Консультативные программы IFC в Европе и Центральной Азии 89174 Программа по стимулированию инвестиций в ресурсоэффективность ТБО В УКРАИНЕ: ПОТЕНЦИАЛ РАЗВИТИЯ СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ Материал подготовлен Международной финансовой корпорацией (IFC, Группа Всемирного банка). Мнения и выводы, содержащиеся в настоящем отчете, необязательно отражают мнения IFC, Совета директоров Всемирного банка или его исполнительных директоров. IFC не гарантирует точности опублико- ванных данных и не несет ответственности за последствия в случае их использования. Отчет не содержит исчерпывающей информации по обсуждаемой теме и не может быть положен в основу коммерческих решений. Для получения экспертных консультаций по вопросам законодатель- ства, пожалуйста, обращайтесь к независимым юристам. Содержание этой публикации защищено авторскими правами. Копирование и/или передача данного отчета могут быть нарушением соответствующего закона. Отчет распространяется на условиях, согласно которым он не будет продаваться, предоставляться взаймы, перепродаваться или иным образом распространяться на коммерческой основе без предваритель- ного согласия IFC. Все материалы, использованные при подготовке настоящего доку- мента, являются собственностью IFC. Задать вопросы по содержанию отчета, получить разрешение на воспроизведение его частей, а также заказать дополнительные экземпляры можно в IFC по адресу: 01010, г. Киев, Днепровский спуск, 1 Телефон: +380 44 4906400 Факс: +380 44 4906420 www.ifc.org/ukraine 2 ТБО В УКРАИНЕ: ПОТЕНЦИАЛ РАЗВИТИЯ СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ Итоговый отчет 3 Благодарности Данный отчет подготовлн коллективом экспертов IFC, включая Нину Коро- бову, Кристину Турилову, Александра Ларионова, Надежду Рязанову, Джеймса Михельсона, Михаила Пуляева, Стаса Ивановского, Дмитрия Крищенко и Марию Кузнецову в рамках Программы по стимулированию инвестиций в ресурсоэффективность в Украине, реализуемой IFC при финан- совой поддержке Свободного государства Саксония (Германия), Министер- ства занятости и экономики Финляндии и Агентства по международному деловому сотрудничеству при Министерстве экономических дел Нидер- ландов. Выражаем глубокую благодарность следующим экспертам, которые внесли существенный вклад в успешное завершение работы над отчетом*: •• Андриенко Юрию, первому заместителю мэра г. Николаева; •• Баласиновичу Богдану, заместителю директора НП «Чистый город»; •• Кираль Сергею, руководителю управления внешнеэкономической деятельности мэрии г. Львова; •• Крессе Стефану, директору «Ремондис-Украина»; •• Петерсону Чарльзу, независимому эксперту в области обращения с отхо- дами; •• Полтораченко Людмиле, начальнику департамента Министерства реги- онального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяй- ства Украины; •• Радионову Дмитрию, директору Государственного предприятия «Укрэкоресурсы»; •• Родинкоффу Андре, директору ООО «Ремондис»; •• Рябоконенко Александру, директору CECA; •• Хелсену Стефану, директору Ecorem p.l.c.; •• Шевчуку Владимиру, заместителю мэра г. Львова; •• Фесенко Светлане, заместителю директора «Гринко»; •• Эверту Вермауту, менеджеру проекта Ecorem p.l.c. Фамилии приведены в алфавитном порядке, должность и место работы указаны на момент подготовки *  отчета. 4 Список условных обозначений и сокращений IFC — Международная финансовая корпорация, Группа Всемирного банка; ВВП — валовый внутренний продукт; ВРП — валовый региональный продукт; ГЧП — государственно-частное партнерство; Евростат — Европейское статистическое агентство; ЕС — Европейский союз; ЕС-15 — страны, вступившие в ЕС до 30 апреля 2004 г.; ЕС-12 — страны Центральной и Восточной Европы и Кипр, вступившие в ЕС после 30 апреля 2004 г.**; КМУ — Кабинет Министров Украины; Минрегионстрой — Министерство регионального развития, строительства и ЖКХ Украины; Минприроды — Министерство экологии и природных ресурсов Украины; НПО — неправительственная организация; НКО — некоммерческая организация; МВт — мегаватт; ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития; ПВД — полиэтилен высокого давления; ПНД — полиэтилен низкого давления; ППС — паритет покупательной способности; ПЭТ — полиэтилентерефталат; РОП — расширенная ответственность производителя; СП — совместное предприятие; ТБО — твердые бытовые отходы***; т у.т. — тонна условного топлива; Укрстат — Государственная служба статистики Украины; ВОТ-соглашение — соглашение о строительстве объекта с последующей передачей (build-operate-transfer); ПРООН — Программа развития ООН. **  Хорватия — тринадцатая страна, вступившая в ЕС после 30 апреля 2004 г. Однако поскольку она стала членом с 1 июля 2013 г., то в статистике, использованной в настоящем отчете, она не отражена, поэтому в анализе фигурируют данные только по ЕС-12. ***  В данном отчете используется термин «твердые бытовые отходы» в соответствии с законодательством Украины, хотя более корректным является термин «твердые коммунальные отходы» в соответствии с международной практикой ЕС и ОЭСР. 5 ТБО В УКРАИНЕ: ПОТЕНЦИАЛ РАЗВИТИЯ СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ Содержание Введение 8 Глава 1  Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми  бытовыми отходами в Украине и за рубежом 13 1.1. Современные тенденции образования и переработки/размещения отходов 13 1.2. Анализ законодательных и институциональных основ управления отходами в Украине 18 1.3. Анализ зарубежного опыта управления ТБО 34 Глава 2 Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине  на основе сценарного анализа 47 2.1. Определение входных параметров модели на основе европейского опыта 47 2.2. Инерционный и инновационный сценарии развития сектора обращения с ТБО в Украине 54 Глава 3  Направления совершенствования системы управления ТБО  в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг  и обеспечения экологической безопасности 61 3.1. Основные направления повышения эффективности системы обращения с ТБО 61 3.2. Этапы и порядок реализации мероприятий в рамках Стратегии по повышению эффективности обращения с ТБО 78 3.3. Социально-экономическая значимость реформирования сектора обращения с ТБО 81 Выводы  84 Рекомендации  86 Приложение 1. Термины и определения 88 Приложение 2. Технологии и методы обращения с отходами 90 Список ссылок на интернет-источники 98 6 В Украине ежегодно производится более 12 млн т ТБО. Из них 92–93% направляется на полигоны и свалки. Более 20% мест размещения отходов переполнены или не соответствуют санитарным нормам. Возможности расширения действующих полигонов сильно ограничены. 7 Введение В Украине ежегодно образуется 11–13 млн т твердых бытовых отходов (ТБО). В среднем на человека приходится около 300 кг в год, причем наблюдаются значительные различия в объемах образования ТБО на душу населения между городской и сельской местностью. Рост образования отходов неразрывно связан с увеличением благосостояния общества, т. е. существует зависимость между динамикой валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения и удельным образованием отходов. Уровень переработки ТБО в Украине составляет лишь 7–8%, в то время как в странах Евро- пейского союза (ЕС) перерабатывается до 60%1 ТБО. Таким образом, в Украине более 90% ТБО направляется на полигоны и несанкционированные свалки. Если такая ситуация сохра- нится, то с учетом переполненности (5–7% от общего количества санкционированных свалок), закрытия и рекультивации экологически небезопасных полигонов (16%), необходи- мость выделения земель под полигоны будет возрастать. Минрегионстрой и Минприроды Украины оценивают потребность в строительстве новых полигонов минимум в 650 единиц2. Независимые эксперты оценивают территории, занятые свалками, в 12 тыс. кв. км, что превышает территорию Черногории и Кипра3 и значительно выше официальной оценки в 100 кв. км4. Помимо изъятия земельных ресурсов полигоны загрязняют атмосферу, поверхностные почвы, подземные воды и грунт, негативно влияют на растительный и животный мир, ухудшают качество жизни населения, проживающего в близлежащих населенных пунктах. В результате отсутствия системы раздельного сбора и удаления отходов, содержащих токсичные компо- ненты, растет загрязнение окружающей среды опасными веществами. Экономический аспект до последнего времени не был решающим фактором в определении государственной стратегии обращения с отходами. А между тем, упущенная экономическая выгода от нерационального управления потоком отходов весьма существенна. Так, ПРООН5 в 2011 г. оценила потенциальные доходы от утилизации бумаги в 180 млн грн, металлов — в 225 млн грн, пластика — в 740 млн грн в год. В целом, с учетом генерации тепла и электро- энергии, экономический эффект оценивается в 1,3 млрд грн (130 млн евро). Власть и общество едины во мнении, что сфера обращения с отходами требует системных преобразований, направленных на уменьшение негативного воздействия на окружающую природную среду и повышающих эффективность использования ресурсов. Начиная с 2000-х гг., КМУ Украины принял ряд законодательных и нормативных актов с целью сделать политику в сфере обращения с отходами системной для достижения сразу двух целей — снижения вредного экологического воздействия на окружающую среду и повы- шения эффективности использования ресурсов и энергии: 1)  Постоянно усовершенствуемый Закон «Об отходах»6 и последняя Программа обращения с ТБО7 направлены на развитие технологий переработки и минимизации объемов захо- ронения отходов. Законом с 1 января 2018 г. вводится запрет на размещение на поли- гонах непереработанных отходов. 1  Евростат [1]. 2  Национальный доклад о состоянии окружающей природной среды в Украине в 2011 году. 3  Segodnya.ua. Свалки в Украине по площади достигли территории Черногории. — 2012, 16 сентября [3]. 4  Национальный доклад о состоянии окружающей природной среды в Украине в 2011 году. 5  Отчет ПРООН «Системы обращения с твердыми бытовыми отходами», 2011. 6  Закон Украины от 05.03.1998 № 187/98-ВР «Об отходах» [4]. 7  Постановление КМУ от 04.03.2004 № 265 «Об утверждении Программы обращения с твердыми бытовыми отходами». 8 2)  Новые Правила обращения с ТБО8 обязывают местные власти и население организовать раздельный сбор отходов, с 2013 г. введены соответствующие штрафы для населения. 3)  Приняты решения о механизме компенсации производителями затрат на утилизацию упаковки и упаковочных материалов и определены целевые показатели утилизации9 (35% утилизации упаковки с 2011 г.). 4)  Предусмотрены экологические сборы, собранные средства от которых должны направ- ляться на компенсацию затрат по восстановлению окружающей среды, при функциони- ровании полигонов ТБО10 (т. е. на практике начата реализация принципа «загрязнитель платит»). 5)  В качестве долгосрочной цели развития сектора заявлено достижение стандартов пере- работки отходов, принятых в ЕС, что потребует: •• обеспечения экологически безопасного обращения с ТБО (в том числе соблюдения требований к обустройству полигонов); •• внедрения в практику иерархии обращения с ТБО, в которой предпочтение перед сжиганием и захоронением отдается предотвращению и переработке ТБО; •• реализации в полном объеме принципа «загрязнитель платит»; •• постепенного достижения целей по раздельному сбору и переработке наиболее важных утилизируемых фракций; среди наиболее важных целей — достижение 60-процентного раздельного сбора и 50-процентной переработки ТБО в целом, 55-процентного уровня переработки отходов упаковки и 70-процентного уровня пере- работки строительных отходов. К сожалению, предусмотренные законодательные меры не всегда реализуются на практике в полной мере. Для создания эффективно работающей системы обращения с отходами необходимо учесть и адаптировать лучший зарубежный опыт, в особенности тех европейских стран, которые уже прошли путь гармонизации экологического законодательства с законода- тельством ЕС и добились соблюдения требований соответствующих европейских директив. Цель исследования — на основе анализа зарубежного опыта и моделирования различных сценариев развития сектора обращения с ТБО в Украине продемонстрировать экологически устойчивый потенциал развития данной отрасли. В ходе исследования рассмотрены и пред- ложены институциональные основы и экономические механизмы, способствующие реали- зации потенциала в полном объеме и наиболее эффективным способом. Методология исследования базируется на следующих подходах и принципах: •• идентификация и обоснование страны-аналога (группы стран), на основании которой можно выстроить траекторию развития сектора ТБО в Украине; •• учет демографической и экономической специфики территорий, объединeнных в три кластера: Киев и область, прочие агломерации с населением свыше 500 тыс. чел., города и поселения с населением менее 500 тыс. чел.; •• рассмотрение вариантов (сценариев) развития сектора; •• учет наилучших технологий и практик отрасли обращения с ТБО, распространенных в ЕС; •• формирование правовых, институциональных и экономических факторов, обеспечива- ющих достижение сценарных значений показателей развития сектора. 8  Постановление КМУ от 10.12.2008 № 1070 «Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу бытовых отходов» [5]. 9  Постановление КМУ от 26.07.2001 № 915 «О внедрении системы сбора, заготовки и утилизации отходов как вторичного сырья» (редакция от 17.09.2011). 10  Налоговый кодекс от 02.12.2010 № 2755— VI, раздел VIII «Экологический налог». 9 Целевой аудиторией данного исследования являются государственные органы, а также руко- водство областного и муниципального уровня, формирующие политику, правила игры и управляющие объектами обращения с ТБО в рамках своей компетенции. Отчет также представляет интерес для потенциальных инвесторов и частных компаний, планирующих работать в сфере обращения с отходами в Украине. Структура. Отчет состоит из трех глав, введения, выводов и рекомендаций и двух прило- жений. В главе 1 анализируется текущая ситуация в области обращения с ТБО в Украине и в Европе, определяются тенденции развития и проводятся параллели между ситуацией в Украине сейчас и ситуацией в отдельных странах Европы 10–15 лет назад. В главе 2 оценивается потенциал сектора обращения с ТБО в Украине и рассматриваются два сценария реализации потенциала до 2025 г.: инерционный и инновационный. Расчет потен- циала учитывает региональные различия, группировку регионов по кластерам и опыт ЕС. В главе 3 предлагаются поэтапные законодательные, институциональные и экономические изменения, обеспечивающие инновационную направленность развития сектора ТБО, обосно- вывается социально-экономическая значимость развития переработки ТБО и даются реко- мендации по конкретным мероприятиям на национальном и областном уровне. В отчете используется терминология, принятая в международной практике. Термины и опре- деления приведены в приложении 1. Приложение 2 содержит описание наиболее распро- страненных технологий обращения с отходами на разных этапах жизненного цикла. Результаты и методологические подходы исследования могут быть применены: •• при определении целевых показателей развития сектора обращения с отходами на наци- ональном и областном уровнях; •• при разработке планов действий по реализации национальной и областных стратегий развития сектора (планов управления отходами); •• для определения пула финансирования проектов; •• при выборе эффективных технологических решений развития сектора. 10 Из четырех мусоросжигательных заводов в Украине функционируют только два (в Киеве и Днепропетровске), срок эксплуатации которых (25 лет) фактически закончился. В восьми городах работает 12 мусоросортиро- вочных станций, раздельный сбор практикуется в 14% городов. Системой вывоза мусора охва- чено в среднем 70%, а в сельских районах — только 30% населения. 11 Краткое содержание и выводы главы 1 В настоящей главе рассмотрены: •• количественные и качественные характеристики образования ТБО в Украине в сравнении с другими странами; •• международные тенденции в области обращения с ТБО; •• сложившаяся в Украине практика обращения с ТБО; •• экологические и экономические аспекты действующей системы обращения с ТБО; •• действующая система и законодательные основы обращения с ТБО и уста- новления тарифов в Украине; •• зарубежный опыт управления ТБО на примере старых членов ЕС (ЕС-15) и новых членов — стран Центральной и Восточной Европы (ЕС-12). Анализ ситуации в области образования и обращения с ТБО в Украине и за рубежом позволяет сделать следующие выводы. 1 1.  Несмотря на небольшую долю в общем объеме отходов, ТБО оказывают Г существенное влияние на здоровье человека и экологическую обстановку. Л А 2.  Количественные и качественные характеристики образования ТБО в В А Украине пока отличаются от уровня развитых стран (ЕС), но разрыв быстро сокращается. 2 3.  Объемы образования ТБО будут расти. 4.  Необходимость повышения эффективности обращения с ТБО признаeтся на национальном и региональном уровне, однако принимаемые меры недо- статочны для изменения ситуации. 3 5.  Основными барьерами повышения эффективности системы обращения с ТБО являются неурегулированная система прав собственности на отходы и распределения ответственности, недостаточное участие частного сектора, непрозрачность, нечeткая тарифная политика, отсутствие экономических стимулов к переработке. 6.  Стартовые условия Украины и стран ЕС-12 во многом схожи. 7.  За 10–15 лет сектор возможно переориентировать на переработку отходов. 8.  Ряд европейских моделей управления и тарифной политики, доказавших свою эффективность, целесообразны к применению в Украине с учетом конкретных условий. В особенности это касается практической реализации принципа расширенной ответственности производителя и использо- вания модели координационного агента, а также создания благоприятных условий для расширения применения государственно-частного партнерства в секторе. 12 Введение Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 1.1. Современные тенденции образования и переработки/размещения отходов Существующая в Украине практика обращения с отходами характеризуется возрастающим негативным воздействием на окружающую среду и здоровье человека, неэффективным использованием материальных и энергетических ресурсов. По данным Государственной службы статистики Украины11, в стране ежегодно образуется около 500 млн т отходов, включая отходы добывающей (76%) и обрабатывающей (около 18%) промышленности, отходы сельского хозяйства (2%) и ТБО. По данным Евростата12, в странах ЕС генерирование отходов составляет в среднем 5,2 т/чел. против 9,2 т/чел. в Украине. Однако если исключить вклад Днепропетровской и Донецкой областей, удельный показатель Украины уменьшится до 2,1 т/чел. и станет одним из самых низких в Европе. 1 В структуре отходов, образующихся в Украине, доля ТБО внешне кажется совсем незначи- Г Л тельной — 2–3%. По данным Министерства регионального развития, строительства А В и жилищно-коммунального хозяйства Украины13, в 2011 г. в стране образовалось около А 53 млн куб. м ТБО или 13 млн т ТБО (в 2010 г. около 50 млн куб. м или 11 млн т)14. 2 Несмотря на небольшой удельный вес ТБО в структуре отходов, эффективное функциониро- вание этого сектора крайне важно, так как от него напрямую зависит состояние окружающей среды в местах проживания людей. Кроме того, переработанные отходы являются дополни- тельным источником сырья, материалов и энергии для народного хозяйства. 3 1 Динамика образования ТБО в Украине, млн т 10,9 10,9 10,9 10,6 10,1 9,9 9,3 Источники: портал UkrWaste; 7,9 8,1 Министерство регионального развития, строительства 7 и жилищно-коммунального 6,4 хозяйства Украины 2000 ‘02 ‘04 ‘06 ‘08 2010 11  Государственная служба статистики Украины [6]. Гусева Н. Ю. Статистика отходов Украины на пути к международным стандартам [7]. 12  Мищенко В. Мир отходов и Украина в нем [8]. 13  Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины [9]. 14  Отчет ПРООН «Системы обращения с твердыми бытовыми отходами», 2011. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 13 Объем образования ТБО в Украине имеет тенденцию к росту, несмотря на снижение числен- ности населения. Темпы роста генерации отходов составляют 4–5% в год, что в три раза превышает темпы роста населения15. По данным Укрстата, с 2000 г. по 2010 г. годовой объeм ТБО вырос на 70%. Динамика образования отходов в стране представлена на рис. 1. Если в 2000 г. на одного человека в среднем приходилось около 180 кг ТБО в год, то к 2010 г. этот показатель вырос до 270 кг16. Как показано на рис. 2, удельные объемы образования отходов в Украине пока существенно ниже не только среднеевропейского уровня (503 кг на человека в год), но и уровня стран новых членов ЕС (420 кг на человека в год), показатели благосостояния и доходов населения которых сходны с украинскими. 2 Сравнительная характеристика удельного образования ТБО, кг/чел. 60% 25% 6% 7% 1 Источник: IFC Россия Украина ЕС-27 ЕС-12 Г Л А В А Структура потребления населения менялась с 2000 г. в сторону более «отходоемких» товаров и услуг17, в потребительской корзине увеличивалась доля непродовольственных товаров, 2 потребление которых связано с образованием больших объемов отходов упаковки. Структурный состав ТБО является определяющим фактором при формировании системы обращения с отходами. Именно качественный состав отходов определяет требования к системе сбора и удаления, а также оптимальную конфигурацию мер по обращению с ТБО. 3 Значимость данного показателя существенно возрастает при выборе способов переработки ТБО. К сожалению, системные исследования состава ТБО в Украине пока не проводились. Единственным источником статистической информации являются микроисследования, проводившиеся операторами и ассоциациями для отдельных регионов в разное время. Их выводы существенно различаются. К примеру, по данным исследования НП «Чистый город» (см. рис. 3)18, самыми значимыми фракциями в составе ТБО являются пищевые отходы (25% общей массы) и отходы упаковки, в первую очередь картон и бумага. Скорее всего, эта оценка занижена. По данным других исследователей, доля пищевых отходов составляет 30–40%. Разброс данных, скорее всего, связан с ограниченностью выборок. Кроме того, часть органических отходов могла не учитываться. 15  Цатурян М. Мусорно-бытовая катастрофа Украины [10]. 16  С учетом поправок на неполный охват населения системой сбора и регистрации отходов. Согласно официальной статистике этот показатель составит 240 кг/чел./год. 17  Товарами и услугами, характеризующимися высокими удельными объемами образования отходов. 18  НП «Чистый город» [11]. 14 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 3 Структура ТБО в Украине в 2010 г. Пищевые отходы 30% 33% Бумага и картон Пластик Стекло 12% 20% Прочее 5% Источник: НП «Чистый город» [11] Категория «прочее» включает опасные отходы, крупногабаритный мусор, отслужившие элек- трические и электронные товары, а также другие менее значимые виды отходов. Сравнивая структуру образования ТБО в Украине со странами ЕС (см. рис. 4), можно сделать вывод, что она пока ближе к странам Восточной Европы (Польша, Чехия, Словакия, страны Балтии и др.). По сравнению с европейскими странами, в Украине выше доля органической фракции19, а доли стекла и пластика относительно невелики. 4 Структура ТБО в странах Европы 1 Г Пищевые отходы Л 24% 24% 30% А Бумага и картон 32% В А Пластик 8% Стекло 2 10% Прочее 13% 31% 22 % 6% Северная Европа Восточная Европа Источник: Евростат [1] 3 В Украине перерабатывается лишь 8% бытовых отходов, в основном отходы упаковки (рис. 5). 5 Структура переработки ТБО в Украине в 2011 г. 3,8% 93% 93% Переработано Размещено на полигонах 4,2% Источники: Минрегионстрой Сожжено Украины, отчет ПРООН на мусоросжигающих «Системы обращения заводах с твердыми бытовыми отходами», 2011 Органическая фракция ТБО — отходы, подверженные биологическому разложению в а- или анаэробных условиях. 19  В органическую фракцию в основном входят пищевые, древесные, растительные отходы и т. п. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 15 Из четырех мусоросжигательных заводов, построенных в советское время, в Украине функци- онируют два: в Киеве (мощность 300 тыс. т в год) и Днепропетровске (200 тыс. т в год). Срок их эксплуатации (25 лет) фактически закончился. В восьми городах работает 12 мусоросортировочных линий. Количество городов и насе- ленных пунктов, внедривших раздельный сбор мусора, значительно возросло: с пяти в 2004  г. до 53 в 2010 г., 130 в 2011 г. и 185 в 2012 г.20, (т. е. в 39 раз за девять лет), что состав- ляет 14% от общего количества городов и населенных пунктов. Системой вывоза мусора охвачено в среднем 70% населения, в сельских районах — только 30%. Изношенность авто- транспорта спецавтохозяйств составляет 68–70%. Коммерческий сектор производит до 30% общего объeма утилизируемой упаковки, остальные 70% на свалки отправляет частный сектор. В ЕС уровень переработки составляет в среднем 60% (см. рис. 6), в США — более 40%. 6 Сравнительная характеристика степени переработки ТБО 8% Захоронение 20% Переработка в материалы Переработка 40% в энергию 92% 1 Г Л 40% Источники: А Государственная служба В А статистики Украины [7], Украина ЕС-27 Евростат [1] 2 По данным инвентаризации полигонов ТБО21, в 2011 г. в Украине действовало более 6 тыс. свалок и полигонов ТБО общей площадью более 9 тыс. га. Более 20% полигонов были пере- гружены или не соответствовали санитарным требованиям, 6% полигонов требовалась полная санация. Значительная часть отходов была размещена на несанкционированных 3 свалках (35 тыс. свалок общей площадью 1 тыс. га22). Утилизация вторичных отходов Минрегионстрой Украины опубликовал данные за 2012 г. по сбору и вывозу различных фракций ТБО. Отходы, не вывезенные на полигоны и свалки, считаются либо перерабо- танными на мусороперерабатывающих комплексах, либо направленными на пункты сбора вторсырья. Это данные первичной перевозки мусора, они не отражают фактической пере- работки и, скорее всего, завышены: часть материалов может быть не принята и отправлена на полигон, кроме того, после переработки неиспользуемые остатки также направляются на полигон. Тем не менее эти данные свидетельствуют об улучшении ситуации с раздельным сбором и переработкой ценных компонентов ТБО в Украине. Доля переработки составляет: макулатуры — 28%, пластика — 35%, металлов — 1%, стекла — 14%, текстиля — 18%. Источник: Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины [9] 20  Данные Минрегионстроя Украины [12]. 21  Источник: Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины [9]. 22  Отчет Всемирного Банка What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management, 2012 [26]. 16 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом К сведению В Черниговской области насчитывается почти 800 свалок. Из них 26 формально являются полигонами складирования, а 771 — сельскими или поселковыми свалками. В Украине ежегодно возникает до 35 тыс. подобных стихийных свалок. Источник: Мищенко В. Мир отходов и Украина в нем [8] Необходимость строительства новых полигонов оценивается в более чем 650 ед. По оценкам экспертов, свалками и полигонами занято от 1,5 до 4% территории Украины, или 2–5,8% сельскохозяйственных угодий. При этом площадь охраняемых природных территорий составляет 5%23, т. е. 3–5% земель можно было бы вернуть в сельскохозяйственный оборот. Площадь свалок скоро достигнет площади природоохранных территорий в стране. В целом текущая ситуация в Украине характеризуется: •• ростом удельных объемов ТБО, несмотря на неблагоприятную демографическую ситу- ацию; •• увеличением доли перерабатываемых фракций в составе ТБО и, следовательно, ростом потенциала переработки; •• низкой степенью охвата сбором отходов сельских поселений; 1 Г •• низким уровнем переработки (8%) отходов, несмотря на быстрый рост населенных Л А пунктов, охваченных раздельным сбором мусора; В А •• возрастающим объемом размещения ТБО на полигонах и несанкционированных свалках. Ненадлежащее захоронение отходов на полигонах и свалках способствует загрязнению 2 атмосферы, почв, подземных вод и поверхностных водоемов, нарушению функциониро- вания экосистем. Накопление отходов на полигонах и свалках также наносит ущерб сельскому хозяйству и строительству, так как сопровождается изъятием из хозяйственного оборота пригодных для использования земель. Выбросы свалочного газа негативно влияют на изме- 3 нение климата. Существующая структура обращения с отходами в Украине не позволяет реализовать эконо- мический потенциал вторичного использования ресурсов и снизить экологическую нагрузку на окружающую среду. Большинство действующих полигонов морально и физически уста- рели и в будущем не смогут принять нарастающий объем отходов. Дальнейшая эксплуатация инфраструктуры захоронения ТБО в конечном итоге приведeт к серьезным экологическим последствиям, опасным для здоровья нации. 23  Meridian.in.ua. Площадь свалок в Украине равна площади национальных парков [13]. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 17 1.2. Анализ законодательных и институциональных основ управления отходами в Украине Реализация требований законодательства и законодательные инициативы Рамочное законодательство Основными документами, определяющими принципы обращения с отходами и приоритеты в данном направлении, являются законы «Об отходах»24 и «Об охране окружающей природной среды»25. Изменения и дополнения к законам, внесенные в 2008—2012 гг., устано- вили следующие стратегические приоритеты развития сектора: •• необходимость разработки технологий и мероприятий для минимизации, переработки и обезвреживания образуемых отходов (включая бытовые и промышленные); •• экономические льготы предприятиям, внедряющим такие технологии; •• постепенный переход к отказу от захоронения отходов, подлежащих вторичной перера- ботке или оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; •• возложение ответственности за негативное воздействие на природную среду (и восста- новление нарушенной среды) на фактического загрязнителя. В соответствии с Законом «Об отходах» основными направлениями государственной поли- тики в области обращения с отходами являются: 1 1)  обеспечение полного сбора и своевременного обезвреживания и удаления отходов, Г а также соблюдение правил экологической безопасности при обращении с ними; Л А 2)  сведение к минимуму образования отходов и уменьшение их опасности; В А 3)  обеспечение комплексного использования материально-сырьевых ресурсов; 4)  содействие максимально возможной утилизации отходов; 2 5)  обеспечение безопасного удаления отходов, которые не подлежат утилизации, путeм разработки соответствующих технологий, экологически безопасных методов и средств обращения с отходами. Если считать, что эти направления представлены в порядке приоритетности, то приоритеты 3 расставлены в соответствии с лестницей Лэнсинка и согласуются с Европейской директивой об отходах (см. раздел 1.3 данного отчета). В соответствии с поправками к закону, принятыми в 2012 г., различные категории населения должны напрямую заключать договоры о вывозе ТБО, оплачивать такие услуги и обеспечить раздельный сбор отходов (статья 35-1). С 1 января 2018 г. запрещено размещение на поли- гонах непереработанных отходов (статья 32). Кроме того, законом уже сейчас запрещается (статья 42) захоронение отходов, для которых в Украине существует технология переработки. Эти нововведения являются ключевыми изме- нениями в законе «Об отходах» за 2012 г. В Основных направлениях экологической политики Украины на период до 2020 г., принятых в 2011 г.26, обращение с ТБО не является главным приоритетом, и по нему в отличие от других направлений поставлены очень скромные цели: •• увеличить переработку ТБО в 1,5 раза к 2020 г., т. е. при текущем уровне в 8% достичь лишь 10,5-процентного уровня переработки, в то время как соответствующая директива ЕС требует достижения 50-процентного уровня переработки за тот же период; 24  Закон «Об отходах» [4]. 25  Закон Украины от 25.06.1991 № 1264-XII «Об охране окружающей природной среды». 26  Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР), № 26. — 2011. — С. 218. 18 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом •• в городах с населением свыше 250 тыс. чел. к 2015 г. добиться размещения 70% ТБО на специализированных экологически безопасных полигонах, что также не является амби- циозной целью. (В Украине 26 городов с населением свыше 250 тыс. чел., в которых проживает около 34%27 всех граждан страны. Таким образом, охвачено экологически безопасным размещением отходов будет охвачена лишь треть населения Украины.) Важным фактором стимулирования использования отходов и свалочного газа в качестве альтернативного топлива является принятие поправок к закону «Об электроэнергетике»28, в соответствии с которым тариф на электроэнергию, полученную при сжигании биогаза, умножается на 2,3 (так называемый коэффициент «зеленого» тарифа). Это будет стимули- ровать закрытие полигонов с целью улавливания и утилизации свалочного газа. «Зеленый» тариф введен со второго квартала 2013 г. только для новых объектов. Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в сфере обра- щения с отходами», принятый в январе 2010 г., предусматривает утверждение норм предо- ставления услуг по вывозу бытовых отходов. Сегодня такие нормы утвердили 137 (91%) городов областного значения. Лишь четверть всех населенных пунктов разработали и приняли схему санитарной очистки, но постепенно ситуация меняется. Как отмечалось в разделе 1.1 данного отчета, резко увеличилось количество городов, где введeн раздельный сбор мусора. Это связано как с финансированием за счет сбора за упаковку (см. ниже), так и с проведением Евро-2012 и необходимостью улучшить «зеленый» имидж страны. 1 Законодательство по рециклингу и введению принципа расширенной ответственности Г Л производителя (РОП) А В А На национальном уровне были предприняты шаги по упорядочению обращения с отходами тары и упаковки (регулированием охвачены сбор и утилизация бумаги, стекла, пластика, 2 металлов, текстиля, шин)29. Фактически это введение принципа расширенной ответствен- ности производителя, хотя в явном виде ни в одном законодательном или нормативном документе он не озвучен. Производителей упакованных товаров обязали организовать возврат и переработку упаковки 3 либо своими силами, либо передать эту обязанность за установленную правительством плату ГП «Укрэкоресурсы» (создано в 2001 г.) или любой специализированной организации. Контроль за целевым использованием средств осуществляет Минэкономики Украины. Собранные средства должны расходоваться на30: •• закупку специального оборудования, машин, механизмов для сбора, заготовки и утили- зации отходов; •• развитие системы сбора, заготовки и утилизации упаковки в регионах страны; •• создание мощностей по утилизации отходов в качестве вторичного сырья; •• разработку и реализацию инвестиционных проектов в регионах. Важным моментом является наделение ГП «Укрэкоресурсы» полномочиями дотировать компании, занимающиеся раздельным сбором мусора. Однако фактически это узаконенный монополист в секторе, поскольку он единолично распоряжается полученными средствами, и, как показывает практика, не всегда самым эффективным образом. 27  Численность населения городов Украины [14]. 28  Верховная Рада Украины приняла законопроект № 10183 «О внесении изменений в закон Украины «Об электроэнергетике» [15]. 29  Постановление КМУ от 27.07.2011 № 1136 «Некоторые вопросы сбора, заготовки и утилизации изношенных шин» [16]. 30  Постановление КМУ от 20.01.2010 № 39 «Об утверждении Порядка использования средств, поступающих как плата за услуги по организации сбора, заготовки и утилизации использованных упаковочных материалов и тары». Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 19 Вместо антимонопольного регулирования целесообразно введение конкуренции посред- ством конкурсного отбора нескольких организаций для работы на межобластном уровне. «Укрэкоресурсы» В уставе государственного предприятия «Укрэкоресурсы» (полное наименование «Государственное предприятие по вопросам обращения с отходами как вторичным сырьем») прописаны следующие задачи[5]: •• создание и обеспечение надлежащего функционирования систем сбора, заго- товки и утилизации отходов как вторичного сырья; •• постоянный анализ и совершенствование существующих систем сбора, заготовки и утилизации отходов; •• мониторинг объемов утилизации отходов тары (упаковки) согласно установ- ленным минимальным нормам, приведение фактических объемов утилизации к нормативным; •• внедрение принципов экологической безопасности согласно требованиям Дирек- тивы Евросоюза 94/62/ЕС и европейской системы использования упаковочных отходов PRO EUROPE. ГП «Укрэкоресурсы» планирует инвестировать 100 млн грн в развитие сферы пере- работки отходов в 2013 г. В 2012 г. в проекты компании было инвестировано только 75 млн грн вместо планируемых 150 млн грн Однако те проекты, которые не удалось 1 реализовать в 2012 г., будут перенесены на 2013 г. Г Л А В Хмельницкой области ГП «Укрэкоресурсы» запустило в эксплуатацию линию по В А переработке пластиковых бутылок, которая производит ПЭТ-хлопья класса «А». Таким образом, в этом регионе заработал полный цикл инфраструктуры, обеспечивающей 2 раздельный сбор ТБО, их сортировку и переработку во вторичное сырье. Кроме того, компания запустила производство новой линии по переработке отходов из полиэ- тилена высокого давления (ПВД) и низкого давления (ПНД) и полипропилена (ПП) в гранулы в Полтаве. Переработанные на новой линии гранулы могут быть исполь- зованы для производства мусорных пакетов, технической пленки, канализационных 3 труб, уличной плитки и др. Источник: Mrcplast.ru [37] Для предприятий стало обязательным вести учет количества выведенных на рынок упако- вочных материалов31 и подавать в территориальные органы Минприроды Украины инфор- мацию об объемах использованной тары и упаковки. Постановлением КМУ № 915 и поправками к нему с 2001 г. была введена обязанность утили- зировать 5% упаковки по общей массе, затем постоянно увеличивать этот показатель. С 2011 г. и на последующие годы установлен целевой показатель утилизации упаковки — 35%. Несмотря на то что с каждым годом этот показатель ужесточался (в 2005 г. уже 20% упаковки должно было быть утилизировано), никто не отслеживал степень выполнения показателя в целом по стране, а сами значения вводились без обоснования их достижимости. Фактически платежи за упаковку играли лишь фискальную роль. Только в последние годы ГП «Укрэкоресурсы» начало осуществление отдельных проектов по переработке упаковочных материалов. Постановление от КМУ от 26.06.2001 № 915 «О внедрении системы сбора, заготовки и утилизации отходов как вторичного 31  сырья». 20 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом В августе 2011 г.32 изменениями к Постановлению КМУ №915 «О внедрении системы сбора, заготовки и утилизации отходов как вторичного сырья» была введена плата за утилизацию шин и создан график поэтапного увеличения объема утилизации с 10% в 2011 г. до 35% в 2016 г. и последующие годы. ГП «Укрэкоресурсы» будет собирать средства у импортеров и производителей и проводить тендер по выбору компаний, утилизирующих шины. В феврале 2013 г. в Верховной Раде зарегистрирован законопроект № 2353 «Об ограничении производства, использования, ввоза и распространения в Украине полимерных пакетов и упаковок длительного расщепления», в соответствии с которым запрещается производство, использование, ввоз и платное или бесплатное распространение на территории Украины полимерных пакетов длительного расщепления объемом менее 35 л и толщиной менее 0,025 мм, а также упаковок длительного расщепления, изготовленных с использованием бумаги, и распространение подобных пакетов предприятиями торговли и общественного питания. Национальные проекты и программы Государственным агентством по инвестициям и управлению национальными проектами в 2010 г. в Украине запущен национальный проект «Чистый город»33 (см. описание в рамке), его цель — на основе ряда пилотных регионов показать возможности применения совре- менных технологий переработки ТБО. Однако, по оценкам экспертов ПРООН и Deloitte, даже после реализации проекта «Чистый город» и всех начатых на настоящий момент проектов 75% ТБО будет необходимо продолжать размещать на полигонах34. По экспертным оценкам, в Украине сегодня острая необходимость в 100 мусороперерабатывающих заводах. 1 Ожидается, что до 2020 г. будет построено 20 мусороперерабатывающих заводов: Г Л 10 — в рамках реализации национального проекта «Чистый город» и еще 10 — из средств А В городских бюджетов или с привлечением инвестиций. Благодаря введению на законода- А тельном уровне запрета на захоронение непереработанных отходов ожидается резкий рост 2 количества сортировочных линий в Украине. В этом плане очень важным является уточнение формулировки переработанных отходов как отходов, которые вследствие осуществления различных технологических операций изменили свои физические, химические или биологические свойства (поправки к Закону «Об отходах» в октябре 2012 г.). В этом случае для соблюдения требований закона будет недостаточно 3 внедрения только сортировочных линий, а на полигонах с января 2018 г. можно будет разме- щать только отходы после первичной переработки или сжигания на мусоросжигательных заводах. Однако, несмотря на все предпринятые усилия, целевые показатели переработки отходов, определенные Постановлением КМУ № 915 и изменениями к нему, к настоящему моменту не достигнуты полностью. Основная масса операторов оказывает услуги только по сбору и вывозу отходов. Проекты по переработке и использованию вторичных материалов единичны, их недостаточно для кардинального улучшения ситуации в отрасли, если принять во внимание рост темпов образования отходов. Одним из перспективных направлений использования ТБО в качестве сырья могло бы стать его использование как компонента топлива для цементной промышленности. С целью реализации отдельных положений законодательных и нормативных актов по ТБО в 2004 г. была утверждена Государственная программа обращения с твердыми бытовыми отходами, рассчитанная до 2012 г. 32  Леденев А. Наезд на шины [17]. 33  Данный проект является национальным приоритетом согласно Указу Президента Украины от 08.09.2010 г. № 895 и соответствует Программе экономических реформ Президента на 2012—2014 гг. 34  InvestUkraine, Deloitte. Sold Waste Management in Ukraine», 2011. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 21 Примеры проектов, реализуемых в Украине Национальный проект «Чистый город» В настоящее время в Украине начата реализация (официально одобрены пока только ТЭО проектов) национального проекта «Чистый город», нацеленного на модерни- зацию системы обращения с ТБО. На первом этапе планируется строительство 10 предприятий по комплексной переработке (степень переработки не менее 50%) отходов в крупных городах Украины: Киеве, Харькове, Днепропетровске, Черновцах, Тернополе, Хмельницком, Виннице, Сумах, Кировограде и Полтаве. Конфигурация технологий и мер переработки будет различаться в зависимости от региона. Инвестиции в строительство каждого предприятия составят от 20 до 80 млн евро. Для реализации проектов будет использован механизм государственно- частного партнерства. Черновцы На сегодняшний день в Черновцах ежегодно образуется 160 тыс. т ТБО. Все отходы без предварительной обработки подвергаются захоронению. В период до 2016 г. предполагается строительство мусороперерабатывающего завода мощностью 120 тыс. т в год. На следующем этапе планируется достичь 100% покрытия образу- емых отходов. Николаев 1 Ежегодно в Николаеве образуется 135 тыс. т отходов. Большая их часть захоранива- Г ется на городском полигоне без предварительной обработки. Исключением является Л А частичный сбор с последующей переработкой (20%) ПЭТ-бутылок, собираемых В А в коммерческом секторе. Используемый полигон заполнен на 78%, остаточный срок службы составляет 10–12 лет. 2 Для модернизации системы обращения с ТБО в течение 10 лет необходимо инвести- ровать 31,2 млн евро. В рамках модернизации планируется обновление инфраструк- туры сбора и вывоза отходов (2,8 млн евро), строительство санитарного полигона (9,8 млн евро) с мощностями по предварительной сортировке и переработке смешан- 3 ного потока отходов (18,5 млн евро). Предполагается, что ежегодно до 30 тыс. т отходов (около 20% общего объема ТБО) будет использоваться в качестве вторичного сырья. Источники: IFC, Ecosalinon.com [28] В соответствии с программой предполагалось организовать раздельный сбор ТБО и построить перерабатывающие предприятия, но в 2009 г. программу досрочно свернули из-за хронического недофинансирования35. За пять лет ее действия территория под свалками увеличилась почти вдвое, и ни одно новое предприятие по переработке мусора в стране так и не было построено. 3 января 2013 г. Кабинет Министров утвердил Концепцию общегосударственной программы обращения с отходами на 2013—2020 гг. (см. выдержки из Концепции на стр. 23), подготов- ленную Министерством экологии и природных ресурсов. В настоящий момент практически во всех областях Украины действуют региональные программы обращения с отходами, разработанные на основе предыдущей (до 2012 г.) нацио- нальной программы и отражающие основные положения базового законодательства. 35  Доспехова Е. В мусор [18]. 22 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом В ряде регионов такой стратегический документ предполагает достижение целевых пока- зателей по уровню переработки и снижению воздействия на окружающую среду; другие считают приоритетным использование наилучших доступных технологий. Оценка стоимости инвестиционных программ отличается по регионам и находится в диапазоне от 20 до 100 млн евро. Все программы предполагают финансирование преимущественно за счeт внебюджетных средств. Концепция Общегосударственной программы обращения с отходами на 2013–2020 гг. утверждена распоряжением Кабинета Министров Украины от 03.01.2013 № 22-р. Целью Общегосударственной программы является внедрение новых технологий и осуществление мероприятий по уменьшению объема образования отходов, а также по их сбору, перевозке, обработке, утилизации, уничтожению и захоронению с целью предотвращения негативного воздействия на окружающую среду и здоровье чело- века. Объем финансирования составляет 4,656 млрд грн (466 млн евро). 37% предусмо- трено финансировать за счет спецфонда государственного бюджета, около 63% — из местных бюджетов. На первом этапе (2013–2015 гг.) запланирована ликвидация наиболее экологически опасных объектов хранения токсичных отходов, уменьшение образования отходов и предотвращение их несанкционированного удаления, а также строительство пилотных полигонов и создание мощностей по утилизации, переработке и обезвре- 1 живанию отходов. Г Второй этап (2016–2020 гг.) предусматривает создание современной инфраструктуры Л А сбора, заготовки и утилизации отходов как вторичного сырья, привлечение инве- В А стиций в сферу обращения с отходами. Источник: правительственный портал [37] 2 Совершенствование статистической отчетности Для формирования целостной картины ситуации в секторе и более эффективного управления 3 с 2010 г. Украина ввела статистическую отчетность (форма № 1 «Обращение с отходами»). Она унифицирована, приведена в соответствие с международными стандартами учета образования (Евростата) и обращения с отходами и предусматривает ежегодное получение информации от предприятий по месту осуществления их деятельности. Респондентами являются юридические лица и их подразделения, деятельность которых связана со сферой обращения с отходами І—ІV классов опасности. Перечень респондентов формируется Укрстатом. Основным недостатком нынешней системы статистической отчeтности является опреде- ление класса опасности отходов, по которому опасными считаются все отходы, хотя факти- чески опасными являются только отходы I–III класса, их доля менее 1%. Кроме того, в форме детально представлены отходы по источникам генерации в соответствии с международной классификацией ВЭД, что безусловно важно, но не представлены ТБО в явном виде, а гене- рация отходов домохозяйствами не отражает всего объема ТБО. Гармонизация с требованиями Евростата не была завершена. В Евростате существует отдельная форма по ТБО, которую необходимо ввести Украине. В новой Общегосудар- ственной программе по отходам, по-видимому, также планируется гармонизировать класси- фикацию отходов. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 23 Положительным моментом является непрекращающаяся разработка новых нормативных документов, регулирующих процесс предоставления услуг по сбору, транспортировке, сорти- ровке, переработке, размещению на полигонах ТБО, разработка схем санитарной очистки населенных пунктов, унификация транспорта и контейнеров и пр. на основе лучших европей- ских практик. Это задает рамки функционирования бизнеса в секторе обращения с ТБО для обеспечения достижения определенного уровня качества и соблюдения стандартов. Осталось менее пяти лет, чтобы создать комплексную национальную систему ТБО, реализу- ющую на практике запрет на размещение на полигонах непереработанных ТБО. Основным фактором является наличие финансирования. Без бюджетного финансирования невозможно реализовать ни национальный проект «Чистый город», ни Общегосударственную программу, история предшественниц которой не очень успешна (по факту было профинансировано не более 10%). Ключевыми направлениями совершенствования системы управления ТБО в Украине должны стать тарифная политика и обеспечение заинтересованности частного капитала в реализации проектов в секторе, в частности, в формате ГЧП. Права собственности и управление ТБО В соответствии со статьей 22 Закона «Об отходах» специально уполномоченными органами исполнительной власти в сфере обращения с отходами являются Минприроды Украины и его органы на местах, Государственная санитарно-эпидемиологическая служба и Минреги- 1 онстрой. Кратко их функции представлены в табл. 1. Г Минприроды Украины является ведущим министерством по выработке политики в сфере Л А В обращения с ТБО и контроля за ее реализацией с точки зрения соблюдения экологического А законодательства. Минрегионстрой координирует деятельность местных властей по реализации этой политики и обеспечивает нормативную базу для сектора. 2 Органы государственной власти и местного самоуправления признают, что действующая система обращения с отходами неспособна обеспечить качество и эффективность услуг. Полномочия по организации применения технологий переработки и минимизации бытовых отходов и привлечение инвестора находятся в ведении местных администраций в соответ- 3 ствии с законом «О местном самоуправлении». Если местные власти по каким-либо причинам не предпринимают мер по строительству заводов по переработке ТБО, то у центральных властей есть действенный орган влияния в лице Госэкоинспекции, которая может принять решение о закрытии свалки или полигона по причине несоблюдения санитарных норм, но такие решения принимаются очень редко, а штрафы, взимаемые за нарушение экологических норм, незначительны. В украинском законодательстве закреплен ряд основных прав и обязанностей, связанных с обращением с ТБО. Распределение обязанностей между субъектами рынка представлено в табл. 1. 24 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом Таблица 1. Распределение обязанностей между участниками цикла обращения с отходами в Украине Функция Субъект Непосредственное право собственности на отходы, Население, организации, предпри- обязанность не допускать негативного воздействия ниматели на окружающую среду Право извлекать выгоду, распоряжаясь активами, Организации, предприниматели передавая право собственности. Обязанность компенсировать негативное воздействие на окружа- ющую среду Организация сбора и вывоза мусора с территории Местные государственные админи- населенного пункта страции Организация сбора, обработки, утилизации и Местные государственные админи- удаления отходов страции Надлежащая эксплуатация объектов инфраструк- Уполномоченные договором туры и оказание услуг по сбору, вывозу и утилизации специализированные организации отходов за установленную плату Составление и ведение реестра объектов образо- Местные государственные админи- вания, обработки и утилизации отходов и реестра страции 1 мест удаления отходов Г Л Организация ведения учета образования, обработки, Местные государственные админи- А В обезвреживания, утилизации и удаления отходов, их страции А паспортизация 2 Координация специально уполномоченных органов Министерство экологии и власти в сфере обращения с ТБО, лицензирование природных ресурсов Украины и мониторинг надлежащего оказания услуг полного цикла, оценка технической, санитарной и экологи- ческой безопасности строящихся и действующих 3 объектов; контроль за ведением учета образо- вания, сбора, обработки, утилизации и размещения отходов; согласование лимитов на образование и размещение отходов, контроль ведения реестра объектов Реализация политики и выполнение государственных Минрегионстрой Украины программ в сфере ТБО; координация деятельности местных органов исполнительной власти в сфере обращения с бытовыми отходами; нормативно- методическое обеспечение по вопросам обращения с бытовыми отходами; разработка и утверждение государственных стандартов, норм и правил в сфере обращения с бытовыми отходами, схем санитарной очистки населенных пунктов Источники: Закон 21.05.1997 № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине», Закон от 05.03.1998 № 187/98-ВР «Об отходах», Закон от 25.06.1991 № 1264-XII «Об охране окружающей природной среды» Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 25 Как видно из табл. 1, право собственности на отходы и обязанность организовать обращение с ними фактически разделены. С точки зрения организации операционной деятельности на рынке, на уровне районов схема отношений выглядит, как показано на рис. 7. 7 Структура рынка отходов Организация обращения с отходами: Оператор, выбранный на муниципальном текущая ситуация или региональном конкурсе, может испытать затруднения с доступом на рынок Операторы сбора и вывоза мусора уже работают с владельцами напрямую Население, организации и предприятия 1 Г Л А В А Самостоятельно определяют, с кем из операторов 2 работать Источник: IFC 3 Разделение права собственности и ответственности за организацию обращения с отходами имеет ряд негативных последствий: •• незаинтересованность небольших компаний-операторов работать в «трудных» секторах экономики, «тарифное давление» на администрацию; •• угроза монополизма муниципальных компаний (стремление администрации контролиро- вать весь комплекс оказания услуг), неэффективная тарифная политика; •• ограниченный доступ на рынок компаний, обладающих необходимыми технологиче- скими и финансовыми возможностями для решения проблемы отходов. В совокупности это приводит к тому, что на территории муниципалитета могут быть выбраны решения, которые не обеспечивают необходимый уровень экологичности и степени перера- ботки отходов и являются затратными для администрации и граждан. В настоящий момент законодательством закреплено право собственности предпринимателей и организаций на генерируемые ими отходы. Это является важной предпосылкой для закре- пления за ними выгод, которые могут быть получены, например, в результате переработки отходов во вторичное сырье. В то же время функция организации сбора и вывоза мусора лежит на местных государственных администрациях. На практике местные власти зачастую 26 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом попросту обязывают организации заключить договора на вывоз отходов со специализирован- ными бытовыми предприятиями. Обязаны это делать и управляющие компании в жилом секторе, и индивидуальные домо- владельцы. Иногда это делается в рамках конкурса на обслуживание операторами городской территории. Сложившаяся ситуация приводит к ряду последствий: •• оператор, желающий работать в регионе, должен заключить договор с каждым потреби- телем, которых может быть несколько тысяч; •• любой потребитель волен заключить договор с любой организацией вне зависимости от того, кого выбрал муниципалитет, который часто не обладает полным контролем над всеми потоками отходов на территории; •• между операторами могут возникать конфликтные ситуации по вопросу доступа к поли- гону, который находится в ведении региональной администрации. В том случае если оператор планирует заниматься сбором, удалением, а также захоронением, он обязан координировать эти намерения дополнительно с властями. Компания, желающая вывозить либо получать для переработки определенные объемы отходов, вынуждена согласовывать договорные отношения со множеством потребителей, рискуя возможностью сохранить достигнутые договоренности в долгосрочной перспективе. В секторе, где большое значение имеет масштаб и непрерывность производственного процесса, отсутствие гарантированного потока отходов и неопределeнность в выборе контр- 1 агентов затрудняет привлечение частного капитала. Г Л А В Установление тарифов и экономические стимулы развития переработки отходов А Платежи по тарифам за размещение отходов от населения и предприятий — основной 2 источник финансирования данного сектора в Украине. В настоящий момент для населения в многоквартирных домах и части предприятий сбор и вывоз отходов тарифицируются как отдельно, так и в составе услуги по содержанию помещений. Сложившаяся практика предпо- лагает определение необходимого объема оказания услуги на основе условного удельного коэффициента на единицу площади (нормы накопления). 3 Данная норма может быть разработана и утверждена местными властями. Соответственно, платеж по каждому элементу цепочки обращения с отходами строится, как правило, по прин- ципу «издержки плюс», исходя из расчетного количества отходов. Дополнительную неопре- деленность вносит одновременное применение двух способов учeта — по объему и по массе отходов. Согласно пунктам 6 и 13 Правил предоставления услуг по вывозу ТБО, утвержденных Поста- новлением КМУ от 10.12.2008 г. № 1070, объем предоставления услуг определяется на осно- вании норм накопления ТБО, утвержденных органами местного самоуправления, а плата начисляется ежемесячно в соответствии с условиями договора и тарифов, рассчитанных по Постановлению КМУ от 26.07.2006 г. № 1010 [20]. Тарифы устанавливаются в разных регионах по-разному и включают компенсацию затрат на вывоз мусора и его захоронение. В соответствии с вышеупомянутым Постановлением КМУ от 26.07.2006 N 1010 к услугам по вывозу бытовых отходов относятся все операции по обра- щению с бытовыми отходами36 (сбор, хранение, перевозка, переработка, утилизация, обез- вреживание и захоронение), т. е. чем больше глубина переработки, тем выше тариф. 36  Формирование тарифов на услуги по вывозу бытовых отходов [19]. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 27 Действующая система тарифов не стимулирует использование передовых технологий Для официального полигона ущерб от нелегальной деятельности — это недополученные средства за прием отходов, и он невелик. А вот на бизнесе, построенном на технологиях обработки ТБО, в частности на мусоросжигании, наличие нелегальных площадок сказыва- ется негативно. Из-за этого, например, уровень загрузки киевского завода «Энергия» резко снизился с 85–90 до 40%. Вместо необходимых для эффективного функционирования пред- приятия 700 т отходов в день привозят в среднем 320–330 т. Причина недогрузки — относи- тельно высокий тариф на прием мусора на сжигание: 127 грн за тонну по сравнению с 40–50 грн на нелегальных полигонах и 100–110 грн на официальных площадках. Источник: корпорация «Биосфера» [29] Разные ставки тарифа для различных категорий (населения, бюджетных организаций и всех остальных) в соответствии с Постановлением КМУ от 26.07.2006 г. № 2010 «Об утверждении Порядка формирования тарифов на услуги по вывозу бытовых отходов»37 объясняются разли- чиями разрешенного уровня рентабельности для данных категорий. Инвестиционная составляющая, компенсирующая капиталовложения предприятия, реали- зующего услуги в рамках согласованной с местными властями инвестиционной программы, включается в тариф на срок не менее пяти лет (в сумме, не превышающей 20% от общего размера расходов), т. е. законодательно компенсация затрат на переработку ТБО в тарифе 1 закреплена, но на практике рост тарифов ограничен из-за их социальной значимости. Г Л А По данным Минрегионстроя Украины, средний тариф (2011 г.) за вывоз и переработку ТБО В составляет 35 грн за куб. м, в том числе на захоронение — 10 грн за куб. м (35%)38 (в 2010 г. — А 31 и 9 грн соответственно) или около 5 грн на человека (0,1% от средней заработной платы)39. 2 Операторы по вывозу ТБО считают, что их затраты компенсируются в тарифе недостаточно, а население остро реагирует на любое повышение цен. Действующая структура тарифа и платежей представлена на рис. 8. В настоящий момент в качестве механизма компенсации экологического ущерба от захоро- 3 нения выступает плата за размещение (экологический налог), осуществляемая лицом, разме- щающим отходы в местах захоронения, в том числе на специально отведенных участках, в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» и налоговым и бюджетным кодексами Украины40. Налоговый сбор распределяется между специализирован- ными национальным, областным и муниципальным экологическими фондами в пропорции 10/20/70. Определение ответственности по внесению платы за размещение — один из самых сложных вопросов в сфере обращения с ТБО. Это связано с проблемой установления собственника отходов, что было подробно описано выше. В настоящий момент на уровне муниципалитета и области сложилась различная практика как в части субъекта взимания платы, так и в части цепочки платежей за обращение с отходами. Обязанность внесения платы возложена на субъектов, фактически осуществляющих разме- щение отходов на полигонах. При этом иногда платеж включается в тариф и по цепочке пере- дается на уровень плательщика, а в других случаях этого не происходит. 37  Постановление КМУ от 26.07.2006 № 1010 «Об утверждении порядка формирования тарифов на услуги по вывозу бытовых отходов» [20]. 38  Данные Минрегионстроя Украины [12]. 39  В 2013 г. в отдельных областях ввели тариф в сумме до 10 грн на чел. в месяц, что вызвало волну недовольства граждан и многочисленные апелляции. 40  Налоговый кодекс от 02.12.2010 № 2755-VI, раздел VIII «Экологический налог». 28 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 8 Формирование тарифа за удаление ТБО Существующий порядок формирования платежей не стимулирует эффективное обращение с отходами 1 + 2 + 3 Население и организации Платежи за отходы для населения — платят все составляющие в составе общего платежа за жилищные услуги. тарифа Система тарификации для населения непрозрачна и не стимулирует рациональное обращение с отходами 1 Плата за сбор Муниципалитет устанавливает и вывоз рекомендательные тарифы на сбор и вывоз 1 Операторы сбора и вывоза Г Тариф на утилизацию регулируемый Л (на основе затрат) А В А Плата 2 2 за утилизацию 2 При переработке объем отходов, попадающих на полигон, и захоронение значительно меньше отходов Захоронение Мусоропереработка 3 на полигоне и последующее захоронение ТБО Продают вторичное сырье и материалы на рынке, но это не покрывает всех Плата за негативное эксплуатационных затрат воздействие на окружающую 3 среду 3 Размер и порядок внесения платы за негативное воздействие для бытовых отходов не всегда четко определены. Это не стимулирует переработку отходов Правительство Источники: Постановление КМУ от 26.06.2006 № 1010 «Об утверждении порядка формирования тарифов на услуги по вывозу бытовых отходов», Налоговый кодекс от 02.12.2010 № 2755-VI, раздел VIII «Экологический налог» Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 29 В такой ситуации платеж становится не стимулом к переработке, а воспринимается как еще один дополнительный налог. Сложившаяся практика приводит к двум основным проблемам: •• платеж непрозрачен для потребителя: часто не привязан к фактическому объему отходов и варьируется непропорционально объему оказываемых услуг; •• тариф недостаточен для оператора: часто не позволяет покрыть затраты на содержание экологически безопасной инфраструктуры. Экономические стимулы к развитию переработки отходов в настоящее время недостаточны. Несмотря на то что законом предусматривается снижение платы за размещение отходов для организаций, внедряющих переработку и малоотходные технологии, а также ускоренная амортизация принадлежащих им основных средств41, на уровне нормативных актов в реги- онах эти меры часто не проработаны детально. В результате эта составляющая в полном объеме перекладывается на потребителей в виде регулируемого тарифа, что может оказаться дороже, чем собственно захоронение отходов на полигоне, так как в цепочку включается дополнительный элемент. Сравнительная «деше- визна» захоронения создает искаженные стимулы для операторов и местных властей в выборе между захоронением отходов и переработкой. Возможность привлечения частных инвестиций посредством применения механизма государственно-частного партнерства 1 В последние несколько лет в Украине признается особая важность использования механизмов Г Л А государственно-частного партнерства (ГЧП) для реализации крупных инфраструктурных В А проектов и программ. С осени 2010 г. действует Закон от 27.07.2010 № 2404 «О государ- ственно-частном партнерстве». 2 Достоинством данного документа является то, что государственным партнером в рамках ГЧП будут выступать конкретные органы исполнительной власти и местного самоуправления, что является некоторой гарантией для частных партнеров. По мнению экспертов42, принятый закон является рамочным и не в полной мере соответствует 3 международным стандартам разработки законодательства о ГЧП. В частности, принцип прозрачности не включен в перечень основных принципов осущест- вления ГЧП. Кроме того, закон не содержит антикоррупционных положений. В настоящее время коммерческая кооперация между национальными, местными властями и частными компаниями уже осуществляется по целому ряду направлений: жилищно-комму- нальное хозяйство, транспортная и спортивная инфраструктура. Во всех случаях в рамках ГЧП частный партнер на определенных условиях получает в коммерческое пользование активы, находящиеся в государственной собственности (или создает на их базе новые активы), разделяя при этом финансовые, технологические и операционные риски управления. Целесообразность использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере обращения с отходами связана с исторически сложившейся на этом рынке ситуацией: •• инфраструктура обращения с отходами находится в государственной собственности, приватизация часто не является альтернативой в силу высокой социальной значимости сектора; 41  Закон «Об отходах» [4]. 42  Inventure.com.ua. Реалии государственно-частного партнерства в Украине [21]. 30 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом •• муниципальные операторы ТБО не имеют достаточных возможностей (технологических, финансовых и др.) и стимулов для модернизации и строительства новых объектов инфра- структуры; •• в силу высокой степени государственного регулирования и рисков частный сектор не заинтересован во входе на рынок, если не имеет дополнительных гарантий. Минрегионстрой Украины разработал Концепцию ГЧП в сфере обращения с ТБО43, согласно которой потребность в финансировании в рамках данного механизма составляет 160 млрд грн Из них большая часть — 120 млрд грн — требуется для строительства 30 заводов по утили- зации ТБО, 12 млрд грн — на строительство 30 заводов биолого-механической переработки ТБО, 0,5 млрд грн — на строительство 60 мусоросортировочных станций, 1 млрд грн — на осуществление раздельного сбора ТБО и 22 млрд грн — на рекультивацию полигонов. Представительства крупнейших мировых компаний в Украине, работающие в сфере ТБО, — немецкая Remondis и французская Veolia, занимаются только сбором и вывозом отходов. Украинская компания «ГринКо» планировала заняться переработкой ТБО, но потом от этой идеи отказалась. Информационное обеспечение процесса принятия решений Дефицит и ненадлежащее качество информации о количестве и составе образующихся отходов осложняют предварительный анализ затрат и выгод реализации проектов по обра- щению с отходами. В настоящее время органами статистики собирается информация об объеме и классе опасности отходов, образовавшихся на территории муниципалитета или 1 предприятия, количестве объектов переработки и захоронения на территории региона. Г Л А Регулярный централизованный сбор и анализ данных об основных фракциях (упаковка, В А опасные, крупногабаритные отходы) не проводятся, и оператор (либо муниципалитет, высту- пающий инициатором проекта), как правило, осуществляет такой анализ самостоятельно. 2 Данные о количестве отходов не всегда являются достоверными. Часто формы отчетности по накоплению отходов в жилищном секторе составляются с использованием устаревших данных о нормах накопления в кубических метрах, а весовые данные отсутствуют (на поли- гонах не всегда проводится взвешивание). 3 Раньше учет ТБО производился именно по объемным показателям, что диктовалось необхо- димостью расчета емкости контейнеров и бункеров грузового транспорта. Весовые показа- тели нужны для определения доли фракций, пригодных для переработки. Используемая в настоящее время практика препятствует эффективному мониторингу и планированию на национальном и региональном уровнях, снижает прозрачность отрасли для инвесторов. На основе анализа политики и законодательства в области обращения с ТБО в Украине можно сделать ряд выводов. •• В течение последнего десятилетия Украина постепенно внедряет отдельные элементы законодательства ЕС о ТБО, однако этот процесс напоминает шитье лоскутного одеяла — соединение в единое целое разных фрагментов. Отсутствует единая стратегия развития сектора, на реализацию которой были бы направлены все меры; нет единых целей, дости- жение которых способствовало бы постепенному выполнению требований европейских директив об отходах и полигонах. 43  Игнатенко А. Государственная политика в сфере обращения с отходами [22]. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 31 Перспективы утилизации ТБО в качестве топлива для цементной промышленности Зарубежный опыт показывает, что при производстве цемента можно эффективно утилизиро- вать различные отходы, в том числе шлаки металлургического производства, золошлаки ТЭС, промышленные и бытовые отходы, изношенные автомобильные шины и др. Высокая эффек- тивность утилизации обусловлена малоотходностью технологии производства цемента, низкой себестоимостью сжигания отходов и соответствием процесса, протекающего во вращающихся цементных печах, экологическим требованиям. Оптимальным является вариант, при котором муниципалитеты будут снабжать цементные заводы сухими мелкодроблеными ТБО. Это экономически выгодно обеим сторонам: цементные заводы получат дешевое топливо, а города избавятся от огромных затрат, связанных со строительством, эксплуатацией и рекультивацией полигонов, сократят транс- портные расходы. Кроме того, это будет способствовать улучшению экологической обста- новки в Украине. Источник: HSM [31] •• Установленная динамика достижения целевых показателей утилизации отдельных фракций не подкреплена ни финансовыми ресурсами, ни технологическими решениями, ни достоверными статистическими данными. Эффективность деятельности ГП «Укрэкоре- 1 сурсы» не оценивается в зависимости от достижения целевых показателей. К тому же Г Л в силу отсутствия прозрачности принимаемых решений имеется много нареканий А В А по поводу работы этой организации. •• Тарифы рассчитываются по-старому и не стимулируют внедрение новых технологий пере- 2 работки отходов. Установленные ставки экологического налога и штрафы за несанкцио- нированное размещение мусора незначительны и не влияют на поведение собственника отходов. •• Успех реализации национальных и региональных программ в наибольшей степени 3 зависит от наличия бюджетного финансирования. В противном случае можно полагать, что принятые документы носят чисто декларативный характер. •• Традиционных источников финансирования для кардинальной модернизации сектора обращения ТБО недостаточно. 32 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом Примеры проектов, которые могут быть реализованы в рамках ГЧП Использование свалочного газа Для сбора биогаза на двух полигонах ТБО г. Мариуполя (в Приморском и Орджоникидзев- ском районах) планируется сооружение систем дегазации, каждая из которых включает скважины, покрывающие всю поверхность свалки, с зонами влияния, радиус которых опре- деляется особенностями полигона; систему трубопроводов, соединяющих скважины с газо- сборными пунктами; насосную установку, производящую откачку биогаза из скважин; факел, обеспечивающий перманентное сжигание излишков биогаза. Полученный биогаз будет утилизироваться когенерационными установками электрической мощностью 200 кВт (полигон № 1) и 800 кВт (полигон № 2). Производимая электрическая энергия будет продаваться в распределительную сеть по «зеленому» тарифу и частично использоваться на нужды самой системы дегазации, тепло — передаваться близлежащим предприятиям. Потенциал добычи свалочного биогаза оценивается экспертами* в 7 млрд куб. м, что состав- ляет почти 10% от годового потребления природного газа в Украине. Источник: «ТИС Эко» [30] *  Игнатенко А. Государственная политика в сфере обращения с отходами [22]. 1 Г Л А В А 2 3 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 33 1.3. Анализ зарубежного опыта управления ТБО Программно-целевой подход со строгой расстановкой приоритетов В странах ЕС ежегодно во вторичные материалы перерабатывается 61 млн т ТБО44, что превы- шает годовой объем образования ТБО в Украине более чем в четыре раза. При этом уровень переработки сильно различается между странами: от практически полного отсутствия пере- работки в некоторых новых членах ЕС до почти 100-процентной переработки в отдельных странах (рис. 9). 9 Уровень переработки ТБО в отдельных странах Европы в 2010 г. Германия 99,6 Австрия 99,3 Бельгия 98,7 Франция 69 Италия 52 1 Г Испания 45 Л А В А Хорватия 6 Босния 5 2 и Герцеговина Болгария 1 ЕС-27: 60% 3 Источник: данные Евростата [38] Необходимо обеспечить сбалансированность системы обращения с отходами. Для этого требуется определить долгосрочные стратегические приоритеты, которые сочетали бы экологическую эффективность с рациональным потреблением материальных и энергети- ческих ресурсов. В отличие от сектора промышленных отходов, где применение более эффективной техно- логии приводит к существенному снижению объема образуемых отходов, предотвра- щение образования твeрдых бытовых отходов является труднореализуемой и не очень перспективной мерой из-за низкого потенциала сокращения отходов, поскольку в данном случае отходы являются неотъемлемой частью потребления домохозяйствами товаров и услуг (упаковка, отходы продуктов питания, использованные бытовые приборы и проч.). По этим причинам в политике ЕС в области ТБО основное внимание уделялось не предот- вращению образования, а построению наиболее экологически безопасной системы обращения с потоками отходов. В основном общеевропейском документе в области 44  Без учета компостирования. Евростат [23]. 34 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 1 Г Л А В А Опыт стран Европы показывает, 2 что сочетание развития полигонов с обновлением оборудования и техники 3 для сбора и транспортировки отходов позволяет в течение 10–12 лет снизить затраты на строительство новых объектов захоронения. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 35 обращения с ТБО — Директиве 2008/98/ЕС, принятой в 2008 г., в качестве основной цели политики в области обращения с ТБО определена охрана окружающей среды, миними- зация отрицательного воздействия образования ТБО и обращения с ними на окружающую среду и здоровье населения. Данный документ устанавливает основные принципы и требования организации системы обращения с ТБО, в то время как непосредственная конфигурация системы определяется самостоятельно на уровне отдельных стран. Согласно Директиве основными принципами в выборе мер по обращению с ТБО должны быть экологическая безопасность и экономическая эффективность. Меры по обращению с ТБО представлены в так называемой лестнице Лэнсинка (Lansink’s Ladder)45 (рис. 10). 10 Меры по обращению с ТБО Предотвращение образования Повторное использование Переработка Компостирование 1 Сжигание (с генерацией энергии) Г Л А Захоронение В А 2 Наивысший приоритет имеет предотвращение образования отходов. Среди мер по пере- работке наиболее приоритетным является повторное использование отходов, так как оно практически не приводит к отрицательному экологическому воздействию (к примеру, повторное использование стеклянной тары), а наименее приоритетным — захоронение 3 отходов на свалках и полигонах. Промежуточное положение в иерархии занимает переработка отходов во вторичные материалы и в энергию посредством сжигания. Предполагается, что по мере развития системы обращения с отходами в той или иной стране происходит постепенное движение вверх по лестнице, т. е. наиболее экологичные меры занимают все большую долю. Как показал опыт ЕС, выбор приоритетов определяется прежде всего решением общества и заданными на национальном уровне целевыми ориентирами. В то же время при опре- делении достижимых показателей в результате реализации проектов и программ целесо- образно учитывать региональные различия в объеме и структуре образующихся отходов, потенциальный спрос на вторичные материалы и энергию, климатические и сезонные факторы, доступность и качество земельных ресурсов. В странах ЕС приоритет в рамках решения общей задачи достижения высокого уровня переработки отдается способам, сводящим к минимуму чистые потери материалов и энергии. При этом на национальном уровне с учетом местных особенностей были выбраны различные подходы к достижению результата, типы проектов и технологий. Одним из ключевых элементов развития обращения с отходами в странах ЕС стал переход от процессуального подхода (ориентированного на техническое и санитарное регули- 45  Eurowaste. Types of waste [24]. 36 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом рование отдельных процедур и этапов обращения с отходами) к программно-целевому (построение иерархии целевых показателей и выработка подходов для их достижения с учетом местной специфики). Приоритеты в управлении отходами выстроены через директивы Европейского союза, определяющие основные принципы, требования и целевые показатели работы системы. Национальные законодатели конкретизируют подход и механизмы достижения постав- ленных целей, включая стимулирование. Операторы рынка определяют конкретные техно- логии и режим оказания услуг для достижения целевых показателей и гарантируют соот- ветствие санитарным и экологическим требованиям Европейского союза. В целом основные принципы политики ЕС в области обращения с ТБО можно объединить в три основные группы: 6)  обеспечение экологической безопасности в соответствии с установленными стандар- тами (требованиями) на протяжении всего жизненного цикла ТБО; 7)  установление приоритетов в соответствии с приведенной выше иерархией обращения с ТБО. 8)  реализация в полной мере принципа «загрязнитель платит» в двух направлениях: •• принцип расширенной ответственности производителя — платит производитель; •• тот, кто выбрасывает мусор (население и организации), полностью оплачивает его наиболее экологичную переработку и размещение. Важно отметить, что на начальном этапе создания системы по обращению с отходами необ- ходимо было обеспечить выполнение базовых социальных и экологических стандартов: 1 полный охват населения услугами по сбору и вывозу ТБО, ответственное захоронение ТБО Г Л на полигонах с соблюдением необходимых санитарных требований. Только после постро- А В ения базового уровня инфраструктуры стало возможным дальнейшее развитие сектора А путем усложнения мер переработки. При этом разные страны проходят этот путь по-разному: 2 развитые страны Европы проходили все этапы эволюционно, а новые страны-члены ЕС (ЕС-12) ускоренно. В достижении поставленных целей и эффективности проводимой политики на местах ключевым стал вопрос о собственности на отходы. Права собственности на отходы, законо- дательно закрепленные в Украине, в Европе сохранились в отдельных бывших социалисти- 3 ческих странах. В странах, достигших наибольших успехов в обращении с ТБО (например, скандинавских), собственником отходов является муниципалитет. Если предприятие или население выбрасывают отходы, то они от них отказываются и не владеют ими, но при этом загрязняют окружающую среду, а значит, должны платить за обра- щение с отходами в полном объеме. Муниципалитет сам решает, что делать с отходами и как: самостоятельно или объединившись с другими муниципалитетами. Больше всего население платит за размещение на полигоне, чуть меньше — за сжигание и т. д. Таким образом насе- ление становится заинтересовано в переработке и раздельном сборе. В настоящий момент страны ЕС подошли к следующему важному этапу — разработке направ- ленных на предотвращение образования отходов национальных планов по управлению ТБО, которые они должны были разработать к 1 ноября 2013 г. Комплексная система обеспечения безотходного производства и потребления является следующим этапом после достижения предела экономической целесообразности повышения глубины переработки (показатели не ниже 50–60% переработки отходов в целом и по отдельным компонентам). Принцип «нулевых отходов» массово продвигается в «зеленом» строительстве, а также в корпоративной этике по отношению к работе офисов. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 37 Эволюционный и ускоренный пути совершенствования системы управления ТБО  в Европе: ключевые выводы для Украины Показательным является опыт развития системы обращения с ТБО в Бельгии и Венгрии. Бельгия является одной из передовых стран по развитию системы обращения с отходами: по состоянию на 2009 г. на долю захоронения приходилось менее 4%46, почти 40% отправля- лось на переработку во вторичные материалы, 23% и 34% — на компостирование и сжигание соответственно. К настоящему моменту доля ТБО, отправляемых на сжигание, сократилась. Планировалось снизить объемы сжигаемых отходов со 161 кг на человека в год в 2005 г. до 150 кг на чело- века в год в 2010 г. Для создания такой структуры обращения с отходами Бельгия прошла долгий путь. Основные этапы построения системы обращения с отходами в Бельгии можно продемонстрировать на примере развития переработки отходов с 1985 г. во Фландрии. Это развитие представляло собой пять этапов вертикального движения по лестнице Лэнсинка (рис. 11). Таким образом, для достижения высокого уровня развития системы обращения с отходами Фландрии понадобилось 35 лет. Однако это не означает, что другой стране придется потра- тить столько же времени для достижения сопоставимого уровня переработки. На сегодняшний день доступны многие новые технологии и методы в сфере обращения с ТБО. Подтверждением этому служит успешное ускоренное внедрение современной системы обра- 1 щения с отходами в странах Восточной Европы с целью достижения соответствия стандартам Г ЕС, рассматриваемое на примере Венгрии. Л А В Активные изменения в системе обращения с отходами в Венгрии начались лишь после всту- А пления в ЕС. Акт об обращении с отходами 2000 г. гармонизировал национальное законода- 2 тельство с законодательством Евросоюза: были определены и уточнены основные правила и требования, зафиксированы основные принципы в области ответственного обращения с отходами, такие как принцип расширенной ответственности производителя, установлена ответственность сторон в процессе обращения с отходами. 3 Позже на основе акта был принят национальный план действий в сфере обращения с отхо- дами на 2003–2008 гг., нацеленный на внедрение новых требований, усовершенствование институциональных основ развития отрасли, рост публичной осведомленности и развитие научно-технических исследований, такой же документ был утвержден на 2009–2014 гг. Эти меры привели к существенным положительным изменениям в структуре обращения с ТБО: доля захоронения сократилась с 95 до 80%, в то время как доля переработки во вторичное сырье выросла почти в десять раз: с 2–3% до 15% в 2010 г. Сейчас доля перера- ботки достигает уже 21%. По прогнозам, если эта тенденция продолжится, то к 2020 г. Венгрия достигнет уровня пере- работки в 42% при требующихся 50%. Для этого Венгрия в качестве единственного коорди- натора между компаниями, осуществляющими сбор и вывоз мусора, и компаниями по его переработке создала в начале 2012 г. Национальное агентство по управлению отходами. С 2013 г. введен налог на размещение отходов на полигонах ТБО в размере 10,5 евро за тонну, который к 2016 г. достигнет уровня 42 евро за тонну. Пример Венгрии показывает, что даже страна со сходными с Украиной начальными условиями способна за короткий срок совершить скачок в уровне развития системы обращения с отходами. 46  Здесь и далее по тексту — данные IFC. 38 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 11 Эволюция системы управления ТБО во Фландрии как пример эволюционного развития Настоящее время Отказ от захоронения неинертных фракций Развитие программ предотвращения и минимизации отходов 2003 Системы сбора свалочного газа Мусоросжигание с утилизацией энергии Раздельный сбор и глубокая переработка упаковки, электробытовых приборов, ламп, бытовых опасных отходов и т. п. 1997 Переработка отходов в энергию Раздельный сбор и масштабная глубокая переработка отходов упаковки 1990 Региональные системы санитарных полигонов 1 Г Мусоросжигание Л А В Пилотные проекты по сбору и переработке упаковки А 1985 2 Неконтролируемое захоронение на свалках 3 Источник: IFC Необходимо отметить, что ключевым фактором для достижения результата является эффек- тивное взаимодействие частных операторов с органами власти, отвечающими за обращение с отходами. В этом плане показателен опыт стран Восточной Европы и Балкан. Ситуация, сложившаяся в этом регионе к середине 1990-х гг., была аналогична текущей ситу- ации в Украине: •• муниципальная инфраструктура по сбору и обращению с отходами была сильно изношена; •• тарифные платежи, служившие основным источником финансирования отрасли, не позволяли осуществить даже базовую модернизацию, не говоря уже о внедрении совре- менных технологий; •• муниципальные власти не могли справиться с поставленными задачами самостоятельно: сказывалась нехватка знаний о механизмах регулирования отрасли и применении новых технологий; •• жители не выражали заинтересованности в получении услуги более высокого качества. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 39 Только объединение усилий властей и частных операторов позволило сформировать спрос на современные механизмы обращения с ТБО и удовлетворить его полнее и качественнее, чем это могли сделать муниципальные операторы, действуя в одиночку. Опыт таких стран, как Венгрия, уже сегодня показывает, что сочетание развития переработки с активной программой по санации и рекультивации полигонов, обновлению оборудования и техники для сбора и транспортировки отходов позволяет в течение 10–12 лет снизить затраты на строительство новых объектов захоронения. Аналогичные программы достаточно эффективно реализуются с 2005–2008 гг. балканскими странами (Сербией, Черногорией, Албанией). Страны, достигшие наибольшей глубины пере- работки (Бельгия, Германия, Нидерланды), практически отказались от захоронения ТБО и не строят новые полигоны47. В результате в странах Балтии, а также в Чехии, Словакии и Венгрии доля перерабатываемых отходов в 1998–2005 гг. практически с нуля выросла до 20–25%48, а захоронение на некон- тролируемых свалках было почти полностью прекращено. Основная масса отходов стала направляться на новые объекты, построенные с привлечением частных операторов, включая таких крупных европейских игроков, как Remondis, SITA, A.S.A. Опыт реализации мероприятий и программ, способствовавших такой трансформации, может быть применeн и в Украине. Модель координационного агента для управления потоком муниципальных отходов 1 В международной практике наиболее распространeнной является модель координационного Г агента как обособленной структуры или некоммерческой организации, обладающей эксклю- Л А зивным или частичным правом распоряжаться отходами, сформировавшимися на опреде- В А ленной территории. Агент заключает договоры и осуществляет расчеты с организациями, оказывающими услуги и эксплуатирующими инфраструктуру, как показано на рис. 12. 2 В рамках данной схемы работы координационный агент наделяется полномочиями по распоряжению потоками отходов, определению исполнителей всех видов услуг и формиро- ванию тарифной политики для населения, а муниципалитет является лишь одним из заказ- чиков услуг (для вывоза мусора из общественных мест, уборки территорий, обслуживания 3 бюджетной сферы). Применение данной модели актуально для Украины. Модель объединяет усилия муниципалитетов для достижения целевых показателей пере- работки отходов и уменьшения размещения их на полигонах наиболее экономически эффективным образом. Финансовые возможности местных бюджетов зачастую ограничены. Использование оптимальной технологии переработки и эффект масштаба снижают удельные затраты на тонну перерабатываемых ТБО. В таком подходе сочетается ряд характеристик, необходимых для реализации инновацион- ного сценария, предложенного в главе 2 данного отчета: •• единое видение конечного результата (эффективной системы), делающее рынок более предсказуемым и прозрачным для регуляторов, операторов и инвесторов; •• многообразие региональных подходов в выборе технологий, способов переработки и утилизации и механизмов финансирования в зависимости от конкретной экологической ситуации и экономических условий; •• сохранение единого подхода к контролю факторов, непосредственно влияющих на эколо- гическую обстановку (техническая и санитарная безопасность объектов инфраструктуры). 47  IFC. 48  Приводится по данным Eurostat Environmental Data Center on Waste, 2012 [25]. 40 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 12 Роль координационного агента в схеме обращения с отходами Решение проблемы — делегирование полномочий координационному агенту Координационный агент Может быть сформирован Обособленный субъект, наделенный муниципалитетом функцией распоряжения всеми группой муниципалитетов образованными на территории отходами управляющей компанией (объединение граждан) 1 Г Л А В А 2 Эксклюзивный контракт на полное обслуживание территории (или ее части) на конкурсной основе 3 Повышает заинтересованность операторов в инвестициях в отрасль Источник: IFC Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 41 Модель координационного агента при реализации принципа расширенной ответственности производителя Одним из примеров реализации коллективного подхода к управлению ТБО является между- народная сеть Green Dot, которая объединяет производителей товаров и услуг и операторов рынка обращения с отходами. В ее рамках осуществляются пропорциональные взносы, за счет которых финансируется создание и поддержание соответствующей инфраструктуры. При условии уплаты данных взносов обязательства считаются выполненными, так как система мониторинга и отчетности национальных ассоциаций Green Dot согласована с правитель- ствами стран. Пример реализации такого механизма представлен на рис. 13. В ряде случаев в системах Green Dot участвуют и муниципалитеты (региональные коорди- национные агенты). Таким образом, происходит полная интеграция РОП в региональную систему обращения с ТБО. В ряде стран функции сбора и вывоза мусора осуществляются исключительно в рамках муниципальных или региональных систем и финансируются за счет тарифа. Несмотря на провозглашенную в этой сфере в 2009 г. конкуренцию, потенциальным сопер- никам трудно соревноваться с организацией, поддерживаемой государством. Необходимо адаптировать схему Green Dot к текущим условиям в Украине в формате ГЧП. Таким образом, учитывая опыт сходных по начальным условиям стран Восточной Европы, Украина может достичь существенного продвижения в развитии индустрии переработки 1 отходов и минимизации размещения отходов на полигонах. Г Успех зависит от внедрения эффективной системы управления, в качестве которой в Европе Л А хорошо зарекомендовали себя различные варианты модели координационного агента. В А Они могут быть использованы в Украине в рамках действующего законодательства с минимальной адаптацией к конкретным условиям. 2 3 42 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 13 Организация обращения с отходами с участием ассоциации Green Dot Производители могут за плату делегировать полномочия некоммерческой ассоциации Производители или импортеры Операторы делегируют полномочия ассоциации по принципу однородности производимых товаров (электроника, бытовые приборы и т. п.) либо видов отходов (упаковка из бумаги, картона, пластика) Некоммерческая ассоциация может коллективно заказывать услуги по переработке отходов операторам, 1 отчитываясь перед государством Г Л А В А 2 Координационный агент 3 Население и организации Операторы сбора и переработки Источник: IFC Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 43 Пример реализации схемы Green Dot: опыт Бельгии Почти во всех странах ЕС и в ряде других стран (в частности, в Канаде) действуют национальные ассоциации, объединенные единой координирующей организацией PRO EUROPE. Организации Green Dot во всех странах выполняют одинаковые функции и устроены по единому принципу. Основной задачей этих организаций является реализация принципа расширенной ответственности производителей в области переработки отходов упаковки. Являясь специализированными организациями, действующими в национальном масштабе, они за плату освобождают производителей и продавцов от выполнения обязательств по обеспечению удаления отходов от упаковки. Целью их деятельности является обеспечение переработки наиболее экономически и экологически эффективным способом. Производители и продавцы осуществляют отчисления в национальную организацию Green Dot. Упаковка, утилизация которой оплачена, маркируется символом Green Dot. Организация Green Dot с помощью частных и муниципальных операторов осущест- вляет сбор, вывоз и последующую переработку отходов от упаковки, помеченной еe символом. Кроме этого, в функции этой организации также входит проведение информаци- 1 онных кампаний, призванных повысить осведомленность населения о важности Г Л осуществления надлежащего сбора отходов. А В А Пример реализации Green Dot-схемы: опыт Бельгии Бельгия служит примером страны, добившейся значительных успехов в сфере пере- 2 работки отходов упаковки: в 2009-м уровень переработки здесь составил 93%. Компании, поставляющие упакованную продукцию на рынок Бельгии, могут заклю- чить соглашение с национальной Green Dot-организацией Fost Plus. Членами Fost Plus являются почти 5500 компаний, охватывающих 92% рынка упаковки. 3 Размеры взносов рассчитываются на основе типов и объемов упаковки, деклари- руемых компаниями ежегодно. К примеру, плата за утилизацию 1 т стекла в 2010 г. составляла 18,4 евро, алюминия — 137,9 евро, ПЭТ-бутылок — 199,4 евро. Для небольших компаний (< 300 кг/год), желающих использовать логотип на своих товарах, действует фиксированная годовая плата в размере 30 евро. Кроме взносов от компаний-участников, Fost Plus получает выручку от продажи вторичных матери- алов на рынке. Для организации сбора и сортировки отходов упаковки Fost Plus заключает с муни- ципалитетами пятилетние соглашения, в которых подробно оговариваются объемы отходов, способы сбора, стоимость и т. д. Муниципалитет вправе выполнять эти операции самостоятельно или делегировать их частным операторам. Организации, осуществляющие переработку отходов, выбира- ются с помощью тендера. Fost Plus проводит активные информационные кампании и участвует в разработке экологически безопасной упаковки. Штат организации насчи- тывает всего около 50 человек. Источники: PRO EUROPE [22], IFC 44 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 1 Г Л А В А Если Украина выберет инновационный 2 сценарий развития сектора ТБО и достигнет 41-процентного уровня 3 переработки, то к 2025 г. будет предотвращено размещение отходов объeмом 7,4 млн т ежегодно, что в три раза выше текущего уровня производства отходов в Финляндии и Норвегии. Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом 45 Краткое содержание и основные выводы главы 2 В главе 2 рассматриваются: •• правомерность применения европейского опыта при моделировании дина- мики объема и структуры отходов в Украине; •• наиболее распространенные технологии переработки ТКО; •• разделение регионов на три кластера: -- Киев и область; -- агломерации с населением свыше 500 тыс. чел.; -- города и населенные пункты с населением менее 500 тыс. чел.; •• расчеты по двум сценариям: инерционному и инновационному; инерци- онный сценарий предполагает сохранение текущей ситуации, инноваци- онный предусматривает введение переработки; •• способ применения модели на уровне области. На основании произведенных расчетов сделаны следующие выводы. 1 1.  В результате реализации инновационного сценария развития сектора обра- щения с ТБО в Украине в первой и второй группе кластеров к 2025 г. можно достичь 55–60-процентного уровня переработки с внедрением раздельного сбора по максимально возможному спектру фракций, комплексной перера- ботки и сжигания с получением энергии. Разница между группами заключа- 2 ется в количестве сортируемых фракций, объемах и глубине переработки. Г В третьей группе возможно перерабатывать 20–25% с осуществлением Л сбора и переработки смешанного потока отходов. А В А 2.  Оба сценария — инерционный и инновационный — предполагают обеспе- чение экологически безопасного размещения неперерабатываемых отходов 3 и закрытие и рекультивацию переполненных и небезопасных полигонов ТБО. 3.  Реализация инновационного сценария принесeт дополнительную экологиче- скую пользу и экономическую выгоду в виде: •• экономии истощимых природных ресурсов при замене традиционных энергоносителей альтернативными — мусором и свалочным газом; •• выработки дополнительного количества энергии и тепла; •• возврата сырья и материалов в хозяйственный оборот (104 млн т)49; •• производства дополнительного объема продукции на основе утилизиру- емых фракций; •• предотвращения выбросов парниковых газов (46,2 млн т СО2—экв.) на полигонах ТБО; •• дополнительной выручки от реализации вторичного сырья и материалов в размере около 7,1 млрд евро к 2025 г. 4.  Расчеты по модели могут служить обоснованием для определения целевых показателей в стратегических документах развития сектора ТБО на уровне области. 49  Оценка всех показателей дополнительных выгод за 15 лет. 46 Глава 1 | Анализ текущей ситуации в области обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине и за рубежом Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 2.1. Определение входных параметров модели на основе европейского опыта Обращение с потоками ТБО характеризуется следующими основными показателями: •• объем образования; •• структура отходов; •• уровень переработки; •• развитость инфраструктуры; •• характеристики захоронения. Вследствие отсутствия некоторых из этих показателей в государственной статистической отчетности, а также недостатка у Украины опыта в реализации типовых способов обращения 1 с отходами, который позволял бы оценить удельные затраты в зависимости от масштаба и глубины переработки, часть входных параметров для моделирования используется на основе европейского опыта. Полагаясь на принцип лестницы Лэнсинка и опыт стран ЕС, можно предложить ряд решений 2 в сфере обращения с ТБО, которые будут эффективны и в Украине. Украина поставила задачу Г Л гармонизировать своe законодательство в области обращения с отходами с европейским, А В поэтому применение предложенного подхода в моделировании развития сектора обращения А с ТБО в Украине можно считать целесообразным. 3 В целом модель основана на реализации трех базовых принципов политики ЕС в секторе обращения с ТБО, приведенных в разделе 1.3 данного отчета. Оценка удельных затрат в зависимости от степени переработки Ниже приведено краткое описание наиболее распространенных в ЕС способов переработки отходов (более подробно описание технологий дано в приложении 2) и удельные затраты на тонну обрабатываемых отходов. В силу эффекта масштаба величина затрат будет зависеть от мощности комплекса перера- ботки. Эти данные легли в основу оценки затрат на реализацию различного набора меропри- ятий по модели при оценке инновационного сценария развития. Наибольшее распространение получили следующие технологии. 1 Переработка смешанного потока отходов — технически самый простой способ, требу- ющий наименьшей предварительной подготовки отходов. Эта технология позволяет перерабатывать отходы любого морфологического состава. В европейской (и зарождающейся украинской) практике ручная и/или автоматическая сортировка смешанного потока отходов позволяет выделить от 5 до 20 различных фракций в зависимости от локального спроса. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 47 Если считать конечным продуктом переработки смешанного потока промежуточный продукт, который может использовать профильное предприятие для подготовки или производства сырья и материалов, то предприятие обладает производством полного цикла в соответству- ющей отрасли. Примером могут служить прессованные отсортированные отходы бумаги и картона, отсорти- рованный по цветам стеклобой и прессованные отсортированные очищенные пластиковые бутылки. В зависимости от технической организации процесса (количества фракций, уровня автоматизации, состава поступающего сырья и чистоты конечного продукта), глубина пере- работки варьируется от 5 до 20% входящего потока отходов. Стоимость переработки может составлять от 100 евро/т пропускной способности до 250 евро/т (для небольших линий мощностью 15–20 тыс. т отходов в год). 2 Переработка отходов с применением раздельного сбора схожа с вышеописанной техно- логией, но становится более эффективной в случае предварительной сортировки либо непосредственно пользователями, либо в пунктах раздельного сбора и предварительной сортировки. Подготовка отходов позволяет снизить объем инвестиций, необходимый для строительства объектов, и удешевить эксплуатационные затраты за счет автоматизации. В результате предварительной подготовки отходов на объект направляются только те фракции, которые подлежат вторичной переработке (рециклингу). Можно выделить два подхода к раздельному сбору. Первый — это выборка целиком всей 1 группы фракций, подлежащих рециклингу (бумага, картон, стекло, пластик и т. п.), путем отделения увлажненных органических отходов и загрязненных фракций (так называемая сортировка «сухое — мокрое»). Второй подход предполагает предварительный раздельный сбор фракций, подлежащих переработке (бумага и картон, стекло, пластик (бутылки), металлы (алюминиевые банки)). 2 В первом случае возможно добиться глубины переработки до 30% входного потока, во Г Л А втором — до 40%. Объем инвестиций также будет различаться. В первом случае он может В составить до 300 евро/т, а во втором — до 400 евро/т. Отметим, что часть затрат на комплекс А мероприятий (до 50–70 евро/т) будет приходиться собственно на организацию раздельного 3 сбора отходов, а многофракционный сбор и переработка обойдутся ненамного дороже за счет возможности отказа от предварительной сортировки. 3 Переработка органических отходов путем аэробного и/или анаэробного сбраживания позволяет получать из биомассы органические удобрения и биогаз. Данные технологии чаще всего применяют на небольших объектах (в ЕС — до 40–50 тыс. т/год на объект). Приме- нение открытых гряд является наиболее дешевым и технически простым в реализации. Эта технология используется для стимулирования процессов биологического взаимодействия с целью не допустить их развития непосредственно на полигоне. Отметим, что использование продукта в качестве удобрения возможно только в случае тщательной подготовки и очистки входного потока от «паразитных» фракций (стекло, металл). Организация раздельного сбора отходов для обеспечения качества сырья может привести к существенному удорожанию данной технологии. Удельная стоимость внедрения технологии может составлять от 300 до 600 евро/т мощности, а достигаемая глубина переработки — от 20 до 40%. 48 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 4 Сжигание отходов с утилизацией энергии позволяет обеспечить наибольшую сравни- тельную глубину переработки, являясь самым технически сложным из всех описанных способов. Сложность связана с применением дорогостоящих приборов и методов контроля для ограничения выбросов в атмосферу, а также с необходимостью постоянного контроля входного потока сырья для обеспечения требуемых параметров термических процессов. Стабильная и надежная работа объекта также во многом определяется составом и качеством поступающих отходов. Важно отметить, что фракции, характеризующиеся высокой теплотой сгорания (и эффективностью производства энергии), как правило, являются и самыми опас- ными и сложными с точки зрения контроля продуктов сгорания. Наибольшая эффективность объекта достигается на больших непрерывных объемах отходов (от 100–150 тыс. т в год), что также ограничивает широкое использование данной технологии. Эффективность технологии может быть снижена в результате того, что ряд фракций был предварительно отобран для вторичной переработки. Именно в связи с развитием вторичной переработки во многих странах ЕС эффективность мусоросжигательных заводов сегодня зачастую ставится под вопрос, поскольку для обеспечения непрерывной работы приходится закупать традиционное топливо. Технология сжигания отходов с утилизацией энергии позволяет достичь глубины переработки до 85% при объеме инвестиций до 1200 евро/т в год в зависимости от предполагаемого входного сырья и величины годовой мощности. Таблица 2. Технико-экономические характеристики различных способов переработки 1 Удельные инвестиции Мероприятие по переработке Достигаемая глубина в зависимости от мощности отходов переработки, % (в ценах 2010 г.), евро/т 2 Переработка смешанного потока 5–20 100–250 Г отходов Л А В Переработка с раздельным А сбором (отделение органических 15–30 200–300 3 отходов) Переработка с раздельным 30–40 300–400 сбором (от 4 фракций) Производство биогаза из орга- 20–30 300–500 нической биомассы Компостирование (аэробное 30–40 400–600 сбраживание) Мусоросжигание с выработкой 80–85 800–1200 энергии Источник: IFC  Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 49 Оценка объема и структуры отходов В Украине начиная с 2005 г. наблюдается устойчивый рост показателей образования отходов, соответствующий динамике увеличения благосостояния населения. Опыт ЕС показывает, что образование отходов в конце концов стабилизируется. Уровень насыщения различен для двух групп стран — ЕС-12 и ЕС-15, что наглядно показано на рис. 14. 14 Динамика образования ТБО в Украине и в странах Европы, т/чел. 0,6 EC 15 EC 12 0,4 Украина 0,2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Источники: Государственная служба статистики Украины [7], портал UkrWaste, Евростат [34], Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины Важно отметить, что несмотря на то, что по классификации Всемирного банка Украина отно- 1 сится к странам со средне-высоким доходом на душу населения (3-я группа), по уровню гене- рации ТБО на человека в год она относится ко 2-й группе стран — со средне-низким уровнем дохода, т. е. потенциал удельного роста ТБО в стране значителен, но пока не реализован. Можно ожидать, что рост удельных показателей образования отходов в ближайшем будущем сохранится и через несколько лет стабилизируется. Росту будет способствовать увеличение 2 благосостояния населения и изменение потребительского поведения. Сценарий развития Г Л А отрасли в Украине может быть таким, как и в странах — новых членах ЕС (ЕС-12). В А В рамках прогноза роста ВВП на ближайшую перспективу в течение 15 лет можно ожидать достижения точки насыщения на уровне до 400 кг ТБО на человека в год. Если предположить, 3 что текущая динамика населения сохранится, то к 2025 г. годовой объем ТБО достигнет 18 млн т. Зависимость объемов образования отходов от уровня благосостояния подтверждается международными сравнениями. Усредненные удельные объемы образования ТБО в странах с различным уровнем доходов приведены в табл. 3 (данные исследования Всемирного банка50). Согласно полученным данным, страны с большим доходом характеризуются большим удельным объемом образования отходов. Кроме того, по мере роста доходов доля органиче- ских отходов в ТБО снижается, а доли фракций, пригодных к переработке, увеличиваются51, что наглядно продемонстрировано в табл. 3. 50  Отчет Всемирного банка What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management, 2012 [26]. 51  Там же. 50 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа Таблица 3. Изменение структуры отходов в зависимости от уровня благосостояния населения Фракции Страны Страны со средне- Страны со средне- Страны с высоким с низким доходом низким доходом высоким доходом доходом (< $876 ВНД/чел.) ($876—3465 ($3466—10 725 (> $10 725 ВНД/чел.) ВНД/чел.) ВНД/чел.) Образование ТБО, 0,22 0,29 0,42 0,78 т/чел./год Органические 64 59 54 28 отходы, % Бумага и картон, % 5 9 14 31 Пластик, % 8 12 11 11 Металл, % 3 2 3 6 Стекло, % 3 3 5 7 Прочее (песок, 1 зола, стеклобой, 17 15 13 17 резина), % Источник: отчет Всемирного банка What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management, 2012 [26] 2 На изменение структуры ТБО оказывают влияние климат и национальные особенности, улуч- Г Л шение системы сбора, удаления и учeта отходов, а также возрастание доли ТБО предприятий А В малого и среднего бизнеса (однако пока вклад малых предприятий незначителен). Согласно А данным Укрстата и экспертным оценкам операторов ТБО, доля отходов коммерческого 3 сектора в общих объемах ТБО в Украине не превышает 10% (по оценкам Минрегионстроя — 30%, см. раздел 1.1). В будущем в Украине можно ожидать дальнейшего роста доли фракций, пригодных к перера- ботке (бумаги и картона, стекла, металла, пластика и др.), сопровождающегося уменьшением доли органических отходов. Удельные объемы их образования в Украине приближаются к показателям европейских стран. Это означает, что потенциал переработки ТБО также приближается к европейскому значению и можно предположить дальнейший рост относительных объемов пригодных для переработки фракций. Таким образом, в модели предполагается, что объем ТБО будет расти в течение ближайших 5–10 лет и в структуре отходов будет увеличиваться доля пригодных к переработке фракций и уменьшаться — доля органических. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 51 Учет региональных особенностей Как было показано ранее, характеристики образования отходов, а значит и подходы к управ- лению ТБО, зависят от уровня благосостояния (ВВП на душу населения), климата, плотности населения, уровня экономического развития (городские или сельские территории), отрас- левой специализации и пр. Поэтому было предложено использовать кластерный подход для объединения регионов в группы и определения для групп стратегий инновационного развития. Группировка произ- водилась по трем критериям: ВРП на душу населения, тип климата и плотность населения. Каждый критерий подразделялся на три класса. Создание комплексов переработки отходов экономически целесообразно только при большом объеме генерируемых отходов, т. е. в густонаселенных территориях, поэтому из-за наличия в каждом кластере территорий с высокой и низкой плотностью населения (города и сельские территории) не имеет смысла усреднение показателя плотности на уровне области. С целью дифференциации технологических подходов и предложения экономически эффек- тивных технологических решений, обеспечивающих возврат инвестиций, было предложено разбить территорию Украины на три кластера: •• Киев и область (крупнейшая агломерация); •• прочие городские агломерации с населением свыше 500 тыс. чел.; 1 •• агломерации с населением менее 500 тыс. чел. и прочие поселения. Регионы, включенные в каждый кластер, различаются по уровню экономического развития и дохода на душу населения, поэтому для каждого из них предлагается несколько технологи- ческих решений. 2 Несмотря на то, что это разделение достаточно условно, оно может служить отправной точкой Г Л для создания национального плана по управлению отходами в соответствии с европейскими А стандартами и основой для формирования территорий охвата координационными агентами В А и развития конкуренции в управлении сектором ТБО на межобластном уровне. 3 Описание кластеров и предлагаемых для них технологических решений представлено в табл. 4. 52 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа Таблица 4. Разбивка на кластеры с учетом технологической специализации Кластер Охват Объем Характеристика Применимые регионов отходов, технологии (городских млн т переработки агломераций) Раздельный сбор Густонаселенные (от четырех фракций) промышленные регионы с высокой Комплексная перера- 1. Киев и область 1,16 потребностью ботка (MBT) в материалах Сжигание с утилиза- и энергоресурсах цией энергии Густонаселенные Раздельный сбор двух регионы фракций и утилизация Частичный раздельный Густонаселенные сбор (две группы регионы, промыш- фракций) и вторичная ленные центры переработка Львов, Одесса, 2. Городские агло- Харьков, Густонаселенные мерации с населе- Днепро- промышленные 1 8,42 Раздельный сбор нием свыше 500 петровск, регионы с высоким (от четырeх фракций) тыс. чел. Донецк, Запо- спросом на сырье рожье и пр. и энергию Раздельный сбор Густонаселенные 2 (от четырeх фракций) регионы с высо- Г кими объемами Комплексная перера- Л А производства ботка (MBT) В промышленной А Сжигание с утилиза- продукции цией энергии 3 Сбор и переработка 3. Городские посе- Ивано- Малые поселения смешанного потока ления с населе- Франковск, отходов нием менее Житомир, 8,72 Частичный раздельный 500 тыс. чел. Луганск, Густонаселенные и прочие терри- Херсон, Сумы сбор (две группы регионы, промыш- тории и пр. фракций) и вторичная ленные центры переработка Итого: 18,29 Источник: IFC Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 53 2.2. Инерционный и инновационный сценарии развития сектора обращения с ТБО в Украине Главный принцип, на котором основывается модель, заключается в минимизации воздей- ствия отходов на окружающую среду. При моделировании обоих сценариев были использо- ваны одинаковые предпосылки роста, изложенные в разделе 2.1. Все это позволило в полной мере продемонстрировать эффект от роста объемов переработки отходов в сравнении с исходной базой. Горизонт планирования — до 2025 г. Инерционный сценарий развития Этот сценарий предполагает развитие отрасли с той же динамикой, которая наблюдалась в Украине в 2000–2010 гг., при условии достижения уровня экологической безопасности системы обращения с ТБО, принятого в ЕС. Сценарий предусматривает решение к 2025 г. ряда основных задач. 1 Рекультивация недействующих полигонов, мероприятия по экологически безопасному закрытию которых до настоящего времени не проводились, включая объекты захоро- нения, подлежащие закрытию к 2025 г. 2 Инвентаризация действующих объектов захоронения с целью определения полигонов, подлежащих санации — проведению комплекса мероприятий, направленных на обеспе- 1 чение соответствия действующему украинскому законодательству, а в перспективе — нормам ЕС. Санация предполагает ряд базовых мероприятий: •• установку систем входного контроля массы и состава поступающих отходов, отвода и сбора фильтрата, улавливания и утилизации свалочного газа; 2 •• удаление ненадлежащих видов отходов (откачка жидких опасных отходов, например Г масел, надлежащее размещение строительных отходов); Л А В •• удаление прочих видов отходов (автомобильных шин, крупногабаритного мусора, А промышленной тарыи т. д.); 3 •• закрытие полигонов, на которых проведение базовых мероприятий невозможно, и после- дующую рекультивацию их территорий. 3 Полное обновление парка контейнеров и специального автомобильного транспорта, а также оборудования перегрузочных станций. Необходимость модернизации обуслов- лена степенью износа. По состоянию на 2010 г. по различным категориям специализиро- ванных организаций уровень износа варьировался от 50 до 70%. Темп обновления и предус- мотренные для этой цели инвестиционные программы не являются достаточными, особенно если принять во внимание ожидаемый рост объемов ТБО. Затраты на строительство новых санитарных полигонов сроком эксплуатации до 15 лет оцени- ваются в модели в 7,4 млрд евро в ценах 2010 г. Модернизация действующих объектов сбора и захоронения отходов обойдется не менее чем в 5,9 млрд евро. Таким образом, общая стоимость реализации данного сценария для экономики Украины с учетом строительства объектов инфраструктуры сбора отходов (0,5 млрд евро) составит 13,8 млрд евро. Данная цифра не учитывает объема инвестиций, которые направляются на объекты перера- ботки отходов (как правило, малой и средней пропускной способности), которые реализуются в различных регионах в соответствии с принятыми целевыми программами. 54 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа Ежегодно вводимые в эксплуатацию мощности по переработке отходов составят в среднем не более 100 тыс. т в год (по данным 2010–2011 гг.) и позволят сохранить общий уровень глубины переработки на уровне 7–8%. На всеукраинскую тенденцию роста объема нако- пленных отходов эти проекты не повлияют. Инновационный сценарий развития обращения с ТБО При моделировании инновационного сценария регионы Украины были разделены на три кластера. В рамках кластерного подхода специализация регионов по способам обращения с ТБО устанавливалась исходя из региональных особенностей. При определении оптимального способа переработки для конкретного региона или страны необходимо учитывать, что эффект от внедрения каждой технологии (достигаемая глубина переработки и экономическая эффективность), как правило, коррелирует с удельной стоимо- стью внедрения, значителен эффект масштаба. Результаты расчетов по кластерам представ- лены в табл. 5. Таблица 5. Детализация компонента «переработка» по кластерам Кластер Достигаемая глубина Капиталовложения, переработки, % млн евро 1. Киев и область 57 532 2. Агломерации свыше 500 тыс. чел. 57,4 2626 3. Агломерации менее 500 тыс. чел. 1 23 1133 и прочие территории Итого: 41 4292 Источник: IFC 2 Г Л Более наглядно результаты расчетов по компоненту «переработка» инновационного сценария А В представлены на рис. 15. А 15 Результаты расчетов по инновационному сценарию (компонент «переработка») 3 Итого по Украине к 2025 г.: Уровень переработки: 41% Киев и область: Инвестиции: 4,3 млрд евро Уровень переработки: 55–60% Агломерации Технологии: раздельный сбор, комплексная мусоросортировка от 0,5 млн чел.: и мусоропереработка, Уровень переработки: 50–60% мусоросжигание Технологии: частичный раздельный сбор, мусоросортировка и мусоропереработка, мусоросжигание Прочие: Уровень переработки: 20–30% Технологии: базовая инфраструктура, сортировка смешанного потока Источник: IFC Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 55 Инновационный сценарий предполагает также модернизацию системы сбора и захоронения отходов, что необходимо для обеспечения экологической безопасности функционирования основных фондов системы в течение срока их службы (5 млрд евро). Поскольку переработка внедряется постепенно, она не может полностью заменить введение в действие новых поли- гонов ТБО, однако их количество сократится. Затраты на строительство новых полигонов составят 5,1 млрд евро. Инновационный сценарий не следует рассматривать как единственно правильный путь развития обращения с отходами. Он является лишь одной из альтернатив, показывающих, как европейский опыт может быть применен в Украине для обоснования достижимых резуль- татов. Как на уровне области, так и на уровне страны в целом органы власти, государственные и частные компании могут принять решения о переработке отходов, технические и экономи- ческие параметры которых будут отличаться от предложенных. Верхнюю планку технического потенциала установить невозможно. Однако предложенный подход может быть полезен на любом уровне (областной администрации, органов власти крупных городов и менеджмента компаний, работающих в данном секторе). Реализация инновационного сценария приводит к получению косвенных экономических выгод, представленных в табл. 6. Таблица 6. Среднегодовые косвенные экономические и экологические выгоды от реализации инновационного сценария развития сектора обращения с ТБО в Украине 1 Значение в физ. ед. Экономическая № Наименование показателя выгода, млн евро в среднем в год (в ценах 2010 г.) Производство электроэнергии на мусоро- 2 1. сжигательных заводах (а также при сжигании 117 500 МВт·ч 18,8 Г свалочного газа) Л А В А Производство тепла на мусоросжигательных 2. заводах (а также при сжигании свалочного 146 437 МВт·ч 24,9 3 газа) 3. Экономия первичных энергоносителей 32 421 т у. т. Предотвращение размещения на полигонах/ 4. возврат в хозяйственный оборот ценного 6,95 млн т 472,68 сырья Сокращение выбросов парниковых газов за 5. счет снижения объемов размещения отходов 5,39 млн т СО2-экв. на полигонах Источник: IFC 56 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа Результаты сценарного анализа Сравнительный анализ сценариев развития сектора обращения с ТБО в Украине до 2025 г. представлен в табл. 7. Таблица 7. Результаты расчетов по сценариям Сценарии и результаты к 2025 г. Мероприятия Инерционный Инновационный Модернизация системы сбора, транспортировки 5,9 5,1 и захоронения ТБО, млрд евро Строительство новых объектов переработки, 0,5 4,3 млрд евро, без учета запланированных проектов Строительство новых объектов захоронения, 7,4 5,1 млрд евро ИТОГО, млрд евро 13,8 14,4 Глубина переработки 8% 41% Удельные затраты на душу населения, 1 35,4 30,13 евро/чел./год Источник: IFC Сегодня Украина может выбрать как сценарий развития системы обращения с ТБО, направ- 2 ленный на создание экологически чистой инфраструктуры захоронения, так и сценарий, пред- Г Л усматривающий ускоренное внедрение технологий переработки. А В А Если политика Украины в данном секторе будет сфокусирована на модернизации инфраструк- туры сбора, вывоза и захоронения ТБО при сохранении текущего темпа внедрения технологий 3 переработки, то к 2025 г. реально решить задачу полностью экологически безопасного обра- щения с отходами. Для этого необходимо инвестировать до 13,8 млрд евро (в ценах 2010 г.). Доля переработки при этом сохранится на уровне 8+% от общей массы ТБО. Если, следуя примеру стран ЕС, политика Украины будет сконцентрирована на дифференци- рованном внедрении технологий переработки отходов в материалы и энергию, то к 2025 г. переработка достигнет 41% от общей массы образуемых ТБО, при этом страна сможет перейти к полностью экологически безопасным практикам эксплуатации объектов инфраструктуры, включая полигоны ТБО. Необходимая для достижения этих показателей сумма инвестиций составляет 14,4 млрд евро. Отметим, что наша оценка несколько ниже оценки Минрегионстроя по инве- стициям в рамках ГЧП Минрегионстроя (раздел 1.3 отчета), хотя напрямую их сравнивать нельзя, поскольку в нашем сценарии предусматривается строительство новых полигонов, и к тому же не указано, какой уровень переработки достигается в результате инвестиционной программы Минрегионстроя в рамках ГЧП. Наиболее целесообразным для Украины стоит признать инновационный сценарий. Он позволит не только снизить количество отходов, направляемых на полигоны, но и вернуть более 104 млн т полезных материалов в хозяйственный оборот, экономя тем самым ресурсы, Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 57 которые потребовались бы для их производства. Дополнительная выручка от реализации вторичного сырья и материалов к 2025 г. (за 15 лет) составит более 7,2 млрд евро. Кроме того, развитие современных технологий переработки позволит сократить выбросы парниковых газов на 81,3 млн т СО2-экв. за тот же период. Объем требуемых капиталовложений различается по двум сценариям на 0,6 млрд евро. Разница компенсируется доходами от продажи извлеченных вторичных ресурсов. Поскольку Украина присоединилась ко второму периоду Киотского протокола, то она сможет продать и единицы сокращения выбросов (ЕСВ), полученные в результате реализации проектов по улав- ливанию и утилизации свалочного газа. В зависимости от сценария удельные капитальные и операционные затраты составляют 35–39 евро на человека в год в ценах 2010 г., что в 7–8 раз превышает средний уровень платежей по тарифам в 2010 г.52 С учетом прогнозируемой инфляции номинальный платеж составит еще больше. В настоящий момент отрасль финансируется недостаточно. В ряде регионов совокупный платеж за обращение с ТБО на человека составляет порядка 8–9 евро в год, что не покрывает даже текущие расходы на безопасную эксплуатацию, не говоря об инвестициях в развитие. Для срав- нения, в странах ЕС расходы жителей на обращение с отходами составляют в среднем 0,5–1% от располагаемого дохода. Перед Украиной стоит задача внедрить в данном секторе эффективную систему платежей, позволяющую покрыть затраты операторов и сделать приоритетом переработку и миними- зацию объемов ТБО, попадающих на полигон. При этом важно не допустить уменьшения благо- состояния населения. 1 41-процентный уровень переработки по инновационному сценарию оценивается как реально достижимый при строительстве новых и модернизации действующих объектов обращения с ТБО. Самым экономически эффективным вариантом будет углубление переработки в крупных городских агломерациях по сравнению с сельскохозяйственными территориями. 2 Применение модели на областном уровне Г Л А Представленная выше модель может быть с успехом применена на уровне области. Необхо- В А димо иметь информацию: 1) о количестве и составе образуемых отходов, 2) о состоянии поли- гонов, их загрузке, 3) о сроках эксплуатации, и в итерационном режиме задавать степени пере- 3 работки отдельных фракций, процент раздельного сбора, сортировки и пр. В результате расчетов по различным сценариям будут определены целевые показатели, инве- стиционные и операционные затраты, необходимые для их достижения, и уровень тарифа. Устанавливая минимальные и максимальные границы тарифа, можно подобрать приемлемый вариант развития сектора. Достижение верхней границы тарифа свидетельствует о невозможности обеспечить в насто- ящий момент более высокие показатели переработки и об экономической нецелесообразности и непривлекательности отдельных выбранных технологических решений для потенциальных частных инвесторов. При создании надежной информационной базы и ее регулярном пополнении возможно ежегодное уточнение результатов расчета по модели и планирование достижения целевых показателей по годам. Модель целесообразно использовать и при корректировке целевых показателей. Таким образом, модель может стать незаменимым инструментом при разработке и корректировке стратегических документов о развитии сектора обращения с отходами. 52  Но только в четыре раза превышает тариф 2013 г., т. е. ситуация меняется. 58 Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 1 2 Достижение 41-процентного уровня Г Л переработки потребует инвестиций А В А в 4,3 млрд евро. 3 В результате потребность в новых полигонах снизится на 30%, а дополнительные доходы от возврата в хозяйственный оборот ценных видов сырья и генерации энергии менее чем за два года покроют разницу в затратах между инновационным и инерционным сценариями. Глава 2 | Оценка потенциала развития сектора обращения с ТБО в Украине на основе сценарного анализа 59 Краткое содержание и основные выводы главы 3 В главе 3 рассматриваются: •• основные финансово-экономические, организационно-административные и информационно-культурные проблемы обеспечения эффективного управ- ления обращения с ТБО и пути их решения; •• порядок и этапы реализации мероприятий в рамках Стратегии/Плана действий по повышению эффективности управления ТБО до 2025 г.; •• социально-экономическая значимость инновационного развития сектора ТБО. На основании произведенных расчетов сделаны следующие выводы. 1.  Для покрытия текущих и капитальных затрат необходимо совершенство- вать систему тарифов и платежей, дифференцировать их в зависимости от объема и стадии обращения с отходами на основе принципа «плати по факту выброса отходов». 2.  Повышение эффективности управления в секторе ТБО невозможно без 1 внедрения программно-целевого подхода с четким установлением целевых показателей, сроков и обоснования их достижения в Плане действий (Плане управления ТБО), их регулярного мониторинга и корректировки. В долго- срочной перспективе эти целевые показатели указаны в директивах ЕС, а в среднесрочной определяются техническими и финансовыми возможно- 2 стями страны. 3.  Ответственность за реализацию Стратегии и Плана действий должна быть возложена на единый уполномоченный государственный орган на нацио- нальном и областном уровнях. 3 4.  Развитие конкуренции и прозрачность/публичность процесса принятия Г решений в реализации принципа расширенной ответственности произво- Л А дителя позволит более эффективно использовать собранные финансовые В А средства на переработку наиболее утилизируемых фракций и достигнуть поставленных национальных целей, а в будущем и целей, установленных в законодательстве ЕС. Необходимо заменить монополию ГП «Укрэкоре- сурсы» созданием единых координационных агентов на межобластном уровне. В качестве отправной точки можно было бы взять кластеры, пред- ложенные в главе 2 отчета, а далее при необходимости разукрупнять их на уровне таких больших областей, как Днепропетровская, Харьковская и т.д. 5.  Реализация управленческой модели единого координационного агента позволяет привлекать необходимые финансовые ресурсы, обеспечивать распространение знаний и технологий, вовлекать компании в реализацию комплексных проектов в рамках государственно-частного партнерства. Тип ГЧП целесообразно выбирать в зависимости от вида проекта. 6.  Эффективное управление сектором ТБО невозможно без регулярного полу- чения достоверной информации и просвещения населения. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 60 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности Глава 3 Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 3.1. Основные направления повышения эффективности системы обращения с ТБО Как показано в главе 1, рынок услуг, связанных с обращением с ТБО, обладает большим потенциалом, и внимание к нему со стороны игроков растет, однако поток инвестиций в сектор пока незначителен: отечественные частные компании и крупные международные операторы входят на рынок с осторожностью. Развитию украинского рынка отходов с активным участием частного бизнеса препятствует ряд барьеров, которые можно разделить на три большие группы: организационно-администра- 1 тивные, финансово-экономические, культурно-информационные. Проблемы развития сектора обращения с ТБО и предлагаемые меры по их решению пред- ставлены в порядке приоритетности. Первое место среди причин отставания сектора от его зарубежных аналогов занимает недостаточное финансирование и отсутствие экономических 2 стимулов к его развитию. Финансово-экономические барьеры обусловлены в первую очередь сложностями обеспе- чения устойчивого финансирования как гарантии возврата инвестиций. К таким барьерам можно отнести проблемы установления и регулирования тарифов и других платежей, 3 связанных с отходами, а также отсутствие экономических стимулов к развитию переработки. Г Л А В Организационно-административные барьеры препятствуют входу на рынок новых игроков, А т.к. делают функционирование отрасли недостаточно прозрачным. Заинтересованные участ- ники не могут получить доступ к полной информации, необходимой для принятия решений. Устранение неопределенности требует больших транзакционных издержек. К организационно-административным барьерам также относятся нечеткое разделение ответ- ственности между участниками рынка, ригидность механизмов государственно-частного партнерства, дефицит достоверных данных об отходах, проблемы технического регулиро- вания и экологического надзора. Культурно-информационные барьеры выражаются в недостаточном осознании значимости качественного обращения с отходами самим обществом, вследствие чего спрос населения на услуги надлежащего качества фактически отсутствует. Реализация мер по эффективному обращению с отходами требует изменения отношения как со стороны населения, так и со стороны властей. Необходимо сформировать принципиально иную культуру отношения к отходам, выработать новые нормы и правила поведения. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 61 Ситуация в данном секторе сложнее, чем, например, в энергосбережении в жилищной сфере, так как потребитель не может оценить немедленную экономическую выгоду в виде экономии затрат. Преодоление описанных выше барьеров невозможно без активного участия властей всех уровней. Для формирования рынка экологических услуг в секторе обращения с ТБО, привле- кательного для частных инвесторов, предлагаются институциональные изменения, сфор- мированные на основе анализа текущей ситуации в Украине и лучшего зарубежного опыта, описанного в главе 1 отчета. 1. Совершенствование системы тарифов и платежей Основным условием стабильной работы предприятий и отрасли в целом является формиро- вание и обеспечение устойчивого финансового потока. Для этого система тарифов должна: •• обеспечивать покрытие текущих и капитальных затрат; •• стимулировать производителей и потребителей к более рациональному обращению с отходами; •• поощрять внедрение экономически и экологически эффективных способов обращения с отходами и малоотходных технологий в целом. Принцип «загрязнитель платит» заключается в следующем: •• затраты на дальнейшую обработку покрывает именно тот, кто произвел отходы; 1 •• учитываются полные затраты, связанные с воздействием на окружающую среду, включая затраты на рекультивацию земель под полигонами, восстановление природной среды и амортизацию объектов (создание пула средств для строительства нового объекта взамен выбывающего). В международной практике термин «загрязнитель» трактуется в широком смысле: таковым 2 является не только житель или организация, но также производитель и/или продавец товара, требующего утилизации по окончании жизненного цикла. Возложение ответственности на производителя означает, что он обязан организовать утили- зацию либо самостоятельно (забрать и переработать), либо коллективно (через отраслевые 3 ассоциации и единых координационных агентов). Г Л Инвестиции со стороны производителей способны привести к росту затрат, которые А В А в перспективе могут быть переложены на потребителя. С целью минимизации финансовой нагрузки на население производителям придeтся инвестировать в малоотходные технологии: использовать экологичную упаковку, производить продукцию из материалов, пригодных для вторичной переработки, и поощрять потребителей к рациональному обращению с отходами. По опыту стран Центральной и Восточной Европы, в 1998–2008 гг. внедривших принцип расширенной ответственности производителя (РОП) в отношении упаковки, это практически никак не сказывается на цене конечной продукции. Для повышения эффективности системы обращения с отходами необходимо предусмотреть регуляторный механизм, который бы стимулировал минимизацию размещения перерабаты- ваемых фракций на полигоне, и в то же время избежать переноса ответственности на потре- бителя. Без достаточных знаний о возможностях использования материалов и доступа к малоотходным технологиям производства продукта конечные пользователи и координационные агенты даже при наличии мотивации не смогут увеличивать технологические возможности переработки, безопасного захоронения и минимизации объема отходов от определенных товаров. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 62 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности Этот барьер можно преодолеть, расширив понятие «загрязнитель» в концепции «загрязнитель платит» и включив в цепочку производителей. Реализация принципа РОП в Украине позволит стимулировать переработку важнейших фракций ТБО, обеспечит приток инвестиций в эту сферу и сделает систему платежей за обра- щение с отходами более эффективной. Таким образом, решаются три задачи: 1.  появляется дополнительная возможность дифференциации платежей пропорционально потреблению. Например, потребляя меньше упаковки, житель можетснизить свой сово- купный платеж, связанный с отходами; 2.  на рынке появляется новая группа игроков, заинтересованных в соинвестировании инфраструктуры сбора, переработки и захоронения; 3.  производитель получает стимул изменять дизайн продукта, с тем чтобы он стал более пригодным к вторичной переработке или трансформировался в меньшее количество отходов. В рамках реализации принципа «загрязнитель платит» в Украине целесообразно провести следующие реформы: •• выделить для населения и коммерческого сектора обращение с отходами в самостоя- тельную услугу с прозрачной структурой платежа; •• начать поэтапное внедрение оплаты услуги в зависимости от фактического потребления, перейти от нормирования объема услуг и тарифов пропорционально площади поме- 1 щений к системе оплаты pay-as-you-throw («выбрасываешь — плати» — платежи по факти- ческому объему, предоплата емкостей для сбора отходов и этикеток для удаляемого крупногабаритного мусора, электронных и опасных отходов); •• увеличить экологический налог на размещение отходов на полигонах (прогрессивная шкала до 2016 г. и далее) до уровня, значительно повышающего финансовую привлека- 2 тельность переработки и позволяющего в течение ближайших пяти лет провести модер- низацию/закрытие действующих полигонов в соответствии с европейскими экологиче- скими требованиями; •• применить принцип расширенной ответственности производителя в первую очередь в тех 3 сегментах, которые становятся коммерчески привлекательными (отходы упаковки), и тех, Г которые требуют наиболее технологичной переработки и обезвреживания (батарейки, Л А лампы, аэрозоли и т. п.) посредством обеспечения прозрачности бюджета ГП «Укрэкоре- В А сурсы» или любой другой аналогичной организации, установления приоритетов расходо- вания в соответствии со стратегией утилизации материалов и достижением целей пере- работки отдельных фракций, чтобы можно было четко определить удельные расходы по сокращению объема генерируемых отходов; •• определить четкую методологию расчета и отражения в тарифе всех этапов обращения с ТБО с учетом компенсации полных затрат; размещение на полигоне должно быть самым дорогим вариантом, следующим по стоимости должно быть сжигание без производства электроэнергии и т. д. В законопроекте от 14.02.2013 № 2295 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в сфере обращения с бытовыми отходами» большое внимание уделяется тарифам на переработку и захоронение бытовых отходов. Отражение инвестиционной составляющей в структуре тарифа является важным аспектом, однако вопросы, обозначенные выше, четко не прописаны. Остается надеяться, что они будут отражены при разработке новой методики расчета тарифов на переработку и захоронение ТБО. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 63 Механизмы реализации принципа pay-as-you-throw / «выбрасываешь — плати» 1.  Предоплаченная тара для сбора отходов на контейнерной площадке (около дома) или в специальном пункте сбора. Тара может реализовываться операто- рами через уполномоченные организации или самостоятельно, по согласованию с заказчиком (координационным агентом). 2.  Специальные ваучеры или наклейки, гарантирующие вывоз/утилизацию опре- деленных видов отходов (крупногабаритный мусор, бытовые приборы и т. п.). 3.  Тарификация пропорционально весу фактически вывезенного в контейнерах/ баках мусора. Совершенствование тарифов Величина тарифа определяется на областном либо муниципальном уровне и зависит от экологической обстановки в регионе — количества ТБО, наличия и состояния суще- ствующих объектов инфраструктуры, возможности строительства новых объектов переработки и размещения, а также альтернативной стоимости инфраструктуры по 1 переработке отходов, исключающей попадание последних на полигон. При этом размер взимаемого платежа упорядочен так, чтобы поощрять потребителя к минимизации захоронения, а в случае если захоронение неизбежно — к полному покрытию затрат на все виды воздействия на окружающую среду. Такая практика позволяет решить две задачи: сделать переработку экономически выгодной и сфор- 2 мировать пул средств на уровне региона для софинансирования проектов по санации и рекультивации объектов размещения отходов. 3 2. Программно-целевой подход к управлению отходами Г Л А В Украине предлагается следующее распределение функций и ответственности по уровням В А государственного и муниципального управления. Национальный уровень: •• разработка национальной Стратегии обращения с отходами, в которой будут опреде- лены целевые показатели по сбору, переработке и захоронению как отходов в целом, так и их основных фракций; создание законодательной базы, устанавливающей требо- вания к санитарному и техническому обеспечению объектов инфраструктуры, порядок мониторинга и экспертизы; •• разработка национального Плана действий по реализации стратегии с построением потока ТБО на уровне страны; организация мероприятий, необходимых для достижения целей, поставленных в отношении всех стадий жизненного цикла отходов; создание схемы размещения основных объектов обращения с ТБО на территории страны, оценка целесообразности объединения усилий отдельных областей, определение источников финансирования и удельной стоимости реализации (за основу можно взять соответ- ствующий документ ЕС53). 53  Preparing a Waste Management Plan. A methodological guidance note, 2012. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 64 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности Рекомендации по повышению эффективности тарификации услуг по обращению с отходами Раскрыть все составляющие тарифа. Целесообразно выделить обращение с отходами в самостоятельную услугу для всех категорий пользователей и обеспечить полный доступ к информации о составля- ющих платежа. В результате вся цепочка платежей становится прозрачной: потреби- тель видит, из каких составляющих складывается тариф. Внедрить систему тарифов pay-as-you-throw. В региональную систему обращения с ТБО целесообразно включать механизмы системы pay-as-you-throw: предоплаченную тару, ваучеры, тарификацию согласно весу и др. На уровне региональной системы обращения с отходами создать механизм, позволяющий определять размер компенсации за негативное влияние на окружающую среду. На базе существующего института платы за размещение и негативное воздействие внедрить два новых экономических стимула. 1.  Включить в тариф затраты по полному циклу обращения с ТБО, учитывая возме- щение полных затрат на санацию, последующую рекультивацию полигона 1 и устранение прочих негативных последствий. Размер платы может опреде- ляться на региональном уровне на основе единой общенациональной методики. 2.  Значительно увеличить экологический налог на размещение отходов, стимули- рующий переработку как альтернативу захоронению. И использовать этот налог для софинансирования переработки накопленных отходов и рекультивации 2 закрытых полигонов в регионах, не имеющих доступа к другим источникам финансирования. Компенсировать негативный социальный эффект роста платежей. Для предотвращения резкого увеличения тарифной нагрузки необходимо преду- 3 смотреть компенсационные меры для отдельных категорий потребителей. Г Л А 1.  Льготы и компенсации для малообеспеченных граждан, а также предприятий В А и организаций, выполняющих важные социальные функции. Могут быть выра- жены в форме полного или частичного освобождения от платы. 2.  Национальные и областные субсидии для реализации проектов в сфере пере- работки, понижающие коэффициенты для экологических платежей. Выделенные средства позволят избежать включения в тариф расходов на амортизацию части капитальных затрат. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 65 Областной уровень: •• разработка региональной стратегии обращения с отходами, в которой будут определены механизмы достижения целевых показателей, размещение объектов инфраструктуры, целевой объем предоставляемых услуг в сфере ТБО, основы тарифной политики (субъекты и объекты платежей), возможности привлечения частного капитала; •• приоритет должен отдаваться селективному сбору и переработке, а не захоронению, при этом необходимо учитывать региональную специфику состояния инфраструктуры, объемов, состава ТБО, спроса на вторичное сырье, а также климата и сезонных особенно- стей. Муниципальный (районный и городской) уровень: •• разработка операционной схемы санитарной очистки города, осуществление раздель- ного сбора и индивидуального компостирования в сельской местности, мониторинг текущей деятельности операторов. Для поддержания иерархической системы целевого управления ТБО целесообразно создать специальный национальный орган (Национальное агентство по обращению с ТБО) либо наде- лить соответствующими полномочиями уже существующий орган исполнительной власти. Передаваемые полномочия могут включать: •• контроль каскадирования целей и задач на уровне областей и муниципалитетов, мони- торинг их достижения, оценку реализации целей национальной Стратегии и регулярный пересмотр стратегических документов и при необходимости — инициирование изме- 1 нения законодательства; •• координацию разработки национального Плана действий по обращению с ТБО; •• координацию разработки межобластных планов и схем обращения с ТБО; •• координацию работы ГП «Укрэкоресурсы» и аналогичных организаций, занимающихся созданием конкурентной среды в секторе, мониторинг достижения целей; 2 •• согласование областных подходов; •• методологическую поддержку; •• координацию с другими ведомствами, отвечающими за обращение с отходами (например, с Министерством экологии и природных ресурсов Украины и Минрегион- 3 строем); Г Л •• координацию функционирования единой информационной базы (кадастры, реестры, А отчeты). В А В упомянутом выше законопроекте № 2295 «О внесении изменений в некоторые законода- тельные акты в сфере обращения с бытовыми отходами» предлагалось создать национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сфере бытовых услуг54, на которую возлагается методологическое обеспечение разработки тарифов, лицензирование в секторе, установление тарифов для лицензируемых компаний, разработка и утверждение инвестиционных программ. Такой спектр задач включает не только регулирование, но и реализацию государственной политики в секторе. Комиссия не может реализовывать государственную политику: это сфера деятельности национальных агентств, подчиняющихся КМУ через министра ведущего мини- стерства. Правовой статус национальной комиссии — независимый вневедомственный посто- янно действующий государственный орган, подчиняющийся президенту страны, созданный для осуществления государственного регулирования субъектов природных монополий. Создание такой комиссии не решает вопроса управления ТБО в стране. Предлагаемое агент- ство по управлению ТБО (возможно расширение сферы его ответственности на отходы 54  Комиссия была создана. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 66 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности в целом) должно быть в ведении Министра экологии и природных ресурсов Украины. Мони- торинг инвестиционных программ в рамках национального и региональных планов действий должно координировать и осуществлять именно агентство. 3. Эффективная координация обращения с ТБО на национальном и муниципальном уровне на основе модели единого координационного агента Важным условием успешной трансформации системы обращения с ТБО является концен- трация операционных полномочий на уровне осуществления деятельности, т. е. на уровне областей и муниципалитетов. Для того чтобы эти функции осуществлялись на практике в полной мере, целесообразно полностью или частично закрепить за региональными властями эксклюзивное право распоря- жаться отходами, образовавшимися на территории населенных пунктов, муниципалитетов и агломераций и, базируясь на международном опыте, реализовать модель единого коорди- национного агента (см. раздел 1.3). Появление на региональном рынке единого полномочного координационного агента позволит добиться: •• дифференциации обращения с отходами как самостоятельного вида коммунальных услуг; •• концентрации разобщенных денежных потоков, активов и объектов инфраструктуры; •• постоянного мониторинга показателей деятельности. Это сделает данный вид экологических услуг гораздо более привлекательным для инве- 1 сторов, так как сократит транзакционные издержки по самостоятельной координации множе- ства игроков рынка (фактического выполнения функций областных и муниципальных органов власти). Наличие координационного агента не исключает многообразия подрядчиков и форм 2 собственности — агент функционирует как «единый заказчик». Реализация принципа «единого заказчика» позволяет привлекать необходимые финансовые ресурсы, обеспечи- вать распространение знаний и технологий, вовлекать компании в реализацию комплексных проектов в рамках государственно-частного партнерства. 3 В ситуациях, когда более крупный подрядчик не в состоянии эффективно обеспечить Г отдельные виды услуг (обращение с отдельными видами отходов, реализацию специфи- Л А ческих технологий переработки, проведение проектно-изыскательских работ), создаются В А условия для привлечения малых и средних компаний в рамках субподряда или иного делеги- рования полномочий. Как правило, модель единого координационного агента целесообразна к применению в крупной агломерации, населенном пункте или на действующем объекте инфраструктуры (например, на полигоне). В рамках украинского законодательства это могут быть структуры межмуниципального и областного уровня. Целесообразно предоставить муниципалитетам право выбора уровня координации усилий в зависимости от конкретной ситуации (наличия, расположения и собственности на объекты инфраструктуры), а также возможность периодически менять модель управления на основе публичной процедуры, учитывающей точку зрения всех заинтересованных сторон. Данная схема предполагает многообразие вариантов реализации, прежде всего в части объема услуг, администрирования платежей и выбора организационной формы. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 67 1.  Объем услуг. В сегментах со сложившейся конкурентной средой функция дополнитель- ного координационного агента-посредника может быть избыточна. Опыт ряда стран показывает, что сбор и вывоз ТБО на определенных территориях эффективно выполняют компании по прямым договорам, после чего отходы направляются на переработку и захоронение на объекты, управление которыми осуществляется в рамках координиро- ванной системы. 2.  Администрирование платежей. При организации системы можно предусмотреть осуществление платежей непосредственно через агента или уполномоченные структуры, либо ограничиться тарифным администрированием и перенести сбор платежей с потре- бителей на операторов. Решение, как правило, зависит от того, в какой степени регио- нальные и местные власти планируют использование бюджетных средств в финансовом администрировании (доля муниципального заказа, субсидирование отдельных групп потребителей, бюджетное финансирование и т. п.). 3.  Организационная форма: административный орган (подразделение) или некоммер- ческая организация. В роли координационного агента может выступать объединение потребителей услуги в форме некоммерческой организации. В руководящие органы могут входить представители администрации. Это дает возможность населению и орга- низациям более активно участвовать в управлении отходами на своей территории. Иерархия подходов к реализации принципа координационного агента представлена на рис.16. 1 Таким образом, функция координационного агента может быть успешно реализована на любом уровне: муниципальном, межмуниципальном и на уровне области. На практике такие системы, как правило, будут «привязаны» к местам либо образования отходов, либо утили- зации. 2 На начальном этапе, до проведения тендеров по выбору регионального оператора / коорди- национного агента, роль координационного агента могут выполнять подразделения ГП «Укрэкоресурсы». 3 Г 16 Функции координационного агента в схеме обращения с отходами Л А В А Координационный агент Форма организации Объем услуг Администрирование платежей Административный Некоммерческая Сбор, вывоз, Сбор, вывоз Прямое Косвенное орган организация переработка, (финансовый (тарифный утилизация посредник) регулятор) Объединение Объединение административных граждан структур Источник: IFC Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 68 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 4. Реализация принципа расширенной ответственности производителя В международной практике распространено несколько моделей РОП, различающихся по ряду параметров. Одной из них является прямое изъятие отслужившего товара из оборота за счет производителя и переработка его либо своими силами, либо путем делегирования этой обязанности за плату специализированной организации. Такой (и любой другой) механизм РОП может быть реализован как индивидуально, так и коллективно, в составе некоммерческой ассоциации производителей однородных товаров. Преимущество коллективной реализации заключается в эффекте масштаба от софинансиро- вания общей инфраструктуры переработки несколькими игроками. В рамках коллективной организации легче договориться с правительством о системе монито- ринга и отчетности по конкретному виду продукции, возможно создать комплексные объеди- нения производителей по всему спектру товаров и определить размеры пропорциональных платежей за переработку и утилизацию. Большая часть производителей в ЕС выполняет обязательства именно через систему коллективной ответственности. Индивидуальная система менее прозрачна для правительства: объемы каждого отдельного производителя сложнее отследить. Вместе с тем такая система создает более четкий стимул для конкретной компании применять малоотходные технологии и ликвидирует «проблему безбилетников», когда одни участники коллективной системы имеют возможность платить меньше за счет других — внедряющих технологии. 1 Ряд крупных международных компаний, таких как Hewlett-Packard, являются последователь- ными сторонниками индивидуальной системы. Прежде всего это связано с тем, что они уже обладают технически эффективными наработками по утилизации своей продукции и доста- точными ресурсами для организации соответствующей инфраструктуры в национальных 2 и межнациональных масштабах, включая транспортировку отходов. Взаимодействие с региональными системами в рамках РОП, не противоречащее украинскому законодательству, представлено на рис. 17. При таком подходе производители действуют за рамками региональной системы, сокращая объем попадающих в нее отходов и платежей. 3 Г Сейчас роль единого координационного агента РОП на национальном уровне играет Л А ГП «Укрэкоресурсы». Такая монополизация не способствует эффективному использованию В А собранных средств. Необходимо законодательно демонополизировать сектор и провести тендер на осуществление деятельности координационного агента РОП. Организацией такого тендера и займется предлагаемое Национальное агентство по отходам. Целесообразно выбрать единых координационных агентов для работы на межобластном уровне. В качестве отправной точки определения территории функционирования конкретных агентов можно взять кластерный подход, предложенный в главе 2 данного отчета, а далее разукрупнить кластеры в зависимости от населенности, величины территории и мощности мусороперерабатывающих комплексов. Конкурсность, прозрачность и подотчетность (мониторинг) координационных агентов повысит степень доверия потенциальных частных инвесторов, а следовательно обеспечит финансовый поток внебюджетных средств и позволит выбирать оптимальные с точки зрения соотношения затрат и полученного эффекта технологические решения для конкретных терри- торий. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 69 17 Организация обращения с отходами с участием единого координационного агента По мере развития рынка некоммерческая ассоциация может взять на себя все функции обращения с отходами Производители Координационный агент или импортеры является заказчиком для ассоциации наряду с другими игроками Население и организации 1 Некоммерческая ассоциация 2 Операторы сбора Ассоциация нанимает операторов, и переработки формирует тарифную политику и контролирует объемы и качество услуг 3 Источник: IFC Г Л А В Разнообразие схем РОП определяется различными вариантами реализации ключевых харак- А теристик. Многоуровневая модель РОП представлена на рис. 18. 18 Многоуровневая модель реализации принципа РОП Модель РОП Объем передаваемых Реализация принципа Форма организации Участники полномочий ответственности Региональные Функции Сбор Делегиро- Индивидуальная Коллективная Производители Потоки Организация координационные обращения и обратный вание и импортеры отходов переработки агенты с отходами выкуп за плату В полном объеме По отдельным Сбор и вывоз Переработка фракциям и утилизация Источник: IFC Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 70 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 5. Оптимальное использование типов государственно-частного партнерства для реализации различных видов проектов в секторе ТБО ГЧП является гибким механизмом, позволяющим в каждом случае применять наиболее подходящую форму. В сфере обращения с ТБО могут быть использованы следующие основные типы ГЧП: •• сервисный контракт; •• контракт на управление; •• соглашение об аренде; •• соглашение о концессии; •• соглашение о строительстве объекта с последующей передачей (Build-operate-transfer, BOT-соглашения); •• совместное предприятие (СП). Типы ГЧП различаются продолжительностью действия соглашений и распределением прав и обязанностей между партнерами: прав собственности на объекты инфраструктуры, распре- делением рисков (институциональных, макроэкономических, рыночных, инвестиционных и операционных), источником финансовых средств и функцией управления. Типы ГЧП по степени вовлеченности частного сектора (от меньшей к большей) представлены на рис. 19, а по спектру ответственности в бизнесе — в табл. 8. 19 Типы государственно-частного партнерства 1 Сервисный Контракт Соглашение Совместное Концессия/ВОТ контракт на управление об аренде предприятие 2 Источник: IFC Таблица 8. Функции частного партнeра в зависимости от типа ГЧП 3 Сервисный Контракт на Соглашение Концессия/ Совместное Тип ГЧП / Функции Г контракт управление об аренде ВОТ предприятие Л А В А Управление активами Ключевые коммерческие риски Осуществление инвестиций Собственность на активы Источник: IFC Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 71 Выбор типа ГЧП определяется целями, которые ставят перед ним местные органы власти. Если целью является повышение эффективности и качества предоставления отдельных видов услуг, то достаточно будет сервисного контракта. Если стоит задача реализации масштабных инвестиционных проектов, то целесообразно использовать ГЧП в форме соглашения о концессии или о строительстве объекта с последу- ющей передачей (ВОТ). В табл. 9 соотнесены типовые проекты в области обращения с ТБО с рекомендуемыми типами ГЧП для их осуществления. Таблица 9. Применимость различных типов ГЧП к определeнным проектам Схема ГЧП Примеры проектов Сервисный контракт •• осуществление функций сбора и вывоза ТБО (выполнение частной компанией одной •• содержание и ремонт инфраструктуры сбора или нескольких услуг в сфере обра- и вывоза (обслуживание мусоровозов) щения с ТБО) •• операционное управление полигоном •• комплексное оказание услуг в области обра- Контракт на управление щения с ТБО: частная компания организует (выполнение частной компанией боль- 1 сбор и вывоз отходов, захоронение, а также шинства или всего комплекса услуг занимается управлением полигоном, пресе- в сфере обращения с ТБО) чением нелегальных свалок и пр. 2 Соглашение об аренде (долгосрочное комплексное управление системой •• управление и модернизация полигона обращения с ТБО, управление сортиро- •• управление сортировочным комплексом вочным комплексом) 3 Г Л Концессия/ВОТ •• строительство полигона А В А (частная компания несет полную ответ- •• реконструкция инфраструктуры существую- ственность за предоставление услуг щего полигона (строительство систем сорти- в области обращения с ТБО / осущест- ровки, улавливания свалочного газа) вляет строительство и управление •• сооружение мусороперерабатывающего отдельным объектом инфраструктуры) завода •• строительство отдельных объектов инфра- Совместное предприятие структуры (полигон, мусороперерабатыва- (совместное участие частной компании ющий завод) и местных властей в собственности на •• проекты комплексного развития инфра- объекты инфраструктуры) структуры обращения с отходами Источник: IFC Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 72 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности Целесообразность и эффективность применения той или иной формы ГЧП определяется степенью развитости институциональной среды, сбалансированностью тарифной системы, накопленным опытом вовлечения частного сектора в сферу обращения с отходами. Эффективность механизма ГЧП будет возрастать при комплексном реформировании отрасли, включающем решение проблем организации и координации рынка, модерни- зацию инфраструктуры, внедрение принципа расширенной ответственности производи- теля. Развитие нормативной базы и реформирование тарифной системы, а также накопление опыта взаимодействия с частным сектором позволит использовать механизмы ГЧП для реализации крупных инвестиционных проектов обновления инфраструктуры обращения с ТБО. Кроме того, ГЧП может быть эффективно в реализации принципа расширенной ответствен- ности производителей и импортеров для строительства инфраструктуры переработки и организации коллективных схем переработки. ГЧП может быть с успехом применено в проектах по улавливанию свалочного газа и использованию ТБО в качестве топлива. 6. Информационное обеспечение реформ Эффективная практическая реализация почти каждой предложенной меры требует наличия 1 достоверной информации у властей, операторов и инвесторов. Какие данные нужно допол- нить и систематизировать? В первую очередь необходима дополнительная информация о следующих характеристиках: 2 •• весовые и структурные показатели по всем операциям обращения с отходами (сбор, вывоз, переработка, захоронение); •• состояние объектов захоронения (количество размещенных отходов, их состав, факти- ческая остаточная емкость, возможность эксплуатации с учетом прогнозируемого темпа 3 заполнения); Г Л А •• вес выбывших из пользования товаров (в том числе упаковки), включаемых В А в программы РОП; •• вес вторичного сырья, материалов и энергии, произведенных на объектах переработки и направленных для использования на предприятия и в распределительные сети; Привлечение частной специализированной компании к модернизации (строительству) и управлению полигоном позволяет осуществить экспертизу, необходимую для возведения технологически сложных объектов (проектиро- вание системы улавливания свалочного газа, системы сбора фильтрата). Проектирование и возведение таких объектов чаще всего недоступно для неспециализированных муниципальных компаний. При этом полигон остается в муниципальной собственности. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 73 •• инфраструктура сбора и вывоза мусора (количество и типы объектов, степень износа, удельные объемные показатели). Возможны два основных способа сбора информации: 1)  формы статистической отчетности на уровне муниципалитета, региона, координацион- ного агента, промышленного предприятия; 2)  информационный банк на уровне регионального координационного агента, куда в режиме реального времени поступает информация об оказанных услугах; учeт может осуществляться с помощью автоматизированной регистрации результатов взвешивания отходов, поступающих на полигон с мусоровозов. Участники рынка положительно воспримут новые требования, так как сами заинтересованы в детальной информации. Результатом станет актуальная «карта» обращения с отходами, отражающая материальный баланс на всех этапах жизненного цикла товаров. Темпы реформирования отрасли напрямую зависят от качества обработки данных. По мере наполнения банка данных предлагаемые механизмы начнут функционировать более эффективно, и участники рынка смогут расширять диапазон и увеличивать гибкость их внедрения. Результатом этой масштабной работы станет более точное прогнозирование достижимых результатов переработки, включение дополнительных видов отходов в сферу действия РОП и, как результат, — гибкие тарифные планы для потребителей. 1 7. Информирование населения Трансформация рынка требует не только технологических и организационных изменений. Необходимо скорректировать отношение потребителя к данному сектору и сформировать 2 принципиально новую модель поведения, поэтому важным аспектом преобразований явля- ются информационные кампании. Недостаточная осведомленность участников системы обращения с отходами служит барьером для эффективной реализации проектов в данной сфере. При успешной техни- 3 ческой реализации предложенных выше мероприятий и принятии прогрессивных зако- Г нодательных инициатив проекты приобретут инновационный характер, но применяемые Л А технологии будут использоваться в стране впервые, т. е. потребуют дополнительных знаний В А от всех субъектов существующей системы обращения с ТБО: операторов рынка, законо- дательных и исполнительных властей на национальном и региональном уровнях, а также непосредственных получателей и главных бенефициаров системы обращения с отходами — домохозяйств и предпринимателей. Можно выделить пять основных информационных и образовательных факторов, обеспечи- вающих успех программ обращения с ТБО: 1)  повышение общей осведомленности о влиянии отходов на окружающую среду и здоровье человека; 2)  воспитание бережливого отношения к использованию ресурсов, разъяснение целесоо- бразности сортировки и утилизации отходов; 3)  информирование о видах ТБО, пригодных к переработке, преимуществах, особенностях и недостатках отдельных способов обращения с отходами, последствиях их применения в конкретном регионе или населенном пункте; Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 74 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 4)  информирование об особенностях действующего и вновь вводимого законодательства, программах и инициативах, возможностях получения финансовой поддержки, порядке соблюдения требований; 5)  выработка моделей надлежащего поведения потребителей на реформируемом рынке. Информировать широкие слои населения можно с помощью: •• социальной рекламы в средствах массовой информации и наружной рекламы; •• визуальной информации о технологиях и способах обращения с отходами на примере проектов в других странах и регионах; •• проведения обучающих курсов и семинаров (в том числе для образовательных учреж- дений); •• реализации пилотных программ и демонстрационных проектов. 1 2 3 Г Л А В А Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 75 1 2 3 Г Л А В А Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 76 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 1 На свалках Украины пропадают 2 тонны ценных видов сырья и материалов, на которые 3 Г приходится около 40% ТБО. Л А В А Отсутствие переработки приводит к ежегодной упущенной выгоде в размере около 5 млрд грн. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 77 3.2. Этапы и порядок реализации мероприятий в рамках Стратегии по повышению эффективности обращения с ТБО По опыту реализации программ в странах ЕС в 1995–2008 гг. ключевыми факторами, опре- деляющими период от принятия решения до достижения целевых параметров, сформулиро- ванных в законах или стратегических документах, являются: •• разработка и внедрение новых экономических и институциональных механизмов на региональном уровне; •• объемы финансирования и накопление необходимого пула средств в рамках вновь сфор- мированных механизмов финансирования отрасли; •• масштаб привлечения частных инвесторов; •• сроки строительства объектов и отвод на эти цели земель; •• приобретение опыта работы в рамках новых подходов с помощью пилотных проектов и в «режиме ограниченной функциональности» (в рамках отдельных видов отходов). Влияние этих факторов необходимо учитывать при разработке стратегии обращения с ТБО на национальном уровне и каскадировании приоритетов на уровень области и крупных городов. Полное и всестороннее внедрение новых на рынке Украины механизмов может занять от 6 до 10 лет. Так, Литве, Латвии и Эстонии после принятия законов об упаковке, регулирующих расширенную ответственность производителей и продавцов, потребовалось 2–3 года для 1 принятия необходимых нормативных актов и формирования ассоциаций, еще 4–5 лет ушло на создание инфраструктуры переработки. Закон об упаковке и ГП «Укрэкоресурсы» действуют уже более 10 лет, а инфраструктура пере- работки, способствующая увеличению доли прирабатываемых отходов, так и не создана. 2 Основная причина — отсутствие единой стратегии развития сектора ТБО и единого органа, отвечающего за реализацию политики в данной области, мобилизующего финансовые ресурсы на реализацию стратегии и отвечающего за координацию и мониторинг проектов в секторе. В реализации стратегии повышения эффективности обращения с ТБО в Украине предлагается 3 Г выделить три этапа. Л А В 1.  Подготовительный этап (2014–2016 гг.). Разработка и принятие на национальном А уровне мер, направленных на преодоление системных барьеров, включая совершен- ствование статистической отчетности и формирование информационной системы, просвещение, квантификацию целевых показателей на национальном и областном уровнях, совершенствование тарифов, поддержку ГЧП. Создание единого органа, ответ- ственного за реализацию государственной политики в сфере ТБО. Разработка стратегии обращения с ТБО и плана действий (аналог европейского плана по управлению отхо- дами, структура которого приведена в текстовой рамке ниже) по ее реализации на наци- ональном и областном уровнях. 2.  Этап создания региональных систем обращения с отходами (2016–2020 гг.). Форми- рование необходимых структур (координационных агентов, ассоциаций). Модернизация и строительство полигонов ТБО, соответствующих требованиям законодательства ЕС. Внедрение раздельного сбора, сортировки, утилизации отдельных элементов отсортиро- ванных отходов. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 78 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 3.  Заключительный этап формирования системы (2020 — 2025 гг.). Полное внедрение всех необходимых рыночных механизмов на уровне регионов и муниципалитетов, оценка результатов и постановка новых задач. Строительство объектов комплексной переработки. Такая схема планирования предполагает первоочередную реализацию наименее капиталоeмких мероприятий, не требующих радикальной трансформации рынка. К таким мерам можно отнести описанную в главе 2 модернизацию базовой инфраструктуры и пилотные проекты в отдельных регионах. По мере формирования инвестиционных механизмов ускорятся темпы модернизации фондо- емкой инфраструктуры (сортировочных станций, объектов специальной обработки и захоронения). Реализация капиталоемких проектов, связанных с высокой степенью перера- ботки отходов, начнeтся со второго этапа по мере формирования механизмов РОП и системы платежей. Общее описание этапов стратегии, необходимых законодательных решений и реализация инвестиционных проектов представлены на рис. 20. Структура национального/областного Плана по управлению ТБО 1 1.  История вопроса: •• проблемы обращения с отходами на территории; •• законодательство ЕС; •• национальное законодательство; 2 •• национальная политика; •• поставленные цели. 2.  Текущая ситуация: •• количество отходов: поток, источники, варианты переработки/размещения; 3 •• варианты сбора и переработки по источникам отходов; Г Л •• организационная схема и финансирование; А В А •• предыдущие цели. 3.  Планирование: •• предпосылки планирования; •• прогнозирование ТБО в целом и по видам/потокам; •• определение целей для прогнозируемых потоков, источников отходов и вари- антов управления ТБО. 4.  План действий по достижению поставленных целей: •• системы сбора; •• системы переработки и захоронения; •• распределение ответственности; •• финансирование. Источник: Preparing a Waste Management Plan. A methodological guidance note, EC / DG Environment, 2012 Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 79 20 Этапы реализации стратегии Три этапа создания новой системы обращения с отходами 3 2 Строительство Региональные объектов решения: комплексной переработки Внедрение модели Полностью 1 координационного агента экологичная Внедрение тарифного инфраструктура механизма Системные решения на национальном Использование механизма ГЧП уровне: Установление целевых Реализация проектов: показателей Региональная координация Модернизация Переработка Тарифы и платежи и строительство объектов размещения отходов 40–45% Ответственность отходов 1 Развитие переработки производителя ключевых видов отходов: упаковки, электронных Реализация проектов: отходов, ламп и т. п. Модернизация базовой 2 инфраструктуры Пилотные проекты Рост глубины переработки в регионах и экологичности обращения 3 Г Л 2014 2016 2020 2025 А В А Источник: IFC Достижение целевых показателей развития сектора обращения с ТБО в соответствии со стра- тегическими документами возможно в перспективе 10–15 лет. Для управления процессом трансформации целесообразно предусмотреть промежуточные количественные и качественные показатели, к которым будут привязаны планы законода- тельной работы на национальном и региональном уровне, и создать механизм мониторинга, контроля и анализа выполнения программы в целом, а также, при необходимости, корректи- ровки целевых показателей. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 80 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 3.3. Социально-экономическая значимость реформирования сектора обращения с ТБО 21 Устойчивое развитие сектора обращения с ТБО Устойчивое развитие сектора обра- щения с ТБО означает его экономи- Экономический ческий рост с учетом социальных эффект аспектов, экономии ресурсов и минимизации негативного воздей- ствия на окружающую природную среду, что показано на рис. 20 Устойчивое развитие в виде традиционной схемы устой- кт ий сектора ТБО чивого развития. Со эф фе ск ци фе эф гиче ал кт ьн о ый ол Эк Источник: IFC Экономический эффект от предлагаемого инновационного сценария развития сектора заключается в следующем: •• рост ВРП в абсолютном значении и на душу населения вследствие развития сектора 1 экологических услуг в области обращения с ТБО; •• увеличение доходной части региональных и местных бюджетов за счет налогов на прибыль и подоходного налога создаваемых мусоросортировочных и перерабатывающих комплексов; 2 •• внедрение малоотходных технологий и экономия ресурсов; •• высвобождение земель для сельского хозяйства, строительства и рекреационных целей; •• выработка электроэнергии и тепла за счет использования альтернативных источников. Социальный эффект заключается в следующем: 3 •• создание новых рабочих мест и уменьшение процента безработицы; Г •• чистота городских и сельских территорий; Л А В •• снижение заболеваемости; А •• увеличение осведомленности; •• воспитание бережного отношения к природе; •• обеспечение безопасности рабочих мест в секторе. Экологический эффект заключается в следующем: •• предотвращение загрязнения атмосферного воздуха, грунтовых вод и почв; •• сохранение биоразнообразия и ландшафта; •• сокращение выбросов парниковых газов (свалочного газа); •• экономия истощимых энергоносителей и использование альтернативных источников энергии; •• вклад в создание зеленого имиджа областей, особенно в приграничных территориях. Модель устойчивого развития сектора ТБО может быть перенесена на народное хозяйство в целом. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 81 1 2 3 Г Л А В А Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка 82 бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 1 Украина поставила задачу гармонизиро- 2 вать экологическое законодательство с законодательством ЕС. 3 Г Л Достижение поставленных ЕС целей А В А развития сектора ТБО невозможно без национальной Стратегии обращения с ТБО и Плана действий по ее реализации, за разработку, осуществление и мониторинг которых должен отвечать единый орган государственной власти в статусе агентства. Глава 3 | Направления совершенствования системы управления ТБО в Украине как фактор успешного развития рынка бытовых услуг и обеспечения экологической безопасности 83 Выводы Результаты проведенного исследования позволяют сделать ряд выводов. 1 Объем образующихся отходов растет пропорционально росту благосостояния населения (ВВП на душу населения). Однако, как показывает опыт европейских стран, существует передел насыщения, оцениваемый в размере около 400 кг на человека в год. При уровне отходоемкости в 2010 г. 270 кг на человека потенциал образования отходов в Украине составляет 48%. С ростом благосостояния увеличивается доля перерабатываемых фракций. Таким образом, экономический рост страны обуславливает потенциал роста переработки утилизируемых видов отходов, таких как стекло, бумага, металлы, пластик и пр. 2 Ситуация с ТБО в Украине имеет много общих черт со странами Центральной и Восточной Европы (ЕС-12) 10–15 лет назад. Если ставится задача коренным образом изменить поло- жение в данной отрасли, то наиболее вероятна пройденная этими странами ускоренная траектория развития, нежели постепенное эволюционное развитие сектора обращения с ТБО, как это происходило в более развитых странах ЕС-15. На внедрение и реализацию заложенных в инновационном подходе мероприятий и механизмов управления сектором потребуется не менее 10–15 лет. 1 3 Успех реформирования сектора ТБО в Украине зависит от внедрения программно-целевого подхода с четким установлением целевых показателей на национальном и местном уровнях, мониторинга и контроля их достижения, законодательного обеспечения внедрения новых экономических и институциональных механизмов и назначения единого уполномоченного государственного органа, ответственного за реализацию реформы в секторе, которым могло 2 бы стать Национальное агентство по управлению отходами, функционирующее под эгидой Минприроды Украины. 4 Сектор обращения ТБО в Украине может развиваться по двум основным сценариям: инерци- онному и инновационному. Инерционный подразумевает сохранение текущей ситуации 3 и в будущем, т. е. переработка останется на уровне 7–8%, а возрастающие объемы ТБО будут размещаться на действующих и новых полигонах. Инновационный путь развития предпола- гает внедрение передовых технологий переработки отходов и моделей управления в секторе. 5 Привлекательность переработки для инвестора зависит от количества годных к перера- ботке отходов и готовности населения понести дополнительные расходы. Чтобы выработать стратегию обращения с отходами для каждой области Украины, был применен кластерный анализ. В результате анализа было решено дифференцировать подходы для трех кластеров: предложить для каждого варианты переработки и утилизации отходов, наиболее привлека- тельные для частного инвестора и приемлемые для региона с финансовой точки зрения. 6 В результате реализации инновационного сценария развития сектора обращения с ТБО в Украине при уровне финансовой нагрузки в 30 евро на человека в год в Киеве и Киевской области и крупных городских агломерациях, таких как Львов, Донецк, Днепропетровск, Харьков и др., к 2025 г. может быть достигнут 57-процентный уровень переработки с внедрением раздельного сбора по максимально возможному спектру фракций, комплексной переработки и сжигания с утилизацией энергии, а в малых агломерациях и поселениях — 22-процентный уровень переработки смешанного потока отходов и осущест- 84 Выводы вление частично раздельного сбора. При таком сценарии будут одновременно решены проблемы экологически безопасного размещения неперерабатываемых отходов, закрытия и рекультивации переполненных и небезопасных полигонов ТБО. 7 Инновационное развитие сектора обращения ТБО сопровождается рядом косвенных эконо- мических и экологических выгод. Так, к 2025 г. в хозяйственный оборот может быть вовле- чено более 104 млн т ранее безвозвратно теряемого ценного сырья и материалов, выручка от реализации которых оценивается в 7,2 млрд евро. Снижение объема размещаемых на поли- гонах отходов вследствие их переработки может привести к снижению выбросов парниковых газов в размере 81,3 млн т СО2-экв. Утилизация свалочного газа и сжигание мусора на мусо- росжигающих заводах позволит произвести 1,76 млн МВт·ч электроэнергии и около 2,2 млн МВт·ч тепла и решить задачу увеличения доли использования возобновляемых источников энергии в топливно-энергетическом балансе страны. 8 Дополнительные экономические выгоды от реализации инновационного сценария позволят покрыть разницу по инвестиционным затратам между двумя сценариями. 9 Достижение поставленных ЕС целей развития сектора ТБО невозможно без разработки наци- 1 ональной Стратегии развития обращения с ТБО и Плана действий по ее реализации, за разра- ботку, осуществление и мониторинг которых должен отвечать единый орган государственной власти в статусе агентства. 10 В условиях ограниченности бюджетного финансирования и необходимости значительной концентрации финансовых ресурсов для реализации региональных программ по обращению 2 с отходами эффективно применение принципа расширенной ответственности производи- теля и гибкое использование государственно-частного партнерства для различных видов проектов. Это стало бы возможно при изменении действующего законодательства в сторону создания экономических механизмов стимулирования внедрения принципа РОП и механизма 3 ГЧП, ликвидации монополии ГП «Укрэкоресурсы» и поддержке развития конкуренции в секторе при проведении тендеров. 11 Использование адаптированной к конкретным условиям региона модели координационного агента возможно без существенных изменений в законодательстве: необходимо лишь разра- ботать нормативные методические указания на национальном уровне для унификации этого процесса в регионах. Реализовать государственную политику в секторе ТБО и модель коор- динационного агента на практике могло бы предлагаемое к созданию под эгидой министра экологии и природных ресурсов Национальное агентство по управлению отходами. 12 Для обеспечения точности и контролируемости принимаемых решений, прозрачности процесса для всех игроков сектора обращения с отходами необходимо формирование единой базы данных на основе обязательной государственной статистической отчетности (в единых физических единицах), совместимой с международными системами отчетности в области охраны окружающей среды. 13 Успех реформ зависит от поддержки их различными слоями общества, экологической транс- формации мышления и поведения населения. Значимость данного фактора определяет важность воспитания бережного отношения к ресурсам и окружающей среде. Выводы 85 Рекомендации По результатам проведенного исследования предлагаются следующие рекомендации по реализации политики в сфере обращения с ТБО на национальном уровне. I этап: 2014–2016 гг. 1 Разработка национальной Стратегии управления обращением с ТБО: •• определен единый уполномоченный орган государственной власти, отвечающий за развитие сектора обращения с ТБО; •• введена модель управления координационного агента; •• дан перечень целевых показателей с конкретными значениями и сроками их достижения, указан порядок мониторинга их достижения и корректировки; •• в государственной статистической отчетности по отходам предусмотрены изменения, позво- ляющие отслеживать достижение целевых показателей и движение отходов по всей цепочке жизненного цикла; •• введeн конкурентный подход при практической реализации принципа расширенной ответствен- ности производителя. 2 Разработка Плана действий (Плана по управлению ТБО) по реализации Стратегии и необходимых законодательных изменений, в которые включены: 1 •• новая тарифная политика, основанная на приоритете переработки над захоронением и приори- тете предыдущей ступени перед последующей в соответствии с лестницей Лэнсинка; •• методические указания по разработке региональных программ обращения с отходами, в основу которых положен принцип достижимости целевых показателей и сбалансированности финанси- рования (с учетом ГЧП и РОП); 2 •• национальная схема размещения предприятий переработки ТБО в соответствии с региональной спецификой и выделенными межобластными зонами, управляемыми координационным агентом; •• механизм финансирования предприятий, перерабатывающих отходы, на основе РОП; •• пакет нормативных документов по применению ГЧП в региональных проектах по обращению 3 с отходами, процедуры госзакупок (с учетом стимулирования внедрения малоотходных техно- логий и приоритета утилизации перед захоронением); •• пакет типовых проектов по экологически безопасному размещению отходов на полигонах с учетом требований Евросоюза, проектов рекультивации, улавливания и утилизации свалочного газа; •• методические указания по подготовке новых форматов государственной статистической отчет- ности; •• создание интерактивной базы данных по наилучшим имеющимся технологиям и практикам в области обращения с ТБО; •• введение в программы детских садов и школ аспектов обращения потребителей с ТБО. II этап: 2016–2020 гг. 1 Реализация вышеуказанных положений Плана действий. 2 Поддержка приоритетных регионов в получении международного финансирования. 3 Поддержка создания передовых предприятий по переработке утилизируемых         фракций. 4 Координация и распространение лучшего регионального опыта. 86 Рекомендации III этап: 2020–2025 гг. Мониторинг и анализ реализации Стратегии, корректировка целевых показателей, обновление правового поля в новых условиях. Для уровня области предлагается следующая последовательность действий. 22 Блок-схема разработки областной программы обращения с ТБО 1 На основе официальных и экспертных данных составляется укрупненный баланс отходов (образование отходов — утилизация — сжигание — размещение на полигоне, несанкцио- нированные свалки равны нулю) по видам, от момента генерации до захоронения, на уровне области в целом и по агломерациям от 250 тыс. чел. Для агломераций Входные и остальной территории определяются приемлемые технологии переработки и размеще- данные ния отходов, а также мероприятия по реабилитации отработавших полигонов. Рассчитываются предварительные затраты и определяются источники финансирования: 2 инвестиции частных компаний в рамках РОП, бюджетное финансирование и тарифы. Определяется рост тарифов по годам и его приемлемость. Рассчеты Если уровень тарифов приемлем, то предварительно принимаются технологические 1 3 решения, и на их основе определяются целевые показатели переработки для учета в стратегии развития сектора и целевой программе. Если уровень тарифов неприемлем, нет то набор мероприятий сокращается с целью уменьшения необходимого объема инвестиций и финансовой нагрузки на население. Такие расчеты по модели можно Тарифы приемлемы? осуществлять и в сотрудничестве с IFC. 2 да Определяются все источники финансирования, включая ГЧП и заемное финансирование, 4 и создаются благоприятные условия для привлечения частного сектора в регион (льготы по налогу на прибыль, преференции при госзакупках, установление тарифа на уровне, компенсирующем инвестиции в сектор и т. д.). Тип ГЧП целесообразно выбирать Источники в зависимости от вида проекта в соответствии с рекомендациями данного отчета. финанси- 3 рования. IFC может оказать содействие в формировании конкретного ГЧП и привлечении Сбаланси- зарубежного инвестора. рованная программа В зависимости от структуры региональной программы принимается решение о введении одного или нескольких координационных агентов, отвечающих за достижение целевых 5 показателей области в рамках своей компетенции. Координация деятельности агентов и мониторинг реализации стратегии и программы осуществляется уполномоченным органом государственной власти на уровне области. Формы Он же координирует создание и функционирование региональной базы данных, управления включая реестр полигонов, кадастр отходов, баланс отходов в целом и по видам, банк наилучших технологий и типовых документов, а также информирование да общественности, образовательный и воспитательный процесс. Прошло В конце каждого пятилетия реализации стратегии и региональной программы четыре года? нет 6 уполномоченный орган государственной власти осуществляет на уровне области оценку их реализации, определяет слабые места и риски и вносит необходимые коррективы. Оценка, мониторинг и корректировка Рекомендации 87 Приложение 1 | Термины и определения Отходы Остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Обращение с отходами Деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. В контексте данного исследования термин «обращение с отходами» используется в более широком значении и понимается не как осуществление ряда операций с отходами, а как управление отходами, включающее экономические, технические и иные аспекты. Твердые коммунальные отходы (ТКО) / твердые бытовые отходы (ТБО) Отходы, образуемые домохозяйствами, и сходные с ними по составу отходы предприятий и организаций. В украинском законодательстве отсутствует определение ТКО — вместо него 1 используется термин «твердые бытовые отходы» (ТБО). Фактически под ТКО понимаются все отходы, образующиеся на территории городов и населенных пунктов, в том числе отходы коммерческого сектора, подобные по составу бытовым. 2 Опасные коммунальные отходы Часть ТКО, содержащая вещества, которые даже в небольших количествах представляют значительную опасность для окружающей среды и здоровья людей. Опасные коммунальные отходы характеризуются взрывоопасностью, воспламеняемостью, токсичностью, высокой коррозийностью, канцерогенностью и т. д. К опасным отходам в составе ТКО относятся 3 использованные аккумуляторы, ртутьсодержащие лампы, медицинские отходы, бытовая химия, клеи, краски и т. п. Состав (структура) отходов Морфологический состав ТБО. Определяется балансом различных групп и видов отходов — компонентов ТБО, различающихся своими свойствами (физическим и химическим составом, источником происхождения и т. д.). В составе ТБО обычно выделяют следующие фракции: пищевые отходы, бумагу и картон, стекло, пластик и т. п. Органические отходы (биоразлагаемые отходы) Отходы, подверженные биологическому разложению в аэробных или анаэробных условиях. В основном к ним относятся пищевые отходы, садовые отходы домохозяйств, древесные отходы, бумага и картон. Однако бумага и картон, в силу значительного потенциала перера- ботки, как правило, включаются в состав отходов упаковки. 88 Приложение 1 | Термины и определения Крупногабаритный мусор Крупногабаритные отходы домохозяйств и коммерческого сектора, не относящиеся к элек- трическим и электронным приборам: мебель, отдельные элементы отделки и интерьера жилищных и коммерческих помещений и т. д. Отходы электрических и электронных товаров (электроники) Использованные электрические и электронные товары, к которым относятся холодильники, компьютерное и телекоммуникационное оборудование, стиральные и посудомоечные машины, бытовые электрические и электронные приборы, телевизоры и т. п. Отходы упаковки Любые продукты или материалы, использованные для хранения, защиты, транспортировки, доставки и продажи товаров или услуг и попадающие в отходы. К ним, например, относятся стеклянные и пластиковые бутылки, алюминиевые банки, деревянные палеты, пластиковая упаковка и т. д. 1 2 3 Приложение 1 | Термины и определения 89 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами Мероприятия по обращению с собранными отходами можно разделить на пять основных групп в зависимости от результата и конечной продукции55: 1)  повторное использование / вторичная переработка отходов в сырье и материалы; 2)  использование отходов для производства органических удобрений путем сбраживания (компостирование); 3)  использование отходов для производства тепла и электроэнергии: 4)  анаэробное сбраживание для получения биогаза; 5)  прямое сжигание с целью получения тепла или электроэнергии, в том числе в когенера- ционных установках; 6)  обезвреживание отходов: минимизация воздействия на окружающую среду опасных отходов в составе ТБО путем специальной обработки (в том числе контролируемого сжигания) с целью дезактивации опасных веществ; 7)  захоронение: размещение отходов (как остатков, полученных после обработки, 1 описанной в п. 1—4, так и отходов, не подвергшихся обработке) на предназначенных для этого специальных участках с принятием мер по минимизации воздействия на окружа- ющую среду. Ниже последовательно рассматриваются данные методы обращения с ТБО в соответствии 2 с приоритетами лестницы Лэнсинка. Раздельный сбор 3 Раздельный сбор — альтернатива традиционному смешанному сбору ТБО, является необ- ходимой подготовительной стадией для переработки отходов. Глубина раздельного сбора определяет эффективность последующих стадий переработки отходов. Наиболее простой формой раздельного сбора является разделение органической и неорганической фракций отходов. Более сложные виды раздельного сбора предполагают разделение неорганической фракции по видам отходов (бумага, стекло, пластик, отходы упаковки, опасные отходы и т. д.). Непо- средственная организация раздельного сбора в разных странах осуществляется по-разному: отходы могут сортироваться по отдельным контейнерам на специальной площадке, различные отходы могут собираться жителями раздельно и вывозиться в определенное время. Конкретная конфигурация системы определяется такими характеристиками, как численность и плотность населения, социально-экономическое положение, наличие источников финанси- рования и уровень развития системы переработки. Учитывая то, что раздельный сбор орга- низуется на уровне домохозяйств, особое значение необходимо уделять информированию населения о правилах проведения раздельного сбора и контролю за его осуществлением. 55  IFC 90 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами В Бельгии домохозяйства раздельно собирают органические отходы, бумагу, стекло, опасные отходы, использованную электронику и пластик, металл, упаковку для напитков. Переработка во вторичное сырье и материалы Чаще всего переработка во вторичное сырье затрагивает такие основные фракции ТБО, как бумага, пластик, металл и стекло. Технологии переработки этих фракций существенно разли- чаются, поэтому целесообразно рассмотреть их по отдельности. Переработка пластика Сначала собранный пластик сортируется согласно идентификационным кодам, соответству- ющим различным типам полимеров. Существует свыше 50 типов пластика, наиболее распро- страненными являются полиэтилентерефталат (ПЭТ), поливинилхлорид (ПВХ) и полиэтилен высокой плотности (ПЭВП), из которых изготавливаются почти все пластиковые бутылки. Пластики могут дополнительно разделяться по цвету. Отсортированный пластик дробится на мелкие куски и проходит очищение от сопутствую- щего мусора (наклейки и т. д.), после чего плавится в удобные для транспортировки формы, которые позже используются в качестве ресурсов для производства широкого круга изделий (например, вторичный пластик используется при изготовлении хозяйственных сумок, 1 одежды, канализационных труб и стеклопакетов). В последнее время также используются технологии деполимеризации пластиков, позволя- ющие разложить пластики на мономеры, из которых впоследствии изготавливают новые полимеры того же типа. Может применяться и химическая деполимеризация. В особых 2 случаях (сложность разложения на образующие типы смол или высокая степень загрязнения) применяется термальная деполимеризация (пиролиз, газификация), позволяющая разложить пластики на жидкие составляющие, которые могут быть использованы как ресурсы вместо вновь произведенных нефтепродуктов. 3 Переработка бумаги В силу простоты технологических процессов бумага является самой удобной для переработки фракцией. Собранная муниципалитетами или частными операторами бумага сортируется, очищается от краски и чернил, измельчается и вымачивается, после чего может использо- ваться в производственном процессе. Переработка металла При использовании металлолома в качестве сырья в среднем тратится на 95% меньше энергии, чем при производстве нового металла. При этом при переработке металлы не теряют своих свойств. Металлолом делится на черный (железо, сталь) и цветной (алюминий, медь, свинец, никель и т. д.). Основными источниками черного металлолома служат старые автомо- били, корабли, рельсы и т. п. В переработке металлов выделяется четыре стадии: сбор, прес- сование, дробление на мелкие куски и доставка на завод для повторного использования. В структуре ТБО существенную долю занимают отходы цветных металлов (алюминиевые банки, фольга и т. д.), которые собираются в рамках системы раздельного сбора и отправля- ются на переплавку. Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами 91 Переработка стеклотары Собранная стеклотара сортируется по цветам и измельчается в крошку. Получившийся стеклобой проходит многоступенчатую процедуру очистки от примесей железа (магнитные фильтры), бумаги и керамики (автоматически и вручную), после чего идет в плавку. Попадание частиц керамики в стеклобой отрицательно сказывается на характеристиках выплавляемого стекла, поэтому очистке от частиц керамики уделяется особое внимание. Полученное таким образом вторичное стекло при необходимости подвергается процессу деколоризации, после чего может использоваться в производстве. В пользу переработки стекла говорит тот факт, что, будучи захороненным, стекло не разлагается, а вторичное стекло по качеству не отличается от первичного. Использование отходов для производства органических удобрений путем сбраживания Компостирование — это биологическое (с использованием бактерий и микроорганизмов) разложение органической фракции ТБО. Выделяются аэробный (с доступом кислорода) и анаэробный (без доступа кислорода) типы компостирования. В силу технологической простоты наиболее распространенным является первый тип. Компостирование в разной степени распространено почти во всех странах, так как позво- 1 ляет получать органические удобрения из отходов. Используемые технологии варьируются от простейшего компостирования, осуществляемого непосредственно домохозяйствами, до функционирования сложных технологических комплексов. Важно отметить, что эффектив- ность системы компостирования зависит от соответствия выбранной технологии конкретным условиям (климат, состав отходов и т. д.). 2 В табл. 1 представлено описание трех основных технологий компостирования в порядке возрастания сложности. Самая простая — технология грядочного компостирования (windrow systems), далее следуют системы компостирования в закрытых резервуарах, a самой сложной является система анаэробного компостирования с использованием бактерий (анаэробное 3 сбраживание). Переработка в Бельгии В Бельгии ответственность за переработку отходов упаковки — основного источника стекла, пластика, металла, бумаги и картона в ТКО — несут производители. Согласно данным нацио- нальной организации переработки отходов упаковки Fost Plus, из 755 000 т отходов упаковки в Бельгии в 2010 году было переработано 91,5%. Источник: FEVE [35] 92 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами Таблица 1. Описание технологий компостирования Тип технологии Преимущества и недостатки Открытые грядочные •• компостирование с доступом кислорода в грядах системы •• низкая скорость образования компоста экстенсивный тип, требуются значительные площади •• самый простой и дешевый способ Цилиндрические накопители •• относительно дорогостоящие системы •• компостирование заметно быстрее и эффективнее в сравнении с компостированием в грядах •• сложность системы отрицательно сказывается на надежности Анаэробное сбраживание •• дорогостоящие и технологически сложные комплексы •• высокая скорость сбраживания за счет отсутствия доступа кислорода и применения биологического управляемого воздействия (бактерии) Источник: IFC 1 Анаэробные установки В Бельгии компостируется более 23% ТБО. В основном компостирование представ- лено небольшими установками мощностью 20 000–65 000 т/год. Большинство уста- новок осуществляют аэробное компостирование и рассчитаны также на получение 2 биогаза, который используется для получения электроэнергии. Источник: IFC 3 Использование отходов для производства тепла и электроэнергии (сжигание) Согласно иерархии мер по обращению с отходами, сжигание имеет низкий приоритет, уступая лишь захоронению. Сжигание отходов является распространенной практикой по всему миру, так как позволяет существенно сократить вес и объем отходов, снижая нагрузку на полигоны ТБО на 70% по весу и на 90% по объему. Кроме того, выделяемое при сжигании тепло может использоваться для получения электроэнергии. Основные недостатки этого метода — уничтожение годных для переработки отходов, высокие капитальные и операционные затраты и необходимость организации сложной системы очистки выбросов в атмосферу. Типы технологий сжигания, как и технологий компостиро- вания, существенно различаются: простое сжигание, пиролиз, газификация, сжигание на основе плазмы и т. д. Три наиболее распространенных типа сжигания отходов с получением энергии представлены в табл. 2. Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами 93 Таблица 2. Технологии сжигания отходов Тип технологии Преимущества и недостатки Массовое сжигание •• наиболее распространенная и простая форма сжигания •• несортированный поток отходов подается из храни- лища в печь, где сжигается с образованием пара, приводящего в действие турбину электрогенератора •• выделяемые газы очищаются от оксида азота, ртути, диоксинов; зола вывозится на захоронение Топливо из отходов •• более сложная и эффективная система •• предварительно выбираются фракции, пригодные к переработке, оставшиеся горючие отходы подверга- ются дроблению •• получаемое дробленое топливо может непосред- ственно сжигаться по описанной выше схеме или добавляться в котлы на твердом топливе 1 Термальная газификация •• новая малораспространенная технология •• отходы переводятся в синтетический газ (смесь водо- рода и окиси углерода), который после очистки может использоваться в качестве топлива 2 Источник: IFC 3 Обезвреживание отходов К опасным отходам относятся отходы, содержащие легковоспламеняющиеся, химически активные, токсичные или вызывающие коррозию вещества. Опасными отходами в составе ТБО считаются аккумуляторы и батарейки, растворители, ртутьсодержащие лампы, масла, косметика, огнетушители, краски и т. д. Сбор опасных отходов занимает важное место в системе обращения с отходами, так как позволяет изначально отделить опасные отходы от общей массы ТБО, что существенно облег- чает последующий процесс переработки. Основные виды опасных отходов чаще всего соби- раются раздельно (батарейки, масла). При обращении с опасными отходами для минимизации экологического ущерба приоритет отдается переработке. Кроме того, в отличие от всех ТБО, особое внимание уделяется предот- вращению образования отходов. Основными мерами предотвращения образования опасных отходов в ТБО являются замена опасных материалов в составе приобретаемой домохозяйствами продукции на безопасные, а также стимулирование отказа домохозяйств от деятельности, ведущей к образованию опасных отходов (к примеру, от использования опасных химических веществ в быту). 94 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами В Бельгии сжигается около 30% ТКО (150 кг чел./год). При этом сжигание осуществля- ется крупными высокоэффективными комплексами мощностью более 500 000 т в год с существенным объемом производимой энергии (составляет 48% энергии из возоб- новляемых источников). Источник: IFC Переработка опасных отходов обычно включает физическое (разборка, выпаривание), хими- ческое (нейтрализация активных элементов, дезактивация, перевод в твердое состояние) и биологическое воздействие. Непригодные к переработке элементы опасных отходов направляются на сжигание. При этом необходим особый контроль и системы очистки, так как при сжигании наряду с углекислым газом выделяются вредные вещества (например, диоксины). Часть опасных отходов может подвергаться захоронению (за исключением медицинских, легковоспламеня- ющихся отходов и т. д.). Захоронение опасных отходов должно производиться с обязательным выполнением следу- ющих требований: отдельное захоронение, частичная нейтрализация и химическая транс- формация наиболее опасных видов, наличие системы сбора фильтрата и предотвращения попадания воды. К электрическим и электронным приборам относится крупная и мелкая бытовая техника; 1 информационное, осветительное, измерительное и контрольное оборудование; электроин- струмент; электрические игрушки и предметы досуга; медицинские приборы; автоматы по раздаче товаров и т. п. Этот тип отходов содержит, с одной стороны, опасные вещества (к примеру, токсичные веще- 2 ства в холодильном оборудовании), с другой стороны — ценные материалы (металлы и т. д.). Этим объясняется целесообразность создания отдельных систем и механизмов обращения. Аналогично опасным отходам, основными этапами обращения являются сбор отработанного оборудования у населения, сортировка и механическая разборка, переработка, захоронение 3 и сжигание остатков. На этапе сортировки и механической разборки происходит отделение опасных элементов и веществ (батарей, ртутьсодержащих ламп, опасных газов) и ценных материалов. Большинство из этих операций делается вручную. После этого осуществляется дробление отходов и разделение их на потоки материалов (металлы, пластик, резина). Извлеченные металлы после предварительной обработки отправляются на переплавку. Особо сложные элементы, такие как мобильные телефоны и платы, переплавляются на специализированных предприятиях с системами разделения и нейтрализации выделяющихся опасных веществ. Кроме того, важным является минимизация ущерба от отходов на этапе разработки и произ- водства приборов и оборудования. В большинстве случаев ответственность за сбор и пере- работку использованных приборов несут сами производители в рамках принципа РОП, что также стимулирует их учитывать издержки утилизации на этапе разработки новых продуктов и создавать приборы с меньшим количеством опасных веществ и более простые в перера- ботке. Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами 95 Захоронение отходов Захоронение отходов — самая неэффективная и экологически опасная форма обращения с отходами, которая, однако, в силу различных причин является и самой распространенной. Существует три основных вида захоронения: открытые неконтролируемые свалки, контроли- руемые свалки и полигоны, функционирующие с соблюдением санитарных норм. Открытые неконтролируемые свалки являются наиболее простым и дешевым методом захоронения, в то время как оборудованные полигоны наиболее экологически безопасны, но требуют значительных капитальных вложений. В табл. 3 приведены основные характери- стики описанных видов захоронения. Таблица 3. Основные виды захоронения отходов и их технологические характеристики Тип технологии Преимущества и недостатки Открытые •• отсутствие предварительной подготовки, плана неконтролируемые свалки размещения, контроля за размещением, прессования •• отсутствие систем предотвращения утечки фильтрата и выделения свалочного газа, мониторинга воздей- ствия на компоненты окружающей среды 1 Последствия: пожары, распространение вредных насе- комых и грызунов, загрязнение почвы и атмосферы Контролируемые свалки •• наличие контроля за размещением отходов 2 •• отсутствие систем предотвращения утечки фильтрата и выделения свалочного газа, частичный мониторинг воздействия на компоненты окружающей среды Последствия: те же, но в меньшем объеме 3 Оборудованные полигоны •• комплексная предварительная подготовка, план размещения отдельных видов отходов, контроль за размещением, прессование и пересыпка слоев отходов •• наличие систем сбора фильтрата и улавливания свалочного газа, комплексный мониторинг воздей- ствия на окружающую среду, рекультивация при закрытии Последствия: сведены к минимуму Источник: IFC 96 Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами В 2008 году в Бельгии на захоронение приходилось менее 4% от общего объема ТКО. Во многом это объясняется запретом на захоронение отходов, образованных домохо- зяйствами; захоронению подлежат лишь схожие с ТБО отходы организаций. Источник: IFC Отрицательное воздействие захоронения отходов включает шумовое загрязнение, распро- странение пыли и неприятного запаха, размножение вредителей, пожары и т. п. Самым опасным среди отрицательных последствий захоронения является загрязнение: 1) почвы и грунтовых вод — вследствие попадания в них фильтрата и 2) атмосферы — вследствие выделения свалочного газа. Фильтрат образуется при проникновении в отходы дождевой воды. Состав фильтрата определяется составом отходов, условиями проникно- вения воды, условиями и возрастом захоронения. Наибольшую опасность представляет фильтрат, содержащий тяжелые металлы, опасные химические вещества и жидкие продукты разложения органических отходов. Важно отме- тить, что концентрация последних снижается со временем, а концентрация тяжелых металлов зависит от уровня кислотности фильтрата. Наряду с фильтратом сильнейшим загрязнителем является свалочный газ, представляющий 1 собой смесь метана (35–55%), углекислого газа (до 45%) и водяного пара, образующихся в процессе анаэробного разложения отходов. В зависимости от конкретных условий в него также могут входить и другие компоненты. Например, большие объемы захоронения гипсо- картона приводят к накоплению в нем сероводорода. Опасность свалочного газа заключается в воспламеняемости содержащегося в нем метана, токсичности и негативном воздействии 2 на растительность. В среднем на полигоне с 1 т отходов ежегодно выделяется 10 куб. м свалочного газа. На образование свалочного газа влияют размер полигона, состав отходов, возраст захоро- 3 нений, условия хранения отходов (плотность, температурный режим и т. д.). Со свалочным газом может выделяться в атмосферу небольшое количество опасных летучих субстанций (не более 1%) органического и неорганического происхождения. В основном это малорастворимые субстанции, которые попадают с отходами или образуются на полигоне в результате химических и биологических процессов (винилхлорид, метил, этил меркаптана, сероводород и т. п.). Кроме того, в составе отходов зачастую содержатся опасные фракции. Они могут оказывать негативное влияние на здоровье людей, приводя к канцерогенезу, генетическим изменениям, репродуктивным нарушениям, изменениям иммунобиологического гомеостаза, расстрой- ствам нервной системы и т. д. Все это, в конечном итоге, ухудшает здоровье и сокращает продолжительность жизни населения. Приложение 2 | Технологии и методы обращения с отходами 97 Список ссылок на интернет-источники 1.  Евростат. Доступно по ссылке: http://epp.eurostat.ec.europa.eu 2.  Национальный доклад о состоянии окружающей природной среды в 2011 году. Доступно по ссылке: http://www.menr.gov.ua/media/files/NacDopovid2011.pdf 3.  Segodnya.ua. Свалки в Украине по площади достигли территории Черногории. — 2012, 16 сентября. Доступно по ссылке: http://gigamir.net/news/economy/pub210690/ 4.  Закон Украины от 05.03.1998 № 187/98-ВР «Об отходах» (редакция от 18.11.2012). Доступно по ссылке: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=187%2F98-%E2%F0 5.  Постановление КМУ от 10.12.2008 № 1070 «Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу бытовых отходов» (редакция от 25.11.2011). Доступно по ссылке: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1070-2008-%D0%BF 1 6.  Государственная служба статистики Украины. Доступно по ссылке: http://ukrstat.gov.ua/ 7.  Гусева Н. Статистика отходов Украины на пути к международным стандартам. — 2012. Доступно по ссылке: 2 http://www.unece.org/fileadmin/DAM/stats/documents/ece/ces/ge.33/2012/mtg1/ Session_5._Country_experience_Ukraine_RU.pdf 8.  Мищенко В. Мир отходов и Украина в нем // zn.ua — 2012, 27 июля. Доступно по ссылке: 3 http://gazeta.zn.ua/ECONOMICS/mir_othodov__i_ukraina_v_nem.html 9.  Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины. Доступно по ссылке: http://www.minregion.gov.ua/index.php?option=com_k2&view=item&id=1765:аналіз-стану- сфери-поводження-з-побутовими-відходами-в-україні-за-2011-рік&Itemid=205&lang=uk 10.  Цатурян М. Мусорно-бытовая катастрофа Украины. Доступно по ссылке: http://jkg-portal.com.ua/ua/publication/one/smttevo-pobutova-katastrofa-30699 11.  НП «Чистый город». Доступно по ссылке: http://clean-city.com.ua 12.  Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины. Доступно по ссылке: http://www.slideshare.net/ECO-invest/ss-14634976 98 Список ссылок на интернет-источники 13.  Meridian.in.ua. Площадь свалок в Украине равна площади национальных парков. — 2009, 12 февраля. Доступно по ссылке: http://meridian.in.ua/news/493.html 14.  Численность населения городов Украины. Доступно по ссылке: http://www.ua.all.biz/guide-population 15.  Tiseco.com.ua. Верховная Рада Украины приняла законопроект № 10183 «О внесении изменений в закон Украины «Об электроэнергетике». Доступно по ссылке: http://tiseco.com.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=126:-10183-q-q- q&catid=34:2012-01-30-07-36-12&Itemid=79&lang=ru 16.  Постановление Кабинета министров Украины от 27.07.2011 г. № 1136 «Некоторые вопросы сбора, заготовки и утилизации изношенных шин». Доступно по ссылке: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1136-2011-%EF 17.  Леденев А. Наезд на шины // Газета «Коммерсантъ Украина», № 127 (1401). — 2011, 4 августа. Доступно по ссылке: http://www.kommersant.ua/doc/1690834 1 18.  Доспехова Е. В мусор // Деловая столица, № 5 (611). — 2013, 4 февраля. Доступно по ссылке: http://www.depo.ua/ru/delovaja-stolica/2013_ds/fevral_ds2013/5-611/98051.htm 2 19.  Формирование тарифов на услуги по вывозу бытовых отходов // Бухгалтер&Закон, № 16 (16). Доступно по ссылке: http://www.vs.com.ua/index.php?pageid=3391 20.  Постановление КМУ от 26.07.2006 № 1010 «Об утверждении порядка формирования 3 тарифов на услуги по вывозу бытовых отходов» (редакция от 06.09.2013). Доступно по ссылке: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1010-2006-%EF 21.  Inventure.com.ua. Реалии государственно-частного партнерства в Украине. — 2010, 11 августа. Доступно по ссылке: http://inventure.com.ua/main/analytics/news_ua/realii-gosudarstvenno-chastnogo- partnerstva-v-ukraine 22.  Игнатенко А. Государственная политика в сфере обращения с отходами. Доступно по ссылке: http://www.slideshare.net/ECO-invest/ss-14634976 23.  Евростат. Доступно по ссылке: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/setupModifyTableLayout.do Список ссылок на интернет-источники 99 24.  Eurowaste. Types of waste. Доступно по ссылке: http://www.eurowaste.be/types-of-waste.shtml 25.  Eurostat Environmental Data Center on Waste. — 2012. Доступно по ссылке: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/waste/introduction 26.  Отчет Всемирного банка What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management. — 2012. Доступно по ссылке: http://siteresources.worldbank.org/INTURBANDEVELOPMENT/ Resources/336387-1334852610766/What_a_Waste2012_Final.pdf 27.  Росстат. Доступно по ссылке: http://www.gks.ru/bgd/regl/b_oxr11/IssWWW.exe/Stg/1-17.htm 28.  Ecosalinon.com. Кабмин утвердил национальный экологический проект «Чистый город». — 2012, 8 августа. Доступно по ссылке: http://ecosalinon.com/zakonodatelstvo/kabmin-utverdil-nacionalnyj-ekologicheskij-proekt- chistyj-gorod.html# 29.  Корпорация «Биосфера». Украина все больше грязнет в мусоре, хотя могла бы его почти полностью перерабатывать. — 2010, 21 сентября. Доступно по ссылке: 1 http://biosfera-ua.livejournal.com/13254.html 30.  «ТИС Эко». Доступно по ссылке: http://tiseco.com.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=68&Itemid=57&lan g=ru 2 31.  HSM. Доступно по ссылке: http://www.v-press.com.ua/utilizacija_tbo_cementnoj_promyshlennostju_v_kachestve_ alternativnogo_topliva 3 32.  EUR Lex. Доступно по ссылке: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31994L0062:EN:NOT 33.  PRO EUROPE. Доступно по ссылке: http://pro-e.org/ 34.  Евростат. Доступно по ссылке: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/environment/data/database 35.  Европейская федерация стеклотары FEVE. Доступно по ссылке: http://www.feve.org 36.  Волкова М. Укрэкоресурсы выделит 100 млн грн на переработку отходов в 2013 году // Mrcplast.ru. — 2013, 14 февраля. Доступно по ссылке: http://www.mrcplast.ru/news-news_open-233654.html 100 Список ссылок на интернет-источники 37.  Правительственный портал. Правительство одобрило Концепцию Общегосударственной программы обращения с отходами на 2013–2020 гг. — 2013, 29 января. Доступно по ссылке: http://www.kmu.gov.ua/control/ru/publish/article?art_id=246001677&cat_id=244313416 38.  Евростат. Доступно по ссылке: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=env_wasmun&lang=en 1 2 3 Список ссылок на интернет-источники 101 Для заметок При поддержке Министерства иностранных дел Финляндии, Свободного государства Саксония (Германия), Агентства по международному деловому сотрудничеству при Министерстве экономических дел Нидерландов. IFC в Украине 01010, г. Киев, Днепровский спуск, 1 Телефон: +380 44 4906400 Факс: +380 44 4906420 www.ifc.org/ukraine 2014