CIUDADES 101546 COMPETI TIVAS PARA EMPLEOS Y CRECIMIENTO Qué, Quién y Cómo CIUDADES COMPETITIVAS PARA EMPLEOS Y CRECIMIENTO QUE, QUIEN Y COMO Una ‘ciudad competitiva’ con LAS CIUDADES COMPETITIVAS FOMENTAN LA GENERACION éxito facilita que sus DE EMPLEOS DE MANERA DESPROPORCIONADA E empresas e industrias INCREMENTAN LOS INGRESOS Y LA PRODUCTIVIDAD generen empleos, incrementen su Analizar los datos de 750 ciudades entre 2005-2012: productividad y eleve los ingresos de sus ciudadanos. Mejorar la competitividad El 72% superó a sus países en cuanto a crecimiento de una ciudad es económico. un camino para erradicar la pobreza 10% Pero existe una gran variación en su desempeño e incrementar El 10% de las principales ciudades alcanzó un 9.2% en la prosperidad generación de empleos, comparado con el 1.9% en el compartida. Aunque restante 90% de los países. Con frecuencia estas ciudades mantienen las tres cuartas un bajo perfil: son ciudades secundarias, partes de las ciudades en vez de ciudades reconocidas. crecieron mucho El éxito de estas ciudades competitivas no estaba garantizado: más rápido que sus muchas de ellas lograron el éxito a pesar de las adversidades – economías nacionales e.g. sin acceso al mar y ubicadas en regiones deprimidas del país. ¿Qué podemos aprender de su crecimiento? desde principios de la década del ¿Qué hacen estas ciudades? 2000, todavía Las ciudades competitivas promueven intervenciones hay espacio para claves para incrementar la competitividad mejorar: millones de Las ciudades no siempre necesitan reestructurar sus empleos adicionales se podrían generar A economías – a veces lo único que se debe hacer es seguir haciendo lo que ya se hace, pero hacerlo mejor. todos los años si más ciudades funcionaran De ciudades mercantiles a industriales al mismo nivel que Las ciudades con un PIB per cápita por debajo de la mayoría de las $2,500 generalmente son clasificadas como “ciudades mercantiles” que necesitarán industrializarse y ciudades competitivas transformare para incrementar sus ingresos; del mundo. Este informe busca Aumentar los centros de producción Las ciudades con un PIB per cápita por encima de entender lo que hace $2,500 generalmente son clasificadas como “centros de que una ciudad sea producción”, que pueden crecer a niveles de $20,000 del PIB per cápita al incrementar el valor de su actual competitiva, y cómo composición industrial; más ciudades pueden ser competitivas. Incrementar los servicios creativos y financieros Para superar el PIB per cápita de $20,000, las ciudades regularmente tendrán que moverse hacia servicios creativos y financieros de mayor valor. Las ciudades pueden facilitar la generación de empleos, productividad e A B ingresos, implementando cuatro categorías de intervenciones: Institutions & Instituciones Regulations y Regulaciones Infrastructure & Infraestructura Land y Tierra Habilidades Skills & e Innovaciones Innovation Enterprise Support Apoyo Empresarial & Finance y Financiero C A Las ciudades se hacen competitivas: ¿QUIÉN LO HACE Y CÓMO? Las ciudades competitivas utilizan tres canales para lograr sus objetivos: Aprovechando sus ventajas Las ventajas del alcalde Convertir el desarrollo económico en comparativas, especialmente en una prioridad explícita. Las ciudades necesitan enfocar sus los sectores transables que se esfuerzos y priorizar, dependiendo de los resultados que más pueden vender en otras ciudades y les preocupan. (También necesitan el poder y la capacidad exportadas a otros países. para garantizar intervenciones exitosas). En las ciudades de Coaliciones de mayor crecimiento crecimiento Fomentar los sectores las coaliciones público- transables crecieron Coaliciones Ventajas privada para resolver de crecimiento del alcalde 2.5 puntos problemas específicos. porcentuales más No importa quién lleva a que los sectores no transables; cabo las intervenciones Relaciones inter- claves, siempre y cuando gubernamentales Industrias específicas Lograr reformas alguien lo haga. generales así como iniciativas Relaciones inter-gubernamentales Aprovechar las palancas específicas externas con las jurisdicciones cercanas y otros niveles del (dirigidas a industrias e gobierno. Estas pueden ampliar la influencia de la ciudad e inversionistas involucrarse en problemas que la ciudad no puede resolver específicos); por sí sola. En toda la economía Las ciudades competitivas se enfocan en convertir las estrategias en acciones reales, a través de: Enfocarse en 1. Presupuestos estratégicos las tres fuentes de crecimiento: 2. Resolución de problemas durante la implementación ampliación de las industrias 3. Garantizar la calidad a través de la rendición de en existencia; cuentas creación de nuevas industrias; Expansión Atracción y atracción de Creación inversionistas. 4 ANTECEDENTES Y RECONOCIMIENTOS E sta investigación fue elaborada conjuntamente por la El equipo agradece las revisiones realizadas por otros homólo- Práctica Global Social, Urbana, Rural y Resiliencia, y gos y las aportaciones realizadas por los siguientes colegas la Práctica Global de Comercio y Competitividad del del Grupo del Banco Mundial: Bill Dorotinsky, Emiliano Grupo del Banco Mundial. Su objetivo es crear una base de Duch, Thomas Farole, Xavier Forneris, Ejaz Ghani, Mary conocimientos sobre los factores que contribuyen a que las Hallward-Driemeier, Bill Maloney, Vincent Palmade, Martin ciudades sean competitivas, y así entender mejor la creación Rama, Ivan Rossignol, Valerie Santos, Parth Tewari, Hyoung de empleos a nivel urbano y establecer las bases para una Pistola Wang, Roland Blanca, Robert Whyte, y Ming Zhang. comunidad de prácticas sobre este tema para los empleados Además, a los jefes de equipo y a los líderes del programa de del Grupo del Banco Mundial, el sector académico, los socios operaciones del Grupo del Banco Mundial quienes ayudaron del desarrollo y otros profesionales. a configurar la investigación y contribuyeron con sus opin- iones durante el trabajo del equipo, incluyendo a Marcus Lee El equipo desea agradecer a la Comisión Europea, al Secretar- y a Paul Procee (Asia Oriental y el Pacífico); Stephen Karam, iado del Grupo de Países de África, del Caribe y del Pacífico, y Jean Louise Racine, y José Guilherme Reis (Europa y Asia a los gobiernos de Austria, Noruega y Suiza el financiamiento Central); Dean Cira, Lucy Fye, Smita Kuriakose, Onur Ozlu, de este estudio a través del Programa de Industrias Competi- y David Sislen (África Subsahariana); Andrea Liverani y tivas e Innovación. Philippe de Méneval (Oriente Medio y África del Norte); José Luis Acero, Leonardo Iacovone, Thomas Kenyon, y Agustín El comité directivo de esta investigación estuvo conforma- María (América Latina y el Caribe); y Bertine Kamphuis, Yue do por Stefano Negri, Cecilia Sager, Sameh Wahba y Somik Li, Barjor Mehta, y Fátima Shah (Asia del Sur). El equipo está Lall. La investigación fue dirigida conjuntamente por Megha especialmente agradecido por los comentarios de sus colegas Mukim y Austin Kilroy, como jefes de equipo. Este documen- externos del Grupo del Banco Mundial: Cara Camacho (Teso- to resumen fue preparado por un equipo dirigido por Austin ro de los EE.UU.), Roland Hunter (Tesoro Nacional de Sudáfri- Kilroy, Megha Mukim, y Stefano Negri. El equipo conjunto ca), Christian Ketels (Escuela de Negocios de Harvard), Jaana incluye a Kenan Fikri, Drilon Gashi, Z. Joe Kulenovic, Elisa Remes (Instituto Global McKinsey), Andrew Stern ( Dalberg), Muzzini, Sharmila Railkar, Dmitry Sivaev, Daniel Stock, Jo- Gilles Duranton (Escuela de Negocios Wharton, Universidad anna Watkins, y Juni Tingting Zhu. La administración ejec- de Pennsylvania), y Shahid Yusuf (Growth Dialogue). utiva de las dos prácticas globales proporcionó orientación y un sólido apoyo durante toda la investigación. Los managers Este resumen se elabora con las conclusiones detalladas con- participantes fueron Ivan Rossignol, Klaus Tilmes, y Anabel tenidas en varios documentos complementarios, tal y como González para el Comercio y la Competitividad, y Ede Jorge se describe en la siguiente sección titulada “Metodología, Ijjasz-Vásquez y Marisela Montoliu-Muñoz de Asuntos Socia- Enfoque, y Resultados”. les, Urbano, Rural y Resiliencia. Los gerentes de práctica para la investigación fueron Stefano Negri, Sameh Wahba, y Ce- cilia Sager. Las contribuciones adicionales fueron facilitadas por la Práctica Global de Gobernabilidad del Grupo del Banco Mundial, el Área de Solución de Empleos Transversales, y la Iniciativa de las Ciudades de la Corporación Financiera Inter- nacional. El equipo le agradece a Karolina Ordon y a Chris- topher Colford por su apoyo editorial y gráfico, y a Imtiaz Ahmad Sheikh por su buen humor en la rápida resolución de problemas administrativos. 5 @2015 El Grupo del Banco Mundial 1818 H Street NW Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Internet: wwww.worldbank.org Todos los derechos reservados Este volumen es un producto del personal del Grupo del Banco Mundial. El Grupo del Banco Mundial comprende las siguientes instituciones: El Banco Mundial (Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo); Corporación Financiera Internacional (IFC); y El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) que son entidades legales separadas y distintas organizadas bajo sus respectivos convenios constitutivos. Alentamos el uso de este material para uso educativo y no comercial. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados en este volumen no necesariamente reflejan los puntos de vista de los Directores y los Directores Ejecutivos de las respectivas instituciones del Grupo del Banco Mundial o de los gobiernos que representan. El Grupo del Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en este trabajo. Derechos y Permisos El material en esta publicación tiene derechos de autor. Copiar y/o transmitir partes o la totalidad de este trabajo sin permiso puede ser una violación de la ley aplicable. El Grupo del Banco Mundial alienta la diseminación de su trabajo y normalmente dará permiso para reproducir porciones del mismo de forma inmediata. Para obtener permiso para fotocopiar o copiar cualquier parte de este trabajo, se ruega por favor enviar una solicitud con la información completa al Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Dan- vers, MA 01923, USA; teléfono: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Cualquier otra consulta sobre derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios debe ser dirigida a la Office of the Publisher, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; email: pubrights@worldbank.org. Sobre el Programa de Industrias Competitivas e Innovación (CIIP) La colaboración de CIIP se creó para mejorar el crecimiento de los países y las perspectivas de empleo a través del apoyo de políticas públicas e inversiones que promuevan la competitividad y la innovación den- tro y a través de las industrias. Los recursos de la colaboración se centran en apoyar los esfuerzos de los gobiernos en llevar a cabo proyectos de desarrollo económico transformacional y agregar conocimientos avanzados que pueden ser implementados como parte de iniciativas de crecimiento focalizadas. Como el Fideicomisario y el Administrador de CIIP, El Grupo del Banco Mundial es responsable del desarrollo del programa, implementación, evaluación y monitoreo. Para más información visite www.theciip.org 6 CONTENIDOS Antecedentes y Reconocimientos 5 Metodología, Enfoque, y Resultados 8 Abreviaturas 11 Resumen Ejecutivo 12 Introducción: El desarrollo de ciudades competitivas: Urgente, complejo, y con grandes rendimientos potenciales 17 Capítulo 1: ¿Cómo son las ciudades competitivas? 25 Conclusiones claves del Capítulo 1 32 Capítulo 2: ¿Qué han hecho las ciudades competitivas para alcanzar el éxito? Pruebas y Análisis 35 ¿Qué necesita el sector privado de las ciudades? 36 ¿Qué pueden hacer las ciudades por las empresas? 39 ¿Cuáles son las intervenciones utilizadas por las ciudades competitivas? 40 ¿Quién crea la competitividad de la ciudad? 49 ¿Cómo se secuencian y entregan las estrategias del desarrollo económico? 55 Conclusiones claves del Capítulo 2 56 Capítulo 3: ¿Cómo pueden las ciudades ser más competitivas? 61 Qué: Senderos de crecimiento y priorización 63 Quién: Coaliciones de crecimiento 66 Cómo: Organizar para la ejecución 67 Conclusiones claves del Capítulo 3 72 El papel del Grupo del Banco Mundial en las ciudades competitivas 73 7 METODOLOGÍA, ENFOQUE, Y RESULTADOS E l objetivo de esta investigación ha sido crear un cuerpo robusto de conocimiento para hacer frente a las preguntas formu- ladas por las ciudades sobre la evaluación comparativa de sus desempeños, analizando lo que ha, y no ha, funcionado, y en entender cómo organizarse para obtener resultados, dependiendo del contexto. Este enfoque ha utilizado varias metod- ologías para hacer frente a estas interrogantes sobre la base de las mejores prácticas, la disponibilidad de datos, la repetibilidad, y la simplicidad. En muchos casos, el equipo de investigación evaluó nuevas y existentes fuentes de datos para arrojar luz en las pre- guntas aún sin respuestas; en otros casos, el equipo llevó a cabo una investigación primaria debido a la falta de datos confiables. La investigación involucró analizar las tendencias mundiales y regionales, comparar las diferentes tipologías de ciudades- por ingreso, sector, región y composición industrial. El equipo reforzó estos hallazgos con “inmersiones profundas” econométricas y los estudios de casos de diversos países y ciudades. En la medida de lo posible, el estudio cita los recursos existentes (investiga- ciones, análisis, herramientas y expertos) dentro de la extensa literatura disponible sobre cada tema. Para complementar y suplementar este documento se han resumido varios documentos complementarios que proporcionan las bases para las conclusiones. Estos documentos, disponibles en la página electrónica www.worldbank.org/competitivecities, son los siguientes: DOCUMENTO ACOMPAÑANTE 1 DOCUMENTO ACOMPAÑANTE 3 “Análisis de la ciudad” “Seis casos de estudio de ciudades exitosas: ¿Qué hemos Este documento identifica los elementos comunes existentes aprendido?” en el funcionamiento de la ciudad mediante la evaluación Los estudios de caso se prepararon en colaboración con los del estado en que se encuentran las ciudades de hoy, y de equipos regionales, incluyendo los líderes de los programas los factores que parecen estar correlacionados con mejores pertinentes. Este documento sintetiza los resultados de los resultados económicos. El documento también muestra cómo seis estudios individuales realizados en Bucaramanga, Co- las herramientas de bases de datos y de análisis pueden ser lombia; Coimbatore, India; Kigali, Ruanda; Changsha, China; utilizadas en otros contextos, tales como en inmersiones Gaziantep, Turquía; y Tánger, Marruecos. Estos casos anali- econométricas regionales profundas. Fue preparado por Ke- zan las similitudes y diferencias entre ellos y se identifican los nan Fikri y Juni Tingting Zhu, con aportaciones sustanciales temas transversales. El documento destaca las instituciones de Anca Bogdana Rusu y la orientación de Megha Mukim. y estrategias en quienes las ciudades exitosas han confiado para impulsar el desarrollo económico, las condiciones en las DOCUMENTO ACOMPAÑANTE 2 que se han producido tales éxitos, y las lecciones aprendidas “Estudios cuantitativos a profundidad” combina de estas experiencias y que podrían ser aplicables a los formu- dos estudios: (a) “Empoderando ciudades; ¿Bueno ladores de decisiones en otras ciudades. Fue preparado por un para el crecimiento? Evidencia de China” y (b) equipo dirigido por Joe Z. Kulenovic con contribuciones de “Descentralización en Etiopia ¿Quién se beneficia?” Alexandra Cech, Drilon Gashi, Lucas Jordan, Austin Kilroy, Ambos estudios utilizan datos longitudinales, a nivel de Megha Mukim, y Juni Tingting Zhu. empresas, para proporcionar evidencia econométrica y causal de la manera, y cómo, las ciudades impulsan el crecimiento económico y la creación de empleos. (a) Fue preparado por Juni Tingting Zhu y Megha Mukim, y (b) elaborado por Ritam Chaurey y Megha Mukim. 8 DOCUMENTO ACOMPAÑANTE 4 DOCUMENTO ACOMPAÑANTE 7 “Guía del usuario para la implementación de “Diálogo Público-Privado para la competitividad de las intervenciones que apoyen la economía de la ciudad” ciudades” Este trabajo apoya a las ciudades en la identificación de los Este artículo ofrece un marco para la formulación de diálogos enfoques de gestión que pueden ayudar a los formuladores estructurados a nivel de la ciudad, incluyendo los objetivos, de decisiones a implementar intervenciones que apoyen la las analíticas y los participantes. Fue preparado por Dmitry economía de la ciudad. Fue preparado por Drilon Gashi y Sivaev, Benjamin Herzberg y Sumit Manchanda, en consulta Joanna Watkins. con Steve Utterwulghe. DOCUMENTO ACOMPAÑANTE 5 DOCUMENTO ACOMPAÑANTE 8 “¿Qué esperan las empresas multinacionales de las “Qué hace que una estrategia para la ciudad sea buena” ciudades?” Este artículo revisa varios enfoques para determinar la es- Este artículo revisa lo que las empresas multinacionales trategia de ajuste de la ciudad, e identifica errores comunes de esperan de las ciudades desde la perspectiva de las empresas estrategias de desarrollo económico basado en una revisión intermediarias de consultorías y de intermediarios urbanos de la evidencia teórica y empírica. Fue preparado por Dmitry o regionales que promueven la inversión. Fue preparado por Sivaev, en consulta con Sameh Wahba, Soraya Goga, y Austin Juni Tingting Zhu, Valerie Joy Santos y Yago Aranda Larrey, Kilroy. en consulta con Robert Whyte y Stefano Negri. DOCUMENTO ACOMPAÑANTE 6 Sendas para el crecimiento: Metodología de diagnóstico para la competitividad de la ciudad,” y herramienta de diagnóstico de una instantánea urbana Este documento proporciona una metodología para generar una instantánea de una economía urbana en relación con el desempeño de diversos sectores y tipos de empresas - y para la identificación de potenciales vías de crecimiento. Estos di- agnósticos ayudan a los tomadores de decisiones evaluar cuán competitiva es la economía de la ciudad, entender cuáles son las ventajas competitivas de la ciudad, e identificar cuáles son las principales barreras que enfrenta el sector empresarial de la ciudad. Fue preparado por Dmitry Sivaev en consulta con Austin Kilroy y Stefano Negri. Note A menos que se describa de otra forma, en este trabajo el término región se refiere a las regiones del Grupo del Banco Mundial: Africa, Asia Oriental y el Pacífico, Europa y Asia Central, América Latina y el Caribe, Oriente Medio y Africa del Norte, y Asia del Sur. 9 10 ABREVIATURAS CID Centro de Investigación para el Desarrollo EIU Unidad de Inteligencia The Economist IED Inversión extranjera directa PIB Producto interno bruto SIG Sistema de Información Geográfica GMCA Autoridad Combinada del Gran Manchester VBA Valor bruto agregado CFI Corporación Financiera Internacional IPI Intermediarios de promoción de la inversión DEL Desarrollo económico local MICE Reuniones, Incentivos, Conferencias y Eventos CM Corporación multinacional IDU Instituto de Desarrollo de Ultramar OE Oxford Economics OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ZEO Zonas económicas organizadas DPP Diálogo público-privado CCR Comisión de la Competitividad Regional ZEE Zona económica especial PYME Pequeñas y medianas empresas TEU Unidad equivalente a veinte pies UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo FEM Foro Económico Mundial Todos los importes monetarios se presentan en US$, al menos que se indique lo contrario. 11 RESUMEN EJECUTIVO Mejorar la competitividad de las ciudades forma parte del camino para erradicar la pobreza y mejorar la prosperidad compartida. Millones de trabajos se podrían crear cada año si todas las ciudades rindiesen al nivel de las ciudades más competitivas. U na ciudad competitiva es una ciudad que de • Crecimiento laboral excepcional. El 10 por ciento de las manera exitosa facilita que sus empresas e ciudades más importantes alcanzó un crecimiento anual industrias puedan crear puestos de trabajo de un 9.2 por ciento en la creación de nuevos puestos de y aumentar la productividad e ingresos de sus ciu- trabajo, en comparación con el 1.9 por ciento del restante dadanos a través del tiempo. A nivel mundial, mejorar la 90 por ciento de las ciudades. competitividad de las ciudades es el camino que lleva hacia la eliminación de la pobreza extrema y promueve la prosperidad • Crecimiento en los ingresos y la productividad. El 10 por compartida. Desde principios de la década del 2000 las tres ciento de las ciudades más importantes incrementó el cuartas partes de las 750 ciudades más grandes del mundo ingreso disponible promedio de los hogares en un 9.8 por han crecido más rápido que sus economías nacionales. Sin ciento anual. embargo, cada año se podrían crear millones de nuevos pues- tos de trabajo si más ciudades funcionaran al mismo nivel • Imanes para la inversión extranjera directa (IED). El que las mejores del mundo. La principal fuente de creación 5 por ciento de las ciudades más importantes obtuvo de empleos ha sido el crecimiento de las empresas del sector tanto IED, como el 95 por ciento del resto de las ciudades privado, las cuales representan – en general - alrededor del combinadas. 75 por ciento de nuevos puestos de trabajo. Por ende, los Aunque el 72 por ciento de las ciudades logró superar a sus líderes de las ciudades tienen que estar familiarizados con los economías nacionales en cuanto al crecimiento del PIB, sólo factores que contribuyen a atraer, retener y expandir el sector el 18 por ciento de las ciudades superó los niveles alcanzados privado. Este documento tiene como objetivo analizar los por sus economías nacionales en cuanto a empleos, crec- factores que contribuyen a que una ciudad sea competitiva, y imiento y la productividad de manera simultánea. Por ende, la manera en que más ciudades pueden llegar a serlo. parece que por lo general estos resultados económicos se lle- gan a negociar, y que la competitividad de la ciudad conlleva no sólo riesgos sino también oportunidades. ¿Cómo son las Ciudades Competitivas? Las ciudades competitivas incluyen mucho más que Las ciudades varían en cuanto a su desempeño simples nombres comunes, ciudades capitales o cen- económico, y las ciudades competitivas están muy por tros mundiales del comercio. A menudo son ciudades encima de la norma. Utilizando datos del 2005-2012, el secundarias, y están experimentando un rápido proceso de informe revela lo siguiente: industrialización. Según los datos de este estudio, algunas ci- • Crecimiento económico acelerado. El 10 por ciento de las udades competitivas incluyen Saltillo, México; Meknes, Mar- ciudades más importantes alcanzó un crecimiento anual ruecos; Coimbatore, India; Gaziantep, Turquía; Bucaramanga, de un 13.5 por ciento en su producto interno bruto (PIB) Colombia; y Onitsha, Nigeria. El éxito de estas ciudades per cápita, en comparación con un 4.7 por ciento de una competitivas no suponía una conclusión previsible: muchas ciudad promedio. de ellas consiguieron el éxito en medio de la adversidad como, por ejemplo, el hecho de que muchas no tienen salida al mar y están ubicadas en regiones rezagadas del país. 12 ¿Qué hicieron las ciudades de las empresas existentes, la atracción de inversion- competitivas para alcanzar el éxito? istas extranjeros, y la creación de nuevas empresas. Las ciudades exitosas no sólo dependen de atraer la inversión Estructura económica extranjera para impulsar el crecimiento económico. Estas ciudades logran equilibrar el reclutamiento de nue- vos La transformación estructural vino primero, seguido negocios brindando apoyo al crecimiento de las empresas por el aumento de la eficiencia y la productividad. Las ya existentes, las cuales normalmente representan la mayor ciudades no siempre transforman sus economías para ser proporción de nuevos puestos de trabajo en la mayoría de las competitivas. Ellas simplemente aprenden a hacer mejor las economías. Asimismo, contribuyen a crear nuevas empresas. cosas que normalmente hacen. En los niveles más bajos de ingresos, las ciudades suelen ser ciudades mercantiles que se Políticas de apalancamiento enfrentan al desafío de transformarse de un centro de servi- cios a un centro de producción a través de un proceso rápido Las ciudades competitivas utilizan una serie de inter- de industrialización. En los niveles de ingresos medios (entre venciones para aumentar la competitividad, incluy- $2,500 y $20,000), las ciudades son típicamente centros de endo instituciones y regulaciones, infraestructuras producción que se esfuerzan por aumentar la productividad y y la tierra, capacidades e innovación, y ofrecen apoyo aprovechan las oportunidades de mercado en lugar de trans- y finanzas a empresas. Cada ciudad adapta sus opciones e formar dramáticamente su combinación de industrias. En los intervenciones en un área específica, dependiendo de sus cir- niveles de más altos ingresos, las ciudades normalmente se cunstancias locales, su economía política, las oportunidades convierten en centros para las industrias financieras y creati- económicas y las necesidades de sus empresas. En los niveles vas, y tienen un nuevo reto de transformarse desplazando la más bajos de ingresos, las instituciones, regulaciones y la in- actividad económica hacia sectores de mayor valor agregado. fraestructura básica suelen ser los conductores determinantes de la competitividad. En los niveles más altos de ingresos, el Un tema común en cada una de estas etapas es que el capital humano, una infraestructura avanzada y los siste- crecimiento de empleos a largo plazo en las ciudades mas de innovación se tornan cruciales para el crecimiento suele estar impulsado por los sectores comerciales. económico sostenido y la creación de empleos. Las ciudades competitivas han encontrado nichos de produc- tos y mercados comerciales de bienes y servicios, en lugar del Las ciudades competitivas enfocan estas políticas de comercio al por menor o el sector público. En las ciudades de apalancamiento en intervenciones generales de la mayor crecimiento (el 10 por ciento del PIB en crecimiento economía, así como en sectores industriales específ- per cápita), la creación de puestos de trabajo en el sector icos. En la práctica, esta estrategia implica la creación de un comercial superó el crecimiento del sector no comercial en un clima de negocios favorable y la concentración en sectores in- promedio de 2.5 puntos porcentuales por año. Los sectores dividuales con el fin de llevar a cabo iniciativas proactivas de comerciales también motivan la creación de empleos en desarrollo económico. Los estudios específicos realizados en sectores no comerciales: las ciudades donde los empleos en el algunas ciudades no revelaron desequilibrios entre estos dos sector comercial crecieron con mayor rapidez registraron un tipos de iniciativas; las ciudades competitivas con frecuencia crecimiento de un 6.6 por ciento en las industrias no comer- implementaban ambas. Las ciudades utilizaban un amplio ciales. Por el contrario, en las ciudades menos competitivas, diálogo y una base sólida de datos para minimizar el riesgo los empleos en los sectores comerciales y no comerciales siempre presente del “apoderamiento” por parte de intereses crecieron de manera equitativa en un 2 por ciento anual. especiales y la distorsión del mercado (tales como subsidios y medidas proteccionistas), y para mostrar, eventualmente, la El éxito económico sostenido a largo plazo en la may- capacidad necesaria que tienen de dejar ir cuando se determi- oría de las ciudades estudiadas ha ocurrido en los tres na que algunos sectores no eran competitivos a nivel global. canales de crecimiento empresarial: el crecimiento 13 Varios factores críticos de éxito diferenciaron el Cuando las ciudades no cuentan con los poderes adecuados uso de esas políticas de apalancamiento en algunas o la capacidad para ejecutar estas funciones, los gobiernos ciudades competitivas en comparación con la may- nacionales y provinciales pueden tener que invertir en la oría de otras ciudades. Por ejemplo, (a) se consultó a los descentralización, incluyendo la construcción de la capacidad empresarios sobre sus necesidades y las limitaciones a las que de los gobiernos locales para que actúen de manera eficiente. se tuvieron que enfrentar en sus operaciones; (b) se realiza- Debido a que los ingredientes para la competitividad de la ron inversiones en infraestructura en colaboración con las ciudad se distribuyen entre los distintos niveles de gobier- empresas e industrias a las que tenían como objetivo servir; no y otras entidades las ciudades competitivas necesitarán se diseñaron iniciativas (c) en colaboración con las empresas, saber cómo complementar sus propios conocimientos en el asegurando que los programas estuviesen dirigidos a satis- desarrollo económico, aprovechando la participación de otros facer sus necesidades prácticas; y (d) las industrias recibieron socios del gobierno y del sector privado para generar resulta- apoyo en aquellos lugares donde tenían un potencial comer- dos que serán más que la suma de sus partes. cial real, a través de iniciativas colectivas con el sector privado en vez del sector público. No existe una receta única para convertirse en una ciudad competitiva, pero algunos patrones comunes se pueden iden- Coaliciones de crecimiento tificar y algunas técnicas pueden ser recomendadas a aquellas ciudades que están diseñando e implementando estrategias Las ciudades competitivas le prestaron atención al de desarrollo económico. Las ciudades, en todos los niveles de quien - el poder de las coaliciones de crecimiento. En ingreso y con diferentes estructuras industriales y regímenes la ciudad, las coaliciones de crecimiento de los sectores públi- políticos, han encontrado maneras de incrementar sus niveles co y privado en el desarrollo económico fueron una constante de empleo, los ingresos, y fortalecer la productividad, benefi- en todos los estudios de casos exitosos examinados. Más allá ciando así a sus ciudadanos. Su trayectoria dependerá de su de los límites de la ciudad, las ciudades competitivas encon- punto de partida, su tamaño, recursos, vocación económica, traron maneras ingeniosas para aprovechar las capacidades estructura económica y su capacidad administrativa. Las de sus vecinos y de otros niveles gubernamentales cuando ciudades pueden mejorar su desempeño poniendo en práctica carecían de las capacidades necesarias o del financiamiento. el uso de un proceso único para diseñar e implementar una Estos mecanismos ayudaron a introducir estrategias en las estrategia y utilizando herramientas que ya están dis- realidades económicas locales y en la resolución de problemas ponibles. Estas herramientas incluyen el análisis estratégico compartidos. de la economía local y las tendencias y oportunidades del mercado externo, el diálogo público-privado, y las técnicas Implementación y ejecución para el aprovechamiento de la economía política durante su ejecución. Las ciudades competitivas examinadas en este Las ciudades competitivas le prestan atención al documento utilizan, de manera explícita o implícita, algunas cómo- convirtiendo las estrategias en acción. Las de estas herramientas para tomar decisiones informadas de ciudades eligieron una estrategia para el desarrollo económi- acuerdo a sus necesidades específicas. co, alinearon su presupuesto para financiarlo, resolvieron problemas existentes durante su ejecución, y lograron movilizar suficiente personal y captar la atención en torno a la calidad de la implementación. Su foco estaba orienta- do explícitamente hacia el desarrollo económico explícito, complementando su visión social y medioambiental. También motivaron la participación de otras agencias e involucraron diversos niveles del gobierno municipal. 14 15 “GAZIANTEP ES LA CIUDAD NÚMERO UNO EN LA PRODUCCIÓN DE MOQUETAS DE LANA HECHAS A MÁQUINA. QUEREMOS ALCANZAR A BÉLGICA EN LA PRODUCCIÓN DE MOQUETA. SI CONSEGUIMOS EL ÉXITO A PESAR DE LAS DURAS CONDICIONES EN LA REGIÓN, ESTO ES UN BUEN MODELO.” — Mehmet Aslan, Presidente del Consejo Directivo, Camara de Comercio de Gaziantep El desarrollo de INTRODUCCIÓN ciudades competitivas Urgente, complejo, y con grandes rendimientos potenciales Gaziantep es la sexta ciudad más grande de Turquía. En la década de 1970, tenía una población de alrededor de 120,000 personas. Hoy, la población de la ciudad se sitúa en 1.54 millones, sin contar los aproximadamente 300,000 refugiados sirios. Gaziantep cuenta con recursos naturales limitados y su tierra es árida y no apta para la agricultura; no es una ciudad portuaria; no es una ciudad capital; no cuenta con clústeres de alta tecnología; su nombre no es muy cono- cido ni es una ciudad grande, primaria. Sin embargo, las empresas de manufactura ligera de Gaziantep ven- den sus productos en 175 países alrededor del mundo. Sus export- aciones aumentaron diez veces en sólo 11 años, yendo de $620 mil- lones en 2002 a $6.2 mil millones en el año 2013. La ciudad ocupó el noveno lugar a nivel mundial en crecimiento económico durante la década de 1999-2009. Registró un promedio de un 6.3 por ciento en el crecimiento anual de su producto interno bruto (PIB) entre los años 2005- 2012, y un 3.6 por ciento en el crecimiento anual de empleo. Gaziantep es una ciudad competitiva. INTRODUCCIÓN Una ciudad competitiva es una ciudad que facilita con éxito que sus empresas e industrias puedan crear fuentes de empleo, aumentar la productividad, y aumentar los ingresos de sus ciudadanos a través del tiempo. Las ciudades exitosas y atractivas tienen muchas dimen- • Esas 750 ciudades crearon 87.7 millones de puestos de siones, incluyendo el desarrollo social y humano, la sostenib- trabajo dentro del sector privado, representando el 58 ilidad ambiental y las libertades políticas. Este documento por ciento de todos los nuevos empleos del sector en 140 se centra en los resultados económicos de las ciudades: el países, a pesar de ser – de manera colectiva - el hogar crecimiento en su producción y en la generación de empleos, de sólo una cuarta parte de los empleos generados por la productividad laboral, y los ingresos disponibles de los hog- el sector privado. Yakarta, Beijing y Chongqing crearon, ares. Los objetivos de este informe son entender que factores cada una, más de 2 millones de nuevos puestos de traba- impulsan los resultados económicos de las ciudades e identi- jo.3 ficar un enfoque que esté basado en evidencias de estrategias de desarrollo económico que maximicen los resultados. Un número desproporcionalmente alto de las ciudades de mayor crecimiento, desde el año 2000, eran ciudades de in- La generación de empleos en las ciudades está a la vanguardia gresos bajos y medios, una circunstancia que arroja evidencia como un importante desafío para el desarrollo económico a de la convergencia global y regional. En la escala de la ciudad, nivel mundial (Banco Mundial 2013a). Muchos países en de- la evidencia también sugiere la convergencia de ingresos a sarrollo están experimentando una transición demográfica y través del desarrollo económico. Durante el desarrollo de espacial, con millones de nuevos participantes en el mercado las ciudades se provoca una afluencia de inmigrantes, lo que laboral (Término del Sistema de Tarea de la ONU, Post-2015 conlleva a un aumento en los niveles de desigualdad inter-ur- de la Agenda de Desarrollo de las Naciones Unidas de 2012; bana. Sin embargo, los niveles de desigualdad luego tienden a Banco Mundial 2013b). La rápida generación de oportuni- disminuir en la medida que las ciudades empiezan a incorpo- dades de empleo en las zonas urbanas es esencial si los países rar gradualmente a los inmigrantes en la fuerza laboral.4 quieren aprovechar su “bono demográfico”, y así evitar un desastre social creado por el desempleo y la desigualdad. Las Incluso para las ciudades que disfrutan de trayectorias ciudades necesitan empleos y oportunidades para sus ciu- económicas positivas, surgen obstáculos en el camino. La dadanos, así como los medios para generar ingresos fiscales urbanización no reproduce de manera automática el éxito con los que podrán financiar proyectos que satisfagan la creci- económico (Glaeser 2009; Puga 2010; Banco Mundial 2009). ente demanda de su población sobre los servicios básicos. Las ciudades cuyos líderes no reevalúan de manera continua su enfoque de crecimiento pueden perder impulso. Existen La literatura existente muestra que la urbanización y el ejemplos bien conocidos en los países desarrollados, como crecimiento económico van de la mano, y que los niveles más las ciudades de Detroit, Michigan, y Cleveland, Ohio, en los altos de desarrollo se correlacionan con una mayor concen- Estados Unidos. Las ciudades en países de rentas baja o media tración de la producción y de la población en las ciudades también deben reavivar su crecimiento. De las 750 ciudades (Hytenget 2011; Glaeser y Joshi-Ghani 2015; McKinsey Global estudiadas en este proyecto, un tercio experimentó tasas de Institute 2012; Banco Mundial 2009). La investigación de este crecimiento en su PIB de menos del 2 por ciento anual entre proyecto confirma que las ciudades han sido los motores del el 2000-2012 (como Valparaíso en Chile, Bloemfontein en crecimiento en la mayoría de los países, y que las ciudades Sudáfrica, y Kuching en Malasia). Por el contrario, los líderes de los países en desarrollo crearon empleos y sacaron a los de las ciudades que de manera realista reevalúan sus opor- hogares de la pobreza: tunidades económicas y actúan para implementar iniciativas estratégicas, pueden lograr introducir cambios exitosos, • De las 750 ciudades más grandes analizadas entre el incluso en situaciones realmente difíciles. Algunos buenos 2000-2012, el 72 por ciento superó a sus economías ejemplos son ciudades como Bilbao, en España, Pittsburgh, nacionales en términos de crecimiento económico.2 La Pennsylvania, y Ciudad Oklahoma, en Oklahoma, Estados mayoría de las excepciones entre estos países son los Unidos (KPMG 2014). países ricos en recursos, con altas tasas de urbanización. 18 Frente a estos desafíos, los líderes de las ciudades se han cambio, un proceso largo y complejo que involucra múltiples planteado interrogantes fundamentales sobre los procesos: actores públicos y privados. Algunos de estos enfoques se resumen en el capítulo 3. • ¿Qué debo hacer para crear más puestos de trabajo para mis ciudadanos? Sin embargo, y particularmente, las ciudades se pueden adap- tar para solucionar los desafíos del desarrollo económico. La • ¿Cómo elijo entre las prioridades e intervenciones que escala de una ciudad tiende a coincidir con la escala natural compiten entre sí? del desarrollo económico de dos maneras: • ¿Cómo puedo hacer que las cosas sucedan de verdad? • Economías de aglomeración. El desarrollo económico ocurre a través del crecimiento de las empresas e industrias, Los líderes urbanos se han dado cuenta de que su tarea ya y existen abundantes investigaciones empíricas que no se limita a la prestación de servicios eficientes para sus indican que los efectos de la aglomeración (las eficiencias ciudadanos. Ahora también deben tratar de posicionar las productivas que resultan de la colocación de las empre- empresas locales para que puedan competir en el mercado sas) son parte integral de ese desarrollo. Una industria global. Los líderes también están empezando a reconocer puede tener un impacto geográfico amplio, pero los efec- que una estrategia de desarrollo económico por sí solo no es tos de la aglomeración tienden a tener límites espaciales. suficiente. Los mecanismos de implementación y los sistemas Por lo general, los geógrafos económicos consideran que de entrega son igualmente (y quizás más) importantes para la escala natural de la aglomeración está dentro de un alcanzar los resultados deseados. área metropolitana (por ejemplo, véase Drucker 2012), donde los trabajadores se trasladan a sus puestos de No existen fórmulas milagrosas. Existen innumerables trabajo, existe una destacada fuente de mano de obra, ejemplos donde se ha tratado de encontrar estas fórmulas la infraestructura es compartida, y el conocimiento se por medio de inversiones en grandes proyectos de infrae- puede extender hacia otras empresas. La proximidad structura, en eventos emblemáticos, o en nuevos sectores tiende a ser más importante para las industrias que de- industriales. Algunas de esas inversiones son impulsadas ​​ por penden de las interacciones cara a cara y el intercambio las prioridades de la economía política, y no toman en cuenta de conocimientos. la competitividad. Desafortunadamente, en la mayoría de los casos, las intervenciones de arriba hacia abajo no son • Alcance administrativo. La implementación de políticas sufici- entes para la creación de los empleos deseados y el tiende a ser más manejable a nivel de ciudad que a nivel crecimiento económico, a veces lo que generan son “elefantes nacional, donde los líderes municipales ejecutan una blancos” caros (Zimbalist 2015). Una sola receta no garantiza serie de políticas y adoptan enfoques relativamente el éxito en todos los ámbitos. Mejorar la competitividad es, en Figura I.1: La creación de empleo en una ciudad Cuadro I.1: Las oportunidades de la competitividad media llevada al nivel del cuartil superior hubiese supuesto 19 millones más de empleos, 2012. En todas las regiones del mundo, las ciudades se manejan de manera desigual. Por ejemplo, las Empleos (millones) ciudades en el cuartil superior de Africa Subsahariana 35 (por ejemplo, Onitsha, Nigeria; Dar es Salaam, Tanzania; Kumasi, Ghana) generaron empleos a una tasa de 4.5 30 puntos porcentuales más rápido que el resto. Para cada 25 19 millones una de las otras regiones del mundo, esta brecha es de más de empleos por lo menos 3 puntos porcentuales. 20 Los autores calcularon los beneficios que se po- 15 drían lograr si la tasa promedio de crecimiento 10 de empleos en el cuartil superior de las ciudades de cada región fuese alcanzada por todas las 5 ciudades en la región, con tasas de crecimiento 0 por debajo de ese promedio. La brecha global entre Empleos creados en las ese potencial nivel de crecimiento en el sector laboral y ciudades por el sector privado la actual tasa de creación de empleos fue de 19 millones Fuente: Oxford Economics Dataset 2012. sólo en el 2012 (Figura I.1). 19 más pragmáticos para el manejo de problemas (Glaeser Hasta cierto punto, la palabra ciudad es una conveniente y Joshi-Ghani 2014; WEF 2014) – transcendiendo la abreviación del gobierno local. Algunas de las reflexiones parálisis política que con frecuencia se experimenta a planteadas en este informe serán relevantes para cualquier nivel nacional. Sin embargo, los gobiernos municipales gobierno sub-nacional que está considerando implementar a menudo tienen dificultades por la falta de recursos, una estrategia de desarrollo económico, sin importar si el área y menor capacidad de manejo. La capacidad de poder administrativa termina en los límites de la ciudad, abarca implementar las políticas correctas desde un principio una zona rural, o de hecho incluye varias zonas urbanas. Los tendrá importantes implicaciones en la competitividad administradores públicos de todas esas áreas tendrán que de la ciudad y porque las zonas urbanas contribuyen con considerar las fuerzas que motivarán el desarrollo económico la mayor parte del crecimiento económico de los países, sub-nacional (“qué”), las partes interesadas en ese proceso para la creación de riquezas a nivel nacional y la reduc- (“quiénes”), y las técnicas de diagnóstico, diseño e imple- ción de la pobreza. mentación (“cómo”). Otros aspectos podrían requerir ajustes, adaptándose a los poderes legales disponibles en cada nivel En general, la oportunidad de que la ciudad pueda ser com- administrativo o en la medida en que existen agrupaciones petitiva es enorme (cuadro I.1). Si todas las grandes ciudades espaciales reconocibles de empresas e industrias (debido a que hubiesen podido aumentar su tasa de crecimiento de empleos el objetivo central de un enfoque de ciudades competitivas es al nivel del 25 por ciento de las mejores ciudades en su región, entender y participar de manera coherente con la economía se hubiesen creado casi 20 millones de empleos adicionales local). sólo en el año 2012.5 En la práctica, no será posible que todas las ciudades puedan desempeñarse como lo han hecho las En general, el informe se centra en entender la dinámica sub- mejores ciudades del mundo, pero las lecciones y experiencias yacente y la práctica del desarrollo económico en las ciudades, de esas ciudades competitivas del mundo pueden contribuir a y no en definir exactamente lo que diferencia a una ciudad de que otras puedan desempeñarse mejor. otras unidades administrativas locales y sub-nacionales. La etiqueta ciudad se utiliza como un término que los lecto- res pueden identificar con mayor facilidad, aun cuando los ¿Por qué estudiar las ciudades? autores reconocen que los planteamientos serán adaptados a contextos locales. Este estudio explora el “qué”, “quién” y el “cómo” de las ciudades competitivas. El objetivo es tratar de ofrecerle respuestas a las preguntas más apremiantes de los líderes Una nota sobre los datos municipales: Los datos a nivel municipal son muy difíciles de obtener. • Capítulo 1, “El rendimiento y sus características,” pinta Incluso cuando los datos están disponibles, generalmente un cuadro numérico de cómo son las ciudades competiti- se asocian preocupaciones bien definidas con los datos (por vas y sus resultados, utilizando datos descriptivos. ejemplo, la definición de una ciudad para resultados admin- istrativos o económicos). Aunque los autores de este informe • Capítulo 2, “Las evidencias y el análisis”, examina lo ponderaron todas estas interrogantes, el conjunto de datos de que el sector privado, como el principal generador de Oxford Economics (OE) fue considerado como el más completo, empleos, necesita de las ciudades. El capítulo analiza los con algunas salvedades.6 factores determinantes del éxito, presenta evidencias de los estudios de caso, y presenta el marco de las políticas En pocas palabras, las ciudades en la base de datos se pueden utilizadas por las ciudades competitivas. describir de la siguiente manera: • Capítulo 3, “La implementación”, presenta una guía del • Selección de la muestra. Las 750 ciudades incluidas en el usuario para los líderes municipales que se están abrien- conjunto de datos son las aglomeraciones urbanas más do el difícil camino hacia la competitividad. Se centra en grandes del mundo o áreas metropolitanas con pobla- las herramientas de diagnóstico, el diálogo público-priva- ciones de al menos 400,000,7 según la lista elaborada por do, y las técnicas adecuadas. la División de Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Secretaría de las Naciones En un mundo de múltiples y superpuestos niveles de admin- Unidas. Algunas ciudades “de importancia estratégica” istración pública y muchas estructuras de gobiernos descen- fueron añadidas a la lista, tales como las capitales de los tralizados, ¿Por qué se concentra este informe exclusivamente países que no llegaron al umbral de una población de en las ciudades como su tema principal? La pregunta es 400,000. especialmente pertinente en los países que no tienen fuertes gobiernos municipales y, en su lugar, dependen de una con- • Distribución regional. Las 750 ciudades están ubicadas centración de poderes en el ámbito estatal (por ejemplo, la en 140 países en todas las regiones. La distribución de India y Nigeria), o en el ámbito provincial o de condado (como la muestra cubre Asia Oriental-Pacífico, 27 por ciento; Kenia). ¿Entonces, sigue siendo relevante un informe sobre América Latina y el Caribe, 13 por ciento; el sur de Asia, las ciudades? 12 por ciento; Europa del Este y Asia Central, 9 por cien- to; África Subsahariana, 9 por ciento; Oriente Medio y 20 África del Norte, 6 por ciento; y los miembros de la Orga- • Para las series de datos con observaciones, ya sea a nivel nización para la Cooperación y el Desarrollo Económico de ciudad o de país, las estimaciones se realizan medi- (OCDE), 23 por ciento.8 ante el análisis de países similares en cuanto a desarrollo económico y región. • Distribución del ingreso. La distribución de la muestra por nivel de ingresos, utilizando las líneas de corte del PIB per cápita del Grupo del Banco Mundial, a partir Las ciudades competitivas: ¿un de 2012, es el siguiente: bajos ingresos (<$1,035), 9 por consenso emergente? ciento; renta baja-media ($1,036- $4,085), 33 por ciento; renta media-alta ($4,086- $12,615), 26 por ciento; y de Las ciudades competitivas y la competitividad de la ciudad son ingresos altos (> $12,615), 32 por ciento. términos que los profesionales, los líderes políticos, investi- gadores, y otros, están utilizando con mucha frecuencia. Sus • Distribución según tamaño de la ciudad. La distribución definiciones varían, pero algunos hilos comunes subyacentes de la muestra por tamaño de población, utilizando las pueden ser observados. Este informe define una ciudad líneas de corte de ONU-Hábitat, es la siguiente: ciudades competitiva como una que facilita con éxito que sus empre- pequeñas (<500,000), 5 por ciento; ciudades intermedias sas e industrias puedan crear puestos de trabajo, aumentar (500,000-1 millón), 25 por ciento; ciudades grandes (1 la productividad y aumentar los ingresos de los ciudadanos millón-5 millones), 48 por ciento; ciudades grandes (>5 a través del tiempo. Se propone un marco que propicie una millones), 22 por ciento.9 ciudad competitiva (a) priorizando el rendimiento de las empresas, (b) teniendo en cuenta los puntos determinantes Aproximadamente el 40 por ciento de los puntos de datos, de ese rendimiento, (c) determinando las políticas que están provenientes del conjunto de datos de OE, son estimaciones, disponibles para mejorar el rendimiento, y (d) combinando el en lugar de observaciones reales. Por regiones, los países de alcance y la capacidad de la administración pública de la ciu- la OCDE tienen la mejor cobertura de datos municipales, dad con asociaciones privadas y relaciones inter-gubernamen- casi alcanzando el 100 por ciento; para ciudades en África y tales. (En la página 38 se ofrece una explicación completa). el Medio Oriente se utilizan más estimaciones. La disponib- ilidad de datos para las ciudades a lo largo y ancho de Asia y Al revisar literaturas similares de organizaciones como América Latina se encuentra en un lugar intermedio. Para el Foro Económico Mundial, la OCDE, el McKinsey Global las variables, la serie de mercados demográficos y laborales Institute, Brookings, KPMG y literaturas anteriores del Banco tienen los datos más completos, con más del 90 por ciento de Mundial, varios patrones se pueden observar (Brookings In- la serie basada en datos publicados, seguidos de las vari- stitution Metropolitan Policy Program 2007, 2011, 2012, 2013; ables de rendimiento económico. El detalle de los gastos del Center for Cities 2013, 2014A, 2014b, 2014c, 2015; Cities Alli- consumidor y las variables estratificadas de ingreso son las ance 2006; McKinsey Global Institute 2013; OCDE 2006, 2013; menos completas. WEF 2014; Banco Mundial, 2006): La construcción de la base de datos fue impugnada por tres • Gran parte de la literatura toma en cuenta las cuatro categorías de datos que faltaban en un principio. Estos datos categorías principales de los instrumentos políticos (in- ausentes se calcularon de la siguiente manera: stituciones y reglamentos; infraestructura y terrenos; ha- bilidades e innovación; apoyo a las empresas y finanzas) • Para las series de datos con valores no disponibles (pero como parte integral de la competitividad de la ciudad. donde los datos históricos están disponibles a nivel mu- Desde cierto punto de vista los líderes de las ciudades nicipal en ciertos años), las técnicas avanzadas de datos, tienen que maniobrar las complejas y múltiples áreas de como la extrapolación o interpolación, se utilizan para la política y las inversiones para facilitar la competitivi- rellenar los huecos. Por ejemplo, los datos del censo por dad de la ciudad. lo general se incluyen en esta categoría, ya que la mayoría de los países realizan un censo sólo cada cinco años, por • Los mensajes sobre lo que se debe hacer dentro de estas lo que los puntos de datos anuales tienen que ser extrap- cuatro categorías son, en gran medida, consistentes en olados o interpolados.10 todos los informes. Es raro que los informes sobre la competitividad de la ciudad se contradigan entre sí, como • Para las series de datos que sólo incluyen un año, o sin muestran los siguientes ejemplos: observaciones algunas a nivel municipal, las estima- ciones se logran utilizando datos regionales o de país -- Instituciones y regulaciones. Los informes tienden a conjuntamente con supuestos económicos específico. resaltar la importancia de un sistema impositivo y Por ejemplo, cuando no se dispone de los datos del PIB a regulatorio que promueve el comercio y la inversión, nivel municipal, la OE reduce los datos regionales del PIB una administración pública transparente y efici- - o a nivel de país - utilizando una proporción modificada ente, y el uso de algunas medidas especiales para de la población de la ciudad con la población regional o hacer frente a la degradación del medio ambiente, la nacional. cohesión social y la gestión del tráfico. 21 -- Apoyo empresarial y finanzas. Los informes tienden a Notas destacar la importancia de sostener conversaciones regulares con empresas, celebración de exposiciones 1 El término ciudades competitivas ha llegado a ser ampliamente utilizado, itinerantes para atraer inversionistas, asociaciones y aparece en una serie de informes de alto nivel y artículos académicos. Sin público-privada, capacitación y redes de mentores embargo, no hay consenso sobre el significado preciso del término ciudades competitivas, tal y como ha señalado Harris (2007) y otros. Para este para las pequeñas y medianas empresas (PYMEs), y informe, los autores han combinado una serie de elementos que aparecen en capital inicial. la literatura económica para reflejar mejor su comprensión de la compet- itividad de una ciudad. Los componentes incluyen las prioridades duales -- Capacitación e innovación. Los informes tienden a de creación de empleos y crecimiento de la productividad, tal y como lo resaltar la importancia de sólidas instituciones edu- identifica la Comisión Europea (2007); un enfoque en las empresas, según cativas, la alineación de los programas de formación lo sugerido por Storper (2013), Parkinson y otros, 2004; y el reconocimiento de la “ciudad” como una combinación de actores locales público, privado y de a las necesidades de la industria local, y las artes y la la sociedad civil, como ha señalado el FEM (2014) y Zhang (2009). cultura para atraer talento y la inversión internacio- 2 Medido como el crecimiento del PIB durante el período de investigación nal. (2000-2012, o el primer año que los datos estuvieron disponibles para cier- tas ciudades). A menos que se indique lo contrario, los datos aquí presenta- • Sin embargo, no parece haber consenso sobre cómo dos se obtuvieron de Oxford Economics y analizados por el Banco Mundial. equilibrar estas políticas e inversiones, dados los escasos 3 Ver Fikri y Zhu (2015). Debido a que la mayoría de los datos sobre los recursos, incluyendo los procesos para la toma de deci- trabajos a nivel de ciudad comienzan a partir del año 2005 en los datos de siones, la selección de los socios, y las técnicas para su Oxford Economics, las cifras que aquí aparecen son del 2005-2012. implementación. 4 Se utilizó un modelo fijo de tiempo y de regresión de la ciudad para probar el efecto Kuznets a nivel de ciudad: a medida que aumenta el ingreso, la -- Algunos informes enfatizan un enfoque de colabo- desigualdad aumentará antes de que comience a caer. El conjunto mundial ración entre los diferentes sectores en una ciudad, y de datos de OE no tiene observaciones sobre la desigualdad a nivel de cada ciudad por cada año. Algunas observaciones fueron extrapoladas por los con otros niveles de gobierno (por ejemplo, la OCDE, modelos. Un chequeo robusto realizado por los autores incluyó algunas el Banco Mundial, la Cities Alliance, Brookings). ciudades, utilizando sólo observaciones actuales (que por sí están sujetas a la muestra aleatoria), y el mismo efecto Kuznets todavía se lleva a cabo, a -- Otros informes enfatizan la necesidad de que los pesar de que ya no es estadísticamente significativo. alcaldes más atrevidos y los líderes municipales 5 Esta cifra se calcula aplicando la tasa media del crecimiento de empleos puedan imaginar e impulsar una agenda de desarrol- en el cuarto superior de las ciudades de cada región, a todas las ciudades de lo frontal (por ejemplo, el Foro Económico Mundial, la región donde el crecimiento cayó por debajo de ese promedio, y luego com- parar el incremento neto resultante en puestos de trabajo en el incremento el McKinsey Global Institute). real. -- Algunos informes enmarcan el desarrollo económi- 6 Para más información sobre Oxford Economics, consulte: http://www. oxfordeconomics.com. co como un esfuerzo estratégico a largo plazo, que 7 Para ser precisos, este conjunto de datos incluye al menos las 500 ciudades requiere de una sólida base de financiación, plazos más grandes del mundo. Para el resto de las ciudades en el conjunto de datos de ejecución, apropiación del proceso por parte de los que están cerca del umbral de los 400,000 habitantes, si es el más grande sectores interesados, y un enfoque colaborativo (por dependerá de cómo se establecen en las zonas metropolitanas. ejemplo, la OCDE, Cities Alliance, el Banco Mundial). 8 No alcanza la suma del 100 por ciento debido al redondeo. 9 Al tratar de determinar los límites estadísticos exactos para cada aglom- -- Otros informes destacan un enfoque más oportunis- eración, o área metropolitana, la OE utiliza la lista de las Naciones Unidas ta para alcanzar “éxitos” en el desarrollo económico, sobre aglomeraciones urbanas como el punto de partida. Luego, compara la a través de una adaptación y un enfoque pragmático cifra poblacional urbana publicada por las Naciones Unidas con la cifra de que evoluciona de acuerdo a las necesidades (por población urbana publicada en las estadísticas oficiales de cada país. Si son similares, entonces los límites utilizados por las estadísticas oficiales serán ejemplo, Brookings, McKinsey Global Institute, y utilizados. Si son significativamente diferentes, en general la OE adopta FEM). los límites estadísticos (ya sea por las Naciones Unidas o por cada país) que incluye el número mayor de la población. 10 La cifra del 40 por ciento del valor perdido excluye los casos en los que la OE tuvo que estimar los valores entre años, o más allá de la serie histórica disponible, a través de la interpolación o extrapolación (por ejemplo, medi- ante datos del censo) debido a que la mayoría de estas estimaciones anuales se hacen sobre la base de observaciones reales. 22 REFERENCIAS Programa de Política Metropolitana de la Brookings Institution. 2007. Hytenget, Eva. 2011. “The Impact of Urbanization on GDP Per Cap- “Metro Nation: How U.S. Metropolitan Areas Fuel American ita: A Study of Sub-Saharan Africa”. Tesis de maestría, Universi- Prosperity”. 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Crean empleo de cuatro a cinco veces más rápido. Sus residentes se bene- fician de ingresos y productividades más altas y son imanes para la inversión extranjera. Las ciudades competitivas incluyen más que nombres comunes, ciudades capitales o centros mundiales del comercio. Con frecuencia son ciudades secundarias que están experimentando una rápida industrialización. De acuerdo a los datos de este estudio, las ciu- dades competitivas incluyen Saltillo, México; Mequinez, Marruecos; Coimbatore, India; Gaziantep, Turkía; Bucaramanga, Colombia; y Onitsha, Nigeria. El éxito de estas ciudades competitivas no es una conclusión previsible: muchas de ellas consiguieron el éxito en me- dio de la adversidad como, por ejemplo, el hecho de que muchas no tienen salida al mar y están ubicadas en regiones rezagadas del país. CAPÍTULO 1 No existe una única receta para llegar a ser una ciudad competitiva pero se pueden identificar patrones comunes y a las ciudades que estén diseñando e implementando estrategias de desarrollo económico se les puede recomendar algunas técnicas. L as ciudades difieren en muchas dimensiones: al declive de sus industrias. En África y Asia, las ciudades en tamaño; orientación económica; ubicación están tratando de integrar una avalancha de immigrantes geográfica y características (puerto, sin salida al a sus mercados laborales y estructuras sociales. En algunas mar, ricas en recursos, áridas); en los niveles de ingresos; ciudades del mundo desarrollado, la responsabilidad recae en su historia (nuevas, antiguas, planificadas, no planificadas); atraer y retener el talento; en algunos casos, tratan de preve- en sus sistemas políticos (las altamente federales contra nir la salida masiva de personas. las centralizadas); entre otros puntos. Como se destaca en la figura 1.1, el rendimiento económico de las ciudades Las ciudades parecen caer en tres categorías, en rel- también varía de manera dramática. ación con la composición de sus sectores económicos.1 Las categorías están definidas utilizando los datos que apare- Asimismo, cada ciudad tiene su propio conjunto de cen en la figura 1.2. Los datos reflejan patrones que sugieren problemas de desarrollo que le dan forma a su per- la existencia de las siguientes tres categorías de ciudades: spectiva y a sus objetivos. Por ejemplo, varias ciudades de Europa del Este se están reduciendo en tamaño debido • Ciudades mercantiles con un PIB per cápita de alrededor de $2,500 o menos. Los servicios al consumidor (como Figura 1.1: El desempeño económico de las ciudades varía mucho alrededor del mundo PANEL A PANEL B PANEL C PANEL D PANEL E Población Crecimiento promedio anual, Crecimiento promedio anual, Crecimiento promedio anual, Crecimiento promedio anual, Población Empleos PIB Renta Familiar Disponible Población (millones) Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje 40 25 25 25 25 35 20 20 20 20 30 15 15 15 15 25 23% 10 10 10 brecha 10 20 144x 12.8% 17% media más alto 5 brecha 5 brecha 5 media 5 20% 15 media media brecha 0 0 0 0 10 5 -5 -5 -5 -5 mean 0 -10 -10 -10 -10 Minimo Máximo Minimo Máximo Minimo Máximo Minimo Máximo Minimo Máximo Fuente: Análisis del Banco Mundial, proveniente de datos obtenidos de Oxford Economics Data 2000-12. Ver Fikri y Zhu 2015. Nota: PIB = Producto Interno Bruto; Disp. = Disponible; Min. = Mínimo; Max. = Máximo. 26 la venta al por mayor y al por menor, los servicios de innovación de procesos y productos, y captando nichos catering y recreativos) representan una gran parte de más rentables en sus cadenas de valor. El reto principal la economía de estas ciudades, en consonancia con su de estas ciudades es cómo crear las condiciones para au- función como centros comerciales y ciudades mercantiles mentar la eficiencia y la productividad de sus empresas, y que apoyan las economías rurales que las rodean. El sec- cómo aprovechar las oportunidades de mercado. tor industrial representa una creciente proporción de sus economías en aquellas ciudades donde la escala salarial • Centros de servicios creativos y financieros con un PIB per se encamina hacia los $2,500. El reto principal de estas cápita de unos $20,000 y más. Los servicios de alto nivel ciudades es cómo facilitar la creación de empleos a través representan una parte cada vez mayor de la economía de de la industrialización y, por lo tanto, cómo convertirse la ciudad en aquellas ciudades con ingresos de $20,000 en un centro de producción. o más, y el sector industrial tiene una participación cada vez menor. El reto principal de estas ciudades es cómo • Centros de producción con un producto interno bruto (PIB) apoyar a que sus empresas sigan siendo competitivas per cápita entre $2,500 y $20,000. Estas ciudades cuen- pese al aumento en los costos de producción y, por ende, tan con una amplia gama de ingresos, a pesar de contar cómo facilitar el desplazamiento de la actividad económi- con una sorprendente mezcla de industrias similares. ca hacia sectores de mayor valor añadido. La manufactura, la construcción y la minería represen- tan la mayor parte de la actividad económica de estas En los datos de 750 ciudades examinados por el Banco ciudades. Durante esta fase del desarrollo de centros de Mundial, 150 son ciudades mercantiles, 405 son cen- producción, las ciudades alcanzan grandes beneficios en tros de producción, y 495 son centros de servicios cre- cuanto a valor por tornarse cada vez más sofisticadas y ativos y financieros. Las 750 ciudades están estratificadas productivas en lo que ya están haciendo: mejorando la en bandas de 15 ciudades cada una, según indica la figura 1.2. productividad de las empresas e industrias a través de la Figura 1.2: Las diferentes estructuras de la industria y las diferentes necesidades de las ciudades en los diferentes niveles de ingresos Ciudades mercantiles Centros de produccion Servicios creativos y financieros aspirando por la aspirando para incrementar el convirtiendo la desindustrialización industrialización valor de la producción en crecimiento ~$1000 ~$2,500 ~$5,000 ~$10,000 ~$20,000 ~$50,000 100 100% 80% 80 Servicios de altos costos (%) (GVA) total added bruto 60% 60 value añadido Servicios público total gross of valor 40% 40 del Servicios al Sector share Proporción consumidor Agricultura 20% 20 Manufactura, Construcción, Servicios y Minería 0% 0 Bands reflejando Gráfica de 15 ciudades, of 15 citieslos PIB per ordered cápita from desde lowest el más to highest bajo GDP perhasta capitael más alto Manufacturing, Fuente: Análisis Construction, del Banco Mundial de Utilities Oxford and Mining Data Economics Agriculture Consumer 2000-12. Ver Services Fikri y Zhu 2015. Public Services High-End Services 27 Nota: VBA=Valor añadido bruto Las ciudades competitivas están muy Colombia, Coimbatore en la India, y Onitsha en Nigeria. Ellas por encima de la norma patrocinan las empresas e industrias que generan crecimiento y empleos, y que mejoran los niveles de ingresos de su pueblo. La investigación se centró en entender lo que es una Lo han logrado de diversas maneras. ciudad competitiva y qué la hacía exitosa. La tarea era identificar un conjunto de las ciudades más competitivas y Cuando se toman en cuenta la diversidad de cir- con buenos rendimientos2 e identificar lo que parecía tenían cun- stancias y las necesidades mencionadas ante- en común y estar conscientes de sus diferencias estructura- rior- mente, las ciudades con mejoresparte resul- les. Los datos revelaron cuáles eran aquellas ciudades en cada tados mues- tran que cuando se trata de resultados región del mundo que habían superado sus economías nacio- económicos están por encima de la norma. Ellas nales en cuanto a la generación de empleos, el crecimiento presentan las siguientes características: en los niveles de ingresos, y el crecimiento en los niveles de productividad.3 Entre las ciudades más grandes, entre las Crecimiento económico 750 ciudades en el conjunto de datos de Oxford Economics (OE), 130 cumplen con este estándar. Desde el comienzo del El crecimiento anual per cápita del PIB en una ciudad milenio estas ciudades competitivas han experimentado un promedio ya impresiona con un 4.7 por ciento,4 pero rápido crecimiento, sus economías han creado un número el 10 por ciento de las ciudades más importantes desproporcionado de empleos dentro del sector privado, y la alcanzó el 13.5 por ciento anual entre el 2005 y el renta familiar disponible de los hogares creció más rápido que 2012. Los centros de producción lograron el PIB de mayor la de sus homólogos. crecimiento per cápita, promediando un 6.3 por ciento por año. Esa tasa de crecimiento se compara con el 5.3 por ciento Muchas de las ciudades competitivas no tienen nom- en ciudades mercantiles promedio poco desarrolladas, y sólo bres sonoros ni son ciudades primarias famosas del el 1.0 por ciento en los centros financieros y creativos con mundo. Se encuentran en todas las regiones, y en todos mayor madurez. Más de las dos terceras partes de las ciu- los continentes. A juzgar por los resultados económicos, las dades de más rápido crecimiento en sus PIB per cápita eran ciudades competitivas son lugares como Bucaramanga en ciudades con ingresos bajos o medianos, confirmando así la existencia de una convergencia global o una historia “actu- alizada” en cuanto al nivel de la ciudad. Se observa una tasa de convergencia condicional de un 1.4 por ciento a un 9.0 por ciento por año para las 750 ciudades más grandes del mundo Cuadro 1.1: La economía informal entre los años 2000-2012. En otras palabras, las ciudades con En todas las regiones del mundo, pero especial- un menor PIB per cápita se están poniendo al día a un ritmo mente en los países de menores ingresos, una de 1.4-9.0 por ciento al año.5 La evidencia que proviene de proporción sustancial de la economía está consti- África es particularmente interesante: el 10 por ciento de las tuida por las actividades informales. Las activi- ciudades africanas dentro del conjunto de datos alcanzó una dades económicas informales son aquellas que no están tasa de crecimiento anual de un 11 por ciento, fortalecien- reguladas y registradas, y por lo tanto no aparecen en los do las esperanzas históricas de crecimiento del continente. datos económicos oficiales. Desafortunadamente, el 10 por ciento sufrió una caída en el PIB per cápita de un 1.7 por ciento por año, subrayando la Los datos utilizados en este capítulo no hacen una gravedad del desafío competitivo de África y la necesidad de distinción entre empleos formales e informales. introducir intervenciones de crecimiento focalizadas en los Para las ciudades de África y de la India, el conjunto de centros urbanos de África para así aprovechar plenamente los datos Oxford Economics hizo algunos ajustes para tomar beneficios de la urbanización. en cuenta el empleo informal. Para otros países, el grado de ajuste depende de si las estadísticas oficiales se ajustan Creación de empleos a los empleos informales. El 10 por ciento de las ciudades más importantes alca- Para este informe, el Banco Mundial no exploró nzó el 9.2 por ciento de crecimiento anual en cuanto específicamente el papel de la economía informal a puestos de trabajo, en comparación con el 1.9 por en la competitividad de la ciudad. Un amplio cuerpo ciento del 90 por ciento restante de las ciudades entre existente de la literatura explora la dinámica de las ac- el 2005 y el 2012. En términos generales el crecimiento de tividades económicas informales, y sus vínculos entre la las tasas de empleo fue más rápido en las ciudades mercan- economía formal e informal. Por ejemplo, surgen algunas tiles y en los centros de producción (promedios anuales de pruebas de que el sector informal, al igual que su contra- 3.5 por ciento y 3.3 por ciento, respectivamente), que en parte formal, se siente atraído por las ciudades y por los los centros de servicios creativos y financieros. Aun así, las beneficios de sus economías urbanas y un mejor acceso a metrópolis más competitivas lograron generar un impresion- la infraestructura (Ghani, Goswami, y Kerr 2012; Ghani, ante crecimiento de empleos en el sector privado, y lograron Kerr y O’Connell 2014; Ghani, Kerr y Segura 2015). recuperarse rápidamente de la crisis financiera de 2008 y la consiguiente recesión. 28 Ingresos medios productiva, en más de $210 mil por trabajador en com- paración con $87,500. El 10 por ciento de las ciudades más grandes incre- mentó el ingreso promedio disponible de sus hogares • China. En este país de rápido crecimiento urbano, los en un 9.8 por ciento anual. Algunos de los actores más resultados son aún más sesgados, con ciudades de un destacados en esta métrica fueron las ciudades mercantiles, alto rendimiento como Tangshan (Hebei) y Dongguan pero fueron en los centros de producción donde se registró el (Guangdong), con un promedio siete veces más que la mayor incremento medio de ingresos, de un 4.6 por ciento. productividad media nacional. Esta disparidad se debe Por el contrario, muchos centros creativos lucharon para ele- a, entre otras cosas, las diferencias en las estructuras var sus niveles de vida: la renta familiar disponible aumentó económicas de la ciudad y las especializaciones de la in- un promedio de sólo un 0.7 por ciento, y subió un insignifi- dustria. Sin embargo, sigue siendo un crudo recordatorio cante 0.1 por ciento en el 10 por ciento de las ciudades. Las de por qué la competitividad es importante. economías avanzadas no fueron las únicas que tuvieron que lidiar con el estancamiento o la caída en los niveles de vida: Curiosamente, no se encontró una estrecha relación en el África subsahariana, aun cuando la décima parte de las entre la productividad y otros indicadores de desem- ciudades más importante creció en un 11 por ciento al año, peño económico. La creación de empleos, el crecimiento de mientras que la décima parte inferior presenció las caídas de los ingresos, y la productividad, no necesariamente van de los ingresos familiares en casi un 4 por ciento. la mano. El conjunto de datos indica que algunas ciudades experimentan un crecimiento a nivel de empleos, pero no Productividad 6 un crecimiento en la productividad; un crecimiento en los niveles de ingresos pero no en el crecimiento de empleos; el En el 2012, el 70 por ciento de las ciudades en la base crecimiento de la productividad, pero no un crecimiento del de datos superó a sus países en cuanto a productivi- ingreso, y así sucesivamente. Estos patrones aparecen en la dad. En los tres tipos de estructuras industriales identifica- tabla 1.1. En sólo el 69 por ciento de las ciudades se registró el das, las ciudades mercantiles y los centros de producción ex- crecimiento de empleo similar al crecimiento de la productiv- perimentaron el mayor crecimiento en productividad (de 4.4 idad y el aumento en el ingreso promedio de los hogares. Du- por ciento y 4.1 por ciento anual, en promedio), en compara- rante el mismo período, sólo el 18 por ciento de las ciudades, ción con los centros de servicios creativos y financieros en o menos de una de cada cinco, tuvieron un mejor resultado un 1 por ciento al año. Sin embargo, se presentan variaciones que sus economías nacionales en las tres medidas. considerables en todas las regiones, a través de los países, y a lo largo de ciudades ubicadas dentro de estos países: Sectores transables • Oriente Medio y Asia del Sur. El 10 por ciento de las En el 10 por ciento de las ciudades donde el PIB principales ciudades incrementaron su productividad en per cápita creció más rápido entre el 2005-2012, el 3 puntos porcentuales más rápido que sus homólogos. crecimiento de fuentes de trabajo en el sector trans- able superó el crecimiento de empleos en el sector no • África. El 10 por ciento de los actores principales de las transable en un promedio de 2.5 puntos porcentuales ciudades aumentaron la productividad en 1.7 puntos al año – 6.2 por ciento en comparación con el 3.7 por porcentuales más rápido que sus homólogos. ciento. La literatura económica a menudo determina que los sectores transables – los bienes y servicios que son geográfi- • Estados Unidos. Incluso en este país, que cuenta con un camente móviles y, por lo tanto, están sujetos al comercio re- sistema urbano maduro, el promedio enmascara amplias gional e internacional – son los más importantes motores de variaciones: el rendimiento de un trabajador en San José, una alta tasa de productividad y de salarios (Atkinson 2013; California, la ciudad estadounidense más productiva, es Porter 1990; U.S. Cluster Mapping Project n.d.). Por lo tanto, no más del doble de Buffalo, Nueva York, la ciudad menos debe ser una sorpresa que las ciudades competitivas exhiban Tabla 1.1. Ingresos, empleos, y productividad en las 750 ciudades más grandes, 2005-12 Sólo crecimiento de Sólo crecimiento Sólo crecimiento en Crecimiento simulta- ingresos de empleos productividad neo en los tres Promedio de 750 ciudades donde 85 85 90 69 se registró el crecimiento Promedio de 750 ciudades que 50 73 42 18 sobrepasaron sus propios países Fuente: Oxford Economics Database, 2005-12 29 un énfasis particular en la producción de bienes y servicios Sin embargo, el potencial de desarrollo económico transables como una manera de impulsar su crecimiento de la IED no debe ser sobreestimado. Aunque la atrac- económico y la creación de empleos (Fikri y Zhu 2015). De ción de inversionistas extranjeros de alto perfil a menudo manera significativa, los sectores comerciales suelen disparar provoca mucha atención, la mayoría de los puestos de trabajo la creación de empleos en otros sectores no transables dentro son creados, en realidad, por el crecimiento de las empresas de la economía de una ciudad. El 10 por ciento de las ciudades nacionales existentes. La IED debe ser vista como un medio donde la creación de empleos en el sector transable creció más para activar la actividad económica, motivar la transferencia rápido entre el 2005-2012 (9.8 por ciento anualmente), reg- de la tecnología, y su contenido local, y no como un fin. En las istró un 6.6 por ciento de crecimiento en empleos dentro del ciudades promedio que recibieron IED en el 2012, los inver- sector de industrias no transables. En cambio, en las ciudades sionistas extranjeros crearon 1,400 empleos directos. Esos menos competitivas las industrias transables y no transables empleos representaron el 0.1 por ciento de la base de empleo, crecieron a una tasa mucho más lenta. Por el contrario, en las o sólo una pequeña fracción del 2 por ciento del crecimien- ciudades menos competitivas las industrias transables y no to neto que registraron estas ciudades (Fikri y Zhu 2015). transables crecieron en efecto a un menor ritmo: justo por Algunos trabajos recientes sobre América Latina ponen de encima de 2.0 por ciento. Este contraste es especialmente relieve el hecho de que la IED no es la panacea de la compet- marcado en los centros de producción, donde las ciudades itividad (Banco Mundial 2014). Para que el tan cacareado más competitivas alcanzaron casi el 11 por ciento promedio aumento de la productividad y los beneficios indirectos se anual de crecimiento de empleos transables y un 9.1 por materialicen, las empresas extranjeras deben integrarse en ciento del crecimiento del empleo total, en comparación con las redes nacionales de producción y en las cadenas de sumi- un promedio mundial de un 3.2 por ciento. nistro.9 Una advertencia aquí es que los sectores no trans- Dicha integración también amplifica el efecto multi- ables casi siempre conformarán el grueso de los plicador local de una inversión. Por ejemplo, en la indu- puestos de trabajo de la economía de una ciudad, stria automotriz de la India por cada 100 empleos generados incluyendo la mayor parte de sus empleos – por lo en la fabricación de automóviles, otros 300 puestos más de que no deben ser descuidados. La idea es más bien que trabajo se pueden generar en la industria de componentes los sectores transables serán fundamentales en determinar automovilísticos y en la fabricación de carrocerías de au- el camino a seguir en torno al desarrollo económico general tomóviles (Bhasker 2013). Otros puestos adicionales de traba- de una ciudad, fortaleciendo el crecimiento en los ingresos y jo se generan a través de los servicios automovilísticos (como proporcionando impactos indirectos en otros sectores. Un en- concesionarios de vehículos, financiación de automóviles y foque de desarrollo económico que nutre tanto a los sectores seguros de auto). transables y no transables se describe en la página 49. Ventajas comparativas Inversión extranjera directa (IED) Las ciudades exitosas aprovechan lo poco que tienen El 5 por ciento de las ciudades más importantes ob- a su favor para superar las ventajas de sus competi- tuvo tanto IED7 desde el inicio de la década previa al dores. Un tema común que aparece en todas las ciudades del 2012, como el 95 por ciento inferior combinado8. Esta estudio de caso es que los líderes de la ciudad encontraron estadística representa el dilema del “huevo y la gallina”: ¿Pudo una ventaja competitiva y la aprovecharon. (Algunos ejemplos el IED generar crecimiento, o fueron las ciudades de rápido incluyen mano de obra calificada, su geografía, el idioma, los crecimiento las que atrajeron la IED? Los grandes centros de lazos culturales, conocimientos técnicos, la base industrial servicios de altos ingresos (como Singapur y Londres), y los existente, y los conocimientos del mercado y de los produc- centros de producción (como Guangzhou, China, y Bucarest, tos.) Se debe tomar en cuenta, por ejemplo, lo siguiente: Rumania) dominan esta lista en términos absolutos. Sin embargo, la normalización de los flujos - dependiendo del • En Kigali, Ruanda, la ciudad aprovechó sus instalaciones tamaño de la economía de una ciudad - presenta una imagen para la observación de gorilas con el objetivo de con- completamente diferente. En la IED la inversión de capital, en struir un sector MICE (reuniones, incentivos, congresos relación con el PIB de la ciudad, en las ciudades mercantiles y eventos), desarrollando una visión nacional para sus de bajos ingresos representan el 45 por ciento de las ciudades parques nacionales, y diseñando un plan maestro mundi- entre el 10 por ciento más importante de los actores. África al para atraer inversionistas en los sectores de hotelería y Subsahariana pobló la parte superior con el mayor número turismo. de ciudades como las regiones de Asia Oriental y el Pacífico, liderado por Abuja, Nigeria, y Addis Abeba, Etiopía. Estas • En Bucaramanga, Colombia, la ciudad utilizó los ingresos ciudades le han encestado un golpe contundente por encima de la industria petrolera para invertir en las universi- de su peso en la competencia mundial por el capital móvil dades con el objetivo de que realizaran investigaciones orientado a la producción. sobre la industria petrolera, una estrategia que ha creado conocimientos técnicos más amplios que se han extendi- do a nuevas industrias. 30 Estas ciudades, y muchas otras, aprovecharon las oportunidades cuando se les presentaron y forjaron su propio camino en vez de imitar o seguir las últimas tendencias de desarrollo económico (como la biotec- nología, software y tecnología limpia). Muy parecido a lo que ocurre en los mercados con las empresas privadas, las ciudades que dan el primer paso y sus empresas pueden obtener un mayor retorno de sus inversiones cuando se las arreglan para detectar un nicho de mercado donde tendrán una clara ventaja comparativa. Los caminos hacia el éxito difieren dependiendo de la ciudad, pero las ciudades exitosas pueden ofrecer lec- ciones a otras ciudades. Documentar el éxito de ciudades como Nueva York, Londres, Dubái y Singapur ayuda a fijar es- tándares en cuanto a las mejores prácticas, pero experiencias valiosas se pueden obtener de aquellas ciudades que no son tan conocidas pero que lograron superar desafíos comunes a los que con frecuencia se tienen que enfrentar las ciudades del mundo en desarrollo. Para una explicación sobre cómo se utilizan los datos sobre la economía informal en este capítulo, véase el recuadro 1.1. 31 CONCLUSIONES CLAVES DEL CAPÍTULO 1 En este capítulo, describimos el aspecto general de las ciu- y medianos, donde la actividad industrial tiende a dades competitivas y cómo funcionan. Estas son las princi- dominar; y los centros creativos y financieros más pales conclusiones: ricos, donde los servicios de alta calidad son cada vez más importantes. Las ciudades no siempre necesitan para Las ciudades varían enormemente de característi- reformar sus economías aumentar sus ingresos; en particular, cas y funcionamiento en todo el mundo, y a través parece que las ciudades con niveles de un PIB per cápita entre del tiempo. Por ejemplo, el 10 por ciento de las ciudades $2,500 a $ 20,000 tienen típicamente una combinación simi- más importantes alcanzó un 9.2 por ciento de crecimiento lar de industrias. Sin embargo, las que están en el extremo su- en empleos entre el 2005-2012, en comparación con el 1.9 perior han sido capaces de aumentar en gran medida el valor por ciento del 90 por ciento restante. El 10 por ciento de las de esas actividades económicas. En otras palabras, a veces es ciudades más importantes logró un PIB anual de un 13.5 por suficiente hacer lo que ya están haciendo, pero hacerlo mejor. ciento de crecimiento per cápita, en comparación con un 4.7 por ciento anual en la ciudad promedio. La lucha por alcanzar la competitividad podría impli- car negociaciones entre el crecimiento de los ingresos Las ciudades que son competitivas son notablemente económicos de alta calidad, la creación de empleos y diferentes de sus contrapartes. Crecen más rápido; la productividad. Sólo el 18 por ciento de las ciudades que apoyan los sectores transables; exhiben su éxito en cuanto a aparecen en los datos, o menos de una de cada cinco ciudades, la IED, así como el crecimiento de sus empresas nacionales; son capaces de superar su economía nacional en las tres medi- y crean un número desproporcionado de empleos dentro das. Es posible que las ciudades tengan que escoger entre más del sector privado. Por ejemplo, en el 10 por ciento de las empleos, mejores empleos, o puestos de trabajo inclusivos en ciudades más importantes donde el PIB per cápita tuvo un los diferentes horizontes de planificación: ahora, pronto, y rápido crecimiento entre el 2005-2012, el crecimiento de después. empleos en el sector transable superó el no transable en un promedio de 2.5 puntos porcentuales al año. El 5 por ciento Se necesitarán realizar más investigaciones sobre al- de las ciudades obtuvo tanto la IED, como el 95 por ciento gunos de esos factores. Por ejemplo, este capítulo analizó inferior combinada en la década que terminó en 2012. la proporción de los sectores transables en las economías de las ciudades, pero no investigó la relación entre los resultados Las ciudades competitivas no son sólo las más recon- entre el intercambio comercial y la competitividad regional ocidas. Con frecuencia son las ciudades secundarias de un o mundial. En este caso, la medida de la productividad es la país. No son exclusivas de una región o de un país en particu- productividad del trabajo, que no logra captar el factor total lar; en cambio, se encuentran dispersas por todo el mundo. de productividad que es la fuerza predominante que impulsa el crecimiento económico a nivel nacional. Los datos del Ban- Analizar las ciudades por sus niveles de su PIB co Mundial nos permiten analizar toda una década o más en per cápita, y por los resultados de su composición el tiempo (2005-12), arrojando poca luz sobre la cuestión de económica, da como resultado tres grandes cate- la dependencia de esta trayectoria en los resultados durante gorías: pueblos mercantiles pobres, cuyas economías décadas o períodos aún más largos en el tiempo. Los inves- consisten principalmente en servicios de mayoris- tigadores tendrán como objetivo hacer frente a algunas de tas y de minoristas; centros de producción pequeños estas lagunas en fases posteriores de trabajo. 32 REFERENCIAS Atkinson, Robert D. 2013. “Competitiveness, Innovation, and Ghani, Ejaz, William R. Kerr, y Alex Segura. 2015. “Informal Trad- Productivity: Clearing up the Confusion”. Documento de trabajo, ables and the Employment Growth of Indian Manufacturing”. Information Technology and Innovation Foundation, Washing- Documento de trabajo sobre investigación de políticas 7206, ton, DC. Banco Mundial, Washington, DC. Barro, Robert J. 2015. “Convergence and Modernisation”. Economic Görg, Holger, y David Greenaway. 2003. “Much Ado about Noth- Journal 125 (585): 911–42. ing? 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La tasa del 1.4 por ciento proviene ducción, y ciudades de servicios creativos y financieros – son similares a de un modelo sin impacto fijo, y la tasa de un 9 por ciento proviene de un las categorías que aparecen en el Informe Sobre el Desarrollo Mundial 2009: modelo con efectos fijos (además de controles adicionales la educación, Reestructurando la Geografía Económica (Banco Mundial 2009). Aquí inclu- inversión directa extranjera, y otras provisiones sobre servicios públicos). imos datos para catalogar los niveles de ingreso y distribución típica que La convergencia incondicional también se pone a prueba, y se observan las involucran a estos sectores. tasas de comparaciones positivas y significativas a un intervalo de 1.9 por ciento (sin efectos fijos) y 4.5 por ciento (con efectos fijos). Para comparar 2 Para destacar los niveles de las ciudades más competitivas y cuyo desem- este ejercicio de convergencia, ver Barro (2015) y Gennaioli y otros (2014). peño las destacaba entre las demás, el Banco Mundial identificó algunas ciudades que se destacaron por encima de sus países en tres sectores 6 Aquí, la productividad se analiza como un valor bruto agregado por importantes: crecimiento de empleos en el sector privado, crecimiento en la trabajador. Esta definición de la productividad se basa básicamente en datos productividad, y crecimiento de los ingresos disponibles per cápita desde el disponibles. Aunque la definición captura los elementos de la producción 2000 (el primer año donde los datos se hicieron disponibles). laboral, sigue siendo sesgada debido a la incapacidad de justificar los efectos del cambio en la productividad del capital y del factor total de la productiv- 3 Varios países exhiben muchas ciudades que cumplen con estos criterios – idad. especialmente China (18), India (24), México (9), Nigeria (14), la Federación Rusa (8), y los Estados Unidos (7). 7 Este informe se refiere sólo a las inversiones pioneras del FDI, ya que sólo éstas son monitoreadas por los datos de fDi Markets, subyacente en este 4 Análisis del Banco Mundial de datos OE para los años 2005-12. análisis. 5 Los resultados se hacen sobre la base de un modelo rezagado de cinco 8 Analisis del Banco Mundial de ( fDi Markets, un servicio del Financial Times, años, similar al que se utilizó en Barro (2015). Consistente con la literatura Londres, http://www.fdimarkets.com. regional sobre el crecimiento, parece que la velocidad de la convergen- cia urbana va más rápido que la convergencia del país, contribuyendo al 9 Ver, entre otros trabajos, Javorcik (2004) de Lituania. Para una revisión argumento de que las ciudades son líderes en el crecimiento económico y en completa de las ambigüedades de la literatura, ver Gorg y Greenway (2003). 33 EN SOLO UNA DÉCADA EL PUERTO ANTIGUO DE TÁNGER HA PASADO DE ESTAR ADORMECIDO A SER DOMINANTE. HOY EN DÍA TÁNGER TIENE UNO DE LOS PUERTOS MARÍTIMOS MÁS GRANDE DE AFRICA ASÍ COMO FÁBRICAS DE AUTOMÓVILES, MÚLTIPLES ZONAS LIBRES DE COMERCIO, PARQUES INDUSTRIALES, MIENTRAS QUE PROSPERA COMO DESTINACIÓN TURÍSTICA. 2 ¿Qué han hecho las ciudades competitivas para alcanzar el éxito? Pruebas y Análisis CAPÍTULO En este capítulo se presentan las pruebas y el análisis so- bre lo que han hecho las ciudades para ser competitivas. Aquí se cubren tres áreas de pruebas: ¿Cuáles fueron las intervenciones utilizadas? ¿Quiénes fueron los actores involucrados? ¿Cómo se aplicaron las secuencias y los procesos? Los alcaldes y los líderes de la ciudad a través del mundo están tratando de entender cuáles podrían ser las in- tervenciones más exitosas para alcanzar el crecimiento económico y la creación de empleos. ¿Cuáles son las in- tervenciones que tienen el potencial de generar el mayor retorno para el crecimiento de una ciudad? ¿Quiénes deben tener a su cargo el diseño e implementación de las intervenciones? ¿Cómo se deben priorizar y secuenciar las inversiones y las políticas de reforma, utilizando cada ciudad como punto de partida? Este capítulo procede bajo la premisa de que las empre- sas privadas son las principales generadoras de empleos (CFI 2013), y por lo tanto el rendimiento empresarial es, pues, el corazón de una ciudad competitiva. Si la creación de empleos y el crecimiento han de mantenerse a través del tiempo, las oportunidades de empleo, el aumento de la productividad, y el crecimiento deben venir del sector privado porque depender sólo de los fondos del gobierno no es factible. Entender lo que influye en el rendimiento de las empresas y comprender lo que las atrae a lugares específicos es por lo tanto el centro de esta investigación. CAPÍTULO 2 La creación de empleo y el crecimiento económico en las ciudades están ligados al éxito de las ciudades para atraer y expandir empresas del sector privado. Los líderes de las ciudades necesitan comprender cuales son los factores que ayudan a atraer, retener y expandir las empresas que crean empleo y estimulan el crecimiento económico. ¿Qué necesita el sector privado de las Dentro de un determinado lugar, los empresarios ciudades? tienen más probabilidades de establecer o ampliar sus empresas en entornos regulatorios y financieros Esta pregunta es importante debido a la centralidad del favorables (Gonzales Rocha 2012). Por lo tanto, los fun- crecimiento del sector privado en la creación de puestos de cionarios municipales pueden trabajar para mejorar las leyes trabajo y en el aumento de los ingresos. Entre el 2002- 2012, laborales, los códigos impositivos, las restricciones comer- el sector privado generó aproximadamente el 75 por ciento ciales, el acceso limitado al crédito, y otras restricciones cuya de nuevos empleos y el 80 por ciento del valor añadido bruto eliminación o reducción podrían beneficiar tanto a las multi- en las 750 ciudades registradas en la base de datos Oxford nacionales como a las PYMES (Audrestch 2012). En los países Economics (OE). Por lo tanto, es imprescindible que los líderes en vías de desarrollo, donde el sector empresarial tiene menos municipales se familiaricen con los factores que contribuirán arraigo, los mercados laborales calificados son más pequeños a atraer, retener y promover la expansión de las empresas, y el crédito escaso. Por lo tanto, las PYMES inevitablemente tanto empresas nacionales pequeñas y medianas (PYMES) tienen que enfrentarse a diferentes consideraciones (Lin- como empresas multinacionales (EMN). Las PYMES naciona- gelbach, de la Vina y Asel 2005). Las empresas “gacela” – un les generalmente representan la mayor proporción de empleos pequeño número de PYMES que crecen rápidamente – resul- en cualquier ciudad, por lo que su éxito es esencial para el de- tan ser una fuente importante de nuevos puestos de trabajo sempeño económico general de cada ciudad. Las grandes em- (Audrestch 2012). Las agrupaciones de empresas pueden ser presas multinacionales, en su mejor momento, contribuyen a particularmente ventajosas, ya que las PYMES son más de- que las PYMES puedan entrar a las cadenas globales de valor, pendientes de las redes y los conocimientos personales de sus y también contribuyen a catalizar la innovación técnica de los ejecutivos que las empresas de mayor tamaño (Kuah 2002). sectores comerciales. Debido a que las empresas multinacio- nales pueden elegir dónde invertir y se pueden mover de una Empresas multinacionales ciudad a otra, ofrecen una visión a través de la cual se puede evaluar lo que hace que las ciudades sean atractivas para las Para las empresas multinacionales, los atributos fun- empresas. Ambos tipos de empresas son tratados aquí. damentales de las ciudades suelen determinar la may- oría de las decisiones de ubicación de las inversiones. PYMES La literatura existente sobre las decisiones que influyen sobre la inversión extranjera directa (IED), utilizando datos sobre De acuerdo con estudios anteriores, las PYMES nor- las preferencias, destaca que la presencia de instituciones malmente prefieren lugares cercanos a proveedores sólidas, la estabilidad del gobierno (Sánchez-Martín, de Arce y consumidores, una infraestructura bien conectada, y Escribano 2014), la infraestructura (Cheng y Kwan 2000), y servicios básicos. Los ejemplos incluyen García (2014), el capital humano y el impacto de inversionistas similares Mazzarol y Choo (2003), Urata y Kawai (2000), y van Noort (Nunnenkamp y Mukim 2012), y la ausencia de corrupción y Reijmer (1999). Esos estudios también demostraron que (Wei 2000) son detalles significativos cuando las empre- las PYMES prefieren quedarse cerca de la ciudad donde está sas multinacionales quieren ampliar y tomar decisiones de ubicado el hogar del dueño del negocio y se resisten a perder ubicación. Los estudios sobre las preferencias de las empre- el valioso capital humano moviéndose lejos de una ubicación sas en los resultados de la encuesta1, incluyendo entrevis- en particular. Esto sugiere que las PYMES son menos móviles tas recientes con empresas consultoras especializadas en que las empresas multinacionales. En efecto, al tomar deci- localizaciones, confirman estos hallazgos los cuales han sido siones de inversión, las PYMES a menudo no cuentan con los econométricamente probados y ofrecen un panorama más recursos necesarios para contratar a empresas consultoras completo de los factores que son importantes para las empre- con las cuales tratar decisiones que involucran la ubicación de sas, algunas de los cuales no son identificadas fácilmente por la empresa, como tampoco cuentan con la capacidad interna los datos existentes. para llevar a cabo evaluaciones extensas. 36 Sin embargo, otros factores “más suaves” - como la lugares de producción de bajo coste son diferentes a los que profesionalidad y la capacidad de respuesta de los buscan grandes mercados y, a su vez, son diferentes de los que directivos de la ciudad a las necesidades de los inver- buscan activos estratégicos y recursos naturales. En segun- sionistas y la imagen general y de calidad de vida que do lugar, las ciudades no tienen el control total de todos los las ciudades ofrecen a las empresas líderes, pueden factores que le preocupan a las empresas. Por lo tanto, se debe inclinar la balanza entre lugares que compiten. La tener en cuenta la necesidad de contar con un conjunto más milla final en la toma de estas decisiones consiste en la inter- amplio de actores gubernamentales. acción entre las empresas y las ciudades en la etapa final del proceso de toma de decisiones. Estos llamados factores del 10 La literatura sobre la inversión extranjera directa por ciento con frecuencia inclinan la balanza a favor de una resume las necesidades que tienen las empresas mul- ciudad y de sus competidores más cercanos en la obtención de tinacionales para su expansión en cuatro categorías: una inversión. (a) búsqueda de mercados, búsqueda de nuevos consumidores para los bienes o servicios de una empresa; (b) la búsqueda de El Banco Mundial estimó que la importancia percibi- la eficiencia, de mano de obra barata o la racionalización de da de esos factores varía entre las categorías de los sus operaciones para disminuir los costos de producción; (c) la inversionistas, tal y como se resume en la figura 2.1. búsqueda de activos estratégicos, en busca de activos tangi- En la elaboración de este estudio, los investigadores entrev- bles o intangibles para fortalecer su posición de líder en el istaron a cinco grandes empresas consultoras, especializadas mercado; y (d) la búsqueda de recursos, búsqueda de recursos en ubicación de empresas, y a 10 funcionarios municipales o naturales y de materia prima (Dunning 1993). de agencias regionales de promoción de la inversión sobre lo que las empresas multinacionales quieren de las ciudades. Sus Teniendo en cuenta las diversas necesidades de los comentarios hicieron hincapié en dos áreas principales: en inversionistas, las ciudades deben desarrollar una es- primer lugar, las necesidades de los inversionistas que buscan trategia de atracción de la inversión y una pro- puesta Figura 2.1: ¿Qué necesitan los inversionistas del sector privado de las ciudades? FIRM TYPE Nivel de Búsqueda Búsqueda de Búsqueda Categoría Factor influencia de la de Acceso al adquisición de ciudad Eficiencia mercado de activos recursos Donación de Proximidad a mercados/distribuidores principales @ √ locaciones Recursos naturales @ √ Relación con la Conexiones personales entre la empresa y la ciudad √ ciudad Imagen de la ciudad de “poder blando”, alcalde √ √ √ proactivo, IPIs proactivas y sensibles Ambiente Estabilidad macroeconómica y potencial de crecimiento √ √ √ √ empresarial Ambiente institucional y regulador √ √ √ √ general Disponibilidad laboral, habilidades y costo √ √ √ Infraestructura y disponibilidad de tierra √ √ √ “Edulcorante”: incentivos fiscales y no fiscales √ Nivel de Nuevas oportunidades debido a un país vecino o √ √ √ desarrollo del ciudad que está escalando en la cadena de valores sector Presencia de empresas ascendentes y descendentes @ @ √ Presencia de empresas/competidores similares æ æ √ La ciudad no ejerce ningún tipo de influencia La ciudad tiene influencia pero no el control total La ciudad tiene gran influencia o control total √ Valorado por todas las empresas (búsqueda de adquisición de activos y la búsqueda de recursos no fueron eliminados por el tipo de empresa) æ Valorado únicamente por empresas de servicios (búsqueda de la eficiencia se refiere a los servicios de “back office”, @ Valorado únicamente por las empresas manufactureras Fuente: Zhu, Santos, y Larrey 2015. Nota: IPI=Intermediarios para la promoción de la inversión. 37 de valor que sea consistente con la ventaja comparati- ativas de la ciudad a los futuros inversionistas. Algunas de va de la ciudad, y que se adapte al tipo de inversioni- las inversiones o reformas necesarias pueden ser promulga- sta (de acuerdo a su tamaño e industria, por ejemplo) das directamente por las ciudades, pero otras requieren de que se quiere atraer. Asimismo, las ciudades necesitan, en negociaciones con otros niveles del gobierno y de asociaciones primer lugar, entender su propuesta de valor existente (como con el sector privado. Enfocarse en aquellas industrias cuyas sus recursos y entorno empresarial) y las cosas que hay que necesidades van acorde con la autoridad administrativa de la hacer para mejorarlo (como invertir en la infraestructura o ciudad, o dentro de la capacidad de la ciudad de llevar a cabo motivar una reforma regulatoria de negocios). Las ciudades ciertos cambios, es una manera más eficaz y mejor que tienen también deben tratar de identificar qué tipos de inversionis- los líderes municipales de demostrarle a los inversionistas tas podrían estar más interesados ​​en la propuesta de valor de que no sólo son capaces de identificar la base competitiva de la ciudad. Tal y como se indica en la figura 2.1, las empresas la ciudad, sino que también son capaces de cumplir con lo que manufactureras que buscan la eficiencia buscan otras cosas aseguran son los beneficios de la ciudad. en las ciudades, diferentes a las empresas de servicios que buscan nuevos mercados. Los esfuerzos de promoción que se Los incentivos o exenciones fiscales no constituyen llevan a cabo para atraer inversionistas entonces se podrán la principal prioridad para la mayoría de los inver- concentrar en identificar y comunicar las ventajas compar- sionistas potenciales, y el grado en que los incentivos Figura 2.2: Las ciudades competitivas se enfocan en la ejecución de la empresa como la fuente principal de creación de empleos y crecimiento. Ins s tit u Ventajas de no c io la ciudad* e rre ne sy yt ra re gu ctu lac tru i on es es fra In Aglomeración Desempeño de las empresas Factores Mercados de de Ap i ón mercado producción oy oe ac nov m pr n s ei es ar de ial i da y fin abil an H za s Fuente: Banco Mundial. Nota: Esta figura ilustra un marco sobre cómo pensar en ciudades competitivas. El rendimiento empresarial se coloca en el centro del marco, porque los em- pleos, los salarios y la productividad son elementos que dan origen a las empresas del sector privado. El rendimiento empresarial es una función de los mercados de factores, de la capacidad empresarial, de los mercados de productos, todos los cuales son facilitados por los efectos de aglomeración. Las cuatro flechas repre- sentan los factores facilitadores (o ventajas) en el proceso de aglomeración. Las ciudades pueden mantener estos mecanismos de desarrollo económico mediante la brecha municipal. *El término “ventaja municipal” se refiere al espacio disponible para las políticas y la influencia que diversos actores de la ciudad pueden utilizar para modificar las condiciones fundamentales del entorno de negocios de la ciudad, formados en gran medida por fuerzas externas, incluyendo las tendencias del mercado y las políticas nacionales. 38 son útiles es objeto de debate. Las entrevistas con los Cada una de las categorías incluye políticas e iniciativas consultores especializados en ubicación de empresas, sin em- importantes: bargo, sugirieron que cuando la competencia para la inversión es feroz en la etapa final, los incentivos pueden inclinar la -- Instituciones y regulaciones: impuestos, licencias, balanza (Zhu, Santos y Larrey 2015). Estos, obviamente, son aranceles, regulaciones, promoción y marcas (brand- tomados en cuenta, sobre todo por los inversionistas que ing) buscan la eficiencia pero, por lo general, se considera que son un buen bono y se tornan cruciales sólo después de que otras -- Infraestructura y tierras: carreteras, electricidad, intervenciones estructurales se hayan puesto en marcha, agua, saneamiento, transporte, comunicaciones, como la disminución en el costo de producción a través de y tierra (incluidos los acuerdos de colocación para una mejor conectividad. empresas similares) -- Capacidades e innovación: educación básica, formación profesional y desarrollo del personal, redes de inno- ¿Qué pueden hacer las ciudades por las vación empresas? -- Apoyo empresarial y financiero: acceso a capital, sub- En esta sección se presenta un marco que permitirá sidios, incentivos, asistencia con las exportaciones, pensar sobre las ciudades competitivas. El marco gen- y el desarrollo de capacidades para las actividades eral está representado en la figura 2.2 y se deriva del análisis operacionales (legales, financieras, administrativas) anterior, combinado con una revisión de la teoría económica y de la investigación empírica. Por lo tanto, las ciudades competitivas son más que simple- mente un espacio geográfico donde las empresas competitivas Se deben tener en cuenta los siguientes puntos: y las industrias crecen. Son entornos que le permiten a las • El rendimiento empresarial se coloca en el centro empresas desarrollarse de manera efectiva, proporcionando del marco, porque los empleos, los ingresos y la factores y condiciones tales como regulaciones, infraestructu- productividad son, fundamentalmente, genera- ra, servicios, calidad de vida, talento y una sólida gobernabi- das por empresas del sector privado. lidad. • El rendimiento empresarial es una función de los Estos factores son de naturaleza similar a los disponibles en mercados de factores, la capacidad empresarial, el país, o en los niveles sub-nacionales3 de gobierno, pero los mercados de productos, y los efectos de aglom- difieren en el alcance y la capacidad de la ciudad para ejecu- eración: tarlos. No todos los factores y las acciones forman parte de las facultades legales y de la capacidad administrativa del -- Los mercados de factores. Ciertos factores, tales como gobierno local. Por ejemplo, una ciudad puede establecer una la tierra, la mano de obra y el capital, se configuran ventanilla única para agilizar la aprobación y el registro de a través de la capacidad empresarial, convirtiendo la empresas, pero si las empresas tienen que someterse a más materia prima en productos. trámites a nivel nacional, el impacto en la competitividad sería limitado. -- Los mercados de productos. Los productos son trans- portados y vendidos en mercados particulares, lo • Las ciudades pueden hacer valer los factores que que hace necesario un transporte y una logística que conllevan al desarrollo económico utilizando tres estén bien conectados, además de la facilidad para el brechas, que en conjunto llamamos la ventaja intercambio comercial. municipal: -- Aglomeración. Este proceso es catalizado por la -- Ventajas del alcalde – el ámbito interno y la capacidad presencia de empresas similares cercanas que juntas de la administración de la ciudad en comparación formarán grupos locales de mano de obra calificada, con otros niveles de gobierno crearán una masa crítica para una infraestructura compartida, y generarán efectos secundarios entre -- Ventajas para el crecimiento de coaliciones – esta- las empresas y los empleados. blecer alianzas con otros grupos municipales (espe- cialmente con el sector privado y la sociedad civil) • Las ciudades ofrecen varios factores facilitado- res en el proceso de aglomeración: (a) las insti- -- Ventajas en las relaciones intergubernamentales tuciones y las regulaciones, (b) la infraestructura – influencias externas con jurisdicciones vecinas y y la tierra, (c) las capacidades y la innovación, y otros niveles de gobierno (d) el apoyo empresarial y financiero. Esas cuatro Este capítulo explora cada uno de estos elementos. El primero categorías tratan de abarcar el conjunto de políticas e in- en ser abordado será las cuatro categorías de intervenciones tervenciones disponibles para los gobiernos municipales, (cómo); segundo, los actores involucrados (quiénes); y tercero, y se agregaron de acuerdo a una larga lista de factores los procesos desarrollados (cómo). 39 identificados tras una extensa revisión de la literatura.2 ¿Cuáles son las intervenciones centes podría ser que los índices de nivel de la ciudad tienden utilizadas por las ciudades a tener un sesgo a favor de los países ricos (los datos a nivel competitivas? de la ciudad suelen estar más disponibles cuando se trata de los países ricos). Este sesgo limita las capacidades de los Una revisión de los recursos disponibles que pueden índices para predecir los resultados económicos para las ciu- ayudar a los líderes municipales a orientar sus deci- dades que se encuentran en diferentes etapas de desarrollo. siones e intervenciones reveló que hay varios dis- No se encontró ningún índice en particular que tuviese una ponibles. Los índices de la ciudad forman parte de las medi- capacidad predictiva universal sobre los resultados a través de das más conspicuas de la competitividad de la ciudad, ya que las regiones.4 su intención es clasificar las ciudades en los aspectos signif- icativos de su entorno empresarial y el atractivo que pueden Se obtiene una mejor respuesta con la desagregación tener para las empresas. Los índices de la ciudad son produci- de los índices y al tratar de completarlos con datos dos por diversas organizaciones, y por lo general son puestos nuevos. Varios índices populares de las ciudades pueden ser en marcha con gran fanfarria y publicidad. Sin embargo, no desagregados para permitir un análisis detallado, centrán- está claro si el buen desempeño en el índice de la ciudad en dose en los cuatro factores que influyen en la competitividad realidad se traduce en un buen desempeño en el mundo real, de la ciudad 5. Los datos sobre los resultados económicos de en términos de crecimiento de ingresos y de generación de las 750 ciudades provienen de la base de datos de OE.6 La empleos. Por lo tanto, como primer paso, el presente informe figura 2.3 resume los resultados de una correlación de pares trata de comprobar si los distintos índices de la ciudad están para probar si ciertos factores de la competitividad de la ciu- bien correlacionados con los resultados económicos que tanto dad tienden a ser observados en aquellas ciudades con buenos preocupan a los políticos: el producto interno bruto (PIB) y la resultados económicos. generación de empleos, los niveles disponibles de ingresos, y la productividad de la mano de obra de la ciudad. Los resultados implican que las ciudades pueden uti- lizar una secuencia de intervenciones para maximi- En la investigación, parece que los índices de la ciu- zar los resultados económicos. Uno de los objetivos del dad son mejores predictores del nivel de desarrollo de proyecto fue identificar si ciertos factores determinantes son la ciudad que los predictores de crecimiento. La EIU más importantes que otros, y si las diferentes dimensiones (Unidad de Inteligencia The Economist), así como las encuestas entran en juego de manera secuencial en diferentes tipologías Hot Spots y Livability, la encuesta A.T. Kearney sobre Ciudades de ciudades.7 Parece ser que los componentes básicos de la Globales, y el Índice de Prosperidad de la Ciudad ONU-Hábi- competitividad- las instituciones y la infraestructura física y tat, están altamente correlacionadas tanto con la productivi- social básicas en los ingresos más bajos, y luego la capacidad – dad de la ciudad como con la renta disponible de los hogares, pueden ser secuenciados para construir la base de capital hu- dos resultados de la competitividad que varían con el nivel mano necesaria para competir, crecer y prosperar como una general de desarrollo pero que logran mantenerse bastante ciudad de altos ingresos.8 (Véase la figura 2.4.) Este resultado estables año tras año. es en gran medida coherente con la literatura existente (Ban- co Mundial y la RDC del Consejo de Estado de 2014; Moretti Ninguna de las clasificaciones identificadas fue lo 2004; Samad, Lozano-Gracia y Panman 2012; Shapiro 2006; suficientemente fiable para predecir cambios en la Banco Mundial 2009). En la medida en que los dirigentes producción o en los empleos. Una de las razones subya- políticos locales le dan prioridad a este tipo de intervenciones, Figura. 2.3: Los índices de la ciudad predicen mejor los niveles de desarrollo que el crecimiento y niveles de ingresos. Correlation -0.60 -0.40 -0.20 0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 Crecimiento Labor Productivity de empleos EIU City Hotspots Crecimiento Disposable PIB Income per Capita Employment Growth GDP Growth Indice de prosperidad de la ciudad ONU-Hábitat Ingreso disponible per cápita Productividad laboral Indica de Habitabilidad EIU Indice Global de Ciudades AT Kearney Indice de Centros Financieros Globales Indice Mercer sobre calidad de vida Fuente: Fikri y Zhu 2015. Nota: EIU = Unidad Inteligencia The Economist; PIB = producto interno bruto. 40 también deben tomar en cuenta cuál es la principal estructu- • Bucaramanga, Colombia, está ubicada a cientos de ra industrial de la ciudad y sus ventajas competitivas. kilómetros de la capital del país y de los principales cen- tros industriales. Sin embargo, esta ciudad se ha conver- Estos resultados estadísticos de alto nivel se comple- tido en un centro de investigación e innovación. mentan con estudios detallados de casos de ciudades exitosas. Los resultados econométricos son útiles para • Changsha, China, ha diseñado una exitosa estrategia identificar patrones generales, pero las ciudades requieren industrial proactiva en la capital provincial. una orientación más detallada al hacer elecciones reales en las intervenciones. El Banco Mundial comisionó seis estudios • Coimbatore, India, no tiene salida al mar y está ubicada de casos de ciudades para entender a un nivel más detallado en un país que tiene muchas ciudades de tamaño similar cuáles eran las intervenciones que se perseguían y los efectos con las que puede competir. Sin embargo, ha logrado que se generaron. Las seis ciudades fueron seleccionadas al alcanzar niveles de ingresos que duplican la media nacio- clasificar las ciudades con mejores resultados en rendimiento nal y se ha convertido en un centro de manufac- tura de económico, e identificando una ciudad en cada región del precisión, de ingeniería mecánica, y de textiles. mundo que en términos generales representara los desafíos típicos a los que enfrentan la mayoría de las ciudades que se • Gaziantep, Turquía, no tiene salida al mar y se encuentra encuentran en países de ingresos bajos y medios-superiores, en una de las zonas más pobres del país. No obstante, ha de tamaño mediano, y que carecen de una abundancia de logrado un crecimiento fenomenal en sus exportaciones, recursos naturales.9 Los resultados detallados de este trabajo el crecimiento de su PIB per cápita fue de alrededor de se presentan en un documento de antecedentes que acom- un 6 por ciento anual entre 2005- 2012, y produce el 57 paña este informe (Kulenovic y otros 2015). por ciento de la manufactura de alfombras mecanizadas a nivel mundial. Las seis ciudades estudiadas representan, de algu- na manera, el éxito en medio de la adversidad, y sus • Kigali, Ruanda, ha salido de la guerra civil con un impre- experiencias pueden ser utilizadas por otras ciudades sionante renacimiento económico. para entender algunas lecciones sobre cómo iniciar el • Tánger, Marruecos, ha aprovechado su puerto para con- camino hacia el éxito. Los siguientes son ejemplos: struir su base industrial en torno a la logística, trans- Figura 2.4: Las correlaciones con los buenos resultados económicos varían dependiendo del nivel económico de la ciudad y se mueven de manera secuencial. Pueblos mercantiles Centros de producción Centros creativos y financieros < $2,500 PIB per cápita $2,500-$20,000 PIB per cápita >$20,000 PIB per cápita Ingreso Rent. Crec. Ingreso Rent. Crec. Ingreso Rent. Crec. Categoría Métrica Disp. Lab. Empl. Disp. Lab. Empl. Disp. Lab. Empl. Instituciones y Indice de facilidad para Iniciar con infrast regulaciones hacer negocios (DB) + + ... luego mejorar infraest.... + básica y reg... Infraestructura Infraestructura física1 + + + + y tierra Infraestructura social2 — + + + Habilidades e Capital humano 3 + + + Innovación Innovación 4 + + ...y invertir en capital humano y la innovación. Apoyo empresarial y Infraestructura finanzas financiera5 + + 1 Capital físico (EIU), Indice de Infraestructura (ONU), Costo de electricidad (DB) + Correlación significativa y estadísticamente positiva a nivel del 10% 2 Capital social y cultural (EIU), Salud (EIUL, Calidad de vida (ONU) 3 Capital humano (EIU), Educación (EIUL) — Correlación significativa y estadísticamente negativa a nivel del 10% 4 Número de patentes (GUC) 5 Cobertura de Buró de Crédito Privado (DB), Madurez financiera (EIU) Fuente: Fikri y Zhu 2015. Nota: DB = Indice Doing Business del Banco Mundial; EIU = Unidad de Inteligencia The Economist; City Competitive Hotspot; EIUL = The Economist Intelli- gence Livability Index; PIB = producto interno bruto; GUC = Informe de la Academia China de Ciencias Sociales sobre la Competitividad Global Urbana; ONU = ONU-Hábitat Indice de Prosperidad de la Ciudad. 41 porte, ingeniería mecánica, productos químicos, textiles, Las iniciativas de las ciudades competitivas fueron examina- metales, y la industria automotriz. das bajo las cuatro categorías de intervención propuestas en el marco de ciudades competitivas descrito anteriormente en Si se analizan de manera conjunta, estos seis estudios de este capítulo. El resumen de este análisis se presenta en la caso demuestran que no existe una receta única para el éxito tabla 2.1 y se complementa con hallazgos adicionales de- económico. Cada una de estas ciudades ha seguido su propio tectados tras una revisión de la literatura. En particular, los camino hacia la prosperidad, de forma consciente o inconsci- análisis se centraron en las condiciones y en los factores que ente, a través de sus propias ventajas competitivas únicas, las permitieron esas iniciativas para producir resultados positi- limitaciones existentes, políticas nacionales, aspectos locales vos dado que muchas otras ciudades han intentado aplicar, y capacidad, tendencias generales del mercado, y hasta las sin éxito, iniciativas similares a las que aquí aparecen. Por tradiciones administrativas y culturales. En algunos casos, el lo tanto, el mayor desafío es identificar qué circunstancias sector público no lideraba en absoluto el desarrollo económico especiales las llevaron al éxito mientras que tantas otras han local; más bien, los actores del sector privado intervinieron fracasado. para formular estrategias de desarrollo económico proactivas y promulgar su ejecución. Estas seis ciudades son tan difer- entes entre sí como exitosas. 42 Tabla 2.1: Las diferentes iniciativas competitivas que se intentaron — ¿y por qué fueron exitosas?a Iniciativas Horizontal (a nivel económico) Vertical (específico por sector) Factores críticos exitosos Instituciones Permisos acelerados (incluyendo Regímenes especiales sobre gobern- Consultas con líderes empresariales y sistemas de “ventanilla única”) y apoyo abilidad para zonas económicas locales y con cámaras de comercio regulaciones a las empresas para manejarse con las especiales o parques industriales. sobre sus necesidades, y las regulaciones municipales. Asistencia a las empresas para que dificultades que encontraron en la Políticas pro-empresas en cuanto a puedan cumplir con los estándares operación cotidiana de sus empresas. normas de regulación y políticas sobre de calidad del sector. Los alcaldes y otros funcionarios lo- el uso de la tierra. cales se centraron en las limitaciones Servicios gubernamentales en que podrían afectarlos de manera re- línea, mayor transparencia y respons- alista y directa (tales como suministro abilidad de las agencias gubernamental- de agua o uso de la tierra). es (incluyendo toma de decisiones sobre Atención constante para evitar los el personal y las compras públicas). sobornos: “ Los gobiernos deben ser amigables hacia el sector empre- sarial, y no amigos de las empre- sas”.b Infrastructura Entrega de servicios básicos. Terrenos o espacios de oficina Inversión en infraestructuras real- y tierra Esfuerzo concertado para garantizar gratis o altamente subsidiados para izadas tras consultar con sectores que los servicios esenciales estuviesen industrias prioritarias. y empresas especificas (en vez del disponibles para las industrias (como Subsidio o suministro público de esquema de construye y ellos vendrán). caminos vecinales, agua y electricidad). infraestructura específica del sector (tales como logística para proyectos de manufactura y agríco- las; fibra óptica para la tecnología de la información y comunicaciones). Capacidades Mejoría general en el sistema de Programas de entrenamiento Las iniciativas de capital humano e innovación educación. Estas medidas tenían como para los trabajadores. Por ejemplo, fueron diseñados en colaboración propósito desarrollar y fomentar la regular y promover las escuelas voca- con empresas con fines de lucro, próxima generación de capital humano, cionales para que mejoren la calidad garantizando que el currículo tomara como estrategia a largo plazo. y aplicabilidad del entrenamiento; en cuenta las necesidades del sector Programas para atraer talentos. diseñar y auspiciar programas para empresarial y mantuviese un enfoque Por ejemplo, ofrecer compensación por entrenamiento específico como práctico y altamente aplicable. traslados y posiciones atractivas a la respuesta a las necesidades de las Los fondos de los programas es- diáspora; mejorar la habitabilidad de la industrias; apoyar enlaces entre la tuvieron vinculados a los resul- ciudad mejorando la seguridad, limp- industria y la academia, incluyendo tados, evaluados periódicamente, y ieza, bajo costo de vida, y bajos niveles vínculos entre las empresas privadas donde los grupos involucrados fueron de congestión; atrayendo universidades con fines de lucro y escuelas voca- consultados. extranjeras a abrir sucursales y ofertar ciones (o universidades) para mejorar programas de posgrado a los estudi- el currículo. antes locales. Apoyo Facilidad de la inversión: reclu- Incentivos financieros enfocados Apoyo empresarial debido a un ver- empresarial y tamiento empresarial, expansión y a las industrias prioritarias o dadero potencial comercial según financiero retención, incentivos, servicios para sectores, incluyendo reembolso de los análisis de mercado (en vez de la selección de ubicación (facilidades impuestos, subsidios para indus- juicios arbitrarios). Presencia de insti- de zonificación y permisos, facilidades trias específicas, donaciones en tuciones para protegerse de los riesgos empresariales, otras infraestructuras), efectivo, programas para acceso al del cabildeo y captura de subsidios. entrenamiento para mano de obra crédito (líneas crediticias, garantías Mecanismos efectivos para involu- específica, atención posterior al inver- crediticias, crédito de exportación), crar a los actores claves y facilitan- sionista. incluyendo el apoyo de herramientas do la acción colectiva. Inteligencia de mercado e in- nacionales de apoyo. formación empresarial: análisis Ubicación de empresas similares competitivo, planificación, análisis, (tales como fabricantes de calzados, investigación de mercado, liderazgo artesanos, fabricantes de alfombras) generacional, branding y mercadeo, apoyadas con entrenamientos em- marketing, enfoque empresarial. presariales y servicios no convencio- nales. a. La Tabla 2.1 está basada en los hallazgos de los equipos a través de las investigaciones realizadas en los estudios de caso, complementado por literatura anterior. 43 b. Gilles Duranton, decano del departamento de bienes raíces de The Wharton School, Universidad de Pennsylvania. Tabla 2.1 continúa Instituciones y regulaciones: Ejemplos de ciudades KIGALI, Ruanda, moderniza su política GAZIANTEP, Turquía, mejoró su am- COIMBATORE, India, permitió el de ventanilla única para solventar los biente empresarial al reducir los trámites desarrollo privado de una zona económica obstáculos a los que se enfrentaban los in- burocráticos y mejorando las prácticas privada (el estudio del caso de Coimbatore versionistas extranjeros, al mismo tiempo regulatorias. aparece como anexo en Kulenovic y otros que introduce un ingenioso plan maestro 2015, 32–33). El constructor creó una bien diseñado y promocionado para atraer ¿Cómo lo hicieron? estructura de clientes durante la etapa de a los inversionistas (Estudio de caso de Líderes municipales construcción, construyó la zona gradual- Kigali, anexo en Kulenovic y otros, 2015, • Diferenciaron la ciudad de Gaziantep mente mientras entraban nuevos clientes, 6, 12, 15).c en cuanto a los principales obstáculos: y luego adecuó las facilidades y los servi- la ciudad ofrecia tierra (incluyendo cios a sus necesidades. ¿Cómo lo hicieron? tierra para fines industriales) a un Líderes municipales costo relativamente bajo y crearon un ¿Cómo lo hicieron? • Crearon el Foro de Inversiones de proceso administrativo de ventan- Miembros del personal de la empresa con- Kigali, un foro del sector privado, para illa única en las zonas económicas structora KgiSL,d asumieron un análisis colaborar con el gobierno e identificar especiales para la obtención urgente extensivo y sistemático de las tendencias las reformas específicas. de permisos. de mercado y de los actores que participan • Diagnosticaron los obstáculos con • Racionalizaron la burocracia munic- en el mundo de las empresas extraterrito- un asesor especializado en el área ipal: el alcalde de la ciudad redujo la riales y, en particular, las actividades de comercial (Doing Business) (a través administración municipal de 2,700 a las empresas multinacionales (EMN) en del Banco Mundial) y a través del Foro unos 100 empleados como parte de la la India. Observaron que algunas empre- de Inversiones de Kigali, destacando reducción de los procesos burocráti- sas ya no tenían espacio para ampliar sus los siguientes obstáculos: ineficacia y cos, limitando las oportunidades de operaciones en lugares como Bangalore falta de coordinación entre agencias corrupción y el clientelismo político. y Chennai. El constructor hizo claros sobre los permisos de construcción. planteamientos sobre la viabilidad y alter- • Establecieron una ventanilla única Lo que lograron nativa que presentaba Coimbatore, debido en el 2010, que logró juntar todas Las exportaciones de Gaziantep se han a su fuerza laboral altamente educada y las agencias que se necesitaban para multiplicado por diez desde el 2002, angloparlante, y cuyas demandas salariales aprobar los permisos de construc- exportando $6.2 mil millones anualmente estaban muy por debajo de las ciudades de ción. En el 2011, la ciudad también desde el 2013, y la ciudad exporta produc- Primer Nivel. creó una plataforma electrónica para tos a 164 países. la construcción de permisos con el Lo que lograron apoyo de la Corporación Internacio- Lo que las ciudades pueden La zona ha podido atraer empresas tales nal de Finanzas y el Banco Africano de Desarrollo para reducir aún más aprender como Cognizant, Dell, y Bosch, creando Una ubicación comercial competitiva unos 20,000 empleos. los trámites burocráticos. La ciudad se logra al combinar varias actividades emuló el proyecto de uno parecido que tuvo éxito en Nairobi, Kenia, y inter-relacionadas y de mutuo apoyo. Asi- Lo que las ciudades pueden • lo pagó con fondos del presupuesto mismo, una fuerte voluntad política para aprender la implementación de reformas radicales El desarrollo industrial motivado por el municipal. puede contribuir a cambiar el ambiente mercado, con el apoyo y la asesoría apro- comercial local a corto plazo. Lo que lograron piada del gobierno municipal, garantizará proyectos más exitosos y únicos, evitando Los inversionistas ahora tramitan sus así nuevas construcciones que se quedarán permisos en un solo lugar, y reciben su vacías. permiso de construcción en 30 días. Hoy, la ciudad ocupa el 34avo. lugar a nivel mundial, en el manejo de permisos de construcción, según los sondeos realizados por Doing Business. c Datos provienen también de indicadores que aparecen en Doing Business 2015 (base Lo que las ciudades pueden de datos), Banco Mundial, Washington, DC aprender (accedidos el 27 de febrero, 2010), http://www. El clima de reforma empresarial fue identi- doingbusiness.org/data/exploreeconomies/ ficado como un verdadero obstáculo, según rwanda. indicó el sector privado, pero luego se pudo resolver coordinando de manera efectiva d KGiSL significa K Govindaswamy Information con el gobierno nacional. Systems Private Limited. Hoy es un conglomer- ado de empresas, pero inició como una empresa de comercio de algodón por Shri.K Govindas- wamy Naidu en el 1932. 44 Tabla 2.1 continúa Infraestructura y tierra: Ejemplos de ciudades GAZIANTEP y sus zonas industriales TANGIER, Marruecos, motivó la inversión a BUCARAMANGA , Colombia, presionó, organizadas (ZIO), se han desarrollado nivel nacional tras la construcción de un gran de manera exitosa, para lograr las mejoras dependiendo de las necesidades de sectores puerto que atrajo la inversión extranjera de la en infraestructuras que más necesitaba la específicos o tomando en cuenta el tamaño industria automotriz e industrias relaciona- economía de la ciudad. (El estudio de caso de la empresa en cuestión, desde el tipo de das, las cuales pagaban mejores salarios que de Bucaramanga aparece como anexo en infraestructura que se construirá dependi- los promedios salariales antes registrados Kulenovic y otros 2015, 13). Formó una endo del tamaño del terreno. (El estudio de (El estudio de caso de Tánger aparece como colación de empresarios locales para per- caso de Gaziantep aparece como anexo en anexo en Kulenovic y otros 2015, 6, 25, 32). suadir al gobierno nacional que financiara Kulenovic y otros 2015, 42–43). Es posible la infraestructura. que esta estrategia las haya colocado en ¿Cómo lo hicieron? un lugar muy diferente de otras zonas • El gobierno de Marruecos patrocinó ¿Cómo lo hicieron? industriales menos exitosas en Turquía y la construcción de un nuevo puerto, • La cámara de comercio identificó la otros lugares. el Tánger-Med, a 35 kilómetros de la conectividad como una limitación en Ciudad de Tánger. El nuevo puerto tenía un estudio de 2004. El transporte fue ¿Cómo lo hicieron? la capacidad de acomodar grandes barcos también una limitación importante • • Las dos primeras ZIO de la contenedores y proveer acceso vía tierra para el crecimiento de las empresas ciudad eran más genéricas, ofrecían y así ampliar el volumen de intercambio locales. servicios más genéricos a PYMES comercial (algo que era muy limitado en • El estudio se utilizó como un doc- y, eventualmente, a empresas más el viejo puerto). umento para motivar al gobierno grandes. Las primeras ZIO tenían ter- • También se hicieron grandes mejoras en nacional. Los resultados del estudio renos pequeños para inquilinos, con- las conectividades entre las carreteras y podrían estar vinculados a necesi- tribuyendo así a la formalización de ferrocarriles de Marruecos. Las conex- dades específicas de la infrae- struc- las PYMES y facilitando el crecimien- iones entre las carreteras y los ferrocar- tura. Por ejemplo, la reconstruc- ción to de sus operaciones. Más adelante, riles facilitó la rápida transferencia de del aeropuerto y su expansión en las ZIO atrajeron a grandes empresas los contenedores, de carga a granel, y de particular busca también apoyar el fabricantes de alfombras así como a vehículos de motor y rápido acceso desde sector turístico así como los servicios empresas medianas y pequeñas pro- el puerto a centros urbanos regionales, de salud y las exportaciones de manu- ductoras de productos relacionados. ofreciendo acceso al mercado para la facturas especializadas. • El proceso de implementación de las manufactura e industrias de logística. ZIO fue el mismo que se implementó • Los actores municipales trabajaron Lo que lograron en Turquía, pero Gaziantep se ha con ahínco para atraer la inversión El gobierno nacional respondió canali- beneficiado de un mayor intercambio extranjera, incluyendo empresas tales zando nuevas inversiones, incluyendo con las empresas específicas y ha reci- como la Renault. Combinaron esfuerzos la construcción de nuevas carreteras (la bido un mayor apoyo de las agencias motivados por la agencia nacional de carretera Ruta del Sol y un nuevo aeropuer- gubernamentales. La municipalidad y promoción de la inversión (AMDI), con to (Aeropuerto Palo Negro). Asimismo, el la oficina del gobernador colaboraron la oficina de desarrollo económico de la Plan Regional de Competitividad de Bucar- muy de cerca en la construcción de ciudad (TMSA). Una de las principales amanga 2012 incluyó mejoras planificadas las ZIO. Además, las regulaciones medidas adoptadas en este proceso fue la para todas las vías de transporte en el buscaban evitar la especulación: los oferta del sector público de establecer un Estado de Santander. títulos de propiedad de los terrenos centro para el entrenamiento automotriz sólo se transfieren cuando los inquili- para garantizar un buen flujo de obreros nos inician sus operaciones. especializados, con las herramientas Lo que las ciudades pueden necesarias identificadas a través de los aprender Las necesidades de las ciudades pueden Lo que lograron grupos de trabajo de la industria. parecer como una lista de deseos para Gaziantep cuenta hoy con cinco ZIO que funcionan a una capacidad plena, con una Lo que lograron los gobiernos de alto nivel. Bucaramanga El Tánger-Med es hoy una de las facilidades apoyó estas solicitudes con un estudio y quinta ya en construcción, y una sexta que inter-modales en la Costa Mediterránea y el vincula el estudio con los sectores indus- ya está en etapa de planificación. Se espera mayor puerto de contenedores de Africa, con una triales que podrían beneficiar a la mayoría. que la sexta zona que se está planificando capacidad anual de 3.2 millones de TEU (unidad Identificó la propuesta de valor para la in- sea tan grande como todas las zonas con- equivalente a veinte pies). El Puerto ha motivado versión del gobierno nacional en proyectos struidas anteriormente. un rápido incremento en las inversiones en la de infraestructura. región Tánger-Tetouan —por ejemplo, la Renault Lo que pueden aprender inició con 5,500 en el lugar, apoyando unos 30,000 Gaziantep evitó el enfoque de “construye empleos indirectos adicionales en la región. ahora que después ellos vienen” y con- struyó sus parques industriales según Lo que pueden aprender las necesidades. Este enfoque se hizo Las iniciativas de inversiones en proyectos de posible tras la sólida colaboración entre las infraestructura de gran escala pueden dar origen a agencias gubernamentales y las empresas nuevos proyectos en una ciudad, si se aprovechan interesadas. bien. Tánger se benefició de grandes beneficios tras 45 la construcción de este nuevo puerto porque estaba bien conectado y administrado por una agencia dedicada que entendía y apoyaba las oportunidades de crecimiento para el beneficio de las empresas locales. Tabla 2.1 continúa Capacidades e innovación: Ejemplos de ciudades CHANGSHA, en China, mejoró la COIMBATORE y el crecimiento de su CHANGSHA atrajo talento (personal calidad de los programas vocacionales de sector privado, está directamente vincu- altamente calificado) en China al iden- entrenamiento al estimular la competencia la- do con el floreciente número de insti- tificar las necesidades de las empresas, entre las escuelas y fortaleciendo los víncu- tuciones vocacionales que entrenan a una negociando con los programas nacionales los entre las escuelas y las empresas (El mano de obra que cubre las necesidades de y participando en esfuerzos adicionales estudio de caso de Changsha aparece en el la industria. de reclutamiento realizados tanto a nivel anexo en Kulenovic y otros 2015, 22–23). nacional como internacional (El estudio de ¿Cómo lo hicieron? caso de Changsha aparece como anexo en ¿Cómo lo hicieron? • Las instituciones educativas superi- Kulenovic y otros 2015, 21–22, 24). • La competencia fue motivada entre ores de Coimbatore fueron creadas las escuelas vocacionales. El gobi- por empresas familiares y, por ende, ¿Cómo lo hicieron? erno municipal motivó la compe- cumplen de manera directa con las Líderes municipales tencia pidiéndole a las escuelas que necesidades actuales de las industrias • • Organizaron un “Grupo líder” publicitaran las notas finales de los locales, además de contribuir con el de- para atraer nuevos talentos, formado exámenes nacionales y las tasas de sarrollo de un futuro potencial en áreas por empleados públicos provenientes de empleos, y permitió la participación nuevas. En términos prácticos ofrecen diversos departamentos municipales. de competidores del sector privado y un programa de orientación técnica La formación del grupo le permitió a la público. desarrollado en consulta con empresas ciudad coordinar las responsabilidades • Los incentivos y los vínculos se con fines de lucro. entre los departamentos municipales y fortalecieron entre las escuelas y las • Los estudiantes locales de ingeniería con otros niveles superiores del gobierno empresas. El gobierno le otorgó fon- pasan parte de cada día escolar en —y, más importante aún, resolver los dos a las escuelas tomando en cuenta una tienda así como en la clase. Este problemas de implementación durante el número de estudiantes inscritos, y régimen es diferente a otras escuelas en el proceso. Las iniciativas claves eran ofreció créditos fiscales si enviaban Tamil Nadu. Los estudiantes se gradúan iden- tificar la necesidad de talento de las a los participantes a programas de con habilidades aplicadas relevantes y empresas existentes y emergentes, con el entrenamiento laboral. Los datos con amplia experiencia en manufac- objetivo de negociar programas naciona- sobre los resultados de las escuelas tura. les y esquemas de financiamiento para vocaciones fueron distribuidos entre • Las escuelas de ingeniería de Coim- atraer nuevos talentos, e involucrarse en los negocios. Se canalizaron fondos batore’s producen ingenieros y gerentes, los esfuerzos de reclutamiento tanto a para las oficinas de entrenamiento y así como supervisores de talleres y op- nivel nacional como internacional. ferias. eradores de máquinas. La ciudad cuenta • Atrajeron talento nacional utilizando el con 10 universdades, 60 escuelas de programa “1,000 Talentos”, programa Lo que lograron ingeniería , y 30 institutos politécnicos que ofrecía paquetes de compensación Las empresas de Changsha han indicado e industriales que preparan a los grad- para nacionales chinos altamente califi- que se les ha hecho relativamente fácil la uados con las herramientas técnicas cados que querían reubicarse en China. contratación de mano de obra, y este hecho y se especializan en las disciplinas Las principales empresas de Changsha, ha permitido el continuo flujo de nuevas fundamentales, tales como la física y las Sany y Zoomlion, lograron reclutar inversiones. matemáticas. talento altamente calificado a través de este programa. Lo que las ciudades pueden Lo que lograron • Utilizaron las redes de la diáspora para Las universidades de Coimbatore producen atraer nuevos solicitantes a industrias aprender “150,000 graduados listos para emplear todos específicas, ofreciéndoles empleos e El entrenamiento vocacional es muy los años”, según explica un conglomerado mu- incentivos para que pudiesen empezar común en la ciudad, debido a los esfuerzos nicipal líder. Alrededor de 1 de 10 universidades sus propios negocios en Changsha. que ha realizado el gobierno municipal con departamentos de ingeniería de la India se para mejorar la calificación de la mano de encuentran en Coimbatore, lo que la coloca a la obra. La ciudad de Changsha garantizó que par o por encima de muchas ciudades de mayor Lo que lograron Unos 10,000 profesionales fueron reclutados el entrenamiento fuese efectivo. Sus méto- tamaño, incluyendo Pune y Jaipur. por medio de los programas nacionales, entre dos son replicables: ciertos obstáculos en la el 2009 y el 2011, y la ciudad ha reservado Y30 entrada de las escuelas garantiza la calidad Lo que pueden aprender millones para auspiciar programas futuros y los incentivos motivan la competencia El crecimiento de la ciudad puede centrarse en para atraer más talentos. La ciudad reclutó 102 entre las escuelas. las instituciones de entrenamiento que prepa- “talentos de alto nivel” y 17 nuevas empresas ran una mano de obra con habilidades prácticas en un periodo de dos años de estos programas para cumplir con las actuales necesidades y al municipales. mismo tiempo ser relevantes para el crecimien- to en otras áreas. Este entrenamiento dirigido se logra de manera eficiente involucrando al Lo que pueden aprender Las ciudades deben estar al tanto y utilizar estos sector privado en la planificación del currículo, programas nacionales para atraer nuevos talen- patrocinando pas- antías y, omo en Coimbatore, tos y, hasta donde sea posible, utilizar la lógica administrando universidades o departamentos de estos programas para desarrollar iniciativas dentro de las universidades. locales. Los individuos con talento necesitan ga- rantías e incentivos para reubicarse, y tal como 46 descubrió la ciudad de Changsha, pueden ser atraídos por las buenas oportunidades o hasta para iniciar sus propios negocios. Tabla 2.1 continúa Apoyo a las Empresas y Finanzas: Ejemplos de ciudades CHANGSHA desarrolló un sistema y La cámara de comercio de BUCARA- El sector privado de COIMBATORE entró medidas para atraer industrias nuevas y MANGA ayudó a la ciudad a tener éxito a llenar el vacío cuando el organismo diversificar la economía. La ciudad ofreció prestando asistencia incluida la asistencia de promoción de inversión regional no incentivos para favorecer a industrias en la selección y aplicación de fondos a las representaba plenamente los intereses de específicas, desarrollar relaciones con empresas que trataban de recibir apoyo la ciudad (Coimbatore estudio de caso en el inversores y mejorar la comunicación entre nacional, (estudio de caso de Bucaramanga anexo Kulenovic y otros 2015, 22, 30-32). las empresas y los oficiales del gobierno. anexo en Kulenovic y otros 2015, 15-16) ¿Cómo lo hicieron? ¿Cómo lo hicieron? ¿Cómo lo hicieron? • KG Group, un conglomerado privado • El gobierno de la ciudad ofreció • La cámara convocó a 70-80 líderes de que ofrece tecnología de la infor- atractivos incentivos a los inversores negocios del gobierno y académicos mación, soluciones empresariales de que incluyeron políticas fiscales para adaptar y buscar nuevas áreas de servicios de tecnología de la infor- preferenciales, financiación (tales crecimiento para ayudar a la ciudad a mación, servicios de subcontratación como créditos fiscales por actividades sobrevivir en la economía global. de procesos de negocio, desarrollo de investigación y desarrollo de alta • El Gobierno Nacional, por su parte, inmobiliario, y educación superior, tecnología) y ventajas de localización creó comisiones regionales de com- fue el creador de un gran parque de en los parques industriales (ubicación petitividad (RCCs) para servir a este las oficinas en la ciudad. Para atraer de proveedores y productores de propósito - Santander Competitivo a los inversores, sugirió Coimbatore a componentes). en el caso de Bucaramanga. El nuevo las multinacionales como una alter- • La atención y coordinación del RCC hizo mucho de lo que la cámara nativa viable a Bangalore y Chennai, gobierno de Changsha llamaron la de comercio había hecho antes: iden- que presentaban crecientes costos atención de los inversores. Los comi- tificando fuentes nacionales de apoyo laborales y de terrenos y un menor tés organizadores del parque industri- (para el desarrollo de tecnología, potencial de crecimiento. La ciudad al y estructuras de gestión indepen- capacitación, financiación, ayudas se presentó como una ciudad con una dientes proporcionaron apoyo a las a la exportación, etc.) y enviando fuerza laboral altamente educada, de empresas arrendatarias (por ejemplo, solicitudes adecuadas en nombre de habla inglesa con conocimientos de haciendo frente a las necesidades de sus miembros. ingeniería y formación práctica. oferta laboral mediante la realización • La cámara ofreció su asistencia y • KG realiza funciones de desarrollo regular de eventos de reclutamiento). espacio de oficina para ayudar a poner económico típicos: la analítica para la • Changsha también apoyó a las la RCC en funcionamiento. El equipo contratación de negocios; la industria empresas a través de un mecanismo de cuatro personas a tiempo completo y la identificación de firmas; y la focal- de coordinación intergubernamental del RCC fue financiado por fondos ización, la expansión del negocio, y la conocido como el Grupo Líder para públicos y privados y dirigido por un atención posterior de los inversores. una Economía Abierta, un comité director ejecutivo KG también organizó una cena entre dirigido a coordinar los diversos los posibles inversores y la comu- departamentos gubernamentales, Lo que lograron nidad empresarial de Coimbatore, comités organizadores del parque El RCC y la cámara de comercio proporcio- mostrando el espíritu emprendedor y industrial, y funcionarios de alto nivel nan un mecanismo para que las empresas la colaboración de la ciudad. y mantenerlos al tanto de los avances aprovechen los programas y el apoyo y problemas. nacional, en particular para financiar las Lo que lograron actividades descritas en el plan de competi- KG Group ha sido capaz de atraer a Cog- Lo que lograron tividad regional de la RCC (como fondos nizant, Dell, y Bosch a su zona económica La producción industrial del automóvil para apoyar a sectores específicos a nivel especial, acumulando 20.000 puestos de se duplicó entre 2008 y 2012, llegando nacional). La iniciativa consiste en trabajar trabajo. Cognizant, que emplea a 10.000, a $4950 millones. Actualmente, las em- con el SENA, la agencia nacional de apren- está considerando agregar espacio para presas de esta industria incluyen Bosch, dizaje, en los programas de formación de emplear hasta 60.000 personas en los GAC Fiat, Hitachi, y Lizhong Automobile los trabajadores y con Proexport, la agencia próximos tres a cinco años. Design. Una nueva planta de Volkswagen nacional de promoción de las export- está en construcción; esa planta aumentará aciones, para proporcionar ayuda a la Lo que las ciudades pueden en 300.000 la producción de automóviles exportación a las empresas locales. aprender para 2016. KG Group ocupó el papel tradicionalmente Lo que las ciudades pueden desempeñado por una agencia de desar- Lo que las ciudades pueden aprender rollo económico porque a Coimbatore le aprender La cámara de comercio asistió a sus faltaba una. KG Group trabajó para crear La combinación de herramientas en miembros y a la ciudad mediante la iden- nuevas inversiones gracias a un exten- Changsha - parques industriales, las tificación de apoyo nacional y financiando so y sistemático análisis, no sólo para políticas fiscales preferenciales, conexiones programas y enviando solicitudes adecua- encontrar y reclutar a los inversores, sino entre proveedores locales, y un apoyo das en nombre de sus miembros. también para proporcionar un menú de coordinado del gobierno - ha sido un ele- apoyo al desarrollo económico. mento clave para atraer a los inversores a 47 la ciudad en vez de hacia competidores con dotaciones similares. De estos estudios se pueden destacar algunas ideas • Para minimizar el riesgo de la “captura del regulador” y la dis- clave: torsión del mercado (como los subsidios y las medidas proteccion- istas), las ciudades utilizaron un amplio diálogo y una base sólida • Las ciudades competitivas buscaron intervenciones horizontales de datos para centrar sus prioridades en verdaderas ventajas (a nivel económico), así como intervenciones verticales (focaliza- comparativas. Su base de datos las ayudó a tomar decisiones das en sectores).10 Las seis ciudades priorizaron la provisión basadas en el mérito técnico y no en los intereses políticos de las infraestructuras y los servicios necesarios para atraer o juicios arbitrarios. Los líderes de las ciudades también y retener la inversión, y promover la creación y el crec- mostraron una habilidad para “dejar que los perdedores se imiento de las empresas. Dondequiera que fuese práctico vayan” en aquellos casos donde se determinó que algunos y ubicado dentro del entorno de la ciudad, las burocracias sectores no eran competitivos a nivel mundial. Estas ten- se simplificaron, los permisos y las licencias también se dencias son consistentes con estudios de caso de ciudades simplificaron y agilizaron, y los servicios disponibles se realizados por otros investigadores. Por ejemplo, estudios pusieron en línea. Al mismo tiempo, la mayoría de las realizados en algunas ciudades de los Estados Unidos que ciudades también se enfocaron en sectores específicos para han llevado a cabo exitosos procesos de recuperación han el desarrollo económico, a través de programas de entre- demostrado que dichas ciudades combinaron amplias namiento, esfuerzos mercadológicos, infraestructuras espe- intervenciones a nivel de infraestructura de transporte y en cíficas, o iniciativas para la promoción de las exportaciones. las comunicaciones con inversiones realizadas en sectores Por ejemplo, casi todas las ciudades estudiadas colocaron específicos (Kodrzycki y Muñoz 2009). capital humano entre sus principales prioridades, reconoci- endo su importancia para el logro de metas a corto y largo • Las ciudades competitivas se beneficiaron de los tres canales plazo, el crecimiento de industrias clave, y la atracción de para el crecimiento de empresas: el crecimiento de las empre- inversionistas. En lugar de sólo tener como objetivo mejorar sas existentes, la atracción de los inversionistas externos, y la el sistema educativo en general, estas ciudades también se creación de nuevas empresas. Las ciudades no se enfocaron centraron en el desarrollo de habilidades especializadas y en sólo uno de estos canales, equilibraron la captación de conocimientos en áreas como la tecnología automotriz y la inversionistas con el apoyo a las empresas existentes -que ciencia médica para fomentar el crecimiento de las industri- normalmente representan la mayor proporción de nuevos as por encima de otras. Estos esfuerzos fueron en ocasiones puestos de trabajo en la mayoría de las economías. Asimis- liderados por entidades del sector público y, a veces dirigidos mo, contribuyeron con la creación de nuevas empresas. por entidades del sector privado. • El crecimiento de las ciudades competitivas estuvo motiva- do, en términos generales, por lo menos por dos o tres sectores transables. En Coimbatore, los sectores fueron la ingeniería Cuadro 2.1: Conexión con los sectores mecánica, los textiles, y los alimentos; en Gaziantep, fueron transables y no transables en Barcelona, ​​ las alfombras, los alimentos y los calzados; en Kigali, se España concentraron en los servicios turísticos y comerciales; en Changsha, en la ingeniería de la construcción y algo de Los sectores transables fueron asignados a una agen- manufactura. En ciudades de alto rendimiento, los sectores cia de nombre 22 @ Barcelona, ​​ cuyo mandato era ayudar transables normalmente suelen crecer alrededor de 2.5 a los sectores a competir e innovar al más alto nivel. Por puntos porcentuales más que los sectores no transables. ejemplo, se construyó un clúster tecnológico en un sitio Por tanto, los sectores transables parecen ser un motor de abandonado cerca del puerto. La colaboración con las crecimiento de los ingresos de la ciudad porque abren el empresas locales produjo el movimiento de una masa camino para la inyección de nuevos ingresos provenientes crítica de instituciones tecnológicas y de investigación de las exportaciones, al tiempo que reducen las pérdidas de a ubicarse en el clúster, con el apoyo del gobierno, que ingresos debido a las importaciones.11 facilitó el uso del suelo y los regímenes de zonificación, Los sectores transables y no transables se pueden y proporcionó infraestructura básica, la pavimentación tratar como dos oportunidades distintas, con dos de calles y fibra óptica. Entre 2003 y 2009 el número de enfoques diferentes para apoyar la industria. Los sec- empresas en el clúster se triplicó. tores no transables (como las cafeterías, los centros comercia- les, las peluquerías, y los servicios de mantenimiento) pueden Los sectores no transables fueron asignados a otra ser utilizados como herramientas de redistribución espacial agencia, Barcelona Activa, cuyo mandato era ofrecer del ingreso dentro de una ciudad y como un medio para crear apoyo empresarial básico y asesoramiento con el fin empleos en las zonas marginadas. No necesitan estrategias de ayudar a las empresas a administrarse de manera industriales sofisticadas para fines de competencia global. Los eficiente. Se establecieron centros físicos donde los sectores transables (como la manufactura y los servicios ex- empresarios podían asistir a clases y recibir orientación portables) requieren de un análisis estratégico y priorización sobre sus negocios. del sector ya que están sujetos a la competencia externa, y son exitosos cuando un nicho competitivo se ha identificado Cuando más adelante se combinaron las agencias, dentro de las cadenas mundiales de valor. Un ejemplo de este ambas funciones sufrieron. enfoque distintivo es Barcelona, España, y su experiencia se 48 resume en el cuadro 2.1. ¿Quién crea la competitividad de la • Ventaja del alcalde - el alcance y la capacidad de la admin- ciudad? istración municipal, comparada con otros niveles de gobierno La literatura popular sobre la competitividad de la • Ventaja de las coaliciones de crecimiento - asociaciones ciudad ha hecho hincapié, en términos generales, en con las partes interesadas, en especial con el sector el papel central que juegan los alcaldes exitosos, las privado personalidades importantes o los presidentes (KPMG • Ventaja con las relaciones intergubernamentales – nego- 2014b, 28-29; WEF 2014, 49) como fuerzas que impulsan el ciaciones con jurisdicciones vecinas y otros niveles del éxito de la ciudad. Aunque este relato puede reflejar la reali- gobierno dad de varias historias de éxito urbano, el énfasis en el papel que juega el liderazgo personal no sugiere muchas recomen- Idealmente, el compromiso proactivo de una ciudad en cuan- daciones viables. El énfasis en el liderazgo de un alcalde to a la competitividad incluye estas tres ventajas u oportuni- también excluye a un espectro más amplio de líderes munici- dades. Las ciudades exitosas aprovechan todas sus ventajas pales, como otros actores de los sectores público, privado y sin municipales, utilizando su alcance y capacidad, creando coa- fines de lucro. En los estudios de caso, el liderazgo provino de liciones de desarrollo con el sector privado, y relacionándose diferentes combinaciones de actores que trabajaron en y para con otros niveles de gobierno y jurisdicciones vecinas. Todas la ciudad. Por otra parte, el liderazgo personal carecerá de las ciudades objeto de estudio emplearon algún mecanismo tracción al menos que no esté acompañada de una estructura de diálogo público-privado que tuvo una influencia visible en institucional para convertir las intenciones y las aspiraciones sus resultados económicos. Lo que resultó ser más crítico fue en acción y entrega. si los actores principales tenían la capacidad de liderar el de- sarrollo económico local, incluyendo (pero no limitados a) la El equipo de investigación encontró que no tenía capacidad de negociar con las partes interesadas, desarrollar im- portancia, precisamente, quién jugase un papel las estrategias efectivas, identificar industrias claves, mejorar particular en el desarrollo económico de una ciudad el entorno empresarial, y hacer frente a las necesidades de los siempre y cuando alguien lo hiciera. Ciertos instru- negocios locales. mentos políticos, como las reformas regulatorias, las dis- posiciones legales y los incentivos fiscales son prerrogativas En la práctica, el que toma las riendas suele variar de un caso que sólo atañen a los gobiernos. Sin embargo, una amplia a otro, dependiendo de la política y de la capacidad del sector gama de actores civiles pueden llevar a cabo otras iniciativas público en comparación con el sector privado. Los actores (incluyendo apoyo para el entrenamiento y la innovación, las principales en este proceso dependerán de la historia y de la inversiones en infraestructuras e instrumentos financieros). fortaleza relativa de las instituciones, como se ilustra en la Esta conclusión contradice la opinión de algunos gobiernos figura 2.5. municipales que insisten en que ellos lo tienen que hacer todo para lograr el desarrollo económico. Los estudios de caso de En las siguientes tres subsecciones, se describen los hallazgos ciudades exitosas demuestran que este no es el caso. sobre cada una de las “ventajas”. Un documento acompañante provee más detalles sobre cada brecha (Gashi y Watkins Las diferentes configuraciones del liderazgo proactivo de 2015). la ciudad se pueden enmarcar como una ventaja municipal, donde los líderes de la ciudad buscan el desarrollo económico por medio de tres vías diferentes: Figura 2.5: Liderazgo del desarrollo económico – de lo público a lo privado, y muchos puntos intermedios Espectro público-privado Un modelo público predominante, una agen- Un modelo mixto público-privado, con Un modelo predominantemente del cia municipal dedicada al desarrollo económico o responsabilidades compartidas entre el gobierno sector privado, donde el gobierno local departamento del gobierno municipal (respons- local (desempeñando un papel de apoyo para el se centra en proveer bienes públicos como able para la atracción de la inversión, asistencia dialogo público-privado e inversiones públicas) infraestructuras inter-urbanas y seguridad empresarial, o fortalecimiento de las capacidades) y asociaciones empresariales e instituciones física (pero no interviene directamente en la parece lo más apropiado en condiciones de un sec- privadas (ofreciendo apoyo al sector y asistencia atracción de la inversión y crecimiento de las tor privado local subdesarrollado o donde el Esta- a las empresas) parece ser más apropiado donde empresas) parece lo más apropiado, donde el do ya juego un papel fundamental en la economía. las industrias locales ya tienen una base y algunos gobierno local carece del alcance legal para Kigali, Tanger y Changsha utilizaron este modelo. promotores del sector privado están emergiendo. las intervenciones o no tiene la capacidad Gaziantep y Bucaramanga utilizaron este modelo. institucional para ejercer sus poderes admin- istrativos. Coimbatore utilizó este modelo. Fuente: Kulenovic y otros 2015. 49 Las ventajas del alcalde: Manejo Para los formuladores de políticas nacionales, una interno de la ciudad pregunta clave es si el incremento en el alcance y la capacidad de las ventajas de los alcaldes son im- El alcance y la capacidad de los gobiernos municipales portantes en la determinación de los resultados varían enormemente dependiendo de las ciudades económicos. El Banco Mundial investigó econométrica- y los países. La figura 2.6 resume algunas de las cifras de mente si el alcance, la autonomía financiera, y la capacidad gastos a nivel mundial, donde se indica la proporción de los de los gobiernos locales en realidad influyen sobre el PIB gastos gubernamentales totales administrados por los gobi- y los empleos. El indicador utilizado para medir el alcance ernos locales. La gran variación entre estos números ilustra del gobierno local es la parte local del gasto público total. El la imprudencia de generalizar sobre el papel que desempeñan indicador utilizado para medir la autonomía financiera es la los gobiernos municipales. parte de los ingresos recaudados en la ciudad. Los indicadores utilizados para medir la capacidad de los gobiernos locales Por lo tanto la capacidad de los gobiernos municipales son el tamaño del gobierno local, la capacidad de extracción para actuar estará condicionada por sus poderes y su de los impuestos locales, y la productividad de los empleados margen de maniobra, es decir, el alcance del alcalde. públicos.12 Las conclusiones son las siguientes: La Figura 2.7 ofrece una tipología ilustrativa de qué poderes y responsabilidades pueden asignarse a diferentes niveles de • Un mayor alcance del gobierno de la ciudad se asocia gobierno y a los sectores público y privado, teniendo el gobier- con un mayor crecimiento del PIB y de los niveles de no de la ciudad solamente una parte de los mismos. empleo, a nivel mundial. En este caso, el alcance se refiere a las responsabilidades administrativas de los gobiernos En varios casos, las ciudades fueron capaces de pri- municipales. El alcance se midió utilizando datos sobre orizar las intervenciones en función de sus compe- la proporción del gasto público total del gobierno gastado tencias. Dónde carecían de la competencia administrativa por los gobiernos locales. A nivel mundial, el aumento del o los recursos financieros, las ciudades fueron capaces de alcance del gobierno de la ciudad se asocia con resultados facilitar las coaliciones de crecimiento con el sector privado y económicos positivos (como se muestra en la figura 2.8). de presionar a los gobiernos nacionales de manera coherente Los resultados de esta figura se han calculado sobre la y coordinada para hacer frente a la falta de inversión. Esos pa- base de un modelo de regresión que controla por año y trones se examinan más a fondo en las secciones posteriores por los efectos fijos de la ciudad. de este documento. • Por el contrario, el aumento de la autonomía financiera se asocia con una disminución del PIB y el crecimiento en Figura 2.6: Existen grandes variaciones entre los recursos que tienen las ciudades a su disposición Región y países selectos Proporción de la ciudad en gastos gubernamentales totales Africa 9% El gobierno se organizó en esferas inter-dependientes; las Africa del Sur 17% ciudades emiten bonos y cuentan con ingresos considerables Bajos ingresos municipales, pero altos niveles de Uganda 34% gastos municipales (transferencias condicionales) Asia 18% China 50% Filipinas Agencias nacionales y estatales sólidas, 14% pero con devolución sustancial Europa y Asia Central 27% Bielorrusia 36% Moldova 25% Unión Europea 25% América Latina y el Caribe 11% Brasil Alta devolución a las ciudades con altos niveles de coparticipación; 26% Gastos e ingresos municipales relativamente altos México 7% Las ciudades dependientes en Estados Fuertes; gastos e ingresos municipales bajos Fuente: Datos de gasto de UCLG y el Banco Mundial de 2009; resultados cualitativos de Smoke 2013. 50 Figura 2.7: Las ciudades competitivas conocen muy bien sus propias competencias en relación con otros actores, y en este sentido priorizan sus esfuerzos Instituciones y Infraestructura y Tierra Capacidades e Innovación Apoyo empresarial y Regulaciones Financiero Gobierno nacional Gerencia Carreteras, caminos, Sistema de educación Facilidades para Macroeconómica aeropuertos, puertos pública exportación y comercio Políticas de inversión Redes eléctricas Políticas migratorias Apoyo para acceso a nacional y comercio Regulaciones para atraer talentos esquemas financieros Marco legal y protección para normas de Fondos para I & D, de propiedad infraestructuras, e.g. apoyo de esquemas Impuestos y regulaciones leyes PPP Salud Ventajas del alcade de la industria Gobierno municipal Impuestos municipales e Carreteras Programas de atracción Servicios de apoyo incentivos metropolitanas y de talentos empresarial Políticas de zonificación transporte publico Apoyo para desarrollo de Políticas de inversión, y uso de terrenos Agua y saneamiento clústeres promoción y post- Permisos de Seguridad pública Vincular las empresas cuidado construcción; licencias con academia Facilitar capital para de negocios iniciar, catapultar y/o de riesgo Sector Privado Estándares y Infraestructura Programas vocacionales Asociaciones asociaciones de adicional y servicios de entrenamiento empresariales y redes de certificación compartidos I&D apoyo Inteligencia mercadológica e información empresarial Capital y deuda Fuente: Banco Mundial Nota: APP=Alianza público-privada; I & D = Investigación y desarrollo Figura 2.8: Los efectos de los resultados económicos del incremento del alcance administrativo y la autonomía financiera para los gobiernos municipales Scope Autonomía financiera Correlacionado positivamente Correlacionado Correlacionado Crecimiento PIB Correlacionado negativamente positivamente Crecimiento de empleos negativamente Ciudades Primary primarias Cities Primary Cities * Ciudades Secondary secundarias Cities Secondary Cities * * * * Large Cities Ciudades grandes Large Cities * Small Cities * Ciudades pequeñas Small Cities * * (las barras revelan la magnitud relativa y la dirección de la relación) GDP Growth Employment Growth GDP Growth Employment Growth * denota significación estadística al nivel del 10 por ciento.. (bars reveal relative magnitude and direction of the relationship) (bars reveal relative magnitude and direction of the relationship) Fuente: Fikri y Zhu 2015. Nota: PIB=producto interno bruto. 51 los niveles de empleo. Estos resultados son más impac- Aumentar el alcance sin contar con la capacidad necesar- tantes en las ciudades pequeñas y secundarias que en las ia no era suficiente. ciudades primarias y de mayor tamaño.13 • Mayores niveles de alcance y capacidad a nivel municipal • Este rompecabezas se explica tras el hallazgo de que la también crean mejores canales para la implementación capacidad del sector público es el motor subyacente de de las reformas a nivel nacional. En Etiopía, la descen- los resultados positivos. En otras palabras, el alcance y tralización a través de proclamas de la ciudad (una repen- la autonomía financiera no son influyentes a menos que tina ampliación de la brecha del alcalde en todo el país) vayan acompañados de la capacidad de implementación. se tradujo en una mejor implementación de las actuales Al utilizar datos más detallados provenientes de la Unión políticas fiscales a nivel nacional, lo que llevó a mejores Europea y de China (Zhu y Mukim 2015), el análisis resultados económicos para los beneficiarios del sector examinó lo que ocurrió con los resultados a nivel de privado (Chaurey y Mukim, próximamente). Estas reve- empresa cuando se proporcionó a las ciudades con un laciones sugieren que los actores locales, con capacidad alcance administrativo. La investigación reveló que adecuada, están muy bien posicionados para transmitir una gran competencia administrativa sí se traducía en las reformas institucionales y del sector empresarial de mejores resultados para las empresas ya establecidas y, una manera más eficiente y de acuerdo a las necesidades en particular, por las que estaban en proceso de iniciar: y particularidades locales. ofreciendo mayores niveles de ingresos y rentabilidad operativa, y mejores salarios para los empleados. Esto En resumen, mientras más grande sean las ventajas o ocurre sólo cuando el proceso va acompañado por au- facilidades del alcalde, mayor será el potencial para lograr mentos proporcionales en la capacidad del gobierno local. resultados positivos en torno a la competitividad pero sólo si se acompaña con una capacidad proporcional de parte del go- bierno local. (El cuadro 2.2 muestra dos ejemplos que reflejan las ventajas del alcalde en acción). Este resultado confirma la Cuadro 2.2: Brecha de la Alcaldía en la Práctica hipótesis de otras publicaciones.14 Los hallazgos son particu- larmente relevantes en momentos en que los administradores Las ventajas de un poderoso alcalde de las ciudades, en muchos países están asumiendo nuevos La ciudad de Bilbao, en España, es única porque su poderes y responsabilidades, incluyendo la responsabilidad política fiscal está completamente descentralizada del del desarrollo económico, pero no siempre con la preparación gobierno central. La ciudad utilizó ese poder a su favor adecuada. En varios ejemplos, el poder se delega en las ciu- al subir un impuesto directo para financiar la regener- dades sin ningún esfuerzo realizado para la devolución de re- ación de un activo crítico de la ciudad, el Río Nervión, cursos, gobernabilidad, y fortalecimiento de las capacidades. necesaria para el despegue urbano y económico. La Por ejemplo, en Kenia, un país que en la actualidad está ciudad también solidificó su entorno de desarrollo involucrado en un ambicioso proceso de descentralización, los económico mediante la creación de dos nuevas agencias- gobiernos locales tienen las arcas vacías y por lo tanto corren la Bilbao Ría 2000, una corporación pública creada para el riesgo de no tener la capacidad de llevar a cabo iniciativas volver a desarrollar la orilla del río y zonas industriales a favor del desarrollo económico. Situaciones similares están abandonadas, y la Bilbao Metrópoli-30, una asociación ocurriendo en varios países de América Latina y el sur de de desarrollo económico sin fines de lucro para crear África. estrategias de revitalización económica de la ciudad (Resumen en Gashi & Watkins 2015 de KPMG, Magnet Cities, 2014: 34, 39-42, 50-53). Las finas ventajas de un alcalde Tánger, en Marruecos, cuenta con un gobierno municipal con una capacidad administrativa limitada en intervenciones dirigidas al desarrollo económico, aunque en la práctica juega un papel de facilitador acti- vo. El gobierno participa en intervenciones que incluyen “hacer espacios” para mejorar la calidad de vida de sus residentes, visitantes e inversionistas; realizar eventos para promocionar las inversiones (entrantes y salientes); y trabajar para mejorar el clima empresarial y simpli- ficar los procedimientos administrativos. El gobierno de la ciudad ha formado una coalición de crecimiento regional conjuntamente con el gobierno regional (la Wilaya de Tánger), así como con otros actores locales. 52 Una coalición de crecimiento conformada por En las ciudades exitosas, la colaboración y la coordinación van privados actores públicos y ​​ de la mano. En algunos casos, los empresarios de la ciudad fueron reconocidos en otros lugares del país por ser pensa- Con todas sus diferencias, una característica común que com- dores, al pensar con “mentes de colmena”. La transformación parten los estudios de caso es la existencia de una coali- ción de la ciudad se debió al trabajo realizado entre personas del efectiva de crecimiento. La coalición combinó actores públicos gobierno, de la industria, y del mundo académico. Todos tra- y privados para el establecimiento de una dirección estratégi- bajaban juntos para el progreso de su ciudad, y no dependien- ca y la contribución al desarrollo económico. do sólo de las acciones de un alcalde visionario. Los actores no gubernamentales no sólo son consultados en estas ciudades: Ese patrón contrasta con la experiencia de muchas ciudades, a menudo se convierten en el motor de todo el proceso, como donde diversos grupos de intereses de la ciudad trabajan a co-creadores y co-implementadores. Crearon una coalición de favor del desarrollo económico, pero con propósitos cruza- crecimiento. Los ejemplos se destacan en el cuadro 2.3. dos. Tanto los gobiernos municipales como las agencias, las cámaras de comercio, asociaciones sectoriales, universidades, a menudo se El proceso de participación de los interesados ​​ centros de formación, y los sindicatos tienen una partici- formaliza. En Kigali, la planificación participativa se llevó pación en el desarrollo económico. Sin embargo, todas exhi- a cabo en cada nivel de gobierno, dándole a los ciudadanos ben estrategias paralelas, duplicidad de funciones y a veces una mayor voz en la identificación de las prioridades. En mandatos que compiten entre sí. Dentro del sector público, Bucaramanga, los actores gubernamentales y no guberna- estas ineficiencias suelen ser síntomas de la falta de coordi- mentales interactuaron a través de mesas redondas y comités nación. Entre los sectores público y privado, por lo general se regionales. De manera colectiva, desarrollaron una estrategia reflejan los síntomas de la falta de confianza. regional. En Gaziantep, el diálogo se llevó a cabo a través de Cuadro 2.3: Las coaliciones de crecimiento en la práctica En Bucaramanga, Colombia, la Cámara de Comercio Sialkot, Pakistán, es conocida por su clúster de manu- convocó a 70-80 empresarios, académicos y líderes guber- factura de exportación, consistente en artículos deporti- namentales en el 2006 para buscar nuevas áreas de crec- vos, instrumentos quirúrgicos y productos de cuero. Sin imiento, motivados por el riesgo de que la ciudad se podía embargo, el clúster enfrentó la crítica necesidad de contar quedar atrás en la economía global. Posteriormente, las con un mejor sistema de transporte y logística. Consultó comisiones regionales de competitividad fueron comisio- con su cámara de comercio local y le solicitó ayuda. La nadas por el gobierno nacional para planificar la economía Cámara de Industria y Comercio de Sialkot se asoció con del país a escala provincial; en el caso de Bucaramanga, el gobierno local para conformar una asociación públi- sólo una cuarta parte de los miembros de la comisión eran co-privada con el objetivo de crear un mecanismo insti- del gobierno. tucional – City Package Association – la cual construyó varios kilómetros de carreteras y el primer aeropuerto del En Gaziantep, Turquía, en el 2006 se fundó una sector privado en el sur de Asia, donde operan 27 vuelos asamblea municipal con 225 miembros (a), de las cuales por semana (Gashi y Watkins 2015; Zaheer 2012). sólo el 20 por ciento eran del gobierno y el 80 por ciento provenían de las organizaciones locales del sector privado Las universidades en Pittsburgh, Pennsylvania, con- y de la sociedad civil. La asamblea delega en los subcomi- tribuyó a diversificar el corazón de la industria del acero tés para analizar y proponer soluciones específicas a los de los Estados Unidos en una nueva economía. En el problemas de la ciudad (como el transporte, las pequeñas clúster de alta tecnología, el gobierno estatal reconoció empresas, visibilidad internacional, un mayor desarrollo los esfuerzos realizados por las universidades, particular- económico), que luego se pueden implementar de manera mente por la Universidad Carnegie Mellon, de establecer colectiva por el gobierno municipal y las asociaciones del fuertes vínculos entre la investigación universitaria, el sector privado. Cuando el equipo de investigación llegó desarrollo, y el crecimiento económico de la ciudad. El por primera vez a Turquía, las personas entrevistadas en gobierno estatal apoyó la creación de la institución Ben Estambul y Ankara les dijeron, “Es increíble cómo la gente Franklin Technology Partners, la cual ofrecía espacios de de Gaziantep habla con una sola voz”. Pero después de oficinas y apoyo a nuevas empresas y la inversión de capi- visitar Gaziantep, el equipo se dio cuenta de que esa sola tal de riesgo. Desde 1989, a esta iniciativa se le atribuye la voz no tenía nada de extraordinaria: tiene sus raíces en la creación de 80,160 empleos (KPMG 2014b). institucionalización de una coalición de crecimiento. a La colaboración público-privada en Gaziantep era una realidad antes de la creación del Consejo en el 2006, pero fue formalizada dentro de la estructura del concejo de la ciudad tras la promulgación de la legislación nacional sobre ayuntamientos ese mismo año. 53 un foro (el Concejo Municipal) que reunió a líderes empresar- • Límites geográficos: La ciudad de Denver, en los Estados iales, académicos, y representantes de la sociedad civil y del Unidos, deseaba expandir su servicio de transporte gobierno. público a través de la iniciativa “FasTracks”, pero no tenía suficiente alcance geográfico para cubrir toda la red. El Relaciones inter-gubernamentales área metropolitana se divide en el distrito central de la ciudad y los distritos sub-urbanos, con un liderazgo El alcance de la ciudad está limitado por los poderes admin- político fragmentado (Katz y Bradley 2013, 56-61). istrativos, las fronteras geográficas y los recursos fiscales. Ejemplos: • • Recursos fiscales: En todo el mundo las ciudades por lo general necesitan recibir transferencias de parte del • Poderes administrativos: Lucknow, una ciudad de 4 mil- gobierno nacional para financiar grandes proyectos. lones de personas en el estado indio de Uttar Pradesh, La ciudad de Amsterdam, Países Bajos, financia sus no pudo responder a los crecientes desafíos que present- grandes proyectos a través de las reservas creadas a nivel aba el crecimiento rápido de la población debido a los nacional. Ciudades como Ciudad del Cabo, Sudáfrica, limitados poderes administrativos de las ciudades en la y Brisbane, Australia, dependen de recursos comunes, India. El alcalde de la ciudad tiene autoridad sobre los compartidos por niveles de ciudad-provincia-y nación proyectos de construcción de carreteras, pero no puede (OCDE 2013, 31). tomar decisiones sobre los puentes - lo que limita lo que se puede hacer en una ciudad que bordea un río (Barata y Por ende, las ciudades competitivas utilizan su influencia Pokharel 2009). para movilizar a otros a hacer lo que no pueden hacer por Cuadro 2.4: Relaciones inter-gubernamentales en la práctica Sobre la cooperación inter-jurisdiccional, las ciudades de ación de Autoridades del Gran Manchester. La Autoridad Bucaramanga, Colombia, y Gaziantep, Turquía, Combinada del Gran Manchester formalizó estos acuerdos aseguraron la cooperación inter-jurisdiccional dentro de de colaboración y se instauró como un órgano estatutario sus respectivas áreas metropolitanas, colaborando con los para manejar el transporte, el desarrollo económico, y las gobiernos municipales y con las coaliciones de desarrollo funciones de regeneración (Wilcox, Nohrová, y Wil- li- público-privadas. El Área Metropolitana de Bucaramanga ams 2014, 12). La Autoridad Combinada fue, en efecto, la está formada por cuatro municipios individuales, y cuenta creación de un nivel adicional dentro de la estructura del con un órgano de coordinación manejado por un pequeño gobierno para Manchester, un gabinete de 10 líderes con equipo de profesionales. Aunque la institución se centra poderes para ofrecer programas conjuntos. Asimismo, las principalmente en los proyectos de desarrollo metropoli- autoridades establecieron el Fondo de Transporte de Man- tano de importancia, tales como el transporte, la movilidad, chester, para combinar las diversas contribuciones para los el abastecimiento de agua y alcantarillado y vivienda, tam- gastos de infraestructura (KPMG 2014A, 12). bién participa en el desarrollo económico proactivo a través de su participación en la coalición de crecimiento de los sec- Entre los diferentes niveles de presión y cooperación, las tores público y privado de la zona (la Comisión Regional de ciudades de Bucaramanga, Colombia y Coimbatore, Competitividad). Del mismo modo, los tres municipios de India, al igual que muchas otras ciudades, presionaron Gaziantep que están ubicados dentro de su área metropoli- con un propósito ante sus gobiernos nacionales para lograr tana, juegan un papel en las obras públicas (mantenimiento obtener impor- tantes inversiones en sus infraestructu- de carreteras secundarias), manejo de saneamiento y tier- ras. La Cámara de Comercio de Bucaramanga identificó ras, y expropiaciones. Participan en el Consejo Municipal en un estudio que la conectividad era una limitación para de Gaziantep, donde se involucran con los actores guberna- el crecimiento de sus empresas locales, y utilizó dichos mentales y externos para tratar los temas más apremiantes resultados para abogar por las infraestructuras necesarias. de la ciudad, incluyendo el desarrollo económico (estudio Del mismo modo, la Cámara de Industria y Comercio de de caso de Bucaramanga aparece como anexo en Kulenovic Coimbatore presentó una “agenda de 10 puntos” (respal- y otros 2015, 13-14; estudio de caso de Gaziantep aparece dada por 110 grupos de interés de la ciudad) para articular como anexo en Kulenovic y otros 2015, 30-31). las 10 principales necesidades de infraestructura de la ciudad. Los líderes de la ciudad promovieron la agenda En el Reino Unido, las 10 autoridades locales del Gran durante las elecciones locales y nacionales, presionando a Manchester tienen un legado de exitosa colaboración y los políticos con propuestas específicas de sus proyectos estaban dispuestos a hacer los cambios institucionales nece- (Gashi y Watkins 2015, 24). sarios para su devolución. La cooperación entre las autori- dades locales de Manchester se inició a través de la Asoci- 54 sí mismos. En respuesta a sus limitaciones, las ciudades • Elaborar una lista de deseos de las intervenciones ideales competitivas trabajan en estrecha colaboración con sus com- que no reflejan el alcance administrativo de las ciudades, pañeros líderes de la zona metropolitana, y crean mecanis- sus responsabilidades y capacidad de ejecución (Straight mos y canales para acceder a otros niveles superiores de fi- to Utopia) nanciamiento y de apoyo. Esto podría involucrar lo siguiente: • Limitar la participación del sector privado a consultas, • La cooperación inter-jurisdiccional – con ciudades veci- desarrollando primero un borrador de estrategia y acer- nas y distritos carse luego al sector privado (Consulting Not Cocreating) • Presión y cooperación entre diversos niveles del gobierno • Contratar consultores externos para que realicen el ejer- (estatal, provincial, nacional y federal) cicio analítico, presenten sus resultados, y luego se vayan (Fly-in/out) Cuadro 2.4 proporciona ejemplos seleccionados sobre cómo estos dos mecanismos pueden funcionar en la práctica. • Responder ante una iniciativa de desarrollo económico local iniciada por una asociación del sector privado, asumiendo después el control (Control Freak) ¿Cómo se secuencian y entregan las estrategias de desarrollo económico? • Asumir una estrategia, parecida a la recaudación de fondos, para atraer fondos a lo largo de la fase de imple- Muchas estrategias de desarrollo económico de la ciudad, por mentación (Por ende, sólo los proyectos seleccionados muy sofisticadas que sean, no pueden demostrar que son efi- podrán ser implementados, y la estrategia termina con caces. Una revisión de las razones más comunes para su fraca- brechas enormes). (Visión Without a Budget) so reveló los siguientes patrones (Sivaev 2015). En resumen, es notable que la mayoría de los fallos presentados se refieren • Abolir los proyectos de una administración anterior sin al proceso de diseño e implementación de estrategias, el quién determinar cuáles estaban funcionando (New Leader/ y el cómo de los ajustes de las estrategias, y no sólo el qué. Los New Strategy)16 siguientes son algunos de los escollos comunes: Para este último tema – el cómo de la competitividad de la • Gastar enormes recursos en la recopilación de datos y su ciudad – los resultados de la investigación se han combinado descripción - a veces según lo dispuesto por requisitos a con una orientación sobre la planificación de estrategias, su nivel nacional15 - en lugar de centrarse con firmeza en los implementación y entrega. Los planteamientos son presenta- objetivos más urgentes de la ciudad (Boiling the Ocean) dos en el capítulo 3. • Utilizar el enfoque de la lista de verificación para selec- Para este último tema – el como de la competitividad de la cionar las intervenciones, en vez de un proceso analítico ciudad – los resultados de la investigación se han combinado derivado de las pruebas (Cookie Cutter) con orientación sobre la elaboración de estrategias, imple- mentación y entrega. Los enfoques se presentan en el capítulo • Presentar muchas iniciativas de manera simultánea sin 3. priorizarlas (99 Priorities) 55 CONCLUSIONES CLAVES DEL CAPÍTULO 2 La generación de empleos y el crecimiento económico Se requiere un delicado equilibrio entre el alcance y en las ciudades están claramente vinculados al éxito la capacidad. El incremento en el alcance de la alcaldía (en de las ciudades en la atracción y en la ampliación de comparación con otros niveles de gobierno) no es suficiente las empresas del sector privado. Los líderes de la ciudad para mejorar los resultados económicos. El poder tiene que tienen que entender cuáles son los factores que ayudan a estar acompañado de la capacidad para lograr resultados de la atraer, retener y ampliar las empresas y que crean puestos de competitividad de la ciudad. trabajo y estimulan el crecimiento económico. Los líderes de la ciudad tienen que entender cuáles factores ayudan a atraer, Se necesita prestar atención crítica para pagar por la retener y ampliar las empresas que crean puestos de trabajo y implementación y los resultados. Las ciudades compet- estimulan el crecimiento económico. itivas eligieron una estrategia para el desarrollo económico, alinearon su presupuesto para financiarla, se organizaron Se deben considerar cuatro categorías clave de politi- para presentarla a través del tiempo de los ciclos electorales, cas públicas. Los componentes básicos de la competitividad y proporcionaron suficiente personal capacitado y prestaron pueden ser secuenciados en: las instituciones y la infraestruc- atención a la calidad de la ejecución. tura en los ingresos más bajos, luego la capacidad de inno- vación y la base de un capital humano necesaria, conjunta- Aunque es imposible replicar el camino iniciado por mente con el apoyo empresarial y financiero proporcionado otras ciudades competitivas, cada ciudad puede me- a las empresas para que puedan competir, crecer y prosperar jorar su desempeño mediante el aprendizaje de estos como una ciudad de ingresos altos. Una secuencia cuidadosa hallazgos y mediante el uso de un proceso único para de estas intervenciones también va a depender de la principal diseñar e implementar estrategias que utilicen las estructura industrial de la ciudad, y sus ventajas competiti- herramientas que ya están disponibles. Estas herra- vas. Las ciudades competitivas a menudo perseguían inter- mientas incluyen el análisis estratégico de la economía local, venciones verticales y horizontales. (Ellas trabajaron para y las tendencias y oportunidades del mercado externo; el mejorar su clima de negocios y también se enfocaron en los diálogo público-privado; y las técnicas para el aprovechamien- sectores individuales para iniciativas de desarrollo económico to de la economía política durante la ejecución. Las técnicas proactivas.) se describen en el capítulo 3. El compromiso proactivo de una ciudad en cuanto a la competitividad incluye el uso de todas las ventajas particulares de la ciudad, utilizando su ámbito inter- no y su capacidad (la ventaja del alcalde), la creación de coaliciones de desarrollo con el sector privado (la ventaja del sector privado), y su vinculación con otros niveles de gobierno y jurisdicciones cercanas (la ven- taja inter-gubernamental). Algunos mecanismos políti- cos son la prerrogativa de los gobiernos (como las reformas normativas, disposiciones legales y los incentivos fiscales), pero otros (las habilidades y el apoyo a la innovación, las in- versiones en infraestructuras y los instrumentos financieros) pueden ser utilizados por actores públicos o privados. En los estudios de caso, no importaba precisamente quién desem- peñara un papel especial en el desarrollo económico, siempre y cuando alguien lo hiciera. 56 Notas Las economías metropolitanas de alto crecimiento estudiadas abarcan 9 una gama de niveles de ingresos y estructuras económicas, pero ninguna de ellas tiene una economía basada principalmente en las industrias extracti- 1 Algunas encuestas populares en esta área son la encuesta empresarial del vas (riqueza de recursos naturales), grandes instalaciones militares, y otras Banco Mundial y la encuesta sobre las perspectivas mundiales de inversión ventajas económicas no replicables. de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. 10 Esta combinación de intervenciones horizontales y verticales es de natu- 2 La bibliografía incluye documentos académicos e informes de organismos raleza similar a lo que los estudiosos han empezado a denominar como la multilaterales y organizaciones no gubernamentales que abordan el tema nueva política industrial. de la competitividad de la ciudad. Estas fuentes incluyen Choe y Roberts 11 Los sectores no transables representan la mayor parte de la economía (2011), Kamiya (2013), Nollen (2011), la OCDE (2006), Parkinson y otros y son importantes para el sector empleo y la prestación de servicios. Los (2003), Rodríguez-Pose, Farole y Dowson (2007), y Zhang (2010). Además, sectores transables proporcionan un motor de crecimiento para la economía se revisaron más de 30 estudios empíricos sobre los determinantes indi- de una ciudad. Una exposición accesible de este principio está disponible en viduales del desempeño económico de las ciudades, incluyendo Acemoglu, Jacobs (1969). Johnson y Robinson (2001); Aghion, Howitt y Mayer-Foulkes (2007); Barro (2002); Bloom y Van Reenen (2007); Boulhol, de Serres y Molnar (2008); 12 Los intentos de medir directamente la capacidad del gobierno local, de Branstetter y otros (2010); Calderón y Servén (2004); Escribano y Guasch manera sistemática entre países, confrontaron obstáculos metodológicos. (2005); Glaeser y Kerr (2009); Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2008); Mauro Para tratar de manejar estos temas globales, se exploró el rendimiento de (1995); y otros. la capacidad en dos contextos institucionales: China y la Unión Europea. En China, se utilizaron dos referencias para medir la capacidad de: (a) el 3 A menos que se defina lo contrario, el término sub-nacional que aparece en número de empleados públicos pagados a través de la financiación pública este documento se refiere al nivel gubernamental que existe entre la ciudad de la población total de la ciudad (es decir, el tamaño del gobierno local), y y el gobierno nacional. (b) los ingresos fiscales recaudados localmente del PIB de la ciudad (es decir, 4 El Índice de Competitividad EIU (utilizado para Hot Spots), por ejemplo, la capacidad de recaudación de los impuestos locales). En la Unión Europea, hace un mejor trabajo de predicción de los resultados en Asia Oriental y el la productividad de los empleados públicos fue capturada en el conjunto de Pacífico y de las ciudades de la Organización para la Cooperación y el Desar- datos, lo que probablemente es una mejor representación global para medir rollo Económico, que en las ciudades de América Latina, el Caribe o del Sur la capacidad del gobierno. de Asia, y hace un mejor trabajo en las ciudades de altos ingresos que en las 13 De hecho, la literatura muestra que los efectos de la descentralización fis- de bajos ingresos. El Índice Global de Ciudades de A.T. Kearny funciona me- cal han producido resultados encontrados entre países. Este efecto probable- jor con las ciudades principales, y el Índice de Vida Mercer funciona mejor mente se produce porque la descentralización fiscal tiene que ir acompañada en las ciudades secundarias. Por lo tanto, es difícil saber a priori que índice de la descentralización política y administrativa cuando se evalúa, porque es una medida útil para determinar la competitividad de cualquier ciudad. un enfoque sistemático que tome en cuenta el diseño de la descentralización 5 Los datos en bruto provenientes de los índices de cobertura utilizados fiscal es más relevante que sólo la dimensión fiscal. Ver Martínez-Vázquez, popularmente – los cuales cubren temas que van desde la competitividad Lago-Peñas, y Sacchi (2015). hasta la habitabilidad, sostenibilidad, e infraestructura - se combinó con los 14 Ver Lall (2013). El informe señala que poner demasiado énfasis en la Indicadores de “Doing Business” del Grupo del Banco Mundial, los del In- financiación, sin una planificación cuidadosa primero, podría retrasar el forme de la Academia China de Ciencias Sociales sobre el Reporte Global de desarrollo de una ciudad durante décadas. A su vez, la planificación requiere Competitividad Urbana sobre datos de patentes, y el del Fondo Monetario de una alta capacidad razonable del gobierno local, lo que puede determinar Internacional sobre Estadísticas Anuales las Finanzas Gubernamentales. el grado en que la infraestructura y los servicios financiados son exitosos y 6 La base de datos OE cubre 750 ciudades en 140 países. El conjunto de sostenibles. datos contiene 12 años de datos históricos, que abarca el período de 2000- 15 Varios países exigen que las ciudades y los gobiernos locales produzcan 2012, e incluye 90 variables con datos demográficos, producción y empleo grandes documentos estratégicos para acceder al financiamiento nacional. (cada uno por sector), ingresos de los hogares, el gasto de los consumidores, Como resultado, se producen los documentos más como un deber que con el y las ventas minoristas, entre otros. objetivo de maximizar su utilidad para los resultados económicos. 7 Los resultados se dan en el contexto de investigaciones previas, tales como 16 El equipo también hizo algunas observaciones incidentales: (a) la liter- Duranton y Puga (2013), que determina que en las economías desarrolladas atura sobre el desarrollo económico local (DEL) es producida de manera el (transporte) físico e infraestructura social (ofertas de viviendas y otros predominante por organizaciones que realizan operaciones DEL, y los servicios), así como el capital humano, la emprendeduría, y los choques estudios de caso son sesgados hacia casos exitosos que apoyan sus propias tecnológicos, son factores claves del crecimiento entre la población de las metodologías, y (b) la mayoría de las metodologías DEL se enfocan los ciudades. gobiernos locales como el cliente, con el sector público local desarrollando 8 Hay un resultado compensatorio aquí, donde se observa que la infraestruc- el papel principal. Los casos donde el sector privado facilita los ejercicios tura social se encuentra en una relación inversa con la productividad laboral estratégicos a nivel de toda la ciudad parecen estar sub-representados. a tasas más bajas de ingresos, como se muestra en la figura 2.4. Este informe no se detiene en esta anomalía porque el patrón predominante es el que se describe: la infraestructura disfruta, en términos generales, de una relación positiva con los resultados económicos en todos los niveles de ingreso, con esta sola excepción. (La excepción también puede ser debido al pequeño tamaño del muestreo y por el ruido de los datos, que parecen afectar más los datos de infraestructura social que otros datos de la serie). 57 REFERENCIAS Acemoglu, Daron, Simon Johnson, y James A. Robinson. 2001. “The Fikri, Kenan, y Juni Tingting Zhu. 2015. “City Analytics”. Doc- Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical umento acompañante para Competitive Cities for Jobs and Investigation”. 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En su lugar, se propor- cionan herramientas y procesos, enfoques alternativos y sistemas de organización que pueden ayudar a los líderes de la ciudad a identificar y poner en práctica estrategias para luego desarrollarlas y adaptarlas para que puedan apoyar las decisiones que contribuirán en el proceso de descubrimiento de cada ciudad. CAPÍTULO 3 No hay una receta única para convertirse en una ciudad competitiva pero algunos patrones comunes se pueden identificar y algunas técnicas específicas pueden ser utilizadas por las autoridades municipales para el diseño e implementación de estrategias de desarrollo económico. L as técnicas presentadas en este capítulo no son El capítulo 2 explica que las ciudades exitosas se cen- nuevas, pero han tendido a ser mal utilizadas tran en el quién y el cómo de la competitividad, y no o simplemente no utilizadas. Varios conjuntos de sólo en el qué. Centrándose en la competitividad empre- herramientas sobre técnicas de desarrollo económico local sarial, una administración municipal tomaría los siguientes están fácilmente disponibles a partir de una serie de organi- pasos para elaborar una estrategia:: zaciones de desarrollo,1 y los esfuerzos de desarrollo económi- co local que durante décadas han llevado a cabo. Sin embargo, 1. 1. Identificar fuentes de crecimiento (sección 1: “¿Qué?: en la práctica, los esfuerzos de desarrollo económico urbano Senderos de crecimiento y priorización”) comúnmente sufren de algunas de las trampas identificadas en la sección final del capítulo anterior, sobre todo en su 2. 2. Colaborar con diversos sectores interesados en deter- incapacidad de lograr un equilibrio entre el qué, quién y cómo minar un curso de acción (sección 2: “¿Quién?: Coali- del diseño de estrategias e implementaciones. En algunos ciones de crecimiento”) casos, las iniciativas de desarrollo económico se implementan 3. 3. Organizar el papel que jugará en el proceso (sección 3: como procesos aislados, sin contar con datos robustos que “¿Cómo?: Organizarse para la ejecución”) puedan ayudar a los líderes definir los objetivos, estructurar el proceso y tomar decisiones sobre los distintos puntos de En cada paso existen diferentes enfoques disponibles, y vista y deseos. En otros casos, el desarrollo económico local se cada uno se puede adaptar a diferentes tipos de procesos de interpreta estrictamente como una necesidad de centrarse en gobernabilidad y capacidad, tal y como se indica aquí. las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y las cooperati- vas, en lugar de resolver los problemas particulares que invo- En los casos de la vida real, el proceso descrito no es nece- lucrarían a toda la economía local para lograr mayores niveles sariamente lineal o formal. De hecho, las ciudades exitosas de competitividad. En este capítulo se intenta responder a pueden poner en ejecución algunos elementos más que otros, algunas de estas trampas con un enfoque consolidado. o de manera reiterativa suelen regresar al principio del ciclo para, de manera continua, adaptar su estrategia utilizando No existe una receta única que contribuya a un entor- sofisticados sistemas de “ubicación de mercados”. Por ejemplo, no político tan variado y complejo como el desarrollo las ciudades de Bucaramanga, Colombia; Changsha, China; económico de la ciudad. Por lo tanto, presentamos una se- y Kigali, Ruanda, priorizaron sus inversiones en fortalecer rie de enfoques diferentes, algunos menos intervencionistas y el capital humano. Sin embargo, en Bucaramanga, la estrate- otros más intervencionistas. Incluso, en los estudios de caso gia se basó en extensos procesos de análisis y evaluaciones de ciudades que han tenido grandes éxitos, son evidentes una comparativas (Senderos de crecimiento); en Bucaramanga y serie de diferentes enfoques y recetas para la competitividad. Kigali, la estrategia fue impulsada por el compromiso formal El Banco Mundial continuará poniendo a prueba, y ajustando ​​ la planificación (Coaliciones de crec- de los interesados en estas ideas, en una serie continua de compromisos con las imiento); y, en Changsha, la estrategia se refinó mediante la ciudades. innovación organizativa, la experimentación, y la flexibilidad en los planes a largo plazo (Organización para la ejecución). En Gaziantep, Turquía, los investigadores no encontraron es- trategias escritas o sofisticadas, pero todos los actores claves de la ciudad sabían exactamente cuáles eran las prioridades y quiénes eran responsables de ejecutarlas. 62 Qué: Senderos de crecimiento y El enfoque que se ofrece en esta sección se basa en la priorización interpretación de una economía municipal como una interacción entre las condiciones y necesidades de las En esta sección se presentan una serie de herramien- empresas que varían en torno al sector, sus tamaños tas de diagnóstico que pueden facilitar un proceso de y su formato de propiedad. Este enfoque se desprende priorización. Las herramientas no son nuevas. Las técnicas directamente de las conclusiones del estudio de caso, que de análisis que aquí se resumen han sido utilizadas por los determina que las ciudades competitivas son aquellas que analistas estratégicos en los países desarrollados y en vías de realizan amplias intervenciones de la economía y en las desarrollo, así como por el sector público y privado. intervenciones específicas del sector. Para estructurar las intervenciones, el equipo de investigación consolidó una serie El uso de las técnicas se inspira en la evidencia pre- de técnicas analíticas en tres dimensiones: sentada en los capítulos anteriores. Como se ha señal- ado, las ciudades más exitosas toman decisiones estratégicas • Una instantánea sobre la competitividad de la ciudad sobre sus gastos, convocan la participación de una coalición analiza el potencial de crecimiento y las limitaciones que de grupos de interés y le dan seguimiento con una estructura ciertos tipos de empresas enfrentan. Este proceso pro- y personal adecuados para la implementación. Los planes porciona una visión general de la economía de la ciudad. fueron desarrollados a través de diversas técnicas, incluyendo la identificación de las ventajas competitivas de la ciudad, • Las inmersiones profundas se centran en los sectores y la evaluación de las oportunidades de mercados externos, y las empresas específicas, y revelan las condiciones propi- poniendo en relieve aquellas limitaciones al crecimiento que cias ausentes. necesitan ser abordadas. • Las restricciones en el diagnóstico se centran en algunas En particular, las estrategias fueron capaces de situaciones de la ciudad que representan los principales apoyar múltiples fuentes de crecimiento. Las inter- obstáculos para el crecimiento en todos los sectores venciones no sólo apoyaron las actividades de las empresas industriales, y diversos tipos de negocios. existentes, sino que también fueron capaces de apoyar y atraer nuevas empresas a la ciudad. De ahí, se formaron las intervenciones que no sólo cumplirían con los deseos de los titulares - quienes a menudo centran sus esfuerzos de presión Cuadro 3.1: La evolución del pensamiento en la reducción de los costos de producción2 -y se examinaron gerencial desde las eficiencias productivas a las oportunidades de nuevos mercados o de productos más las decisiones estratégicas y la creación de lucrativos. Este enfoque es importante porque, tal y como se presenta en el capítulo 1, las ciudades van a transformar la mercados estructura de su economía a lo largo del tiempo y entre los niveles • “No le pedimos iniciativas a nuestros hombres…Lo de ingreso. La eficiencia por sí sola no es suficiente. único que queremos es que obedezcan las órdenes que les damos, que hagan lo que les decimos, y que lo hagan Este enfoque sobre la estrategia económica de la ciu- rápido”. dad ha sido una tendencia repetitiva en las empresas —Frederick Winslow Taylor (del 4 de junio, 1906, del sector privado desde la década de 1950. Un énfasis conferencia, citado en Kanigel 2005, 169) anterior en la eficiencia productiva, de la época de Henry Ford y Frederick Winslow Taylor, evolucionó hacia un enfoque • No hay nada más inútil que hacer con gran eficiencia en el cliente y en el mercado, tal y como lo conceptualizaron algo que nunca se debe de hacer”. Peter Drucker, Theodore Levitt y Philip Kotler (cuadro 3.1). —Peter Drucker (1963, 83) Según la teoría, las empresas logran el éxito mediante la iden- tificación de una ventaja competitiva para luego actuar. Esta • “Los gerentes hacen las cosas bien. Los líderes hacen lo entrega involucra grandes tomas de decisiones por parte de la correcto”. empresa para llevarle la delantera a sus rivales (estrategia), y —Warren Bennis y Burt Nanus (1985) llevando a cabo sus operaciones centrales de manera eficiente (gerencia). Actualmente, muchas ciudades parecen centrarse • “La esencia de la estrategia es decidir lo que no se debe principalmente en los esfuerzos gerenciales, presentando un hacer”. conjunto genérico de infraestructuras y servicios básicos. Por —Michael Porter (1996, 64) el contrario, como se muestra en el capítulo 2, las ciudades que han logrado mayores éxitos en las últimas décadas han • “Las buenas empresas cumplirán con las necesidades. desarrollado un conjunto básico de servicios e infraestructu- Las grandes empresas crearán mercados”. ras (gerencia), e intervenido estratégicamente para apoyar las —Philip Kotler (citado en Capstone Publishing, oportunidades de crecimiento (estrategia). 2003, 268) 63 Figure 3.1: Tres niveles de análisis de senderos de crecimientoa Instantáneas de ciudades competitivas La instantánea es una visión general de la economía de la ciudad que se centra en los cambios que presentan los indicadores económicos claves, tales como los análisis comparativos del desempeño económico de la ciudad, las facilidades para las condiciones favorables – comparadas con ciudades similares - y propor- ciona un análisis de la estructura económica de la ciudad. ¿Por qué hacerlo?: La instantánea responde la pregunta de los líderes de la ciudad, “¿Cómo anda mi ciudad?” Lo que ofrece: Más allá de una visión general de los resultados económicos de la ciudad, este ejercicio ayuda a formular dos tipos de hipótesis: (a) los factores que probablemente están limitando la competitividad de la ciudad y (b) las secciones de las empresas de la ciudad (definidos por sector, tamaño o tipo de propie- dad) que ofrecen un potencial de crecimiento o presentan bajos niveles de rendimiento. ¿Cómo se hace?: Se puede hacer en dos partes: (1) La primera parte ofrece un panorama económico amplio y un ejercicio de evaluación comparativa. Se utiliza- ron datos disponibles a nivel mundial (conjuntos de datos globales, índices de la ciudad, indicadores provenientes de “Doing Business”, y datos sobre el registro de patentes). Los indicadores incluyen el producto interno bruto (PIB); el empleo y el crecimiento de los ingresos; la estructura industrial y el cociente de ubi- cación de amplios sectores; y los índices de la infraestructura, las instituciones, las habilidades y el acceso a la financiación. (2) La segunda parte es un enfoque personalizado. El análisis se amplía con otras fuentes de datos, como la Encuesta Empresarial del Banco Mundial, la encuesta sub-nacional “Doing Business”, y las fuentes de datos locales. El análisis detallado de la estructura empresarial se puede realizar utilizando cocientes de ubicación, análisis de cambios, y las técnicas demográficas del negocio (que por general los datos globales no lo permiten). Las técnicas cualitativas (encuestas de expertos y triangulación) se deben utilizar para complementar el análisis, verificar los resultados, e identificar las lagunas existentes en las percepciones locales. Sectores Sizeband Propietarios Limitaciones en el Factores de competitividad Manuf. (e.g.) ICT (e.g.) PYMES (e.g.) EMN (e.g.) Propiedad extranjera Propiedad local diagnóstico Instituciones y Este nivel de análisis se enfoca en las Impuestos, licencias, aranceles regulaciones condiciones económicas generales que Sistema legal aparecen en la instantánea y que repre- Regulaciones del mercado sentan los principales obstáculos para el Gobierno local crecimiento de las empresas locales, en to- Infraestructura y Infraestructura física dos los sectores industriales, y en diversos tierra tipos de negocios. Infraestructura social Vivienda ¿Por qué hacerlo?: La investigación Capacidades e indicó que las ciudades exitosas utilizan Capital humano Innovación tanto las intervenciones específicas y Educación e investigación las reformas generales en el clima de Redes negocios. Estas condiciones pueden incluir Apoyo empresarial Madurez financiera la infraestructura, las regulaciones, los y finanzas temas vinculados a las capacidades y las Costo del crédito innovaciones, apoyo al sector empresarial, Aglomeración Composición industrial/clústeres y el acceso al financiamiento. Cadenas locales de suministro Lo que ofrece: Un conocimiento profundo Otras dotaciones Ubicación, historia, amenidades de los temas relacionados con un determi- Imagen de la ciudad y otros intangibles nante específico de la competitividad de la ciudad, y una estimación aproximada de los potenciales beneficios que podría gener- Inmersiones profundas ar la solución del problema. ¿Cómo se hace?: La selección de un gran Este nivel de análisis se centra en determinados sectores industriales, en el tamaño de las empresas y en los número de herramientas disponibles de tipos de propiedades existentes, para así identificar su potencial competitivo e identificar las principales limita- diagnósticos para utilizar en diversas áreas ciones. del entorno empresarial. Las herramientas ¿Por qué hacerlo?: Este enfoque sobre la competitividad de la ciudad comienza con las necesidades de las para este fin podrían incluir el análisis empresas. Las necesidades de las empresas difieren dentro del sector industrial, de su tamaño, y del tipo de normativo de impacto, la evaluación propiedad. Por ende, las intervenciones más exitosas suelen ser las que identifican y orientan las necesidades de tributaria sub-nacional, las herramientas las empresas con potencial de crecimiento dadas las ventajas comparativas de una determinada ciudad. de análisis energético TRACE, el uso de la Lo que ofrece: Este enfoque identifica los problemas específicos que se deben tratar para apoyar determinados tierra y la evaluación del sector vivienda, tipos de negocios en la ciudad. el diagnóstico laboral y los análisis de la ¿Cómo se hace?: (a) La priorización detallada utiliza la inteligencia de mercado y las técnicas de análisis infraestructura financiera, entre otros. industrial (tales como las “cinco fuerzas” y el análisis de diamantes) para entender el potencial de crecimiento de determinados grupos de empresas. Estos ejercicios dependen de la recopilación de datos cualitativos, entrevistas y grupos de discusión, además de otros datos cuantitativos relacionados. (b) Las evaluaciones comparativas de circulación se apoyan en la revisión de la litera- tura existente, en las consultas con expertos y en el análisis del sector (como el análisis de la cadena de valor) para identificar las limitaciones y oportunidades. Este análisis compara una gama de datos recopilados en la base de datos del Banco Mundial para evaluar estas condiciones en relación con ciudades similares e identificar dónde la ciudad se está quedando detrás de la mayoría. Se basa en los límites económicos en lugar de las fronteras administrativas, lo que significa que el análisis a menudo incluirá el área metropolitana en su conjunto total, y más allá, según sea necesario. Fuente: Sivaev 2015. Nota: TIC=Tecnología de información y comunicación; Manuf.: Manufactura; EMN= Empresa multinacional; PYMES= Pequeñas y medianas empresas. 64 a. Para la muestra de indicadores de esta herramienta de diagnóstico, ver Sivaev 2015, anexo 1, 23-36, y el anexo 3, 35. Una breve descripción de las herramientas sigue en la Estas técnicas analíticas ayudan en la elaboración figura 3.1. También está disponible con más detalles en el de una lista de posibles intervenciones, y esa mis- documento complementario “City Competitiveness Snap- ma lista proporciona una base sólida para fines de shot and Growth Pathways”, que acompaña este documento discusión. Sin embargo, su objetivo no es ser prescriptiva, (Sivaev 2015). Estas herramientas son creadas sobre la base y no es lo mismo que saber por dónde empezar. El siguiente del uso en el mundo real de las estrategias económicas de la paso importante será la priorización de las intervenciones. ciudad. Un enfoque para el establecimiento de prioridades es un proceso tecnocrático de selección de las intervenciones con Los siguientes son ejemplos: mayor impacto, y tener el potencial para lograr victorias más rápidas. Sin embargo, las iniciativas de alta prioridad también • En las Filipinas, una iniciativa del “Ranking de Ciu- tienen que ser políticamente viables, capaz de implementar dades Competitivas” ayudó a las ciudades a comparar dependiendo de las capacidades locales, y necesitan ser apoya- y contrastar sus fortalezas y debilidades a través de un dos por los actores locales claves. El proceso descrito aquí se ejercicio de evaluación comparativa (Rodríguez-Pose, puede utilizar para identificar las prioridades mediante un Farole y Dowson 2007). diálogo estructurado entre los actores público y privado para desarrollar un consenso, y generar una coalición para apoyar • En Toronto, Canadá, el análisis del cociente de la las intervenciones seleccionadas. Un documento complemen- ubicación dio paso a la conformación de la estrategia tario, “El diálogo público-privado para la ciudad competitiva”, de desarrollo Toronto 2000 (Rodríguez-Pose, Farole y ofrece ejemplos de la aplicación del diálogo público-privado Dowson 2007). en el ámbito de la ciudad, y analiza cómo los procesos de • En Glasgow, Escocia, un análisis de cambios se utilizó diálogo deben ser diseñados para hacer frente a los aspectos para orientar la estrategia de revisión de la ciudad en el específicos de un contexto de la ciudad (Sivaev, Herzberg y 2005 (Rodríguez-Pose, Farole y Dowson 2007). Manchanda 2015). • En Nairobi, Kenia, el reciente plan de desarrollo integral combina el análisis estructural industrial, las evalua- ciones comparativas (benchmarking), los sistemas de in- formación geográfica (SIG), y una investigación detallada sobre las limitaciones, incluyendo el uso del suelo y los problemas de las infraestructuras (Condado Metropoli- tano de Nairobi 2014). 65 ¿Quién?: Coaliciones de crecimiento Esta sección se centra en los posibles enfoques que se podrían aplicar para la formación de una coalición de Una vez esté disponible la base analítica para que las crecimiento productivo. El proceso a menudo se denomi- conversaciones sean productivas, las ciudades pueden na el diálogo público-privado (DPP), o diálogo estructurado.3 negociar tres ventajas para apoyar el desarrollo Un documento complementario revisa conceptos clave para económico: la ventaja del crecimiento de coaliciones, este proceso (Sivaev, Herzberg y Manchanda 2015). Tres pre- las ventajas del alcalde y las ventajas que ofrecen las guntas claves pueden ayudar a enmarcar este enfoque: relaciones inter-gubernamentales (figure 3.2). Cada una de éstas aparece en detalle en el capítulo 2. Al secuenciar las ¿Cuál es el problema a resolver? ventajas, el crecimiento de la coalición se ubica en primer lu- gar porque definirá las prioridades a nivel interno y facilitará Las coaliciones efectivas de crecimiento cambian las negociaciones con otros niveles del gobierno. con el tiempo, dependiendo de los problemas que intentan resolver. Varias características de las coaliciones de crecimiento productivo se mantienen constantes, tales Figura 3.2: La ventaja de la ciudad como la clara declaración de los objetivos, la presencia de un Tres puntos principales para la negociación de las economías facilitador, y una entidad organizadora. Pero, debido a que los de las ciudades: (1) colaboración público-privada; (2) entrega problemas cambian con el tiempo, la composición del diálogo interna; y (3) relaciones externas. para resolver estos problemas también debe cambiar, incluy- endo la evaluación comparativa que se hace y las iniciativas que se emprenden. El proceso DPP puede ser llevado a cabo con preguntas inteligentes sobre el problema que hay que resolver. Las preguntas subyacentes se pueden enmarcar de 3 1 la siguiente manera: «¿Cómo podemos competir mejor en Catalizar una esta cadena de valor? ¿Y cómo llevamos a cabo los cambios Influenciar coalición de necesarios”? las relaciones crecimiento regionales y público-privada La flexibilidad y el ajuste son las raíces del éxito. nacionales Como las tendencias globales evolucionan y se identifican nuevas posiciones competitivas (mercados y productos), 2 surgirán nuevos retos y sus posibles soluciones. De ahí que las Aplicar alcance y ciudades no deben tener un plan lineal de diseño e imple- capacidad de la mentación, sino que deben crear mecanismos de retroali- ciudad mentación y procesos cíclicos. ¿Quiénes participan? Las coaliciones de crecimiento efectivas eligen a sus Fuente: Gashi and Watkins 2015. participantes sobre la base de un análisis económico y estratégico. Cuando el clúster de mariscos se estaba orga- nizando en la ciudad de Hull, Reino Unido, la mayoría de los Cuadro 3.2: El uso de un equipo económico para participantes representaba empresas procesadoras de pescado contribuir a la solución de los problemas de y de pesca. Pero, como se vió después, la mayor restricción al clúster de mariscos fue la logística, no los peces (Duch y otros desarrollo económico 2011). Este problema se hizo evidente sólo después de llevar a cabo diversos análisis sobre la industria y se realizaron evalu- La Ciudad del Cabo, en Africa del Sur, patrocina varias aciones comparativas. Por ende, los procesos DPP no deben organizaciones que promueven los clústeres (como la elegir a sus participantes hasta que no se hayan realizado industria de la moda, petróleo y gas, tecnología de infor- análisis estratégicos. mación, y la subcontratación de procesos empresariales). Cada una de éstas cuentan con estrategias diferentes, ¿Cómo se estructura el diálogo? de la cual el Instituto “Cape Craft & Design” es, prob- ablemente, el más estratégico. Una de sus principales Hable con las empresas, pero venga preparado con da- iniciativas es comunicar un mejor entendimiento de las tos. Los profesionales del desarrollo económico con frecuen- necesidades de los compradores en cuanto a calidad y cia le preguntan a las empresas lo que necesitan. Paradójica- las características de sus miembros. De esta manera, se mente, es posible que las empresas no tengan una idea clara contribuye para que los productores de manualidades de lo que realmente las está frenando. (Es posible que todas puedan lograr una mejor orientación de sus productos digan que sean los impuestos y las regulaciones, aun cuando hacia mercados comerciales y reducir la producción de las una evaluación comparativa de la industria formal revele que manualidades elaboradas sin tener un comprador fijo. el trabajo improductivo es lo que está contribuyendo al alza en los costos.) Por lo tanto, el diagnóstico y el análisis pueden 66 ser un requisito previo fundamental para la celebración de Cómo: Organizar para la ejecución reuniones productivas. Esta sección explora las técnicas que las ciudades Las discusiones deben estructurarse y ser filtradas competitivas han utilizado para hacer cosas. El énfasis de acuerdo a los insumos analíticos. Los facilitadores está en los procesos subyacentes, más que en las recetas de la desempeñan el papel de consultores de estrategia, elaborando organización. Tradicionalmente, el desarrollo económico en el análisis estratégico con los participantes y preparando al las ciudades ha sido la responsabilidad de un departamento grupo para un proceso similar al de un cambio gerencial. Las o agencia (Clark, Huxley y Mountford 2010). Sin embargo, en líneas de acción se preparan mediante un diálogo intensivo la práctica la mentalidad es más importante que la estructura y entrevistas individuales. Por ejemplo, en Bucaramanga, organizativa y la forma institucional. Las ciudades exitosas la comisión de competitividad fue conformada con cuatro logran orientar todos sus departamentos para que cumplan empleados, a tiempo completo, para realizar esta función. Los con una agenda productiva. Las ciudades chinas demues- empleados fueron encargados de llevar a cabo el proceso de tran este patrón de manera espectacular: el desempeño y la análisis y dirigir el diálogo. promoción del alcalde se basa en el logro de los objetivos de crecimiento económico de la ciudad. Por lo tanto, los mismos Asimismo, el proceso tendrá que ser respaldado por alcaldes son, de hecho, la cabeza del desarrollo económico o los miembros del equipo económico estratégico. Exis- los directores generales en sus ciudades, y todo el gobierno ten ejemplos exitosos de miembros del personal que son con- municipal es responsable de la entrega de dichos objetivos. tratados por diversas organizaciones - la ciudad, una agencia Los grupos de liderazgo (una estructura organizacional que se de desarrollo económico, la cámara de comercio, entre otros. detalla más adelante en este capítulo) son los que gestionan En general, su influyente papel, capacidad y función son más las iniciativas inter-departamentales, y ayudan a agilizar las importantes que el lugar que puedan ocupar dentro de la iniciativas priorizadas. estructura burocrática. Sus funciones claves generalmente incluyen lo siguiente4: ¿Cómo puede una estrategia de ejecución evitar las trampas clásicas de la implementación? Los continuos • Investigar cadenas específicas de valor para identificar dónde problemas generados por la implementación tienen mucho se crea el valor y cómo las empresas de la ciudad pueden que ver con la falta de claridad en cuanto a los objetivos, la colocarse en esas posiciones. Esta información será especí- falta de claridad en cuanto a prioridades contrapuestas, la fica para cada subsector de la economía, y por lo general falta de rendición de cuentas para el logro de los objetivos, la requiere de una investigación especializada en lugar información imperfecta en el progreso, y la falta de coordi- de la revisión de información secundaria. Por ejemplo, nación entre las grandes organizaciones multisectoriales. ninguna economía es competitiva a lo largo y ancho de los macro-sectores, tales como la “tecnología de la comu- Con frecuencia las administraciones municipales nicación e información” o la “manufactura”. En cambio, están estructuradas de acuerdo con su función. Por las oportunidades y las limitaciones son específicas para ejemplo, un departamento para el transporte, otro para la determinados productos y mercados particulares. (Ver infraestructura y los servicios públicos, otro para la vivien- cuadro 3.2.) da, otro para el desarrollo económico, y así sucesivamente. Sin embargo, los objetivos de la ciudad a menudo abarcan • Traer el conocimiento y el pensamiento estratégico desde múltiples departamentos. Por ejemplo, la reducción de la fuera de la ciudad. Los miembros estratégicos del equipo delincuencia involucrará intervenciones en el área de vigilan- económico deben interactuar no sólo con las empresas de cia, de la seguridad en el transporte, en el diseño de viviendas la ciudad, sino también con empresas ubicadas en las ciu- públicas y en los programas de empleos. Las iniciativas de de- dades de la competencia y con compradores avanzados en sarrollo económico, más que cualquier otra función, tienden a otros lugares. Al hacerlo, se generarán más pensamientos abarcar varios departamentos y requieren la coordinación de estratégicos sobre las fuentes de ventajas competitivas. los programas, proyectos y decisiones. Al dialogar con esta amplia gama de actores interesados en la cadena de valor se producen con frecuencia respues- Las siguientes tres técnicas internas claves han dem- tas más diversas y mejores. ostrado su eficacia para facilitar la aplicación en las ciudades de todo el mundo: • Configurar el diálogo público-privado para lograr estas venta- jas competitivas. La realización de este diálogo refleja, por sí mismo, una gran experiencia ya que implicará la pre- sentación de un caso comercial viable y la construcción del apoyo del sector privado para nuevas actividades en la cadena de valor. Por lo general, estas actividades ten- drán que ser distribuidas entre los actores representantes de los sectores público y privado. Si se requieren nuevas inversiones (por ejemplo, en los servicios compartidos o en la infraestructura compartida), éstos pueden ser estructurados a través de asociaciones público-privadas. 67 Alineación de presupuesto e iniciativas en que se presente una justificación clara para el gasto. Las torno a los resultados estratégicos propuestas son consideradas por los “Equipos de resulta- dos”, conformados por miembros del público, y cuando No me digas lo que valoras. Muéstrame tu presupuesto la justificación no es lo suficientemente sólida, se pueden y te diré lo que valoras eliminar programas completos (Kamensky 2013). La ciu- dad redujo y reasignó su presupuesto en varios cientos de — Joe Biden, Vicepresidente de los EE.UU. millones de dólares con esta técnica, como una forma de navegar por la economía política y los intereses creados Las ciudades competitivas toman decisiones es- asociados a tales discusiones. tratégicas sobre sus inversiones, alineando así sus gastos presupuestados y sus iniciativas diarias con • En Lagos, Nigeria, durante el proceso de transformación las prioridades generales de la ciudad. ¿Qué procesos se de la ciudad, se creó un plan de 10 puntos con metas es- pueden utilizar para esta priorización? No hay un mejor mod- pecíficas para la infraestructura, el empleo, la seguridad, elo, pero los siguientes son ejemplos notables de las ciudades la salud y la mejora de los ingresos. Las metas fueron que emplean un proceso de presupuesto sobre la base de los luego traducidas a un marco de gastos a medio plazo, resultados esperados: que enlazó los proyectos a los recursos disponibles en un horizonte de tres años. Cada meta y objetivo fue disec- • En Baltimore, Maryland, en los Estados Unidos, todos los cionada en un conjunto de proyectos con presupuestos departamentos y agencias deben proponer con exactitud específicos que les fueron asignados. 5 por qué merecen una asignación presupuestaria, y cómo el trabajo a realizar se relaciona con las seis prioridades El principio subyacente aquí es centrarse en iniciati- acordadas por la ciudad. Implícitamente, el punto de par- vas verdaderamente estratégicas, con capacidad para tida para el presupuesto del próximo año es cero a menos resolver los problemas en lugar de enfocarse en pre- supuestos que resultan “pegajosos” entre uno y otro año, y que se centran en llevar a cabo los negocios Cuadro 3.3: La continuidad a través de como si todo estuviese normal. Estas técnicas, famili- ares para los directivos de las empresas del sector privado, períodos electorales también pueden ser utilizadas por las ciudades. De hecho, La “Boston World Partnerships”, en Massachusetts, está muchas de las ciudades examinadas que han logrado dar “un presidida por el alcalde y está conjuntamente conformada giro completo” a su situación colocaron un fuerte énfasis en y financiada por los sectores público y privado. La junta de priorizar estrictamente sus gastos de acuerdo a las priori- alto nivel incluye al ex director de desarrollo económico de dades estratégicas de la ciudad. Algunos procesos de alin- Boston y a altos representantes de la Escuela de Negocios de eación presupuestaria es esencial para evitar errores costosos Harvard y a empresas como “Bain Capital Ventures”. Así, el y también para asegurar que todos los programas estén bien alcalde, un actor clave, también forma parte de una junta de configurados hacia objetivos comunes de la ciudad. partes interesadas que han invertido en el éxito de la ciudad y tiene un marcado interés en su horizonte futuro. Por lo menos dos tipos de innovaciones organizacio- nales se tendrían que poner en práctica para lograr Celal Dogan, el alcalde de Gaziantep, Turquía, durante 15 este enfoque: años, fijó las prioridades sobre el desarrollo económico de la ciudad, y realizó esfuerzos que se centraron en mejorar su • Es posible que las administraciones municipales tengan infraestructura, el entorno empresarial, su habitabilidad y que organizar un equipo conformado por personal de calidad de vida, y la promoción de la ciudad. Sus sucesores continuaron con sus lineamientos, y desarrollaron un siste- diversos departamentos para que puedan trabajar en las ma ligero de trenes, un programa para el tratamiento de intervenciones en lugar de asignar las intervenciones a aguas residuales, y mejoras en el abastecimiento de agua en departamentos particulares, que podrían funcionar in- general. Asimismo, introdujo proyectos de infraestructuras dependientemente como silos. Uno de los problemas más en los barrios marginales de la ciudad. Una de las razones comunes en un gobierno municipal se deriva de la falta para esta consistencia ha sido la estrecha colaboración de coordinación, donde los diferentes departamentos no público-privada en todo, proceso que se formalizó con la ejecutan políticas previamente acordadas o deciden darle creación en el 2006 de un concejo municipal conformado seguimiento a una serie de políticas conflictivas (Tava- en su mayoría por representantes del sector privado. Los koli y otros 2013, 16-17). Mediante el uso de un equipo concejos municipales en Turquía, los cuales actúan como inter-departamental, para que trabajen juntos en las parlamentos metropolitanos de facto, trabajan conjuntam- intervenciones, los fondos se pueden manejar según las ente con el gobierno municipal y los funcionarios electos. Asimismo, trabajan como un sistema de chequeos y bal- necesidades del proyecto, como por ejemplo garantizar el ances ante las acciones municipales. En este caso, garantiza pago de las horas del personal, los servicios y los bienes. la continuidad del trabajo en las necesidades de desarrollo económico de la ciudad (estudio de caso de Gaziantep, en el • Más allá de las administraciones municipales, se pueden anexo Kulenovic y otros 2015, 11, 28-30, 32). conformar agencias especiales tales como agencias de desarrollo económico, agencias de promoción de la inversión, y organizaciones de gestión de clústeres. Estas 68 agencias le permiten a las ciudades subcontratar inicia- juntas se conforman para proporcionar información, ofrecer tivas de alta prioridad y superar algunas limitaciones consultas y contribuir a asegurar que los funcionarios de la estructurales, tales como políticas de recursos humanos ciudad cumplan con sus responsabilidades. Algunos ejemplos de la administración pública o reglamentos para adquisi- son el Consejo Económico de Ámsterdam, en los Países Bajos, ciones onerosas, que no tienen el poder de cambiar. la “Boston World Partnership” en los Estados Unidos, la Asociación Local del Gran Manchester, Reino Unido, y el Oslo Una disciplina que podría ayudar a fomentar la pri- Teknopol en Noruega (véase el cuadro 3.3). Estas estructuras orización estratégica sería la de publicar y consultar público-privada son relativamente inusuales: De hecho, la con más detalles las finanzas y los gastos de la ciudad. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económi- La técnica más sencilla y directa consiste en difundir el pre- co (OCDE) considera que menos de una décima parte de las supuesto público, televisar las audiencias del ayuntamiento ​​ instituciones del gobierno incluye a los miembros de otros revisiones mensuales sobre el presupuesto, o transmitir las ​​ grupos de interés de la ciudad y del sector privado (OCDE del desempeño departamental6 . Por ejemplo, en Phoenix, 2014, 88). Estas juntas permiten la toma de decisiones sobre Arizona, la ciudad publica y distribuye ampliamente un las iniciativas de desarrollo económico que se tomarán en resumen de su propuesta de presupuesto en un suplemento consulta con los agentes económicos. También reflejan los de 16 páginas que se publica en un periódico local (Denhardt beneficios de los diálogos estructurados sobre ciertas cadenas y Denhardt 2001, 7-8). Una técnica más completa implicaría de valor específicas (véase la sección sobre las coaliciones de un presupuesto participativo, un método introducido por pri- crecimiento en este capítulo), la construcción de un consenso mera vez en una serie de ciudades brasileñas. El presupuesto sobre las estrategias, programas y proyectos para la ciudad. participativo es un enfoque inclusivo a la asignación de fon- Las nuevas administraciones políticas estarán menos propen- dos públicos a nivel municipal a través de la consulta directa sas a abolir iniciativas si continúan siendo respaldadas por los con las comunidades.7 La ciudad de Porto Alegre, reconocida principales actores de la ciudad.8 líder de este proceso desde finales de la década de los ochenta, ha establecido un ciclo anual de consultas (Banco Mundial Resolución de problemas durante la 2003). En la mayoría de los casos, el presupuesto participativo implementación representa una parte relativamente pequeña del gasto público de la ciudad en áreas estrechamente definidas. Sin embar- Con $20,000 y programas de computadoras comunes, y algunas go, se ha reconocido como una herramienta poderosa para buenas personas, puedes revolucionar el gobierno de la ciudad. mejorar la prestación de servicios, mejorar la confianza en la — Alcalde Martin O’Malley, Ciudad de Baltimore credibilidad de los gobiernos y promover una activa partici- (Henderson 2003, 12-13, 15, 21-22) pación ciudadana activa y la responsabilidad social. El desafío subyacente de la implementación es identificar los A más largo plazo, las ciudades se enfrentan al prob- problemas y solucionarlos. A veces los problemas son vistos lema de tener que garantizar la continuidad de las como patologías; sin duda, son una parte inevitable de un iniciativas estratégicas en diferentes administra- mundo complejo debido a acontecimientos inesperados y ciones políticas. La falta de continuidad es un problema muchos protagonistas entrelazados. Muchos de los problemas especialmente relevante en el desarrollo económico, una no se pueden resolver simplemente consultando un plan disciplina donde las industrias tardan años en desarrollarse predeterminado porque involucran múltiples departamentos, en plenitud. Por lo tanto, para lograr los objetivos a largo personalidades y acontecimientos externos imprevistos. plazo, las ciudades requieren una continuidad de las políticas y estrategias de inversión a través de los ciclos electorales. Sin La solución de problemas depende, en su centro, en tres embargo, los funcionarios electos asumen sus funciones con ingredientes fundamentales: las reuniones, la información el mandato de cumplir sus promesas y la necesidad de “poner- y el personal. El equipo de investigación examinó cuatro le su sello” a una ciudad, lo que a veces conduce a nuevas estructuras bien consideradas y estructuras efectivas para la iniciativas, incluso si eso significa dejar de lado lo que se ha implementación: CitiStat en Baltimore; Pemandu en Malasia; hecho anteriormente. Grupos de Liderazgo en China; y la administración del estado de Pernambuco en Brasil (Jordan 2015). Los cuatro casos ¿Cómo se pueden mejorar las posibilidades de dar- ilustraron que la forma institucional precisa puede variar le continuidad a los procesos? La implementación de sustancialmente, pero que se comparten algunas característi- iniciativas a través de los ciclos electorales es inherentemente cas y comportamientos fundamentales. Los tres ingredientes difícil porque depende de la siguiente administración, lo principales fueron los siguientes: que está fuera del control de los líderes actuales. No existe una respuesta correcta para lograr la continuidad, pero una • Reuniones productivas. En particular, las reuniones existen técnica notable implica el establecimiento de una estructura para tomar decisiones o, como segunda opción, para de- institucional para el desarrollo económico que tiene como scubrir nuevas informaciones que mejorarán la decisión mandato proporcionar asesoramiento externo y a largo plazo. de la reunión a un nivel superior. Los temas de la agenda están constituidos por las excepciones que requieren de Las juntas de asesores económicos son utilizadas por una decisión. A esas reuniones se les da el seguimiento a algunas ciudades para mejorar la continuidad y cal- través de un sistema de gestión institucional, y cualquier idad de las actividades de desarrollo económico. Las 69 tema pendiente se deberá resolver en la próxima reunión. Mejorar la calidad de la ejecución a través de Este patrón contrasta con reuniones en muchas ciudades la rendición de cuentas y la capacidad que, en cambio, se centran en el intercambio de infor- mación (escuchar informes) o en considerar las aproba- En el gobierno británico, si le preguntas a alguien por un plan, lo ciones que ya han sido dadas por un nivel administrativo que realmente hacían era escribir un ensayo. Se trataba de un her- subordinado. moso ensayo, en muy buen inglés, gramaticalmente correcto; podría aparecer un número de vez en cuando. Lo encuadernaban con una • Enfoques relevantes e información. Los enfoques efectivos cubierta brillosa, lo imprimían elegantemente, te lo enviaban, y son deliberadamente diseñados para que sean difíciles de entonces nadie lo volvía a leer. ... No estábamos hablando de ese tipo de plan. Queríamos un plan real. Solía ​​hablar de planes con lograr, lo que mejora el rendimiento y motiva a la orga- manchas de café y mermelada en las esquinas. Un plan que cuando nización a descubrir los problemas y a aprender de ellos usted se levantaba por la mañana decía: “¿Hemos hecho eso? ¿De (cuadro 3.4). Por lo general, los objetivos producirán re- quién es la responsabilidad de redactarlo? ¿Cuándo tiene que estar sultados en toda la ciudad, así como resultados interme- listo? ¿Y cómo puedo confirmarlo? Un verdadero plan operativo real dios y resultados en actividades individuales. Estos tres en el que se puede garabatear. niveles estarán enlazados por la teoría del cambio (desde la producción a los resultados). La recopilación de datos — Sir Michael Barber, ex jefe de la Unidad de Entrega del Primer suele ser frecuente por medio del tacto ligero - donde los Ministro del Reino Unido (Conferencia pronunciada el 10 de abril de 2013 en el Banco Mundial, Washington DC). indicadores claves de rendimiento pueden ser actualiza- dos semanalmente pero que se obtienen directamente de La rendición de cuentas y la capacidad de los funcionarios un sistema automatizado, como una empresa o centro de públicos parecen ser factores claves en la ejecución efecti- llamadas de registro de software (en vez de requerir un va. Los resultados analíticos indicaron que el incremento mayor nivel de trabajo para recolectar y reportar estos en el enfoque administrativo en las ciudades no parece dar datos). lugar a resultados económicos positivos a menos que no esté acompañado de mejoras en las capacidades. En la práctica, • Una unidad de apoyo general. Con frecuencia esta unidad la capacidad puede implicar múltiples habilidades, desde la fundamental está ausente. La oficina de CitiStat emplea gestión básica de proyectos a conocimientos técnicos sobre el generalmente a cinco analistas; en Pemandu, el núme- desarrollo económico. ro es de alrededor de 100 (aunque cinco miembros del equipo son asignados a Kuala Lumpur); en las ciudades Algunos temas vinculados con la capacidad pueden ser mane- chinas se asignan entre una o dos personas por sector. jados a través de programas de entrenamiento bien estruc- Los miembros del equipo se convierten en expertos turados para asegurar que el personal esté equipado con los en la preparación, estructuración, y orientación de las conocimientos adecuados para poder cumplir efectivamente reuniones, siempre trabajando a favor de la resolución con lo concertado. Sin embargo, más allá de la formación, de problemas. Los miembros del personal de la unidad las ciudades también han utilizado algunos cambios estruc- ayudan en este proceso (a) preparando a los participantes turales para mejorar el rendimiento. Aquí se destacan tres con una comprensión común del problema, y el propósi- categorías de técnicas: to de la reunión, (b) asegurando que los datos e infor- maciones más relevantes sean presentados durante la • Conseguir la gente adecuada. Las ciudades pueden mejorar reunión, (c) delimitando la decisión que se ha de tomar, sus procesos de contratación y retención de personal y (d) comunicando con claridad las expectativas para el altamente calificado, abordando problemas de fondo seguimiento después de la reunión. El personal de la uni- como, por ejemplo, (a) la compensación y los términos y dad debe tener la autoridad para tener acceso a los jefes condiciones (reflejados en las distorsiones en la com- de departamento y altos ejecutivos. pensación en relación con el sector privado), (b) el uso de procesos de reclutamiento (competitivos) basados en Cuando esta estructura funciona de una manera eficiente, el mérito, y (c) el desarrollo de carreras (utilizando una genera una organización de aprendizaje que funciona mejor escala de carreras). La identificación y el reclutamiento mediante la resolución de problemas. Un meta-análisis de un personal adecuado es un requisito absoluto para reciente sugiere que las organizaciones con sistemas de ren- el desempeño posterior (Ketelaar, Manning y Turkisch dimiento suelen ser asociados con incrementos en los niveles 2007). Por ejemplo, durante el proceso de transformación de rendimiento que aquellas que no lo hacen (Gerrish 2014). de Lagos, Nigeria, los profesionales del sector privado fueron designados a posiciones gubernamentales. Estos profesionales incluían los mejores abogados, banqueros y consultores, y los gobernadores Bola Tinubu y Babtunde Fashola trabajaron para inculcar una cultura de profe- sionalismo entre los funcionarios existentes9. En Gazian- tep, el alcalde reformista asociado con el auge económico de la ciudad a partir de 1989 supervisó la repoblación del consejo municipal de directivos y profesionales por empresarios, que eran más ricos pero con menores nive- 70 les de educación. La participación de los miembros del por funcionarios públicos que trabajaban en temas consejo con títulos universitarios se redujo de un 70 por comunes de la administración pública, pero que ciento entre 1989-1994, a un 56 por ciento entre 1994- trabajaban en diferentes oficinas o tenían diferentes 1999, así como el 35 por ciento entre 1999-2004 (Bulut títulos. Estos equipos ayudaron a universalizar las 2000, 36-38). La percepción era que el consejo se había mejores prácticas. Los equipos compartieron las tornado más pragmático y más empresarial. mejores prácticas entre sí, y los aplicaron en difer- entes oficinas. Los equipos también identificaron los • Hacer que la gente haga las cosas correctas. Las ciudades departamentos que necesitaban formación, ahor- pueden mejorar el enfoque de los miembros del person- rándose así el costo de las evaluaciones y el entre- al sobre las prioridades estratégicas abordando temas namiento (Devlin y Chaskel 2010). individuales sobre la gestión del rendimiento. La escala de esta responsabilidad va desde el alcalde de una ciudad En cuanto a la experimentación, las ciudades pueden instituir hasta los miembros del personal de una ciudad. formas de modificar iniciativas durante la implementación, ya sea para mejorar el funcionamiento de una de las iniciati- -- En el más alto nivel de dirección, por ejemplo, los vas o difundir ampliamente otras que han sido exitosas – o alcaldes chinos son evaluados formalmente de sencillamente eliminar aquellas iniciativas que no han logra- acuerdo a sus resultados en una serie de indicadores do sus objetivos. Los siguientes son ejemplos: económicos clave. En Ruanda, los alcaldes reportan al presidente una vez al año sus logros vis-à-vis sus • En la ciudad de Nueva York, el alcalde Michael prioridades declaradas, y este informe es televisado Bloomberg conformó equipos de innovación (Equipos-i) como un evento de prensa. Durante el proceso de que funcionaban como consultores internos y trabaja- transformación de Lagos, el gobernador Fashola in- ban directamente con el ejecutivo principal de la ciudad formó sobre los avances alcanzados en una reunión principal y otros organismos municipales para resolver abierta que se televisa cada 100 días. los problemas locales.10 Los Equipos-i analizaban los problemas como retos que evaluaban con mucho cuidado -- Para el personal técnico de las ciudades, las técni- y trataban de hacerles frente a través de un proceso de cas incluyen el uso de diálogos de rendimiento de generación de ideas. De este proceso elegían las ideas calidad con miembros del personal y garantizar un más prometedoras, creaban un plan de implementación seguimiento eficaz. Se pueden utilizar contratos y, por último, aplicaban el plan e iniciaban el monitoreo o convenios para aclarar los objetivos y establecer de los resultados (Bloomberg Philanthropies 2014, 5-7). responsabilidades. Por ejemplo, en Lagos, a cada El centro continuó funcionando bajo el actual alcalde Bill comisionado (el jefe del departamento municipal) se de Blasio (Puttick, Baeck, y Colligan 2014, 66-77). le dio un plan de trabajo personalizado que coinci- diera con la agenda de 10 puntos de la ci- udad. Los • En las ciudades chinas, las técnicas de experimentación funcionarios compararon su progreso con las metas se han utilizado a gran escala. El proceso es conocido trimestrales (ISS 2014, 6). Los contratos y los conve- dentro de la literatura como “Punto a superficie” (Point- nios surgieron por primera vez en el contexto de la to-Surface).11 En este paradigma, el gobierno central supervisión de las empresas públicas, y se han uti- identifica las principales limitaciones para el crecimiento lizado en un número de países de la OCDE, así como y permite que los gobiernos locales experimenten para en la India, la República de Corea, Pakistán y otros encontrar soluciones. Los municipios y provincias locales países. Las ciudades también podrían introducir in- buscan las soluciones a estas limitaciones a través de centivos bien diseñados para la implementación del “puntos de experimentación”, consistente en amplios personal y las oportunidades, reconociendo que la proyectos piloto que ponen a prueba las alternativas. Los motivación es un producto de factores extrínsecos e enfoques que surgen como exitosos se transfieren desde intrínsecos. La motivación extrínseca es aprovecha- los puntos locales del proceso de experimentación al niv- da por los incentivos que ofrecen recompensas el nacional de políticas generales. Una de las evidencias (como bonos) para las tareas completadas o desin- más conocidos de la eficacia de este proceso es la creación centivos para las tareas que quedan sin cumplir. La de las primeras cinco zonas económicas especiales en motivación intrínseca es fomentada para dar tiempo las regiones costeras de China durante la década de los a los miem- bros del personal a encontrar su propio ochenta, una política que luego se amplió y fue adoptada camino para alcanzar las metas de la organización en todo el país a través del conocimiento y por medio del en lugar de instruyéndolos en los detalles. compartir de experiencias. -- Aprendiendo por medio del intercambio de conocimientos y la experimentación. Mejorar la capacidad dependerá del contexto local específico. En el intercambio de conocimientos entre el personal de la ciudad, hay varias técnicas disponibles. Por ejemplo, a principios de la década de 2000, la administración de la ciudad de Bogotá creó “equipos transversales”, formados 71 CONCLUSIONES CLAVES DEL CAPÍTULO 3 Este capítulo se presenta como una guía del usuario sobre 8. Adaptar los pasos a seguir y el nivel de ambición del ciudades competitivas. En consecuencia, esta sección final programa para responder a las capacidades de los de- resume el material precedente como una lista de control para partamentos gubernamentales, teniendo en cuenta las los líderes municipales.12 preocupaciones específicas de los funcionarios claves. Si las capacidades son insuficientes, considere interven- ciones específicas. Construyendo consenso y preparando el terreno 9. Asegurar que los líderes y los equipos puedan articular una visión convincente: demuestre empatía por los de- 1. Crear un análisis compartido y entender los problemas safíos gubernamentales y trabaje duro y en colaboración y desafíos para lograr una claridad de propósito, tanto para hacerles frente. dentro del gobierno municipal y como resultado de un diálogo público-privado. 10. Garantizar el compromiso de los funcionarios principales que son claves para el progreso. Asegurar que haya ren- 2. Activar el liderazgo personal, para que los altos diri- dición de cuentas, de arriba hacia abajo (a nivel guber- gentes asuman los objetivos planteados, a través de la namental), y también de abajo hacia arriba, apoyando el participación de las oficinas principales del gobierno y de proceso a través del sector privado con la participación de la formación de un concejo representativo con los líderes la sociedad civil. de los sectores público, privado y de investigación. 3. Reunir un equipo dedicado, diverso y con capacidad para Monitoreando y ajustando la conducir el programa. implementación 4. Asegurar que una coalición público-privada le brinde 11. Establecer normas para la supervisión continua de la apoyo a los compromisos de la ciudad en cuanto a la com- ejecución y el rendimiento. Este proceso requerirá del petitividad, con tareas compartidas entre los diferentes desarrollo de medidas de resultados significativos para actores y con la participación significativa del sector los programas, las agencias y la comunidad. privado. (Esta asociación podría ser creada a través de las juntas público-privada, o mediante la cooperación entre 12. Poner en funcionamiento los protocolos para la revisión diversos organismos). de la información de rendimiento. (Una serie de países han introducido revisiones basadas en datos para mejo- rar el desempeño del programa.) Calibrando para la implementación exitosa 13. Informar sobre los progresos rutinarios para determinar si los programas están logrando los resultados deseados. 5. Desarrollar un calendario realista basado en las ideas de los grupos responsables de su ejecución. 14. Construir y mantener la capacidad de mejorar de manera continua la calidad. 6. Asegurar que el programa o las políticas cuenten con suficiente financiamiento proveniente de los recursos 15. Administrar la evolución de las situaciones para hacer municipales, del capital privado, y de otras altas instan- correcciones sobre la marcha. cias. 7. Evaluar las dimensiones políticas del programa y, en algunos casos, desentrañar algunas reformas particu- lares de los políticos o partidos específicos. Incluir en el programa actores privados, y de otros sectores, para asegurar que no esté identificado directamente con un político o partido en particular. 72 El papel del Grupo del Banco Mundial de gestión de las ciudades, como la aplicación conjunta en ciudades competitivas entre los departamentos de línea y las políticas de recursos humanos para formar y retener personal especializado? El Grupo del Banco Mundial ha ofrecido, a través del tiem- po, un conjunto de apoyo financiero y técnico a sus clientes, • Informalidad en las ciudades. ¿Cómo pueden los gobiernos basado en préstamos financieros, asistencia técnica y el facilitar la transición de las actividades no transables de trabajo analítico. Estos compromisos incluyen las operaciones bajo valor a cadenas transables de alto valor? orientadas hacia las ciudades, incluso a nivel nacional, medi- ante la participación de los temas sistémicos tales como las • Datos de ciudad comparables y de buena calidad. ¿Cómo se transferencias fiscales y la descentralización y, a nivel urbano, pueden mejorar y profundizar los datos a nivel de la ciu- a través de la financiación de inversiones e infraestructuras dad, incluso mediante el uso de conocimientos públicos y municipales. Muchos proyectos han incluido iniciativas de datos secundarios? desarrollo económico local. Notas Al trabajar con las ciudades, el Grupo del Banco Mundial 1 Estos incluyen Estrategias para el Desarrollo de la Ciudad (Banco Asiático a menudo llena un vacío en cuanto al conocimiento y la de Desarrollo), Estrategias de Desarrollo Urbano (Cities Alliance), LED a financiación. En el conocimiento, las ciudades en los países través de la Planificación Estratégica (Naciones Unidas-Hábitat), Desarrol- lo Económico Local (Organización Internacional del Trabajo), Desarrollo de ingresos bajos y medianos no suelen involucrar asesores Económico Local (Organización para la Cooperación y el Desarrollo), Desar- comerciales que los orienten sobre las estrategias económicas rollo Económico Local (Banco Mundial), y Planificación Estratégica Urbana y pueden no estar al tanto de algunos de los puntos de vista (Instituto de Estudios para el Desarrollo Urbano y Vivienda). de la experiencia mundial que se presenta en este informe. 2 Las empresas ya establecidas suelen presionar para alcanzar objetivos Por otra parte, un proyecto típico del Grupo del Banco Mun- tales como reformas de las regulaciones, la indulgencia fiscal, inversiones dial podría durar varios años y presentaría una visión sobre el en infraestructuras, la mejora de las competencias laborales, y reducciones apoyo en la implementación y asesoría técnica continua. Esto de precios en sus utilidades. Estos cambios ayudarán a las empresas ampliar sus actividades ya existentes, pero pueden perder oportunidades para trans- va más allá de los diagnósticos iniciales y la elaboración de formar las actividades en nuevos productos o sectores. estrategias. En la financiación, el Grupo del Banco Mundial 3 Existen muchas definiciones y recomendaciones sobre procedimientos; ofrece una serie flexible de instrumentos, incluida la financia- este documento ofrece un resumen selectivo de algunas de las característi- ción de proyectos de inversión, financiamiento para políticas cas clave. de desarrollo, y financiamiento por resultados. 4 Un marco más completo para la coreografía de este proceso está disponible en el Banco Mundial (2011). Las percepciones planteadas en este informe resumen 5 Ver Filani (2012, 19-20, 42). Se debe tomar en cuenta que la “ciudad” de algunas de las dimensiones que se necesitan para lograr el Lagos es administrada predominantemente por el gobierno estatal de Lagos desarrollo económico de la ciudad, y que pueden ser apoyadas (en lugar de un gobierno de la ciudad, per se). Sin embargo, este ejemplo por el Grupo del Banco Mundial a través del financiamiento, se incluye como un ejemplo de un presupuesto sub-nacional basado en resultados. la asistencia técnica y el trabajo analítico. El canal clave para estos compromisos es proporcionado por las oficinas locales 6 Según el Banco Mundial, la responsabilidad social se define como el “alcance y la capacidad de los ciudadanos para mantener el estado de cuentas y que del Grupo del Banco Mundial, que a su vez involucran person- sea sensible a sus necesidades”. El televisar audiencias del concejo municipal al global para la entrega de proyectos a los gobiernos clientes, sobre el presupuesto, o evaluaciones del desempeño, forman un elemento las empresas y otras entidades. crítico de la responsabilidad social - a saber, la necesidad de contar con una gran cantidad de información para fines de rendición de cuentas que Investigación futura el Estado debe presentar a los ciudadanos (y también de los ciudadanos al Estado). Se requiere de un esfuerzo considerable para mejorar el acceso a la información de los ciudadanos y de la sociedad civil, así como su compren- Cada uno de los principales temas tratados en este in- sión de dicha información. Para más información sobre la responsabilidad forme-análisis como los resultados de la ciudad, las her- social, vea Grandvoinnet, Aslam y Raha (2015). ramientas y técnicas de diagnóstico y las modalidades de 7 Ver Formulación del Presupuesto Participativo, en la página electrónica del implementación, podrían beneficiarse de una investigación Banco Mundial, en http://goo.gl/KlaAaa. más amplia. Sin embargo, existen lagunas en los recursos de 8 Véase, para una exposición más detallada, el estudio de caso de Rosario, conocimientos existentes a disposición de las ciudades un Argentina (Steinberg 2002, 20). tema que debería ser prioritario para la investigación y así 9 Ver Kuris y Blair (2014, 5, 7). Debido a las reglas del sindicato de trabajo, contribuir a ayudar a resolver los siguientes problemas: los trabajadores improductivos fueron reasignados en lugar de despedirlos. 10 “Innovación Gubernamental:.Equipos de Innovación” página electrónica • Resiliencia ante los choques económicos. Cuáles son las ciu- de Bloomberg Philanthropies en http://www.bloomberg.org/program/gov- dades que manejaron mejor la crisis financiera, y cuáles ernment-innovation/innovation-teams/. son los factores que pueden ayudar a otras ciudades a 11 Ver Sabel y Jordania (2015, 43). Estos puntos de experimentación se mantener resultados económicos a través del tiempo? difunden a través de una amplia cobertura mediática, conferencias de alto nivel, programas “inter-visitas” (intercambios entre localidades) y apela- ciones para la emulación de más y más regiones. Ver también Heilmann • Estructuras gubernamentales y el desempeño económico. Por (2008, 2). ejemplo, ¿los alcaldes electos tienden a generar mejores 12 En esta lista de verificación, las conclusiones técnicas anteriores se resultados económicos? pueden encontrar en la literatura sobre la gestión de cambio en el sector público. Una revisión reciente es proporcionada por Panchamia y Thomas 73 • Desempeño administrativo de la ciudad. ¿Cómo pueden las (2014). ciudades resolver algunos de los problemas especializados REFERENCIAS Bennis, Warren, y Burt Nanus. 1985. “Leaders: Strategies for Taking Jordan, Luke. 2015. “Some Methods in Transversal Public Man- Charge”. New York: Harper & Row. agement: Theory and Cases, with a Focus on Urban Contexts”. Documento de trabajo auspiciado por el equipo de Ciudades Bloomberg Philanthropies. 2014. “Transform Your City through Competitivas, Banco Mundial, Washington, DC. Innovation”. Mini Playbook. Bloomberg Philanthropies, New York City. Kamensky, John. 2013. “How to Make a Budget: Lessons from Bal- timore’s Approach to Budgeting”. Ejecutivo Gubernamental, 23 Bulut, Yakup. 2000. “Gaziantep’te Büyük Şehir Yönetimine Kentsel de octubre. http://www.govexec.com/excellence/promising-prac- Alt Örgütlenmelerin Katılımına Ilişkin bir Analiz”. 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