las autoridades más restrictivas que las barreras arancelarias; el gubernamentales, lo que sugiere que la AAICI equivalente ad valorem de MNA medio estimado ha actuado como intermediario con diferentes de Argentina fue del 22 %, en comparación con autoridades a fin de eliminar las trabas burocráticas un arancel medio (simple) del 12 % en 2015. Las que obstaculizan las operaciones comerciales. mayores restricciones fueron para la manufactura, donde el equivalente ad  valorem es de alrededor El Gobierno ya ha incrementado las oportunidades del 26 %, seguida de la agricultura y los alimentos para que las empresas extranjeras y nacionales entren (16 %) y los recursos naturales y los productos e inviertan en el país. Argentina introdujo el Sistema energéticos (menos del 8 %) (gráfico 4.8). Integral de Monitoreo de Importaciones (SIMI), un nuevo sistema de licencias para importaciones Las empresas extranjeras tienen dificultades con que reduce el tiempo necesario para cumplir los diversos procedimientos cuando intentan entrar requisitos de documentación. El pago de impuestos en la economía de Argentina, ya sea mediante actualmente es menos costoso debido al aumento inversiones o importaciones. En 2016, la AAICI del umbral del impuesto a los ingresos brutos del Grá co 4.7 Coe cientes de cobertura de Grá co 4.8 Equivalentes ad valorem estimados las MNA en Argentina y otros países, 2015 de MNA sobre bienes en Argentina, 2012-14 100 30 80 25 20 Porcentaje Porcentaje 60 15 40 10 20 5 0 0 SPS OTC Controles Controles Argentina Agricultura Manuf. RN de cantidad de precios y alimentos y energía Argentina Otros países Fuente: Datos del conjunto de datos del Sistema de Análisis e Información Comerciales (TRAINS) de la UNCTAD (http://unctad.org/en/Pag- es/DITC/Trade-Analysis/Non-Tariff-Measures/NTMs-trains.aspx) y del conjunto de datos de la Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Mercaderías (UN COMTRADE) (https://comtrade.un.org/data). Nota: Los coe cientes de cobertura re ejan el volumen de comercio que está sujeto a una medida no arancelaria. No re ejan las restricciones de la medida no arancelaria, solo la incidencia. Tampoco incluyen los requisitos de contenido locales. SFS = ; OTC = . 129 5 %, y más fácil gracias a las mejoras introducidas pagos. La AAICI ya ha resuelto, al menos, 195 casos Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global en el portal en Internet para declarar impuestos. La en los que los inversionistas se han encontrado CNDC ha realizado 12 estudios de mercado para con obstáculos para entrar e invertir en el país, y identificar las barreras a la entrada y la competencia la Subsecretaría de Comercio Exterior ha logrado en mercados específicos. Además, ha respaldado la avances en varias negociaciones comerciales apertura a la competencia del sector de servicios de bilaterales para abrir los mercados. Recuadro 4.2 Principales recomendaciones normativas para la apertura de oportunidades de entrada e inversión Las posibles reformas tendientes a mejorar las oportunidades para que las empresas entren e inviertan en Argentina incluyen las siguientes: Abordar las trabas burocráticas que afectan la facilidad de hacer negocios, en particular, en la etapa de entrada y en el comercio transfronterizo. Por ejemplo: • Crear “ventanillas únicas” para brindar toda la información necesaria sobre las notificaciones y licencias que se exigen para abrir un negocio. • Aplicar ampliamente la regla del “silencio administrativo positivo”. • Introducir un procedimiento general para simplificar las regulaciones. Abrir los principales sectores a las inversiones y eliminar las barreras que limitan la entrada en el mercado. Por ejemplo: • En el sector del transporte aéreo, eliminar el requisito de la “audiencia pública” para otorgar nuevas licencias, y abrir el mercado de transporte aéreo nacional a los operadores extranjeros. Mejorar el marco de incentivos para aumentar la eficacia en la atracción de las IED que buscan la eficiencia. Por ejemplo: • Llevar a cabo un inventario sistemático de incentivos. • Crear un conjunto de procedimientos para adjudicar los incentivos. • Diseñar incentivos para evitar el riesgo de prácticas contrarias a la libre competencia (posible área de cooperación con la CNDC). • Evaluar continuamente la eficacia de los incentivos a la inversión. Reducir los aranceles y las MNA en los sectores prioritarios, y procurar establecer reducciones arancelarias multilaterales mediante tratados de libre comercio. Por ejemplo: • Reducción unilateral de los aranceles a los bienes finales. Comenzar con los sectores que tienen los costos de ajuste laboral más bajos (unidades de procesamiento central de equipos informáticos, muebles, electrodomésticos) o el mayor impacto en el producto interno bruto (PIB) (muebles, textiles e indumentaria). • Reformas unilaterales de las MNA. Armonizar las normas entre las partes del Mercosur; minimizar el uso de licencias no automáticas. • Reducción multilateral de aranceles. Procurar establecer “reformas comunitarias” en el Mercosur y tratados de libre comercio con la Unión Europea. 130 Aún hay margen para introducir nuevas mejoras a que contribuyó a reducir el margen de reserva y fin de ayudar a las empresas a entrar e invertir en a desalentar las inversiones más eficientes y de el país. Existen cuatro áreas principales de posibles menor costo. Hasta 2007, prácticamente no hubo reformas (recuadro 4.2). La primera consiste en centrales generadoras nuevas. En el segmento de Capítulo 4 abordar las trabas burocráticas que afectan la transmisión y distribución del sector de la energía, facilidad de hacer negocios, en particular, en la el congelamiento administrativo de los precios ha etapa de entrada y en el comercio transfronterizo. afectado la sostenibilidad a corto y largo plazo de La segunda consiste en abrir los principales varias empresas, lo que ha reducido la inversión sectores a las inversiones y eliminar las barreras y disminuido la calidad de los servicios. En 2004, que limitan la entrada en el mercado. La tercera Argentina creó una empresa estatal para prestar consiste en mejorar el marco de incentivos para todos los servicios de electricidad y comercializar atraer eficazmente la IED. La cuarta consiste en los recursos de petróleo y gas natural, lo que ha reducir los aranceles y las MNA en los sectores generado distorsiones adicionales en segmentos prioritarios. Para garantizar la ejecución eficaz de potencialmente competitivos. Como consecuencia estas reformas sugeridas y evitar la introducción general de las persistentes intervenciones del de nuevas políticas o regulaciones que obstruyan Gobierno en los mercados de electricidad, el las oportunidades para entrar e invertir en el balance comercial del sector de la energía ha país, es importante mantener la cooperación y la cambiado notablemente. Los subsidios para interacción entre las principales instituciones de compensar las diferencias entre los precios internos los ámbitos de las políticas de comercio, inversión y externos ascendieron al 3,5 % del PIB en 2014 y competencia. Las observaciones revelan que (Castro, Szenkman y Lotito, 2015). la misma barrera puede reducir la inversión, la competencia y el comercio. La CNDC, la AAICI y Los inversionistas enfrentan dificultades similares la Subsecretaría de Comercio Exterior pueden en el sector de servicios de telecomunicaciones. colaborar para garantizar que los incentivos, las La penetración de las telecomunicaciones es normas, las disposiciones reglamentarias y las elevada. En 2015, el 69 % de los habitantes tenía licencias no obstruyan indebidamente la entrada y acceso a Internet, y las suscripciones móviles la inversión en general. eran altas (67,3 por cada 100 habitantes)11. Sin embargo, Argentina está retrasada en cuanto Acceso a mercados de insumos a la infraestructura y la calidad del servicio de eficientes Internet, y ocupa el puesto 36 de 50 países en el Índice de Conectividad Global 201712. La velocidad Las empresas nacionales y extranjeras no tienen de banda ancha, medida como la proporción de acceso a servicios de energía fiables y con precios conexiones superiores a 4 megabits por segundo, establecidos en función de la eficiencia. Las es baja (40 %) en comparación con los países sucesivas intervenciones gubernamentales en de mejor desempeño de América Latina y el todos los segmentos del sector de la energía Caribe (67 %) y de la OCDE (87 %) (gráfico 4.9)13. han reducido el suministro de energía y han Este resultado se debe principalmente al diseño afectado la fiabilidad y los precios de los servicios ineficaz de las regulaciones, que ha demorado de energía. En el segmento de generación de o ha impedido que empresas eficientes entren electricidad, la definición de un precio fijado en y prosperen en el mercado. Por ejemplo, las forma administrativa que era inferior al costo asimetrías en las regulaciones prohíben de forma marginal, junto con los precios máximos, en 2001 explícita la participación en ciertos segmentos y la introducción relacionada de un mecanismo del sector de las telecomunicaciones, lo que de compensación para las centrales ineficientes impide la provisión de servicios integrales y de gradualmente eliminó las señales a largo plazo mejor calidad. Específicamente, las empresas en los precios de la energía y la electricidad, lo que ofrecen televisión paga por suscripción 131 pueden ofrecer servicios de telecomunicaciones, En 2015, se asignó el espectro de 700 MHZ (para Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global pero las empresas de telecomunicaciones no 4G) a la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales pueden ofrecer servicios de televisión. Además, Sociedad Anónima (ARSAT), una empresa estatal las demoras en los procesos de asignación del que también administrará la red de fibra óptica espectro y la ausencia de reglas para proteger la y la proporcionará a otros operadores de redes neutralidad competitiva han impedido que los de telefonía móvil. Aún no existen normas para operadores de telefonía móvil conecten a más garantizar la neutralidad competitiva. La ARSAT personas a velocidades más rápidas. Entre 2000 y está exenta de las normas de interconexión y uso 2015, no hubo subastas para asignar el espectro. compartido de la infraestructura. Grá co 4.9 Velocidad de banda ancha, abril de 2017 OCDE 88 A nivel mundial 84 Líderes de América Latina 81 Argentina 60 Porcentaje de conexiones superiores a 4 Mpbs Fuente: Datos de Akamai (2017). Nota: Los líderes de América Latina incluyen a Uruguay (86 %), Chile (78 %) y México (78 %). OCDE es un promedio de los países miembros de la OCDE (excepto Islandia). Grá co 4.10 Índice de desempeño logístico y PIB per cápita (promedio de 2014–16) 4.5 Índice de desempeño logístico, 4.0 promedio de 2014 y 2016 3.5 3.0 Argentina 2.5 2.0 3.0 3.5 4.0 4. 5 5.0 Logaritmo de PIB per cápita (promedio de paridad de poder adquisitivo de 2014 y 2016) Índice de desempeño logístico Valores ajustados Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice de desempeño logístico del Banco Mundial (https://lpi.worldbank.org/) y del conjunto de datos de los Indicadores del desarrollo mundial (http://wdi.worldbank.org/tables). 132 Las empresas tienen dificultades con los servicios descubierto docenas de acuerdos de carteles en logísticos y de transporte de costo elevado y baja la industria de autopartes. En los Estados Unidos, calidad, debido en parte a que las normas no inducen el Departamento de Justicia, responsable de a los proveedores locales a operar de manera eficaz. abordar las cuestiones relativas a los carteles, ha Capítulo 4 Argentina tiene una puntuación del Índice de denominado la tarea realizada en esta esfera como desempeño logístico más baja de lo que se podría “la investigación penal más grande que jamás haya esperar de su ingreso per cápita (gráfico 4.10). El país existido”, en el marco de la cual ya se han impuesto también exhibe un desempeño bajo en indicadores multas por valor de USD 2900 millones. La facturación específicos de logística, en comparación con otros de los carteles sancionados en Europa durante los países de la región. Por ejemplo, el plazo medio de últimos 15 años en productos que generalmente tramitación para importar o exportar en Argentina es se clasifican como parte de las cadenas de de siete días, en comparación con cuatro días en el valor globales de productos electrónicos fue de caso del promedio de países de América Latina y el USD 1900 billones15. Las empresas cementeras Caribe. Los costos de los aspectos logísticos, ajustados han sido sometidas a juicios por colusión explícita según el índice de inflación, han aumentado en en, al menos, 14 países, incluida Argentina. un 40 % desde 2003 (Castro, Szenkman y Lotitto, Algunos factores que son comunes a los insumos 2015). En parte, el desempeño deficiente y los estándares, como los mercados internacionales costos elevados de los servicios de logística son el donde unos pocos agentes del mercado tienen reflejo de las regulaciones sectoriales inadecuadas. contacto multimercado y características de Por ejemplo, las regulaciones del transporte de productos homogéneos, hacen que los acuerdos carga por carretera permiten que los conductores de carteles sean estables y rentables. A su vez, los de camiones (representados por la Federación cargos excesivos y anticompetitivos reducen la Nacional de Trabajadores Camioneros o FEDCAM) competitividad a lo largo de la cadena de valor. y las empresas de transporte (asociadas mediante la Federación Argentina de Entidades Empresarias En Argentina, las empresas no pueden acceder a del Autotransporte de Cargas o FADEEAC) negocien todos los insumos a precios competitivos debido a de manera conjunta los salarios correspondientes la protección arancelaria y las MNA. Las restricciones a todos los participantes del mercado, incluidos de los aranceles y las MNA no solo protegen a aquellos que no están afiliados a FADEEAC o los fabricantes de bienes finales, sino también FEDCAM14. Esta negociación conjunta puede facilitar a los productores de bienes intermedios. Por o incluso constituir una conducta colusoria. Además, ejemplo, los aranceles a los productos de aluminio los servicios privados de transporte de carga por ascienden al 13 % en un sector que también tiene carretera (de carga propia) que desean entrar en una estructura de mercado concentrada, lo que el mercado y ejercer presión competitiva sobre los facilita el ejercicio del poder para fijar los precios servicios públicos de transporte de carga por carretera en los mercados nacionales. Además, con una deben enfrentarse con normas distorsionadoras: equivalencia arancelaria del 17 %, las MNA en el reciben solo un descuento del 30 % en los peajes, sector del acero refuerzan el dominio del mercado mientras que los proveedores públicos de servicios de los productores de acero nacionales y han de carga por carretera obtienen una exención total. dado lugar a precios considerablemente más altos para los productores en el pasado. En general, los La experiencia internacional sugiere que los bienes datos indican que la incidencia de las MNA en los intermedios son propensos a la fijación ilícita de sectores relacionados con los insumos industriales precios y los acuerdos de repartición del mercado; es especialmente alta (cuadro 4.1). estos carteles, que se han detectado en Argentina en el pasado, reducen la competitividad de las Aunque los aranceles y las MNA fueran bajos y empresas. Durante la última década, las agencias los productos estuvieran disponibles a precios de competencia de todo el mundo han puesto al competitivos, las reglas de contenido local pueden 133 impedir que los inversionistas se abastezcan con que se aplican directamente los requisitos de Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global la oferta más competitiva. En los últimos años, contenido local, sino en la economía global. En un la aplicación de las políticas de requisitos de análisis reciente realizado por la OCDE, se examinó contenido local se ha incrementado notablemente, un subconjunto de medidas de requisitos de lo que forma parte de una tendencia hacia contenido local relacionados con el comercio en medidas proteccionistas menos transparentes, varios países, incluida Argentina, y se determinó que que incluyen rescates, concesiones fiscales y tales requisitos han causado una disminución de las subvenciones a las exportaciones16. Si bien el uso importaciones globales y las exportaciones totales de los requisitos de contenido local puede ayudar en todas las regiones. Se evaluaron dos medidas a lograr ciertos objetivos de desarrollo a corto de requisitos de contenido local en Argentina: una plazo, socava la competitividad industrial a largo que afecta el mercado de reaseguros, introducida plazo. Los inversionistas que se ven obligados a en 2011, y otra que incide en los servicios de comprar insumos de fuentes locales que aún no transporte en la industria minera, introducida en producen la calidad y la cantidad necesarias no 2012. La reducción permanente estimada en las pueden aprovechar los potenciales aumentos de exportaciones totales de Argentina como resultado eficiencia que quizá ofrezcan las cadenas de valor de estas medidas asciende al 0,3 %17. globales. Desde un punto de vista económico general, el efecto último de este tipo de política Ante estas circunstancias, existe amplio margen es un impacto negativo en la competitividad de para ejecutar reformas que agilicen el acceso de las exportaciones, no solo en los sectores a los las empresas a mercados de insumos eficientes. Se Cuadro 4.1 Incidencia de las MNA en Argentina Categoría de la solución comercial Cantidad de mna aplicadas por Cantidad de mna que afectan a los integrada mundial (wits) categoría (de 670 mna) insumos industriales Procesados 314 62 Principalmente para la industria 219 3 Primarios 219 11 Principalmente para el consumo de 216 7 los hogares No duraderos 162 13 Bienes de capital (excepto para 129 37 equipos de transporte) Semiduraderos 97 20 Piezas y accesorios 67 27 Duraderos 64 15 No industriales 28 4 Industrial 27 11 Otros 21 3 Combustible para motores 16 4 Bienes no especificados en otros 16 2 apartados Automóviles para pasajeros 13 2 No disponible 5 0 Fuente: Datos del conjunto de datos de TRAINS de la UNCTAD (http://unctad.org/en/Pages/DITC/Trade-Analysis/Non-Tariff-Measures/NTMs- trains.aspx) y de UN COMTRADE (https://comtrade.un.org/data). 134 Recuadro 4.3 Principales recomendaciones normativas para mejorar el acceso de las empresas a mercados de insumos eficientes Capítulo 4 Las posibles reformas tendientes a mejorar el acceso de las empresas a mercados de insumos eficientes incluyen las siguientes: Reforzar la regulación sectorial favorable a la competencia en los servicios de suministro de insumos esenciales. Por ejemplo: • Telecomunicaciones: Instrumentar cabalmente el marco de operadores móviles virtuales (OMV) para permitir que los OMV ofrezcan servicios 4G, y aplicar la regulación de acceso a la infraestructura. Aplicar reglas para proteger la neutralidad competitiva (ARSAT). Permitir que las empresas de televisión paga ofrezcan servicios de telecomunicaciones. • Transporte: Garantizar el acceso eficaz y no discriminatorio en el transporte de carga por ferrocarril (en particular, en las vías operadas por la mayoría de los usuarios). Examinar las reglas de exención de pago de peajes para los proveedores públicos y privados. • Fortalecer la aplicación de la ley anticarteles, especialmente en el caso de los insumos homogéneos. • Introducir un programa de clemencia, en virtud del cual los miembros de carteles puedan denunciar la infracción a la autoridad de competencia a cambio de la exención de multas para el primer solicitante de clemencia. • Crear y aplicar nuevas técnicas para realizar inspecciones sin previo aviso en los establecimientos de presuntos miembros de carteles (allanamientos al amanecer) y capacidades de investigación forense con tecnología de la información (TI). • Aumentar las multas que se imponen en caso de infracciones de carteles para evitar eficazmente los acuerdos colusorios entre competidores. Introducir políticas eficaces para promover los vínculos con las empresas nacionales. Por ejemplo: • Crear una base de datos en línea de proveedores nacionales. • Eliminar los requisitos de desempeño discriminatorios y evaluar exhaustivamente los incentivos y las políticas de contenido local. • Introducir incentivos relativos a la conducta para promover la capacitación técnica, el fortalecimiento de las aptitudes y la obtención de certificaciones internacionales. Imponer la reducción unilateral de las MNA: • Eliminar la prohibición de importación de maquinarias, equipos, instrumentos, dispositivos y componentes usados, y eliminar las MNA correspondientes a los insumos industriales básicos (por ejemplo, plásticos, fertilizantes, acero, cemento, papel y cartón, y cerámica, entre otros). pueden destacar cuatro áreas de posibles reformas de los insumos homogéneos. La tercera consiste (recuadro 4.3). La primera consiste en reforzar la en introducir políticas eficaces para promover los regulación sectorial favorable a la competencia en vínculos con las empresas nacionales. La cuarta los servicios de suministro de insumos esenciales. consiste en promover una reducción unilateral de La segunda consiste en fortalecer la aplicación las MNA. Asegurar la cooperación y la interacción de la ley anticarteles, especialmente en el caso entre las principales instituciones existentes de 135 los ámbitos de las políticas de comercio, inversión estatales no es necesariamente distorsionadora por Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global y competencia será fundamental para promover sí misma; sin embargo, la ausencia de principios de la ejecución satisfactoria de las reformas que se neutralidad competitiva plantea riesgos para los sugieren. Una sola MNA, regla de contenido local o inversionistas de operadores competidores. Si bien regulación del mercado de productos puede reducir las empresas estatales y las compañías privadas simultáneamente la competencia, la competitividad reciben un trato equitativo en lo que respecta de las exportaciones y la oportunidad de integrarse a las reglas sobre prácticas anticompetitivas y en las cadenas de valor globales. En consecuencia, procedimientos de revisión de fusiones, en la la CNDC, la AAICI y la Subsecretaría de Comercio práctica, las empresas estatales disfrutan de Exterior deben colaborar para garantizar que la ventajas en comparación con los competidores regulación de las redes, las MNA y los requisitos del sector privado. Por ejemplo, en la Ley 20705, se para las inversiones no obstruyan indebidamente establece un régimen especial para las empresas la capacidad de las empresas para competir a nivel estatales (“Sociedades del Estado”) que no se aplica nacional y en el extranjero. a las empresas de capital exclusivamente privado (“Sociedades Anónimas”), lo que permite que las Capacidad de competir en igualdad de empresas estatales obtengan financiamiento que condiciones no está disponible para los competidores del sector privado. Además, el Gobierno (nacional, estatal, En algunos sectores importantes (por ejemplo, el provincial o local) asume la responsabilidad ante transporte aéreo y la energía), los inversionistas se pérdidas de las empresas estatales de aerolíneas y enfrentan a la competencia de empresas estatales ferrocarriles. que pueden beneficiarse de ventajas competitivas indebidas. Las empresas estatales participan Los inversionistas extranjeros enfrentan un trato en numerosos sectores clave de Argentina (17, diferencial en ciertos sectores. En principio, en según los datos de la regulación del mercado de el régimen jurídico aplicable a las inversiones en productos), una cifra superior a la de varios países de Argentina, no se discrimina entre los inversionistas la región (gráfico 4.11). La participación de empresas nacionales y extranjeros. En la Ley de Inversiones Grá co 4.11 Sectores con empresas estatales, 2013 Cantidad de sectores con empresas estatales 25 20 17 15 10 5 0 Reino Unido Irlanda Bulgaria Costa Rica Perú Brasil Australia Finlandia Colombia México Argentina Sudáfrica Rumania Polonia Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org/eco/growth/indica- torsofproductmarketregulationhomepage.htm). 136 Grá co 4.12 Riesgos empresariales vinculados con las políticas de competencia de cientes por componente, junio de 2017 16 Capítulo 4 14 Cantidad de riesgos empresariales 14 12 10 9 8 6 4 2 0 Países Bajos Nueva Zelandia Finlandia Irlanda Reino Unido Australia Costa Rica Brasil México Polonia Sudáfrica Bulgaria Rumania Perú Argentina 2017 Argentina 2015 Intereses creados/favoritismo Prácticas competitivas desleales Controles de precios Discriminación contra empresas extranjeras Fuente: Datos del conjunto de datos de Risk Tracker de The Economist Intelligence Unit (EIU) (https://www.eiu.com/landing/risk_analysis). Extranjeras (Ley 21382), se incluyen importantes las empresas para competir en igualdad de disposiciones de protección de las inversiones, condiciones. En general, la percepción del riesgo por ejemplo, no discriminación, expropiación, empresarial en Argentina ha disminuido, pero transparencia y debido proceso legal18. Sin embargo, aún se encuentra por encima de los niveles los proveedores extranjeros reciben un trato menos registrados en países comparables (gráfico 4.12). favorable en lo que respecta a los impuestos y la Por ejemplo, el Gobierno de Argentina está elegibilidad para recibir subsidios en varios sectores, eliminando gradualmente el programa “Precios por ejemplo, equipos informáticos, construcción Cuidados”, mediante el cual se establecen los y servicios comerciales y de telecomunicaciones. precios de una lista seleccionada de bienes de Además, las partes extranjeras y las empresas ciertos productores. Como medida alternativa, el nacionales no tienen un acceso equitativo a los Gobierno creó el sitio web “preciosclaros.gob.ar”, procedimientos de apelación. A diferencia de lo que que tiene como objetivo fomentar la transparencia ocurre en la mayoría de las economías, las empresas para los consumidores. Sin embargo, la Ley de extranjeras enfrentan una falta de igualdad de Abastecimiento, sancionada en 1974 y aún en oportunidades de ganar licitaciones públicas. Varias vigor, otorga amplias facultades al Gobierno para leyes impiden directamente las licitaciones, ya sea intervenir en la economía, incluso estableciendo estableciendo que ciertas empresas estatales (como precios mínimos y máximos, márgenes de utilidad Repsol, una empresa de energía) proporcionarán los y cuotas de producción. bienes y servicios a las empresas y los organismos públicos, o favoreciendo a las empresas argentinas, Es posible introducir mejoras para establecer aunque sus precios sean entre un 5 % y un 7 % más eficazmente la igualdad de condiciones. Existen altos que los de los licitantes extranjeros. tres áreas principales de posibles reformas (recuadro 4.4). La primera consiste en aplicar los Argentina ha eliminado algunas políticas principios de neutralidad competitiva. La segunda que pueden haber reducido la capacidad de consiste en garantizar que las leyes, regulaciones y 137 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Recuadro 4.4 Principales recomendaciones normativas para mejorar la previsibilidad y establecer la igualdad de condiciones Las posibles reformas para mejorar la previsibilidad y establecer la igualdad de condiciones incluyen las siguientes: Aplicar los principios de neutralidad competitiva. Por ejemplo: • Incorporar las empresas estatales dentro del mismo régimen que las sociedades por acciones privadas. • Introducir principios de neutralidad normativa y fiscal para las empresas estatales, a fin de evitar ventajas comparativas indebidas. Garantizar que las leyes, regulaciones y políticas se apliquen de forma no discriminatoria a las empresas extranjeras y nacionales. Por ejemplo: • Garantizar el trato equitativo para los proveedores extranjeros en lo que respecta a los impuestos y la elegibilidad para recibir subsidios en varios sectores, como también la igualdad de acceso a los procedimientos de apelación. • Modificar las leyes que puedan convertirse en una fuente de limitaciones a la competencia. Por ejemplo, reformar o eliminar la Ley de Abastecimiento de 1974 que otorga al Gobierno amplias facultades para intervenir en las decisiones comerciales de las empresas. políticas se apliquen de forma no discriminatoria Capacidad para expandirse y prosperar a las empresas extranjeras y nacionales. La tercera en mercados internacionales consiste en modificar leyes que, aunque ya no se apliquen, puedan convertirse en una fuente de Los inversionistas no se han expandido y, a limitaciones a la competencia. La ejecución de menudo, ni siquiera se han retenido, debido reformas eficaces en estas áreas dependerá de la a la exposición a las medidas discrecionales o cooperación y la interacción entre las principales imprevisibles del Gobierno. Las decisiones sobre instituciones responsables de las políticas de inversión se ven influidas, en gran medida, por comercio, inversión y competencia. Los elementos la transparencia, la previsibilidad y la estabilidad de juicio que se exponen en el presente informe de las acciones del Gobierno. En Argentina, las indican que las políticas o intervenciones percepciones de los inversionistas acerca de gubernamentales que distorsionan la igualdad la calidad general de la gestión regulatoria no de condiciones no solo pueden disminuir la son favorables (gráfico 4.13), lo que se debe competencia, sino también reducir la atracción principalmente a la percepción de que existe de la IED. Para evitarlo, la CNDC, la AAICI y la una transparencia limitada en el establecimiento Subsecretaría de Comercio Exterior deben de normas19. Además, la reputación de Argentina colaborar para garantizar que la participación entre los inversionistas se ha visto comprometida de las empresas estatales en los mercados y la por la considerable cantidad de casos de solución regulación de comando y control no pongan en de conflictos entre inversionistas y el Estado riesgo la integración en la economía mundial. que surgieron luego de la crisis económica de principios de la década de 2000, en respuesta a la cual, se entablaron, al menos, 57 demandas 138 conocidas basadas en tratados contra Argentina, licencias dentro de las provincias. Si bien las todas las cuales, salvo cuatro, se presentaron diferencias relativas a inversiones nacionales conforme a las normas del Centro Internacional pueden resolverse a través de los tribunales o de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones procedimientos administrativos locales, el proceso Capítulo 4 (gráfico 4.14)20. Desde 2009, Argentina ha tenido judicial es extenso y lento. Muchos inversionistas seis casos en dicho centro, con demandas que extranjeros prefieren recurrir al arbitraje privado o se centran principalmente en el incumplimiento internacional cuando tales opciones se incluyen de contrato, la expropiación y la revocación de en los contratos individuales. Grá co 4.13 Índice de gestión regulatoria, Argentina y pares seleccionados, 2016 6 5 4 3 2 1 0 Argentina Perú Brasil Rumania Irlanda Sudáfrica Bulgaria Costa Rica Finlandia Países Bajos Polonia Malasia Nueva Zelandia Australia México Reino Unido Fuente: Datos de la base de datos Global Indicators of Regulatory Governance del Banco Mundial (http://rulemaking.worldbank.org/data/ex- plorecountries/argentina). Grá co 4.14 Con ictos entre inversionistas y el Estado, Argentina y pares seleccionados, 2000–17 Argentina México Polonia Rumania Perú Costa Rica Bulgaria Sudáfrica Reino Unido Malasia Australia Países Bajos Irlanda Finlandia 0 10 20 30 40 50 60 Cantidad de conflictos Fuente: Datos de Investment Policy Hub de la UNCTAD (http://investmentpolicyhub.unctad.org/ISDS) y de ITAlaw (https://www.ita- law.com/browse/international-investment-agreement-name). 139 Estos tipos de barreras tienen efectos negativos de bienes, piezas, componentes y servicios22. Pese Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global en la retención y la expansión de todas las clases al reciente reemplazo de la Declaración Jurada de IED, pero especialmente en aquellas IED que Anticipada de Importación por el SIMI, en octubre “buscan eficiencia”. Varios factores inciden en las de 2016, alrededor de 1600 líneas arancelarias decisiones en materia de inversiones extranjeras, continuaban sujetas a licencias de importación que generalmente representan una combinación no automáticas, lo que representaba el 25 % de de objetivos de búsqueda de eficiencia, mercados todas las importaciones23. Entre los productos con y recursos naturales. El inversionista “que busca la licencias no sujetas a la aprobación automática, eficiencia”procura aumentar la eficacia en función de se incluían el polipropileno, polietileno y otros los costos del proceso de producción aprovechando plásticos, y el papel y el cartón, todos los cuales los factores que mejoran la competitividad de la son cruciales para el envasado y los insumos de las empresa. El inversionista “que busca mercados” está actividades típicas de los exportadores, como los motivado casi completamente por el tamaño y las productos alimenticios y la agroindustria. características del mercado nacional. El inversionista “que busca recursos” procura obtener acceso a los El Gobierno de Argentina recientemente ha recursos naturales del país receptor. El tamaño del mejorado la congruencia y la eficacia de ciertos mercado y la disponibilidad de recursos naturales procedimientos que, de lo contrario, podrían atraen la IED que busca recursos y mercados. Por demorar la expansión y el crecimiento de las el contrario, las autoridades locales necesitan atraer empresas, en particular, con la mejora del proceso activamente la IED que busca la eficiencia, dado que de revisión de las fusiones. La CNDC ha reducido las etapas de producción pueden encontrarse en considerablemente el tiempo que lleva la revisión otras ubicaciones, habida cuenta de su movilidad de una fusión. Si bien el plazo medio de revisión internacional21. Dicho esto, si bien la existencia de fusiones, de 21 meses, sigue siendo alto de barreras generadas por la baja previsibilidad (debido, en gran parte, a los numerosos casos de las acciones del Gobierno, combinada con las heredados por el nuevo Gobierno), para los casos condiciones de inversión que, en general, no son nuevos que se han notificado durante el último propicias para la entrada y el establecimiento de año aproximadamente, el plazo medio de revisión nuevas empresas, suele obstaculizar la retención es de solo 4 o 5 meses. y la expansión de todos los tipos de inversiones extranjeras, tales barreras son especialmente Al igual que en otras áreas de políticas, también engorrosas para la IED que busca la eficiencia. En existe un amplio margen para introducir mejoras Argentina, los factores de atracción (principalmente en este ámbito. Hay cinco reformas que serían la disponibilidad de recursos y el tamaño del especialmente importantes para mejorar la mercado nacional) ayudan a contrarrestar la capacidad de las empresas de expandirse y prosperar carga de los inversionistas que “buscan recursos” y en los mercados internacionales (recuadro 4.5). “buscan mercados”, pero no son lo suficientemente La primera consiste en reducir la incertidumbre ventajosos para aquellos inversionistas que “buscan normativa y jurídica a través de mecanismos de la eficiencia”. mejora de las regulaciones. La segunda consiste en renovar el marco de control de las fusiones. La Las empresas que están dispuestas a integrarse tercera consiste en limitar el uso de licencias que en las cadenas de valor globales continúan no están sujetas a la aprobación automática. La enfrentando riesgos administrativos, procesales cuarta consiste en crear un enfoque de promoción y normativos al momento de importar insumos de las inversiones específico y anticipativo dando críticos. Para que las empresas se conviertan en prioridad a algunos sectores, posiblemente el tipo participantes plenos de las redes internacionales de de IED “que busca la eficiencia”, ya que necesita un producción, es fundamental que puedan importar impulso para atraerla a Argentina. Por último, la insumos para procesarlos y exportarlos en forma quinta reforma consiste en mejorar los mecanismos 140 Recuadro 4.5 Principales recomendaciones normativas para mejorar la capacidad de las empresas de prosperar y expandirse Capítulo 4 Las posibles reformas para mejorar la capacidad de las empresas de prosperar y expandirse incluyen las siguientes: Reducir la incertidumbre normativa y jurídica a través de mecanismos de mejora de las regulaciones. Por ejemplo: • Introducir una obligación legal para exigir que los organismos reguladores publiquen el texto de las regulaciones propuestas antes de su promulgación. • Establecer un protocolo claro de procedimientos para abordar los problemas que enfrentan los inversionistas extranjeros y que surgen de la conducta regulatoria (federal o subnacional). Renovar el marco de control de las fusiones. Por ejemplo: • Revisar los umbrales de notificación que corresponden a las empresas que se fusionan o que adquieren otra parte. • Definir claramente las transacciones que se clasifican como fusiones a los efectos de la notificación. • Introducir procedimientos de vía rápida para las fusiones que probablemente no tengan efectos anticompetitivos. • Mejorar la eficacia procesal en la revisión de las fusiones. Eliminar las licencias no automáticas. Por ejemplo: • Reducir al mínimo las licencias no sujetas a la aprobación automática (por ejemplo, en el caso de importaciones peligrosas). Adoptar un enfoque específico y anticipativo de promoción de las inversiones: • Dar prioridad a la IED que busca la eficiencia. Mejorar los mecanismos para la formulación de reclamos de los inversionistas. Por ejemplo: • Establecer un mecanismo sistemático de respuesta a los inversionistas. para la formulación de reclamos de los inversionistas, inversión y competencia, lo que, a su vez, depende a fin de aumentar la protección y la confianza de los de la cooperación y la interacción institucionales inversionistas. En general, los datos indican que las eficaces entre los actores políticos respectivos. Por políticas que generan riesgo normativo reducen el ejemplo, la CNDC, la AAICI y la Subsecretaría de atractivo de la IED y limitan los posibles beneficios Comercio Exterior pueden colaborar para minimizar del comercio. Esto ilustra la necesidad de mantener el riesgo normativo a través de procedimientos la coherencia entre las políticas de comercio, coherentes y normalizados. 141 Notas 7. Estas y otras medidas podrían superponerse en Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global los distintos productos, y varias MNA afectarían al mismo bien. 1. Existen numerosos datos empíricos sobre las 8. Argentina generalmente restringe o prohíbe la sinergias entre las políticas de comercio y de in- importación de bienes usados o refabricados, versión. Por ejemplo, Harding y Javorcik (2012) entre los que se incluyen las maquinarias agrí- muestran que atraer la afluencia de IED puede colas, las autopartes y los equipos médicos. Los aumentar la calidad de las exportaciones en los bienes de capital que pueden importarse están países en desarrollo. De modo similar, Halpern, sujetos a derechos más elevados que los nuevos. Koren y Szeidl (2015) y Ahn y otros (2016) indi- Recientemente, en diciembre de 2016, el Go- can que la liberalización del comercio tiene un bierno introdujo un programa para facilitar las impacto mucho mayor cuando se la combina importaciones de líneas de producción usadas con medidas que favorezcan la IED. como parte de proyectos de inversión, con suje- 2. Topalova y Khandelwal (2011) muestran que la ción a la aprobación en ciertas condiciones, por competencia en un sector también influye en ejemplo, que estas líneas de producción sean los beneficios de las medidas de liberalización completas y autónomas (Decreto 1174/2016). del comercio. 9. Estos otros países incluyen 50 países de los cua- 3. Véase, por ejemplo, Gal y Hijzen (2016) y Egert y les existen datos sobre las MNA correspondien- Gal (2016) para obtener datos empíricos recien- tes a 2015 en la base de datos de la UNCTAD, tes sobre los países de la OCDE. o de los cuales el último año disponible se en- 4. Véase Corporación Financiera Internacional (IFC) cuentra dentro del período comprendido entre y Grupo Banco Mundial (2018) para obtener más 2009 y 2015. En la mayoría de los casos, los datos detalles. corresponden a 2015. 5. En esta base de datos, no se recopila toda la 10. Para la medición de los equivalentes ad valorem información sobre MNA correspondiente a de las MNA de Argentina, se aplica un enfoque Argentina. Por ejemplo, no se recopila la infor- basado en los precios. En este análisis se esti- mación sobre las barreras temporales, como el man los equivalentes arancelarios de las MNA antidumping y las medidas compensatorias, correspondientes a los bienes considerando di- aunque puede obtenerse de otras fuentes. En ferencias detalladas y bilaterales de precios de este informe, se centra la atención en dos tipos productos. En la práctica, los datos de precios de medidas incluidas en la base de datos de la internacionales generalmente no son muy de- UNCTAD: las medidas técnicas relacionadas con tallados o integrales, y a menudo, se observan los aspectos sanitarios y fitosanitarios, y los obs- en diferentes puntos de la cadena de suminis- táculos técnicos al comercio y los obstáculos no tro. Es por ello que se utilizan valores unitarios técnicos en forma de controles de cantidad o de de comercio para establecer aproximadamente precios. Estos últimos generalmente se denomi- los precios, dado que están ampliamente dispo- nan MNA “duras”. nibles para los productos importados (alrededor 6. En parte, esto refleja dos medidas que se aplican de 5000 categorías en el nivel de los 6 dígitos de manera universal o casi universal en todas las del Sistema Armonizado) y para numerosos líneas arancelarias: 1) licencias de importación países. Asimismo, se observan antes de la apli- que no están sujetas a la aprobación automáti- cación de aranceles y recargos por distribución ca, y 2) un costo relativo a la documentación de interna para evitar la necesidad de aplicar ajus- manifiestos, una medida relativamente limitada tes o valores sustitutivos de estos factores. Véase que impone un cargo de 90 pesos (menos de Signoret, Rocha y Molinuevo (2017) para obte- USD 10 a los tipos de cambio vigentes) al trans- ner mayores detalles. porte aéreo de carga (Resolución 3244/2012), y 11. Cifras de la base de datos de la Unión Interna- que probablemente no afecte los envíos comer- cional de Telecomunicaciones, disponible en el ciales grandes de manera significativa. 142 sitio web de la WITS del Banco Mundial (https:// of Regulatory Governance del Banco Mundial co- wits.worldbank.org/analyticaldata/e-trade/ rrespondiente a 2016 (http://rulemaking.worl- country /ARGRG). Las cifras del acceso a Internet dbank.org/data/explorecountries/argentina), correspondientes a Brasil y México son el 59 % y Argentina recibe una calificación sumamente Capítulo 4 el 57,1 %, respectivamente. En cuanto a las sus- baja con respecto a la transparencia en el esta- cripciones móviles, Brasil tiene 88,6 suscripcio- blecimiento de normas. No existe una obliga- nes por cada 100 habitantes, y México, 50,4. ción legal para exigir a los organismos regulado- 12. El Índice de Conectividad Global refleja la adop- res que publiquen el texto de las regulaciones ción de TI (que incluye el comercio electrónico propuestas antes de su promulgación, ni que y las descargas de aplicaciones), la calidad (ve- soliciten los comentarios del público sobre las locidades de descarga y asequibilidad), y los ha- regulaciones propuestas. Los ministerios y los bilitadores tecnológicos, como la Internet de las organismos reguladores no realizan una evalua- cosas, los servicios en la nube y los centros de ción del impacto de las regulaciones propues- datos. tas. Las leyes no están disponibles en un solo 13. Según Akamai (2017). lugar para que el público pueda acceder a ellas, 14. Desde 2016, el Gobierno ha establecido estas y las partes afectadas no tienen derecho a solici- tarifas solo si las asociaciones de empresas de tar una reconsideración o una apelación al orga- transporte y productores no llegan a un acuerdo nismo administrativo pertinente con respecto a en las negociaciones. las regulaciones adoptadas. Véase Llobet y otros 15. Cálculo del autor basado en los datos de Global (2017) para obtener mayores detalles. Competition Review. 20. Las empresas de servicios públicos presentaron 16. Véase Evenett y Fritz (2015) para obtener docu- 29 casos, el sector de abastecimiento de agua mentación sobre la aplicación del proteccionis- y saneamiento inició 9 casos, y los distribuido- mo a nivel mundial en la década pasada. res de electricidad y gas presentaron 20 casos. 17. Véase Stone y otros (2015) para obtener mayo- En los años previos a la crisis, se presentaron al- res detalles. gunos casos contra Argentina, lo que reveló a 18. Las disposiciones principales de la Ley de Inver- los funcionarios públicos la medida en que el siones Extranjeras (Ley 21382) establecen que país estaba insuficientemente preparado para los inversionistas extranjeros tienen los mismos abordar los reclamos de los inversionistas. Véase derechos y obligaciones que los inversionistas Llobet y otros (2017) para obtener mayores de- nacionales: 1) los inversionistas extranjeros po- talles. drán transferir al exterior las utilidades líquidas 21. Véase Llobet y otros (2017) para obtener una ti- y realizadas provenientes de sus inversiones, así pología de motivaciones para la IED. como repatriar su inversión; 2) los inversionistas 22. B. Baldwin y López-González (2015) denominan extranjeros podrán utilizar cualquiera de las for- a este proceso “importar para exportar”. mas jurídicas de organización previstas por la 23. Como ya se mencionó, en enero de 2018, el Mi- legislación nacional; 3) las empresas locales de nisterio de Producción emitió una resolución capital extranjero podrán hacer uso del crédito que elimina 314 productos de la lista de licen- interno con los mismos derechos y en las mis- cias de importación no automáticas. mas condiciones que las empresas locales de capital nacional, y 4) el artículo 17 de la Constitu- ción Argentina afirma el derecho a la propiedad privada y establece que toda expropiación debe ser calificada por ley y previamente indemniza- da. Véase Llobet y otros (2017) para obtener ma- yores detalles. 19. Según el conjunto de datos de Global Indicators 143 Referencias nomics and Statistics 94 (4): 964-80. Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Grupo Banco Mundial, 2018. Doing Business 2018: Reforming to Create Jobs. Perfil económico: Ahn, J., E. D. Norris, R. Duval, B. Hu y L. Njie, 2016. Argentina. imf.org/external/pubs/ft/wp/2016/wp1677. Llobet, G., V. di Fiori, E. von Uexkull, J. Ramón Perea, pdf> D. Gómez Altamirano y R. Echandi, 2017. Leve- Akamai, 2017. Akamai’s [State of the Internet] Q1 raging Foreign Direct Investment to Transform Ar- 2017 Report. cedentes preparado para este informe. Baldwin, R. y J. López-González, 2015. “Supply-Chain Signoret, J., N. Rocha y M. Molinuevo, 2017. Trade Trade: A Portrait of Global Patterns and Several Policy Reform in Argentina. Documento de ante- Testable Hypotheses”. En World Economy 38 (11): cedentes preparado para este informe. 1682-1721. Stone, S., J. Messent y D. Flaig, 2015. Emerging Po- Castro, L., P. Szenkman y E. Lotitto, 2015. ¿Cómo licy Issues: Localisation Barriers to Trade. Docu- puede cerrar el próximo gobierno la brecha de mento sobre políticas comerciales n.º 180 de infraestructura?. Centro de Implementación la OCDE, OECD Publishing, París. cimiento. Documento de políticas públicas Topalova, P. y A. Khandelwal, 2011. “Trade Liberali- n.º 148. En Review of Economics and Statistics 93 (3): 995- Égert, B. y P. Gal, 2016. The Quantification of Structu- 1009. ral Reforms in OECD Countries: A New Framework. Grupo Banco Mundial, 2018. Doing Business 2018: Documento de trabajo n.º 1354 del Depar- Reforming to Create Jobs. Perfil económico: tamento de Economía de la OCDE. dePol%C3%ADticas-ARGENTINA.pdf> Evenett, S. J. y J. Fritz, 2015. The Tide Turns? Trade, Pro- tectionism, and Slowing Global Growth: The 18th Global Trade Alert Report. Ginebra: Centro de In- vestigación en Economía y Política. Gal, P. y A. 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El Gobierno el PIB de Argentina, al menos, un 1 % por encima ha reemplazado el sistema anterior de licencias de las proyecciones básicas para 2020, y un tratado de importación, lo que se prevé que aumente de libre comercio entre el Mercosur y la Unión el producto interno bruto (PIB) en, al menos, un Europea puede incrementar las exportaciones 0,14 % por encima de las proyecciones básicas para de Argentina a la Unión Europea en un 80 % por 2020. El renovado organismo de promoción de las encima del punto de referencia. La eliminación inversiones, la Agencia Argentina de Inversiones de las licencias de importación no automáticas y Comercio Internacional (AAICI), ha facilitado las restantes puede impulsar el crecimiento del PIB inversiones en, al menos, 539 casos y ha contribuido ya logrado a través del reemplazo del sistema de al anuncio de 778 nuevos proyectos de inversión Declaración Jurada Anticipada de Importación de para el futuro en los primeros 24 meses de este 0,14 a 0,22 por encima de las proyecciones básicas Gobierno, lo que representa una inversión total para 2020; y la eliminación de todos los impuestos de USD 102 000 millones1. El director y el personal a las exportaciones puede incrementar el PIB, al recientemente designados de la Comisión Nacional menos, en un 1 %. de Defensa de la Competencia (CNDC) ya han reducido el tiempo de las revisiones de fusiones en Los efectos de la liberalización del comercio en el casi un 50 %, han presentado un nuevo proyecto empleo serán diferentes en los distintos sectores. Las de ley al Congreso de Argentina, y han promovido simulaciones de un modelo de equilibrio general cambios en el mercado de pagos con tarjetas para computable indican que ciertos sectores pueden fortalecer la competencia. ser más susceptibles a la pérdida de empleo en respuesta a las reformas comerciales. En general, las Aún existe un amplio margen para introducir nuevas simulaciones sugieren que la industria azucarera, reformas, y los análisis empíricos presentados en los sectores de productos de metal, calzado y este informe indican que las reformas unilaterales y autopartes, y otros sectores manufactureros 145 serán más susceptibles a pérdidas importantes información y las comunicaciones pueden facilitar Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global o moderadas de empleos en la mayoría de los el comercio electrónico transfronterizo y la entrada escenarios de integración del comercio modelados de participantes nuevos y más pequeños en los con relación a las proyecciones básicas. Por otra parte, mercados mundiales al mejorar su capacidad para algunos sectores emergen como generadores de alcanzar una escala suficiente. Por ende, Argentina empleo formal con relación al punto de referencia, puede fomentar el comercio inclusivo al facilitar independientemente del escenario de integración el comercio electrónico transfronterizo para las del comercio que se considere; entre tales sectores pymes. se incluyen las carnes, otros productos agrícolas y los servicios en general. Argentina puede aplicar medidas de mitigación esenciales para compensar los efectos transitorios La ejecución de reformas complementarias que de la apertura y la integración en la economía aborden las prácticas comerciales anticompetitivas mundial. La experiencia internacional indica que y las regulaciones del mercado de productos no existe una estrategia universal de mitigación que limitan la competencia puede aportar eficaz; sin embargo, se considera una buena otros beneficios para Argentina. Promover la práctica proteger a los trabajadores, en lugar de competencia interna y en las importaciones en los empleos. Las políticas activas y pasivas sobre el Argentina puede generar un crecimiento anual mercado de trabajo han demostrado ser eficaces. adicional de la productividad laboral en los Las políticas y reformas complementarias en sectores manufactureros del alrededor del 7 %, en otros mercados (por ejemplo, vivienda, crédito promedio, y de más del 10 % en los sectores de e infraestructura) cumplen una función crucial productos de madera, metales básicos y papel. Los para facilitar la movilidad y, de este modo, con escenarios simulados en los que Argentina reduce la consiguiente reducción de las dificultades las restricciones normativas de la competencia causadas por el ajuste. en los sectores de servicios se traducirían en un crecimiento adicional del 0,1 % al 0,6 % del PIB La capacidad de Argentina para aprovechar las anual, si no intervienen otros factores. oportunidades que han surgido en el nuevo panorama comercial dependerá de la manera en El escenario del comercio actual ofrece que se diseñen, prioricen y gestionen las reformas. oportunidades que Argentina puede aprovechar. En La experiencia internacional en la ejecución de este informe se hizo hincapié en tres oportunidades reformas en los ámbitos del comercio, la inversión principales. En primer lugar, el comercio de bienes y la competencia ofrece enseñanzas valiosas. intermedios crece más rápido que el comercio Por ejemplo, la experiencia de Australia, México, de bienes finales, y la inversión extranjera directa Polonia y Suecia pone de relieve cuatro enseñanzas (IED) cumple un papel fundamental en dichas principales. En primer lugar, las medidas de reforma cadenas de valor globales. Por lo tanto, Argentina se basaron en políticas nacionales más amplias, y puede conectarse con las cadenas de valor su ejecución eficaz fue gradual y llevó una década regionales y globales al facilitar el comercio de o más. En segundo lugar, las instituciones, tanto bienes intermedios, atraer IED estratégicas y nuevas como existentes, trabajaron de manera fortalecer las capacidades existentes de sectores coherente para dirigir diferentes segmentos del específicos. En segundo lugar, los servicios pueden programa general de reformas microeconómicas. comercializarse mediante la conexión virtual entre En tercer lugar, la evaluación del impacto de las el proveedor y el consumidor, o si uno de ellos reformas, los sistemas de seguimiento y evaluación atraviesa las fronteras. Argentina puede aprovechar congruentes y correctivos, y la comunicación de su ventaja comparativa en el área de los servicios los resultados positivos fueron esenciales para para incrementar la IED y las exportaciones. En sostener el proceso de reforma. En cuarto lugar, tercer lugar, las herramientas de la tecnología de la el orden de secuencia y los plazos de las reformas 146 fueron tan importantes como su contenido; en este A fin de generar oportunidades para que las empresas sentido, en las reformas comerciales generalmente entren e inviertan, Argentina puede abordar las se han combinado las medidas de choque con el trabas burocráticas, abrir los principales sectores gradualismo en los sectores sensibles, mientras a las inversiones y mejorar el marco de incentivos, Conclusiones que en las reformas relativas a las inversiones y la y facilitar la entrada de proveedores extranjeros competencia habitualmente se ha seguido un en los sectores prioritarios. Para abordar las trabas camino más constante. burocráticas, Argentina puede crear ventanillas únicas, introducir procedimientos generales para El éxito y la sostenibilidad de las reformas simplificar las regulaciones, y aplicar ampliamente dependerá de la fortaleza de las instituciones la regla del silencio administrativo positivo. El pertinentes. En este informe se destacaron las Gobierno también puede abrir los principales mejores prácticas internacionales en materia de sectores a las inversiones y eliminar las barreras que estructuras institucionales y aplicación de políticas. limitan la entrada en el mercado (por ejemplo, en el Cabe destacar tres aspectos principales. En primer sector del transporte aéreo) y mejorar el marco de lugar, las instituciones las instituciones con éxito incentivos al elaborar inventarios, crear un conjunto encargadas de la promoción de la IED comparten de procedimientos para la adjudicación, y mejorar ciertas buenas prácticas: funciones normativas y el seguimiento y la evaluación de los sistemas de promoción separadas, un mandato preciso que incentivos. Por último, el Gobierno puede facilitar la permite la interacción eficaz con los inversionistas, y entrada de empresas que organicen sus actividades una estrategia sectorial clara. En segundo lugar, las en torno a las importaciones de bienes finales, en agencias de competencia eficaces se enfocan en el lugar de las inversiones en la producción, al reducir diseño e implementan instrumentos de promoción los aranceles y las medidas no arancelarias (MNA) y aplicación de la ley para garantizar el máximo en los sectores protegidos, por ejemplo, muebles impacto en los resultados del mercado, operan y electrodomésticos, como se hizo recientemente con autonomía técnica y funcional, y trabajan con los equipos informáticos2. para incorporar los principios de competencia en las políticas públicas más amplias. En tercer lugar, Para garantizar el acceso a mercados de insumos la preparación y la realización de negociaciones, eficientes, Argentina puede fortalecer la regulación junto con la aplicación de sus resultados, son las favorable a la competencia en los principales sectores responsabilidades básicas de las instituciones de redes, reforzar la aplicación de la ley anticarteles y comerciales. promover los vínculos con las empresas nacionales. Argentina puede fortalecer la regulación favorable Si cuentan con el apoyo y los equipos adecuados, a la competencia en los principales sectores de estas instituciones pueden diseñar y ejecutar redes, como el transporte, la electricidad y las reformas específicas en las áreas de comercio, telecomunicaciones, al garantizar el acceso eficaz inversión y competencia que darán frutos a nivel y no discriminatorio a los insumos, estimular los microeconómico al permitir que las empresas sean resultados en materia de competitividad y, a la vez, más competitivas y estén mejor integradas en la ofrecer incentivos para que las empresas funcionen economía mundial. En este informe se describen con eficiencia. También puede fortalecer la aplicación posibles reformas que pueden estructurarse en de la ley anticarteles, en particular en los mercados de torno a las condiciones que las empresas enfrentan insumos homogéneos, y simultáneamente, reducir habitualmente al intentar integrase en la economía las MNA, incluidas las licencias no automáticas para mundial, por ejemplo, 1) oportunidades de entrar los insumos. Por último, Argentina puede promover e invertir, 2) acceso a mercados de insumos de manera activa los vínculos con las empresas eficaces, 3) capacidad de competir en igualdad nacionales al crear una base de datos en línea de de condiciones, y 4) capacidad para expandirse y proveedores nacionales y modificar los requisitos de prosperar en los mercados internacionales. desempeño. 147 Para reforzar la igualdad de condiciones y garantizar los exportadores. Asimismo, puede establecer Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global condiciones de mercado no distorsionadas, a protocolos de procedimientos claros para abordar fin de permitir el crecimiento de las empresas los problemas que enfrentan los inversionistas más productivas y eficaces, Argentina puede extranjeros y crear de modo anticipativo una simplificar el tratamiento de las empresas estatales obligación legal para exigir que los organismos y eliminar los instrumentos que distorsionan la reguladores publiquen el texto de las regulaciones competencia. Por ejemplo, puede incorporar las propuestas antes de su promulgación. Un empresas estatales dentro del mismo régimen que mecanismo sistemático de respuesta a los las sociedades por acciones privadas e introducir inversionistas también aumentaría la confianza de principios de neutralidad normativa y fiscal para los inversionistas. Argentina también puede renovar las empresas estatales. También puede eliminar los el marco de revisión de fusiones y adquisiciones instrumentos que limitan la competencia, como la para acelerar la consolidación de las empresas Ley de Abastecimiento, que permite los controles eficientes. Para facilitar el comercio electrónico, el de precios. país puede actualizar el marco jurídico relativo a las firmas electrónicas y fortalecer la protección de los Por último, para ayudar a las empresas a expandirse consumidores electrónicos. y prosperar en los mercados internacionales, Argentina puede reducir la cantidad de licencias Todas las reformas mencionadas deben aplicarse no automáticas que se exigen para importar, de manera coherente para que Argentina obtenga y a la vez, crear procedimientos transparentes beneficios que se refuerzan mutuamente y se para abordar los problemas que enfrentan los derivan de una política más sólida de comercio, inversionistas extranjeros, renovar el marco de inversión y competencia. Para lograr este objetivo control de fusiones y adquisiciones, y actualizar en cualquiera de las áreas de políticas, será el marco de comercio electrónico. Al minimizar el necesario mantener la cooperación y la interacción uso de licencias no automáticas, Argentina puede institucionales eficaces entre los principales actores aumentar la previsibilidad de la producción para políticos. Notas 1. Basado en AAICI (2017) y Télam (2018). 2. En marzo de 2017, se redujeron a cero los aran- celes a la importación de ciertos componentes de equipos informáticos. 148 Resumen Ejecutivo Apéndices Apéndice A En la literatura se identifican varios canales a través de los cuales la liberalización del mercado puede impulsar la asignación de recursos y la productividad. Los efectos de las perturbaciones Vinculaciones teóricas y empíricas de las políticas comerciales en la productividad entre el comercio, la inversión y la pueden clasificarse, en general, en dos categorías competencia en la literatura principales: 1) cambios dentro de las empresas E que afectan los componentes de productividad a Entre las numerosas políticas que pueden nivel de las empresas, y 2) cambios que inducen forjar la dinámica de la asignación de reasignaciones de recursos intrasectoriales recursos en la economía, este informe se hacia las empresas más productivas, con lo que centra en un conjunto en particular: las políticas aumenta la productividad sectorial media. Las del mercado de productos relacionadas con la mejoras endógenas de la productividad de las inversión extranjera directa (IED), el comercio y empresas causadas por cambios dentro de ellas la competencia. En principio, estas tres políticas pueden originarse a partir de la exposición a la comparten una característica: la capacidad de competencia derivada de las reducciones de los dar forma a los incentivos que se ofrecen a las aranceles a los productos y están relacionadas empresas para mejorar la asignación de recursos, con acciones (observables), como la inversión fortalecer la productividad y, a la vez, integrarse en nuevas tecnologías, la adopción de nuevas en los mercados internacionales. La política de prácticas de gestión y la decisión de exportar1. Las inversión extranjera promueve o desalienta las mejoras dentro de las empresas también pueden decisiones sobre inversión; la política de comercio suscitarse mediante reducciones de los aranceles determina el tamaño del mercado de productos y a los insumos y están vinculadas con los cambios la variedad de fuentes de insumos disponibles para en el nivel de gastos en insumos o la variedad y las empresas; y la política de competencia influye la calidad de los insumos importados2. En el caso en la entrada en los mercados y su exposición a la de las empresas de producción diversificada, libre competencia, como también en los incentivos las mejoras de la productividad de las empresas para innovar y aumentar la productividad. pueden derivarse de los cambios en la combinación 149 de productos, cuando las empresas eliminan 1) mediante el efecto de demostración, es decir, Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global aquellos productos en los que no se especializan, cuando las empresas locales obtienen ciertos incrementan la productividad media de los conocimientos de nuevos productos, tecnologías productos que sobreviven y, por ende, aumentan la y estrategias de comercialización y gestión productividad general de las empresas3. En cuanto a observando a los competidores extranjeros; 2) los efectos (agregados) de la reasignación, se prevé a través de la rotación de personal, cuando las que las perturbaciones comerciales produzcan la empresas autóctonas contratan trabajadores reestructuración de las cuotas de mercado hacia capacitados por multinacionales, y 3) mediante la las empresas más productivas y, en consecuencia, transferencia de conocimientos, cuando las filiales incrementen la productividad agregada; la medida extranjeras transfieren conocimientos a sus clientes en que este proceso de reasignación afecta la o proveedores (y no reciben compensación por productividad agregada depende de la dispersión hacerlo). de la productividad de las empresas antes de las reformas4. La forma en que la IED afecta la productividad de las empresas locales y la economía en general se También se prevé que la reducción de las barreras ha estudiado exhaustivamente. Con respecto al a la IED tenga efectos positivos en la asignación efecto de la IED en las empresas receptoras, existen de recursos nacionales y la productividad, pruebas de transferencias de conocimientos entre especialmente a través de la diseminación vertical las oficinas centrales y las filiales extranjeras, al de conocimientos. Conceptualmente, existen dos menos en el contexto de los países en desarrollo6. formas principales mediante las cuales la reducción En cuanto a los efectos secundarios horizontales de las barreras a la IED puede afectar la asignación (los efectos de la IED en las empresas competidoras de recursos productivos y la productividad (de las del mismo sector, que se conocen como efectos firmas autóctonas y del país en su conjunto). En secundarios intrasectoriales), los datos empíricos primer lugar, este efecto puede ocurrir a través de no son concluyentes, y los resultados dependen en las externalidades competitivas, lo que se refiere a gran medida de las condiciones del país receptor7. un aumento del nivel de competencia del mercado En lo que se refiere a los efectos secundarios nacional. Esto puede afectar la productividad intersectoriales (verticales), parece haber pruebas al inducir cambios dentro de las empresas de más convincentes sobre los efectos positivos de manera similar a la liberalización del comercio la IED. Estos efectos pueden generarse a través de de productos, como se describió anteriormente, las vinculaciones hacia atrás, cuando las empresas cuando las empresas autóctonas se ven obligadas nacionales actúan como proveedoras de las a tomar medidas para mejorar la productividad, multinacionales, o principalmente, a través de las o al inducir la reasignación de recursos entre las vinculaciones hacia delante, cuando las empresas empresas nacionales, donde las empresas menos extranjeras (especialmente, en los sectores de eficientes se ven obligadas a cerrar sus puertas y las servicios) se benefician de las empresas locales de supervivientes aumentan su producción (o reducen procesamiento (downstream)8. su base de costos) y, como resultado, se incrementa la productividad media de las empresas autóctonas. Con respecto a la competencia, en estudios tanto En segundo lugar, la reducción de los obstáculos a teóricos como empíricos se ofrecen pruebas de la IED puede incidir en la asignación de recursos a que una mayor competencia de mercado impulsa través de la diseminación de conocimientos, lo que la productividad y el crecimiento económico. Estas ocurre cuando los conocimientos creados por una pruebas se encuadran en dos grandes grupos. En empresa extranjera son utilizados por una empresa primer lugar, existe una amplia variedad de estudios nacional, y esta empresa no compensa (plenamente) empíricos (basados en cada sector en particular, o a la multinacional5. Este tipo de diseminación incluso en cada empresa) que indican claramente generalmente se produce de las siguientes formas: que los sectores en los que la intensidad de la 150 competencia es mayor presentan un crecimiento Las políticas de inversión (extranjera directa), Apéndices más rápido de la productividad9. En el segundo comercio y competencia, una vez que se las combina grupo de estudios, se utiliza información directa de forma adecuada, se refuerzan mutuamente, en sobre el nivel de presión competitiva que enfrentan el sentido de que los dividendos en materia de las empresas, en lugar del grado de competencia crecimiento derivados de las reformas en un área propiamente dicho, para evaluar la correlación entre de políticas se refuerzan cuando se combinan de el nivel de (o los cambios en) presión competitiva manera adecuada con las reformas en las otras dos sobre (el crecimiento de) la productividad. En este áreas de políticas. Existen mecanismos específicos a sentido, véanse, por ejemplo, Nicoletti y Scarpeta través de los cuales se pueden integrar las políticas de (2003), Conway y otros (2006) y Alesina y otros (2005) inversión, comercio y competencia; véanse Guasch para obtener resultados empíricos del impacto y Rajapatirana (1994) y Bartok y Miroudot (2008) de la regulación favorable a la competencia en el para obtener una introducción a los tres conjuntos crecimiento de la productividad10. El fortalecimiento de fuerzas en juego. En principio, los beneficios de la competencia puede impulsar el crecimiento (estáticos y dinámicos) del comercio —ya sea de de la productividad de tres formas principales: los mercados de productos o de insumos— y de mejorando la eficiencia en la asignación de los las reformas relativas a la IED dependen de señales recursos, aumentando la eficiencia productiva de precios que requieren mercados competitivos. y fomentando la innovación. En primer lugar, la Por ejemplo, los beneficios de la liberalización competencia da lugar a una mejora en la eficiencia del comercio en términos de precios más bajos en la asignación de los recursos al permitir que para los consumidores nacionales pueden verse empresas más eficientes entren y obtengan una neutralizados por las prácticas anticompetitivas mayor participación en el mercado, a expensas de en los mercados que permiten que las empresas las empresas menos eficientes (lo que se denomina ejerzan poder de mercado. Del mismo modo, la el efecto entre empresas). En varios estudios se ha apertura del mercado a los inversionistas extranjeros intentado cuantificar la importancia de este efecto no beneficiará a los consumidores si un monopolio de distribución del mercado; véanse, por ejemplo, nacional se reemplaza por un monopolio Syverson (2004) y Arnold, Nicoletti y Scarpetta extranjero. Un nivel más alto de competencia (2011). En segundo lugar, la competencia da lugar a puede generar un aumento de la productividad y una mejora de la eficiencia productiva; actúa como de los ingresos únicamente cuando los mercados un mecanismo disciplinario dentro de las empresas nacionales son competitivos y las empresas y ejerce presión sobre los gerentes de las empresas extranjeras tienen acceso al mercado (Organización para que sean más eficientes, lo que reduce la de Cooperación y Desarrollo Económicos [OCDE], “ineficiencia x”, es decir, la diferencia entre la 2008). Las sinergias entre las políticas de comercio conducta más eficiente que puede tener la empresa y de inversión, por una parte, y entre las políticas y la conducta que exhibe en la práctica (lo que se de comercio y de competencia, por la otra parte, denomina el efecto dentro de las empresas). Bloom han sido ampliamente documentadas en la y Reenen (2010) examinan las vinculaciones entre literatura empírica. Por ejemplo, la liberalización la competencia en el mercado de productos y la del comercio parece tener un mayor impacto calidad de la gestión, y encuentran pruebas de que cuando se la combina con medidas favorables a la competencia está relacionada de manera sólida y la IED11. También hay pruebas de que el nivel de positiva con puntuaciones más altas de las prácticas competencia en un sector determinado incide en de gestión. En tercer lugar, la competencia impulsa a los beneficios de las medidas de liberalización del las empresas a innovar, lo que aumenta la eficiencia comercio12. Recientemente, una nueva tendencia dinámica a través de las mejoras tecnológicas en los de investigación en la literatura ha consistido en procesos de producción, o mediante la creación de tratar de explicar el impacto combinado de las nuevos productos y servicios. reformas en estas tres áreas de políticas13. 151 Notas productividad en las plantas adquiridas. Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 7. Véase Javorcik y Spatareanu (2005) para obtener un breve análisis sobre las fuerzas compensa- 1. Véanse De Loecker (2013) acerca del caso de torias que se derivan de la presencia de multi- Eslovenia, Lileeva y Trefler (2010) con respecto a nacionales dentro de un sector determinado. Canadá, y Bustos (2011) con relación a Argentina Aitken y Harrison (1999) han propuesto una ex- como ejemplos de estudios que abordan este plicación plausible de estas conclusiones mix- tipo de efecto. tas. Estos autores aducen que, por una parte, la 2. Para obtener datos empíricos de estos efectos entrada de extranjeros da lugar a la dispersión en los insumos, véanse Fernándes y Paunov de conocimientos y, por ende, posiblemente (2012) sobre el caso de Chile; Topalova y Khan- facilite el crecimiento de la productividad en delwal (2011) con respecto a India; y Halpern, las empresas autóctonas. Por otra parte, la ma- Koren y Szeidl (2015) con relación a Hungría. yor competencia de las empresas con capital 3. Véase Bernard, Redding y Schott (2010) para ob- extranjero podría incrementar el costo medio tener datos empíricos. de los productores nacionales a corto plazo y, 4. Véanse Melitz (2003) y Melitz and Ottaviano como resultado, reducir la productividad obser- (2008) para obtener una investigación teórica vada. Dado que en la mayoría de los estudios no y empírica sobre este aspecto, y Pavcnik (2002) se incluyen controles integrales del efecto de para obtener datos empíricos sobre los dividen- la competencia, se observa la suma de las dos dos de la productividad derivados de los efectos fuerzas y, según su fuerza relativa, se encuentra de la reasignación causados por la liberalización un efecto positivo o negativo, o ningún efecto. del comercio en Chile. 8. Véanse Javorcik (2004) y Blalock y Gertler (2004) 5. La idea de que la afluencia de IED probablemen- para obtener datos empíricos del efecto ante- te lleve nuevas tecnologías y conocimientos al rior. En cuanto a los efectos de las vinculaciones país receptor se basa en el argumento de que hacia delante, véanse, por ejemplo, Arnold, Ja- las empresas multinacionales son productoras vorcik y Mattoo (2011) sobre la República Checa, de conocimientos. Las empresas multinaciona- Arnold y otros (2015) sobre India, y Fernándes y les generalmente provienen de la parte superior Paunov (2012) sobre Chile. de la distribución de productividad de las em- 9. Véanse Nickell (1996); Blundell, Griffith, y Van Re- presas de sus países, dado que solo los estable- enen (1995); Ahn (2002); y Disney, Haskel y He- cimientos más productivos pueden afrontar los den (2003), entre otros. costos adicionales que conlleva la instalación 10. En este segundo grupo, también existen estu- de plantas de producción en un país extran- dios en los que se ha intentado relacionar el jero (Helpman, Melitz y Yeaple, 2004). Dichas nivel de competencia en los sectores de extrac- empresas pueden competir con éxito en los ción/producción (upstream) con el desempeño mercados extranjeros gracias a las “ventajas de en materia de productividad en los sectores de la propiedad” (Dunning, 1988), que dependen, procesamiento (downstream). Véanse Barone y en gran medida, de su firme compromiso con Cingano (2011) y Bourles y otros (2013) sobre los la investigación y el desarrollo, y que no están países de la OCDE. necesariamente codificadas en tecnologías ex- 11. Véanse Ramondo y Rodríguez-Clare (2013), Hal- clusivas como, por ejemplo, conocimiento táci- pern, Koren y Szeidl (2015), y Ahn y otros (2016). to, conocimientos técnicos, técnicas de gestión 12. Véase Topalova y Khandelwal (2011). En este y estrategias de comercialización. sentido, De Loecker y otros (2016) explican 6. Por ejemplo, Arnold y Javorcik (2009) contem- cómo las reducciones de costos y las mejoras plan el posible carácter endógeno de las deci- de la productividad derivadas de la liberaliza- siones relativas a la IED y presentan resultados ción del comercio se traspasan a los precios (y sobre Indonesia que indican que la propiedad a los consumidores). Los autores analizan un pe- extranjera genera mejoras considerables de la 152 ríodo de liberalización del comercio en India y Parents? Foreign Direct Investment and Firm Apéndices llegan a la conclusión de que las reducciones de Productivity in Indonesia”. En Journal of Interna- los aranceles a los insumos y, por ende, de los tional Economics 79 (1): 42-53. costos marginales, en realidad, son compensa- Arnold, J., B. Javorcik, M. Lipscomb y A. Mattoo, dos por las empresas mediante un aumento del 2015. “Services Reform and Manufacturing Per- 11 % de los recargos, en promedio. Este traspaso formance: Evidence from India”. Economic Jour- incompleto podría estar vinculado con las con- nal 126: 1-39. diciones poco competitivas del mercado. Las Arnold, J., B. Javorcik y A. Mattoo, 2011. “Does Servi- condiciones de la demanda también pueden ces Liberalization Benefit Manufacturing Firms? incidir en este proceso. Evidence from the Czech Republic”. En Journal of 13. Conway y otros (2006), Andrews y Cingano International Economics 85 (1): 136-46. (2014) y Gal y Hijzen (2016), entre muchos otros, Arnold, J., G. Nicoletti y S. Scarpetta, 2011. “Regu- presentan pruebas de aumentos considerables lation, Resource Reallocation, and Productivity de la productividad derivados de la reducción Growth”. En European Investment Bank Papers 16 de las regulaciones que limitan la competencia, (1): 90-115. la eliminación de los obstáculos arancelarios y Barone, G. y F. Cingano, 2011. “Service Regulation la disminución de las restricciones a la IED a los and Growth: Evidence from OECD Countries”. En niveles de las “mejores prácticas”. Economic Journal 121 (555): 931-57. Bartók, C. y S. Miroudot, 2008. The Interaction amongst Trade, Investment and Competition Poli- cies. Documento sobre políticas comerciales n.º Referencias 60 de la OCDE. 203-24. Aitken, B. y A. Harrison, 1999. “Do Domestic Firms Bourles, R., G. Cette, J. López, J. Mairesse y G. Nicolet- Benefit from Direct Foreign Investment? Evi- ti, 2013. “Do Product Market Regulations In Ups- dence from Venezuela”. En American Economic tream Sectors Curb Productivity Growth? Panel Review, 89 (3): 605-18. Data Evidence for OECD Countries”. En Review of Alesina, A., G. Ardagna, G. Nicoletti y F. Schiantarelli, Economics and Statistics 95 (5): 1750-68. 2005. “Regulation and Investment”. En Journal of Blundell, R., R. Griffith y J. van Reenen, 1995. “Dyna- the European Economic Association 3 (4): 791-25. mic Count Data Models of Technological Inno- Andrews, D. y F. Cingano, 2014. “Public Policy and vation”. En Economic Journal 105 (429): 333-44. Resource Allocation: Evidence from Firms in Bustos, P., 2011. “Trade Liberalization, Export, and OECD Countries”. Economic Policy 29 (78): 253- Technology Upgrading: Evidence on the Impact 96. of Mercosur on Argentinian Firms”. En American Arnold, J. y B. Javorcik, 2009. “Gifted Kids or Pushy Economic Review 101 (1): 304-40. 153 Conway, P., D. de Rosa, G. Nicoletti y F. Steiner, 2006. Tell Us?”. En Does Foreign Direct Investment Pro- Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Regulation, Competition and Productivity Conver- mote Development?, comps. T. Moran, E. Graham gence. Documento de trabajo n.º 509 del Depar- y M. Blomstrom. Washington, DC: Institute for tamento de Economía de la OCDE. International Economics. del Departamento de Economía de la OCDE. Pavcnik, N., 2002. “Trade Liberalization, Exit, and Pro- Ramondo, N. y A. Rodríguez-Clare, 2013. “Trade, Guasch, J. y S. Rajapatirana, 1994. The Interface of Multinational Production, and the Gains from Trade, Investment, and Competition Policies. Issues Openness”. En Journal of Political Economy 121 and Challenges for Latin America. Documento (2): 273-322. de trabajo sobre investigaciones relativas a po- Syverson, C., 2004. “Market Structure and Producti- líticas de desarrollo n.º 1393 del Banco Mundial. vity: A Concrete Example”. En Journal of Political Banco Mundial, Washington, DC. Economy 112 (6): 1181-1222. Halpern, L., M. Koren y A. Szeidl, 2015. “Imported Topalova, P. y A. Khandelwal, 2011. “Trade Liberali- Inputs and Productivity”. En American Economic zation and Firm Productivity: The Case of India”. Review, 105 (12): 3660-3703. En Review of Economics and Statistics 93 (3): 995- Helpman, E., M. J. Melitz y S. R. Yeaple, 2004. “Export 1009. versus FDI with Heterogeneous Firms”. En Ameri- can Economic Review, 94 (1): 300-316. Javorcik, B., 2004. “Does Foreign Direct Investment Increase the Productivity of Domestic Firms? In Search of Spillovers through Backward Linkages”. En American Economic Review, 94 (3): 605-27. Javorcik, B. y M. Spatareanu, 2005. “Disentangling FDI Spillover Effects: What Do Firm Perceptions 154 Apéndice B datos indican que las instituciones del mercado de Apéndices trabajo menos estrictas facilitan el desplazamiento de trabajadores hacia empresas más productivas y promueven la entrada y salida de las empresas1. Vinculaciones entre las políticas Los impedimentos al movimiento de trabajadores macroeconómicas y las políticas entre empresas y sectores heterogéneos pueden del mercado de factores para la menoscabar el crecimiento de la productividad integración agregada y los beneficios derivados de la apertura de la economía. Algunos estudios sobre países En este informe se analizan las reformas estructurales específicos han comprobado que una regulación microeconómicas en los mercados de productos, y excesiva puede retrasar la creación de empleo en en este apéndice, se examinan brevemente otras las cadenas de valor globales y, como resultado, áreas de políticas complementarias que pueden los países pierden los efectos de aglomeración y la ser importantes para lograr la integración en la diseminación de conocimientos que favorecen el economía mundial. empleo2. Una política macroeconómica adecuada Lo mismo cabe decir de las políticas crediticias y también es importante porque puede ayudar a financieras. La asignación de capital entre distintas establecer incentivos apropiados para los agentes empresas (y actividades) es otro factor determinante económicos. Una política macroeconómica importante de la productividad agregada y sólida, con una inflación estable y un tipo de puede determinar los efectos de la integración cambio flexible que no estén muy desequilibrado, internacional. Las restricciones financieras sobre el ayuda a brindar estabilidad y previsibilidad a los precio o la cantidad de crédito pueden retrasar, e agentes económicos para que puedan formular incluso limitar, el proceso de reasignación posterior con más eficacia sus estrategias de producción. a la apertura de la economía, dado que a las La estabilidad macroeconómica y una política empresas productivas, pero de escaso patrimonio cambiaria adecuada son aún más importantes neto, les lleva tiempo acumular suficientes activos durante la apertura de la economía, especialmente para operar a escala plena3. Las políticas financieras para estimular una respuesta sólida y fuerte de las distorsionadoras pueden afectar la asignación exportaciones, dado que las importaciones suelen inadecuada de recursos, la entrada adicional, la aumentar más rápidamente que las exportaciones adopción de tecnologías4 y la capacidad de cubrir como reacción a las reducciones de los aranceles los costos fijos de la entrada en las actividades de comerciales. exportación5. Las políticas laborales también deben ser favorables También es fundamental la combinación de para facilitar el movimiento de reasignación una capacidad considerable de absorción y una de recursos desencadenado por las reformas política eficaz de innovación para garantizar el tendientes a la apertura de la economía. El proceso funcionamiento adecuado de la “máquina de de integración en los mercados mundiales genera difusión”. Los beneficios de la mayor integración un turbulento movimiento de reasignación y en la economía mundial están condicionados a rotación de mano de obra. Si se eliminan las rigideces la “capacidad de absorción” (por ejemplo, capital del mercado laboral, la apertura de la economía humano) para captar los beneficios secundarios causaría una reasignación ordenada de trabajadores del comercio6. Asimismo, la conexión con los hacia actividades más productivas. Sin embargo, mercados internacionales a través del comercio, la este proceso de reasignación no es automático, inversión extranjera directa (IED) y la participación debido en parte a los rigores creados por las en cadenas de valor globales ofrece posibilidades instituciones del mercado de trabajo, por ejemplo, para la difusión de conocimientos entre empresas prácticas rígidas de contratación y despido. Los 155 internacionales y nacionales. En este sentido, de las regulaciones comerciales condicionan en Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global la capacidad de un país para absorber, adaptar gran medida la capacidad de las empresas para y aprovechar plenamente los beneficios de los responder a las perspectivas emergentes en conocimientos producidos en la frontera depende nuevos sectores. Las regulaciones de entrada y de las inversiones estratégicas en investigación salida son importantes. Las normas de entrada y desarrollo, conocimientos especializados de restrictivas pueden perjudicar la experimentación, organización y otras formas de capital basado en el un costo que es desproporcionadamente más conocimiento7. alto en áreas tales como los sectores con uso intensivo de la tecnología de la información y las Las regulaciones comerciales eficaces son otro comunicaciones8. Las regulaciones restrictivas factor importante para aprovechar las nuevas menoscaban considerablemente el crecimiento oportunidades que surgen a partir de la integración del empleo, ya que las empresas jóvenes son las económica a nivel mundial y, a la vez, mejorar principales impulsoras de la creación de puestos de la eficiencia en la asignación de los recursos. La trabajo. Las regulaciones de salida (por ejemplo, la integración en la economía mundial genera nuevas legislación sobre situaciones de quiebra) inciden en oportunidades de negocios para las empresas la rapidez con la que una economía puede reasignar nacionales e impulsa la reasignación de recursos los recursos que están atrapados en empresas no entre los distintos sectores y empresas. El tiempo y viables hacia usos más eficientes. los costos financieros que demanda el cumplimiento Notas teórico y un análisis empírico sobre los efectos perjudiciales de las imperfecciones de los mer- cados financieros para el comercio internacio- 1. Véase, por ejemplo, Henrekson y Johansson nal. (2010) para obtener un análisis empírico de la 6. Véase Borensztein, De Gregorio y Lee (1998) función de las instituciones que fomentan la para obtener un análisis teórico. creación de empresas de alto crecimiento y pro- 7. Véase Organización para la Cooperación y el De- mueven la transformación estructural. sarrollo Económicos (OCDE) (2015) para obtener 2. Véase Banco Mundial (2013) para obtener un un análisis teórico y empírico sobre el rol de la análisis detallado de la forma en que las regula- difusión de tecnología como canal para promo- ciones laborales excesivas pueden contrarrestar ver el crecimiento de la productividad. la creación de empleo dentro de las cadenas de 8. Véase Andrews y Cingano (2014) para obtener valor. datos empíricos. 3. Véase Buera y Shin (2011) para obtener un aná- lisis empírico sobre la función que cumplen las dificultades financieras y la asignación inade- cuada de recursos a la hora de explicar la diná- mica de desarrollo. 4. Véase Midrigan y Xu (2014) para obtener un in- teresante análisis teórico y empírico del impacto de las dificultades financieras en el crecimiento de la productividad total de los factores a través de las decisiones en materia de entrada y adop- ción de tecnología y la asignación inadecuada de recursos. 5. Véase Manova (2013) para obtener un modelo 156 Referencias Apéndices Andrews, D. y F. Cingano, 2014. “Public Policy and Resource Allocation: Evidence from Firms in OECD Countries”. Economic Policy 29 (78): 253- 96. Borensztein, E., J. De Gregorio y J. W. Lee, 1998. “How Does Foreign Direct Investment Affect Econo- mic Growth?”. En Journal of International Econo- mics 45: 115-35. Buera, F. y Y. Shin, 2011. “Self-Insurance vs. Self-Fi- nancing: A Welfare Analysis of the Persistence of Shocks”. En Journal of Economic Theory 146 (3): 845-62. Henrekson, M. y D. Johansson, 2010. “Gazelles as Job Creators: A Survey and Interpretation of the Evi- dence”. En Small Business Economics 35: 227-44. Manova, K., 2013. “Credit Constraints, Heteroge- neous Firms and International Trade”. En Review of Economic Studies 80 (2): 711-44. Midrigan, V. y D. Xu, 2014. “Finance and Misalloca- tion: Evidence from Plant-Level Data”. En Ameri- can Economic Review 104 (2): 422-58. OCDE, 2015. The Future of Productivity. Banco Mundial, 2013. Turkey—Reform for Competi- tiveness Technical Assistance: Fostering Open and Efficient Markets through Effective Competition Po- licies. Washington, DC: Banco Mundial. 157 Apéndice C del Banco Mundial, un modelo de EGC dinámico Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global global y recursivo. En este apéndice se abarcan las características Marco de equilibrio general principales del modelo LINKAGE. En Van der computable Mensbrugghe (2011), se brinda una descripción completa. La versión del modelo LINKAGE aplicado En un modelo de equilibrio general computable a Argentina se basa en la versión 9.1 de la base (EGC), se utilizan datos económicos y un conjunto de datos del Proyecto de Análisis del Comercio de ecuaciones conductuales para estimar cómo Mundial. Este conjunto de datos se adaptó para puede reaccionar una economía a los cambios en Argentina como se indica a continuación. En las políticas, la tecnología u otros factores. En el primer lugar, se actualizó la estructura de insumos modelo, se toma como base un conjunto de datos y productos de Argentina desde 1997 hasta 2004 de un año inicial que abarca toda la economía y (los últimos cuadros oficiales del Instituto Nacional se realiza un seguimiento de las vinculaciones de Estadística y Censos de la República Argentina o entre los sectores mediante diagramas de INDEC). En segundo lugar, el año de referencia del flujos de insumos-productos o transacciones Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (2011) intersectoriales, y diversas fuentes de demanda, se actualizó a 2015. En tercer lugar, se identificaron por ejemplo, la demanda intermedia de las 26 regiones, que incluyeron a cada país del Mercosur; empresas y la demanda final de los hogares, el la Unión Europea (27 Estados miembros y el Reino Gobierno y la inversión. También se establecen Unido); los miembros de la Alianza del Pacífico; y modelos de la conducta de los productores según otras regiones con posibilidades de integración, el principio de maximización de utilidades y sus como Canadá, China, la Asociación Europea de funciones de producción. Por último, se simulan Libre Comercio, Japón, Corea y los Estados Unidos. la demanda y la oferta extranjeras mediante la En cuarto lugar, se amplió la dimensión sectorial inclusión de ecuaciones que explican los flujos del Proyecto de Análisis del Comercio Mundial para comerciales bilaterales. El análisis basado en un incluir varios sectores nuevos de interés para la modelo de EGC comienza con la elaboración de economía de Argentina (la lista final de sectores se una línea de base a largo plazo con un conjunto incluye en el cuadro C.1). de variables y parámetros exógenos (población, crecimiento de la productividad y elasticidades). A La especificación básica del modelo LINKAGE refleja continuación, se formula el escenario hipotético de en gran medida un modelo de EGC global estándar, políticas modificando algunas variables exógenas donde la producción se especifica como una serie o parámetros de política. Por último, se evalúa el de funciones anidadas de elasticidad constante de efecto de una política hipotética considerando sustitución de diversos insumos, como mano de desviaciones de variables endógenas (es decir, obra calificada y no calificada, capital, tierras, recursos aquellas variables que no son fijas o especificadas naturales (específicos de cada sector), energía y por el usuario) de los niveles de la línea de base; otros insumos materiales. La estructura del nido por ejemplo, producto interno bruto (PIB), de elasticidad constante de sustitución caracteriza inversión, ahorro, flujos comerciales, productos las relaciones de sustitución y complementariedad sectoriales, empleo, salarios, consumo de los en todos los insumos1. En el mercado de trabajo, en hogares, bienestar social, precios relativos, etc. la línea de base, el modelo parte de la premisa del pleno empleo y contempla la migración interna, En este informe se presentan escenarios a mediano aunque no haya migración internacional. El modelo y a largo plazo para evaluar varias repercusiones contempla la segmentación del mercado al permitir para Argentina de la liberalización del comercio en que la migración de las zonas rurales a las urbanas frentes de integración unilaterales y multilaterales. de la mano de obra no capacitada sea una función Estos escenarios se basan en el modelo LINKAGE de los salarios relativos. 158 Apéndices Cuadro C.1 Sectores identificados en el modelo Agricultura/alimentos Recursos naturales y Manufactura Servicios energía Vino Biodiésel Productos farmacéuticos Comunicaciones, finanzas y negocios Carne vacuna Combustibles y productos Equipos informáticos Otros servicios derivados de combustibles Aves de corral y porcinos Acero Artículos electrónicos Lácteos Otros recursos naturales Productos de metal Soja Muebles Harina y aceite de soja Calzado Azúcar Vehículos Frutas y verduras Autopartes Maíz Maquinaria agrícola Trigo Electrodomésticos Otros alimentos y Otros equipos y productos agrícolas maquinarias Textiles e indumentaria Otras manufacturas La demanda de cada agente nacional se especifica de inversión se basan en funciones de elasticidad en lo que se conoce como supuesto de Armington, constante de sustitución. es decir, la demanda de un conjunto de bienes producidos en el país e importados. La demanda En el escenario estándar, se incorporan tres reglas de de Armington se agrega en todos los agentes y se cierre. En primer lugar, el gasto público se mantiene asigna a nivel nacional entre la producción nacional constante como porcentaje del PIB, y el equilibrio y las importaciones por región de origen2. Cada flujo fiscal es exógeno, mientras que los impuestos bilateral se vincula con tres diferencias de precios: directos se utilizan como mecanismos de ajuste la primera distingue los precios del productor del para cubrir los cambios en los ingresos y mantener precio franco a bordo (un impuesto o subsidio a la el saldo fiscal al nivel exógeno. La segunda regla exportación); el segundo distingue el precio franco de cierre determina el equilibrio inversión/ahorro. a bordo del precio de costo, seguro y flete (un Los hogares ahorran una parte de sus ingresos, margen de comercio y transporte internacional), y la propensión media al ahorro se ve influida y el tercero distingue el precio de costo, seguro y por los aspectos demográficos y el crecimiento flete del precio para el usuario final (un arancel de económico. El ahorro del Gobierno y el ahorro importación). extranjero son exógenos en la especificación actual. Como resultado, la inversión se basa en el ahorro, y Los ingresos del Gobierno provienen de diversos el monto total de ahorro depende de los ahorros impuestos: a las ventas, al consumo, a las de los hogares; el precio de los bienes de inversión exportaciones, a la producción y a los factores, también está determinado por la demanda de derechos de importación e impuestos directos. Los inversión. La tercera regla de cierre determina el ingresos por concepto de inversiones provienen equilibrio externo. En la especificación actual del del ahorro de los hogares y del Gobierno y del modelo, se supone que el ahorro extranjero (y, ahorro neto extranjero. Los gastos del Gobierno y por ende, la balanza comercial) es fijo. Por lo tanto, 159 Grá co C.1 Crecimiento anual real del PIB en Argentina en la línea de base Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 3.0 2.5 2.0 Porcentaje 1.5 1.0 0.5 0 2015–20 2020–25 2025–30 2015–30 los cambios en los flujos comerciales generarán gráfico C.1. modificaciones del tipo de cambio real. Cabe destacar algunas salvedades del modelo En el modelo LINKAGE se incorporan algunas LINKAGE. El modelo no incluye algunas de las dinámicas claves en términos de crecimiento de la características típicas de los rendimientos de escala población, ahorro frente a inversión, acumulación crecientes con variación del producto, por lo que la de capital y crecimiento de la productividad. El liberalización no causa aumentos dinámicos de la crecimiento de la población se basa en la variante productividad ni efectos de variación. Sin embargo, media de fecundidad de las proyecciones de los trabajos empíricos que respaldan este enfoque población de las Naciones Unidas. El crecimiento no están lo suficientemente desarrollados, y no de la mano de obra se equipara al crecimiento de existen estimaciones específicas para cada país de la población en edad de trabajar, que se define los parámetros de elasticidad que han de aplicarse en este informe como la cohorte demográfica de en modelos globales. Por ende, el enfoque de 15 a 64 años de edad. La inversión se equipara al LINKAGE se basa en los efectos de la especialización ahorro. El ahorro es una función del aumento de intersectorial solamente. El modelo tampoco los ingresos y de los coeficientes de dependencia incluye otros factores dinámicos propuestos en la demográfica (el ahorro se incrementa a medida literatura, como los aumentos de la productividad que los ingresos aumentan y los coeficientes de derivados de los efectos de crecimiento endógeno dependencia disminuyen)3. La acumulación de a través de la difusión de los avances tecnológicos, el capital se equipara al capital (depreciado) más aprendizaje práctico o la afluencia de tecnologías e la inversión del período anterior. El crecimiento inversiones extranjeras inducida por la liberalización. de la productividad en la línea de base se “calibra” Estos efectos, si bien son posibles, son difíciles de para alcanzar una tendencia determinada en el medir e incorporar en este tipo de análisis. Asimismo, crecimiento a largo plazo en consonancia con ciertos cambios de políticas que generalmente son las tasas históricas de crecimiento (es decir, hasta difíciles de cuantificar (como las reformas relativas 2015), y luego, el crecimiento de la productividad a las medidas no arancelarias en los bienes y se mantiene fijo hasta los escenarios de mediano y servicios y las restricciones a la inversión) presentan largo plazo (2020 y 2030). desafíos analíticos que pueden afectar los efectos económicos estimados. Debido a estas limitaciones, Para el escenario de referencia de este informe, las los resultados del EGC que se presentan en este tasas de crecimiento del PIB GDP que se suponen informe probablemente sean conservadores. para la economía de Argentina se muestran en el 160 Notas Referencias Apéndices 1. El modelo LINKAGE utiliza una estructura de Van der Mensbrugghe, D., 2011. Linkage Technical producción por antigüedad que contempla el Reference Document, Version 7.1. Washington, DC: capital maleable y semimaleable. Esto significa res. Asimismo, se supone que el capital antiguo es menos flexible que el capital nuevo. 2. En un nido de elasticidad constante de sustitu- ción de primer nivel, primero se asigna la deman- da agregada (o de Armington) entre la produc- ción nacional y un conjunto de importaciones agregadas. Luego, en un nido de segundo nivel, se asignan las importaciones agregadas a las di- ferentes regiones del modelo y, de este modo, se genera una matriz de flujos comerciales bila- terales. 3. Por lo tanto, los países que tienen ta- sas de dependencia de jóvenes descendientes suelen experimentar un aumento del ahorro. Con el tiempo, esto se verá contrarrestado por los países donde la proporción de ancianos en la población está en aumento, lo que se traducirá en una disminución de los ahorros. 161 Apéndice D sector. El indicador de toda la economía se calcula Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global mediante un enfoque de abajo arriba en el que se utilizan los datos sobre las estructuras y políticas normativas para asignar valores numéricos a Metodología de la regulación 18 dominios normativos de bajo nivel. Estos valores, del mercado de productos de la o indicadores de bajo nivel, luego se agregan “en la Organización de Cooperación y parte superior del árbol” (gráfico D.1) para obtener Desarrollo Económicos siete indicadores de nivel intermedio, los cuales, a su vez, se agregan para obtener tres indicadores Los indicadores de regulación del mercado de de alto nivel: el control estatal, los obstáculos al productos (RMP) de toda la economía y sectoriales emprendimiento y los obstáculos al comercio y a de la Organización de Cooperación y Desarrollo la inversión. Por último, estos tres indicadores se Económicos (OCDE) miden las restricciones agregan para generar el RMP de toda la economía. normativas con respecto a la competencia. Si bien el RMP de toda la economía es un solo indicador En los indicadores sectoriales, se agregan los datos que resume la información por dominio normativo, por sector. Estos indicadores se basan en el mismo los indicadores sectoriales hacen lo propio por Grá co D.1 Indicador de RMP de la OCDE Regulación del mercado de productos Control estatal Obstáculos al emprendimiento Obstáculos al comercio y a la inversión Propiedad Participación Complejidad Cargas Protección Obstáculos Otros pública en de los administrati- regulatoria explícitos al obstáculos al operaciones procedimien- vas para las de los comercio y a comercio y a comerciales tos de empresas incumbentes la inversión la inversión regulación emergentes Alcance de Controles de Sistema de Cargas Obstáculos Obstáculos a Trato las EE precios licencias y administrati- jurídicos la IED diferencial permisos vas para las para la de los Participación Regulación empresas entrada Obstáculos proveedores del Gobierno de comando Comuni- arancelarios extranjeros en los y control cación y Cargas Exenciones a sectores de simpli - administrati- las leyes Obstáculos a redes cación de vas para las antimonopo- la facilitación reglas y empresas de lio del comercio Control procedimien- propietario directo sobre tos único Obstáculos las empresas en los Obstáculos sectores de Gestión de en los redes las EE sectores de servicios Fuente: Koske y otros (2015). Nota: EE = empresa estatal; IED = inversión extranjera directa. 162 Grá co D.2 Indicadores no manufactureros de la OCDE en los sectores de energía, Apéndices transporte y comunicaciones Energía, transporte y comunicaciones Energía Transporte Comunicación Telecomu- Electricidad Gas Aéreo Ferroviario Por carretera Postal nicaciones Regulación Regulación Regulación Regulación Regulación Regulación Regulación para la para la para la para la para la para la para la entrada entrada entrada entrada entrada entrada entrada Propiedad Propiedad Propiedad Propiedad Controles de Propiedad Propiedad pública pública pública pública precios pública pública Integración Integración Integración Estructura Estructura vertical vertical vertical del mercado del mercado Estructura Estructura Estructura del mercado del mercado del mercado Fuente: Koske y otros (2015). conjunto de datos subyacentes que el indicador indicador de cada sector del grupo. Por ejemplo, de RMP de toda la economía, y para calcularlo se al calcular el indicador de energía, transporte utiliza un enfoque de abajo arriba similar, pero en y comunicaciones, se obtienen indicadores de el árbol se agregan valores numéricos para obtener los sectores de electricidad, comunicaciones indicadores específicos de cada sector1. Existen y transporte. Por último, estos se agregan para tres indicadores sectoriales, correspondientes a obtener el indicador de energía, transporte y tres grupos de sectores: 1) energía, transporte y comunicaciones. En el gráfico D.2 se muestra comunicaciones; 2) servicios profesionales, y 3) el árbol de los indicadores de regulación del comercio minorista. Para cada grupo, al calcular sector no manufacturero correspondientes a el indicador de RMP sectorial correspondiente, se energía, transporte y comunicaciones y servicios agregan puntuaciones de nivel más bajo en un profesionales. Nota empresas emergentes”. Sin embargo, los mis- mos datos se incorporan en el cálculo del indi- cador de RMP de los servicios profesionales a 1. Por ejemplo, los datos sobre el requisito de ser través de las subcategorías “Membresía obliga- miembro de una asociación de profesionales se toria en asociaciones” dentro de las categorías incorporan en el cálculo del indicador de RMP “Regulación para la entrada” de cada uno de los de toda la economía a través de la subcategoría cuatro servicios profesionales. “Obstáculos en los sectores de servicios” dentro de la categoría “Cargas administrativas para las 163 Referencias Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Koske, I., I. Wanner, R. Bitetti y O. Barbiero, 2015. The 2013 Update of the OECD’s Database on Product Market Regulation: Policy Insights for OECD and Non-OECD Countries. Documento de trabajo n.º 1200 del Departamento de Economía de la OCDE. 167 Apéndice F Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Especificaciones de las regresiones de precios Cuadro F.1 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades de todos los demás países (con datos de Numbeo) (1) (2) (3) (4) (5) Argentina 0,138*** 0,141*** 0,330*** 0,323*** 0,319*** (0,022) (0,024) (0,022) (0,032) (0,040) Logaritmo de PIB per cápita a valores - - 0,409*** 0,410*** 0,416*** de paridad de poder adquisitivo (0,026) (0,026) (0,034) (USD internacionales de 2011) Logaritmo del costo de importación - - - 0,014 0,011 (0,046) (0,046) Derecho arancelario, aplicado - - - - 0,003 (0,010) Cant. de observaciones 17 724 17 724 17 542 17 542 17 482 R cuadrado 0,615 0,616 0,756 0,756 0,756 Efectos fijos por producto Sí Sí Sí Sí Sí Efectos fijos por año No Sí Sí Sí Sí Notas: Los resultados corresponden a una regresión de mínimos cuadrados ordinarios con datos de Numbeo. La variable dependiente es el logaritmo de los precios de mercado (USD/kg) de los siguientes productos: leche (normal, 1 litro), hogaza de pan blanco fresco (500 g), arroz (blanco, 1 kg), huevos (12), queso local (1 kg), pechugas de pollo (sin hueso y sin piel, 1 kg), lomo de res (1 kg, o carne roja de la pata trasera equivalente), manzanas (1 kg), bananas (1 kg), naranjas (1 kg), tomates (1 kg), papas (1 kg), cebollas (1 kg), lechuga (1 planta). Los errores estándar agrupados a nivel de las ciudades se indican entre paréntesis. La significación se indica mediante ***, **, y *, que corresponden al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. 168 Apéndices Cuadro F.2 Análisis de la comparación de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades comparables de América Latina (se usa el tipo de cambio de mercado vigente de EIU para convertir las monedas nacionales a USD) (1) (2) (3) (4) (5) Argentina 0,231*** 0,231*** 0,196*** 0,164*** 0,165*** (0,040) (0,040) (0,034) (0,029) (0,028) Logaritmo de PIB per cápita a valores - - 0,272* 0,290* 0,272* de paridad de poder adquisitivo (0,143) (0,142) (0,137) (USD internacionales de 2011) Logaritmo del costo de importación - - - 0,114** 0,090 (0,049) (0,093) Derecho arancelario, aplicado - - - - 0,006 (0,018) Cant. de observaciones 1176 1176 1176 1176 1176 R cuadrado 0,782 0,786 0,795 0,798 0,798 Efectos fijos por producto Sí Sí Sí Sí Sí Efectos fijos por año No Sí Sí Sí Sí Notas: Los resultados corresponden a una regresión de mínimos cuadrados ordinarios con datos del conjunto de datos de The Economist Intelligence Unit (EIU) (http://www.eiu.com/site_info.asp?info_ name=EIUcityData&entry1=DataServicesNav&entry2=DataServicesNav2&infositelayout=site_info_nav). La variable dependiente es el logaritmo de los precios de mercado (USD/kg) de los siguientes productos: manzanas (1 kg), bananas (1 kg), carne (asada, 1 kg), queso (importado, 500 g), pollo (fresco, 1 kg), huevos (12), lechuga (1 planta), leche (pasteurizada, 1 litro), cebollas (1 kg), naranjas (1 kg), papas (2 kg), tomates (1 kg), pan blanco (1 kg) y arroz blanco (1 kg). Los errores estándar agrupados a nivel de las ciudades se indican entre paréntesis. La significación se indica mediante ***, **, y *, que corresponden al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. Los países comparables en América. 169 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global Cuadro F.3 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a países comparables de América Latina, con uso del factor de conversión de la paridad del poder adquisitivo (1) (2) (3) (4) (5) Argentina 0,137** 0,136** 0,139* 0,084 0,090 (0,059) (0,059) (0,070) (0,118) (0,114) Logaritmo de PIB per cápita a valores - - -0,023 0,008 -0,054 de paridad de poder adquisitivo (0,182) (0,202) (0,179) (USD internacionales de 2011) Logaritmo del costo de importación - - - 0,183 0,096 (0,201) (0,165) Derecho arancelario, aplicado - - - - 0,021 (0,020) Cant. de observaciones 1162 1162 1162 1162 1162 R cuadrado 0,783 0,787 0,787 0,794 0,795 Efectos fijos por producto Sí Sí Sí Sí Sí Efectos fijos por año No Sí Sí Sí Sí Notas: Los resultados corresponden a una regresión de mínimos cuadrados ordinarios con datos del conjunto de datos de The Economist Intelligence Unit (EIU) (http://www.eiu.com/site_info.asp?info_ name=EIUcityData&entry1=DataServicesNav&entry2=DataServicesNav2&infositelayout=site_info_nav). La variable dependiente es el logaritmo de los precios de mercado (USD/kg) de los siguientes productos: manzanas (1 kg), bananas (1 kg), carne (asada, 1 kg), queso (importado, 500 g), pollo (fresco, 1 kg), huevos (12), lechuga (1 planta), leche (pasteurizada, 1 litro), cebollas (1 kg), naranjas (1 kg), papas (2 kg), tomates (1 kg), pan blanco (1 kg) y arroz blanco (1 kg). Los errores estándar agrupados a nivel de los países se indican entre paréntesis. La significación se indica mediante ***, **, y *, que corresponden al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. Los países comparables en América Latina con datos disponibles incluyen a Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. 170 Apéndice G Apéndices Matriz detallada de recomendaciones normativas 171 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 172 Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere reforma responsable reforma responsable reforma responsable Generar más oportunidades para entrar e invertir Reducir los aranceles y las medidas no arancelarias en los sectores prioritarios Limitar al ComEx Decreto nuevo Reducción ComEx Decreto nuevo Armonizar las Ministerio de Negociaciones mínimo las unilateral de los normas entre Relaciones con Mercosur licencias no aranceles para las partes del Exteriores, automáticas los sectores muy Mercosur ComEx, CNDC (importaciones protegidos peligrosas) Procurar Ministerio de Acuerdo Procurar Ministerio de Acuerdo establecer TLC Relaciones internacional establecer Relaciones internacional con la UE Exteriores, “reformas Exteriores, ComEx comunitarias” en ComEx el Mercosur Mejorar el marco de incentivos que es eficaz para atraer las IED que buscan la eficiencia Introducir un AAICI Coordinación Conjunto de AAICI Coordinación inventario federal-estatal procedimientos federal-estatal sistemático de para adjudicar incentivos los incentivos Fortalecimiento AAICI Programa nuevo del seguimiento y la evaluación de los incentivos Abrir los principales sectores a las inversiones y eliminar las barreras que limitan la entrada en el mercado Limitar la Promoción Modificación de Eliminar la Promoción Modificación de Abrir el mercado Promoción Modificación de responsabilidad realizada por ley (Ley 26466, “audiencia realizada por ley (Ley 17285, nacional de realizada por ley (Ley 19030, del Gobierno CNDC, AAICI Art. 3) pública” para CNDC, AAICI Art. 102) transporte aéreo CNDC, AAICI Art. 3) de Argentina otorgar nuevas a los operadores por las pérdidas licencias a los extranjeros de Aerolíneas servicios de Argentinas transporte aéreo Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere reforma responsable reforma responsable reforma responsable Abordar las trabas burocráticas que afectan la facilidad de hacer negocios, en particular, en la etapa de entrada Iniciativas de Promoción Ley e Aplicación Promoción Modificación de Procedimiento Promoción Ley e regulación más realizada por institución amplia de la realizada por ley (Código Civil, general para realizada por institución eficaces para AAICI, CNDC nuevas regla del silencio AAICI, CNDC Art. 919) simplificar las AAICI, CNDC nuevas mejorar en las áreas administrativo regulaciones de negocios positivo Mejorar el acceso de las empresas a mercados de insumos más eficientes Reducción unilateral de las medidas no arancelarias a los insumos Eliminar la ComEx Decreto nuevo Reducir las medidas ComEx Decreto nuevo Armonizar las Ministerio de Negociaciones prohibición de no arancelarias normas entre las Relaciones con Mercosur importación de correspondientes partes del Mercosur Exteriores, maquinarias, a los insumos ComEx, CNDC equipos, industriales básicos instrumentos, dispositivos y componentes usados Introducir políticas eficaces para promover los vínculos con las empresas nacionales Crear una base AAICI Programa Modificar los Promoción Modificación de de datos central nuevo requisitos de realizada por ley (Ley 27263) (en línea) de desempeño y las AAICI proveedores reglas de contenido nacionales local, p. ej. revisar los beneficios fiscales en la industria automotriz Introducir incentivos AAICI Programa nuevo conductuales para que las empresas mejoren las capacidades Apéndices 173 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 174 Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere reforma responsable reforma responsable reforma responsable Fortalecer la aplicación de la ley anticarteles, especialmente en el caso de los insumos homogéneos Fortalecer las CNDC Aumento del Elevar las CNDC Modificación técnicas de presupuesto y de sanciones para de ley (Ley investigación la capacitación los carteles 25156, de carteles Capítulo VII) (capacidades forenses con tecnología de la información) Introducir CNDC Modificación programa de de ley (Ley clemencia 25156) Fortalecer la regulación sectorial favorable a la competencia en los servicios de suministro de insumos esenciales Aplicar reglas Promoción Modificación de Aplicar Promoción Ejecución Permitir que las Promoción Modificación para proteger realizada por ley (Ley 26092) plenamente el realizada por empresas de realizada por de decreto la neutralidad CNDC marco de OMV CNDC televisión paga CNDC (Decreto 267) competitiva en ofrezcan servicios de el sector de telecomunicaciones telecomunicaciones Garantizar el Promoción Política nueva Revisar las reglas Promoción Modificación acceso eficaz y no realizada por de exención de realizada por de decreto discriminatorio en el CNDC pago de peajes CNDC (Decreto transporte de carga para empresas 455/2007, por ferrocarril de transporte de Art. 1 y carga privadas Resolución y públicas (para Conjunta terceros) 111/2011) Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere reforma responsable reforma responsable reforma responsable Mejorar la previsibilidad y la igualdad de condiciones para el sector privado Aplicar los principios de neutralidad competitiva y eliminar los instrumentos que pueden limitar la competencia Eliminar la Promoción Modificación Incorporar las EE Promoción Aplicación/ Introducir Promoción Ley nueva capacidad del realizada por de ley (Ley de dentro del mismo realizada por posible principios de realizada por Gobierno de CNDC Abastecimiento régimen que las CNDC modificación neutralidad CNDC controlar los de 1974) sociedades por de la Ley normativa y precios acciones privadas 20705 y leyes fiscal para las EE relacionadas con empresas específicas Mejorar la capacidad de las empresas de prosperar y expandirse Eliminar las licencias no automáticas para mejorar la previsibilidad Garantizar que ComEx Decreto nuevo las licencias no automáticas se limiten al mínimo Reducir la incertidumbre normativa y jurídica a través de mecanismos de mejora de las regulaciones Introducir AAICI Legislación/ Obligación legal AAICI Disposición Establecer un AAICI Ley e un protocolo directriz para exigir que jurídica nueva mecanismo institución claro de secundaria los organismos sistemático de nuevas procedimientos nueva reguladores respuesta a los para abordar los publiquen el texto inversionistas problemas que de las regulaciones enfrentan los propuestas antes de inversionistas su promulgación extranjeros y que surgen de la conducta regulatoria Apéndices 175 Fortaleciendo la integración de la Argentina en la economía global 176 Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere Contenido de la Institución Se requiere reforma responsable reforma responsable reforma responsable Fortalecer el marco legal para el comercio electrónico Eliminar AAICI y ComEx Modificación de Fortalecer la AAICI y ComEx Ley nueva exenciones ley (Ley 25506) protección de los a las firmas consumidores electrónicas y electrónicos los documentos específicamente electrónicos; otorgar validez a todos los tipos de firmas electrónicas Renovar el marco de control de las fusiones Elevar los CNDC Modificación de Introducir CNDC Modificación de umbrales de ley (Ley 25156, procedimientos ley (Ley 25156, notificación de Art. 8) de vía rápida para Capítulo VII) fusiones las fusiones que probablemente no tengan efectos anticompetitivos Mejorar la eficacia CNDC Legislación procesal en la secundaria revisión de las fusiones Notas: ComEx = Subsecretaría de Comercio Exterior; CNDC = Comisión Nacional de Defensa de la Competencia; TLC = tratado de libre comercio; UE = Unión Europea; AAICI = Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional; OMV = Operador móvil virtual; EE = empresa estatal. 177 Apéndices