DISCUSSION PAPER NO. 1219 73696 Do Social Benefits Respond to Crises? Evidence from Europe & Central Asia During the Global Crisis Aylin Isik-Dikmelik November 2012   Do Social Benefits Respond to Crises?  Evidence from Europe & Central Asia During  the Global Crisis1      Aylin Isik�Dikmelik  November 2012        Human Development Sector Unit  Europe and Central Asia Region                                                                   1   This  study  was  authored  by  Aylin  Isik�Dikmelik  with  inputs  from  Yulia  Smolyar  and  Syon  Bhanot;  and  a  core  World  Bank  team  who  were  instrumental  in  data  collection  and  the  preparation  of  the  country  briefs.  This  core  team  comprises  of:  M.  Ihsan  Ajwad  (Latvia),  Anatassia  Alexandrova  (Kyrgyz  Republic),  Rajna  Cemerska  (FYR  Macedonia),  Lire  Ersado  (Armenia),  Ivan  Drabek  (Croatia),  Boryana  Gotcheva  (Bulgaria,  Montenegro,  Serbia),  Ufuk  Guven  (Albania),  Victoria  Levin  (Armenia),  Nino  Moroshkina  (Georgia),  Yulia  Smolyar  (Ukraine),  and Emil  Tesliuc (Bulgaria  and  Romania). Data  on Hungary  and  Lithuania  was  kindly  provided  by  the European  Commission.  Victoria  Strokova  and  Syon  Bhanot  provided  excellent  research  assistance.  The  study  benefitted  from  discussions  and  comments  from:  M.  Ihsan  Ajwad, Mehtabul  Azam,  Paul  Cahu,  Mame  Fatou  Diagne,  Ariel  Fiszbein,  Ufuk  Guven,  Boryana  Gotcheva,  Jesko  Henstchel,  Natsuko  Kiso,  Johannes  Koetll,  Jennica  Larrison,  Victoria  Levin,  Kathy  Lindert,  Isil  Oral,  Indhira  Santos,  Anita  Schwarz,  Owen  Smith,  Ramya  Sundaram,  and  Asta  Zviene.  The  work  also  benefitted  greatly  from  the  peer  reviewers:  Isabelle  Maquet,  Margaret  Grosh,  and  Cem  Mete.  Funding  from  Crisis  Contingency  Fund  and  Trust  Fund  for  Environmentally  and  Socially  Sustainable  Development (TFESSD) is gratefully acknowledged. All errors are the responsibility of the author.      Abstract Social  benefits  can  potentially  play  an  important  role  in  protecting  the  poor  and  minimizing  the impacts of an economic crisis. While many studies estimate the impacts of a crisis, there  is little evidence of the actual response of social safety nets to systematic shocks. This study  traces  the  response  of  social  benefits  during  the  2008�10  global  crisis  for  14  countries  in  ECA.  The  study  first  sets  out  a  framework  for  defining  the  “expected�  response  of  social  benefits  covering  an  assessment  of  pre�crisis  preparedness  of  social  benefits  and  the  severity  of  the  crisis  for  all  countries  in  the  ECA  region  to  provide  the  context;  and  then  develops  a  typology  of  all  countries  categorized  by  expected  response.  Using  this  typology  the  study  analyzes  the  monthly  administrative  data  on  the  observed  patterns  within  social  benefit  programs.  Main  findings  indicate  that  actual  responses  were  largely  in  line  with  expectations.  Pre�crisis  preparedness  clearly  influenced  the  ability  of  social  benefits  to  respond  to  the  crisis.  Unemployment  benefits  were  generally  the  first  line  of  response  in  countries  that  have  them,  while  social  assistance  programs  also  expanded  coverage  during  the  crisis.  Lessons  learned  from  the  2008�2010  global  crisis  (such  as  the  importance  of  structural  reform,  design,  and  implementation  which  affect  the  success  of  social  benefits  programs  in  crisis  response)  are  also  presented.    The  study  concludes  with  some  policy  recommendations to help ECA countries prepare for future crises.     JEL Classification: H53; I38; J68    Keywords: social safety nets; crisis readiness; crisis response; unemployment benefits;  Europe and Central Asia   2        Table of Contents  I.  OVERVIEW: CONCEPT AND METHODOLOGY ....................................................................... 3  Response of Social Benefits to Crisis in Practice (Overview of Methodology) ................................ 4  II.  EXPECTED SOCIAL BENEFITS RESPONSE: BROAD FRAMEWORK ......................................... 7  Pre�Crisis Preparedness of Social Benefits Systems (pre�2009) ...................................................... 8  The Severity of the Crisis (2009�2010) ..........................................................................................  12  Expected Crisis Response:  Pre�crisis Preparedness + Severity of the Crisis .................................. 18  III.  OBSERVED SOCIAL BENEFIT RESPONSES ........................................................................... 20  IV.  LESSONS LEARNED: THE IMPORTANCE OF ACTION ........................................................... 30  V.  CONCLUDING REMARKS AND POLICY RECOMMENDATIONS ............................................ 36  REFERENCES .................................................................................................................................. 40  ............................................ 43  Annex 1 � Methodology on Pre�Crisis Preparedness of SB Rankings  Annex 2� Individual country briefs ................................................................................................  50      List of Figures:  Figure 1:  Social Assistance Programs (as a share of GDP) ............................................................. 8  Figure 2: The Pre�Crisis (before 2009) Preparedness of Social Benefit Programs in ECA  Countries ....................................................................................................................................... 10  Figure 3:  GDP growth (annual percentage change) ..................................................................... 13  Figure 4: Severity of Crisis:  Change in GDP & Unemployment Rate 08 to 09�� ECA Countries ... 14  Figure 5:  Wide Variation in Severity of the Crisis Across the ECA Region (SBO Plus Sample) ..... 15  Figure 6:  Fiscal Balance: ECA Countries 2007�2009 ..................................................................... 16  Figure 7: Severity of Crisis vs. Fiscal Constraints:  GDP Growth 2009 & Change in Fiscal  Balance 2007 to 2009�� SBO Plus Sample .....................................................................................  18  Figure 8:  Disability Benefits Indexed Number of Beneficiaries ................................................... 29  Figure 9: Both Ukraine and Latvia had Room for Improving the Quality of Social Safety Net  Spending ....................................................................................................................................... 32    1          List of Tables:  Table 1:  Do We Expect Social Benefits to Respond? ................................................................... 19  Table 2:  Observed & Expected Responses of Social Benefits to the Global Crisis, ECA .............. 20  Table 3: Timing and Duration of Responses of Social Benefits to the Global Crisis, ECA ............. 21      List of Boxes:  Box 1: Other Social Protection Instruments: Government Measures and Potential Behavioral  Responses ..................................................................................................................................... 22  Box 2: Response of Social Benefits to the Crisis in the EU ........................................................... 26  Box 3: The Response of Social Benefit Programs in the US during the Crisis ............................... 35    2        I. OVERVIEW: CONCEPT AND METHODOLOGY    The  global  economy  experienced  one  of  the  most  severe  economic  downturns  of  recent  times  starting  in  2008  and  continuing  through  2009.  The  Europe  and  Central  Asia  Region  (ECA)  was  more  directly  affected  than  any  other  region  by  the  recent  global  financial  crisis,  though  the  extent  of  this  impact  varied  significantly  by  country.   Although  there  were  signs  of  recovery  in  2010,  food  prices  increased  again  in  2011,  highlighting  the  importance  of  social  benefits  as  a  crisis  response  mechanism.  As  a  result,  it  has  become  imperative  to  understand  the  role  that  social  benefits  may  have  played  in  mitigating  the  welfare  impacts  of the global financial crisis.    Social  benefits2  –  and  social  protection  more  broadly  –  are  among  the  mechanisms  that  are  called  upon  to  respond  to  systemic  economic  crises.   It  is  widely  accepted  that  social  benefits  are  likely  to  play  an  increasingly  important  role  in  mitigating  the  negative  impacts  of  crises  through  prevention  (providing  security  to  the  vulnerable),  protection  (providing  adequate  support  to  the  poor),  and  promotion  (expanding  opportunities  for  higher  productivity  and  income,  especially  as  the  crisis  wanes).3    Conceptually,  some  safety  net  programs  (in  other  words,  means�tested  entitlement  programs)  are  supposed  to  work  as  “automatic stabilizers� in that they are designed to expand to meet increased need (helping  households  to  smooth  their  consumption,  mitigating  the  adverse  impact  of  the  shocks)  and  to  contract  as  the  economy  recovers.    Governments  can  expand  existing  programs  (with  well�proven  track  records)  –  either  in  coverage  or  the  value  of  benefits  –  to  channel  additional  resources  to  the  poor  quickly  and  cost�effectively.   Alternatively,  they  can  create  new  programs  as  a  crisis  response,  though  this  takes  time.   If  effective,  social  benefits  can  alleviate  increases  in  poverty  and  inequality  by  enabling  families  to  continue  to  access  food  and other important services for health and education, thus preventing irreversible losses to  their human capital.  While  this  countercyclical  role  of  social  benefits  is  intuitive,  it  is  not  always  straightforward  in  practice.  Counter  cyclicality  can  be  constrained  by  design  features,                                                               2   Throughout  this  report,  social  benefits  refer  to  non�contributory  cash  or  near  cash  transfers  (such  as  last  resort  social  assistance  programs,  child/family  allowances,  and  disability  allowances)  and  unemployment  benefits.  Although  unemployment  benefits  tend  to  be  contributory  in  nature,  we  included  them  in  our  definition  of  social  benefits  because  this  crisis  manifested  itself  mainly  through  the  labor  market  and  the  automatic stabilizer role that they are likely to play in an external macro shock.    3   The  World  Bank  (2012b).   “Resilience,  Equity,  and  Opportunity:  The  World  Bank’s  Social  Protection  &  Labor  Strategy,  2012�2022.    Robert  Holzmann  and  Steen  Jorgensen  (February  2000).    “Social  Risk  Management:  A  new conceptual framework for Social Protection and beyond.�  World Bank Social Protection Discussion Paper  No. 0006. 3        implementation  capacity,  institutional  capacity,  and  fiscal  pressures.  Thus,  systemic  evidence  on  how  social  benefits  actually  respond  to  crises  in  practice  is  minimal.    While  some  studies4  have  simulated  the role  that  social  benefits could  be  expected  to  play after  a  systemic  shock,  there  is  not  much  evidence  on  how  social  benefits  have  actually  responded  to systemic shocks in practice.  Only a few studies have examined actual responses to crisis.    In  terms  of  actual  responses,  the  literature  mostly  focuses  on  how  governments  have  used  social  benefits  as  response  to  crises  (for  example,  the  expansion  of  the  safety  net  in  Korea  during  the  East  Asia  crisis  and  the  expansions  of  social  pensions  in  Thailand),  but  the  literature  does  not  say  much  about  the  actual  increases  or  magnitudes  of  the  benefits  provided.  Two  reports  by  the  Social  Protection  Committee  of  the  European  Commission5  examine  the  responses  to  the  global  crisis  in  EU  member  states,  using  administrative  data  (but  do  not  cover  ECA  countries  more  broadly).    We  draw  significantly  on  this  paper  and  incorporate the underlying data for EU new member states (part of ECA region) for our own  analysis.    Response of Social Benefits to Crisis in Practice (Overview of Methodology)    This  study  traces  the  actual  response  of  social  benefits  during  the  global  crisis  using  monthly  administrative  data  in  a  “Social  Benefits  Observatory�  (SBO).  We  presumed  that  as  the  global  crisis  unfolded,  a  decrease  in  household  incomes  and  employment  would  create  an  increased  demand  for  benefits.  The  degree  to  which  social  benefits  programs  respond  to  an  increase  in  applications  can  be  an  indicator  of  their  flexibility  (counter� cyclicality) as crisis response mechanisms. Furthermore, the degree to which information on  numbers of applicants, beneficiaries, and spending on such programs is readily available can  be  an  indicator  of  administration  capacity,  which  if  low,  can  signal  the  need  for  structural  improvements  in  the  medium  term.    The  SBO  was  developed  to  monitor  the  program  response.    The  actual  response  of  social  benefits  during  the  global  crisis  was  examined  for  14  countries in the ECA region.  Specifically, monthly administrative data were collected in the                                                               4   Please  see  Leventi  et  al  (2010)  and  Ozdemir  et  al  (2010).   Though  these  studies  do  not  directly  estimate  the  role of social benefits, they do simulate the distributional impact of the crisis as well as the austerity measures  which has implications for the demand for social benefits. Also see Narayan and Sanchez�Paramo (2012), for a  macro�micro  simulation  model  estimates  the  distributional  impact  of  the  global  crisis  for  4  case  study  countries: Bangladesh, Mexico, Philippines, and Poland.   5   Council  of  the  European  Union  (2010),  “Joint  Assessment  by  the  Social  Protection  Committee  (SPC)  and  European  Commission  of  the  Social  Impact  of  the  Economic  Crisis  and  of  Policy  Responses.�    Council  of  European  Union  (2011),  “Third  Report  on  the  Social  Impact  of  the  Economic  Crisis  and  Ongoing  Fiscal  Consolidation.� 4        SBO  for  the  period  from  2008  (pre�crisis  benchmark)  to  2010  for  over  a  dozen  countries  in  the  ECA  region:  Albania,  Armenia,  Bulgaria,  Croatia,  Georgia,  Hungary,  the  Kyrgyz  Republic,  Latvia,  Lithuania,  FYR  Macedonia,  Montenegro,  Romania,  Serbia,  and  Ukraine.  Countries  were  selected  on  the  basis  of  availability  of  data  from  administrative  information  systems,  with  the  goal  of  covering  a  broad  range  of  countries  in  diverse  contexts  across  the  region.  The  original  SBO  sample  included  monthly  administrative  data  for  non�EU  members  (Albania,  Armenia,  Croatia,  Georgia,  the  Kyrgyz  Republic,  FYR  Macedonia,  Montenegro,  Serbia, and Ukraine), along with data for Bulgaria, Romania, and Latvia (EU member states).   The  sample  was  expanded  to  cover  Hungary  and  Lithuania  (EU  members)  with  data  from  a  study by the Social Protection Committee of the European Commission.6  As such, the “SBO  Plus� sample covers all 14 countries, as reported in this study.      The  study  focuses  on  the  response  of  key  social  benefits,  including  social  assistance  cash  transfers plus unemployment insurance.  Specifically, social benefits included in the sample  comprise  non�contributory  cash  assistance  benefits,  such  as  Last  Resort  Social  Assistance  programs  (LRSA),  child/family  allowances  and  disability  allowances,  plus  unemployment  benefits.  Although  unemployment  benefits  tend  to  be  contributory  in  nature,  we  included  them  in  the  definition  of  social  benefits  for  the  SBO  because  the  effects  of  the  crisis  were  transmitted  mainly  through  the  labor  market,  and  as  such,  one  would  expect  unemployment  benefits  to  respond  to  the  crisis.   This  is  not  to  disregard  the  potential  role  of  other  social  protection  instruments  or  programs  in  responding  to  the  crisis,  such  as  pensions, public works programs, and so forth.     In  terms  of  variables,  the  study  focuses  mainly  on  the  response  of  “coverage�  and  “monthly  program  expenditures�  to  the  crisis.    The  Social  Benefits  Observatory  collected  monthly  administrative  data  on  the  number  of  applications,  rejections  (to  the  extent  available),  beneficiaries  (coverage),  and  spending  for  the  main  social  benefits  programs.  In  the final analysis, we focus our analysis and findings on the coverage indicator, because it is  the most complete data series across time (months) and countries (in the SBO sample).  The  main  source  of  these  data  was  government  management  information  systems,  provided  by  national Ministries of Labor and Social Protection.  In addition to these monthly quantitative  data,  the  SBO  also  compiled  data  on  changes  in  the  policy  environment  from  various  sources  (official  reports,  government  ministries,  reform  information  in  Development  Policy  Operations  (DPOs),  World  Bank  staff  working  on  the  particular  countries,  and  so  forth).   It  should be noted that throughout this paper, the term “response� is used to reflect a change                                                               6 Council  of  the  European  Union  (2010).  “Joint  Assessment  by  the  Social  Protection  Committee  (SPC)  and  European Commission of the Social Impact of the Economic Crisis and of Policy Responses.�      5        in  the  relevant  indicator  compared  to  the  pre�crisis  levels  of  the  same  indicator  –  for  example,  an  increase  in coverage  (or  spending)  as  compared  with  the  pre�crisis  benchmark.   Although  we  have  attempted  to  document  other  factors  besides  the  crisis  that  may  have  influenced  such  changes,  we  acknowledge  that  the  “response�  terminology  points  to  an  association with the crisis, rather than to direct causality.7      It is also important to  note that existing beneficiaries of social benefits programs will also  be protected to some extent from the impacts of the crisis (e.g., via a more certain income  stream  from  the  transfers)  –  and  the  maintenance  of  existing  coverage  can  also  be  considered as a crisis response.  Furthermore, improvements in targeting within the existing  level  of  coverage  can  also  constitute  a  crisis  response.    For  example,  in  Armenia,  the  Government  implemented  a  proactive  strategy  to  reduce  fraud  and  error  and  improve  targeting  so  as  to  increase  the  coverage  of  the  poor  within  existing  coverage  and  budget  limits.8   Such  a  response  to  the  crisis  was  identified  in  our  qualitative  information  on  policy  responses, but not picked up in the overall quantitative measures of changes in coverage or  spending  under  the  SBO.    Finally,  the  creation  of  a  new  targeted  social  benefit  program  could  also  constitute  a  crisis  response,  particularly  if  one  did  not  exist  prior  to  the  crisis.   While  beyond  the  scope  of  our  sample  and  study,  two  countries  in  the  ECA  region  introduced new mechanisms to channel benefits to the poor as part of their crisis response:  Moldova  (which  is  starting  to  scale�up  a  pilot  targeted  program)  and  Tajikistan  (which  is  starting to pilot the development of a registry for targeting social benefits to the poor)9.      Actual  (observed)  responses  of  social  benefits  were  then  contrasted  with  the  expected  response,  taking  into  account  the  severity  of  the  crisis  in  each  country  and  the  “pre�crisis  preparedness� of their social benefit systems.  As a broad framework, the degree to which  social  benefits  respond  to  a  systemic  shock  (crisis)  depends  on:  (i)  the  severity  of  the  crisis  (and  the  nature  of  the  shock  and  the  transmission  channels  for  crisis  impacts);  and  (ii)  the  extent  to  which  social  benefits  systems  are  ready  to  respond  (pre�crisis  preparedness);  as                                                               7   It  should be  noted  that  it  is  difficult  to quantify  the  magnitudes  of  expected  social  benefits  responses.  While  some  studies  have  estimated  the  impact  of  certain  types  of  crises  on  poverty  and/or  overall  distributional  outcomes  (Tiongson  et  al  2010;  Leventi  et  al  2010;  Ozdemir  et  al,  2010;  Narayana  &  Sanchez�Paramo,  2012), none  seems  to  have  systematically  translated  these  changes  in  welfare  into  expected  demand  for  certain  social  benefits  by  simulating  the  rules  of  benefits  (assuming  there  are  no  rule  changes).  While  this  is  an  interesting task for future researchers, it is beyond the scope of the current paper.  8   In  addition,  a  study  of  the  impacts  of  crisis  in  Armenia,  World  Bank  (2010),  indicated  that  coping  strategies,  most important of which was support provided by the government (via pensions and targeted family benefits),  may have averted substantial increase in poverty in Armenia during the crisis.  9  ILO/WB (2012) provides a comprehensive inventory of policy responses in labor markets and social  protection to the global crisis.   6        well  as  other  considerations,  such  as  the  influence  of  fiscal  and  political  economy  constraints.   The  paper  classifies  the  14  ECA  countries  according  to  the  severity  of  the  crisis  (GDP,  unemployment,  fiscal  shocks).      It  also  uses  data  from  household  surveys  plus  administrative  information  to  classify  countries  according  to  the  pre�crisis  preparedness  of  their social benefit systems.    The  paper  is  organized  into  five  sections.    The  broad  framework  for  defining  the  “expected�  response  of  social  benefits  in  all  ECA  countries  is  developed  in  Section  II  to  provide  the  context  in  which  to  evaluate  the  actual  responses.  This  covers:  (a)  an  assessment of pre�crisis preparedness of social benefits for countries in the ECA region; and  (b)  the  severity  of  the  crisis,  which  varied  substantially  in  countries  across  the  ECA  region  (and  within  the  SBO  Plus  sample).    Section  II  compares  these  key  factors  governing  the  expected  response,  developing  a  typology  of  countries  categorized  by  expected  responses  according  to  the  severity  of  the  crisis  and  pre�crisis  preparedness.   Section  III  presents  our  main  findings  based  on  our  analysis  of  the  administrative  data  under  our  Social  Benefits  Observatory (SBO Plus sample).  Section IV, addresses the lessons learned from our analysis,  while  the  final  section  summarizes  the  main  conclusions  and  presents  some  policy  recommendations.    II. EXPECTED SOCIAL BENEFITS RESPONSE: BROAD FRAMEWORK    The  extent  to  which  governments  can  use  social  benefits  to  respond  to  a  crisis  depends  very  much  on  the  capacity  of  their  core  delivery  systems  pre�crisis.    These  core  social  benefits  systems  include  targeting  mechanisms,  reliable  household  registries  and  management  information  systems,  mechanisms  for  making  payments  and  delivering  services,  and  tools  for  basic  monitoring,  oversight,  and  control.    When  well�targeted  and  well�functioning  programs  with  a  reasonably  high  coverage  of  the  poor  exist,  they  can  be  scaled up during a crisis to alleviate the negative impact on household welfare.     Most  countries  in  ECA  operate  a  mix  of  social  benefits  programs  similar  to  that  in  OECD  countries, with  at  least  one  targeted  safety  net  program (otherwise  known  as  a  last�resort  social  assistance  program,  LRSA).    Many  countries  operate  some  type  of  unemployment  benefit scheme, though these tend to have low coverage due to the high degree of informal  labor  in  many  ECA  countries.    There  is  also  an  emphasis  on  family  allowances  (including  child  allowances  and  birth  grants)  followed  by  disability  benefits  and  heating/housing  7        allowances.    In  many  countries,  there  is  a  proliferation  of  multiple  programs,  which  frequently results in fragmentation of the social assistance sector (Figure 1).  Figure 1:  Social Assistance Programs (as a share of GDP)     Source: Sundaram and Strokova (forthcoming) and ECA Social Protection Database    Experience  from  past  crises  shows  that  countries  with  an  effective  program  mix  and  core  systems  are  well�positioned  to  respond.  A  broad  safety  net  covering  multiple  vulnerable  groups  facilitates  crisis  mitigation.  In  addition,  when  core  systems  are  in  place,  countries  can scale them up quickly, whereas if they are not in place, this limits the number of options  available to respond effectively.     Pre�Crisis Preparedness of Social Benefits Systems (pre�2009)    We  developed  a  typology  to  categorize  the  “pre�crisis  preparedness�  of  social  benefits  in  ECA  countries  based  on  available  information.    Pre�crisis  preparedness  draws  on  a  composite score for each country for their social benefits system prior to 2009 based on: (i)  the  pre�crisis  performance  of  any  last  resort  social  assistance  program  (LRSA)  in  terms  of  targeting  accuracy  (the  percentage  of  benefits  that  went  to  the  poorest  quintile),  coverage  (the  percentage  of  the  poorest  quintile  covered  by  the  program),  and  generosity  estimated  from  household  surveys;  (ii)  the  pre�crisis  performance  of  any  child  allowance  program  in  8        terms  of  targeting  accuracy,  coverage,  and  generosity  estimated  from  household  surveys;  (iii)  the  coverage  of  any  unemployment  benefit  (as  proxied  by  the  proportion  of  formal  sector workers among the employed, which indicates an upper bound); and (iv) information  capacity as an indicator of the efficacy of the administration of benefit programs (especially  since information monitoring systems would be needed to monitor the crisis and process an  increase  in  applications  during  a  crisis).   While  these  indicators  cover  a  good  portion  of  the  relevant  information,  the  resulting  index  is  not  a  precise  measure.  There  are  many  other  factors  (such  as  quality  of  implementation,  administrative  capacity  to  handle  increase  in  applications, design issues such as ease of application etc.) that are difficult to measure and  therefore  cannot  be  included.  Moreover,  composite  indices  can  be  constructed  in  many  different  ways  (simple  average,  weighted  average  etc.).  However,  we  sorted  countries  based  on  the  available  social  benefits  information,  and  the  index  used  in  this  study  reflects  our  best  judgment.  Annex  1  presents  the  detailed  methodology  used  for  this  categorization  exercise along with the combination of programs and their performance.   Overall,  social  benefit  systems  in  most  ECA  countries  were  generally  well  prepared  compared to countries in other regions pre�crisis (as of 2008).  Almost all countries10 in the  ECA  region  operate  at  least  one  well�targeted  LRSA  program  that  could  be  scaled  up  if  needed,  though  coverage  of  the  poor  is  low  and  is  not  in  line  with  the  total  fiscal  effort  on  safety nets as a whole.11  Most countries operate child and family allowances, though, if not  targeted,  these  may  not  be  cost�effective  vehicles  for  channeling  assistance  to  the  poor.  In  addition,  most  countries  have  an  unemployment  benefit  scheme,  though  the  coverage  is  mostly for the formal sector workers.12    Nonetheless,  the  ECA  region  is  diverse,  and  there  was  a  gap  between  the  most  prepared  countries and the least prepared.  Figure 2 presents the countries ranked according to their  pre�crisis preparedness.                                                                      10   Two  exceptions  were  Moldova,  which  is  now  scaling  up  a  targeted  program,  and  Tajikistan,  which  is  now  piloting an initial targeting and registry system to channel benefits to the poor.  11  Sundaram and Strokova (forthcoming) and ECA Social Protection (SP) Database.  12   The  existence  and  coverage  of  unemployment  benefits  and  a  poverty�targeted  social  assistance  program  would be one way of categorizing countries with respect to their pre�crisis preparedness. However there is not enough  variation  across  ECA  countries  to  result  in  meaningful  categories  for  pre�crisis  preparedness.  Hence,  more  detailed  indicators  were  used  to  construct  the  composite  index  to  rank  countries  with  respect  to  their  pre�crisis preparedness of social benefits. 9        Figure 2: The Pre�Crisis (before 2009) Preparedness of Social Benefit Programs in ECA  Countries13 Source: World Bank staff; Countries in red refer to SBO Plus sample countries.     Category  A  –  Well�Prepared  as  of  2008.    Those  in  Category  A  score  high  on  the  composite  score  for  all  factors  (the  existence  and  performance  of  LRSA  programs,  the existence and performance of child allowance programs, existence and coverage  of  unemployment  benefits,  and  availability  of  information).   These  countries  include  Armenia,  Croatia,  and  Montenegro.  All  three  countries  in  this  category  have  very                                                               13   The  pre�crisis  preparedness  ranking  presented  here  is  specific  to  the  ECA  region,  reflects  the  pre�global  recession  systems  (2008  and  before)  and  employs  a  different  methodology  with  more  detailed  data  (not  available  globally)  than  used  in  World  Bank  (2012a),  hence  resulting  in  a  finer  categorization  of  the  countries  in  the  region.  This  categorization  is  different  from  the  global  ranking  presented  in  World  Bank  (2012a),  which  encompasses  the  2008�2010  period,  and  reflects  the  overall  strength  of  the  SSNs  in  ECA  compared  to  other  regions.   10        well�targeted  LRSA  and  child  allowance  programs  with  moderate  to  good  coverage.  In  addition  unemployment  insurance  exists  in  all  these  countries  with  moderate  to  high  formality  in  the  labor  force,  indicating  moderate  to  high  coverage.  In  addition,  the  information  on  social  benefits  programs  was  available  on  a  monthly  basis  with  a  relatively small lag in data.    Category  B  –  Reasonably  Prepared  as  of  2008.   Category  B  groups  countries  with  a  reasonable  ability  to  respond  prior  to  the  crisis,  though  reforms  could  improve  their  capacity  to  address  the  crisis.  Estonia,  Georgia,  Hungary,  Poland,  and  Ukraine  are  included  in  this  group.  In  general,  these  countries  have  moderate  to  well�targeted  LRSA  programs,  but  with  low  coverage  and  low  generosity  in  most  cases  (with  the  exception  of  Georgia  where  coverage  of  LRSA  is  moderate  and  generosity  is  good).  In  addition,  with  the  exception  of  Georgia  (where  family  allowance  is  being  phased  out  by  not  accepting  new  applicants  since  2007),  they  all  have  moderate  to  well� targeted  child  allowance  programs  with  good  coverage.  On  the  other  hand,  all  except Georgia have some type of unemployment benefit scheme with moderate to  high  formality  among  the  employed.  The  relatively  less  preparedness  is  due  to  low  coverage and generosity of LRSAs for most countries in this group and in the case of  Georgia, mostly due to lack of an unemployment benefit scheme.    Category  C  –  Less  Prepared  as  of  2008.   However,  Category  C  countries  presented  significant  weaknesses  in  their  pre�crisis  preparedness,  often  due  to  extremely  low  coverage  of  their  LRSA  programs  (due  to  marginalization  over  time),  and/or  the  relatively  weak  performance  of  their  child  allowance  programs  (when  they  exist)  compared  to  the  countries  in  Group  B.  This  group  includes  Albania,  Azerbaijan,  Bulgaria,  FYR  Macedonia,  Lithuania,  Romania,  and  Turkey.  Moreover,  while  unemployment  benefits  exist  in  all  of  these  countries,  the  coverage  is  moderate  to  low.   Finally,  overall  information  capacity  is  low  in  most  of  these  countries  due  to  a  lack  of  national/harmonized  registries  with  most  (e.g.  FYR  Macedonia,  Albania,  Romania)  still  using  paper�based  benefits  administration  prior  to  crisis.14  A  concerted  strategy  of  actions  and  reforms  would  be  needed,  especially  in  strengthening  benefits  administration  and  increasing  coverage  of  LRSA  program,  to  enhance capacity to respond to a crisis more effectively and efficiently to protect the  poor.      Category  D  –  Least  prepared  as  of  2008.    Finally,  there  is  a  significant  group  of  countries  in  which  an  overhaul  of  the  social  assistance  system  would  be  needed.                                                               14  Prompted by the fiscal pressures during the crisis and in some cases due to an ongoing reform effort, some  of these countries are currently in the process of moving from paper�based to automated management  information systems to improve implementation efficiency.     11        These  countries  include  Belarus,  Bosnia  and  Herzegovina,  Kazakhstan,  Kosovo,  Kyrgyz  Republic,  Latvia,  Moldova,  Russia,  and  Tajikistan.  Certain  countries,  such  as  Belarus,  Moldova,  Russia,  and  Tajikistan  did  not  have  a  scalable  poverty�targeted  program  before  the  crisis  and  hence  would  require  significant  institutional  capacity  building.  Since  then,  however,  both  Moldova  and  Tajikistan  have  taken  steps  to  introduce  a  targeted  program,  build  institutional  capacity  and  /or  consolidate  social  benefits. On the other hand, while Bosnia and Herzegovina and Kazakhstan had well� targeted LRSA programs, their coverage was extremely low. In the case of Latvia, the  poverty�targeted program was only moderately well�targeted with low coverage and  very low generosity.   Note  that  some  of  the  ECA  countries  that  fall  under  Categories  C  or  D  still  have  a  moderate  base for response as defined by “operating one or more progressively targeted programs to  build on.�   The  more  prepared  a  country  is  with  respect  to  its  social  benefits  system,  the  more  likely  the  system  is  to  be  effective  in  mitigating  the  effects  of  a  systemic  shock.    Hence,  assuming  everything  else  (such  as  the  severity  of  the  crisis,  how  it  manifests  itself,  and  any  political  economy  factors)  is  constant;  we  would  expect  to  see  an  effective  social  benefits  response  in  countries  in  category  A,  while  we  would  expect  a  much  less  effective  response  in countries in category D.     The  crisis  may  also  present  an  opportunity  for  the  government  to  introduce  structural  reforms by introducing a well�targeted program, rationalizing and consolidating the existing  safety  net,  or  strengthening  the  system  in  some  way.  Even  though  designing  and  fully  implementing  a  new  program  can  take  at  least  10  to  18  months  (often  more),  the medium� term  rewards  cannot  be  ignored,  particularly  in  terms  of  increasing  the  system’s  preparedness  for  a  potential  future  crisis.  The  previous  food  and  fuel  price  increases  prompted  the  governments  of  both  Moldova  and  Tajikistan  to  introduce  structural  reforms  of their safety nets.   The Severity of the Crisis (2009�2010)    Conceptually,  the  more  severe  the  impact  of  a  crisis  in  a  country,  the  more  it  can  be  expected  that  social  benefits  will  be  needed  in  response.  In  this  context,  we  examine  the  severity  of  the  recent  global  financial  crisis  in  ECA  countries  to  identify  how  social  benefits  might have been expected to respond.        12        The ECA region was hit harder than any other region by the recent global crisis in terms of  GDP  contraction,  but  the  extent  of  this  impact  varied  significantly  from  country  to  country. While global GDP contracted by around 2.2 percent in 2009,15 in ECA countries, the  average contraction was more than 5.0 percent (Figure 3). Eastern European countries were  particularly  affected,  with  Estonia,  Latvia,  Lithuania,  and  Ukraine  experiencing  startling  economic  contractions  of  14  to  18  percent  (Figure  4).  The  severity  of  the  crisis  varied,  however,  with  most  Central  Asian  countries  seemingly  escaping  the  worst  of  the  crisis.  Simulations  indicate  that  by  the  end  of  2010  there  might  have  been  10  million  more  poor  people  in  Europe  and  Central  Asia  than  were  estimated  in  pre�crisis  baseline  projections.16  This  increase  in  poverty  would  correspond  to  20  percent  of  the  ECA  population  who  rose  out of poverty between 1998 and 2006 (Tiongson et al, 2010).     Figure 3:  GDP growth (annual percentage change)                                                                 15  This was the first contraction in global GDP since World War II.  16 This number appears to be quite large. However it is important to note that poverty in ECA tends to be  shallow, with large groups of individuals clustered around the poverty line and hence likely to fall into poverty  even after only a moderate shock to their income. Recent poverty estimates indicate that, contrary to  expectations poverty remained mostly unchanged in 2009 and slightly declined in 2010. This is partly due to  the role of social assistance and pensions in mitigating the reduction in household labor income. Please see  “Poverty in ECA: Understanding recent trends� April 2012, for more details.   13        Source: Staff calculations using IMF World Economic Outlook (WEO) Database April 2012  Note:  Only  low  and  middle  income  countries  included  based  on  World  Bank  classification  of  regions.  LAC  –  Latin  American  and  the  Caribbean,  MNA  –  Middle  East  and  North  Africa,  EAP  –  East  Asia  and  the  Pacific,  and  SA – South Asia, SSA – Sub�Saharan Africa.    The  countries  that  were  most  affected  with  respect  to  GDP  also  experienced  the  highest  increases  in  unemployment  (Figure  4).17  In  most  countries  the  decline  in  employment  was  proportional  to  the  magnitude  of  the  GDP  contraction.18  However,  there  were  notable  exceptions,  such  as  Latvia,  Serbia,  and  Estonia,  where  the  decrease  in  employment  was  higher than the corresponding decline in GDP.19    Figure 4: Severity of Crisis:  Change in GDP & Unemployment Rate 08 to 09�� ECA  Countries  15 LV 10 LTH EE 5 UKR ARM RUS HU MLD MNT SK TR CZ SRB SI RO BG PL CRT GRG BIH ALB BLR KZK MKD KOS ALB 0 KOS KZK PL BLR MKD �5 BIH GRG SRB SK TR CZ MLD CRTMNT BG RO HU �10 SI RUS �15 EE UKR LTHARM �20 LV GDP growth 2009   Change  in  unemployment  rate  (2008  to 2009)   Source: Staff calculations using IMF WEO April 2012 and ILO  Note:  No data available for Azerbaijan, Kyrgyz, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan (all of which had  positive GDP growths in 2009 and are part of the mildly affected group).    Using  both  measures,  the  countries  of  ECA  can  be  categorized  broadly  into  a  typology  of  three  groups  according  to  the  severity  of  the  crisis  ‒  those  who  were  severely  affected,                                                               17  It is important to note that overall unemployment numbers do not take into account other labor market  adjustments such as increased part�time employment, administrative leave, wage arrears, and temporary  contracts.  18   According  to  World  Bank,  (2011),  a  1  percent  decline  in  GDP  on  average  reflected  a  0.5  percent  decline  in  employment.  19  World Bank (2011a). 14        those for whom the impact was moderate to high, and those who felt no impact. The Baltic  countries  were  among  the  severely  hit,  with  unemployment  rates  in  2009  as  high  as  12  to  16  percent  compared  with  only  6  to  8  percent  before  the  crisis  in  2008.  There  were  also  large  increases  in  unemployment  in  Armenia  and  Ukraine.  On  the  other  hand,  most  countries in Central Asia and some in Eastern Europe experienced only limited effects of the  recent global financial crisis.     The  SBO  Plus  sample  includes  a  mixture  of  countries  with  respect  to  how  severely  they  were affected by the crisis (Figure 5). Four of the five severely hit countries and eight of the  fourteen  moderate  to  high  impact  countries  are  included  in  the  SBO  Plus  sample.  The  sample  only  includes  three  out  of  the  eleven  countries  that  experienced  a  limited  impact,20  but  given  that  our  focus  is  on  how  social  benefits  responded  to  the  crisis  any  under� coverage of these countries in the data was not likely to be a problem for our analysis.    Figure 5:  Wide Variation in Severity of the Crisis Across the ECA Region (SBO Plus Sample)  15 LTV 10 LTH 5 UKR SRB ARM HNG MNT ROM CRT BLG GRG ALB ALB KRG 0 MKD MKD �5 SRB GRG CRT MNT BLG ROM HNG �10 �15 UKR LTH ARM �20 LTV GDP growth 2009   Change  in  unemployment  rate  (2008  to 2009)   Source: IMF WEO, April 2012 and ILO                                                                 20   While  it  would  have  been  more  efficient  to  monitor  only  those  countries  who  experienced  significant  (severe  or  moderate  to  high)  crisis  impacts,  since  the  crisis  monitoring  was  started  in  the  early  stages  of  the  crisis it was not clear which countries would be impacted significantly.   15        As the recent global financial crisis progressed, immense fiscal pressures emerged in many  European and Central Asian countries. Public finances worsened in 2009, with fiscal deficits  increasing  on  average  by  3.7  percent  of  GDP  (Figure  6).21  These  rising  fiscal  deficits  have  limited  the  ability  of  governments  to  respond  to  the  crisis.  There  is  not  much  systematic  region�wide analysis of political economy issues (and is thus on the Bank’s future knowledge  agenda  in  social  protection),  and  these  will  be  discussed  later  in  the  context  of  the  actual  social benefits response in ECA countries.     While  government  finances  decreased  in  most  ECA  countries,  there  were  discernible  differences  between  countries.  While  fiscal  balances  worsened  significantly  in  Russia,  Latvia,  Lithuania,  Montenegro,  and  Georgia  with  an  average  increase  in  the  fiscal  deficit  of  10  percent  of  GDP  between  2007  and  2009,  Croatia,  and  Serbia  appear  to  have  weathered  the crisis without a huge deterioration in their finances (Figure 6).     Figure 6:  Fiscal Balance: ECA Countries 2007�2009  25 20 2007 2008 2009 15 10 5 0 �5 �10 Source: IMF WEO April 2012  The  proportion  of  the  current  fiscal  balances  that  are  structural  versus  cyclical  is  a  vital  factor  in  whether  or  not  each  country  needs  short�term  fiscal  consolidation.  This  in  turn                                                               21  World Bank (2011a)  16        will  affect  how  best  to  mitigate  the  negative  effects  of  the  crisis  on  household  welfare  and  the  corresponding  expected  social  benefits  response.  For  instance,  on  average,  structural  deficits  account  for  more  than  three�quarters  of  projected  2012  deficits  in  OECD  countries.22  In  other  words,  in  these  countries,  even  with  increased  revenues  in  2012,  spending  will  still  be  much  higher  than  before  the  crisis.  It  is  difficult  to  analyze  the  structural  proportion  of  the  fiscal  deficits  in  ECA  countries.  In  any  case,  severe  fiscal  pressures have limited the ability of ECA governments to respond to the crisis. There is little  to no room for expansionary fiscal policy, which has forced governments to execute a series  of  cuts  in  expenditures.  However,  in  most  countries,  social  assistance  spending  was  protected  (and  increased  in  some  cases)  for  allocative  efficiency  with  the  ultimate  goal  of  protecting  existing  and  emerging  vulnerable  groups.  Furthermore,  certain  social  assistance  programs  were  frozen  and/or  eliminated  as  a  first  step  towards  the  consolidation  of  programs to improve the quality and increase the effectiveness of spending on safety nets.    In  most  cases,  countries  that  were  severely  affected  by  the  recent  financial  crisis  also  faced  the  largest  fiscal  deteriorations  (Figure  7).    However,  there  are  some  notable  exceptions.  For  instance,  while  Montenegro  and  Georgia  only  experienced  relatively  moderate  GDP  contractions,  they  experienced  significant  fiscal  deterioration.  In  addition,  a  large  proportion  of  these  deficits  is  structural.  Hence,  while  countries  may  be  fiscally  constrained  overall,  this  is  not  necessarily  due  to  the  crisis  alone,  but  also  to  a  structural  component  best  addressed  with  structural  reforms  (such  as  expenditure  rationalizations  or  the consolidation of social benefits) than by across�the�board cuts in expenditures.                                                                  22  Organization for Economic Cooperation and Development (2011)  17        Figure 7: Severity of Crisis vs. Fiscal Constraints:  GDP Growth 2009 & Change in Fiscal  Balance 2007 to 2009�� SBO Plus Sample  5 HNG ALB KRG KRG 0 CRT SRB MKD UKR ROM BLG MKD ALB ARM �5 SRB GRG GRG LTV LTH MNT BLG CRT ROM HNG �10 MNT �15 ARM UKR LTH LTV �20 GDP growth 2009  Change  in  fiscal balance  (2007 to  2009)   Source : IMF WEO April 2012  Expected Crisis Response:  Pre�crisis Preparedness + Severity of the Crisis  Juxtaposing the degree of severity of the crisis with each country’s pre�crisis preparedness  reveals  important  patterns  for  “expected  crisis  response.�    Considering  all  the  key  factors  outlined  above,  ECA  countries  can  be  grouped  into  three  categories  in  terms  of  what  could  be  expected  of  their  social  benefits  response  (the  colors  of  the  group  labels  correspond  to  those  in  Table  1).   These  three  categories  set  the  stage  to  compare  the  expected  response  of social benefits in each country with the actual response employed by each country.     Group  1  �  Response  Needed  &  Expected.    The  first  group  consists  of  countries  where  a  social  benefits  response  was  very  much  needed  and  expected,  but  in  some  countries (such as Georgia, Montenegro, and Armenia) worsening finances may have  constrained  the  expected  social  benefits  response.  This  group  corresponds  to  countries  that  were  moderately  to  severely  hit  by  the  crisis  (with  respect  to  GDP  contraction  and  unemployment),  and  whose  social  benefits  systems  were  well  prepared to respond.   18         Group  2  �  Response  Needed  –  but  Less  Prepared.    The  second  group  consists  of  those  countries  which  were  severely�to�moderately  affected  by  the  recent  global  financial  crisis  and  were  in  need  of  a  response,  but  whose  social  benefits  systems  were  not  very  well  prepared  to  respond  to  the  crisis.    Hence,  in  this  group  of  countries,  the  social  benefits  system  needed  reforms  before  it  could  be  expected  to  respond.   Fiscal  pressures  faced  by  this  group  of  countries  may  have  also  reinforced  the need for reforms to improve the quality of spending.       Group  3  –  Limited  Response  Needed  or  Expected.    The  last  group  of  countries  consists  of  those  that  were  affected  only  slightly  by  the  recent  crisis,  so  that  only  a  limited  (if  any)  social  benefits  response  was  expected,  regardless  of  pre�crisis  preparedness.     Table 1:  Do We Expect Social Benefits to Respond?  Typology of ECA Countries According to Severity of Crisis and Pre�Crisis Preparedness  Source: Author    19        III. OBSERVED SOCIAL BENEFIT RESPONSES    Based  on  our  analysis  of  the  actual  responses  of  the  social  benefits  systems  in  ECA  countries,  we  created  a  typology  to  illustrate  the  observed  vs.  expected  responses  with  four  main  dimensions.  The  first  dimension  is  the  composition  of  the  social  benefits  response  taking  into  account  the  type  of  programs  that  expanded  during  the  crisis  (unemployment  benefits,  social  assistance  benefits).  The  second  dimension  is  the  magnitude of the response as measured by the expansion in social benefits programs during  the  crisis.  The  third  dimension  is  the  timing  of  the  response,  taking  into  account  any  lags  in  the  response  by  social  benefits  programs.  The  fourth  and  final  dimension  is  the  sustainability  of  the  response  from  the  onset  of  the  crisis  to  recovery,  taking  into  account  the  fact  that  the  effects  of  a  crisis  tend  to  persist  for  a  while.  All  of  these  dimensions  have  important  policy  implications.  Table  2  illustrates  the  composition  and  magnitude  of  each  country’s  social  benefits  response,  while  Table  3  addresses  the  timing  and  sustainability  of  the response in each country.   Table 2:  Observed & Expected Responses of Social Benefits to the Global Crisis, ECA Source: Author.  Data for Observed Responses from World Bank Social Benefits Observatory, SBO Plus Sample  (including Hungary and Lithuania from EC/SPC report (2010).   Expected Response classification from  framework in Section II, covering severity of the crisis + pre�crisis preparedness.  20        Table 3: Timing and Duration of Responses of Social Benefits to the Global Crisis, ECA Source: Ibid.    Overall,  social  benefits  in  the  ECA  region  responded  as  expected  vis�à�vis  the  severity  of  the  crisis23.  For  the  most  part,  social  benefits  in  countries  that  faced  more  extreme  contractions  in  GDP  and  employment  responded  in  a  robust  manner  to  the  crisis  (shown  in  orange  in  the  first  section  of  Table  2),  while  social  benefits  in  countries  with  limited  crisis  impact  did  not  radically  change  course  from  pre�crisis  trends  (shown  in  green  in  the  lower  section  of  Table  2).    One  exception  was  Ukraine,  which  was  severely  hit  by  the  crisis,  but  significantly  limited  social  benefits  by  tightening  program  rules  (discussed  in  more  detail  in  the  next  section).  Other  social  protection  instruments,  such  as  pensions,  were  also  employed  in  crisis  response.  Box  1  provides  some  examples  of  how  pensions  were  utilized  in crisis response.                                                               23  While it would have been ideal to analyze the observed responses of social benefits in all countries in ECA,  data availability issues revealed this to be unfeasible. However, expected response framework is developed  and utilized for all countries in ECA to provide the broad context in which to evaluate the observed responses.   21        Box 1: Pensions in Crisis Response: Government Measures and Potential Behavioral  Responses    Other  Social  Protection  measures  were  also  deployed  to  mitigate  the  impact  of  the  crisis  on  household  welfare.  Most  notable  of  these  were  the  various  pension  policies  adopted  in  certain  countries.  The  generosity  of  the  (minimum)  pensions  was  increased  in  some  countries  including  Armenia  and  Turkey.  A  minimum  pension  was  introduced  in  Romania  to  protect  the  low  income  pensioners  during  the  crisis.  Pensions  increased  in  Bulgaria  as  part  of  the  planned  spending  in  January  and  July  2009,  despite  significant  decreases  in  overall  revenues  (World  Bank,  2012a).  The  indexation  of  pension  benefits  (to  wage  growth)  was  suspended  in  Serbia  during  the  crisis  preventing  the  decrease  that  would  have  occurred  due  to  the  decreasing  wages.24  The  non� contributory  social  pensions  were  also  deployed.  For  instance  in  Georgia  the  monthly  old  age  social  pension  was  increased  from  70  to  75  GEL  in  January  2009  and  was  further  increased  to  80  GEL  in  November  2009.  However,  this  may  not  necessarily  be  in  response  to  the  crisis  as  there  is  a  history  of  ad�hoc  adjustments  to  old�age  pension  in  Georgia  keeping  the  benefit  more  or  less  steady  as  a  share of average wage.      Such  pension  policies  impacted  a  large  segment  of  the  population  given  the  high  coverage  of  pension benefits in the ECA region due to historical high labor force participation rates that resulted  in  large  percentages  of  elderly  receiving  pension  benefits.  Such  extensive  coverage  indicates  potential  positive  impacts  on  poverty.  Combined  with  the  relative  administrative  ease  of  implementation  for  pension  increases  and  the  political  economy,  the  pension  policies  are  likely  to  be an attractive SP instrument during the crisis. However, the fiscal cost of such policies –both short  and  long  term�  may  be  quite  high.   For  instance  in  Romania,  the  increases  in  pensions  (20%  annual  average increase from 2008 to 2009) were likely the main driver for the decrease in poverty in 2009  (the headcount poverty declined from 5.7% in 2008 to 4.4% in 2009) (Azam and Isik�Dikmelik, 2010).  Similarly, in Bulgaria, the expansionary social protection policy in 2009, with pensions registering the  largest  increases,  to  some  degree  offset  the  severe  fall  in  household  incomes  due  to  the  crisis  (World  Bank,  2012a).    However,  the  rapid  increase  in  pensions  added  even  more  pressure  to  a  fiscally  unsustainable  pensions  system  in  Romania  and  came  at  a  cost  of  further  tightening  of  the  country’s fiscal situation.  While pensions helped cushion the crisis impacts, they were also relatively  costly.  The  contributory  pensions  by  design  are  not  necessarily  targeted  to  the  poorer  segments  of  the  population.  Hence,  if  the  objective  were  to  provide  protection  to  poor  (or  at  risk  of  being  poor)  similar  welfare  gains  could  have  been  achieved  at  lower  fiscal  cost  through  poverty  focused  social  assistance programs.   On  the  other  hand,  some  evidence  of  certain  behavioral  responses  was  observed  during  the  crisis.  For instance the number of workers that applied for early retirement benefits increased in Romania                                                               24 World Bank (2009).    22        during  the  crisis.  People  facing  unemployment  were  probably  looking  to  retire  early  or  they  were  rushing to retirement thinking that they might be losing the privileges in the current system with the  pension  reform.  Such  retirees  bring  short�term  fiscal  impact  as  well  as  medium  to  long�term  impact  as  they  are  paid  pensions  for  longer  periods  of  time.  Another  program  that  experienced  increased  number  of  beneficiaries  was  the  disability  program.  Both  in  Latvia  and  Romania,  the  number  of  disability  pension  beneficiaries  increased  following  the  crisis.  In  Romania,  the  main  increase  came  from  the  third  category,  where  abuse  can  be  expected  to  be  most  prevalent.  Similar  to  early  retirement,  the  number  of  disability  beneficiaries  has  probably  increased,  as  people  view  the  disability benefit as an option for facing unemployment.     Pre�crisis  preparedness  influenced  the  strength  and  timing  of  response  of  social  benefits  in  some  countries.    In  most  countries  (for  which  we  have  actual  response  data)  in  the  “response needed and expected category,� benefits coverage increased almost immediately  or  with  a  very  short  lag,  as  shown  in  Table  3.  For  example,  the  social  benefits  system  in  Hungary  was  reasonably  well�prepared  for  the  crisis  with  respect  to  the  composition,  performance,  and  coverage  of  benefits.  Similarly,  the  overall  social  benefits  system  in  Montenegro  was  reasonably  well�prepared  to  respond  to  the  crisis  in  terms  of  its  composition  and  performance;  however,  fiscal  pressures  may  have  contributed  to  the  system’s  actual  limited  response.  In  Latvia,  which  was  among  the  least  prepared,  benefits  response  lagged  6�8  months  from  the  onset  of  the  crisis  because  reforms  were  needed  to  strengthen  social  programs.  However,  once  Latvia  undertook  the  reforms,  benefits  responded  in  a  decisive  and  sustained  manner  (discussed  in  detail  in  the  next  section).  For  other  countries  that  lacked  any  targeted  safety  net  program  at  the  onset  of  the  crisis,  such  as  Moldova  and  Tajikistan,  response  to  the  crisis  was  limited  (and  they  are  currently  developing  such  programs  and  registry  tools  now  to  be  in  a  better  position  to  assist  the  poor in the next crisis and beyond).  In  most  cases,  unemployment  benefits  represented  the  first  line  of  response.25  Unemployment  benefits  responded  in  all  crisis�affected  countries  in  the  SBO  Plus  sample  that  operated  them  (as  shown  in  Table  2).  The  response  was  virtually  immediate  in  all  such  countries,  however,  the  level  of  response  varied.  Hungary,  Armenia,  Romania,  Lithuania,  Ukraine  and  Bulgaria  (Annex  2)  expanded  coverage  rapidly  and  decisively  to  mitigate  the  labor  market  impacts  of  the  crisis.   Croatia,  Montenegro,  and  Serbia  moderately  expanded  unemployment  benefits  (as  observed  in  Table  3).    It  is  important  to  note  that  overall                                                               25 Kuddo  (2010a)  analyzed  labor  market  data  from  26  countries  and  found  that  in  21  of  those  countries  unemployment  benefits  expanded  in  2009  compared  to  2008.  This  expansion  was  immediate  in  most  countries, beginning as early as the last quarter of 2008 in some countries.    23        coverage of unemployment benefits is rather low in ECA, due to the fact that such schemes  usually  only  apply  to  formal  sector  workers.26  Similarly,  in  most  EU  countries  the  unemployment  benefits  were  the  first  to  respond  to  the  crisis;  however  the  coverage  was  more  robust  due  to  high  levels  of  formality.  Box  1  presents  a  brief  summary  of  the  social  benefits response in old EU countries.   In many countries the expansion in unemployment benefits was greater than the increase  in  registered  unemployed.  Armenia,  Romania,  Montenegro,  and  Bulgaria  experienced  greater  increases  in  unemployment  benefits  than  the  corresponding  rise  in  the  registered  unemployed.  In  Bulgaria,  there  were  approximately  50  percent  more  registered  unemployed  in  2009  compared  with  the  pre�crisis  level  in  2008;  however,  the  coverage  of  unemployment benefits more than doubled during the same period. This large expansion in  unemployment  benefit  recipients  might  have  been  due  to  the  low  coverage  of  unemployment  benefits  among  the  existing  unemployed  (assuming  these  mostly  consisted  of  long�term,  youth  or,  informal  unemployed  workers),  while  coverage  among  newly  unemployed  was  probably  much  higher.  The  expansion  in  unemployment  benefits  appears  to  have  been  sustained,  which  is  not  surprising  in  light  of  the  continued  high  levels  of  unemployment throughout 2010.  In  several  countries,  the  effects  of  the  crisis  extended  beyond  the  duration  of  benefits,  and  unemployment  benefits  started  running  out  before  the  onset  of  recovery.   This  was  the  case  in  Lithuania,  Bulgaria,  Romania,  Hungary,  and  Ukraine  (See  Annex  2).    The  most  notable  exception  was  Ukraine  where  unemployment  benefits  were  immediately  and  substantially  expanded,  but  fiscal  pressures  subsequently  led  to  tightening  of  the  eligibility  criteria.   In  some  cases,  such  as  Lithuania  and  Hungary,  social  assistance  benefits  picked  up  (or  continued  expanding),  as  people  shifted  from  unemployment  insurance  to  social  assistance  benefits.  The  country  context,  especially  the  distributional  impact  of  the  crisis,  appeared  to  be  the  most  important  factor  in  the  timing  of  the  response.  For  instance  in  Lithuania,  the  initial  impact  of  the  crisis  was  borne  by  unemployment  benefits,  which  was  a  sign that formal workers who were eligible for these benefits were the first to be negatively  affected  by  the  changes  in  the  labor  market.  This  is  not  surprising,  as  almost  80  percent  of  the workforce in Lithuania is employed in the formal sector.27  However, the labor market is  likely to take a long time to recover, and as unemployment benefits can only be claimed for  6  to  11  months,  many  of  those  recipients  who  could  not  find  a  job  began  to  claim  social  assistance.   It  is  important  to  note  that  at  the  start  of  the  recovery  the  only  indication  is  an  overall  improvement  in  the  macro  framework,  which  is  not  necessarily  manifested  in  the                                                               26  Kuddo (2009). 27  Ibid.  24        labor  market  or  in  household  welfare  immediately.  The  positive  effects  of  the  recovery  are  likely  to  take  longer  to  filter  down  to  the  household  level,  which  means  that  governments  need to sustain their crisis responses well after the recovery begins.  Social  assistance  benefits  also  kicked  in  as  crisis  response  mechanisms,  though  with  generally  more  moderate  magnitude  and  with  some  lag  in  response.    Coverage  of  last  resort  social  assistance  (LRSA)  programs  expanded  decisively  in  Hungary,  Lithuania,  and  Latvia  (see  Annex  2)  –  though  with  an  eight�month  time  lag  in  Latvia  as  previously  mentioned  due  to  the  need  for  reforms.    In  Hungary  and  Lithuania,  LRSA  programs  continued  expanding  in  a  sustained  manner  throughout  the  crisis,  likely  also  compensating  for  the  expiration  of  unemployment  benefits  (as  noted  above).   Social  assistance  programs  responded  more  moderately  in  Armenia,  Croatia,  Montenegro,  Georgia,  Romania,  Bulgaria  and  Serbia  (Tables  2  and  3).    In  Armenia,  the  increase  in  overall  coverage  of  the  LRSA  program  (Family  Benefit)  was  modest,  but  the  Government  managed  to  increase  coverage  of the poor, through a decisive effort to improve targeting accuracy (reducing leakage to the  non�poor to make space for the eligible poor) and to reduce fraud and error.28  The increase  in  coverage  of  the  Targeted  Social  Assistance  program  in  Georgia  (see  Annex  2)  was  moderate  but  important,  as  the  country  does  not  operate  an  unemployment  benefits  scheme.  In contrast to the other countries in the SBO Plus sample, LRSA benefits in Ukraine  not  only  failed  to  respond  to  the  crisis,  they  continued  their  pre�crisis  declining  trend  –  despite  the  fact  that  Ukraine  was  severely  hit  by  the  crisis.   This  exception  is  discussed  in  more detail in the next section.  Tight  eligibility  thresholds  seem  to  have  moderated  the  response  of  LRSA  benefits.   Most  ECA  countries  operate  very  tightly  targeted  last�resort  social  assistance  benefits,  commonly  in  the  form  of  “Guaranteed  Minimum  Income�  (GMI)  schemes  (e.g.,  Ukraine,  Croatia,  Montenegro,  Hungary,  Lithuania,  Latvia,  Romania,  Bulgaria,  and  Serbia).    GMI  schemes  tailor  benefits  to  each  household  according  to  the  difference  between  their  observed  incomes  and  some  guaranteed  minimum  income  level.  In  many  cases,  the  eligibility  thresholds for these benefits are very tight, and have declined over time with inflation.  This  has resulted in a “marginalization� of GMI programs in many ECA countries – programs that  become so narrowly targeted their coverage is tiny and political support low.  GMI schemes  also  face  the  challenge  that,  to  increase  coverage  via  an  increase  in  the  threshold,  the  Government  usually  must  also  increase  benefit  amounts  to  all  recipients  (including  those  already on the program).   As such, they tend to be rather inflexible for crisis response – and                                                               28  For instance Armenia employed measures to improve the targeting efficiency of its signature last�resort and  targeted  social  safety  net  called  Family  Benefit  Program  (FBP),  which  led  to  a  clean�up  of  the  registries  and  allowed for more of the truly eligible to be covered by the program. (World Bank 2010).  25        generally  lack  the  support  of  the  Ministries  of  Finance  due  to  this  need  for  a  simultaneous  increase in coverage and benefits.     Box 2: Response of Social Benefits to the Crisis in the EU    Social benefit systems in ECA countries were not alone in being  challenged during the economic  crisis;  countries  in  what  is  often  dubbed  the  EU15  were  also  tested.  A  recent  joint  report  by  the  Social Protection Committee and the European Commission outlined the response of EU nations  to the recent economic crisis using monthly beneficiary data similar to that utilized in this paper.  In  this  box,  we  look  in  depth  at  the  diversity  of  experience  and  the  trends  in  program  scale  in  some  of  the  old  EU  nations  to  provide  context  for  the  discussion  of  responses  to  the  crisis  in  ECA.    Different  Challenges,  United Kingdom:  Social  Benefits  (2006�2010) Different Channels  3000 As  in  ECA,  the  EU15  has  seen  a  variety  of  2500 Persons (thousands) different responses to  2000 the  crisis  in  terms  of  social  benefits.  In  1500 some  countries,  the  1000 crisis  seems  to  have  had  a  major  impact  500 on  social  benefit  2006 2007 2008 2009 2010 schemes  primarily  # Unemployed Job Seeker Allowance Claimants Incap/Inval Benefits through  the  channel  Disability Living Allowance Income Support Claimants of  unemployment  insurance and assistance. The United Kingdom is a prime example, where a crisis�driven spike in  unemployment  resulted  in  an  immediate  increase  in  claimants  for  the  Job  Seeker  Allowance,  but  not  in  other  social  assistance  programs  (see  graph  at  right).  Furthermore,  a  recurring  trend  in  old  EU  countries  is  the  eventual  drop�off  in  claimants  for  unemployment  benefits  despite  continued high levels of unemployment; this is visible in the UK graph here, and also in the data  from Spain and the Netherlands.    26        However,  not  all  Germany: Social  Benefits  (2006�2010) nations  shared  this  7000 experience.  For  example,  in  Germany  6000 Persons (Thousands) unemployment  5000 actually  fell  –  but  4000 short�term  work  rose  3000 dramatically.  In  other  words,  the  crisis  hit  2000 and  people  stayed  1000 employed,  but  0 worked  more  in  2006 2007 2008 2009 2010 short�term  positions.  # Unemployed Unemp Benefit Recipients Short�Term Work SA Recipients Taken together, these  two  trends  kept  the  number  of  individuals  receiving  unemployment  benefits  relatively  stable  through  the  crisis  years  (see  the  above  graph).  Contrasting  the  German  and  British  experiences  provides a valuable lesson for those who seek to assess the impact of a crisis on social benefits –  it is critical to consider all the potential ways in which a crisis can impact the economic behavior  of a given population.      While  the  UK  and  German  social  benefits  systems  responded  to  the  crisis  primarily  through  the  unemployment  benefits  channel  (and  not  at  all  through  increases  in  social  assistance),  in  other  old  EU  countries  the  response  was  more  uniform  across  schemes.  That  is,  the  crisis  led  both  to  an  expansion  of  unemployment  benefits  and  social  assistance  programs  (examples  include  France and Portugal).     Fiscal Responses  The  recent  crisis  naturally  led  to  the  weakening  of  fiscal  positions  in  the  old  EU,  through  both  automatic  stabilizers  and  stimulus  packages.  This  has  forced  countries  to  look  into  medium  and  long�term fiscal consolidation policies, many of which will affect the provision  of social benefits.  Some  reforms  will  have  direct  impacts  on  social  benefits.  For  example,  Denmark  has  shortened  the  benefit  period  for  unemployed  workers,  while  Ireland  and  the  UK  have  reduced  staff  levels  in  public  service  sectors  of  government.  Other  reforms  will  influence  social  benefit  provision  in  more  indirect  ways  –  these  include  the  various  fuel  and  VAT  tax  increases  throughout  the  region.  Though  some  old  EU  countries  (Ireland,  the  UK,  Denmark,  and  Portugal,  for  example)  have  conducted  impact  assessments  to  determine  the  distributional  impact  of  these  policies  changes,  there  is  more  work  to  be  done  to  determine  how  fiscal  consolidation  will  affect  the  most vulnerable.    Source: Council Of European Union (2010)  27          Somewhat  unexpectedly,  coverage  of  disability  assistance  benefits  also  increased  during  the  crisis.  Most  ECA  countries  operate  non�contributory  disability  benefits  schemes  as  part  of  their  social  safety  net.29    From  2008  to  2009,  the  number  of  beneficiaries  of  disability  assistance  increased  in  several  countries,  raising  the  question  of  whether  the  expansion  arose  as  a  result  of  pressures  from  the  global  economic  crisis  or  due  to  some  other  cause.   Although  disability  benefits  in  some  of  these  countries  are  means�tested  and  thus  have  the  potential  to  expand  during  times  of  crisis,  means�tested  disability  benefits  only  constitute  a  small  share  in  our  sample  (only  four  out  of  fourteen).  Also,  most  of  the  non�contributory  disability benefits are categorical, meaning eligibility is based solely on disability status, with  no  additional  income  or  living  standards  qualifications.    Data  from  the  Social  Benefits  Observatory  (SBO  Plus  sample)  indicate  that  the  monthly  number  of  beneficiaries  of  disability  assistance  increased  by  an  average  of  5  percent  from  2008�09  in  countries  affected  by  the  crisis  that  have  disability  benefit  programs  (Armenia,  Serbia,  and  Montenegro  (Figure  8  below).30    This  observation  is  puzzling  as  there  is  no  discernible  reason why an economic crisis – as opposed to wars, earthquakes, or other natural disasters  –  would  increase  disability  rates.   This  phenomenon  was  also  observed  in  the  United  States  (see  Box  3),  where  people  sought  certification  for  disability  status  in  order  to  receive  benefits  as  their  unemployment  benefits  ran  out.    Lax  disability  certification  criteria  –  and  generous  benefits  –  were  blamed  for  the  crisis�driven  expansion  in  disability  benefits  in  the  US. Similarly, coverage of disability benefits expanded significantly in FYR Macedonia as well  as  in  Albania  over  the  crisis  period,  even  though  these  two  countries  were  not  strongly  affected by the global recession.                                                                   29  Among the 14 countries that are covered by the Social Benefits Observatory, non�contributory disability  benefits exist in all of countries.  In ECA, more than half of the countries have a non�contributory disability  benefit program as part of their safety net.  30  Coverage of disability benefits did not decline in any of the countries in our sample over that same period  (despite fiscal pressures).    28        Figure 8:  Disability Benefits Indexed Number of Beneficiaries  140 120 100 80 60 40 20 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 2008 2009 2010 Bulgaria Disability  Benefits Macedonia Disability/Permanent  SA  (MT) Croatia Disability  Allowance  (MT) Montenegro Disability  Benefit Kyrgyz Rep MSB  (disability  only) Albania Disability  Benefit (excl caregiver) Armenia Disability  benefit (Social Pension) Serbia Disability  (caregiver's) allowance)   Source: SBO    While  it  is  difficult  to  identify  the  exact  reasons  behind  the  expansion  in  the  disability  programs during the crisis, we can speculate on some likely causes based on the common  characteristics  of  the  programs.  First,  some  people  who  met  the  disability  criteria  but  had  not  bothered  to  apply  before  the  crisis  may  have  needed  the  extra  income  after  the  crisis  began  to  negatively  affect  their  welfare.  Second,  disability  benefits  are  typically  more  generous  than  other  types  of  social  assistance  benefits,  which  is  understandable  given  the  large  costs  involved  in  living  with  a  disability,  and  this  makes  these  benefits  much  more  attractive  to  those  who  qualify  for  them  than,  for  example,  LRSA  benefits.  Third,  the  medical  certification  process  in  some  of  these  programs  may  not  be  very  rigorous,  allowing  errors  of  inclusion  to  occur,  particularly  in  the  case  of  disabilities  that  can  be  hard  to  disprove,  such  as  depression.  Finally,  the  lack  of  a  recertification  requirement  or  the  infrequency of recertification may also increase the likelihood of false applications because,  although  the  chances  of  approval  may  be  low  and  the  process  arduous,  the  payoff  is  generous and the benefits will then be received for years to come.   Overall,  the  administrative  data  collected  in  the  Social  Benefits  Observatory  (SBO  Plus  Sample)  revealed  four  important  findings  with  respect  to  the  response  of  social  benefits  29        to  the  global  crisis  in  ECA.  First,  pre�crisis  preparedness  influenced  the  ability  of  social  benefits  to  respond  to  crisis  in  some  countries.  Second,  unemployment  benefits  were  generally  the  first  line  of  response  in  countries  that  operated  them.  Third,  social  assistance  responded by increasing coverage during the crisis (in addition to the protection they afford  to existing beneficiaries). Finally, disability benefits also expanded during the crisis period, a  somewhat unexpected response.      IV. LESSONS LEARNED: THE IMPORTANCE OF ACTION    The response of social benefits programs in ECA to the crisis provided insightful lessons on  how such programs can mitigate crises.  Although, for the most part, social benefits appear  to  have  responded  as  expected,  there  were  notable  exceptions.  In  some  countries,  such  as  Ukraine, the response was below what would have been expected – both in magnitude and  composition.    In  others,  such  as  Latvia  and  Lithuania,  the  response  far  exceeded  expectations.  While  it  is  difficult  to  pinpoint  the  exact  reasons  for  these  differences,  the  specifics  of  the  country  conditions  and  the  programs  reveal  some  common  themes.  These  include  how  structural  reform,  design,  and  implementation  affected  the  success  of  social  benefits programs. We illustrate these lessons by comparing country experiences.   Structural Reform – The Importance of Timely Intervention  Latvia  and  Ukraine  were  both  substantially  affected  by  the  crisis  and  faced  similar  fiscal  challenges.    GDP  contracted  in  Latvia  and  Ukraine  by  17  percent  and  15  percent  respectively,  and  both  countries’  labor  markets  were  hit  hard.    In  addition,  the  fiscal  pressures  were  immense  in  both  countries,  with  a  fiscal  deterioration  between  2007  and  2009 of 7 percent and 4 percent of their respective GDPs.      However,  Latvia’s  social  benefits  system  was  much  less  prepared  than  Ukraine’s.   Latvia’s  social benefits system appeared to be much less prepared for a crisis, given the composition  and  the  performance  of  its  social  benefits  programs  pre�crisis  (see  Annex  1  for  details  on  the  classification  of  “pre�crisis  preparedness�).    In  contrast,  Ukraine  operated  a  well� targeted  LRSA  program  (but  with  low  coverage),  in  addition  to  unemployment  benefits  and  a  means�tested  child  allowance  program  with  large�scale  coverage.    Our  ex�ante  analysis  concluded that Ukraine’s social benefits system would be able to respond to the crisis more  readily, whereas Latvia’s system would only be able to respond after being reformed.      30        In  practice,  however,  Latvia’s  response  exceeded  expectations  (albeit  with  a  time  lag),  while  Ukraine’s  response  to  the  crisis  was  highly  constrained.    In  Latvia,  after  an  initial  time  lag,  unemployment  and  social  assistance  benefits  responded  robustly  to  the  increased  number  of  claims,  and  this  expansion  has  been  sustained  during  the  crisis.    On  the  other  hand,  in  Ukraine,  although  unemployment  benefits  expanded  initially,  this  was  not  sustained as fiscal pressures led the government to tighten the eligibility criteria. Moreover,  Ukraine’s well�targeted LRSA program continued its long�term declining trend in coverage.    To  improve its  ability  to  respond  to  the  crisis,  Latvia  undertook  serious  structural  reforms  of its social benefits system31. The Latvian Government introduced fiscal adjustments at the  beginning  of  2009  to  stabilize  and  reorient  expenditures,  and  to  prepare  the  safety  net  to  meet the increasing needs of households. Prior to the crisis, Latvia spent only 0.8 percent of  its  GDP  on  safety  nets  (excluding  unemployment  benefits,  which  constituted  another  %0.35).32  Latvia  also  undertook  other  reforms  to  strengthen  the  functioning  of  the  safety  net  itself.  These  structural  adjustments  allowed  the  Government  to  increase  the  coverage  of  the  Guaranteed  Minimum  Income  Program  –  albeit  with  the  time  lag ��  and  to  introduce  a Public Works program to mitigate the negative effects of the crisis.     In  contrast,  Ukraine  did  not  seize  this  opportunity  to  increase  the  efficiency  of  its  social  benefit  spending.  Ukraine  spent  2  percent  of  its  GDP  on  safety  nets,  as  of  2008,  of  which  1.3  percent  was  allocated  to  non�means  tested  categorical  benefits  programs  (Figure  20).  Although Ukraine faced immense fiscal pressures, there was room for improving the quality  and  increasing  the  effectiveness  of  safety  net  spending  by  rationalizing  expenditures  or  consolidating  benefits,  which  might  have  resulted  in  fiscal  savings.  Instead,  Ukraine  maintained  an  increasing  share  of  spending  on  non�means  tested  programs,  while  the  coverage and spending for the LRSA program – which was oriented to the poor – continued  on a declining trend.33                                                                 31  Harrold, Sinnot, and Santos (forthcoming) presents a nice overview of the fiscal adjustment in the social  sectors in Latvia during the global crisis.   32  ECA SP Database. 33 In  fact  this  trend  is  observed  across  the  region.  In  most  ECA  countries,  the  overall  spending  on  safety  nets  increased  during times of prosperity in 2000s (both in real terms and as a share of GDP), with the composition  of the spending shifting towards categorical programs (which are more widely supported by the median voter)  in  some  countries  whereas  targeted  anti�poverty  programs  shrank  over  time.  Public  perceptions  of  poverty,  social  benefits,  work,  and  work  effort  no  doubt  played  a  role  in  this  shift  to  non�targeted  (categorical)  programs before the crisis, which led to the marginalization of the kind of programs that could have been used  in an effective crisis response.   31        Political  economy  factors  likely  contributed  to  the  constrained  response  in  Ukraine.  The  availability and performance of certain social benefits during a crisis can be directly affected  by  political  economy  factors.  Public  perceptions  about  the  role  of  the  state  in  promoting  equality  and  existing  attitudes  towards  the  poor  and  disadvantaged  have  implications  for  the  size  and  composition  of  the  social  benefits,  as  well  as  their  design  and  implementation  features.  This  in  turn  can  hinder  the  pre�crisis  preparedness  of  the  social  benefits  system  and prevent the passage of the tough structural reforms that need to be undertaken during  crises.     Figure 9: Both Ukraine and Latvia had Room for Improving the Quality of Social Safety Net  Spending  Source: ECA SP Database       Design Matters – the Importance of Eligibility Criteria  The  social  benefits  systems  in  Serbia  and  Bulgaria  were  similar  in  their  level  of  pre�crisis  preparedness,  in  how  they  were  affected  by  the  crisis,  and  in  the  expansion  of  their  LRSA  programs  in  response.    Bulgaria  and  Serbia  both  experienced  relatively  moderate  GDP  contractions  during  the  crisis  (3.5  percent  and  5.5  percent  respectively).    Moreover,  their  pre�crisis  social  benefits  systems  were  among  the  less  prepared  in  ECA.  This  is  due  to  extremely  low  coverage  of  their  LRSA  programs,  and/or  the  relatively  weak  performance  of  their  child  allowance  programs  (where  they  existed)  compared  to  the  better  prepared  countries.    In  both  countries,  the  LRSA  programs  expanded  during  the  crisis,  with  the  32        Bulgarian  GMI  reversing  its  long�term  declining  trend,  while  the  Serbian  Material  Support  Program continued to increase in coverage over time.   However,  the  response  appeared  to  have  been  much  more  flexible  in  Serbia  because  of  certain  design  elements  for  eligibility.    In  Bulgaria  (like  several  other  countries  in  the  region),  the  LRSA  program  had  been  shrinking  over  time.   This  was  mostly  due  to  the  low  eligibility  thresholds  that  were  not  adjusted  to  keep  up  with  inflation,  in  conjunction  with  the  introduction  of  an  “18�month  rule,�  that  limited  the  length  of  time  an  individual  could  claim  benefits  (but  which  was  abolished  as  of  January  2011).   These  design  factors  resulted  in  declining  coverage  and  the  marginalization  of  the  program.  On  the  other  hand,  the  MOP  in  Serbia  had  been  expanding  over  time,  largely  due  to  the  fact  that  the  income  eligibility  threshold  was  linked  to  the  monthly  consumer  price  index  (CPI)  by  law.  The  indexation  of  the  eligibility  threshold  prevented  the  program  from  becoming  marginalized,  while  keeping  the  purchasing  power  of  the  benefit  stable  over  time.  While  the  GMI  in  Bulgaria  expanded  only  slightly  and  with  some  delay,  the  MOP  program  in  Serbia  appears  to  have  responded  flexibly during the crisis (expanding more in 2009 than in 2008), partly due to built�in design  features.  Increasing  the  coverage  of  a  well�targeted  program  during  a  crisis  is  likely  to  take  some time and a concerted administrative effort. Design elements, such as low non�indexed  eligibility  thresholds,  that  lead  to  excessive  marginalization  of  programs  introduce  inflexibility in crisis response.   Implementation  Matters  –  the  Importance  of  Institutional  Arrangements  and  Financing  Sources  Institutional  and  financing  arrangements  for  social  benefit  programs  can  constrain  their  ability  to  respond  effectively  to  a  crisis.    While  causality  cannot  be  established,  observations  in  various  countries  suggests  that  centrally�financed  and  �administered  programs (with eligibility criteria and selection determined centrally) have responded to the  crisis much better than the programs whose financing and administration are decentralized.   This  was  certainly  the  experience  of  the  United  States.    The  Supplemental  Nutrition  Assistance  Program  (otherwise  known  as  the  Food  Stamps  program),  a  federal  program  financed and administered centrally, has responded quite well to the crisis.  In contrast, the  Temporary  Assistance  to  Needy  Families  (TANF)  program,  which  is  co�financed  and  administered  by  the  states,  has  not  been  quite  so  responsive  (see  Box  3  for  more  details  and  graphs).   While  other  factors  may  have  contributed  to  this  stark  difference  in  response  (including  workfare  requirements  for  TANF),  it  appears  that  fiscal  pressures  at  the  state  level  contributed  to  the  lesser  response  by  TANF  –  and  encouraged  local  welfare  offices  to  shift welfare applicants to the federally�funded food stamps entitlement program.  33           In  Latvia,  previously  decentralized  financing  arrangements  for  the  GMI  were  revised  to  prevent benefits from being rationed at the local level during the crisis.  Pre�crisis, the GMI  program  in  Latvia  was  completely  decentralized,  with  local  governments  financing  100  percent  of  the  benefits.  However,  local  governments  are  required  to  carry  a  balanced  budget (as opposed to the central government which is allowed to run a deficit), which puts  considerable  pressure  on  their  budgets,  especially  during  times  of  crisis.  This  can  lead  local  governments  to  ration  benefits  at  the  local  level.  In  Latvia,  because  of  this  balanced  budget  constraint,  local  governments  referred  the  LRSA  applicants  to  public  works  programs  that  were centrally financed.34  Recognizing this constraint, the central government then revised  the  financing  arrangements  for  the  GMI  and  put  in  place  a  central  government  financing  guarantee (50 percent co�financing) to supplement the municipalities’ spending on the GMI,  which  eased  the  pressure  on  local  governments.    Without  this  change  in  the  financing  arrangements (even with the same increase in the eligibility threshold), the expansion in the  program would probably have been much smaller.                                                                  34  World Bank (2011).  34        Box 3: The Response of Social Benefit Programs in the US during the Crisis     The  impacts  of  the  global  crisis  were  felt  deeply  in  the  United  States.  The  poverty  rate  across  the  country  increased  from  13.3  to  14.3  percent)*.  The  labor  market  impacts  were  also  severe  and  continue to persist with the current unemployment rate hovering above 9% as compared to  the pre� crisis rate of 5.3%.** As expected, social benefits expanded during the crisis.  However, the degree of  response  varied  across  different  programs,  highlighting  the  importance  of  implementation  issues,  such as institutional and financing arrangements.    The  first  figure  illustrates  this  point  clearly.  The  Supplemental  Nutrition  Assistance  Program,  a  federal  program  financed  and  administered  centrally,  has  responded  well  to  the  crisis.  The  number  of  SNAP  recipients  expanded  by  more  than  40%  during  the  crisis  (October  2008  to  September  2010).  In  contrast,  the  Temporary  Assistance  to  Needy  Families  (TANF)  program,  which  is  co�financed  and  administered  by  the  states,  has  not  been  as  flexible.   The  coverage  of  TANF  increased  by  about  13%  during  the  same  time  period).  It  is  likely  that  other factors contributed  to  this  stark  difference  in  response  (including  workfare  requirements  for  TANF).  However,  fiscal  pressures  at  the  state  level  likely  played  a  role  in  the  lesser  response  by  TANF  –  and  35        encouraged  local  welfare  offices  to  shift  welfare  applicants  to  the  federally�funded  food  stamps  entitlement program.      Similar  to  several  other  countries  analyzed  in  this  study,  disability  benefits  in  the  US  also  expanded  during the crisis (second figure).  The number of beneficiaries increased by almost 10% by September  2010  (by  almost  20%  by  April  2011)  compared  to  pre�crisis  levels.  This  is  likely  a  behavioral response  to  the  crisis  by  the  affected  workers.  Those  workers,  who  are  on  the  border  with  respect  to  their  degree of disability, may apply for benefits when the downturn leaves them jobless and new jobs are  hard to find.    * “Poverty: 2008 and 2009�. American Community Survey Briefs September 2010, United States Census  Bureau.  ** United States Bureau of Labor Statistics, http://www.bls.gov/  cps/prev_yrs.htm    V. CONCLUDING REMARKS AND POLICY RECOMMENDATIONS     This  study  traced  the  actual  responses  of  social  benefits  during  the  recent  global  financial  crisis  for  14  ECA  countries.    It  also  presented  a  conceptual  framework  to  categorize  expected social benefits responses, taking into account the pre�crisis preparedness of social  benefits systems, and the severity of the shocks.     Overall, the study found that social benefits responded largely as expected.  The response  was  typically  more  decisive  in  countries  hit  severely  by  the  crisis,  and  much  less  so  in  those  that  were  less  affected  by  the  crisis.   Pre�crisis  preparedness  influenced  the  ability  of  social  benefits  to  respond  to  crisis  in  some  countries.    Not  surprisingly,  unemployment  benefits  responded  first.   Unemployment  benefits  tended  to  expand  rapidly  with  the  spread  of  the  crisis,  though  their  coverage  is  generally  limited  to  formal�sector  workers,  making  them  a  partial  crisis�response  tool.    Social  assistance  benefits  also  responded  by  increasing  coverage  during  the  crisis  (in  addition  to  the  protection  they  afford  to  existing  beneficiaries).    The  response  of  last  resort  social  assistance  benefits  was  more  moderate  than  unemployment  benefits  in  many  cases,  perhaps  due  to  the  tight  eligibility  thresholds  for  the  common  GMI  programs  (which  have eroded  over  time  with  inflation).   Interestingly,  the  study  also  found  that  coverage  of  disability  benefits  increased  in  some  countries,  representing  a  somewhat  unexpected  response  since  disability  status  would  not  automatically be correlated with economic shocks.      36        Several  lessons  can  be  learned  from  the  variations  in  social  benefits  responses  across  countries.    Immense  fiscal  pressures  were  an  important  constraint;  but  the  ability  of  Governments  to  undertake  tough  structural  reforms  made  a  difference  in  effective  social  benefits response. While fiscal pressures faced cannot be underestimated, crisis presents an  opportunity  to  undertake  difficult,  but  needed  reforms,  which  in  turn  will  help  in  preparedness  and  the  effective  mitigation  for  the  next  potential  crisis.  Design  matters  for  flexible  response  of  social  benefits.  For  instance  the  response  of  LRSA  in  Serbia  indicates  that  indexation  of  eligibility  thresholds  for  poverty�targeted  programs  (as  applicable)  is  important  to  ensure  flexible  response.  Finally,  implementation  matters  in  ensuring  social  benefits  can  respond  flexibly  to  a  crisis.  The  experience  of  the  US  and  other  countries  indicate  that  the  institutional  and  financing  arrangements  for  social  benefit  programs  can  constrain their ability to effectively respond to the crisis. Minimizing the local government’s  financing  burden  for  social  benefits  will  help  to  prevent  rationing  of  these  benefits  during  crisis.      While  many  in  ECA  had  social  benefits  programs  ready  to  address  the  crisis,  challenges  remain  to  ensure  that  all  ECA  countries  are  prepared  in  the  future.  In  terms  of  outcomes,  poverty  impacts  of  public  spending  on  social  assistance  are  limited  in  many  ECA  countries  due to low coverage of the poor35 and inadequate benefits levels. This low coverage is more  prominent  among  lower�income  countries,  but  coverage  gaps  also  persist  in  several higher� income  countries.  Eligibility  thresholds  for  poverty�targeted  programs  are  commonly  very  rigid  and  too  narrow,  which  result  in  large  errors  of  exclusion  and  limit  crisis  responses.  Benefits  are  also  fragmented,  as  most  countries  operate  numerous  programs  with  diverse  application  procedures  and  eligibility  rules.  Navigating  multiple  schemes  is  costly  for  the  beneficiaries  and  parallel  administration  is  costly  for  governments;  gaps  and  duplications  abound.  Benefits  administration  in  many  instances  is  also  weak,  with  paper�based  records  and inadequate management information systems or oversight and controls.   With a renewed economic downturn, social safety nets and unemployment insurance will  once  again  be  called  upon  to  alleviate  crisis  impacts,  which  will  likely  be  transmitted  through  labor  markets  that  have  not  fully  recovered  from  the  2008�10  crisis  (persistent  unemployment).  Fiscal  constraints  mean  that  many  ECA  governments  will  be  under  increasing  pressure  to  cut  back  on  spending,  indicating  the  need  to  improve  effectiveness  and consolidate and target social (including universal) benefits, which could create tensions                                                               35   Penny  Williams,  et  al.,  “Social  Safety  Nets  in  Europe  and  Central  Asia;  Preparing  for  Crisis,  Adapting  to  Demographic  Change,  and  Promoting  Employability,�  ECA  Knowledge  Brief  Vol.48  (Washington,  DC:  World  Bank).  37        with the middle classes. Sustained structural investments in strengthening social safety nets  are thus warranted, even for higher�capacity countries.   Governments  should  not  wait  for  an  economic  crisis  to  build  and/or  strengthen  safety  nets.36  The  creation  of  safety  nets  requires  time  and  political  effort.   It  takes  time  to  tailor  the  design  and  institutional  arrangements  for  an  effective  safety  net  system.  In  addition,  political economy issues play an important role in redistributive reforms. Building consensus  on  the  reforms  is  imperative,  but  time�consuming.  To  assist  in  crisis�preparedness,  governments  can  consolidate  benefits,  harmonize  program  rules  and  governance,  and  invest in efficiency improvements in benefit administration systems.   First,  consolidating  benefits  into  fewer  programs  should  be  focused  on  clear  objectives37,  social  policy  goals,  and  priorities,  and  design  features  should  be  simplified  and  harmonized  across  programs.  Assistance,  including  many  universal  benefits,  should  be  focused  on  those  in  need,  while  last�resort  programs  should  be  expanded  to  cover  a  larger  share  of  the  poor  and vulnerable.   Second,  governments  can  continue  investing  in  systems38  and  tools  to  improve  implementation  efficiency,  such  as  unified  applications  and  intake  processes,  automated  integrated  management  information  systems,  unified  payments  systems,  strengthened  oversight  and  controls,  monitoring  and  evaluation,  and  clarified  institutional  rules,  roles,  and  financing  with  investments  in  capacity.  Timely  intervention  is  best  for  effective  crisis  response  but  cannot  be  achieved  without  regular  monitoring.  In  the  absence  of  monitoring  data  it  is  very  difficult  assess  how  the  programs  are  progressing,  whether  they  are  reaching  their  objectives,  and  whether  there  is  any  intervention  needed  during  economic  shocks.  Investments  to  strengthen  the  benefit  administration  are  important  in  crisis  response.    If  monitoring systems are not already in place, it would be prudent to establish them, which in  turn will help with evidence based policy making.     Finally,  governments  can  strengthen  the  links  between  benefits,  employment,  and  social  services  to  reduce  dependency  and  promote  employability.  Diagnostic  tools  and  case  management  can  help  identify  and  tailor  activation  approaches  to  target  groups.  Governments  should  also  seek  to  promote  these  linkages  by  investing  in  capacity,                                                               36   Also  emphasized  in  the  Development  Committee  paper  on  Safety  Nets  for  2012  WB�IMF  Spring  Meetings.  (Please see World Bank 2012c). 37   Clear  objectives  are  also  important  for  World  Bank’s  support  of  safety  nets  as  highlighted  in  IEG  (2011).  evaluation).  38   The  recent  IEG  evaluation  of  World  Bank’s  support  to  Safety  Nets  also  emphasizes  the  importance  of  a  systems approach (please see IEG, 2011). 38        integrating  service  delivery,  and  optimizing  institutional  incentives  for  effective  employment support. Consolidation of benefits and investment in efficiency will continue to  strengthen  social  safety net  systems  across  ECA and  prepare  countries  to  respond  to  future  crises.          39        REFERENCES     Alesina,  A.  and  Glaeser,  E.,  (2004).  “Fighting  Poverty  in  the  US  and  Europe.�  New  York,  Oxford University Press   Atinc,  T.  M.  (2003),  “How  the  East  Asian  Crisis  Changed  the  Social  Situation,�  in  Katherine  Marshall  and  Olivier  Butzbach  (eds.)  New  Social  Policy  Agendas  for  Europe  and  Asia:  Challenges, Experience, and Lessons. Washington, D.C., World Bank  Azam,  M.  and  Isik�Dikmelik,  A.,  (2010).  “A  Note  on  Recent  Trends  in  Poverty  in  Romania.�  Washington D.C., World Bank  Council  of  the  European  Union,  (2010).  “2010  Update  of  the  Joint  Assessment  by  the  SPC  and  the  European  Commission  of  the  Social  Impact  of  the  Economic  Crisis  and  of  Policy  Responses�, Brussels, 16905/10, Council of the European Union  Council  of  the  European  Union,  (2012).  “Third  Report  on  the  Social  Impact  of  the  Economic  Crisis  and  Ongoing  Fiscal  Consolidation  2011�,  Brussels,  16905/10,  Council  of  the  European  Union  European  Bank  for  Reconstruction  and  Development,  (2011),  “Life  in  Transition:  After  the  Crisis.� London, EBRD  Ferreira,  F.  and  Schady  N.  (2008),  “Aggregate  Economic  Shocks,  Child  Schooling  and  Child  Health.� Policy Research Working Paper No: 4701. Washington, DC: World Bank.  Figari,  F.,  Salvatori,  A.,  and  Sutherland,  H.  (2010),  “Economic  Downturn  and  Stress  Testing  European Welfare Systems.� ISER University of Essex  Fiszbein,  A.,  Ringold,  D.  and  Srinivasan,  S.  (2010),  “Cash  Transfers  and  the  Crisis:  Opportunities and Limits.� Washington, D.C., World Bank  Frankenberg,  E.,  Beegle,  K.,  Sikoki  B,  and  Thomas  D.  (1998),  “Health,  Family  Planning,  and  Well�being  in  Indonesia  During  an  Economic  Crisis.�  DRU�2013�FGI/NICHD/UNFPA.  Santa  Monica, CA: RAND.    Harrold,  P.,  Sinnott,  E.,  and  Santos  I.  (forthcoming).  “Fiscal  Sustainability,  Demographic  Change and Inequality: The Social Sectors from Crisis to Growth in Latvia� Washington, D.C.,  World Bank  40        IEG  (Independent  Evaluation  Group).  (2011).  “Social  Safety  Nets:  An  Evaluation  of  World  Bank  Support,  2000–2010�.  Washington,  DC:  Independent  Evaluation  Group,  the  World  Bank Group.    ILO/WORLD  BANK.  (2012).  “Inventory  of  Policy  Responses  to  the  Financial  and  Economic  Crisis�.     International  Monetary  Fund  (2011),  “World  Economic  Outlook:  Tensions  from  the  Two� Speed Recovery,� Washington, D.C.   Kuddo,  A.  (2009),  “Informal  sector  in  Europe  and  Central  Asian  Countries,�  ECSHD  Mimeo;  Washington, D.C., World Bank   Kuddo,  A.  (2010a),  “Labor  Market Monitoring  in  Eastern  Europe  and  Central Asia Countries:  Recent Trends (Round Three)�, Mimeo, Washington, D.C., World Bank  Leventi,  C.,  Levy,  H.,  Matsaganis,  M.,  Paulus,  A.  and  Sutherland,  H.  (2010),  “Modelling  the  Distributional  Effects  of  Austerity  Measures.�  Social  Europe  Research  Note,  European  Commission, Brussels  Mitra,  P.,  Selowsky,  M.,  and  Zalduendo,  J.  (2010)  “Turmoil  at  Twenty:  Recession,  Recovery,  and Reform in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union.� Washington, D.C.,  World Bank  Narayan,  A.,  and  Sanchez�Paramo,  C.  (eds)  (2012),  “Knowing  When  You  Do  Not  Know:  Simulating  the  Poverty and  Distributional  Impacts  of  an  Economic  Crisis.�  Washington,  D.C.,  World Bank  Organization  for  Economic  Cooperation  and  Development,  (2011).  “Economic  Crisis  and  Beyond: Social Policies for the Recovery.� Paris, OECD Ministerial Meeting on Social Policy  Ozdemir, E., Sanoussi, F., and Ward, T. (2010), “The Potential effects of the recession on the  risk of poverty�, Social Europe Research Note, European Commission, Brussels  Paxson,  C.,  and  Schady,  N.  (2005),  “Child  Health  and  Economic  Crisis  in  Peru.�  The  World  Bank Economic Review Vol. 19(2): 203�224.  Sundaram,R,  and  Isik�Dikmelik  A.  (2011).  “How  ready  are  ECA’s  safety  nets  to  respond  to  the renewed food crisis?� World Bank, Washington, D.C., mimeo.  Sundaram,R,  and  Isik�Dikmelik  A.  (2010).  “Technical  Note  on  Proposed  Reforms  to  Income  Tested Child Allowances in Romania.� Washington D.C., World Bank  41        Sundaram  R.,  and  Strokova  V.  forthcoming,  “Overview  of  Social  Assistance  Programs  in  ECA.� Washington D.C., World Bank  Thomas,  D.,  Beegle,  K.,  Frankenberg,  E.,  Sikoki,  B.,  Strauss,  J.,  and  Teruel,  G.  (2004),  “Education in a Crisis.� Journal of Development Economics Vol. 74(1):53�85  Tiongson,  E.R.,  Sugawara,  N.,  Sulla,  V.,  Taylor  A.,  Gueorguieva  A.,  Levin  V.,  and  Subbarao  K.  (2010),  “The  Crisis  Hits  Home:  Stress�Testing  Households  in  Europe  and  Central  Asia.�  Washington, D.C., World Bank  World  Bank  (2009a),  “Pensions  in  Crisis:  Europe  and  Central  Asia  Regional  Policy  Note,�  Washington, D.C., World Bank  World  Bank  (2009b),  “Serbia  Programmatic  Public  Expenditure  Development  Policy  Loan�,  Program Document. Washington D.C. World Bank.   World  Bank  (2010),  “Armenia:  The  2008–09  Global  Economic  Crisis,  Policy  Responses,  and  Household Coping Strategies.� Washington, D.C., World Bank  World  Bank  (2011a),  “The  Jobs  Crisis:  Household  and  Government  Responses  to  the  Great  Recession in Eastern Europe and Central Asia.� Washington, D.C., World Bank  World  Bank  (2011b),  “Georgia:  Poverty  Dynamics  since  the  Rose  Revolution�  Washington  D.C., World Bank  World  Bank  (2011c),  “Romania  Social  Assistance  Modernization  Project:  Project  Appraisal  Document�. Washington D.C., World Bank  World  Bank  (2012d),  “Country  Assessments  of  Readiness  of  SSN  Systems�,  Brief.  Washington D.C., World Bank  World  Bank  (2012a),  “Bulgaria:  Household  Welfare  During  the  2010  Recession  and  Recovery�, Washington D.C., World Bank.  World  Bank  (2012b),  “Resilience,  Equity,  and  Opportunity:  The  World  Bank’s  Social  Protection & Labor Strategy, 2012�2022.� Washington D.C., World Bank.  World  Bank  (2012c),  “Safety  Nets  Work:  During  Crisis  and  Prosperity�,  for  Development  Committee Meeting. Washington D.C., World Bank.  42        Annex 1 � Methodology on Pre�Crisis Preparedness of SB Rankings39      In  order  to  assess  the  pre�crisis  (as  of  2008)  preparedness  of  the  Social  Benefits  systems  in  Europe  and  Central  Asia  countries,  we  developed  a  composite  score  based  on  several  dimensions.    These  dimensions  relate  to  three  broad  areas:   the  composition  of  social  benefits  (i.e.  the  existence  of  the  types  of  programs  that  could  be  leveraged  in  crisis  response),  the  performance  of  social  benefits  (with  respect  to  overall  performance  indicators  such  as  targeting  accuracy,  coverage  etc.),  and  the  information capacity as an indicator of the efficacy of the administration of benefit programs.40     While  these  indicators  cover  a  good  portion  of  the  relevant  information,  the  resulting  index  is  not  a  precise  measure.  There  are  many  other  factors  (such  as  quality  of  implementation,  administrative  capacity  to  handle  increase  in  applications,  design  issues  such  as  ease  of  application  etc.)  that  are  difficult  to  measure  and  therefore  cannot  be  included.  Moreover,  composite  indices  can  be  constructed  in  many  different  ways  (simple  average,  weighted  average  etc.).  However,  the  concept  was  to  sort  countries  based  on  the  available  social  benefits  information,  and  the  index  used  in  this  study reflects our best judgment.  Specifically,  a  composite  score  for  each  country  was  calculated  using  household  survey  data,  as  well  as administrative information.   The composite score was comprised of nine dimensions covering: (a)  existence  and  performance  of  last  resort  social  assistance  (LRSA)  programs  (coverage,  targeting  accuracy,  generosity  –  all  from  household  survey  data,  latest  pre�crisis  year);  (b)  existence  and  coverage  of  unemployment  benefits  (again,  pre�crisis);  (c)  existence  and  performance  of  child  /  family  allowance  programs  (coverage,  targeting  accuracy,  generosity);  and  (c)  information  capacity  (degree  to  which  administrative  data  on  social  benefits  are  available,  since  these  are  needed  for  monitoring and expansion of social benefits).   Details on each aspect of the composite score follow.  Existence and Performance of Last Resort Social Assistance Program  Whether  the  country  has  a  last  resort  social  assistance  program  before  the  crisis  is  considered  first,  for  two  reasons:  (a)  such  programs  could  be  well�positioned  to  scale  up  (in  coverage  and/or  benefit  levels)  in  times  of  crisis;  and  (b)  if  they  are  well�targeted,  they  are  a  more  cost�effective  way  of  channeling  assistance  to  the  poorest  given  that  fiscal  constraints  could  prevent  expansion  of  more  universal  programs  in  crisis  times.  However,  the  existence  of  such  a  program  is  not  enough  for                                                               39  This methodology builds on the methodology developed for the ranking of ECA cash transfer programs with  respect to their ability to respond to a future food crisis. As such, it draws heavily on the background note on  this subject by Sundaram and Isik�Dikmelik (2011)  40   The  existence  and  coverage  of  unemployment  benefits  and  a  poverty�targeted  social  assistance  program  would be one way of categorizing countries with respect to their pre�crisis preparedness. However there is not  enough  variation  across  ECA  countries  to  result  in  meaningful  categories  for  pre�crisis  preparedness.  Hence,  more  detailed  indicators  were  used  to  construct  the  composite  index  to  rank  countries  with  respect  to  their  pre�crisis preparedness of social benefits. 43        effective  response.  Hence,  the  pre�crisis  performance  of  the  program  is  estimated  using  household  surveys  along  three  dimensions:  (i)  coverage  defined  as  the  percentage  of  the  poorest  quintile  covered  by  the  program;  (ii)  targeting  accuracy  defined  as  the  percentage  of  benefits  that  went  to  the poorest quintile; and (iii) generosity estimated from household surveys is also considered.  If the  program  has  low  coverage  then  it  would  have  limited  impact,  since  increasing  coverage  takes  time,  administrative  capacity  (to  register  and  screen  new  applicants),  political  will,  and  fiscal  space—with  fiscal  space  in  particular  being  very  tight  in  a  crisis  situation.  Targeting  accuracy  indicates  the  effectiveness  with  which  the  program  transfers  money  to  the  poorest  quintile.  Again,  improving  targeting  accuracy  requires  a  long�term  investment,  and  cannot  be  achieved  very  quickly  in  a  crisis  situation.  Finally,  the  generosity  of  transfers  is  considered  –  namely  how  effective  are  these  transfers  in  protecting  beneficiary  households  from  indigence?  If  the  transfer  amount  is  very  low,  it  will again limit the capacity of the LRSA program in protecting recipients during a crisis. Figures A1.1� A1.3  presents  the  performance  of  the  LRSA  programs  in  ECA  across  the  above�mentioned  dimensions.  Figure A.1.1. Coverage of LRSA programs   LRSA Coverage of the Poorest Quintile (%) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)           44        Figure A.1.2. Targeting Accuracy of LRSA Programs   LRSA Percent of Total Benefits Received by the Poorest Quintile (%) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)   Figure A.1.3. Generosity of LRSA Programs  LRSA Benefits as Percent of Post�Transfer Consumption,   Beneficiary Household, Poorest Quintile 70 60 50 40 30 20 10 0 Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)     45        Existence and Coverage of Unemployment Benefits  Given  the  potential  role  of  unemployment  benefits  as  “automatic  stabilizers�  during  a  crisis  (especially a crisis with significant labor market impacts), the existence of unemployment benefits is  also  an  important  dimension  to  consider  in  crisis�preparedness.  Most  countries  in  ECA  have  some  sort  of  unemployment  scheme  in  place.  However,  simple  existence  of  the  benefit  is  not  enough,  whether  all  workers  have  access  to  the  benefit  when  unemployed  or  not  is  also  an  important  dimension  to  consider.  Clearly,  the  higher  the  degree  of  formality  in  a  country  the  higher  the  potential  coverage  of  unemployment  benefits  would  be.  In  order  to  approximate  the  coverage  of  unemployment  benefits  in  the  labor  market,  we  use  the  proportion  of  formal  sectors  workers  among  the  employed  based  on  formality  numbers  estimated  by  Kuddo  (2009).  We  acknowledge  that this is not a perfect measure41, but use it in the absence of standardized unemployment benefit  coverage  data42.  Table  A1.1  presents  the  information  on  the  existence  of  unemployment  benefits  and the degree of formality in each country.     Table A1.1. Unemployment Benefits and Degree of Formality  Countries   Unemployment Benefits (potential coverage)     UB exists   Percentage  formal   Armenia   Yes   64   Kosovo   No Program  Albania   Yes  49  Latvia   Yes   92  Moldova   No Program  Russia   Yes  NA  FYR Macedonia   Yes  46  Kyrgyz Republic   Yes  42  Belarus   Yes  NA  Kazakhstan   Yes  65                                                               41  No matter how high the degree of formality in the labor market, the unemployment benefits will not cover all, such as new entrants to the labor market and the long term unemployed who will also be vulnerable during a crisis. 42 A similar performance indicator can be the ratio of people receiving Unemployment benefits among those who are unemployed. However, the ECA SP database currently doesn’t estimate this indicator as it is not a standard one. But this is one of the potential new indicators to add to ECA SP database. 46        Bosnia & Herzegovina   Yes  36  Azerbaijan   Yes  37  Tajikistan   No Program  Georgia   No Program   Montenegro   Yes   NA   Hungary   Yes   95   Croatia   Yes   75   Estonia   Yes   95   Ukraine   Yes   68   Turkey   Yes   55   Poland   Yes   85   Serbia   Yes   46   Bulgaria   Yes   NA   Lithuania   Yes   80   Romania   Yes   53     Existence and Performance of Child/Family Allowance Programs  While  a  well�targeted  cash  transfer  that  provides  coverage  for  all  the  poor  and/or  unemployment  benefits  that  have  high  coverage  for  unemployed  are  first  best  options  in  terms  of  social  benefits’  response,  a  well  functioning  child  allowance  program  can  also  be  used  in  crisis  response.  Hence,  we  consider whether the country has at least one child allowance program since a well functioning child  allowance  program  can  help  at  least  to  prevent  or  minimize  the  longer  term  and  often  irreversible  effects  due  to  early  childhood  malnutrition,  due  to  withdrawal  of  children  from  school,  and  so  on.  If  the  country  does  have  a  child  allowance  program,  we  estimate  the  performance  of  this  program  along  the  same  three  dimensions  as  LRSA:  namely:   coverage,  targeting  accuracy43,  and  generosity  of this program. Figures A1.4�A1.6 presents the performance of the LRSA programs in ECA across the  above�mentioned dimensions.                                                               43 Note that looking at the ‘targeting accuracy’ of a universal child allowance program is not uncontroversial – universal child allowances could very well be a part of the social contract with people being willing to pay high taxes to support such a socially inclusive policy. 47        Figure A.1.1. Coverage of Child Allowance programs   Main Family and Child Benefits Coverage of the Poorest Quintile (%) 100 80 60 40 20 0 Means�tested Non�means�tested   Figure A.1.2. Targeting Accuracy of Child Allowance Programs   Main Family and Child Benefits Percent of Total Benefits Received by the Poorest Quintile (%) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Means�tested Non�Means�tested Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)   48          Figure A.1.3. Generosity of Child Allowance Programs   Main Family and Child Benefits Benefits as Percent of Post�Transfer Consumption,   Beneficiary Household, Poorest Quintile 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Means�tested Non�means�tested Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)   Information Capacity  The  information  capacity  is  also  considered  as  an  indicator  of  the  efficacy  of  the  administration  of  benefit  programs  –  especially  since  information  monitoring  systems  would  be  needed  to  monitor  the  crisis  and  process  an  increase  in  applications  during  a  crisis.  This  indicator  is  admittedly  a  somewhat  subjective  evaluation.  It  takes  into  account  the  degree  to  which  information  is  readily  available  on  numbers  of  applicants,  beneficiaries,  and  spending  on  SB  programs,  which  can  be  an  indicator of efficacy of program management (benefits administration). This can also signal the need  for  structural  improvements  in  the  medium  term.  In  addition,  if  the  authorities  do  not  have  the  information it would  be harder to monitor and respond/intervene as needed.  After all, the  ability to  respond is very dependent on having information.   Composite Score  We develop the composite score as a simple average of all these different dimensions (9  dimensions in total). This approach indicates that, when there are missing values in any given  dimension, these are assumed to be as good or as bad as the dimensions for which there is  information. While this is not a perfect method and there are many different ways of obtaining a  composite score based on these dimensions, the resulting categories do not appear to change. In  addition, for the most part, the resulting categories seem in�line with the overall information about  the countries’ Social benefits’ systems.     49        Annex 2� Individual country briefs  Armenia    Summary of the data:    Registered unemployed  Definition  Number of persons looking for work who are registered in the regional and local  employment offices  Unit  Persons  Comment    Source  State Employment Service Agency    Unemployment benefit  Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit  Unit  Persons  Comment  The unemployment benefit is received by persons who have been insured for a least a  year and are registered with the State Employment Service Agency. The amount of the  benefit is set at 60% of the minimum monthly salary, as set in Armenian legislation.   The duration of the unemployment benefit payment is determined by the number of  covered years, with each three years of insured coverage adding an extra month of  unemployment benefit. However, the minimum duration is 6 months and the  maximum duration is 12 months. After expiry of unemployment benefits, a person can  again obtain unemployment benefit after another year of covered insurance and  50        registration as unemployed.    Source  State Employment Service Agency    Social monthly assistance (Family Benefit Program, FBP)  Definition  Monthly number of individuals or families receiving social monthly assistance.  Unit  Persons  Comment  Family  Benefit  Program  is  a  household�level  last�resort  targeted  social  assistance  program.  It  is  hybrid  means  tested  (HMT),  with  eligibility  determined  by  a  score�based  formula,  which  includes  a  set  of  coefficients,  some  of  which  are  scores  (e.g.  vulnerable  group  categories,  income,  housing  conditions,  geographic  area),  while  others  are  filters  (e.g.  car  ownership,  real  estate  acquisition,  excessive  electricity  /  long�distance  phone  consumption).  The  amount  of  the  benefit  is  a  minimum  basic  benefit,  with  supplements  for  each  child  (which  vary  based  on  the  targeting  score),  and  top�ups  for  families  with  four  or  more  children  and  those  residing  in  mountainous  regions  or  near  borders. There is no limit to the duration of the FBP, but the family has to re�certify for  eligibility annually.   Source  Ministry of Labor and Social Issues    Child benefit  Definition    Unit    Comment  This  is  a  universal  benefit  provided  as  child  care  allowance  for  children  under  2  years  of age.  The amount of the  monthly benefit is 18,000  AMD, and it is paid until the  child  turns 2. There is also a childbirth benefit, which is a lump sum of 50,000 AMD, paid for  the  first  child,  50,000  AMD  for  the  second  child,  and  430,000  AMD  for  each  subsequent child. The sum is paid during the 6 months after childbirth or adoption.  Source  Social     Disability benefit  Definition    Unit    Comment  Disability  classification  (Group  I:  total  incapacity  for  work,  requiring  constant  attendance; Group II: total incapacity for work, not requiring constant attendance; and  Group  III:  partial  incapacity  for  work)  is  assessed  by  a  specialized  medical  committee.  The  amount  depends  on  the  basic  pension  and  years  of  covered  employment.  There  is  no maximum for disability pension.    Source          51        Bulgaria      Registered unemployed  Definition  Number of persons looking for work who are entered on the registers of public  employment services at the end of each month.  Unit  Number of persons  Comment    Source  Public Employment Services    Unemployment benefit  Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit.  Unit  Number of recipients  Comment  The  unemployment  benefit  is  granted  to  those  who  have  been  insured  for  at  least  9  months  during  the  last  15  months  and  who  are  registered  with  the  PES.  The  benefit  is  not  means�tested.  Daily  unemployment  benefits  amount  to  60%  of  the  average  contributory income for the last 9 months and cannot be less than the minimum which  is  defined  annually  by  the  law  (currently  BGN 6/€  3  a  day).  Duration  of  the  benefit  depends on the length of contribution period and is not to exceed 12 months.  Source  Public Employment Services    Social monthly assistance (GMI)  Definition  Monthly number of individuals or families receiving social monthly assistance.  Unit  Number of recipients  52        Comment  Monthly  social  assistance  is  provided  to  persons  or  families  whose  income  is  lower  than  a  minimum  income  threshold  and  meets  specific  conditions.  The  benefits  are  means�tested  and  financed  by  the  state  budget.  The  amount  of  the  benefit  is  equal  to  the  difference  between  the  differentiated  minimum  income  and  the  income  of  the  persons or the families from the preceding month. The guaranteed minimum income is  currently  BGN 65/€  33  per  month.  Until  01/01/2011,  the  benefit  was  subject  to  a  duration limit of continuous 12 months (renewable), which has now been abolished.   Source  Social Assistance Agency    Child benefit  Definition  Monthly number of children receiving monthly child assistance.  Unit  Number of recipients  Comment  Monthly  child  assistance  is  a  flat  rate  benefit  granted  to  families  with  children  until  their  completion  of  secondary  education,  but  not  after  the  age  of  20.  Currently,  the  benefit  is  BGN 35  (€ 18)  per  month  for  each  child.  The  benefit  is  means�tested  and  financed  by  the  state  budget.  The  average  monthly  gross  income  per  family  member  must be lower or equal to BGN 350 (€ 179).   Source  Social Assistance Agency    Disability benefit  Definition  Monthly number of persons receiving monthly disability benefit  Unit  Number of recipients  Comment  People  with  permanent  disabilities  are  entitled  to  a  monthly  allowance  for  social  integration  according  to  their  individual  needs  according  to  the  degree  of  reduced  capacity  or  the  type  and  degree  of  disability.  Cash  add�ons  to  supplement  income  are  intended  to  cover  additional  costs  for  transport  services;  information  and  telecommunication  services;  training;  medical  treatment  and  rehabilitation  services;  accessible information; municipal rental housing, diet and medicines. The benefit is not  means�tested and is financed by the state budget.   Source  Social Assistance Agency      53        Croatia        Registered unemployed  Definition  Number of persons aged from 15 to 65, fully or partly capable of working, without a  job, who are active job seekers and available for work, who are entered on the  registers of the Croatian Employment Service at the end of each month.  Unit  Number of persons  Comment    Source  Croatian Employment Service    Unemployment benefit  Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit.  Unit  Number of recipients  Comment  The  unemployment  benefit  is  granted  to  those  who  have  been  insured  for  at  least  9  months  during  the  last  24  months  and  who  are  registered  with  the  CES.  The  benefit  is  not means�tested. Unemployment benefits amount to 70% of the average contributory  income  for  the  last  3  months  during  the  first  90  days  and  35%  of  the  average  contributory  income  for  the  remaining  period.  However,  there  is  a  cap  of  70%  of  the  average monthly wage in Croatia (HRK 3,740 or EUR 505) for the first 90 days and 35%  for  the  remaining  period  (HRK  1,870  or  EUR  252),  as  well  as  the  minimum  which  54        cannot  be  less  than  50%  of  the  minimum  monthly  wage  (currently  HRK  1,407  or  EUR  190).  Duration  of  the  benefit  depends  on  the  length  of  contribution  period  and  ranges  from  90  days  if  the  person’s  contribution  period  is  below  2  years  to  450  days  if  the  person’s contribution period exceeds 25 years.  Source  Croatian Employment Service    Social monthly assistance (GMI)  Definition  Monthly number of individuals receiving monthly social support allowance  Unit  Number of recipients  Comment  Monthly  social  support  allowance  is  provided  to  persons  or  families  whose  income  is  lower  than  a  minimum  income  threshold  and  meets  specific  conditions.  The  benefits  are  means�tested  and  financed  by  the  state  budget.  The  amount  of  the  allowance  is  set  at  HRK  500  (EUR  67).  It  is  adjusted  according  to  family  size  and  set  against  the  actual  income  of  the  household.  The   allowance  is  additionally  increased  for  up  to  xx  percent for some specific  categories such as a person incapable of work living alone  or  in the family, children of single parents, etc.  Source  Ministry of Health and Social Welfare    Child Allowance  Definition  Monthly number of beneficiaries of child allowance (Or Monthly number of children  receiving monthly child allowance)  Unit  Number  of recipient families  Comment  Monthly  child  allowance  is  an  income�tested  benefit  financed  by  the  stated  budget,  granted  to  families  with  income  per  family  member  equal  or  below  HRK  1,663  (EUR  225)  per  month.  Some  categories  of  beneficiaries  are  not  subject  to  income  testing  such  as  children  of  war  veterans  or  children  with  serious  health  impairment.  The  benefit  is  received  until  the  child’s  completion  of  secondary  education,  but  not  after  the  age  of  21  (with  the  exception  of  children  with  severe  health  impairment  who  receive  the  allowance  until  the  age  of  27).  Currently,  the  benefit  per  month  for  each  child  ranges  from  HRK  200  (EUR  27)  to  HRK  300  (EUR  40),  depending  on  the  level  of  monthly  income  per  family  member.  The  allowance  per  child  may  be  additionally  increased  by  up  to  25%  for  specific  categories  of  children  such  as  children  without  one  or both parents, children with health impairment)  Source  Croatian Institute for Pension Insurance    Disability Allowance  Definition  Monthly number of persons receiving monthly disability benefit  Unit  Number of recipients  Comment  People  with  severe  disability  or  serious  mental  illness  are  entitled  to  a  monthly  allowance  for  the  purpose  of  fulfilling  their  needs  and  including  them  in  the  everyday  life  in  the  community  on  equal  terms  with  others.  The  benefit  is  not  means�tested  and  is financed by the state budget. The amount of the benefit is HRK 1,250 (EUR 169)  Source  Ministry of Health and Social Welfare        55        Georgia      Targeted Social assistance (TSA)  Definition  Number of approved beneficiaries  Unit  Number of Households  Comment  The  cash  allowance  is  awarded  to  families  which  rating  score  is  less  than  57  001.  The  score for HH is estimated  by means test. The  amount  of assistance  is 6+24n where n is  family size.  Source  Social Service Agency    Family Allowance  Definition  Number of approved beneficiaries  Unit  Number of Households  Comment  In  this  program  no  new  beneficiaries  are  approved.  The  permanent  decrease  is  caused  by this fact.  "Family  Allowance"  is  provided  to  families  who  have  switched  to  the  program  before  January 1st, 2007.  Beneficiaries  of  different  categories  receiving  the  "Family  Allowance"  and  amount  of  social allowance:  Single, unemployed pensioner (single pensioner � age pensioner or disabled)  For single unemployed pensioner � 22 GEL;  56        For family of two unemployed pensioners � 35 GEL;   Orphan child, besides guardian's disability status � 22 GEL per person;   Unemployed disabled, the first group disabled (blind) � 22 GEL per person;   Underage disabled � 22 GEL per person;  Large family with 7 or more underage children � 35 GEL.    Source  Social Service Agency    Disability Benefit  Definition  Number of approved beneficiaries  Unit  Number of persons  Comment  Georgian  citizen  who  has  the  I  or  the  II  group  disability  (except  of  the  person  who  has  a  disability  status  from  the  childhood  or  the  veteran  of  war  who  has  the  III  group  of  disability)  has  to  apply  to  the  regional  branch  of  the  Social  Service  Agency  to  fix  the  pension.  Amount  of  the  pension:  For  the  I  group  disabled  people �  80  GEL,  For  the  II  and  the  III  group disabled people � 70 GEL.  Source  Social Service Agency        57        Hungary      Unemployed ILO  Definition  Unemployment according to ILO definition  Unit  Persons – seasonally adjusted  Comment  See: http://nui.epp.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lmhu_m&lang=en  Source  Eurostat    Jobseekers Allowance and Assistance (Unemployment Benefit)  Definition  Unemployment benefit = Jobseekers’ allowance recipients and recipients of jobseekers’  assistance  Unit  Recipients  Comment    Source  Employment and Social Office (www.afsz.hu)    Regular Social Assistance, Availability Support, or Public Work (Social Assistance  Benefit)  Definition  Recipients of either (1) regular social assistance; (2) availability support; or (3) public  work  Unit  Recipients  Comment  Regular  social  assistance  is  an  income  supplement  provision  in  the  form  of  cash,  provided  by  the  local  government  of  the  settlement.  Its  aim  to  guarantee  a  minimal  58        standard of living for those who have no income. From the 1 July 2006 the conditions of  the provision and the way of calculation of the amount of support changed. Before that  the  local  government  awarded  regular  social  assistance  to  a  person  who  was  over  18  years  of  age,  was  of  active  age,  and  had  lost  at  least  67  per  cent  of  his  or  her  working  ability  or  received  blind  persons’  benefit,  or  to  a  person  who  was  of  active  age  but  not  in employment, in the case that their subsistence was not provided by other means.  By  the  new  terms  for  the  support  is  entitled  only  one  person  in  a  family.  The  assessing  of  the  entitlement  and  the  amount  of  the  assistance  based  on  the  income  projected  to  the  consumer  unit  instead  of  the  previous  income  per  capita.  The  consumer  unit  is  the  rate which shows the structure of consumption within a family. The first major member  of  the  family  and  the  disabled  child’s  rate  is  1.0  while  the  ratio  of  the  companion  (spouse)  and  a  child  is  lower  (0.9�0.7).  The  amount  of  support  is  variable  and  supplements  the  family’s  effective  total  income  to  the  limit  of  the  entitlement.  The  regular  social  assistance  from  1  January  2009  was  changed  to  benefit  for  active  aged  which consist of the regular social assistance and the „support for to be ready to work�.  The change in the benefit system was built up completely until 31 March 2009.   Source  Ministry of Local Government    Disability Subsidy  Definition  Disability subsidy recipients  Unit  Recipients  Comment  Financial  support  for  severely  disabled  persons  over  the  age  of  18,  who  are  unable  to  care for themselves or need permanent assistance from others.  The  regulation  of  regular  social  assistance  is  altered  from  1  January  2009.  Due  to  change of regulation the number of recipients was decreased.  Source  Hungarian Treasury (www.allamkincstar.gov.hu)          59        Latvia      Registered unemployed  Definition  Number of persons looking for work who are entered on the registers of public  employment services at the end of each month  Unit  Number of persons  Comment    Source  Public Employment Services    Unemployment benefit  Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit  Unit  Number of recipients  Comment  The  unemployment  benefit  is  granted  to  those  who  have  been  socially  insured  for  at  least 1 year and who have paid at least 9 months of contributions in 12 months before  registering as unemployed. The benefit is earnings�related and not means�tested.   The  amount  of  unemployment  benefit  is  determined  in  proportion  to  the  insurance  period and the income on the basis of which unemployment contributions are paid and  decreases  over  time.  The  benefit  is  paid  up  to  9  months  and  during  the  last  three  months  the  benefit  is  flat  (LVL 45  (€ 63)  per  month)  for  those,  who  contributed  for  less  than  20  years.  Temporarily,  between  1  January  2010  and  31  December  2012,  the  part  of the benefit exceeding LVL 11.51 (€ 16) per day is paid at half rate.   60        Source  Public Employment Services    Guaranteed minimum income benefit (GMI)  Definition  Persons in household receiving municipal GMI benefit  Unit  Number of recipients  Comment  The  Guaranteed  minimum  income  (GMI)  benefit  is  provided  to  persons  or  families  whose  income  level  is  lower  than  the  level  of  income  set  by  the  Cabinet  of  Ministers.  The  GMI  level  as  well  as  eligibility  conditions,  formalities,  calculation  and  payment  procedures  for  the  GMI  benefit  are  set  by  central  government,  but  until  2009  the  benefit  was  paid  out  by  local  municipalities  from  the  municipal  budget.  The  benefit  is  now co�financed by the central government.   The  benefit  is  calculated  as  the  difference  between  the  GMI  level  set  by  the  Cabinet  of  Ministers  (LVL 40  (€ 56)  for  adults  and  LVL 45  (€ 63)  for  children)  and  the  person's  or  the  household’s  average  monthly  income  over  the  last  three  months.  The  municipality  can  establish  a  higher  GMI  level  (but  not  higher  than  the  needy  level  (or  50%  of  the  minimum  wage)  for  persons  receiving  old�age  and  disability  pensions.  The  benefit  is  granted for a period of 3 months or 6 months and is renewable. The benefit is income�  and assets (property) tested and can be granted in cash or in kind.  Source  Ministry of  Welfare    Housing Benefits  Definition  Persons in household receiving municipal housing benefit  Unit  Number of recipients  Comment  The  housing  benefit  is  a  separate  municipal  benefit.  The  amount  of  this  benefit  varies  from  one  municipality  to  another  depending  on  resources  available.  If  the  person  is  granted  the  status  of  a  needy  person  and  she/he  has  expressed  a  wish  to  be  a  tenant  of  a  social  flat  (housing),  the  person  can  rent  a  flat  as  social  housing  where  reduced  rent  and  utility  payments  are  charged.  Since  2009,  the  benefit  is  co�financed  by  the  central government.  Source  Ministry of  Welfare        61        Lithuania      Unemployed  Definition  Unemployment according to ILO definition – Total  Unit  Persons – seasonally adjusted  Comment  See: http://nui.epp.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lmhu_m&lang=en  Source  Eurostat    Unemployment Benefit  Definition  Unemployment benefit recipients  Unit  Recipients  Comment  The  unemployed  have  possibility  to  receive  unemployment  benefit  if  he  has  a  minimum  period  of  insurance:  18  months  within  3  years  preceding  unemployment  (there  are  exceptions  for  certain  groups  of  unemployed  people  who  contributed  but  have  not  acquired  the  necessary  social  insurance  record  due  to  important  reasons).  The  duration  of payment of Unemployment Insurance Benefit depends on the length of the insurance  record: Service years Duration less than  25 years 6 months; 25 � 30 years �7 months, 30  �  35  years�  8  months;  35  years  and  over�9  months.  The  duration  of  payment  is  prolonged for additional 2 months for elderly persons within 5 years till pension age.  Source  National Labour Exchange    Social Benefit  Definition  Number of recipients of social benefit  Unit  Recipients  62        Comment  Families and single residents are entitled to Social Benefit if either single resident or one  spouse  works  or  does  not  work  because  they  are  full�time  students  or  pensioners,  or  individuals  above  retirement  age,  or  disabled,  or  nursing  a  disabled  or  sick  family  member,  or  registered  at  the  local  office  as  unemployed  and  receiving  Unemployment  Benefit  or  are  long�term  unemployed  (more  than  6  months),  or  taking  care  of  a  child  under  the  age  of  3  years  or  under  the  age  of  8  years,  or  family  is  raising  three  or  more  children, etc.  Source  Ministry of Social Security and Labour, The Social Assistance Information System    Unemployed  Definition  Unemployment according to ILO definition – Total  Unit  Persons – seasonally adjusted  Comment  See: http://nui.epp.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lmhu_m&lang=en  Source  Eurostat    Unemployment Benefit  Definition  Unemployment benefit recipients  Unit  Recipients  Comment  The unemployed have possibility to receive unemployment benefit if he has a minimum  period  of  insurance:  18  months  within  3  years  preceding  unemployment  (there  are  exceptions  for  certain  groups  of  unemployed  people  who  contributed  but  have  not  acquired  the  necessary  social  insurance  record  due  to  important  reasons).  The  duration  of payment of Unemployment Insurance Benefit depends on the length of the insurance  record: Service years Duration less than  25 years 6 months; 25 � 30 years �7 months, 30  �  35  years�  8  months;  35  years  and  over�9  months.  The  duration  of  payment  is  prolonged for additional 2 months for elderly persons within 5 years till pension age.  Source  National Labour Exchange    Social Benefit  Definition  Number of recipients of social benefit  Unit  Recipients  Comment  Families and single residents are entitled to Social Benefit if either single resident or one  spouse  works  or  does  not  work  because  they  are  full�time  students  or  pensioners,  or  individuals  above  retirement  age,  or  disabled,  or  nursing  a  disabled  or  sick  family  member,  or  registered  at  the  local  office  as  unemployed  and  receiving  Unemployment  Benefit  or  are  long�term  unemployed  (more  than  6  months),  or  taking  care  of  a  child  under  the  age  of  3  years  or  under  the  age  of  8  years,  or  family  is  raising  three  or  more  children, etc.  Source  Ministry of Social Security and Labour, The Social Assistance Information System        63        Montenegro      Registered unemployed  Definition    Unit    Comment    Source      Unemployment benefit  Definition  The unemployment compensation is a contributory benefit due to registered  unemployed who meet a set of criteria as minimum duration of contractual work and  contribution to unemployment insurance record, terms of employment termination  and deadline for submission of the claim.  Unit  Registered unemployed, individuals  Comment  The  unemployment  compensation  is  paid  by  the  Pension  and  Disability  Insurance  Fund  and  delivered  through  the  Employment  Office  upon  meeting  certain  eligibility  criteria:   contribution  for  unemployment  insurance  for  at  least  9  months  continuously  of  for  at  least  12  months  with  interruptions  in  the  last  18  months;  submission  of  the  claim  within  42  days  after  the  employment  was  terminated,      employment  was  not  terminated voluntarily or the loss of job was due to  the  employee’s fault. The duration  of  benefit  receipt  is  between  3  months  (minimum)  and  12  months  (maximum)  and  depends  on  the  length  of  insurance  record.  The  unemployment  benefit  amount  equals  64        to 65% of the minimum pay standard in Montenegro for the last two years. In addition  to  the  “regular�  unemployment  benefit,  since  2009,  through  changes  in  the  Law  on  Employment,  a  new  unemployment  benefit  has  been  introduced  that  amounts  to  the  minimum  pension.  Eligible  are  elderly  unemployed  (male  over  60  years  of  age  and  women over 55 years of age) with minimum 10 years of contribution record; and long� term  contributors  (30  years  of  contribution  record  and  age  of  50  or  above).  The  duration  of  this  benefit  is  up  to  24  months.  The  unemployment  insurance  contribution  amounts to 1% of gross wage out of which 0.5% is paid by the employee and 0.5% � by  the employer.  Source  Law on Employment, Ministry of Labor and Social Welfare    Monthly financial social assistance: Family Material Support(FMS/MOP)  Definition  Monthly last�resort social assistance for families in material need, defined with an  income and asset test  Unit  Individuals (single�member families) and multi�member families  Comment  Monthly  benefit  for  family,  ranging  from  €60.5  to  €115,  depending  on  the  number  of  recipient  family  members.  The  family  income  should  be  lower  than  a  pre�set  standard  that  varies  with  family  size,  and  is  equal  to  the  maximum  benefit.  Certain  assets  (land  and  dwelling  ownership,  productive  assets,  vehicle)  are  considered  along  with  income.  The  actual  benefit  that  is  received  by  a  family  of  certain  size  is  defined  as  the  difference  between  the  pre�set  income  standard  and  the  actual  income  of  the  family.  There  is  no  time  limit  for  receiving  the  benefit.  Re�certification  is  due  once  in  12  months or more often if the material circumstances change. The benefit is designed by  the  Ministry  of  Labor  and  Social  Welfare  and  delivered  by  the  Centers  for  Social  Work.  The  benefit  is  conditional  to  regular  school  attendance  of  children  from  recipient  families.  Source  Law on Social and Child  Protection, Ministry of Labor and Social Welfare    Child Allowance  Definition  Means�tested monthly benefit for families with children who are FMS/MOP  beneficiaries  Unit  Individuals  Comment  The child allowance is a benefit for children whose family is FMS/MOP beneficiary, for  which are  eligible the first three children in the family. The child allowance is extended  without  a  means  test  to  families  with  children  with  physical,  mental  and  sensor  disorders  and  children  without  parents.  The  amount  of  the  child  allowance  is   18.2  €  for children in FMS/MOP beneficiary families;  24.2€  for children with physical, mental  and sensor disorder which  can be enabled for normal life and work; 30.2€  for children  with physical, mental and sensor disorder which cannot be enabled for normal life and  work;  and   30.2  €  for  children  without  parents.  The  benefit  is  extended  to  biological,  adopted and fostered children up to 18 years of age.  Source  Law on Social and Child  Protection, Ministry of Labor and Social Welfare    Personal Disability  Benefit and Caregivers’ Allowance  Definition  Non�contributory categorical disability benefit for those whose disability has occurred  before becoming 18 years old  Unit  Individuals holding medical certification of disability   Comment  Eligible  for  personal  disability  benefit  are  persons  whose  inability  for  independent  life  occurred  before  they  became  18  years  old.  The  amount  of  this  benefit  is  €75  per  65        month  since  2009,  €50  before  that.  The  benefit  is  not  means  tested.  No  recertification  is envisaged.  The caregivers’ allowance is extended only to those  with severe  disability  (irrespective  of  whether  it  has  been  acquired  from  birth  or  later  in  life)  who  do  not  have  disability  insurance,  and  also  meet  the  income  and  asset  test  for  FMS/MOP.  The  amount of the caregivers’ allowance is €60 since 2008, up from €55 before that.  Source  Social Protection Law, Ministry of Labor and Social Welfare        66        Romania      Registered unemployed  Definition  Number of persons looking for work who are entered on the registers of public  employment services at the end of each month.  Unit  Number of persons  Comment    Source  Public Employment Services    Unemployment benefit  Definition  Number of unemployment indemnity recipients  Unit  Number of persons  Comment  The  unemployment  benefit  is  granted  to  those  who  have  been  insured  for  12  months  during  the  24  months  preceding  registration.  The  benefit  is  earnings�related  and  not  means�tested.  The  amount  of  unemployment  benefit  depends  on  the  minimum  gross  wage,  level  of  earnings,  and  length  of  contribution  period.  The  amount  of  benefit  was  reduced  by  15%  during  the  period  between  3  July  2010  and  31  December  2010.  Duration  of  payment  varies  according  to  contribution  period  from  6  month  (graduates  and  those  who  contributed  for  1�5  years)  to  12  months  (those  who  contributed  for  at  least 10 years).   Source  Ministry of Labour, Family and Social Protection    Social Aid (GMI)  67        Definition  Number of Social aid  recipients  Unit  Number of persons  Comment  Minimum  guarantee  income  is  provided  in  the  form  of  an  income  tested  monthly  benefit  (Social  Aid)  by  the  local  authorities.  The  amount  of  Social  Aid  is  a  difference  between  Guaranteed  Minimum  Income,  which  is  set  by  the  Government  at  the  national  level,  and  individual’s  or  family’s  net  income.  Minimum  Social  Aid  amount  is  RON 10  (€ 2.30)  per  month.  The  work�able  recipients  of  this  benefit  are  required  by  law to provide, on a monthly basis, a maximum of 72 hours of community work, at the  request  of  the  mayor.  The  Social  Aid  is  paid  until  the  beneficiary  ceases  to  meet  the  conditions.  Source  Ministry of Labour, Family and Social Protection    Family Allowances (CFA and SFA)  Definition  Total number of complementary family allowance and single�parent family allowance  beneficiaries  Unit  Number of persons  Comment  Complementary family allowance (CFA) is an income�tested benefit granted to families  with  children  whose  net  income  per  family  member  is  less  than  RON  470  (€108).  Eligible  child  must  live  with  family  and  be  of  school  age  attending  a  form  of  education  until the age  of 18 years. The monthly benefit amount differs according to the number  of  children  within  the  family:  RON 50  (€12)  for  a  family  with  1  child  to  RON 70  (€16)  for  a  family  with  4  or  more  children.  For  a  family  entitled  to  Social  Aid  (GMI  benefit),  CFA is increased by 25%.  Single�parent  family  allowance  is  an  income�tested  benefit  to  children  in  single�parent  families.  The  monthly  benefit  amount  differs  according  to  the  number  of  children:   RON 70  (€16)  for  a  single�parent  family  with  1  child  to  RON 90  (€21)  for  a  single� parent family with 4 or more children.   Source  Ministry of Labour, Family and Social Protection        68        Serbia      Registered unemployed  Definition    Unit    Comment    Source      Unemployment benefit  Definition  Contribution�based benefit paid by the Public Employment Service to registered  unemployed who meet certain conditions.   Unit  Individuals, registered unemployed  Comment  Contribution�based  benefit  paid  by  the  Public  Employment  Service  to  registered  unemployed  who  meet  certain  conditions:  length  of  work  and  contribution  record  of  12  consecutive  or  18  non�consecutive  months,  terms  of  separation,  commitment  to  active  job  search.  The  unemployment  benefit  amounts  to  50%  of  the  last  reference  earning;  cannot  be  lower  that  80%  of  the  minimum  wage  for  the  month  before  the  benefit  is  awarded  and  higher  than  160%  of  the  minimum  wage  for  the  same  reference  month.  The  duration  of  the  benefit  depends  on  the  length  of  contribution  record.  The  benefit  is  not  taxable.  While  receiving  the  unemployment  benefit,  the  recipient  is  not  allowed  to  engage  in  gainful  employment.  Unemployment  benefit  can  be  paid  on  a  one�time  basis  upon  the  request  of  unemployed  person.  Unemployed  person who receives unemployment benefit for at least 3 months since the recognition  69        of his rights, and has became employed for indefinite period of time, is entitled to one� off  incentive  for  employment.  Incentive  equals  30%  of  total  unemployment  benefit  amount  (net  of  taxes  and  contributions),  that  would  have  been  paid  to  him/her  until  expiry of his/her right to unemployment benefit  Source  Law on Employment and Insurance Against Unemployment, 2009. Ministry of Labor  and Social Policy    Social monthly assistance: Cash Social Assistance (‘New MOP’)  Definition  Guaranteed minimum income program, non�contributory cash benefit granted to  families whose income is below a pre�set standards defined by the Ministry of Labor  and Social Policy, and who also meet certain asset criteria  Unit  Number of recipient families  or households, number of individuals (monthly data)  Comment  Monthly  social  assistance  is  provided  to  persons  or  families  whose  income  is  lower  than  a  minimum  income  threshold  (defined  as  base  income  threshold  and  scaled  up  with  equivalence  scales  to  reflect  the  size  and  composition  of  the  unit  of  assistance),  passes  an  asset  test  and  meets  other  conditions.  The  benefits  are  means�tested  and  financed  by  the  state  budget.  The  amount  of  the  actual  benefit  paid  is  equal  to  the  difference  between  the  differentiated  income  threshold  and  the  actual  income  of  the  person  or  the  families  from  the  preceding  month.  The  cash  social  assistance  basic  amount  is  currently  60  Euro.  The  basic  amount  is  increased  by  50%  for  each  subsequent adult and by 30% for each child in the unit of assistance. There is a limit of  six  recipients  in  one  unit  of  assistance.  There  is  no  time  limit  for  the  benefit  receipt.  Eligibility  is  recertified  each  12  months.  Able�bodied  working�age  beneficiaries  receive  the  benefit  for  9  months  in  one  calendar  year;  those  who  are  considered  not  able  to  work  receive  it  for  12  months  in  one  calendar  year.  The  cahs  social  assistance  is  delivered by the Centers for Social Work. The basic benefit amount is updated with the  cost of living index twice a year.  Source  Law on Social Assistance, 2011; Ministry of Labor and Social Policy    Child Allowance  Definition  The monthly child allowance is a non�contributory benefit provided to families with  children whose income per capita is below a threshold defined by the law in 2002 and  updated twice a year with the respective cost of living index.  Unit  Number of recipient children  Comment  The monthly child allowance is income tested. The income threshold is similar in size to  the one for cash social assistance but they are defined independently. The child benefit  is administered and delivered by the municipal social departments. The basic benefit is  defined by  the Law in 2002 at Euro 27.5 and applies for the first child.  Up to 4  children  in  a  family  receive  the  benefit.  The  second,  third  and  fourth  child  receive  a  benefit  which is higher than the base by Euro 9. The benefit amount is indexed with the cost of  living index twice a year.  Source  Law on Financial Support for Families with Children, Ministry of Labor and Social Policy    Disability  (caregiver’s) allowance  Definition  Benefit paid to persons with high level of disability who need the help / care of a third  person in performing everyday vital activities.  Unit  Individual with medical certification of disability  Comment  The benefit could be contributory (paid  by the Pension Fund) or non�contributory (paid  by the  Ministry of Labor and Social Policy. The basic  amount  is stipulated in the Law in  70        2004  at  Euro  40,  and  is  subject  to  adjustment  each  month  by  the  cost  of  living  index.  Those  with  100%  disability  receive  increased  by  70%)  caregivers’  allowance.  The  allowance  is  awarded  and  discontinued  based  on  medical  assessment.  Granted  for  indefinite time in case of permanent disability. The allowance is not taxable.  Source  Law on Social Protection and Provision of Social Safety to Citizens, Ministry of Labor  and Social Policy        71        Ukraine      Registered unemployed  Definition  Number of persons without employment who are looking for work and are  entered on  the registers of public employment services at the end of each month.  Unit  Number of persons  Comment    Source  Public Employment Service    Unemployment benefit  Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit.  Unit  Number of recipients  Comment  The  unemployment  benefit  is  granted  to  those  who  are  registered  with  the  PES  and  who  have  been  employed  for  at  least  26  weeks  over  the  12  months  period  preceding  the  unemployment  and  paid  insurance  contributions.  Additional  requirement  is  that  a  person  should  be  ready  to  participate  in  public  works,  if  such  work  appears  suitable.  The  benefit  starts  eight days after registration. The benefit is  not  means�tested and its  size  depends  on  the  claimant`s  insurance  history.  In  some  instances,  however,  benefit  may be granted regardless of insurance period. Duration of the benefit depends on the  length of contribution period and cannot  exceed 360 days cumulatively over two years  period.  Monthly  amount  of  unemployment  benefit  ranges  from  50%  to  70%  of  the  average  contributory  income  for  the  last  6  months.  It  cannot  be  less  than  the  72        subsistence  minimum  set  annually  by  the  law.  It  cannot  exceed  an  average  wage  reported in a claimant`s residence  region for the previous month. The benefit can also  be paid in a lump sum.  Source  Public Employment Service    Social Assistance to Poor Families (GMI)  Definition  Monthly number of individuals or families receiving assistance.  Unit  Number of recipients  Comment  Monthly  social  assistance  is  provided  to  persons  or  families  whose    income  is  lower  than  a  minimum  income  threshold  (subsistence  minimum)  and  meets  specific  conditions.  The  benefits  are  means�tested,  they  are  financed  by  the  state  budget  and  administered  by  local  welfare  offices.  The  amount  of  the  benefit  is  equal  to  the  difference  between  the  differentiated  minimum  income  and  the  average  monthly  income  of  a  family  for  6  months  preceding  application.  The  benefit  is  granted  for  6  months  period  and  is  renewable.  Over  this  period  the  benefits  amount  is  revised  with  changes in income threshold and/or if the family claims change in income status.  Source  Ministry of Social Policy    Child Care benefit  Definition  Monthly number of individuals receiving child care benefit for children under three  years   Unit  Number of recipients  Comment  Monthly  child  care  benefit  is  provided  to  a  person  who  takes  immediate  care  of  a  child/children  below  three  years  old.  The  amount  of  the  benefit  per  each  child  is  equal  to  the  difference  between  the  differentiated  minimum  income  (subsistence  minimum)  and  the  average  monthly  income  of  a  family  for  6  months  preceding  application.  The  benefits  are  financed  by  the  state  budget  and  administered  by  local  welfare  offices.  The  benefits  are  income  tested,  however,  there  is  a  minimum  flat  benefits  that  is  granted  per  child  regardless  of  income.    The  benefit  is  granted  for  the  period  until  a  child  reaches  the  age  of  three  years  old  but  recertification  is  to  take  place  every  six  months.  If  recertification  does  not  take  place  or,  as  a  result  of  recertification,  the  amount  of  the  benefit  appears  lower  than  a  minimum  flat  benefit,  a  person  will  be  paid a minimum flat benefit.  Source  Ministry of Social Policy    Single Parent benefit  Definition  Monthly number of individuals receiving social benefits to single parents  Unit  Number of recipients  Comment  Monthly  single  parent  benefit  is  provided  to  a  parent  who  is  single  (unmarried,  divorced,  widowed)  and  takes  care  of  a  child/children  below  18  years  old.  The  amount  of  the  benefit  per  each  child  is  equal  to  the  difference  between  the  50%  of  differentiated  minimum  income  (subsistence  minimum)  and  the  average  monthly  income  of  a  family  for  6  months  preceding  application.  The  benefits  are  financed  by  the  state  budget  and  administered  by  local  welfare  offices.  The  benefits  are  income  tested  but  cannot  be  lower  than  30%  of  subsistence  minimum  which  is  granted  regardless  of  income.    There  is  also  a  maximum  limit  to  the  benefit  size  which  is  differentiated for children below and above six years old. The benefit is granted for the  period  until  a  child  reaches  the  age  of  18  years  old  (in  some  instances  23  years  old)  and  is  automatically  recalculated  at  6  years.  For  income�tested  benefit,  the  73        recertification  is  to  take  place  every  six  months.  If  recertification  does  not  take  place  or,  as  a  result  of  recertification,  the  benefit  amount  appears  lower  than  a  minimum  flat benefit, a person will be paid a minimum flat benefit.  Source  Ministry of Social Policy      74    Social Protection & Labor Discussion Paper Series Titles  2011�2012    No.    Title    1219  Do Social Benefits Respond to Crises? Evidence from Europe & Central Asia  During the Global Crisis    by Aylin Isik�Dikmelik, November 2012     1218  Building Results Frameworks for Safety Nets Projects    by Gloria M. Rubio, October 2012     1217  Pension Coverage in Latin America: Trends and Determinants    by Rafael Rofman and Maria Laura Oliveri, June 2012    1216  Cash for Works in Sierra Leone: A Case Study on the Design and  Implementation of a Safety Net in Response to a Crisis    by Colin Andrews, Mirey Ovadiya, Christophe Ribes Ros and Quentin Wodon,  June 2012     1215  Public Employment Services, and Activation Policies    by Arvo Kuddo, May 2012    1214  Private Pension Systems: Cross�Country Investment Performance    by Alberto R. Musalem and Ricardo Pasquini, May 2012    1213  Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers, Trends, and  Challenges    by Robert Holzmann, May 2012    1212  Towards Smarter Worker Protection Systems: Improving Labor Regulations  and Social Insurance Systems while Creating (Good) Jobs  by David A. Robalino, Michael Weber, Arvo Kuddo, Friederike Rother,  Aleksandra Posarac and Kwabena Otoo    1211  International Patterns of Pension Provision II: A Worldwide Overview of Facts  and Figures    by Montserrat Pallares�Miralles, Carolina Romero and Edward Whitehouse,  June 2012    1210  Climate�Responsive Social Protection    by Anne T. Kuriakose, Rasmus Heltberg, William Wiseman, Cecilia Costella,  Rachel Cipryk and Sabine Cornelius, March 2012     1209  Social Protection in Low Income Countries and Fragile Situations: Challenges  and Future Directions    by Colin Andrews, Maitreyi Das, John Elder, Mirey Ovadiya and Giuseppe  Zampaglione, March 2012      1208  World Bank Support for Pensions and Social Security    by Mark Dorfman and Robert Palacios, March 2012    1207  Labor Markets in Middle and Low Income Countries: Trends and Implications for  Social Protection and Labor Policies    by Yoonyoung Cho, David Margolis, David Newhouse and David Robalino,  March 2012     1206  Rules, Roles and Controls: Governance in Social Protection with an Application  to Social Assistance    by Lucy Bassett, Sara Giannozzi, Lucian Pop and Dena Ringold, March 2012    1205  Crisis Response in Social Protection    by Federica Marzo and Hideki Mori, March 2012    1204  Improving Access to Jobs and Earnings Opportunities: The Role of Activation  and Graduation Policies in Developing Countries    by Rita Almeida, Juliana Arbelaez, Maddalena Honorati, Arvo Kuddo, Tanja  Lohmann, Mirey Ovadiya, Lucian Pop, Maria Laura Sanchez Puerta and Michael  Weber, March 2012    1203  Productive Role of Safety Nets    by Harold Alderman and Ruslan Yemtsov, March 2012    1202  Building Social Protection and Labor Systems: Concepts and Operational  Implications    by David A. Robalino, Laura Rawlings and Ian Walker, March 2012    1201  MicroDeterminants of Informal Employment in the Middle East and North    Africa Region    by Diego F. Angel�Urdinola and Kimie Tanabe, January 2012     1120  Employment Generation in Rural Africa: Mid�term Results from an    Experimental Evaluation of the Youth Opportunities Program in Northern    Uganda    by Christopher Blattman, Nathan Fiala and Sebastian Martinez, December 2011      1119  Measuring Governance and Service Delivery in Safety Net Programs    by Gloria M. Rubio, September 2011     1118  Assessing Safety Net Readiness in Response to Food Price Volatility    by Margaret Grosh, Colin Andrews, Rodrigo Quintana, Claudia Rodriguez�Alas,    September 2011        1117  Social Safety Nets in Fragile States: A Community�Based School Feeding    Program in Togo, August 2011 (also available in French)    by Colin Andrews, Elena Galliano, Carolyn Turk and Giuseppe Zampaglione,  August 2011    1116  Strengthening Governance of Social Safety Nets in East Asia    by Sara Giannozzi and Asmeen Khan, August 2011     1115  International Portability of Health�Cost Coverage: Concepts and Experience    by Martin Werding and Stuart McLennan, July 2011     1114  Liberia’s Cash For Work Temporary Employment Project: Responding to Crisis    in Low Income, Fragile Countries  by Colin Andrews, Prospère Backiny�Yetna, Emily Garin, Emily Weedon,    Quentin Wodon and Giuseppe Zampaglione, July 2011    1113  Employability and Productivity among Older Workers: A Policy Framework and    Evidence from Latin America    by Edmundo Murrugarra, July 2011     1112  Cash Transfers, Children and the Crisis: Protecting Current and Future    Investments    by Ariel Fiszbein, Dena Ringold, Santhosh Srinivasan, June 2011     1111  Severance Pay Programs around the World: History, Rationale, Status, and    Reforms    by Robert Holzmann, Yann Pouget, Milan Vodopivec and Michael Weber, May    2011     1110  Portability of Pension, Health, and other Social Benefits: Facts, Concepts, Issues    by Robert Holzmann and Johannes Koettl, May 2011    1109  Disability and Poverty in Developing Countries: A Snapshot from the World    Health Survey    by Sophie Mitra, Aleksandra Posarac and Brandon Vick, April 2011    1108  Advancing Adult Learning in Eastern Europe and Central Asia    by Christian Bodewig and Sarojini Hirshleifer, April 2011     1107  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations    by Laura Rawlings, Maddalena Honorati, Gloria Rubio and Julie Van Domelen,    February 2011    1106  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations: Technical Guidance    Notes for Social Service Delivery Projects    by Julie Van Domelen, February 2011      1105  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations: Technical Guidance    Notes for Social Safety Nets Task Teams    by Gloria Rubio, February 2011    1104  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations: Technical Guidance    Notes for Social Funds Task Teams    by Julie Van Domelen, February 2011    1103  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations: Technical Guidance    Notes for Labor Markets Task Teams    by Maddalena Honorati, February 2011    1102  Natural Disasters: What is the Role for Social Safety Nets?    by Larissa Pelham, Edward Clay and Tim Braunholz, February 2011    1101  North�South Knowledge Sharing on Incentive�based Conditional Cash Transfer    Programs    by Lawrence Aber and Laura B. Rawlings, January 2011    To view Social Protection Discussion papers published prior to 2011, please  visit www.worldbank.org/sp      Abstract Social benefits can potentially play an important role in protecting the poor and minimizing the impacts of an economic crisis. While many studies estimate the impacts of a crisis, there is little evidence of the actual response of social safety nets to systematic shocks. This study traces the response of social benefits during the 2008–10 global crisis for 14 countries in ECA. The study first sets out a framework for defining the “expected� response of social benefits covering an assessment of pre-crisis preparedness of social benefits and the severity of the crisis for all countries in the ECA region to provide the context; and then develops a typology of all countries categorized by expected response. Using this typology the study analyzes the monthly administrative data on the observed patterns within social benefit programs. Main findings indicate that actual responses were largely in line with expectations. Pre- crisis preparedness clearly influenced the ability of social benefits to respond to the crisis. Unemployment benefits were generally the first line of response in countries that have them, while social assistance programs also expanded coverage during the crisis. Lessons learned from the 2008-2010 global crisis (such as the importance of structural reform, design, and implementation which affect the success of social benefits programs in crisis response) are also presented. The study concludes with some policy recommendations to help ECA countries prepare for future crises. About this series... Social Protection & Labor Discussion Papers are published to communicate the results of The World Bank’s work to the development community with the least possible delay. The typescript manuscript of this paper therefore has not been prepared in accordance with the procedures appropriate to formally edited texts. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s), and do not necessarily reflect the views of the International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The author(s) attest(s) that the paper represents original work. It fully references and describes all relevant prior work on the same subject. For more information, please contact the Social Protection Advisory Service, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Room G7-803, Washington, DC 20433 USA. Telephone: (202) 458-5267, Fax: (202) 614-0471, E-mail: socialprotection@worldbank.org or visit us on-line at www.worldbank.org/sp. Printed on recycled paper