UN ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL Sistemas de Información de Administración Financiera 25 AÑOS DE EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL EN LO QUE FUNCIONA Y LO QUE NO FUNCIONA 1 ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL Sistemas de Información de Administración Financiera 25 Años de Experiencia del Banco Mundial en lo que Funciona y lo que No Funciona BANCO MUNDIAL Washington, D.C. © 2011 El Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento / / El Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Todos los derechos reservados 1 2 3 4 13 12 11 10 Los estudios del Banco Mundial se publican para comunicar a la comunidad de desarrollo los resultados del Trabajo del Banco lo más pronto posible. Por consiguiente, el manuscrito del presente documento no ha sido preparado de acuerdo a los procedimientos apropiados a los textos editados formalmente. Este volumen es un producto del personal del Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresadas en este volumen no reflejan necesariamente los puntos de vista de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en el presente trabajo. Las fronteras, colores, denominaciones y otra información que aparece en cualquier mapa en este documento no implican juicios de parte del Banco Mundial en relación al estatus legal de cualquier territorio ni el aval o aceptación de tales fronteras. Derechos y Autorizaciones El material en esta publicación tiene derecho de propiedad. La copia y transmisión de porciones o todo el documento sin permiso podría constituir una violación a la ley aplicable. El Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial anima la diseminación de su trabajo y normalmente autorizará la reproducción de porciones del mismo prontamente. Para la autorización de fotocopiar o reimprimir alguna parte de este documento, favor enviar una solicitud con la información completa a Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telephone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Todas las demás preguntas sobre derechos y licencias, incluyendo derechos secundarios deberán dirigirse a Office of the Publisher, Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org. ISBN: 978-0-8213-8750-4 eISBN: 978-0-8213-8753-5 DOI: 10.1596/878-0-8213-8750-4 Se ha solicitado la Catalogación de Datos de Publicación a la Biblioteca del Congreso. Contenido Abreviaturas ................................................................................................................................... i Agradecimientos ...........................................................................................................................iii Prólogo ............................................................................................................................................ v Resumen Ejecutivo ...................................................................................................................... vii Capítulo I. Introducción ............................................................................................................... 1 1. Definiciones ...................................................................................................................................... 3 2. Metodología ...................................................................................................................................... 3 Capítulo II: Análisis Descriptivo de Datos .................................................................................. 7 3. Duración ........................................................................................................................................... 7 4. Distribución Regional ....................................................................................................................... 9 5. Características de los Proyectos ..................................................................................................... 10 6. Objetivos......................................................................................................................................... 11 7. Alcance ........................................................................................................................................... 12 8. Financiamiento de los Proyectos .................................................................................................... 12 9. Instrumentos Crediticios ................................................................................................................. 14 10. Costo de las Soluciones TIC SIAF ................................................................................................. 16 11. Soluciones de Tecnología de Información y Comunicaciones ....................................................... 19 12. Paquetes de adquisiciones y contrataciones y Contratos Firmados ................................................ 21 13. Recursos de Implementación .......................................................................................................... 22 14. Tasas de Desembolso...................................................................................................................... 24 15. Variación Regional en el Diseño y la Implementación .................................................................. 26 Capítulo III: Desempeño del Proyecto ...................................................................................... 29 16. Tasas IFE ........................................................................................................................................ 29 17. Tasas GEI ....................................................................................................................................... 31 18. Estado Operacional ......................................................................................................................... 33 19. Enfoques para la Preparación ......................................................................................................... 33 20. Factores de Éxito ............................................................................................................................ 39 21. Factores de Fracaso ........................................................................................................................ 39 22. Patrones .......................................................................................................................................... 40 23. Comparaciones con el sector privado ............................................................................................. 45 Capítulo IV. Casos de Estudio ................................................................................................... 47 24. Mongolia......................................................................................................................................... 49 25. Turquía ........................................................................................................................................... 53 26. Albania ........................................................................................................................................... 56 27. Guatemala ....................................................................................................................................... 59 28. Paquistán......................................................................................................................................... 62 Capítulo V. Conclusiones ............................................................................................................ 67 29. Hallazgos ........................................................................................................................................ 67 30. Prerequisitos ................................................................................................................................... 71 31. Recomendaciones ............................................................................................................................73 32. Comentarios de Cierre .....................................................................................................................83 Anexos ........................................................................................................................................... 85 Anexo 1 – Referencias.............................................................................................................................87 Anexo 2 – Lista de verificación para los equipos involucrados con el diseño del proyecto SIAF..........89 Anexo 3 – Uso de Sistemas de Pago Electrónico y Firma Digital en proyectos SIAF .........................101 Anexo 4 – Opciones de adquisición para la implementación de soluciones SIAF ...............................109 Anexo 5 – Desarrollo progresivo de SIAF en Guatemala y Nicaragua .................................................115 Anexo 6 - Proyectos en países de IDA ..................................................................................................122 Anexo 7 – Perfiles de desembolsos de proyecto por región ..................................................................123 Anexo 8 – Indicadores SIAF de buenas práctica para equipos del proyecto.........................................137 Anexo 9 - Cronogramas de Proyectos SIAF (1984-2010) ....................................................................141 Anexo 10 – Proyectos de Tesorería/SIAF en la región ECA ................................................................144 Anexo 11 – Estado operacional de los proyectos SIAF en 51 países ....................................................145 Anexo 12 – Status de implementación de todos los proyectos incluido de la Base de Datos SIAF (Agosto 2010) ........................................................................................................................................147 Anexo 13 – Mapeo de Información SIAF .............................................................................................152 Lista de Tablas Tabla 1: Codificación de componentes de proyectos SIAF .........................................................................4 Tabla 2: Financiamiento y Costos TIC de los proyectos SIAF ..................................................................13 Tabla 3: Distribución regional del financiamiento y costos TIC de proyectos SIAF completados ...........14 Tabla 4: Distribución regional del tipo de soluciones T/F ASW ...............................................................20 Tabla 5: Variaciones regionales en la reestructuración y ampliación de proyectos finalizados ................25 Tabla 6: Variación regional del enfoque de implementación SIAF ...........................................................26 Tabla 7: Definiciones de las tasas IFE .......................................................................................................30 Tabla 8: Enfoque para la preparación de proyectos SIAF en 55 proyectos completados ..........................35 Tabla 9: Se usó enfoque de preparación de proyectos SIAF en 32 proyectos activos ...............................37 Tabla 10: Factores de éxito observados en proyectos SIAF completados .................................................39 Tabla 11: Factores de éxito observados en proyectos SIAF completados .................................................40 Tabla 12: Tasas IFE e GEI del proyecto SIAF en Mongolia .....................................................................49 Tabla 13: Tasas IFE e GEI del Proyecto AFP P en Turquía ......................................................................53 Tabla 14: Tasas IFE e GEI del Proyecto de la Tesorería en Albania .........................................................56 Tabla 15: Tasas IFE e GEI de los Proyectos SIAF en Guatemala .............................................................59 Tabla 16: Tasas IFE e GEI del proyecto de la Tesorería en Paquistán ......................................................62 Tabla 17: Distribución regional de proyectos SIAF en países de la IDA ................................................122 Tabla 18: Financiamiento total para proyectos SIAF en países del IDA .................................................122 Tabla 19: Indicadores de desempeño PEFA utilizados en proyectos SIAF activos .................................137 Tabla 20: Muestra de resultados e indicadores de un proyecto SIAF ......................................................138 Lista de Figuras Figura 1: Enfoque modular para la construcción del SIAF ........................................................................ 5 Figura 2: Duración total de proyectos completados .................................................................................... 7 Figura 3: Periodo prep. en proyectos completados y activos ...................................................................... 8 Figura 4: Período de efectividad en proyectos completados y activos ........................................................ 8 Figura 5: Período e extensión en proyectos completados ........................................................................... 9 Figura 6: Distribución regional de proyectos completados ......................................................................... 9 Figura 7: Distribución regional de proyectos completados y activos.......................................................... 9 Figura 8: Tipo de proyectos SIAF completados y activos ........................................................................ 10 Figura 9: SIAF como actividad principal en proyectos completados y activos ........................................ 11 Figura 10: Enfoque de Tesorería vs SIAF en proyectos completados y activos ....................................... 11 Figura 11: Alcance del SIAF en proyectos completados y activos ........................................................... 12 Figura 12: Instrumentos Crediticios en proyectos SIAF ........................................................................... 15 Figura 13: Costo de las soluciones TIC SIAF ........................................................................................... 16 Figura 14: Costo actual vs estimado de proyectos SIAF........................................................................... 17 Figura 15: Líneas de tendencias para las soluciones COTS y LDSW en proyectos SIAF........................ 18 Figura 16: Costo TIC SIAF por usuario para soluciones COTS y LDSW ................................................ 18 Figura 17: Soluciones de software de aplicaciones en proyectos SIAF .................................................... 19 Figura 18: El número de paquetes de adquisiciones y contrataciones procesadas en proyectos finalizados .................................................................................................................................................................... 21 Figura 19: Número de contratos firmados en proyectos finalizados ......................................................... 22 Figura 20: Distribución de las semanas personal dedicadas a finalizar los proyectos .............................. 22 Figura 21: Distribución del Presupuesto del Banco asignado a los proyectos completados ..................... 23 Figura 22: Presupuesto del Banco/año asignado a proyectos completados .............................................. 23 Figura 23: Perfil típico de desembolso de los proyectos SIAF ................................................................. 24 Figura 24: Distribución regional de tasas IFE de Resultados del Proyecto .............................................. 31 Figura 25: Distribución regional de tasas IFE de Impacto en el Desarrollo.............................................. 31 Figura 26: Distribución regional de tasas GEI de Resultados del Proyecto .............................................. 32 Figura 27: Distribución regional de tasas GEI de Impacto en el Desarrollo ............................................. 32 Figura 28: Estado operacional de Proyectos Tesorería / SIAF.................................................................. 33 Figura 29: Patrones en el desempeño de proyectos SIAF que no tuvieron éxito ...................................... 41 Figura 30: Patrones de Rendimiento en Proyecto SIAF completados (Tipo 1 y 2) .................................. 43 Figura 31: Patrones de desempeño en proyectos SIAF activos (Tipo 1 y 2)............................................. 44 Figura 32: Diseño del SIAF y enfoque de implementación ...................................................................... 77 Figura 33: Documentos de diseño típicos de SIAF desarrollados durante la preparación del proyecto ... 78 Figura 34: Enlace de actividades del proyecto con los paquetes de adquisiciones ................................... 78 Figura 35: Etapas del diseño del proyecto mapeado en Tesorería/SIAF Marco de Referencia de Madurez .................................................................................................................................................................... 89 Figura 36: Operaciones del Sistema de Pago Electrónico Centralizado ................................................. 104 Figura 37: Descripción de como una firma digital simple se aplica y después se verifica ..................... 105 Figura 38: Firma Electrónica vs. Digital ................................................................................................. 106 Figura 39: Proceso PKI para emitir certificados digitales ....................................................................... 107 Figura 40: Opciones de contratación para la implementación de soluciones TIC SIAF ......................... 113 Abreviaturas AAA Servicios de Análisis y Asesoría AFP (PFM) Administración Financiera Pública (Public Financial Management) AFR Región de África AIF (IDA) Asociación de Desarrollo Internacional (International Development Agency) BC Clasificación Presupuestaria (Budget Classification) BID (IDB) Banco Interamericano de Desarrollo (Inter-American Development Bank) BIRF (IBRD) Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo CFAA Evaluación de Rendimiento Financiero del País CIFP Control Interno Financiero Público CoA Catálogo de Cuentas (Chart of Accounts) COBIT Objetivos de Control para Información y Tecnología relacionada COTS Software Comercial fuera del counter (Commercial off-the-shelf Software) CUT (TSA) Cuenta Única del Tesoro (Treasury Single Account) EAP Región de Asia Oriental y Pacífico ECA Región de Europa y Asia Central e-Gobierno Gobierno Electrónico (e-Gobierno) FLOSS Software gratuito y de fuente abierta (Free-Libre Open Source Software) GEI (IEG) Grupo de Evaluación Independiente (Independent Evaluation Group) IFE (ICR) Informe Final de Ejecución (Implementation Completion Report) ISR Informe sobre el Estado de la Ejecución (Implementation Status Report) ITIL Biblioteca de Infraestructuras de Tecnologías de Información LCR Región de América Latina y el Caribe LDSW Software Desarrollado Localmente (Locally Developed Software) MdE Ministerio de Economía MdF Ministerio de Finanzas MEF Proyecciones Macro Económicas (Macro Economic Framework) MNA Región de Medio Oriente y África del Norte MFMP (MTFF) Marco Fiscal de Mediano Plazo (Medium-Term Fiscal Framework) MGMP (MTEF) Marco de Gastos de Mediano Plazo (Medium-Term Expenditure Framework) MPMP (MTBF) Marco Presupuestario de Mediano Plazo (Medium-Term Budget Framework) NICPS Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público OSS Software de Fuente Abierta (Open Source Software) PAD Documento de Evaluación de Proyecto (Project Appraisal Document) PBB Presupuesto por Programa (Program Based Budgeting) PEFA Gasto Público y Responsabilidad Financiera PIB Presupuesto en base al Rendimiento (Performance Informed Budgeting) PIM Administración de la Inversión Pública (Public Investment Management) PREM Reducción de la Pobreza y Red de Gestión Económica PSG Grupo PREM del Sector Público y Gobierno RH Recursos Humanos SAR Región de Asia del Sur SIAF Sistema de Información de Administración Financiera TIC Tecnología Informativa y Comunicaciones TS Sistema de Tesorería (Treasury System) i ii  Sistemas de Información de Administración Financiera Agradecimientos Este documento fue preparado por el Sector Público y el Grupo de Gobierno de la Reducción de la Pobreza del Banco Mundial y Gestión Económica. Agradecemos al equipo del Banco Mundial involucrados en la elaboración de este documento. Los autores principales, Cem Dener (PRMPS), Joanna Alexandra Watkins (PSP GET), y William Leslie Dorotinsky (ECSP4) desean agradecer a Pedro Arizti, Christine de Mariz Rozeira, Ana Bellver Vázquez- Dodero, Arrobbio Alexandre y José Eduardo Gutiérrez Ossio (LCSPS) por sus sugerencias y orientación en el desarrollo de este estudio. También damos las gracias a Ali Hashim, Salvatore Schiavo Campo-, Richard Allen, y Gert Van Der Linde por sus valiosos comentarios de revisión por pares en este estudio. Por último, queremos agradecer a Jim Brumby, Nick Manning, y Brar Parminder por su importante contribución. La Unidad del Banco Mundial, Diseño de Mapas produjo el mapa. iii iv  Sistemas de Información de Administración Financiera Prólogo “Sistemas de Información de Administración Financiera: 25 años de experiencia del Banco Mundial en lo que funciona y qué no funciona" fue preparado como una versión actualizada y ampliada del informe de revisión SIAF elaborado en 2003, para poner de relieve los logros y desafíos observados en el diseño e implementación de los proyectos SIAF del Banco financiados desde 1984. 1 Dirigido a Los equipos del Banco Mundial, funcionarios gubernamentales y otros especialistas involucrados en los proyectos de SIAF. Objetivo En conjunción con el desarrollo de una nueva base de datos SIAF del Banco Mundial, este estudio trata de identificar las tendencias en el diseño e implementación de soluciones SIAF en proyectos que el Banco Mundial financió desde 1984, y compartir logros observados/reportados, desafíos y lecciones aprendidas con las partes interesadas. Actividades Sept. 2009 Inicio de las actividades de revisión de los proyectos SIAF. Desarrollo de un sitio web para recopilar y compartir documentos pertinentes. Oct. 2009 Escanear el portal de operaciones y almacén de negocio para identificar todos los proyectos del Tesoro / SIAF (préstamos con importantes componentes de las TIC). Definir el esquema de Informe SIAF nuevo. Nov. 2009 Recolección de datos para la base de datos SIAF (escaneo de más de 300 informes de final de ejecución (IFE), los documentos de evaluación inicial del proyecto (PAD), y los informes de estado de la implementación (ISR). Dic. 2009 Lista la primera versión de la Base de Datos SIAF. Reuniones con los equipos de trabajo para verificar los datos. En. 2010 Los resultados iniciales y de bases de datos SIAF compartidos con los equipos/directores de trabajo para recibir sus comentarios. Jul. 2010 Informe y base de datos SIAF compartidos para los comentarios finales. Oct. 2010 SIAF Data Mapper se desarrolló con 94 proyectos SIAF en Google Maps. Nov. 2010 Reunión de revisión, comentarios sobre SIAF Informe recibidos e incorporados. Dic. 2010 Informe Final SIAF entregado como un estudio del Banco Mundial (EBM). 2 Recursos Claves • La Base de Datos SIAF del Banco Mundial (1984-2010) - se actualizó en agosto de 2010. Actualmente disponibles para los usuarios del Banco Mundial solamente. Una versión externa se espera que esté disponible en 2011. • William L. Dorotinsky, Junghun Cho, "La experiencia del Banco Mundial a los proyectos de Gestión de la Información Financiera (SIAF)," Proyecto de Informe de 2003. 1 Este informe fue encargado en el marco de la actuación del sector público (PSP) Equipo de expertos Global (GET), dada la importancia de la Tecnología de la Información en la mejora de la eficiencia de los procesos del sector público. 2 Hipervínculos a diferentes fuentes de información relacionada se muestran como texto subrayado. v vi  Sistemas de Información de Administración Financiera • William L. Dorotinsky, Presentación sobre "Implementación de Proyectos de Administración financiera del Sistema de Información: El Banco Mundial preliminares experiencia-Resultados ", la Reinvención del Gobierno con las TIC, el Banco Mundial, 19 de noviembre de 2003. • Cem Dener, Presentación sobre " Metodología de Implementación de los sistemas integrados de administración financiera pública en Europa y Asia Central ", Banco Mundial, mayo de 2007. Resumen Ejecutivo Sistemas de Información de Administración Financiera 25 Años de Experiencia del Banco Mundial en lo Que Funciona y en lo que no Funciona Desde 1984, el Banco Mundial ha financiado 87 Proyectos de Sistemas de Información de Administración Financiera (SIAF) en 51 países, por un total de más de US $2,200 millones, de los cuales US $938 millones fueron para la adquisición de soluciones de tecnología de información y comunicaciones (TIC) relacionadas con los SIAF. 3 Este estudio presenta la experiencia del Banco Mundial con este tipo de operaciones de inversión que incluyen sustancialmente componentes de TIC, con el fin de compartir los logros y retos observados y que estos sirvan como guía para mejorar la implementación de proyectos futuros. Construído en base a literatura sobre SIAF existente y nuevos datos disponibles, la estructura del presente responde a cuatro preguntas generales: 4 • ¿Qué patrones históricos surgen de los proyectos Tesoro/SIAF financiados por el Banco Mundial? Esto incluye, entre otros aspectos, el análisis del alcance, costo, duración, diseño, objetivos y soluciones TIC del proyecto. • ¿Qué resultados, de acuerdo a varios criterios, han tenido estos proyectos? • ¿Qué factores clave contribuyen al éxito y fracaso de los proyectos? • ¿Qué hemos aprendido que podría ser útil para proyectos futuros? Los resultados de este estudio se basan principalmente en la base de datos SIAF 2010, que incluye 55 proyectos completados y 32 activos del Tesoro/SIAF (T/F) proyectos ejecutados entre 1984 y 2010 (en algunas secciones se analizan también 7 proyectos de la cartera). 5 Los datos recabados provienen principalmente de documentos y fuentes internas del Banco Mundial: Informes de Finalización de Ejecución de proyectos individuales (IFE), Documentos de Evaluación de Proyectos (DEP), los informes de Grupo sobre Evaluaciones Independientes (GEI) y complementados con entrevistas con líderes de proyectos y especialistas en sector público/informática. La base de datos SIAF contiene un abundante conjunto de datos operacionales y calificaciones de desempeño para el beneficio de las personas involucradas en la ejecución de tales proyectos, así como también de los países clientes. La región de Latinoamérica y el Caribe del Banco Mundial se destaca con el mayor número de proyectos completados (25) y activos (4). Le sigue la región de África, con 13 proyectos completados y 12 activos. La mayor parte de estos proyectos completados son soluciones integrales SIAF (32) o una expansión de estos sistemas (13). El enfoque que aplican los equipos del Banco Mundial en la preparación de los proyectos completados y activos también se analiza determinando el nivel de atención prestado a las actividades de preparación principales. Estos 3 Esta cifra se basa en actividades de componentes relacionadas al presupuesto real + estimado del Tesoro/SIAF en documentos de proyecto oficiales (55 proyectos finalizados y 32 activos a agosto de 2010). Ver el Tabla 2 para los detalles. 4 Hasta la fecha se han escrito varios informes y documentos sobre la implementación de SIAF, su sustentabilidad a largo plazo, éxitos y fracasos – estos incluyen Schiavo-Campo and Tommasi (1999), y Diamond y Khemani (2005). 5 La Base de Datos SIAF del Banco Mundial (1984-2010) - se actualizó en agosto de 2010. vii viii  Sistemas de Información de Administración Financiera aspectos se seleccionaron en línea con la Metodología de Diseño e Implementación SIAF presentada en este estudio con el fin de garantizar consistencia en la comparación. Además de conjunto de datos, se proveyeron estudios de caso para señalar las complejidades del diseño y los matices importantes en relación al éxito o fracasos de los proyectos. Se seleccionaron casos de país, en vez de proyectos individuales, con el propósito de ilustrar la naturaleza integrada y secuencial de los proyectos múltiples con grandes inversiones en TIC sobre muchos años. Se incluyeron casos de Mongolia, Turquía, Albania, Guatemala y Pakistán. El rendimiento del proyecto SIAF se analiza desde diferentes ángulos. La clasificación del rendimiento en los IFE indican que la mayoría de los 55 proyectos completados fueron 'satisfactorio' en la mayor parte de las dimensiones de desempeño (las calificaciones del 67% de los resultados, 87% de sostenibilidad, 56% de impacto de desarrollo, 61% de Rendimiento de Banco y 59% en Desempeño del Prestatario fueron satisfactorias o mejores). 6 Este patrón cambia ligeramente con las revisiones del GEI, donde casi el 64% de los proyectos recibieron una calificación menor en los IFE pasando de 'satisfactorio' a 'moderadamente satisfactorio'. Además, entre los 55 proyectos completados, 49 sistemas (89%) están operando (20 Sistemas de Tesoro + 29 soluciones SIAF) principalmente como apoyo a operaciones en todo el país (27 plenamente funcionales y 22 sistemas piloto para uno o más ministerios), lo que sugiere que desde la perspectiva de obtener resultados y sustentabilidad, muchos de estos proyectos alcanzaron sus metas técnicas y de operaciones, pese a algunas demoras importantes, pero en su mayoría dentro del presupuesto del proyecto. Así mismo, se presentan comparaciones con aplicaciones similares del sector privado con el propósito de resaltar patrones de rendimiento paralelos. Construyendo a partir de un borrador de informe SIAF preparado previamente en el año 2003 (Dorotinsky y Cho), este estudio revisa un conjunto de proyectos y documentos más amplio para analizar el rendimiento y resultados de los proyectos SIAF, y hace un análisis profundo sobre los factores de éxito y fracaso (el borrador de informe SIAF se enfocaba en 31 proyectos de 24 países, mientras que el informe actual cubre 94 proyectos de 51 países). En base a los hallazgos del estudio actual, las intervenciones del Banco Mundial en el diseño e implementación de las soluciones SIAF han tenido, en la mayoría de los países, un éxito razonable. Hallazgos El diseño y la implementación de soluciones SIAF efectivas es un desafío y requiere desarrollar soluciones específicas al país para responder a una serie de requerimientos operacionales y técnicos asociados con la Agenda Pública de Administración Financiera. Las experiencias de los últimos 25 años en proyectos SIAF financiados por el Banco Mundial, permiten hacer las siguientes conclusiones de gran utilidad: • El compromiso político y apropiación del tema del prestatario son importantes. • El éxito depende de una adecuada preparación. • Las prioridades y secuencia del SIAF deben abordarse cuidadosamente. • Es fundamental contar con un enfoque para desarrollar capacidad interna de clientes desde las etapas iniciales del proceso. 6 Para la descripción de las calificaciones por rendimiento de los IFE favor referirse al Tabla 9. Resumen Ejecutivo  ix • La implementación del SIAF es suficientemente complejo como para merecer tener un proyecto dedicado. • El tipo de solución SIAF influencia su implementación. • Es importante que el Equipo del Banco Mundial cuente con un experto en TIC. • El número total y la complejidad de los paquetes de adquisiciones influencian la duración del proyecto. • Los desembolsos de los proyectos SIAF se realizan tarde debido a los grandes contratos de TICS, que se finalizan en etapas más avanzadas. • Los riesgos relacionados a las TIC deben identificarse claramente durante la elaboración del proyecto. Los proyectos SIAF cuyas precondiciones para reformas se evaluaron adecuadamente y se desarrolló un plan de acción sujeto a limitaciones de tiempo con una secuencia realista para las actividades de las reformas tienden a producir soluciones más efectivas en un tiempo relativamente más corto. El éxito también depende en una adecuada preparación previa a la aprobación del proyecto (requisitos operacionales y técnicos realistas, estimaciones costo/tiempo y planes de adquisiciones/desembolsos). Durante la etapa de preparación del proyecto y en base una evaluación detallada de los 'parámetros del diseño' (usuarios, nodos, referencias de rendimiento del servidor, conectividad de la red, etc.) y los 'requerimientos básicos' (operatividad de la aplicación del software del SIAF, estimaciones de carga de trabajo, almacenamiento de datos y necesidades de procesamiento de transacciones, etc.) deberá hacerse una estimación detallada del costo de las soluciones TIC SIAF. En la ausencia de tales parámetros de diseño y requerimientos del sistema, no es posible obtener estimaciones de costos realistas durante la etapa de preparación del proyecto. Por consiguiente para las soluciones TIC SIAF, los márgenes de error que se aceptan son relativamente grandes, y como resultado los costos de las TIC mucho mayores que los precios del mercado debido a esta incertidumbre inicial. Así pues, las estimaciones de costos iniciales deberían verificarse en base a los costos reales de soluciones similares en otros proyectos que utilizan la base de datos SIAF y otras fuentes, con miras a reducir el riesgo de excesos en los costos o de malversación de fondos. Los proyectos SIAF integrales toman por lo menos 6-7 años para completarse (incluyendo el diseño del proyecto, desarrollo de los sistemas de información y desarrollo de capacidades) y en general durante este período se da en los países por lo menos un ciclo de elecciones. Las elecciones pueden tener un impacto significativo en estos proyectos de reforma debido a los cambios en las principales posiciones administrativas y prioridades. Consecuentemente, la continuidad del compromiso inicial de los líderes es un factor decisivo para garantizar la introducción de los cambios necesarios en los procesos de negocios y comportamientos/mentalidades dentro de los tiempos del proyecto. Así mismo, durante la ejecución del proyecto, deberán evitarse cambios frecuentes en los equipos del Banco Mundial para garantizar consistencia y la continuidad en el apoyo de la asesoría y monitoreo de los avances del mismo. Los elementos fundamentales de un entorno SIAF favorable se llaman 'prerrequisitos SIAF'. Estos prerrequisitos deberían completarse sustancialmente antes de firmar el contrato con el proveedor de la solución TIC para reducir complicaciones potenciales durante el desarrollo y despliegue. Estos elementos se clasifican en tres grupos: x  Sistemas de Información de Administración Financiera Aspectos funcionales • Mejora de la clasificación presupuestaria • Desarrollo de un catálogo de cuentas unificado, integrado con la clasificación presupuestaria • Mejora de las operaciones de la cuenta única del tesoro • Desarrollo del control de compromisos y mecanismos de monitoreo • Establecimiento de funciones de manejo de efectivo Aspectos Técnicos • Establecimiento de una red de comunicación segura con cobertura en todo el país • Preparación de centros de sistemas/datos Recursos Humanos • Presencia de un equipo principal de especialistas TIC dentro de las organizaciones AFP En la práctica, el contexto de país influenciará el grado en el cual estos prerrequisitos deberían cumplirse de forma ex-ante. No obstante todos estos prerequisitos deberían ser considerados antes de realizar cualquier tipo de implementación TIC SIAF con el fin de minimizar los riesgos de excederse en los costos, sufrir retrasos y no poder cumplir los requerimientos de diseño y objetivos de la reforma. Recomendaciones Basándose en las lecciones aprendidas de proyectos SIAF anteriores, ha habido un intento de definir los pasos básicos del diseño y la implementación de los proyectos SIAF y de aplicar este enfoque consistentemente en varios proyectos nuevos iniciados desde el año 2005. En el anexo 2 se presenta una lista de verificación para los equipos involucrados en el diseño del proyecto SIAF y el Cuestionario SIAF simplificado utilizado en el diseño de varios proyectos financiados por el Banco Mundial. Las recomendaciones sobre cómo mejorar la calidad y el rendimiento del diseño y la implementación SIAF se presentan junto con las sugerencias sobre los indicadores de desempeño y de calidad y confiabilidad de las soluciones TIC SIAF del presente estudio. Las sugerencias principales sobre el diseño e implementación de los proyectos SIAF incluyen:  Identificar primero la reforma de Administración Financiera Pública (AFP) que necesita el Gobierno (¿Qué? ¿Por qué?) Esto incluye diagnosticar la capacidad y necesidades de AFP existentes, asistencia en el desarrollo de una estrategia de reforma AFP dirigida al nivel de país (de no estar disponible), identificación de las prioridades y secuencia de las acciones de reformas específicas del país, y el desarrollo del Diseño Conceptual, cubriendo la revisión operacional de las organizaciones del AFP , las recomendaciones para mejorar la capacidad institucional y la definición de los módulos operacionales del SIAF (procesos de negocios y flujos de información, junto con los cambios de procedimientos y organizacionales necesarios. Resumen Ejecutivo  xi  Desarrollar soluciones hechas a la medida (¿Cómo? ¿Dónde? ¿Cuándo?) La siguiente etapa involucra el diagnostico de la capacidad TIC existente, el desarrollo de la estrategia de modernización de las TIC y la preparación del Diseño del Sistema con el objetivo de definir los requerimientos operacionales, la arquitectura de la tecnología y el método de implementación, en línea con el Diseño Conceptual. La elaboración de estimaciones costo/tiempo realistas, plan de adquisiciones, desarrollo del calendario y las especificaciones técnicas (documentos de licitación), así como la aclaración de los prerrequisitos SIAF que deberán completarse durante la etapa de preparación del proyecto.  Capacidad de fortalecimiento institucional para administrar las actividades del proyecto de forma eficaz (¿Quién?) La creación de un Grupo de Administración del Proyecto (PMG) compuesto de los gerentes de las áreas clave de todos los grupos interesados y el establecimiento de una Unidad de Implementación del Proyecto (PIU) dentro de la estructura organizacional del cliente con el fin de desarrollar / fortalecer la capacidad institucional para la preparación y ejecución del proyecto (basado en los sistemas existentes en el país, de ser posible) son etapas iniciales muy importantes. Se espera que la PIU provea apoyo administrativo y de adquisiciones al PMG. 7 Deberán establecerse los mecanismos adecuados para el monitoreo y la evaluación de las actividades del proyecto, así como medidas del éxito del proyecto que deberán definirse Imagenes: jscreationzs / FreeDigitalPhotos.net claramente en el DEP. En relación a los indicadores de desempeño utilizados en los proyectos SIAF, es necesario:  Mejorar la calidad y reducir el número de indicadores de desempeño con el fin de medir mejor el avance e impacto de los proyectos SIAF en la capacidad del gobierno de manejar sus finanzas.  Considerar el Marco de Medición del Desempeño del Gasto Público y la Responsabilidad Financiera (PEFA) como un vehículo mediante el cual se evalúa el entorno favorable y tal vez en el futuro, el estatus operativo de los sistemas de información AFP (con indicadores adicionales). Con el beneficio de los avances en la tecnología, los nuevos proyectos SIAF están diseñados para enfocarse más en la calidad y la seguridad de la información con el propósito de reducir el riesgo de corrupción y mejorar la confiabilidad de los sistemas. El uso generalizado de soluciones TIC 7 Dada la naturaleza intensiva de las adquisiciones de gran parte de la implementación de un proyecto SIAF, a menudo el método más eficiente en términos de costos es contar con una PIU para garantizar los avences en la implementación. Este modo de implementación no deberá minar los sistemas de país más amplios. xii  Sistemas de Información de Administración Financiera centralizadas basadas en la Web disponibles en las redes del país de alta velocidad ha contribuido substancialmente a mejorar el desempeño de los proyectos SIAF desde principios del decenio del 2000. Además de estos factores, es necesaria una simplificación de los procedimientos AFP y un marco legislativo de apoyo para que los países puedan aprovechar los avances de la tecnología de forma efectiva. El número total de paquetes de adquisición en los proyectos SIAF afecta la finalización oportuna de las actividades, ya que generalmente lleva de 12-18 meses completar los procedimientos de Licitaciones Públicas Internacionales (LPI). Con el propósito de minimizar la complejidad de las adquisiciones, las soluciones TIC SIAF se pueden implementar mediante uno o dos paquetes LPI. Hasta inicios de los años 2000, en la mayoría de los casos las capacidades SIAF se implementaban utilizando Software Desarrollado Localmente (LDSW) debido principalmente a las limitaciones técnicas de los paquetes comerciales (originalmente diseñados para las necesidades del sector privado) y también a la falta de una estructura TIC adecuada en muchas regiones. Con la introducción de las aplicaciones basadas en la Web después del año 2000, se inició un cambio hacia paquetes de Software Comercial disponible en el mercado y hecho a la medida (fabricados para responder a las necesidades del sector público). Sin embargo, no existe un paquete único que pueda proveer todas las funciones SIAF necesarias para las necesidades específicas de un país. Por consiguiente, la mayoría de las soluciones SIAF nuevas diseñadas después de 2005 integran paquetes COTS hechos a la medida con módulos LDSW específicos (incluyendo software de fuente abierta) para cubrir un espectro más amplio de funciones AFP Algunos de los instrumentos que pueden utilizarse en los proyectos SIAF para mejorar la confiabilidad, eficiencia de costos y rendición de cuentas de los sistemas de información incluyen:  Utilización de Sistemas de Pago Electrónico (SPE) para todos los pagos del gobierno.  Aprovechar las firmas digitales / electrónicas para todas las transacciones financieras.  Gestión de registros electrónicos.  Publicación de los resultados de la ejecución y rendimiento presupuestario de forma mensual en la Web.  Inter-operatividad y reutilización de los sistemas de información.  Desarrollo del SIAF y administración de proyectos en base a las normas de la industria.  Uso de Software Libre/Fuente Abierta (FLOSS por sus siglas en Inglés) en las aplicaciones AFP. Resumen Ejecutivo  xiii A continuación se presentan otras sugerencias a los equipos del Banco Mundial:  Las redes / sectores del Banco Mundial que participan en el diseño y ejecución de los proyectos SIAF necesitan colaborar y coordinar de manera más intensiva. Los equipos de proyecto deberían tener experiencia práctica en el manejo de cambios institucionales complejos y comprender integralmente la cadena de resultados del sector público.  Los costos TIC SIAF (totales y por usuario) que se presentan en este estudio (también disponibles en la Base de Datos SIAF) podrían utilizarse como retroalimentación útil para verificar los cálculos de los diseños SIAF.  Las opciones para desarrollo de software SIAF deben aclararse en base a un diseño del sistema detallado y un análisis de costo/beneficio realista (que considere el costo total de propiedad) durante la etapa de preparación del proyecto.  Deberá evitarse el uso excesivo de consultores externos para la realización de tareas que deberían hacer funcionarios del gobierno (especialmente en ambientes de baja capacidad) y las organizaciones AFP clave deberían tener planes de formación de capacidades que inicien en la fase de preparación de los proyectos SIAF, con el fin de asumir la responsabilidad de todas las operaciones diarias de rutina de todo el sistema.  El involucramiento del equipo del Banco Mundial en la revisión y comentarios sobre los informes de los consultores, diseño del SIAF y estimaciones de costo, análisis de los documentos de licitación, informes de evaluación, contraltos y enmiendas propuestas contribuyen significativamente a una exitosa implementación de los proyectos.  Los equipos de implementación deberán dar seguimiento cercano a las etapas de adquisiciones con el fin de evitar retrasos, en especial, en las Licitaciones Públicas Internacionales (LPI) La pronto publicación de las notificaciones de adquisiciones y asignaciones de tiempo apropiadas para la preparación de propuestas u ofertas son muy importantes para mejorar la competencia y la finalización oportuna de las actividades planificadas.  Es siempre aconsejable realizar una evaluación de las TIC (o Auditorías de TI) antes y después de la implementación del SIAF con el propósito de mejorar la estructura de gobernabilidad de TI, identificar posibles mejoras en la infraestructura, la integridad de la base de datos, seguridad de la información, en base a las diferentes normas de la industria. Conclusiones En general, ‘la implementación del SIAF es un arte, no una ciencia’ - emblemático de sistemas complejos que evolucionan constantemente y se amplían paralelamente - a los cambios en las necesidades y avances de los AFP en tecnología. Al igual que el diseño e implementación de todo sistema complejo, el liderazgo, colaboración e innovación son de gran importancia para el proceso. Basado en las lecciones aprendidas en más de 25 años de implementación de proyectos, este estudio sugiere una metodología para el diseño e implementación de proyectos SIAF futuros, un xiv  Sistemas de Información de Administración Financiera enfoque sistemático para la resolución de problemas. Se espera que este enfoque ayude a aclarar 'parámetros de diseño' claves a través de un cuestionario sencillo e identifique ‘qué solución es la apropiada para cuál problema, y en qué situación’ durante la implementación del proyecto. De aplicarse, este enfoque podría mejorar la calidad y confiabilidad de la siguiente generación de soluciones SIAF. El enfoque actual de soluciones TIC SIAF de los proveedores y países cliente está orientado al desarrollo de nuevo software de fuente abierta y otras soluciones innovadoras para cumplir con los principales requerimientos SIAF a un costo razonable. Así mismo, el mayor aprendizaje y compartir de conocimientos entre los países clientes (a través de las comunidades de prácticas y plataforma de aprendizaje entre colegas) y dentro del Banco Mundial es algo crítico para el desarrollo de un entendimiento común sobre los desafíos y las prioridades actuales para las reformas SIAF – desarrollando debates sobre prácticas emergentes, soluciones innovadoras y la secuencia de reformas AFP complementarias. Cabe destacar que la finalización con éxito de los proyectos SIAF depende también de algunos factores externos. Los efectos adversos de los problemas económico-políticos específicos de un país, los eventos financieros mundiales o un entorno político cambiante podrían tener un impacto significativo sobre cualquier proyecto, aunque fuese preparado apropiadamente, durante su implementación y resultar en retrasos inesperados o fracasos. Debido al alcance del presente documento y a la naturaleza de la información disponible, no es posible abordar muchas de las preguntas interesantes y pertinentes sobre los proyectos SIAF. El análisis se limita a los datos e información dentro del Banco, no sin reconocer la importancia de otros actores en esta arena y las limitaciones de los datos existentes. Para ese fin, los estudios podrían explorar lo siguiente que sería de gran utilidad:  El impacto de la introducción del SIAF sobre los resultados financieros públicos (ej. informes oportunos, mejor toma de decisiones) en los diferentes tipos de países.  La tasa de fracasos significativamente alta para los proyectos en África.  El costo de la implementación de los proyectos SIAF en relación al total de presupuestos nacionales anuales.  La variación en los patrones de adquisiciones entre los proyectos.  Las lecciones de la implementación de estos proyectos en los países en desarrollo.  La correlación entre cambios notables en las políticas y/o avances tecnológicos del Banco Mundial y los resultados de los proyectos SIAF.  Información y evaluaciones de las operaciones de otros socios de desarrollo en esta área. Capítulo I. Introducción ¿Qué es SIAF ? La solidez en la preparación de presupuestos y la administración financiera se basan en los siguientes principios: amplitud, legitimidad, flexibilidad, previsibilidad, impugnabilidad, honestidad, transparencia y la rendición de cuentas. Para lograr estos principios se requiere de elementos básicos que apuntalen la capacidad gubernamental para asignar y usar los recursos de manera eficiente y efectiva, entre los cuales están los buenos sistemas contables y financieros. Los Sistemas de Información de Administración Financiera (SIAF) se pueden definir de manera amplia como un conjunto de soluciones de automatización que le permite a los gobiernos planificar, ejecutar y monitorear el presupuesto a través de asistir en la priorización, ejecución y reporte de los gastos y de custodiar y reportar los ingresos. Por consiguiente, las soluciones SIAF pueden contribuir a la eficiencia y equidad de las operaciones del gobierno. Las plataformas SIAF modernas ayudan a los gobiernos a cumplir con las normas de reporte y regulaciones financieras nacionales e internacionales y apoyan las operaciones descentralizadas mediante el uso de soluciones centralizadas que ofrecen acceso a un gran número de usuarios de presupuesto autorizados en todos los niveles. Se puede decir que un SIAF es ´integrado´ (o SIAFI) siempre y cuando el SIAF y otros sistemas de información AFP (planillas, por ejemplo) compartan las misma base de datos central para registrar y reportar diariamente todas las transacciones financieras, ofreciendo resultados confiables y consolidados para apoyar las decisiones, monitoreo del desempeño y las publicaciones en web En la práctica, las soluciones SIAFI son poco comunes y nunca de debe usar como sinónimo para la función central de un SIAF central para no levantar falsas expectativas. En algunos proyectos, los Sistemas de Tesorería centrales son llamados SIAF o SIAFI, y esto también es engañoso. En el presente documento, se usará el acrónimo SIAF para indicar los sistemas centrales de preparación y ejecución de presupuestos en general. El término ‘Tesorería/SIAF’ (T/S) será utilizado cuando haya necesidad de distinguir entre los proyectos de Tesorería (relacionados principalmente con la ejecución presupuestario) y proyectos SIAF (que cubren la preparación y ejecución presupuestaria) durante el análisis de datos (Figura 1). Además de los mencionados anteriormente, algunos de los efectos positivos del rebalse de las soluciones SIAF automatizadas incluyen una mejor eficiencia y transparencia a través de los pagos directos a proveedores/contratistas. TI también puede causar una reducción en precios como resultado de los rendimientos basados en el valor monetario del tiempo empleado así como el análisis comparativo de las tasas de mercado. Las soluciones SIAF mejoran las interacciones a través de las varias unidades organizacionales dentro del gobierno en términos de ejecución, reportes y exactitud de las transacciones presupuestarias. Recientemente, las iniciativas de presupuestos abiertos han llevado a un aumento en la provisión de información financiera del sector público para el público en general y estos sistemas facilitan el intercambio de información. En resumen, SIAF ofrece un gran potencial para aumentar la previsibilidad, participación, transparencia y rendición de cuentas del gobierno. Sin embargo, implementar las soluciones SIAF no es tarea fácil y su introducción implica la asignación de una significativa cantidad de recursos y esfuerzos sustanciales para el desarrollo de capacidades. Este estudio aclara los desafíos que presentan el diseño y la implementación de los proyectos SIAF. Los SIAF pueden ser una herramienta muy ponderosa si se diseña para cumplir 1 2  Sistema de Información de Administración Financiera ciertos requerimientos y en línea con una estrategia bien definida y un plan de acción realista. Además, desarrollar una solución e infraestructura SIAF con cobertura en todo el país sería de mayor utilidad cuando la tecnología de información es una parte integral de la TIC nacional o estrategia del e-Gobierno realistas. Los riesgos de una oferta o elecciones impulsadas por el mercado de las soluciones SIAF son muy grandes, y deben contrarrestarse con una atención significativa en el diseño de una herramienta que se adapte y responda a las necesidades de sus usuarios finales. Los sistemas SIAF no son un reemplazo para una buena administración y controles internos robustos y no serán de mucha utilidad si la cobertura del presupuesto misma es limitada o las prácticas de planificación/ejecución presupuestaria no están bien establecidas. Desde finales de la década de 1980, el Banco Mundial y otras agencias de desarrollo han estado muy activos en el financiamiento de proyectos de Tesorería y SIAF. En particular, el Banco Mundial ha financiado 87 proyectos completados/activos en 51 países por un total de más de US 2,200 millones. De hecho, el monto total asignado para estos proyectos es de casi $3,500 millones, incluyendo el co- financiamiento del prestatario y otros fondos de donantes, y el costo total de las soluciones TIC relacionadas con SIAF es de aproximadamente $938 millones. 8 A pesar de los altos niveles de financiamiento otorgado por el Banco Mundial en esta área con co-financiamiento frecuentemente limitado por parte del país beneficiario (solamente un 11% de los proyectos completados y activos cuentan con un cofinanciamiento del gobierno del 25% o más), poco se sabe sobre los logros y las lecciones aprendidas de estos proyectos en el tiempo. En base a los hallazgos del borrador del informe preliminar que se enfoca en 31 de estos proyectos completados hasta el 2003, la experiencia del Banco Mundial con las reformas SIAF es mixta. 9 El informe actual aspira revisar todos los 44 proyectos de Tesorería/SIAF completados utilizando datos al nivel del proyecto y el acceso mejorado a la información disponible en las bases de datos y archivos del Banco Mundial. En este estudio se abordan varias de las preguntas claves: 1. ¿Qué patrones históricos emergen de los proyectos SIAF financiados por el Banco Mundial? a. ¿Cuánto cuesta implementar una solución SIAF? b. ¿Cuánto tiempo toma en promedio la implementación? c. ¿Qué tipo de paquetes de software se han utilizado (comerciales o desarrollados localmente)? d. ¿Cómo se han diseñado y secuenciado estos proyectos? 2. ¿Cuál ha sido el desempeño de los proyectos SIAF de acuerdo a varios criterios? 3. ¿Cuáles son los factores clave que contribuyen al éxito o fracaso de los proyectos? 4. ¿Qué hemos aprendido que ser útil en proyectos futuros? Los hallazgos de este estudio se basan en una base de datos integral de 55 proyectos de Tesoro / SIAF10 completados y 32 activos implementados entre 1984 y 2010 (en algunas secciones también se analizan 7 proyectos en cartera). Los datos aquí presentados se recabaron de los Informes Finales de Ejecución (IFE) de proyectos individuales, Documentos de Evaluación de Proyecto (PAD), los informes del Grupo de Evaluación Independiente (GEI) y se complementaron con entrevistas con líderes de equipos operativos y los especialistas pertinentes del sector público/informático? 8 Esta cifra se basa en actividades de componentes relacionadas al presupuesto real + estimado del Tesoro/SIAF en documentos de proyecto oficiales (55 proyectos finalizados y 32 activos a agosto de 2010). 9 William L. Dorotinsky, Junghun Cho, “World Bank’s Experience with Financial Management Information (FMIS) Proyectos,” Informe preliminar, 2003. 10 La Base de Datos SIAF del Banco Mundial (1984-2010) –Actualizado en agosto de 2010. Capítulo I. Introducción  3 Este estudio está dividido en cinco capítulos. La introducción cubre las definiciones y la metodología aplicada en la revisión de los proyectos. El Capítulo 2 describe las características de datos muestra tomados de las bases de datos del Banco y describe, entre otros aspectos, los patrones generales en la duración, distribución regional, costos y soluciones TIC implementadas. El Capítulo 3 analiza el desempeño de los proyectos, diferenciando entre las clasificaciones de los ICR y los informes GEI, así como también los factores que contribuyeron al éxito y al fracaso de los proyectos y sus componentes individuales. En el Capítulo 4 se presenta un análisis detallado de casos de país de Mongolia, Turquía, Albania, Guatemala y Pakistán. Para concluir, el Capítulo 5 resume las principales lecciones aprendidas y los prerrequisitos necesarios para un proyecto SIAF efectivo. 1. Definiciones Un Sistema de Información de Administración Financiera central se refiere a la automatización de las operaciones tanto de la unidad de presupuesto como de la de Tesorería. El sistema rastrea eventos financieros y registra todas las transacciones, resume la información, apoya la elaboración de informes y la toma de decisiones e incorpora los elementos de la tecnología de información y comunicaciones (TIC), personal, procedimientos, control y datos. El SIAF generalmente se construye alrededor de un Sistema de Tesorería principal que apoya las funciones principales de ejecución presupuestaria como cuentas por cobrar, cuentas por pagar, compromiso y manejo de efectivo, en libro mayor y reportes financieros, combinado con módulos de formulación (plurianual) del presupuesto, gestión de la deuda y administración de inversión pública. Los sistemas no centrales algunas veces enlazados con las soluciones SIAF son administración de personal/planilla, administración de ingresos (impuestos y aduanas), adquisiciones públicas, inventario y administración de activos e información sobre Performance Management. 11 El control financiero no es la única razón para desarrollar un SIAF. Más importante aún, las soluciones SIAF se utilizan para apoyar decisiones informadas sobre políticas y programas y publicar información confiable sobre desempeño presupuestario. Para los propósitos de este informe, SIAF (F) se define estrechamente con el fin de incluir principalmente los sistemas centrales de Presupuesto (B) y de Tesorería (T). A través de un proceso de codificación de todos los proyectos por componente (descrito más adelante), solamente los proyectos SIAF diseñados e implementados con un enfoque de sistema central de presupuesto y/o tesorería se incluyeron en la base de datos. Los proyectos con un enfoque secundario en sistemas no- centrales se enumeran individualmente y están excluidos del análisis detallado. 2. Metodología Los proyectos financiados por el Banco Mundial se seleccionaron de bases de datos internas alojadas en el portal de operaciones y almacén de datos (Business Warehouse). La selección inicial de los proyectos SIAF involucró la identificación de los 55 proyectos completados entre 1984-2010, codificados bajo la red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM). La mayoría de estos proyectos están relacionados con la junta del sector del Gobierno del Sector Público (PSG) de la PREM. Varios otros se identificaron bajo la Política Económica (EP), las juntas de Sector de Administración Financiera (FM), así como también la red de Desarrollo Financiero y del Sector Privado (FPD). Los proyectos seleccionados son en su mayoría operaciones de Inversión (INV), que utilizan como instrumentos de crédito Préstamos para una Inversión Específica (SIL) o Préstamo de 11 El vínculo entre SIAF y otros sistemas financieros como planilla y adquisiciones y contrataciones es un tema mue importante, pero va más allá del alcance del presente informe. 4  Sistema de Información de Administración Financiera Asistencia Técnica). De esa selección inicial, se revisó cada Informe Final de Implementación del Proyecto (ICR) con el fin de identificar el tipo de solución SIAF a través de los componentes del proyecto (corroborar por objetivos del proyecto, actividades y el monto total de inversión del SIAF). 12 La codificación de los proyectos SIAF se hizo de la siguiente forma (Tabla 1): Tabla 1: Codificación de componentes de proyectos SIAF Código Codificación de componentes de un proyecto SIAF Sistemas de Presupuesto (planificación y formulación del presupuesto) incluyendo: • planificación/formulación del presupuesto B • marcos a mediano plazo (Ej. MTFF, MTBF, MTEF) • gestión de inversión pública • programa basado en elaboración de presupuestos y/o presupuestos informados por desempeño Sistemas de Tesorería (ejecución presupuestaria) de apoyo: • gestión de autorizaciones/liberaciones de presupuesto • compromiso de fondos T • administración de pagos/ingresos (en su mayoría basado en la cuenta única del tesoro • proyecciones y administración de efectivo • contabilidad e informes Sistema Integrado de Administración Financiera F • una combinación de Presupuesto y Sistema de Tesorería (F=B+T) Otros componentes SIAF, uno o más de los cuales podrían estar presentes en el SIAF (F=B+T+O): • recaudación de ingresos (principalmente interfaces con sistemas de impuestos y aduanas Gestión O de deuda (cubriendo tanto la deuda interna como externa) • adquisiciones/compras (rastreo de todos los pagos después de la firma del contrato) • administración de activos e inventarios • Sistema de Gestión de Información de Recursos Humanos (HRMIS) + planilla Trabajo preparatorio (asesoría apoyo/capacitación) para la implementación de Tesorería o SIAF • reformas de informes contables/financieros, incluyendo cumplimiento con las Normas P Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) • presupuestos y proyecciones macroeconómicas en el Ministerio de Finanzas/Economía • establecimiento de la Cuenta Única del Tesoro (CUT) • mejora de la clasificación presupuestaria (BC) y catálogo de cuentas unificado (CoA) 12 Las observaciones que se presentan en este informe se basan en la información disponible en el portal de operaciones, archivos y almacén de datos (Business Warehouse) del Banco Muncial. Aunque más del 80% de los datos relacionados con los proyectos se verificó a través de entrevistas y reuniones con los leaderes/miembros del equipo de tarea, debido a la naturaleza dinámica del portal de operaciones, ciertos detalles sobre proyectos recientemente finalizados/activos puede no estar incluida (si los ICRs no están aún disponibles o el avance no ha sido actualizado durante el período de elabaoración del informe.) No obstatne, una cantidad considerable de la información aquí presentada se basa en información de los proyectos confiable y verificada. Capítulo I. Introducción  5 La Figura 1 presenta una explicación de cómo la codificación de los proyectos está relacionada con el ciclo de administración financiera pública, y muestra en un gráfico la distinción entre los módulos centrales (B y T) y no centrales (O). 13 Figura 1: Enfoque modular para la construcción del SIAF Desarrollo y Revisión de Preparación de Políticas Presupeustos B SIAF: F = B + T (+ O) Inversiones Públicas Auditoria y Gestión de Evaluación Autoriz. Presup. T Sistema de Tesorería Central (Ejecución Presupuestaria) Repor. Fiscales y Revision Presup. DB SIAF Compromiso de Fondos O Publicaciones Adquisición y Portal/Web Compras Gestion Deuda y Admin. De Pagos Impuestos y O Asistencia y Recibos Aduanas Adminis. Invent/Activos Manejo Calc. Planilla y de Caja RR.HH Los métodos cuantitativos utilizados en el presente estudio consisten principalmente de estadísticas descriptivas de la muestra dentro de la Base de Datos SIAF. 14 La Base de datos estará abierta para continuar el análisis (incluyendo estudios econométricos) en el futuro cercano. Para complementar estos métodos, se realizaron varias entrevistas con más de 25 Líderes de Equipos Operativos (TTL) y especialistas del Sector Público/TIC involucrados en los proyectos incluidos en la base de datos para hacer una verificación cruzada de la información y desarrollar un entendimiento más amplio del contexto en el cual se implementaron estos proyectos. 15 Además, se presenta una selección de estudios de casos de país con el fin de ilustrar los elementos principales de la implementación del SIAF. 13 Versión actualizada de FMIS diagram included in Cem Dener’s presentation cargado en la Base de Datos de la Reforma PFM. 14 La Base de Datos SIAF está disponible en: http://connectprem.worldbank.org/psg/pf/fmis. Actualmente, esta base de datos está disponible únicamente para usuarios del Banco Mundial. Se espera que una versión externa estará disponible en 2011. 15 Estudios futuros podrían realizar encuestas muy utiles de países clientes por su punto de vista sobre el estado de operaciones actual. 6  Sistema de Información de Administración Financiera La unidad de análisis primaria de este estudio es el proyecto individual debido principalmente a la forma en que el Banco Mundial documenta y ejecuta su trabajo. Sin embargo, los SIAF pueden implementarse con proyectos centrados solo en soluciones T/F, o como un componente de otro proyecto más amplio. Así pues, analizar los datos únicamente al nivel del proyecto podría ser engañoso. En su mayoría, los países han implementado más de un proyecto - a veces hasta cuatro proyectos individuales. Un enfoque integral consideraría la secuencia de los proyectos y la forma en que se construyen unos sobre otros. Si bien es difícil hacer esto con el conjunto de datos, el análisis de un estudio de caso se presta muy bien a tales consideraciones. Sin embargo, para abordar este aspecto dentro del conjunto de datos, se creó una tipología de proyectos con miras a mejorar la capacidad de comparar los proyectos unos con otros. Los proyectos financiados por el Banco Mundial se agrupan en las siguientes cinco dimensiones (Tipo T/S ): 1. Proyectos SIAF integrales (nueva implementación del sistema): 2. Expansión incremental de los SIAF integrales existentes, 3. Operaciones de emergencia en estados frágiles. 4. Expansión incremental de los sistemas implementados median operaciones de emergencia; y 5. Intervención ex-post por parte del Banco Mundial. La mayoría de estas categorías se explican por sí mismas, con la excepción de una 'intervención ex- post por parte del Banco Mundial' Esta categoría se refiere a la mejora o ampliación de soluciones SIAF existentes, que el gobierno y/u otros socios de desarrollo implementaron previamente. Para que el público pueda acceder al resumen de los 94 proyectos SIAF en los 51 países, la aplicación SIAF Data Mapper se encuentra disponible en Google Maps (Anexo 13). La información básica de cada proyecto está en una casilla de información, y los documentos de los proyectos relacionados pueden exhibirse o cargarse del sitio web externo del Banco Mundial utilizando el vínculo provisto. Este estudio no incluye una descripción detallada de conceptos AFP básicos, ni de la importancia de los SIAF o las TIC en general, todos los cuales están bien documentados en literatura existente. 16,17 En vez de esto, presenta la experiencia del Banco Mundial sobre lo que funciona y lo que no funciona en las reformas SIAF, basándose en la base de datos integral de los 94 proyectos, con el fin de compartir las lecciones aprendidas y proveer lineamientos prácticos para los equipos involucrados en el diseño e implementación de los proyectos SIAF. La literatura sobre SIAF se encuentra repleta de estudios de caso de país individuales, pero hasta la fecha no se ha apoyado en un análisis de datos sistemático, en base al cual se pueden sacar conclusiones y lecciones aprendidas para implementaciones futuras. 18 16 Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi, “Managing Government Expenditure”, Asian Development Bank Report, Abril de 1999. 17 Richard Allen and Daniel Tommasi, “Managing Public Expenditure - A Reference Book for Transition Economies”, Informe OCDE-SIGMA, 2001. 18 “Review of AFP Reform Literature”, DFID Report, January 2009. Capítulo II: Análisis Descriptivo de Datos ¿Qué patrones emergen de los proyectos Tesorería/SIAF financiados por el Banco Mundial? A partir de Agosto de 2010, la Base de datos SIAF del BM contiene 94 proyectos (con un componente TIC sustancial), de los cuales 55 están completados, 32 activos y 7 en trámite (pipeline). Estos proyectos cubren 51 países en el periodo entre 1984 y 2010. Este capítulo presenta las estadísticas descriptivas obtenidas de la base de datos SIAF al nivel de proyecto. El análisis de datos de resumen se divide en tres secciones: (i) duración del proyecto, (ii) distribución regional, y (iii) características del proyecto (en términos de objetivos, alcance, costos y soluciones TIC). Con el propósito de revelar algunos de los patrones subyacentes, los datos se desagregan de acuerdo al proyecto, país, región y tipo en varios puntos del ciclo del proyecto (en trámite, activo, completado). 3. Duración Los primeros dos proyectos del Banco Mundial incluidos en la base de datos son Brasil y Ecuador, los que iniciaron en 1984. El grueso los proyectos comprende las décadas de 1990 hasta el 2010. El promedio de finalización de un proyecto es de 7.9 años con un rango entre 5 y 10 años para la mayoría de proyectos con la excepción de un Proyecto de Administración Pública de Emergencia en Afganistán (3.6 años) y un proyecto de desarrollo institucional en Malawi (13.4 años). La Figura 2 muestra el total (real) de la duración de los 55 proyectos completados que están en la base de datos. Si se considera desde una perspectiva de Figura 2: Duración total de proyectos completados país y no desde una perspectiva de proyecto (Promedio total de duracion de 55 proyectos: 7.9 años) individual, el tiempo requerido para implementar tales sistemas podría ser significativamente más largo. La mayoría de los países tienen más de un proyecto consecutivo. En el caso del Ecuador, hubo tres proyectos separados en un período de 23.1 años. Guatemala tuvo tres proyectos en 16.5 años y Nicaragua cuatro proyectos en 17 años (Anexo 5). Argentina tuvo dos proyectos que se traslaparon y duraron 19.1 año. El Anexo 9 contiene un cronograma detallado de todos los proyectos completados incluidos en la base de datos, agrupados por país y región. Esto incluye información sobre cada proyecto sobre: (i) el período de preparación, definido como el tiempo entre la nota de concepto y la aprobación de la junta directiva, (ii) el periodo de efectividad, definido como el tiempo entre la aprobación de la junta directiva (no la firma del contrato del préstamo) y el inicio del proyecto, (iii) el período de ejecución, definido como el tiempo que transcurre entre el inicio del proyecto y la fecha de cierre real del proyecto, y (iv) el período de extensión, definido como el período entre la fecha de cierre del proyecto original y la fecha de cierre real. 7 8  Sistema de Información de Administración Financiera A continuación analizamos la muestra de Figura 3: Periodo prep. en proyectos proyectos para hacernos una mejor idea del completados y activos promedio de duración de cada una de estas etapas. Típicamente, durante el período de preparación/diseño se valoran la base legal para las reformas, el panorama institucional y la capacidad de varios actores, los procesos de negocios y el uso de los sistemas TIC. Con estos insumos, se procede a elaborar un plan de preparación detallado con acciones de reforma y fechas límite claras, planes de implementación y adquisiciones realistas y un calendario de desembolsos. Con frecuencia se realizan otras evaluaciones de Administración Financiera Pública (AFP) conjuntamente, como por ejemplo evaluaciones de Gasto Público y Responsabilidad Financiera (PEFA), Revisión del Gasto Público (PER) o Diagnósticos de Responsabilidad Financiera de País (CFAA). El período de preparación es bastante largo debido al número de insumos que se requieren para diseñar un programa apropiadamente. La preparación tanto de los proyectos activos como de los completados tomó en promedio 16 meses entre los 87 proyectos (Figura 3). 19 En algunos casos, los cambios en el liderazgo político y el diseño de componentes complejos e independientes provocaron una significativa ampliación del período de preparación (principalmente en la región de África). El período de efectividad – el tiempo entre la Figura 4: Período de efectividad en proyectos completados y activos aprobación de la junta directiva y la fecha de inicio real – fue de seis mese en promedio para los proyectos completados y activos (Figura 4). Este retraso ocurre frecuentemente debido a que una vez que el Directorio del Banco Mundial aprueba un proyecto, se requiere entonces que el gobierno firme un acuerdo de préstamo y lo ratifique en el parlamento o un ente similar. Los procedimientos burocráticos, o en algunos casos, cambios en el gobierno, a menudo causan retrasos en la firma o ratificación del préstamo. La mayor parte del tiempo fue para la implementación, con un promedio de seis meses para los proyectos completados. La ampliación de proyectos es también algo común en proyectos completados. De los 55 proyectos, 44 proyectos (80%) fueron extendidos en 2.2 años, en promedio (Figura 5). Las extensiones se otorgan por varias razones, incluyendo retrasos iniciales en la preparación, efectividad o implementación del proyecto. La reestructuración de proyectos debido a cambios en el alcance o en los componentes (lo que ocurrió en 22 de los 55 proyectos) a menudo conlleva a una ampliación. Además, un periodo relativamente largo de adquisiciones para las soluciones TIC (18-24 meses) contribuye a esta tasa de extensión. 19 Entre los 32 proyectos activos el período de preparación es un poco menor : 14 meses en promedio. Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  9 Entre los proyectos completados, en promedio Figura 5: Período e extensión en proyectos llevó 2.2 años adquirir las soluciones SIAF completados debido a la selección de proveedores y firma de los contratos requeridos. Este período depende también de la complejidad del proyecto y el número de paquetes de adquisición requeridos. El tiempo necesario para especificar los detalles de las soluciones TIC también es largo, en particular para SIAF con muchos componentes. Entre los proyectos completados, el tiempo promedio de implementación de soluciones TIC fue de 2.5 años. Si la contratación para las soluciones TIC requeridas no se realiza 2-3 años antes de la fecha de cierre, esto invariablemente Figura 6: Distribución regional de proyectos ocasionará una extensión. completados 4. Distribución Regional Los patrones regionales que surgen de la base de datos son sorprendentes. Se destaca la región de América Latina y el Caribe (LCR) por el mayor número de proyectos completados (25) y África (AFR) tiene el segundo lugar (13). Europa y Asia Central (ECA), Asia del Sur (SAR), Asia del Este y el Pacífico (EAP), y el Medio Oriente y África del Norte (MNA) tienen 5, 3, y 2 proyectos completados, respectivamente (Figura 6). Entre los proyectos activos, la distribución es más Figura 7: Distribución regional de proyectos pareja. AFR tiene 12, ECA tiene 7, EAP tiene 7, y completados y activos SAR tiene 2, mientras que LCR solamente tiene 4 proyectos activos. MNA no tiene proyectos SIAF activos. El empuje inicial para la implementación de SIAF fue más fuerte en LCR. La región LCR pronto los adoptó debido al establecimiento relativamente temprano de organizaciones de tesorería (que van desde 1927 en Chile a 1995 en Honduras). Para finales de los años 1990 la región se encontraba muy bien posicionada para aprovechar los avances tecnológicos de la industria. En África, una necesidad urgente de mejorar las prácticas de AFP y un sustancial incremento en el ingreso de fondos para el desarrollo a finales del decenio de 1990, son probablemente las principales fuerzas detrás de la mayoría de los ambiciosos proyectos SIAF. Estos proyectos SIAF se basaron en sistemas de información relativamente complejos para cubrir un gran número de funciones AFP, a veces sin un enfoque adecuado en el desarrollo de capacidades y las mejoras necesarias en los procesos. En total, hay 87 proyectos completados y activos, principalmente en las regiones de LCR, AFR, ECA y EAP (Figura 7). 10  Sistema de Información de Administración Financiera 5. Características de los Proyectos Esta sección explora los tipos de proyectos incluidos en la base de datos y en el mapeo sectorial asignado a proyectos por el Banco Mundial. Con el propósito de comparar los proyectos con precisión, se revisaron los PAD individuales para desagregar aún más los proyectos por tipo de proyecto SIAF. Como ya se mencionó, las categorías son: (i) nuevos proyectos SIAF financiados por el Banco Mundial; (ii) una ampliación de proyectos SIAF existentes; (iii) operaciones de emergencia en estados frágiles; (iv) ampliación de operaciones de emergencia; y (v) una intervención ex-post por el Banco Mundial para mejorar las soluciones SIAF desarrolladas por otros. Entre los 55 proyectos SIAF completados, Figura 8: Tipo de proyectos SIAF completados y activos un poco más de la mitad de los proyectos son nuevos proyectos SIAF (32), mientras que 13 proyectos son extensiones de sistemas existentes (Figura 8). Seis proyectos no fueron implementados. La mayoría de los nuevos sistemas SIAF incluyen soluciones TIC a gran escala y a nivel de país (software de aplicación, servidores, almacenaje de datos, hardware de campo, sistemas de ingeniería y equipo de red) implementado a través de contratos integrales (o 'llave en mano') para reducir la complejidad de la integración y gestión del sistema. Entre los proyectos activos, es pareja la distribución entre sistemas nuevos y los ampliados. En general, el Banco Mundial se involucra a menor grado en operaciones de emergencia y su expansión. La mayoría de proyectos en curso son nuevos sistemas SIAF o una extensión de sistemas existentes. La mayoría de los proyectos SIAF incluidos en la base de datos están dirigidos a la junta sectorial del Sector Pública y Gobierno (PSG), con unos cuantos enfocados a otras unidades como la Administración Financiera (AF), la Política Económica (EP) y la red de Desarrollo del Sector Financiero y Privado (FPD). Se espera que con la creciente demanda de modernización de sistemas de información en paralelo a las reformas de segunda y tercera generación en varios sectores, aumente el número los proyectos SIAF iniciados por otras unidades del Banco. Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  11 6. Objetivos Se revisaron todos los IFE y PAD con el fin de Figura 9: SIAF como actividad principal en determinar si el enfoque del proyecto era en la proyectos completados y activos implementación del SIAF o si era una parte relativamente pequeña de un proyecto más grande enfocado en otros objetivos, como las reformas más amplias del sector público o la descentralización. En 55% de los proyectos completados y activos, la implementación del SIAF se considera una Actividad central (Figura 9). Existe una variación regional interesante con respecto a estas cifras. En ECA y SAR, el enfoque de los proyectos tradicionalmente ha sido desarrollar una solución SIAF central. A la inversa, en África solamente 7 de 25 proyectos se enfocaron específicamente en un sistema SIAF central. LRC con el mayor número de proyectos (29) tiene 16 proyectos con SIAF como actividades centrales y 13 como una parte relativamente pequeña de actividades más amplias. El componente adicional incluido con más frecuencia en estos proyectos es un Marco Presupuestario a Mediano Plazo (MTBF) o un Marco de Gastos a Mediano Plazo (MTEF) - 29 de 55 proyectos completados incluyeron este componente. Otros componentes centrales incluyen Presupuestar en base al Desempeño (PBB) en 16 de los 55 proyectos, Sistemas de Información de Administración de Recursos Humanos (HRMIS) en 17 de los 55 proyectos, y Sistemas de Gestión de la Deuda en 11 de los 55 proyectos. En un menor grado, se incluyeron sistemas de Gestión de Inversión Pública (PIM), componentes de planillas, impuestos y aduanas como otros componentes de los proyectos SIAF. Entre los proyectos SIAF, es importante distinguir entre aquellos enfocados únicamente en la implementación de un sistema de Tesorería (T), y aquellos que implementan una solución SIAF (B+T). Al hacer una comparación entre los proyectos completados en la región, se han realizado aproximadamente un 60% más de proyectos SIAF (35) que de proyectos de Tesorería (20), como se muestra en la Figura 10. El patrón regional que emerge es que LCR y AFR se enfocaron en su mayoría en SIAF, mientras que EAP, ECA y SAR se enfocaron en obtener primero el Sistema de Tesorería. Sin embargo, entre los proyectos activos se ha dado un giro hacia SIAF. Figura 10: Enfoque de Tesorería vs SIAF en proyectos completados y activos 12  Sistema de Información de Administración Financiera Entre los proyectos activos y los proyectos en cartera existe un creciente enfoque en la implementación de proyectos SIAF en vez de proyectos individuales de Tesorería. Hay 26 proyectos SIAF activos comparado con 6 proyectos de Tesorería (además 7 proyectos SIAF en cartera versus solo 2 Sistemas de Tesorería planificados). 7. Alcance Algo importante que debe considerarse al evaluar soluciones SIAF es si estas cubren únicamente las unidades centrales (Tesorería, MdF y Ministerios de Línea) o si cubren tanto el nivel central y el local (definido aquí como oficinas del nivel regional y/o distrital de la Tesorería / MdF). 20 Cuando el enfoque es en el nivel central, el proyecto es menos complejo, pero si se empieza a ampliar más allá del nivel central al nivel regional y de oficinas de distrito, el proyecto se vuelve un desafío mayor. No obstante, los proyectos completados con éxito en 21 países (de 38) cubren las necesidades tanto del nivel central como las unidades locales. Figura 11: Alcance del SIAF en proyectos completados y activos Entre los 55 proyectos completados, 49 son plena o parcialmente operacionales. Entre los proyectos en operación, el 47% (o 23 de 49 proyectos) cubrieron unidades centrales y locales (Figura 11). En AFR, el enfoque tiende a ser en las unidades centrales, lo que podría reflejar una falta de capacidad y/o infraestructura TIC en niveles sub-nacionales de gobierno. En ECA por el contrario, todos los proyectos completados se enfocaron en la implementación del SIAF tanto en los niveles centrales como en los locales. LCR, EAP y SAR se dividen entre proyectos enfocados en el nivel central y proyectos enfocados en los niveles centrales y locales. Entre los proyectos activos surge un patrón diferente. El 7% de todos los proyectos se enfocan en la implementación del SIAF tanto al nivel de las unidades centrales como locales. Esto se debe porque casi la mitad de los proyectos activos son una extensión de soluciones SIAF existentes. 8. Financiamiento de los Proyectos El costo de las soluciones de Tecnología de información y Comunicaciones (TIC) relacionadas con el SIAF se capta del portal de operaciones (vía contratos firmados) e IFE (que documentaron el costo real de cada actividad) e incluye el gasto total por todo el trabajo TIC - Presupuesto, Tesorería, SIAF y otros componentes (B/T/F/O como se describe en la sección de metodología), así como también otras actividades TIC clave como el establecimiento de una red a nivel de país o la rehabilitación de oficinas y centros de datos, incluidas las contribuciones del gobierno. 20 Los gobiernos sub nacionales y las municipalidades no están incluidas. Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  13 De los 55 proyectos completados incluidos en la base de datos, el 75% del costo total de todos los proyectos fue financiado por el Banco Mundial. El porcentaje del gasto total contraparte dedicado a los componentes TIC fue 44%. Desagregando esto aun más, el porcentaje total gastado en soluciones TIC SIAF en todos los proyectos completados fue un 23%. Este patrón pareciera estar cambiando en los proyectos activos, con mayores contribuciones del gobierno y un mayor porcentaje de gasto en soluciones TIC. Tabla 2: Financiamiento y Costos TIC de los proyectos SIAF Proyectos Tesorería/SIAF Completados (55) Estimado ($ m) Actual ($ m) % Costo del Proyecto 1,363 1,399 103% Actual / Estimado Fondos BM 1,102 1,056 75% Fondos BM/Costo Gasto total TIC 612 44% Total TIC/Costo pry Total Sistemas T/S 324 23% T/S TIC / Costos pry Proyectos Tesorería/SIAF Completados + Activos (87) Estimado ($ m) Actual ($ m) % Costo pry. 3,419 3,596 105% Actual / Estimado Fondos BM 2,267 1,426 40% Fondos BM /Costo Total gasto TIC 1,794 50% Total TIC/Costo pry Total T/S Sistemas TIC 938 26% T/S TIC /Costo pry Nota: La Fig. anterior incluye también fondos/costos ECA RF TDP. El monto total del financiamiento real del Banco Mundial en 87 proyectos completados/activos en 51 países es más de $1,400 mil millones (Tabla 2). El costo total de las soluciones TIC en los proyectos completados es alrededor de $612m (Gasto Total en TIC) y además de este monto se ha gastado $324m específicamente en soluciones TIC SIAF (Total Sistemas TIC T/F. Cabe notar que el total de gastos TIC incluye tanto el financiamiento del BM como del gobierno/otras contribuciones para la implementación de todas las soluciones TIC en el proyecto (incluyendo SIAF y otras actividades). Sin embargo, el costo total de sistemas TIC T/SIAF es el gasto en soluciones SIAF únicamente. El Banco Mundial financia casi todas las principales inversiones TIC SIAF y toda la contratación de bienes y servicios se realiza de acuerdo a los lineamientos de adquisiciones y contrataciones del Banco Mundial. Desglosado por región, el patrón es un tanto diferente para los proyectos completados (Tabla 3). ECA y SAR gastaron más de 40% del costo total del proyecto en soluciones TIC SIAF, mientras que LCR, AFR, y EAP gastaron entre el 14 y el 22%. En promedio, en la mayoría de los proyectos, el gasto total en Soluciones TIC SIAF ($324.4m) fue menor al 25% del presupuesto total del proyecto. En general, el gasto en TIC ($612.4m), que incluye soluciones SIAF y otras necesidades de TIC del proyecto alcanza el 45% del total del costo del proyecto. Esto indica que una parte sustancial del presupuesto total del proyecto (más del 55%) se utiliza para financiar apoyo de asesoría relacionado con la reforma AFP, desarrollo de capacidades, gestión de cambio y necesidades de entrenamiento, como también actividades de gestión del proyecto. 14  Sistema de Información de Administración Financiera Tabla 3: Distribución regional del financiamiento y costos TIC de proyectos SIAF completados Costo total vs. TIC de proyectos Tesorería/SIAF completados (55)) # Región Pry Total ($ m) Dist. BM ($ m) Costo TIC ($ m) T/S TIC ($ m) % T/F Pry AFR 13 384.2 305.2 128.3 52.6 14% EAP 3 105.8 71.6 66.7 16.3 15% ECA 7 160.8 107.4 125.4 70.0 44% LCR 25 595.6 441.8 222.9 131.3 22% MNA 2 51.0 37.5 20.8 12.6 25% SAR 5 101.4 92.5 48.4 41.6 41% Total 55 1,398.7 1,056.0 612.4 324.4 23% Otro aspecto del financiamiento de los proyectos es la contribución de otros socios de desarrollo y el co-financiamiento del gobierno. En 13 de los 55 proyectos completados (24%), la implementación de proyectos SIAF recibió apoyo vía el co-financiamiento de otros socios de desarrollo. El 54% de estos proyectos financiados por donantes múltiples recibieron calificaciones de desempeño bajas (tres de los seis proyectos fracasados se encuentran entre estos proyectos). La región de AFR se destaca con el mayor número de proyectos financiados por donantes (5), junto con la región LCR (5). La Unión Europea (UE), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) son los principales socios para el desarrollo que participaron en los proyectos SIAF completados. El FMI también se involucra principalmente en la fase de preparación de estos proyectos, realizando el trabajo de base necesario para desarrollar un sistema que funcione bien. Así mismo, únicamente en 6 de los 55 proyectos completados (10.9%), hubo co-financiamiento del gobierno (más del 25% del costo del proyecto). El número de donantes que apoyan la implementación de proyectos SIAF aumentó considerablemente desde inicios de los años 2000. Actualmente, 12 de los 32 proyectos SIAF activos (38%) reciben apoyo de doce socios para de desarrollo. En todos estos proyectos, el Banco Mundial es la agencia líder que supervisa el diseño y la implementación de las soluciones SIAF. Las regiones AFR, ECA y EAP tienen 5, 4 y 3 proyectos SIAF activos financiados por múltiples donantes, respectivamente. Además de UE, DFID, BID y USAID, Japón, los Países Bajos, Alemania, Suecia, Canadá, Suiza, Noruega, Finlandia y Austria se encuentran entre los donantes que apoyan los proyectos SIAF . En 4 de los 32 proyectos completados (12.5%), hay co-financiamiento del gobierno (más del 25% del costo del proyecto). 9. Instrumentos Crediticios En general, los proyectos SIAF se diseñan como operaciones de inversión a largo plazo (5 a 10 años) que financian bienes, obras y servicios para apoyar el desarrollo económico y social. Existen varios tipos de préstamos de inversión apropiados para los proyectos SIAF: préstamos para inversiones específicas (SIL), préstamos para asistencia técnica (TAL) y préstamos para programas adaptables (APL). Otras opciones incluyen los préstamos para recuperación de emergencias (ERL) y los préstamos para intermediación financiera (FIL) en ciertos casos excepcionales. Las operaciones de políticas de desarrollo, que generalmente tienen un plazo de uno a tres años y proveen financiamiento externo de rápido desembolso para apoyar la política gubernamental y reformas institucionales no son apropiadas para actividades de diseño e implementación de un sistema SIAF. Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  15 Entre los 55 proyectos completados hay 41 TAL, 11 SIL, 1 APL y otros 2 instrumentos (Figura 12). Durante la última década, este patrón ha cambiado un poco. Entre los 32 proyectos activos, los instrumentos crediticios se seleccionaron de la siguiente forma: 14 TAL, 9 SIL, 6 APL y otros 3. Esta tendencia es similar a otros sectores en el Figura 12: Instrumentos Crediticios en proyectos SIAF Banco, donde SIL es el instrumento dominante, seguido por APL y TAL como derivados del SIL. El 86% de los proyectos SIAF han sido diseñados como SIL o TAL a largo plazo con tiempos de preparación relativamente largos y necesidades de una supervisión muy de cerca en comparación con otros instrumentos. Estas actividades generalmente incluyen largos procesos de adquisiciones y contrataciones lo que resulta en un desembolso tardío de los fondos. Existen dos proyectos SIAF activos (Albania, Georgia) que fueron diseñados como una donación de asistencia técnica (TAG), como parte de productos TAL y financiados a través de un fideicomiso de múltiples donantes (MDTF). Cuando se otorga financiamiento a través de una donación, en general existe más de un beneficiario y tales proyectos apoyan varias reformas en paralelo, lo que causa retrasos debido al cambio en las prioridades y dificultades en la administración y coordinación del proyecto. En los últimos años, ha habido un interés en los APL debido a la necesidad de establecer entornos favorables (desarrollo de capacidades, cambios de procedimientos y legislativos, infraestructura técnica) antes de desarrollar las Soluciones TIC SIAF. Dichos proyectos SIAF frecuentemente se diseñan como APL de dos etapas, y la implementación de las Soluciones TIC SIAF se incluye en la segunda etapa, en base a la finalización exitosa de ciertos detonadores en la primera etapa. A pesar de las obvias ventajas del enfoque APL, pareciera existir una necesidad de desarrollar productos más flexibles, orientados hacia los resultados y adaptables para la siguiente generación de reformas AFP en las cuales la expansión de las capacidades SIAF y su integración con otros sistemas de e-gobierno se espera lograr en un período de tiempo relativamente más corto (menos de 5 años). Actualmente, el Banco Mundial está trabajando en un nuevo producto crediticio basado en resultados (RBL), apoyado por un programa del gobierno en sectores específicos con un marco de resultados claramente definido, como parte de un proceso continuo de reformas de préstamos para inversiones. Bajo el RBL, los desembolsos para los gastos e inversiones se harían contra resultados intermedios que puedan monitorearse o indicadores que se juzgan como que contribuyen al resultado final y están ampliamente dentro del control del gobierno. Existen productos basados en resultados similares en otros proyectos SIAF financiados por donantes, especialmente en la región de América Latina y el Caribe. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tiene un préstamo basado en políticas (PBL) para apoyar inversiones relacionadas SIAF en períodos de tiempo relativamente más cortos. El período de desembolso promedio en 20 PBL en 10 países es de alrededor 18 meses (desde unos cuantos meses hasta tres años), sin embargo, todavía no está disponible para el público una evaluación detallada de los resultados obtenidos en estos PBL relacionados con actividades SIAF. 16  Sistema de Información de Administración Financiera 10. Costo de las Soluciones TIC SIAF Figura 13: Costo de las soluciones TIC SIAF En el caso de 49 sistemas T/F en operación, el costo promedio de las soluciones TIC SIAF fue de 6.6m (Figura 13). Veinte proyectos implementaron sistemas T/F de menos de $4 millones y otros veinte proyectos un rango de $4m a $12m. Utilizando un índice anual promedio 21 para la variación en el poder adquisitivo del Dólar de los EE.UU., el costo promedio (valor presente) de las soluciones TIC es $7.7m (correspondiendo a un incremento del 15.8% en el monto de la inversión real para el período desde el cierre hasta la actualidad). El rango de costos para estos sistemas se explica por varias razones: (i) la variación en el tamaño de los países; (ii) el número, alcance y tipo de los componentes del proyecto (Ej. módulos PIM, HRMIS); y (iii) si el sistema T/F se implementa únicamente en el nivel central o en el nivel central y los niveles locales. Otra variación proviene del uso de software comercial fuera del counter (COTS) versus Software desarrollado localmente (LDSW). Por consiguiente, no es practico comparar la inversión TIC total en proyectos individuales, ya que el alcance de las soluciones TIC SIAF varían, Una comparación más realista puede hacerse en base a los costos totales TIC SIAF (considerando las diferencias entre soluciones COTS y LDSW) comparado con el número de usuarios SIAF. Entre los proyectos activos, la situación es un poco diferente. El costo promedio de un sistema TIC T/F entre los 32 proyectos fue $12.6m, con la excepción del Sistema de Tesorería de la Federación Rusa por $576m, 22 un valor atípico en el ejemplo. Generalmente, el rango de costos se sitúa en promedio entre $610k (Cabo Verde). Este amplio rango refleja las diferencias en el enfoque de los sistemas (Tesorería vs. SIAF), así como también las diferencias en el tamaño y la complejidad de los proyectos. Generalmente, el costo total promedio de los proyectos finalizados (incluyendo el apoyo de asesoría, capacitación, gestión del proyecto, etc.) fue casi $25m – aunque esta cifra se vuelve confusa por la diferencia en el alcance de los proyectos incluidos en la base de datos. Lo que es interesante, es que el excedente no es un patrón que surge de los datos (Figura 14). Una comparación del costo real versus el costo estimado de los proyectos demuestra que el costo real de los 23 proyectos (42%) igualaba los costos estimados en ± 5%. Solamente 10 de los proyectos de 55 (18%) excedieron sus costos estimados, mientras que 22 (42%) estuvieron por debajo de los mismos. Este hallazgo es diferente, en términos de los excedentes de costos, de las observaciones anteriores de Diamond y Khemani que la introducción del SIAF generalmente costó mucho más, llevó mucho más 21 La variación del poder de compra del Dólar de EE.UU. fue calculado de http://www.usinflationcalculator.com/ 22 El Proyecto de Desarrollo del Tesoro (TDP) de la Federacion de Rusia (RF), espera que esté completa para mediados de 2012, es la más grande implementación de Sistema de Tesorería financiado por el Banco con $576m la inversión total de TIC es ($196m del Banco Mundial + $380m del RF). Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  17 tiempo de lo que originalmente se anticipó. 23 Una de las Figura 14: Costo actual vs estimado de proyectos SIAF razones pareciera ser la selección de márgenes de error (o contingencia) relativamente grandes, mientras que el presupuesto de las soluciones TIC SIAF se estimó sin detalles del diseño del sistema y estimaciones realistas durante la preparación del proyecto. Tales proyectos suelen finalizarse dentro del presupuesto al riesgo de pagar más que las tasas del Mercado debido a la alta incertidumbre inicial. La comparación de los costos de proyectos SIAF seleccionados presentada a continuación podría aclarar esto. Otro aspecto es un enfoque mejorado en las estimaciones de costos detalladas durante el período de preparación del proyecto, aprendiendo de proyectos anteriores. Diseños más realistas y mejores estimaciones de costos son visibles en muchos proyectos SIAF activos preparados durante la última década. Debido a la falta de información detallada confiable sobre costos TIC SIAF (basados en el número de sitios, usuarios del sistema y costos de los componentes TIC individuales) solo fue posible comparar 27 de los 45 nuevos proyectos T/F (Tipo 1) finalizados/activos en 20 países. Sin embargo, una comparación de los costos TIC SIAF versus usuarios SIAF para 17 COTS basados en 10 soluciones LDSW revela algunas líneas de tendencias útiles que podrían ayudar en la estimación de los costos TIC SIAF al diseñar nuevos proyectos. La Figura 15 presenta las líneas de tendencias para 17 soluciones SIAF basadas en COTS (9 T + 8 F), junto con 10 soluciones LDSW (2 T + 8 F) en dos partes, para proyectos de gran y pequeña escala. 24 Como puede esperarse, las soluciones COTS suelen costar mucho más que las LDSW ya que el número de usuarios aumenta. Sin embargo, esta figura debería interpretarse con caución por dos razones. Primero, el costo de las soluciones LDSW puede estar subestimada aquí y en los datos debido a la naturaleza interna y no contractual del desarrollo del sistema. Segundo, la definición de los usuarios del sistema difiere en las soluciones SIAF. En los primeros proyectos, los usuarios del sistema se definían como el número total de usuarios nombrados. En las soluciones basadas en la web, se consideran que una medida de usuarios del SIAF más apropiada son usuarios del sistema simultáneos. El costo de las soluciones TIC SIAF por usuario tiende a reducirse a medida que aumenta el número de usuarios. El costo/usuario TIC SIAF promedio en 17 soluciones basadas en COTS es de aproximadamente $ 15.9 k por usuario, mientras que esto se reduce a unos $ 9 k/usuario para las soluciones LDSW (Figura 16). Cabe destacarse que el costo promedio de soluciones LDSW es mucho más bajo (alrededor de $ 3 k/usuario) en proyectos grandes (Chile, Ucrania, Turquía), y relativamente más alto (más de $15k/usuario) en proyectos pequeños (Nicaragua, Guatemala, Hungría). En los proyectos de pequeña escala donde los usuarios SIAF son menos de 250 en total, el costo total de las soluciones TIC SIAF basadas en COTS y LDSW eran comparables. Obviamente, la selección de una solución software de aplicación SIAF debería basarse en un diseño de sistema detallado y un análisis de costos/beneficio realista, considerando el costo total de propiedad. Las figures a continuación podrían server de retroalimentación valiosa para verificar tales costos detallados, así como también la reducción de riegos por corrupción o variaciones extremas en el costo por usuario TIC SIAF. Sin embargo, debido al tamaño reducido de la muestra y la falta de un panorama total de los costos LDSW, es importante interpretar estas figures con cautela. 23 Jack Diamond and Pokar Khemani, “Introducing Financial Management Information Systems in Developing Countries,” IMF Working Paper, October 2005. 24 Los datos sobre los costos y número de usuarios TIC SIAF se obtuvieron de la Base de Datos SIAF y los documentos de proyecto. 18  Sistema de Información de Administración Financiera Figura 15: Líneas de tendencias para las soluciones COTS y LDSW en proyectos SIAF Nota: TDP de Rusia (P064508) está fuera de escala (30,000 usuarios; $221.6 m; $7.4 k/usuario) Figura 16: Costo TIC SIAF por usuario para soluciones COTS y LDSW Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  19 11. Soluciones de Tecnología de Información y Comunicaciones El tipo de solución de tecnología de información y comunicaciones (TIC) seleccionada para los proyectos SIAF juega un papel muy importante en la implementación del proyecto. Hasta principios de los años 2000, la mayoría de los países desarrollaban sus propias soluciones TIC SIAF como aplicaciones de bases de datos distribuidas basadas en un modelo cliente-servidor, con software de aplicación, base de datos y servidores instalados en cada una de las oficinas. Las aplicaciones SIAF corren localmente (fuera de línea) y la consolidación de los datos se realiza diariamente replicando todas las bases de datos en una ubicación central a través de una red. Este enfoque se abandonó después del año 2000, con el advenimiento de las soluciones centralizadas basadas en la web. Desde principios del decenio de 2000, los proyectos SIAF se diseñaron como aplicaciones de bases de datos centralizadas basadas en soluciones basadas en la web en paralelo a los avances en las infraestructuras de telecomunicaciones y la expansión de redes de banda ancha. En los sistemas basados en la web, el software de la aplicación, la base de datos y los servidores están centralizados, y se otorga acceso en línea a todos los usuarios a través de una red con cobertura en todo el país. Se establece un centro de respaldo (back-up) para replicar automáticamente todas las bases de datos centrales. Las soluciones basadas en la web reducen la duración y el costo de la implementación SIAF al proveer sistemas centralizados que apoyan las operaciones descentralizadas.. Los datos que se presentan en la Figura 17 reflejan un cambio histórico de servidores de cliente a plataformas basadas en la web en las soluciones TIC SIAF. Entre los 49 proyectos en operaciones, 32 sistemas (65%) se basan en un modelo de servidor de cliente, mientras que 17 sistemas (35%) se construyeron en una plataforma basada en la Web. En una comparación entre las regiones, ECA optó por plataformas basadas en la WEB, mientras que LCR, AFR, SAR y EAP utilizaron el modulo cliente-server. Entre los proyectos activos, el patrón es el contrario– 28 proyectos (87.5%) utilizaron una plataforma basada en la web, mientras que solamente 4 proyectos (12.5%) utilizaron el modelo servidor de cliente. Figura 17: Soluciones de software de aplicaciones en proyectos SIAF En relación al tipo de software de aplicación (ASW) desarrollados para las necesidades SIAF; existen dos tipos principales de soluciones. Hasta principios de los años 2000, las capacidades SIAF se implementaban principalmente a través de Software Desarrollado Localmente (LDSW) sobre todo debido a las limitaciones técnicas de los paquetes comerciales (originalmente diseñados para responder a las necesidades del sector privado) y también la falta de una adecuada infraestructura TIC en muchas regiones. Desde la introducción de las aplicaciones basadas en la web después del año 2000, inició un cambio hacia paquetes de software comercial fuera del counter (COTS) (hechos 20  Sistema de Información de Administración Financiera para responder a las necesidades del sector público). No obstante, ningún paquete individual puede proveer todas las funciones SIAF necesarias para las necesidades específicas de un país. Así pues, la mayoría de las soluciones SIAF nuevas diseñadas después de 2005 integran paquetes COTS hechos a la medida con módulos LDSW específicos (incluyendo software de fuente abierta) para cubrir un espectro más amplio de funciones PFM (Tabla 4). Entre los 49 proyectos SIAF en operaciones, LDSW (28) se utiliza con un poco más de frecuencia que las COTS (21). En un análisis por región, LCR seleccionó LDSW, mientras que AFR y SAR seleccionaron principalmente soluciones COTS. EAP y ECA están divididas entre ambos tipos. Puesto que la mayoría de las soluciones LDSW implementadas en LCR se construyeron en bases de datos relacionadas comerciales, la distinción aún no está del todo clara. Tabla 4: Distribución regional del tipo de soluciones T/F ASW Software de aplicación T/F (en operación) Software de aplicación T/F (activo) Región # Pry COTS LDSW Región # Pry COTS LDSW ?* AFR 9 9 - AFR 12 10 - 2 EAP 3 2 1 EAP 7 6 - 1 ECA 7 4 3 ECA 7 4 - 3 LCR 24 1 23 LCR 4 1 3 - MNA 1 - 1 MNA - - - - SAR 5 5 - SAR 2 2 - - Total 49 21 28 Totales 32 23 3 6 (*) ASW aún no diseñado/adquirido Entre los 32 proyectos activos se ha dado un cambio de LDSW a paquetes COTS hechos a la medida. Las regiones que impulsan la selección de COTS son AFR, EAP, y ECA con 10, 6 y 4 soluciones SIAF respectivamente. Por consiguiente, entre los 81 proyectos finalizados y activos, COTS (44) se utiliza más que LDSW (31). En parte, la razón de este cambio de LDSW a COTS en proyectos activos puede deberse a los costos decrecientes y las capacidades mejoradas (MTBF, PIM, planillas, contrataciones y adquisiciones y gestión de la deuda) de los paquetes de software comerciales; la industria enfrentó una curva de aprendizaje muy inclinada por la adopción de software para el sector público al principio de estos proyectos. Con el tiempo las compañías han mejorado la usabilidad de sus paquetes software considerablemente. Sin embargo, muchos países capaces tienen las habilidades para depender en LDSW y lo han continuado haciendo. Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  21 12. Paquetes de adquisiciones y contrataciones y Contratos Firmados El número total de paquetes de adquisiciones y contrataciones en los proyectos SIAF juega un papel muy importante en la finalización oportuna de las actividades, ya que en general completar los procedimientos de una Licitación Internacional (ICB) para soluciones TIC lleva de 12 a 18 meses. En base a los datos disponibles del portal de operaciones 25 en 52 proyectos SIAF finalizados, el número total de paquetes de adquisiciones y contrataciones fue 46 (Figura 18). Solamente 14 de of 52 proyectos fueron implementados con menos de 20 paquetes de adquisiciones y contrataciones en total, y no hubo o hubo ampliaciones menores (menos de 9 meses) en el 70% de estos proyectos. Se observaron períodos de ampliación más largos observados (más de 18 meses) en los proyectos SIAF finalizados con más de 20 paquetes de adquisiciones y contrataciones. Los patrones regionales que emergen del número de paquetes de adquisiciones y contrataciones en los proyectos finalizados son muy diferentes. La región LRC se destaca con el número más alto de paquetes de adquisiciones y contrataciones y contratos firmados en proyectos SIAF finalizados (14 de 22 o el 64% de los proyectos de la región LCR incluyen más de 40 paquetes). Otras regiones, en general, tienen menos de 40 paquetes de adquisiciones y contrataciones. Figura 18: El número de paquetes de adquisiciones y contrataciones procesadas en proyectos finalizados Distribución Regional de paquetes de adquisiciones y contrataciones # Paq. Proc Pry AFR EAP ECA LCR MNA SAR > 100 6 1 5 80 - 100 3 3 60 - 80 2 1 1 40 - 60 6 5 1 20 - 40 21 10 1 3 6 1 < 20 14 1 2 4 2 1 4 # of pry 52 13 3 7 22 1 6 El número total de contratos firmados en proyectos SIAF finalizados es diferente al número de paquetes (Figura 19) debido a segundas licitaciones, cancelación de ofertas u otras actividades que no requieren la firma de contratos en general (Ej. giras de estudio, capacitación). La información básica sobre la mayoría de los contratos principales relacionados con el desarrollo de soluciones TIC SIAFI o actividades de asesoría está publicada en la web (portal de operaciones). Sin embargo, no se encuentran las enmiendas a estos contratos o los cambios de precios relacionados. Por consiguiente, la información de la Figura sobre el número total de contratos y los costos finales debe valorarse para un análisis más detallado de ser necesario. 25 La información disponible del portal de operaciones sobre actividades de adquisiciones y contrataciones o contraltos firmados puede estar incompleta para algunos de los proyectos, o el tipo de paquetes de adquisiciones y contrataciones puede aparecer indicado de otra forma en algunos casos. Por consiguiente el costo real de SIAF TIC puede ser mayor que los montos indicados para algunos proyectos, si todas las actividades en curso y los contratos firmados aún no han sido cargados en el portal. 22  Sistema de Información de Administración Financiera Figura 19: Número de contratos firmados en proyectos finalizados Distribución regional de los contratos firmados # Contratos Pry AFR EAP ECA LCR MNA SAR > 100 5 5 80 - 100 4 2 2 60 - 80 3 3 40 - 60 6 1 4 1 20 - 40 17 7 1 3 6 < 20 17 3 2 4 2 1 5 # of pry 52 13 3 7 22 1 6 13. Recursos de Implementación En base a la información disponible en los ICR, se analizó el tiempo del personal (en semanas) y el presupuesto del Banco Mundial (BB) asignado para la preparación e implementación de soluciones SIAF con el objetivo de ver las distribuciones regionales y su impacto en la duración y finalización exitosa de los proyectos. La Figura 20 muestra la distribución de las semanas de personal 26 para 54 proyectos finalizados (un ICR está en elaboración). En promedio, el diseño y la implementación de las soluciones SIAF llevó 188 semanas de personal. 33 de 54 proyectos (61%) se finalizaron en menos de 200 semanas de personal de insumos de los grupos operativos. Figura 20: Distribución de las semanas personal dedicadas a finalizar los proyectos Distribución regional de semanas personal Sem/Per Pry AFR EAP ECA LCR MNA SAR > 400 2 1 1 300 - 400 4 1 3 200 - 300 15 7 2 6 100 - 200 23 3 2 3 13 1 1 < 100 10 1 1 1 3 4 # of pry 54 13 3 7 25 1 5 Las distribuciones regionales de contribución del grupo operativo indica que la cantidad de tiempo dedicado a proyectos SIAF fue mucho menor en las regiones de EAP, ECA y SAR (12/15 o el 80% de los proyectos se completaron en menos de 200 semanas personal) y esto no tuvo un impacto negativo en el rendimiento de los proyectos en general. En la región AFR, en el 69% de los proyectos se requirió más de 200 semanas de personal de contribución del grupo operativo. No obstante, los resultados de dichas intervenciones son mezclados. La región LCR tiene un patrón similar con el 36% de los proyectos con más de 200 semanas de personal de trabajo del grupo operativo, pero el rendimiento de 25 de los proyectos finalizados pareciera ser mejor desde una perspectiva comparativa. 26 Las semanas de personal indicadas en los ICRs puede ser menor que el tiempo real dedicado en la preparación y supervision de los proyectos SIAF, ya que estas cifras pueden no tomar en consideración las contribuciones de todos los equipos de proyecto y las horas extra. Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  23 El presupuesto del Banco (BB) asignado para la preparación y la implementación de los proyectos SIAF varía considerablemente, y el costo promedio es de unos US$ 708,000 para los proyectos finalizados (Figura 21). Figura 21: Distribución del Presupuesto del Banco asignado a los proyectos completados Distribución regional del Presupuesto del Banco Pres. Pry AFR EAP ECA LCR MNA SAR > $ 1.6 m 1 1 $ 1.2 - 1.6 m 5 3 1 1 $ 0.8 - 1.2 m 12 4 2 5 1 $ 0.4 - 0.8 m 22 4 2 3 11 2 < $ 0.4 m 13 2 1 1 7 2 # of pry 53 13 3 7 24 1 5 De acuerdo a la información disponible en los ICR de 53 proyectos SIAF finalizados, el 66% de los proyectos (35/53) se finalizaron con menos de $800k BB, y el 50% de estos proyectos no tuvieron o tuvieron muy pocas ampliaciones (menos de 9 meses). El patrón regional que surge con los datos disponibles indican que el 54% de los proyectos (7/13) en la región de AFR tenían más de $800k BB. El total del BB asignado a los proyectos SIAF es generalmente menos de $800k en todas las demás regiones. El promedio anual de BB para la preparación e implementación de 53 proyectos SIAF finalizados es de alrededor de US $92k (Figura 22). Aproximadamente un 60% de los proyectos finalizados (32/53) se finalizaron con menos de $100k BB/año. Las distribuciones regionales indican que la región de AFR tenía más proyectos finalizados (54%) con un BB anual de más de $100k. El BB anual asignado para los proyectos SIAF finalizados en las demás regiones fue, en general, menos de $100k. Figura 22: Presupuesto del Banco/año asignado a proyectos completados Distribución regional de Presupuesto/año del Banco BB / año Pry AFR EAP ECA LCR MNA SAR > $ 200 k 1 1 $ 150 - 200 k 3 1 1 1 $ 100 - 150 k 17 5 3 6 1 2 $ 50 - 100 k 24 5 2 2 12 3 < $ 50 k 8 1 1 1 5 # de pry. 53 13 3 7 24 1 5 24  Sistema de Información de Administración Financiera 14. Tasas de Desembolso Los proyectos SIAF integrales (Tipo 1) incluyen montos sustanciales de inversión en TIC y el diseño, adquisición y contratación e implementación de estas soluciones toman tiempo. Además, estas soluciones deben alinearse con otras actividades de reforma PFM y requieren muchas actividades de asesoría previa para mejorar los procesos de negocios seleccionados, el marco legal y operacional y los demás parámetros que son los prerrequisitos para la implementación de un SIAF. Por consiguiente, los proyectos SIAF son operaciones de desembolso lento con una curva de desembolsos típica como la que se muestra a continuación (Figura 23): Figura 23: Perfil típico de desembolso de los proyectos SIAF La fecha de inicio del estimado del desembolso ‘original’ es la fecha de aprobación de la Junta Directiva. Sin embargo, los desembolsos normalmente inician después de la fecha de entrada en vigencia. Puesto que la versión inicial del programa de desembolsos se finaliza durante las negociaciones y se toma como la estimación ‘original’ para los gráficos de desembolso utilizados en el portal de operaciones, los grupos operativos deberán considerar el tiempo necesario para la firma de los contratos y la entrada en vigor, que se espera se dé dentro de los 3 meses después de la firma, con el fin de evitar expectativas no realistas. Es posible que para proyectar cualquier retraso potencial en el período de entrada en vigencia (principalmente debido al proceso de ratificación) las estimaciones de desembolso iniciales deban revisarse en las etapas críticas de implementación (entrada en vigencia, reestructuración, ampliación de la fecha de cierre) con el fin de reflejar los cambios necesarios. Por lo tanto, todas las curvas de desembolso en general tienen por lo menos una versión ‘revisada’ y los valores ‘reales’ se actualizan automáticamente para monitorear los avances. En el Anexo 7 se presentan las curvas de desembolso de 55 proyectos finalizados, con notas adicionales con el fin de demostrar los efectos de las reestructuraciones y ampliaciones de los proyectos en los desembolsos (ver la Tabla 5 para las distribuciones regionales). En estos proyectos Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  25 pareciera existir una discrepancia sistemática y persistente entre las proyecciones de los desembolsos originales y las revisadas. Así mismo, es visible el mismo patrón en algunos de los proyectos activos. Esto podría deberse a proyecciones optimistas de desembolsos basadas en planes de implementación y de adquisiciones y contrataciones poco realistas, así como en márgenes de error relativamente grandes (o contingencias) en las estimaciones de costos iniciales. En general, la reestructuración de proyectos (22 de 55) contribuyó a mejorar las tasas de desembolsos y el desempeño en la implementación. En 16 de los 22 proyectos reestructurados (73%), los cambios en el alcance y las actividades del proyecto tuvieron como resultado una rápida mejora en las tasas de desembolso. El impacto de la reestructuración es menos visible en los 6 proyectos (27%) restantes, ya que el cambio del alcance y las actividades del proyecto se hicieron bastante tarde, cerca de la fecha de cierre, o no estuvieron bien diseñados. Igualmente, 44 de 55 proyectos finalizados se ampliaron (80%) principalmente debido a la finalización de las actividades restantes del proyecto, sin incrementos sustanciales en el presupuesto del proyecto. Tabla 5: Variaciones regionales en la reestructuración y ampliación de proyectos finalizados Reestructuración & extensión de proyectos finalizados Pry AFR EAP ECA LCR MNA SAR Extensiones proyectos SIAF 44 11 2 6 20 2 3 Reestructuración proyectos SIAF 22 7 1 2 10 1 1 Total # de proyectos SIAF integrales (Tipo 1) 32 6 3 7 14 1 1 Total # implementación en todo el país (C+L) 23 0 2 7 11 0 3 Total # implementación al nivel (C) 26 9 1 0 13 1 2 Total # sistemas SIAF en operación 49 9 3 7 24 1 5 # de proyectos 55 13 3 7 25 2 5 Si bien es importante monitorear las tasas de desembolso (que indican los fondos desembolsados en el tiempo a las cuentas bancarias designadas del beneficiario por gastos relacionados al proyecto), el estado actual de los pagos realizados por el Banco o el beneficiario (para rastrear la duración de los pagos después de la presentación de las factures contra actividades finalizadas y aprobadas), así como el número total de compromisos (incluidos en los contratos firmados) deberían también monitorearse muy de cerca. 26  Sistema de Información de Administración Financiera 15. Variación Regional en el Diseño y la Implementación La Tabla 6 resume los enfoques de diseño e implementación utilizados por las diferentes regiones. La tabla muestra información por regiones sobre el número de países (# Pais), número de proyectos (# Pry), el enfoque en la Tesorería versus SIAF (T/F), el alcance del sistema en términos de central (C) versus central y local (C+L), en la solución del Software de la Aplicación (ASW) seleccionado, si el enfoque en el SIAF era un componente principal del proyecto o una parte relativamente pequeña (T/F central), el número de paquetes de adquisiciones y contrataciones T/F para las soluciones TIC (T/F #PP) , y finalmente la presencia de un experto de TIC dentro del grupo operativo del Banco Mundial (TT) o un consultor (Cons). Tabla 6: Variación regional del enfoque de implementación SIAF Tesorería/SIAF diseño e implementación: enfoque regional T/F TIC en Región # Pais. # Pry. T/F Alcance ASW T/F #PP Principal TT LCR 13 29 T >> F C >> C+L LDSW Mixto >3 TT+Cons ECA 12 14 T >> F C+L COTS+LDSW Yes <=3 TT AFR 14 25 F C COTS No >3 Cons MNA 2 2 F C COTS No >3 Cons EAP 7 10 T C+L COTS Mixto <=3 TT+Cons SAR 3 7 T C+L COTS Sí <=3 Cons Totales 51 87 < Proyectos Finalizados + Activos Con el mayor número de proyectos finalizados/activos (29), LCR se destaca de las demás regiones en términos de desarrollar proyectos enfocados en el Tesoro en vez de SIAF, un enfoque ‘central primero’, y el uso de Software Desarrollado Localmente. En general, la dirección general de los proyectos LCR era combinada, con algunos proyectos dedicados a poner en operación los sistemas T/F, y otros enfocados en MTEF, impuestos o aduanas por ejemplo. El número de paquetes de adquisiciones y contrataciones necesarios fue bastante alto (más de 3) y había experiencia técnica disponible dentro del grupo operativo del Banco Mundial y entre los consultores. Con el segundo más alto número de proyectos (25), el enfoque de la región de AFR fue desarrollar el SIAF al nivel central, aunque el enfoque general de estos proyectos no era solamente en un SIAF. Para estos sistemas se prefirió, en general, sistemas comerciales de disponibilidad inmediata, y se necesitaron más de tres paquetes de adquisiciones y contrataciones. La experiencia en el desarrollo de TIC se proveyó a través de consultores y no del personal del Banco Mundial. Tanto AFR como LCR tienen unos dos proyectos por país hasta la fecha. En ECA, se implementaron 14 proyectos con el enfoque general en sistemas T/F y, específicamente Sistema de Tesorería tanto en el nivel central como el local. Para estos sistemas se utiliza una combinación de COTS y LDSW y en general, se necesitaron uno o dos paquetes de adquisiciones y contrataciones. En los grupos operativos participó un especialista en TIC con experiencia en el diseño e implementación de reformas PFM y proyectos de desarrollo de capacidades. En la región de EAP el enfoque ha sido combinado, con ciertos proyectos priorizando los sistemas T/F y otros no. El tipo de sistemas seleccionados eran Sistema de Tesorería COTS en los niveles Capítulo II. Análisis Descriptivo de Datos  27 central y locales. Similar a ECA, el número de paquetes de adquisiciones y contrataciones fue bajo. Hubo experiencia TIC disponible tanto en el grupo operativo y entre los consultores. Un enfoque muy similar al de EAP se utiliza en la región SAR, enfocándose en el desarrollo del Sistema de Tesorería en el nivel central y los niveles locales con COTS, pero en contraste el enfoque general de estos proyectos ha sido en el sistema T/F mismo. El número de paquetes de adquisiciones y contrataciones ha sido también relativamente bajo y se usaron consultores por su experiencia en las TIC. Finalmente, MNA, con el menor número de proyectos de todas las regiones (2), eligió diseñar los proyectos con una combinación de objetivos, de los cuales uno es el sistema T/F. El enfoque de estos sistemas ha sido un SIAF en el nivel central implementado con COTS. El número de paquetes de adquisiciones y contrataciones fue generalmente alto y en el grupo operativo había experiencia en TIC y también se obtuvo a través de los consultores. La diversidad de los enfoques regionales sugiere que los grupos operativos del Banco Mundial responden a diferentes necesidades regionales/de país específicas con una variedad de soluciones que son muy efectivas en algunas regiones/países. Varios proyectos ambiciosos han fracasado, principalmente en el África debido al amplio enfoque en las reformas PFM antes de establecer la infraestructura básica y la capacidad institucional. No obstante, la mayoría de estos proyectos resultaron en sistemas PFM operacionales, de los cuales muchos siguen siendo utilizados hoy en día. El Anexo 6 presenta un resumen de los proyectos SIAF implementados con financiamiento de la Asociación Internacional de Desarrollo (IDA). 23 de 55 proyectos SIAF finalizados fueron en países IDA (12 finalizados en África). Igualmente, 23 de 32 proyectos activos están siendo implementados en países IDA (12 activos en África). Casi el 66% del financiamiento IDA ($747m de $1,133m) ha sido asignado hasta ahora al África en proyectos SIAF finalizados/activos, A pesar de estas inversiones, África tiene la tasa de fracaso en proyectos SIAF más alta (4 de 12 proyectos finalizados no resultaron en un sistema PFM operacional), sobre todo debido a los intentos iniciales de implementar soluciones SIAF ambiciosas sin la adecuada consideración de las limitaciones de capacidad e infraestructura. 28  Sistema de Información de Administración Financiera Capítulo III: Desempeño del Proyecto ¿Cómo se han desempeñado los proyectos SIAF de acuerdo a los varios criterios? ¿Cuáles son los factores clave que contribuyen al éxito y fracaso de los proyectos? Esta sección ofrece una perspectiva multidimensional del desempeño de proyectos SIAF completados que están en la base de datos. El análisis del éxito y fracasos es terreno refutable y con frecuencia dos perspectivas sobre un proyecto similar pueden dar como resultado dos interpretaciones significativamente diferentes. Con el fin de obtener un entendimiento más profundo del desempeño de los proyectos, esta sección presenta varios criterios sobre los cuales analizar el éxito y fracaso durante las fases de diseño e implementación – más allá de los indicadores que tradicionalmente se incluyen en la documentación de los proyectos. Usando una combinación de tasas de los Documentos de Valoración de Proyectos (PAD), Informes de Finalización de Ejecución (IFE), y Grupo de Evaluación Independiente (GEI), los proyectos son analizados en un número de dimensiones que incluyen si el SIAF se hizo operacional al cierre, así como la sostenibilidad y resultados del proyecto. La primera parte enfoca en las tasas de desempeño IFE, la segunda enfoca en las tasas del GEI, y la tercera sección considera otros criterios adicionales como el estado operacional del SIAF desarrollado. Las secciones restantes cubren factores citados con frecuencia e identificados en los IFE por su peso en el éxito o fracaso global de un proyecto, patrones generales en todos los proyectos y las comparaciones de desempeño con la implementación del sector privado. 16. Tasas IFE El IFE es un paso crítico en el auto evaluación del Banco y el Prestatario del desempeño del proyecto y típicamente ocurre dentro de los seis meses posteriores al cierre de un proyecto. El IFE desglosa lo logrado por el proyecto ante lo planeado (documentado en el PAD) y reflexiona sobre las lecciones aprendidas acerca del diseño, implementación, y resultados de los proyectos. Hay tres actores claves involucrados en completar el IFE. Los grupos operativos y consultores completan los reportes para todo proyecto financiado por el Banco. El Prestatario contribuye a completar el informe y prepara su propio informe de evaluación final. El Grupo de Evaluación Independiente (GEI) realiza una evaluación independiente ex-post de todos los IFE. La Tabla 7 provee las definiciones de las tasas incluidas en los IFE. 27 27 En Agosto del 2006, el sistema de tasación IFE cambio de dos maneras: (i) la tasa de Resultados explícitamente cubre el impacto de desarrollo institucional del proyecto, descartando la necesidad de una tasa de Desarrollo Institucional por separado; y (ii) la tasa de Sostenibilidad fue reemplazada por una nueva tasa de Riesgo al Resultado de Desarrollo (en una escala de cuatro puntos), la cual específicamente valora las incertidumbres enfrentadas por el resultado de desarrollo en el momento de la evaluación. 29 30  Sistema de Información de Administración Financiera En este estudio se revisaron las tasas IFE del desempeño en la implementación, resultado y sostenibilidad de los proyectos y otros aspectos adicionales. Todas las tasas, con la excepción de ‘sostenibilidad´ e ‘impacto en el desarrollo’, van desde Altamente Satisfactorio (HS) a Altamente Insatisfactorio (HU) en una escala de 6 puntos [HS, S, MS, MU, U, HU]. 28 En este análisis se incluyeron 54 de 55 proyectos completados 29. El patrón clave que surge es que la mayoría de proyectos caen dentro de la esfera de ‘Satisfactoria’ (S) en el IFE en casi todas las dimensiones de desempeño. Esto puede reflejar alguna parcialidad en la autoevaluación y este patrón cambia un poco con la revisión realizada por el GEI de las tasas IFE. Tabla 7: Definiciones de las tasas IFE Tasas IFE Definiciones Objetivo de Desarrollo del El grado al cual la operación logró sus objetivos de desarrollo. Proyecto El grado del progreso global de la implementación, la gestión del Desempeño en la proyecto, administración financiera, adquisiciones, monitoreo y Implementación (en ISR) evaluación, y fondos de contraparte. La probabilidad de que el proyecto mantenga los logros generados Sostenibilidad o que se espera sean generados en relación con su objetivo, a través de la vida económica del proyecto. El grado al cual un proyecto ha mejorado la habilidad de una Impacto en el Desarrollo agencia o un país para hacer uso efectivo de sus recursos humanos Institucional y financieros. El grado al cual se lograron los objetivos más pertinentes de una Resultado operación, o se espera que sean logrados, de manera eficiente. El riesgo, al momento de la evaluación, de que los Resultados de Riesgo al Resultado de desarrollo, o los Resultados esperados, no se mantengan (o se Desarrollo realicen). El grado al cual los servicios rendidos por el Banco aseguraron la calidad del punto de entrada de la operación y apoyaron la implementación efectiva a través de una supervisión apropiada Desempeño del Banco (incluyendo el aseguramiento de arreglos adecuados de transición para la operación regular de las actividades apoyadas después de cerrar el préstamo /crédito), hacia el logro de los PDO. El grado al cual el prestatario (incluyendo el gobierno y agencia implementadora) aseguró la calidad de la preparación y Desempeño del Prestatario implementación, y cumplió con los convenios y acuerdos, hacia el logro de los PDO. El desempeño del componente TIC del SIAF tuvo una clasificación positiva (Satisfactorio o más) en la mayoría de los proyectos (71% o 39/55 proyectos) en los Reportes de Estado de la Implementación Status Reportes (ISR) finales y en los IFE. Seis proyectos fueron calificados HS y 33 proyectos se calificaron S. Por otro lado, 16 proyectos recibieron calificaciones por debajo de Satisfactorio. 28 Si desea definiciones detalladas de cada nivel en la escala de seis puntos, vea la página 40 en IFE Guidelines. 29 El último proyecto completado agregado a la base de datos en Julio del 2010 (P050706) aun no tiene un IFE. Capítulo III. Rendimiento del Proyecto  31 La tasa IFE para el logro del Objetivo de Figura 24: Distribución regional de tasas IFE de Resultados del Proyecto Desarrollo del Proyecto (PDO) también fue S o mayor para la mayoría de proyectos (76 % o 42 / 55) en ISR/IFE. La mayoría de estos proyectos (40) recibieron la calificación de S, y únicamente dos proyectos calificaron de HS. Trece proyectos recibieron menos de S. El Desempeño de Implementación fue S y mas para 76% (42 / 55) de los proyectos, pero solo uno de estos proyectos se calificó HS en los ISR/IFE. La tasa de Resultado del Proyecto, que mide Figura 25: Distribución regional de tasas IFE de el grado al cual se lograron los objetivos del Impacto en el Desarrollo proyecto, o se espera que se logren, eficientemente, fue Satisfactorio para 36/54 proyectos, o 67%. 18 proyectos se calificaron por debajo de S en su tasa de resultados. Consulte la Figura 24 que contiene un desglose regional de las tasas de Resultados del Proyecto. Tanto AFR y EAP recibieron tasas Insatisfactorias (U) en unos pocos proyectos. LCR tuve el número más grande de proyectos (17) con tasas de Satisfactorio (S). La distribución regional de la tasa del Impacto en el Desarrollo – definido cono el grado al cual un proyecto ha mejorado la habilidad de una agencia o un país para hacer uso efectivo de sus recursos humanos y financieros – se presenta en la Figura 25 en una escala de cuatro puntos [Alto (H), Significativo (S), Moderado (M), e Insignificante (N)]. Diez proyectos se calificaron como Alto (16.7%), 20 proyectos como Significativo (37.5%), mientras que 24 se tasaron como Moderados (45.8%). AFR y LCR son las regiones con la mayoría de Moderados. Para determinar la sostenibilidad, los proyectos se califican en una escala de cuatro puntos [Muy Probable (HL), Probable (L), Improbable (UN), y Altamente Improbable (HUN)]. La mayoría de los proyectos se calificaron en la categoría de Probable (L) (42/54 o 78%), mientras que cinco proyectos fueron Muy Probable y siete proyectos recibieron la calificación de Improbable que sean sostenibles. El desempeño del Banco y del Prestatario fue muy similar en todos los proyectos. En 61 % de los proyectos, el desempeño del Banco y del Prestatario recibieron Satisfactorio o más. En 39 % de los proyectos, las calificaciones fueron Moderadamente Satisfactorio o menor. Menos de 5 proyectos recibieron HS tanto en desempeño del Banco como del Prestatario. 17. Tasas GEI El Grupo de Evaluación Independiente (GEI) realiza una evaluación ex-post de las IFE y valora independientemente las tasas con una escala similar de seis puntos (exceptuando las tasas de ‘impacto en el desarrollo´ y ‘riesgo al resultado de desarrollo’) además de una escala adicional: No 32  Sistema de Información de Administración Financiera Calificado (N/R). La comparación entre 48 tasas IFE y 43 tasas GEI de Resultados de proyectos, sostenibilidad, impacto en el desarrollo, desempeño del banco y del prestatario revela que solo un poco más de la mitad de proyectos bajaron de categoría en sus tasas después de la revisión del GEI. Tres ascendieron de categoría en todas las tasas de la escala, cuatro proyectos sufrieron tanto bajas como alzas entre todas las tasas, siete proyectos no sufrieron cambios, y 12 proyectos completados (aun hay 7 IFE pendientes) aún están por someterse a la evaluación del GEI. Dado que las IFE son autoevaluaciones, las diferencias al ser reevaluados por el GEI son de esperarse. Figura 27: Distribución regional de tasas GEI de Este patrón es reflejado por el análisis de las tasas Resultados del Proyecto GEI de resultados del proyecto, impacto en el desarrollo, calidad del momento de entrada y sostenibilidad. La Tasas de Resultados del Proyecto, según la valoración del GEI, le otorgó una calificación de Satisfactorio (S) o mas a 15 de 43 proyectos (35%), lo cual es bastante menos que el 76% que recibieron S o HS en los IFE. El cambio más grande del GEI fue en los 10 proyectos que estaban en S al nivel de MS. Consulte la Figura 26 para ver la distribución regional de las tasas GEI de Resultados de Proyecto. Figura 26: Distribución regional de tasas GEI de La tasa GEI de Sostenibilidad del Proyecto se Impacto en el Desarrollo mide en una escala de seis puntos 30. 56% de los proyectos completados (24/43) recibieron calificaciones de Probable o Altamente Probable – más baja que el 78% en los IFE. GEI usa la misma escala de cuatro puntos 31 para la tasa de Impacto al Desarrollo. 18 de los 43 se calificaron como Significativo (42 %), y dos de ellos como Altamente Significativos. Diez se calificaron como Moderados y dos como Insignificantes. Once proyectos no fueron calificados (Figura 27). El desempeño del Banco y el Prestatario también fue un poco más bajo que en las tasas IFE. Ambos recibieron tasas de Satisfactorio o mas en 60.5% y 53.5% de los proyectos, respectivamente. Menos de tres proyectos se calificaron HS tanto en desempeño del Banco como del Prestatario. GEI también califica la calidad del punto de entrada de los proyectos. Esta medición capta el grado al cual el proyecto se diseñó en línea con las estrategias nacionales (por ejemplo, la Estrategia de Asistencia de País), la claridad de los objetivos de desarrollo, y la incorporación de lecciones pasadas de trabajos similares, entre otros criterios adicionales. De los 43 proyectos, 22 se calificaron de Satisfactorios (51%), y uno con Altamente Satisfactorio. No obstante, dos recibieron Moderadamente Satisfactorios y seis fueron Moderadamente Insatisfactorios, mientras que doce fueron Insatisfactorios. 30 Tasas de Sostenobilidad: Altamente Probable (HL), Likely (L), Unlikely (UN), Highly Unlikely (HUN), Incierta (U), y No Calificada (N/R) o No Evaluable (N/E). 31 Tasas de Impacto en el Desarrollo: Alto (H), Significativo (S), Moderado (M), e Insignificante (N); además de Sin Calificar (N/R) Capítulo III. Rendimiento del Proyecto  33 Con la intención de obtener un entendimiento más profundo del desempeño de los proyectos SIAF, esta sección tomó en consideración varias dimensiones sobre las cuales evaluar el desempeño. Entre los IFE, la mayoría de proyectos caen dentro de la esfera de ‘Satisfactorio’ en casi todas las dimensiones del desempeño. Este patrón cambia un poco con la revisión del GEI. Casi 64% de los proyectos revisados por el GEI (29/43) recibieron una reducción de sus tasas IFE, del S al MS. Por otro lado, entre los 55 proyectos completados, 49 sistemas T/S (89%) son operacionales, lo que sugiere que muchos de estos proyectos alcanzaron sus metas técnicas y operativas, desde la perspectiva de obtener resultados y sostenibilidad. Podría ser útil que un futuro análisis del desempeño de estos sistemas incorpore indicadores como los usados en los diagnósticos de Gasto Publico y Responsabilidad Financiera (PEFA) para referenciar los países sobre la funcionalidad y desempeño de los sistemas. 18. Estado Operacional Otro importante criterio de éxito estrechamente vinculado con los resultados de desarrollo del proyecto es si el sistema de información de administración financiera es operacional al final del proyecto o no (Anexo 11). Figura 28: Estado operacional de En la actualidad, entre los 55 proyectos completados, Proyectos Tesorería / SIAF 49 están total o parcialmente operacionales (89%). Al desglosar aun más los sistemas que son operacionales, 20 era de Sistemas de Tesorería y 29 de SIAF (Figura 28). 27 de estos sistemas están soportando operaciones T/S de envergadura; mientras que 22 son T/S pilotos que en su mayoría soportan a varias entidades centrales. A través de los años, en LCR, los proyectos subsiguientes expandieron el ámbito y funcionalidad de los sistemas T/F. Vale señalar que de seis intentos fallidos (11 %) eran todos proyectos SIAF: cuatro en AFR, uno en MNA y otro en LCR. Otros de los criterios básicos incluidos para medir el éxito fueron la entrega oportuna dentro del tiempo límite y del presupuesto. En el capitulo anterior se describe que la extensión de proyectos SIAF es algo común en proyectos completados. De los 55 proyectos, 44 proyectos (80%) fueron extendidos un promedio de 2.2 años. Los periodos cortos de preparación, atrasos en adquisiciones, complicaciones técnicas e inestabilidades políticas fueron los principales orígenes de las extensiones. En términos de sobre-ejecución presupuestario, la muestra revela que la mayoría de proyectos se ejecutaron dentro del presupuesto. La comparación de costos reales versus costos estimados de proyectos muestra que el costo real de 23 proyectos se ajusta a los costos estimados con una variación de más o menos 5%. Únicamente 10 proyectos de los 55 excedieron sus costos estimados mientras que 22 proyectos tuvieron una ejecución menor al presupuesto. En resumen, cerca del 82% de proyectos SIAF se completó dentro de sus respectivos presupuestos. El estado de implementación de todos los proyectos SIAF incluidos dentro de la Base de Datos SIAF se resume en el Anexo 12. 19. Enfoques para la Preparación El enfoque seguido por los equipos del Banco Mundial en la preparación de Proyectos SIAF completados tanto como activos fue analizado revisando el nivel de atención hacia las actividades claves de preparación (los detalles de cada proyecto están en la Hoja de Trabajo ‘T/S Eval’ de la Base de Datos SIAF). En los Documentos de Valoración de Proyecto y en el Portal de Operaciones 34  Sistema de Información de Administración Financiera se revisaron algunos aspectos importantes como el diagnostico inicial de las funciones y capacidad de la Administración Financiera Publica, desarrollo de un diseño realista de SIAF, enfoque en el desarrollo de capacidades, disponibilidad de una plan de implementación suficientemente detallado para todas las actividades, estimados de costos realistas, vínculos entre las actividades diseñadas y el plan de adquisiciones/desembolso, uso de sistemas de país, entre otros. Estos aspectos se seleccionaron en alineamiento con las recomendaciones para el diseño e implementación de proyectos SIAF, presentados mas adelantes en este estudio (consulte el Capitulo V, Sección 31). Tal como se muestra en la Tabla 8, casi 60 % (33/55) de los proyectos completados comenzaron con un diagnóstico apropiado de AFP durante el período de preparación en donde se analizaron las capacidades y prácticas existentes. Sin embargo, sería deseable que por lo menos se iniciaran otros componentes claves durante el periodo de preparación y que, sistemáticamente, no fueron iniciados sino hasta estar implementando el proyecto. Más del 91% de los proyectos no diseñaron el sistema AFP o analizaron los documentos de AFP relacionados con licitaciones (particularmente para las LPS – Licitaciones Públicas Internacionales) durante el período de preparación. Así mismo, los sistemas de país para la gestión de proyectos, adquisiciones, o administración financiera rara vez se usaron durante el ciclo de vida del proyecto. En la mayoría de proyectos completados no se desarrolló una Estrategia de Reformas AFP o un Diseño Conceptual durante la preparación (en 75% y 85% de los proyectos completados, respectivamente). Finalmente, 78% de los proyectos completados no contaban, desde el inicio, con una Estrategia de Modernización TIC (43/55). Por otro lado, con frecuencia se desarrollaron ciertos aspectos durante el período de preparación y usados durante la fase de implementación. En más de 50% de proyectos completados, se diseño o mejoró un Catalogo de Cuentas unificado (CoA) alineado con la Clasificación Presupuestaria (BC) durante la preparación o implementación del proyecto y se hizo operacional dentro del sistema T/F. Se establecieron mecanismos de coordinación técnica a través de la vida del proyecto para atender los retos de la implementación. Se estableció un equipo dedicado de TIC y se entrenó al personal durante los periodos de preparación e implementación. La mayoría de proyectos contaban con una Unidad de Implementación de Proyecto (PIU) con personal capacitado. Finalmente, se establecieron los mecanismos de monitoreo y evaluación durante la preparación. De manera similar, la Tabla 9 presenta el enfoque de preparación de proyectos SIAF observados en los 32 proyectos activos/en curso. El enfoque que es visible en los datos de los proyectos completados es similar al de los proyectos activos. Las dos diferencias principales son que en los proyectos completados, 53% de los mismos no tenían un mecanismo de coordinación de donantes durante la preparación, pero el número se reduce significativamente entre los proyectos activos ya que solo 16% de los proyectos carecen del mecanismo de coordinación de donantes. Esto es reflejo de un consenso general que los donantes necesitan tener una mejor coordinación de sus estrategias e intervenciones para mejorar la efectividad y agregarle más valor a su asistencia. La segunda diferencia es que, entre los proyectos completados, el 75% no tenían una estrategia de AFP mientras que en los proyectos activos solo el 48% no contaban con la estrategia de AFP. El Anexo 2 incluye una forma simplificada del Cuestionario SIAF para usarse como material de referencia, con el propósito de compartir las lecciones aprendidas del diseño e implementación del SIAF, y una lista de comparación para los grupos operativos involucrados en los diseños de proyectos. Capítulo III. Rendimiento del Proyecto  35 Tabla 8: Enfoque para la preparación de proyectos SIAF en 55 proyectos completados Aspectos Claves Descripción Enfoque #1 Frec Enfoque #2 Frec Enfoque #3 Frec Cuestionario SIAF/otros Diagnóstico de capacidad y prácticas existentes Se usó diagnos. PEFA durante Diagnostico AFP durante la preparación No Diagnostico AFP 22 prep 0 diagnósticos usados durante 33 preparación Desarrollo de la Estrategia de Reforma AFP Desarrollada y aprobada la Estrategia AFP durante la preparación No Estrategia AFP 41 Disponible la Estrategia AFP 13 estrategia AFP 1 Diseño Conceptual (revisar func., análisis de brecha, Diseño conceptual Diseño Disponible el diseño Conceptual BPR, necesidades de capacitación, cambios No Disponible 47 conceptual 1 desarrollado durante 7 legal/inst, plan de acción) preparación del proyecto No AT/entrenamiento o Desarrollo de AT/entrenamiento para desa. Capacidades Desarrollo de Capacidades durante preparación esfuerzo de desarrollo de 18 capacidades AFP durante prep 37 capacidades durante prep. CoA/BC Presencia de Catalogo de Cuentas unificado (CoA) Diseñado durante prep/impl Unificado alineado con Clasificación Presupuestario (BC) No CoA unificado 14 CoA unificado esta en uso 12 proy, operacional con sist. T/S 29 Diseñado durante pry, CUT Establecido Presencia de Cuenta Única del Tesoro (CUT) No CUT 14 CUT es operacional 14 operacional con sist. T/F 27 Coordinación Mecanismo para coordinación de donantes No – mecanismo de Unidad de Coord. de donantes Solo reuniones de de Donantes establecido durante la preparación coordinación 29 en entidad Implementadora 7 coordinación de donantes 19 Capacidad TIC evaluada por Informes de capacidad TIC Diagnostico TIC Diagnostico de capacidad TIC existente No disponible 27 grupos operativos durante 28 (CoBIT, ITIL, etc) 0 preparación Estrategia desarrollada / Estrategia TIC Desarrollo de la Estrategia de Modernización TIC No estrategia TIC 43 Disponible la estrategia TIC 11 aprobada durante prep 1 Diseño del Sistema (func & requi técnicos, Diseño de sistemas desa. Diseño de Sistemas arquitectura TIC, plan de impl, secuencia, análisis No Disponible 51 Diseño de Sistema estaba listo 1 durante preparación del 3 costo-beneficio) proyecto Preparación de estimado de costos detallado No preparado durante fase Detallado el costo estimado Desglose Costos vinculado con el Plan de Adquisiciones (PP) preparatoria 29 (vinculado c/ PP) durante prep 26 Programa Detallado el programa de Preparación de Programa detallado de implement. No preparado durante fase detallado de Para actividades de todos los componentes preparatoria 30 actividades (vinculado c/ 25 implementación PP/plan distr.) durante prep Documentos LPI Documentos de Preparación de documentos de licitación No preparado durante fase Licitación relacionados con AFP (LPI) preparatoria 52 Documentos LPI estaban listos 0 desarrollados durante 3 preparación del proyecto Grupo de Coordinación Coordinación Mecanismo de coordinación técnica establecido No mecanismo de Solo reuniones de Técnica durante la preparación coordinación técnica 4 técnica en entidad 15 coordinación técnica 36 implementadora Equipo TIC dedicado y Desa. Capaci. Actividades de desarrollo de capacidades técnicas No actividades de desarrollo Existe dept/capacidad TIC. Se Técnicas durante la preparación de capacidades 4 da AT/entrenamiento. 22 personal capacitado durante 29 prep/impl Capacidad Unidad de Impl de Proyectos (PIU) y capacidades PIU establecida y personal Gestión Prog. establecidas durante preparación No PIU/capacidad 1 Se dispone de PIU 9 capaci. durante prep 45 36  Sistema de Información de Administración Financiera Aspectos Claves Descripción Enfoque #1 Frec Enfoque #2 Frec Enfoque #3 Frec Sist. País Gest. No sistema de país para Se usó SP existente para SP se mejoró y usó durante De Programas Usando sistemas de país para admin. proyectos admin. De proyectos 53 admin. pry 2 prep/impl 0 Sist. País No sistema de país para Se usó SP existente para SP se mejoró y usó durante Adquisiciones Usando sistemas de país para adquisiciones adquisiciones 54 adquisiciones 1 prep/impl 0 Sist. País No sistema de país para Se usó SP existente para SP se mejoró y usó durante Admin. Finan. Usando sistemas de país para admin. financiera administración Financiera 53 admin. financiera 2 prep/impl 0 Monitoreo & Se usó mecanismo existente Mecanismo de M&E Evaluación Presencia de mecanismos de M&E No mecanismo de M&E 1 de M&E 5 desarrollado durante la prep 49 Capítulo III. Rendimiento del Proyecto  37 Tabla 9: Se usó enfoque de preparación de proyectos SIAF en 32 proyectos activos Aspectos claves Descripción Enfoque #1 Frec. Enfoque #2 Frec Enfoque #3 Frec Diagnóstico de capacidad y prácticas existentes Se usó diagnos. PEFA durante Cuestionario SIAF /otros Diagnostico AFP durante la preparación No Diagnostico AFP 2 prep. 7 diagnos. usados durante prep 23 Desarrollo de la Estrategia de Reforma AFP Desarrollada y aprobada Estrategia AFP durante la preparación No Estrategia AFP 15 Disponible la Estrategia AFP 14 estrategia AFP 3 Diseño Conceptual (revisar func., análisis de brecha, Diseño conceptual Diseño Disponible el diseño Conceptual BPR, necesidades de capacitación, cambios No Disponible 25 conceptual 3 desarrollado durante prep. 4 legal/inst, plan de acción) del pry. No AT/entrenamiento o Desarrollo de AT/entrenamiento para desa. Capacidades Desarrollo de Capacidades durante preparación esfuerzo de desarrollo de 7 capacidades AFP durante prep 25 capacidades durante prep. Diseñado durante prep/impl CoA/BC Presencia de Catalogo de Cuentas unificado (CoA) Unificado alineado con Clasificación Presupuestario (BC) No CoA unificado 1 CoA unificado esta en uso 13 pry.- operacional con sistema 18 T/S Diseñado durante prep/impl CUT Establecido Presencia de Cuenta Única del Tesoro (CUT) No CUT 2 CUT es operacional 14 pry.- operacional con sistema 16 T/S Coordinación Mecanismo para coordinación de donantes No – mecanismo de Unidad de Coord de donantes Solo reuniones de de Donantes establecido durante la preparación coordinación 5 en entidad Implementadora 10 coordinación 17 Capacidad TIC evaluada por Informes capacidad TIC Diagnostico TIC Diagnostico de capacidad TIC existente No disponible 14 grupos operativos durante 18 (CoBIT, ITIL, etc) 0 preparación Estrategia desarrollada y Estrategia TIC Desarrollo de la Estrategia de Modernización TIC No estrategia TIC 23 Disponible la estrategia TIC 1 aprobada durante prep. 8 Diseño del Sistema (func & requi técnicos, Diseño de sist. desarrollado Diseño de Sistemas arquitectura TIC, plan de impl, secuencia, análisis No Disponible 27 Diseño de Sistema estaba listo 1 durante preparación del 4 costo-beneficio) proyecto Preparación de estimado de costos detallado No preparado durante fase Detallado el costo estimado Desglose Costos vinculado con el Plan de Adquisiciones (PP) preparatoria 20 (vinculado c/ PP) durante prep 12 Programa Detallado el programa de Preparación de Programa detallado de implement. No preparado durante fase detallado de Para actividades de todos los componentes preparatoria 22 actividades (vinculado c/ 10 implementación PP/plan distr.) durante prep Documentos LPI Documentos de Preparación de documentos de licitación No preparado durante fase Licitación relacionados con AFP (LPI) preparatoria 29 Documentos LPI estaban listos 0 desarrollados durante 3 preparación del proyecto Grupo de Coordinación Coordinación Mecanismo de coordinación técnica establecido No mecanismo de Solo reuniones de Técnica durante la preparación coordinación técnica 1 técnica en entidad 10 coordinación tecnica 21 implementadora Equipo TIC dedicado y Desa. Capaci. Actividades de desarrollo de capacidades técnicas No actividades de desarrollo Existe dept/capacidad TIC. Se Técnicas durante la preparación de capacidades 0 da AT/entrenamiento. 17 personal capacitado durante 15 prep/impl 38  Sistema de Información de Administración Financiera Aspectos claves Descripción Enfoque #1 Frec. Enfoque #2 Frec Enfoque #3 Frec Capacidad Unidad de Impl de Proyectos (PIU) y capacidades PIU establecido y personal Gestion Prog. establecidas durante preparación No PIU/capacidad 0 Se dispone de PIU 5 capacitado durante prep 27 Sist. País Gest. No sistema de país para Se usó SP existente para SP se mejoró y usó durante De Programas Usando sistemas de país para admin. proyectos admin. De proyectos 29 admin. pry 3 prep/impl prep/impl 0 Sist. País No sistema de país para Se usó SP existente para SP se mejoró y usó durante Adquisiciones Usando sistemas de país para adquisiciones adquisiciones 31 adquisiciones 1 prep/impl prep/impl 0 Sist. País No sistema de país para Se usó SP existente para SP se mejoró y usó durante Admin. Finan. Usando sistemas de país para admin. financiera administración Financiera 30 admin. finan. 2 prep/impl prep/impl 0 Monitoreo & Se usó mecanismo existente Mecanismo M&E Evaluación Presencia de mecanismos M&E No mecanismo de M&E 1 de M&E 3 desarrollado durante prep 28 Capítulo III. Rendimiento del Proyecto  39 20. Factores de Éxito En base a evaluaciones oficiales, revisiones de literatura, documentos de proyectos, y entrevistas con gerentes de las operaciones, se percibe que hay un numero de factores que son especialmente pertinentes a la implementación exitosa de un proyecto SIAF – estos incluyen el compromiso político y sistemas TI adecuados, entre otros. Se revisaron los IFE de 55 proyectos completados para determinar si se hacía mención de cualquier factor similar de éxito – manteniéndose agnósticos acerca de la efectividad (o fracaso) final de los componentes individuales. La Tabla 10 presenta un análisis de la frecuencia de factores mencionados en los IFE y la distribución por región. Tabla 10: Factores de éxito observados en proyectos SIAF completados Factores de éxito en proyectos completados Pry AFR EAP ECA LCR MNA SAR Enfoque en el desarrollo de capacidades y entrenamiento 33 6 3 5 15 1 3 Supervisión Bancaria cuidadosa 32 4 3 7 16 2 Ambiente político apto y liderazgo comprometido 31 4 2 5 18 2 Gestión flexible de proyectos 28 4 2 3 15 4 Ambiente habilitador pre-existente (TIC, HR, contabilidad) 15 1 2 3 8 1 Preparación adecuado y claridad en el diseño 13 4 8 1 Buena administración y coordinación del proyecto 12 1 2 3 4 2 Ambiente externo (no se puede controlar) 6 2 3 1 # de proyectos 55 13 3 7 25 2 5 Los cuatro factores de éxito mencionados con mayor frecuencia en los IFE son: 1) Atención apropiada a los planes de desarrollo de capacidades y de entrenamiento, 2) Supervisión estrecha de los proyectos por el Banco Mundial, 3) Liderazgo fuerte y un ambiente político conductivo, y 4) Flexibilidad en la manera que fue diseñado y manejado el proyecto. Con la excepción de ECA y LCR, la mayoría de regiones revelaron una prioridad similar con los factores mencionados. Para la región de LCR, el principal factor fue el ambiente político y lideres comprometidos con el proyecto, quedando la estrecha supervisión del Banco Mundial en segundo lugar. Por otro lado, la estrecha supervisión del Banco Mundial fue el factor que se mencionó con más frecuencia en las IFE en la región de ECA. Mucha de la literatura de Proyectos SIAF (ver el Anexo 1) soporta estos hallazgos, particularmente en torno a la importancia de un fuerte liderazgo y compromiso político de largo plazo para la reforma de procesos y sistemas presupuestarios y de tesorería consolidados. Con frecuencia, se cita una falta de interés y del compromiso del liderazgo de alto nivel como los impedimentos más críticos para el éxito del proyecto y su sostenibilidad a largo plazo. Se menciona que estas carencias atraviesan todo el proceso, desde la fase de desarrollo del proyecto, en la fase desarrollo del proyecto y hasta en las etapas de su implementación y mantenimiento. 21. Factores de Fracaso Por el otro lado, se revisaron los mismos 55 IFE para determinar cuáles factores contribuyeron al fracaso del sistema, globalmente, o a componentes individuales. Contrario al factor que más contribuyó al éxito del proyecto, el más mencionado fue la poca capacidad de los recursos humanos, mencionada en 33 de los 55 proyectos (60%). La resistencia institucional y organizacional quedó en 40  Sistema de Información de Administración Financiera segundo lugar como factor mencionado. La presencia de un fuerte liderazgo ejecutivo habría permitido que los proyectos vencieran algo de esta resistencia. Finalmente, la complejidad del diseño del proyecto y la débil preparación y planificación del mismo se mencionaron como factores de peso en 22 de los 55 proyectos (40%). En AFR, el factor principal que conllevó al fracaso fue la poca capacidad de los recursos humanos, mientras que en LCR, tanto la Resistencia institucional y la complejidad del diseño contribuyeron a los fracasos. La Tabla 11 presenta la frecuencia de los factores de fracaso y la distribución por región. Tabla 11: Factores de éxito observados en proyectos SIAF completados Factores de fracaso en proyectos completados Pry AFR EAP ECA LCR MNA SAR Capacidad/entrenamiento inadecuado de equipos de proyectos 30 10 2 5 8 1 4 Resistencia Institucional/organizacional 23 4 5 12 1 1 Preparación y planificación del proyecto son débiles 22 9 1 2 7 1 2 Diseño complejo del proyecto/gran # de paquetes de 22 9 1 12 adquisiciones Estructura organizacional no apta para la integración 20 7 2 2 5 4 Infraestructura TIC inadecuada 18 7 1 1 4 1 4 Falta de liderazgo/compromiso 17 4 2 2 6 1 2 Falta de habilidades apropiadas en el equipo del proyecto 17 8 2 6 1 Tecnología inapropiada 13 4 2 6 1 Coordinación inefectiva del proyecto 9 5 2 2 Ambiente externo (descontento político, desastres) 8 2 2 4 No está clara la línea de autoridad para implementar 6 3 1 1 1 # de proyectos 55 13 3 7 25 2 5 22. Patrones Debido a un conjunto relativamente limitado de datos abundantes pero dispares (de 55 proyectos completados y 32 proyectos activos), es difícil desarrollar correlaciones significativas para aclarar la relación entre las características de SIAF y los resultados esperados o el desempeño de los proyectos. No obstante, se pueden identificar los patrones generales de desempeño en proyectos exitosos y en los que fracasaron. Estos patrones fortalecen los argumentos que se presentan en la siguiente sección y también refuerzan las lecciones aprendidas y enfoques sugeridos para el diseño e implementación. Los patrones presentados en esta sección son una forma de contestar a la pregunta: ¿cual solución le queda a cual problema en cual situación? Las dificultades también se ponen al relieve al contestar: ¿Cuales son las deficiencias comunes en el diseño? En la Figura 29 se recalcan las dificultades en el diseño de Proyectos SIAF. La mayoría de intentos fallidos fueron en Proyectos SIAF relativamente ambiciosos en la región de África (4 de 6 proyectos). El período de preparación de estos proyectos fue corto (en la mayoría de los casos, menos de 16 meses) y hubo un enfoque inadecuado en los pasos claves del diseño del proyecto, como no contar con un documento de concepto basado en una estrategia AFP, la falta de detalles para los componentes y actividades, no contar con un plan de implementación con la secuencia de actividades, un plan de adquisiciones y estimados de desembolsos irreales. Las actividades del proyecto relacionadas con el diseño e implementación de las soluciones SIAF fueron iniciadas después de la efectividad del proyecto. Adicionalmente, al acercarse la fecha esperada de finalización, los equipos se dieron cuenta que ni el presupuesto asignado ni el tiempo proyectado era suficiente para lograr los objetivos deseados. Como resultado, solo fue posible completar el diseño de las soluciones SIAF durante la Capítulo III. Rendimiento del Proyecto  41 implementación del proyecto (a pesar de las extensiones y reestructuración) y no quedaban ni fondos ni tiempo para implementar cualquier solución de un sistema de información. La falta de un compromiso por parte del gobierno fue otro factor clave en el pobre desempeño del proyecto. Figura 29: Patrones en el desempeño de proyectos SIAF que no tuvieron éxito Tiempo: en 67% de los prys. (4/6)  Preparación corta (< 16 meses)  Atraso en efectividad del pry. (> 6 mes.)  Largo periodo implement. (> 6 años)  Extensiones y reestructuración Patrones de fracaso: Diseño del proyecto: en 83% de prys. (5/6)  Diseño SIAF ambicioso, no alineado 6 pry. SIAF  No analisis de diagnostico/brecha con necesidades y capacidades del pais fracasados  No vinculado con alguna strategia AFP  Falta de fondos y tiempo adicionales  No documento de concepto/diseño sist.  Oportunidad perdida - fondos donante  No enfoca en T/S como actividad central por atrasos/falta de compromiso gob.  SIAF diseñado pero no implementado Estado de preparacion: en 67% de pry. (4/6)  No lista de componentes/ actividades  No hay plan implementación/ secuencia  No hay plan realista de adquisiciones AFR EAP ECA LCR MNA SAR  Estimado irreal de desembolsos 4 1 1 En base al diagnostico de las fases de preparación en 55 proyectos completados, parece ser que casi 70% de estos proyectos no siguieron un enfoque consistente de diseño del SIAF (en comparación con la metodología descrita en el Capitulo V, Sección 31) para definir apropiadamente el problema de las necesidades AFP específicas al país antes de la implementación de las soluciones de sistemas de información. La mayoría de complicaciones enfrentadas durante la implementación del proyecto podrían evitarse al tener un enfoque apropiado en ciertos aspectos claves en el diseño. Ejemplos de esto son el alineamiento del diseñó SIAF con las necesidades de reforma AFP, la preparación de planes de implementación detallados, enfocando en el desarrollo de capacidades para asegurar la sostenibilidad de los sistemas de información, estimados realistas del plan de adquisiciones/desembolsos, y la preparación de documentos de licitación antes de la efectividad del proyecto. Con respecto a las actividades exitosas completadas o en curso, aparecen varios patrones según el tipo de proyecto SIAF. Al analizar los resultados y desempeño de estos proyectos, se consideraron los del Tipo 1 (diseñados e implementados como nuevos proyectos para desarrollar la primera fase o para reponer un sistema existente) y del Tipo 2 (expansión del ámbito y/o funcionalidad de un sistema existente). Se omitieron los Tipos 3 y 4 (soluciones SIAF desarrolladas o expandidas durante operaciones de asistencia técnica de emergencia) para evitar la distorsión de los patrones dado que estos son casos excepcionales. Las variaciones en los enfoques hacia el diseño de proyectos SIAF en seis regiones y las diferencias en el grado de estado de preparación dan razón de la mayoría de retrasos y de varias sobre ejecuciones presupuestarias. No obstante, dos patrones de desempeño son visible en los 32 proyectos Tipo 1 completados con éxito (proyectos SIAF comprensivos), mismos que se recalcan en la Figura 30.  Primero, la mayoría de las 17 soluciones SIAF totalmente funcionales (10 T + 7 F) tienen características similares. Estas incluyen un diagnostico apropiado de las necesidades de reformas AFP, un enfoque en SIAF como actividad central, el apoyo a las operaciones a nivel de país (C+L), y planes de implementación detallados. Sin embargo, estas actividades tomaron 42  Sistema de Información de Administración Financiera más tiempo de lo planeado por la preparación insuficiente y planes irreales de adquisiciones/desembolsos.  Segundo, un análisis de 15 soluciones SIAF piloto/parcialmente funcionales (4 T + 11 F), revelan periodos de preparación más largos con menos enfoque en el alineamiento con las necesidades AFP. Estos sistemas se implementaron como pilotos o soluciones que funcionan parcialmente para cubrir solo unas pocas necesidades críticas de AFP debido a varias razones técnicas y políticas. Por lo general, estos proyectos son seguidos por varias operaciones consecutivas para expandir el alcance y funcionalidad SIAF. Los patrones de desempeño observados en 13 proyectos Tipo 2 ‘completados’ con éxito (expansión del alcance y/o funcionalidad de un sistema existente) revelan que:  Parece ser que la mayoría de las ocho soluciones SIAF totalmente funcionales (2 T + 6 F) fueron preparadas con más cuidado y se implementaron con mayor rapidez gracias a la capacidad institucional existente para expandir soluciones probadas. Sin embargo, la duración y costo de mejorar el desempeño AFP es más alto debido a un número de operaciones consecutivas.  El segundo patrón de desempeño proviene de las cinco soluciones SIAF piloto/parcialmente funcionales preparadas e implementadas en períodos relativamente más cortos, de nuevo como proyectos consecutivos para expandir el ámbito de las soluciones SIAF. No obstante, es limitado su impacto para mejorar las prácticas de AFP. Parece ser que la arquitectura tecnológica [basada en web (WB) vs. servidor-cliente (CS)] y el tipo de aplicación de software seleccionado [software comercial fuera del counter (COTS) vs. software desarrollado localmente (LDSW)] se alinean con los avances de soluciones TIC y no tuvieron un gran impacto en los resultados y desempeño de proyecto SIAF del Tipo 1 o Tipo 2. Los 32 Proyectos SIAF activos parecen estar mejor diseñados en comparación con las actividades completadas. Según las experiencias acumuladas, las actividades en curso parecen estar mejor diseñadas y alineadas con las necesidades y capacidades del país, asignando suficiente tiempo para definir el problema durante la fase de preparación (Figura 31).  La mayoría de los 14 proyectos Tipo 1 en curso (2 T + 12 F) están mucho mejor diseñados (80% de estos proyectos se apegaron al enfoque consistente de diseños de SIAF, especialmente en la región ECA), con un enfoque apropiado en las necesidades de reformas AFP y el desarrollo de capacidades institucionales. Estas actividades apoyarán las operaciones a nivel nacional (C+L), beneficiándose de soluciones basadas en web y con un costo y tiempo de implementación reducidos. Se espera que estos 14 proyectos SIAF en curso resultarán en mejoras sustanciales en las practicas AFP y en las decisiones de políticas.  Hay 15 proyectos activos Tipo 2 (3 T + 12 F) que son la continuación de actividades completadas anteriormente, la mayoría de AFR y LCR. En el diseño parece haber un mayor énfasis en el alineamiento con las reformas de AFP, comparado con operaciones previas. También pueden aparecer complicaciones durante la implementación de soluciones TIC ya que algunos de estos proyectos fueron preparados en un tiempo relativamente corto sin tener los detalles adecuados sobre el diseño del sistema y los estimados de costos para expandir el ámbito y funcionalidad del SIAF. La mayoría de estos proyectos probablemente serán reestructurados antes de implementar las soluciones TIC. En 32 proyectos SIAF actives, parece haber un cambio de posición claro hacia las soluciones web basadas en COTS. En general, los patrones de desempeño observados en proyectos completados y actives son consistentes con los factores de éxito y fracaso mencionados anteriormente. Capítulo III. Rendimiento del Proyecto  43 Figura 30: Patrones de Rendimiento en Proyecto SIAF completados (Tipo 1 y 2) Diseño del Proyecto Estado IFE GEI Satisfactorio o más alto Resultado Satisfactorio secuencia de actividades Preparados documentos Prep. Doc. Concepto/ Plan adquisiciones/ est Enfoca en T/F como Probable o más alta Probable o más alta Plan implementación/ Realizados el diagn. Apoya operaciones BC/CoA y CUT bien desembolso realistas Preparación corta análisis de brecha Sostenibilidad es Sostenibilidad es actividad central diseño sist. prep estrategia AFP Central+Local Enlazado con Resultado es T/F / licitación (< 16 meses) o más alto definido 7 COTS + 3 LDSW 17 T/S funciona plenamente: 10 T Func. Plena. 6 WB + 4 CS  76% 88% 88% 82% 76% 71% 82% 65% 14 Treasury 7 F Func. Plena. 1 COTS + 6 LDSW  76% 24% 35% 29% 18% 41% 3 WB + 4 CS AFR EAP ECA LCR MNA SAR Completado con atraso 32 1 2 7 6 1 por la preparación corta Type 1 4 LDSW 15 piloto/funciona parcialmente 4 T Pilot/Partial 1 WB + 3 CS 18 SIAF  47% 60% 73% 73% 93% 53% 5 COTS + 6 LDSW  13% 13% 40% 0% 40% 33% 0% 40% 11 F Pilot/Partial 7 WB + 7 CS AFR EAP ECA LCR MNA SAR Tipo 1: Diseñado e implementado Completado con mejora 5 1 8 1 como nuevo y comprensivo T/F parcial en perfil AFP Tipo 2: Expansión de los sistemas T/F existentes 2 LDSW 8 T/S Funciona plenamente: 2 T Func. Plena. 2 CS  75% 63% 88% 88% 50% 50% 50% 88% 50% 50% 2 Treasury 6 LDSW  75% 12% 38% 0% 6 F Func. Plena. 2 WB + 4 CS AFR EAP ECA LCR MNA SAR Completado pero costoso 8 13 y largo (fases consecu.) Type 2 5 piloto/partially functional T/F: 11 SIAF 5 F Pilot/Partial 4 COTS + 1 LDSW  60% 100% 5 CS  60% 20% 40% 0% 40% 0% 20% 20% 0% 40% 40% 20% AFR EAP ECA LCR MNA SAR Completado con mejora 3 2 parcial en perfil AFP 44  Sistema de Información de Administración Financiera Figura 31: Patrones de desempeño en proyectos SIAF activos (Tipo 1 y 2) Diseño de Proyecto Estado Prep. ISR Satisfactorio o más alto Objetivo desarr. proyecto: Desempeño de Implem.: Preparados documentos Enlazado c/Estrategia Enfoque en T/F como Plan adquisiciones / est Satisfactorio o más alto Satisfactorio o más alto Prep Doc. Concepto/ Plan Implementación / secuencia de acciones Apoyo operaciones BC/CoA y CUT bien /análisis de brecha desembolso realistas actividad central Desempeño TIC: Realizado diagn. diseño sistema Central+Local T/F / licitación (< 16 meses) Prep. Corta definido AFP 2 Tesoreria 2 T en progreso 1 COTS + 1 ?  50% 100% 50% 100% 50% 100% 50% 50% 50% 50% 50% 2 WB  0% 0% AFR EAP ECA LCR MNA SAR 1 1 Diseñado para una mejora 14 sustancial en el rendimiento Tipo 1 de PEM 12 SIAF 12 F en progreso 7 COTS + 5 ?  42% 100% 67% 100% 67% 83% 67% 67% 58% 58% 50% 11 WB + 1 ?  25% 25% AFR EAP ECA LCR MNA SAR Tipo 1: Diseñado e implementado Diseñado para una mejora 2 4 6 como nuevo y comprensivo T/F sustancial en el rendimiento de AFP Type 2: Expansión de sistemas T/F existentes 3 Tesoreria 3 T en progreso 3 COTS  33% 100% 63% 100% 100% 67% 67% 67% 100% 2 WB + 1 CS 33% 0% 0% 0%  AFR EAP ECA LCR MNA SAR 1 1 1 Diseñado para ampliar el 15 alcance de Sistema de Tipo 2 Tesorería 12 SIAF 12 F en progreso 9 COTS + 3 LDSW  100% 75% 92% 83% 58% 50% 50% 11 WB + 1 CS 67% 17% 25% 8% 25% 0%  AFR EAP ECA LCR MNA SAR Diseñado para ampliar el 6 2 4 alcance y la funcionalidad del SIAF Capítulo III. Rendimiento del Proyecto  45 23. Comparaciones con el sector privado Se mencionó antes que la mayoría de soluciones SIAF comerciales fuera del counter (COTS) usadas en proyectos del sector público fueron diseñadas originalmente para atender necesidades similares en el sector privado. Por consiguiente se presenta a continuación una panorámica de la implementación de sistemas de información similares en el sector privado para resaltar algunos de los patrones comunes en los éxitos y en los fracasos de los mismos. En el sector privado, los sistemas de información similares a los SIAF se denominan sistemas de ‘Planificación de Recursos Empresariales’ (ERP). Las soluciones ERP están diseñadas para integrar todos los departamentos y funciones de una empresa en un solo sistema computarizado que puede servir las necesidades particulares de diferentes departamentos. 32 Los módulos funcionales ERP generalmente incluyen Finanzas, Recursos Humanos (RH), Manufactura y Bodega. Por lo general, las firmas privadas inician la implementación ERP instalando primeros los módulos de Finanzas y RH, y después expanden gradualmente hasta tener todo el paquete para las necesidades empresariales domésticas e internacionales. Así como en los proyectos del sector público, los paquetes comerciales ERP requieren que las empresas efectúen cambios sustanciales y costosos en la manera en que realicen sus negocios. En la mayoría de casos, se requiere de varios años para implementar este tipo de cambios. Los vendedores de ERP usualmente prometen instalar los módulos centrales en un período de 3 a 6 meses, lo cual podría ser cierto para empresas pequeñas dado que en estos casos el sistema ERP no es más que un sistema contable muy costoso. Para implementar un sistema comprensivo ERP, se deben cambiar los procesos de negocios y capacitor al personal sobre las nuevas reglas y procedimientos. Este tipo de proyecto ERP complejo y transformador generalmente tarda de uno a tres años, en promedio, a pesar de los altos niveles de alfabetismo TIC en las firmas privadas y el gran número de consultores calificados que se involucran. Las transformaciones posibilitadas por el Internet, como la computación en nube o software- como-servicio (SaaS) pueden reducir el tiempo de implementación de los paquetes ERP. 33 No obstante, lograr cambios en los procesos de negocios y en la cultural de la empresa continúan siendo procesos muy tardados. Además, se debe manejar con suma cautela el almacenamiento de información crítica confidencial o empresarial en servidores remotos y ‘de confianza’. Muchas empresas también se benefician de servicios móviles y aplicaciones web de vanguardia (web 2.0) para mejorar la eficiencia y reducir el costo de las operaciones. Aun no es visible la manifestación de estas nuevas tendencias en el sector público ya que se requiere de arreglos especiales para satisfacer las necesidades de seguridad de la información de los sistemas públicos de información de administración financiera y para atender el tamaño del problema (un número relativamente alto de usuarios concurrentes y nódulos conectados). Sin embargo, hay un número de proyectos financiados por el Banco que se iniciaron recientemente para explorar las oportunidades de implementar este tipo de soluciones innovadoras en ECA (eMoldova) y en otras regiones, especialmente a través de los proyectos de e-Government. 32 “Definition y Soluciones de ERP”, CIO Magazine, actualizada en Abril del 2008. 33 Los modulos son administrados o ´hosted´ por un tercero y los clients acceden las aplicaicones ERP compartidas via la web. 46  Sistema de Información de Administración Financiera Cuando se habla del costo total de la propiedad ERP, uno de los estudios más referenciados es el completado por el Meta Group en el 2002 (adquirido por Gartner en 2005) que toma en consideración el hardware, software, servicios profesionales y costos de personal interno así como los dos años de mantenimiento requerido. Este estudio reveló que, entre las 63 empresas encuestadas – incluyendo empresas pequeñas, medianas y grandes en una amplia gama de industrias – el costo total promedio de propiedad era $15 millones (el más alto fue $300 millones y el más bajo fue $400,000). 34 Los resultados de la encuesta del Aberdeen Group en el 2007 con más de 1,680 empresas manufactureras de todo tamaño encontraron una correlación entre el tamaño (de usuarios y nódulos) del uso de una ERP y los costos totales. Según el informe, "en la medida que crece una empresa, también crece el número de usuarios, y sube el costo total del software y servicios”. 35 Por ejemplo, las grandes empresas con más de $1000 millones de ingresos pueden esperar pagar, en promedio, casi $6 millones de costos totales ERP. Esto es comparable con una implementación dentro del sector público. Es interesante que se mencione la resistencia interna hacia el cambio como uno de los factores claves del fracaso en los proyectos ERP del sector privado. Otro factor de fracaso es el alto nivel de adaptaciones específicas que hacen que el software ERP sea más inestable y más difícil de mantener cuando al final se activa. No es de extrañar que estos factores también sean similares a los patrones de fracaso que se ven dentro del sector público. En esta última década, los puntos de ´amarrado al vendedor´ (Vendor lock-in) y adaptaciones a la medida han conllevado al surgimiento de soluciones ERP de fuente abierta. 36 En la actualidad se dispone de soluciones de fuente abierta que compiten con los paquetes comerciales ERP, 37 y parece haber un interés creciente en el uso de soluciones integradas ERP de fuente abierta en el sector privado pues ofrecen opciones mucho mejores de adaptación personalizada y sistemas flexible de soporte, así como costos más bajos. Según la investigación de Gartner, “el software de fuente abierta tiene una presencia cotidiana en las principales selecciones de tecnología TI y en la innovación de tecnologías a la venta, pero su potencial transformador aun no se realiza”. 38 Según lo expresado por muchos analistas de mercado, se espera que las ERP de fuente abierta sean más galopantes en estos años por venir. 34 “El Impacto de la Selección de OS/Plataforma en el Costos de la Implementación ERP, Uso y Administración”, Meta Group, Julio 2002. 35 “El Costo Total de la Propiedad del ERP en Empresas de Mediano Tamaño”, Aberdeen Group, Julio 2007. 36 “¿Es el Fuente abierta la Respuesta al ERP?”, CIO Magazine, Febrero 2007. 37 Lista de Software Libre/Fuente abierta (Wikipedia) 38 Gartner-Predicts 2011: “Software de Fuente abierta , el Poder Detrás del Trono”, 23 Nov. 2010. Capítulo IV. Casos de Estudio El análisis de casos de estudio casos es un método ideal para documentar y analizar información cualitativa con detalles de las particularidades del diseño y ejecución del SIAF. Además, los casos se prestan tanto a generar y probar las hipótesis e incluyen una descripción a fondo de los factores endógenos y exógenos que contribuyen al éxito o al fracaso de un proyecto. Finalmente, la presentación de estudios de casos basados en experiencias en el país y no en proyectos individuales ofrece una perspectiva integral del desarrollo de sistemas T/S complejos. Esto complementa el análisis descriptivo de datos cuantitativos y el análisis de desempeño presentado anteriormente. Se aplicaron los siguientes criterios para seleccionar los casos de estudio de los proyectos SIAF: • Éxito/fracaso: Proyectos que fueron altamente satisfactorios o insatisfactorios en el logro de sus Resultados e impacto en el desarrollo, así como el desempeño del componente TIC SIAF. • Cobertura: Proyectos implementados más allá del gobierno central (aplicaciones SIAF en el país apoyando las operaciones diarias y decisiones de políticas). • Diversidad: Proyectos de distintas regiones y ejecutados en diferentes niveles de GDP. • Propiedad: Proyectos implementados por organizaciones AFP claves en ligar de agencias de línea, con apoyo de las Unidades de Ejecución de Proyectos tradicionales (PIU). Así mismo se hizo un intento para identificar casos aun no documentados en la literatura. Usando esto criterios se seleccionaron los siguientes casos de proyectos de Tesorería/SIAF para ser incluidos: Asia Oriental y el Pacifico  Mongolia Europa y Asia Central  Turquía  Albania América Latina y El Caribe  Guatemala Asia Sur  Paquistán Cada caso de estudio es explorado desde dos perspectivas: primero, desde un breve sinopsis de los datos disponibles del caso(s) de proyecto contenidos en las Base de Datos SIAF , y segundo, desde la perspectiva de personas involucradas directamente en la ejecución de los proyectos, en forma narrativa. La sección narrativa de cada caso de estudio está organizada de conformidad al siguiente formato: (i) antecedentes (objetivos, motivación); (ii) diseño (características, incluyendo alcance, funcionalidad y dimensiones técnicas); (iii) implementación (procesos de toma de decisiones, procesos, costo, duración, número de usuarios, estado operativo); (iv) 47 48  Sistema de Información de Administración Financiera impacto (eficiencia, resultados fiscales, presupuestos con calidad); y (v) influencias (factores de éxito/fracaso). En combinación, ambas perspectivas brindan una comprensión más matizada de los que funciona y lo que no funciona durante la ejecución de un proyecto. El presente análisis no incluye ningún caso de estudio de África no obstante que la literatura más amplia acerca de las reformas SIAF incluye referencias a un número de casos que valen la pena destacar. 39 Las reformas SIAF en África comenzaron a inicios de la década de 1990 cuando los países con apoyo de donantes empezaron a enfocar en las mejoras a AFP, particularmente con respecto a reformas presupuestarias y de gestión del gasto público. La revisión de literatura de estas reformas en África incluye un número de referencias a varios casos de estudio en Tanzania, Ghana, Uganda, Malawi, Kenia, y Burkina Faso, entre otros. Un caso de estudio realizado por Diamond y Khemani sobre Ghana es particularmente perspicaz. En 1996, el gobierno de Ghana lanzó el Programa de Reforma de Administración financiera Pública (PUFMARP, por sus siglas en Ingles), que incluyó el desarrollo de una solución SIAF denominada el Sistema Presupuestario y Gestión del Gasto Público (BPEMS, por sus siglas en Ingles) junto con la introducción de un MTEF. El proyecto sufrió grandes retrasos y contratiempos causados por la falta de una estrategia coherente y apropiación entre los actores claves. Además de los casos de estudio presentados en esta sección, el Anexo 5 incluye la línea de tiempo que representa el desarrollo progresivo de las soluciones SIAF en América Latina, comparando las características principales de cuatro proyectos consecutivos de Guatemala y Nicaragua. 39 Para mayores detalles, vea (i) Jack Diamond y Pokar Khemani, “Introducción de los Sistemas de Información de Administración Financiera en los Países en Desarrollo,” Documento de Trabajo del FMI, Octubre 2005, y (ii) el No. 25 de la Serie Africa Region Working Paper “Diseño e Implementación de los Sistemas de Administración Financiera: Una Perspectiva Africana,” Enero 2002. Capítulo IV. Estudio de Casos  49 24. Mongolia Esta sección explora desde dos perspectivas el caso de la ejecución SIAF en Mongolia: primero, de los datos contenidos en las Base de Datos SIAF, y segundo, desde la perspectiva de personas involucradas directamente en la ejecución de los proyectos. Juntas, ambas perspectivas brindan una comprensión más matizada de la ejecución del proyecto. Según la revisión de información contenida en la Base de Datos SIAF, el Banco Mundial ha estado involucrado en tres proyectos relacionados con SIAF en Mongolia (P051855, P077778, P098426), el primer proyecto fue aprobado en Junio de 1998. No se dispone de tasas IFE e GEI dado que actualmente hay dos proyectos activos. Para el primer proyecto. Cerrado en 2005, las tasas IFE oscilan entre Satisfactorio a Muy Satisfactorio en las varias dimensiones de desempeño (Tabla 12). Las tasas GEI son relativamente consistentes con las tasas IFE, con la excepción de la clasificación del resultado el cual fue degradado a Moderadamente Satisfactorio. El costo total de los tres proyectos combinado es alrededor de $27.2 millones ($5.3m+$7.9m+$14.0m), y los costos totales del TIC SIAF son aproximadamente $11.2 millones ($4.1m+$5.3m+$1.8m) hasta ahora. Tabla 12: Tasas IFE e GEI del proyecto SIAF en Mongolia P051855 – Proyecto de Asistencia Técnica de Contaduría Fiscal (SIAF) Tasas IFE GEI Resultado: Satisfactorio Moderadamente Satisfactorio Sostenibilidad: Muy Probable Muy Probable Impacto del Desarrollo: Alto Alto Desempeño del Banco Performance: Satisfactorio Satisfactorio Desempeño del Prestatario Perform.: Satisfactorio Satisfactorio Algunos de los hallazgos principales de una revisión realizada a documentos del proyecto revelan que: (i) una fuerte apropiación del gobierno y un ambiente político estable contribuyen al éxito de la implementación; (ii) la elaboración de un plan de acción apto y especifico al país para atender las necesidades de desarrollo de capacidades y asistencia técnica durante el periodo de preparación es esencial; (iii) se necesita u nivel adecuado de supervisión y monitoreo por parte del grupo operativo, y (iv) es importante tener un enfoque de desarrollo de capacidades técnicas y diagnostico del estado de preparación TIC en las etapas tempranas de diseño del proyecto. Los desafíos identificados en los informes de finalización incluyen la inadecuada capacidad institucional, deficiencias en la estructura organizacional, y la carencia de suficientes habilidades de TIC en el grupo operativo. Además de estos desafíos, en el narrativo a continuación (Caso 1) se menciona un tiempo corto de preparación, atrasos en la etapa de adquisiciones, necesidades adicionales de ajustes en el software – identificados durante el desarrollo del sistema, y finalmente, las dificultades de hace la transición de las operaciones existentes a un nuevo sistema (limitaciones de capacidades; migración de datos; verificación de datos e informes. 50  Sistema de Información de Administración Financiera Caso 1 : El Sistema de Información de Administración Financiera del Gobierno en Mongolia I. Antecedentes (objetivos, motivación) La reforma AFP en Mongolia comenzó en 1993. Los objetivos principales de la reforma eran mantener una conglomerada disciplina fiscal, asignar los recursos públicos de conformidad con las prioridades estratégicas, promover la provisión eficiente de servicios y fortalecer la transparencia y rendición de cuentas en asuntos financieros. Dentro de este contexto el gobierno buscaba instituir un marco de presupuesto a mediano plazo (MTBF por sus siglas en Ingles), vinculando las prioridades de políticas con los recursos presupuestarios, mejorar la integralidad del presupuesto, racionalizar el sistema de normas y procedimientos, introducir un sistema de Cuenta Única del Tesoro (CUT), y mejorar la función de reportes. El gobierno pretendía alinear las políticas fiscales e impositivas para lograr la estabilización macroeconómica, sostenibilidad financiera, un mejor equilibrio fiscal, mejorar el acceso a servicios sociales e incrementar el gasto publico orientado a favor de los pobres. Estas reformas se fundamentaron en la asistencia técnica proporcionada por el Banco Mundial y otros donantes. El Banco Mundial apoyó estas reformas AFP a lo largo de tres proyectos consecutivos: el Proyecto de Asistencia Técnica para la Contabilidad Fiscal (P051855: 1998-2005), el Crédito de Asistencia Técnica para el Desarrollo de Capacidades Económicas (ECTAC) (P077778: 2003-2011) y el Proyecto para Asistencia al Proceso de Gobierno (P098426: 2006-2012). El primer proyecto se completó exitosamente y los otros dos aun están activos. II. Diseño (características incluyendo el alcance, funcionalidad y dimensiones técnicas) Con el fin de atender las ineficiencias en la gestión del sector público, el gobierno propuso la Ley de Administración financiera del Sector Publico en 1997 para que fuese una de las principales herramientas en reafirmar la disciplina presupuestaria. Aun reconociendo que el alcance y exigencias de la Ley excedían la capacidad e infraestructura existente de Mongolia, fue solida la voluntad del gobierno para ejecutar esta agenda. Después de un largo debate, en Junio del 2002 el Parlamento aprobó la Ley revisada. En reconocimiento de las deficiencias de capacidad para implementar la nueva Ley, el Banco Mundial trabajo con el gobierno para mejorar las prácticas y la capacidad institucional. La Ley se convirtió en el centro de mesa para que todos los donantes participaran con el gobierno y consecuentemente jugó un rol importante en armonizar las intervenciones de donantes alrededor de un marco coherente. La asistencia general a las reformas AFP se fundamentaron en los hallazgos de la Revisión de la Administración Financiera y Gasto Publico del 2002 realizada por el Banco en colaboración con otros donantes. Se llegó a un consenso con el gobierno sobre un plan secuenciado en base a los hallazgos de esta revisión y el análisis de brechas en la capacidad de AFP. El primero proyecto se diseño para brindar apoyo de asesoría y entrenamiento en las áreas de contabilidad, tesorería, gestión de deuda y efectivo, auditoria, capacidades gerenciales y otras disciplinas relacionadas a nivel de gobierno, así como la implementación de un sistema de información de administración financiera de gobierno (G-SIAF). Inicialmente se diseñó el G-SIAF como un Sistema del Tesoro central para apoyar la ejecución presupuestaria, operaciones de CUT, gestión de efectivo y deuda, controles de compromiso financiero, necesidades contable y de informe, así como para controles internos del Ministerio de Finanzas y auditoría externa. Los proyectos subsecuentes se diseñaron para expandir el Sistema del Tesoro central hacia una solución central de SIAF, con agregar un modulo de preparación de presupuestos (con apoyo MTBF), adquisiciones y funciones de monitoreo de desempeño, y un sistema de información de gestión de recursos humanos (HRMIS). III. Implementación (toma de decisiones, procesos, costo, duración, # de usuarios, estado operacional) El despliegue del G-SIAF incluyó los siguientes pasos: (i) establecimiento del CUT; (ii) desarrollo de un catalogo de cuentas unificado; (iii) contextualización del software al ambiente de Mongolia en cuanto a controles presupuestarios, lenguaje, y organización de la administración financiera; (iv) entrenamiento del personal; y (v) asistencia con la gestión de cambio. El primer proyecto logró sus objetivos originales a pesar de los enormes desafíos y pocas probabilidades que enfrentaba el gobierno, con un costo total de $5.3 millones. La implementación del G-SIAF se complete con $5.2m ($3.6m de la TA Fiscal y $1.6m de ECTAC). Se implementó el sistema de gestión de la deuda (DMFAS) con $0.537m. El componente G-SIAF del primer proyecto sufrió tres procesos de adquisición cubriendo un período de dos años. Esto causó grandes retrasos y causó bastante apatía por parte en el gobierno. La lección aprendida fue que la familiaridad con los lineamientos y sistemas de adquisiciones es un punto crucial para asegurar que la adquisición de TIC se complete en tiempo y forma. Capítulo IV. Estudio de Casos  51 El gobierno de Mongolia optó por Free Balance como su software para aplicar el G-SIAF (operando en Oracle RDBMS). Al igual que con todas las soluciones comerciales de venta inmediata (COTS), se requería de cierta personalización para que se ajustara a las funciones locales y requisitos de informe. Habían dos opciones: (a) ajustar la solución COTS a los procesos mejorados de la organización; o (b) ajustar las prácticas de la organización a la solución COTS. Mongolia eligió un punto medio, personalizando un poco el software y también alternado un poco las practicas organizacionales. La lección en esto es que los extremos en cualquiera de lados no son posibles. Una mezcla discernida permite que se utilice efectivamente el software sin cambiar por completo las prácticas organizacionales bien establecidas o mejoradas. La reorganización del 2002 estableció oficinas del Tesoro en todos los 329 centros administrativos de nivel más bajo (soums) en Mongolia, 21 centros provinciales (aimags) y en la ciudad de Ulaanbaatar y sus nueve subdivisiones (distritos). Actualmente, 294 soums, todas las aimags y la ciudad de Ulaanbaatar y todos sus distritos tienen acceso a los G-SIAF. El actual y principal impedimento para acceder al G-SIAF es la falta de un suministro confiable de electricidad en algunos soums. Cerca de 5,000 órganos presupuestarios, como las escuelas y clínicas tanto en el gobierno central como local utilizan el sistema del Tesoro. El número de usuarios certificados del sistema es 750 y se brinda acceso externo a través de las interfaces con sistemas desarrollados localmente. Los proyectos subsecuentes enfocan en expandir este sistema central del Tesoro y vincularlo con otros sistemas de información AFP para cubrir las necesidades de SIAF. Un nuevo sistema de información para preparar presupuestos (BPIS) será utilizado como aplicación piloto en el 2010 y se tiene planeado el despliegue pleno para el próximo año. Se espera que en el 2011 se integren aplicaciones de adquisición desarrolladas localmente para adquisiciones, sistemas de información de donantes, y se espera que el HRMIS y el modulo de planilla sean integrados con GSIAF en el 2011. IV. Impacto (eficiencia, resultados fiscales, presupuestos con calidad) Después de un largo y difícil periodo de casi 6 años (con cuatro extensiones), en Enero del 2005 el G-SIAF se hizo operacional y tuvo éxito. El gobierno suscribió el certificado de aceptación el 15 de Abril del 2005. El G-SIAF mejoró la ejecución presupuestaria y su rendición de cuentas, propició informes precisos y puntuales, fortaleció la supervisión y monitoreo del presupuesto, y mejoró la capacidad contable y de auditoría interna del presupuesto a nivel central y regional. Los pagos a proveedores son confiables y puntuales, no ha existido una proliferación de cuentas bancarias, y el conglomerado de saldos y flujos de efectivo se reportan y controlan con mayor exactitud. Las capacidades del sistema se mejoran para agilizar la gestión de recursos públicos, mejorar los controles presupuestarios y fortalecer la disciplina fiscal. Dadas las inconsistencias entre la clasificación del presupuesto y el catalogo de cuentas del G-SIAF, y la falta de datos adecuados para los órganos presupuestarios en los soums, el G- SIAF no se usa para todas las necesidades contables y aun no es la única herramienta para reportes. El Banco Mundial también brinda TA para mejorar la declaración de política fiscal y MTBF, así como el marco de auditoría interna. Se espera que las actividades en curso fortalezcan el programa de gestión de la deuda e inversión pública, que apoye la descentralización de ejecución presupuestaria, mejoren la eficiencia de del gasto de servicio civil, y que consoliden la reforma de la contaduría pública. V. Influencias (factores de éxito/fracaso) Se identificaron algunos problemas durante la implementación del G-SIAF en Mongolia: (a) falta de capacidad de tecnología de informática en el gobierno para desarrollar los requerimientos técnicos y manejar la implementación del sistema; (b) falta la capacidad para manejar y sostener la implementación compleja de sistemas; y (c) dificultades en cambiar los procesos de negocios y alinearlos con las practicas internacionales introducidas por los sistemas integrados. Estas brechas de capacidad fueron cubiertas mediante el uso de consultores que realizaron análisis de requerimientos, desarrollaron especificaciones y asistieron en la adquisición. Se brindó apoyo de asesoría adicional para manejar la implementación y dar entrenamiento técnica a los especialistas. Así mismo, el gobierno estuvo de acuerdo en asignar los recursos y personal adecuados a la función de TIC en el Ministerio de Finanzas y Economía. Tal y como se destacó en el IFE, una solida apropiación y un ambiente político estable son los factores claves que inciden en el desempeño del proyecto. La elaboración de plan de acción apto y especifico al país para las necesidades de desarrollo de capacidades y asistencia técnica durante la preparación también es importante. 52  Sistema de Información de Administración Financiera Antes se mencionó que otro aspecto crítico para un ambiente tan desafiante es tener un nivel adecuado de supervisión y monitoreo por parte del personal del Banco. Es crucial enfocar en el desarrollo de capacidades técnicas y diagnostico del estado de preparación de TIC en las etapas tempranas del diseño del proyecto para que el diseño del proyecto sea más realista. Finalmente, en Proyectos SIAF comprensivos hay un alto nivel de riesgo en la implementación de soluciones TIC. Esto es así porque todas las partes deben entender claramente las necesidades de personalización y requerimientos técnicos y funcionales del sistema antes de desarrollar el sistema y hacer la transición de las operaciones existentes al nuevo sistema. Se requiere de una planificación cuidadosa para evitar el arribo de un sistema complejo sin que exista la capacidad adecuada y verificación apropiada de datos y reportes. Los proyectos subsecuentes (ECTAC y GAP) que apoyan las reformas del sector público en Mongolia incorporan estas lecciones para mejorar las prácticas de AFP. Fuente: Shabih Ali Mohib [“Mongolia: Capacity Development in PFM”, preparado por el Banco Mundial EAP PREM y FM Anchor, Diciembre 2004], y David T. Gentry [Asesor residente del FMI para presupuestos-tesoro]. Capítulo IV. Estudio de Casos  53 25. Turquía Esta sección comienza con la revisión de datos contenidos en la Base de Datos SIAF sobre el desarrollo de un sistema de Base de Datos de Tesorería en Turquía que después se torna en un análisis narrativa del proyecto desde la perspectiva de personas involucradas directamente en la implementación del proyecto. Turquía solo ha tenido un proyecto financiado por el Banco Mundial en el dominio del AFP (P035759), aprobado en 1995 y que cerró en el 2002, con un costo total del proyecto de $78.5 millones. Después de varios años de implementación, en 1999 el MdF y el Banco acordaron reestructurar el Proyecto y el MdF inició la implementación del componente de Administración del Gasto Publico (PEM) para implementar un moderno Sistema de Tesorería como actividad separada financiada por el presupuesto del MdF. Se usaron los fondos del Proyecto para desarrollar un sistema de información aduanera y la mejora de un sistema de gestión de la deuda, junto con el apoyo de asesoría pertinente. El Sistema de Tesorería (say2000i) fue implementado como actividad liderada por el gobierno paralelamente al Proyecto, con un costo de aproximadamente $15.7 millones para el TIC de la Tesorería. Las tasas IFE para el Resultado, Desempeño del Banco y Desempeño del Prestatario fueron Satisfactorias y la tasa de Sostenibilidad fue Probable, mientras que la tasa de Impacto en el Desarrollo fue Sustancial (Tabla 13). Por otro lado, la tasa del Resultado fue reducida de categoría a Algo Satisfactoria, la tasa de Impacto en el Desarrollo se elevó a Alta y el Desempeño del Prestatario se redujo a Insatisfactoria. Tabla 13: Tasas IFE e GEI del Proyecto AFP P en Turquía P035759 - Proyecto de Administración de Finanzas Publicas (Sistema de Tesorería ) Tasas IFE GEI Resultado: Satisfactoria Moderadamente Satisfactoria Sostenibilidad: Probable Probable Impacto del Desarrollo: Sustancial Alto Desempeño del Banco Performance: Satisfactoria Satisfactoria Desempeño del Prestatario Perform.: Satisfactoria Insatisfactoria En base a los documentos del Proyecto, los principales hallazgos incluyen: (i) preparación adecuada y diseño realista del sistema, (ii) enfoque en el desarrollo de capacidades técnicas y diagnóstico del estado de preparación de TIC en las etapas tempranas del diseño del Proyecto, (iii) un nivel adecuada de supervisión y monitoreo por parte del grupo operativo, y (iv) infraestructura TIC pre-existente. Según el caso de estudio a continuación, se menciona que otro aspecto clave para cortar el período de implementación del Proyecto es el uso de sistemas nacionales para la adquisición de soluciones TIC de SIAF (Caso 2). Algunos de los desafíos identificados en el informe de finalización destacan el corto tiempo de preparación, el bajo nivel de conocimientos de TI al inicio del Proyecto y la Resistencia institucional. Otros desafíos identificados por el caso de estudio son los cambios en apropiación del gobierno y las prioridades de reforma AFP, así como la complejidad del diseño inicial del Proyecto. 54  Sistema de Información de Administración Financiera Caso 2 : Panorámica de los desarrollos en los Sistemas de Información de Administración Financiera en Turquía I. Antecedentes (objetivos, motivación) Durante la última década, la Dirección General de Cuentas Públicas (GDPA) del Ministerio de Finanzas (MdF) de Turquía modernizó y automatizó totalmente la mayoría de de los procesos críticos de de la Gestión del Gasto Público que se benefician del la tecnología de informática y comunicaciones (TIC). Las raíces de las modernas soluciones de SIAF del MdF se encuentran en el Proyecto de Gestión de Finanzas Publicas (AFP P) iniciado en 1995 y financiado por el Banco Mundial. Después de varios años de implementación, en 1999 el MdF y el Banco acordaron reestructurar el Proyecto y el GDPA del MdF inició la implementación del componente de Administración del Gasto Público (PEM) como actividad separada financiada por el presupuesto del MdF. Esta decisión se tomó principalmente por las limitaciones de tiempo y presupuestarias del gobierno de coalición el cual se comprometió a implementar reformas urgentes de AFP para recuperarse de las altas tasas inflacionarias y de la inestabilidad fiscal al inicio del 2000. El objetivo principal era mejorar los mecanismos de apoyo a la toma de decisiones, la transparencia y rendición de cuentas en las prácticas de AFP a través de un sistema integrado y costo-efectivo que podría usarse como la base para futuras mejoras en los procesos. II. Diseño (características incluyendo alcance, funcionalidad, y dimensiones técnicas) El MdF inició el diseño del say2000i – un Sistema Web de Contaduría Pública - en Marzo 1999, para ofrecer soluciones a corto plazo orientadas a las necesidades urgentes de reformas PEM. Al inicio de 1999, la mayoría de las operaciones eran manuales y tenían un largo proceso de consolidación centralizado usando una plataforma TIC relativamente vieja. El prototipo say2000i se desarrolló rápidamente (dentro de los 6 meses) ya que inicialmente era dirigida a la automatización de los procesos existentes. Después de un exitoso piloto en Ankara, a inicio del 2000 se tomó la decisión de implementar una solución en todo el país con los procesos mejorados. En el año 2000 se realizó la preparación de requerimientos funcionales y técnicos, se prepararon los documentos de licitación, se hicieron más pruebas piloto y revisión del catalogo de cuentas y se mejoraron las operaciones e informes CUT, paralelamente a actividades sustanciales de desarrollo de capacidades y entrenamiento. El sistema say2000i se diseño como una aplicación web centralizada que fuese accesible a través de una red virtual privada (VPN) segura a escala nacional y establecida para todas las unidades del MdF. El sistema estaría listo para ejecutar el presupuesto del 2002 y los fondos del MdF disponibles para el desarrollo de todas las soluciones TIC eran alrededor de $15m. El software de aplicación se desarrolló localmente con apoyo de consultores Oracle locales. Se desarrolló un programa de entrenamiento para capacitor a todo el personal GDPA del MdF (unos 15,000 con 15% de conocimientos de TI) a través de un grupo de 360 capacitadores y usando un centro de entrenamiento renovado (3 aulas computarizadas, cada una con 20 cupos). Se reclutó un equipo central de especialistas de TIC (unos 40) y se les dieron los incentives apropiados y fueron entrenados para hacerse cargo del desarrollo, gestión y roles de apoyo del sistema durante la etapa de preparación. Se tardó casi 2 años para completar el diseño del sistema, desarrollar y pilotear un prototipo y fortalecer la capacidad institucional antes del desarrollo de las soluciones TIC. III. Implementación (toma de decisiones, procesos, costo, duración, # de usuarios, estado operacional) El alto nivel de compromiso mostrado por el Ministro y el Director General de GDPA jugó un rol importante en la buena implementación del proyecto say2000i. La fase de adquisiciones fue completada dentro de los 6 meses después de un año de preparación (se publicaron en la web cuatro documentos de licitación en 1999 y estos se revisaron 17 veces hasta la parte media del 2000) en adherencia a las regulaciones de adquisiciones públicas del país. En el 2000, el costo total de los cuatro contratos que se firmaron por separado para todas las soluciones TIC fue alrededor de $15.7m. Adicionalmente, el MdF decidió gastar otros $5m para renovar las oficinas de contaduría y cambiar la imagen de los empleados públicos. say2000i fue operacional hasta el mes de Enero del 2002 en lo concerniente a PEM, necesidades contables y de informes (inicialmente serbia a 6,000 usuarios concurrentes en 1,456 Oficinas Contables (AO) localizadas en 81 ciudades y 850 pueblos). La funcionalidad, alcance e infraestructura técnica del sistema say2000i se extendió sustancialmente desde el 2002 al 2006 (con una base de datos del personal y cálculos de planilla; gastos de salud) con el fin de servir a 12,000 usuarios concurrentes en 1,464 AO. Esto resultó en mejoras significativas en la transparencia y detalles en los Capítulo IV. Estudio de Casos  55 sistemas AFP, y el proceso también abrió el camino para implementar las reformas AFP restantes. Desde el 2002 también se han ampliado gradualmente las capacidades del Departamento de TI de GDPA para enfocar mas en las modernas aplicaciones web desarrolladas en-sitio y soluciones de fuente abierta para brindar un acceso en línea seguro a un grupo más amplio de usuarios y auditores a través de los años. Mientras tanto, los conocimientos de TI del personal GDPA (casi 15,000) subieron desde un 15% a 65%, según las visitas a sitios y encuestas levantadas en el 2001. A partir del 2006 se introdujo el Sistema de Información Contable y del Gasto Publico (KBS) como versión ampliada de sistema say2000i en casi 46,000 Unidades de Gastos (SU, por sus siglas en Ingles). En la actualidad, KBS apoya a mas de 110,000 usuarios en todo el país y en el 2006 se inicio un cálculo centralizado de los salaries de empleados públicos (casi 1.8 millones de empleados). En el 2007, se puso a la disposición de todas las SU un modulo de cálculos salariales de fuente abierta vía el Internet. En el 2008 se lanzó el Sistema KEOS (Sistema Electrónico de Pagos Públicos, implementado por GDPA, y la Subsecretaria de Tesorería y Banco Central) para los pagos diarios directos de todas las Unidades Contables centrales (AU). Así mismo, se inició la aplicación Gumkart (GDPA, Subsecretaria de Aduanas y Vakıfbank) para centralizar el pago de impuestos aduaneros. La Aplicación KBS- Estadísticas Financieras Generales del Gobierno se usa para recabar los informes contables de todos los Gobiernos Locales y el modulo de Reportes KBS de Ejecución Financiera brinda información en línea del desempeño de ejecución financiera a todos los usuarios centrales y locales de presupuesto desde el 2006. Las estadísticas financieras están producidas de conformidad con los estándares internacionales vía say2000i/KBS y presentados a instituciones internacionales desde el 2006 (FMI, BM y Eurostat). Las publicaciones web de todos los informes presupuestarios se enlazan con las bases de datos centralizadas para asegurar que las actualizaciones se realicen mensualmente de manera automática y de fuentes SIAF confiables. El desarrollo de nuevos módulos KBS (Ordenes de Pago SU, Gestión de Activos Muebles, etc.) iniciado en el 2009 está diseñado para una plena integración de las SU con las AO. En el 2006, y como parte de los esfuerzos para modernizar el AFP, la Dirección General de Control Presupuestario y Fiscal (GDBFC) del MdF desarrolló el e-Budget (e-Bütçe) para servir como sistema web de preparación y monitoreo de la preparación de presupuestos para todos los ministerios de línea y agencias del gobierno central. El sistema e-Budget incluye un número sustancial de módulos para cubrir los requisitos claves de las nuevas regulaciones en la Ley de Gestión y Control de Finanzas Publicas (AFP C). La interface entre KBS y e-Budget mejoró sustancialmente el intercambio diarios de información con respecto a asignaciones presupuestarias, órdenes de pago y resultados de la ejecución. En el 2008, la Unidad de Desarrollo Estratégico (SDU) del MdF introdujo SDU.net (SGB.net) como aplicación web distribuida que apoya las necesidades de AFP de los ministerios de línea y agencias centrales. IV. Impacto (eficiencia, Resultados fiscales, presupuestos con calidad) La buena implementación y expansión gradual de varios componentes claves del SIAF contribuyeron considerablemente para mejorar la eficiencia de la asignación y uso de recursos públicos. La integración de las funciones de preparación central de presupuestos, ejecución, contabilidad y reportes y los enlaces con otros sistemas AFP (Impuestos, Aduanas, Adquisiciones, Planillas, Gestión de la Deuda y Activos) ha creado una solución SIAF confiable para apoyar las operaciones diarias en todo el país de manera efectiva, y brinda retroalimentación valioso para monitoreo del desempeño y la formulación de políticas públicas. El diagnostico completado recientemente (Dic. 2009) de Rendición de Cuentas del Gasto Público y Financiero (PEFA) destaca la mayoría de estos logros, junto con las posibles mejoras para un sistema AFP más comprensivo. V. Influencias (factores de éxito/fracaso) Desde el inicio de la década de 1960, la mayoría de Direcciones del MdF decidieron crear un fuerte desarrollo propio de software y capacidades de gestión de sistemas y consultoría técnica (help desk) para asegurar apoyo técnico efectivo para los procesos AFP (la operación de la Cuenta Única de Tesorería con el Banco Central inició en 1972). La GDPA ha logrado sostener todos los sistemas de información con un equipo de especialistas competentes (actualmente son 77) que laboran en el Departamento de Tecnología de la Informática (DTI) de GDPA y tiene el beneficio de contar con apoyo técnico de varios proveedores de TIC a través de acuerdos de garantías. El compromiso sólido, soluciones innovadoras y capacidades técnicas claves incrustadas en las unidades críticas del 56  Sistema de Información de Administración Financiera MdF fueron cruciales para asegurar la Buena implementación y sostenibilidad de las soluciones SIAF. Las capacidades mejoradas de say2000i/KBS, e-Budget y SDU.net y los enlaces con sistemas externos AFP cubren la mayoría de los requerimientos centrales del SIAF. El MdF está desarrollando varios módulos adicionales (por ejemplo, órdenes de pago SU, codificando de nuevo todas las facturas, actives muebles, pagos electrónicos, gestión de compromiso) para mejorar las practicas AFP y desarrollar un SIAF plenamente integrado hasta el 2012. Es importante notar que hasta ahora la mayoría de reformas AFP y la implementación de los sistemas de información son financiadas por el presupuesto del MdF. Los oficiales del MdF además están comprometidos con el desarrollo de estándares adecuados para TIC y el modelo de gobierno en alineamiento con las buenas prácticas internacionales y que coordinan sus esfuerzos con el actual programa de e-Government (e-Türkiye). Fuente: Cem Dener [basado en los hallazgos del diagnóstico rápido de los sistemas AFP completado como parte de las actividades de la Segunda Revisión del Programa del Gasto Publico (P117633) en Mayo del 2010] 26. Albania El primer proyecto AFP en Albania duró del 2000 al 2006, con un costo total de $8.8 millones de los cuales $5.2 millones se gastaron en el desarrollo de un sistema TIC de la Tesorería. El diseño inicial del proyecto incluía una implementación piloto del Sistema de la Tesorería. Sin embargo, el gobierno decidió expandir el alcance e implementar un Sistema de la Tesorería a escala nacional en el futuro. Las soluciones TIC de la Tesorería se completaron en Diciembre del 2006 pero el Nuevo Sistema de la Tesorería no se utilizó en su totalidad hasta el 2009 debido a un número de dificultades técnicas y operacionales, así como por el compromiso inadecuado del gobierno para usar el sistema. En general, las tasas IFE e GEI sugieren que este Proyecto no tuvo éxito (Tabla 14). La tasa del Resultado IFE fue Algo Satisfactoria y después fue reducida de categoría a Algo Insatisfactoria en GEI. La tasa de Sostenibilidad IFE fue Improbable. Algunos de los hallazgos principales del IFE incluyen la necesidad de un liderazgo comprometido y de una estrecha supervisión y monitoreo por parte del grupo operativo. Otro aspecto importante en la implementación seria tener un enfoque en mejorar la capacidad de TIC en las etapas posteriores de implementación del Proyecto. Los desafíos, según se mencionan en los documentos del Proyecto, reflejan algunos de estos hallazgos: • Preparación inadecuada, dificultades técnicas y problemas con las capacidades. • Fue larga la fase de adquisiciones. • Se cambiaron las prioridades después de las elecciones en el 2005. • Cambios frecuentes en el grupo operativo. Tabla 14: Tasas IFE e GEI del Proyecto de la Tesorería en Albania P069939 - Proyecto de Reforma de la Administración Pública (Sistema de Tesorería ) Tasas IFE GEI Resultado: Moderadamente Satisfactorio Moderadamente Insatisfactorio Sostenibilidad: No Probable n/a Impacto del Desarrollo: Alto n/a Desempeño del Banco Performance: Moderadamente Satisfactorio Moderadamente Satisfactorio Desempeño del Prestatario Perform.: Moderadamente Satisfactorio Moderadamente Satisfactorio Capítulo IV. Estudio de Casos  57 Caso 3 : El Sistema de Tesorería del Ministerio de Finanzas de Albania I. Antecedentes (objetivos, motivación) El Sistema de Tesorería del Ministerio de Finanzas de Albania (AMdF TS) implementado bajo el Proyecto de Reforma de la Administración Pública (PARP por sus siglas en Ingles) se inició a mediados de 1999 con el propósito de apoyar una ambiciosa agenda de reforma del Gobierno de Albania (GoA) e incluía el desarrollo de un sistema de gestión de recursos humanos, formulación y coordinación de políticas, y la gestión del gasto público (PEM). El Proyecto se aprobó en Marzo del 2000 (con $8.5m IDA Credit + $0.47m financiamiento del GoA) y completado en Diciembre del 2006, después de una extensión de dos años. El Proyecto fue complementado por una serie de operaciones de ajustes basadas en políticas y una extensa labor económica y sectorial y actividades de reforma AFP, todos financiados por otros socios de desarrollo. Hubo una breve mención acerca del desarrollo de un Sistema de Tesorería dentro de las actividades de del componente no obstante este no era el enfoque principal de este proyecto al inicio. II. Diseño (características incluyendo alcance, funcionalidad, y dimensiones técnicas) El proyecto incluyó tres componentes principales: (i) administración del gasto público; (ii) gestión de recursos humanos; (iii) formulación y coordinación de políticas. Se incluyó las mejoras en prácticas PEM y el desarrollo de un piloto del Sistema de Tesorería que sería probado en la Oficina Central de Tesorería (CTO) y en la Oficina Distrital de la Tesorería de Tirana (TTDO) como actividades claves que se completarían en cuatro años con un presupuesto modesto ($2m). Otro apoyo relacionado al PEM enfocaba en proyecciones económicas a nivel macro económico, MTEF, reformas de contaduría, adquisiciones y la reestructuración organizacional del MdF ($3.2m). El Segundo componente incluía el desarrollo de un sistema de información para la gestión de recursos humanos (HRMIS) y el modulo de planillas, como otra actividad principal de TIC. Dentro del primer componente se agruparon las actividades de modernización de la tesorería en dos partes: Parte 1 – Se incluyeron los siguientes puntos en la primera fase de modernización de la Tesorería: Implementación de mejoras de corto plazo para la Tesorería (‘quick wins’/ganancias rápidas): El desarrollo de una nueva clasificación presupuestaria, desarrollo de capacidades para el personal del MdF /CTO y TTDO, y el establecimiento de una conexión de red entre el CTO y TTDO. Parte 2 – En la siguiente fase se incluyeron la mejora de los sistemas de TIC de la Tesorería y el desarrollo de un nuevo Sistema de Tesorería: El desarrollo de un plano y plan de modernización para la Tesorería y el sistema general de finanzas publicas, diseño funcional y técnico del nuevo Sistema de Tesorería, establecimiento de infraestructura TIC y desarrollo del software. III. Implementación (toma de decisiones, procesos, costo, duración, # de usuarios, estado operacional) Originalmente, el Proyecto estaría terminado para Diciembre del 2004. No obstante, en el 2004 únicamente se terminó la implementación de las actividades para la modernización de la Tesorería en la Parte 1 dados los retrasos para completar los ‘quick-wins’. Hubo además un cambio en la composición del grupo operativo al final del 2004 (llegaron nuevos especialistas de TTL y TIC). No hubo otra reestructuración pero el nuevo equipo y el MdF acordaron ambos la revisión de varias actividades y reasignación del presupuesto ya que los fondos reservados para la Parte 2 eran inadecuados. El proyecto se aceleró después de estos ajustes y cerca del final del 2005 se firmaron los dos contratos de TIC (cerca de $5m en total) después de un proceso competitivo de licitación (software de web basado en una solución - Oracle Financials – y todos los servidores centrales, unidades de almacenaje de datos y equipo de redes). Las soluciones de HRMIS y Planilla fueron diseñadas y desarrolladas como software local por el Departamento TI de DoPA con ayuda de firmas locales. En el 2000, DoPA había implementado una base de datos del personal como resultado de actividades de un fondo de la UE. Los fondos del proyecto asistieron en extender las capacidades de esta base de datos en un ambiente web y en interconectar todos los ministerios de línea en Tirana a través de una red segura de alta velocidad (GovNet). Los cálculos del HRMIS y de Planilla se probaron en un piloto en el 2006 y estaban listos para su pleno uso en Enero del 2007. A pesar de las dificultades experimentadas durante la implementación, los oficiales del MdF lograron completar el desarrollo de una Sistema de Tesorería (AMdF TS) central en la última parte del 2006 y el sistema estuvo operativo 58  Sistema de Información de Administración Financiera en 35 oficinas de distrito de la Tesorería (para casi 300 usuarios concurrentes) en Enero del 2007. El AMdF TS también se conectó al Nuevo Sistema de Información de Gestión de Recursos Humanos (HRMIS), el cual no estaban totalmente activado a pesar de varios intentos y debido a cambios que se efectuaron en las prioridades del gobierno. Únicamente 1,600 de los 83,000 expedientes personales se digitaron en el HRMIS al inicio del 2007, sin el cálculo de planilla (probado únicamente para el MdF). IV. Impacto (eficiencia, Resultados fiscales, presupuestos de calidad) Aun cuando un Sistema de Tesorería plenamente funcional fue instalado a pesar de desafíos significativos (preparación inadecuada, una fase de adquisiciones más larga de lo normal, cambios en las prioridades después de las elecciones en el 2005, dificultades técnicas y problemas de capacidades), aun no se materializa su impacto total en la ejecución presupuestaria. El nuevo sistema (AMdF TS) se usó solo parcialmente en el 2007 debido, más que nada, a dificultades técnicas (apagones frecuentes, problemas con la conexión de redes, pobre la calidad de servicio de los desarrolladores y proveedores de sistemas). El MdF desarrolló un plan de acción para superar estas dificultades técnicas y el plan tuvo bastante éxito al final del 2007 en corregir los problemas técnicos. Sin embargo, no se utilizó el AMdF TS durante la ejecución del presupuesto del 2008 debido a dificultades operacionales derivadas de la interface inactive del sistema de bancos (CUT) y otras deficiencias organizacionales y funcionales. Mientras tanto, el MdF inició el proyecto Sistema de Planificación Integrada (IPS) en Abril del 2008 para diseñar un sistema de monitoreo y reporte que cumpla con las necesidades del GoA (y con los requisitos de integración de la UE), y ayudar a los Ministerios a que entreguen sus informes periódicos dentro del tiempo estipulado. El Proyecto IPS incluye el desarrollo de una solución SIAF de Albania que será construida sobre AMdF TS, mediante la introducción de nuevos módulos para MTBF y la Gestión de Inversión Pública, así como el Sistema de Información IPS (IPSIS) y el Sistema de Información de la Gestión de Asistencia Externa (EAMIS) para las necesidades del Departamento para la Coordinación de Estrategia y Donantes (DSDC) hasta el mes de Septiembre del 2011. En el 2009 se hizo otro intento para resolver los restantes asuntos funcionales y operacionales del AMdF TS, y se tuvo bastante éxito. En Abril del 2010, todas las oficinas de la Tesorería comenzaron a trabajar únicamente con el AMdF TS en modalidad totalmente automatizada. Se espera que las capacidades AMdF TS serán utilizadas en su totalidad al finalizar el 2010 y que la expansión al AFMIS será completada al finalizar el 2011 para ayudar a vencer las deficiencias existentes en la formulación de presupuestos y los procesos de ejecución y mejorar las practicas PEM. V. Influencias (factores de éxito/fracaso) En general, el diseño del componente de modernización de la Tesorería estaba en línea con la metodología de diseños del SIAF observada en ECA. Sin embargo, el período de preparación fue muy corto y las actividades del proyecto propuestas para la modernización de la tesorería no tenían suficiente detalle como para producir un estimado presupuestario o tiempo de implementación realistas. Igualmente, el diseño e implementación de los módulos de cálculo de HRMIS y Planilla no se proyectaron inicialmente debido a que estaban incluidos en otras actividades de donantes. Durante la revisión de medio plazo en Mayo-Junio del 2003, se hizo evidente que la implementación del Sistema de Tesorería requeriría más recursos que los asignados originalmente. Con el fin de asegurar apoyo adecuado para la ejecución presupuestaria fortalecida, el GoA y el Banco acordaron reconfigurar la asignación de recursos en Agosto del 2004, casi duplicando la cantidad asignada para el Sistema de Tesorería. Estas medidas correctivas se complementaron con los cambios realizados al grupo operativo, supervisión estrecha y asesoría técnica de alta calidad, completando la implementación del Sistema de Tesorería dentro de 20 meses (Mar 2005-Dic 2006). El grupo operativo dedicó tiempo considerable en el desarrollo de capacidades y en concientizar a los mandos del MdF sobre el valor de los AMdF TS no como plataforma operacional sino también como un mecanismo clave de apoyo a la toma de decisión y como herramienta para producir estimados presupuestarios y resultados realistas de ejecución para satisfacer las expectativas de los ministerios en línea y del público. El primer Estado Financiero del gobierno se produjo en AMdF TS en el 2010. Fuente: Cem Dener [basado en el diagnóstico rápido de las operaciones del Sistema de Tesorería en Febrero del 2010 y en la supervisión en curso de las actividades del Sistema Integrado de Planificación (P105143) desde Abril del 2008] Capítulo IV. Estudio de Casos  59 27. Guatemala Guatemala ha tenido cuatro proyectos del Banco Mundial desde 1995, dos están aun activos. Los primeros dos proyectos recibieron calificaciones generales positivas de satisfactorio. Hubo consistencias entre las tasas IFE y GEI en ambos proyectos (si desea más detalles, vea la Tabla 15). El primer proyecto (P007213) costó $10.3 millones, de los cuales $5.6 millones se gastaron en el sistema TIC. El segundo proyecto (P048657) costó $17.5 millones, de los cuales $7.6 millones se gastaron en soluciones TIC SIAF. En base a una revisión del IFE, los principales hallazgos de los dos proyectos completados son, primero, un ambiente político apto y liderazgo comprometido, y, segundo, supervisión estrecha del Banco y una administración flexible del proyecto. Los principales desafíos identificados incluyen: • Insuficiente el enfoque en el desarrollo de capacidades para soluciones TIC SIAF. • Cambios en las prioridades y dirección de actividades durante la implementación. • Uso extenso de consultores para ejecutar actividades del proyecto y desarrollo del SIAF. Tabla 15: Tasas IFE e GEI de los Proyectos SIAF en Guatemala P007213 -Proyecto Integrado de Administración Financiera (SIAF ) Tasas IFE GEI Resultado: Satisfactoria Satisfactoria Sostenibilidad: Probable Probable Impacto del Desarrollo: Substancial Substancial Desempeño del Banco Performance: Satisfactoria Satisfactoria Desempeño del Prestatario Perform.: Muy Satisfactoria Muy Satisfactoria P048657 -Proyecto Integrado de Administración Financiera II (SIAF ) Tasas IFE GEI Resultado: Satisfactoria Satisfactoria Sostenibilidad: Muy Probable Probable Impacto del Desarrollo: Substancial Substancial Desempeño del Banco Performance: Satisfactoria Satisfactoria Desempeño del Prestatario Perform.: Satisfactoria Satisfactoria 60  Sistema de Información de Administración Financiera Caso 4: Proyectos de Modernización AFP de Guatemala 1997 -2010 I. Antecedentes (objetivos, motivación) El Banco comenzó apoyando las reformas de la Administración de Finanzas Publicas (AFP) en Guatemala en 1997 cuando se inicio el primer proyecto de modernización AFP, el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF I). Después vinieron dos operaciones - SIAF II y SIAF III – incorporando nuevos módulos y capacidades. El objetivo principal era hacer que el ciclo presupuestario fuese más eficiente, transparente, que rindiera cuenta y agregara automáticamente información clave en los varios niveles de gobierno. El principio toral del sistema enfocaba en que el Ministerio de Finanzas (MdF) controlara las finanzas públicas) y que las agencias de línea operaran el sistema de forma descentralizada. Además de las funciones centrales de presupuesto y tesorería, el MdF desarrolló e implementó un modulo de gestión llamado SIGES para apoyar a las entidades en la ejecución de los procesos administrativos como la adquirían de bienes y servicios, registro de movimientos de inventario, gestión de recursos humanos, y gestión de la deuda, entre otros. Una característica distintiva de los proyectos de modernización AFP en Guatemala es que se desarrolló e implementó a través de una estrategia interna combinada con capacidades locales y experticia internacional, especialmente al inicio. Este enfoque es visible en muchos otros países de América Latina. II. Diseño e Implementación (características incluyendo el alcance y dimensiones técnicas) Desde que se vencieron un número de desafíos iniciales, los esfuerzos de modernización del AFP en Guatemala han progresado bastante bien. La estrategia de implementación se basó en agregar diferentes funcionalidades a un Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) central. La operación SIAF II reemplazó la aplicación original con un nuevo sistema llamado SICOIN aun bajo el marco de arquitectura cliente-servidor pero incorporando a los órganos generales del gobierno central y a nuevas entidades como las descentralizadas y las autónomas. Así mismo, la creación y consolidación del la Superintendencia de Administración Fiscal (SAT) en 1998 permitió que la oficina de la Tesorería implementara la Cuenta Única de la Tesorería (CUT) basada en la consolidación de impuestos y gravámenes cobrados y la limpieza y cierre de cuentas comerciales del las entidades del gobierno central. Con esta consolidación, la oficina de la Tesorería comenzó la implementación de transferencias de pagos electrónicos a proveedores del Estado y a empleados públicos. El resultado es que mejoró la calidad de información de liquidez de recursos y permitió que los órganos del gobierno central priorizara sus pagos. En la tercera fase (SIAF III), los esfuerzos de modernización AFP lograron un progreso significativo al elevar el nivel de prestación de servicio de la arquitectura TI hacia una plataforma de web para conectar el gobierno central con las entidades descentralizadas, las autónomas y gobiernos municipales a través de una versión municipal del SIAF (basada en una aplicación cliente-servidor), y las empresas estatales. Finalmente, el MdF decidió desarrollar una aplicación web mejorada - SICOINGL – para apoyar la administración financiera municipal, adoptada por las municipalidades que cuentan con servicios de telecomunicaciones confiables. En el caso de Guatemala, el primer intento de modernizar los sistemas AFP enfrentó un numero de retos: la funcionalidad del sistema (con sistemas dual implementados por el MdF y los ministerios en línea) y limitaciones de TI Guatemala adaptó una aplicación interna desarrollada por una firma internacional que utilizó una aplicación Argentina ofrecida gratuitamente a Guatemala. No obstante, la arquitectura TI se basaba en un cliente-servidor que usaba dos aplicaciones separadas para consolidar la información, una para el MdF (SICOIN) y el otro sistema para los 40 ministerios y secretarías del gobierno central (llamado el SÍNFITO). Eventualmente se resolvió este problema. Otro desafío clave para lograr que funcionara este enfoque se relacionaba con la diferencia entre las escalas salariales del sector público y los honorarios de los consultores del proyecto. III. Impacto (eficiencia, Resultados fiscales, presupuestos con calidad) La integración de diversas aplicaciones en el sistema central del SICOIN y la cobertura del sistema eran prioritarias. En este sentido el presupuesto, contabilidad y Sistema de Tesorería así como los sistemas administrativos ya integrados parcialmente en el SICOIN central se han consolidado progresivamente. La versión modernizada del 40 El sistema SICOIN (o sea, el sistema contable), implementado por el MdF , registra y consolida múltiples transacciones financieras para producir información y estados financieros para reflejar la situación financiera y fiscal del gobierno central. El sistema SICOIN forma parte del IFMS llamado SIAF. El otro sistema era el SIAFITO (el pequeño “SIAF”) para los ministerios y secretarías del gobierno central. Capítulo IV. Estudio de Casos  61 SICOIN basada en una plataforma totalmente de web permite que las agencias de línea interactúen con el sistema vía internet, permitiéndolo a las agencias que formulen, modifiquen y ejecuten sus presupuesto de manera descentralizada, facilitando así la entrega de servicio. El enfoque descentralizado también le brinda información a la Tesorería acerca de las demandas de efectivo de las agencias de línea, demandas que se satisfacen de conformidad a un plan de efectivo y la disponibilidad de impuestos dedicados. Al mismo tiempo, el MdF consolida centralmente la información financiera y controla el uso de los recursos. Conceptualmente, los sistemas AFP se diseñaron para preservar la macro estabilidad y facilitar la entrega de servicios y el SIAF juega un rol crítico en lograr ambos objetivos. Los resultados claves logrados incluyen: a) Mayor efectividad, eficiencia y transparencia de la gestión y control de del sector de finanzas publicas, según observado por el progreso hacia el logro de los principales indicadores de resultados: (i) el presupuesto nacional ahora incluye indicadores de desempeño mejorados y consistentes con el marco de gastos de mediano plazo; (ii) el SIAF se ha extendido a todas las agencias del gobierno central ejecutoras de presupuestos; (iii) las funciones de presupuesto, contabilidad y la tesorería son más eficientes; y (iv) la información de ejecución del presupuesto, servicio de la deuda, transferencias y adquisiciones es accesible al público a través del internet. b) El SIAF opera dentro de una moderna plataforma. El sistema fue mejorado en su calidad a una aplicación de web y en la actualidad es totalmente operacional en todas las agencias del gobierno central y en la mayoría de entidades descentralizadas, cubriendo además aproximadamente 300 unidades a nivel de ejecución. El sistema incluye la mayoría de funciones AFP. c) Los nuevos procedimientos y sistemas de administración financiera se implementaron con éxito en todas las municipalidades. d) Se está implementando un sistema totalmente integrado de planilla en todas las agencias del gobierno, incluyendo los sectores de salud y educación. e) Se ha desarrollado y se está implementando un sistema automático de flujo de trabajo para apoyar los procesos de auditoría de la Oficina del Contralor. f) La aplicación de e-procurement ya está operando y registra todas las transacciones de las agencias del gobierno 41 central y gradualmente se expande a las entidades descentralizadas y a las municipalidades. De hecho, la estabilidad macro económica de Guatemala refleja una larga tradición de políticas fiscales y monetarias prudentes. En los últimos 10 años, el promedio de la tasa de inflación ha sido 3.2% y la carga de la deuda en términos del PIB ha sido 20%; la más baja en Centro América. IV. Retos que Continúan Aunque el SIAF ayuda a manejar los procesos AFP del país, algunas prácticas han aminorado la credibilidad del sistema. Estas prácticas se relacionan con la creación de fideicomisos y otros mecanismos para ejecuta recursos presupuestados fuera del presupuesto. La razón principal para la creación de estos mecanismos es la engorrosa legislación para adquisiciones que dificulta la ejecución presupuestaria dentro de un año fiscal, especialmente para contratos plurianuales. La presión sobre oficiales del gobierno y políticos en mostrar resultados también ha influenciado la creación de estos mecanismos, socavando aun más la credibilidad de los sistemas AFP. Por lo general, estos mecanismos no son transparentes ya que la mayoría son regulados por legislatura privada y, como resultado, los sectores ejecuten sus presupuestos fuera de del SIAF, que únicamente registra una transferencia de presupuesto que afecta la calidad de la información. Los aspectos legales en torno a estas quejas son de suma importancia para la credibilidad del presupuesto y, aunque es cierto que la actual legislación prohíbe y castiga la generación de acumulaciones sin disponibilidad de partidas presupuestarias, la práctica de generar acumulados fuera del presupuesto ha sido frecuente. Estos casos se han denominado ‘deuda flotante.’ El motive principal es que no se han aplicado sanciones efectivas para castigar y disuadir este tipo de práctica y los sectores continúan usando estos mecanismos. Se han incorporado soluciones parciales en las funciones del SIAF para atacar estos problemas a través del modulo de contratos que registra la información pertinente de los contratos plurianuales. Fuente: Expertos del Banco Mundial: José Eduardo Gutiérrez Ossio, Alberto Leyton (TTL), Antonio Blasco; MdF Guatemala. 41 Aunque la aplicación no soporta las transacciones en línea (por ejemplo licitaciones o compras electrónicas), este sistema ha tenido éxito en promover niveles más altos de transparencia en las prácticas de adquisiciones públicas según se evidencia por las percepciones de usuarios y un reciente reconocimiento otorgado por el gremio del sector privado en Guatemala. 62  Sistema de Información de Administración Financiera 28. Paquistán El Banco Mundial ha participado en un proyecto completado y otro activo en Paquistán que contienen grandes componentes SIAF. Se percibió que el proyecto completado fue clasificado de Satisfactorio en el IFE, pero se redujo de clasificación en las tasas GEI (Tabla 16). El proyecto completado costó $34 millones, de los cuales $18.4 millones fueron para el componente TIC del SIAF. El proyecto active tiene cifras similares para el TIC del SIAF ($18.7 millones), pero el costo total del proyecto es $93 millones. Los principales hallazgos del IFE destacan la necesidad de compromiso y apoyo por parte del gobierno y que el diseño del proyecto se enfoque en mejoras al sistema contable (en lugar del PEM). Algunos de los desafíos observados en el IFE incluyen: • Asuntos político económicos (Resistencia a los cambios de los gobiernos provinciales); • Gestión de proyectos y capacidad técnica débiles para la implementación del Sistema de Tesorería; y • Resistencia a la separación de Auditoria y Cuentas; falta de prospectos profesionales para el personal del TI. Tabla 16: Tasas IFE e GEI del proyecto de la Tesorería en Paquistán P036015 - Mejoras al Proyecto de Informes y Auditorias Financieras (Tesorería) Tasas IFE GEI Resultado: Satisfactorio Moderadamente Insatisfactorio Sostenibilidad: Probable Probable Impacto en Desarrollo: Substancial Substancial Desempeño del Banco Performance: Satisfactorio Insatisfactorio Desempeño del Prestatario:: Satisfactorio Insatisfactorio Capítulo IV. Estudio de Casos  63 Caso 5 : Mejoras a Informes y Auditorias Financieras en Pakistán (PIFRA) I. Antecedentes (objetivos, motivación) El proceso para mejorar los informes fiscales y financieros en Paquistán se inició al inicio de la década de 1990 después que las observaciones del Banco Mundial y el FMI, y un estudio de diagnóstico realizado por el Auditor General de Paquistán (AGP) indicaron que el sistema contable y de informes (manual en aquel tiempo) no cumplía con los estándares adecuados para informes financieros. Es de notarse que tanto la contabilidad con la auditoria era dirigidos por el AGP (una anomalía muy común antes de 1947) y los informes presupuestarios emitidos por el Ministerio de Finanzas (MdF) no se reconciliaban plenamente con los informes contables del AGP y de los AG provinciales. El Catalogo de Cuentas (CoA) no cumplía con los estándares de Estadísticas Financieras Gubernamentales (GFS) del FMI para los informes fiscales, y ni los informes financieros ni fiscales se entregan dentro del tiempo debido ni eran confiables. Con el fin de vencer estos desafíos, el Departamento de Auditoria de Paquistán (PAD) lanzó el Programa para Mejorar los Informes Financieros y de Auditoria de Paquistán (PIFRA) en 1995 con apoyo del IDA. Se han ejecutado dos proyectos bajo este programa - PIFRA I y PIFRA II. PIFRA I se complete en 2005, y el PIFRA II, lanzado en el 2005, está actualmente en curso y se espera cerrarlo el 31 de Diciembre del 2010. El programa PIFRA busca (a) modernizar el marco institucional para presupuesto y contabilidad, mediante el fortalecimiento de prácticas de administración financiera , hacer más estrictos los controles internos para minimizar la ocurrencia de errores e irregularidades en los procesos de pagos y facturas; (b) introducir sistemas modernos y automatizados para apoyar los procesos de presupuestos y contables; (c) establecer la capacidad para generar información financiera completa, confiable y a tiempo para cumplir con los requisitos de informe establecidos por ley y facilitar la toma de decisiones informadas por el gobierno; y (d) modernizar los sistemas de auditoría del gobiernos, los procedimientos y la adopción de estándares de auditoría aceptadas internacionalmente. II. Diseño (características incluyendo el alcance, funcionalidad, y dimensiones técnicas) Se esta implementando un SIAF Gubernamental Integrado (G-SIAF) de gran tamaño y crítico a la misión en todo el país para que sirva como punta de lanza de las reformas y que asista al gobierno en los procesos funcionales asociados con la contabilidad y presupuestos en los niveles Federales, Provinciales y de Distrito. El G- SIAF se ha implementado usando un paquete de software comercial conocido internacionalmente (SAP) adquirido después de una licitación internacional competitiva. Los requerimientos funcionales del sistema fueron desarrollados por una firma consultora internacional y los costos directos relacionados con la implementación de sistemas han sido alrededor de US$ 40 millones, comparables con los costos de proyectos similares en otros países. El sistema se implementó en una arquitectura parcialmente distribuida: (a) Las transacciones de Presupuesto y Contabilidad del Gobierno Federal se realizan en un servidor central ubicado en Islamabad; (b) Las transacciones de Presupuesto y Contabilidad de los Gobiernos Provinciales se realizan en servidores ubicados en cada una de las capitales Provinciales, Lahore-Punjab, Karachi- Sindh, Peshawar- NWFP y Quetta- Baluchistan; (c) Las transacciones de presupuesto y contabilidad de gobiernos distritales se realizan en los servidores de las correspondientes Provincias. III. Implementación (toma de decisiones, procesos, costo, duración, #de usuarios, estado operacional) El Proyecto es manejado por una Dirección PIFRA en la oficina del AGP. La orientación de políticas es brindad por un comité directriz con representantes de todos los principales actores incluyendo el MdF, los Departamentos de Bomberos de las Provincias, y el Contralor General de Cuentas. El sistema Financiero Contable y de Presupuesto (FABS, nombre dado a la solución G-SIAF implementada) actualmente es usado por los gobiernos Federales, Provinciales y Distritales para: i) Preparar y recopilar los Estimados del Presupuesto Anual y cumplir con los requerimientos de informe asociados; ii) Ejercer control presupuestario ex-ante en, y permitir el, procesamiento de todos los gastos y recibos gubernamentales; iii) Implementar el compromiso de controles en los contratos cuyos motos exceden PKR 0.5 millones; 64  Sistema de Información de Administración Financiera iv) Efectuar los pagos (actualmente vía cheques) de las cuentas bancarias que guardan los fondos del gobierno; v) Preparar la planilla para unos 1.9 millones empleados del gobierno en todos los niveles del Gobierno; vi) Efectuar los cálculos para las pensiones de todo pensionistas del Gobierno; vii) Mantener la contabilidad GPF para todos los empleados del Gobierno; y viii) Prepara informes de ejecución presupuestaria y fiscales para todos los actores incluyendo el MdF / Departamentos de Finanzas Provinciales / Ministerios de Línea y Departamentos. Se ha capacitado a un gran número de personal de gobierno, aproximadamente 35,000 funcionarios del Estado (incluyendo ejecutivos, gerentes financieros, y profesionales de la contabilidad y auditoría) y que trabajan en asignaciones relacionadas con contabilidad, auditoria y finanzas en todos los niveles del gobierno (federal, provincial, distrital y tehsil o gobierno local) con el propósito de que ejecuten sus labores cotidianas usando los nuevos sistemas. Se han utilizado las intervenciones de entrenamiento aunadas con las iniciativas de gestión de cambio para facilitar la aceptación de nuevas políticas, procesos de negocios, procedimientos y sistemas en todos los niveles de gerencia. Adicionalmente, y con la implementación del FABS, ahora la organización de Auditoria de Gobierno dispone de un repositorio de todas las transacciones de gastos y facturación del gobierno para así desempeñar sus funciones de auditoría. La organización de auditoría ha desplegado un número de herramientas automatizadas para desempeñar sus labores, incluyendo ACL y otro software. Esto ha causado que el sistema nacional de auditoría externa sea más oportuno y eficiente como resultado de la aplicación de técnicas computarizadas (CAATs), desempeño más acorde con los tiempos y auditoria basada en sistemas. IV. Impacto (eficiencia, resultados fiscales, presupuestos con calidad) PIFRA I y II introdujo grandes cambios en los informes de presupuesto, contables y financieros del gobierno así como de auditoría. El programa PIFRA I enfocó con efectividad todos los temas claves identificados en el estudio de diagnóstico y en las revisiones del Banco Mundial/FMI. El primer proyecto logró las metas de política de: (a) modernizar el marco institucional para los procesos de presupuesto y contabilidad y separar cuentas y auditoria (y colocar cuentas como departamento adjunto al MdF ); (b) diseñar un Nuevo Modelo Contable (NAM) e introducir una estructura de clasificación de presupuesto y Catalogo de Cuentas que cumpliera con los estándares contables y GFS internacionales, y; (c) diseñar e implementar un sistema de información automatizado para apoyar la función de presupuesto y contabilidad. PIFRA II, ha construido sobre esta base e introdujo metodologías modernas de contabilidad, reportes y auditoria que cubría el centro del gobierno. Como resultado, los informes financieros de cuentas ahora son más oportunos y confiables. Los informes de auditoría y certificación de estados financieros que antes se completaban y enviaban a la legislatura a los 18 a 21 meses ahora se completan y presentan a los 8 meses del final del año fiscal. Ha mejorado la transparencia gracias al fortalecimiento de los controles internos y acceso de los actores a la información financiera. Los procesos contables y de pagos ahora están totalmente automatizados y se han logrado sustancialmente los objetivos relacionados con precisión, totalidad, confiabilidad, y tiempos de las cuentas. Específicamente, PIFRA ha permitido la: a) Preparación de estados financieros de efectivo para cumplimiento con IPSAS para auditorias dentro de los 2 meses al finalizar el año; b) Presentación de informes de auditoría al Presidente y Gobernadores (para las asambleas Provinciales), basados en estándares internacionales, para su presentación posterior a las respectivas legislaturas dentro de los 8 meses después de finalizar el año; b) Establecimiento de informes fiscales mensuales y trimestrales generados por el sistema para la revisión macro-económica y análisis por parte del MdF y la comunidad internacional, y c) Al estar dentro de los tiempos los informes, esto ha aumentado la efectividad de la supervisión parlamentaria. V. Influencias (factores de éxito / fracaso) Los principales problemas enfrentados en el programa PIFRA se relacionan con : (i) asuntos político económicos, específicamente la Resistencia por parte de los gobiernos provinciales acerca del control de las funciones de gastos provinciales; (ii) la carestía de capacidad de gestión y técnica para el proyecto dentro del gobierno para implementar los modernos sistemas automatizados y computarizados; (iii) resistencia ante la Capítulo IV. Estudio de Casos  65 separación de Auditoria y Cuentas y la sensación de pérdida de prospectos profesionales para los oficiales de los cuadros de auditoría y contables; y (iv) la falta de prospectos profesionales dentro del gobierno para el personal técnico de TI. Algunas de las lecciones aprendidas que son claves incluyen: (i) el compromiso y apoyo del MdF – estos proyectos estarían enmarcados como proyectos de iniciativas de reforma del sistema de gestión del gasto público (PEM), y no únicamente reformas de sistemas contables (los hacedores ejecutivos de policitas en el MdF y las organizaciones donantes se relacionan mejor con estos); (ii) entonces se puede establecer vínculos entre el proyecto y los requerimientos bajo los prestamos basados en políticas; (iii) el gerente del proyecto debe ser un oficial ejecutivo de una unidad funcional con cierto estatus dentro de la burocracia y suficientes poderes financieros y administrativos; y (iv) se debe involucrar en el diseño a un equipo central de oficiales de las funciones torales que puedan actuar subsecuentemente como agentes de cambio. Los asuntos institucionales y político económicos son más difíciles de resolver y requieren de más tiempo para su resolución que los asuntos técnicos. Finalmente, la reforma de procesos subyacentes de gestión fiscal debe ser la base para diseñar el sistema. Fuente: Ali Hasim [basado en la supervisión de la implementación de PIFRA I y II (P036015 y P076872) hasta ahora] 66  Sistema de Información de Administración Financiera Capítulo V. Conclusiones ¿Que hemos aprendido que sería útil para proyectos futuros? En base a una revisión de Proyectos SIAF completados y activos, surge un numero de ‘lecciones aprendidas’ por los gerentes de las operaciones y las gerencias que ameritan una atención especial al implementar reformas SIAF. Estas se resumen a continuación en conjunto con los prerrequisitos y recomendaciones SIAF y los comentarios de cierre. 29. Hallazgos Se puede considerar que las soluciones SIAF son ‘sistemas complejos. 42 Estos sistemas de información exhiben una ‘complejidad organizada’ y el principal desafío es integrar un número limitado de funciones AFP interconectadas a través de un sistema centralizado que soporta operaciones descentralizados de todo el país. En una edición especial de Science Magazine se destaca que: “los sistemas complejos son sistemas en proceso que evolucionan constantemente y se despliegue a través del tiempo” (W. Brian Arthur) y “un sistema complejo es uno que, por diseño o por función, o por ambos motivos, es difícil de entender y verificar” (Weng, Bhalla & Iyengar). 43 Por ende, el diseño e implementación de soluciones SIAF efectivas es un proceso de reforma desafiante y requiere del desarrollo de soluciones específicas al país para satisfacer un número de requerimientos funcionales y técnicos relacionados con la agenda AFP. Basándose en el conjunto de datos disponible, el cual es relativamente pequeño (94 proyectos), Las propiedades de las soluciones SIAF observadas no se prestan muy bien a las correlaciones o enunciados de casualidades. No obstante, se pueden sacar un número de conclusiones útiles en base a las experiencias logradas en el diseño e implementación de soluciones SIAF desde 1984. Estas se presentan a continuación: 1. Son importantes el compromiso político y apropiación del prestatario El Banco Mundial necesita asegurar que los líderes de alto nivel en el gobierno comuniquen su interés y compromiso sólido a la reforma SIAF, junto con su disposición de hacer sacrificios en caso que sea necesario. Adicionalmente, desde una etapa temprana de la implementación del proyecto se debe anunciar una fecha meta para completar el SIAF, mismas que debe monitorearse de cerca desde el más alto nivel. Otro aspecto importante del liderazgo es la consistencia. Con frecuencia, el entusiasmo y compromiso inicial de líderes en Proyectos SIAF se aplaca o se pierde en la medida que van implementando los proyectos. Este tipo de desafíos burocráticos requiere campeones en la implementación que mantengan sus posiciones a través de todo el proyecto además del conjunto correcto de incentivos para hacer que las reformas recién instauradas tengan vida más allá del periodo del campeón. El peligro de depender del compromiso y dedicación personal de unas pocas personas adquiere otras proporciones en los proyectos SIAF. La apropiación e involucramiento pro-activo del cliente en definir las necesidades es imperativa. 42 Un sistema complejo es una red de componentes heterogéneos que interactúan de manera no lineal para que surja el comportamiento emergente. Emergente es la manera en que los sistemas y patrones complejos surgen de una multiplicidad de interacciones relativamente simples (Wikipedia). 43 Science Magazine, Vol. 284. No. 5411 (1999) “Complejidad y la Economía”, W. Brian Arthur, Abril 2 1999: 107-109. 67 68  Sistema de Información de Administración Financiera Los proyecto SIAF comprensivos toman un mínimo de seis a siete años en completarse, y durante este periodo hay por lo menos un ciclo electoral. Las elecciones pueden tener un impacto significativo en los proyectos de reforma AFP dado los cambios en las posiciones claves de mandos y las prioridades de los nuevos gobiernos. Por tanto, es crucial contar con la continuidad del compromiso inicial de los líderes con el fin de asegurar la introducción de cambios necesarios en los procesos de negocios y la cultura AFP de las organizaciones dentro del marco del proyecto. También debe evitarse el cambio frecuente en los equipos de personas del Banco Mundial para asegurar la consistencia y continuidad en el apoyo de asesores y en monitorear el progreso durante la implementación del proyecto. 2. El éxito depende de la preparación adecuada Entre más tiempo se tiene disponible para diseñar los Proyectos SIAF durante la etapa de preparación, mas es la probabilidad que todos los componentes eran diagnosticados exhaustivamente y, potencialmente, que se acorte el periodo de implementación. El desarrollo de requisitos funcionales y técnicos, de estimados de costo/tiempo y planes de adquisición/desembolso (y los borradores de los documentos de licitación) deben completarse antes de que la Junta Directiva dé su aprobación. 3. Las prioridades y secuencias SIAF deben atenderse cuidadosamente No existe una receta para la secuencia y priorización ex-ante de proyectos de reformas SIAF pero si existen algunos principios orientadores muy útiles. Los proyecto SIAF en donde las precondiciones para reformas AFP fueron diagnosticadas apropiadamente y se desarrolló un plan de acción con tiempos de ejecución y la secuencia de las actividades de reforma tienen a producir soluciones más efectivas en un tiempo relativamente más corto. Un diagnostico rápida de las funciones claves AFP (o sea, el Cuestionario SIAF) o un estudio diagnóstico más comprensivo (el diagnostico PEFA) completado durante o antes de la fase de preparación ayuda considerablemente a identificar las prioridades y secuencias de acciones claves basadas en las condiciones especificas del país para mejorar el desempeño de proyectos SIAF. Como aspectos críticos en una Buena gestión financiero, se necesita instalar o diseñar una arquitectura contable basada en Buenos estándares, y la capacidad adecuada para auditoria SIAF debe estar disponible dentro del gobierno. En general, se aconseja un abordaje en capas o estratos en donde un sistema básico de procesamiento de transacciones y contable se implementa primero para automatizar la ejecución presupuestaria e informes, seguido de mejoras en otras áreas. 4. Enfocar en el desarrollo de capacidad interna del cliente en una temprana etapa del proceso es crucial Uno de los factores claves que inciden en el desarrollo de exitosas soluciones SIAF alineadas con los objetivos de las reformas es el fortalecimiento de la capacidad de oficiales del gobierno. Sin embargo, mejorar la capacidad también es un problema muy complejo, en parte por las peculiaridades de las estructuras públicas de salarios e incentivos dentro de un país. Se debe evitar el uso excesivo de consultores externos para realizar las tareas de los oficiales del gobierno (especialmente en ambientes de poca capacidad), y las organizaciones AFP claves deben contar con un plan de desarrollo de capacidades empezando desde la fase de preparación de los proyectos SIAF, con el fin de asumir la responsabilidad de realizar todas las operaciones cotidianas vía los sistemas de información. Capítulo V. Conclusiones  69 5. La implementación SIAF es suficientemente compleja para merecer un proyecto dedicado Por lo general, tienen mejor resultados los proyectos que enfocan exclusivamente en la difícil tarea de implementar soluciones SIAF en lugar de un conjunto más amplio de reformas del sector público con un gran número de componentes no relacionados. La implementación SIAF es lo suficientemente compleja como para merecer un proyecto, equipo y contrapartes dedicadas, todas enfocadas en los objetivos claves de reformas AFP. Se deben evitar actividades ambiciosas integradas en AFP o insertar un gran componente SIAF en un proyecto más amplio de reformas del sector público. 6. La escala de la solución SIAF incide en la implementación Los Proyectos SIAF comprensivos (Tipo 1), diseñados e implementados principalmente a través de fondos del BM, constituyen la mayoría de proyectos completados (32 de los 55). La mitad de estos proyectos (16) son soluciones TIC a nivel de todo el país con una cobertura comprehensiva. La otra mitad resulta en sistemas centralizados que más adelante se expandieron a través de proyectos consecutivos. Como se explicó antes, estos enfoques diferentes se deben principalmente a las características regionales, no obstante, y en general, los Proyectos SIAF comprensivos han tenido más éxito que los demás tipos de proyectos. 7. La presencia de un experto TIC en el equipo del Banco Mundial es importante Contar con una persona del Banco con experiencia TIC en el grupo operativo puede ayudar en las etapas de diseño, adquisición e implementación de Proyectos SIAF y contribuir a la acumulación de memoria institucional para brindar consejos de calidad y proyectos con mejor desempeño. Se espera que los grupos operativos supervisen de cerca el diseño e implementación de todas las soluciones TIC SIAF para asegurar el desarrollo oportuno de la infraestructura con la funcionalidad y tecnología deseadas y minimizar los riesgos de corrupción. En este sentido, tanto los especialistas TIC y del sector público deben trabajar estrechamente desde la fase de incepción, en coordinación con los especialistas de adquisición y administración financiera. 8. El número y complejidad de los paquetes de adquisiciones inciden en la duración del proyecto Si se diseñan cuidadosamente, todas las soluciones TIC SIAF pueden implementarse a través de uno o dos paquetes de Licitación Pública Internacional (LPI). Los procedimientos LPI de una/dos etapas pueden tomar por lo menos 12 a 18 meses, respectivamente. Por ende, un número pequeño de paquetes e adquisición resulta en periodos relativamente más cortos para completar los proyectos SIAF. Así mismo, el desarrollo de los documentos LPI en borrador durante la fase de preparación del proyecto puede reducir sustancialmente la duración global de la fase de adquisiciones durante la implementación del proyecto. En el Anexo 4 se resumen varias de las opciones de adquisición que se usan frecuentemente en la implementación de soluciones TIC SIAF, acompañadas con sugerencias para mejorar el diseño de los paquetes de adquisición. 9. Los Proyectos SIAF desembolsa en una etapa más tardía dado que los grandes contratos TIC se firman en fases más tardías En los Proyectos SIAF comprensivos, son normales las tasas bajas de desembolso (menos del 10%) durante las etapas iniciales de implementación. Las tasas relativamente altas de desembolso en las etapas tempranas son visibles únicamente en operaciones de apoyo en 70  Sistema de Información de Administración Financiera emergencias en donde las soluciones TIC SIAF se implementan a través de licitación internacional limitada o contratación directa. Los desembolsos en Proyectos SIAF comprensivos tiende al alza después de firmar el contrato y la mayor parte de los pagos se realizan durante las etapas de aceptación del despliegue y operacionales, generalmente durante el ultima año de los proyectos. 10. Los riesgos relacionados con TIC necesitan ser identificados claramente durante la preparación del proyecto Es de aceptación general que el uso de soluciones apropiadas de Tecnología de la Informática y Comunicación en las operaciones del sector público y en procesos de toma de decisiones mejora el buen gobierno. Debe señalarse que, mientras TIC puede usarse efectivamente para detector y reducir la corrupción y otros riesgos, también brinda oportunidades para nuevos tipos de prácticas corruptas. La implementación de soluciones TIC SIAF a gran escala (y costosa) en un ambiente con mecanismos de control internos o externos inadecuados y una débil rendición de cuentas puede aumentar la probabilidad de corrupción. La adquisición de sistemas TIC en un ambiente de alto riesgo requiere un monitoreo detallado y mecanismos de control apropiados. Aunque se atiendan todas las preocupaciones de seguridad de la información y gestión del sistema, la confiabilidad de los sistemas operativos y bases de datos deben asegurarse por agencia supervisora independiente y equipos TIC competentes. Durante la preparación del proyecto se debe estimar cuidadosamente el costo de las soluciones TIC SIAF en base a un diagnóstico detallado de los ‘parámetros de diseño’ claves (número total de usuarios concurrentes o usuarios del sistema web, oficinas o nódulos que serán conectados, referencias de rendimiento del servidor, ancho de banda adecuado para conexión de la red, etc.) y los ‘requerimientos del sistema’ básicos (funcionalidad del software de la aplicación SIAF , estimados de la carga de trabajo, almacenaje de datos y requerimientos para el procesamiento de transacciones, etc.). No es probable que se logre un estimado de costos realista durante la preparación del proyecto si estos parámetros de diseño y requerimientos del sistema están ausentes. Dada esta incertidumbre inicial, esto puede conllevar a la aceptación de márgenes de error (o contingencia) relativamente grandes para soluciones de TIC SIAF, resultando en costos TIC mucho más altos que las tasas de mercado. Por tanto, los estimados de costos iniciales deben verificarse en base a los costos actuales de soluciones similares en otros proyectos que usan la Base de Datos SIAF y otras Fuentes para reducir el riesgo de costos excesivos o corrupción. El proyecto y los miembros del grupo operativo además deben ser cuidadosos en sus interacciones con los postores/proveedores, especialmente durante la fase de adquisiciones y ejecución de contratos con el fin de asegurara una competencia justa. Se pueden atender algunos de estos aspectos claves durante la preparaciones del Manual de Operaciones del Proyecto (POM) mientras se definen los roles y responsabilidades de todos los miembros del equipo del proyecto y se aclaran las expectativas de los Comités de Evaluación y Unidad de Implementación del Proyecto. Los grupos operativos deben revisar la composición de los Comités de Evaluación y competencias de los oficiales designados para asegurar que los expertos temáticos participen en la evaluación de las propuestas técnicas y los miembros claves del equipo del proyecto y los gerentes deben comentar por escrito sobre todas las soluciones propuestas. Capítulo V. Conclusiones  71 30. Prerequisitos En la mayoría de Proyectos SIAF completados con éxito relativo es visible que existe un enfoque adecuado en preparar las bases para una implementación exitosa de las soluciones TIC. Los elementos centrales de este ambiente habilitador pueden llamarse ‘prerrequisitos SIAF’ que se esperan estén sustancialmente completados antes de firmar el contrato con el proveedor(s) de SIAF para reducir complicaciones potenciales durante las etapas de desarrollo del sistema y del despliegue. Estos prerrequisitos se destacan en un número de notas de orientación técnica y documentos de trabajo relacionados con el diseño e implementación de soluciones SIAF (Anexo 1). Claro está que el contexto del país incidirá hasta qué punto se satisfacen los prerrequisitos ex-ante y por ende habrá también un grado de subjetividad para cualquier diagnostico. Algunos de los prerrequisitos claves SIAF (también incluidos en la lista de cotejo o checklist y Cuestionario SIAF presentado en el Anexo 2) visible en los proyectos completados/en curso se describen a continuación en tres grupos (recursos funcionales, técnicos y humanos): Aspectos Funcionales 1. Mejorar la clasificación presupuestaria En la mayoría de Proyectos SIAF quizás se requiera de un tiempo sustancial para mejorar varios segmentos de la clasificación presupuestaria (por ejemplo, económico, funcional, programa/actividad, administrativo) para apoyar el proceso estándar de presupuesto anual así como la transición al MTBF/MTEF, presupuestos en base a programas y gestión de la inversión pública. Estas mejoras deben estar sustancialmente completadas antes de los realizar los esfuerzos de desarrollo del software SIAF (lo ideal sería antes de firmar el contrato con los que desarrollan el SIAF). 2. Desarrollo de un catalogo de cuentas unificado, integrado con la clasificación presupuestaria Es esencial contar con la presencia de un catalogo de cuentas (CoA), armonizado/integrado con la clasificación presupuestaria (BC) antes de iniciar cualquier esfuerzo de desarrollo de SIAF y así sacarle provecho a todo el potencial del software de aplicación en registrar y reportar todas las transacciones con un esfuerzo mínimo y máxima flexibilidad. Por lo general, el CoA se implementa como un sub conjunto del segmento económico del BC. Más bien, se puede diseñar un CoA unificado para apoyar las distintas necesidades contables (en base a efectivo en el nivel central y en base de acumulados para las unidades de ejecución). 3. Mejora de operaciones de Cuenta Única del Tesoro Hay un número de formas para implementar una Cuenta Única del Tesoro (CUT) según las condiciones específicas al país (regulaciones y arreglos del sistema de pagos electrónicos, etc.). En muchos países se prefiere la operación centralizada CUT para monitorear las colectas diarias y mejorar el manejo de efectivo durante la ejecución presupuestaria. Se debe establecer una infraestructura CUT confiable antes de implementar las soluciones SIAF dado que los módulos centrales del sistema de información dependerán de los enlaces directos y seguros con el sistema bancario y las operaciones EPS establecidas para mejorar la eficiencia operacional y proyección de efectivo, y las practicas de gestión de recursos. 72  Sistema de Información de Administración Financiera 4. Desarrollo de mecanismos de control y monitoreo de compromisos Las soluciones SIAF diseñadas apropiadamente pueden brindar herramientas extremadamente útiles para registrar todos los compromisos (o sea, gastos actuales, costos recurrentes y compromisos contractuales), monitorear las obligaciones y dar retroalimentación útil para el manejo de efectivo. Por tanto, la presencia de mecanismos apropiados para el control y monitoreo de compromisos en el diseño del SIAF y el establecimiento de los vínculos que se necesitan con los sistemas de información pertinentes (adquisiciones, gestión de activos, HRMIS/planilla) son muy importantes previos al desarrollo del software SIAF para asegurar el desarrollo de las capacidades que son necesarias durante la implementación del SIAF. 5. Establecimiento de funciones de manejo de efectivo El desarrollo de un eficiente modulo de manejo de efectivo dentro de las soluciones SIAF depende de varios factores críticos (legal/marco institucional, existencia de una unidad capacitada de manejo de efectivo, enlaces con los sistemas de información AFP pertinentes, infraestructura CUT confiable, etc.), que deben estar instalados antes del desarrollo del software de aplicación. Aspectos Técnicos 6. Establecimiento de una red de comunicaciones segura a escala nacional Dado que la mayoría de soluciones SIAF contemporáneas son aplicaciones web, la precondición técnica más importante antes de cualquier implementación SIAF es la existencia de una red confiable a escala nacional. Por lo general, los usuarios internos de los módulos SIAF (ministerios de línea, oficinas regionales/distritales, auditores, parlamento, etc.) están conectados a las aplicaciones web centralizadas a través de una segura y virtual red privada (VPN) que puede establecerse en cualquier infraestructura pública de red. Para los usuarios externos del SIAF (unidades ejecutoras de los ministerios de línea, gobiernos locales, municipalidades) y grupos de interés (ciudadanos, negocios, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones internacionales), se ha desarrollado un portal web para brindar acceso autorizado a los recursos/capacidades del SIAF. El Banco Mundial generalmente apoya la provisión e instalación de equipo de redes para establecer la conectividad necesaria de redes. No obstante, se espera que el gobierno contribuya al establecimiento de las conexiones físicas de las redes en la infraestructura de redes del país antes de firmar los contratos LPI con el proveedor(es) de las soluciones SIAF. 7. Preparación de centros de sistemas/datos centers La rehabilitación o construcción de las instalaciones del Centro del Sistema Central (MSC) y el Centro de Continuidad de negocios (BCC) (o Centro de Recuperación del Desastre (DRC), como réplica del MSC) debe estar sustancialmente completada antes de firmar los contratos TIC para la implementación del SIAF. Los especialistas relacionados de TIC del gobierno deben estar activamente involucrados en estas actividades para desarrollar el manejo crítico del sistema y capacidades de apoyo. Capítulo V. Conclusiones  73 Recursos Humanos 8. Presencia de un equipo central de especialistas TIC dentro de las organizaciones AFP En la mayoría de países, el número total y niveles de habilidades de especialistas TIC que trabajan en los departamentos de TI de organizaciones AFP son inadecuados. Las entidades públicas tienden a depender en la subcontratación de sus necesidades de TIC La subcontratación es necesaria para establecer y mantener la infraestructura TIC. No obstante, la administración del sistema y las tareas de seguridad de la información, así como asegurar la confiabilidad de las bases de datos centrales y controlar el acceso de usuarios son responsabilidad de la agencia implementadora. Por tanto, se debe reclutar un equipo central de especialistas TIC dedicados dentro de la entidad implementadora en las primeras etapas y se debe completar su capacitación en habilidades TIC centrales antes de cualquier participación con el proveedor(es) seleccionado para la solución SIAF. Estos especialistas tecnecios generalmente trabajan bajo el Departamento TI o dentro de alguna Empresa Estatal establecido por el beneficiario para asegurar la sostenibilidad de personal técnico capacitado y experimentado vía los incentivos necesarios. 31. Recomendaciones Las unidades de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM) y la de Administración financiera (FM) del Banco Mundial tienen una amplia experiencia en la modernización de sistemas de Gestión de las Finanzas Publicas (AFP) y particularmente en definir los requerimientos funcionales y arquitectura tecnológica para soluciones SIAF integradas. En base a las lecciones aprendidas en proyectos SIAF, especialmente en la región Europea y de Asia Central (ECA) del Banco, ha habido un intento para definir los pasos básicos en el diseño e implementación de proyecto SIAF y de aplicar este enfoque de forma consistente en un número de proyectos nuevos iniciados a partir de 2005. En el Anexo 2 se presenta un checklist para los grupos operativos involucrados en el diseño de Proyectos SIAF y el Cuestionario SIAF simplificado usado en el diseño de varios proyectos financiados por el Banco. Esta sección cubre las recomendaciones relacionadas con (i) el diseño e implementación, (ii) indicadores de desempeño, y (iii) calidad y confiabilidad SIAF. Recomendaciones para el diseño e implementación de Proyectos SIAF 1. Identificar las necesidades de reforma AFP del Gobierno (¿Qué? ¿Porque?)  Diagnosticar la capacidad y practicas existentes (o sea, PEFA, Cuestionario SIAF) para identificar las fortalezas y posibles mejoras.  Con el Gobierno, asistir en el desarrollo de una Estrategia de Reforma AFP (en caso que no exista), fijando las prioridades y necesidades operacionales del Gobierno.  Identificar Prioridades y Secuencia de las acciones de reformas AFP.  Desarrollar el Diseño Conceptual cubriendo la revisión funcional de organizaciones AFP, las recomendaciones para mejorar la capacidad institucional, y la definición de módulos SIAF funcionales (procesos de negocios y flujos de información), junto con los cambios de procedimientos y organizacionales que se necesitan.  Brindar apoyo de asesoría y entrenamiento para las necesidades específicas de reforma AFP, de ser necesario. 74  Sistema de Información de Administración Financiera 2. Desarrollar soluciones a la medida (¿Cómo? ¿Donde? ¿Cuando?)  Diagnosticar la capacidad TIC existente (usando una metodología como COBIT 44 o ITIL 45).  Desarrollar una Estrategia de Modernización TIC o de e-Gov (en caso que no exista).  Desarrollar el Diseño de Sistemas para definir los requerimientos funcionales SIAF , arquitectura tecnológica (infraestructura de red, software de aplicación, servidores centrales y almacenaje de datos, hardware a nivel de campo, sistemas de ingeniería, seguridad, gestión y apoyo de sistemas/redes) y método de implementación, alineado con el Diseño Conceptual.  Preparar estimados de costo/tiempo realistas, así como los planes de adquisición/desembolso.  Identificar los Prerrequisitos SIAF que deben completarse antes de firmar los contratos con el desarrollador (es) del sistema de TIC SIAF.  Desarrollar las Especificaciones Técnicas detalladas de todos los sistemas TIC, alineado con el Diseño del Sistemas, y los paquetes relacionados de adquisiciones (LPI de una o dos fases).  Coordinar con las iniciativas de e-Government y otros proyectos públicos TIC de gran escala para asegurar el cumplimiento con los estándares de inter-operatividad y compartir los recursos en común. 3. Fortalecer la capacidad institucional para manejar las actividades del proyecto con efectividad (¿Quienes?)  Formar un Grupo de Manejo de Proyecto (PMG) compuesto por gerentes claves de todos los grupos de actores. Establecer una Unidad de Implementación del Proyecto (PIU) dentro de la estructura organizacional del cliente para construir/fortalecer la capacidad institucional para preparación e implementación (en base a los sistemas de país existentes, en lo posible). Se espera que la PIU brinde apoyo administrativo y de adquisición al PMG.  Promover el uso de sistemas de país para (a) coordinación y administración de proyectos de inversión de gran escala; (b) gestión, contabilidad, reportes, auditoría financiera; y (c) adquisición (en caso que los estándares de país están alineados con los lineamientos del Banco).  Preparar borradores de TdR (selección de consultores) y documentos LPI (requerimientos técnicos para el suministro e instalación de soluciones TIC SIAF) antes de la aprobación de la Junta Directiva, en lo posible.  Establecer mecanismos para el monitoreo y evaluación (M&E) de actividades de implementación, adquisición, y administración financiera de proyectos (encuestas, marcos de vencimiento, etc.). Definir claramente las mediciones de éxito para el proyecto.  Diseñar las actividades claves para el desarrollo de capacidades y gestión de cambios. La Figura 32 muestra una presentación gráfica de los pasos anteriores, destacando las prioridades típicas y secuencia de acciones, junto con la duración esperada de cada paso. Se espera que estas 44 COBIT: Control Objectives for Information and related Technology/Objetivos de Control para Informacion y Tecnoclogia Relacionada 45 ITIL: Information Technology Infrastructure Library/Biblioteca de Infraestructura de la Tecnologia de la Informacion Capítulo V. Conclusiones  75 fases estén casi completadas durante la preparación de los proyectos SIAF, idealmente dentro de 18 a 24 meses. La duración total antes de iniciar la fase de adquisición de las soluciones SIAF, incluyendo los períodos de aprobación y efectividad, puede ser alrededor de 2 a 3 años, como mínimo. Sin embargo, es extremadamente importante desarrollar un diseño realista del proyecto e iniciar las actividades de desarrollo de capacidades y asesoría de apoyo en las etapas tempranas para minimizar los riesgos en la implementación. Muchos Proyectos SIAF se benefician del Avance de Preparación de Proyectos (PPA) o de subvenciones de donantes para financiar las actividades de preparación hasta alcanzar la efectividad del proyecto. En el Anexo 10 se presenta un resumen de Proyecto SIAF ECA completados/activos. El enfoque de diseño e implementación SIAF descrito en esta sección se utilizó en varios proyectos ECA (como en Ucrania, Georgia, Moldava), así como en la verificación de la metodología de diseño en actividades en curso (Republica Kyrgyz, Tayikistán) a partir del 2005. La parte inferior presenta los avances en la tecnología de información (hitos en la introducción de innovación web) junto con la tendencia general en iniciativas de e-Government, destacando la evolución del programa eEurope, ya que estos son pertinentes a la mayoría de sistemas T/S implementados en ECA. En la Figura 33 se muestran los documentos claves de diseño que se esperan sean preparados durante la preparación de Proyectos SIAF. En el DEP (Ver la Figura 34) se debe establecer claramente el vinculo entre el plan de adquisiciones (PP) y las actividades del componente. Siempre es aconsejable simplificar el diseño SIAF y minimizar la carga de trabajo durante la y así poder combinar actividades similares bajo un componente. Por ejemplo, la asesoría de apoyo, desarrollo de capacidades y el entrenamiento se pueden agrupar bajo un componente y la implementación SIAF se puede agrupar en otro. Así mismo, se puede diseñar cada actividad para que cobra la asistencia técnica o las necesidades de entrenamiento similares (las actividades altamente fragmentadas son difíciles de monitorear y vincular con el PP). Se espera que cada paquete de adquisiciones cubra una o más de estas actividades. Es buena idea vincular cada actividad con un paquete de adquisiciones para simplificar el diseño del proyecto. Esto también ayuda en la simplificación de cálculos para los estimados de costos, necesidades de financiamiento y el plan de desembolso. Al relacionar un paquete de adquisiciones con más de una actividad se tiende a dificultar mas la gestión de recursos del proyecto y el monitoreo de resultados/productos por el aumento en la complejidad. 76  Sistema de Información de Administración Financiera Capítulo V. Conclusiones  77 Figura 32: Diseño del SIAF y enfoque de implementación Metodología de desarrollo del SIAF Años > 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1. Identificar las necesidades de reformas AFP del gobierno • Diagnosticar capacidad y prácticas AFP Preparación • Estrategia de Reforma AFP • Asesoría de apoyo para reformas AFP • Diseño Conceptual • Asistencia en desarrollo de capacidades AFP • Coordinación con otros donantes 2. Desarrollar soluciones a la medida El diseño del SIAF y su • Diagnosticar las habilidades y recursos ICT existentes implementación puede tardar • Estratégia ICT/e-Gov por lo menos 6 a 7 años, a • Diseño del Sistema pesar de los avances en la • Especificaciones Técnicas (docs LPI) tecnología. • Asistir en desarrollar capacidades técnicas • Coordinar c/otras inicativas de e-Gov 3. Fortalecer la capacidad e implementar el proyecto Aprobación Implementación • Grupo de Gestion de Proyecto (PMG) y PIU • Establecer red a nivel de pais SIAF take off Apoyo y Volar • Adquisición de soluciones ICT (LPI) mantenimiento solo • Implementación SIAF Impl. y prueba operacional SIAF Garantía Pos • Desarrollo de capacidades y gestión del Garantía cambio • Monitoring and Evaluation (M&E) Imagenes: jscreationzs / FreeDigitalPhotos.net 78  Sistema de Información de Administración Financiera Figura 33: Documentos de diseño típicos de SIAF desarrollados durante la preparación del proyecto Definir los Desarrollar los documentos de proyecto del objetivos de la Banco Mundial reforma AFP Plan de Implementación de Proyecto Documento de Diseño Evaluación de Conceptual Estimaciones de Proyecto costos y la AFP distribución de fondos Estrategia Planes de Adquisiciones y Diseño del Desombolsos Manual de Sistema Operaciones Documentos de Licitación Figura 34: Enlace de actividades del proyecto con los paquetes de adquisiciones Plan de Impl Proyecto + Plan de Estimaciones de Costos Adquisiciones Componente 1 Buena Práctica Actividad 1.1 Paq. Adqui. 1 Actividad 1.2 Paq. Adqui. 2 Actividad 1.3 Paq. Adqui. 3 Componente 2 Actividad 2.1 Paq. Adqui 4 Complejo Actividad 2.2 Actividad 2.3 Paq. Adqui 5 Actividad 2.4 Actividad 2.5 Actividad 2.6 Paq. Adqui 6 Capítulo V. Conclusiones  79 Recomendaciones relacionadas con los indicadores de desempeño El número promedio de indicadores incluido en el marco de monitoreo de resultados de los proyectos completados fue alrededor de 3 – con una amplia gama de 1 (Proyecto de Brasil para Gestión de Prestamos del Sector Publico) hasta 19 (Ghana – Proyecto de Asistencia Técnica al para la Gestión de Finanzas publicas).  Una revisión de indicadores de cantidad y calidad en los DEP sugiere que se necesitar desarrollar indicadores más significativos para medir de mejor manera el progreso e impacto de la Tesorería y SIAF en la habilidad del Gobierno para manejar sus finanzas. La mayoría de indicadores incluidos en los DEP e IFE realmente no miden el logro de manera significativa (debido parcialmente a que el impacto real de las soluciones SIAF en AFP requieren de varios ciclos presupuestarios para poderlos medir). Mas bien, estos indicadores reflejan los compromisos de actividad (por ejemplo, computarizar la administración financiera) o mediciones de productos. Muy pocos brindan indicadores de Resultados o aun datos de línea de base. Muchos proyectos incluyeron indicadores en los DEP que durante la reestructuración o extensión fueron omitidos o redefinidos. Estos hallazgos no son inconsistentes con muchos reportes GEI o de Grupo de Diagnostico de Calidad (QAG) que han abordado estos mismos puntos. 46 Una dirección muy prometedora para el desarrollo de robustos indicadores de desempeño para Proyectos SIAF es la de recurrir a las evaluación de indicadores de desempeño incluidos en el Gasto Publico y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA). El PEF – Marco de Medición de Desempeño – lanzado en Mayo del 2006, es una herramienta de diagnóstico en base a indicadores desarrollado por la iniciativa PEFA. El marco PEFA se ha aplicado en un número de países y los informes brindan explicaciones detalladas del desempeño de sistemas AFP a lo largo de varias dimensiones (ver el Anexo 8 - Tabla 19 – listado de los indicadores PEFA usados en 7 de 32 Proyectos SIAF activos).  Considere PEFA como vehículo por medio del cual diagnosticar el ambiente habilitador y quizás en el futuro, el estado operacional de los sistemas de información AFP. Además de los indicadores, un marco comprensivo de resultados con vínculos claros entre los objetivos, resultados intermedios e indicadores correspondientes ofrece un punto de referencia útil para medir el avance y, al final, el impacto. El Anexo 8 - Tabla 20, ofrece un objetivo de desarrollo de un proyecto piloto (PDO) con los correspondientes resultados intermedios vinculados con tres componentes: mejora de las funciones AFP, el diseño y desarrollo de un SIAF, y el desarrollo de capacidades. En cada nivel del marco se ofrecen muestras de indicadores de resultados. 46 “Quality Assessment of Lending Portfolio”, El Banco Mundial Grupo de Aseguramiento de Calidad (QAG), April 2009. 80  Sistema de Información de Administración Financiera Recomendaciones para mejorar la calidad y confiabilidad de las soluciones TIC SIAF Los nuevos Proyectos SIAF se benefician de los avances tecnológicos y ahora se diseñan con un mejor enfoque en la calidad y seguridad de información para minimizar el riesgo de corrupción y mejorar la confiabilidad de los sistemas. El amplio uso de soluciones centralizadas TIC basadas en la web y disponibles en redes de alta velocidad a escala nacional ha contribuido sustancialmente al desempeño de sistemas a partir de los primeros años de la década del 2000. Los Proyectos SIAF también se han beneficiado del alineamiento de paquetes de software de venta comercial para las necesidades del sector público (después de su adaptación), el uso más amplio de software de fuente abierta en el sector público y hardware de más rapidez. Adicionalmente a estos factores, la simplificación de procedimiento AFP y un marco legislativo estable son factores claves para obtener beneficios de los avances tecnológicos de manera efectiva. Algunos de los instrumentos que pueden estar en los Proyectos SIAF para mejorar la confiabilidad, efectividad de costos y rendición de cuentas de los sistemas de información se enumeran a continuación: 1. Uso del Sistema de Pagos Electrónicos (EPS) para todos los pagos del Gobierno En la última década, el movimiento hacia sistemas web totalmente integrados con los Sistemas de Pagos Electrónicos (EPS) para canalizar todos los pagos del gobierno directamente a las cuentas bancarias de los beneficiarios vía el uso de sistemas bancarios a escala nacional se percibe como buena práctica común en muchos países en desarrollo. 2. Beneficiosa la firma digital/electrónica para todas las transacciones financieras El uso de la firma digital/electrónica para todas las transacciones financieras y proceso inter- institucionales, y la eliminación del procesamiento de cheques y manejo de efectivo dentro de las oficinas de la tesorería/contables son otras prácticas estándares observadas en muchos sistemas T/S modernos (el Anexo 3 es una encuesta sobre el uso de EPS y Firma Digital (DS) en las practicas AFP de países ECA seleccionados). 3. Gestión de registros electrónicos Parece haber interés en usar las herramientas apropiadas para manejar los registros electrónicos como parte de las soluciones SIAF. En años recientes se han desarrollado un número de notas orientadoras (UE, Fideicomiso Internacional de Gestión de Registros) y los nuevos Proyectos SIAF incluyen los requisitos que se necesitan para la gestión de registros, además de las pistas de auditoría y otros controles para la integridad de la base de datos. 4. Publicación mensual en la web de resultados de la ejecución presupuestaria y el desempeño El desarrollo de los sitios/portales web para publicar con regularidad (mensualmente) los resultados de la ejecución presupuestaria y el desempeño, con vínculos dinámicos a bases de datos confiables para obtener actualizaciones oportunas se convierten en un indicador clave para la transparencia y disponibilidad de los sistemas T/S modernos. Las soluciones SIAF de Chile y Turquía incluyen este tipo de capacidades dinamizas para la publicación en web para presentar el desempeño actual e histórico de la ejecución presupuestaria. En muchos países se incluyen capacidades similares en el diseño de nuevos Proyectos SIAF. Capítulo V. Conclusiones  81 5. Inter-operatividad y la re-utilización de los sistemas de información En muchos países, la mayoría de las soluciones TIC SIAF desarrolladas durante la última década se han diseñado como parte de iniciativas de e-Government. Un enfoque apropiado en la inter-operatividad y la capacidad de reutilización/expansión del software de aplicación y elementos de infraestructura juegan un rol importante en el desarrollo de mecanismos efectivos para el intercambio de datos y en asegurar la sostenibilidad para los sistemas de información AFP integrados. 6. Desarrollo SIAF y gestión de proyectos en base a estándares de la industria La mayoría de Proyectos SIAF modernos están diseñados en torno a un número de estándares de la industria para asegurar el cumplimiento con las normas de la Organización Internacional de Estándares (ISO) / la Comisión Internacional Electromecánica (IEC). En general, se usa el estándar ISO 9001-2001 en la implementación de los sistemas de aseguramiento de calidad de las organizaciones AFP y usualmente se incluye como uno de los requisitos de calificación de proveedores SIAF. Los documentos de diseño SIAF incluyen un numero de desarrollos de software de aplicación, seguridad de la información, y otros requerimientos técnicos para asegurar el cumplimiento con estándares seleccionados durante el diseño e implementación de las soluciones TIC (como ISO 15022/20022 para mensajería de servicios financieros; ISO 12207 para procesos de ciclos de vida del software; ISO 15504, también conocido como SPICE (Software Process Improvement and Capability Determination/Mejora de Procesos de Software y Determinación de Capacidades), como marco para el diagnóstico de procesos; ISO 15288 como estándar de Ingeniería de Sistemas cubriendo los procesos y ciclos de vida; ISO 27002 para la seguridad de la información). 7. Uso de Software de Fuente abierta /Gratuito en las aplicaciones AFP Finalmente, hay un interés creciente en el uso de soluciones de software gratuito/fuente abierta (FLOSS) en las aplicaciones SIAF para reducir el costo y complejidad del desarrollo y mejorar la reutilización/inter-operatividad de los sistemas de información. En la última década, más de 60 países y organizaciones internacionales han desarrollado casi 275 documentos de política relacionados con usar un enfoque de fuente abierta en el sector público. 47 El razonamiento detrás de la mayoría de estas iniciativas de políticas es la mejora de gobierno vía el uso transparente y efectivo de los presupuestos para la tecnología de la información en el sector público así como los beneficios económicos/ingeniera del software de fuente abierta reutilizable. Se han aceptado la mayoría de estas incitativas de fuente abierta (70%) y a mediados del 2008 se habían tomado las acciones finales. 48 Se han desarrollado modelos de negocios apropiados para implementar estas políticas y han emergido soluciones exitosas para el sector público en base a software de fuente abierta. Entre varias incitativas altamente visibles, la UE (www.osor.eu) y América Latina (www.softwarepublico.gov.br) tienen portales de fuente abierta que merecen señalarse. 47 Cosigo abierto es un enfoque al diseños, desarrollo y distribucion gratuita de software, ofreciendo un acceso practico al codigo de fuente (Wikipedia). 48 “Government Open Source Policies”, CSIS Report, July 2008. 82  Sistema de Información de Administración Financiera Otras sugerencias a los equipos del Banco Mundial:  Las redes/sectores del Banco Mundial involucrados en el diseño e implementación de Proyectos SIAF necesitan colaborar y coordinar más intensivamente. Estos grupos operativos deben poseer experiencia práctica en el manejo de cambios institucionales complejos y, de manera global, tener una perspectiva integral de la cadena de resultados del sector pública.  Los costos de TIC SIAF (total y por usuario) presentados en este estudio (también disponible en la Base de Datos SIAF ) pueden dar retroalimentación útil para verificar los cálculos del puntos de diseños SIAF y ayudar en reducir riesgos de corrupción o variaciones extremas en los costos por usuario del TIC SIAF.  Se deben aclarar las posibles opciones (COTS / LDSW) para el desarrollo de la aplicación de software SIAF en base a un diseño de sistema detallado y el análisis realista de costos/beneficios durante la preparación del proyecto (considerando el costo total de la propiedad).  Se debe evitar el uso excesivo de consultores externos para efectuar las tareas de oficiales gubernamentales (especialmente en ambientes de un bajo nivel de capacidades), y las organizaciones claves AFP deben tener un plan para el desarrollo de capacidades empezando en la fase de preparación de los proyectos con el fin de asumir la responsabilidad de realizar todas las operaciones cotidianas por medio del SIAF.  El involucramiento de los equipos del Banco en la revisión de informes de consultores, diseño y estimado de costos SIAF, análisis de competitividad, documentos de licitación (Licitación Pública Internacional), informes de evaluación, contractos y enmiendas propuestas, así como la provisión de comentarios para mejorar la calidad y cumplimiento de estos documentos claves puede contribuir sustancialmente a la implementación exitosa de los proyectos.  Los grupos operativos deben seguir de cerca todas las etapas de adquisiciones para evitar retrasos, especialmente en los paquetes LPI de gran tamaño. La publicación oportuna y pronto de notificaciones de adquisición y asignación del tiempo adecuado para prepara las licitaciones o propuestas son importantes para mejorar la competencia y finalización de las actividades planeadas dentro de los tiempos provistos.  Siempre es aconsejable realizar un diagnostico TIC (o auditorias TI) antes y después de la implementación SIAF para mejorar la estructura de gobierno TI identificar posibles mejorar en la infraestructura, integridad de la base de datos y seguridad de la información, en base a algunos estándares de la industria (por ejemplo COBIT, ITIL). Capítulo V. Conclusiones  83 32. Comentarios de Cierre El primero paso en diseñar Proyectos SIAF es la identificación de los problemas a resolver, y acordar las prioridades y soluciones posibles con las contrapartes claves. Una valoración de los riesgos económico-políticos y el entendimiento claro del contexto e infraestructura del país también son importantes elementos para el desarrollo de soluciones realistas. El éxito en la implementación de las soluciones propuestas dependerá principalmente en el desarrollo de confianza y fortalecimiento de la capacidad institucional desde el momento de preparación del proyecto. El desarrollo de habilidades de resolución de problemas en la administración financiera y en adquisiciones también es esencial para el manejo adecuado de las actividades del proyecto. Finalmente, el asegurar la disponibilidad y sostenibilidad de la capacidad técnica necesaria y al mismo tiempo mejorar el conocimiento TI para implementar y mantener sistemas de información AFP de gran escala también son aspectos cruciales del diseño e implementación de proyectos SIAF. Igual que con el diseño e implementación de cualquier sistema complejo, el liderazgo, colaboración e innovación juegan roles importantes en el proceso. Este estudio presenta la experiencia del Banco Mundial en la implementación de soluciones SIAF desde 1984 al 2010, con un enfoque particular en el diseño, implementación y evaluación de estos proyectos. El informe preliminar SIAF (preparado por Dorotinsky y Cho en el 2003) enfocaba en 32 proyectos completados al 2002, y se encausaba en la duración, costo y tasas de desempeño de los mismos para identificar un número de factores de éxito y de fracaso. El informe documentó los resultados mixtos de los proyectos SIAF. El presente estudio pretende revisar todos los Proyectos SIAF (T/F) completados desde 1984, con un lenta AFP más amplio que se beneficia de un mejor acceso a dataos claves a nivel de proyecto que están disponibles en las bases de datos y archives del Banco Mundial. Además de la duración, costo y tasas de desempeño, el actual estudio identifica las características del proyecto, su alcance y costo de los sistemas T/F, soluciones TIC, enfoque de la preparación del proyecto, diferencias regionales en el diseño e implementación de las soluciones SIAF, y, particularmente importante, el estado operacional de los sistemas T/F. En base a los hallazgos del actual informe, 80% de los Proyectos SIAF completados fueron extendidos. No obstante, 82% de los Proyectos SIAF se completaron sin sobrepasar su presupuesto y eventualmente resultaron ser soluciones sostenibles y útiles en las cuales fundamentar otras reformas AFP adicionales. Entre los 55 proyectos completados, 49 sistemas T/S (89 %) son total o parcialmente operacionales. Lo que sugiere que, desde una perspectiva de resultados y sostenibilidad, muchos de estos proyectos lograron sus objetivos técnicos y operacionales. En base a las lecciones aprendidas se sugiere una metodología para el diseño e implementación de proyectos SIAF siguiendo una enfoque sistemático a la resolución de problemas en el dominio AFP. Se espera que el enfoque sugerido sea útil para aclarar los parámetros clave de diseño mediante el uso de un cuestionario sencillo para identificar durante el diseño del proyecto y con consistencia cual solución es para cual problema y en cual situación. Aun cuando las soluciones SIAF constantemente evolucionan y se expanden en paralelo a los cambios en las condiciones AFP y según los avances tecnológicos, se espera que la metodología mejore la calidad y confiabilidad de la próxima generación de soluciones SIAF. 84  Sistema de Información de Administración Financiera El actual enfoque de los proveedores de soluciones TIC SIAF y de países cliente se dirige al desarrollo de Nuevo software de fuente abierta y otras soluciones innovadores para satisfacer las necesidades más importantes de SIAF, con un costo y complejidad razonables, y con normas y formatos comunes para su publicación en la web (ej. Iniciativa de datos abiertos) para mejorar la rendición de cuentas y transparencia en el dominio AFP. Así mismo, es muy importante mejorar el intercambio de conocimientos y aprendizajes entre los países cliente (a través de las comunidades de práctica y plataformas de aprendizaje entre pares) y dentro del Banco Mundial para desarrollar un entendimiento en común de los actuales retos y prioridades para las reformas AFP y promover los debates en torno a las practicas emergentes, soluciones innovadoras y secuencias de las reformas AFP. Finalmente, se brindan comparaciones con aplicaciones similares en el sector privado para resaltar los patrones correspondientes de éxitos y fracasos. Debe notarse que la finalización exitosa de los Proyectos SIAF depende también de muchos otros factores externos. Los efectos adversos de asuntos económico-políticos específicos al país, eventos financieros a nivel global o los ambientes políticos que sufren cambios por ciclos electorales pueden tener un impacto sustancial durante la implementación de cualquier proyecto preparado apropiadamente y resultar en atrasos o fracasos inesperados. Aunque este estudio comienza a reducir la brecha en la literatura por medio de su enfoque exhaustivo en los aspectos particulares de la implementación de proyectos del Banco Mundial, aun queda mucho trabajo por hacer. Los estudios futuros podrían enfocar en:  Impacto en el resultado de las finanzas publicas por la introducción del SIAF (ej., informes oportunos, mejor toma de decisiones) en los diferentes países;  Un índice de fracasos significativamente más alto para los proyectos en África;  Costos para implementar el proyecto SIAF, proporcional al total de los presupuestos nacionales anuales;  Variación en los patrones de adquisiciones entre los proyectos;  Lecciones a partir de la implementación de estos proyectos en países desarrollados; y  Correlación entre los cambios notables en las políticas del Banco Mundial y/o avances tecnológicos y los Resultados de proyectos SIAF.  Datos y valoraciones de las operaciones de otros socios de desarrollo relacionados. Si están bien diseñadas, implementadas y complementadas por las reformas AFP relacionadas, las soluciones SIAF son herramientas que pueden ayudar a los gobiernos a controlar sus gastos y déficits y obtener mayores eficiencias en los proceso de preparar los presupuestos. Sin embargo, si las soluciones SIAF no se combinan con el fortalecimiento conmensurado de los controles internos, más bien pueden aumentar la oportunidad de fraude y de malversación de fondos. Anexos 85 86  Sistema de Información de Administración Financiera Anexo 1 – Referencias Abdul Khan y Mario Pessoa, “Diseño Conceptual: Un Elemento Crítico de un Exitoso Proyecto para un Sistema de Información de Administración Financiera Gubernamental”, FMI - FAD Nota Técnica 2010/07, Abril 30, 2010. Abdul Khan y Stephen Mayes, “Transición a una Contabilidad de Acumulados”, FMI FAD Nota Técnica 2009/02, 2009. Serie de Trabajos de la Región Africana No. 25, “Diseño e Implementación de Sistemas de Administración Financiera: Una Perspectiva Africana,” Enero 2002. Ali Hashim y Allister J. Moon, “Herramientas para un Diagnóstico de Tesorería”, Documento de Trabajo # 19, 2004, Banco Mundial. Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska y James A. Brumby, “Marco para el Diagnóstico de una Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública”, Agosto 2010. Cem Dener, Presentación sobre “Metodología para la Implementación de Sistemas Integrados de Administración Financiera Pública en Europa y Asia Central”, Banco Mundial, Mayo 2007. Davina Jacobs, Jean-Luc Hélis, y Dominique Bouley, “Clasificación de Presupuesto”, FMI FAD Nota Técnica 2009/06, 2009. Davina Jacobs, “Gastos de Capital y el Presupuesto”, FMI FAD Nota 8 de Guía Técnica, Abril 2009. DFID, “Revisión de la Literatura de Reforma AFP ”, Enero 2009. Dimitar Radev y Pokar Khemani, “Controles de Compromiso”, FMI FAD Nota Técnica 2009/04, 2009. Ian Leinert, “Modernizando la Gestión de Efectivo”, FMI FAD Nota Técnica 2009/03, 2009. Jack Diamond y Pokar Khemani, “Introduciendo Sistemas de Información de Administración Financiera en Países en Vías de Desarrollo” FMI Documento de Trabajo, Octubre 2005. Leszek Kasek y David Webber, “Presupuestando en Base a Desempeño y Marcos de Referencia de Gastos a Mediano Plazo en Europa Emergente”, Reporte del Banco Mundial, 2009. Marc Robinson y Duncan Last, “Un Modelo Básico de Presupuesto Basado en Desempeño”, FMI FAD Nota Técnica 2009/01, 2009. PEFA, Programa de Gasto Público y Transparencia (PEFA). Richard Allen y Daniel Tommasi, “Administración del Gasto Público – Un Libro de Referencias para Economías en Transición”, Reporte OECD-SIGMA, 2001. 87 88  Sistema de Información de Administración Financiera Sailendra Pattanayak e Israel Fainboim, “Una Cuenta Única de Tesorería: Aspectos de Conceptualización, Diseño e Implementación”, FMI WP/10/143, Mayo 2010. Salvatore Schiavo-Campo y Daniel Tommasi, “Administración del Gasto de Gobierno”, Reporte del Banco de Desarrollo de Asia, Abril 1999. Revista de Ciencia Vol. 284. No. 5411 (1999) “Complejidad y la Economía”, W. Brian Arthur, 2 Abril 1999: 107-109. Base de Datos del SIAF - Banco Mundial (1984-2010) – actualizado en Agosto 2010. (Actualmente disponible únicamente a los usuarios del Banco Mundial. Se espera una versión externa en el 2011.) El Banco Mundial, “Sistemas de Pago a Nivel Mundial – Resultados de la Encuesta sobre Sistemas de Pago Globales 2008”, FPD Grupo de Desarrollo de Sistemas de Pago, 2009. El Banco Mundial, “Reforma del Sector Público: ¿Qué Funciona y Porqué?”, Reporte de Evaluación GEI, 2008. El Banco Mundial, “Evaluación de la Calidad de la Cartera de Préstamos”, Grupo de Garantía de Calidad (QAG), Abril 2009. William L. Dorotinsky, Junghun Cho, “La Experiencia del Banco Mundial con Proyectos de Información de Administración Financiera (SIAF),” Borrador de Reporte, 2003. William L. Dorotinsky, Presentación sobre “Implementando Proyectos de Información de Administración Financiera: La Experiencia del Banco Mundial- Resultados Preliminares,” Reinventando Gobierno con TIC, Banco Mundial, Nov 19, 2003. (Disponible únicamente a usuarios del Banco Mundial) Anexo 2 – Lista de verificación para los equipos involucrados con el diseño del proyecto SIAF Diseñando e implementando un proyecto SIAF exhaustivo (Tipo 1) es un proceso difícil, dado que las necesidades y prioridades de la reforma AFP son distintas para cada país. A pesar de estas condiciones específicas de país, es posible seguir un enfoque consistente (como se describe en el Capítulo 4) para identificar la reforma institucional clave y las necesidades de fortalecimiento y así diseñar soluciones funcionales y técnicas apropiadas de acuerdo a estas. Las etapas del diseño del proyecto SIAF mapeadas al Marco de Referencia de Madurez T/F desarrollado para la Tesorería PEM-PAL Comunidad de Práctica 49 se muestran en la Figura 35. Figura 35: Etapas del diseño del proyecto mapeado en Tesorería/SIAF Marco de Referencia de Madurez Mantenimiento Efectividad 5 Implementación 7 y Soporte  Desarrollo e integración del sistema  Fondos en Presupuesto  Pruebas a plena carga y despliegue  Capacidad Técnica  Entrenamiento y gestión de cambio  Administración del Contratación 4 Sistema  Call center y atención  Selección competitiva para Tiempo soluciones TIC a gran escala 18 - 36  Asistencia técnica y entrenamiento meses Diseño SIAF 3 12 - 18 meses  Definición de la funcionabilidad del sistema Monitoreo y  Requisitos técnicos detallados 6 Evaluación Preparación 2  Mecanismos de monitoreo y reportaje  Capacidad de gestión de proyecto  Marcos legales e institucionales  Cobertura presupuestaria  Cuenta Única de Tesorería (TSA) 18 - 24 meses Marco de Madurez para Tesorería/SIAF (Desarrollado como parte de Tesorería PEM-PAL Disponibilidad 1 Comunidad de Práctica)  Estrategia de reforma AFP  Capacidad institucional  Red de infraestructura en todo el país Diseño de Proyecto SIAF Recursos La misma metodología puede ser aplicada a otros tipos de proyectos SIAF (ampliación de sistemas existentes, soluciones AT de emergencia y ampliación de los sistemas implementados por el Gobierno con otros socios de desarrollo), revisando todos los pasos como en los proyectos exhaustivos SIAF y saltándose los pasos ya ejecutados, para asegurar también la consistencia durante la etapa de expansión. 49 Gestión del Gasto Público- Aprendizaje con Asistencia de Pares (PEM-PAL) Grupo (estd en 2005). 89 90  Sistema de Información de Administración Financiera Las lecciones aprendidas del diseño e implementación de los sistemas T/F se presentan abajo como un listado de verificación para recordar un número de importantes aspectos para futuros proyectos. Anexo 2  91 Listado de Verificación del Diseño del Proyecto SIAF # Listado de Verificación del Diseño del Proyecto SIAF Aspectos Clave de la Preparación del Proyecto Identificar las necesidades de reforma AFP del gobierno (Qué? Porqué?) 1 Evaluación de las prácticas AFP existentes y la Revisar la disponibilidad de evaluación(es) PEFA capacidad institucional Otras evaluaciones/proyectos AFP relacionados 2 Identificar contrapartes clave para reformas AFP Iniciar diálogo con contrapartes AFP clave 3 Desarrollar estrategia de reforma AFP Estrategia AFP desarrollada por contrapartes clave Plan de Acción AFP alineado con estrategia 4 Identificar prioridades y secuencia de las acciones Prioridades y secuencia de AFP clarificadas en de reforma de AFP conjunto con contrapartes clave 5 Clarificar bases legales/autoridad para reformas Base legal/autoridad para implementar reformas AFP 6 Evaluación de la economía política Evaluar la economía política y los riesgos para lograr resultados 7 Desarrollar Tesorería/SIAF Documento Conceptual Revisión funcional de organizaciones AFP Realizar análisis de brecha (estados actuales vs. metas) Identificar mejoras en procesos de negocio Identificar necesidades de fortalecimiento Identificar cambios de procedimientos/legislativos Identificar cambios organizacionales/de comportamiento Definir plan de implementación e identificar riesgos Definir las capacidades funcionales SIAF requeridas Análisis costo/beneficio 8 Identificar necesidades de apoyo de asesoría Identificar Asistencia Técnica (AT) y necesidades durante la preparación del proyecto para atender de entrenamiento antes y durante la necesidades urgentes implementación de SIAF Desarrollar TdR para necesidades urgentes de TA/entrenamiento Desarrollo de soluciones personalizadas (¿Cómo? ¿Dónde? ¿Cuando?) 9 Evaluación de la capacidad técnica TIC existente Disponibilidad de evaluaciones TIC (ej. COBIT/ITIL) Encuestas sobre conocimiento y carga de trabajo de TI 10 Identificar contrapartes clave para la Iniciar diálogo con personal técnico clave modernización de TIC 11 Desarrollar Modernización TIC o Estrategia e-Gob Estrategia Moderna TIC preparada por contrapartes 92  Sistema de Información de Administración Financiera # Listado de Verificación del Diseño del Proyecto SIAF Aspectos Clave de la Preparación del Proyecto 12 Desarrollar Tesorería/SIAF Diseño de Sistema Identificar los módulos SIAF necesarios basado en el Documento Conceptual Desarrollar requisitos funcionales para los módulos SIAF ASW Definir la arquitectura tecnológica de SIAF Diseñar la red de comunicación SIAF (VPN) + nodos Definir el software de aplicación SIAF y los requisitos de almacenamiento relacionados con el servidor+datos central Definir las especificaciones del hardware, equipo de red y sistemas de ingeniería de SIAF Sistema Central + Central de Recuperación de Desastres Diseño de la plataforma/capacidades del Portal del Web SIAF Estimados de costos y análisis de competitividad Desarrollo de los planes de implementación y entrenamiento de SIAF Desarrollo de planes de soporte y mantenimiento de SIAF Identificar el manejo de los registros y las necesidades del manejo del flujo de trabajo Mejorar el manejo del sistema y la capacidad de de seguridad de la información 13 Preparar un plan realista de implementación para Duración de las etapas de adquisición e las actividades clave del proyecto implementación para cada actividad (un paquete de adquisición por actividad) 14 Preparar estimados de costos realistas para todas Definir requisitos de entrada y estimados de costo las actividades para cada actividad 15 Preparar plan de adquisición y estimados de Desarrollar plan de adquisición y estimados desembolsos para todas las actividades (uno-uno) trimestrales de desembolsos con el plan de implementación 16 Identificar los pre-requisitos del SIAF Desarrollo del Documento de Conceptualización de A ser completado previo a la firma de los SIAF y el Diseño del Sistema en línea con las metas contratos TIC de reforma PFM Mejorar la clasificación de presupuesto/catálogo de cuentas Mejorar/establecer Cuenta Unica de Tesorería (TSA) Establecer red a nivel nacional Mejorar/establecer la capacidad IT dentro de los MoF/Gob Preparar MSC + DRC para las instalaciones Asegurar que el equipo MF del proyecto dirija todas las actividades clave Anexo 2  93 # Listado de Verificación del Diseño del Proyecto SIAF Aspectos Clave de la Preparación del Proyecto 17 Desarrollar los Requisitos Técnicos SIAF y los Imlemenar todas las solucionesTIC con uno o do documentos de licitación (ICB) paquetes ICB (dos etapas para ASW; una etapa para HW) 18 Coordinar con las actividades e-Gob en marcha (si las Asegurar interoperabilidad y un intercambio hubiera) efectivo de datos con los sistemas PFM/e-Gob soluciones/servicios relacionados Fortalecer capacidad e implementar proyecto (Quien?) 19 Establecer un Grupo de Administración de Asegurar que las contrapartes clave se encuentren Proyecto (PMG) en el PMG 20 Establecer una Unidad de Implementación del Asegurar que la PUI cuente con un coordinador, un Proyecto (PIU) dentro de la estructura de la especialista FM, un especialista en contratación y agencia de implementación un traductor en el lugar 21 Intentar utilizar los sistemas del país para la Revisar las capacidades de coordinación y administración del proyecto, la administración administración de grandes proyectos, así como FM financiera y de contratación, de ser posible y contrataciones 22 Establecer mecanismos de monitoreo y Desarrollar habilidades de MyE y utilizar evaluación mecanismos adecuados de monitoreo y evaluación durante la implementación del proyecto 23 Preparar borradores de documentos de licitación Asegurar que los documentos clave de la licitación previo a la aprobación de la Junta, de ser posible se encuentren listos para iniciar la fase de adquisición después de efectividad 24 Preparar planes realistas de fortalecimiento de Diseñar actividades clave de fortalecimiento de capacidades y cambios de gestión para las capacidades y cambios de gestión a ser iniciadas reformas AFP después de la aprobación del proyecto 25 Asegurar la disponibilidad de recursos suficientes Compromiso del Gob/MF de los recursos y fondos para la sostenibilidad del sistema T/F necesarios para sostener el sisteme T/F en el futuro 94  Sistema de Información de Administración Financiera Anexo 2  95 Los equipos de trabajo involucrados en el diseño e implementación de las soluciones SIAF pueden desear beneficiarse de un formato simplificado y ligeramente ampliado del “Cuestionario de Tesorería” 50 durante la fase inicial del proyecto. El formato simplificado del Cuestionario SIAF se presenta abajo, cubriendo seis categorías: (i) marco legal y organizacional; (ii) alcance de las operaciones SIAF; (iii) funcionalidad del sistema; (iv) capacidades de TIC e infraestructura; (v) necesidades de asistencia técnica; y (vi) proyectos/actividades relacionadas. Cuestionario SIAF País: ____________________________________________________ Preparado por (nombre y título): ____________________________________________________ Fecha: año /mes / día # Cuestionario SIAF Respuestas Parte I – Marco Legal y Organizacional 1 Base legal: Existe una Ley de Tesorería? Si No - si Si, favor adjuntar la ley o indicar el enlace en la web: ___________________________________________ 2 - si Si, las fechas de aprobación y la última revisión de la Ley: Aprobado en: año /mes /día Ley #: ___________________________________________ Última revisión: año /mes /día 3 - si No, alguna otra legislación relacionada con Tesorería? Si No Legislación relacionada: ____________________________ Aprobada en: año /mes /día 4 Cuando fue establecida la organización de la Tesorería Central? Establecida en: año /mes /día Favor adjuntar el organigrama del MF/Tesorería. 5 Es la Tesorería responsable de: (a) gestión del gasto público? Si No (b) Recaudación de ingresos? Si No (c) manejo de efectivo? Si No (d) Emisión de bonos? Si No (e) Gestión del alivio de la deuda? Si No (f) contabilidad/estados financieros? Si No 6 Número total de oficinas del MF/Tesorería: Central: ____________ Comentarios: ________________________________________ Regional: ____________ Distritos: ____________ 7 Número total de empleados del MF/Tesorería: Central: ____________ Comentarios: ________________________________________ Regional: ____________ Distritos: ____________ 8 Número total de especialistas técnicos del MF/Tesorería Central: ____________ (empleados): Regional: ____________ Comentarios: ________________________________________ Distritos: ____________ 50 Ali Hashim y Allister J. Moon, “Herramientas para un Diagnóstico de Tesorería”, Documento de Trabajo del Banco Mundial # 19, 2004. 96  Sistema de Información de Administración Financiera # Cuestionario SIAF Respuestas Parte II – Alcance de las Operaciones de SIAF 9 Existe una Única Cuenta de Tesorería (CUT)? Si No - si Si, Cuál es el modo de operación de la CUT? 51 Cliente Corresponsal - Cuando se estableció el sistema CUT? Establecida en: año /mes /día Comentarios: ________________________________________ 10 Existen fondos extra-presupuesto (EBF)? 52 Si No - si Si, los EBF como un % del total de gastos y de ingresos: EBF _______ % del total de gastos Comentarios: ________________________________________ EBF _______ % del total de ingres 11 Componentes del Presupuesto Anual cubiertos por Tesorería: Central Regional/Local Comentarios: ________________________________________ Fondos Extra-Presupuesto (EBF) 12 Componentes del Presupuesto Anual incluidos en la CUT: Central Regional/Local Comentarios: ________________________________________ Fondos Extra-Presupuesto (EBF) 13 Existe un término medio en el marco presupuestal/gastos? MTBF MTEF - si Si, desde cuándo? Desde (año): año 14 Existe un catálogo de cuentas unificado (CoA)? Si No Comentarios: ________________________________________ 15 Está la clasificación del presupuesto (BC) alineada con el CoA? Si No Favor adjuntar las estructuras de datos del BC/CoA (todos los segm+long) 16 Método contable utilizado por la Tesorería Efectivo Efectivo-modif Comentarios: ________________________________________ Mod-acu Acumulado 17 Método contable utilizado por las Instituciones de Presupuesto Efectivo Efectivo-modif Comentarios: _________________________________________ Mod-acu Acumulado 18 Existe un Sistema de Tesorería/SIAF 53 completamente funcional? Tesorería SIAF - si Si, desde cuándo? / si No, se espera que entre en funcionamiento? Desde: año /mes /día Comentarios: ________________________________________ 19 SIAF apoya la gestión de Compromisos? Anual Multianual - si Si, desde cuándo? / si No, cuando se espera que entre en funcionamiento? Desde: año /mes /día Comentarios: _________________________________________________ 51 Modo Cliente: La Tesorería envía solicitudes de pago diarias al Banco Central, que ejecuta todos los pagos a través del Sistema Electrónico de Pagos (EPS) y diariamente devuelve estados de cuenta detallados de RTGS/ACH. Modo Corresponsal: La Tesorería es un participante en la EPS para ejecutar todos los pagos directamente a través de un enlace seguro y puede obtener el estado de cuenta CUT detallado en línea. 52 EBF : Fondos extra-presupuesto (ej. salud/seguro social), donde las transacciones no pasan directamente a través del sistema de Tesorería. Los EBFs generalmente se operan bajo preparación presupuestaria y procedimientos de ejecución separadas, con su propio catálogo de cuentas y pueden poner en peligro la exactitud y transparencia de las cuentas financieras. 53 SIAF: Sistema de Información de la Administración Financiera (F) generalmente incluye la Preparación Presupuestaria (B) y Ejecución (T) capacidades como módulos básicos, compartiendo una base de datos AFP integrada. Si bien B y T existen como sistemas separados, por favor considérelos como dos componentes principales del SIAF. En este cuestionario, el Sistema de Tesorería se refiere únicamente al sistema de Ejecución Presupuestaria (T). Anexo 2  97 # Cuestionario SIAF Respuestas Parte III – Funcionalidad del Sistema 20 Capacidades funcionales de los sistemas de información actuales Favor indicar lo siguiente: de AFP.  Depto./unidad responsable  Para funciones automatizadas, favor enumerar las soluciones TIC  Modo de operación relacionadas como localmente desarrolladas (LDSW) o software (manual/auto) comercial de estante (COTS). Depto./Unidad Funciones AFP Manual / Automatizado Responsable a) Previsión macro económica b) Planificación de la Inversión Pública c) Preparación de Presupuesto d) Sistema Principal de Tesorería • Gestión de Ingresos • Compras / Compromiso • Gestión de Gastos • Efectivo /Gestión de Fondos • Libro Mayor • Reportes financieros • Activo / Gestión de Inventario e) Gestión de la deuda interna f) Deuda externa y gestión de alivio de deuda g) Base de datos de personal (HRMIS) h) Cálculo de planillas i) Apoyo a Auditoría j) Apoyo a las Unidades de Gastos (portal) k) SIAF : Almacenamiento de Datos l) Otros (favor especificar): ____________________________ ____________________________ ____________________________ 98  Sistema de Información de Administración Financiera # Cuestionario SIAF Respuestas Parte IV – Capacidades de Información y Tecnología de Comunicación e Infraestructura El desarrollo de infraestructura TIC para soluciones de SIAF generalmente contempla cuatro actividades principales:  Establecimiento de una red de conexiones en todo el país (central + distrital/oficinas locales).  Desarrollo de un Software de Aplicación con base en la Web (ASW) para soluciones de Tesorería/SIAF.  Instalación de servidores centrales, unidades de almacenamiento de datos y hardware de campo para aplicaciones con base en la web.  Instalación de equipo en red, sistemas de seguridad y componentes de administración de sistema. El establecimiento de una red nacional (usualmente una contribución del Gobierno) es el primer paso en la implementación de soluciones TIC. Otros componentes de TIC son implementados a través del proceso de Licitación Internacional Competitiva (ICB) en los proyectos financiados por el Banco Mundial. 21 ¿Existe una red nacional ya establecida? Si No 22 ¿Enumere los proveedores de servicios de red (compañías de Si No telecomunicaciones estatales o privadas). 23 ¿Existe un reporte técnico sobre posibles opciones de Si No conectividad en red a nivel nacional? (Líneas dedicadas, marcación, ADSL, satélite, fibra óptica, etc.) - si Si, favor adjuntar a este cuestionario. 24 ¿Existe una lista de todas las ubicaciones de las oficinas centrales Si No y locales (nódulos) a ser conectados a través de una red nacional segura? - si Si, favor adjuntar a este cuestionario. 25 ¿Existe una lista del número estimado de usuarios del sistema Si No para cada nódulo - si Si, favor adjuntar a este cuestionario. 26 ¿Existe una lista de la carga de trabajo estimada de cada nódulo Si No (no. de reportes; no. de transacciones de ingresos y gastos por año; máximos diarios)? - si Si, favor adjuntar a este cuestionario. 27 ¿Existe un Departamento de TIC dentro de la organización del Si No MF/Tesorería? - si Si, favor adjuntar la lista de especialistas en las unidades central/local. 28 ¿Existe la capacidad de desarrollo de software dentro de la Si No organización del MF/Tesorería? - si Si, cuantos programadores y cuales habilidades están disponibles? 29 ¿Existen empresas locales de TIC especializadas en el desarrollo Si No de software de aplicación con base en la web? - si Si, ¿cuántas empresas locales están calificadas? Anexo 2  99 # Cuestionario SIAF Respuestas Parte V – Necesidades de Asistencia Técnica Durante la preparación e implementación de los proyectos de SIAF, Favor indicar el tipo de TA un número de servicios de Asistencia Técnica (TA) pueden ser requerido durante el diseño e implementación del proyecto SIAF. proporcionados por consultores individuales/empresas para el fortalecimiento de las capacidades y el desarrollo de soluciones para varias necesidades de la reforma AFP. 30 Desarrollar la estrategia de reforma AFP Si No 31 Asesoría en reformas de presupuesto Si No 32 Asesoría en reformas en la gestión de gasto público Si No 33 Asesoría en reformas de contabilidad del sector público Si No 34 Revisión de funcionalidad de las organizaciones AFP Si No 35 Apoyo en reorganización y nuevos procesos de gestión de AFP Si No 36 Desarrollar marco legal, regulatorio y/o operativo (lineamientos, Si No procedimientos, regulaciones, manuales operativos) 37 Mejorar la clasificación/diseño de un catálogo de cuentas del Si No presupuesto 38 Mejorar las operaciones de la cuenta única de tesorería (CUT) Si No 39 Especificaciones funcionales y arquitectura tecnológica de SIAF Si No 40 Preparación de los documentos de licitación de SIAF (ICB) Si No 41 Asesoría durante la ejecución de los contratos TIC SIAF para Si No verificar conformidad con los requisitos SIAF 42 Revisión de las iniciativas e-Gob y coordinación con otros Si No proyectos TIC 43 Desarrollar programas de entrenamiento y modificar actividades Si No de gestión 44 Gestión del proyecto Si No 45 Fortalecer FM y capacidad de adquisición Si No 46 Otras necesidades de AT: Si No _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ 100  Sistema de Información de Administración Financiera # Cuestionario SIAF Respuestas Parte VI – Proyectos/Actividades Relacionados 47 ¿Existe un proyecto finalizado/en curso relacionado con el Si No sistema T/F? si Si, favor enumerar todas las actividades relacionadas (financiado por el Gob/donantes) indicando su objetivo, alcance, duración, presupuesto, y los principales resultados (favor adjuntar documentos relacionados): _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ 48 ¿Existe un mecanismo de coordinación de donantes para las Si No actividades relacionadas con AFP? si Si, favor resumir: _________________________________________________ _________________________________________________ _________________________________________________ Adjuntos A1 ¿Se adjuntan los documentos sobre el marco legal y Si No organizacional? A2 ¿Se adjunta el Organigrama del MF/Tesorería (indicando el Si No número de empleados en las unidades central/local? A3 ¿Se adjuntan las estructuras de datos de BC y CoA (todos los Si No segmentos-longitudes)? A4 ¿Se adjunta el reporte técnico de las opciones de conectividad Si No en red a nivel nacional? A5 ¿Se adjunta la lista de las ubicaciones de todas las oficinas Si No (nódulos) a ser conectados a través de una red nacional segura? A6 ¿Lista de los usuarios del sistema estimados para cada nódulo? Si No A7 ¿Se adjunta la lista de la carga de trabajo estimada para cada Si No nódulo (no. de reportes; no. de transacciones de ingresos y gastos por año; máximos diarios)? A8 ¿Se adjunta el organigrama del MF/Departamento TI de Si No Tesorería (indicando el no. de especialistas en las unidades central/local)? A9 ¿Se adjuntan los documentos de los proyectos relacionados? Si No Anexo 3  101 Anexo 3 – Uso de Sistemas de Pago Electrónico y Firma Digital en proyectos SIAF Debido al creciente interés en la utilización efectiva de las aplicaciones del Sistema Electrónico de Pago (EPS) y Firma Digital (DS) en las operaciones diarias de Tesorería/SIAF, se organizó un taller como parte de las actividades de PEM-PAL Tesorería Comunidad de Práctica (TCoP) en Chisinau en Mayo 2010. Dos de los formatos de encuesta preparados para el taller TCoP se presentan a continuación para destacar algunos de los aspectos clave de EPS y DS en las operaciones Tesorería/SIAF de 14 países ECA participantes (AL, AM, AZ, GE, KG, KV, KZ, MD, ME, RU, SI, TJ, TR, UZ). Las presentaciones del taller y los resultados de la encuesta pueden encontrarse en PEM-PAL web site. Algunos antecedentes para aclarar la terminología utilizada en los formatos de encuesta EPS y DS se presenta más adelante en esta sección. Sistemas de Pago Electrónico # Sistema de Pago Electrónico (EPS) Respuestas 1 ¿MoU firmado con el Banco Central para operaciones de CUT y Si No EPS? 2 ¿Una unidad de Tesorería responsable de la gestión de pagos Si No electrónicos? 3 ¿Existe un espacio de oficina adecuado para las operaciones EPS? Si No 4 Número de empleados de MF/Tesorería autorizados y Gerente: _____________ entrenados laborando en EPS: Personal: _____________ 5 ¿Una conexión de red segura (VPN) para operaciones CUT/EPS? Si No Software VPN: _____________________________________ 6 ¿Servidores dedicados con redundancia total y soluciones de Si No respaldo? 7 ¿Pagos a beneficiarios: Directos o indirectos (a través de las cuentas Directo Indirecto de Banco de entidades públicas relacionadas o unidades de gasto)? 8 Número promedio de pagos por día para los presupuestos Central: ____________ central/local: Regional/Local: ____________ Otro: ____________ 9 Cobertura de pagos diarios para presupuesto central/local vía Central: ___________ % EPS (%): Regional/Local: ___________ % Otro: ___________ % Las preguntas siguientes sean contestadas en conjunto con el operador CUT (ej. Banco Central) 10 ¿Cuantos bancos comerciales están utilizando el EPS? No. de bancos: _____________ 11 ¿Cuantos bancos comerciales están involucrados en las No. de bancos: _____________ operaciones CUT? ¿Número total de sucursales de bancos No. de sucursales: ___________ participando en CUT? 12 ¿Cuantos bancos comerciales proveen banca en línea (Internet)? No. de bancos: _____________ 102  Sistema de Información de Administración Financiera # Sistema de Pago Electrónico (EPS) Respuestas 54 13 ¿Existe un sistema de pago de alto valor (RTGS)? Si No 14 - si Si, cuando se estableció el sistema RTGS? RTGS estd en: año / mes / día 15 - Número total de transacciones RTGS por año? RTGS trans/año: _____________ 16 - Número total de transacciones RTGS CUT por año? RTGS CUT tr/año:____________ 17 - Número máximo de transacciones RTGS CUT por día? RTGS CUT max/día: __________ 18 ¿Existe un sistema de pago de bajo valor (ACH)? 55 Si No 19 - si Si, ¿cuando se estableció el sistema ACH? ACH estd en: año / mes / día 20 - Número total de transacciones ACH por año? ACH trans/año: _____________ 21 - Número total de transacciones ACH CUT por año? ACH CUT tr/año: ____________ 22 - Número máximo de transacciones ACH CUT por día? ACH CUT max/día: __________ 23 ¿EPS comunica/compatible con TARGET2 ? 56 Si No 24 ¿EPS comunica/compatible con sistemas de compensación EBA? 57 Si No 25 ¿Intercambio de archivos electrónicos basado en formato XML? 58 Si No - si No, Formato: ____________________________________ 26 ¿Intercambio de información financiera basada en la plataforma Si No SWIFT? 59 - si No, Plataforma: ___________________________ 27 ¿Utilizando IBAN 60 para números de cuentas bancarias Si No nacionales/internacionales? Firma Digital # Firma Digital Respuestas 1 Ley sobre Firma Digital (DS)? Si No 2 - si Si, las fechas de aprobación y última revisión de la Ley de DS Aprobada en: año / mes / día Ley DS No.: _______________________________________ Ultima revisión: año / mes / día 3 ¿Existe una entidad pública responsable de la implementación Si No DS? - si Si, Entidad DS: _______________________________ 4 ¿Es la DS obligatoria en algunas operaciones de Tesorería? Si No 54 RTGS : Sistema de liquidación bruta en tiempo real 55 ACH : Sistema de Compensación Automatizado 56 TARGET2 : Sistema Automatizado de Transferencia Express de Compensación Bruta en Tiempo Real de los Bancos Centrales de la UE 57 EBA : Asociación Bancaria Euro (Euro-1 sistema de compensación; Paso-1 pago al por menor fuera de frontera; Step-3 ACH pan-Europeo) 58 XML : eXtended Markup Language 59 SWIFT : Sociedad para la Telecomunicaciones Financieras Interbancarias Mundiales 60 IBAN : Número de Cuenta Bancaria Internacional Anexo 3  103 # Firma Digital Respuestas - si Si, cuales servicios: _____________________________ 5 ¿Número total de empleados de MF/Tesorería utilizando DS en Personal utilizando DS: operaciones? _____________ 6 ¿Número total de transacciones financieras firmadas utilizando DS uso/año: _____________ DS por año? Favor saltar las siguientes preguntas si la DS y PKI no están siendo utilizadas en el sector público o privado 7 ¿Existe la infraestructura PKI 61 para dar soporte a las Si No aplicaciones DS? - si Si, software PKI: ____________________ 8 ¿Existe un soporte inalámbrico PKI en el sistema? Si No 62 9 ¿Existe una raíz CA ? Si No - si Si, URL de raíz CA: ________________________________ 10 ¿Existen CA con licencia? Si No - si Si, número de CA con licencia: _______________________ 11 ¿Existen CA privadas? Si No - si Si, número de CA privadas: ________________________ 12 Número de certificados emitidos por la raíz CA a la fecha: Sector Público: _____________ Sector Privado: _____________ 13 Número de certificados emitidos por las CA con licencia a la Sector Público: _____________ fecha: Sector Privado: _____________ 14 Si CA no es utilizado, otras soluciones para proveer ‘confianza’ Web de Confianza PKI Simple en PKI? Otro (especifique): ___________ 15 Función Hash utilizada para DS? Función Hash: _____________ 16 Técnicas preferidas de clave simétrica (3DES, AES, RC5, etc)? Simétrica: _____________ 17 Técnicas preferidas de clave asimétrica (RSA, ECC, DSS, etc)? Asimétrica: _____________ 18 Período de validez (años) de los certificados de clave pública Raíz CA: _________ años utilizados en DS: CA con licencia: _________ años Usuario: _________ años 19 Longitud de clave (bit) de los certificados de clave pública Raíz CA: ___________ bit utilizados en DS: CA con licencia: ___________ bit Usuario: ___________ bit 61 PKI : Infraestructura de Clave Pública 62 CA : Autoridad Certificada 104  Sistema de Información de Administración Financiera Sistema de Pago Electrónico Sistemas de Pago Electrónico (EPS) o Transferencia Electrónica de Fondos (EFT) opera en base a dos sistemas (Figura 36): • El sistema de compensación es donde se registran las transacciones entre miembros de un canal de compensación. • Liquidación es la transferencia de fondos de la cuenta del pagador a la cuenta del beneficiario. Esto ocurre solamente entre bancos. El Banco Central de cada país actúa generalmente como el agente liquidador principal. La liquidación puede ocurrir inmediatamente en términos brutos (RTGS) o retrasarse en términos netos (ACH). Sistemas de Liquidación Bruta en Tiempo Real (RTGS) son sistemas de transferencia de fondos donde la transferencia de dinero ocurre de un banco a otro en ‘tiempo real’ o en término ‘bruto’. Liquidación ‘tiempo real’ significa que la transacción de pago no está sujeta a tiempo de espera. Las transacciones se liquidan tan pronto como se procesan. ‘Liquidación bruta’ significa que la transacción se liquida sobre una base uno a uno sin agrupamiento o asociación con otra transacción. Una vez procesados, los pagos son definitivos e irrevocables. En términos de liquidez y riesgos sistémicos, los sistemas de pago de alto valor (RTGS) son los más importantes debido a la naturaleza de alto valor y sensibilidad al tiempo de los pagos. Las soluciones RTGS son mayormente implementadas por los bancos centrales. Las cámaras de compensación del sector privado utilizando un modelo RTGS similar al Sistema de Compensación de Pagos Interbancarios (CHIPS). Figura 36: Operaciones del Sistema de Pago Electrónico Centralizado Instrucciones CUT - estados de 3 de pago 6 cuenta recibidos MdF Banco ACH SIAF VPN Seguro Tesorería Central Central RTGS Conciliación >> EFT (archivos por lotes; XML) <