Informe Nº 32797-PY PARAGUAY ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Informe Principal 31 de mayo de 2006 Dirección Sub-regional para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial MONEDA Y TIPO DE CAMBIO (Al 29 de mayo de 2006) Unidad Monetaria = Guaraní G/. US$1,00 = G/. 5580 AÑO FISCAL 1° de enero – 31 de diciembre Vicepresidente: Pamela Cox Director de País: Axel van Trotsenburg Director de Sector: Ernesto May Gerente Sectorial: Mauricio Carrizosa Líder Sectorial: James Parks Gerente de Proyecto: Zeinab Partow ANDE Administración Nacional de Electricidad ACE Asociaciones de Cooperación Escolar ANNP Administración Nacional de Navegación y Puertos ANTELCO ex-Administración Nacional de Telecomunicaciones BANAVI Banco Nacional de Ahorro y Préstamo para la Vivienda BCP Banco Central de Paraguay BID Banco Interamericano de Desarrollo BNF Banco Nacional de Fomento CAH Crédito Agrícola de Habilitación CED Consejos Departamentales de Educación CGR Contraloría General de la República CN Constitución Nacional CNV Comisión Nacional de Valores CONATEL Comisión Nacional de Telecomunicaciones COPACO Compañía Paraguaya de Comunicaciones CORPOSANA ex Corporación de Obras Sanitarias DGP Dirección General de Presupuesto DGT Dirección General del Tesoro DIBEN Dirección Nacional de Beneficencia DINAC Dirección Nacional de Aeronáutica Civil DINATRAN Dirección Nacional de Transporte DV Dirección de Vialidad EP Empresas Públicas ENREPD Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad ERSSAN Ente Regulador de Servicios Sanitarios ESSAP Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay FDC Fondo de Desarrollo Campesino FG Fondo Ganadero FMI Fondo Monetario Internacional FONDEC Fondo Nacional de la Cultura y las Artes IBR Instituto de Bienestar Rural IGR Análisis Institucional y de Gobernabilidad (Institutional and Governance Review) IMAGRO Impuesto a las Actividades Agropecuarias INC Industria Nacional del Cemento INDI Instituto Nacional del Indígena IPS Instituto de Previsión Social ISC Impuesto Selectivo al Consumo IVA Impuesto al Valor Agregado LAF Ley de Administración Financiera MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MEC Ministerio de Educación y Cultura MH Ministerio de Hacienda MSPyBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico PAI Programa Anual de Inversión PEM Gestión del Gasto Público (Public Expenditure Management) PETROPAR Petróleos Paraguayos PFM Gestión de las Finanzas Públicas (Public Financial Management) PGN Presupuesto General de la Nación PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan Operativo Anual SAS Secretaría de Acción Social SENACSA Servicio Nacional de Salud Animal SENASA Servicio Nacional de Saneamiento SFP Secretaría de la Función Pública SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera SICO Sistema Integrado de Contabilidad SINARH Sistema Integrado de Administración de Recursos Humanos SIPP Sistema Integrado de Programación Presupuestaria SITE Sistema Integrado de Tesorería SIVIPAR Sistema Vial del Paraguay SSEI Subsecretaría de Economía e Integración SSET Subsecretaría de Estado de Tributación STP Secretaría Técnica de Planificación UAF Unidad de Administración Financiera UCIP Unidad Central de Inversión Pública UNA Universidad Nacional de Asunción UNE Universidad Nacional del Este UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas (United Nations Population Fund) UNI Universidad Nacional de Itapúa UNICEF Fondo de las Naciones Unidas Para la Infancia (United Nations Children’s Fund) El presente informe fue elaborado por un equipo liderado por Zeinab Partow (Gerente de Proyecto) y compuesto por Valerie Mercer-Blackman (Análisis Fiscal), Mauricio Cabrera (Sustentabilidad de la Deuda, BID), Gerardo Uña (Gestión de Gasto Público y Presupuesto), Alberto Arenas (Empleo Público), Cristián Díaz (Empleo Público), Ramón Figueroa (Empleo Público), Gastón Blanco (Sectores Sociales), Cristina Flood (Sectores Sociales), Mónica Rubio (Educación, BID), Carlos Grau (Educación, BID), María Elena Ruiz (Género), Andrés Pizarro (Infraestructura), Daniel Pulido (Infraestructura) y Raúl Auzmendi (Infraestructura). El informe también recibió la invalorable asistencia de Mariela Alvarez en Buenos Aires, Gloria Duré en Asunción y Patricia Chacon-Holt en Washington. Mariela Alvarez, Patrick Temple y Rut Simcovich estuvieron a cargo de los servicios de traducción. Este Análisis del Gasto Público contó con la valiosa colaboración del Banco Interamericano de Desarrollo en temas de sustentabilidad de la deuda, con coordinación de Pablo Molina, y en temas vinculados con el sector educación, con coordinación de Mónica Rubio. El equipo desea agradecer a la enorme cantidad de funcionarios públicos (demasiado numerosos para mencionarlos) que colaboraron y brindaron asistencia durante las conversaciones y en la obtención de información. El informe se basa en conversaciones mantenidas con una gran variedad de funcionarios de Gobierno, centros de estudio (think tanks), consultores y organizaciones internacionales durante las misiones llevadas a cabo en Paraguay en diciembre 2004 y febrero 2005. También debemos agradecer la revisión de pares realizada por Linn Hammergren (LCSPS), Anand Rajaram (PRMPS) y Gary Reid (ECSPE). Jesko Hentschel (LCSHD) y Juan Gaviria (LCSFP) hicieron comentarios valiosos a diferentes borradores. El presente estudio fue elaborado bajo la dirección de James Parks (Economista Líder, LCC7A) y Mauricio Carrizosa (Gerente Sectorial, LCSPE). ÍNDICE PREFACIO ........................................................................................................................ 1 RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................ 2 PERSPECTIVAS GENERALES Y RECOMENDACIONES.................................... 10 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 10 2. CONDICIONES FISCALES Y SUSTENTABILIDAD DE LA DEUDA........................... 13 3. EL PROCESO PRESUPUESTARIO Y LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO ............... 23 4. EL EMPLEO PÚBLICO ........................................................................................ 33 5. GASTOS SOCIALES Y RESULTADOS .................................................................. 44 6. CÓMO MEJORAR LA EFICACIA DEL GASTO EN INFRAESTRUCTURA ..................... 59 7. CONCLUSIONES ................................................................................................ 69 8. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 71 9. ANEXO ESTADÍSTICO ....................................................................................... 63 LISTA DE TABLAS TABLA 1. PRESUPUESTOS Y EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA, EN MILES DE MILLONES DE GUARANÍES Y PORCENTAJE .............................................................................. 26 TABLA 2. MODIFICACIONES A LA LEY DE PRESUPUESTO (2000-04) .................................. 27 TABLA 3. PARAGUAY Y PAÍSES SELECCIONADOS DE ALC: AÑOS DE EDUCACIÓN DE ADULTOS ENTRE 25 Y 65 AÑOS, POR QUINTIL DE INGRESOS .............................. 45 TABLA 4. PARAGUAY: MATRICULACIÓN POR INGRESOS Y EDAD, 2002 ............................ 50 TABLA 5. PARAGUAY: ACCESO A LOS SERVICIOS DE SALUD POR INGRESOS, % (2000) ..... 51 TABLA 6. PARAGUAY: IMPACTO DEL DEBATE PARLAMENTARIO DURANTE LA ETAPA DE APROBACIÓN DE LA LEY DE PRESUPUESTO 2005.............................................. 58 TABLA 7. PAÍSES SELECCIONADOS: PERCEPCIONES DE GRADO DE DESARROLLO EN INFRAESTRUCTURA, 2003 ................................................................................ 60 TABLA 8. SUMINISTRO DE AGUA Y SANEAMIENTO URBANOS, PAÍSES LATINOAMERICANOS SELECCIONADOS .............................................................................................. 60 TABLA 9. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA, 2002-04 ............................................................. 66 LISTA DE FIGURAS FIGURA 1. CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB, EN % .............................................................. 11 FIGURA 2. PARAGUAY: INGRESOS, EGRESOS Y BALANCE FISCAL, 1990-04 ...................... 13 FIGURA 3. PARAGUAY: CRECIMIENTO DEL PIB VS. CRECIMIENTO DEL GASTO CORRIENTE ...................................................................................................... 15 FIGURA 4. PARAGUAY: GASTOS, % DE PIB ....................................................................... 16 FIGURA 5. INGRESOS TRIBUTARIOS Y NO TRIBUTARIOS, % DE PIB .................................. 18 FIGURA 6. PARAGUAY: SALARIOS DEL SECTOR PÚBLICO, % DEL GASTO TOTAL ............... 34 FIGURA 7. SALARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL % DEL GASTO TOTAL, 2003-04 .............. 34 FIGURA 8. SALARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL % DEL PIB, 2003-04 ................................ 34 FIGURA 9. GASTO EN SALARIOS, BIENES Y SERVICIOS Y CAPITAL, % DEL PIB .................. 35 FIGURA 10. PARAGUAY Y PAÍSES SELECCIONADOS: COMPRESIÓN DE LA ESCALA SALARIAL, 1996-2000 .................................................................................. 36 FIGURA 11. PARAGUAY: GASTO EN LOS SECTORES SOCIALES COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1998-2000 .................................................................................................... 44 FIGURA 12. PARAGUAY Y PAÍSES SELECCIONADOS:.......................................................... 46 FIGURA 13. PARAGUAY Y PAÍSES SELECCIONADOS: MORTALIDAD MATERNA REAL Y PRONOSTICADA, 2004 ................................................................................... 46 FIGURA 14. PARAGUAY Y PAÍSES SELECCIONADOS DE ALC: GASTO PÚBLICO EN SALUD, % DE PIB .......................................................................................................... 47 FIGURA 15. PARAGUAY: ESTRUCTURA DEL GASTO EN EDUCACIÓN, % DEL TOTAL........... 48 FIGURA 16. PARAGUAY: MATRICULACIÓN NETA POR NIVEL DE EDUCACIÓN, ZONAS URBANAS Y RURALES, % .............................................................................. 49 FIGURA 17. PARAGUAY: ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO EJECUTADO DEL MSPYBS ...... 52 FIGURA 18. PARAGUAY Y PAÍSES SELECCIONADOS DE ALC: GASTO PÚBLICO EN JUBILACIONES, % DEL PIB ............................................................................ 55 FIGURA 19. PARAGUAY: CONDICIÓN DE RUTAS POR TIPO DE SUPERFICIE, 2005 ............... 60 FIGURA 20. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LA DIRECCIÓN DE VIALIDAD ....................... 62 LISTA DE CUADROS CUADRO 1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL EMPLEO Y LA REMUNERACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO .......................................................................................... 38 PREFACIO El análisis incluido el presente informe refleja la información disponible a partir de diciembre de 2004. El informe fue revisado por el Gobierno de Paraguay en marzo de 2006, y en ese momento fue actualizado a fin de incluir referencias selectas al año 2005. 1 RESUMEN EJECUTIVO Introducción 1. El patrón de crecimiento de Paraguay durante las últimas décadas ha sido diferente del observado en muchos otros países de América Latina. Entre 1960 y 1995, el crecimiento anual del PIB promedió el 5 por ciento, y si bien el crecimiento no fue constante durante las distintas décadas, fue uno de los más altos del hemisferio. Paraguay también es uno de los pocos países en la región que registró un crecimiento significativo (a una tasa anual del 4 por ciento) durante la década del 80. Esta expansión económica reflejó varios factores que incluyen la expansión agrícola, el desarrollo de los considerables recursos hidroeléctricos de Paraguay, una economía abierta de intercambio comercial con vecinos más grandes y muy protegidos y un sector público pequeño (particularmente antes de la década del 90) que insumió relativamente pocos recursos y generó pocas distorsiones. Sin embargo, durante los '90, mientras otros países de la región iniciaban un proceso de estabilización y reactivación de sus economías, Paraguay demoraba las reformas y no era capaz de volver a registrar las altas tasas de crecimiento económico que había experimentado años atrás. Desde 1995, a pesar de la reciente recuperación en el período 2003-04, el crecimiento económico del Paraguay cayó a un promedio de 1 por ciento anual, muy por debajo de la tasa de crecimiento de la población (2,5 por ciento). En la actualidad, el ingreso per cápita es inferior al de 1990 y la pobreza ha aumentado del 30 por ciento en 1995 al 41 por ciento presente. 2. Diversos estudios han atribuido este bajo nivel de crecimiento a la deficiencia en la gobernabilidad, la debilidad institucional y la existencia de una gran cantidad de necesidades insatisfechas en materia de capital humano e infraestructura. Por lo tanto, este informe se concentra en las debilidades institucionales y procesales de las operaciones del Estado paraguayo. Dos de estos problemas (un proceso presupuestario distorsionado y un marco inadecuado para el empleo público) constituyen los temas centrales de este Análisis del Gasto Público (PER, por su sigla en inglés). En este marco, se realiza un análisis de los sectores sociales y de infraestructura, y se estudian dichos temas en su aplicación en cada sector. Asimismo se hacen recomendaciones específicas por sector vinculadas con la reforma en el gasto público a fin de incrementar su eficacia y eficiencia. Análisis Fiscal Global 3. Las perspectivas de sustentabilidad fiscal en Paraguay en el mediano plazo han mejorado significativamente en los últimos dos años como resultado de los esfuerzos del actual Gobierno para lograr una mejor gestión fiscal e implementar reformas de amplio espectro. La situación fiscal ha registrado un gran cambio, pasando de déficit a superávit. Entre 2002 y 2004, el balance total registró un incremento del -3,1 al 2,4 por ciento del 2 PIB, y el balance primario pasó del -1,3 al 3,6 por ciento del PIB. A pesar de la acumulación de presiones fiscales durante la última década y del enorme crecimiento de la relación deuda pública externa/PIB en Paraguay entre 2001 y 2002, esta relación sigue siendo relativamente baja comparada con el resto de la región, y casi la totalidad de la deuda fue contraída con instituciones multilaterales y bilaterales, lo que conlleva bajas tasas de interés y vencimientos a largo plazo. La relación deuda pública externa/PIB bajó de 42,9 por ciento en 2002 a una cifra estimada de 36 por ciento en 2004. Paraguay también es afortunado al contar con una perspectiva de sustentabilidad de deuda pública a mediano plazo relativamente benigna. 4. Sin embargo, el análisis de la sustentabilidad de la deuda y las proyecciones fiscales apuntan al limitado espacio fiscal que existe en Paraguay. Los superávit primarios necesarios para estabilizar la deuda pública en niveles manejables pueden alcanzarse si se mantienen las políticas fiscales vigentes que ponen énfasis en la prudencia fiscal y en el crecimiento económico. Sin embargo, existe poco espacio para la expansión significativa de inversión en infraestructura básica y cobertura de servicios sociales que Paraguay necesita para sostener niveles de crecimiento más altos en el futuro. Una carga fiscal relativamente baja y una evasión sustancial, un alto nivel de gasto en salarios públicos, el acceso limitado a los mercados de capitales, un gran sector informal y las modestas perspectivas de crecimiento son algunos de los factores que dificultan la generación de superávit primarios significativos en Paraguay. 5. El alto nivel de gastos corrientes, que alcanza el 75 por ciento de los ingresos totales y el 137 por ciento de los ingresos tributarios, está desplazando las inversiones necesarias en infraestructura y en los sectores sociales (particularmente en las áreas de asistencia social y salud). La masa salarial insume la mayor parte de este gasto (55 por ciento), seguida por las transferencias para cubrir el déficit de la Caja Fiscal (jubilaciones del sector público). En términos regionales, la masa salarial de Paraguay es particularmente alta1 y es probable que existan presiones para aumentar los sueldos dado el congelamiento salarial vigente desde 2001. El déficit de la Caja Fiscal, cubierto con fondos del Tesoro, resulta sustancial (1,5 por ciento del PIB en 2004). Por lo tanto, a fin de garantizar recursos adicionales para gastos de inversión y bienes y servicios sería importante asegurar que se mantendrá (y preferiblemente se reducirá) la proporción que representa el gasto global en salarios y jubilaciones de los ingresos. La total implementación de la recientemente sancionada reforma impositiva y el mantenimiento de las importantes mejoras en la administración tributaria podrían proporcionar a Paraguay los recursos adicionales que tanto necesita. Avanzar en la reforma de la Caja Fiscal contribuiría a esta situación. La eliminación del subsidio indiscriminado al consumo de gasoil y el aumento del impuesto selectivo al consumo de gasoil a niveles comparables con los países vecinos del Paraguay podría agregar un punto porcentual del PIB a los recursos que podrían destinarse a servicios sociales e infraestructura, ya que estos sectores resultan esenciales para el crecimiento y la reducción de la pobreza. 1 Si bien la cantidad de empleados del sector público como proporción de la población o del empleo total no resulta excesiva en comparación con el resto de la región. 3 El Proceso Presupuestario 6. A menudo el proceso presupuestario de Paraguay ha representado un obstáculo para la eficaz gestión del gasto público. En lugar de ser una herramienta para la planificación, determinación de prioridades y asignación disciplinada de recursos, el presupuesto ha sido utilizado en forma frecuente (y a menudo ineficaz) como herramienta fiscal de corto plazo en detrimento de la eficaz y eficiente prestación de servicios. Si bien la legislación presupuestaria puede mejorarse substancialmente, el carácter disfuncional del proceso no resulta de un marco jurídico pobre, sino que proviene de la gran brecha que existe entre las normas formales y la conducta real y de los incentivos incorporados que disminuyen la importancia de la planificación integral por sectores, restricciones de recursos, y control y evaluación. 7. El Gobierno cuenta con diferentes opciones para racionalizar el proceso presupuestario y transformarlo en una herramienta eficaz de la gestión de recursos. Si se cuenta con suficiente apoyo político, la implementación de acuerdos anuales entre el Ejecutivo y el Congreso que definen el monto total del presupuesto y los niveles de ingresos podría ser una herramienta útil para alcanzar mayor disciplina durante los debates parlamentarios del presupuesto. Los esfuerzos para fortalecer las relaciones entre el Ministerio de Hacienda y el Congreso que incluyen, por ejemplo, la elaboración de información más amigable al usuario para los legisladores, ayudaría a transmitir las prioridades y limitaciones con las que se enfrenta el Ministerio y podría generar un entorno más estable para la discusión, reemplazando el lobby ad-hoc y los intereses individuales. 8. A fin de aumentar el valor de la planificación y brindar mayor certeza respecto de la restricción global de recursos, sería útil modificar el formato en el que se presenta el presupuesto. El presupuesto anual podría presentarse al Congreso por programas y sectores agregados, en lugar de incluir los detalles de las partidas presupuestarias, tal como ocurre en la actualidad. Esto ayudaría a limitar las alteraciones a nivel micro y reduciría la cantidad de modificaciones que deben efectuarse al presupuesto durante su ejecución. La introducción de la etapa presupuestaria del compromiso en todo el sector público no sólo mejoraría la gestión del gasto y la disciplina fiscal, sino que también daría más peso al proceso de planificación del presupuesto. 9. Para aumentar la previsibilidad de la disponibilidad de recursos durante la ejecución del presupuesto, podrían implementarse planes de caja trimestrales, aunque en este caso sería necesario una mejora substancial en los mecanismos de control interno. Opcionalmente, esta iniciativa se podría implementar como plan piloto para ciertas categorías de gastos, tales como gastos de inversión en entidades seleccionadas. Se podría otorgar a los ministerios la autoridad para reasignar recursos dentro de sus programas, eliminando de esta forma la necesidad de aprobar numerosas resoluciones anuales y decretos según lo exige la práctica actual de reprogramación de recursos. Los mecanismos para utilizar recursos institucionales también podrían simplificarse sin comprometer la transparencia y rendición de cuentas. La introducción de un presupuesto plurianual, particularmente para gastos de capital, permitiría la planificación a más largo 4 plazo de grandes inversiones en infraestructura. Dicha planificación requeriría significativas mejoras en la capacidad técnica. Empleo en el Sector Público 10. El empleo público en Paraguay enfrenta varios desafíos. El gasto total en salarios es alto comparado con el resto de la región, pero las remuneraciones de empleados profesionales y calificados con altos niveles de responsabilidad son bajas en relación con las del sector privado. Los sistemas de gestión e información sobre recursos humanos son débiles y existen pocos controles sobre la nómina, no hay descripciones de cargos ni evaluaciones de desempeño y la contratación rara vez se basa en concursos. No existe una estructura unificada de salarios, y los sueldos y demás remuneraciones no suelen estar vinculadas con la idoneidad o la productividad. 11. El dilema que enfrenta Paraguay en términos de empleo público es doble: cómo reducir la masa salarial del sector público en general, a la vez que se mejora la remuneración de parte del personal para atraer y retener al más calificado, dadas las aparentes diferencias entre las remuneraciones del sector público y privado en los niveles más altos de competencia; y cómo mejorar la gestión de los recursos humanos y aumentar la productividad de los empleados del sector público. El Gobierno ha reconocido estos problemas y ha realizado varios esfuerzos para solucionarlos, incluyendo la realización de un censo de empleados públicos y la preparación de un proyecto de ley para la administración pública. La racionalización y profesionalización del empleo público es un desafío a largo plazo que necesitará del férreo apoyo de los más altos niveles del Gobierno para poder tener éxito, y necesitará construirse sobre sólidas bases legales, institucionales e informativas. 12. La revisión, aprobación e implementación de una nueva ley para la administración pública sería un objetivo lógico del Gobierno en el corto plazo. Esta es una condición necesaria, aunque no suficiente, para avanzar hacia una solución integral y de largo plazo para los problemas del empleo público en Paraguay. A fin de complementar el establecimiento de un marco jurídico viable, sería importante fortalecer institucionalmente a la Secretaría de la Función Pública (SFP), para que pueda llevar adelante su mandato como entidad encargada de la racionalización de la administración pública. El refuerzo de las Unidades de Recursos Humanos que operan en cada uno de los ministerios también ayudaría a cumplir este objetivo. 13. Para mejorar la gestión de los recursos humanos también se hace necesario optimizar la calidad y cantidad de información disponible vinculada con el empleo en el sector público. Las deficiencias en los datos hacen virtualmente imposible realizar un análisis exhaustivo de las condiciones de empleo en el sector público. Para comenzar a solucionar este problema, podría establecerse la continuidad y mantenimiento permanente de la base de datos creada por el censo 2003-04. 14. La reforma laboral y salarial constituye un ingrediente esencial, no sólo para mejorar la gestión y prestación de servicios públicos en Paraguay, sino también para 5 favorecer la estabilidad macroeconómica. A fin de mantener el gasto en salarios como una proporción de los ingresos, y evitar desplazar otros gastos corrientes y de capital, no se recomiendan aumentos salariales generalizados sin una garantía de mayores ingresos del sector público. Existe evidencia de que sería más adecuado concentrar los aumentos salariales en categorías clave, cuyos actuales niveles remunerativos están muy por debajo del mercado (a saber, personal gerencial, técnico y profesional). 15. En Paraguay no ha habido un sólido apoyo político ni consenso con respecto a la necesidad de implementar una reforma de fondo en el área del empleo público. Los costos políticos de un programa de racionalización y de las reformas de ese tipo son altos, ya que afectarían el equilibrio de poder entre los diferentes actores. Para tener éxito, sería necesario que el diseño técnico de la reforma del sector público estuviera acompañado de una estrategia de construcción de consenso político dentro del sector público, con la Legislatura y con el público en general. Resulta particularmente importante que el Congreso apoye las etapas iniciales de la reforma. Los Sectores Sociales 16. Actualmente el gasto social del sector público representa aproximadamente el 11 por ciento del PIB paraguayo y ha sido el motor del crecimiento del gasto público en su conjunto. No obstante ello, el gasto social en Paraguay es algo inferior al promedio latinoamericano, ajustado por niveles de ingreso. El gasto en educación y seguro social2 constituye cerca de tres cuartos del gasto total en el sector social. El gasto en salud, y en particular en los programas de asistencia social y mitigación de la pobreza, es modesto comparado con el resto de la región y el mundo. 17. Junto con el aumento en el gasto, se han alcanzado grandes logros. En términos de años de instrucción y cobertura educativa, particularmente en cuanto a la educación inicial y básica, Paraguay se encuentra en un nivel bastante similar al de otros países en la región. Con respecto al área de salud, el registro de mejoras en indicadores es variado, siendo mayor el avance en la reducción de la mortalidad infantil que en la materna. Sin embargo, en términos de asistencia social, la cobertura es muy limitada en relación con otros países de la región. 18. Existen desafíos en todos los sectores. En educación, la cantidad de alumnos matriculados en el nivel medio continúa ubicándose entre las más bajas de América Latina. Las tasas de finalización del ciclo escolar son bajas, con mayor concentración de las deserciones en las zonas rurales de bajos ingresos, y la calidad de la educación continúa siendo un problema. La cobertura de los servicios de salud es baja y el compromiso de Paraguay con la atención primaria no queda bien reflejado en la asignación real de recursos. Existen dificultades en la oferta de servicios de salud, particularmente en cuanto a garantizar la distribución geográfica balanceada de insumos. El área de asistencia social enfrenta el desafío de contar con recursos limitados y un sistema fragmentado. En las tres áreas, los temas centrales están vinculados con la equidad y la cobertura. En educación, la equidad entre zonas rurales y urbanas y entre 2 El seguro social incluye jubilaciones contributivas y seguros de salud. 6 hogares con diferentes quintiles de ingresos es baja. En salud, el acceso a los servicios es poco equitativo y existe una gran parte de la población que no recibe atención sanitaria. La utilización de los servicios de salud es menor en zonas rurales que en zonas urbanas. La seguridad social contributiva consume recursos públicos en una proporción significativamente mayor que la asistencia social, y el alcance del sistema de pensiones y jubilaciones es muy bajo, con acceso altamente desigual a las prestaciones dependiendo del nivel de ingresos. En educación y salud, las erogaciones en concepto de salarios representan una porción muy elevada del gasto total, lo que obliga a reducir el gasto en otros insumos e inversiones clave, y restringe las posibilidades de mejorar la cobertura y la calidad del servicio. La fragmentación de las responsabilidades, planificación y prestación del servicio de salud y asistencia social constituye un obstáculo para el desarrollo de políticas sectoriales integrales y de planes de acción. 19. Si no se logra un incremento en los ingresos públicos, probablemente no sea factible un aumento general en los recursos del sector social, dada su alta participación relativa en los gastos totales y las restricciones generales de recursos. Sin embargo, existe cierto margen para reasignar recursos dentro del gasto social, por ejemplo, trasladando a la asistencia social los ahorros generados por los ajustes fiscales a la deficitaria Caja Fiscal. Podría considerarse la eliminación de algunos cargos vacantes de docentes para permitir la reasignación de ingresos a inversiones y demás gastos no salariales. Sería preferible destinar los recursos adicionales provenientes de tales ahorros o reasignaciones de recursos al sector salud y a la asistencia social en lugar de asignarse a educación o seguridad social dado el nivel relativamente bajo de gastos en los sectores mencionados anteriormente. 20. Existen diferentes políticas posibles para aumentar la eficiencia y equidad del gasto en el sector social. Podría implementarse una planificación más racional para la cobertura de cargos vacantes de docentes a fin de dar más flexibilidad y trasladar los cargos vacantes a zonas más necesitadas que registran un índice más alto de alumnos por docente. De la misma forma, en el sector salud, los cargos vacantes podrían agruparse y reasignarse sobre una base estratégica, mejorando tanto la equidad de la incidencia del gasto en las regiones como la eficiencia del uso de los recursos. 21. A fin de aumentar la cobertura de la educación secundaria podría contemplarse la expansión del actual programa de becas. Una medida de ese tipo podría detener o revertir las actuales altas tasas de deserción y podría financiarse con lo que se ahorre en gastos por salarios o por una mayor recuperación del costo a través de aranceles universitarios. En el caso de la salud, si pudieran enviarse más recursos a los lugares en los que se prestan los servicios primarios, podría aumentarse el nivel de cobertura. Esto contrasta con la situación actual en la que el énfasis se pone en la oferta, con un sesgo significativo hacia el cuidado terciario. 22. En términos de asistencia social, la implementación de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (ENREPD) en Paraguay agregaría coherencia a los esfuerzos de reducción de la pobreza y asistencia social. La eficacia de los recursos se vería aumentada si la gran cantidad de programas existentes se uniera bajo una única 7 institución coordinadora. Los recursos para los programas clave de asistencia social seleccionados podrían obtenerse de la consolidación de recursos nacionales y de donantes aportados a un "fondo contra la pobreza" encargado de coordinar y canalizar los recursos a través del ENREPD. Infraestructura 23. El desafío que enfrenta Paraguay en el sector de infraestructura es cómo mantener y expandir los activos de infraestructura para respaldar el crecimiento (particularmente en los sectores de agua y saneamiento y transporte, que conforman el eje central del presente estudio) teniendo en cuenta las restricciones fiscales. Existen grandes necesidades tanto en el sector de transporte como en el de agua y saneamiento. En comparación con otros países de la región, una gran extensión de la red vial paraguaya está en malas condiciones. Los recursos disponibles para mantenimiento cubren apenas un cuarto de los requerimientos de la red, según estimaciones conservadoras. En Paraguay, los servicios de suministro de agua y alcantarillado alcanzan a una proporción baja de la población y se encuentran por debajo de las cifras que registran otros países sudamericanos, incluso si se ajustan las diferencias en poder adquisitivo y PIB per cápita. La calidad de los pozos, reservorios a superficie y letrinas es deficiente en muchas partes del país. Por ello, además de la necesidad inmediata de mantener los activos existentes de infraestructura, es necesario lograr una mayor cobertura y una mejora en la calidad del servicio en forma urgente, a fin de que la infraestructura pública no se termine por convertir en un cuello de botella para el crecimiento y el desarrollo social de Paraguay. 24. Si bien las restricciones de recursos y las grandes necesidades no satisfechas implican que el gasto público en infraestructura probablemente tenga que ser complementado con recursos significativos del sector privado para mantener y expandir los activos existentes, aún existen posibilidades de aumentar considerablemente la eficacia y la eficiencia de los gastos públicos en infraestructura. Algunos de los desafíos mas importantes para mejorar la calidad del gasto público en infraestructura incluyen resolver la fragmentación de las instituciones del sector -que ha llevado a una deficiente planificación y determinación de prioridades-, cuestiones relativas a recursos humanos y a un proceso presupuestario que exacerba los problemas de asignación y gestión de recursos. 25. La organización institucional de los sectores de infraestructura ha favorecido un abordaje algo limitado respecto a la definición de las prioridades del sector. Si bien los sectores de infraestructura están bajo la tutela formal del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), muchos otros organismos intervienen en forma independiente en la definición de políticas, lo que resulta en un alto grado de fragmentación en la planificación e inversión del sector y en una falta de coordinación de políticas. No existe un organismo gubernamental que supervise la política nacional en el sector de agua y saneamiento, en parte como resultado de la división funcional entre la prestación del servicio urbano y rural. Los servicios de agua y saneamiento rurales son suministrados por el SENASA (Servicio Nacional de Agua y Saneamiento), que opera bajo la órbita del Ministerio de Salud Pública, mientras que ESSAP (Empresa de Servicios Sanitarios del 8 Paraguay) es una empresa pública con autonomía presupuestaria. No obstante, debe señalarse que se han dado los pasos iniciales para el establecimiento de un marco nacional para el sector. Si bien el desarrollo y la implementación de un plan quinquenal para la inversión en infraestructura exige un alto nivel de capacidad técnica, los esfuerzos por expandir esta área y cubrir el sector en su totalidad serían objetivos muy válidos en el mediano plazo. 26. Más allá de la fragmentación institucional, la planificación y determinación de prioridades también se ven debilitadas por la multiplicidad de donantes que financian el sector de infraestructura y la falta de coordinación entre ellos. Las fuentes de crédito externo financian el grueso de la inversión en infraestructura en Paraguay, y los donantes internacionales cumplen una función importante en la definición de prioridades de inversión. A pesar de la disponibilidad de importantes recursos externos en esta área, la capacidad técnica necesaria para formular nuevos planes de inversión sigue siendo deficiente en la mayoría de las instituciones públicas. Se podrían comenzar a abordar los temas vinculados con la determinación de prioridades en el sector mediante una mejor coordinación entre los donantes y una mayor planificación y selectividad por parte del Gobierno. 27. Las instituciones y políticas presupuestarias inadecuadas pueden tener impactos particularmente negativos en la eficacia y eficiencia del gasto en infraestructura debido a las características específicas de las inversiones en infraestructura, tales como horizontes de planificación a largo plazo, costos impredecibles y pagos abultados y poco frecuentes. La totalidad de las opciones de política para el proceso presupuestario general descriptas anteriormente serían relevantes para el sector de infraestructura. La recomendación para la introducción gradual de un presupuesto plurianual resulta particularmente pertinente en el caso del área de infraestructura, al igual que la posibilidad de implementar un plan de caja trimestral, en lugar de mensual, para brindar mayor predicción de recursos y mejorar la eficiencia del gasto. El prolongado y complejo proceso de aprobación legislativa para cada préstamo de inversión en forma individual también afecta negativamente la inversión pública en el país. Una de las opciones en este caso sería pasar de un proceso de aprobación en el Congreso proyecto por proyecto a la aprobación de un techo global para la deuda pública externa para el año fiscal. Conclusiones 28. Para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, casi 600.000 paraguayos deberían salir de la pobreza extrema para el 2015, se tendría que proveer agua potable a más de 2,5 millones de ciudadanos, 133.000 niños que hoy están fuera del sistema de educación formal deberían acceder a la educación básica, y la mortalidad materna tendría que disminuir en 140 mujeres por año.3 Para lograr estos Objetivos, quizás el desafío más importante que enfrenta Paraguay hoy en día es cómo acelerar el crecimiento económico para recuperar el terreno perdido y avanzar en la lucha contra la pobreza. La reforma institucional para construir un sector público eficaz y eficiente, que lleve adelante políticas fiscales y macroeconómicas prudentes y garantice la prestación 3 PNUD, UNICEF y UNFPA. Invertir en la Gente. www.gastosocial.org.py/objetivos_milenio.php 9 equitativa de servicios, resulta un ingrediente clave para este esfuerzo. En los últimos dos años, el Gobierno ha dado grandes pasos para ordenar sus cuentas públicas y se ha embarcado en un programa sólido de reformas estructurales. Paraguay tiene la fortuna de que la situación de su deuda no resulta insostenible. 29. Sin embargo, los recursos son escasos y existe un espacio fiscal limitado para aumentar los gastos en las mejoras más que necesarias de cobertura y calidad en los sectores sociales y de infraestructura. Esto indica la importancia de mantener el rumbo en términos de implementación total de la recientemente aprobada reforma tributaria. A fin de aumentar la eficiencia y eficacia del sector público, otras reformas fundamentales incluyen una racionalización del proceso presupuestario y mejoras sustantivas en la gestión de los empleados del sector público. 30. Sin embargo, resulta poco probable que las reformas técnicas progresen por sus propios méritos y sería necesario que estuvieran acompañadas por una estrategia de creación de consenso político dentro del sector público, con el Poder Legislativo y con el público en general. Los costos políticos de la racionalización y la reforma son altos y seguramente afectarían el equilibrio de poder entre los diferentes actores. Para avanzar en esta demandante agenda resulta indispensable contar con un vehículo para alcanzar decisiones colectivas entre los principales protagonistas del Gobierno. PERSPECTIVAS GENERALES Y RECOMENDACIONES 31. Estudios recientes realizados por el Banco en Paraguay4 han señalado como temas clave en la determinación actual de políticas a las bajas tasas de crecimiento del país (Figura 1) y los reducidos ingresos per cápita. Entre las causas principales de este bajo crecimiento se identificó la deficiencia en la gobernabilidad, la debilidad institucional, y la existencia de una gran cantidad de necesidades insatisfechas en materia de capital humano e infraestructura. Esto quedó reflejado en forma más reciente en el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, donde la calificación de Paraguay se acercó al extremo inferior de la clasificación de crecimiento,5 y donde las instituciones públicas, uno de los cuatro pilares de la clasificación de crecimiento, se ubicaron en el puesto 98 entre 104 países. 4 Banco Mundial, 2003, Country Assistance Strategy for the Republic of Paraguay 2004/2007 ; Banco Mundial, 2003, Paraguay: Creando las Condiciones para un Crecimiento Sustentable - Opciones de Política para la Nueva Administración. 5 En el número 100 entre 104 países. 10 Figura 1. Crecimiento Anual del PIB, en % 20 15 10 5 0 -5 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 Fuente: Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Desarrollo. 32. El sector público paraguayo representa una gran parte del problema y de cualquier potencial solución. El Banco no ha realizado un Análisis del Gasto Público desde 1992, año en el que se elaboró un estudio sobre los sectores sociales.6 En 2002 se elaboró un informe informal sobre temas fiscales.7 Esta brecha refleja la actividad limitada del Banco en Paraguay a fines de la década del 80 y nuevamente durante algunos años de la década del 90. El presente estudio intenta llenar parte del vacío de conocimiento y tiene dos objetivos. El primero es responder a la necesidad del Gobierno de tener una visión integrada sobre temas de gasto público, y cumplir con su pedido de abordar temas clave para los esfuerzos que está realizando actualmente en torno a la reforma del sector público. El segundo objetivo es satisfacer las necesidades de diligencia debida del Banco, particularmente en un momento en que se está incrementando el financiamiento a Paraguay después de un largo período de inactividad, y contar con una base de conocimiento para el desarrollo de futuras operaciones. 33. Un informe de 1996 del Banco sobre Paraguay8 señaló los problemas clave relativos a debilidades procesales e institucionales en las operaciones del Estado paraguayo, si bien manifestó que “[los] problemas heredados por los recientes gobiernos paraguayos, que reformas limitadas no pudieron disminuir, han comenzado a impactar negativamente en la economía. Estos problemas no son ni espectaculares ni saltan a la vista. De hecho, las estadísticas económicas nacionales suelen presentar un panorama con una situación estable de crecimiento razonablemente sólido, cómodas reservas internacionales y superávit recurrentes en el sector público.” En la década pasada se han registrado numerosos cambios: el crecimiento ya no puede ser descrito como sólido, los superávit del sector público no han sido la regla y, según se sostiene en este informe, los efectos negativos de la debilidad institucional han tenido un impacto creciente en la economía. 6 Banco Mundial, 1992, Paraguay Public Expenditure Review: The Social Sectors. Informe 10193-PA. 7 Banco Mundial, 2002, Paraguay: A Selected Fiscal Agenda, Mimeografía. 8 Banco Mundial, 1996, “Paraguay: The Role of the State,” Informe Nº 15044-PA. 11 34. Si bien la agenda de reformas del Gobierno ha sido particularmente ambiciosa en los últimos dos años y los resultados alcanzados son prometedores, estas debilidades aún persisten y -si no se les presta atención- continuarán contribuyendo a los problemas fiscales, aumentarán el riesgo de un nuevo estancamiento del crecimiento económico y causarán un rápido retroceso en los niveles de vida. Dos de estos problemas, el proceso presupuestario distorsionado y el inadecuado marco para el empleo público, constituyen los temas centrales del presente Análisis del Gasto Público. El análisis específico del sector de infraestructura y de los sectores sociales continúa en esta línea, y estudia estos temas en relación a los sectores individuales, además de hacer recomendaciones específicas por sector vinculadas con la reforma en el gasto público. Antes de ahondar en esos aspectos, la siguiente sección repasa las condiciones fiscales generales y la sustentabilidad de la deuda en el país. 12 35. Las perspectivas de sustentabilidad fiscal en Paraguay en el mediano plazo han mejorado significativamente en los últimos dos años como resultado de los esfuerzos del actual Gobierno para una mejor gestión fiscal e implementación de reformas de amplio espectro. La lista de logros del Gobierno desde fines de 2003 es admirable. La recaudación de impuestos ha aumentado cerca de 3 puntos porcentuales del PIB (de 9,2 por ciento del PIB en 2002 a 12,1 por ciento en 2004) en gran medida como resultado de los esfuerzos realizados para mejorar la administración tributaria. Los gastos corrientes y totales bajaron 1,4 y 2,5 puntos porcentuales del PIB, respectivamente, entre 2002 y 2004, como resultado de la aprobación de presupuestos austeros respaldados por prácticas estrictas de gestión de caja, lo que incluyó medidas políticamente difíciles como el congelamiento de los salarios nominales del sector público. 36. El resultado ha sido un cambio significativo en la posición fiscal de déficit a superávit. Entre 2002 y 2004, el balance fiscal total mejoró de -2,3 por ciento del PIB a 1,9 por ciento en el Gobierno Central y de -3,1 a 2,4 por ciento del PIB en el Sector Público Consolidado. Los balances primarios pasaron de -1,7 a 2,7 por ciento del PIB y de -1,3 a 3,6 por ciento del PIB en el Gobierno Central y Sector Público Consolidado, respectivamente (Figura 2). La razón de la deuda pública externa/PIB bajó de 42,9 por ciento del PIB en 2002 a una cifra estimada de 36 por ciento en 2004. El Gobierno pudo cumplir ordenadamente con los pagos del servicio de la deuda tanto a acreedores locales como externos como resultado de un apoyo renovado de los donantes (incluyendo el Banco) y los esfuerzos de reestructuración de deuda realizados en el 2003. Figura 2. Paraguay: Ingresos, Egresos y Balance Fiscal, 1990-04 21 4 19 3 17 2 Ingresos y Gastos 1 Balance Fiscal 15 0 13 -1 11 -2 9 -3 7 -4 5 -5 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Ingresos T ributarios Gastos T otales Balance Fiscal Nota: Los datos corresponden a la Administración Central. Fuente: Ministerio de Hacienda. 13 37. El Poder Ejecutivo, con amplio respaldo del Congreso y de la sociedad civil, pudo aprobar varias reformas importantes para comenzar a abordar retos de mediano plazo. Las mismas incluyeron una reforma del sistema de pensiones y jubilaciones, una reforma tributaria, del código aduanero y una ley para fortalecer el sistema financiero. La reforma del sistema de pensiones y jubilaciones de los empleados públicos (Caja Fiscal) fue aprobada en diciembre de 2003. La Caja Fiscal ha sido una de las principales causas del desequilibrio fiscal, ya que registraba un déficit que a menudo superaba el 2 por ciento del PIB. La reforma extiende el período de remuneraciones que se toma como base para el cálculo del beneficio jubilatorio, aumenta el aporte del 14 al 16 por ciento, incluye pagos adicionales (p. ej. horas extra) en la base remunerativa, reduce las tasas de reemplazo y algunas asimetrías entre los diferentes planes jubilatorios, aumenta gradualmente la edad y los años de aporte exigidos para acceder a una jubilación anticipada y elimina el pago del aguinaldo para los pensionados y jubilados.9 38. La reforma tributaria aprobada en junio de 2004 respalda las mejoras en la recaudación al fortalecer la administración tributaria, ampliar la base imponible del IVA, introducir un impuesto a la renta sobre las personas, y sobre los establecimientos agrícolas y al eliminar varios vacíos tributarios y exenciones, a la vez que reduce las tasas de impuestos sobre las sociedades del 30 al 10 por ciento en el término de dos años. Un nuevo código aduanero profesionaliza la administración de aduana, moderniza los procedimientos y fortalece la administración de gravámenes a los bienes importados. También otorga autonomía presupuestaria y administrativa a la Dirección de Aduanas, un elemento que resulta clave para el éxito de la reforma administrativa. 39. En lo que respecta al sector financiero, en diciembre de 2003 se sancionó una ley que intenta resolver un riesgo contingente clave para el Gobierno y la economía al introducir una moderna resolución bancaria y un sistema de garantía de depósitos financiado por el sector privado. Se ha enviado al Congreso una ley complementaria para mejorar el buen gobierno y la composición de capital de las instituciones financieras a través de revisiones a la ley general de banca, así como también leyes para reestructurar las instituciones financieras públicas. 10 40. Se han alcanzado importantes logros en un corto plazo respecto del ordenamiento de las cuentas públicas paraguayas. No obstante, si bien el análisis de sustentabilidad de la deuda sugiere que es posible alcanzar los superávit primarios necesarios para estabilizar la deuda pública a niveles manejables, si se continúa con las actuales políticas de prudencia fiscal y reforma estructural, dicho análisis también muestra que existe poco espacio fiscal para una expansión del gasto. Dado el limitado acceso de Paraguay a los mercados de capitales internacionales, las significativas necesidades de inversión del país en servicios sociales y de infraestructura básica, esenciales para alcanzar y sostener altas tasas de crecimiento económico, tendrán que financiarse en gran medida con mayores 9 El aguinaldo fue reinstaurado para el ejercicio 2005 y existe un proyecto de ley en el Congreso que propone reestablecerlo en forma definitiva. El proyecto de ley introduciría un aporte del 16 por ciento sobre los aguinaldos de los trabajadores en actividad y una reducción del aguinaldo cobrado por los pensionados y jubilados. 10 La reforma de la banca pública de segundo piso fue aprobada por el Congreso en julio de 2005. 14 ingresos y complementarse con mejoras en la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos. En consecuencia, sería particularmente importante garantizar que se materialicen los ingresos potenciales vinculados con la reforma tributaria recientemente sancionada. Otro tema clave en las actuales finanzas públicas paraguayas es el subsidio indiscriminado al consumo de gasoil. Este subsidio, que supera el 1 por ciento del PIB, se otorga a expensas de mayores recursos para servicios sociales e infraestructura, sectores que son clave para el crecimiento y la reducción de la pobreza. Opciones de Política Gastos Corrientes 41. Una de las claves de la sustentabilidad fiscal en Paraguay es el control del crecimiento del gasto corriente, manteniéndolo o reduciéndolo como proporción del gasto total y del PIB. Desde comienzos de la década del 90, la dinámica financiera del sector público en general, y la del Gobierno Central en particular, ha estado signada en gran medida por un persistente aumento en el gasto corriente. Durante los ’90, tanto el gasto corriente total como el gasto salarial crecieron mucho más rápido que el PIB, y recién en el año 2001 sufrieron una significativa desaceleración (Figura 3). Los gastos corrientes del Gobierno Central casi llegaron a duplicarse (de 8,3 por ciento del PIB en 1990 a 16,2 por ciento en 2000), contrayéndose de allí en adelante hasta alcanzar un nivel de 12,5 por ciento del PIB en 2004. El gasto salarial se incrementó a más del doble en la década del 90, de 3,2 por ciento del PIB en 1990 a 8,9 por ciento en 2000, y de ahí en adelante ha caído al 7 por ciento del PIB. Sin embargo, parecería que esta significativa reducción en el gasto total como porcentaje del PIB que tuvo lugar desde 2001 sería difícil sostener, ya que se basó en gran medida en el congelamiento de los salarios nominales (Figura 4). Un curso de acción prudente indicaría no aumentar los salarios hasta tanto estén garantizados los ingresos adicionales. Figura 3. Paraguay: Crecimiento del PIB vs. Crecimiento del Gasto Corriente 50 40 30 20 10 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 -10 Gasto Corriente Salarios PIB Fuente: Indicadores Mundiales de Desarrollo, Ministerio de Hacienda y FMI 15 Figura 4. Paraguay: Gastos, % de PIB 30 25 20 15 10 74% 79% 75% 77% 78% 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 Gasto Corriente Gasto de Capital Fuente: Ministerio de Hacienda y FMI. 42. Resulta urgente modernizar las prácticas de gestión de personal. La gestión eficaz de los gastos de personal resulta crítica tanto para mantener la disciplina fiscal agregada como para garantizar la prestación eficiente de servicios públicos. Si bien el monto del gasto del Gobierno Central no es muy alto en comparación con el de otros países de la región, más de tres cuartos del gasto actual está destinado al pago de sueldos y jubilaciones de empleados (Caja Fiscal). Si bien comenzó en un nivel bajo, la nómina de empleados públicos se triplicó del 3 al 9 por ciento del PIB entre 1990 y 2000 después de la liberalización política de comienzos de década que trajo consigo grandes aumentos en los salarios y en el número de docentes, profesionales de la salud y personal militar y fuerzas de seguridad. La Constitución de 1992 también creó nuevas instituciones, tales como la Contraloría General de la República, la Fiscalía General y las Gobernaciones. A medida que aumentaba la contratación pública a mediados de los ’90, el servicio civil crecía considerablemente. El congelamiento del salario nominal redujo los gastos de personal del Gobierno Central a 7 por ciento del PIB en 2004, si bien dicho congelamiento pueda ser insostenible.11 Es poco probable que aumentos en el empleo del sector público y en los salarios, incluso en los sectores sociales, resulten en una mejora en los servicios, a menos que estén acompañados por el fin de las contrataciones discrecionales, incentivos para mejorar el rendimiento y mecanismos para que el personal tenga que rendir cuentas por su conducta y desempeño. 43. Sería importante realizar un monitoreo permanente sobre las jubilaciones y los pasivos contingentes vinculados con ellas. Los déficit en el sistema de jubilaciones y pensiones públicas aportaron alrededor de 2-2,5 puntos porcentuales del PIB al déficit 11 Sin embargo, a pesar del congelamiento salarial, la evidencia anecdótica indica que habrían existido aumentos salariales encubiertos a través de medidas tales como la reclasificación de personal y el otorgamiento de beneficios adicionales y complementos remunerativos. 16 fiscal en los últimos años. La reforma de la Caja Fiscal aprobada a fines del 2003 ha logrado reducir este déficit, aunque el mismo sigue siendo sustancial, ya que en el año 2004 superaba el 1,5 por ciento del PIB. Las actuales dificultades de la Caja Bancaria, con sólo 2.800 jubilados y demás beneficiarios y 4000 aportantes activos, pueden costarle al Gobierno entre 0,2 y 0,3 por ciento del PIB por año, monto que resulta equivalente al presupuesto total para los programas de mitigación de la pobreza. Esto ilustra la importancia de abordar los problemas de las jubilaciones en forma decisiva. Como en poco tiempo las reservas no serán suficientes para cubrir los pagos de jubilaciones,12 una gestión eficaz de la Caja Bancaria por parte del Ministerio de Hacienda (MH), que incluya el establecimiento de una comisión para intervenir la entidad, la auditoría de las reservas y pasivos existentes y la afiliación de actuales beneficiarios y aportantes al IPS (para el sector privado), podría ser un paso importante a implementar en el futuro. Gastos de Capital 44. Las dificultades fiscales han llevado a un recorte significativo del gasto público en inversión. Mientras que el gasto total ha caído en términos del PIB desde 2000, el gasto de capital ha caído a mayor velocidad, dada la dificultad de reducir el gasto en salarios. Por ejemplo, las empresas públicas actualmente generan un superávit de entre 0,5 y 1 por ciento del PIB, contribuyendo significativamente al superávit del sector público consolidado. En gran medida, esto resulta de sus inadecuados niveles de inversión. 45. Paraguay se beneficiaría significativamente si realizara un esfuerzo coordinado por tratar con la comunidad de asistencia al desarrollo como un conjunto. El gasto de capital en Paraguay ha estado atado a la disponibilidad de préstamos externos como consecuencia de que el gasto corriente insume el grueso de los ingresos corrientes. La vasta mayoría de la inversión pública (y el 85 por ciento de la inversión en activos fijos del Gobierno Central) se ejecuta con financiamiento externo. Aún así, Paraguay nunca ha convocado ni se ha beneficiado de una reunión general de socios del desarrollo y hasta el momento ha preferido tratar con cada uno de ellos por separado. Esto en parte explica las demoras endémicas en la implementación de proyectos y la baja calidad en su ejecución. Un estudio del Ministerio de Hacienda realizado en el 2003 mostró que entre 1998 y 2003 sólo el 30 por ciento de los proyectos financiados con préstamos externos y el 25 por ciento de los financiados con donaciones se ejecutaron según lo programado. Otros factores que explican las demoras en la implementación incluyen: la falta de coordinación entre el proceso presupuestario y las políticas de endeudamiento, lo que resulta en una escasez de financiamiento de contraparte; un largo y complejo proceso de aprobación de préstamos dentro del Gobierno, que particularmente incluye largas demoras en el proceso de aprobación de préstamos por parte del Congreso; un proceso presupuestario distorsionado que resulta en un severo racionamiento de caja durante el año, y que deriva en demoras en la ejecución de proyectos; y la falta de capacidad técnica en la implementación y supervisión de proyectos. 12 Es probable que las reservas ya resulten insuficientes para cubrir los pagos en julio de 2005. La Caja Bancaria ya ha comenzado a vender sus activos para hacer frente a sus necesidades de efectivo. 17 46. Paraguay podría hacer mejor uso de los recursos de los donantes a través de una mejor planificación sectorial. En Paraguay, los préstamos para proyectos suelen reflejar las prioridades y estrategias de los acreedores, quienes pueden tener intereses opuestos u objetivos superpuestos entre si. Esta situación resulta de políticas de deuda pública que han respondido en gran medida a requerimientos de financiamiento a corto plazo y no a una estrategia a largo plazo para financiar el desarrollo o planificar estratégicamente el gasto social y de infraestructura (ver la sección sobre gestión de deuda más adelante). Ingresos 47. El sistema de ingresos de Paraguay se basa principalmente en impuestos al consumo y en regalías derivadas de la generación de energía eléctrica. En los últimos cinco años, los ingresos totales han promediado alrededor del 20 por ciento del PIB. Si bien los ingresos tributarios son bajos en comparación con otros países de la región, Paraguay tiene la suerte de que los ingresos no tributarios, particularmente las regalías, aportan un monto significativo a las arcas del Estado (Figura 5). Los ingresos no tributarios más importantes de la Administración Central son las regalías provenientes de las represas hidroeléctricas de Itaipú y, en menor medida, Yacyretá, (más del 20 por ciento de los ingresos totales) y los aportes jubilatorios a la Caja Fiscal (6 por ciento del total de ingresos)13, seguidos por las transferencias de otras entidades gubernamentales, en particular de las empresas públicas (2,5 por ciento de los ingresos totales en 2004). Estas últimas han mostrado un comportamiento errático y han estado considerablemente por debajo de los montos altos y poco realistas incluidos en el presupuesto. Figura 5. Ingresos Tributarios y No Tributarios, % de PIB 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Ingresos T ributarios Caja Fiscal Itaipu/Yacyreta Otros Fuente: Ministerio de Hacienda y FMI. 13 En Paraguay las cuentas del Gobierno no incluyen aportes jubilatorios como impuestos. En el caso de la Caja Fiscal, los aportes jubilatorios no son aportes patronales genuinos, ya que sólo incluyen los efectuados por los empleados del Gobierno. El Gobierno, en su carácter de empleador, no “deposita” ningún apo rte en un fondo de jubilaciones. 18 48. Ingresos Tributarios. La razón ingresos tributarios/PIB ha aumentado en los últimos dos años, pero continúa siendo relativamente baja para la región. La recientemente aprobada reforma tributaria amplía la base imponible, grava con un régimen impositivo más eficaz a grandes establecimientos agrícolas, elimina importantes exenciones e introduce un nuevo impuesto a la renta de las personas. Dado que la ley se implementará en forma escalonada en los próximos 5 años, resulta crucial para la salud fiscal del país que se mantenga el impulso inicial de la implementación. Se estima que la ley proporcionará 0,5 puntos porcentuales del PIB a través de sus efectos directos durante el primer año de aplicación, y aproximadamente 1,3 por ciento del PIB en el 2010. 49. El éxito de la aplicación de la reforma tributaria dependerá en gran medida de la posibilidad de garantizar un respaldo operativo y financiero suficiente a las administraciones de impuestos y aduanas. Un nuevo código aduanero otorga autonomía administrativa y financiera a la Dirección Nacional de Aduanas y debería posibilitar la institucionalización de algunos de los grandes logros de la Dirección en términos del aumento de las recaudaciones en los últimos dos años. El proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo para el año 2005 incluyó una asignación del 1,5 por ciento de los ingresos tributarios a la Subsecretaría de Estado de Tributación del MH para que pueda efectuar la mejora que realmente necesita en términos de recursos humanos y procesos, pero este financiamiento fue rechazado por el Congreso. Es importante que se institucionalicen las recientes mejoras en la administración tributaria para evitar la dependencia excesiva de un entorno político favorable para obtener resultados y para garantizar que las mejoras perdurarán más allá del mandato de un Gobierno dado. 50. El Gobierno puede generar ingresos adicionales aumentando el impuesto al consumo de gasoil a niveles más en línea con los de países vecinos. El impuesto selectivo al consumo (ISC) sobre el gasoil fue reducido de 26 por ciento a 14 por ciento en agosto de 2004, como respuesta a las presiones políticas de los sectores de agricultura y transporte. Después de una serie de aumentos en 2005 y de un cambio en la base imponible, el impuesto selectivo al consumo se ubica ahora en el 18 por ciento.14 Sin embargo, el ISC sigue siendo significativamente más bajo que en otros países del MERCOSUR, donde los impuestos sobre el gasoil están en el rango del 30 por ciento (IVA incluido; el gasoil está exento del IVA en Paraguay). El incremento puede implementarse a través de un decreto del Poder Ejecutivo, sin recurrir al Congreso, y podría adicionar medio punto porcentual del PIB a los ingresos. El ISC al gasoil es un impuesto eficiente en términos de recaudación, ya que se paga a nivel mayorista al momento de la importación y existe poco margen para la evasión. Los gastos fiscales asociados con el subsidio al precio del gasoil son un tema relacionado. La eliminación de ese subsidio sumaría un punto porcentual del PIB a los fondos disponibles para gastos prioritarios, tales como inversión de capital y en bienes y servicios. 14 La base imponible también se modificó y ahora considera el precio al por mayor de PETROPAR en lugar del precio de venta al público del gasoil. Calculada como porcentaje del precio de venta al público (como se calculaba antes de los últimos cambios), la tasa del ISC es del 15 por ciento, aunque esta tasa cambia con los precios internacionales. 19 51. Es necesario que cualquier solución a largo plazo para la baja base imponible de Paraguay considere las causas de la informalidad. Si bien se espera que la reforma tributaria genere mejoras significativas tanto en la calidad como en la cantidad de los ingresos, la carga fiscal de Paraguay seguirá siendo baja en relación con otros países de la región. Esto es parcialmente atribuible a la gran informalidad de la economía, que se estima en casi el 50 por ciento. Empresas Públicas 52. El sector público de Paraguay incluye siete Empresas Públicas (EP): Petróleos Paraguayos (PETROPAR), la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), la Industria Nacional del Cemento (INC), la Administración Nacional de Navegación y Puertos (ANNP), la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (DINAC), la Compañía Paraguaya de Comunicaciones15 (COPACO (ex-ANTELCO)) y la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP (ex-CORPOSANA)). Estas dos últimas fueron reestructuradas en el 2002 y se transformaron en sociedades por acciones donde el Estado es titular del 99 por ciento de su capital y son definidas como concesiones operativas a largo plazo. Tienen mayor autonomía operativa y financiera que otras empresas públicas y sus presupuestos no necesitan la aprobación del Congreso. PETROPAR, ESSAP e INC enfrentan serias dificultades financieras, así como también las autoridades portuarias y aeroportuarias (ANNP y DINAC), aunque en menor medida (y considerando su reducido tamaño en términos relativos no representan un problema fiscal para el Estado en este momento). Sólo ANDE y COPACO muestran una posición financiera relativamente sólida. 53. A menudo las políticas del Gobierno hacia las EP han debilitado la capacidad de esas empresas de funcionar como proveedores eficientes de servicios. Los precios de bienes y servicios suministrados por las EP, en muchos casos fijados por debajo del costo marginal, son una de las claves de la mala situación financiera de las empresas (siendo la mala administración y las conexiones clandestinas a los servicios otras de las culpables). Al mismo tiempo, muchos de los costos de las EP fluctúan con el precio en dólares de los insumos. Esta ha sido una de las principales causas de los problemas financieros de ESSAP y PETROPAR. Otros requerimientos del Gobierno, tales como la provisión gratuita de ciertos servicios, p. ej. servicios de relevamiento geográfico y dragado de ríos de ANNP y servicios meteorológicos de DINAC, también reducen la competitividad de las empresas estatales. Además, se exige que las EP transfieran anualmente crecientes montos al Gobierno Central, lo que resulta incompatible con su carácter de empresas públicas y reduce su capacidad de aumentar las inversiones y mejorar la calidad y gestión de su dotación. 54. Los superávit fiscales generados por las empresas estatales resultan engañosos respecto de la situación financiera de dichas empresas y son insostenibles. A pesar de sus dificultades financieras, según se mencionó precedentemente, las empresas estatales en su conjunto generan superávit fiscal. Esto se debe en gran medida a los inadecuados niveles de inversión. Las excepciones son ANDE y COPACO, las 15 Telefonía fija. 20 compañías mejor administradas que han sido capaces de generar pequeños superávit y simultáneamente aumentar los niveles de inversión en los últimos años. El gasto total de capital de las empresas estatales ha caído aproximadamente 30 por ciento, del 2,5 por ciento del PIB durante el período 1995-2000 a 1,7 por ciento en 2001-04. 55. La estrategia del Gobierno de llevar a cabo auditorías independientes en las empresas públicas, seguida del desarrollo de planes de reestructuración a largo plazo, debería implementarse en forma completa y urgente. Es necesario que todas las empresas estatales inevitablemente sean reestructuradas, siendo PETROPAR, ESSAP e INC las que sufren los problemas más serios e inmediatos. Esto resulta importante por motivos fiscales y vinculados con la prestación de servicios. Mientras la privatización lisa y llana no se considera políticamente viable después del fallido intento de privatización de ANTELCO y CORPOSANA en 2002, el Gobierno está considerando diferentes opciones para la participación del capital privado (p. ej. en ESSAP y COPACO). Sustentabilidad de la Deuda 56. Paraguay tiene la fortuna de contar con una perspectiva relativamente benigna en cuanto a la sustentabilidad de su deuda pública. Es necesario proteger esta ventaja mediante mejores prácticas de gestión de deuda.16 A pesar de la progresiva acumulación de presiones fiscales durante la última década y del gran crecimiento de la razón deuda pública externa/PIB del Paraguay, esta razón sigue siendo relativamente baja (aproximadamente 35 por ciento del PIB para la deuda pública externa en 2004) cuando se lo compara con los otros países de la región. Cerca del 98 por ciento de la deuda pública externa fue contraída con instituciones multilaterales y bilaterales, lo que le ha permitido a Paraguay beneficiarse con condiciones de deuda muy favorables: el 60 por ciento de los préstamos fue tomado con un vencimiento a más de 15 años y el 30 por ciento fue tomado con una tasa anual fija de menos del 3 por ciento. Si bien el 65 por ciento de la deuda fue contraída a tasas variables, éstas son tasas concesionarias ofrecidas por los organismos multilaterales y bilaterales de crédito. La tasa de interés implícita que se pagó sobre la deuda pública externa en los últimos cinco años promedió el 2,8 por ciento anual. A fin de mantener la actual razón deuda/PIB, suponiendo un crecimiento del PIB del 3,5 por ciento y una tasa de interés promedio del 6 por ciento (es decir, suponiendo, como resulta probable, que las tasas de interés aumenten en el futuro cercano), Paraguay necesitaría alcanzar superávit primarios anuales de aproximadamente 1,1 por ciento del PIB.17 El superávit necesario bajaría a 0,9 por ciento del PIB si el crecimiento económico aumentara al 4 por ciento, y aumentaría a 1,8 por ciento del PIB si el crecimiento se contrajera al 2 por ciento. El superávit primario del Gobierno Central en 2003-04 promedió el 1,8 por ciento del PIB (con tasas de crecimiento del PIB de 2,6 y 2,9 por ciento, respectivamente). Por lo tanto, superávit primarios adecuados para estabilizar o disminuir la carga de la deuda pública constituyen una meta alcanzable si se 16 En este contexto, las recientes discusiones sobre la posibilidad de contraer grandes deudas bilaterales a altas tasas de interés deberían considerarse con cautela. 17 Sin embargo, un crecimiento del 3.5 por ciento del PIB resulta insuficiente para recuperar el terreno perdido durante la década del 90 en términos de ingresos per cápita. 21 mantienen las políticas que enfatizan la prudencia fiscal y el crecimiento económico. Sin embargo, existe poco margen para un ajuste al alza en los salarios a los empleados del Gobierno o aumentos en el gasto social o de infraestructura sin aumentos estructurales en los ingresos. 57. La deuda interna del sector público no financiero constituye el 20 por ciento de la deuda pública total y alrededor del 10 por ciento del PIB. El mayor deudor es el Gobierno Central, mientras que el mayor acreedor (80 por ciento de la deuda interna) es el Banco Central. Esta deuda se originó durante las crisis financieras de la década del 90 y en 2001-02. El resto de la deuda interna está en bonos del Gobierno emitidos en el mercado local. Si bien los bonos sólo representan aproximadamente el 5 por ciento de la deuda pública total de Paraguay, el Gobierno ha debido enfrentar serias dificultades en los últimos años para honrarla. 58. El principal riesgo que enfrenta Paraguay en términos de deuda pública (tanto externa como interna) es el de refinanciación. Se espera que durante los próximos cinco años las amortizaciones de deuda de Paraguay (excluyendo el pago de intereses) promedien los US$250 millones por año. Como las fuentes de financiamiento de Paraguay están bastante limitadas a préstamos de inversión de organismos multilaterales y bilaterales, se presenta un desafío claro en términos de capacidad para renovar el financiamiento de la deuda. El único año en el que los desembolsos por créditos superaron los US$200 millones fue 1999 con el “crédito chino” (un préstamo de US$400 millones de Taiwán, Provincia de China). En 2001-02, el Gobierno pudo acceder a financiamiento por montos equivalentes a sus necesidades en términos de amortización con colocaciones de bonos en el mercado local, si bien es poco probable que esta opción esté disponible hoy en día (al menos no a través de compras voluntarias de los bancos comerciales) debido a la renuencia de los inversores después de la grave recesión y crisis de liquidez de Paraguay durante 2002. Quizás Paraguay desee comenzar con el proceso de acceder al mercado local de capitales privados como una estrategia a mediano plazo (pero con una mejor capacidad de gestión de deuda en el sector público). Para lograr este objetivo, sería importante que el Gobierno adoptara un enfoque más estructurado de gestión de la deuda a fin de desarrollar un mercado interno para bonos del Gobierno.18 18 El Programa de Evaluación del Sector Financiero, actualmente en preparación, brindará opciones adicionales para mejorar el acceso al mercado. 22 59. Las funciones básicas en la elaboración del presupuesto son garantizar el control fiscal agregado, la asignación estratégica del dinero público a programas de Gobierno y la eficiente prestación de servicios públicos. En lugar de ser una herramienta para la planificación, determinación de prioridades y asignación disciplinada de recursos, el presupuesto en Paraguay suele ser un obstáculo para la gestión eficaz del gasto público, ya que constituye un conjunto rígido de instrucciones e instituciones que a menudo ofrece incentivos contradictorios a los actores que participan en el proceso. Asimismo, el proceso presupuestario suele utilizarse en gran medida - y a menudo en forma ineficaz - como herramienta fiscal de corto plazo, en detrimento de la eficaz y eficiente prestación de servicios. 60. Si bien es probable que la racionalización y modernización de varias normas jurídicas vigentes aporte beneficios, los problemas que afligen al proceso presupuestario no son generalmente el producto de un marco jurídico pobre cuando se lo compara con los otros países de la región. Las leyes de gestión financiera y presupuestaria de Paraguay son adecuadas en líneas generales, si bien existen varios problemas (ver más adelante). Una evaluación del sistema de administración financiera de Paraguay, que pone énfasis en las normas formales que rigen diferentes aspectos de la administración financiera y el proceso presupuestario, respalda esta conclusión general. 19 Aunque existen áreas importantes que podrían mejorarse, las calificaciones de Paraguay son comparables con las de algunos otros países de la región. Por lo tanto, el marco jurídico puede ser uno de los responsables por el mal funcionamiento del proceso presupuestario, pero no es el problema principal. A pesar de que se introdujeron ciertas mejoras en la legislación y el sistema de gestión financiera, el proceso presupuestario sigue siendo disfuncional. Existe una gran brecha entre las normas formales y el comportamiento real. Etapas del Proceso Presupuestario 61. Los problemas que existen en todas las etapas del proceso presupuestario de Paraguay afectan negativamente la posibilidad de alcanzar disciplina fiscal y eficiencia en la asignación de recursos y operaciones. En la etapa de elaboración, los problemas incluyen la falta de énfasis en la planificación y determinación de prioridades en el uso de los recursos. A esto tampoco contribuye la existencia de una plétora de leyes y reglamentos que agobian al proceso de elaboración del presupuesto y aumentan su rigidez sin agregar valor, ya que no hay capacidad para implementarlas. Entre ellas se incluyen leyes para la presupuestación por programas y por resultados, técnica presupuestaria base cero, requerimientos de la STP (Secretaría Técnica de Planificación) para la elaboración de Planes Operativos Anuales (POA) y Programas Anuales de Inversión (PAI), y el requerimiento del Ministerio de Hacienda para la presentación de los presupuestos por 19 El Marco de Medición de Desempeño del Sistema de Administración Financiera (PFM). Un borrador del Marco de Medición del Desempeño del Sistema de Administración Financiera ha sido elaborado por personal del Banco Mundial, FMI y la Secretaría de Información Financiera y del Gasto Público (PEFA). 23 organismo bajo tres escenarios diferentes. Otro problema importante es la estimación poco realista de ingresos en base de las cuales se espera que las entidades preparen sus presupuestos. Los ingresos fueron sistemáticamente sobrestimados en un promedio del 25 por ciento entre 1999 y 2002 (siendo las excepciones 2003 y 2004, cuando las mejoras en la administración tributaria generaron ingresos tributarios mucho mayores que los inicialmente proyectados). Una vez que las entidades presentan sus presupuestos dentro de las restricciones macroeconómicas definidas por el Ministerio de Hacienda, existe poca interacción entre el MH y los ministerios sectoriales.20 Dado el sistema altamente jerárquico de elaboración del presupuesto de Paraguay, el Ministerio de Hacienda consolida el presupuesto y realiza recortes y alteraciones según estima conveniente, generalmente con poca información sobre los programas y prioridades del sector correspondiente. Esto guarda coherencia con el énfasis en el presupuesto sobre la disciplina fiscal agregada en lugar de una asignación eficaz y eficiente de recursos. 62. Durante la aprobación del presupuesto por parte del Congreso, los problemas comienzan con la presentación por parte del Poder Ejecutivo del borrador del presupuesto con un excesivo nivel de detalle, que llega al nivel de partida presupuestaria. Esto, combinado con la capacidad e información limitadas del Congreso para analizar adecuadamente el presupuesto, genera numerosos cambios en la distribución de recursos entre y dentro de entidades y programas, donde se presta poca atención a la lógica general de la asignación de recursos o necesidades de prestación de servicios. Esto se ve exacerbado por el intenso lobby que ejerce la mayoría de los ministerios y entidades del Estado sobre los legisladores, el largo período con el que cuenta el Congreso para aprobar el presupuesto (casi cuatro meses) y el hecho de que conforme a la legislación paraguaya, el Congreso tiene facultades virtualmente ilimitadas para modificar el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo.21 El Congreso utiliza esta facultad para aumentar estimaciones de ingresos y de gastos corrientes, particularmente gastos de personal (si bien resulta interesante observar que el presupuesto global no siempre aumenta en montos significativos) y alterar la distribución de recursos dentro del presupuesto. 63. Como resultado de la falta de planificación en la etapa de elaboración y la cantidad de cambios introducidos durante la aprobación del presupuesto, el Ministerio de Hacienda se basa en la gestión de caja para controlar los gastos durante el año. Este es uno de los principales problemas en la etapa de ejecución. Programado en forma mensual e incluyendo a menudo recortes significativos a los recursos respecto del presupuesto aprobado, el plan de caja brinda poca certeza a las entidades respecto de los 20 Si bien los ministerios y demás entidades deben respetar las restricciones macroeconómicas impuestas por el Ministerio de Hacienda cuando ingresan sus proyectos de presupuesto en el Sistema Integrado de Programación Presupuestaria (SIPP), éstos también realizan pedidos “fuera del sistema” de recursos adicionales que superan los límites asignados por el MH. En 2003, por ejemplo, este tipo de pedidos representó un 30 por ciento adicional sobre el límite establecido. 21 Si bien existen leyes que intentan poner límites durante la etapa de aprobación del presupuesto, p. ej. que todas las interacciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se canalicen a través del Ministerio de Hacienda y que el Congreso sólo pueda aumentar recursos para gastos de capital y no para gastos corrientes, éstos son pasados por alto con el argumento que como Paraguay no tiene “Leyes Orgánicas”, ninguna ley puede restringir leyes posteriores, incluso la de presupuesto. 24 recursos que tendrán disponibles durante el año. Esto es particularmente perjudicial para la planificación y ejecución de gastos de capital. Mientras la lógica subyacente de la gestión de caja es la de asegurar el control fiscal, históricamente los planes de caja no han sido capaces de garantizar resultados fiscales. En el pasado las entidades no registraban sus compromisos, generando una “deuda flotante” con los proveedores y demás acreedores que escapaba al control del Ministerio de Hacienda. 22 Por ley, esta deuda flotante debe ser pagada durante los primeros dos meses del año siguiente, lo que consume el grueso de los recursos de muchas entidades asignados para esos meses y en realidad demora la implementación de los programas del año en curso hasta marzo. Además de las incertidumbres generadas por la gestión de caja, la falta de planificación inicial en el presupuesto y los cambios introducidos por el Congreso a la distribución de los recursos del tesoro generan la necesidad de reprogramar las partidas presupuestarias y de pedir ampliaciones al presupuesto durante el año. Los procesos para aprobar las ampliaciones y reprogramar el gasto son largos y burocráticos y aumentan aún más la falta de previsión respecto de los recursos disponibles para los organismos encargados de la ejecución. 64. La etapa de control y evaluación es la menos desarrollada del proceso presupuestario. En Paraguay, el control y la evaluación se centran casi exclusivamente en auditorías financieras tipo ex post realizadas por la Contraloría General de la República (CGR) en lugar de una evaluación de resultados y productos. Esto es típico de muchos países; en general se suele partir de una preocupación inicial por los resultados financieros que con el tiempo evoluciona a un interés por los resultados y programas institucionales. Se están realizando algunos esfuerzos iniciales para pasar a la evaluación de resultados, tales como la creación de un departamento en el Ministerio de Hacienda para controlar los resultados de programas vinculados con el presupuesto (Departamento Gestión por Resultado). Esta tarea se hace particularmente difícil en Paraguay debido a las características del proceso presupuestario descrito anteriormente que afectan no sólo a la asignación de recursos, sino también a los objetivos institucionales y de programas. Proceso Presupuestario y Resultados 65. El sistema presupuestario paraguayo, caracterizado por la formulación del presupuesto partida por partida, tiene la ventaja teórica de que favorece la prudencia fiscal a través del control del gasto público y el resguardo de los bienes públicos. Sin embargo, en la práctica, el proceso presupuestario no ha logrado garantizar el control fiscal agregado. En once de los últimos catorce años, las cuentas públicas del Gobierno Central registraron déficit y en 6 de esos años el déficit superó el 1 por ciento del PIB. La excesiva rigidez y una mala estructura de incentivos para garantizar el control fiscal anulan las ventajas que pueda tener el proceso presupuestario y conducen a problemas en todas las etapas del proceso. Estos problemas afectan a los tres objetivos clave del proceso presupuestario: (i) control fiscal agregado, (ii) asignación estratégica de recursos, y (iii) prestación eficiente de servicios. 22 Paraguay está comenzando a implementar la contabilización de los compromisos como parte del SIAF. Actualmente se limita a la Administración Central. 25 66. Disciplina Fiscal Agregada. La ausencia de planificación por parte de las entidades del sector público en la elaboración del presupuesto, en combinación con normas rígidas y una coordinación deficiente con el Ministerio de Hacienda durante la consolidación del presupuesto, crea incentivos para inflar los pedidos de recursos como forma de aumentar la flexibilidad y el espacio para operar durante la ejecución del presupuesto. Como resultado de esto se elaboran presupuestos pocos realistas, menos viables aún debido a estimaciones de ingresos poco razonables, aumentos determinados por el Congreso durante el debate legislativo del presupuesto y adiciones presupuestarias aprobadas durante el año. Esto se refleja en los altos niveles de sub-ejecución del presupuesto (Tabla 1). Tabla 1. Presupuestos y Ejecución Presupuestaria, en miles de millones de guaraníes y porcentaje 1 2 3 4 Ejecución Presupuestaria Proyecto Ley Presup. + Presup. Ley del Presup. Presupuesto Año 4/1 4/2 4/3 (Poder Presupuesto Suplementari Ejecutado Ejecutivo) os 2000 14469 15518 15646 11516 79.6% 74.2% 73.6% 2001 15240 13790 15358 11300 74.1% 81.9% 73.6% 2002 15114 14794 15307 12465 82.5% 84.3% 81.4% 2003 15753 15546 18246 13761 87.4% 88.5% 75.4% 2004 16844 17112 18915 13866 82.3% 81.0% 73.3% Fuente: Ministerio de Hacienda. 67. Los incentivos para involucrarse en el proceso de planificación del presupuesto se ven sustancialmente debilitados como consecuencia de los cambios que el Ministerio de Hacienda y el Congreso introducen a los presupuestos de las entidades. Se da entonces una situación de presupuesto repetitivo23 durante la etapa de ejecución, en la que se introducen gran cantidad de modificaciones a la ley originalmente aprobada (Tabla 2). En parte, como consecuencia de los problemas vinculados con las etapas de planificación y aprobación del presupuesto y de los deficientes sistemas de información (p. ej. la falta de contabilización de compromisos), se recurre a la gestión de caja. Esto también conduce a una significativa sub-ejecución del presupuesto en la mayoría de las áreas, a excepción de la de pagos rígidos, como sueldos y jubilaciones.24 El resultado de un presupuesto poco realista y la gestión de caja es un presupuesto diferido, en el cual erogaciones necesarias tales como gastos de mantenimiento de inversión o cancelación de pasivos (por ejemplo, facturas adeudadas), no reciben fondos a fin de reducir el déficit aparente. 23 El presupuesto repetitivo hace referencia a la reformulación del presupuesto durante el ejercicio a través de frecuentes modificaciones y complementos. 24 Sin embargo, debería señalarse que la sub-ejecución también resulta de la falta de capacidad de ejecución. 26 Tabla 2. Modificaciones a la Ley de Presupuesto (2000-04) Medida / Fin 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 /3 Total Ley Presupuestos Suplementarios o 16 18 29 29 124 79 88 79 462 Reducciones Decreto Transferencia de recursos entre 141 163 439 229 248 169 204 160 1,753 programas y cambios en fuentes de financiamiento Resolución Transferencia de recursos dentro del 499 470 100 127 166 329 337 180 2,208 mismo programa Total1/ 656 651 568 385 538 577 629 419 4,423 No. de Partidas de Gasto Modificadas 11,484 10,434 6,945 5,046 9,412 7,825 9,106 6,840 67,092 No. de Partidas de Ingreso Modificadas 2,627 9,833 8,660 11,422 10,007 8,128 11,676 7,098 69,451 Source: J.A Alvarez Palacio (2004) /1 Excluye cambios al Anexo de Personal y programa financiero /2 Datos al 31 de octubre del 2004 68. La asignación estratégica de recursos hace referencia a la capacidad de asignar recursos conforme a los objetivos estratégicos fijados por el gobierno y a la determinación de prioridades entre pedidos que compiten por recursos escasos; esto implica un alto grado de coherencia entre los presupuestos originales y los gastos reales. En Paraguay, según se expuso más arriba, existe una brecha importante entre los presupuestos originales y el gasto real. Las prioridades del gobierno no están claras debido a la carencia de una planificación eficaz y a una creciente asignación de recursos a salarios a expensas de otras áreas importantes. Recurrir a la gestión de caja reduce los incentivos y la capacidad de comprometerse con la asignación estratégica de recursos. Prevalece el presupuesto a corto plazo por sobre la programación plurianual de recursos, sin considerar las implicancias a mediano plazo. Esto particularmente afecta los gastos de inversión. A pesar de que la mayoría de los proyectos de inversión pública se financian con recursos externos, que casi siempre se ejecutan durante un período superior a un año, los fondos se presupuestan anualmente y se reciben mensualmente a través del Plan de Caja. 69. El presupuesto de enclaves es otra práctica que reduce la eficacia de la asignación estratégica de recursos. Esta práctica hace referencia a los esfuerzos por proteger ciertas prioridades a través del uso de fondos especiales y demás mecanismos para separar estas prioridades del resto del presupuesto. Si bien en Paraguay el presupuesto de enclaves existe en cierta medida (p. ej. disposiciones para asignar el 20 por ciento del gasto total a educación y un mínimo de 3 por ciento para la Justicia) aún no constituye un problema grave. Esto quizás sea el resultado de la existencia de recursos institucionales (recursos propios generados por actividades comerciales en diversas entidades) que no están sujetos a las mismas restricciones presupuestarias que los recursos del Tesoro.25 Sería importante evitar la creación de enclaves (a menudo 25 En Paraguay, los recursos del Tesoro se denominan “Fuente 10” o FF10, los recursos de créditos externos, “Fuente 20” o FF20, y los recursos institucionales, “Fuente 30” o FF30. 27 respaldados por organizaciones internacionales) para no aumentar aún más el nivel de rigidez del presupuesto. 70. Prestación eficiente de servicios. Si bien esta es un área sumamente difícil de juzgar o cuantificar, existen varias indicaciones que señalan que sería posible mejorar en forma significativa la eficiencia en la prestación de servicios en Paraguay. El proceso de reasignar recursos entre o dentro de unidades de gastos según sea necesario es burocrático e insume mucho tiempo. La transferencia de recursos presupuestados a las unidades de gastos es poco confiable y predecible debido al uso frecuente de la gestión de caja. No existe un incentivo para concentrarse en objetivos estratégicos o de desempeño, los administradores tienen poca flexibilidad y no se los considera responsables por el desempeño, y existe poca información sobre desempeño y costos. Si bien las auditorías externas en general son oportunas, no resultan especialmente eficaces para garantizar la eficiencia, ya que la atención se concentra en auditorías contables y muy poco se ha hecho en términos de auditorías de desempeño o control y evaluación de resultados. Sin embargo, cabe destacar que en los últimos años ha habido un desarrollo positivo importante en cuanto a mejoras en la transparencia del proceso de compras y contrataciones del sector público. 71. La prestación eficiente de servicios en Paraguay se ve entorpecida por el gasto compensatorio, donde el empleo público crece agigantadamente pero el salario público real desciende. El peso del gasto en personal, transferencias y servicio de la deuda hace que se restrinjan los fondos disponibles para otras áreas clave como la compra de bienes y servicios y la inversión pública. Esto contribuye a una productividad decreciente que se ve exacerbada por la existencia de empleados fantasma, falta de inversión adecuada en capacitación y tecnología y malas condiciones de trabajo en términos generales. 72. La eficiencia operativa se reduce por la existencia de arreglos informales paralelos a las normas formales. Mientras el control del gasto está sumamente centralizado y existen normas detalladas respecto del empleo público, compras y demás partidas de gastos, estos controles formales son frecuentemente violados en la práctica. Los acuerdos informales establecen cómo opera el Gobierno, cómo se incorpora o asciende a los empleados públicos, cómo se determina su escala salarial y cómo se efectúan las compras y contrataciones. Cuando las reglas formales son impracticables y el gobierno funciona a través de prácticas informales el nivel de corrupción aumenta, aunque frecuentemente no sea ni detectada ni denunciada. Opciones de Política 73. Fortalecer la etapa de elaboración del presupuesto. Una de las conclusiones que surgen al considerar los temas presupuestarios de Paraguay es que para mejorar el proceso es necesario generar incentivos para que los agentes intervinientes consideren más seriamente la etapa de elaboración del presupuesto. Esto puede lograrse reduciendo las posibilidades de cambios significativos al proyecto de presupuesto en las etapas de aprobación y ejecución. Las siguientes opciones de políticas podrían ayudar a abordar este tema. 28  Evitar los contactos directos entre las entidades ejecutoras del gasto y los legisladores, fortaleciendo la función del Equipo Económico y el Gabinete Social en el proceso de elaboración del presupuesto dentro el Ejecutivo. Esto ayudaría a alcanzar una mayor cohesión interna dentro del Poder Ejecutivo en relación con el proyecto de ley de presupuesto que se presenta al Congreso y limitaría la cantidad de cambios efectuados por el Legislativo. La participación directa del Presidente de la Nación en el establecimiento de las restricciones y lineamientos generales del presupuesto anual otorgaría mucho más peso a este proceso (como ocurrió durante la elaboración del presupuesto 2003, en el que - por orden del Presidente - prácticamente no existió lobby hacia el Congreso por parte de miembros del Poder Ejecutivo).  Establecer acuerdos anuales entre el Poder Ejecutivo y el Congreso que definan tanto el monto total del presupuesto como los niveles de ingresos, y mejorar la calidad de las proyecciones de ingresos. Dichos acuerdos podrían celebrarse antes de que comience el debate parlamentario. La implementación del proceso de aprobación presupuestaria en dos etapas ha sido exitosa en varios países desarrollados (p. ej. Suecia); primero se aprueban los montos globales y luego los presupuestos sectoriales. Si existe suficiente respaldo político, el establecimiento de dichos acuerdos marco anuales sería una herramienta útil para alcanzar una mayor disciplina durante el debate parlamentario del presupuesto. Contar con proyecciones de ingresos más realistas ayudaría en la elaboración de presupuestos más realistas. 74. Mejorar la calidad y aplicación de la etapa de aprobación del presupuesto.  Modificar la presentación del presupuesto desglosado por partida a un presupuesto por programas y sectores. Esto ayudaría a limitar los cambios efectuados por el Congreso y reducir la cantidad de modificaciones que resultan necesarias durante la ejecución del presupuesto. La agregación también podría aplicarse al Anexo de Personal que se aprueba anualmente con la ley de presupuesto, ya que éste incluye un alto nivel de detalle donde se desglosa cada uno de los cargos y su correspondiente remuneración. Obviamente se trata de un tema políticamente contencioso que requeriría respaldo desde el más alto nivel del Gobierno. El cambio a una presentación más agregada del presupuesto podría equilibrarse con mejor información al Congreso sobre programas y prioridades generales.  Considerar la reducción del plazo con el que cuenta el Congreso para analizar el presupuesto. El Congreso estudia y debate la ley de presupuesto durante casi cuatro meses (entre el 1° de septiembre y el 20 de diciembre de cada año). Además de reducir el plazo disponible para realizar lobby y “concesiones”, un plazo más corto de aprobación (que finalizara, por ejemplo, el 20 de noviembre) permitiría que los organismos del Poder Ejecutivo se prepararan mejor para el año siguiente. Una opción sería reducir en un mes el plazo que 29 tiene la Comisión Bicameral para analizar el presupuesto: en lugar del período del 1° de septiembre al 30 de octubre, del 1° al 30 de septiembre.  Mejorar la calidad de la información sobre el presupuesto con la que cuenta el Congreso. Esto puede lograrse estableciendo una oficina de presupuesto apartidaria en el Congreso dotada con personal profesional. De esta manera se compensaría parcialmente la reducción del período con el que cuenta el Congreso para considerar el proyecto de presupuesto y al fortalecer la capacidad técnica dentro del Congreso podría elevarse significativamente el nivel del debate en torno a la aprobación del presupuesto. La existencia de relaciones más estrechas entre el Ministerio de Hacienda y el Congreso también beneficiaría a la etapa de aprobación del presupuesto. Tal como se señaló en el Análisis Institucional y de Gobernabilidad (IGR) de Paraguay,26 la mayoría de los legisladores (60 por ciento) consideran que su relación con el Ministerio de Hacienda es mala, y se quejan de que el Poder Ejecutivo les brinda información inadecuada durante el proceso de aprobación del presupuesto. El Ministerio de Hacienda podría optar por la preparación de información de más fácil acceso para los legisladores, basada en las necesidades y requerimientos de información de los mismos, a fin de transmitir las prioridades y limitaciones presupuestarias del Ministerio de Hacienda. Esto ayudaría a generar un entorno institucional más estable para el debate, reemplazando el lobby ad-hoc y los intereses individuales. 75. Aumentar la previsibilidad de la disponibilidad de los recursos durante la ejecución del presupuesto. En este caso, las opciones incluyen acciones para:  Aplicar el decreto (Nº 8127, artículos 46-52) que dispone el establecimiento de planes de caja trimestrales con desembolsos mensuales. Aún mejor sería el desembolso bimestral o trimestral de los fondos, si bien esto requeriría una mejora significativa en los mecanismos de control interno. Como alternativa, podría implementarse un plan piloto para ciertas categorías de gastos, tales como gastos de inversión, en entidades seleccionadas.  Simplificar los procedimientos para re-asignar recursos dentro de programas. Asimismo podría introducirse la posibilidad de re-asignar recursos entre los programas de cada entidad. Los cambios en las fuentes de financiamiento aún requerirían la aprobación externa, como para cualquier aumento en los gastos de personal. Como esta mayor flexibilidad para re-asignar fondos podría debilitar el incentivo para una mejor planificación, para su implementación sería necesario reforzar el control y la evaluación. Este mayor control por parte de los organismos ejecutores sobre sus recursos podría utilizarse como incentivo para que se de más importancia a las etapas de control y evaluación. 26 Banco Mundial, 2005, Breaking with Tradition: Overcoming Institutional Impediments to Improved Public Sector Performance, Informe No. 31763-PY. 30  Simplificar los mecanismos para utilizar recursos institucionales, (FF30) sin comprometer la transparencia y la rendición de cuentas. Para solucionar el tema de las demoras en las transferencias de recursos del Ministerio de Hacienda a las entidades ejecutoras podría implementarse la acreditación automática de los propios recursos generados por cada institución, en lugar de solicitarlos a través del Plan de Caja. Los fondos podrían continuar siendo remitidos al Tesoro a fin de asegurar el cumplimiento de los procedimientos de contabilidad y gestión financiera correspondientes. 76. Mejorar la calidad del control y monitoreo del uso de los recursos. Además de la necesidad de introducir mejoras en la planificación y preparación del presupuesto, otra conclusión que puede extraerse de lo anteriormente expuesto es la necesidad de mejorar significativamente el control y la evaluación. A continuación se mencionan algunas opciones para este fin.  Introducir la presupuestación de compromisos en todo el sector público . Paraguay ha realizado un gran progreso al comenzar a implementar la contabilización de compromisos como parte de su Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Sin embargo, esta práctica actualmente se limita a la Administración Central. La introducción de la contabilidad en base a compromisos en todas las entidades del sector público no sólo mejoraría la gestión de los gastos y la disciplina fiscal, sino que también daría más peso a la planificación tipo ex-ante.  Fortalecer las unidades de monitoreo, control y evaluación del Ministerio de Hacienda y de las entidades ejecutoras. La calidad de los procedimientos externos de control financiero y de evaluación en Paraguay es razonable (si bien se podría hacer mucho para mejorar el entorno de control y seguimiento de los resultados de dicho monitoreo).27 Sin embargo, resulta necesario reforzar las auditorías internas para poder mejorar el proceso presupuestario y alcanzar eficiencia y eficacia en el gasto. 77. Más allá de las opciones señaladas anteriormente, podrían introducirse varias modificaciones que - si bien actualmente resultan prematuras - serían posibles en el mediano plazo.  Implementación de un marco de presupuestación plurianual. La ausencia de un marco de presupuestación plurianual reduce la previsibilidad de las finanzas públicas, particularmente en el caso de gastos ejecutados a lo largo de varios ejercicios fiscales, como sucede con la mayoría de los gastos de inversión. El desarrollo de un marco plurianual podría considerarse una vez que se cuente con un adecuado proceso anual de presupuestación. 27 Banco Mundial, 2004, Paraguay Country Financial Accountability Assessment, Informe Nº 30084-PY. 31  Implementación gradual de reglas fiscales. Antes de la introducción de reglas fiscales, es importante comenzar a establecer las condiciones necesarias para su implementación, con las que Paraguay no cuenta en la actualidad. No obstante, teniendo en cuenta el registro fiscal positivo de los últimos dos años, la implementación gradual de reglas fiscales en el mediano plazo se vislumbra como posible. Este proceso podría iniciarse con acuerdos anuales entre el Poder Ejecutivo y el Congreso que fijaran el monto total del presupuesto anual a aprobar, así como los niveles de ingreso esperados.  Presupuesto por resultados. La introducción de presupuestos por programas, por resultados y de base cero en forma prematura, y en gran medida meramente formal, ha llevado a una disociación de los procesos productivos y la planificación presupuestaria. En consecuencia, resulta prioritario restablecer el vínculo entre los presupuestos y la prestación de servicios. Una buena práctica de gestión del gasto público es que los gobiernos presupuesten los insumos antes que los productos, y los trabajos que deben realizarse antes que los resultados a alcanzar. En otras palabras, antes de embarcarse en metas y procedimientos presupuestarios más ambiciosos, es mejor “sentar una buena base” en primer lugar. Los programas piloto que se están estableciendo en diferentes ministerios con presupuestos por resultados constituyen un buen punto de partida para la introducción gradual de estos cambios. 78. Para mejorar la calidad de la totalidad del proceso presupuestario, la sociedad civil podría participar para garantizar un mayor nivel de transparencia. Para este fin, sería necesario poner mayor énfasis en la producción de información de fácil uso sobre los presupuestos y su ejecución por parte del Ministerio de Hacienda. Por ejemplo, el Ministerio de Hacienda posee una herramienta poderosa, el SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera), que le permite publicar información oportuna sobre la ejecución del presupuesto. No obstante, se debe destacar la diferencia entre información y datos. Para garantizar que los centros de investigación, organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas utilicen esta información, es necesario que también participen en las decisiones respecto de los formatos de presentación. 32 79. Dentro del análisis del gasto público de Paraguay, el empleo público es de fundamental importancia por el peso que tiene en las cuentas públicas y porque limita la capacidad del Estado para desempeñar su papel de regulador de la economía y prestador de servicios. El presente estudio hace un primer análisis del empleo en el sector público de Paraguay, y para ello se basa en el censo de funcionarios públicos recientemente publicado y en la Encuesta de Hogares de 2003. Se trata de tener una idea de la magnitud de los problemas relacionados con el empleo público y de ofrecerle al Gobierno una serie de opciones primarias para tener en cuenta en lo que seguramente será un largo proceso de reforma. Esto coincide con una mayor conciencia del Gobierno sobre la importancia del tema y con un resurgimiento de los intentos por encarar los problemas del empleo público en forma sistemática. Entre los pasos más recientes, podemos mencionar la finalización del censo de funcionarios públicos, la preparación de un proyecto de ley para la función pública, que reemplazaría a la ley actual (en este momento suspendida), los esfuerzos para racionalizar y fortalecer la Secretaría de la Función Pública (SFP), como también los esfuerzos realizados por algunas áreas del Gobierno para tratar de resolver los problemas del empleo. El informe, además, efectúa una comparación entre los salarios del sector privado y los del sector público. 80. El gasto de Paraguay destinado a sueldos y salarios excede ampliamente sus posibilidades, ya que tal categoría insume aproximadamente el 40 por ciento del total de sus erogaciones. El crecimiento del empleo público resulta en gran parte de la expansión de la agenda de políticas públicas durante los ’90, en particular en los sectores sociales, y específicamente en educación. Esto, sumado a mecanismos deficientes para controlar la dimensión del empleo público, dio como resultado un rápido crecimiento del gasto público en salarios. Una regla general básica es que el gasto salarial no debería superar el 25 por ciento del gasto total.28 Las erogaciones de Paraguay en salarios públicos son altas, tanto en cuanto proporción del gasto total (42,6 por ciento y 41,5 por ciento del gasto del Gobierno Central y del Sector Público Consolidado, respectivamente, en 2004, (Figura 6) como en términos de porcentaje del PIB (7 por ciento y 8,9 por ciento del PIB para el Gobierno Central y el Sector Público Consolidado, respectivamente, en 2004) (Figuras 7 y 8). En este sentido, Paraguay gasta mucho en comparación con los niveles latinoamericanos. El excesivo gasto en sueldos y salarios se produce a expensas de otras áreas críticas, tales como bienes y servicios necesarios para complementar el capital humano vinculado con la prestación de servicios, y las inversiones de capital (Figura 9). 28 Página web del Banco Mundial “Administrative and Civil Service Reform – Aggregate Employment and Wage Bill Concerns”: http://wwwl.worldbank.org/publicsector/civilservice/wageconcerns.htm 33 Figura 6. Paraguay: Salarios del Sector Público, % del Gasto Total 50 12 45 10 40 35 8 % del Gasto % del PIB 30 25 6 20 15 4 10 2 5 0 1990 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 % del Gasto % del PIB Fuente: Ministerio de Hacienda, FMI. Figura 7. Salarios del Gobierno Central Figura 8. Salarios del Gobierno Central % del Gasto Total, 2003-04 % del PIB, 2003-04 45% 12% 40% 10% 35% 30% 8% Promedio Regional 25% 6% 20% 15% 4% 10% 2% 5% 0% 0% Venezuela Nicaragua Honduras El Salvador Paraguay Rep. Dom. Chile Bolivia Haití Uruguay Uruguay Chile Nicaragua Ecuador Haití Honduras Venezuela Perú Paraguay Bolivia El Salvador Panamá Costa Rica Rep. Dom. Fuente: Banco Mundial, Indicadores Fuente: Banco Mundial, Indicadores Mundiales Mundiales de Desarrollo. de Desarrollo. 81. Si bien el número de empleados públicos creció rápidamente, con un aumento de más del 30 por ciento entre 1996 y 2004 (en cambio el PIB, en el mismo período, creció menos de 8 por ciento), el impacto fiscal del empleo en el sector público no deriva de la cantidad de empleados sino del nivel de los sueldos.29 Con relación al sector privado, los sueldos del sector público paraguayo son, en promedio, altos.30 Sin embargo, un análisis 29 La cantidad de empleados públicos de Paraguay no es excesiva cuando se compara con la de otros países de la región ni con relación a la población total (3 por ciento) o el empleo total (7,3 por ciento). 30 Un estudio de 1999 (Panizza, U., 1999, “Why do lazy people make more money?” Mimeografía, Banco Interamericano de Desarrollo) encontró que los empleados del sector público reciben una prima salarial de 17% respecto de sus pares del sector privado. Como este cálculo no se ajusta por horas trabajadas ni 34 más detallado efectuado para el presente estudio revela que la prima salarial del sector público desaparece en los niveles más altos. Precisamente en los niveles más altos de responsabilidad, los empleados del sector público reciben un sueldo mensual equivalente sólo al 40-60 por ciento del que reciben sus pares del sector privado,31 mientras que en niveles más bajos la prima salarial oscila entre 3 y 53 por ciento. Este es un patrón bastante típico: un hecho estilizado por la bibliografía es que la prima salarial del sector público guarda una relación inversa con los ingresos, y esto puede transformarse en un castigo para quienes más ganan. Figura 9. Gasto en Salarios, Bienes y Servicios y Capital, % del PIB 14 12 10 8 6 4 2 0 2004 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Salarios Bienes y Servicios Gastos de Capital Fuente: Ministerio de Hacienda y FMI. 82. Como corolario, la compresión de la escala salarial del sector público es alta, situación que empeoró en los últimos años debido a la política del Gobierno de otorgar aumentos sustanciales a los empleados públicos de los niveles más bajos. En 1980, el nivel más alto ganaba 5,3 veces más que el nivel más bajo; para 1994 esta proporción había caído a 3,3. Según cálculos efectuados para este informe (cuya metodología puede no ser la misma de estudios anteriores) el índice de compresión de la escala salarial de la Administración Central en 2005 es de 5,1.32 Esto implica una escala de sueldos incluye beneficios extrasalariales, probablemente subestime el ingreso que perciben los trabajadores del sector público. La Encuesta de Hogares de 2003 indica que la remuneración promedio del sector público es superior a la del sector privado en aproximadamente 44 por ciento. Esta es una estimación aproximada y debe tomarse con cuidado, pues no distingue niveles educativos ni tiene en cuenta las horas trabajadas. 31 Se menciona que los sueldos mensuales del sector público, particularmente en los niveles más altos, pueden verse sustancialmente incrementados por asignaciones complementarias por horas extra, gastos de representación, viáticos, etc. Como no hay datos disponibles sobre la distribución individual de las asignaciones complementarias no es posible determinar hasta qué punto esto es así. En promedio, para el sector público en su conjunto, las asignaciones complementarias incrementan el salario básico en un 16 por ciento, monto que asciende a 40 por ciento en la Administración Descentralizada (empresas públicas, etc.), pero cae a 10 por ciento en la Administración Central. 32 El índice de compresión de la escala salarial en Paraguay se calcula como la relación entre el nivel promedio de remuneración de la categoría más alta y el nivel promedio de la remuneración de la categoría más baja dentro de la administración pública. 35 altamente comprimida, en comparación con la de otros países de la región (Figura 10). 33 Una estructura salarial muy comprimida reduce los incentivos de los empleados públicos de hacer una carrera de largo plazo en la administración pública, puesto que vuelve los ascensos menos atractivos. Los incentivos por productividad pierden eficacia y, en algunos casos, la compresión de la escala salarial puede incluso alentar a tener un segundo empleo. Figura 10. Paraguay y Países Seleccionados: Compresión de la Escala Salarial, 1996-2000 30 25 20 15 10 5 0 El Salvador Ecuador Finlandia Paraguay Reino Unido Francia Australia Países Bajos Panamá Italia Chile Nota: los datos de Paraguay corresponden a 2005. Fuente: Banco Mundial, Datos sobre Empleo Público y Salarios por País. 83. Más allá de la excesiva parte del total del gasto público que se destina a sueldos, y del alto grado de compresión salarial, que dificulta contratar y retener a personal calificado, el sector público paraguayo tiene otros problemas relacionados con la gestión de los recursos humanos. Hasta el último censo de funcionarios públicos no se contaba con información confiable sobre la cantidad de empleados públicos. No existen descripciones de cargos ni evaluaciones de desempeño y el desarrollo de la carrera es limitado. La incorporación de personal no se basa en concursos ni en criterios de elegibilidad. No hay una estructura salarial única y los sueldos y demás asignaciones no tienen relación con la idoneidad ni con la productividad. A los gerentes no se les permite utilizar incentivos económicos o administrativos para premiar un desempeño sobresaliente y no hay programas sistemáticos de capacitación. 33 Un índice de compresión de escala salarial de valor bajo (es decir, diferencias relativamente pequeñas entre los sueldos más altos y los más bajos) indica una compresión salarial elevada. En la OCDE, estos índices son incluso más bajos que en Paraguay: desde 2,3 en Finlandia hasta 3,6 en Italia y Australia. Éstas y las cifras sobre países latinoamericanos ya citadas (todas para el período 1996-2000) se calculan como la relación entre el sueldo más alto y el más bajo de la principal escala salarial del gobierno central, lo que en parte difiere de los cálculos efectuados para este informe sobre Paraguay. También debemos señalar que la utilidad de los índices que miden la amplitud de la escala salarial disminuye en la medida en que la retribución extrasalarial adquiere más importancia. Los datos sobre estos índices se tomaron del Banco Mundial, Datos sobre Empleo Público y Salarios por país; dirección en la web: www.worldbank.org/publicsector/civilservice/development.htm. 36 84. No existe un control centralizado del empleo ni hay un techo que limite la cantidad de empleados a sueldo. La Oficina de Presupuesto lleva un registro de cargos que son asignados a las distintas instituciones siguiendo un patrón básicamente histórico. Las entidades se resisten a los esfuerzos por esclarecer la cantidad de cargos, empleados y vacantes de su ámbito, porque consideran que la cantidad de personal es la base de su poder negociador dentro del sistema y temen perder autonomía y control sobre el manejo de temas tales como la contratación de personal y remuneraciones. Dado que la Oficina de Presupuesto no puede recortar fácilmente el presupuesto de sueldos y salarios, esto que incentiva a las instituciones a asignarle la porción más grande posible dentro de sus propios presupuestos al gasto en personal. 85. Esta situación es un remanente de las políticas de la era Stroessner, que utilizaban instituciones débiles y controles formales ineficaces para favorecer lealtades y relaciones personales. Los gobiernos posteriores no lograron diseñar una estrategia para neutralizar esta herencia, en parte porque la democracia trajo consigo el estímulo de utilizar el empleo público para ganar un amplio apoyo electoral, con lo cual la situación empeoró progresivamente. La falta de un marco coherente, racional y transparente para el empleo público y el predominio de prácticas de contratación de personal basadas en favores y en clientelismo político dieron como resultado una planta de empleados públicos en general poco capacitada para hacer su trabajo y distribuida desigualmente entre instituciones y sectores. También a ello se debe que el gasto público salarial haya alcanzado niveles que socavan la capacidad del Estado paraguayo para cumplir sus funciones básicas. El Gobierno actual ha tomado conciencia de esta situación y ha emprendido varios esfuerzos para remediarla. La racionalización y profesionalización del empleo público es un desafío a largo plazo, cuyo éxito necesitará un férreo apoyo de los más altos niveles del Gobierno. Opciones de Política 86. Dado que según los estándares regionales la magnitud del empleo público es razonable (en cantidad de empleados, no en términos del gasto total) el presente estudio no hace hincapié en la importancia de reducir el empleo público. Como los salarios del sector público están congelados desde 2001, más que en los recortes del gasto el énfasis debería ponerse en controlar el crecimiento de la masa salarial, aumentando la eficacia del gasto en personal y haciéndolo más transparente y orientado a resultados. Por eso es poco probable que en Paraguay la reforma del empleo público tenga un fuerte impacto fiscal; el impacto se dará en términos de resultados, eficacia y eficiencia del sector público. 37 Cuadro 1. Características Generales del Empleo y la Remuneración en el Sector Público Dentro del sector público en su conjunto, el 48 por ciento de los empleados son mujeres. Si bien las mujeres son mayoría en el Gobierno Central como consecuencia de su preponderancia en los Ministerios de Educación y Salud, los hombres las superan ampliamente en número en los organismos descentralizados. Más de un tercio (35 por ciento) de los empleados del sector público declara tener un título universitario y otro 33 por ciento tiene estudios terciarios (la mayoría de estos últimos son docentes, militares y miembros de las fuerzas de seguridad). Casi el 77 por ciento del empleo público total corresponde a la Administración Central, y el 91 por ciento de este porcentaje corresponde al Poder Ejecutivo. La Administración Central es responsable del 75 por ciento del gasto total en sueldos y salarios. Dentro del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Educación representa el 45 por ciento del total de salarios, ubicándose el Ministerio del Interior en el segundo lugar con el 18,5 por ciento del total. El paquete de remuneración básico consiste en el salario (90 por ciento de la remuneración básica), el aguinaldo (7 por ciento de la remuneración básica) y los pagos por gastos de representación y otros gastos (3 por ciento de la remuneración básica). La remuneración básica representa el 75 por ciento del gasto total en personal. Las asignaciones complementarias representan otro 12 por ciento del gasto en personal e incluye pagos extraordinarios por logros académicos, subsidios familiares, aportes patronales al sistema provisional, entre otros ítems. Los salarios promedio más altos se cobran en el Poder Legislativo y los más bajos en el Poder Ejecutivo. La relación entre el salario promedio del Legislativo y el del Ejecutivo es de 2,5. Esta variación entre los poderes de la Administración Central también se refleja en los salarios promedio por categoría. Sin embargo, dentro del Poder Ejecutivo, la variación entre ministerios de los salarios mensuales promedio de una determinada categoría es menor (entre el 10 y el 40 por ciento). Las diferencias de remuneración entre hombres y mujeres son insignificantes. 87. Uno de los dilemas que enfrenta Paraguay con respecto al empleo público es cómo controlar el total del gasto salarial del sector público y mejorar al mismo tiempo la remuneración para atraer y retener personal calificado, dadas las evidentes disparidades entre las remuneraciones de los sectores público y privado a estos niveles. Otro objetivo de la reforma del empleo público en Paraguay sería profesionalizar y despolitizar el empleo público y construir una estructura de remuneraciones transparente y coherente. Para esto se necesitarán sólidas bases legales, institucionales e informáticas. 88. A continuación se esbozan opciones para encarar las implicancias fiscales en el empleo del sector público.  Es importante controlar el crecimiento de la masa salarial total como proporción del gasto total y del PIB. Esto significa que no es recomendable aumentar los salarios del sector público en forma generalizada si no se produce un crecimiento equivalente de los ingresos y la actividad económica. Paraguay gasta gran parte de sus ingresos en personal. Esto, sumado a que los salarios públicos en los niveles medio y bajo son altos en comparación con los del sector privado, sería un argumento contra los aumentos salariales generalizados en el sector público. Sería más conveniente concentrar los aumentos salariales en categorías clave, cuyos niveles salariales están actualmente muy por debajo de los 38 del mercado (especialmente personal gerencial, técnico y profesional), tal como lo demuestra la alta compresión de la escala salarial paraguaya.  Más específicamente, los sueldos de los docentes no parecen estar subvaluados. Si bien la revisión de los salarios docentes requiere un análisis más profundo, que supera el alcance del presente estudio, se observa que en Paraguay (como en muchos otros países de la región), los docentes reciben una prima salarial respecto al resto de los trabajadores, ajustado por horas trabajadas.34 Según una publicación de la OCDE, los sueldos de los docentes paraguayos son comparativamente mejores que los de sus pares de otros países de la región.35 Esto, sumado a la gran cantidad de docentes empleados en el sector público (ocupan el 47,5 por ciento del total de los cargos del sector público),36 indica la necesidad de hacer una cuidadosa revisión de la necesidad en cuanto a cargos docentes, y de restringir la cobertura de vacantes de maestros.37  Desde un punto de vista más general, el gobierno necesita reunir información sobre sus necesidades de personal para poder seguir adelante con la reforma del empleo público. Esto demandará recursos, puesto que los análisis por función son técnica y políticamente costosos. 89. El fortalecimiento de las instituciones es un ingrediente clave en la reforma a mediano plazo del empleo público.  La Secretaría de la Función Pública (SFP), en su carácter de institución encargada de racionalizar la administración pública, va a necesitar apoyo para poder llevar a cabo su mandato. La SFP fue creada en 2000 mediante la ley N° 1.626. Por ser una institución relativamente nueva, carece de los recursos humanos e infraestructura necesarios para desempeñar su papel eficazmente. La suspensión de la ley de creación de la SFP no la ayudó a ganar el peso y la autoridad institucional necesarios con respecto a otras entidades para implementar cambios en el área del empleo público. 34 Liang, X., 1999, “Teacher Pay in 12 Latin American Countries” , Banco Mundial, Documento LCSHD Serie Nº 49. Se calcula que en Paraguay la prima salarial es de 29 por ciento. El estudio no discrimina entre docentes del sector público y del sector privado; en Paraguay el 80 por ciento de los docentes trabaja en el sector público. 35 OCDE, 2004, Education at a Glance. Los salarios de los docentes paraguayos, en los niveles primario y secundario duplican y triplican, respectivamente, el PIB per cápita. Esto supera los niveles de Brasil, Chile, Perú y Uruguay. También supera los salarios relativos de los docentes de la OCDE, que equivalen a 1,3 veces el PIB per cápita. Como en Paraguay estas estadísticas hacen referencia a un cargo de 20 horas, cuando la mayoría de los docentes del país tiene dos cargos, los salarios relativos de los docentes paraguayos resultan todavía más altos (con excepción de Perú y Uruguay, la mayoría de los docentes de los países de la OCDE y de la Argentina, Brasil y Chile ocupan solamente un cargo). 36 Censo Integral de Funcionarios Públicos, Año 2003/2004. Esto no implica que el 47,5 por ciento de los empleados del sector público son docentes, porque los docentes pueden tener más de un cargo. 37 El presente estudio no se refiere específicamente a la cuestión de la distribución adecuada de los empleados públicos entre los diversos sectores e instituciones. 39  El fortalecimiento de las Unidades de Recursos Humanos que funcionan en cada uno de los ministerios permitiría que las mismas cumplieran su función dentro del sistema del empleo público. Sus recursos financieros son escasos y tienen un perfil muy bajo dentro de la estructura organizativa del sector público. Gran parte de su personal carece de conocimientos y experiencia necesarios para llevar adelante políticas tendientes a una futura transformación del empleo público. 90. Otro de los ingredientes esenciales consiste en mejorar la calidad y cantidad de información sobre empleo público. Este es un complemento esencial para fortalecer la capacidad institucional para la gestión del empleo público y establecer un marco jurídico sólido. Las importantes deficiencias de los datos hacen que sea prácticamente imposible analizar en profundidad las condiciones del empleo en el sector público. Como no hay un registro central ni un control o monitoreo eficaz de la rotación ni del crecimiento del empleo, no existe información actualizada confiable sobre el empleo público. A continuación se esbozan las opciones para empezar a abordar estas deficiencias:  Asegurar el mantenimiento regular de la base de datos creada por el censo de 2003-04. Esta es una tarea urgente, a fin de no desaprovechar la oportunidad creada por el último censo. El censo no es un fin en sí mismo, sino la base de creación de un registro de empleados públicos permanente y actualizado en forma constante. La experiencia muestra que parece haber una relación inversa entre la frecuencia de los censos y la calidad de la administración pública. En América Latina, los censos se hicieron menos frecuentes en la medida en que mejoraron los controles sobre el empleo público, y los gobiernos pudieron recurrir a los sistemas de manejo de la información para obtener datos sobre el tamaño y la estructura de la administración pública. Este enfoque refleja el cambio que experimentaron las reformas del empleo público que, de ser una simple reducción de personal, pasaron a favorecer la mejora de la productividad del sector público. El reciente censo de Paraguay puede ser utilizado como punto de partida para una futura reestructuración del empleo público, a fin de aumentar la productividad mediante la reorganización de departamentos y funciones, reubicar personal, aumentar la capacidad y mejorar la gestión de los recursos humanos.  Es importante desarrollar al SINARH para transformarlo en un sistema de información con nóminas de sueldos que abarque a todo el sector público, y fortalecer las auditorías internas en la mayor cantidad posible de ministerios y entidades. El Sistema de Administración de Recursos Humanos (SINARH) se creó como un sistema de nómina de sueldos después del censo de funcionarios públicos de 1991, que condujo, al igual que el censo de 2003-04, a la creación de una base de datos de empleados de la administración pública. Sin embargo, el SINARH nunca terminó de implementarse. En ese momento, el Ministerio de Hacienda enfrentó diversos problemas para obtener la cooperación de otras reparticiones del sector público que le permitiera terminar el censo adecuadamente, y sólo pudo obtener números globales sobre la distribución de los 40 empleados.38 Esa resistencia se debió probablemente al rechazo a someterse a un mayor control del Ministerio de Hacienda sobre la utilización de recursos, lo que pone en duda la exactitud de los números sobre los gastos en personal. Desde ese entonces, no se mantiene la base de datos. Esto podría repetirse con el censo terminado recientemente.  El análisis exhaustivo de las remuneraciones totales del sector público en las diferentes categorías es un requisito previo para una futura reforma del empleo público.39 La baja calidad de la información sobre remuneraciones totales (sueldos mas otros beneficios) del sector público paraguayo dificulta el avance sobre la base de los datos disponibles. El objetivo fundamental sería el desarrollo de una escala salarial alineada con los perfiles de los cargos y con las remuneraciones que determina el mercado. 91. La vigencia de un marco jurídico es una condición necesaria, aunque no suficiente, para la reforma del empleo público. La modificación, aprobación e implementación de una nueva ley de la función pública sería un objetivo lógico del Gobierno en el corto plazo. Esto podría lograrse con el apoyo de los más altos niveles del Gobierno. La ausencia de un marco jurídico para la administración pública es una gran desventaja que ha conducido a la inacción en cuestiones relacionadas con el empleo público y, en algunos casos, a la implementación de soluciones fragmentadas y de corto plazo para resolver problemas estructurales. La Ley de la Función Pública (Nº 1.626) está suspendida debido a las numerosas impugnaciones de las que fue objeto. Un logro importante fue la redacción de una nueva ley para reemplazarla, si bien el debate del nuevo proyecto de ley y el proceso de modificación y aprobación han sido lentos. Los principios básicos de la Ley Nº 1.626, especialmente la promoción del personal basada en méritos, al igual que los ascensos y los despidos, también constituyen un elemento esencial dentro del nuevo proyecto de ley y merecen ser protegidos. Podría considerarse la opción de limitar la nueva ley al ámbito del Poder Ejecutivo, puesto que la extensión de la actualmente suspendida Ley de la Función Pública a los poderes Legislativo y Judicial ha generado considerable resistencia. 92. Otras opciones para el corto plazo. Aunque el objetivo del análisis de salarios y empleo públicos del presente estudio en esta primera etapa es analizar los datos disponibles y no recomendar un camino específico hacia la racionalización o reforma del empleo público, cabe mencionar algunas medidas específicas que podrían tomarse en el corto plazo.  Una racionalización del Anexo de Personal puede ser viable. El sistema actual, que se basa en una definición anual de los cargos y sus respectivos salarios y beneficios es el resultado de la falta de un sistema permanente y unificado de remuneración del empleo público que regule la totalidad de la remuneración del 38 Banco Mundial, 1996, “Paraguay: The Role of the State”, Informe Nº 15044-PA. 39 En un análisis de las remuneraciones totales, las jubilaciones deberían considerarse junto con los costos de la cuenta sueldos, ya que el valor presente neto de las jubilaciones puede actuar como incentivo para que el personal permanezca en puestos que de otra forma estarían mal pagos. 41 sector público. Esa definición anual se incluye en la discusión del presupuesto bajo el título Anexo de Personal, y se actualiza anualmente. El resultado es un proceso de contratación discrecional y altamente politizado. Las medidas podrían consistir en reducir la gran cantidad de categorías fusionándolas en grupos más consolidados. Esto no sólo ayudaría a la transparencia sino que además reduciría la politización del proceso al apartarse de la práctica de definir el salario de cada cargo dentro del sector público. Un digno objetivo para el mediano plazo sería el de reemplazar la actual práctica anual por un sistema de remuneraciones estable y permanente.40  Existen varias medidas que podrían implementarse tanto para reducir el gasto total en salarios como para incrementar su transparencia y eficiencia. Algunas de las medidas mencionadas aquí ya han sido encaradas por el gobierno, pero podrían mantenerse y ampliarse. Tales medidas incluyen: (a) racionalización de la nómina de personal y eliminación de los empleados “fantasma”; (b) aplicación de la edad obligatoria de jubilación41; y (c) desvinculación entre los ajustes a las jubilaciones y las modificaciones a los salarios del sector público. Estas medidas pueden ser tomadas de varias formas: mediante información suministrada por el censo de funcionarios públicos, recurrir a las instituciones de auditoría (como la Contraloría General de la República o las unidades de auditoría internas de los ministerios, algunas de las cuales son bastante sólidas) o información suministrada por el sistema de la nómina salarial, es decir a través del SINARH. Es importante contar con una unidad centralizada que tenga capacidad y autoridad para mantener actualizadas tanto la información sobre la nómina salarial como cualquier otro tipo de información sobre los empleados del sector público. 93. Construcción de consenso político. A lo largo de la década de los ’90 y hasta el presente, el Gobierno ha promulgado decretos para racionalizar el empleo público, con diversos grados de éxito en el corto plazo, pero con poco impacto en el largo plazo sobre el total del gasto salarial y sobre la eficacia o eficiencia del sector público. En general, las medidas de racionalización - entre otras - incluyeron la eliminación de cargos vacantes, la suspensión de remuneraciones dobles, medidas para permitir e incentivar la movilidad de los empleados públicos, la suspensión de los pagos a quienes cobraban un salario público además de una jubilación y la implementación de la jubilación obligatoria. 40 Aunque el Anexo de Personal es demasiado detallado, puesto que incluye todos los cargos (es decir, no sólo los puestos del sector público efectivamente ocupados) y sus respectivos sueldos y categorías escalafonarias, no incluye información que resulta importante para construir una base de datos útil sobre el empleo público. El Anexo consigna sólo la remuneración básica (sin ningún beneficio ni remuneración complementarios) y los diversos componentes de la remuneración básica se presentan en forma fragmentada, lo que imposibilita reconstruir el paquete de remuneración correspondiente a un cargo determinado. 41 Shepherd, G., 2000, “Note on Public Sector Reform in Paraguay”, Mimeografía, Banco Mundial. En el 2000, ante una iniciativa de reducir el tamaño del sector público, se cuantificó la jubilación obligatoria como potencialmente aplicable a 10.000 empleados públicos. Shepherd, G., 2000, “Note on Public Sector Reform in Paraguay”, Mimeografía, Banco Mundial. 42 La última ronda de esfuerzos de racionalización coincide con la terminación del censo de funcionarios públicos de 2003-04. 94. Una de las probables razones de esta falta de éxito en la implementación de una reforma del empleo público integral y de amplio alcance es la ausencia de un fuerte consenso y respaldo políticos. Los costos políticos de un programa de reforma y racionalización de este tipo son altos, puesto que afectan el equilibrio de poder entre los diversos actores (partidos políticos, empleados públicos, ministros, legisladores y funcionarios del Gobierno Central). Los empleados públicos temen perder el trabajo o los beneficios, los legisladores se preocupan de que la reforma aumente el poder del Poder Ejecutivo en detrimento del propio, y los partidos políticos se resisten a las reformas de la administración pública por temor a ver disminuido el clientelismo que controlan. El Congreso paraguayo es independiente y relativamente poderoso, especialmente en lo que hace a las cuestiones presupuestarias. Esto, y el fracaso de los esfuerzos del Gobierno para implementar incluso reformas menores en el empleo público, queda manifestado en el rechazo del Poder Legislativo a incluir recursos para aumentos por mérito o pago de indemnizaciones en casos de recortes del gasto en los presupuestos 2004 y 2005. 95. Un diseño técnico de reforma tendría que complementarse con una estrategia de construcción de consenso político dentro del sector público, con la legislatura y con el público en general. En cierta forma Paraguay tiene la fortuna de contar con un número total de empleados públicos relativamente moderado cuando se lo compara con otros países de la región y el mundo. Por lo tanto, la presentación del problema y de las reformas propuestas puede verse simplificada por el hecho de que los pasos que primero deben darse son los de mejorar la información y fortalecer las instituciones antes que embarcarse en un programa masivo de reducción de personal. El apoyo del Congreso en las etapas iniciales de la reforma es crítico, puesto que interviene en la aprobación del marco jurídico que regirá el empleo público, en la adjudicación de los recursos necesarios para implementar las medidas de reforma y en la racionalización del Anexo de Personal. Un esfuerzo más intensivo para hacer llegar la información al Congreso podría ayudar a convencer a los legisladores de que la racionalización del empleo y salarios públicos es un ingrediente clave para mejorar la prestación de servicios, reducir la pobreza y para lograr buena salud fiscal, y de que su apoyo es fundamental para el éxito. Para que esta estrategia sea fructífera es indispensable contar con un representante que la apoye en forma sostenida al más alto nivel del Gobierno. 96. Cabe señalar que la experiencia, tanto a nivel regional como mundial, parece indicar que los intentos ambiciosos de reforma suelen fracasar, mientras que las reformas más cautelosas y escalonadas muestran resultados más exitosos. Los fracasos debilitan la credibilidad del proceso de reforma y hacen que el siguiente esfuerzo se torne políticamente más difícil. Es probable que un enfoque “programático”, que evalúe las posibilidades de reforma y las medidas que pueden implementarse con éxito en la actualidad, mientras a la vez sienta las bases para futuras reformas, sea un camino más promisorio. 43 97. Desde su transición a la democracia a fines de la década del 80, la función del Estado en Paraguay ha cambiado radicalmente, siendo una de las principales transformaciones la rápida expansión de la participación del Gobierno en los sectores sociales. En la actualidad, el gasto social público representa aproximadamente la mitad del gasto del sector público no financiero. Durante la última década, el crecimiento del gasto en el sector social ha sido el motor del crecimiento del gasto público en su conjunto. No obstante, a un promedio de 11,6 por ciento del PIB durante 2000-04, el gasto social en Paraguay está un tanto por debajo del promedio latinoamericano ajustado por el nivel de ingresos (Figura 11). En cuanto a la cobertura y el nivel de rendimiento educativo, la situación de Paraguay es relativamente buena en comparación con otros países en la región (Tabla 3). Figura 11. Paraguay: Gasto en los Sectores Sociales como Porcentaje del PIB, 1998-2000 35,0 29 30,0 27 24 25 25,0 23 21 % del PIB 20 20,0 18 18 18 17 16 14 14 14 15 15,0 13 11 10,0 8 7 5,0 0,0 Francia Alemania Colombia Costa Rica Uruguay Australia Paraguay México Argentina Canadá Bolivia EE.UU. Brasil Chile Grecia Dom. Panamá RU España Nueva Nota: Los datos de Paraguay corresponden a 2004. Los países ALC están ordenados en forma descendiente por PIB per cápita. Fuente: OCDE Datos de Gasto Social 98. Los adultos en edad de trabajar tienen un promedio de siete años de educación, cuando la cantidad promedio de años de escolaridad en los países de la región varía de un mínimo de cuatro años en Guatemala a un máximo de diez años en Argentina. En el campo de la salud, los indicadores de Paraguay muestran resultados variados: se encuentra relativamente bien en comparación con otros países de la región en lo que respecta a mortalidad infantil, pero muy por debajo en cuanto a mortalidad materna (Figuras 12 y 13). En cuanto a protección social42, la cobertura de los distintos 42 La protección social incluye seguro social (seguro de salud y jubilaciones contributivas) y asistencia social (programas graciables para la mitigación de la pobreza). 44 programas es muy limitada en relación con otros países de la región. Si bien resulta difícil obtener datos, un proxy para medir la magnitud de la protección en la población es el alcance de la cobertura del seguro social (ya que el seguro social es la rama dominante de la protección social.) Sólo cerca el 13 por ciento de la población económicamente activa de Paraguay realiza aportes regulares al sistema jubilatorio y sólo el 17 por ciento de la población mayor recibe beneficios jubilatorios. Tabla 3. Paraguay y Países Seleccionados de ALC: Años de educación de adultos entre 25 y 65 años, por quintil de ingresos Quintiles Promedio 1 2 3 4 5 Argentina (1) 7.3 8.3 9.2 10.6 13.4 10.1 Bolivia (3) 2.8 4.9 6.6 8.9 11.4 7.3 Brasil (1) 3.0 4.2 5.3 6.9 10.4 6.4 Chile (2) 7.4 8.3 9.2 10.6 13.2 10.0 Ecuador (4) 4.8 6.1 7.1 8.2 11.4 7.8 El Salvador (2) 3.8 4.4 5.3 6.5 9.0 6.1 Guatemala (2) 1.4 2.2 2.8 4.1 8.5 4.2 Honduras (3) 2.8 3.4 4.5 5.9 9.1 5.5 Paraguay (3) 4.0 5.1 6.2 7.7 10.1 7.0 Perú (2) 5.9 7.5 9.1 10.4 12.5 9.4 Uruguay (2) 7.0 7.8 8.6 9.8 12.1 9.3 Notas: (1) 2001, (2) 2000, (3) 1999, (4) 1998 Fuente: De Ferranti y otros (2004) 99. Durante los noventa, los gastos de Paraguay en los sectores sociales estuvieron impulsados por los seguros sociales y educación (pensiones y salud), con un promedio de 4,1 y 3,6 por ciento del PIB, respectivamente, entre 1997 y 2004, y que en conjunto constituyen aproximadamente tres cuartos del gasto total en el sector social. El gasto en salud (2,5 por ciento del PIB entre 1997 y 2004), y particularmente en programas de mitigación de la pobreza y asistencia social (menos de 0,2 por ciento del PIB) 43 resulta modesto cuando se lo compara con estándares regionales e internacionales (Figura 14). La concentración del 40 por ciento del gasto social en seguridad social tiene importantes implicancias en términos de equidad, ya que los hogares con menores ingresos no tienen acceso ni a jubilaciones ni a seguros de salud contributivos. 43 Los gastos en asistencia social no incluyen el gasto de las pensiones graciables a los veteranos de la guerra del Chaco. 45 Figura 12. Paraguay y Países Seleccionados: Tasas de Mortalidad Infantil Reales y Pronosticadas, 2004 100 Mortalidad Infantil Estimada 80 60 Haití Bolivia Guyana 40 Ecuador Guatemala Brasil Nicaragua Rep. Dom Honduras Peru Belice Paraguay México El Salvador Colombia 20 Jamaica Antigua Venezuela Panam Argentina St Lucia Granada T & Tobago Uruguay Chile Costa Rica Barbados P Rico Bermuda Canada EEUU 0 7 8 9 10 11 En PIB Fuente: Banco Mundial (2005), basado en datos de PAHO, DHS (2004). Figura 13. Paraguay y Países Seleccionados: Mortalidad Materna Real y Pronosticada, 2004 500 Haiti Mortalidad Materna 400 300 Bolivia 200 Paraguay Perú Guatemala 100 Honduras El Salvador Jamaica Nicaragua Colombia Ecuador Barbados Venezuela Rep Belice . Dom Panama México T & Tobago Brasil Argentina St Lucia Costa Rica P Rico Uruguay Chile Canadá EEUU 0 7 8 9 10 11 Ln PIB Fuente: Banco Mundial (2005), basado en datos de PAHO, DHS (2004). 46 Aspectos Vinculados con el Gasto Público en los Sectores Sociales Educación 100. El crecimiento del gasto de educación durante la década del 90 estuvo impulsado por una reforma que extendió la educación básica a nueve años y generó un rápido crecimiento en la demanda de servicios educativos. Los mayores aumentos en el gasto público en educación desde comienzos de los ’90 han resultado en logros importantes en la cantidad de alumnos inscriptos: la tasa neta de matriculación para la educación inicial44 creció del 17 por ciento en 1992 al 70 por ciento en 2002 y también se registró un crecimiento significativo en el tercer ciclo de educación básica del 30 al 52 por ciento durante el mismo período. Más del 75 por ciento de los fondos se asignan a educación inicial, básica y secundaria (Figura 15), proporción que ha permanecido relativamente sin variaciones desde 1997.45 Figura 14. Paraguay y Países Seleccionados de ALC: Gasto Público en Salud, % de PIB 8 7 Colombia EE.U Canadá U. Costa Rica 6 Panamá Gasto como % del PIB 5 Bolivia Argentina 4 El Salvador Brasil Jamaica 3 Uruguay México Paraguay Chile 2 Rep. Dom. Perú Ecuador 1 0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5 10.0 10.5 11.0 Ln PIB per cápita Nota: La línea corresponde a una línea de tendencia logarítmica. Fuente: Indicadores Mundiales de Desarrollo 2005. 44 En Paraguay, la educación formal se divide en cuatro niveles: educación inicial (pre-escolar hasta 5 años); educación básica (de 6 a 14 años) que es obligatoria, gratuita y se divide en tres ciclos de tres años cada uno; educación media (15 a 17 años); y educación universitaria, magisterio e institutos terciarios técnicos no universitarios. 45 La educación en Paraguay está básicamente provista por el Estado (p. ej. el 82 por ciento del total de alumnos matriculados en educación básica corresponde a las escuelas públicas) a excepción de la educación terciaria. 47 Figura 15. Paraguay: Estructura del Gasto en Educación, % del total 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Initial & Básica Secundaria T erc. No-Univ. Univ. Admin. y Regulación Fuente: Ministerio de Hacienda y MEC. 101. A pesar del aumento en la matrícula, aún persisten varios desafíos importantes en el sector de educación.  La cantidad de alumnos inscriptos en la educación secundaria continúa ubicándose entre las más bajas de América Latina (32 por ciento en 2002).  La tasa de escolaridad completa es baja. Para la cohorte generacional que ingresó a la educación básica en 1990, de cada 100 estudiantes, sólo 58 ingresaron al tercer ciclo de la educación básica, 38 comenzaron la escuela media en 1998 y sólo 20 se graduaron en 2001. Las tasas de deserción continúan siendo un problema serio y las deserciones se concentran en zonas rurales de bajos ingresos.  La calidad de la educación sigue siendo un problema. Las evaluaciones muestran que la mitad de los alumnos de sexto grado no alcanzan a tener la habilidad necesaria con el lenguaje como para pasar de grado.  La equidad en la cobertura educativa puede mejorarse significativamente. La equidad entre zonas rurales y urbanas y entre hogares en diferentes quintiles de ingresos es baja (Figura 16 y Tabla 4).46 La incidencia geográfica del gasto público en educación beneficia a los departamentos más ricos en forma desproporcionada (en comparación con la proporción de población pobre).47 46 Por ejemplo, para el tercer ciclo de la educación básica, la matriculación neta asciende al 70 por ciento en zonas urbanas, pero sólo alcanza el 30 por ciento en zonas rurales (2000). Mientras que el 80 por ciento de los niños entre 13 y 18 años se inscribió en alguna escuela en 2002, la proporción en los dos quintiles más bajos de ingresos sólo ascendió a 66 y 70 por ciento, respectivamente. 47 No parece haber inequidades importantes en el acceso a la educación en términos de género, si bien existen disparidades en el acceso a programas específicos. Los programas de educación vocacional están dirigidos a los varones, quienes representan el 98 por ciento de la matrícula, y los recursos distribuidos en la educación para adultos discriminan a los programas dirigidos a los analfabetos pobres, entre quienes existe mayoría de mujeres. 48 102. Una gran parte del aumento en el gasto en educación desde 1990 ha sido específicamente producto del crecimiento en la cantidad de cargos docentes y de directores de escuela necesarios para aumentar la cobertura y de los aumentos salariales. Los gastos salariales han promediado el 94 por ciento del presupuesto anual del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) entre 1998 y 2003 y a medida que continuaba el aumento en la cantidad de docentes, disminuía el índice de alumnos por docente (ver más adelante). Esto ha desplazado al gasto en bienes y servicios y en inversión y ha contribuido a variados resultados en términos logros de la educación. Los pobres resultados obtenidos en educación se han asociado con la falta de materiales básicos para enseñanza y aprendizaje, de libros de textos y de nueva tecnología educativa en las escuelas, con escasos elementos, bibliotecas mal equipadas y con poco uso, y pocas instalaciones disponibles para la enseñanza práctica de ciencias. Figura 16. Paraguay: Matriculación Neta por Nivel de Educación, Zonas Urbanas y Rurales, % Educación Inicial Educación Básica (ciclos 1 y 2) 100 120 80 100 80 60 60 40 40 20 20 0 0 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Urbana Rural Total Urbana Rural Total Educación Básica (ciclo 3) Educación Secundaria 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Urbana Rural Total Urbana Rural Total Fuente: Ministerio de Educación. 49 Tabla 4. Paraguay: Matriculación por Ingresos y Edad, 2002 1 2 3 4 5 3 a 5 años 39,0 39,0 35,0 49,0 55,0 6 a 12 años 90,0 92,0 96,0 96,0 96,6 13 a 17 años 66,0 70,0 75,0 79,2 79,0 18 a 23 años 21,0 22,0 28,0 28,0 43,0 Fuente: CEDLAS (2004) sobre la base de la Encuesta Permanente de Hogares (2002), DGEEC. 103. Estos magros resultados también se deben parcialmente a las deficiencias en las políticas de recursos humanos. La capacitación actual a aspirantes a docentes y docentes en ejercicio está fragmentada, su calidad es baja y las políticas para el establecimiento de nuevas instituciones para la capacitación docente son virtualmente nulas. Pocos maestros han recibido capacitación bilingüe (en castellano y guaraní). No existen disposiciones vigentes para supervisar el desempeño de los docentes o directores para así hacerlos responsables de los resultados o alentar su desarrollo profesional. Los métodos de enseñanza y aprendizaje se caracterizan por maestros que aplican técnicas pedagógicas frontales tradicionales que no se centran en el alumno. Además, las decisiones sobre la apertura de escuelas y a cargos docentes han aumentado el costo de educación por alumno. La falta de planificación ha permitido la apertura de secciones escolares sin considerar los índices alumnos/docente. Como consecuencia de ello, esos índices cayeron de 20:1 a 15,5:1 durante la década del 90 en los primeros dos niveles de educación básica.48 Salud 104. El gasto público total en salud49 ha representado entre el 9 y el 10 por ciento del gasto del sector público consolidado en los últimos años y ha disminuido de un pico registrado en 1999 de 2,7 por ciento del PIB a 2,3 por ciento en 2004. El gasto público en salud es bajo cuando se lo compara con otros países en la región, ajustando por las diferencias en los ingresos per cápita (Figura 14). Los gastos efectivos de los hogares y empresas privadas de salud representan aproximadamente el 70 por ciento del gasto total en salud del Paraguay. 105. Existen tres proveedores principales de servicios de salud: el sector público, a través del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS) y varias entidades autónomas entre las que se encuentra la Universidad Nacional y el sector militar y fuerzas de seguridad; el IPS; y el sector privado. Cada uno de ellos financia la atención sanitaria en sus propias instalaciones con poca coordinación entre sí. El MSPyBS brinda atención a precios subsidiados, cobrando a los usuarios un arancel para la mayoría de los procedimientos médicos; el IPS se financia con contribuciones que se dividen entre sus diferentes programas de atención; y los aranceles del sector privado no están regulados. 106. La cobertura de los servicios de salud es, según estándares internacionales, baja, y el acceso a los servicios sanitarios no es equitativo. El IPS atiende a aproximadamente el 48 Los nuevos cargos de directores de escuelas se clasificaron como cargos docentes en el anexo de personal del Presupuesto Educativo. 49 El gasto público total en salud incluye el Instituto de Previsión Social (IPS). 50 17 por ciento de la población, y el sector privado, a otro 10 por ciento. El MSPyBS es responsable de la atención sanitaria de la población de bajos recursos y de las actividades vinculadas con la salud pública y, en principio, debería brindar atención al resto de la población. Sin embargo, existe una porción significativa de habitantes que no recibe atención sanitaria. Casi la mitad de los que se declaran enfermos no procuran asistencia médica, siendo el índice de utilización del servicio aún más bajo entre los primeros dos quintiles de ingresos de la población (Tabla 5). Otros países en la región muestran niveles similares de inequidad, pero tasas más altas de utilización de servicios médicos para cada quintil de ingresos. La utilización es menor en las zonas rurales que en las urbanas. Tabla 5. Paraguay: Acceso a los Servicios de Salud por Ingresos, % (2000) Quintiles Total 1 2 3 4 5 Con seguro de saludo público o privado 1.4 7.5 17.2 26.8 46.5 19.9 Se enfermó en los últimos 3 meses 36.2 33.8 35.1 35.0 31.8 34.4 Días trabajo perdidos por enfermedad, últimos 3 meses 7.3 5.8 4.9 5.2 5.9 5.8 Se enfermó y no consultó 70.0 59.2 48.9 47.9 33.2 52.2 Se enfermó y consultó 18.4 30.7 41.8 44.9 59.5 38.6 Consultó IPS 0.5 3.5 9.8 12.0 13.1 7.7 Consultó lugar público (no IPS) 13.8 19.3 18.9 12.2 12.7 15.4 Consultó lugar privado (no IPS) 4.1 7.9 13.1 20.7 33.7 15.5 Fuente: CEPPRO (2001) sobre la base de “Pobreza y Distribución de Ingresos” DGEEC, (2000) . 107. Si bien se han registrado avances en la oferta de servicios de salud en los últimos años, la eficacia y eficiencia de la distribución de recursos en el sector de la salud puede mejorarse. Por ejemplo, el compromiso manifestado por el Gobierno hacia la atención primaria no queda bien reflejado en la asignación real de recursos (Figura 17). Una proporción relativamente alta del gasto del MSPyBS (30 por ciento de su presupuesto) está destinada a la atención especializada, mientras que los servicios de salud primaria reciben el 40 por ciento del total y suministran el 90 por ciento de todos los servicios demandados. Si bien el gobierno está tomando medidas para disminuir la tasa de mortalidad materna, una de las principales preocupaciones en la atención sanitaria básica, las asignaciones y ejecución de recursos en los programas de planificación familiar han sido erráticas. 51 Figura 17. Paraguay: Estructura del Presupuesto Ejecutado del MSPyBS 100% 90% 80% 70% 60% 32% 28% 29% 50% 28% 40% 30% 20% 40% 37% 41% 42% 10% 0% 2001 2002 2003 2004 Atención Primaria Atención Especializada Programas de Atención Sanitaria Inversión Física Administración Fuente: Ministerio de Hacienda. 108. También podría mejorarse la distribución de los recursos por clasificación económica. Los gastos en salarios representan una proporción alta (más del 70 por ciento) del presupuesto del MSPyBS, lo que hace que existan menos recursos disponibles para bienes y servicios e inversión. En general, existe un excedente de personal sanitario en comparación con las pautas ministeriales, resultando particularmente alta la proporción del personal administrativo (el personal administrativo representa el 51 y 39 por ciento de las nóminas del IPS y MSPyB, respectivamente). La inversión en activos fijos suele recortarse para solucionar los déficit presupuestarios y su nivel de ejecución varía significativamente de un año a otro. La inversión cayó del 16 al 7 por ciento del presupuesto ejecutado de salud entre 2002 y 2004 (Figura 17). Si bien esto puede reflejar niveles actuales adecuados de inversión en activos fijos en el sector salud (ver más adelante), es importante que se sigan asignando recursos suficientes para mantener la red de infraestructura sanitaria en buen funcionamiento para evitar problemas en el futuro. 109. Un estudio reciente encuentra que los motivos para una baja absorción de servicios sanitarios están tanto en la demanda como en la oferta.50 Las variables de la demanda, tales como el alto costo de los servicios y las grandes distancias a los lugares de atención, son factores determinantes importantes de las bajas tasas de utilización del servicio de salud por parte de los pobres en Paraguay, particularmente en las zonas rurales. Por el lado de la oferta, los cuellos de botella están asociados a la escasez de recursos humanos, medicamentos y demás suministros (software), y no con la actual infraestructura. La tasa promedio de utilización de la capacidad instalada de infraestructura sanitaria en el país asciende solo al 50 por ciento. 110. Las políticas de recursos humanos en el sector resultan clave para entender parte de los problemas en la oferta y en la distribución de recursos. Existe escasez en términos de disponibilidad de personal capacitado que trabaje tiempo completo, lo que lleva a horarios de atención restringidos en muchos lugares. También existen inequidades 50 Banco Mundial. 2005. “User Fees and the Quality of Public Health Care in Paraguay”. 52 significativas en la distribución de personal, recibiendo las zonas más ricas, en particular Asunción, una proporción mucho mayor de recursos sanitarios de la que se esperaría si la distribución estuviera signada por un criterio de pobreza. Hay 23 médicos cada 10.000 habitantes en Asunción, mientras que la cifra varía entre 1,1 y 4,6 cada 10.000 habitantes en el resto del país. 111. Estos problemas en la oferta suelen verse exacerbados por la falta de incentivos. Como norma general, el personal que trabaja en los lugares de atención sanitaria no tiene muchos incentivos para mejorar su rendimiento. Las instalaciones sanitarias no retienen fondos de los aranceles que cobran a los usuarios. Los ingresos por esos aranceles aportan una suma importante a los recursos del sistema en general. Los ingresos se transfieren al Ministerio de Hacienda para contabilización y vuelven a enviarse (a veces) a las unidades recaudadoras después de considerables demoras. Esto disminuye los incentivos para mejorar la calidad del servicio en el ámbito local. Protección Social 112. Asistencia Social. Paraguay gasta una suma muy baja (0,2 por ciento de su PIB) en programas de asistencia social, si bien el nivel de gasto en términos reales ha aumentado significativamente en los últimos años (180 por ciento entre 1994 y 2004). Los gastos en asistencia social en Argentina están cerca del 2 por ciento del PIB, mientras que en Ecuador, con un ingreso per cápita similar al de Paraguay, el presupuesto de bienestar social se acerca al 0,7 por ciento del PIB. 113. Si bien se ha desarrollado un enfoque estratégico de la asistencia social, éste aún no se ha implementado. La Secretaría de Acción Social (SAS) desarrolló una Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y Desigualdad (ENREPD) hace más de tres años que incluye diferentes programas específicos, tales como una transferencia condicionada de efectivo a hogares que viven en extrema pobreza y un Fondo contra la Pobreza. A raíz de las demoras en la implementación de la ENREPD, el sistema actual continúa fragmentado y la visión estratégica, limitada. El sistema no está estructurado en respuesta a riesgos y vulnerabilidades específicos y existen muchos actores, incluso varios organismos independientes del Gobierno, que funcionan con poca coordinación o planeamiento estratégico. La mayor parte de los programas de asistencia social se limitan a respaldar a organizaciones no gubernamentales que proporcionan bienes y servicios a los pobres, siendo casi nulas las transferencias directas a los sectores más vulnerables. No existen evaluaciones de impacto, hay pocos intentos por garantizar que el gasto llegue a los más necesitados y casi no existe el control sobre el gasto. 114. Pensiones a Sobrevivientes y por Ancianidad. Entre 1997 y 2004, Paraguay gastó un promedio de 3,6 por ciento del PIB en pensiones por ancianidad y a convivientes sobrevivientes, cerca al promedio regional corregido por el PIB per cápita (Figura 18). Sin embargo, el alcance del sistema es muy bajo tanto para trabajadores en actividad como para los ancianos y tampoco es equitativo. El 8 por ciento de la población económicamente activa realiza aportes jubilatorios regulares, y la protección a los ingresos para las personas mayores es limitada, ya que sólo cerca del 21 por ciento de la 53 población mayor de 60 años recibe una jubilación. El acceso a las prestaciones por nivel de ingreso es altamente desigual (sólo el 0,3 por ciento de las personas mayores en el primer quintil de ingresos percibe una jubilación), mientras que el porcentaje entre los más ricos llega a aproximadamente 40 por ciento. Debido a la gran informalidad del mercado de trabajo, será difícil aumentar en grandes proporciones la cobertura de los sistemas basados en aportes en el corto a mediano plazo. 115. Los problemas financieros y de cobertura se relacionan con la falta de visión estratégica en el sistema de jubilaciones en su conjunto. El Ministerio de Hacienda es quien suele desarrollar las iniciativas vinculadas con las jubilaciones, pero existe poca integración con otros programas de política social o colaboración con otras instituciones. Como resultado de ello, el sistema está fragmentado y la coordinación y planificación de políticas es débil. Como consecuencia de la autonomía de los distintos fondos de pensión existentes, se aplican diferentes normas a las tasas de aportes y fórmulas de cálculo de haberes; no existe transferencia de los años de servicios o aportes y los trabajadores que desean cambiar de un sistema a otro se arriesgan a perder los derechos sobre sus ahorros.51 Esto conduce a inequidades e ineficiencias. 51 El sistema de seguridad social paraguayo incluye ocho instituciones públicas. La más grande es el IPS, que comprende empleados del sector privado no alcanzados por ninguno de los otros fondos más pequeños, seguido de la Caja Fiscal, que alcanza a los empleados del sector público y algunos beneficiarios de pensiones graciables (veteranos de la guerra del Chaco). El IPS y la Caja Fiscal cubren a aproximadamente el 95 por ciento de las jubilaciones en Paraguay. Los otros seis fondos de pensiones cubren a los empleados de instituciones o actividades específicas: ferrocarriles, municipalidades, represa hidroeléctrica de Itaipú, miembros del Congreso, la compañía de electricidad ANDE y el sector bancario. Todos los sistemas son de reparto con jubilaciones definidas. Los planes voluntarios de jubilaciones privadas (Cajas Mutuales) son ofrecidos por organizaciones sin fines de lucro. Se estima que tanto el IPS como la Caja Fiscal tienen un déficit actuarial, si bien el IPS opera con superávit de caja. El sistema de jubilaciones del IPS debería continuar con superávit o equilibrado hasta aproximadamente 2025. Por el contrario, la Caja Fiscal ha estado registrando déficit de caja, financiados con fondos provenientes de impuestos generales, durante más de una década. De las seis Cajas autónomas, dos presentan los problemas más inmediatos. La Caja Bancaria, que cubre a los empleados del sector bancario, ha estado operando con déficit y está acercándose a una situación de virtual cesación de pagos. La Caja Municipal, que administra el plan de jubilaciones de los empleados públicos municipales, sigue mostrando un flujo de caja positivo, si bien potencialmente puede reproducir una crisis bastante similar a la de la Caja Bancaria en el futuro. De los seis fondos de pensión especializados, la Caja del Personal de la Itaipú Binacional es la única que ha acumulado importantes reservas. 54 Figura 18. Paraguay y Países Seleccionados de ALC: Gasto Público en Jubilaciones, % del PIB 16 14 Uruguay Gasto como % del PIB 12 10 Brasil 8 EEUU Argentina 6 Canadá Bolivia Panamá Costa Rica 4 Paraguay Perú Chile 2 Ecuador Colombia El Salvador Rep. Dominicana 0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 10,0 10,5 11,0 Ln PIB Per Cápita Nota: La línea corresponde a una línea de tendencia logarítmica. Fuente: Indicadores Mundiales de Desarrollo 2005. 116. En Paraguay, al igual que en otros países de la región, el seguro social (jubilaciones) consume significativamente más recursos públicos que la asistencia social graciable. Ha reemplazado a las intervenciones de asistencia social que apuntan a disminuir el riesgo de ser pobres entre las personas vulnerables que no lo son, y a ayudar a que los actualmente son pobres salgan de ese estado. Este reemplazo surge de la Caja Fiscal, a pesar de la recientemente aprobada reforma a los fondos de jubilaciones del sector público. Si bien la reforma ayudo a que la Caja se acercara al equilibrio financiero, ésta continúa operando con déficit significativos y es demasiado generosa en las prestaciones que recibe un grupo selecto. El reemplazo se agrava por la carga fiscal del pago de pensiones graciables que, a pesar de algunas mejoras administrativas recientes, continúa acosado por reclamos fraudulentos. Opciones de Política 117. Es posible reasignar recursos dentro del gasto social. Los recursos disponibles de ahorros o reasignaciones podrían ser mejor asignados a asistencia social y salud, teniendo en cuenta que el gasto paraguayo en asistencia social y salud es bajo para su nivel de ingresos. Sin un aumento en los ingresos públicos, es poco probable que resulte factible un aumento generalizado en los recursos del sector social, considerando que tienen una proporción relativamente grande en el total de gastos y las restricciones generales sobre los recursos del país. Sin embargo, existe cierto campo para la reasignación dentro del sector. Una de las opciones sería transferir ahorros de los ajustes fiscales en la deficitaria Caja Fiscal a la asistencia social. La Caja Fiscal puede ahorrar cierto dinero a través de la finalización de una auditoría institucional y el control de pagos de jubilaciones fraudulentas. 55 118. En educación, existen varias políticas posibles para aumentar la eficiencia y equidad del gasto:  Racionalizar la planificación para promover la asignación eficiente de docentes en todo el sistema y brinde mayor flexibilidad para trasladar cargos, particularmente los vacantes, a zonas con índices alumnos/docente más altos. Podría considerarse la eliminación de algunos cargos vacantes para permitir la reasignación de recursos hacia inversiones y otros gastos no vinculados con los salarios.  Podría considerarse la introducción de un sistema de supervisión y premios para maestros y administradores de escuela. Esto proporcionaría los tan necesarios incentivos para el buen desempeño y podría vincularse con el nuevo sistema de certificación y medidas más claras de desempeño que se están implementando para determinar ascensos, ayudando de esta forma a aumentar la eficacia del uso de los recursos.  Podría contemplarse la evaluación y posible expansión del actual programa de becas para la secundaria. Dada la baja tasa de transición de los alumnos más pobres del tercer ciclo de educación básica a la escuela secundaria, una medida de este tipo podría revertir las actuales tendencias. La expansión podría financiarse aumentando la recuperación de costos de aranceles universitarios o a través de otro mecanismo sustentable de financiamiento. 119. En salud:  Podrían fluir más recursos a los lugares donde se demanda atención primaria, considerando que se ha detectado a la demanda como un principal cuello de botella para la utilización de servicios y teniendo en cuenta la actual tendencia hacia la atención terciaria. El gobierno está tratando de avanzar en este terreno a través de la implementación planificada de un sistema sanitario materno-infantil no basado en contribuciones.  La renovación de las políticas de recursos humanos podría conducir a importantes mejoras en la eficacia y eficiencia de los servicios. Al igual que en el caso de la educación, podrían agruparse y reasignarse los cargos vacantes en forma estratégica a fin de mejorar el alcance, la equidad en la incidencia del gasto en todas las regiones y la eficiencia del uso de recursos. La harmonización de la fragmentada política de remuneraciones, que gratifica al personal permanente en el centro y paga sueldos bajos a los empleados contratados en zonas rurales, también promovería una mayor equidad y eficiencia.  Podría mejorarse el flujo entre el nivel central y los lugares de atención locales de los ingresos recaudados en concepto de aranceles pagados por los usuarios. La política actual no prevé incentivos para la recaudación local de ingresos o la mejora en la calidad. El proceso de transferencia de fondos podría 56 simplificarse revisando las pautas de exenciones a los actuales aranceles por costo de usuario en la medida de lo posible. Es importante que una medida de este tipo esté precedida de mejoras significativas en los sistemas de información y mecanismos de control y auditoría externos e internos para los lugares en los que se presta el servicio. Las mejores prácticas de gestión financiera y contabilidad podrían allanar el camino en el mediano plazo para un sistema de coparticipación de ingresos que permitiera que los lugares de atención retuvieran parte de los ingresos cobrados a los usuarios en concepto de aranceles. 120. En asistencia social:  Podría aumentarse la eficacia de los recursos si se aunara la gran diversidad de programas existentes bajo una única institución coordinadora. Los esfuerzos podrían concentrarse en menos programas mejor orientados al apoyo a los grupos más vulnerables de la sociedad. Uno de esos programas es la Red de Protección Social (programa de transferencia condicionada de efectivo), vinculada con la provisión de servicios de educación, salud y nutrición. Este programa podría actuar inicialmente como piloto para determinar la estrategia más eficaz de orientación a grupos específicos.  Los recursos nacionales y de donantes podrían agruparse en un “fondo contra la pobreza” y destinarse a unos pocos programas de asistencia social seleccionados. Este fondo operaría como una institución para coordinar y canalizar con eficacia los recursos bajo un programa común encargado de la implementación de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (ENREPD) de Paraguay. 121. En general, la racionalización de ciertos aspectos del proceso presupuestario ayudaría a mejorar la prestación de servicios sociales. La planificación presupuestaria está separada de la planificación estratégica por sector en lo que respecta a qué debe lograrse con los recursos asignados. Este importante vínculo podría establecerse poniendo mayor énfasis en la determinación de prioridades y en la especificación de objetivos (aunque estuvieran limitados). Una mayor participación de los ministerios en la elaboración final del presupuesto enviado al Congreso ayudaría a aclarar las decisiones sobre asignaciones presupuestarias y cambios en los marcos de recursos. Las modificaciones de parte del Congreso a las partidas presupuestarias tienen importantes implicancias para la asignación de recursos, no suelen basarse en información concreta o evaluaciones de programas y afectan negativamente la implementación de programas y políticas (Tabla 6). Limitar los cambios a categorías presupuestarias más generales podría reducir estas distorsiones. 57 Tabla 6. Paraguay: Impacto del debate parlamentario durante la etapa de aprobación de la Ley de Presupuesto 2005 Proyecto Comisión Cámara de Senado y Ley de Presupuesto del Bicameral Representantes Presupuesto Ejecutivo (base=100) Ministerio de Educación 100.0 106.0 105.0 104.0 Ministerio de Salud 100.0 115.0 116.0 118.0 Secretaría de Acción Social 100.0 s/d 73.7 70.9 Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), Ministerio de Hacienda. 58 122. El desafío que enfrenta Paraguay en el sector infraestructura es cómo mantener y expandir los activos en infraestructura para respaldar el crecimiento (particularmente en los servicios de agua y saneamiento y transporte que conforman el eje central del presente estudio) considerando las restricciones fiscales. La magnitud del desafío se resumió en un documento reciente del Banco52 que señalaba que si no se quintuplicaba como mínimo el gasto en mantenimiento de rutas, la red vial de Paraguay podría colapsar en pocos años, debilitando las exportaciones agrícolas que dependen de la accesibilidad permanente de la red vial. El sector de suministro urbano de agua enfrenta una situación igualmente grave. La Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP) registra ingresos que sólo le permiten cumplir con el 40 por ciento de sus obligaciones de servicio de deuda, y estas obligaciones superarán su ganancia neta año tras año hasta el 2020.53 Como consecuencia de ello, ESSAP no ha podido dedicar recursos a las tan necesitadas inversiones y el Gobierno (como garante de los préstamos a ESSAP otorgados por instituciones financieras internacionales) necesitará asumir más de US$10 millones por año en concepto de obligaciones de servicio de deuda, privándolo de recursos para atender otras prioridades. 123. Las necesidades de Paraguay en términos de infraestructura son altas, tanto en términos de calidad como de cobertura. Una encuesta de empresarios calificó a Paraguay al final de la lista de países latinoamericanos en cuanto a nivel de desarrollo y eficiencia de servicio de su infraestructura (Tabla 7). Solo un cuarto de la red vial está pavimentada y más del 40 por ciento de la red pavimentada está en condiciones regulares o malas (Figura 19). El estado de la red no pavimentada es aún más precario y sólo el 15 por ciento está en buenas condiciones. El servicio de suministro de agua alcanza a menos población que en otros países sudamericanos (Tabla 8). 124. La falta de inversión también afecta el transporte aéreo y fluvial del Paraguay. En el aeropuerto de Asunción, la tecnología de radiocomunicación tiene más de 20 años y su alcance geográfico es limitado. Hace varios años que el sistema de radares no funciona adecuadamente y no cubre la totalidad del territorio paraguayo. La pista de aterrizaje y despegue está deteriorada y las actuales pasarelas y puertas de embarque no son suficientes para atender la demanda pico. Se estima que la solución de estos problemas requeriría una inversión de aproximadamente US$100 millones. La productividad portuaria en Asunción es baja debido a un deficiente equipo de manipuleo de carga y el acceso a los puertos públicos es inadecuado. 52 Banco Mundial, 2003, Paraguay: Policy Options for the New Administration , Volumen I, Informe Nº 25894-PA. 53 Los pagos del servicio de la deuda de ESSAP estuvieron cerca de los a US$17 millones en 2004. 59 Tabla 7. Países Seleccionados: Percepciones de Grado de Desarrollo en Infraestructura, 2003 Todo Aeropuertos Electricidad Puertos FF.CC. Caminos Agua Infraestructura Chile 4,8 5,4 5,5 4,6 2,2 4,6 6,1 Argentina 3,9 3,9 5,0 3,7 2,5 5,0 6,1 Brasil 3,8 5,1 4,7 3,3 2,2 4,4 5,8 Uruguay 3,8 3,0 5,4 4,0 1,5 5,0 6,6 México 3,6 4,6 3,9 3,3 2,4 5,0 4,6 Colombia 3,1 4,2 4,5 2,6 1,4 3,7 5,6 Perú 2.5 3.0 4.5 2.3 1.7 4,3 4,6 Paraguay 1,9 2,7 3,5 2,3 1,0 3,9 3,9 Tailandia 4,9 5,6 5,3 4,5 3,7 5,3 5,4 Indonesia 3,7 4,1 3,6 3,7 3,2 3,9 4,7 Filipinas 2,3 3,9 3,6 2,4 1,5 3,5 4,4 Nota: La escala es de 1 a 7 y mide la percepción de los entrevistados respecto de la calidad de la infraestructura (1 = subdesarrollada e ineficiente, 7 = tan desarrollada y eficiente como la mejor del mundo). Fuente: Informe de Competitividad Mundial (CGR) 2003-2004, Foro Económico Mundial, excepto caminos, que corresponde al GCR 2002-2003. Figura 19. Paraguay: Condición de Rutas por Tipo de Superficie, 2005 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Pavimentada No Pavimentada Buenos Regular Malo Fuente: Dirección de Vialidad, inspecciones visuales, marzo de 2005. Tabla 8. Suministro de Agua y Saneamiento Urbanos, Países Latinoamericanos Seleccionados % de Hogares con % de hogares con alcantarillado (red o in-situ) acceso a agua corriente Red Red + in situ Argentina 85 55 88 Brasil 96 59 94 Chile 99 90 93 México 94 75 87 Paraguay 78 20 85 Uruguay 98 51 95 Fuente: Banco Mundial, 2004, informe interno. 60 125. Se necesitan recursos adicionales para satisfacer la gran brecha de infraestructura que muestra el país. Frente a restricciones fiscales, estos recursos deberán provenir principalmente de una mayor eficacia y eficiencia en el gasto de infraestructura, complementado con nueva inversión del sector privado y movilización adicional de ingresos.54 Esta sección se concentra en las formas en que puede mejorarse la calidad de los gastos del sector poniendo especial énfasis en los cuellos de botella vinculados con el proceso presupuestario paraguayo. Cuestiones Clave del Gasto en Infraestructura Pública 126. Deficiente planificación y determinación de prioridades. Si bien se han realizado algunos avances, la planificación de inversión en infraestructura es débil y principalmente se implementa como parte del proceso de diligencia debida en la evaluación de proyectos exigida por los organismos bilaterales y multilaterales para acceder a recursos de crédito. El problema se combina con la gran cantidad de donantes que financian el sector y la falta de coordinación entre ellos. Los donantes internacionales cumplen una función importante en la definición de prioridades de inversión y, en consecuencia, en cierta medida, las deficiencias en la planificación de infraestructura en Paraguay también reflejan la falta de coordinación entre ellos. A pesar de la importante asistencia de donantes en esta área, podría fortalecerse significativamente la capacidad técnica necesaria para formular nuevos planes de inversión. Las unidades de planificación dentro de los organismos de infraestructura rara vez participan en actividades de planificación de amplio alcance. Sus funciones están limitadas en gran medida a contratar estudios de factibilidad para los proyectos financiados por donantes y a elaborar la documentación administrativa necesaria para la aprobación de los préstamos. 127. Inversión insuficiente en infraestructura. Tal como se expuso en secciones anteriores, las restricciones fiscales y el alto gasto en personal han reducido los recursos públicos disponibles para inversión en infraestructura. La falta de inversión en mantenimiento vial, por ejemplo, sumado a una pobre planificación y determinación de prioridades ha llevado al deterioro continuo de la red de caminos, particularmente la red no pavimentada (Figura 20). Al mismo tiempo, la asignación presupuestaria a la Dirección de Vialidad (DV) cayó aproximadamente el 35 por ciento entre 2001 y 2004. Se estima que Paraguay solo gasta el 20 por ciento del mínimo necesario para evitar el mayor deterioro de su red vial. La creación del fondo Sistema Vial del Paraguay (SIVIPAR) aún no ha resultado en nuevos recursos para mantenimiento y, conforme a su actual estructura, una vez implementado sólo suministrará menos de la mitad de lo que la 54 El análisis detallado de las opciones en términos de participación del sector privado en infraestructura queda fuera del alcance del presente estudio, y los problemas han sido abordados por otros documentos recientes del Banco (p. ej. Paraguay: Policy Options for the New Administration , Vol. I, Informe Nº 25894-PA). Dada la rica tradición paraguaya de operadores-inversores del sector privado local en el sector de aguas en áreas peri-urbanas (aguateros), el sector de suministro urbano de agua podría atraer más inversiones del sector privado si pudieran garantizarse instituciones creíbles y procesos transparentes. De la misma forma en el sub-sector caminos, el mantenimiento de algunos caminos podría tercerizarse al sector privado a través de contratos plurianuales basados en el desempeño que ya han reducido los costos de mantenimiento en otros países latinoamericanos (Argentina, Colombia y Perú, entre otros). 61 DV necesita para mantenimiento vial.55 En cuanto a agua y saneamiento, una cobertura del servicio de sólo el 70 por ciento de la población, bastante por debajo del promedio regional (93 por ciento), es también resultado de la baja inversión y falta de políticas unificadas para el sector.56 Tanto el Servicio Nacional de Saneamiento (SENASA), que atiende zonas rurales, como ESSAP, que atiende zonas urbanas, carecen de los recursos necesarios para aumentar significativamente la cobertura del servicio en el corto plazo. Figura 20. Ejecución Presupuestaria de la Dirección de Vialidad 120 100 Millones de US$ 80 60 40 20 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Mantenimiento Construcción y Reacondicionamiento Fuente: Dirección de Vialidad. 128. Políticas de gobierno desfavorables. Existen políticas de gobierno vinculadas con el sector de infraestructura que reducen aún más los fondos disponibles para las entidades del sector. Las tarifas, particularmente en el sector de suministro de agua, no han sido ajustadas en cinco años y han caído, tanto en términos reales como relativos, por debajo de los precios de otros servicios públicos, afectando negativamente los ingresos de ESSAP, quien ya está sobrecargada por el alto nivel de endeudamiento. Las empresas públicas y entidades descentralizadas deben efectuar transferencias anuales al gobierno; en un contexto de grandes necesidades, recursos restringidos y recortes presupuestarios, esta situación aumenta la dificultad de mejorar la prestación de servicios y mantenimiento de infraestructura. Las empresas públicas también deben prestar algunos servicios en forma gratuita (p. ej. dragado de canales y puertos por ANNP y servicios meteorológicos de DINAC) lo cual reduce su competitividad respecto al sector privado y resultados de ingresos no percibidos. 55 La actual estructura de SIVIPAR no vincula claramente las fuentes de ingresos con el sistema vial o su mantenimiento. Es posible que el gobierno necesite considerar la reestructuración de SIVIPAR antes de su implementación. 56 “Agua Potable y Saneamiento- Estado Actual y Perspectivas” (2000), Organización Panamericana de la Salud. Las cifras relativas a la cobertura incluyen América Latina y el Caribe. La cobertura del suministro de agua incluye servicio de conexión residencial o fuentes públicas protegidas con fácil acceso (sistemas de captación de agua de lluvia, manantiales, pozos y tomas de agua públicos). 62 129. Recursos humanos. La rigidez de las políticas de recursos humanos del sector público impide que las entidades mejoren su eficacia y eficiencia operativa. En algunos organismos, existe carencia de personal y los salarios son demasiado bajos como para atraer y retener personal calificado (p. ej. DV y DINAC), mientras que otros cuentan con una dotación excesiva (ej. ANNP). Los organismos están muy restringidos en cuanto a las opciones disponibles para racionalizar sus dotaciones por las actuales prácticas y políticas de personal. El Proceso Presupuestario e Infraestructura 130. Las inversiones en infraestructura tienen algunas características particulares, incluyendo su alto coeficiente de uso de capital, necesidad de horizontes de planificación a largo plazo, costos impredecibles y pagos abultados y poco frecuentes. Los activos de infraestructura tienen una gran perdurabilidad y necesidades significativas y continuas de mantenimiento que pueden multiplicarse exponencialmente, al punto de demandar la reconstrucción completa, si no son satisfechas. Estas características acentúan el impacto negativo de políticas presupuestarias e instituciones inadecuadas e incentivos distorsionados. En Paraguay, como en muchos otros países, los sectores de infraestructura son más vulnerables a las rigideces, cambios arbitrarios, variaciones cíclicas e incentivos negativos que forman parte del proceso presupuestario. Esta vulnerabilidad se suma al contexto general en el que se toman las decisiones sobre el presupuesto, caracterizado por escasez de recursos, instituciones débiles y corrupción. La infraestructura se ve particularmente expuesta a recortes en el presupuesto durante períodos de ajuste fiscal. En general, resulta menos costoso en términos políticos recortar las inversiones en infraestructura que despedir empleados públicos. Cuando se dispone de recursos, dado que el capital político que se obtiene de la inversión en mantenimiento de infraestructura es poco, los políticos tienden a favorecer nuevas inversiones en lugar de mantener las existentes. 131. Por estas razones, los organismos del sector público suelen sentirse obligados a buscar formas de escapar al proceso presupuestario, por ejemplo, basándose en las tarifas a los usuarios o a través de la proliferación de fondos destinados a un uso especial. Sin embargo resulta interesante observar que este no es el caso de Paraguay. La mayor parte de los servicios de infraestructura en Paraguay son provistos por organismos que son parte del presupuesto nacional; si bien se ha creado un fondo vial (SIVIPAR) éste aún no ha sido ni reglamentado ni implementado. Este informe analiza el impacto del proceso presupuestario en el desempeño de los proveedores de servicios de infraestructura y en la eficacia y eficiencia de la inversión.57 El análisis por sector otorga validez a las conclusiones sobre las deficiencias del proceso presupuestario general del Paraguay. 57 El proceso presupuestario de las entidades en el sector infraestructura no es igual en las instituciones públicas bajo la esfera de un ministerio sectorial que en las instituciones descentralizadas directamente encargadas de recaudar ingresos. La Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (DINAC), la Administración Nacional de Navegación y Puertos (ANNP) y la Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN) son organismos descentralizados, mientras que la Dirección de Vialidad (DV) y el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA) están bajo la esfera de los Ministerios de Obras Públicas y Salud, respectivamente. Las instituciones nombradas en primer término presentan sus presupuestos directamente al Ministerio de Hacienda (MoF), mientras que DV y SENASA forman parte de los presupuestos 63 132. Determinación de prioridades y planificación. La responsabilidad general por los sectores de infraestructura, entre otras la formulación de políticas, planificación y coordinación, recae de hecho en el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). Si bien la Secretaría Técnica de Planificación (STP) es responsable de la coordinación y determinación de prioridades en la inversión pública, su función aún no resulta eficaz y el MOPC no llena ese vacío. Como consecuencia de ello, existe una gran fragmentación en la planificación del sector y una falta de coordinación de políticas. Las recomendaciones de política no suelen tener en cuenta las actividades e inversiones que desarrollan los organismos descentralizados y las EP. Por ejemplo, en el sector de aguas, no existe órgano gubernamental que supervise una política nacional de agua y saneamiento. Mientras SENASA queda bajo la órbita del Ministerio de Salud, ESSAP es una empresa pública por acciones con autonomía presupuestaria. Esta fragmentación y la falta de capacidad técnica han debilitado la importancia de la planificación como herramienta para la inversión en infraestructura. 133. El proceso presupuestario no promueve la incorporación de la planificación de inversión en la gestión de recursos. Las políticas presupuestarias no exigen una evaluación tipo ex-ante de proyectos de inversión y la naturaleza de las intervenciones del Ministerio de Hacienda y del Congreso (que suelen resultar en recortes ad-hoc y cambios en la asignación de recursos a nivel micro), así como la capacidad limitada de los organismos de ejecución, disminuye la importancia de realizar un uso consciente de las herramientas de planificación. 134. A pesar de estas debilidades, se están implementando iniciativas prometedoras de planificación. Por ejemplo, SENASA está consolidando una metodología de planificación basada en metas de cobertura de servicio en agua y saneamiento. DINAC ha desarrollado un plan estratégico que busca internalizar algunas de las prioridades identificadas en estudios de inversión y recomendaciones efectuadas por organismos internacionales en sus operaciones diarias. Sería necesario que las mejoras de este tipo se vincularan con el proceso presupuestario general del sector. 135. Elaboración del presupuesto. A pesar de leyes en contrario, la práctica actual consiste en elaborar presupuestos incrementales, es decir, basados en los recursos disponibles para el ejercicio anterior. Una de las razones de esta práctica es la rigidez de los gastos en el sector infraestructura con un gran peso de los gastos de personal, particularmente en DINATRAN, DINAC y ANNP. Asimismo, las entidades descentralizadas deben separar parte de sus presupuestos para transferencias al Gobierno Central. Más allá de la rigidez en los gastos, el proceso de elaboración del presupuesto no cuenta con el peso adecuado en las instituciones del sector (tales como DINAC y ESSAP), reduciendo la credibilidad de ese proceso como herramienta para la planificación y gestión. El resultado es un presupuesto anual que no refleja ni las prioridades de los organismos ni las del sector en su conjunto. consolidados de los correspondientes ministerios. Los presupuestos de todas estas instituciones pasan por el Congreso para su negociación y aprobación definitiva. ESSAP es una empresa pública por acciones que no necesita presentar su presupuesto para revisión y aprobación. 64 136. Los ingresos suelen sobrestimarse, lo que deriva en la elaboración de presupuestos irreales. Esto se aplica particularmente a SENASA, DINATRAN y ESSAP, que no realizan transferencias al Gobierno Central y, en consecuencia, tienden a sobreestimar sus ingresos para tener mayor flexibilidad en la reasignación del gasto durante la ejecución del presupuesto. ANNP y DINAC tienden a estimar sus ingresos con mayor precisión, ya que provienen exclusivamente de sus propios recursos institucionales (FF30), incentivándolas a producir estimaciones conservadoras y evitar tener que transferir grandes sumas al Gobierno Central. 137. En el Ministerio de Hacienda los presupuestos por entidad sufren cambios importantes. Como se señaló precedentemente, el MH introduce cambios a las asignaciones incluidas en los proyectos de presupuesto a nivel de partidas, el nivel más bajo de desglose. El Ministerio también reasigna las fuentes de financiamiento de distintas partidas. Las entidades del sector infraestructura suelen recibir recursos importantes de los créditos externos (FF20) e ingresos propios (FF30), además de los recursos del tesoro (FF10). Por ejemplo, durante el ejercicio 2005, si bien el Ministerio de Hacienda incluyó mayores recursos para programas de inversión en el MOPC, lo hizo sustituyendo recursos del tesoro por fondos institucionales dependientes de la aplicación de la ley SIVIPAR y recaudación general de ingresos. 138. El proceso de elaboración del presupuesto alienta a las entidades a sobreestimar recursos para aumentar la flexibilidad durante la ejecución, si bien esta práctica en sí misma obliga al Ministerio de Hacienda a recortar posteriormente pedidos inflados de gasto. Este proceso insume muchísimo tiempo entre otros recursos y el resultado final no refleja adecuadamente las prioridades nacionales ni sectoriales. 139. El proceso de aprobación del presupuesto. En cierta medida, los cambios introducidos por el Congreso al presupuesto durante el proceso de aprobación tienden a reequilibrar los recortes impuestos por el Ministerio de Hacienda en los presupuestos sectoriales. Los representantes de los respectivos ministerios y responsables de los organismos hacen lobby en el Congreso durante la etapa de aprobación en una serie de debates informales para aumentar sus presupuestos. Paradójicamente, el Congreso puede estar actuando como árbitro entre las entidades del Ejecutivo. 140. Pero el Congreso no se limita a supervisar los recursos presupuestales y fuentes de financiamiento, sino que además interviene en las partidas presupuestarias agregando otra capa de cambios. Por ejemplo, en el 2005, el Congreso aumentó el gasto de personal y redujo los montos solicitados para programas de gestión de recursos humanos tales como planes de retiro y jubilación voluntarios en algunas instituciones (p. ej. DINAC y ANNP). La legislatura también modifica las partidas dentro de los proyectos de inversión con financiamiento externo. 141. Ejecución del presupuesto. La sub-ejecución de los presupuestos es alta en el sector infraestructura, particularmente en el MOPC y entidades dependientes del Gobierno Central, y es un tanto menor en los organismos descentralizados y ESSAP (Tabla 9). La diferencia en los niveles de ejecución se explica por la dimensión relativa 65 de los programas de inversión de capital de las entidades. El MOPC, DV y SENASA dedican una proporción mucho más grande de sus presupuestos a inversión (90 por ciento en DV y SENASA en 2004), categoría que es substancialmente sub-ejecutada año tras año. Además de las deficiencias en la determinación de prioridades y planificación por entidad, la capacidad operativa y el proceso presupuestario también afectan a la ejecución del presupuesto. 142. Los recortes implementados por el Ministerio de Hacienda y el Congreso a los proyectos de presupuesto de las entidades, sin el debate necesario con los correspondientes ministerios, afectan en gran medida identificación con los programas y la ejecución de los mismos. Por ejemplo, suelen recortarse los recursos para los estudios de referencia y factibilidad, mientras que se mantienen los fondos para las correspondientes construcciones. La modificación de fuentes de financiamiento tiene un efecto similar. Tabla 9. Ejecución Presupuestaria, 2002-04 2002 2003 2004p MOPC 52% 56% DV 86% 52% 61% SENASA 65% 54% 59% 1 ANNP 87% 82% 63% 1 DINAC 95% 75% 53% DINATRAN 94% 91% n/d ESSAP n/d 73% 56% 1 Ejecución presupuestaria a fines de noviembre Fuente: Gobierno de Paraguay 143. En el pasado, las demoras en la ejecución dieron como resultado la acumulación de deuda flotante o atrasos con los proveedores debido a la falta de registro de los compromisos en los sistemas de información presupuestaria. Por consiguiente, los atrasos deben pagarse durante los dos primeros meses del año siguiente, utilizando el grueso del presupuesto disponible para enero y febrero. Las actividades sólo pueden empezar a desarrollarse seriamente en marzo. Estas demoras se suman a la reprogramación frecuente de recursos durante el año. Las deficiencias en la planificación del presupuesto son tales que los ministerios sectoriales suelen elaborar sus pedidos de reprogramación y presupuestos suplementarios antes de la sanción de la Ley de Presupuesto. El largo proceso de aprobación de los pedidos de reprogramación genera más demoras. Finalmente las prácticas de gestión de caja retardan aún más la ejecución, particularmente en inversiones. Los planes mensuales de caja no incluyen suficientes fondos de contraparte, obstaculizando la ejecución de muchos proyectos para los que hay disponibilidad de fondos externos. 144. La limitada capacidad operativa también afecta la ejecución de recursos. La falta de planificación ha significado que la introducción de un nuevo marco de compras y contrataciones del sector público genere numerosas demoras a medida que se imponen controles más severos. Como las entidades no incluyen disposiciones adecuadas para 66 compras y contrataciones en sus presupuestos, deben recurrir a pedidos de reprogramación de recursos durante el año, demorando la ejecución de programas. Los sistemas inadecuados de información dificultan la ejecución presupuestaria; la mayoría de las entidades carece de sistemas adecuados de información financiera para controlar la recaudación de ingresos, gastos y desembolsos y en ninguna de las instituciones analizadas existe el vínculo entre ejecución física y financiera. 145. Esta débil capacidad operativa también resulta de las deficiencias en las políticas de recursos humanos. Las entidades analizadas no son capaces de implementar políticas que generen incentivos o mejoren la calidad de los recursos humanos debido a la rigidez jurídica que estipula que sólo el Congreso puede modificar la dimensión de la nómina y las escalas salariales. Tanto SENASA como ANNP y DINAC cuentan con programas para reducir la dotación a través de retiros voluntarios, pero el Congreso ha eliminado o reducido las previsiones presupuestarias destinadas a esos planes. En muchas entidades, los sueldos son demasiado bajos como para atraer y retener personal calificado. 146. Control y evaluación. Si bien se han implementado algunas iniciativas, el control y evaluación son casi nulos en las entidades de infraestructura. La recopilación y gestión de datos, la base del control y evaluación, son débiles y existen pocos esfuerzos tendientes a desarrollar actividades de control que no formen parte de los proyectos financiados con fondos externos. Existen algunos esfuerzos aislados por mejorar la situación; SENASA, por ejemplo, produce informes periódicos sobre el avance de la ejecución de su programa de inversión que se envían a los organismos donantes, comparando el avance con las metas establecidas. Opciones de Política 147. Con respecto al proceso presupuestario, las opciones descriptas precedentemente para el proceso presupuestario en general también se aplicarían al sector infraestructura. Las recomendaciones para una gradual introducción de un presupuesto plurianual resultan particularmente importantes para infraestructura. La falta de determinación de prioridades y planificación es la raíz de muchas de las dificultades del sector. Mientras el desarrollo e implementación de planes quinquenales de inversión exigen un alto nivel de capacidad técnica, los esfuerzos por expandir las actuales instancias aisladas en esta área a una eventual cobertura del sector en su conjunto mejoraría en gran medida el uso de los recursos y los resultados. 148. Al respecto, los donantes tienen una responsabilidad especial. Se ha señalado que el grueso del financiamiento de inversiones proviene de fuentes de crédito externo. Sin embargo, las actividades de los donantes suelen no estar coordinadas y producen poco impacto en cuanto a la expansión de la capacidad de planificación de las instituciones del Gobierno. La toma de acciones en esta área es un tema pendiente tanto para el gobierno como para los donantes clave. 149. Las limitaciones a los fondos de contraparte en los presupuestos aprobados han producido un impacto negativo en la inversión pública en Paraguay, tal como lo hace el 67 largo y complejo proceso de aprobación legislativa de los préstamos de inversión individuales. Con respecto a los fondos de contraparte, el problema se resolvería más fácilmente si hubiera una mejor coordinación entre donantes y mayor planificación por parte del gobierno respecto de las prioridades de inversión. Una de las opciones para abordar el segundo tema sería pasar de un proceso de aprobación de proyectos individuales en el Congreso a la aprobación de un techo general a la deuda pública externa durante el ejercicio fiscal, como se hace en otros países (p. ej. Chile). Los gastos vinculados con proyectos continuarían incluyéndose en el presupuesto anual que aprueba el Congreso. 68 150. Paraguay ha dado pasos importantes en los últimos dos años para mejorar la gestión fiscal y ha implementado varias reformas estructurales que comienzan a corregir las fuentes persistentes de vulnerabilidad fiscal y financiera. Sin embargo, sigue negándosele el crecimiento económico vigoroso y sostenido. Dos ingredientes son necesarios para garantizar altos niveles de crecimiento y de desarrollo social: mejores servicios sociales y de infraestructura. 151. El Gobierno enfrenta diversos desafíos para lograr una mejor y más amplia prestación de servicios, tanto a nivel general como sectorial. La necesidad de mantener superávit primarios para garantizar la sustentabilidad de la deuda, en particular teniendo en cuenta el acceso severamente restringido que tiene Paraguay a los mercados de capitales, limita el espacio fiscal disponible para aumentar los gastos en áreas prioritarias sociales y de infraestructura. El débil proceso presupuestario general dificulta la determinación de prioridades para distribuir los escasos recursos y no alienta la prestación eficaz de servicios. El empleo público, además de representar una proporción extremadamente alta del total del gasto público, está estructurado según la lógica del clientelismo en lugar de basarse en el cumplimiento de funciones de Estado. A nivel sectorial, la fragmentación institucional y la planificación deficiente han tenido efectos negativos tanto en el área de infraestructura como en la de servicios sociales. La ausencia de facto de una etapa de planificación en el proceso presupuestario ha incidido negativamente en la construcción de políticas coherentes a nivel sectorial. 152. Considerando estas restricciones, los recursos adicionales requeridos para satisfacer las grandes necesidades de inversión de Paraguay en infraestructura básica y servicios sociales pueden obtenerse mediante una combinación de mayores ingresos y control de gastos corrientes. Por lo tanto, el Gobierno debería fijarse como prioridad la implementación total de la reforma tributaria recientemente aprobada por el Congreso, junto con la racionalización de políticas sobre el impuesto selectivo al consumo de gasoil y el subsidio a los precios del mismo. En cuanto al gasto, el control del crecimiento de los salarios del sector público resulta particularmente importante, sobre todo en lo referente a garantizar que ese crecimiento no supere el crecimiento de ingresos o gastos totales. También resulta clave continuar monitoreando las jubilaciones y los pasivos contingentes vinculados con ellas para evitar futuros problemas fiscales. 153. Sin embargo, será necesario que –en forma simultánea con estas medidas vinculadas con impuestos y gastos- se implementen reformas adicionales para garantizar que el mayor gasto en servicios sociales y de infraestructura surta el efecto deseado de mejorar la cobertura y la prestación de servicios y de generar un crecimiento más sólido, a la vez que se reduce la pobreza. Resulta crítico contar con instituciones más sólidas (en este caso, un mejor proceso presupuestario y una administración pública eficaz) para mejorar la eficacia y eficiencia de la asignación de recursos públicos. La implementación de dichas reformas requerirá de un gran consenso respecto de la función del Estado en 69 Paraguay, y un alto grado de participación de la sociedad civil para promover la transparencia y buen gobierno. 70 Banco Interamericano de Desarrollo. 2005. “Financiamiento Educativo en Paraguay.” Mónica Rubio (coordinadora) y Carlos Grau Perez, División de Programas Sociales, Región 1. Washington, DC. Procesado. Banco Mundial. Indicadores de Desarrollo Mundial. Varios años. ---------. 1992. “Paraguay Public Expenditure Review: The Social Sectors.” Informe Nº 10193-PA. Washington, DC. ---------. 1996. “Paraguay: The Role of the State.” Informe Nº 15044-PA. Washington, DC. ---------. 1999. “Paraguay Country Economic Memorandum: Macroeconomic Policies to Reactivate Growth.” Informe Nº 18392-PA. Washington, DC. ---------. 2003. “Country Assistance Strategy for the Republic of Paraguay 2004/2007.” Informe Nº 27341-PA. Washington, DC. ---------. 2003. “Paraguay: Policy Options for the New Administration.” Volúmenes I y II. Informe Nº 25894-PA. Washington, DC. ---------. 2003. “Paraguay Country Procurement Assessment Review.” Informe Nº 25908. Washington, DC. ---------. 2004. Inequidad en América Latina: ¿Rompemos con la Historia? Washington, DC. ---------. 2005. “Breaking with Tradition: Overcoming Institutional Impediments to Improved Public Sector Performance. Institutional and Governance Review.” Informe Nº 31763-PY. Washington, DC. ---------. 2005. Health Service Delivery in Paraguay: A Review of the Quality of Care, and Policies on Human Resources and User Fees.” Informe Nº. 33416. Washington, DC. ---------. 2005. “Paraguay Modernization of the Ministry of Finance Project.” Documento de Evaluación de Proyecto. Informe Nº 31493-PY. Washington, DC. Banco Mundial. Reforma Administrativa y de la Administración Pública – sitio web de Cuestiones Vinculadas con el Empleo Global y Masa Salarial www.worldbank.org/publicsector/civilservice/wageconcerns.htm. 71 Banco Mundial. Datos sobre Empleo Público y Salarios por País, dirección web: www.worldbank.org/publicsector/civilservice/development.htm. Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. 2004. “Paraguay Country Financial Accountability Assessment.” Informe Nº 30084-PY. Washington, DC. Calderón, César and Luis Servén. 2004. “Trends in Infrastructure in Latin America, 1980-2001.” Investigación de Políticas Banco Mundial Documento de Trabajo 3401. Washington, DC. CEDLAS (Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales). 2004. “Monitoring Socio-Economic Conditions in Argentina, Chile, Paraguay and Uruguay.” Universidad Nacional de La Plata. CEPPRO (Centro Paraguayo para la Promoción de la Libertad Económica y de la Justicia Social). 2001. “Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones: Aspectos Presupuestarios y Propuestas”, Revista Presupuesto Público Nº 9. Asunción, Paraguay. Foster, Vivien. 2005. “Infrastructure and Fiscal Policy: Specific Challenges”, Presentación en el Seminario de Infraestructura y Política Fiscal, febrero. Banco Mundial, Washington, DC. DGEEC (Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos). 2004a. Indicadores Cuantitativos de la Década de Reforma Educativa. Asunción, Paraguay. ---------. 2004b. Principales Resultados Encuesta Permanente de Hogares, 2003. Asunción, Paraguay. ---------. 2004c. Resultados finales. Censo Integral de Funcionarios Públicos, Año 2003/2004. Asunción, Paraguay. Foro Económico Mundial. Informe de Competitividad Global. Varios años. Liang, Xiaoyan. 1999. “Teacher Pay in 12 Latin American Countries: How Does Teacher Pay compare to Other Profession, What Determines Teacher Pay, and Who Are the Teachers?.” Documento LCSHD Serie Nº 49. Banco Mundial, Washington, DC. Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. 2004. Series de Ejecución Presupuestaria de la Dirección de Vialidad 1994-2004. Departamento de Evaluación y Control, Dirección de Vialidad (DV), Asunción. Molinas, José and Aníbal Pérez-Liñan. 2005. “Who Decides on Public Expenditure? A Political Economy Analysis of the Budget Process in Paraguay.” Documento elaborado como parte de la Red de Investigación del BID. Asunción, Paraguay y Washington, DC. Procesado. 72 OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico). 2004. Education at a Glance. París. OPS/OMS (Organización Panamericana de Salud/Organización Mundial de Salud). 2001. Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas sobre Agua Potable y Saneamiento. Washington, DC. Panizza, Ugo. 1999. “Why Do Lazy People Make More Money?” Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, DC. Procesado. Pradhan, Sanjay. 1996. “Evaluating Public Spending: A Framework for Public Expenditure Reviews.” Documento de Debate Banco Mundial 323. Washington DC. Rama, Martin. 1997. “Efficient Public Sector Downsizing.” Investigación de Políticas Banco Mundial Documento de Trabajo 1840. Washington, DC. Schiavo-Campo, Salvatore, Giulio de Tommaso, Amitabha Mukherjee. 1997. Empleo Público y Salario: Una Perspectiva Global y Regional. Investigación de Políticas Banco Mundial Documento de Trabajo 1771. Washington, DC. Schick, Allen. 1999. A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. Instituto del Banco Mundial, Banco Mundial. Washington, DC. Shepherd, G.. 2000. “Note on Public Sector Reform in Paraguay.” Banco Mundial, Washington, DC. Procesado. 73 Tabla A.1. Paraguay: Operaciones del Gobierno Central 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 prel. (mil millones de guaraniés) Ingresos Totales 805 986 1,249 1,570 2,188 2,708 2,910 3,226 3,704 3,989 4,214 4,892 5,048 6,001 7,637 8,419 Ingresos tributarios 608 766 912 1,119 1,593 1,980 2,074 2,236 2,485 2,398 2,677 2,851 2,923 3,676 4,929 5,471 I.V.A. 0 0 130 410 595 772 814 951 1,064 1,048 1,150 1,204 1,235 1,570 1,939 2,267 Comercio Exterior 138 165 165 207 291 493 444 482 527 399 488 499 507 665 904 1,253 Otros 264 330 335 196 237 99 99 101 117 90 124 111 122 113 205 266 Ingresos no tributarios 1/ 194 214 331 443 557 666 796 947 1,182 1,548 1,453 1,983 2,118 2,318 2,697 2,946 incl. : Contribuciones a la Seguridad Social 29 48 71 104 134 171 211 227 245 288 300 313 310 364 440 541 Itaipu-Yacyreta 139 137 128 277 399 286 314 456 658 892 665 1,146 1,259 1,456 1,641 1,651 Ingresos de capital 3 7 6 7 38 62 40 43 37 43 84 57 7 7 12 10 Gastos Corrientes 538 778 1,093 1,331 1,697 2,138 2,576 2,665 3,200 3,550 4,369 4,378 4,766 4,981 5,363 6,231 Personal 205 363 526 714 925 1,181 1,460 1,551 1,818 2,021 2,401 2,400 2,582 2,724 2,984 3,334 Bienes y Servicios 71 113 131 169 178 271 310 307 332 250 420 295 373 408 447 546 Pagos de interés 99 80 89 94 100 128 111 102 170 193 312 378 456 489 483 560 Transferencias 116 200 322 334 393 536 674 687 775 1,009 1,196 1,270 1,326 1,334 1,431 1,771 incl.: jubilaciones y pensiones 70 140 203 228 261 331 430 425 502 669 797 879 913 943 940 1,126 Otros 46 22 24 21 102 23 21 18 104 75 39 35 29 26 18 19 Gastos de Capital y Préstamo Neto 73 221 212 194 323 628 554 863 731 1,305 994 831 1,281 1,165 1,625 1,860 incl.: 64 118 131 170 257 429 411 667 665 766 748 794 1,145 1,098 1,383 2,125 Formación de Capital Préstamo Neto 0 91 96 67 95 0 141 140 94 108 97 -80 -6 -88 -29 -31 Balance Primario 293 67 33 139 267 70 -108 -201 -57 -672 -836 60 -543 344 1,132 888 Discrepancia Estadística 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 375 -910 271 29 181 -39 Balance General 194 -13 -56 45 167 -58 -219 -302 -227 -865 -774 -1,228 -728 -116 830 289 (porcentaje del PIB) Ingresos Totales 12.4 11.9 12.9 13.1 14.6 15.3 14.7 15.4 15.8 16.5 15.7 17.4 15.8 15.5 18.4 18.2 Ingresos tributarios 9.4 9.3 9.4 9.3 10.6 11.2 10.5 10.7 10.6 9.9 9.9 10.1 9.1 9.5 11.9 11.9 I.V.A. 0.0 0.0 1.3 3.4 4.0 4.4 4.1 4.5 4.5 4.3 4.3 4.3 3.9 4.0 4.7 5.5 Ingresos no tributarios 1/ 3.0 2.6 3.4 3.7 3.7 3.8 4.0 4.5 5.0 6.4 5.4 7.1 6.6 6.0 6.5 6.4 incl. : Contribuciones a la Seguridad Social 0.4 0.6 0.7 0.9 0.9 1.0 1.1 1.1 1.0 1.2 1.1 1.1 1.0 0.9 1.1 1.2 Itaipu-Yacyreta 2.2 1.7 1.3 2.3 2.7 1.6 1.6 2.2 2.8 3.7 2.5 4.1 3.9 3.8 4.0 3.6 Other 0.4 0.3 1.4 0.5 0.2 1.2 1.4 1.3 1.2 1.5 1.8 1.9 1.7 1.3 1.5 1.6 Ingresos de capital 0.1 0.1 0.1 0.1 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 Gastos Corrientes 8.3 9.4 11.3 11.1 11.3 12.1 13.0 12.7 13.7 14.7 16.2 15.6 14.9 12.8 13.0 13.5 Personal 3.2 4.4 5.4 6.0 6.2 6.7 7.4 7.4 7.8 8.4 8.9 8.5 8.1 7.0 7.2 7.2 Bienes y Servicios 1.1 1.4 1.4 1.4 1.2 1.5 1.6 1.5 1.4 1.0 1.6 1.1 1.2 1.1 1.1 1.2 Pagos de interés 1.5 1.0 0.9 0.8 0.7 0.7 0.6 0.5 0.7 0.8 1.2 1.3 1.4 1.3 1.2 1.2 Transferencias 1.8 2.4 3.3 2.8 2.6 3.0 3.4 3.3 3.3 4.2 4.4 4.5 4.1 3.4 3.5 3.8 incl .: jubilaciones y pensiones 1.1 1.7 2.1 1.9 1.7 1.9 2.2 2.0 2.1 2.8 3.0 3.1 2.9 2.4 2.3 2.7 Otros 0.7 0.3 0.3 0.2 0.7 0.1 0.1 0.1 0.4 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 Gastos de Capital y Préstamo Neto 1.1 2.7 2.2 1.6 2.2 3.6 2.8 4.1 3.1 5.4 3.7 3.0 4.0 3.0 3.9 4.0 incl.: Formación de Capital 1.0 1.4 1.4 1.4 1.7 2.4 2.1 3.2 2.8 3.2 2.8 2.8 3.6 2.8 3.3 4.6 Préstamo Neto 0.0 1.1 1.0 0.6 0.6 0.0 0.7 0.7 0.4 0.4 0.4 -0.3 0.0 -0.2 -0.1 -0.1 Balance Primario 4.5 0.8 0.3 1.2 1.8 0.4 -0.5 -1.0 -0.2 -2.8 -3.1 0.2 -1.7 0.9 2.7 1.9 Balance General 3.0 -0.2 -0.6 0.4 1.1 -0.3 -1.1 -1.4 -1.0 -3.6 -2.9 -4.4 -2.3 -0.3 2.0 0.6 Financiamiento -3.0 0.2 0.6 -0.4 -1.1 0.3 1.1 1.4 -1.8 3.0 2.9 4.4 2.3 0.3 -2.0 -0.6 incl.: Deuda Externa (aumento +) -0.9 0.1 0.2 -0.8 -0.1 0.7 0.3 0.7 0.5 6.1 1.7 -0.1 0.4 1.5 0.2 -0.6 Bonos Domésticos (aumento +) 0.0 -1.8 0.0 0.0 0.5 -0.2 0.2 0.3 1.1 -0.3 -0.5 1.9 -0.1 -0.2 -0.2 -0.3 Fuentes: Ministerio de Hacienda; Fondo Monetario; y Banco Mundial 1/ Incluye ingresos de las hidroeléctricas binacionales y donaciones, y suponiendo que los pagos de Yacyretá serán menores a los adeudados desde el 2005 en adelante. 2/ Error de medición para reconciliar las estimaciones arriba de la línea con la medición del balance fiscal por debajo de la línea (financiamiento); información no disponsible para años anteriores al 2000. 63 Tabla A. 2. Paraguay: Operaciones del Sector Público Consolidado 1/ 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 prel. (mil millones de guaraniés) Ingresos Totales 969 1,156 1,462 1,951 2,704 3,387 3,666 4,372 4,960 5,094 5,404 5,984 6,160 7,450 8,959 10,067 Ingresos tributarios 608 766 912 1,119 1,593 1,980 2,074 2,236 2,485 2,398 2,680 2,855 2,926.9 3,676 4,936 5,482 Ingresos no tributarios y donaciones 1/ 318 368 521 753 1,041 1,269 1,459 1,925 2,301 2,478 2,388 2,936 3,117 3,617 4,010 4,551 Ingresos de capital 43 22 29 78 70 137 132 211 175 218 336 193 116 156 14 34 Gastos Corrientes 590 862 1,220 1,500 1,961 2,488 3,001 3,310 4,094 4,390 5,330 5,464 5,763 6,246 6,959 7,879 Personal 242 421 613 828 1,101 1,420 1,747 1,933 2,298 2,488 2,920 2,928 3,095 3,290 3,634 4,088 Bienes y Servicios 84 132 158 211 236 341 404 455 547 434 667 503 572 634 755 945 Pagos de interés 100 80 89 94 127 182 183 181 302 312 397 485 603 728 678 751 Transferencias 117 205 334 343 391 515 639 710 823 1,064 1,285 1,340 1,455 1,544 1,699 2,067 Otros 47 23 26 25 107 30 27 32 124 91 62 209 39 51 193 26 Gastos de Capital y Préstamo Neto 200 360 505 436 542 1,627 1,174 2,076 1,638 2,707 1,881 1,430 1,875 1,818 1,956 2,170 Balance Primario 278 15 -174 108 328 -546 78 -336 432 -445 -692 287 -418 913 1,305 1,247 Superávit Operativo de la Empresas Públicas 168 228 224 244 225 406 404 497 902 1,246 718 712 458 800 583 478 Discrepancia Estadística 2/ 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -515 833 -733 35 -170 129 -78 Balance General 346 162 -40 258 426 -322 -105 -517 129 -1,272 -256 -931 -986 15 756 418 (porcentaje del PIB) Ingresos Totales 15.0 14.0 15.1 16.3 18.1 19.1 18.5 20.9 21.2 21.1 20.1 21.3 19.3 19.2 21.6 21.8 Ingresos tributarios 9.4 9.3 9.4 9.3 10.6 11.2 10.5 10.7 10.6 9.9 10.0 10.2 9.2 9.5 11.9 11.9 Ingresos no tributarios y donaciones 1/ 4.9 4.4 5.4 6.3 7.0 7.2 7.4 9.2 9.8 10.3 8.9 10.4 9.7 9.3 9.7 9.9 Ingresos de capital 0.7 0.3 0.3 0.7 0.5 0.8 0.7 1.0 0.7 0.9 1.2 0.7 0.4 0.4 0.0 0.1 Gastos Corrientes 9.1 10.4 12.6 12.5 13.1 14.1 15.2 15.8 17.5 18.2 19.8 19.4 18.0 16.1 16.8 17.1 Personal 3.7 5.1 6.3 6.9 7.4 8.0 8.8 9.2 9.8 10.3 10.8 10.4 9.7 8.5 8.8 8.9 Bienes y Servicios 1.3 1.6 1.6 1.8 1.6 1.9 2.0 2.2 2.3 1.8 2.5 1.8 1.8 1.6 1.8 2.0 Pagos de interés 1.5 1.0 0.9 0.8 0.8 1.0 0.9 0.9 1.3 1.3 1.5 1.7 1.9 1.9 1.6 1.6 Transferencias 1.8 2.5 3.5 2.9 2.6 2.9 3.2 3.4 3.5 4.4 4.8 4.8 4.5 4.0 4.1 4.5 Otros 0.7 0.3 0.3 0.2 0.7 0.2 0.1 0.2 0.5 0.4 0.2 0.7 0.1 0.1 0.5 0.1 Gastos de Capital y Préstamo Neto 3.1 4.3 5.2 3.6 3.6 9.2 5.9 9.9 7.0 11.2 7.0 5.1 5.9 4.7 4.7 4.7 incl.: Formación de Capital 3.0 4.4 4.7 4.2 3.7 5.3 4.7 8.2 7.4 11.5 6.9 5.0 5.3 4.6 4.9 4.7 Préstamo Neto 0.1 0.0 0.5 -0.6 0.0 3.9 1.2 1.7 -0.4 -0.3 0.1 0.1 0.5 0.0 -0.1 0.0 Balance Primario 4.3 0.2 -1.8 0.9 2.2 -3.1 0.4 -1.6 1.8 -1.8 -2.6 1.0 -1.3 2.4 3.1 2.7 Superávit Operativo de la Empresas Públicas 2.6 2.7 2.3 2.0 1.5 2.3 2.0 2.4 3.8 5.2 2.7 2.5 1.4 2.1 1.4 1.0 Discrepancia Estadística 2/ -2.1 3.1 -2.6 0.1 -0.4 0.3 0.0 Balance General 5.3 2.0 -0.4 2.2 2.8 -1.8 -0.5 -2.5 0.6 -5.3 -1.0 -3.3 -3.1 0.0 1.8 0.9 Memorandum items PIB a precios de mercado 6,474 8,281 9,671 11,992 14,960 17,699 19,805 20,934 23,437 24,144 26,921 28,118 31,977 38,806 40,779 46,427 (mil millones de guaraniés) Fuentes: Ministerio de Hacienda; Fondo Monetario; y Banco Mundial 1/ El Sector Público incluye el Sector Público No-Financiero y el Banco Central. 2/ Error de medición para reconciliar las estimaciones arriba de la línea con la medición del balance fiscal por debajo de la línea (financiamiento); información no disponsible para años anteriores al 2000. 64