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            Madagascar:

Revue du Secteur Foncier et des Droits
            de Propriété

              Juin 2006




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                                        PREFACE
Reconnaissant l’importance d’un régime de droits de propriété transparent et fonctionnel afin
de répondre à la demande croissante de formalisation, de réduire les litiges et les différends
judiciaires, d’améliorer le climat d’investissement, et de promouvoir la bonne gouvernance, le
Gouvernement de Madagascar a mis en route un processus ambitieux de réforme du régime
foncier. Par conséquent, le Crédit relatif à la Stratégie de Réduction de la Pauvreté a intégré la
formulation d’une nouvelle Politique Foncière et le pilotage de la décentralisation de la
gestion foncière parmi les objectifs explicites de développement. Afin d’appuyer ce processus
de réforme de manière opportune, la Banque Mondiale s’est engagée à produire la présente
note de politique – Une Revue du Secteur Foncier et des Droits de Propriété. La note essaie
de dégager ce que nous savons des droits en matière foncière à Madagascar et d’avancer
certaines suggestions politiques « ponctuelles ».

La Revue a été menée conjointement entre le Gouvernement de Madagascar et les “familles”
techniques suivantes de la Banque : le Développement du Secteur Privé, l’Environnement, le
Développement Social et Rural ; la Réduction de la Pauvreté et la Gestion Economique, ainsi
que le Groupe de Recherche Développement. Il est important que cet esprit de “coproduction”
soit maintenu afin que la vision stratégique du Gouvernement soit appuyée d’une manière
cohérente, ce qui confère une valeur ajoutée à chaque contribution. A cet égard, la Revue
servira, on l’espère, d’instrument utile de coordination.

L’équipe a été constituée des membres suivants: Saholy Andriambololomanana (AFCO8),
Hans Binswanger (Consultant), Aziz Bouzaher (AFTS1), John Bruce (LEGEN), André
Houssein (Consultant), Hanan Jacoby (DECRG), Bart Minten (Consultant), Bienvenu
Rajaonson (AFTS1), Yolande Razafindrakoto (Millennium Challenge Account/Madagascar),
André Teyssier (Assistant Technique, Programme National Foncier, Madagascar), Sahondra
Rabenarivo (Consultant), Ganesh Rasagam (AFTPS), Josiane Raveloarison (AFTPS, Chef de
Projet conjoint ) et Rogier van den Brink (AFTS1, Chef de Projet conjoint). Les critiques par
les pairs ont été apportées par Gaiv Tata (MNCA3), Jolyne Sanjak (US-Millennium Challenge
Corporation), Klaus Deininger (DECRG), et Jesko Hentschel (LCSHD).

Plusieurs opérations existantes et prévues en matière de prêt par la Banque ont un intérêt
immédiat dans la formulation d’une Politique Nationale Foncière et dans cette étude :

(i)     Le Projet de Gestion de Bassins Versants a fourni un financement conjoint de certains
        des travaux de base entrepris pour cette note politique et serait en position de financer
        un certain nombre de sites pilotes en vue d’une meilleure administration foncière dans
        la zone du projet;

(ii)    Le Programme de Gouvernance et de Développement Institutionnel (PGDI) assure un
        appui technique direct au processus de réforme politique;

(iii)   Le Projet de Soutien au Développement Rural (PSDR) cofinancera un autre travail
        analytique, mais orienté vers les actions sur l’expérience de Madagascar en matière de
        formalisation des droits fonciers et sur la fiscalité foncière; et

(iv)    Le Projet Pôles Intégrés de Croissance, qui s’intéresserait au financement d’un site
        pilote à Nosy Be, une zone touristique, où les questions de régime foncier figurent de
        manière éminente parmi les défis auxquels on est confronté.


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Les suggestions politiques de la Revue sont basées sur une évaluation des questions saillantes
concernant les droits de propriété à Madagascar en tenant compte d’expérience internationale
pertinente. Le rapport est une contribution à la préparation du Programme National Foncier.
Un certain nombre d’études de base ont été effectuées, dont une revue de la littérature, une
analyse des données existantes et des nouvelles données empiriques pour procéder à une
première tentative d’estimation des avantages économiques et financiers de l’enregistrement
officiel des droits de propriété.

Le public ciblé est composé de concepteurs de politique et d’analystes au sein du
Gouvernement, de la société civile, du secteur privé et des partenaires au développement. Les
partenaires au développement (par exemple, l’Union Européenne (EU), la FAO, la France et
le FIDA) affichent un intérêt important et grandissant aux questions d’administration foncière.
Lors de la préparation de ce rapport, une intense collaboration a eu lieu avec le programme
US MDG Challenge program, qui fournit un appui majeur au programme de réforme du
régime foncier.



                           1. RESUME ANALYTIQUE


Le Gouvernement de Madagascar s’est engagé à affronter le dysfonctionnement du système
existant d’administration foncière et à répondre à la demande élevée d’une certaine forme de
formalisation des droits de propriété en milieu urbain et dans certains milieux ruraux. Cet
engagement politique à procéder à la réforme est clairement illustré par un certain nombre
d’actions récentes par le Gouvernement, dont l’adoption d’un programme rigoureux de
réforme juridique et politique, qui a inclus l’adoption d’une nouvelle politique foncière en
2005, en un temps record si l’on compare à d’autres expériences internationales.

La vision du Gouvernement, telle qu’elle a été annoncée publiquement et validée en Conseil
des ministres, consiste à mettre en place un régime foncier qui soit transparent, inclusif,
équitable et efficace. La mise en œuvre de cette vision stratégique sera basée sur la
combinaison du principe de modernisation de l’administration foncière et du principe de
décentralisation de la gestion foncière jusqu’au niveau le plus bas possible des collectivités
locales (« commune »). La mise en œuvre du système décentralisé de gestion foncière
commence avec une phase de pilotage et d’apprentissage par l’action.

La conclusion générale à laquelle est parvenu ce rapport est que le programme du
gouvernement avance dans la bonne direction. Ce rapport est donc destiné à contribuer à ce
processus en évaluant l’avancement de la réforme en cours à la lumière de l’expérience
internationale, et en avançant des suggestions pour la réalisation de sa mise en œuvre d’une
manière transparente et durable. Nous accordons une attention particulière à la durabilité
institutionnelle, fiscale, sociale et environnementale.

Cette Revue essaie de fournir un apport opportun au programme de réforme juridique et
politique et au processus de mise en oeuvre auxquels le Gouvernement s’est embarqué. Le
rapport a été élaboré en partenariat étroit avec le Programme National Foncier. Nous avons
profité de l’apport d’un certain nombre de consultants indépendants dont les noms et les
documents sont énumérés en annexe 3. Le rapport a centré ses recherches sur les questions


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foncières suivantes: (i) vue d’ensemble du régime foncier et des marchés fonciers; (ii) les
régimes actuels de droits de propriété (statutaire et coutumier); (iii) les avantages
économiques du système actuel d’octroi de titre foncier; (iv) accès libre et ressources
naturelles; (v) questions relatives au secteur privé; (vi) réformes en cours et en attente ; et (vii)
la stratégie de pilotage et de mise en oeuvre. Les principales recommandations du rapport sont
résumées sous forme de matrice dans l’annexe 1.

                           REGIME FONCIER ET MARCHES FONCIERS

La terre à Madagascar est distribuée de manière relativement égale parmi les différentes
classes sociales. Bien que la propriété foncière soit en premier lieu entre les mains des
hommes, la distribution de la propriété foncière selon le genre est meilleure que dans la
plupart des autres pays. A la différence de ce qui se passe dans d’autres pays, on ne ressent
pas une montée en puissance manifeste de conflits fonciers et de demandes de restitution des
terres. Les terrains sont de petite taille et la plupart d’entre eux sont hérités, mais les marchés
fonciers se sont développés de manière spontanée dans les zones où les terrains ont acquis
relativement plus de valeur. En milieu rural, un système d’administration foncière obsolète,
lourd et périmé constitue une source de confusion et de corruption, et constitue un frein aux
investissements privés aussi bien des investisseurs locaux que des investisseurs étrangers.

Le régime foncier est souvent mentionné comme une contrainte majeure au développement
rural et urbain, mais la base empirique de cette affirmation est faible ou manquante. Ni les
agriculteurs, ni les investisseurs ne font figurer l’insécurité foncière en haut de leur liste de
problèmes. Une recherche approfondie en milieu rural n’est pas parvenue à démontrer que le
système existant de titre foncier mène à une productivité plus élevée. La situation en milieu
urbain et dans les zones périphériques peut être différente, mais il n’y a pas d’études pour le
confirmer. En l’absence d’une insécurité foncière répandue, l’expérience internationale en
milieu rural montre que l’intérêt de la formalisation de droits de propriété vient d’un meilleur
accès au crédit. Cependant, le système bancaire rural de Madagascar est actuellement assez
peu développé et n’est pas en mesure d’assurer un large accès au crédit, actuellement ou dans
un avenir proche. Et il est peu probable qu’un système bancaire rural émerge simplement à
cause d’une meilleure gestion des droits de propriété existants.

Bien que la sécurité foncière et l’accès au foncier ne soient pas les questions de
développement les plus importantes pour les agriculteurs, ces questions s’avèrent très
importantes ou d’importance modérée pour 30 à 40 pour cent d’entre eux. Elles concernent
également une part importante des investisseurs. Chacun reconnaît les dysfonctionnements au
niveau de l’administration foncière et les sources potentielles de corruption. A cause des
complexités juridiques et du manque de mécanismes de résolution à faible coût de conflit et
de litige, les litiges fonciers s’accumulent dans les tribunaux tant en milieu rural que urbain.
En outre, la pression démographique grandissante et la rareté croissante de la terre arable
mènent à une évolution “naturelle” à partir d’un régime traditionnel de propriété commune
dans le cadre duquel les droits d’usage individuel sont reconnus, mais la vente à des
personnes extérieures est restreinte, vers un régime individualisé, dans le cadre duquel les
droits de propriété deviennent complètement commercialisables. Un système informel a
émergé pour formaliser ces transactions foncières, en l’occurrence ce qu’on appelle les
« petits papiers ». Enfin, il y a d’importantes questions afférentes au libre accès aux
ressources naturelles associées au manque de clarté en ce qui concerne la propriété de ces
ressources et l’étendue de l’intervention de l’état. Par conséquent, il y a un grand mouvement
d’opinion publique “provenant du bas” en matière de demande d’amélioration de
l’administration foncière, d’une certaine forme de formalisation des droits de propriété, et des


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améliorations dans les mécanismes de résolution de différend.

                            Régimes actuels de droits de propriété

Le système existant d’octroi de titre foncier. Le système existant a été introduit par
l’administration coloniale française pour servir ses intérêts et ceux d‘une élite Malagasy. A ce
jour, le système couvrirait moins de 15 % de la superficie totale du pays. C’est le système
australien dit « Torrens », dans lequel l’Etat garantit que la personne dont le nom figure sur le
titre de propriété inscrit au registre est en effet le propriétaire incontesté et dont le droit est
opposable au tiers. Ce système a servi les autorités coloniales et ses colons, parce qu’il a
efficacement purgé les droits existants de la population locale sur les terrains ciblés.

L’administration post indépendance n’a pas disposé de la capacité et des ressources pour
soutenir le système, sans parler de son incapacité de l’étendre à l’ensemble de la population. Il
est excessivement coûteux d’y accéder, il avance au rythme d’un escargot (avec des délais
d’attente qui s’étendent quelquefois sur des décennies), ses dossiers, de manière désespérante,
ne sont plus à jour, et à cause de sa complexité, il n’est pas ni compris ni accessible à la
majorité de la population Même sur les parcelles déjà titrées, les héritages et transactions
subséquentes sont rarement enregistrées. Par conséquent, la situation sur le terrain diffère
aujourd’hui de ce qui est inscrit dans le registre foncier. Dans les zones où la terre a acquis
une valeur élevée (notamment dans les zones périphériques, irriguées et à migration élevée) et
où les régimes traditionnels de propriété se sont détériorés, cela provoque des confusions, des
différends et à des comportements opportunistes, qui s’expriment par un nombre croissant de
procès (les procès pour la terre constituent la majorité des affaires judiciaires) et par la
corruption. Les investissements, dont les investissements étrangers, en subissent les
conséquences.

Etant donné les problèmes liés au système Torrens, de nombreux observateurs demandent
pourquoi il ne peut être simplement abrogé, et les titres remplacés par le Certificat Foncier
(CF) qui est introduit maintenant dans le cadre du nouveau programme de décentralisation de
la gestion foncière. La principale raison de ne pas pouvoir procéder de cette façon est que les
droits de propriété ont été accordés et garantis dans le cadre d’un système qui ne peut être
simplement aboli. A la différence des titres de type « Torrens », les CF ne donnent pas une
garantie d’état de la propriété foncière et les titulaires de titre demanderaient sans doute une
compensation du remplacement de leur droit existant par un droit qui peut être considéré
comme un droit moindre. La conception et la mise en œuvre d’un système de compensation
seraient à la fois complexes et coûteuses, ce qui aurait pour résultat d’éternels conflits et
litiges. En outre, il existe encore une importante demande, et elle continuera très
probablement à exister pour les titres « Torrens » au nom d’individus et d’investisseurs en
matière de propriété pour des terrains dont la valeur est élevé (zones urbaines/périphériques,
et les cas particuliers du secteur du tourisme).

Depuis l’année 1926, il y a eu un grand nombre de tentatives de réforme d’amélioration du
système de droits de propriété. Nous décrirons ces efforts de réformes et la mosaïque
incroyablement complexe des classes juridiques de terrain qu’ils ont créées (voir Figure 1
dans le Chapitre 4). La complexité de ce système lui-même constitue une source d’insécurité
foncière, de conflits, de coûts élevés de transactions et de découragement à l’investissement.
Heureusement, le processus de réforme de cette mosaïque complexe a commencé de manière
sérieuse.

Les “petits papiers”.     En même temps, à la différence de nombreux autres pays en


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développement, le régime traditionnel, “informel”, jusqu’à l’année passée, n’a pas eu de statut
officiel, et l’arrangement relativement bien connu de métayage est même explicitement
illégal. Ceci n’a rien de surprenant, car il s’est développé un régime extra juridique de droits
de propriété émis par les collectivités locales – ce qu’on appelle « petits papiers ».
L’émergence de l’institution des « petits papiers » constitue un indicateur fort de la demande
existante de formalisation, induite par le processus de croissance démographique et la
raréfaction croissante des terrains déjà mentionnée. Malheureusement, cependant, le système
existant du titre foncier a fourni des occasions aux personnes influentes et ayant des relations
privilégiées en milieu rural et urbain d’acquérir des titres sur des terrains déjà occupés par des
titulaires de droit traditionnels ou informels, ce qui explique en partie le fort désir des
populations de disposer de documents fonciers formalisés. Cette menace et l’augmentation y
afférente des différends liés à la terre est flagrante dans les zones où les institutions
traditionnelles de gouvernance ont cessé de fonctionner.

          Les avantages économiques du système actuel d’octroi de titre foncier

Les résultats d’une étude menée pour ce rapport indiquent que, pour le milieu rural, les
avantages du système actuel de titre sont au mieux, modestes. (Malheureusement, il n’y a pas
de recherche similaire disponible pour le milieu urbain, où les avantages du titre pourraient
être plus élevés). Etant donné que la zone choisie est caractérisée par une production agricole
de haute intensité, les avantages estimés peuvent être considérés comme un saut de plus vers
le haut en ce qui concerne les avantages du titre pour le milieu rural de Madagascar.

L’analyse empirique a essayé de répondre à un certain nombre de questions pertinentes.
D’abord, l’octroi de titre influe-t-il sur le comportement d’investissement ? En regardant trois
types d’investissement récurrent (canaux d’irrigation/ de drainage, bornes de protection,
nivellement de terrain), mesurés de différentes manières, nous ne trouvons pratiquement pas
de preuve d’impact positif des titres fonciers, à jour ou non. Cependant, lorsque nous avons
différencié les titres qui étaient à jour et les titres qui ne l’étaient pas, nous avons trouvé que
les titres à jour ont effectivement eu un effet positif sur un seul type d’investissement
(notamment les bornes de protection), tandis que les titres non actualisés n’en ont pas eu.

Que pouvons-nous dire de l’effet du titre sur les valeurs des terrains ? La valeur des terrains
contribuerait, en plus, à rehausser la valeur des investissements fixes dans le terrain ; elle
intégrerait également un impact limité du risque d’expropriation, et le terrain ferait l’objet de
transactions plus faciles. Nous avons découvert que les parcelles titrées ont eu en moyenne
une valeur de 5,6 % élevée que les parcelles non titrées.

En d’autres termes, la plus value des terrains titrés est, au plus, de 6 pour cent, ce qui est bien
modeste. Dans d’autres contextes, Deininger (2003) rapporte des différentiels en matière
foncière en Asie et en Amérique Latine qui vont de 40 à 80 %. Sur la base des données
provenant d’une des zones les plus productives de Madagascar, nous en concluons que le
nombre correspondant pour la zone rurale de Madagascar se trouve bien en dessous de cette
fourchette. Ceci semble être le résultat du niveau existant assez élevé de sécurité foncière,
peut-être amélioré par les “petits papiers”, et l’absence d’un système formel de crédit.

Les avantages économiques privés issus de l’extension du système actuel du titre foncier à
Madagascar seraient mineurs, surtout en relation avec ses coûts actuels. La médiane de
parcelle de rizière dans la région du Lac Alaotra vaut environ 1000 USD par hectare, et le fait
de la titrer augmenterait sa valeur d’environ 60 USD par hectare. Selon le rapport de Teyssier
(2004), le coût total pour obtenir un titre à Madagascar tourne aujourd’hui autour de la


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moyenne de 350 USD par parcelle, ce qui signifie que l’octroi de titre n’a de sens économique
que pour les parcelles de plus de 6 hectares. Malheureusement, moins de 3 % des parcelles du
Lac Alaotra ont une superficie supérieure ou égale à 6 hectares. En d’autres termes, le coût
marginal d’un titre devrait diminuer d’un facteur de six afin qu’il soit économique d’octroyer
un titre pour une parcelle de taille moyenne (1 hectare, selon notre échantillon). Pour
l’ensemble de Madagascar, ce problème est nettement aggravé par la nature encore
considérablement fragmentée des propriétés foncières ; la superficie de la parcelle médiane au
niveau national n’étant que de 0,20 hectares.

Etant donné l’analyse ci-dessus, quel niveau de coût pourrait être justifié dans le cadre du
nouveau système d’administration foncière ? Supposons qu’un système de proximité
d’enregistrement foncier assure autant de sécurité foncière que le système actuel du titre
officiel, avec tous les inconvénients actuels tels que décrits (par exemple, titres non actualisés,
coût élevé et longs retards dans l’obtention de titre). Supposons également qu’un système de
proximité d’enregistrement foncier ne dispose pas de l’avantage supplémentaire de faciliter
les transactions foncières. Etant donné ces hypothèses prudentielles, nous suggérons que les
coûts moyens d’enregistrement d’une parcelle dans le cadre de n’importe quel nouveau
système soit proportionnel aux avantages économiques du titre que nous avons estimé pour le
Lac Alaotra, autour de 60 USD par hectare.

Enfin, le fait que seule une petite fraction de la terre dans la région du Lac Alaotra soit titrée
ne paraît pas constituer une contrainte pour le marché foncier ou l’accès au crédit (ce qu’on
appelle les effets d’efficacité). Dans un environnement où le risque d’expropriation est faible
et où le prêt assorti de garantie en est encore à ses premiers pas, ces résultats ne sont pas
entièrement inattendus. Néanmoins, les agriculteurs révèlent encore leur préférence pour la
demande de titres formels, malgré le coût élevé que cela entraîne. Cela montre que
l’expropriation foncière et peut-être les faux dans les ventes de terrain, bien que cela comporte
des risques peu élevés, ont des conséquences extrêmement coûteuses au cas où ils se
produisent. Une meilleure formalisation, plus transparente, pour minimiser les accaparations
de terrain, pourrait réduire le risque et les coûts d’expropriation, ainsi que les faux dans les
ventes de terrain, en combinaison avec une adjudication plus efficace et transparente des
différends fonciers.

                        Questions relatives aux ressources naturelles

Les problèmes liés au libre accès menacent l’environnement de Madagascar. Cependant, là
où un régime coutumier de régime foncier fonctionne encore bien, et régit à la fois les champs
individuels et les terrains communaux, notamment les aires de pâturage et les forêts, il existe
une certaine sécurité foncière et il n’existe pas de problèmes environnementaux majeurs. Par
exemple, aucun défrichement de grande échelle n’a eu lieu dans les zones à régime coutumier
dans les 30 dernières années (Leisz, 1994).

Cependant, il y a, en général, un manque de sécurité pour les communautés dans lesquelles les
systèmes fonciers administratifs prédominent. La principale menace à la durabilité de
l’environnement dans les zones sous régime foncier coutumier provient de la délivrance de
permis de coupe à des personnes venant de l’extérieur, ce qui outrepasse le système foncier
coutumier. Certains agents de l’Etat agissent au niveau local en tant que « propriétaires », et
donnent accès aux bûcherons sans le consentement des communautés. Une deuxième menace
majeure à la gestion durable des ressources est la convention, en milieu rural, qui est régie par
des droits formels de propriété (notamment terrain domanial, et terrain qui n‘entre pas dans le
cadre des régimes traditionnels de propriété) selon lesquels une prétention à la propriété, et un


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éventuel titre, doit être accompagnée d’actes physiques de développement tels que la mise en
valeur. Cette règle encourage les agriculteurs à pratiquer la culture sur brûlis sur des parcelles
entières, plutôt que de conserver, par exemple, la végétation forestière.

L’insécurité est donc prégnante là où le régime foncier étatique est imposé, créant, de fait, le
libre accès; et dans le cas où la législation crée des incitations spéciales au défrichement des
forêts. Le problème relève davantage d’une « Tragédie de l’Etat » que d’une “Tragédie des
terrains communautaires ».

                             Questions relatives au secteur privé

Les problèmes fonciers ne constituent pas la seule et la plus importante question pour
améliorer le climat d’investissement pour les investisseurs privés. Des 20 premiers domaines
qui peuvent s’ériger en contrainte aux investissements, les questions liées au fonci er ont été
classées 16ème. Mais les questions foncières méritent effectivement une importante attention,
surtout dans le cadre d’un grand programme d’amélioration du climat d’investissement. Le
Chapitre 8 de ce rapport décrit donc dans de plus amples détails les options d’acquisition
foncière pour les investisseurs locaux et étrangers, les procédures et étapes administratives
pour parvenir à la propriété ou à des baux, les réglementations, environnementales et autres,
qui doivent être suivies, les exigences spécifiques au secteur pour l’acquisition de terrain à des
fins d’exploitation minière, de tourisme et d’agriculture, les taxes qui sont associées à
l’acquisition et à la propriété foncière, et autant que possible, les exonérations fiscales telles
que celles appliquées sur les zones d’investissement.

Les terrains titrés à jour sont extrêmement rares et concentrés en milieu urbain. L’octroi de
titre sur terrain non titré est soumis à des conditions de mise en valeur complexes et ouvertes à
diverses interprétations bureaucratiques ; il est également soumis à de longs délais (jusqu’à 40
ans) et à des risques de dépossession. L’administration foncière agit dans un certain désordre,
ce qui donne lieu à des coûts élevés, des retards et des risques de litiges.

En l’absence d’achat de terrain, les investisseurs peuvent acquérir des baux emphytéotiques
pouvant aller jusqu’à 99 ans auprès d’individus privés ou de l’Etat. Ils sont commercialisables
sous réserve de la permission du bailleur et d’un droit de préemption par l’Etat, et peuvent
servir de garantie. Au cas où l’Etat octroie ces baux, ils sont également soumis aux exigences
requises pour un investissement, qui doivent être énoncées dans un plan d’investissement.
Les critères d’évaluation de ces plans d’investissement et de vérification s’ils ont, ou non, fait
l’objet d’une conformité ne sont pas précisés dans la loi. De nombreux investisseurs ne
considèrent donc ces baux comme des baux « propres », parce qu’ils laissent la porte ouverte
aux différends et au risque de résiliation du bail. Le droit de préemption de l’Etat au moment
de la vente constitue une contrainte à la capacité de vente des droits.

Les investisseurs étrangers, en plus des problèmes affrontés par les investisseurs locaux, ne
peuvent acheter des terrains que dans le cadre des conditions considérablement restrictives de
la loi du 27 Août 2003. Cette loi impose de faibles plafonds sur la superficie qu’un étranger
peut posséder, des exigences élevées et non claires en matière d’investissement, et l’agrément
des autorités les plus élevées. Par conséquent, cette loi n’a été utilisée que deux fois, et la
plupart des investisseurs étrangers ont plutôt recours aux baux emphytéotiques. Il est
nécessaire de procéder à une étude de ces restrictions.

Le Programme National Foncier a engagé un long chemin pour aborder certaines des
principales préoccupations des investisseurs. En particulier, il contient un programme


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d’amélioration et de simplification du système existant d’octroi de titre foncier, d’apurement
des retards de traitement d’octroi de titre foncier, et de conservation et d’enregistrement
numérique des documents existants relatifs aux droits de propriété. En outre, les investisseurs
pourront également utiliser les nouveaux Certificats Fonciers discutés ci-dessous pour
acquérir et enregistrer leurs droits fonciers. Cependant, ces réformes devront être complétées
par les mesures supplémentaires discutées ci-dessous pour résoudre les nombreux problèmes
rencontrés par les investisseurs locaux et étrangers.

                                       Réformes en cours

La discussion a jusqu’à maintenant expliqué pourquoi la réforme foncière occupe une place
importante sur le programme du gouvernement et des partenaires au développement. Le
Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche a élaboré en 2004 une Lettre de
Politique Foncière (LPF) dont l’ébauche a été discutée lors d’un Atelier National le 8 Février
2005 sous le haut patronage du Premier Ministre. La nouvelle Politique Foncière a été adoptée
en Conseil des Ministres le 3 Mai 2005. Le cadre juridique de cette décentralisation a été créé
le 17 Octobre 2005 par la «Loi N° 2005-019 “fixant les principes régissant les statuts des
terres”. Le décret et les réglementations de mise en oeuvre font actuellement l’objet d’une
rédaction et sont prévus d’être adoptés dans la première moitié de l’année 2006.

Tel qu’il a déjà été promulgué, la réforme représente une importante avancée en termes de
sécurité foncière pour les citoyens de Madagascar. Elle cherche à satisfaire les besoins des
milieux, tant urbain que rural, du pays. Elle reflète clairement les besoins de modernisation du
système Torrens d’enregistrement actuel. Un système Torrens modernisé est très approprié
pour les zones urbaines et autres qui disposent de terrains de valeur élevée et où les marchés
fonciers sont bien développés, et où le volume des transactions dûment taxées est
suffisamment significatif pour rendre le système accessible et durable. Cependant, un système
à coût plus faible est nécessaire pour les autres zones. La politique prévoit, de ce fait, dans
l’esprit de la pratique existante des “petits papiers”, un nouveau système moins onéreux, plus
approprié pour les petits propriétaires disposant de moyens modestes pour lesquels le système
actuel est trop lent et trop coûteux.

La nouvelle loi simplifie la mosaïque complexe des droits fonciers laissée par l’histoire qui ne
reconnaît que trois grandes classes. Il s’agit, en l’occurrence : (i) des terrains du domaine de
l’Etat; (ii) des terrains appartenant à des personnes ou des entités privées ; et (iii) des terrains
sous des dispositions juridiques spéciales, tels que les zones d’investissement et les aires
protégées.

L’autre principale innovation de la nouvelle loi est qu’elle crée un document garantissant une
propriété formelle plus accessible, que l’on appelle le certificat foncier (CF). Le CF peut être
créé pour les terrains non titrés appartenant à des personnes privées ou morales. Ce droit de
propriété peut maintenant être établi et reconnu par les collectivités locales par l’utilisation de
procédures définies par la nouvelle loi. Ces procédures sont publiques et contradictoires,
mises en oeuvre par une commission dont la composition est adéquate, et enregistrées dans un
procès verbal. Aucun CF dont l’enregistrement du procès verbal comporte un différend non
résolu ne peut être délivré. Le CF est signé par le chef de la collectivité locale. Le CF donne
droit à son propriétaire la possibilité de réaliser toutes les transactions déjà permises avec le
titre, dont la vente, l’héritage, les baux emphytéotiques et les hypothèques. Cela signifie que
le CF constituera une nouvelle occasion majeure pour les investisseurs d’acquérir du terrain
au moyen de l’achat ou du bail emphytéotique. Ils seront bien évidemment très importants
pour les zones urbaines et périphériques de Madagascar, mais ils peuvent également être


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appropriés pour les zones occupées informellement par les pauvres en milieu rural, et pour
une amélioration de l’accès au foncier par les investisseurs qui ont des difficultés
d’acquisition ou qui n’ont pas besoin de disposer de titres fonciers formels.


Après l’adoption de la nouvelle Politique Foncière et des réformes juridiques nécessaires (ce
qu’on appelle Phase de Préparation) en mi 2005, le Gouvernement s’est maintenant engagé
dans une seconde phase – la Phase Pilote. Cette phase prendra approximativement deux ans
pendant lesquels sera mis en œuvre un processus d’ « apprentissage par l’action » par la mise
en oeuvre stratégique d’opérations pilotes. La troisième et dernière phase sera la « phase
d’extension ».

Le Programme National Foncier (PNF) – la stratégie et le programme du gouvernement de
réforme foncière – est basé sur des principes sains, enracinés dans la meilleure pratique
internationale, et avance à une vitesse rapide. Les poussées majeures du programme de
réforme sont résumées dans la matrice suivante.

                                                    Programmes majeurs
Activités et programmes           Modernisation des services Décentralisation de la gestion
                                          fonciers                     foncière
Réforme juridique et
réglementaire
Formation et communication
Suivi &Evaluation
- Suivi
- Évaluation d’impact
Technologie et gestion
d’informations


Réformes juridiques et réglementaires: Les réformes juridiques et réglementaires
promulguées jusqu’à présent ont été impressionnantes, mais demeurent incomplètes. Bien que
la nouvelle loi reconnaisse les droits des propriétaires selon le droit coutumier, le fait de les
rendre effectifs nécessite l’acquisition de certificats fonciers dont la mise en oeuvre sera
graduellement introduite dans le temps, laissant de nombreux propriétaires de droit coutumier
dans l’incertitude. Deuxièmement, la législation et les procédures environnementales
concernant la reconnaissance ou l’acquisition des droits de propriété des communautés sur les
ressources naturelles ne sont pas encore harmonisées avec la nouvelle législation foncière. Et
troisièmement, les dispositions et les systèmes juridiques et administratifs relatifs à l’accès au
foncier pour les investisseurs n’ont pas encore fait l’objet de réforme et sont dispersés dans
différentes lois et de procédures administratives. Il est nécessaire d’examiner et de procéder à
la réforme de toutes ces dispositions afin d’intervenir sur un seul ensemble de lois et de
réglementations, ainsi que des mécanismes de mise en œuvre rationalisée.

La modernisation des services fonciers sera effectuée par le biais d’une application
systématique de tous les quatre éléments du programme, en particulier la réforme juridique et
réglementaire, la formation et la communication, et l’application de la technologie et de la
gestion d’informations. Elle implique également la conservation des dossiers fonciers
existants et sa capture numérique, ainsi que l’apurement des instances de mise à jour et
d’émission de titres. Dans le chapitre 8, ce rapport passe en revue les meilleures pratiques
internationales pour l’amélioration des systèmes formels d’octroi de titre foncier, avance des


                                               10
suggestions en vue d’améliorations, et sur la manière d’assurer une cohérence entre le
programme de modernisation et le programme de décentralisation. Mais le rapport ne traite
pas des questions considérablement techniques de mise en œuvre de la modernisation.

La décentralisation de la gestion foncière implique le développement d’une compétence
foncière au niveau communal, facilement accessible à la population, et où les informations
pour la garantie des occupations foncières et des droits fonciers existants peuvent être gérées
par l’implication étroite des populations elles-mêmes.

La décentralisation impliquera la mise en oeuvre des réformes juridiques et réglementaires
déjà promulguées ou en processus d’élaboration, qui ont créé les nouveaux CF, et désignera
les collectivités locales comme le foyer de l’administration foncière à l’avenir. Les Guichets
Fonciers seront créés au niveau des communes ou de groupes de communes devenus
compétents pour l’émission des nouveaux CF, et mandatés pour la tenue à jour des dossiers
fonciers. L’administration foncière communale sera basée sur un principe de recouvrement
des coûts sur les usagers et, de ce fait, doit s’adapter à leur volonté de payer. Ces principes et
d’autres relatifs au système décentralisé de la gestion foncière, font l’objet de discussions
dans les deux derniers chapitres de ce rapport. Dans le dernier chapitre, diverses options pour
l’administration foncière qui sont appropriées et rentables pour divers types de zones rurales,
périphériques et urbaines sont discutées dans les détails, ainsi que les plans pour les piloter et
les mettre en oeuvre. Puisque ce rapport a montré que la sécurité foncière, le conflit foncier et
les questions de libre accès relatifs au foncier ne présentent pas le même degré d’urgence pour
toutes les zones et tous les groupes, et puisque les usagers devront payer pour les services de
l’administration foncière, une des premières recommandations de ce rapport est de se
concentrer sur l’extension des Guichets Fonciers dans les zones ayant des problèmes fonciers
ou de conflit clairement identifiés, et/ ou ayant une demande populaire effective.

                                  Continuation des réformes

Cette section contient la principale recommandation du rapport (La section suivante porte sur
un élément de la stratégie de mise en oeuvre, notamment la décentralisation de la gestion
foncière). La réforme juridique et réglementaire n’est pas encore complète. C’est pour cette
raison que le ministère a fait de la réforme juridique une activité majeure à poursuivre. Cette
revue a identifié un certain nombre de questions spécifiques en vue de travaux
supplémentaires dans le cadre de cette activité. Elles sont résumées sous forme de matrice
dans l’Appendice 1.

La reconnaissance juridique des droits fonciers coutumiers est impliquée par la nouvelle loi.
Les procédures par lesquelles la commune reconnaîtra les terrains occupés et possédés dans le
cadre des droits coutumiers contiennent les sauvegardes requises pour protéger ces droits.
Cependant, ces droits sont encore non garantis a priori par la loi. Donc, il peut subsister des
risques selon lesquels des individus influents seraient capables de manipuler les procédures à
leur avantage et de déposséder les propriétaires de droits coutumiers. L’expérience
internationale montre que ces risques sont importants. Le rapport recommande donc que ces
droits soient reconnus a priori au moyen d’un autre amendement à la législation foncière.

Apurement des instances en matière d’octroi de titre. De nombreuses personnes qui ont
demandé des titres sur des terrains domaniaux, mais pour lesquels le processus n’a pas encore
été réalisé, auront la possibilité d’abandonner leur demande de titre et, au lieu de cela, d’opter
pour un CF. Puisque les coûts des CF sont beaucoup plus faibles que le coût de réalisation du
processus de cadastrage, il est probable que nombreux sont ceux qui opteront pour ce faire.


                                               11
Ceci aidera à apurer une partie des nombreuses demandes de nouveaux titres en instance.
D’autre part, les nouvelles procédures ne font rien pour apurer les instances de mise à jour des
informations relatives aux titres existants mais non actualisés, et pour les situations dans
lesquelles les dossiers ont été perdus ou détruits. Y a-t-il un moyen de simplifier le processus
de mise à jour des titres et de le décentraliser vers les communes ? Par exemple, les mêmes
commissions et les procédures contradictoires d’émission de CF pourraient -elles être adaptées
et utilisées pour actualiser les titres ou, dans le cas où les dossiers sont incomplets ou perdus,
pour émettre des certificats fonciers ? Les problèmes juridiques et administratifs fonciers
autour de ces questions devraient être résolus rapidement.

Questions relatives aux ressources naturelles. Dans le passé, le gouvernement, avec l’appui
des partenaires au développement, a initié un certain nombre d’initiatives telles que le
programme GELOSE, destinées à avoir la participation de la communauté dans la gestion des
ressources naturelles, et ceci a permis l’allocation de droits d’accès aux ressources naturelles
par les communautés. Cependant, ces initiatives se sont généralement arrêtées au niveau de
contrats temporaires de gestion au profit des communautés. Une des raisons majeures en est
que les processus pour assurer ce qu’on appelle « sécurité foncière relative » aux
communautés ont continué de nécessiter la réalisation de la plupart des étapes requises pour
l’octroi de titre formel, et ceci a eu pour résultat les mêmes coûts et retards subis en la
matière. La recommandation de ce rapport consiste à élaborer sur l’expérience du Programme
GELOSE et à inclure la reconnaissance et l’établissement de droits de propriété aux
ressources naturelles pour les communautés dans le cadre du même système décentralisé
d’administration foncière, et d’utiliser les certificats fonciers. Ceci peut nécessiter davantage
de réforme juridique et réglementaire, ainsi que le pilotage de la mise en oeuvre dans les
zones qui souffrent de libre accès aux ressources naturelles.

Egalité de genre: La propriété foncière à Madagascar est biaisée vers les hommes.
Heureusement la situation est moins extrême que dans de nombreux autres pays. Cependant,
le nouveau cadre juridique sur les droits fonciers n’aborde pas la question de genre de manière
explicite, même si la manière dont elle est interprétée et mise en oeuvre pourrait avoir de
profonds effets sur l’accès des femmes aux terrains, et l’égalité de droits de propriété entre les
genres. Le rapport recommande donc qu’une étude approfondie des questions relatives au
genre soit entreprise rapidement, en tenant compte de la diversité des formes de propriété et
des règles d’héritage à travers les régions ainsi que de l’impact potentiel sur la législation
foncière, les réglementations et les mécanismes de mise en œuvre existants et émergents.
L’étude devrait aboutir à des propositions concrètes sur la manière d’améliorer l’égalité de
genre en matière de droit de propriété sur les terrains. En outre, des opérations pilotes de
gestion foncière ont besoin d’être conçues pour améliorer l’égalité de genre et assurer un suivi
de leur impact.

Résolution de conflit. A cause de la rareté des terrains, d’un manque de croissance
économique soutenue en dehors de l’agriculture, et des faiblesses et complexités des systèmes
d’octroi de titre formel et des tribunaux, Madagascar est caractérisé par une lente mais
régulière accumulation de conflits fonciers en milieu urbain et en milieu rural. Ceci est
confirmé par les études et le nombre élevé de litiges fonciers devant les cours de justice.
L’expérience internationale est claire sur le risque selon lequel ces conflits de niveau
inférieur, s‘ils ne sont pas résolus, peuvent se développer en des formes plus graves de conflit.
La décentralisation de la gestion foncière et le processus par lequel les CF seront émis ont le
potentiel de résoudre un grand nombre des conflits existants, surtout dans les cas où les
nouvelles procédures seront appliquées de manière systématique à travers une commune toute
entière. Cependant, il est peu probable qu’elles abordent des conflits entre les communes, les

                                               12
conflits entre les éleveurs et les agriculteurs, les conflits sur des terrains déjà titrés et les
conflits entre les agences de l’Etat central et la population en général. Dans son avancée, le
gouvernement devrait élaborer une approche plus exhaustive pour améliorer la résolution de
litiges, et inclure ces mécanismes dans toutes les futures opérations pilotes.

La meilleure pratique internationale montre que cette approche aurait les éléments suivants:

      Renforcement des mécanismes traditionnels et modernes à moindre coût pour la
       résolution de litiges tels que la médiation et l’arbitrage;

      Etablissement d’un processus pour conférer une reconnaissance juridique au règlement
       informel des différends;

      Incitations qui récompensent la résolution de conflits;

      Diffusion d’informations concernant les droits et les options de résolution de conflit.

Cette stratégie pourrait devenir un troisième programme majeur de la nouvelle politique
foncière, avec la modernisation et la décentralisation de l’administration foncière. Si les trois
programmes majeurs sont bien intégrés, ceci ne comporte pas d’ajouts importants au coût
général du Programme National Foncier.

Questions relatives aux investisseurs. Ce qui donne le principal élan au programme de
réforme du gouvernement provient des problèmes vécus par la majorité de la population.
Certaines préoccupations des investisseurs ont été prises en considération, telles que le besoin
de réforme et de mise à niveau du système existant d’enregistrement de propriété, ainsi que
l’apurement des titres en instance. La nouvelle loi introduit également une troisième
alternative en ce qui concerne l’accès aux terrains (en plus de l’achat et des baux
emphytéotiques), notamment le certificat foncier. Ce certificat rendra possible aux
investisseurs le fait d’acquérir des terrains précédemment non titrés et d’y investir.
Néanmoins, l’étude exhaustive et détaillée des questions relatives aux investisseurs dans le
chapitre 8 montre que de nombreuses questions relatives aux investisseurs persistent. Il est
donc recommandé qu’une réforme juridique continue soit entreprise en se concentrant
particulièrement sur les besoins des investisseurs, tant locaux qu’étrangers.

Premièrement, tel que cela a été fait dans le cas de la loi des sociétés et des lois liées aux
sûretés, les lois de Madagascar relatives à l’accès foncier pour les investisseurs devraient faire
l’objet d’une étude importante, d’une modernisation et d’une mise en contexte dans un code
juridique et de réglementations. Cette étude devrait prendre en considération les nouvelles
technologies et les autres domaines qui sont d’importance majeure aux investissements tels
que la fiscalité, les réglementations environnementales et les réglementations en matière
d’occupation de terrain.

Deuxièmement, dans le cadre de l’étude et du processus de réforme ultérieur, les exigences en
matière d’investissement associées à l’octroi de baux devraient être réduites, et les critères
d’évaluation de conformité y afférents devraient faire l’objet d’une clarification et d’une
codification, afin de rendre les raisons d’annulation de baux plus prévisibles. En ce qui
concerne la propriété par les étrangers, les exigences en matière d’investissement devraient
également être réduites, les restrictions relatives à la superficie devraient être aménagées de
manière significative, et les processus d’acquisition de propriété devraient être simplifiés.



                                               13
Troisièmement, les coûts élevés de transaction diminuent l’importance des ventes de terrain et
du marché des locations, et ont tendance à mener les transactions foncières “sous la table”. La
réduction de ces coûts de transaction devrait constituer un objectif majeur de l’étude.

Quatrièmement, la dimension genre de l’enregistrement et des autres procédures formelles de
gestion foncière a besoin d’être étudiée de manière urgente à la fois dans la loi et la mise en
œuvre du programme, dans le cadre du processus plus large de l’étude.

Diffusion d’informations: Les informations inadéquates sur les droits et obligations des
propriétaires fonciers, les nouvelles lois foncières, les programmes et les alternatives de
mécanisme de résolution de différend sont à relever. Les lacunes d’informations existent non
seulement au niveau de la population en général, mais également au niveau des investisseurs,
de la profession juridique, et des responsables gouvernementaux. Il est donc recommandé
d’élaborer et de mener des campagnes d’informations séparées mais coordonnées pour les
populations rurales, les zones urbaines et périphériques, les investisseurs, la profession
juridique et les responsables gouvernementaux

Amélioration de la capacité humaine à mettre en oeuvre le processus de réforme: La
capacité, au niveau des techniciens et des diplômés d’université, est faible à tous les niveaux
impliqués dans le futur processus de gestion foncière décentralisée et dans la modernisation
du système existant : la communauté, la commune, les régions. La Direction des Domaines et
des Services Fonciers a déjà initié des discussions avec les Universités et les institutions
techniques pour commencer à remédier à la situation, mais aucun plan d’action financé n’est
encore prêt. Les projets pilotes existants et à venir fourniront des opportunités d’apprentissage
par l’action au niveau des communautés et du personnel administratif communal et régional.
L’apprentissage par l’action devra être complété par des programmes de formation à court
terme qui peuvent être éventuellement étendus. Il est donc recommandé d’élaborer une
stratégie d’ensemble de formation et de commencer la conception et la mise en œuvre des
divers programmes de formation pour l’administration foncière (aux niveaux de l’Université,
d’institutions techniques, ainsi qu’au niveau Régional, Communal et Communautaire)

         Stratégie de mise en oeuvre de la décentralisation de la gestion foncière

Cette section se concentre sur le programme pilote proposé et la mise en échelle ultérieure du
système décentralisé de gestion foncière. A la lumière du constat selon lequel la sécurité
foncière se trouve en bas de la liste des problèmes des agriculteurs et des investisseurs, mais
occupe une place importante ou modérément importante pour 20 à 40 % d’entre eux, il est
proposé de cibler la mise en oeuvre de la nouvelle administration foncière auprès des
communautés et communes, pour lesquelles les questions liées au foncier, à la gestion des
ressources naturelles et à la résolution de litiges sont les plus pressants, et/ ou la demande
effective et la volonté de payer en vue d’améliorations de la gestion foncière sont les plus
élevées.

La décentralisation de la gestion foncière devrait être étroitement coordonnée avec les
réformes fiscales pour permettre aux communes de générer et de retenir les recettes fiscales
foncières. Une bonne stratégie impliquerait: (i) l’élaboration vers une ponction annuelle
modeste, à base élargie sur la propriété foncière qui soutiendra l’administration communale,
dont l’administration foncière; (ii) le fait de limiter les coûts de revient à prendre en charge
par les propriétaires qui entrent dans le système formel et deviennent des contribuables, et (iii)
le fait d’éviter les redevances sur les transactions qui découragent le développement des
marchés et conduisent ceux qui s’engagent dans les transactions en dehors du système formel.


                                               14
Une lecture en profondeur de la Politique Nationale Foncière et de la Loi Cadre, ainsi que des
plans de mise en oeuvre préliminaires, montre que la décentralisation de la gestion foncière
repose sur les principes suivants:

       L’uniformité des fonctions. Tous les occupants de terrain, sans considération de
       l’endroit où ils vivent, ont le droit de recevoir les mêmes services de gestion foncière
       de la part de leur collectivité locale.

       Une diversité des mécanismes de mise en œuvre. La demande de différents services
       d’administration foncière variera selon la densité de la population, la proximité aux
       centres urbains et l’importance des ressources naturelles. Une typologie des zones, de
       leurs problèmes et des solutions proposées est présentée dans le chapitre 10, tableau
       13. Les différences en matière de demande de services se traduiront par des
       différences de volonté et de capacité de payer de la part de la population et de leurs
       communes. Par conséquent, les systèmes par lesquels les services de gestion foncière
       sont fournis doivent s’adapter aux différents niveaux de la demande.

       Le plan de mise en oeuvre proposé suggère donc trois types différents de Guichet
       Foncier, avec un mécanisme et des coûts unitaires différents qui sont les suivants:

              Guichet Foncier communal standard, qui est au service d’une à trois
               communes, ave une demande élevée, qui dispose d’un personnel professionnel
               consacré et de systèmes entièrement informatisés de gestion de données pour
               les CF.

              Guichet foncier communal se basant sur les documents papier, desservi par un
               Centre de Ressources et d’Informations Foncières (CRIF) qui est au service de
               10 à 15 communes environ. Ce type de guichet convient au milieu rural ayant
               une importante demande mais une volonté limitée de payer.

              Amélioration de la gestion des ressources naturelles et de la résolution de
               conflits. Ce système s’appliquerait aux zones éloignées où la demande de titre
               individuelle est faible, et les principales questions empêchent le libre accès aux
               ressources naturelles, ainsi que le fait d’éviter les conflits. Ce syst ème devrait
               également disposer de la capacité d’émettre des CF aux individus et aux
               communautés. Ce modèle a encore besoin d’être développé.

       Durabilité. A la différence du titre, le nouveau système décentralisé doit être planifié
       dès le début pour en assurer la durabilité sociale, institutionnelle et fiscale.

              Les éléments de la durabilité sociale qui sont déjà inclus dans les plans
               politique et de mise en oeuvre contiennent l’approche décentralisée et
               participative par rapport à l’administration foncière et la résolution de
               différends, une adjudication transparente des droits fonciers, des campagnes
               d’information et l’accès ultérieur de proximité par le public aux informations.
               Une question très importante de durabilité sociale consiste à assurer l’égali té
               des droits des femmes au foncier, par rapport aux hommes, et l’égalité d’accès
               à tous les services d’administration foncière.

              Les éléments de durabilité institutionnelle comprennent l’assignation claire de
               la fonction d’administration foncière à la commune, et la simplification


                                               15
               radicale du système du CF en relation avec le système du titre. La
               formalisation et la reconnaissance juridiques accordées au système foncier
               traditionnel et aux preuves orales, ainsi qu’à la documentation des transactions
               (« petits papiers ») constituent un autre pilier important de la durabilité
               institutionnelle. En outre, la phase de mise en oeuvre prévoit l’utilisation
               intensive de la légitimité, des connaissances et des capacités de médiation des
               dirigeants traditionnels et autres au niveau local dans les fokontany et les
               communes.

              Les éléments de durabilité fiscale correspondent à l’intention de mettre
               l’administration foncière à tous les niveaux en auto financement total en faisant
               payer tous les services et en intégrant la gestion foncière dans les finances de la
               collectivité locale, ainsi qu’en concentrant le développement des Guichets
               Fonciers sur les zones à conflits ou à problèmes de gestion de ressources
               naturelles identifiés, et/ou où la demande des communautés et des communes
               correspondantes est élevée. Le recours aux dirigeants traditionnels et autres
               volontaires dans le déroulement du système contribuera à cela. A plus long
               terme, le système doit améliorer le recouvrement des recettes fiscales de la
               collectivité locale, bien qu’il n’existe pas de plans détaillés y afférents. Il sera
               fourni au début des subventions du Gouvernement pour le développement du
               système et les coûts de mise en place lors de la phase pilote. Les projections de
               coûts initiaux en vue d’une extension du système montrent que l’on devrait
               parvenir à la durabilité fiscale si l’on poursuit les stratégies peu coûteuses
               mentionnées ci-dessus.

       Apprentissage par l’action par le biais d’une phase pilote. Le Gouvernement a
       décidé d’initier le Programme National Foncier à l’aide d’un programme pilote de
       deux ans. Ceci permettra de tester les modèles ci-dessus dans différents
       environnements et de les affiner. En particulier, les questions de durabilité sociale,
       institutionnelle et fiscale signalées ci-dessus peuvent être résolues lors de la phase
       pilote. La phase pilote aboutira également à l’élaboration de manuels d’utilisation
       vérifiés sur le terrain, des programmes d’information et de formation, ainsi que la
       logistique pour la mise à l’échelle.

La phase pilote élaborera sur quatre Guichets Fonciers existants dans des communes rurales
depuis un certain nombre d’années, et qui sont prêts à délivrer les premiers CF aussitôt que la
législation d’application sera finalisée. Les meilleures pratiques dans ces zones pilotes sont
déjà assez bien développées, et on peut les réaliser rapidement. Davantage d’attention est
nécessaire vis-à-vis de la durabilité sociale et institutionnelle, ainsi que de la réduction de
coût dans ces pilotes.

Les quatre GF existants sont tous situés en milieu rural caractérisé par l’agriculture intensive.
On devra donc accorder une attention spéciale au développement des GF urbains et
périphériques, et des GF et CRIF pour les zones à densité de population relativement faible et
disposant d’importantes ressources naturelles. Encore une fois, ces pilotes devront accorder
une attention soutenue à ces questions de durabilité.

Huit partenaires au développement, dont le plus important est le Millennium Challenge
Account des Etats Unis d’Amérique, ont montré leur volonté de financer environ 30 GF et/ ou
CRIF au cours des deux prochaines années. La phase pilote continuera également à capitaliser
sur les compétences et les capacités de mise en œuvre disponibles dans les projets de


                                               16
développement existants et parmi les ONG intéressées. Par exemple, les pilotes dans les zones
riches en ressources naturelles peuvent bénéficier tant des expériences que des capacités
renforcées dans le cadre des programmes GELOSE financés dans le cadre des programmes
impliquant différents bailleurs de fonds, relatifs à l’environnement.

Mise à jour des titres par le biais des GF et des CF: La question de savoir la manière dont le
système décentralisé sera utilisé pour mettre à niveau les titres « Torrens » existants et/ou les
remplacer au moyen des CF n’a pas encore été résolue juridiquement ou administrativement.
Par conséquent, les propriétés titrées, sans considération de leur degré de péremption, ne
bénéficieront pas du nouveau système. La DDSF a d’urgence besoin de proposer des
mécanismes de législation et de mise en œuvre pour remédier à la situation.

Un programme unique de mise en œuvre. La discussion ci-dessus montre que le PNF sera
confronté à d’importants problèmes de coordination lors de la phase pilote. Le Ministère a
donc proposé qu’il y ait un programme unique mené par la Cellule de Coordination du
Ministère. Le principe d’un seul programme signifie qu’il y aura un seul manuel d’opérations,
un seul budget, un seul ensemble de règles de gestion financière, dont un seul système de
Suivi & évaluation (M&E). Il est difficile d’imaginer que le programme pilote puisse être mis
en oeuvre et devienne une réussite sans adhérer strictement à ce principe. Donc, les
partenaires au développement ont montré leur soutien à ce programme unique. Puisque aucun
mode de financement de type « basket funding » n’a été prévu, les partenaires au
développement utiliseront encore leurs propres procédures de décaissement. Il est cependant
clair que la phase d‘extension aura besoin d’aller plus loin et d’être financée à partir d’une
seule source, soit au moyen du « basket funding », soit par le budget national.

Afin d’élaborer un jeu complet d’outils vérifiés sur le terrain pour la phase pilote, c’est-à-dire
les manuels d’opération, le programme de formation, le système d’information et de M&E, le
PNF a l’intention de commencer par mettre en place un CRIF et les GF correspondants
d’abord dans un seul district. Le jeu complet d’outils peut alors servir de point de
commencement pour un deuxième district avoisinant et pour tous les autres pilotes.
Cependant, il sera nécessaire de s’adapter de manière importante aux conditions urbaines et
périphériques et aux zones disposant d’importantes ressources naturelles. Il est impératif que
le principe d’un seul ensemble de services et d’un seul manuel d’opération soit maintenu lors
de la phase pilote. Ceci se fait mieux par le biais d’une série d’ateliers au niveau des équipes
impliquées dans les différents pilotes, tels qu’une revue conjointe bisannuelle des divers outils
du programme. A la fin, la phase pilote devrait mener à un ensemble d’outils différenciés
adaptés aux principaux contextes fonciers que l’on observe à Madagascar.

Il faut rappeler que l’évaluation de l’impact du titre dans la région de Lac Alaotra montre que
les avantages de productivité provenant du titre dans les zones rurales de Madagascar sont
limités. Bien sûr, un système amélioré d’administration foncière avec des améliorations des
infrastructures et des finances rurales pourrait donner des avantages considérables. Ces
avantages pourraient également être plus importants dans les zones périphériques et urbaines.
Mais il n’existe aucune étude pour prouver ces hypothèses. Afin de les évaluer, un système
rigoureux d’évaluation d’impact a besoin d’avoir lieu avec les opérations pilotes. Ceci
comprend une référence opportune et plusieurs études de suivi afin de saisir les avantages à
court et long terme. Le défi majeur pour l’évaluation d’impact est la sélection des groupes de
contrôle dans les communes et les districts. Le fait que, lors de la phase pilote, le programme
ne soit pas mis à l’échelle au niveau de régions entières facilite considérablement la sélection
des groupes de contrôle. Néanmoins, le principal danger est l’inclusion prématurée des
communes et districts de contrôle dans le programme. Il est donc impératif que la Cellule de


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Coordination du PNF maintienne un contrôle serré sur le déroulement des opérations pilotes,
et conçoivent cette phase en étroite coordination avec les responsables de l’évaluation
d’impact. Il est recommandé qu’un petit groupe de travail soit immédiatement constitué pour
planifier l’évaluation d’impact et la sélection des groupes de contrôle.

Il est nécessaire que les résultats initiaux de l’évaluation d’impact soient disponibles avant la
fin de la phase pilote, c’est-à-dire dans deux ans, afin d’informer les décisions relatives à
l’extension. Ces décisions déterminent, ou non, l’extension, l’endroit où la faire, et le rythme
d’avancement. Evidemment, dans un laps de temps aussi court, l’impact complet de
l’amélioration de l’administration foncière ne peut pas être évalué. Cependant, les impacts
sur la résolution de litiges, la perception des avantages et la volonté de payer, ainsi que les
changement initiaux dans le comportement d’investissement peuvent très bien être évalués.

Assistance de la Banque Mondiale. Lors de la phase de pilotage qui commencera au début
de 2006 et qui durera 2 ou 3 ans, le rapport recommande que la Banque mobilise des
ressources dans les projets existants ou les projets en cours de préparation. De manière
spécifique, le gouvernement pourrait financer les opérations pilotes et les activités connexes
dans le cadre des projets suivants bénéficiant de l’assistance de la Banque:

      Le Programme Environnemental III, avec un accent sur la décentralisation des pilotes
       de l’administration fiscale qui éliminerait le libre accès aux ressources naturelles et
       établirait une propriété claire sur les arbres, les zones de pâture et les ressources de
       biodiversité pour les individus, les communautés et, dans certains cas, le secteur privé.

      Le Projet Pôles de Croissance pourrait financer une opération pilote dans ses zones
       d’intervention, dans lesquelles les questions foncières figurent de manière éminente
       parmi les défis affrontés.

Etant donné l’expérience de la Banque en matière d’évaluation d’impact dans le domaine de
l’administration foncière dans le monde et à Madagascar, le rapport recommande également
que la Banque devrait appuyer la phase de pilotage en apportant son assistance à la conception
de l’évaluation d’impact et en la finançant. En outre, les projets de la Banque devraient être
ouverts au financement d’autres composantes de système de développement de la phase
pilote.

Dans le moyen terme, le rapport recommande que la Banque apporte son assistance au
gouvernement dans la préparation du terrain pour le financement de son programme de
réforme foncière par le biais d’une aide budgétaire dans le cadre du CARP. L’appui existant
et prévu de la Banque tel que défini ci-dessus (conception du programme, pilotage, et
évaluation d’impact) jouera un rôle majeur dans la préparation du secteur à l’aide budgétaire.
En outre, afin d’être éligible à l’aide budgétaire, le Ministère devra également améliorer ses
systèmes internes d’organisation et de responsabilisation.

Conclusion

En conclusion, le programme de réforme foncière de Madagascar est bien parti. Le fait de
l’élaborer davantage afin qu’il couvre des domaines qui, jusqu’à maintenant, n’ont pas été
inclus, ainsi que sa mise en oeuvre confronteront le Gouvernement et ses partenaires au
développement à des défis. Bien que la réforme foncière et l’amélioration de l’administration
foncière ne constituent pas des « balles magiques » pour accélérer la croissance, réduire la
pauvreté et améliorer la gestion de l’environnement à Madagascar, la programmation de


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l’effort de réforme assure que les questions et conflits relatifs au foncier ne deviennent pas un
obstacle majeur à la réalisation de ces objectifs. L’amélioration de l’administration fiscale est
donc un important complément aux efforts de réforme et d’investissement en cours.




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