96565 NGÂN SÁCH CHO ỨNG PHÓ VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU Ở VIỆT NAM: ĐẦU TƯ THÔNG MINH VÌ TƯƠNG LAI BỀN VỮNG Kế hoạch Bộ Vietnam và Đầu tư Ministry of Planning and Investment Báo cáo Tháng 4 năm 2015 Chính phủ Việt Nam đã hoàn thành báo cáo Rà soát đầu tư và chi tiêu công cho biến đổi khí hậu (CPEIR) với sự hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới và Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc. Báo cáo này đánh giá các chính sách và chi tiêu cho biến đổi khí hậu (BĐKH) của Việt Nam trong giai đoạn 2010–2013 tại năm bộ (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Xây dựng và Bộ Giao thông vận tải) và ba tỉnh (Bắc Ninh, Quảng Nam và An Giang). Để đánh giá chi tiêu công và tăng cường sự gắn kết với các mục tiêu và mục đích chính sách, một tiêu chí phân loại chi tiêu cho ứng phó với BĐKH đã được xây dựng. Phương pháp này được sử dụng để phân loại chi tiêu cho ứng phó với BĐKH theo ba trụ cột: (1) Chính sách và Quản trị (PG), Năng lực Khoa học, Công nghệ và Xã hội (ST), và Thực hiện đầu tư cho ứng phó với BĐKH (CCD). Phương pháp này cũng đánh giá mối liên hệ giữa các khoản chi tiêu trong mỗi trụ cột và chi tiêu của các ngành với hoạt động ứng phó với biến đổi (BĐKH) của Việt Nam. Tuy nghiên cứu này không đại diện cho toàn bộ các nỗ lực ứng phó với BĐKH của Việt Nam do khoảng 70% tổng chi đầu tư được thực hiện tại cấp tỉnh, nhưng do nghiên cứu được tiến hành tại năm bộ ngành quan trọng trong ứng phó với BĐKH về thể chế, chính sách và chi tiêu, nên có thể nói báo cáo đóng vai trò quan trọng với các đánh giá sâu sắc về chi tiêu cho ứng phó với BĐKH của Việt Nam. Dựa trên những kết quả nghiên cứu, Báo cáo Rà soát đầu tư và chi tiêu công cho biến đổi khí hậu đề xuất các giải pháp và khuyến nghị nhằm thúc đẩy công tác ứng phó với BĐKH của Việt Nam thông qua ngân sách nhà nước và cung cấp phân tích và thông tin cho các cơ quan ra quyết định về mức độ sẵn sàng trong việc nhân rộng các nỗ lực này, cũng như tăng cường sự gắn kết giữa các chính sách của ngành và tỉnh. Báo cáo này được công bố vào một thời điểm thuận lợi cho phép các khuyến nghị của nghiên cứu cung cấp thông tin cho quá trình xây dựng và thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế—xã hội (PTKTXH) giai đoạn 2016–2020 khi Việt nam tăng cường những ứng phó của mình trước các rủi ro do BĐKH gây ra. Báo cáo đầy đủ và các tài liệu đi kèm có thể được tìm thấy trên website của Bộ Kế Hoạch và Đầu Tư được xây dựng để tìm kiếm các giải pháp tài chính cho khí hậu ở Việt Nam (http://cfovn.mpi.gov.vn), và trên website của Ngân Hàng Thế Giới (www.worldbank.org/en/country/vietnam) và UNDP (www.vn.undp.org). 1 Tác động của Biến đổi khí hậu và nền kinh tế có cường độ phát thải cácbon cao đe dọa tiến trình phát triển của Việt Nam. Những rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu có tác động xấu tới tăng trưởng và giảm nghèo, đồng thời ảnh hưởng đến người nghèo và một số ngành của nền kinh tế. Theo Chỉ số về Tính Tổn thương với BĐKH (Climate Change Vulnerability Index—CCVI), Việt Nam được coi là một trong 30 “nước cực rủi ro” trên thế giới. Việt Nam đã trải nghiệm nhiệt độ tăng, mực nước biển dâng, những trận bão có cường độ ngày càng cao, lụt lội và khô hạn ngày càng thường xuyên, gây ra tổn thất về người và tài sản cho nền kinh tế. Dân cư nghèo ở nông thôn là đối tượng chịu nhiều rủi ro nhất do sự phụ thuộc vào nguồn tài nguyên thiên nhiên làm sinh kế, đặc biệt là trong nông nghiệp và thuỷ sản. Đồng bằng sông Cửu Long và Đồng bằng sông Hồng đã bị xâm nhập mặn, gây nguy cơ giảm sản lượng nông nghiệp và hàng triệu người đang kiếm sống tại các lưu vực sông này. Dân cư thành thị sống ở những khu định cư không hợp pháp cũng chịu nhiều rủi ro, đặc biệt là những hiện tượng cực nóng hoặc cực ẩm ướt, lụt lội và các cơn bão lớn. chương trình nghị sự cấp quốc gia, địa phương và ngành để giải quyết vấn đề về tính dễ bị tổn thương với BĐKH và thúc đẩy Với tốc độ tăng trưởng hiện tại, Việt Nam sẽ trở thành một con đường phát triển ít phát thải các-bon và tăng trưởng xanh. nguồn phát thải khí nhà kính chính. Mặc dù trước đây Việt Nam Trọng tâm chính sách ứng phó BĐKH của Việt Nam là Chiến lược không có ảnh hưởng đáng kể đến hiện tượng trái đất nóng lên, dự quốc gia về biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh, cũng như các Kế báo cho thấy tổng lượng phát thải sẽ tăng gấp bốn lần từ năm 2010 hoạch hành động liên quan. Các chính sách này được hỗ trợ bằng đến 20301. Tốc độ gia tăng phát thải của Việt Nam là một trong những chương trình có trọng tâm về BĐKH và tăng trưởng xanh những nước cao nhất trên thế giới và cường độ các-bon trên GDP (ví dụ như Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH và của Việt Nam hiện giờ đứng thứ hai trong vùng, sau Trung Quốc. Chương trình Hỗ trợ ứng phó với BĐKH), và một loạt các chiến Sự gia tăng này chủ yếu bắt nguồn từ sự tăng trưởng dự kiến trong lược liên quan tập trung vào năng lượng tái tạo, tiết kiệm năng việc sử dụng than để sản xuất điện, dự đoán sẽ chiếm hơn 50% các lượng, giảm thiểu và quản lý giảm nhẹ rủi ro thiên tai, giảm phát loại năng lượng vào năm 20302. thải từ mất rừng và suy thoái rừng (REDD+), và phát triển khoa học và công nghệ. Với những chính sách và chương trình hiện nay, cơ sở cho các hoạt động ứng phó với BĐKH của Việt Nam đã được tăng Kết quả nghiên cứu về chính sách cường. Tuy nhiên, để thiết lập những nỗ lực ứng phó với BĐKH và chi tiêu công hiệu quả hơn sẽ đòi hỏi phải xây dựng thêm các chính sách khác và phát triển năng lực thể chế, đặc biệt là thực hiện, huy động thêm Việc thực hiện các chiến lược quốc gia về BĐKH và nguồn lực, và hỗ trợ nhiều hơn nữa trên toàn quốc cũng như tại các tăng trưởng xanh, cũng như các kế hoạch hành động địa phương. tiếp tục giúp xác định nhiệm vụ ứng phó của Việt Việc lồng ghép các ứng phó với BĐKH vào chính sách của Nam với BĐKH, nhưng cần hài hòa hơn nữa với ngành đã có tiến triển tích cực trong một số ngành, tuy nhiên những chính sách của bộ, ngành và địa phương để vẫn còn hạn chế tại một số ngành khác. Một số lĩnh vực như đảm bảo đạt được cả hai mục tiêu thích ứng và nước, năng lượng, quản lý rủi ro thiên tai đã có tiến bộ rõ rệt, tuy nhiên kết quả của các ngành như lâm nghiệp, đường bộ và giao giảm nhẹ. thông, xây dựng có thể sẽ tích cực hơn khi thực hiện việc lồng ghép Chính phủ Việt Nam nhận thức rõ về những thách thức phải mạnh mẽ hơn. Những tiến bộ mới đây và quá trình hiện đại hoá hệ đối mặt và đã ứng phó mạnh mẽ thông qua các chính sách và thống quản lý tài chính công của Việt Nam có thể giúp đảm bảo lồng ghép các ứng phó với BĐKH và tạo cơ hội đơn giản hoá hoạt động quản lý dữ liệu để hỗ trợ nâng cao hiệu lực của những can thiệp hiện nay về BĐKH. [1]  CHXHCN Việt Nam (2010). Thông báo quốc gia lần thứ hai của Việt Nam theo Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu. Hà Nội: Cộng Thích ứng với BĐKH được coi là một ưu tiên trước mắt và đạt hòa XHCN Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường, trang 56. được kết quả tích cực nhất về chính sách và tình hình thực hiện, [2]  Ngân hàng Thế giới/ESMAP và DFID “Vạch ra con đường phát triển các- nhưng cần làm nhiều hơn để đảm bảo hài hòa với quản lý rủi ro bon thấp cho Việt Nam” nghiên cứu năm 2014 cho thấy đầu tư tăng thêm của thiên tai. Chính phủ Việt Nam đã thực hiện một khối lượng công một kịch bản phát triển các-bon thấp so với mô hình phát triển thông thường việc đáng kể để xây dựng các kịch bản về tác động của BĐKH tại (BAU) ước đạt 2 tỷ USD/năm trong giai đoạn 2010–2030, bằng khoảng 1,0% GDP. Ước tính này không tính đến những chi phí tăng thêm cần thiết để thực các vùng khác nhau giúp xây dựng và thực hiện các ứng phó chống hiện thích ứng. chịu với BĐKH, nhưng việc sử dụng, hấp thu, và hội nhập của các 2 Tổng phân bổ ngân sách cho BĐKH (đầu tư và chi thường xuyên) của Việt Nam. Trung bình 18% ngân sách của các bộ trong nghiên cứu 5 bộ, Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH và sử dụng được dành riêng cho các hoạt động liên quan đến BĐKH. Tuy nhiên, năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, giai đoạn 2010–2013 (Trục Y bên vì tổng ngân sách của các bộ giảm xuống, tổng ngân sách dành cho trái: giá cố định năm 2010, tỷ đồng; Trục Y bên phải: %) ứng phó với BĐKH cũng giảm tương ứng (từ khoảng 4.300 tỷ đồng 5000 25 xuống 3.800 tỷ đồng). Tính theo tỷ lệ phần trăm trên GDP, chi cho ứng phó với BĐKH vẫn còn thấp, ước tính chỉ bằng 0,1% GDP Percent of Total Budgets (constant price 2010) 4000 20 của Việt Nam. Để chuyển đổi từ mô hình phát triển thông thường VND billion 3000 15 (BAU) sang con đường phát triển ít phát thải các-bon và thích ứng 2000 10 với khí hậu, Việt Nam cần tăng tỷ lệ này2. 1000 5 0 0 Chi cho ứng phó với BĐKH tập trung vào các 2010 2011 2012 2013 dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn để tăng cường Thích ừng Thích ừng & giảm nhẹ năng lực chống chịu, tuy nhiên ngân sách dành Giảm nhẹ % ngân sách các Bộ cho các hành động giảm phát thải cácbon cũng đang tăng lên. Trong giai đoạn 2010–2013, chính phủ đã phân bổ khoảng 88% kịch bản và thông tin rủi ro khí hậu cần được củng cố và tính đến chi tiêu cho ứng phó với BĐKH vào các dự án có tạo ra một khi lập kế hoạch về ứng phó với BĐKH. Ngoài ra, mặc dù phần lớn lượng lớn những lợi ích đồng thời về thích ứng với BĐKH. Ngân các kế hoạch PTKTXH hiện nay ở cấp quốc gia và cấp tỉnh, cũng sách này chủ yếu phân bổ cho các dự án thủy lợi của Bộ NN&PTNT như quy hoạch ngành trong giai đoạn 2011–2020, thể hiện một số và giao thông đường bộ của Bộ GTVT, tổng số chiếm 92% chi tiêu ưu tiên về quản lý rủi ro thiên tai, cần nỗ lực hơn nữa để lồng ghép cho ứng phó với BĐKH của giai đoạn 2010–2012 và phân bổ vốn đầy đủ những ứng phó với BĐKH. năm 2013. Bộ NN & PTNT có tỷ lệ lớn nhất trong tổng chi ngân Chính sách giảm nhẹ cũng đã trở thành một ưu tiên quốc gia sách cho ứng phó với BĐKH với 79%, tiếp theo là Bộ GTVT chiếm với các mục tiêu cụ thể về giảm phát thải khí nhà kính, nhưng 13%. Nói chung, đây là những hoạt động có những tính chất mà các những mục tiêu này thường mâu thuẫn và khó thành công do lợi ích gián tiếp về thích ứng và giảm nhẹ có thể được tạo ra, nhưng chưa được khuyến khích. Các mục tiêu giảm nhẹ phát thải khí lại chưa được nêu một cách rõ ràng trong mục tiêu dự án hoặc kết nhà kính của Việt Nam trong các chính sách và chương trình rất đa quả dự kiến. dạng (về đơn vị, cơ sở và khung thời gian) và thường chồng chéo Ngân sách tài trợ trực tiếp cho giảm nhẹ từ chi thường xuyên hoặc thiếu thực tế. Điều này đòi hỏi cần thống nhất các mục tiêu đang có xu hướng tăng. Trong giai đoạn 2010–2013, tỷ lệ chi tiêu giảm nhẹ giữa các chính sách, kế hoạch và ngành để đảm bảo thực trực tiếp cho giảm nhẹ chỉ chiếm 2%. Đến năm 2013, ngân sách hiện có hiệu quả. Ngoài ra, các khoản trợ cấp gián tiếp đối với việc cho giảm nhẹ tăng lên 3,9%, chủ yếu do tăng chi thường xuyên sử dụng nhiên liệu hóa thạch để sản xuất điện và vận tải, cũng như qua Chương trình mục tiêu quốc gia tiết kiệm năng lượng. Chi tiêu chính sách giá cả hiện hành sẽ gây khó khăn cho việc đạt được các thường xuyên cho ứng phó với BĐKH cũng tài trợ cho các dự án mục tiêu giảm nhẹ hiện nay và trong tương lai. vừa thực hiện mục tiêu giảm nhẹ vừa thực hiện mục tiêu thích ứng, Để chỉ đạo, phối hợp, điều hoà, và giám sát hoạt động ứng phó chiếm khoảng 10% tổng chi tiêu cho ứng phó với BĐKH. với BĐKH, chính phủ đã thành lập Ủy ban Quốc gia về biến đổi khí hậu, nhưng vai trò giám sát của Uỷ ban cần được tăng Tổng chi cho BĐKH (đầu tư và chi thường xuyên) của các Bộ, giai đoạn cường. Uỷ ban hướng dẫn và giám sát việc xây dựng và thực hiện 2010–2013 (2010–2012 là số thực hiện; 2013 là số liệu ngân sách phân các chính sách về ứng phó với BĐKH. Với việc thành lập Uỷ ban, bổ); đơn vị tỷ đồng theo giá cố định 2010 sự phối hợp liên ngành đã dần được cải thiện, nhưng báo cáo về tiến độ liên quan đến các mục tiêu BĐKH và tăng trưởng xanh vẫn có 6000 thể làm được tốt hơn. Việc Hội đồng tư vấn của Ủy ban quốc gia về Biến đổi khí hậu được thành lập gần đây tạo cơ hội giúp tư vấn cho 5000 VND billion (constant price 2010) Uỷ ban trong chính sách và khoa học. 4000 Mặc dù áp dụng chính sách tài khoá thắt chặt, chính 3000 phủ Việt Nam vẫn dành chi tiêu cho ứng phó với 2000 BĐKH, nhưng cần tăng ngân sách để giải quyết thành công quy mô của những thách thức về BĐKH. 1000 Lượng ngân sách dành cho ứng phó với BĐKH chiếm một phần 0 đáng kể trong tổng ngân sách của năm bộ trong nghiên cứu, 2010 2011 2012 2013 thể hiện một nền tảng lớn hiện nay đã có để thực hiện các hành động nhằm tăng cường xử lý những thách thức về BĐKH tại Bộ GTVT Bộ TN&MT Bộ CT Bộ XD Bộ NN&PTNT 3 ba tỉnh đã tăng với tốc độ trung bình hàng năm cao hơn so với tốc độ tăng của tổng chi ngân sách. Ngân sách chi thường xuyên rất quan trọng vì đây là chi tiêu cho các hành động giảm nhẹ cũng như các hoạt động về xây dung Năng lực Khoa học, Công nghệ và Xã hội; Chính sách và Quản trị. Chi tiêu cho ứng phó với BĐKH của các bộ và địa phương tham gia nghiên cứu chủ yếu dành cho đầu tư (92%), còn chi thường xuyên ít hơn nhiều; mặc dù trong những năm gần đây tỷ lệ chi thường xuyên đã tăng lên. Hầu hết các hoạt động giảm nhẹ được tài trợ bằng chi thường xuyên, và mặc dù tổng chi thường xuyên bị giảm nhẹ trong giai đoạn 2010–2013, tỷ lệ chi riêng cho nhiệm vụ giảm nhẹ đã tăng từ 7% lên 22% trong tổng chi thường xuyên. Chi tiêu của Bộ Công thương, mặc dù không lớn, nhưng chủ yếu dành cho các hoạt động giảm nhẹ, hầu hết từ nguồn ngân sách chi thường xuyên dành cho các hoạt động tiết kiệm năng lượng. Phần lớn chi ngân sách được dành cho hoạt động đầu Nhiệm vụ xây dựng năng lực khoa học, công nghệ, xã hội và tư ứng phó với BĐKH, và chỉ dành một lượng nhỏ chính sách và quản trị rất quan trọng, vì chúng hỗ trợ các hoạt cho các hoạt động Năng lực Khoa học, Kỹ thuật và động tăng cường năng lực để thực hiện đầu tư cho ứng phó với Xã hội, và Chính sách và Quản trị. BĐKH. 94% các hoạt động xây dựng năng lực khoa học, công nghệ, xã hội là các chương trình, dự án nghiên cứu khoa học và kỹ thuật Phần lớn chi tiêu của các bộ tập trung vào các hoạt động đầu tư làm cơ sở xây dựng chính sách, đánh giá tác động và việc xác định ứng phó với BĐKH. Một tỷ lệ lớn chi tiêu ở cấp bộ (89%) dành cho các biện pháp thích ứng và giảm nhẹ BĐKH phù hợp hiện nay. Một đầu tư ứng phó với BĐKH. Chi tiêu cho ứng phó với BĐKH của tỷ lệ rất nhỏ chi tiêu cho ứng phó với BĐKH được dành cho các hoạt các bộ khá khiêm tốn cho những nhiệm vụ có tính cơ bản để xây động về chính sách và quản trị, tập trung vào xây dựng các kế hoạch dựng một nền kinh tế ít phát thải các-bon và chống chịu với BĐKH. hành động và kế hoạch ngành. Ví dụ, các hoạt động có mục tiêu chính hoặc kết quả mong muốn là tăng cường tính chống chịu trong ngành thủy sản ít được quan tâm, Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH đóng vai và chỉ một phần rất nhỏ ngân sách của năm bộ được dành cho các trò quan trọng trong ngân sách chi thường xuyên. Chương trình hoạt động giảm nhẹ cụ thể như liên quan đến sản xuất năng lượng ít đã cũng cấp đầu vào kỹ thuật quan trọng cho các hoạt động ứng phó phát thải các-bon và các biện pháp tiết kiệm năng lượng. với BĐKH của Việt Nam thông qua việc hỗ trợ hầu hết các khoản chi ngân sách thường xuyên (chiếm 40% tổng chi thường xuyên) Chỉ một tỷ lệ nhỏ trong chi tiêu cho ứng phó với BĐKH được chủ yếu dành cho các hoạt động cải thiện năng lực và môi trường phân bổ cho xây dựng năng lực khoa học, công nghệ, xã hội và thực hiện đầu tư cho ứng phó với BĐKH. Khoảng 51% chi tiêu của chính sách và quản trị, mỗi nội dung này đều có ý nghĩa quan Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH dành trực tiếp trọng trong việc tạo môi trường thúc đẩy đầu tư ứng phó với cho xây dựng năng lực khoa học, công nghệ và xã hội, và khoảng BĐKH. Chi tiêu cho năng lực khoa học, công nghệ, xã hội chiếm 31% trực tiếp cho chính sách và quản trị. 9% và chính sách và quản trị chỉ chiếm 2% của tổng chi cho BĐKH. Hầu hết các nhiệm vụ về xây dựng năng lực khoa học, công nghệ, xã hội và chính sách và quản trị đều do Bộ TN&MT thực hiện với ngân Chi cho ứng phó với BĐKH không hoàn toàn thống sách hạn chế, trong đó 61% dành để hỗ trợ năng lực khoa học, công nhất với các mục tiêu chính sách của Chiến lược nghệ, xã hội và gần như phần còn lại dành cho xây dựng chính sách quốc gia về BĐKH và Chiến lược quốc gia về tăng và quản trị, chỉ có một phần rất nhỏ dành cho các nhiệm vụ đầu tư, trưởng xanh. chủ yếu về quản lý tài nguyên nước. Chi tiêu cho ứng phó BĐKH chủ yếu nhằm thực hiện các mục Chi tiêu cho ứng phó với BĐKH tại ba tỉnh Bắc Ninh, Quảng tiêu của Chiến lược quốc gia về BĐKH và Chiến lược quốc gia Nam và An Giang cũng giống xu hướng tại các bộ. Chi ngân sách về tăng trưởng xanh nhắm tới “an ninh nước và lương thực” tại các tỉnh này chủ yếu dành cho các hoạt động đầu tư và ít chú (63%) và “cơ sở hạ tầng bền vững” (74%), trong khi đó ngân trọng đến các năng lực khoa học, công nghệ, xã hội và chính sách sách cho các mục tiêu khác của hai chiến lược này còn khá quản trị. Điều này phù hợp với năng lực tương đối hạn chế ở cấp khiêm tốn hoặc chưa được quan tâm đầu tư. Đặc biệt, các hoạt tỉnh và nhu cầu đối với yếu tố đầu tư tại trung ương và cấp ngành về động chính sách và quản trị liên quan đến xây dựng công cụ để thực hỗ trợ chính sách và khoa học. Hai tỉnh Bắc Ninh và Quảng Nam đã hiện chính sách thích ứng và giảm nhẹ và một số nhiệm vụ đầu phân bổ một số lượng đáng kể ngân sách của mình cho ứng phó với tư để bảo vệ bờ biển và đê sông, chống xâm nhập mặn, cải thiện BĐKH (4% mỗi tỉnh), trong khi đó An Giang chỉ chi 1%. Tuy nhiên, chất lượng nước và cấp nước vẫn còn đang thiếu vốn. Nhìn chung, chi ngân sách phân bổ cho các hoạt động ứng phó với BĐKH tại cả khoảng 17% các khoản chi cho ứng phó với BĐKH chưa thể gắn 4 Tổng chi cho BĐKH (đầu tư và chi thường xuyên), phân loại theo các thông qua vào năm 2011 đã tài trợ nhiều hơn cho các hoạt động chú nhiệm vụ chiến lược của Chiến lược BĐKH (số liệu 2010–2012 là vốn trọng vào cải thiện khả năng phục hồi của khu vực ven biển và ven thực hiện, số liệu năm 2013 là ngân sách phân bổ, giá cố định năm 2010, sông. Chỉ khoảng 6% ngân sách phân bổ cho các dự án được dành đơn vị: tỷ đồng cho chiến lược tăng trưởng xanh; tất cả đều hướng đến “phát triển CC8 - Phát triển cơ sở hạ tầng bền vững cho giao thông, năng lượng, thủy lợi và công khoa học, CC9 - Hợp tác CC1 - Phòng chống trình đô thị”. Với cơ chế tài chính đã được xác định là một nguồn tài quốc tế (11%) CC7 - Phát triển năng kỹ thuật (4%) thiên tai/ giám chính để thực hiện Kế hoạch hành động tăng trưởng xanh vừa được lực cộng đồng (1%) sát khí hậu (5%) ban hành, cần đánh giá lại các tiêu chí lựa chọn và quy trình đánh CC6 - Tăng cường vai giá (theo Quyết định số 1719/QĐ-TTg ban hành ngày 4/10/2011) và trò chính phủ trong ứng phó BĐKH (2%) hướng dẫn thực hiện cơ chế tài chính này (theo Thông tư liên Bộ số 03/TTLB-BTNMT-BTC-BKHĐT ban hành ngày 5/3/2013) để lựa CC5 - Giảm phát chọn dự án nhằm gắn kết chặt chẽ hơn với các mục tiêu của Kế thải KNK (3%) hoạch hành động tăng trưởng xanh. CC4 - Ứng phó tích cực với nước biển dâng (0%) Nguồn vốn từ các đối tác phát triển đóng vai trò CC3 - Bảo vệ CC2 - An ninh lương quan trọng trong việc tài trợ các hoạt động ứng phó và phát triển rừng bền vững thực và nguồn nước (63%) với BĐKH. (11%) Viện trợ phát triển chính thức (ODA) cho ứng phó với BĐKH đã tăng mạnh trong thập kỷ qua. Việt Nam đã huy động được nguồn lực trong nước cho các hoạt động ứng phó với BĐKH, nhưng hỗ trợ của các đối tác phát triển đã đóng góp khoảng 31% trong tổng chi ứng phó với BĐKH. Mặc dù vẫn còn dành chủ yếu cho các hoạt động đầu tư cho BĐKH, cả vốn vay và viện trợ không hoàn lại cho các hoạt động PG đều tăng. Một số lượng vốn khá lớn của các đối vào mục tiêu chính sách nào phù hợp của chiến lược quốc gia về tác phát triển cũng đang được tài trợ cho các doanh nghiệp nhà nước tăng trưởng xanh, cho thấy tài trợ trực tiếp cho các hoạt động tăng (DNNN) để thực hiện những nhiệm vụ liên quan đến BĐKH, đặc cường tính chống chịu chưa được phản ánh trong khung chính sách biệt là hiệu quả năng lượng và năng lượng tái tạo (khoảng 10.000 tỷ của chiến lược này, mặc dù khung chính sách này có mục tiêu chính đồng trong giai đoạn 2010–2013). là thúc đẩy tăng trưởng xanh giảm phát thải các-bon. Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH là một Việc phân bổ vốn ban đầu theo cơ chế tài chính của Chương ví dụ phù hợp về đóng góp của vốn ODA cho các ứng phó với trình Hỗ trợ ứng phó với BDDKH (SP-RCC) phần lớn được BĐKH của Việt Nam. Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với thực hiện theo một số mục tiêu nhất định của chiến lược quốc BĐKH nhận tài trợ của các đối tác phát triển thông qua ngân sách gia về BĐKH, và nói chung chưa gắn với mục tiêu của chiến nhà nước. Nguồn vốn này đóng một vai trò đặc biệt quan trọng vì đã lược quốc gia về tăng trưởng xanh vì những mục tiêu này chủ chú trọng vào các hoạt động thúc đẩy việc hỗ trợ lồng ghép những yếu bao gồm các hoạt động thích ứng. Do vậy, cơ chế tài chính hành động ứng phó với BĐKH và xây dựng năng lực. 51% ngân được xây dựng vào năm 2010 để tài trợ cho các dự án ứng phó với sách của Chương trình được dành để xây dựng ST thành một nền BĐKH theo một tập hợp các tiêu chí được Thủ tướng Chính phủ tảng trong chương trình ứng phó với BĐKH của Việt Nam. 5 Hướng tới tương lai Các khuyến nghị của báo cáo Rà soát đầu tư và chi tiêu công cho BĐKH nhằm hỗ trợ Chính phủ Việt Nam tăng cường ứng phó với BĐKH thông qua gia tăng sự liên kết giữa các chính sách, kế hoạch và tài chính để đạt được các mục tiêu về thích ứng và giảm nhẹ tác động của BĐKH, và bằng cách huy động, phân bổ và sử dụng tốt hơn nguồn lực nhằm gia tăng quy mô và hiệu quả ứng phó với BĐKH. Những khuyến nghị sau đây dựa trên các kết quả nghiên cứu với BĐKH. Mỗi trụ cột bao gồm một tập hợp các nội dung, mục và phân tích của Báo cáo Rà soát đầu tư và chi tiêu công cho tiêu và hoạt động để hướng dẫn thực hiện Kế hoạch hành động được BĐKH, và cùng với Kế hoạch hành động được đề xuất, dựa theo đề xuất và giúp chính phủ tăng cường ứng phó với BĐKH. Sự tham một khuôn khổ sắp xếp theo hai trụ cột, đó là a) Cải cách hoạt gia liên ngành có hiệu quả là trung tâm của toàn bộ các nỗ lực; như động lập kế hoạch và dự toán ngân sách cho ứng phó với BĐKH, vậy, hai trụ cột được nối với nhau bằng một cơ chế phối hợp và hỗ và b) Hợp tác và tăng cường về Chính sách và thể chế ứng phó trợ mạnh mẽ. Trụ cột A: Đổi mới công tác lập kế hoạch và Trụ cột B: Tăng cường thể chế và chính dự toán ngân sách cho ứng phó với BĐKH sách về ứng phó với BĐKH Ủy ban quốc gia A1 Thiết lập ứng phó với BĐKH thành một B1 Tăng cường điều phối thể chế ứng phó phần của Kế hoạch PTKTXH 5 năm về BĐKH với BĐKH A2 Rà soát, đánh giá, và lưu giữ số liệu chi tiêu B2 Củng cố và hài hoà các chính sách thích liên quan đến BĐKH ứng và giảm nhẹ A3 Giám sát và báo cáo chương trình ứng phó B3 Cải thiện thiết chế tài chính khí hậu với BĐKH Cơ quan trung ương và địa phương và căn cứ vào tình hình cụ thể nhằm giải quyết những vùng và vấn Trụ cột A: Đổi mới công tác lập kế đề dễ bị tổn thương có ưu tiên cao. Để gắn kết có hiệu quả các hoạt hoạch và dự toán ngân sách cho ứng động ứng phó với BĐKH mạnh mẽ với Kế hoạch PTKTXH giai phó với BĐKH đoạn 2016–2020, khuyến nghị Bộ KH & ĐT và Bộ TN & MT cần xây dựng kế hoạch trên cơ sở những phát hiện chính của Báo cáo Cần xây dựng các nhiệm vụ ứng phó với BĐKH báo cáo Rà soát đầu tư và chi tiêu công cho biến đổi khí hậu, đặc thành nội dung trọng tâm của Kế hoạch phát triển biệt về vấn đề lồng ghép ứng phó với BĐKH vào những chương kinh tế-xã hội 5 năm sắp tới. trình của ngành và địa phương có thể có tác động lớn đến ứng phó với BĐKH. Tăng cường công tác lập kế hoạch về BĐKH trong Kế hoạch PTKTXH giai đoạn 2016–2020 là một nội dung rất quan trọng để xây dựng định hướng chiến lược trong các kế hoạch và Xây dựng năng lực để xem xét, đánh giá, và ghi ngân sách dành cho ứng phó với BĐKH. Lồng ghép ứng phó với nhận chi tiêu liên quan đến BĐKH và tăng trưởng BĐKH vào các chương trình ngành và địa phương có thể tạo ra một xanh sẽ giúp chính phủ quản lý các chương trình tác động lớn đến ứng phó với BĐKH của chính phủ. Nhờ đó cũng sẽ ứng phó với BĐKH của mình và tăng cường các khai thác hơn nữa tiềm năng ứng phó với BĐKH trong từng ngành chính. Điều này sẽ tạo điều kiện cho việc xây dựng những hướng kênh tài trợ. dẫn chi tiết cho từng bộ ngành và tỉnh về phương pháp trong quá Xây dựng phương pháp phân loại dựa trên chính sách đối với trình chuẩn bị các kế hoạch hành động, dự án và chương trình có tất cả các khoản chi tiêu cho ứng phó với BĐKH và tăng cường liên quan đến ứng phó với BĐKH trong kế hoạch 5 năm và hàng quy trình đánh giá sự phù hợp của từng khoản chi cho các mục năm, cũng như trình kế hoạch ngân sách. Quá trình xây dựng Kế tiêu thích ứng và giảm nhẹ với BĐKH giúp thúc đẩy mạnh mẽ hoạch PTKTXH cũng tạo ra cơ hội đánh giá và xây dựng các hoạt hơn sự gắn kết của các hoạt động ứng phó với BĐKH với chu động chung để phát triển quy hoạch và dự án đa ngành, theo vùng kỳ lập kế hoạch và dự toán ngân sách. Báo cáo Rà soát đầu tư và 6 chi tiêu công cho BĐKH sử dụng tiêu chí phân loại chi tiêu cho ứng quá trình phức tạp do tính chất đan xen và bản chất liên ngành của phó với BĐKH để đánh giá mức độ liên quan của các kế hoạch và các hoạt động ứng phó với BĐKH. Tuy nhiên, một hệ thống theo dõi chương trình tới ứng phó với BĐKH đồng thời giúp sàng lọc, xác và đánh giá có tính kết hợp có thể được xây dựng bắt đầu từ việc lập ưu tiên và quản lý chính sách ứng phó với BĐKH. Với việc hoàn chú trọng về nâng cao năng lực và tập trung vào các chỉ tiêu quan thiện tiêu chí phân loại này phù hợp hơn với bối cảnh Việt Nam trọng có ý nghĩa chiến lược ở tất cả các cấp thực hiện. Về lâu dài và đào tạo các cán bộ áp dụng tiêu chí phân loại, sẽ giúp các bộ một hệ thống theo dõi và đánh giá hiệu quả sẽ đòi hỏi cần phải duy ngành và địa phương tăng cường lồng ghéo BĐKH và tăng trưởng trì những nỗ lực này tại Bộ KH & ĐT và Bộ TN & MT. Quá trình xanh trong quá trình lập kế hoạch PTKTXH và dự toán ngân sách. giám sát và đánh giá về chi tiêu cho ứng phó với BĐKH hiện còn Đặc biệt, việc ban hành tiêu chí phân loại chi tiêu cho ứng phó với hạn chế do văn bản dự án chưa nêu đầy đủ các mục tiêu, thiếu chỉ BĐKH sẽ cho phép chính phủ: tiêu đánh giá kết quả hoạt động có thể kiểm chứng được, cộng thêm cơ chế phân cấp quản lý ở mức cao tại nhiều chương trình ứng phó 1. Đưa ra đánh giá thường xuyên, toàn diện về tình hình phân bố với BĐKH. Một hệ thống giám sát và đánh giá hiệu quả và chiến tổng chi tiêu cho ứng phó với BĐKH, bao gồm mối liên hệ với lược sẽ giúp đảm bảo trách nhiệm giải trình đối với hoạt động ứng các chiến lược quốc gia về ứng phó với BĐKH và tăng trưởng phó với BĐKH và lập kế hoạch dài hạn. Cùng với việc áp dụng tiêu xanh, giữa các bộ ngành và các tỉnh; chí phân loại chi tiêu cho BĐKH ngày càng nhuần nhuyễn hơn, hệ 2. Thúc đẩy sự hợp tác chặt chẽ hơn giữa các cấp chính quyền và thống giám sát và đánh giá sẽ dần dần giúp giải quyết những vấn giữa chính phủ với các đối tác phát triển; đề này. 3. Thiết lập trách nhiệm giải trình về sử dụng vốn và kết quả đạt được về các mục tiêu ứng phó với BĐKH; và, nhờ vậy, 4. Tăng các kênh tài trợ ứng phó với BĐKH của Việt Nam và Trụ cột B: Hợp tác và tăng cường về hướng dẫn huy động nguồn lực từ các nguồn trong và ngoài Chính sách và thể chế ứng phó với BĐKH nước. Tăng cường vai trò của Ủy ban quốc gia về BĐKH Cần tăng cường sử dụng và củng cố hệ thống báo cáo trong điều phối chính sách và xác định ưu tiên các về BĐKH để đảm bảo từng bước cải thiện hiệu quả chính sách về thích ứng và giảm nhẹ sẽ giúp kết nối thực hiện chi tiêu cho ứng phó với BĐKH. với quy trình lập kế hoạch và ngân sách. Báo cáo hiệu quả và có tính chiến lược là rất quan trọng để đảm Vai trò của Ủy ban quốc gia về BĐKH rất quan trọng trong chỉ bảo sự tín nhiệm đối với các chính sách về BĐKH. Khuyến nghị đạo thực hiện Chiến lược quốc gia về BĐKH và Chiến lược quốc chính phủ định kỳ xây dựng và công bố Báo cáo về BĐKH về tình gia về tăng trưởng xanh cũng như các chương trình liên quan hình sử dụng vốn và đánh giá chung về những kết quả đã đạt được đến khí hậu để đảm báo tính thống nhất và hài hòa khi thực so với mục tiêu đề ra. Cần xem Báo cáo là một phần cơ bản của hoạt hiện. Hài hòa các ưu tiên trong các chính sách và chương trình về động thực hiện chính sách về ứng phó với BĐKH. Việc cung cấp thích ứng và giảm nhẹ và gắn kết với quy trình lập kế hoạch và phân dữ liệu thường xuyên và kịp thời về chi cho ứng phó với BĐKH, bổ vốn giúp xác định các ưu tiên. Điều này đòi hỏi tăng cường mạnh thông qua việc áp dụng tiêu chí phân loại chi tiêu cho ứng phó với mẽ vai trò chỉ đạo của Ủy ban quốc gia về BĐKH để hỗ trợ đồng bộ BĐKH, sẽ tăng cường mạnh mẽ mối liên hệ và tầm quan trọng của hóa các cơ chế xác lập ưu tiên của các chương trình và dự án, đảm báo cáo này và củng cố sự kiểm soát về hành chính và chính trị, bảo gắn kết chặt chẽ giữa các cơ chế tài chính, ngân sách và thực cũng như hoạt động chỉ đạo chương trình ứng phó với BĐKH nói hiện chính sách thích ứng và giảm nhẹ. chung. Dần dần các báo cáo này sẽ toàn diện hơn, bao gồm đánh giá của tất cả các ngành và địa phương để phản ánh đầy đủ hoạt Tăng cường cung cấp thông tin cho Ủy ban BĐKH về kết quả động xây dựng chính sách cũng như kết quả đạt được về những hoàn thành các mục tiêu chính sách, bao gồm quy trình lập kế mục tiêu thích ứng và giảm nhẹ của chính phủ. Hệ thống thông tin hoạch và dự toán ngân sách cho BĐKH và tác động ứng phó quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) có thể giúp đưa tất cả các với BĐKH trong hệ thống giám sát và báo cáo hài hòa có thể dự án có liên quan đến BĐKH vào ngân sách nhà nước, và có thể giảm nguy cơ phân tán, tập trung nguồn lực và tối đa hóa lợi sử dụng các phương tiện về kế toán, báo cáo, và đối chiếu với ngân ích giảm nhẹ và thích ứng. Tăng cường thông tin và cơ chế phối hàng của mình để theo dõi những khoản chi tiêu và đảm bảo trách hợp cũng sẽ giúp đảm bảo tất cả các thông tin liên quan được cung nhiệm giải trình tài chính đầy đủ đối với tất cả các giao dịch được cấp cho các bộ ngành và cơ quan chủ chốt. Vai trò của Uỷ ban nhờ xử lý thông qua hệ thống. Như vậy, việc thí điểm đưa vốn ODA qua thế sẽ được nâng cao đáng kể. Xây dựng năng lực kỹ thuật phù hợp, TABMIS mà hiện đang thực hiện trong các chương trình mục tiêu kết hợp với sự phối hợp vĩ mô tốt hơn sẽ giúp thiết lập ưu tiên ở cấp quốc gia cần được đẩy mạnh đến tất cả các chương trình của các độ kỹ thuật và có cơ sở thực chứng đối với tất cả các hoạt động của đối tác phát triển. chương trình, cũng như cho phép đánh giá vĩ mô về sự cân bằng tổng thể của chương trình ứng phó với BĐKH (với sự hỗ trợ khoa Khuyến nghị chính phủ rà soát lại năng lực và đẩy nhanh việc học của Hội đồng cố vấn của Ủy ban quốc gia về BĐKH Việt Nam), xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá (M&E) gắn với ứng kết hợp với việc xác định những hạn chế về kỹ thuật và tài chính. phó với BĐKH và xác định các chỉ tiêu đánh giá kết quả hoạt Cần tăng cường năng lực của Văn phòng thường trực Ủy ban để động quan trọng mang tính chiến lược (KPI) để đánh giá các tác đảm bảo việc thực hiện một hệ thống theo dõi và đánh giá hài hòa động. Thiết kế một hệ thống theo dõi và đánh giá về BĐKH là một gắn với chu kỳ lập kế hoạch và dự toán ngân sách và bao hàm một 7 loạt các ứng phó với BĐKH của Việt Nam. Văn phòng thường trực Tăng cường tổ chức bộ máy về tài chính cho ứng phó đại diện cho một liên kết quan trọng trong việc chuyển thông tin với BĐKH sẽ cho phép điều phối và huy động các chất lượng cao, đã được xác minh và ngắn gọn cho Uỷ ban. nguồn lực tài trợ các hoạt động ứng phó với BĐKH và xác định các chính sách quan trọng, những rủi ro Cần phối hợp việc thực hiện các chính sách và thiếu hụt tài chính. về thích ứng và giảm nhẹ. Cần tăng cường và thống nhất tổ chức bộ máy về tài chính cho Cần tăng cường quá trình lập kế hoạch thích ứng, tài trợ và khí hậu thông qua hoàn thiện công tác lập kế hoạch, dự toán thực hiện chính sách cho ứng phó với BĐKH để ứng phó một ngân sách, giám sát và đánh giá và tăng cường điều phối liên bộ. cách hiệu quả với nguy cơ BĐKH đang ngày càng gia tăng. Nhờ đó sẽ có cơ sở để xác định chính xác hơn những chồng chéo Những công việc quan trọng được thực hiện theo các kịch bản và thiếu hụt về chính sách và tài chính. Thay vì hàng loạt chương BĐKH cũng như theo các rủi ro và khả năng dễ bị tổn thương cần trình và chiến lược cạnh tranh với nhau để được phân bổ vốn từ được thực hiện cho tất cả các ngành và địa phương có liên quan nguồn hiện có, có thể đánh giá kết quả ngân sách và Báo cáo về khí để xác định và thực hiện các hành động trước những tổn thương hậu để thu hep phạm vi của cơ chế tài chính sao cho tập trung vào liên quan đến khí hậu. Quá trình này cần được thể chế hóa để đảm các mục tiêu và nguồn vốn cụ thể hơn. Một cơ chế toàn diện hơn sẽ bảo việc xây dựng khả năng chống chịu hiện nay được gắn với giúp thu hút vốn và tạo cơ sở để tăng cường và thiết kế các cơ chế những phiên bản cập nhật của các kịch bản BĐKH khi xây dựng tài chính phù hợp hơn. Như vậy, khuôn khổ tài chính phải hài hoà những kịch bản này. Ứng phó với tính dễ tổn thương có nguồn để tập trung cụ thể vào các mục tiêu thực hiện chính sách thích ứng gốc khí hậu và quản lý giảm nhẹ rủi ro thiên tai của các bộ ngành và giảm thiểu và để tăng cường hoặc thiết lập cơ chế tài trợ phù hợp đều bao gồm cả thích ứng, nhưng khả năng ứng phó hiệu quả hơn gắn trực tiếp với những mục tiêu này. với nguy cơ thương tổn cần được nâng cao để gắn liền với thích ứng và giảm nhẹ rủi ro thiên tai theo các mục tiêu chính sách cấp Để thực hiện những khuyến nghị nêu trên, cần thực hiện các cao và điều phối thể chế. Các nhóm công tác thích ứng với BĐKH bước nêu trong bản hoàn thiện cuối cùng của kế hoạch hành và quản lý giảm nhẹ rủi ro thiên tai cần chung tay xây dựng các động quốc gia, trong đó nhấn mạnh vào hành động ngắn hạn đánh giá mức độ tổn thương tổng hợp và gắn kết hệ thống giám để thiết lập một nền tảng ứng phó với BĐKH khi hỗ trợ cho Kế sát và đánh giá của dự án với các đánh giá ở cấp cao hơn theo các hoạch PTKTXH. Khuyến nghị chính phủ có những bước đi cụ thể chỉ số thích ứng. Điều này sẽ có kết quả là xây dựng một hệ thống để thực hiện những đề xuất của Báo cáo Rà soát đầu tư và chi tiêu giám sát và đánh giá toàn diện và thiết thực trên cơ sở thông lệ công cho biến đổi khí hậu trên cơ sở thí điểm (khởi đầu với các cơ quốc tế được điều chỉnh để phù hợp với Việt Nam. Việc cải thiện quan đã tham gia Báo cáo). Những bước đi được nêu chi tiết trong tiêu chuẩn thiết kế để đáp ứng các cả mục tiêu thích ứng và giảm báo cáo cần được xem xét bắt đầu thực hiện ngay như là một phần nhẹ cần được chú trọng trong những cuộc thảo luận về Kế hoạch của chu kỳ lập kế hoạch và dự toán ngân sách hằng năm và 5 năm PTKTXH với những cơ quan liên quan đến các hoạt động xây 2016–2020 sắp tới. dựng. Hoạt động thực hiện chính sách giảm nhẹ phải có cơ sở thực chứng và gắn với những nỗ lực toàn cầu. Nỗ lực giảm nhẹ liên quan đến các vấn đề chính sách phức tạp mà sẽ được giải quyết dần dần. Để thực hiện các cam kết về tăng trưởng phát thải các-bon thấp, khuyến nghị chính phủ xây dựng một hệ thống quốc gia về đo đạc, báo cáo và thẩm định về xu hướng phát thải khí nhà kính. Hơn nữa, chính sách giảm nhẹ cần gắn với những hành động toàn cầu và của quốc gia về giảm khí thải nhà kính và mục tiêu tăng trưởng xanh. Nhiệm vụ trọng tâm trong việc thực hiện chính sách giảm nhẹ là: (i) đánh giá các hoạt động giảm nhẹ hiện nay và xây dựng các mục tiêu giảm nhẹ thống nhất cho giai đoạn sau năm 2020 và lộ trình thực hiện các phương án phát triển các-bon thấp; và (ii) thiết lập một khuôn khổ chính sách tài chính phù hợp để khuyến khích giảm sử dụng nhiên liệu hóa thạch. Các chính sách và quản lý của chính phủ đối với các DNNN về năng lượng cũng rất quan trọng và cần được đánh giá vì các doanh nghiệp này thực hiện phần lớn những khoản đầu tư về năng lượng và bán năng lượng cho người dân. Ngoài ra, cần xác định vai trò của REDD+ là một phần của chương trình giảm nhẹ toàn diện. 8