99252 Cities Alliance Project Output The Evolution of National Urban Policies: A Global Overview (Spanish Version) Reshaping the City Agenda: A discussion paper on the evolution and formulation of national urban policies P144713 This project output was created with Cities Alliance grant funding. La Evolución de las Políticas Urbanas Nacionales Un Panorama Global La Evolución de las Políticas Urbanas Nacionales Un Panorama Global Publicado originalmente en Nairobi, en 2014, por ONU-Habitat Derechos Reservados © Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos 2014 Todos los Derechos Reservados Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) P. O. Box 30030, 00100 Nairobi GPO KENIA Tel: 254-020-7623120 (Central Office) www.unhabitat.org Número HS: HS/056/15S ISBN Number (Serie): 978-92-1-133366-4 ISBN Number (Volumen): 978-92-1-132674-1 Exención de responsabilidad Las designaciones empleadas y la presentación del material en esta publicación no implican la expresión de ninguna manera de la Secretaría de las Naciones Unidas con referencia al estatus legal de cualquier país, territorio, ciudad o área o de sus autoridades, o relativas a la delimitación de sus fronteras o límites, o en lo que hace a sus sistemas económicos o grado de desarrollo. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan el punto de vista del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, de las Naciones Unidas o de sus Estados Miembros. Extractos de la presente publicación pueden ser reproducidos, desde que se mencione la fuente. Imagen de Portada: Accra, Ghana © Cities Alliance Beijing, China © Flickr/ahenobarbus Niñas en Pune, India © Cities Alliance/Susanna Henderson Agradecimientos Coordinadores: Remy Sietchiping (ONU-Habitat) and Rene Peter Hohmann (Cities Alliance) Administrador: Themba Phakathi Autor Principal: Ivan Turok Colaboradores y editores: Almut Nagel, Anaclaudia Marinheiro Centeno Rossbach, Dhiraj Ajay Suri, Elkin Velasquez, Jago Dodson, Julian Baskin, Marie-Alexandra Kurth, Nancy Lozano-Gracia, Okju Jeong, Raf Tuts, Robert Buckley, Kamel Bouhmad, Rubbina Karruna, Jane Reid, Serge Allou Coordinadora edición en Español: Estefania Villalobos Editor en español: Ignacio Lopez Vergara Newton Editor de la revisión: Luc Aldon y Manuel Manrique Diseño y diagramación: Thamara Fortes y Eric Omaya Asistente: Caroline Murihia Apoyo financiero y contribución técnica: Cities Alliance La Evolución de las Políticas Urbanas Nacionales Un Panorama Global ii | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Prefacio Más de la mitad de la población mundial actualmente Una Política Urbana Nacional es un conjunto de vive en ciudades, y se proyecta que el 70 por ciento vivirá decisiones coherentes derivadas de un proceso en zonas urbanas para el año 2050. Los asentamientos deliberado de coordinación y movilización de varios urbanos están y seguirán creciendo sean estos planeados actores para lograr un objetivo y visión común que o simplemente resultado de la expansión. promoverá un desarrollo urbano más transformativo, 2 productivo, inclusivo y resiliente al largo plazo. Como tal, Gran parte de la manera como las ciudades progresan, una política urbana nacional es a menudo un proceso se estancan o se vuelven disfuncionales depende de interactivo. cómo su ambiente es planeado, coordinado y bien administrado. Estos factores, a su vez, dependen de Esta publicación presenta una visión de las políticas que las habilidades, dinero y voluntad política estén urbanas y de cómo han sido desarrolladas en países disponibles y sean utilizados de la mejor manera seleccionados en diferentes regiones. Los problemas posible para mejorar las vidas de millones de personas. específicos y la forma como han sido abordados están La alternativa son redes de transporte precario, representados, así como las maneras alentadoras para recursos hídricos insuficientes, crisis de salud pública y tratar algunos asuntos específicos se obtienen de asentamientos precarios, entre otro. los ejemplos. Los gobiernos de muchos países han tomado la iniciativa El lector encontrará en la publicación esfuerzos y han desarrollado políticas públicas para coordinar y seleccionados que están siendo implementados administrar el proceso de urbanización de sus respectivos actualmente alrededor del mundo para administrar países. Como consecuencia de diferentes contextos, la urbanización. De esta revisión, algunos principios y historias, capacidades y otras características, el proceso lecciones importantes emergen que pueden ser aplicados de urbanización de cada país es diferente, con objetivos en muchos contextos. Tener conocimiento de éstos diversos y retos únicos. No existe una única política puede representar la diferencia entre el desperdicio de urbana que se ajuste a todos los escenarios, pero hay grandes cantidades de dinero y de tiempo o tener una mucho que aprender de las experiencias de otros países. política urbana nacional que allana el camino hacia ciudades sostenibles, estables y dinámicas. Sin embargo, lograr el desarrollo urbano sostenible requiere que los actores interesados, a través de un proceso participativo, fomenten políticas públicas urbanas que promuevan ciudades más compactas, socialmente inclusivas, mejor integradas y conectadas, que sean resilientes al cambio climático. LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | iii Índice Nairobi, Kenia © ONU-Habitat Medellín, Colombia © Cities Alliance Colaborando para el Desarrollo en Dhiggaru, Maldivas Trafico en el Centro de Hanoi, Vietnam © Cities Alliance © ONU-Habitat/Veronica Wijaya iv | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Resumen..................................................................................................................................................................... 2 01 INTRODUCCIÓN........................................................................................................................................................... 4 02 RESURGIMIENTO DEL INTERÉS POR POLÍTICAS URBANAS NACIONALES............................................................ 8 03 LA HISTORIA DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES................................................................................... 14 3.1 Un ciclo político evolutivo................................................................................................................................ 14 3.2 Una breve historia de la política urbana......................................................................................................... 17 3.3 La política urbana contemporanea.................................................................................................................. 25 04 POLÍTICAS URBANAS EN DETERMINADOS PAÍSES............................................................................................... 30 Asia........................................................................................................................................................................... 31 Corea del Sur..................................................................................................................................................... 31 China.................................................................................................................................................................. 34 India................................................................................................................................................................... 37 América Latina......................................................................................................................................................... 41 Colombia............................................................................................................................................................ 41 Chile................................................................................................................................................................... 43 México................................................................................................................................................................ 46 Brasil................................................................................................................................................................... 48 Oceanía..................................................................................................................................................................... 52 Australia............................................................................................................................................................. 52 África........................................................................................................................................................................ 54 Marruecos.......................................................................................................................................................... 54 Etiopía................................................................................................................................................................ 56 Sudáfrica............................................................................................................................................................ 59 Ruanda............................................................................................................................................................... 62 Ghana................................................................................................................................................................. 63 Nigeria................................................................................................................................................................ 66 Uganda............................................................................................................................................................... 68 Kenia.................................................................................................................................................................. 70 Malawi............................................................................................................................................................... 72 Zambia............................................................................................................................................................... 73 Mozambique..................................................................................................................................................... 74 Angola................................................................................................................................................................ 75 Mali.................................................................................................................................................................... 76 05 CLAVES PARA UNA NUEVA GENERACIÓN DE POLÍTICAS URBANAS NACIONALES........................................... 78 Referencias............................................................................................................................................................... 82 LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL |v Baños públicos en un área pública en Mumbai, India © Thamara Fortes vi | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Baguio, Filipinas © Flickr/julsnewton Calle de Ica, Perú © Helene Fourniere Mercado en Jacmel, Haití © Helene Fourniere LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL |1 Resumen Nairobi, Kenia © ONU-Habitat Kuala Lumpur, Malaysia © Flickr/Trey Ratcliff El objeto de esta publicación es revisar la experiencia urbana se refiere a aliviar la pobreza y cubrir de las políticas urbanas nacionales (PNUs) en países necesidades básicas. seleccionados de alrededor del mundo para presentar 2. La implementación requiere un proceso técnico lecciones que puedan informar a otros países interesados sostenido para desarrollar el fundamento en formular o implementar sus propias políticas. Los legal, instituciones capaces e instrumentos retos y oportunidades urbanos son contextualmente financieros para desarrollar y construir muy diferentes, por lo que las respuestas deben de variar ciudades y pueblos más productivos, conformemente. Es muy relevante si un país se urbaniza habitables y resilientes. Al desarrollar estas de manera acelerada o lenta, en respuesta a la presión capacidades, el sector público necesita trabajar cerca ejercida por múltiples factores, con pocos o muchos a las comunidades locales, inversionistas privados y recursos para invertir en infraestructura y servicios, y otros intereses. Las ciudades exitosas no pueden ser si hay capacidades institucionales fuertes o débiles. construidas solamente por los gobiernos. No existe un modelo único de PNU con un resultado 3. La entrega efectiva requiere colaboración estándar y una aproximación universal que pueda activa entre las esferas de gobierno junto ser replicada en diferentes lugares. Sin embargo, hay con la devolución de responsabilidades y recursos principios importantes que pueden ser observados. apropiados para permitir a las autoridades de las ciudades a responder a las condiciones en el piso Las lecciones de alto nivel que emergen son las y obtener resultados, con apoyo del centro y otros siguientes: actores. La participación activa de las ciudades 1. Los gobiernos de todos los niveles deben ser es necesaria para alcanzar muchos objetivos de más sensibles a las amenazas y oportunidades políticas nacionales. planteadas por el rápido crecimiento urbano. Estas 4. Un objetivo importante es administrar la expansión no pueden ser enfrentadas por la formulación de periférica de las ciudades en favor de un políticas fragmentadas. Es necesario movilizar el crecimiento urbano más compacto e inclusivo, apoyo activo a través de las diferentes esferas de con tiempos de traslado más cortos y menor daño gobiernos para asegurar un enfoque coordinado al suelo agrícola, fuentes de agua fresca y otros de la planeación y administración de ciudades ecosistemas circundantes. y pueblos. El argumento de que áreas urbanas 5. La consolidación urbana requiere de esfuerzos funcionales pueden ayudar a dar rienda suelta proactivos para aumentar la cantidad y calidad al potencial de desarrollo de las naciones es más del suelo y de propiedades que se desarrollan persuasivo que el argumento de que la política dentro del núcleo urbano y a lo largo de 2 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL corredores de transporte, uso más intensivo 7. La política urbana requiere una perspectiva de suelo vacante bien ubicado, e infraestructura territorial amplia para regiones metropolitanas, mejorada. Esto tiende a ir de la mano con más el incluyendo conectividad más sólida entre desarrollo de uso mixto y menos segregación en los ciudades, pueblos y áreas rurales, para promover usos del suelo. sus fortalezas distintas y estimular interacciones 6. Es menos socialmente disruptiva y más efectivo benéficas mutuas en aras de la prosperidad nacional desde la perspectiva costo-beneficio si la y un crecimiento inclusivo. urbanización se planea preparando el suelo y la infraestructura por adelantado, en lugar Palabras Clave: políticas urbanas nacionales; agenda de de tratar de reparar, redesarrollar o reubicar los desarrollo de largo plazo; preparando la urbanización; asentamientos informales una vez que se han construcción de capacidades organizacionales; establecido. Los asentamientos irregulares existentes coordinación institucional: infraestructura y servicios; deben ser aceptados y modernizados en lugar de manejo eficiente del suelo; estrategias urbanas efectivas, ser eliminados. socialmente inclusivo coordinación. Nueva York, EE.UU. © Flickr/Jess Garrison LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL |3 Una Sección de Puerto Príncipe, Haití © ONU-Habitat/Julius Mwelu 1 Introducción La concentración espacial y el crecimiento de la población global en países de ingreso bajo y medio durante el siglo veintiuno presenta importantes oportunidades así como retos mayores. La urbanización a gran escala tiene el potencial de generar beneficios sustanciales para el desarrollo económico, el progreso social y el uso eficiente de recursos naturales. Sin embargo, las ciudades en crecimiento con alta densidad poblacional también exponen a los países a riesgos elevados de dislocación social y degradación ambiental. De cualquier manera, no hay duda que la forma y el carácter del crecimiento urbano las próximas décadas, tendrá una influencia importante en el bienestar y oportunidades de vida de varios billones de personas. También tendrá influencia sobre los flujos migratorios globales y la estabilidad internacional, y afectará la resiliencia de los ecosistemas del mundo en el contexto del cambio climático y la creciente escasez de recursos. El objetivo de esta publicación es revisar los esfuerzos de gobiernos nacionales seleccionados alrededor del mundo para planear y administrar la urbanización de tal manera que sea más sostenible, productiva e inclusiva que en el pasado. Está emergiendo una nueva generación de políticas urbanas nacionales (PNU) más consciente de la gravedad de los cuestiones en juego, más ambiciosa 4 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL en su alcance y más integrada en su enfoque que las PNU comprende las intenciones generales de los políticas urbanas anteriores. El propósito específico de gobiernos, lo que hacen, en sus pueblos, ciudades y esta revisión es informar acerca de las actividades en áreas metropolitanas para hacerlas funcionar mejor curso de ONU-Habitat y de otros socios en el desarrollo económica, social y ambientalmente. Esto les ayudará internacional para apoyar, principalmente a los países a acomodar el crecimiento futuro más eficiente y de ingreso más bajo que están experimentando una equitativo para que el bienestar de los ciudadanos urbanización rápida, a formular, implementar y revisar mejore y sea menos vulnerable a peligros. La PNU sus propias PNUs. En pocas palabras, se involucran dos puede abarcar un rango de medidas e instrumentos de tipos de tareas: movilizar el apoyo político e institucional políticas diferentes que funcionan mejor combinados, para un esfuerzo concertado de moldear la trayectoria incluyendo planes, programas, proyectos, regulaciones, del crecimiento urbano, y desarrollar las capacidades acuerdos organizacionales y herramientas financieras. técnicas, marco regulatorio e instrumentos financieros Estas medidas pueden acumularse o ser refinadas al paso para implementar este compromiso de manera del tiempo. Las sensibilidades que rodean a las políticas consistente. Este proceso probablemente se beneficiará espacialmente seleccionadas de esta naturaleza implican si es visto como uno acumulativo y sostenido a través de que en ocasiones éstas tienen un perfil bajo o que ciclos políticos, por ejemplo, si tiene una perspectiva de están implícitas. También podrían verse contrarrestadas largo plazo. por otras políticas territoriales o sectoriales, tales como la entrega de subsidios espacialmente ciegos o la Una Política Urbana Nacional (PNU) debe enfocarse construcción de autopistas, que pueden distorsionar en definir una visión, principios marco y acciones las trayectorias urbanas al alentar formas extensivas vinculadas entre sí por los gobiernos nacionales para de crecimiento urbano. Tener objetivos, metas e materializar las posibilidades positivas y enfrentar los instrumentos explícitos puede ayudar a las ciudades y a problemas que surgen del crecimiento concentrado los pueblos a tener la atención enfocada que necesitan de la población y la actividad económica. Una para enfrentar sus retos complejos. Dhaka, Bangladesh © Cities Alliance/William Cobbett LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL |5 La política urbana tiene una larga y accidentada historia en otros materiales sobre las PNUs en 20 países alrededor en algunos de los países analizados en la publicación. del mundo, seleccionados con base en la mayor Esto incluye periodos de negación, control y coerción relevancia de su experiencia al respecto. Algunos países en los que la intención era dispersar a las personas y tienen PNUs particularmente audaces o innovadoras, o actividades alejándolas de las ciudades, o de desalojar han superado obstáculos específicos para introducir una a comunidades pobres de sus antiguos distritos PNU: la atención se centra en los países de ingreso bajo residenciales para dar cabida a la reurbanización y mediano en el Sur, en lugar de Europa y Norteamérica. comercial bajo el pretexto de “mejoramiento de Diferentes evidencias fueron validadas utilizando tugurios”. Uno no puede asumir que las políticas métodos de revisión cruzada en la medida de lo posible. urbanas signifiquen lo mismo en diferentes contextos Las entrevistas realizadas con un amplio rango de simplemente porque se denominan políticas urbanas. participantes de países, que participaron de dos talleres Asimismo, no existe un modelo o un enfoque único de políticas urbanas en Madrid (España) y en Medellín que garantice la generación de resultados deseables (Colombia), en marzo y abril de 2014, demostraron ser que puedan ser replicados en diferentes situaciones. Los particularmente útiles a este respecto. Los participantes esfuerzos de introducir una PNU necesitan ser receptivas del taller incluyeron ministros de gobierno, altos al contexto nacional y sensibles a la cultura política y al funcionarios, académicos, consultores y staff de apetito político para tal política. Esto hace que sea vital organizaciones internacionales, como ONU-Habitat, el comprender la historia distintiva y evolución de una Banco Mundial, la Organización para la Cooperación política urbana en cada lugar, incluyendo el papel de y Desarrollo Económicos, y la Alianza de Ciudades. otras políticas territoriales, rurales y regionales. Algunos de ellos ayudaron a conducir entrevistas de seguimiento con otras fuentes de información clave en La política está basada en una etapa de estudio sus países para obtener una mayor comprensión. documental y en una revisión de la literatura existente y Reconstrucción de Vivienda en Bagh, Pakistán © ONU-Hábitat 6 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL La compilación de pruebas documentadas relevantes La función simbólica de estas políticas solamente puede no fue una tarea sencilla por varias razones. Existe en la ser comprendida a través de entrevistas con fuentes de mayoría de los países una sorprendente falta de memoria información clave. En un caso, la versión más reciente de histórica objetiva sobre el desarrollo de las PNUs. Hay la política urbana de Nigeria determina con franqueza una carencia particular de análisis independiente de por que “A pesar del hecho de que Nigeria adoptó una qué dichas políticas han cambiado y cuál es el impacto robusta Política de Desarrollo Urbano Nacional en 1992, que han tenido. Otros problemas giran en torno a la han existido generalmente pocos logros para mostrar identificación de material relevante. Las barreras de en términos de implementación” (República Federal de lenguas extranjeras pueden dificultar la labor para Nigeria, 2012, p. 4). identificar una política urbana, especialmente si tiene un fuerte énfasis sectorial y oficialmente se define, por La estructura de esta publicación es la siguiente: ejemplo, como una política de asentamientos humanos. la próxima sección delinea porque ha habido un Por ejemplo, Marruecos ha tenido durante la última resurgimiento del interés en la política urbana. La década un impresionante programa para enfrentar sección tres considera la larga historia de los esfuerzos los problemas habitacionales en los tugurios, pero la gubernamentales para planear y administrar las información al respecto en inglés es limitada. Algunos ciudades incluyendo las diferentes aproximaciones que Gobiernos no dan mucha importancia a las políticas han surgido. La cuarta sección revisa la experiencia urbanas, tal vez por su sensibilidad. Por ejemplo, es de diferentes países para identificar la diversidad de difícil encontrar algo sobre las políticas urbanas de las prácticas contemporáneas. La discusión tiende a Ghana en internet, a pesar de su aprobación formal en enfocarse en lo que es característico de cada país. La 2012. Tal vez lo más importante es que algunas PNUs conclusión destila lecciones generales para el diseño e parecen ser significativas en el papel. Pero la realidad es implementación de las PNUs. diferente, con seguimiento limitado hasta su concreción. Diepsloot suburbio de Johannesburgo, Sudáfrica © Cities Alliance/William Cobbett LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL |7 Vivienda de interés social en Hong Kong © Flickr/Design for Health 2 Resurgimiento Existen varias razones que explican que los gobiernos demuestran interés en políticas urbanas en años recientes. Las presiones y problemas provocados por la del interés en urbanización a gran escala es probablemente la razón principal en varios países (ONU-Habitat, 2010, 2012, políticas urbanas 2014). El crecimiento poblacional en las ciudades es el resultado de dos procesos demográficos distintos: la nacionales migración de zonas rurales a urbanas y el crecimiento natural (nacimientos menos muertes). Su importancia relativa varía de manera importante entre ciudades y naciones. En China y varios otros países asiáticos, la migración tiene mayor peso que el cambio natural como consecuencia de la caída de la fertilidad en décadas recientes. En varios países africanos, lo opuesto es el caso y el cambio natural es más relevante que la migración (UN DEAS, 2012) El crecimiento físico y estadístico de las ciudades ocurre a través de la incorporación de asentamientos peri-urbanos al tiempo que el aérea construida de la ciudad se expande y sus fronteras administrativas se extienden. El crecimiento poblacional acelerado presenta todo tipo de retos, especialmente cuando supera la capacidad fiscal de los gobiernos para financiar infraestructura pública adicional (que es muy costosa) y exceder la capacidad de absorción del mercado laboral para proveer 8 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL empleos a la fuerza de trabajo en expansión (Collier, alimentos, captación de agua y otros sistemas naturales. 2007; Martine et. al., 2008; Annez et. al. 2011; Glenn Los asentamientos de viviendas de bajo ingreso et. al. 2012; ONU-Habitat, 2013; Buckley y Kallergis, construidos en terrenos periféricos de bajo costo de gran 2014). Una de las consecuencias es el surgimiento de extensión son difíciles de convertir en asentamientos formas disfuncionales de desarrollo urbano, que se bien diseñados con servicios y acceso a empleos debido “clausuran” y se tornan complicadas de rectificar o a su ubicación marginal (ONU-Habitat, 2012, 2013). cambiar de los procesos. Por ejemplo, a menudo es difícil Las presiones para construir viviendas en terrenos con modernizar y reorganizar los asentamientos informales buena ubicación pueden dificultar que las industrias superpoblados en arreglos espaciales más eficientes y otras actividades económicas encuentren espacios debido a las complejas estructuras sociales en dichas para operar. La severa congestión de tránsito en las vías comunidades y las singulares negociaciones requeridas urbanas principales eleva los costos de hacer negocios para mover viviendas seleccionadas para poder instalar y es muy oneroso de enfrentarla a través de túneles infraestructura subterránea y caminos de acceso, por subterráneos o sistemas de metro. Por lo tanto, ignorar el no mencionar la dificultad para lograr acuerdos para patrón espacial del crecimiento puede minar la viabilidad realizar proyectos de construcción más extensos. Las de los asentamientos humanos debido a que el efecto edificaciones sin autorización en áreas ambientalmente acumulativo de decisiones de ubicación de negocios y sensibles y de alto riesgo, como laderas inclinadas y vivienda descoordinados es un cuello de botella para la llanuras inundables, pueden presentar muchos riesgos infraestructura pública, estancamiento en las redes viales, para las personas que ahí viven, y sin embargo dichas escasez de agua y energía, y el elevado riesgo de daño personas pueden resistir a la reubicación a nuevos ambiental por la contaminación. En pocas palabras, las vecindarios, especialmente si estos están más aislados de externalidades negativas pueden derivarse de decisiones oportunidades económicas. de interés propio de inversionistas individuales, empresas y hogares. El desarrollo urbano desorganizado y desregularizado puede afectar a las fuentes de abastecimiento de Tráfico Vehicular en Hyderabad, India © Flickr/Nicolas Mirguet LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL |9 La urbanización acelerada también puede tener transacción y de transporte, facilitan la intensificación del profundas consecuencias en términos de miseria intercambio entre empresas, y engendran colaboración humana y angustia (Collier, 2007; Beall et al, 2010). El y aprendizaje mutuo más sólido entre empresas y otros crecimiento de concentraciones con alta densidad de agentes económicos (Jacobs 1984; Glaeser, 2011). La hogares pobres viviendo en condiciones miserables sin concentración de personas, empresas, infraestructura e servicios básicos incrementa la vulnerabilidad ante la instituciones en un lugar significa que recursos de todo propagación de enfermedades infecciosas, brotes de tipo son utilizados de manera más eficiente y creativa, fuego, daño por inundaciones y otros riesgos. La intensa reduciendo costos y promoviendo la innovación. Esto competencia por escasos recursos y modos de ganarse además impulsa la competitividad de la economía local y la vida en comunidades divididas puede generar oleadas nacional (Buck et al, 2005; Glaeser y Joshi Ghani, 2013). de creciente frustración y conflicto. (Beall y Goodfellow, 2014). La insatisfacción social y la inestabilidad política Estas “economías de aglomeración” pueden ser resumidas son, obviamente, problemas en sí, pero también en tres grandes funciones: vinculación, intercambio y minan los prospectos para la atracción de inversión y aprendizaje (Duranton y Puga, 2004; Storper, 2010). amenazan el bienestar de la sociedad en su conjunto, Primero, las ciudades permiten a las empresas satisfacer particularmente en partes de África (Bickley y Kallergis, sus requerimientos distintivos de empleo, instalaciones y 2014). Puede surgir un círculo vicioso, mediante el cual mejores proveedores que en ciudades menores porque los el crecimiento poblacional sobrecarga la infraestructura mercados son más grandes y existe una mayor variedad de pública y ejerce una presión cada vez mayor en el tejido opciones. Segundo, las ciudades brindan a las empresas social, lo cual alimenta el descontento popular y la acceso a un mayor rango de servicios compartidos debido criminalidad, lo que inhibe la actividad productiva y la a la mayor escala de actividades, que genera economías de generación de empleo. Esto alienta maneras informales escala para proveedores de infraestructura. Existen mejores de provisión, lo que puede inhibir la protección social conexiones externas a clientes y proveedores nacionales y la calidad de los servicios, reforzando y multiplicando y globales a través de los vínculos de transporte a más el problema original. Un objetivo importante de la PNU destinos y sistemas de logística más eficientes. Tercero, en estos contextos es romper el espiral descendiente a las empresas se benefician de flujos de información e través de la intervención para mitigar las consecuencias ideas en las ciudades, que promueve la creatividad y la negativas de la urbanización. innovación, y resulta en productos y procesos más valiosos. La proximidad permite a las personas y a las empresas Existe también un argumento positivo en materia comparar, competir y colaborar, que puede crear una de desarrollo para las PNU que está atrayendo cada dinámica de auto refuerzo que estimula el crecimiento vez más la atención de los gobiernos (Cochrane, desde adentro y permite la adaptación a condiciones 2007; Turok y Parnell, 2009; Banco Mundial, 2009; cambiantes del mercado y las tecnologías. Los mecanismos ONU-Habitat, 2012; Jha et al, 2013; Turok, 2013). de retroalimentación positivo significan que los beneficios Este se relaciona con las ganancias potenciales de van más allá de las ganancias en términos de eficiencia y productividad, creación de empleo y estándares de vida que pueden ser acumulativos para atraer más capital móvil elevados a partir de la concentración geográfica de y talento, así como promover una mejora continua y el población y actividad económica. Existe un creciente progreso técnico. reconocimiento que los ambientes urbanos fomentan dinamismo e ingenio empresarial, reducen los costos de Estas ventajas no son ni automáticas ni inevitables (Turok 10 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL y McGranahan, 2013; Buckley y Kallergis, 2014). En Aprovechar las fuerzas de aglomeración también la práctica se pueden ver socavadas por una creciente depende de la “calidad” o las dinámicas de la congestión, redes de infraestructura no confiables, y urbanización, por ejemplo, la manera cómo los costos laborales y de propiedad más elevados. Estos negocios y las personas encuentran su lugar dentro reducen la atracción y retienen la inversión en negocios las ciudades (Turok y McGranahan, 2013). Esto y debilitan el desempeño económico local y nacional. significa la posición que los recién llegados ocupan Mucho depende del ambiente físico en el cual sucede en los mercados laborales, sistemas de vivienda y el desarrollo urbano y en las inversiones hechas sistemas de educación y preparación urbanos. Para por el sector público para mejorar la manera cómo las empresas significa mercados de productos nicho, funcionan las ciudades (ONU-Habitat, 2012, 2013). cadenas de abastecimiento y las instalaciones que Es particularmente importante que la infraestructura ocupan cuando son empresas nuevas o se reubican en y los servicios mantengan el ritmo con el crecimiento una economía urbana. La flexibilidad para trasladarse poblacional y económico, que la ubicación de vivienda cuando los hogares o los negocios cambian es y empleos esté ampliamente alineada y que la también importante. Las ciudades que son buenas proximidad y densidad sean promovidas para mejorar la acomodando y absorbiendo nuevos miembros tienen productividad y el crecimiento. Planes espaciales explícitos más probabilidades de ser productivas porque las y regulaciones pueden crear un ambiente más predecible personas y las empresas que encuentran espacios para para inversionistas privados y para ayudar a prevenir ocupar y roles que desempeñar, tienden a ser más el desarrollo descuidado y desordenado, que genera energéticas, emprendedoras y dispuestas a invertir. Si son externalidades negativas y costos más elevados. En el caso rechazados y excluidos de las oportunidades urbanas, de economías predominantemente informales, también el resultado será probablemente de frustración, enojo y hay mucho para ganar del diseño urbano sensible y de comportamiento anti social. Esto ilustra como la equidad alentar a las empresas a organizarse para que puedan urbana y la inclusión puede reforzar la eficiencia y el volverse productivas y exitosas con el tiempo. crecimiento. Sistema de Tren Ligero en Tenerife, España © Wikipedia/Axe LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 11 La implicación para la política es que es importante para Los gobiernos nacionales tienen un importante papel los gobiernos crear y sostener un entorno propicio para el que desarrollar n construir el apoyo para el crecimiento crecimiento, con infraestructura de apoyo e instituciones urbano y asegurar los recursos que permitan que el competentes (Turok, 2013; ONU-Habitat, 2012, 2013; proceso se vuelva más eficiente y equitativo (Turok y Buckely y Kallergis, 2014). Esto significa identificar y Parnell, 2009; ONU-Habitat, 2012; Parnell y Simon, proteger los diferentes tipos de suelo y propiedades para 2014). Parte de la función de una PNU es establecer actividades productivas dentro de las ciudades, y con una visión compartida, una serie de principios y un el paso del tiempo promover un uso más intenso del compromiso duradero para construir ciudades más suelo. También significa que se ofrezcan a las personas integradas e inclusivas. Esto se necesita para superar opciones reales sobre dónde y en qué condiciones vivir, la inercia, intereses creados y decisiones con enfoques incluyendo la asistencia a habitantes de zonas rurales isolados que perpetúan el status quo y obstruyen el que buscan acceso a oportunidades en las ciudades para desarrollo urbano compacto y la transformación de las encontrar vivienda accesible. En circunstancias en las que ciudades. Significa hacer esfuerzos para involucrar a la población está creciendo, siempre será difícil administrar departamentos gubernamentales claves, proveedores de exigencias encontradas por parte de diferentes sectores y infraestructura, desarrolladores de vivienda, instituciones grupos para obtener terrenos urbanos escasos. Esto hace financieras y otros actores nacionales interesados en que sea particularmente importante tener establecidos un esfuerzo colectivo que será sostenido al paso del sistemas de planeación y regulación justos y transparentes tiempo y a través de ciclos políticos. Políticas de vivienda, que eviten decisiones arbitrarias, para así simplificar las transporte, infraestructura básica y otras políticas transacciones de suelo, reurbanización e intensificación sectoriales necesitan ser adaptadas a las circunstancias de su uso, así como para asegurar que un equilibrio locales y ser coordinadas de manera más efectiva para apropiado se alcance entre consideraciones económicas, asegurar la congruencia. sociales y ambientales, con base en el conocimiento y criterio locales sobre lo que es apropiado. Residentes del pueblo de Harare n Etiopia se forman para recibir agua. © ONU-Habitat 12 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Los gobiernos nacionales también necesitan crear el En resumen, las ciudades son demasiado importantes marco legal para que el suelo urbano sea asignado para ser abandonadas a sus propios mecanismos, y comercializado de manera eficiente, y para que los especialmente cuando los gobiernos locales son débiles, impuestos sobre la propiedad sirvan para financiar fragmentados y de pocos recursos. Las ciudades servicios municipales (Naiper et al, 2014). Los gobiernos necesitan el apoyo de los gobiernos nacionales, ya que necesitan crear instrumentos financieros adicionales para ellas contribuyen mucho con la vitalidad económica sostener la inversión en nuevos y modernos sistemas de nacional, el dinamismo social y los ecosistemas agua y saneamiento, redes de transporte y otros activos sustentables. Algunos principios de las PNUs que urbanos (ONU-Habitat, 2012, 2013). Los gobiernos emergen de esta discusión incluyen: también tienen un papel en el fortalecimiento de las capacidades técnicas de las autoridades de las ciudades Apoyo visible para ciudades y pueblos, centro de las para planear y administrar de mejor manera el proceso presiones de la urbanización; de crecimiento urbano (Smit y Pieterse, 2014). Dentro Políticas transversales que consideren seriamente a de las ciudades, los diferentes planes y presupuestos cada ciudad o pueblo; tienen que alinearse para asegurar que las prioridades Una agenda de desarrollo pensada hacia el futuro; sean consistentes y los planes sean implementados. Sin Instituciones municipales de planificación y un sector público organizado y competente hay pocas administración del crecimiento urbano más fuertes. posibilidades de dirigir decisiones de inversión privada Instrumentos legales y financieros sólidos que ayuden con miras a lograr una distribución eficiente de espacios a implementar las políticas de manera efectiva. con desarrollos de alta densidad en locales adecuados, una intensa renovación y regeneración de áreas antiguas y mayor conectividad interna y externa con otras ciudades y pueblos (ONU-Habitat, 2013). Vivienda Pública en Singapur © Flickr/Dickson Phua LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 13 Cañería al aire libre en asentamientos informales in Dar es Salaam, 3 Tanzania © Ivan Turok 3.1 Un ciclo de evolución política La historia de las Mirando la larga historia de la política urbana durante, más o menos, el último siglo, es posible detectar un políticas urbanas simple ciclo que caracterice las actitudes alternantes de muchos gobiernos nacionales para con sus ciudades más nacionales importantes. Esto surge en parte del tamaño relativo de las dos esferas, así como del hecho de que la mayoría de los estados-nación son unidades políticas, mientras que las ciudades-región corresponden de manera más cercana a entidades económicas naturales. La figura 1 trata de capturar los amplios cambios en el pensamiento que pueden ocurrir durante largos periodos de tiempo. Es obviamente una generalización de como la política puede evolucionar a través de diferentes contextos y escalas de tiempo mientras las ciudades crecen o entran en declive (escala vertical) 1 y las actitudes se vuelven más positivas o negativas (escala horizontal). La escala de tempo y la fuerza de las actitudes difieren de país a país dependiendo de sus circunstancias específicas, pero el patrón general delineado aquí ilustra algunas de las dinámicas en su funcionamiento. En esencia, parece haber algún tipo de relación “amor-odio” que se altera al paso del tiempo cuando los gobiernos reconocen la desmesurada contribución y el status de sus ciudades grandes, contrarrestada por la amenaza que presentan 1 El declive puede ser relativo en lugar de ser absoluto, y puede afectar las variables económicas más que las demográficas. La población de muchas ciudades del Sur pueden continuar creciendo a pesar de políticas anti-urbanas debido al cambio natural (nacimientos por encima de muertes) tanto como por la 14 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL migración del campo a la ciudad. nacionales también están propensos a fortalecer las FIGURA 1: EL CICLO EVOLUTIVO DE LA POLÍTICA URBANA NACIONAL responsabilidades y recursos de los gobiernos locales porque están más cerca de la realidad y en mayor Tamaño, política, congestión – control de crecimiento, Decadencia y declive, sintonía con los problemas emergentes. El apoyo inflación, dispersión, negligencia pesimismo, paliativos nacional para las iniciativas y experiencias locales pueden liberar una gran cantidad de energía y creatividad en el ámbito local debido a los retos de la vida diaria que son enfrentados. Las ciudades parecen ser los lugares donde las cosas se pueden lograr debido a los imperativos políticos para actuar que parecen ser mayores y existe Presión del crecimiento - Deflación, reinversión, infraestructura básica renovación naciente y más poder para hacer la diferencia. Puede ser también regeneración que haya menos interferencia de burocracias nacionales y de sus procedimientos administrativos altamente desarrollados, que tienden demorar el proceso de toma para la identidad nacional, los recursos y las estructuras de decisiones y obstruir la innovación. de poder. El reconocimiento positivo tiende a resultar en apoyo tangible, mientras que la aprehensión política A medida que las ciudades crecen regularmente son puede derivar en políticas ambivalentes e intentos por percibidas como amenazas a los gobiernos nacionales controlar la autonomía local. (arriba a la izquierda en la Figura 1). Su importancia económica y política aumenta y los líderes civiles se Desde el principio, al crecer y desarrollarse, las ciudades vuelven más audaces y demandantes. Los valores tienden a hacer demandas mayores del presupuesto de la propiedad local tienden a elevarse de manera público para financiamiento de infraestructura y desproporcionada debido a los beneficios que los programas para administrar los cambios sociales hogares y las empresas obtienen de una zona urbana asociados con las poblaciones concentradas. Durante en crecimiento. La congestión creciente, la escasez de esta primera fase (abajo a la izquierda de la figura 1) materiales de construcción y mano de obra, y la presión los gobiernos tienden a responder de manera positiva sobre el suelo y las redes de infraestructura eleva los al evidente dinamismo y crecimiento en la producción costos directos e indirectos para los gobiernos. En la y generación de empleo aparente en estas localidades. medida en que estas ciudades se expanden y se vuelven Recursos adicionales son asignados para solucionar más pobladas, el costo de vida aumenta y las tensiones cuellos de botella emergentes en sistemas de agua, sociales y tasas de criminalidad, usualmente, se elevan, alcantarillado y energía, para reducir la presión sobre las lo que puede ser una serie de factores provocando un redes de autopistas y eliminación de desechos y para cambio de actitud. La sociedad civil se vuelve más diversa hacer frente a problemas ambientales y de salud. La y fracturada, los movimientos sociales se organizan visión nacional es esencialmente reactiva porque hay muy de mejor manera y los conflictos de interés en el seno poco conocimiento establecido o experiencia sobre como de la ciudad se vuelven más evidentes, algunas veces moldear patrones de desarrollo espacial de una manera resultando en choques violentos. Los gobiernos se más proactiva, enfocada en el futuro. No obstante, la tornan más escépticos de los beneficios de las regiones inversión tiende a ser económicamente eficiente porque metropolitanas en crecimiento y comienzan a buscar aborda restricciones al crecimiento. Los gobiernos maneras de controlar su crecimiento y de re-dirigir LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 15 inversiones a otros lugares. Tal vez puede introducir pueden estancarse debido a la desaceleración económica restricciones físicas a la cantidad de suelo destinado para y el desempleo podría crecer con relación a otras áreas. el desarrollo y retener deliberadamente la inversión en El declinio del empleo formal podría verse contrarrestado infraestructura adicional con el objeto de desincentivar a por un alza en las actividades informales y empleos y la gente de trasladarse a estas ciudades y para disuadir a medios de sustento más precarios. La calidad del medio las empresas de expandirse en su interior. Las dudas de los ambiente podría comenzar a decaer y la infraestructura gobiernos acerca de las grandes ciudades puede coincidir a degradarse debido a la falta de mantenimiento y con una crítica creciente acerca del “sesgo urbano” ante renovación. Podrían aparecer cada vez más huecos en los intereses rurales, que perciben que las ciudades reciben avenidas y los apagones de energía podrían volverse más trato preferencial e inversiones excesivas. frecuentes. La prestación de servicios informales puede llegar a reemplazar a los servicios públicos tradicionales. La conflagración de inflación, costos crecientes de infraestructura y la indiferencia gubernamental puede Un ambiente de pesimismo puede dominar algunas comenzar por desestimular inversiones adicionales e partes de la sociedad y promover un proceso de toma inducir a las empresas a empezar a mudarse hacia otras de decisiones de corto plazo enfocado en la resolución ciudades y pueblos (arriba a la derecha en la Figura 1). Un de problemas inmediatos en los sectores público y punto de inflexión puede darse cuando las condiciones privado. Una serie de paliativos pueden ser introducidos locales empiezan a deteriorarse y un proceso global de por el gobierno para paliar el desempleo y pobreza decadencia se establece. Esto puede ser especialmente crecientes, y para frenar el descontento social y el evidente en la base industrial de las ciudades, dada malestar. Los esfuerzos para consultar las comunidades la movilidad de las empresas manufactureras y su locales pueden ser reforzados con miras a comprender sensibilidad a las condiciones locales de operación. sus preocupaciones e involucrar a las organizaciones Esto no necesariamente se traducirá en un declive de la sociedad civil para el desarrollo de soluciones, demográfico absoluto, o a una caída en los precios reconociendo los límites de la acción unilateral del del suelo y de los bienes raíces, si es que la población gobierno. Los líderes cívicos pueden ser sustituidos y nacional está creciendo, como el caso de muchas los gobiernos locales reestructurados debido a que es ciudades de África y Asia. Sin embargo, los salarios Proyecto de emprendimiento de mujeres en la aldea Ushafa Clinton de Abuja, Nigeria © ONU-Habitat/Julius Mwelu 16 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL conveniente señalarlos como responsables del malestar y 3.2 Una breve historia de la política urbana la crisis que se avecina. En la siguiente sección se ofrecen algunos ejemplos de países que han seguido este ciclo. Antes, un pequeño A su debido tiempo, puede ser que inicie un proceso resumen de la historia de la política urbana. Algunos de de renovación y regeneración (abajo a la derecha en los principios básicos para el diseño y regulación del uso la Figura 1). Los precios del suelo y de los bienes raíces del espacio pueden ser trazados en el tiempo a pueblos pueden caer a tal nivel que una parte relevante de y ciudades en el mundo antiguo y medieval, que eran los activos son desechados, la construcción se vuelve conscientemente organizados y administrados, en lugar rentable de nuevo y los negocios que depende de costos de permitirles crecer de una forma desestructurada y bajos y márgenes estrechos podrían regresar a la ciudad. orgánica. El agua y los combustibles eran suministrados La reinversión del sector privado puede ser también desde otros lugares y existían planos formales del terreno estimulada por inventivos gubernamentales e iniciativas y trazado de calles para que los ejércitos móviles pudieran de promoción diseñadas para compensar y revertir la ser destacados o por motivos funcionales o estéticos. imagen negativa de la ciudad. El gobierno nacional Por ejemplo las antiguas civilizaciones Griega, Romana podría notar el daño a la economía nacional a partir del y Egipcia desarrollaron muchas de sus poblaciones a lo bajo rendimiento de áreas metropolitanas y que resulta largo de Europa y Oriente Medio de acuerdo a planes contraproducente desincentivar a las empresas que establecidos con una estructura regular para facilitar la estarían mejor si se ubicaran en las grandes ciudades. circulación y espacios públicos céntricos para glorificar Los riesgos sociales derivados del desempleo masivo, a los gobernantes. A lo largo de muchas de estas infraestructura dilapidada y subinversión en servicios ciudades fluían ríos, proveyendo de agua, transporte y públicos pueden también volverse evidentes. A través disposición de drenaje. Otros ejemplos de planeación de la creación de asociaciones público-privadas pueden de calles deliberada existió en ciudades durante la vida atraer inversionistas al proceso de toma de decisiones de la civilización del Valle del Indo (en el noroeste de y beneficiarse de sus intuiciones y restablecer la India y Pakistán) donde existía un patrón de cuadricula y confianza en el futuro. La promesa de financiamiento una jerarquía de calles desde bulevares principales hasta por parte del sector privado puede, a su vez, alentar callejones residenciales. Existían también pozos y sistemas niveles de inversión pública más elevados, basados en de drenaje por motivos sanitarios y ritualísticos. Varias el principio de apalancamiento. La racionalización de civilizaciones antiguas de América Central, como los procesos burocráticos y el relajamiento de regulaciones Aztecas, también planearon sus ciudades con sistemas ambientales excesivos y controles de la construcción de drenaje y agua corriente. Las ciudades antiguas de puede provocar formas de (re)desarrollo que de otra China incluyeron sistemas de calles rectilíneos, sectores manera no serían factibles. Otras formas de innovación especializados por funciones en diferentes distritos, urbana pueden ser estimuladas por el desarrollo de centros de comando centrales para palacios y edificios aplicación de nuevas tecnologías en ramos tan diversos públicos y sistemas de fortificación avanzados. como el transporte, la construcción y la prestación de servicios públicos. Un liderazgo audaz podría reconfigurar Los orígenes de la política urbana contemporánea la infraestructura urbana y rediseñar barrios completos están más directamente vinculados al crecimiento y sectores industriales con miras a transformar los acelerado de ciudades europeas durante el siglo XIX y prospectos de la ciudad. Esto puede sentar las bases para el inicio del siglo XX. Estas pronto se convirtieron en los una nueva oleada de inversión y crecimiento. LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 17 asentamientos humanos más grandes en el mundo y por servicios esenciales estuvieran disponibles en el lugar. lo tanto presentaron retos sin precedentes en términos En el Reino Unido, por ejemplo, el final del siglo XIX fue de coordinación física y organización social (Chandler y un periodo de ambición considerable e innovación en la Fox, 1974; Hall y Tewdwr-Jones, 2011; Collier y Venables, prestación de servicios públicos y comodidades al tiempo 2014). La urbanización se encontraba más directamente que emergieron fuertes líderes locales para acabar con el vinculada a la industrialización durante este periodo, por desorden de la ciudad industrial o la amenaza constante lo que había una fuerte demanda de mano de obra que de malestar social (Briggs, 1968; Hall, 1998; Hunt, 2004). atrajo gente del campo. La forma espacial de las ciudades Los problemas causados por la industrialización acelerada fue moldeada por el medio de transporte dominante y la urbanización indujeron avances tecnológicos en la en ese tiempo. La mayoría de la gente caminaba al ingeniería civil y en el diseño del ambiente construido- trabajo, por lo que los pueblos y ciudades tenían que acueductos para traer agua del campo, sistemas de ser compactos y las densidades habitacionales tenían drenaje hídricos y estándares mínimos de construcción que ser altas para asegurar la accesibilidad. Los hogares para reducir las densidades y permitir acceso de aire y coexistían de manera cercana y ocupaban espacios de luz en las casas de las personas. En retrospectiva, había vivienda confinados porque esto es lo que podían bancar. una lógica económica así como una social. El aumento El hacinamiento coincidió con la contaminación del aire de la expectativa de vida, más productividad de la y una ausencia de mecanismos para proveer agua limpia fuerza laborar y mayor prosperidad económica fueron o para eliminar desperdicios o aguas residuales. Esto los resultados de lo que fue en su conjunto, un círculo creó condiciones de vida no sanitarias que condujo a virtuoso que vinculó la urbanización con condiciones de la propagación de enfermedades en la comunidad. Las vida mejoradas y desarrollo generalizado. fuentes de agua, como pozos, fueron contaminadas y los desechos permanecieron cerca de los hogares. Otra fuerte influencia en la política urbana ha sido En consecuencia, los índices de mortalidad infantil la planeación sobre uso del suelo (Hall, 1988; Hall y fueron extremamente altos, la expectativa de vida era Tewdwr-Jones, 2011). Los orígenes de la planeación baja y epidemias periódicas de cólera tuvieron efectos se encuentran parcialmente en el amplio movimiento devastadores en la población. en pro de la reforma urbana, que surgió como una reacción contra los sufrimientos y los entornos de vida A lo largo de un periodo de décadas, la legislación miserables de los trabajadores pobres durante el siglo gubernamental gradualmente resultó en el XIX, junto con las condiciones caóticas del acelerado establecimiento de municipalidades locales con crecimiento urbano. Una idea importante fue separar las responsabilidades de proveer agua limpia, drenaje, actividades incompatibles para proteger a los residentes recolección de desechos y sistemas sanitarios de usos de suelo nocivo y para hacer que la distribución para mejorar la salud pública y el bienestar. Esta estructural de la ciudad sea más eficiente. Estas nuevas infraestructura era muy costosa, por lo que los ideas tenían dimensiones tanto sociales como físicas, municipios tuvieron que desarrollar sistemas de cobro influenciadas por una visión de comunidades en armonía de impuestos (tasas sobre la propiedad) para generar llevando vidas ordenadas que remontaba al estilo de ingresos. Algunos también eran responsables de mejorar vida rural tradicional (Hall, 1998). La planeación también los estándares de construcción de edificios nuevos con fue una respuesta a la tendencia de las ciudades de el fin de reducir el hacinamiento y asegurar que los expandirse rápidamente desde alrededor de 1870, 18 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL vinculado a la introducción de sistemas de transporte la separación de los usos de suelo (particularmente público baratos y eficientes- tranvías de caballos y habitacional, industrial y actividades de comercio), la autobuses, posteriormente tranvías eléctricos, autobuses prescripción de patrones de circulación de tráfico e motorizados y (en las ciudades más grandes) trenes insistiendo en el crecimiento urbano ordenado (Hall, suburbanos y sistemas de metro. Esto tuvo un profundo 1988, 1998). efecto en la expansión de los suburbios, reforzado por los crecientes ingresos de los hogares para trabajadores de Los gobiernos locales fueron provistos de potentes cuello-blanco que podían acceder a financiamiento para instrumentos legales para regular el carácter del comprar sus casas. desarrollo dentro de sus áreas con el fin de transformar el ambiente urbano, proteger las áreas verdes y facilitar La introducción de sistemas de planeación formales en la circulación libre del tránsito. Una de las herramientas Gran Bretaña, Alemania, Suecia y varios otros países más importantes era la delimitación de espacios de europeos durante las primeras décadas del siglo XX uso de suelo para controlar los derechos de los dueños proveyó herramientas para moldear la figura urbana y de propiedad para desarrollar su suelo. Algunos de el carácter del desarrollo de la propiedad que no había estos esquemas de zonificación provocaron disputas a existido antes. Bajo la influencia de pioneros tales como partir del requerimiento de construir casas grandes en Ebenezer Howard, Patrick Geddes, Le Corbusier, Sigfired terrenos amplios, limitando la construcción de casas Giedion y la escuela internacional de diseño Bauhaus, accesibles para hogares de bajos ingresos. El estado las ideas de zonificación del uso del suelo, esquemas de asumió un papel de dirección en la prescripción de la expansión de poblaciones, ciudades jardín y elaboración futura distribución de las zonas urbanas, con base en de planes maestros se volvieron sumamente influyentes y un evidente objetivo físico o en un deseo último del subsecuentemente se propagaron alrededor del mundo. estado que debería ser alcanzado. Esto fue resumido Su visión incluía el establecimiento de tasas de densidad como “bien público”, aun cuando los grupos adinerados a partir del límite de la altura y amplitud de los edificios, generalmente se beneficiaban en mayor medida que los Filadelfia, EE.UU. © Flickr/Maciek Lulko LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 19 pobres a través del valor más elevado de sus propiedades. progreso social, una forma de determinismo ambiental La planeación urbana era una actividad linear y de corte que actualmente es abordado con escepticismo. La técnico donde la visión espacial o el diseño físico de ésta planeación también se preocupaba con la eficiencia era lo más importante (el “Plan Director”) y había poco (buena conectividad y funcionalidad de distritos margen para cuestionar los valores subyacentes en juego especializados), la estética (una forma limpia y ordenada) (Hall, 1988). y modernización (remoción de tugurios, edificios verticales y espacios abiertos) (Watson, 2009). Esto contrasta con las ideas contemporáneas que plantean la planeación como un proceso más continuo Las ciudades de Norte América también estaban y repetitivo, relevante para localidades que son creciendo rápidamente en ese tiempo, vinculadas a la complejas, interdependientes y rápidamente cambiantes. industrialización y la migración. La rígida planeación Planear permite adaptarse a la incertidumbre y a cuadriculada de Filadelfia era particularmente influyente resultados impredecibles así como el aprendizaje a en el pensamiento sobre las urbes en ese continente, partir de la experiencia obtenida por el monitoreo y ya que era la forma más sencilla de dividir un territorio la retroalimentación. Existen múltiples objetivos más deslindado y establecer la huella física de una nueva allá de los aspectos físicos que incluyen metas sociales, ciudad, con claras rutas para todas las redes de económicas y ambientales, así como maneras alternativas infraestructura. También ayudaba a los mercados de alcanzarlas requiriendo que se tomen decisiones de suelo a desarrollarse al establecer extensiones de políticas basadas en valores explícitos. Intereses diversos terreno estándar que podían ser adquiridos y vendidos deben estar más allá de los objetivos de los profesionales de manera sencilla, y a precios predecibles. La tradición de la planificación e intereses de los poderosos. Los de las casas unifamiliares independientes en barrios planificadores pueden proveer marcos y lineamientos de baja densidad también provino de Estados Unidos, que permitan y ayuden a dirigir las decisiones de y se vinculó a la creciente propiedad individual de inversión, en lugar de plantear planos rígidos. Su automóviles. Otros estilos de vivienda fueron más neutralidad y legitimidad no puede ser dada por hecho populares en otros lugares. Las viviendas con muros en el proceso de toma de decisión, el cual, por lo tanto, compartidos (terrazas y muros semi-compartidos) fueron necesita ser más transparente e incluyente de actores e más comunes en Europa, las viviendas construidas intereses diversos. alrededor de un patio dominaron la región Mediterránea y los condominios de pequeñas casas separadas por rejas Es notable que la planeación urbana originalmente y apartadas de la calle formaron muchos asentamientos fue una respuesta física a las consideraciones con la de África y Asia. salud pública, hacinamiento y congestión, que hace eco en algunos de los imperativos contemporáneos de En algunas décadas a la vuelta del siglo XX, la planeación la política urbana en países en vías de desarrollo. Los urbana se volvió un instrumento inequívoco de poder gobiernos creían que las mejoras en la organización político y coerción social en varios países europeos. espacial y en la forma de las áreas urbanas reducirían el La reurbanización de grandes partes de Berlín, Roma, sufrimiento humano y ayudaría a las personas a vivir más Madrid y Moscú al amparo de varios regímenes y felices. Existía la presunción de que una planeación dictatoriales involucró demoliciones sustantivas, urbana comprensiva y un diseño físico ordenado desalojos y reestructuración física por parte del estado. cambiarían el comportamiento humano y promovería el Los ciudadanos no tenían derechos de consulta o 20 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL compensación, y su consentimiento no era requerido y la reconstrucción (Jacobs, 1961). Las nociones de cuando el Estado imponía un patrón más simple, más cooperación, asociación y participación no fueron parte ordenado y eficiente en distritos urbanos antiguos. del léxico de la planificación de esta época. La planeación urbana era regularmente una actividad brutal que Los orígenes de este estilo agresivo de planeación urbana buscaba imponer una sensación de orden inhumano pueden ser trazados a la remodelación radical de Paris, y una forma física indiferenciada en lugares que eran por parte del Baron Haussmann, en las décadas de interesantes y dinámicos (Jacos, 1961). 1860 y 1870. Al demoler estructuras veniales viejas y reemplazarlas por nuevos edificios de departamentos El apogeo de la planeación urbana espacial fue durante para una clientela adinerada, se desplazó a las las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, comunidades pobres de las áreas centrales e introdujo cuando se utilizó como un instrumento de control bulevares arteriales rectos, vista de largo alcance, plazas del crecimiento, administración urbana y desarrollo simétricas y un sistema radial de vías. Esto permitió que regional balanceado (Hall, 1988; Hall y Tewdwr-Jones, las mercancías pudieran ser transportadas de manera 2011). En países como el Reino Unido y los Estados eficiente, que las tropas se movilizaran rápidamente y Unidos, el esfuerzo de la guerra demostró el valor de la creo más espacio para la actividad comercial y nuevos coordinación gubernamental y dirección de recursos, estilos de vida (Harvey, 2008). La forma urbana resultante y se infundió una sensación de idealismo y propósito fue ampliamente emulada a lo largo del continente y los común a la reconstrucción de la post guerra, durante la métodos de mano dura influyeron en los programas de cual los poderes de planeación económico y físico fueron modernización en Europa y los Estados Unidos durante vigorizados. Se introdujeron cinturones verdes para más de un siglo. Bajo las circunstancias diferentes 2 limitar la expansión física desordenada de las principales de la Segunda Guerra Mundial, los bombardeos de ciudades y para promover la auto contención en términos amplia escala en muchas ciudades europeas requirieron de lugares de trabajo, áreas residenciales y patrones de reconstrucción extensiva y reedificación posterior, con la traslado. Se crearon polos de crecimiento en la forma planeación urbana jugando de nuevo un rol de dirección. de nuevos poblados con infraestructura moderna para Las ideas modernistas de planeación fueron muy reducir densidades en el centro de las ciudades, capturar influyentes, con énfasis en estructuras altas separadas el desbordamiento dentro del desarrollo planeado y por espacios verdes. Esto reflejó la necesidad por estimular la inversión en regiones rezagadas del norte del esquemas de gran escala, sin costo, así como el deseo país. La idea era dirigir la inversión privada y las empresas de usar nuevos materiales y tecnologías que podían ser en crecimiento a través de una combinación de controles replicados fácilmente. El Gobierno Federal de los Estados estatales, infraestructura nueva e incentivos financieros Unidos subsidió la liquidación del suelo en ciudades generosos. La inversión sustancial del gobierno en centrales y la construcción de proyectos de vivienda vivienda para la clase trabajadora proveyó de otra pública monótonos para grupos de bajo ingreso. Los herramienta para moldear los patrones de desarrollo funcionaros públicos estaban generalmente aislados de urbano de manera directa en lugar de depender de la la opinión pública y era insensibles al daño provocado regulación de desarrolladores privados. Mucha menor al tejido social de las ciudades por la demolición masiva consideración le fue dada a la posibilidad de consolidar, intensificar y densificar el desarrollo en el núcleo urbano, 2 Métodos similares para la eliminación de comunidades pobres en relación a los intereses de reurbanización comercial y el mercado de vivienda de alto o a renovar, rehabilitar y modernizar el ambiente ingreso también ha sido utilizado en décadas recientes en un rango de países en vías de desarrollo (ONU-Habitat, 2009; Watson, 2009). construido de áreas urbanas antiguas. Dichos lugares LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 21 eran percibidos como congestionados, sobrepoblados y vivir. Se volvieron fuente de considerable insatisfacción y desagradables, supuestamente ofreciendo al gobierno brotes periódicos de malestar social y protestas violentas. ninguna alternativa más que dirigir su actividad a otros lugares. La administración del crecimiento adoptó una forma diferente en varios países en vías de desarrollo Mientras tanto en Escandinavia, Alemania y Francia se recientemente independizados. En Nigeria, Tanzania, daba más énfasis en la expansión urbana orientada al Botswuana, Malawi y Mauritania hubo campañas transporte, en lugar de controles mediante cinturones importantes para lanzar sus nuevas capitales. Estas verdes. El Proyecto de los Dedos de Estocolmo, por ciudades eran construidas por motivos simbólicos ejemplo, previó el crecimiento físico de la ciudad a relacionados al orgullo nacional y para hacer un lo largo de los principales corredores de transporte, rompimiento decisivo con el pasado colonial, pero a un que partían desde el centro. Esto tenía el beneficio costo considerable para el sector público (Cain, 2014). de permitir la expansión natural de las áreas urbanas Se argumentó también que el cambio de sede del poder, y de incrementar la oferta de vivienda, en lugar de de la costa al interior, estimularía la economía de las tener restricciones rígidas que resultaban en escasez regiones descuidadas. Esto se basaba en el concepto de vivienda, inflación de precios de vivienda y avanzar de polos de desarrollo que estaba de moda en ese rápidamente hacia el crecimiento como en el Reino momento, como se ha mencionado anteriormente. Los Unido. Las extensiones urbanas planeadas también nuevos centros urbanos terminaron por acomodar a las eran más consistentes con otras políticas sectoriales que funciones administrativas del estado y tuvieron poco o eran populares en las economías avanzadas en aquel ningún impacto económico en las regiones circundantes. momento, particularmente como exenciones fiscales y Generalmente resultaron ser errores costosos que subsidios para fomentar el aumento de los índices de desviaron la inversión de proyectos económicos y sociales propiedad de vivienda y la inversión en la construcción de más valiosos (Parnell y Simon, 2014). autopistas suburbanas. Estas políticas urbanas implícitas aceleraron de manera importante la descentralización La planificación urbana para las ciudades en países en y la desconcentración de ciudades, particularmente en vías de desarrollo fue moldeada por otros conceptos los Estados Unidos, Canadá y Australia. La ausencia de transferidos desde Europa y por las potencias colonias. jurisdicciones de planeación para zonas metropolitanas Nuevas áreas residenciales, administrativas y comerciales enteras en los Estados Unidos y Canadá resultó en un fueron trazadas de acuerdo a los principios Occidentales crecimiento y expansión urbano no planificado. El diseño de estética urbana, modernización, eficiencia y usos de de los asentamientos periféricos en Suecia y Finlandia suelo separados. Los estándares mínimos de vivienda eran regularmente de alta calidad y beneficiaban y del tamaño de terrenos fueron inapropiados dados comunidades de ingreso mixto. Sin embargo, en Francia, los bajos ingresos prevalecientes (ONU-Habitat, 2009; Italia, España y el Reino Unido, las construcciones Collier y Venables, 2014). El marco legal también era monótonas de gran altura eran construidas para las inadecuado para las condiciones locales y las capacidades comunidades de la clase trabajadora más pobre. Estas institucionales ya que asumían la propiedad privada del grandes construcciones periféricas demostraron no ser suelo, una economía grande y estable y un sector público populares y en el término de una o dos décadas fueron altamente competente para planear, implementar para grupos de inmigrantes con menos opciones dónde y ejecutar las políticas oficiales (Watson, 2009). Los 22 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL planes urbanos y los esquemas de zonificación eran insatisfacción y malas condiciones de salud. Se dieron excesivamente detallados y prescriptivos, pobremente brotes de protesta y disturbios callejeros en muchas vinculados a la inversión en infraestructura y concebidos ciudades europeas y de los Estados Unidos al tiempo de manera estrecha en términos de control del en que los gobiernos reducían sus compromisos con el crecimiento urbano. El resultado fue que emergieron pleno empleo y los hogares cayeron a través de la red ciudades altamente segregadas, con asentamientos de seguridad del estado de bienestar. La inmigración informales extendidos que crecían de manera acelerada de las antiguas colonias contribuyó al clima de tensión en muchas áreas. La mayoría de la gente vivía en áreas racial y desconfianza. En el Reino Unido, el Programa no planeadas ni autorizadas, sin los servicios más Urbano fue lanzado y el equivalente en los Estados rudimentarios y seguridad de la tenencia. Las condiciones Unidos fue bautizado Guerra Contra la Pobreza. de vida eran pobres y los hogares vivían una existencia El enfoque estaba en los barrios marginados que precaria, vulnerable a desalojos y remociones. sufrían de una serie de problemas sociales vinculados, incluyendo bajos ingresos, pobre nivel educativo, Desde finales de la década de 1960 en Europa y los vivienda inadecuada, desintegración familiar, criminalidad Estados Unidos, la política urbana se preocupó más creciente y moral baja. La política urbana fue tratada por responder a los problemas sociales y ambientales como una iniciativa especial, separada de las políticas que con la dirección del crecimiento (Cochrane, 2007). generales y constituyéndose como una compensación Las industrias de manufactura más viejas empezaban a por la debilidad económica y las fallas del mercado. Fue declinar debido a la competencia internacional intensa esencialmente un paliativo diseñado para mejorar las y como resultado, el desempleo iba en aumento. pobres condiciones sociales y de vivienda, en lugar de ser Los cierres de fábricas estaban contribuyendo a la un catalizador para la transformación socioeconómica y decadencia ambiental y al abandono en muchos de el desarrollo. los viejos distritos industriales de múltiples ciudades. Las comunidades de la clase trabajadora que vivían Durante la década de 1980, hubo otro giro en la PNU en su proximidad eran vulnerables a las pérdidas de hacia la atracción de inversión privada y el apoyo a empleo y experimentaron un crecimiento de la pobreza, las fuerzas del mercado. Los orígenes económicos Proyecto de Vivienda en Berlín, Alemania © Wikipedia/Gyxmz LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 23 de muchos problemas urbanos recibieron atención influencia en la planeación y desarrollo de las áreas más explícita, incluyendo la desindustrialización y urbanas interiores. Se negociaron ofertas especiales la descentralización de los negocios hacia pueblos con desarrolladores privados para asegurar inversión periféricos. Se hicieron esfuerzos deliberados para a cambio de concesiones de varios tipos (Turok, 1992; atraer inversionistas, desarrolladores y otras empresas Fainstein, 2001). de regreso a las ciudades a través de una serie de incentivos financieros, regulaciones de construcción Otra parte de la nueva agenda urbana consistía en atraer simplificadas y procedimientos de planeación más hogares de regreso a lugares céntricos de la ciudad eficientes. Los edificios destartalados, sitios industriales desde los suburbios, especialmente las clases medias, contaminados y la infraestructura en ruinas fueron profesionales y administradores. En muchas ciudades renovados, rehabilitados y reurbanizados para acomodar Americanas, la idea era revertir la “huida blanca”, nuevas y adicionales actividades de negocios. En los gente que se había ido como respuesta a la criminalidad Estados Unidos, autoridades de renovación urbana creciente y al desorden social. Un mecanismo para lograr poderosas y parcialmente autónomas y agencias de esto fue a través de la rehabilitación, modernización desarrollo económico fueron creadas para administrar y “gentrificación” de edificios viejos y atractivos en los fondos que el gobierno federal destinó a estas áreas. distritos convenientemente ubicados. La “Regeneración Aunque típicamente eran establecidas por el gobierno a partir de las propiedades (Property-led regeneration)” y rendían cuentas al centro, muchas de ellas reportaban se volvió un slogan, resultando con el tiempo en la a una junta directiva independiente conformada, renovación física y la transformación de muchos barrios fundamentalmente, a partir de la comunidad empresarial con vista a cuerpos de agua y centros de ciudad en para beneficiarse de su experiencia. En algunos casos, centros comerciales revigorizados y distritos residenciales asociaciones público privadas y acuerdos de desarrollo populares con bodegas convertidas y servicios de fueron creados para atraer recursos adicionales a alta calidad abiertos todo el tiempo para jóvenes partir de la cesión al sector privado de una mayor profesionales y trabajadores creativos (Turok, 2009). En algunos países, el gobierno local fue señalado como parte del problema en obstaculizar la regeneración debido a sus procesos de decisión lentos, a favor de políticas mediocres, y su inclinación a interferir en los cálculos comerciales. Como consecuencia, en ocasiones fue ignorado a partir de la creación de “corporaciones de desarrollo urbano” especiales que rendían cuentas directamente al gobierno nacional (Turok, 1992). Usualmente tenían un mandato reducido enfocado en la limpieza y reurbanización del suelo, algunas veces extendido a la preservación y reúso de edificios históricos. Estaban deliberadamente menos preocupados con la opinión pública y el bienestar inmediato de la comunidad, cuyo desplazamiento fue regularmente una consecuencia de la regeneración local. Vivienda de interés social en Nueva York, EE.UU. © Flickr/Axel Drainville 24 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL 3.3 Política urbana contemporánea son parte del problema, habiendo cambiado permisos Ha resultado más complicado detectar una aproximación de planeación y negociado acuerdos con desarrolladores dominante a la política urbana desde la década de privados que contribuyeron a una sobreoferta de bienes 1990 (Cochrane, 2007; Turok, 2009). En cambio, ha raíces. Hubo una contra reacción en algunos países al habido una proliferación de modelos diferentes en tiempo que las organizaciones de la sociedad civil se contextos diferentes, en parte reflejando las diferentes movilizaron para resistir la reurbanización. En un contexto metas y objetivos, y diferentes culturas democráticas y bastante diferente, China apoyó la descentralización tradiciones. No existe un consenso sobre el propósito de de las responsabilidades del estado hacia gobiernos la política urbana o acerca de las herramientas y técnicas locales con el objeto de estimular los negocios locales más apropiadas. Esto ha sucedido de la mano de una y la innovación. Esto logró resultados notables en reacción en contra de las ambiciones comprensivas términos de desarrollo dinámico desatado por el boom de la planeación urbana a mediados del siglo XX. Los de la construcción en masa, incluyendo rascacielos planeadores han buscado desarrollar una aproximación empresariales, edificios de departamentos, parques racional-comprensiva a la toma de decisiones basada industriales, centros comerciales, hoteles y aeropuertos, en la ciencia de la administración y la investigación pero también generó oposición de las comunidades de operaciones. Con esta aproximación, un método que fueron desplazadas en el proceso sin consideración científico universal podría ser creado para analizar los (Millar, 2012; McGranahan et al, 2014). diferentes escenarios para la interacción entre uso de suelo, transporte y vivienda dentro de las ciudades, El resultado físico de la desregulación en muchos para después elegir la solución óptima con base en países fue un boom de la propiedad sin precedentes metas específicas. Los planificadores contemporáneos en la década del 2000 cuando los desarrolladores son bastante más prudentes acerca de su habilidad se comprometieron cada vez más en proyectos para controlar los eventos y predecir resultados, y están especulativos para los cuales la demanda de más preocupados con las consecuencias sociales de sus ocupantes era incierta. Esto creo la base para una decisiones. burbuja inmobiliaria enorme ya que la oferta excedió con creces a la demanda. El alejamiento de la Uno de los temas que ha caracterizado a ciertas PNUs planeación urbana resultó en muchos iniciativas mal desde los años 90 ha sido la oposición a la planeación concebidas en localidades pobres, aumento de la urbana y apoyo de la desregulación de los mercados expansión urbana e infinidad de “mega proyectos” de bienes raíces. Esto se ha derivado de la creencia en “esquemas emblemáticos” diseñados para atraer que la planeación de regulaciones interfiere con la negocios y consumidores asentados en distritos prerrogativa de los desarrolladores privados y obstruye empresariales y comercios establecidos. El sector de la la operación de los mecanismos de mercado, y por lo propiedad estableció una identidad prominente para tanto son contraproducentes. Esta idea ha coincidido sí misma, separada de la economía real. En países con la disponibilidad generalizada de financiamiento como España e Irlanda, el resultado de la burbuja barato, vinculado a la desregulación del sector bancario de la propiedad ha sido un contribuyente masivo en muchos países. Esto ha permitido que desarrolladores a la crisis económica general, causando múltiples ambiciosos se expandan de manera ambiciosa a partir bancarrotas entre los desarrolladores de propiedades, de la asunción de proyectos más grandes y riesgosos. financieros y dueños de terrenos (Harvey, 2008). En algunas instancias, las autoridades de las ciudades LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 25 Mientras tanto, una segunda aproximación a La expresión más reciente de esta aproximación es la política urbana ha emergido en varias partes la idea de la “especialización inteligente” (Foray, del mundo con un enfoque en la competitividad 2015). Esto describe la capacidad de una región para económica y la innovación (Cochrane, 2007). Existe diversificar, modernizar o transformar su estructura un mayor reconocimiento acerca de la apertura productiva a través del desarrollo de nuevas de las economías urbanas y de la necesidad de competencias y tecnologías. Las estrategias de vínculos más fuertes con otras ciudades en el país especialización inteligente promovidas por la Unión y en el extranjero. En un contexto de globalización, Europea están diseñadas para alentar a cada región las ciudades grandes y bien conectadas pueden a identificar sus prioridades de transformación que funcionar como ejes de una red global de flujos de reflejen y amplifiquen las estructuras y competencias información, bienes, servicios, finanzas y personas, locales existentes, y así producir ventajas competitivas con efectos positivos en la economía en general únicas y originales. Las Ciudades-región son la (McKinsey, 2014). El desarrollo de investigación y geografía funcional apropiada para mirar a una tecnología son activos particularmente importantes política urbana a través de un lente económico. Por para ayudar a diferenciar las economías de las lo tanto, la cooperación entre municipios adyacentes ciudades entre sí, resultando en un énfasis en es importante para generar económicas de escala la especialización industrial y el papel de las en tecnologías y competencias particulares, y universidades, incluyendo la atracción y retención asegurar políticas consistentes y complementarias de de talento. La colaboración entre las instituciones transporte y otra infraestructura, apoyo de negocios, de educación superior y las empresas locales es mercadotecnia de la localidad y programas de considerada vital para suministrar de habilidades mercado laboral. apropiadas y conocimiento, y para asegurar que la investigación científica sea relevante a las necesidades Una tercera aproximación a la PNU ha emergido en de las empresas. partes de Europa y de los Estados Unidos llamada Una cancha de futbol en un asentamiento informal de Medellín, Colombia © ONU-Habitat/A.Padrós 26 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL “nuevo urbanismo” o “crecimiento inteligente” humana (a través del reequipamiento de viejos (ONU-Habitat, 2013). Un objetivo es promover edificios y la reducción del daño a la infraestructura formas urbanas que sean más amables con el ecológica). Las ciudades que ignoran estos problemas ambiente natural. Otro es crear áreas urbanas con un son más vulnerables a la congestión, desastres sentido de lugar e identidad más sólido- una reacción naturales, servicios básicos inadecuados, finanzas a la expansión suburbana ligeramente regulada, municipales afectadas y conflicto social y político los desarrollos monótonos de vivienda masivos y respecto al suelo y la vivienda. Pueden también de propiedad comercial, y la tradicional separación verse atrapadas por las redes de infraestructura fijas de diferentes usos de suelo resultando en períodos que dictan patrones ineficientes de uso del suelo, largos de traslado y congestiones de tránsito. emisiones de carbono, consumo de agua y energía y El nuevo urbanismo promueve desarrollos más desperdicio en el uso de otros recursos naturales. compactos, con mayor densidad y de uso mixto que acerquen el hogar, el trabajo, los centros comerciales Un cuarto tema se refiere a la lucha contra la y el entretenimiento, en ocasiones bajo el paraguas exclusión social en áreas urbanas. Se resume como de la “urbanización sostenible”. Los espacios públicos “el derecho a la ciudad”, una idea propuesta de calidad son una parte importante del paquete originalmente por Henri Lefebvre. Esta aproximación para compensar la densidad elevada con menos ha figurado con más fuerza en el Sur que en el Norte, espacios privados y jardines. El transporte público no reflejando la mayor importancia de la urbanización motorizado (a pie y en bicicletas) debe ser favorecido y mayor incidencia de exclusión política. También por encima de los automóviles. El desarrollo ha emergido como una reacción a los controles orientado al transporte público busca capitalizar la estatales previos a la migración del campo a la accesibilidad ofrecida por el transporte masivo para ciudad, los programas de limpieza de tugurios de promover vivienda de mayor densidad alrededor gran escala y los efectos del desplazamiento derivado de las estaciones. Este tipo de innovación urbana de esquemas de reurbanización comercial. El slogan puede involucrar a los planificadores urbanos en ha sido promovido por movimientos sociales y otras negociaciones cercanas con inversionistas sobre los organizaciones de la sociedad civil en países como derechos para desarrollar el suelo y contribuir al costo Brasil y Sudáfrica. El derecho a la ciudad va más allá de los servicios públicos en lugar de la aproximación de la habilidad de las personas de migrar a la ciudad. tradicional puramente regulatoria. Una vez en la ciudad, es su derecho ser reconocidos formalmente como ciudadanos, participar en las Se argumenta que una forma urbana compacta decisiones clave que afectan su futuro y tener acceso e integrada facilita (i) la prosperidad de la ciudad a los recursos urbanos tales como vivienda y servicios (a través de las ventajas de la proximidad entre públicos. Puede ser que también requiera que los actividades complementarias); (ii) la inclusión social gobiernos acepten e intenten modernizar (en lugar (a través de un mejor acceso a empleos y servicios); de condenar y tratar de eliminar) los asentamientos (iii) calidad de vida y vitalidad social (a través de la informales y los negocios informales con el pretexto habitabilidad y acceso a comodidades públicas); de que carecen de las capacidades técnicas y recursos (iv) servicios públicos más accesibles (a través del para lograr estándares formales de vivienda, servicios ahorro en los costos de infraestructura masiva); y (v) públicos y regulación de negocios. David Harveu va resiliencia frente a riesgos ambientales y seguridad más allá argumentando que: LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 27 “El derecho a la ciudad es mucho y sujetando las decisiones de desarrollo al control más que la libertad individual de social y participación (anteriormente la planeación acceder a los recursos urbanos: es era esencialmente una actividad elitista y solamente un derecho para transformarnos partes selectas de la ciudad eran sujetas a inversión o a nosotros mismos a través de la prestación de servicios por parte de los municipios). transformación de la ciudad. Es, Segundo, buscó asegurar que la función social de por otra parte, un derecho común los terrenos urbanos y edificios fuera antepuesta al más que un derecho individual valor comercial a través de la remoción de parte del ya que esta transformación suelo del mercado (anteriormente las autoridades inevitablemente depende de públicas tenían muy poco margen de intervención un ejercicio colectivo de poder en el sector de la propiedad a través de la planeación para reformar los procesos de e iniciativas de administración urbanas debido a la urbanización.” (Harvey, 2008, p. 23) vieja tradición de derechos de propiedad privada). La planeación urbana es ahora concebida como un Brasil probablemente ha hecho más que cualquier proceso de colaboración de decisiones compartidas y otro país para hacer esto realidad. Siguiendo la negociaciones entre diferentes intereses, en lugar de adopción de la Constitución de 1988, que incluyó un ser una actividad vertical y tecnocrática desarrollada capítulo sobre política urbana, una ley innovadora por expertos del gobierno, desarrolladores privados denominada “Estatuto de la Ciudad” fue introducida o inversionistas comerciales. Detalles adicionales en en 2001 para promover la equidad y el acceso a suelo las leyes e instrumentos de políticas específicas son urbano. Le dio a los municipios varios instrumentos suministrados abajo en la subsección sobre Brasil. para institucionalizar el derecho a la ciudad. Primero, buscó asegurar que la administración de la ciudad Para resumir esta sección, la política urbana es sea más democrática a partir de volver obligatoria una actividad compleja y discutida con sus propias la planificación del uso del suelo en cada ciudad dinámicas institucionales y tránsito histórico. En Paraisópolis (barrio de ingreso bajo) y Morumbi (barrio de ingreso alto), São Paulo, Brasil © Flickr/Fernando Stankuns 28 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL algunos países la política ha evolucionado a lo largo En algunos países, la política urbana como tal surgió de la siguiente trayectoria general: como una respuesta al declive económico y sus consecuencias sociales, pero con el tiempo cambió Reacción simple a las presiones del crecimiento hacia la activa promoción de la inversión privada urbano a través de la provisión de servicios públicos y la regeneración a partir de las propiedades. La esenciales e infraestructura, seguido por desilusión con la planeación del uso del suelo y el esfuerzos para controlar y dirigir el crecimiento gobierno local dio a los desarrolladores del sector hacia otro lugar porque los costos de congestión y privado la iniciativa y contribuyó a un poderoso hacinamiento resultan en caída y decadencia relativa, boom de la propiedad con una depresión en años esfuerzos para aminorar los efectos del declive recientes. Otras aproximaciones a la política urbana y la pobreza a través de programas sociales y han surgido durante la última década las cuales ambientales, que han sentado las bases para reconocen la importancia de las ciudades densas, la renovación, reinversión y regeneración, y un diversas y habitables, y dan más consideración a nuevo ciclo de crecimiento urbano y desarrollo. las dinámicas establecidas por la comunidad y a la vitalidad social. También reconocen que muchos Las PNUs tienen orígenes múltiples y diversas. La países carecen de capacidad institucional y recursos idea de la planeación urbana se remonta desde hace para lograr estándares formales en vivienda y siglos a diferentes partes del mundo. La provisión de ambientes edificados, y que la informalidad debería infraestructura municipal después de la revolución de ser aceptada y no erradicada. Consecuentemente, industrial fue particularmente influyente. Las políticas no existe una única aproximación dominante a las tenían un fuerte énfasis físico y respondieron a PNU actualmente. problemas de salud pública en ciudades hacinadas, desorganizadas y rápidamente crecientes. La planeación fue un medio para coordinar y dirigir el desarrollo, aunque se convirtió en un medio de coerción social y control. La planeación demostró ser más efectiva en condiciones de crecimiento económico post guerra, con inversiones sustanciales público y privado, que los planificadores pudieron apuntar a nuevas localidades. Se vio moldeada por el principio del desarrollo ordenado basado en la separación de diferentes usos de suelo y diseños físicos estandarizados (modernos). Hubo una suposición de que una ciudad comprensivamente planeada alteraría el comportamiento humano y promovería el progreso social (una forma de determinismo ambiental), pero hubo poca sensibilidad a las diferencias locales y pocos insumos democráticos. Tugurio de Rocinha en Rio de Janeiro, Brasil © Wikipedia/chensiyuan LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 29 Mercado en Zemio, República Central Africana © Flickr/Teseum 4 Políticas Urbanas Los gobiernos son cautelosos con modelos universales de PNU, con suposiciones fijas acerca de los objetivos y procedimientos subyacentes que deben en Países seguirse. Al contrario, las PNUs han evolucionado de maneras diferentes en países distintos en respuesta Seleccionados a circunstancias sociales, económicas, políticas y ambientales cambiantes. Esto se ilustra aquí con una variedad de ejemplos de alrededor del mundo. Fueron incluidos los países que tenían una experiencia particularmente interesante de PNU que pudiera ser de relevancia más amplia. El énfasis se puso en países de ingreso bajo y medio. La disponibilidad de información adecuada en inglés fue otra consideración importante. En la medida de lo posible los siguientes temas se discuten en cada país, sujeto a la evidencia disponible: La manera en que la justificación para las PNUs ha cambiado con el paso del tiempo; Los objetivos y alcance cambiantes de las PNUs; La fuerza del apoyo nacional; La capacidad para implementar las PNUs y los principales instrumentos utilizados; y La relación entre los gobiernos nacional y local. Hay una secuencia lógica de países para la discusión que sigue. El análisis inicia con Asia, donde existe la mayor experiencia con las PNUs en el Sur, y luego pasa 30 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL ASIA MAP MAPA DE ASIA CHINA COREA DEL SUR INDIA a América Latina y después a África, donde existe la educación secundaria aumentó de 20 por ciento en 1960 menor cantidad de experiencia. Las conexiones también a 87 por ciento en 2010. se hacen entre casos individuales para fortalecer la narrativa general. Corea es ahora uno de los países más densos y urbanizados del mundo. Sin embargo la urbanización Asia ha sido desigual y enfocada en unas cuantas ciudades grandes, como Seúl, Busán, Daegeon, Incheón, Daegu, Corea del Sur Gwangju y Ulsán. Tres ciudades en la Zona Metropolitana El caso de Corea del Sur es particularmente interesante al de la Capital son particularmente importantes en materia llevar a cabo la transición de un país en vías de desarrollo económica y demográfica: Seúl, Incheón y Gyeonggi-do. con una tasa per cápita del Producto Interno Bruto Seúl por si sola genera la mitad del PIB de Corea. Desde (PIB) relativamente baja en 1960 y una economía poco 1990, la población de un grupo de ciudades medianas sofisticada, a una economía desarrollada y altamente con bases manufactureras sólidas ha crecido de manera resiliente con un PIB alrededor de 20 veces mayor, en importante. Esto ha creado una presión considerable 2010. De hecho, ha sido una de las economías de más sobre el suelo y la infraestructura a partir de un extenso rápido crecimiento en el mundo, a pesar de carecer desarrollo físico y serias carencias en la oferta de vivienda. de recursos naturales y experimentar limitaciones demográficas (envejecimiento de la fuerza laboral). La PNU de Corea ha evolucionado a través de tres fases Durante el período comprendido entre 1960 y 2010, (OCDE, 2012). La primera consistió en concentración el nivel de urbanización se incrementó de tan solo 28 espacial explícita y enfoques sectoriales debido a que por ciento a 83 por ciento. De acuerdo con la OCDE, las carencias de recursos inhibieron la distribución “El desarrollo económico de Corea desde los años 60 de inversión de manera más equitativa a lo largo y ha ido de la mano con una acelerada urbanización sin ancho del país. El desarrollo socio-económico exitoso precedentes” (2012, p. 13; ver también Park et al, 2011). del país es atribuible en gran medida a una estrategia La industrialización y la urbanización también han venido de modernización industrial concertada ejercida por en compañía de mejoras dramáticas en la educación y el gobierno desde la década de 1960 a la década otros resultados sociales. La proporción de adultos con de 1980, orientada generalmente a impulsar las LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 31 exportaciones. Esto se centró en unos cuantos polos empresas se reubicaran, y se introdujeron nuevas de crecimiento: Seúl y varias otras ciudades grandes. regulaciones e impuestos para hacer más difícil que las Estos dínamos económicos eran impulsados por un empresas se expandieran dentro de Seúl. Esto se logró sector propulsivo (una industria líder con multiplicadores a través de inversiones sustanciales en la construcción fuertes) deliberadamente elegido por el gobierno en de autopistas nacionales, junto con un auge de la sus planes de desarrollo económico quinquenales. construcción de vivienda. Estas medidas se vincularon Como resultado, estos lugares atrajeron una población con esfuerzos para descentralizar y empoderar a los sustancial y flujos de inversión. Una de las consecuencias gobiernos locales a lo largo del país con miras a mejorar no deseadas fue la generación de severos déficits de el dinamismo económico y el desempeño general de vivienda, infraestructura y suelo para urbanización ciudades y pueblos más pequeños. (Park et al, 2011). El crecimiento físico de estas ciudades adicionalmente fue pobremente planeado Esta política no tuvo éxito en reequilibrar la economía y administrado, resultando en patrones de desarrollo espacial (OCDE, 2012). El dominio del Área de la fragmentados e ineficientes con servicios inadecuados. Capital continuó a pesar de nuevos controles porque la La legislación gubernamental y la inversión pública mayoría de las firmas se rehusaban a moverse a donde fueron pobremente alineadas y la capacidad técnica las ventajas de la aglomeración eran más débiles. Los para la implementación de regulaciones de uso de esfuerzos para fortalecer los gobiernos locales también suelo, esquemas de zonificación, rangos de cobertura demostraron ser procesos lentos con beneficios inciertos del suelo por las construcciones y transacciones para el desarrollo económico. Finalmente, las demandas simples de propiedad tardaron en ser desarrolladas. Las de crecimiento y precios de vivienda inflados en el Área decisiones políticas fueron también predominantemente Capital forzaron al gobierno a responder mediante la cortoplacistas y reactivas. (Park et al, 2011). Una construcción de cinco ciudades adicionales alrededor amplia cantidad de construcciones fue lo principal, y el de Seúl con miras a aliviar la escasez de viviendas, estado adquirió o expropió suelo para uso urbano sin acompañado por un aumento masivo en la construcción considerar su ubicación. Otra consecuencia del enfoque de departamentos. Esto fue altamente controversial en en la política industrial fue la deliberada subinversión su momento porque tendió a facilitar la continuación en vivienda durante varias décadas hasta finales de la del crecimiento poblacional en la región, e impulsó más década de 1980 (Kim y Cho, 2010). La oferta limitada y especulación inmobiliaria. Esto implicaba una aceptación la creciente demanda provocó la escalda en los precios tácita por parte del gobierno respecto al papel de vivienda y la especulación. económico único del Área de la Capital (para la posición de Corea en la economía global) y la consecuente Como resultado de las enormes presiones de crecimiento necesidad de apoyar su dinamismo continuado. El propio y los altos costos de infraestructura que se acumularon programa de vivienda del gobierno fue adicionalmente durante este período, en las décadas de 1980 y 1990 acompañado de una política para relajar los controles el gobierno buscó descentralizar los empleos y a la gubernamentales en los préstamos hipotecarios por parte población de la zona de la capital en busca de “un de las instituciones financieras, para que más personas desarrollo territorial balanceado”. Se dieron pasos pudieran comprar sus propias viviendas. Ambas iniciativas deliberados para reubicar oficinas de la administración contribuyeron al incremento dramático en la oferta pública y ramas de universidades fuera de Seúl. Se de vivienda en un periodo relativamente corto (Kim y ofrecieron también incentivos fiscales para que las Cho, 2010). 32 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Durante la década del 2000, la PNU dio un giro hacia un gobiernos locales y para solidificar los vínculos entre el esfuerzo por mejorar la calidad del desarrollo urbano, proceso de elaboración de políticas y su implementación incluyendo habitabilidad, servicios, seguridad y calidad en el campo del desarrollo urbano. Esto demuestra la ambiental. Esto fue, en parte, una respuesta al énfasis importancia de considerar a la PNU como un proceso previo en el crecimiento económico cuantitativo y la continuo con mejoramiento incremental en lugar de la resultante calidad inferior del ambiente construido en obtención de un estado final particular. muchas áreas urbanas. El mejoramiento de la calidad del ambiente urbano requiere de planeación integrada En resumen, una de las lecciones principales que se y el uso de la totalidad de los múltiples instrumentos y desprenden de la experiencia de Corea es la importancia regulaciones disponibles (Park et al, 2011). Un segundo de alinear la planeación territorial, la política urbana, objetivo era continuar fortaleciendo la competitividad los programas de vivienda y la provisión de suelo para económica (no solamente el crecimiento) de todas las el desarrollo. Las prioridades espaciales inconsistentes ciudades a partir de la modernización tecnológica, tienden a minar la efectividad de cada una de estas la innovación y la diversificación hacia industrias del políticas y la omisión de planear a largo plazo produce conocimiento. Esto ha incluido alentar la cooperación resultados urbanos de menor calidad. Corea también municipal a través de fronteras administrativas dentro exhibe los beneficios sustanciales que se pueden derivar de regiones metropolitanas funcionales con miras a si la urbanización es administrada de una manera que lograr mayores economías de escala en la industria, fortalezca y contribuya al desarrollo económico, con la investigación y desarrollo, así como la provisión de suficiente suelo y vivienda disponibles en los lugares infraestructura pública. correctos. Una conclusión clave es que la concentración económica y la inversión focalizada en infraestructura Desde el 2008, el crecimiento verde se ha convertido han pagado grandes dividendos para elevar la en uno de los enfoques principales de la estrategia prosperidad nacional. económica de Corea en el marco de un esfuerzo por alejarse del enfoque histórico en industrias de energía intensa y de consumo de masa. Se han transformado las actitudes, desde la aceptación de la degradación ambiental asociada a industrias pesadas hasta la promoción activa de la economía verde. La efectividad de esta agenda dependerá en gran medida de la contribución de las ciudades al crecimiento verde a través de tecnologías nuevas, medidas de eficiencia energética, energía renovable, transporte público, edificios verdes, y desarrollo de alta densidad orientado al transporte público. La OCDE (2012) generalmente ha celebrado la explícita PNU de Corea y ha alentado al gobierno a fortalecer el papel de las ciudades en la agenda verde. También ha señalado la necesidad de mejorar la coordinación vertical y horizontal de políticas dentro del gobierno, para fortalecer la capacidad de los Seúl, Corea del Sur © Flickr/Doo Ho Kim LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 33 China inversión, lo que deprimió los costos laborales y alimentó La experiencia de urbanización e industrialización de la máquina del crecimiento. Los ingresos han aumentado China ha sido similar en varios aspectos a la de Corea, más rápido en estas ciudades que en otros lugares como salvo que algo retardada y con una escala de tiempo resultado de una mayor productividad, lo que fortalece la más comprimida. El crecimiento urbano explosivo de los migración adicional. últimos 30 años está vinculado a su dramática transición económica de una sociedad agraria a una industrial El gobierno reconoció, premió y buscó replicar el éxito (OCDE, 2013a; Banco Mundial, 2014). Una simple dirigiendo recursos a regiones seleccionados y mediante expresión de qué tan lejos ha llegado el país es que las la continua innovación institucional (McGranahan et al, 17 ciudades más grandes comprenden tan sólo el 11 2014). A los gobiernos locales les fueron reconocidas por ciento de la población China, pero el 30 por ciento facultades adicionales y devueltas responsabilidades de su PIB. También, a diferencia del resto del país, han para incentivar el desarrollo económico. Se fusionaron alcanzado el “estatus de alto ingreso” como lo define municipios pequeños para crear entidades más grandes el Banco Mundial y se comparan con algunos miembros y capaces, y para dar a las ciudades más control sobre el de la OCDE. Otro ejemplo de la notable transformación suelo circundante para su urbanización. La expropiación de China es que 500 millones de personas han dejado de suelo agrícola y su conversión para uso industrial la pobreza en las últimas tres décadas (Banco Mundial, y habitacional ha sido una característica clave de la 2014). El gobierno ha jugado un papel clave en moldear maquinaria de crecimiento urbano de China. La elevación esta trayectoria. Hasta los últimos años de la década de de los precios del suelo y los ingresos fiscales crecientes 1970, se resistió la urbanización en favor del desarrollo de la industria han financiado la infraestructura urbana, rural. La urbanización se aceleró después de las reformas facilitado los esquemas construcción catalizadores y económicas de 1978, cuando la feroz política anti- han ayudado a los esfuerzos de marketing de la ciudad urbana fue ablandada. a través de proyectos emblemáticos. Las ciudades más grandes también tienen el poder de emitir bonos A lo largo de la década siguiente, el gobierno siguió para financiar nuevas autopistas, obras hidráulicas una combinación cada vez más efectiva de visión y y otra infraestructura. El plan quinquenal de China pragmatismo por la cual localidades particulares y explícitamente exige una mayor urbanización y apoya empresas que mostraban mayor potencial recibían el surgimiento de mega ciudades. La teoría de las apoyo adicional (McGranahan et al, 2014). Zonas economías de aglomeración es descrita como “la ley económicas especiales ubicadas en regiones costeras no objetiva del desarrollo urbano”. desarrolladas ofrecieron grandes incentivos para atraer inversión extranjera e industrialización impulsada por las “Las ciudades de China, con exportaciones. El vínculo obligatorio con proveedores abundante mano de obra, suelo locales representó la creación de valiosos beneficios barato, infraestructura de buena derivados de la transferencia de tecnología y habilidades calidad y competencia entre administrativas. Estos primeros logros alentaron a que se gobiernos locales para atraer a la abrieran otros territorios en el sureste, y para la década industria y la inversión, han creado de 1990 estas ciudades costeras en crecimiento eran un ambiente que ha sido altamente los principales motores económicos de China. Eran direccionado al crecimiento (Banco imanes para amplios flujos de migración doméstica e Mundial, 2014, p. xxiii).” 34 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL El proceso de conversón de suelo ha sido altamente evitado esto. El Banco Mundial recientemente advirtió controversial, contribuyendo a usos ineficientes del que “la urbanización se ha basado excesivamente en suelo, desarrollo orientado hacia las autopistas y la conversión del suelo y el financiamiento del suelo, lo degradación ambiental. También ha sido una fuente de que está causando un crecimiento urbano ineficiente y especulación inmobiliaria entre los desarrolladores, un en ocasiones pueblos fantasma y desarrollo inmobiliario mercado negro del suelo, corrupción en los municipios dispendioso” (2014, p. xxiii). y muchas construcciones ilegales. Los derechos de propiedad ambiguos han sido manipulados para A pesar de que la maquinaria de desarrollo urbano de arrebatar el suelo a colectivos rurales y a campesinos China ha entregado un crecimiento impresionante, con el fin de comercializarlo para su urbanización. Las ciertos grupos han sido excluidos de los beneficios. reglas nacionales han fomentado esto al permitir a Un sistema de registro de hogares (hukou) fue los municipios retener la mayoría de las ganancias. El introducido en Era de Mao (1949-1976) para controlar proceso se ha vuelto tan importante para la trayectoria la urbanización. Los permisos han sido facilitados para de crecimiento de China que el gobierno central ha permitir migración temporal, pero grupos vulnerables buscado tener un mayor control sobre el mismo con tales como los campesinos no disfrutan de los mismo miras a impulsar o frenar la economía según se requiera. derechos a escuelas, centros de salud y servicios Por ejemplo, en 1999 entró en vigor una ley para sociales (OCDE, 2013a; Banco Mundial, 2014). Esta desacelerar la rezonificación de suelo agrícola para el política reduce los costos para los municipios mientras desarrollo urbano. También ha habido una creciente cumple con la demanda de mano de obra barata de la resistencia de los granjeros desplazados para hacer lugar industria. La inflación en las ciudades en auge también para reurbanización, incitando esfuerzos para fortalecer hace que la vivienda no esté al alcance para migrantes sus derechos de propiedad (Banco Mundial, 2014). pobres. Algunos granjeros han recibido departamentos en complejos de edificios para compensar la pérdida Sin embargo, el rápido crecimiento urbano ha sido de su tierra. Otros trabajadores migrantes viven en sostenido por procedimientos regulatorios acelerados, viviendas compartidas y hostales, proporcionados por una ausencia de participación pública y niveles sin sus empleadores. Muchos migrantes dejan atrás a sus precedentes de inversión en infraestructura, bienes familias, lo que limita la educación y salud de sus hijos raíces y otro capital fijo. China gasta alrededor del 50 y en general sus oportunidades de vida. Este estatus por ciento de su PIB en dichas inversiones, incluyendo de segunda clase conlleva inseguridad y menores autopistas, generación de energía, ferrocarriles, ingresos disponibles que quienes cuentan con viviendas represas, puertos, telecomunicaciones, fábricas, edificios adecuadas y protección social, quienes gastan más en comerciales y de vivienda. Este es el porcentaje más bienes de consumo durables. Por lo tanto, el sistema alto jamás registrado en el mundo (Turok, 2014a). hukou obstaculiza el reequilibrio de la economía al Durante sus grandes auges en la década de 1960 y tiempo que es injusto y divisivo. Se empiezan a dar las 1970, Japón y Corea nunca excedieron el 40 por ciento. reformas, pero es complicado porque lo migrantes tienen Observadores externos han advertido de los riesgos del que renunciar a sus derechos de suelo en las áreas rurales sobre-desarrollo y las burbujas de bienes raíces. A la y abandonar la posibilidad de tener un segundo hijo, fecha, la incesante demanda de una economía real en prohibido en áreas urbanas. expansión y un crecimiento masivo en los hogares han LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 35 Otra fuente de creciente desigualdad social que se asocia ser razonablemente compactas en términos de muchos con tensiones políticas es la disparidad espacial entre las de sus barrios residenciales, pero los vastos parques ciudades en el cinturón costero y las regiones del interior. industriales son usos del suelo ineficientes, reflejando El gobierno ha extendido recientemente al interior el los esfuerzos de desarrollo industrial frenéticos de los apoyo especial disponible para las ciudades costeras municipios. Se están tomando medidas para reducir y ha comenzado a invertir fuertemente en autopistas, la huella de carbono e incrementar la seguridad ferrocarriles de alta velocidad y otra infraestructura de energética, incluyendo grandes inversiones en energía conexión en “corredores logísticos”. Existen algunas renovable, transporte público, edificios verdes y señales de empresas que se mueven al interior para ciudades verdes experimentales. La congestión severa acceder a mano de obra más barata, pero es obviamente en las grandes ciudades es otra razón para el creciente muy temprano para decir si las ciudades del interior énfasis en sistemas de metro urbanos y otros medios de podrán cerrar la brecha. transporte público. Las consideraciones ambientales (incluyendo su impacto En resumen, la PNU de China ha sido orientada a en la salud y seguridad hídrica de la nación) también fomentar el crecimiento económico cuantitativo sobre han escaldo lugares en la agenda política, después de todas las cosas, con menos preocupación por la equidad décadas de daños ecológicos y contaminación al aire social y la sustentabilidad ambiental. Esto está cambiando y a fuentes de agua derivado de la industrialización al tiempo que el gobierno busca re balancear la sin restricciones, generación de energía sucia y un economía hacia el consumo doméstico y particularmente aumento en la tenencia de automóviles (OCDE, 2013a; hacia las industrias de servicios. El crecimiento impulsado Banco Mundial, 2014). Las ciudades chinas tienden a por los consumidores será liderado por las ciudades grandes e influenciado por el grado en que los hogares de migrantes tengan más seguridad, se vuelvan más socialmente integrados y se transformen de ahorradores a consumidores. Esto también implica una nueva aproximación al crecimiento urbano, basado en la creación de ciudades más habitables e inclusivas, que hagan un uso más sostenible del suelo y de los recursos naturales. El papel del gobierno probablemente cambiará de suplantar las fuerzas del mercado por la facilitación de crecimiento más orgánico y de calidad a través de planeación urbana más flexible, mejores servicios públicos y regular los excesos del mercado en relación al suelo y a los riesgos ambientales. Una división del trabajo más clara posiblemente también emergerá entre las funciones económicas de las ciudades de diferentes tamaños en diferentes lugares, dependiendo de sus costos y ventajas comparativas. Shanghái, China © Flickr/setiadi 36 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL India India no figuraron en la recuperación económica del India tiene un historial de programas de eliminación país, en la medida en que uno habría esperado. Su de “tugurios” en sus principales ciudades que se pobre desempeño permanece en un marcado contraste remontan a la época colonial (Kundu, 2014). El con las pujantes ciudades de China. Un importante objetivo era reducir la propagación de enfermedades estudio del Banco Mundial (2013) argumenta que las infecciosas y del malestar social. Esta fue la manera áreas metropolitanas de la India han experimentado privilegiada de enfrentar los barrios sobrepoblados e estancamiento debido inversión en infraestructura insalubres, con poca compensación por la reubicación inadecuada y a deficientes políticas de administración de las comunidades desplazadas. La independencia, del suelo que han empujado a las empresas fuera de los en 1947, trajo cambios políticos importantes. Las núcleos urbanos. Grandes fábricas, centros de atención poblaciones urbanas estaban creciendo con fuerza, telefónica y otras empresas basadas en oficinas se han fundamentalmente a partir del cambio natural, pero la establecido más allá de las fronteras municipales por mayoría de la población de India vivía en áreas rurales las restricciones en la altura de los edificios dentro de empobrecidas, lo que se mantuvo como la prioridad las ciudades y por las zonas económicas especiales política. Los subsidios agrícolas y el apoyo para prácticas establecidas en las áreas periurbanas. El rápido agrícolas mejoradas dieron algo de sustento a las áreas crecimiento de los suburbios metropolitanos es una rurales y pueden haber ayudado a desacelerar la tasa fuente de grave ineficiencia económica debido a la de emigración. Mientras tanto, los municipios urbanos congestión y a los altos costos de transporte (para las carecían de recursos y estaban mal equipados para empresas y los trabajadores) que resultan de esta forma administrar sus poblaciones crecientes, resultando en extensa de crecimiento urbano (Banco Mundial, 2013). la constante expansión de tugurios (Chaplin, 2011). El Es uno de los problemas estructurales que minan las crecimiento continuo de poblaciones de bajo ingreso potenciales ganancias de productividad en la India viviendo en altas densidades sin infraestructura y vivienda derivadas de la aglomeración. adecuada permanece como un problema persistente en India (Nandi y Gamkhar, 2013). La población urbana se El mismo estudio argumenta que habría beneficios expandió en alrededor de 90 millones entre 2001 y 2011, sustanciales para el crecimiento económico y las y se espera que crezca otros 250 millones para el 2030. condiciones de vida de los hogares si las alturas máximas de los edificios y las densidades fueran elevadas en los El periodo 1990-91 fue un punto de inflexión para el país núcleos urbanos. El uso más intenso del suelo urbano en algunos aspectos. Las reformas económicas tuvieron para acomodar a la creciente población reduciría la éxito en atraer inversión extranjera, estimular el consumo necesidad de traslado y haría más eficiente el uso local y acelerar el crecimiento económico a un rango de infraestructura pública costosa. Esto contribuiría entre 5 y 9 por ciento por año durante las siguientes a condiciones de vida mejores así como al desarrollo dos décadas. Ha habido también progresos social para económico. Sin embargo, las ciudades hindús carecen varios cientos de millones de hindús: la proporción de de políticas de uso suelo que permitan decisiones la población atrapada en pobreza extrema declinó de integradas acerca del (re)desarrollo urbano, inversión 45 por ciento en 1994 a 22 por ciento en 2012 (Gupta en infraestructura y conectividad entre asentamientos. et al, 2014). Sin embargo, estas estadísticas solamente El país requiere de un sistema robusto de evaluación incluyen a aquellos viviendo en las condiciones más del suelo y de la propiedad, una definición clara de los abyectas. Por otra parte, las ciudades principales de la derechos de propiedad, un sistema transparente que LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 37 permita la reurbanización o conversión del uso del suelo ciudades y fortalecer su imagen entre los inversionistas de un tipo de uso a otro y un sistema judicial solido (Chaplin, 2011). que medie las controversias sobre las transacciones de tierra y los cambios de uso de suelo. El gobierno Las preocupaciones principales de las asociaciones de es generalmente débil en términos de capacidad y vecinos en las áreas de ingreso medio y alto tienen que recursos, y el progreso en la transferencia de poder a los ver con la seguridad, mejores servicios y privatización municipios ha sido muy lento. de espacios públicos y centros comerciales. Buscan limpiar sus barrios presionando a las autoridades para Algunas ciudades han crecido con más fuerza que que remuevan invasiones, usurpadores y negocios otras en años recientes, particularmente Delhi, Mumbai informales que son vistos como amenazas a su salud y y Calcuta, donde una nueva clase media también ha seguridad (Fernandes, 2004; Kundu, 2011). El resultado, emergido (Chaplin, 2011; Nandi y Gamkhar, 2013; generalmente, es una postura más anti urbanización y Kundu, 2014). Esto ha alimentado las aspiraciones la exclusión de las comunidades pobreza, reforzada por de estos lugares a tener el estatus de “ciudades la estratificación social de India, y sus deficiencias de globales”, lo que a su vez ha influenciado sus políticas infraestructura persistentes. Aparentemente existe poca de planeación urbana (Dupont, 2011). Bangalore ha empatía por las necesidades de las familias de migrantes sido particularmente exitosa en posicionarse dentro de pobres por mejores condiciones de vida y formas de la industria global de tecnologías de información (IT), ganarse la vida. modernizándose al paso del tiempo de call centers y trabajo de oficina a servicios de mayor valor agregado, Los problemas se ven agravados por políticas programación de software e investigación y desarrollo. gubernamentales que parecen no dar suficiente Los patrones migratorios han sido dirigidos haca reconocimiento al potencial de desarrollo de la estas ciudades debido a sus oportunidades reales o urbanización. Ha habido muchos esfuerzos para detener aparentes, añadiendo a la concentración de pobreza los flujos migratorios, tanto a partir de restricciones y condiciones de vida miserables (Kundu, 2014). Las urbanas explícitas y a través de políticas para dirigir el restricciones continuas a las densidades en edificios apoyo económico a las regiones rurales. Algunas son residenciales han tendido a empujar a la gente, junto indirectas, tales como servicios públicos inferiores y con las empresas, fuera de los núcleos urbanos (Banco protección de la policía inadecuada para los migrantes Mundial, 2013). Los residentes más pobres también que experimentan ataques hostiles (McDuie-Ra, 2013). han sido desplazados hacia asentamientos irregulares Los planes de desarrollo nacional recientes reconocen periféricos por la reurbanización del suelo. Mientras el significado económico de las grandes ciudades, pero tanto, las asociaciones de vecinos formadas por grupos también critican el patrón concentrado del crecimiento de clase media y alta han tenido éxito en la utilización de y habla acerca de promover una urbanización formas participativas de gobernanza local para perseguir espacialmente balanceada a través de pueblos satélite, sus propios intereses y oponerse a los programas pequeños poblados y pueblos nuevos. Sin embargo, nacionales de modernización de tugurios (ver abajo). la India nunca ha tenido una política territorial o de El gasto público en la modernización de tugurios de desarrollo coherente, a pesar del deterioro de las pequeña escala y las prácticas excluyentes tales como condiciones de vida de las ciudades y las consecuencias desalojos han incrementado, en parte para “limpiar” las sociales y ambientales dañinas. 38 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL El primer esfuerzo significativo de la India para forta- se asocien, articulen sus preocupaciones y para producir lecer las capacidades de los gobiernos urbanos fue una soluciones a sus problemas de manera colectiva. enmienda constitucional hecha en 1992 que alentó a los gobiernos estatales (regionales) a devolver un rango de El primer programa urbano importante de la India fue importantes responsabilidades funcionales a los municipi- lanzado en 2005, denominado la Misión Nacional de os, incluyendo uso de suelo, desarrollo económico, agua, Renovación Urbana Jawaharlal Nehru (JNNURM, por calles y combate a la pobreza. Sin embargo, esto ocurrió su acrónimo en inglés). Su alcance era muy amplio y de manera desigual en la práctica y generalmente no fue pretendía estimular la inversión en infraestructura en acompañado de poderes fiscales y recursos equivalentes, 67 ciudades por un monto de 24 billones de dólares así que los gobiernos locales permanecieron administra- americanos en un período de siete años, subsecuen- tiva y económicamente débiles (Nandi y Gamkhar, 2013). temente extendido dos años más. Otro objetivo era A menudo se ha dejado a las organizaciones no guber- incrementar la capacidad del gobierno local de partic- namentales el trabajo con los residentes urbanos pobres ipar en la planeación urbana integrada, de mejorar la para mejorar sus condiciones. Por ejemplo, la Asociación administración de proyectos y la entrega de servicios de Mujeres Auto-Empleadas (SEWA por su acrónimo en municipales y de fortalecer la rendición de cuentas. Esto inglés) es una impresionante organización de mujeres incluyó una serie de reformas pretendidas a la regulación pobres trabajando en la economía informal que existe y administración del suelo y de la propiedad para mejorar desde hace cuatro décadas. Provee una variedad de servi- la operación del mercado de suelo urbano con miras a cios a estas mujeres y ha crecido a un tamaño consid- facilitar el desarrollo del suelo y la urbanización. Para el erable. La Sociedad para la Promoción de Centros de 2012, casi la mitad del presupuesto había sido erogado, Recursos Regionales (SPARC por su acrónimo en inglés) pero el progreso en las diversas reformas sobre el uso es otra ONG trabajando en asuntos de vivienda e infrae- suelo y de la propiedad era irregular (Banco Mundial, structura en más de 70 ciudades a lo largo y ancho de la 2013). Los cambios en las leyes y procedimientos locales India. Ayuda a organizar a los pobres urbanos para que y estatales tardó en ser introducido y la débil capacidad técnica y financiera de los municipios permaneció como un reto mayúsculo (Nandi y Gamkhar, 2013). Nueva Delhi, India © Flickr/Loic Pinseel LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 39 En 2013, el gobierno lanzó una iniciativa denominada para promover la eficiencia a través de la densidad y la Rajiv Awas Yojana (RAY por su acrónimo en inglés) que proximidad. La planeación urbana integrada vinculada tuvo un mayor énfasis en los pobres. Es un programa a la industrialización y la provisión de vivienda accesible de 10 años específicamente dirigido al mejoramiento y servicios públicos podría proveer canales para la de tugurios a través de proporcionar a las personas movilidad social, adquisición de habilidades y demandas seguridad de la propiedad, mejoras en la vivienda y de consumidores para ayudar a ensanchar el dinamismo servicios básicos. Se puso en marcha en 10 ciudades y a económico de la India. Algunos cuestionan si las élites la larga pretende mejorar las condiciones de un millón urbanas tienen el apetito para reformas de política de personas. Se espera que los gobiernos municipales audaces, y aceptarían la migración de gran escala desde y estatales dividan los costos con el gobierno nacional. el campo (Kundu, 2014). La economía de la India ha Tanto el programa RAY como el JNNURM se ven mostrado el potencial para crecer, pero sus políticas obstaculizados por las limitaciones de capacidades locales urbanas influirán si esto es sostenido y diversificado a lo e ilustran los dilemas de como el apoyo gubernamental largo del tiempo en beneficio de la mayoría. debe ser distribuido en diferentes ciudades y poblados (Chaplin, 2011; Kundu, 2014). Las ciudades más En resumen, el gobierno de la India ha embarcado en un grandes son las mejor equipadas para pujar para obtener proceso de reforma de su política económica, su política financiamiento público, privado e internacional adicional, urbana y la administración pública. El país enfrenta retos pero algunas personas argumentan que el apoyo a las formidables en materia económica y de contaminación, ciudades más pequeñas evitaría que el crecimiento se incluyendo la urbanización de la pobreza. Es muy concentrara en unas pocas mega ciudades. temprano para decir si los cambios recientes de políticas públicas van lo suficientemente a fondo. En general, es La fuerza laboral de la India podría expandirse por al evidente que las ciudades tendrán que volverse mucho menos 400 millones de personas para el 2050, muy por más productivas, inclusivas y eficaces en su gobierno encima de los actuales 500 millones. La agricultura y las si quieren hacer una mayor contribución al desarrollo actividades relacionadas actualmente provee un medio nacional en el futuro. de subsistencia a alrededor de 220 millones de personas. No es posible que absorban la fuerza laboral adicional sin reducir aún más los ingresos. Parece posible que la India tendrá que someterse a una transición económica mayúscula hacia la industria secundaria y terciara en paralelo a la urbanización masiva. La prosperidad y estabilidad futuras del país dependen en qué tan rápida y eficientemente esto sucede (Nandi y Gamkhar, 2013; Kundu, 2014; Gupta, 2014). Existe un argumento en el sentido de que las ciudades más grandes tienen el mayor potencial para sacar a la gente de la pobreza debido a sus ventajas económicas inherentes. Esto depende de la inversión en infraestructura y en reorganizar la forma urbana Mumbai, India © Thamara Fortes 40 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL MAPA DE AMÉRICA LATINA MÉXICO COLOMBIA BRASIL CHILE descentralización de poderes y recursos hacia el nivel América Latina local. Bogotá, por ejemplo, tiene siete municipios Colombia separados con mecanismos deficientes para la Colombia es un país altamente urbanizado (75-80 coordinación de servicios públicos, decisiones de uso por ciento), de ingreso medio y que ha estado de suelo e inversión en redes de transporte regional, desarrollando gradualmente una PNU que se ajuste a infraestructura para el manejo de agua de lluvia y sus retos urbanos. Un análisis reciente arguyó que la sistemas de drenaje. En 2011, el gobierno respondió ineficiencia relativa del sistema urbano de Colombia a las preocupaciones sobre fragmentación municipal estaba afectando a la prosperidad general del país y con un marco legal de colaboración voluntaria a través obstaculizando su transición a una economía de alto de jurisdicciones locales vía programas de planeación e ingreso (Samad et al, 2012). Dos problemas particulares inversión regionales. El problema parece ser menos serio surgen de la urbanización de amplia escala en las en la segunda ciudad más grande, Medellín, que emergió décadas recientes han sido la mala planeación de uso de un período muy violento en las décadas de 1980 y del suelo (es muy reactiva) y la inversión inadecuada 1990 para desarrollar una sólida reputación internacional en infraestructura estratégica (Banco Mundial, 2013ª). de innovadora regeneración social de políticas a través Como resultado, la organización espacial de sus ciudades de sistemas de transporte público creativos (tales como es ineficiente, resultando en congestión de tráfico severa, teleféricos), espacios públicos e instalaciones de alta asentamientos no autorizados (comunas) construidos en calidad en comunidades pobres (Bateman et al, 2011; laderas muy empinadas e inestables, y drenaje de mala Turok, 2014c) Medellín también se ha beneficiado de un calidad y precaria protección contra inundaciones. extendido periodo de cooperación particularmente fuerte entre las tres esferas de gobierno. Estos problemas son exacerbados por el sistema de municipios pequeños con responsabilidades extendidas, El gobierno está buscando diversificar la economía de lo que complica la planeación metropolitana y la una basada en la exportación de materias primas (tales gobernanza, y alienta la duplicidad y la competencia como petróleo, carbón y café) hacia una estructura de (Samad et al, 2012). Esto es en parte una consecuencia manufactura más fuerte, y después hacia industrias de la Constitución de 1991, que promueve la fundamentadas en conocimientos. El giro a una LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 41 economía más avanzada requerirá que el sistema vivienda de bajo costo y a suelo para comunidades urbano del país sea más eficiente y que sus conexiones pobres. La idea es desarrollar un modelo comercialmente a mercados externos sean fortalecidas (Samad et al, sostenible para el desarrollo urbano y de vivienda que 2012). La geografía natural de Colombia ha sido un se sobreponga a la rigidez del mercado de propiedad a reto persistente ya que sus principales ciudades están través de la combinación de inversión pública y privada dispersas a lo largo de terreno montañoso y están lejos y de la reforma de regulaciones relevantes. El Banco de puertos costeros. Los fletes de mercancía tienen que Mundial está proveyendo financiamiento y asistencia atravesar largas distancias, lo que suma a los costos técnica. Reformas adicionales para desarrollar nuevas e de transporte y logística y mina la competitividad. innovadoras formas de financiar la infraestructura urbana Bogotá es el principal centro económico pero está a están en proceso de elaboración, tales como asociaciones más de un día de distancia de la costa (por carretera), público-privadas. Existe un Ministerio de Vivienda, de donde los productos agrícolas, combustibles fósiles Ciudad y Territorio, responsable de formular, implementar y materias primas son exportados. La deficiente y orientar la política de vivienda, la planeación urbana conectividad histórica entre las ciudades de Colombia y los servicios de agua y saneamiento, particularmente significa que existe especialización industrial limitada en las ciudades principales. Colombia también ha y poca complementariedad entre ellas. La evidencia aprendido de la Constitución de Brasil y sus leyes urbanas de que esto limita el intercambio y el comercio entre (ver abajo) p.e. a facilitar un reajuste y reurbanización las ciudades ha impulsado al gobierno a introducir del suelo más efectivo. Las Zonas Especiales de Interés la política denominada “Sistema de Ciudades”. Ésta Social (ZEIS) reducen el tamaño mínimo legal de terreno se orienta sobre todo a mejorar las conexiones de para vivienda y permite a los ocupantes irregulares a transporte entre las ciudades y entre ellas y la costa. regularizar sus condiciones de vivienda con una menor Incluye transporte por carretera, ferrocarriles y en vías amenaza de especulación y desalojo. fluviales. El gobierno también ha creado una Agencia Nacional de Infraestructura para promover la inversión en las redes de logística, particularmente aeropuertos y autopistas de cuota. Dos planes nacionales de desarrollo consecutivos han establecido prioridades claras para el desarrollo urbano. Éstas se reflejan en la Estrategia de “Ciudades Habitables” de 2005, la cual se enfocó en mejorar el acceso a terrenos accesibles y vivienda, el incremento en agua y de saneamiento y mejorar el transporte público (Samad et al, 2012). La estrategia recibió un impulso cuando el gobierno respondió a la crisis financiera global con un programa mayúsculo de inversión pública y subsidios para permitir la construcción de un millón de casas durante un periodo de 5 años iniciando en 2011. Un Programa de Macroproyectos Urbanos fue también lanzado en 2011 para facilitar el acceso a Bogotá, Colombia © Flickr/David Berkowitz 42 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Chile Por todas estas razones, el proceso de desarrollo urbano La experiencia de urbanización y desarrollo de Chile ha no ha sido coherente y ha habido muchas externalidades sido similar en algunos aspectos. El nivel de urbanización negativas como consecuencia (OCDE, 2013b). El es alto (77 por ciento) y un razonable éxito económico crecimiento se ha concentrado mayoritariamente en la y mejora en el ingreso han sido logrados a pesar de capital, Santiago, que representa alrededor del 50% del la carencia de una política urbana integrada u otra PIB de Chile. Todas las demás ciudades parecen haber estrategia de desarrollo territorial (Ministerio de Vivienda tenido un desempeño económico insuficiente en décadas y Urbanismo [MINVU], 2014). Los departamentos clave recientes, parcialmente a partir de la desatención del del gobierno tienen sólidas capacidades técnicas y gobierno. Probablemente no es una coincidencia que un servicio civil capacitado, pero operan aislados, sin todas las ciudades de Chile estén marcadas por altos mecanismos efectivos para coordinar sus actividades niveles de desigualdad social y acceso desigual a servicios (OCDE, 2013b). En cambio, ha habido una variedad de públicos, vivienda y ambientes de vida decentes. “El políticas sectoriales discretas para vivienda, transporte, (problema) más significativo es la segregación social planeación de uso de suelo, medio ambiente y urbana, derivada de décadas de una aproximación desarrollo económico. Cada una de estas políticas es a la reducción del déficit de vivienda enfocado en razonablemente sólida en sus propios términos, aunque la dimensión cuantitativa sin poner atención a la se han desarrollado de manera separada con el paso ubicación o accesibilidad a un nivel mínimo de bienes del tiempo y poniendo poca atención a las relaciones públicos urbanos (MINVU, 2014, p. 9). La capacidad entre ellas. Consecuentemente, sus limitaciones para de la infraestructura también es inadecuada y la guiar y administrar la urbanización se han vuelto contaminación ambiental está creciendo. No es raro que incrementalmente obvias (ver abajo). la vivienda social se construya en la periferia urbana sin infraestructura de apoyo y servicios y lejos de las fuentes Adicionalmente, el sistema chileno de planeación local de empleo y redes de transporta. Estos problemas y regional del uso del suelo se remonta a la década “surgen de las inconsistencias que surge cuando de 1960 y es engorroso, burocrático y orientado al las políticas con impacto urbano- p.e. uso del suelo, control (OCDE, 2013b). Está pobremente adaptado vivienda, transporte público y manejo ambiental- son a las realidades dinámicas de la urbanización actual, diseñadas e implementadas de manera independiente por lo que la mayoría de los planes se encuentran muy entre sí” (OCDE, 2013b, p. 13). desactualizados y por lo tanto ampliamente irrelevantes para la tarea de regular y guiar el desarrollo físico y las Una desventaja relacionada ha sido el papel limitado actividades de construcción en las ciudades y pueblos. que han tenido los gobiernos locales y regionales en la El sistema de zonificación es también inflexible y no planeación urbana y el desarrollo debido a la naturaleza promueve mayor densidad y desarrollo compacto. centralizada del proceso de políticas públicas en Chile. Construir en la periferia urbana es mucho más sencillo Los gobiernos sub-nacionales carecen de autonomía y que replantear o redirigir el desarrollo de comunidades recursos, lo que hace muy difícil para ellos responder existentes, y hay controles insuficientes para prevenir de una forma significativa y eficiente a retos urbanos la construcción en locales ambientalmente sensibles, y oportunidades a través de, por ejemplo, inversión en expuestos a riesgos naturales, como inundaciones, infraestructura apropiada y el ambiente construido. La avalanchas, incendios forestales y terremotos. fragmentación administrativa e institucional significa LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 43 que hay poca capacidad estratégica o coherencia En 2012, la Presidenta Michelle Bachelet estableció en el manejo general de las áreas metropolitanas. un concejo de asesores para formular una propuesta Consecuentemente, la competitividad económica de de política urbana para guiar el desarrollo futuro de las ciudades ha sufrido, la conectividad es limitada, la las ciudades y pueblos de Chile. Éste lanzo un proceso congestión se ha incrementado, los activos de patrimonio técnico y consultivo que culminó en la promulgación histórico están pobremente conservados, no se pone de una Política Nacional de Desarrollo Urbano para suficiente valor a la identidad de diferentes lugares y hay Chile a principios de 2014 (MINVU, 2014). El proceso pocos espacios públicos de calidad (MINVU, 2014). fue relevante para la construcción de un amplio apoyo para una política urbana entre políticos, funcionarios, Chile tiene uno de los programas de subsidios más académicos, profesionales, inversionistas y ciudadanos en antiguos para vivienda de interés social, juntando ahorros diferentes regiones. La política reconoció la necesidad de privados con recursos financieros de bancos privados. Sin una perspectiva de largo plazo debido a las ambiciosas embargo, la segregación de los desarrollos de vivienda metas de transformación urbana requeridas en Chile. incurrieron en la degradación en los planos físico y social, La política estableció que el reto fundamental era induciendo al lanzamiento en 2008 de un programa para modificar las percepciones populares de las ciudades el mejoramiento de barrios y el establecimiento de 256 como “aglomeraciones de construcciones privadas” zonas prioritarias (MINVU, 2014). Este fue un desarrollo hacia el reconocimiento de su valor como expresiones importante en términos de dirigir las inversiones hacia la colectivas de la sociedad y su papel en la provisión de integración urbana. bienes públicos. Santiago, Chile © Flickr/alobos Life 44 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL El objetivo general de la nueva política era mejorar fuertes, y para el tránsito de producción y modernización la calidad de vida en las ciudades a través de de vivienda de interés social hacia una aproximación más la combinación y equilibrio entre los principios sostenible e integrada que fortalecería las conexiones de integración social, protección ambiental y sociales, económicas, físicas y ambientales con la ciudad desarrollo económico. Apoyó la descentralización de en su conjunto. responsabilidades para acercar las decisiones a las personas y fortalecer la participación cívica. También La OCDE (2013b) recomendó medidas para fortalecer proveyó un marco para racionalizar las responsabilidades la coordinación vertical y horizontal de políticas y de las diferentes partes del gobierno con miras a evitar programas activos para reforzar la capacidad de los acciones inconsistentes y contradictorias (MINVU, 2014). gobiernos locales y otras instituciones a nivel urbano. El La nueva política claramente reconoció el alto nivel de gobierno, a pesar de los cambios políticos, ha intentado inequidad en las ciudades chilenas, con sus altos niveles reaccionar con innovaciones tales como el programa de de concentración de la pobreza, a pesar de décadas mejoramiento de barrios y la recientemente aprobada de producción masiva de vivienda de interés social y Política Nacional de Desarrollo Urbano. la reducción significativa en la carencia de vivienda en los últimos 20 años. Los aspectos más importantes fueron (i) la creación de un Ministerio de Vivienda y Urbanismo con un Consejo Consultivo de Políticas Públicas; (ii) la introducción de zonificación de interés social, previendo las necesidades de vivienda futuras y la idea de integración y usos mixtos; y (iii) la creación de una autoridad metropolitana autónoma. La política no detalló algún asunto en particular, más bien estableció los objetivos y principios rectores para políticas públicas y reforma institucional. También proveyó una dirección para políticas públicas e iniciativas subsecuentes. Por ejemplo, estableció muchos de los pases que deben ser seguidos para reducir la segregación social existente en las ciudades y para prevenir segregación futura en nuevos complejos residenciales. Proveyó la base para un amplio rango de políticas de seguimiento y acciones que deberán ser perseguidas en los años por venir. Desde una perspectiva regional más amplia, la política ratificó una tendencia en el sentido de mayor calidad en los resultados urbanos en América Latina que podría ser observada en Brasil, México y Colombia y reconoció la necesidad urgente de integración urbana a través de mecanismos inclusivos de uso de suelo e instituciones Temuco, Chile © Flickr/Terra Chillán LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 45 México inflexibles e inadecuadas (tales como subsidios para En general, México es institucionalmente más débil que alentar desarrollos de vivienda suburbanos); (iii) la Chile, pero está un poco adelante con su PNU, al menos ausencia de una visión integrada de desarrollo urbano: en términos de tener la política establecida. Hay 384 (iv) incertidumbre que afecta la inversión privada; (v) ciudades en el país, 59 de las cuales se definen como gobiernos locales débiles con perspectiva de corto plazo metrópolis. El crecimiento deficientemente controlado (2,400 municipios y alcaldes que son elegidos cada es un problema mayúsculo, al igual que amplias tres años). porciones de suelo vacante dentro de las ciudades. El crecimiento consiste de extendidos asentamientos Una de las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2013 dormitorio y “nuevos pueblos” constituidos de vivienda era el “desarrollo urbano sostenible e inteligente”. privada de mala calidad. Se han construido alrededor Buscó introducir un nuevo paradigma urbano basado de 7 millones de casas en dichas áreas en los años en los siguientes principios: ciudades más compactas recientes. Los crecientes costos de transporte han y conectadas, mayor diversidad de vivienda con resultado en el abandono de muchas casas pues la arrendamiento, políticas de uso de suelo efectivas, gente no puede solventar sus créditos, mientras que los prevención de riesgos y desarrollo regional. Se llevó a costos de traslado estaban elevándose. Algunos de los cabo una extensa consulta nacional sobre el tema de retos para una planeación y desarrollo más coherente la construcción de una visión compartida del desarrollo incluyen: (i) legislación anticuada; (ii) instituciones urbano sostenible. Ciudad de México, México © Flickr/Threthny 46 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL La implementación de esta nueva política urbana debido a que los municipios son percibidos como débiles será extremadamente difícil debido a deficiencias y poco fiables. A pesar de todo esto, ha habido algunos institucionales mayúsculas, especialmente en el nivel éxitos con esta nueva política, por ejemplo, los subsidios de los gobiernos locales. Existe mucho por hacer en de vivienda federales fueron alterados pasando de términos de modernización de legislación, cambios en una aproximación indiscriminado a una aproximación las normas y estándares de desarrollo, fortalecimiento de espacialmente sensible enfocada en consolidar áreas instrumentos de planeación territorial, establecimiento residenciales dentro del tejido urbano para detener de sistemas GIS para monitorear los cambios de uso el crecimiento extensivo en la periferia. Un programa de suelo, comunicar la nueva política y lograr que la nacional de vivienda, denominado Desarrollo Urbano sociedad civil acepte la nueva agenda. Sobre todo, Integrado Sostenible (DUIS) fue también introducido la nueva política requiere de una nueva estructura hacia el final de la década del 2000 para expandir la institucional para alinear las políticas y ejecutar la nueva provisión de vivienda de interés social en modalidades agenda a pesar de oposición y resistencia. De acuerdo que sean menos ambientalmente dañinas, más a altos funcionarios, el gobierno no está contemplando eficientes en términos de recursos y menos socialmente actualmente la descentralización hacia gobiernos locales excluyentes. Guadalajara, México © Flickr/Carlos Rivera LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 47 Brasil de São Paulo hacia regiones menos congestionadas. Brasil ha sido pionero de las PNU en muchos sentidos (Fernandes, 2011; Martine y McGranahan, 2014). Existe La urbanización de Brasil ocurrió a pesar de la oposición un fuerte reconocimiento nacional, algo que es inusual de la mayoría de los regímenes políticos. Fue resistida en los sistemas federales de gobierno, de la importancia debido a que los problemas administrativos, sociales de las ciudades y esta visión positiva compromiso ha y ambientales que se esperaba se produjeran, pero sido sostenida a lo largo de más de dos décadas. Ha la negación solamente empeoró las condiciones. La ayudado al país a ganarse una reputación internacional negatividad alcanzó su punto máximo durante el periodo de innovación en el diseño, planeación y gobernanza de urbanización más acelerado entre 1950 y 1980. urbanos desde el regreso a la democracia, en 1985. Un Sin embargo fue impulsada por las propias políticas nuevo enfoque hacia las ciudades fue establecido por industriales y agrícolas del estado. Durante la década un capítulo sobre política urbana inscrito en la nueva de 1960, se tomaron medidas explicitas para detener el Constitución de 1988 (Fernandes, 2011). La agenda proceso, que iban desde bloqueos de carreteras hasta urbana surge a la sombra de muchos años de luchas incentivos fiscales. Las iniciativas de planeación regional populares impulsada por fuertes movimientos sociales pretendieron reducir la presión migratoria vía el estímulo y por profesionales trabajando para los municipios y de actividad en las regiones periféricas. Al continuar la universidades en temas como vivienda, planeación, migración, el gobierno trató de frenar el crecimiento arquitectura, ingeniería y derecho. La Constitución urbano mediante la restricción o remoción de tugurios también incluye el derecho a la vivienda. no planeados, o privándolos de servicios básicos. La transferencia de la capital, de Rio de Janeiro a Brasilia, Les regímenes políticos previos intentaron resistir en el interior del país, en 1960, también fue parte de un la urbanización de manera consistente (Martine y esfuerzo por contrarrestar el crecimiento del corredor McGranahan, 2014). Su falta de preparación contribuyó del sureste. a congestión de transporte severa y las infames favelas que cubren las laderas de los montes con asentamientos La falta de preparación para el crecimiento de población sobrepoblados, no planeados e inseguros. Persisten la en las ciudades impactó la habilidad de expandirse pobreza extrema y los riesgos ambientales para estas de forma sensible y racional. Fue particularmente comunidades, a pesar del crecimiento económico dañina para la mayoría pobre que tuvo que valerse sostenido. Brasil se urbanizó más temprano que muchos por sí misma en mercados de vivienda estrechos con otros países en el sur (particularmente entre 1940 y escaso suelo disponible. Se vieron forzados a construir 1980) y ha continuado desde entonces, aunque a una refugios improvisados en pendientes empinadas, áreas tasa menor. El número de ciudades y pueblos con más proclives a la inundación y otras ubicaciones precarias. de 20,000 residentes creció de 59 en 1940 a 867 en Algunos asentamientos informales eran razonablemente 2010. Esto coincidió con una concentración creciente en céntricos pero muchos estaban en la periferia con las grandes ciudades. Entre 2000 y 2010 las ciudades de pocas posibilidades de obtener servicios públicos. más de un millón de habitantes representaron el 54% del Problemas ambientales y sociales se han acumulado y los crecimiento de la población urbana. Esto se encuentra en asentamientos se han consolidado, dejando un complejo proceso de desaceleración, por tres razones: declive en la legado para ser atendido a partir de una mezcla de fertilidad, dificultades económicas y dispersión industrial modernización, renovación y reurbanización. 48 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Desde 1985, el gobierno ha enfatizado la participación Un principio importante que subyace la reforma de y la descentralización. Los problemas se deben resolver a Brasil ha sido el reconocimiento de la función social través del diálogo en lugar de la imposición. La reforma de la propiedad, en contraste con los derechos de urbana ha escalado posiciones en la agenda política y dueños individuales para hacer lo que quieran con sus es central para hacer realidad la democracia y reducir la propiedades. Las autoridades públicas ahora tienen desigualdad. Una ley de 2001 denominada Estatuto de la más poder para regular los intereses individuales y Ciudad estableció las bases y fue seguida por la creación balancear éstos con los intereses colectivos cuando de un Ministerio de las Ciudades, en 2003 (Fernandes, deciden el uso más apropiado del suelo urbano. Tiene 2011). La planificación urbana de abajo hacia arriba una variedad de instrumentos legales y financieros a y los procesos de toma de decisión participativos son su disposición para asegurar que el interés público sea promovidos a través de varios tipos de foros públicos. promovido. Estos incluyen: (i) una nueva aproximación a Los dueños de suelo y otros grupos poderosos han la planeación maestra que incluye participación pública; defendido sus intereses en público, en oposición a (ii) la zonificación de interés social (para regularizar y hacerlo tras bambalinas, y los municipios tienen que proteger el suelo ocupado por las comunidades pobres); balancear diferentes consideraciones con más cautela (iii) herramientas de regularización del suelo que dan a cuando regulan el desarrollo. Mientras tanto, por medio los hogares en asentamientos irregulares más seguridad; de reformas legales se ha otorgado a los ciudadanos (iv) impuestos a la propiedad progresivos para terrenos más pobres mayores derechos sobre la propiedad que subutilizados; (v) venta de certificados de derechos para ocupan, lo que mejorara su seguridad y economía. la construcción; (vi) operaciones urbanas integradas; y (vii) mecanismos de control del valor del suelo. Teleféricos de Morro do Alemão, Rio de Janeiro, Brasil © Flickr/Clément Jacquard LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 49 Existe también un énfasis en la modernización de los de los países, busca atender la escasez de vivienda en el asentamientos informales y mejorar la seguridad de país. Ha sido revisado de manera constante con miras la vivienda y el bienestar a través de un programa de a evitar la propagación de desarrollos de vivienda de inversión dirigida. El ministerio de Ciudades recibió la interés social y que se repitan las experiencias negativas responsabilidad de diseñar e implementar una política de construcción masiva de casas en el país. La meta nacional para modernizar los asentamientos informales inicial era construir un millón de casas adicionales y precarios en conjunto con los gobiernos estatales y dirigido a grupos de ingreso bajo y medio, en lugar municipales, responsables de su ejecución. El Programa de enfocarse exclusivamente en viviendas de interés de Aceleración del Crecimiento (PAC) fue lanzado en social. Actualmente, la meta es 3.4 millones de casas 2007, con uno de sus principales elementos siendo la con una inversión total de 90 billones de dólares promoción de la modernización urbana holística en los (aproximadamente 40 por ciento subsidiados). tugurios de Brasil, con acciones como redes de drenaje y alcantarillado, movilidad urbana, carreteras, movimientos El presupuesto participativo es otra característica de la de tierra, reubicación de áreas de riesgo, prestación administración urbana democrática. La sociedad civil de servicios públicos tales como guarderías, escuelas, está directamente involucrada en la definición de las unidades de salud y áreas de esparcimiento y culturales. prioridades para el gasto municipal en más de 200 Estos se ven auxiliados por un sólido componente social ciudades. Parte del presupuesto municipal es para la de preparación, post ocupación, acceso a oportunidades negociación local con movimientos sociales y ciudadanos. económicas, fortalecimiento comunitario y conciencia Se discuten las necesidades y prioridades locales en ambiental. En atención a los retos enfrentados, el 16 distritos cada año. La descentralización también ha PAC fue extendido en 2010 por cuatro años más para fomentado mayor creatividad y experimentación en continuar con los esfuerzos de la primera fase (Ministerio el diseño urbano. Por ejemplo, se están construyendo de las Ciudades, 2012). Se reconoce el progreso en el nuevas viviendas creativas y costeables en la extensa nivel municipal en Brasil y se ofrece un paraguas amplio favela Heliópolis de São Paulo, junto con nuevos espacios de subvenciones para aplicaciones diversas, enfocado públicos y escuelas para transformar la zona. Una mayor en atender necesidades locales específicas y aprovechar cultura de aprendizaje institucional y construcción oportunidades. Su alcance actual es de 2.5 millones de capacidades está siendo establecida por el apoyo de familias con inversiones de alrededor de 20 billones sostenido del estado para cuerpos independientes, de dólares, lo que representa uno de los programas de como el Instituto Brasileño de Administración Municipal modernización de tugurios más grande del mundo. (IBAM) y el Instituto de Planeación e Investigación Urbana de Curitiba, entre muchos otros. El Ministerio Un programa de vivienda separado fue introducido en de las Ciudades también tiene la tarea de fortalecer 2009, denominado Minha Casa Minha Vida (Mi Casa, las capacidades municipales y un Concejo Nacional Mi Vida), basado en la distribución de préstamos baratos de Ciudades se involucra con diferentes actores en la a desarrolladores de vivienda y a familias en busca de la discusión de la política urbana nacional. compra de la casa propia. Fue motivado por un deseo de revitalizar la industria de la construcción después de Por supuesto, los problemas urbanos de Brasil continúan su depresión. A pesar de las dificultades relacionadas a siendo formidables; la legislación progresiva sólo es el la integración urbana, las cuales ocurren en la mayoría principio y el cambio real solamente es posible a través 50 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL de inversiones masivas y capacidad de planeación sólida. servicios públicos. Esfuerzos tardíos por administrar La eficacia democrática depende de una sociedad civil el crecimiento urbano de manera más estratégica y organizada y de ciudadanos informados, los cuales están rediseñar el ambiente construido en principios más emergiendo despacio dado el legado. La capacidad de incluyentes fueron inevitablemente más complicados diferentes grupos para defender sus intereses es variable, y costosos, lo que implica que los problemas sociales y como en la India. Los atrasos históricos en infraestructura ambientales probablemente persistirán durante varias urbana y vivienda son muy costosos de atender. El décadas. Desde la década de 1990, la planeación gobierno ha sido criticado por proveer apoyo excesivo urbana ha sido tomada mucho más seriamente, y esto a promotores en el ámbito nacional y por la insuficiente se refleja en un rango de importantes innovaciones inversión en transporte y otras formas de infraestructura sociales, ambientales, legales, de transporte y de diseño. económica y social. El progreso desde 2001 con el Estatuto de las Ciudades y luego con la creación del Ministerio de las Ciudades es En resumen, la industrialización promovida por el estado significativo, pero solo es posible derivado de la movilidad en Brasil produjo un proceso de urbanización de largo social reciente y el fortalecimiento de las capacidades plazo. Esfuerzos persistentes por resistir el crecimiento institucionales y de planeación de los gobiernos locales. de la población urbana tuvieron poco impacto, excepto El impacto y efectividad de estos deben ser monitoreados para crear una forma de urbanización excluyente. Las de cerca por la comunidad internacional, pues hay comunidades pobres fueron obligadas a ocupar espacios mucho que aprender de esta experiencia. precarios y vivir en condiciones de hacinamiento sin Nuevo diseño de vivienda pública en Heliópolis, São Paulo, Brasil © Flickr/Diego BIS LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 51 MAPA DE OCEANÍA AUSTRALIA mayúscula de la vivienda urbana entre la década de 1940 Oceanía y la década de 1960 para reducir la escasez de viviendas Australia y problemas de accesibilidad. El enfoque inicial estuvo en Australia es otro sistema federal, comprendido por seis viviendas propiedad del gobierno para arrendamiento pero estados y dos territorios especiales. Es uno de los países esto cambió para apoyar la compra de viviendas en los más urbanizados en el mundo y los ingresos promedio suburbios. Esto coincidió con un rápido incremento en la son altos. A lo largo de la historia del país, el gobierno tenencia de autos, lo que hizo que la gente fuera mucho nacional evitó tener una visión integrada o política más móvil. Una de las consecuencias negativas fue una explicita respecto de las ciudades, más que para financiar extensiva expansión de los suburbios, lo que impactó la carreteras y conexiones ferroviarias entre las ciudades. capacidad de la infraestructura municipal (especialmente Esto es en parte porque las responsabilidades principales los sistemas de drenaje) y generó preocupación acerca de la planeación urbana y el desarrollo corresponden del aislamiento social de los cónyuges que no laboraban a los estados y municipios, y la Constitución protege respecto de las comodidades de la ciudad y de su acceso su soberanía. Este acuerdo es problemático porque la a empleos ubicados en el centro. La expansión australiana mayoría de las ciudades grandes son administradas por difiere de la de los Estados Unidos en el hecho de que es varios municipios y existen típicamente pocos acuerdos continua y altamente regulada, mientras que la expansión entre los estados y los municipios respecto de asuntos de en los Estados Unidos es regularmente fragmentada, planeación urbana. Estructuras de gobernanza urbana dispersa y ligeramente regulada. Esto presenta diferentes fragmentadas, diferencias políticas persistentes y ciclos retos para la política urbana. políticos cortos significan una ausencia de continuidad para decisiones clave que afectan el desempeño de largo Segundo, el gobierno introdujo en 1972 un programa con plazo y la perspectiva de las ciudades. (Gobierno de dos objetivos específicos: (i) aligerar las concentraciones Australia, 2011); Albanese, 2013; Kelly, 2013). de pobreza dentro de las ciudades vía la expansión de vivienda pública y (ii) intentar dirigir el crecimiento de Existen excepciones menores a la carencia histórica de los asentamientos hacia nuevos centros regionales para una PNU, las que esencialmente consisten en programas aligerar las presiones del crecimiento y congestión en sectoriales con un énfasis urbano (Burton y Dodson, ciudades existentes. Sin embargo, un cambio de gobierno, 2014). Primero, el gobierno financia una expansión en 1975, provocó que se abandonara el programa antes 52 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL de que se hubiera establecido adecuadamente. La tercera partir del establecimiento de una elaborada arquitectura iniciativa fue el Programa de Construcción de Mejores de alineación institucional de manera transversal en Ciudades implementado entre 1991 y 1996. Esto buscó departamentos clave y agencias incluyendo comités incrementar la inversión en infraestructura urbana (tanto especiales y mecanismos de reporte de avances. La en el centro de las ciudades como en los suburbios) para PNU también abogó fuertemente por un enfoque de mejorar la eficiencia, competitividad y sustentabilidad de administración urbana integrada a las ciudades desde las ciudades. Pero de nueva cuenta, un cambio político arriba hacia abajo y desde abajo hacia arriba. nacional provocó que el programa fuera abandonado de manera prematura. La PNU pronto comenzó a tener un impacto en decisiones de proyectos seleccionados. El efecto más grande fue La primera PNU de base amplia de Australia fue probablemente en los proyectos de infraestructura de aprobada en 2011 después de un periodo de transporte público, tales como el tren ligero denominado investigación exhaustiva y consultas. Fue una respuesta Gold Coast Rapid Transit, la Línea Ferroviaria Regional a una serie de retos latentes en las principales ciudades, en Victoria, la Línea Ferroviaria de la Bahía de Morenton incluyendo la inflación la escalada en los precios de la y el sistema de transporte de Perth, denominado Perth vivienda, la inflación de los precios de combustibles, City Link. De no haber existido, tal vez estos proyectos no la expansión urbana y su impacto en las redes de habrían prosperado. Ante esto, existía la preocupación infraestructura, sistemas de transporte y congestión en de que los mecanismos de supervisión eran demasiado las calles, acceso desigual a oportunidades de trabajo elaborados y complejos para establecer una tracción real y al ambiente natural (Gobierno de Australia, 2011). El con las decisiones de planeación y desarrollo en el nivel involucramiento del gobierno nacional fue vital debido de las ciudades (Burton y Dodson, 2014). Adicionalmente, a la limitada capacidad fiscal de los estados y gobiernos un cambio en el gobierno nacional en 2012 resultó en locales. La PNU también buscó abordar cuestiones más una pérdida de la inercia e ímpetu para avanzar con los amplias relacionadas con fortalecer la administración acuerdos institucionales. Algunos observadores temen que de las ciudades grandes, mejorar su contribución al una agenda de desarrollo regional comenzará a sustituir desempeño económico nacional y reducir sus emisiones las políticas con objetivos urbanos. de carbono. Tenía cuatro pilares- productividad, sustentabilidad, habitabilidad y gobernanza. Una característica novedosa de la PNU era la el claro fundamento establecido para que el gobierno nacional se involucrara en una manera que fuera más allá de un simple departamento o programa de gasto asilado, como lo había sido en iniciativas urbanas previas. La coordinación se encontraba en el corazón de la PNU con miras a asegurar un impacto de amplio alcance y sostenido en el grueso de la política gubernamental, y en particular para asegurar que las consideraciones de infraestructura urbana se volvieran una de los elementos principales de la agenda gubernamental. Esto se logró a Tren Ligero de Gold Coast, Australia © Flickr/Simon Morris LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 53 MAPA DE ÁFRICA ETIOPIA KENIA MARRUECOS NIGERIA UGANDA MALI GHANA RUANDA MOZAMBIQUE ANGOLA MALAWI ZAMBIA SUDÁFRICA cuatro o cinco décadas. Las ciudades no fueron capaces Africa de absorber a la población rural desplazada por el declive Marruecos agrícola. Para 1990, más de un tercio (37 por ciento) de Marruecos es un país de ingreso medio sin el mismo la población del país vivía en tugurios, los cuales eran nivel de recursos para invertir en mejoras urbanas de considerados oficialmente como peligrosos e indeseables. Australia, pero ha logrado sostener el apoyo político para La ausencia de voluntad política inhibió la producción un programa urbano por más tiempo. Esto se debe en de vivienda de interés social y suelo con servicios para parte a que es un reino, lo que provee de una fuente mejorar las condiciones. En lugar de esto, el método de estabilidad y continuidad en paralelo al gobierno principal del gobierno para lidiar con los asentamientos democráticamente elegido. Adicionalmente es un país irregulares era a través del desalojo/erradicación de centralizado en términos de las responsabilidades de los tugurios y el desplazamiento forzado hacia la periferia diferentes niveles de gobierno, por lo que las políticas urbana, la que estaba lejos de los empleos, escuelas y nacionales son vitales. Al amparo de la Constitución, el otros servicios, y que erosionó el tejido social de estas Rey nombra al primer ministro propuesto por el partido comunidades. Las personas en estado de pobreza no político que tiene la mayoría. Bajo este sistema, el tenían derechos a la ciudad y los tugurios eran tratados gobierno ha mantenido durante más de una década un como una especie de enfermedad o patología, a pesar alto nivel de compromiso para mejorar los asentamientos del hecho de que mucha gente ha vivido en estas zonas urbanos informales. Un millón de personas se han satisfactoriamente durante décadas. beneficiado de este periodo de una política alabada por ONU-Habitat como “uno de los programas de Durante las décadas de 1980 y 1990, hubo reducción y modernización de tugurios más exitosa y considerable malestar social y conflicto político en comprehensiva del mundo” (citado en Herzog et al, las ciudades marroquíes debido a estas condiciones 2013, p.13). duras y autoritarias. Hacia el final de la década de 1990 el envejecido Rey alcanzó un acuerdo con los Estos asentamientos urbanos emergieron como resultado partidos políticos principales para detener los desalojos de una tasa de urbanización que superó el crecimiento forzados y comenzar un proceso de modernización de del empleo urbano y la vivienda a lo largo de las últimas asentamientos y mejoramiento de su infraestructura 54 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL urbana. Durante los siguientes años, a través del los levantamientos en muchos países Árabes en 2010 diálogo se construyó un consenso social más fuerte (ONU-Habitat, 2014). con los partidos políticos, el sector empresarial, los sindicatos y otras partes de la sociedad civil. El nuevo Los elementos clave de la nueva política incluyeron Rey, que accedió al poder en el año 2000, se volvió subsidios para desarrolladores privados para que paulatinamente más ilustrado y progresivo. proveyeran de vivienda accesible, poner el suelo público a disposición del desarrollo, agilizar el sistema El año 2001 fue un punto de inflexión en el cual se de planeación y firmar contratos con autoridades declaró a “la vivienda digna” como una prioridad para implementar la política de manera efectiva. En nacional y se lanzó un programa de tres años para total, entre 100,000 y 150,000 unidades de vivienda mejorar e integrar los tugurios al tejido urbano, accesibles han sido construidas cada año. Las principales parcialmente a partir del reasentamiento de personas dificultades enfrentadas han sido (i) las limitaciones de en viviendas nuevas donde hubiese suelo disponible. recursos del gobierno, (ii) la magnitud de las necesidades A lo largo de este periodo, hubo un constante de mejoramiento de vivienda, especialmente de hogares fortalecimiento de la capacidad técnica, los instrumentos con bajos ingresos, y (iii) la escasez de suelo en buena de políticas públicas y financiamiento para permitir ubicación, lo que ha requerido desarrollo en localidades la implementación. Una novedosa y segura forma de marginales. Algunos hogares han permanecido en su financiar el desarrollo urbano fue la introducción en 2001 lugar original, especialmente en Casablanca y Rabat, de un imposto al cemento para financiar programas pero la mayoría de las comunidades han sido reubicadas, de vivienda de interés social. Fue subsecuentemente generando preocupación sobre las consecuencias de extendido a todos los materiales de construcción para su cohesión y acceso a oportunidades. Ha habido financiar otros aspectos de renovación urbana. menos énfasis en modernización y desarrollo in situ del que probablemente debería haber. La cooperación En 2004, esta iniciativa fue convertida con apoyo entre diferentes partes del gobierno también ha sido internacional en un nuevo gran mecanismo para tensa por momentos, y la capacidad limitada de los combatir la pobreza urbana, denominado “Programa municipios significa que el proceso de descentralizar de Ciudades Sin Tugurios” (Villes Sans Bidonvilles). El responsabilidades hacia ellos ha sido lento. programa fue dirigido a 250 barrios para mejoramiento en 25 ciudades con altos niveles de desempleo, vivienda en malas condiciones y carencia de servicios básicos. La estructura del plan nacional fue adaptada a contextos locales a través de consultas al nivel de ciudad y con la participación de actores locales. Como resultado de dichos esfuerzos, el número de hogares viviendo en tugurios en Marruecos se redujo en un rango de entre dos tercios y tres cuartos a lo largo de las últimas dos décadas, y 43 ciudades fueron declaradas libres de tugurios para el 2013 (Herzog et al, 2013; ONU-Habitat, 2014). Los observadores creen que este fue un factor decisivo que insuló a las ciudades de marroquíes de Unidades de Vivienda en Rabat, Marruecos © ONU-Habitat LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 55 Etiopia descentralización fiscal para otorgar a las autoridades de El gobierno etíope comprende y acepta los argumentos las ciudades un control más directo sobre el gasto público a favor de una PNU, y ha tenido un progreso sostenido y para fortalecer la transparencia, la entrega local de en esta materia en poco tiempo. El nivel actual de servicios públicos y la rendición de cuentas democrática. urbanización solamente está en 17 por ciento, sin embargo, el 55 por ciento del PIB es generado en El liderazgo del partido en el gobierno ha estado áreas urbanas y la economía urbana está creciendo pasando una transición a lo largo de la última década fuertemente. Consecuentemente, la población urbana al pasar de los revolucionarios rurales, que se alinearon está creciendo a una tasa de 3.6 por ciento por año principalmente con los campesinos y contra el y se espera que 4.2 millones de personas adicionales feudalismo. La generación más joven de líderes reconoce residan en áreas urbanas para el 2050 (ONU-Habitat, la necesidad de otorgar mayor prioridad a atender los 2014). Este es uno de los incrementos absolutos más retos y oportunidades de la urbanización. El proceso grandes en África y hace que sea vital la preparación inició alrededor de 1999 cuando uno de sus asesores para el crecimiento de población urbana a gran escala. preparó un documento conceptual que delineaba una Adicionalmente, el 79 por ciento de la población vive secuencia de reformas de políticas públicas e iniciativas en “tugurios” (ONU-Habitat, 2014) por lo que hay necesarias. una necesidad urgente por mejorar las condiciones. Addis Abeba domina el sistema urbano etíope con una La primera etapa era modernizar la anticuada legislación población de alrededor de tres millones. Todas las demás de planeación y uso del suelo (que data de 1945) y ciudades son mucho más pequeñas. crear un ambiente propicio para un desarrollo urbano más coherente. Uno de los resultados fue una nueva ley La República Federal Democrática de Etiopia fue que gobernaba la renta de uso de suelo para permitir establecida en 1991 después de la caída del régimen arrendamientos largos a los usuarios (30 años para la militar de Derg que era sostenido por la Unión Soviética y industria, 40 años para uso comercial y 90 años para que accedió al poder al deponer a Haile Selassie en 1974. uso residencial). La segunda prioridad fue fortalecer Desde 1991, el gobierno ha llevado a cabo un modelo la capacidad técnica para planear y administrar la de desarrollo relativamente centralizado y dirigido por urbanización de los funcionarios de los gobiernos el Estado, con restricciones en la inversión extranjera y locales, estatales y nacional. En el término de un año, absoluta propiedad estatal del suelo. Etiopia también se había establecido un programa de maestría en tiene una esfera de gobierno regional relativamente administración urbana y a la fecha se han graduado autónoma (que refleja diferencias étnicas), y durante 3,000 estudiantes. La tercera involucró mejorar el la década de 1990 atravesó un proceso de devolución sistema intergubernamental de transferencias fiscales de poderes y funciones a los gobiernos locales, y la habilidad de los gobiernos estatales y locales de especialmente en Addis Abeba y Dire Dawa. Ambas obtener sus propios ingresos fiscales. La cuarta era iniciar ciudades han sido elevadas a un nivel de autoridad el proceso de planear expansiones urbanas y provisión de similar al de los nueve estados etíopes, con poderes infraestructura dentro de ciudades individuales. sobre la entrega de servicios, vivienda y generación de empleo (ONU-Habitat, 2014). Las áreas urbanas En 2005, se aprobó un marco de Política Nacional solamente han tenido gobiernos funcionales desde el de Desarrollo Urbano. Estaba pensado para ser el año 2000. También ha habido un proceso paralelo de vehículo para implementar el componente urbano del 56 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL PASDEP (Desarrollo Acelerado y Sostenido para Acabar movilización de ingresos y ejecución de proyectos. Las con la Pobreza (2005/06-2009/10). Sin embargo, la ciudades están manejando sus activos de mejor manera carencia de recursos y capacidades ha obstaculizado su y mejorando la entrega de servicios e infraestructura. implementación en la práctica. Un Proyecto de Desarrollo A medida que se acumulan más ingresos fiscales, su Urbano del Gobierno Local (ULGDP) fue aprobado en margen de maniobra para endeudarse e invertir se 2008 para hacer frente a estas limitaciones. El ULGDP es incrementa. Los ciudadanos también han recibido más financiado por el Banco Mundial (aproximadamente 200 oportunidades que en el pasado para influenciar las millones de dólares a la fecha) y administrado a través decisiones sobre servicios prioritarios e infraestructura en del Ministerio de Obras y Desarrollo Urbano. Ofrece un sus colonias. El Banco Mundial estima que para el 2011, incentivo basado en el desempeño a gobiernos urbanos 2.5 millones de personas viviendo en las 19 ciudades locales que cumplan con parámetros de rendimiento participantes se han beneficiado de las inversiones en específicos. Por primera vez estas ciudades tienen acceso infraestructura y modernizaciones, incluyendo nuevas a financiamiento transparente y predecible si cumplen autopistas, sistemas de drenaje, sistemas de agua, con sus criterios de desempeño. letrinas, vertederos. Adicionalmente, se han creado alrededor de 95,000 empleos en la construcción de El proyecto es muy amplio en su alcance, abarcando 19 adoquines y otras obras de infraestructura en beneficio ciudades secundarias diferentes. Desde si lanzamiento en de los residentes locales a través de pequeñas empresas. 2008, estas ciudades han hecho mejoras en planeación, A partir de su éxito, el ULGDP fue duplicado en presupuesto, administración financiera, procuración, tamaño en 2011. Addis Abeba, Etiopia © Flickr/neiljs LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 57 Otra característica importante de la política urbana de El límite de la extensión de un área también se establece Etiopia es la aproximación sistemática a la expansión claramente para prevenir incursiones. Entonces inicia un urbana. El gobierno local controla el uso del suelo proceso para compensar a los usuarios del suelo (rural) y otorga arrendamientos a diferentes usuarios y existentes por el retiro de sus derechos de acceso y desarrolladores. El proceso de planeación de la expansión cualquier mejora que hayan hecho, tales como animales urbana comienza con una proyección de la población de pastoreo o la siembra de árboles frutales. Entonces, futura de aquí a 25 años con base en los datos del censo dependiendo de la demanda, el suelo es progresivamente más reciente. Se asume que las densidades de población proveído de servicios y asignado a desarrolladores. La ley existentes actualmente se mantendrán en las zonas de arrendamiento del suelo requiere que se atienda a de extensión, lo que arroja la extensión total de suelo todos los grupos de ingreso (con diferentes tamaños de que será requerida para los próximos 25 años. Esto se terrenos) y que se otorguen subsidios transversalmente correlaciona con la topografía de la ciudad y las áreas de hogares de alto ingreso a hogares de bajo ingreso. El que no son adecuadas para el desarrollo se excluyen. grueso de la infraestructura es parcialmente financiado En seguida, se asignan diferentes niveles de prioridad a por el Banco Mundial bajo el ULGDP. Se cree que el los diferentes segmentos del perímetro de la ciudad de proceso de expansión urbana será fundamentalmente acuerdo a que tan fácil es desarrollarlos. La primera área auto financiable, generando el ingreso para pagar la prioritaria está sujeta a un plan basado en cuadras de infraestructura y compensar a los usuarios existentes un kilómetro cuadrado. La infraestructura de transporte a partir de la venta de los arrendamientos de suelo. y nuclear se superpone en el plan de cuadricula y También se cree que la densificación sucederá por sí el costo es calculado. Cada cuadra tiene diferentes misma, dependiendo de las ventajas relativas de las combinaciones de vivienda de alto y bajo costo, usos diversas ubicaciones. económicos, servicios públicos y espacio público. Programa de Vivienda Social de Addis Abeba, Etiopia © Cities Alliance 58 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Sudáfrica para controlarlo. La mayor resistencia a la urbanización Sudáfrica ha carecido de un apetito real para una PNU se dio bajo el régimen del apartheid, con enormes costos explícita, por lo menos hasta recientemente (COGTA, humanos y sociales. El apartheid también impactó el 2013; Turok, 2014b). El sentimiento popular ha sido patrón de construcción de maneras distintivas, dejando pro-rural y ha habido poca visión para el futuro de las ciudades racialmente segregadas y fracturadas con ciudades. Tres años después de alcanzar la democracia densas concentraciones de pobreza en la periferia. Existe un Marco de Desarrollo Urbano fue aprobado por el un continuado legado de desigualdad, informalidad, gabinete en 1997, junto a un marco de desarrollo rural. retrasos de infraestructura y congestión del transporte, Se suponía que era una estrategia pero fue rebajado a lo que obstaculiza el progreso social y económico hasta nivel de marco, y careció de un promotor político efectivo nuestros días. para asegurar que fuera implementado. Como resultado, pronto fue ignorado por la mayoría de los departamentos La intención política de los líderes blancos de resistir del gobierno. Otro intento de introducir una PNU fue la migración entró en un creciente conflicto con el llevado a cabo en 2009, pero fue rechazado por el imperativo económico de tener mano de obra barata gabinete bajo el argumento de que el desarrollo rural adicional. El sistema de migración transitoria fue era la prioridad del país. Actualmente se está preparando un arreglo no escrito, siendo que los trabajadores un nuevo proyecto de marco urbano (COGTA, 2013). negros estaban obligados a cargar con los costos del La opinión al respecto está empezando a cambiar y el desplazamiento espacial. Benefició a las compañías proceso de preparación ha sido más inclusivo y consultivo mineras porque las familias de los trabajadores se que en el pasado, así que las perspectivas de éxito quedaban en las zonas rurales para continuar con el son mayores. cuidado de sus granjas, lo que moderó sus exigencias salariales y costos de vivienda. Durante la primera mitad Parte del reto político es el perjudicial legado espacial del siglo veinte una serie de leyes fueron aprobadas que del apartheid y el sub-desarrollo histórico de las áreas restringieron el desarrollo urbano y negaron derechos de rurales. Existe la percepción de que las comunidades ciudadanía a las personas negras en las áreas urbanas. rurales desaventajadas merecen compensaciones a través Su objetivo era la separación racial y la contención de de apoyo gubernamental especial. También existe la idea una “ola indeseable” de migración negra hacia las urbes. entre muchos políticos que la migración del campo a la Pero la minería y la industrialización estaban ejerciendo ciudad debería de ser desincentivada y que las ciudades una atracción irresistible sobre la migración rural lo que pueden “preocuparse por sí mismas” a partir de su atizó el nerviosismo político entre la elite blanca. Después status históricamente privilegiado y posición económica de la Segunda Guerra Mundial, estos sentimientos dominante. prevalecieron y se impusieron controles draconianos para suprimir la urbanización negra con miras a proteger Sudáfrica se urbanizó más temprano que la mayoría los estilos de vida y dominación política de los blancos de los países africanos como consecuencia de un (Turok, 2014b). boom minero en la parte final del siglo diecinueve que continuo a lo largo de la mayor parte del siglo veinte Un conjunto de nuevas leyes empezaron a atrincherar (Turok, 2014b). Esto resultó en intervenciones de amplio la segregación a partir de obligar a las personas a vivir alcance, inicialmente para acelerarlo hacia el final del en diferentes lugares que eran clasificados por raza. siglo diecinueve y principios del siglo veinte, y después LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 59 Las áreas residenciales se separaron con barreras físicas personas como para el medio ambiente. Las ciudades que eran establecidas de manera que permitieran al permanecen con los centros de actividad económica ejército establecer el control en el caso de que hubiera dominantes, pero no están alcanzando su potencial ni disturbios. La desconexión resultante entre los empleos obteniendo los beneficios de la aglomeración debido y los hogares fue agravada por restricciones económicas a su ineficiencia y limitaciones de infraestructura que impedían que las personas negras abrieran empresas (Turok, 2014b). dentro de las ciudades. El transporte público deficiente significó que había que realizar traslados largos y El gobierno democrático post-1994 reconoce los costosos a los centros de empleo. Estrictos controles de problemas de una forma urbana fragmentada, pero sus afluencia criminalizaron los esfuerzos de las personas por intervenciones han sido demasiado enfocadas en el corto asegurar modos de ganarse la vida y crearon un clima de plazo y centradas en sectores específicos como para vigilancia e intimidación hostil. Aunque las restricciones iniciar un cambio. La planeación espacial ha batallado no detuvieron la urbanización, la desaceleraron, para reconstruir su reputación, habiendo sido un particularmente durante la cúspide del apartheid en las instrumento del apartheid. Algunas políticas enfocadas décadas de 1960 y 1970. en los pobres (tales como el Programa de Reconstrucción y Desarrollo para vivienda del Estado y la forma en Las ciudades sudafricanas tienen ahora bajas densidades que se subsidia el transporte público) han reforzado la poblacionales en ubicaciones centrales y suburbanas exclusión de las personas al subsidiar el costo de vivir en y altas densidades en la periferia. Esta forma urbana la periferia, en lugar de apoyar decisiones de ubicación distorsionada tiene consecuencias dañinas tanto para las mejores. “La Prestación de Servicios” se ha vuelto el Estación BRT en Johannesburgo, Sudáfrica © Flickr/AfricanGoals2010 60 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL mantra dominante a lo largo y ancho del gobierno, lo publicado en 2012 con un capítulo entero dedicado a que implica la puesta en marcha de programas separados intentar integrar los asentamientos urbanos para reducir de vivienda, electricidad, agua y otros programas los costos para los hogares y la economía. administrados por diferentes departamentos. Responden donde la población está creciendo, lo que tiende a ser En 2013, el gobierno comenzó a trabajar en un Marco los lugares donde hay suelo barato o excedente, en lugar de Desarrollo Urbano Integrado (IUDF, por sus siglas en de planear por adelantado con base en una visión de inglés) para dar seguimiento al NDP (COGTA, 2013). ciudades más integradas, funcionales y productivas. El Probablemente será de amplio en su alcance, con el efecto práctico ha sido perpetuar los patrones espaciales objetivo fundamental de promover un crecimiento heredados en lugar de remodelarlos (CDGTA, 2013). más inclusivo y resiliente. El objetivo principal es lograr Desde 1994, 2.7 millones de casas con servicios gratuitas prosperidad económica acelerada y sostenida a través de han sido construidas, que ahora alojan a uno de cada un aumento en el empleo, uso de recursos más eficiente cinco sudafricanos. Este ha sido un logro importante y capacidades humanas más sólidas con miras a impulsar en términos numéricos, aunque existen dudas acerca el desarrollo social. Los objetivos complementarios son de la ubicación, calidad y carácter estandarizado de las promover formas de crecimiento de bajo consumo de unidades de vivienda. La ambivalencia oficial acerca de la carbono, asegurar acceso universal a servicios básicos y urbanización se traduce en una aproximación reactiva y apoyar la inclusión e integración social. algo indiferente hacia los asentamientos informales y las chozas de fondo de terreno. Es probable que se incluya una importante propuesta en el sentido de que cada ciudad debe formular una Entre 2009 y 2012 se adoptaron varias iniciativas estrategia de crecimiento y desarrollo de largo plazo con una dimensión urbana distintiva para atender (GDS, por sus siglas en inglés) con un horizonte de retos particulares que enfrentan las ciudades. La más tiempo de 30 años. La GDS constituirá una visión importante fue un esfuerzo por parte del Departamento colectiva para la ciudad- un sentido claro de dirección del Tesoro para consolidar las responsabilidades del enfocado en la realización de su potencial de largo plazo. sector público en la escala de los municipios en torno al Es probable que proponga siete mecanismos de políticas ambiente construido con miras a lograr una planeación o “palancas” para promover el cambio. espacial coherente y para reducir la duplicidad de Redes de infraestructura básica. funciones y la confusión con otras esferas de gobierno. Desarrollo económico inclusivo. Se pretendía que la devolución de estos poderes a las Transporte integrado y movilidad. metrópolis facilitara la reorganización del paisaje urbano Asentamientos humanos integrados. a través de intervenciones estratégicas en el transporte, Administración del suelo. vivienda y uso de suelo. Una nueva Subvención para Transformación social. el Desarrollo de Asentamientos Urbanos fue creada en Gobernanza urbana. 2010 para financiar a los municipios para la adquisición, instalación de servicios y liberación de suelo para La IUDF probablemente será presentada al gabinete hacia viviendas de interés social. El primer Plan Nacional de el final del 2014 o a principios del 2015. Desarrollo (NDP por sus siglas en inglés) del país fue LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 61 Ruanda El Ministerio de Infraestructura se encarga de la Ruanda tiene un nivel de urbanización de alrededor planeación urbana. Su documento de estrategia de 19 por ciento, y está creciendo de manera bastante seccional identifica cuatro objetivos principales para la acelerada (ONU-Habitat, 2014). El genocidio de 1994 planeación urbana y los asentamientos urbanos: estimuló un incremento dramático en la urbanización ya 1. asegurar una administración racional del que la gente buscó refugio y seguridad en las ciudades. espacio urbano; Como resultado, el número de personas viviendo en 2. asegurar que la oferta de suelo urbano se ajuste a la “tugurios” urbanos creció más del doble entre 1995 y demanda urbana; 2000 (ONU-Habitat, 2014). La proporción de población 3. desarrollar la industria de la construcción; urbana viviendo en “tugurios” es ahora de 68 por ciento 4. prestar servicios públicos de calidad. y el nivel de acceso a servicios básicos es relativamente bajo. El gobierno de Ruanda ha intentado atender esta Una de las limitaciones que se enfrentan es la escasez situación a través de medidas activas para extender la de pericia técnica en planeación urbana y desarrollo entrega de servicios, apoyar la construcción de vivienda en todos los niveles del gobierno. Existe también y devolver responsabilidades a los gobiernos locales. una falta de coordinación entre los ministerios con Su aproximación positiva a las áreas urbanas hace un responsabilidades de infraestructura urbana y de marcado contraste con muchas otras naciones africanas: servicios. La debilidad de los sistemas financieros municipales es otro impedimento para obtener “El desarrollo ha avanzado condiciones urbanas mejoradas. Organizaciones aceleradamente en Kigali en años internacionales han ayudado con el desarrollo de planes recientes en consonancia con el maestros para las ciudades más grandes, rehabilitando ambicioso plan maestro de la infraestructura hídrica y eléctrica, reasentando a ciudad. Se siguen al pie de la letra las duras leyes de zonificación y permisos, manteniendo los mismos estándares para ricos y pobres, mientras que las autoridades de la ciudad fácilmente pueden retirar a los ocupantes irregulares de suelo de propiedad pública para llevar a cabo proyectos aprobados ... el ritmo de desarrollo urbano ha sido impresionante, obteniendo para la ciudad en 2008 el premio “Pergamino de Honor” otorgado por ONU-Habitat (ONU-Habitat, 2014, p. 29). Kigali, Ruanda © ONU-Habitat/Julius Mwelu 62 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL refugiados y apoyando iniciativas de desarrollo para Ghana la juventud. Ghana ha alcanzado más progreso con su PNU, ahora que poco más del 50 por ciento de su población vive Ruanda se encuentra actualmente formulando una en zonas urbanas. Esto es un ejemplo de un país que política urbana explicita, con el apoyo de ONU-Habitat. ha comenzado a reconocer los argumentos a favor de Esto refleja las grandes ambiciones del Presidente Paul la urbanización en términos de contribuir al desarrollo Kagame para impulsar la prosperidad del país y reducir económico y social. El propio Presidente John Mahama la pobreza. Una meta es elevar el nivel de urbanización ha promovido la PNU bajo el argumento de que las a 35 por ciento para el 2020. Tiene mucho sentido ciudades pueden impulsar a las economías nacionales si planear por adelantado del crecimiento poblacional pueden ser planeadas y administradas adecuadamente. identificando el suelo adecuado para urbanizar, planear El ritmo de urbanización continua siendo muy alto, el trazado de calles e instalar infraestructura esencial. vinculado al descubrimiento de petróleo en el sur y a un Existe una sólida voluntad política para apoyar la crecimiento económico acelerado, pero es predominante urbanización y asegurar que las ciudades sean habitables informal y desordenado. y funcionen bien. Como se indicó más arriba, una de las limitaciones que se enfrenta es carencia de capacidad En marzo de 2013 y después de un período de técnica y administrativa en el gobierno. Los funcionarios cuatro años de análisis técnico, revisiones de políticas relevantes carecen de experiencia para promover una públicas, talleres y extensivas consultas nacionales e PNU, para coordinar los departamentos relacionados y internacionales, se lanzó la primera PNU junto con para involucrar al sector privado en un genuino esfuerzo un detallado Plan de Acción quinquenal. El trabajo colaborativo. preparatorio incluyó una campaña de promoción de alto perfil en televisión y radio que tuvo gran impacto para hacer el caso a favor de una urbanización mejor administrada. El objetivo general de la PNU es promover el desarrollo sostenible, espacialmente integrado y ordenado de los asentamientos urbanos, con viviendas y servicios adecuados e instituciones eficientes. La extensiva inversión en infraestructura urbana financiada por el gobierno y administrada por los municipios pretende aliviar la congestión severa en las ciudades grandes y crear un ambiente de vida y trabajo sano para acelerar el desarrollo general de todo el país. Estos son los 12 ambiciosos objetivos de política pública: Construcción de un canal de agua en Rusizi, Ruanda © ONU-Habitat/Julius Mwelu LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 63 1. Facilitar una redistribución balanceada de la La PNU fue formulada por la Comisión Nacional para la población urbana; Planeación del Desarrollo de Ghana, un cuerpo consultivo 2. Promover una jerarquía de centros urbanos del Presidente. Se supone que la implementación de la espacialmente integrada; PNU será coordinada por la Unidad de Desarrollo Urbano 3. Promover el desarrollo económico urbano: dentro del Departamento de Gobierno Local y Desarrollo 4. Mejorar la calidad ambiental de la vida urbana; Rural (DLGRD). Esta es una pequeña entidad con pocos 5. Planear y administrar el crecimiento y expansión recursos y escasa influencia sobre el resto del gobierno. urbana de forma más efectiva; No existen mecanismos institucionales establecidos para 6. Asegurar infraestructura urbana y prestación de alentar a otros departamentos del gobierno a cumplir servicios públicos eficiente; con la PNU. Consecuentemente, se puede describir la 7. Mejorar el acceso a vivienda adecuada y asequible; PNU en el presente como una política coherente sin una 8. Promover la seguridad urbana; institución que la implemente de manera efectiva. Se 9. Fortalecer la gobernanza urbana; han establecido foros nacionales y locales para poner 10. Promover la mitigación y adaptación al cambio asuntos urbanos en la agenda de otros departamentos climático; y actores externos y el Presidente ha insistido que estos 11. Fortalecer la investigación aplicada en desarrollo sean considerados seriamente, pero es muy pronto para urbano y regional; comentar al respecto de su efectividad. 12. Ampliar las fuentes de financiamiento para el desarrollo urbano y para fortalecer la administración El DLGRD está comprometido con el fortalecimiento financiera urbana. de la capacidad de los municipios para encargarse de Accra, Ghana © Flickr/jbdodane 64 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL una porción mayoritaria de la agenda, incluyendo los Una característica interesante de la PNU es el foros para entrar en contacto con los habitantes de reconocimiento que se da al papel del sector informal, asentamientos irregulares y otras organizaciones de incluyendo negocios, mercados y asentamientos. la sociedad civil. La Alianza de Ciudades ha estado La PNU habla acerca de “modificar la actitud oficial ayudando a desarrollar el marco, con apoyo financiero hacia las empresas del sector informal pasando de la del Banco Mundial y de la agencia alemana de desatención al reconocimiento y apoyo desde las políticas donantes GIZ. Actualmente hay esfuerzos en marcha públicas”. Varias iniciativas atienden a los asentamientos para auxiliar al DLGRD a fortalecer sus relaciones con informales, incluyendo un compromiso para acabar con otros departamentos del gobierno para que la PNU los desalojos, apoyar la modernización in situ e introducir tenga más tracción- a través de los foros mencionados nuevas formas para el de financiamiento de vivienda. anteriormente y arreglos informales. La perspectiva de Esto no será sencillo debido a los arraigados esquemas éxito no es clara. mentales de que éstos son ilegales y no deseados. Una prioridad inicial es darle nombre y numeración a todas En una iniciativa relacionada, el Banco Mundial está las calles. Esto debería permitir a las autoridades locales proveyendo 150 millones de dólares para financiar un cobrar impuestos sobre la propiedad y generar ingresos programa de cinco años para mejorar sistemas de agua y necesarios para financiar una prestación de servicios saneamiento a lo largo y ancho de áreas de bajo ingreso públicos mejorada. en la zona metropolitana de Accra. Las condiciones actuales son muy pobres- menos de uno de cada cinco Otra cuestión importante se refiere a la propiedad de hogares tienen acceso a sistemas de saneamiento a base la tierra y al uso del suelo y desarrollo del mismo. Los de agua, lo que afecta la salud pública y el desarrollo sistemas tradicionales tienden a dominar en Ghana social. El nuevo programa refleja un compromiso (esencialmente fideicomisos tribales), lo que crea creciente de parte del gobierno por revertir las considerable incertidumbre y confusión, particularmente condiciones de deterioro que han sido causadas por un con respecto a la conversión de tierra no desarrollada crecimiento urbano acelerado. para usos urbanos. Acuerdos informales para la distribución de suelo y negociar cambios de uso y Los primeros dos objetivos de la PNU de Ghana reflejan desarrollo físico pueden resultar en muchos desacuerdos un deseo de evitar enfocarse únicamente en las ciudades y disputas. Por ejemplo, existen desalojos frecuentes de principales. La intención es reducir la presión sobre Accra viviendas en barrios de bajo y mediano ingreso cuyos y Kumasi a través del apoyo a un sistema de ciudades residentes creían que eran propietarios del suelo o tenían más amplio, en el cual se apoye a ciudades secundarias derechos a ocuparlo, solo para descubrir que alguien más para reforzar su papel. Un mecanismo clave para hacer tenía un título de propiedad más legítimo. Por lo tanto, esto es la construcción de capacidad del gobierno el suelo es un obstáculo mayúsculo para un desarrollo local a través del entrenamiento de planeadores, otros urbano coherente, pero no se atiende de manera funcionarios y concejeros locales. Encontrar el equilibrio adecuada por la PNU aún. adecuado entre invertir en las ciudades primarias y las ciudades secundarias será todo un reto. LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 65 Nigeria En la práctica, la implementación de estas políticas ha La experiencia de PNU es similar en algunos aspectos. sido generalmente deficiente, por lo que los beneficios Aproximadamente la mitad de la población vive en de la planeación urbana y la inversión coordinada en áreas urbanas y el crecimiento económico ha sido infraestructura no se han realizado. Veinte años después relativamente fuerte desde el descubrimiento de el gobierno ha reconocido que: petróleo. Sin embargo, la pobreza permanece elevada y la proporción de la población con acceso a sistemas “Gobiernos sucesivos en Nigeria de agua y saneamiento es muy baja para los estándares han mostrado poca preocupación internacionales (ONU-Habitat, 2014). El país cuenta con por resolver problemas urbanos. un sistema de planeación urbana y regional de larga Más bien, se han dirigido data, basado en la experiencia colonial. Una nueva los esfuerzos a promover la ley de planeación fue introducida en 1992 dirigida a agricultura y el desarrollo rural... modernizar el viejo sistema y hacerlo más relevante A pesar del hecho que Nigeria ha para las necesidades del país derivadas de un rápido adoptado una Política Nacional de crecimiento urbano y de la presión en el suelo y la Desarrollo Urbano robusta y ha infraestructura. Esto fue acompañado el mismo año por promulgado una Ley Comprensiva una Política Nacional de Desarrollo Urbano (NDUP por de Planeación Urbana y Regional, sus siglas en inglés) y el establecimiento de un Banco de ambas en 1992, han habido Desarrollo Urbano para financiar infraestructura urbana generalmente pocos logros y servicios públicos. El objetivo general era mejorar la para mostrar en términos de su planeación y la administración de la urbanización para implementación. Hoy, la apatía que los asentamientos urbanos promovieran crecimiento general hacia la planeación económico sostenible y estándares de vida mejorados. urbana persiste en el país” Otros objetivos más específicos incluyeron: (República Federal de Nigeria, 2012, p. 4). 1. Promover el desarrollo y administración urbana eficiente; Una NDUP revisada fue introducida en 2012. Reconoció 2. Definir responsabilidades de cada nivel de gobierno los múltiples problemas causados por la urbanización no para asegurar una implementación efectiva del plan planeada, incluyendo vivienda en los tugurios, miseria, y rendición de cuentas. desempleo, inseguridad, crimen, degradación ambiental, 3. Proveer de mecanismos financieros apropiados expansión, congestión y servicios públicos inadecuados. a lo largo de los tres niveles de gobierno para También reconoció de manera explícita los argumentos implementar la modernización de tugurios, positivos a favor de una PNU en términos de acelerar infraestructura urbana y otros proyectos de el crecimiento y desarrollo económico nacionales. En desarrollo; un documento de 100 páginas con 23 capítulos la 4. Revisar e implementar programas sectoriales NDUP expresó una nueva serie de metas comprensivas, de vivienda, medio ambiente, empleo y otros objetivos y estrategias de implementación, monitoreo campos para hacerlos más responsivos a los y evaluación. Éstas cubrieron el acceso al suelo, la problemas urbanos. economía urbana, el transporte, modernización de 66 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL tugurios, medio ambiente, infraestructura, servicios pero el costo ha sido algo y los beneficios económicos de bienestar social, financiamiento, administración de más amplios han sido limitados. información capital humano, seguridad, gobernanza, planeación, mega ciudades, cambio climático, Durante la última década, un gran programa urbano e administración de desastres e instituciones. El capítulo inédito denominado Eko Atlantic ha estado en marcha final fue el más corto, a pesar de tratarse de la en Lagos. La idea se originó en 2003 cuando el Gobierno implementación, coordinación, monitoreo y evaluación Estatal de Lagos estaba buscando una solución a la del desempeño. severa erosión costera e inundaciones en parte de la ciudad, atribuible al creciente nivel del mar. Un estudio Una de las dificultades que enfrenta la implementación de factibilidad sugirió reclamar 10 km2 de suelo al de la NDUP en Nigeria es el sistema federal, que limita los mar en cual se construiría un distrito de uso mixto de poderes e influencia del gobierno nacional y sus políticas. alta densidad del tamaño de Manhattan con zonas Para ganar tracción se requiere que haya acuerdos financieras, de negocios y residenciales. La visión es que para influir la formulación de políticas y prácticas de se vuelva el nuevo epicentro financiero del Oeste de desarrollo en el ámbito estatal. A la fecha, esto no África y ayudar al Estado de Lagos a transformarse en ha sucedido a gran escala. Adicionalmente, hay una una mega ciudad mundial. Se espera que el área aloje reconocida carencia de escasez de capacidad técnica, a 250,000 residentes y 150,000 empleos. Habiendo recursos e información/evidencia para llevar a cabo una reclamado parte del suelo, el trabajo está actualmente planeación urbana efectiva (República Federal de Nigeria, enfocado en trazar autopistas y otra infraestructura. 2012). La aproximación a la planeación del uso de suelo El proyecto es controversial debido a su alto costo, su también permanece desactualizada ya que es reactiva y carácter exclusivo de mercado limitado y su impacto orientada al control. Existe poca tradición de planeación negativo en el medio ambiente (Lukacs, 2014). positiva para hacer que las cosas sucedan y los marcos institucionales y legales para la promoción del desarrollo urbano son inadecuados. La experiencia de Nigeria en la construcción de una nueva ciudad capital en Abuja contradice en cierta medida estos puntos. Fue designada a principios de la década de 1970 pero fue construida fundamentalmente en la década de 1980. Se originó en parte debido a la congestión y las miserables condiciones de vida en Lagos. Se encuentra en una ubicación neutral en el centro de Nigeria a fin de que se reduzcan las divisiones étnicas y religiosas y se promueva la unidad nacional. La lógica fue similar en varios aspectos a la construcción de Brasilia. Abuja se ha convertido en un importante centro de administración gubernamental y embajadas extranjeras, Lagos, Nigeria © Wikipedia/Jrobin08 LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 67 Uganda Se han llevado a cabo algunos trabajos sobre los Uganda ha embarcado recientemente en el proceso de indicadores adecuados para el establecimiento de metas, formular una PNU, asistido por la Alianza de Ciudades monitoreo y evaluación. El trabajo en una estrategia que proveyeron una subvención de 450,000 dólares financiera que acompañe está a punto de comenzar. El para apoyar el esfuerzo. El gobierno ha reconocido que Banco Mundial ha introducido un enfoque innovador la trayectoria actual de la urbanización en el país es para la inversión que permite la experimentación entre las insostenible, con un nivel de urbanización de solamente diferentes ciudades y sin garantías del gobierno. El éxito 15 por ciento en 2010, una taza actual de crecimiento global dependerá de la fuerza de la voluntad política y urbano de 5.6 por ciento y 60 por ciento de la población la efectividad de los mecanismos de coordinación para urbana ya viviendo en “tugurios” (ONU-Habitat, 2014). alinear las funciones de departamentos con diferentes Adicionalmente, “las políticas de suelo, planeación enfoques, dada la dispersión de las responsabilidades urbana, limitaciones del transporte y escasez de vivienda urbanas a lo largo y ancho del gobierno (Lall, sin fecha). están asfixiando la urbanización y la economía” (Lall, Es difícil lograr que el Parlamento apruebe una PNU sin fecha, p. 1). El trabajo preparatorio comenzó en cuando menos del 10 por ciento de los 400 o más 2010 con un gran diagnóstico para identificar con más Miembros del Parlamento representan a circunscripciones precisión los problemas y retos enfrentados en cinco urbanas. Los demás tienden a ver la política urbana ciudades particulares. Esto fue extendido a todas las como una amenaza a sus circunscripciones. Esto hace ciudades y pueblos grandes. Se complementó con otros vital que existan promotores de la política dentro de los análisis, incluyendo una valoración de la idoneidad de la departamentos del gobierno y acuerdos efectivos para legislación nacional relevante. coordinación interdepartamental. A continuación se formuló un proyecto de política, El Ministerio de Vivienda, Suelo y Desarrollo Urbano seguido de un proceso de consulta con actores de Uganda es el responsable de implementar la PNU. interesados a través de una serie de foros pertinentes, Su responsabilidad primordial es la planeación física. incluyendo un foro urbano nacional, foros municipales Con el tiempo, ha crecido gradualmente su perfil y foros locales. Estos foros fueron introducidos como externo, influencia política y capacidad técnica dentro respuesta a las dificultades de implementación que las del gobierno vía la introducción de programas prácticos PNU han enfrentado en otros países, particularmente la para entregar servicios e infraestructura en ciudades falta de aceptación de diferentes sectores del gobierno y seleccionadas. Estos son regularmente financiados por de la sociedad civil. Un importante objetivo de los foros agencias internacionales. es construir apoyo institucional y asegurar recursos para ayudar a implementar la política, tanto desde dentro La política del gobierno hacia Kampala ha sido del gobierno como de parte de actores externos. Por particularmente contenciosa al paso de los años, en ejemplo, un objetivo importante de la PNU de Uganda es parte debido a que el partido de oposición ha tendido transformar los asentamientos informales a través de la a controlar el municipio, y el Presidente ha estado movilización de energía y conocimiento local de los que “dispuesto a interferir en los asuntos de la ciudad para viven en chozas. asegurar apoyo político. Los proyectos comúnmente son pospuestos o cancelados a instancias de grupos que prometen entregar votos a cambio” (ONU-Habitat, 68 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL 2014, p. 29). La situación ha sido volátil por momentos. zona metropolitana. Esto surgió porque el influyente Rey Por ejemplo, 30 personas perdieron la vida en disturbios de Buganda era uno de los principales propietarios de que tuvieron lugar en Kampala en septiembre de 2009. tierra afectados y el gobierno no quería incorporar sus Junto con la corrupción local y la carencia de recursos tierras a la ciudad. La propiedad tradicional de la tierra (ONU-Habitat, 2014) esto puede haber contribuido a la es un reto general para la política urbana y la planeación decisión del gobierno de abolir el concejo de la ciudad en a lo largo y ancho de Uganda: “la ausencia de derechos 2010 y sustituirlo con una nueva Autoridad de la Ciudad de la propiedad definidos ha removido del mercado Capital de Kampala (KCCA, por sus siglas en inglés), una gran proporción del suelo. De hecho solamente en la cual la rendición de cuentas se realiza de arriba 18 por ciento del suelo privado está registrado y con hacia abajo y de abajo hacia arriba. La KCCA ha elegido título emitido” (Lall, sin fecha, p. 13). La ausencia de concejeros que rinden cuentas a la población local y a un transparencia en el mercado del suelo ha complicado alcalde ejecutivo que rinde cuentas al ministro nacional. la transición desde la agricultura hacia la reutilización Esto ha demostrado ser muy controversial y las serias y reurbanización del suelo para actividades de mayor diferencias entre los concejeros y el alcalde se dirimen valor al paso del tiempo. En resumen, el crecimiento actualmente en tribunales. La rendición de cuentas hacia de las ciudades de Uganda ha sido mayoritariamente arriba ayuda en ocasiones a proteger los derechos de no planeado, con altas tasas de crecimiento físico las comunidades pobres. Por ejemplo, las demoliciones extensivo, deficiente alineación entre planeación sectorial planeadas de asentamientos de chozas han sido y espacial, prestación inadecuada de servicios básicos, detenidas en ocasiones por los ministerios. débil capacidad de administración urbana, un marco legal deficiente y limitaciones financieras significativas. Uno de los problemas de la KCCA es la sub delimitación Desarrollar e implementar una PNU parece vital para el debido a que solamente cubre a dos millones de futuro del país. personas de los 4 millones de personas que viven en la Kampala, Uganda © Flickr/Todd Huffman LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 69 Kenia que se dé mayor atención a los asuntos: economía La experiencia de Kenia con la política urbana ha urbana; gobernanza y administración urbana; planeación sido desigual al paso del tiempo. Parte del problema urbana nacional y municipal; medio ambiente y cambio ha sido la debilidad del gobierno local, con muchas climático; infraestructura social y servicios; infraestructura reducidas autoridades locales careciendo de la viabilidad física y servicios; vivienda urbana; seguridad urbana y y capacidad técnica para prestar servicios y planear el administración de desastres; y grupos marginalizados y desarrollo en sus áreas de influencia. Han sido opacados vulnerables. por la administración estatal. Se ha argumentado que se ha mantenido débil al gobierno local debido a que tiende La NUDP está siendo revisada al nivel del gabinete a ser dominado por la oposición política, especialmente nacional. De manera general se reconoce la necesidad en Nairobi y otras ciudades (de Visser, 2012). Como de una política urbana dado el pobre desempeño del resultado, las áreas urbanas ha sido algo ignoradas, a país en planeación y administración urbana. La Visión pesar de alojar a alrededor de una tercera parte de la 2030 señala el problema con claridad. En el apartado población y estar creciendo aceleradamente. El desarrollo de Vivienda y Urbanización (5.5): “para el año 2030 es urbano coherente también se ha visto obstaculizado probable que más de la mitad de la población resida por una aproximación fragmentada a la planeación y en zonas urbanas… Las ciudades y pueblos de Kenia fronteras geográficas inconsistentes, con diferentes están ahora pobremente planeados y eso debe cambiar agencias aplicando sus propias leyes, lo que resulta en con capacidad (incrementada significativamente) para inconsistencias y conflictos. La planeación urbana se basa planeación regional y urbana”. El proyecto de NUDP en aproximaciones caducas e inapropiadas heredadas de refuerza la significación económica de los pueblos y los tiempos coloniales y que son utilizadas rutinariamente ciudades de Kenia. “Éstos representan… alrededor del para llevar a cabo demoliciones y desalojos masivos en 70 por ciento del PIB.” asentamientos informales. La profesión de planeador se ha vuelto irrelevante y desacreditada como el medio para El gobierno local en Kenia fue reestructurado en asegurar el control, exclusión y enriquecimiento de las 2013. Los antiguos municipios democráticamente elites políticas y económicas (Ngau, 2013). electos fueron sustituidos con juntas y administradores designados por los 47 nuevos gobiernos de condado Los trabajos para la Política Nacional de Desarrollo (regionales). Estos condados fueron creados de Urbano (NUDP, por sus siglas en inglés) comenzaron subdivisiones de las ocho antiguas provincias de Kenia. en 2008 con miras a administrar la rápida urbanización La intención es que los condados asuman algunas y liberar el potencial económico de las ciudades. Un de las responsabilidades que antes recaían en el proyecto de NUDP fue lanzado a finales de 2013. gobierno nacional- una forma de devolución parcial. Se enfoca en mejorar la vivienda, la infraestructura Las responsabilidades de los condados incluyen una física y los servicios municipales. La respuesta a los amplia gama de funciones sobre el ambiente construido, asentamientos informales consiste en una política incluyendo la planeación, desarrollo, autopistas y pragmática de entrega de vivienda accesible y de calidad transporte público, vivienda, agua, saneamiento, aceptable. También pretendía armonizar la legislación administración de agua de lluvia, instalaciones de y reducir las complicaciones derivadas de sistemas de electricidad y protección ambiental. planeación fragmentados. La NUDP hace el caso para 70 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Por ley, se requiere que los condados preparen planes de una ciudad o municipio- incluyendo un pueblo; de desarrollo integrados (IDePs por sus siglas en inglés). sección 20(2)- debe formular e implementar un plan Éstos siguen los ciclos electorales y por lo tanto están de desarrollo integrado. Esto no está a la discreción institucionalmente fundamentados; se enfocan en los (u obsequio) del condado. Es una responsabilidad de aspectos de política y presupuesto de planeación y “administración urbana” obligatoria. La sección 39(1) reporte con base en resultados. La primera ronda de posteriormente establece: “Un condado o pueblo debe, IDePs se presentó dentro del plazo límite del 30 de dentro del primer año de su elección, adoptar un plan septiembre de 2013. Esto fue reconocido como una meta estratégico único e inclusivo para la ciudad o área urbana muy apresurada después de las elecciones de marzo para la cual es responsable”. Actualmente existen tres de 2013 a los nuevos condados. Una consecuencia es programas urbanos entre otros, el NAMSIP del Banco que se está perdiendo de vista la “agenda urbana”. Mundial (para Nairobi); el KSIP para modernización de la Afortunadamente, la legislación urbana provee el marco situación de barrios marginales y ocupantes irregulares; y para reestablecer el equilibrio hacia la planeación y el KMP, para las 15 principales zonas urbanas. El KMP ha administración urbana. adoptado el mantra “Haciendo que los Pueblos Kenianos Funcionen”, y busca lograrlo enfocándose en la provisión La función más importante de la administración urbana de infraestructura clave (inversión pública) para apoyar es la preparación y revisión de los IDePs “urbanos”. la inversión en la superestructura (predominantemente, La sección 20(1)(c) de la Ley de Ciudades y Zonas el sector privado) con intervenciones de creación de Urbanas de 2011 lo deja bastante claro: a) el Concejo instituciones específicas. Una NUDP aprobada ayudará a reforzar la agenda urbana en Kenia. Construcción de infraestructura en Nairobi, Kenia © Kenya Vision 2030 LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 71 Malawi Malawi embarcó en una Estrategia de Desarrollo de Malawi tiene un nivel de urbanización de tan solo 16 por Ciudades para administrar la urbanización con el apoyo ciento aunque está creciendo rápido. La urbanización de la Alianza de Ciudades. Esto buscó desarrollar acelerada ha llevado a la aparición de nuevos centros estrategias de administración para las ciudades de urbanos y asentamientos informales con servicios Blantyre, Lilongwe, Mzuzu y Zomba. La Estrategia de públicos mediocres. La planeación y administración de Desarrollo de Ciudades también buscó mejorar el marco la prestación de servicios por las autoridades urbanas es institucional nacional, y establecer un sistema financiero deficiente, y ha empeorado por el enfoque de desarrollo sustentable para el gobierno local. Sin embargo, la rural del gobierno. Por lo tanto, dos terceras partes de la implementación de la estrategia ha sufrido de medios población urbana vive en tugurios (ONU-Habitat, 2014). técnicos y financieros inadecuados, Adicionalmente, un Marco de Política Urbana está en proceso de desarrollo La planeación urbana y regional en Malawi era para ayudar a formular una aproximación coherente a centralizada (como en la mayoría de los países post- las áreas urbanas. Se espera que la Política Urbana y la coloniales) al amparo del Ministerio de Tierras, Vivienda Nueva Ley del Suelo faciliten los retos en administración y y Desarrollo Urbano, con cuatro oficinas regionales en gestión de suelo pero también han sido criticadas por no Blantyre, Zomba, Lilongwe y Mzuzu. El Comisionado de ser producto de mayores consultas. Planeación Física tiene el mandato de llevar a cabo toda la planeación urbana y regional en Malawi. Después de El Concejo Urbano de Blantyre es la autoridad líder 19913, la planeación urbana y regional ha sido devuelta del país con respecto a modernización de tugurios, a las autoridades locales en Mzuzu, Lilongwe y Blantyre trabajando de la mano con ONU-Habitat en el ya que éstas cuentan con planificadores profesionales. La “Programa de Ciudades sin Tugurios”, para reducir a Ley de Gobierno Local requiere que todos los concejos la mitad para 2015 la proporción de la población que realicen actividades de planeación. La responsabilidad carece de acceso a servicios de agua y saneamiento por la infraestructura y la prestación de servicios es adecuados (ONU-Habitat, 2014). El Consejo también compartida entre el gobierno central y los gobiernos trabaja de la mano del Ministerio de Suelos, Vivienda locales. El gobierno central provee estos a través de y Desarrollo Urbano y la Corporación de Vivienda de varios ministerios y paraestatales. La carencia de recursos Malawi para proveer vivienda en Blantyre. y capacidades técnicas significan que los servicios básicos son generalmente deficientes. 3 Esto coincidió con el éxito del Proyecto de Secretarios de Ayuntamiento de la Administración del Desarrollo de Ultramar (ahora Departamento de Desarrollo Internacional) del Reino Unido (1989-91). Posteriormente se juntó al programa de reforma de gobierno local de Malawi (1991-94) financiado por el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo como contribución replicante para administración urbana. Un éxito mayúsculo de esta primera fase de apoyo fue la concepción y formulación de Lilongwe sobre su estrategia de desarrollo integrada, todavía disponible en “PDF”. Lilongwe City Council; integrated development strategy, 23 August, 1991. Para 1993, esta experiencia ha sido replicada en Blantyre, Zomba y Mzuzu. Una revisión teórica de la administración urbana en el en vías de desarrollo fue entonces contrastada con la experiencia de Lilongwe: McGill, R. Institutional development: A Third World city management perspective. New York: St Martin’s Press (Jan, 1997) y Basingstoke: Macmillan Press (Nov, 1996), 310 pp; republicada como City Management in Developing Countries: an Institutional Development Perspective. BookSurge (2007), 310 pp. Lilongwe, Malawi © Flickr/neiljs 72 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Zambia primeros pasos dados fue convocar a una conferencia Zambia recientemente ha dado pasos tentativos hacia nacional en abril de 2013. Alrededor de seis meses el establecimiento de una política urbana. Lusaka está después se produjo un documento de discusión que experimentando fuertes presiones de crecimiento, evaluó las tendencias urbanas e hizo caso a favor de resultando en la expansión de los asentamientos una PNU para planear y administrar la urbanización irregulares en áreas periféricas de la urbe, servicios de manera más cuidadosa. Esta ha sido discutida y inadecuados y congestión del tráfico. Varios pueblos aprobada por el gabinete nacional, con algunos fondos mineros en el norte también están experimentando asignados para facilitar el proceso de preparación de la fuertes presiones de inmigración en busca de formas de PNU. ONU-Habitat ha apoyado el proceso con concejos ganarse la vida. Esto presenta problemas considerables técnicos y el financiamiento inicial para el documento de debido a la carencia de infraestructura básica para debate y parte de los costos de la conferencia. atender a los asentamientos emergentes. El gobierno reconoce la necesidad para una PNU. Uno de los Lusaka, Zambia © Wikipedia/Brian Dell LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 73 Mozambique resultado, el sector privado tiende a dominar la inversión ONU-Habitat también está tratando de preparar el física en la construcción, la prestación de servicios y terreno para una PNU en Mozambique. El país está la planeación espacial, a partir de la organización del experimentando una rápida urbanización y acelerado desarrollo de propiedades en complejos privados o crecimiento económico asociado con la extracción de condominios cerrados con su propia infraestructura minerales, incluyendo carbón y gas natural. Todo el suelo (ajena a la red pública). El desarrollo en otras partes está nacionalizado, lo que es una ventaja en muchos tiene a ser informal y no planeado, resultando en aspectos. Sin embargo, también significa que la gente fragmentación urbana y segregación social- “el que está migrando a las ciudades puede verse inclinada desarrollo en la ciudad, no de la ciudad”. La carencia a ocupar suelo sin autorización ya que el gobierno es de capacidades profesionales en los gobiernos locales menos agresivo que otro tipo de propietarios en términos y el nacional es un problema serio ya que todos los de prevenir las invasiones de terrenos. planificadores con título universitario son absorbidos por el sector privado. ONU-Habitat está buscando apoyar El Gobierno de Mozambique generalmente carece de un programa de maestría en modernización de tugurios capacidad en términos de planeación integral y entrega en una universidad local, y un curso de gran escala de de infraestructura. El gobierno local es aún más débil. entrenamiento vocacional de habilidades básicas de Alguna vez existió un sistema de planeación de uso administración del crecimiento urbano, con una meta de del suelo, pero ahora se encuentra colapsado. Como 600 estudiantes por año. Maputo, Mozambique © Eduardo Feuerhake 74 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Angola con el petróleo. Se reporta que el costo de Kilamba es Angola también carece de capacidad para formular e de 3.5 billones de dólares, financiado por crédito Chino implementar una PNU. Enfrenta un reto formidable, que es pagado por el gobierno con petróleo crudo particularmente en la ciudad capital, Luanda, debido a (Redvers, 2012). la historia de urbanización. Varias décadas de guerra civil en el campo forzaron a millones de personas a buscar El proceso fue puesto en la vía rápida con el resultado refugio en la ciudad. El gobierno los consideró como que la primera fase de Kilamba fue completada en 2012, personas desplazadas que se irían de regreso a casa al con alrededor de 20,000 departamentos. Sin embargo, terminar la guerra, por lo que solamente les proveyeron estaban tasados a un precio superior a la capacidad de la de servicios temporales. Sin embargo, la prolongada gran mayoría de los trabajadores en Luanda debido a que guerra significó que la mayoría de las personas se los salarios promedio son bajos y la clase media continúa establecieron de manera permanente en Luanda. La siendo pequeña. Consecuentemente, la mayor parte de ciudad fue planeada para medio millón de personas, pero las nuevas propiedades permanecieron vacías durante actualmente tienen cinco millones y está creciendo a un un tiempo hasta que el gobierno rescató el prestigio ritmo de 280,000 habitantes adicionales cada año (5.8 del proyecto desviando el grueso de su presupuesto por ciento por año) (ONU-Habitat, 2014). Hay pobreza de vivienda para subsidiar su compra por servidores e informalidad generalizadas, con dos terceras partes públicos de nivel medio (Cain, 2014). Parece que la de los residentes urbanos viviendo en asentamientos carencia de análisis y consultas previos significa que las informales. Reparar el daño a partir de la modernización nuevas viviendas estaban dirigidas al extremo equivocado y formalización representa un reto enorme. del mercado, por lo que el impacto de Luanda en las severas necesidades de vivienda e infraestructura ha sido Siendo que carece de capacidad y experiencia profesional insignificante. Otro problema ha sido la carencia de algún para e prender esquemas de construcción de gran escala, vínculo de transporte entre Kilamba y Luanda. la respuesta principal del gobierno ha sido encargar a una empresa estatal china para que construya siete nuevos pueblos o ciudades-satélite en las afueras de las principales ciudades. El gobierno adquirió el suelo y lo arrendó en una concesión mayúscula, y los procedimientos normales de planeación y aprobación fueron omitidos para acelerar el progreso (Cain, 2014). El más ambicioso es Kilamba New City, a 30 kilómetros de Luanda y diseñado para alojar a medio millón de personas en 750 bloques de departamentos. Esto es en seguimiento a una promesa electoral hecha por el presidente en 2008 para construir un millón de nuevos hogares en 4 años, pero sin ninguna consulta acerca de cómo lograr esto. La razón parece haber sido atender la demanda de viviendas de una clase media creciente vinculada al auge económico de Angola relacionado Nueva Ciudad Kilamba en Angola © Wikipedia/Santa Martha LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 75 Mali recursos y capacidades. La planeación urbana también es Mali en el Oeste de África tiene una estrategia de mencionada como parte de la Estrategia de Reducción de desarrollo de ciudades para toda la nación elaborada la Pobreza y Crecimiento del país. Programas apoyados en 2009 por el Ministerio de Planeación Urbana por agencias de desarrollo incluyen el Programa de (Alianza de Ciudades, 2013). Pocos detalles adicionales Desarrollo Social de Barrios: Sigida Kura y el Programa de se encuentran disponibles. También existen Planes Apoyo al Desarrollo Urbano de Bamako (PDUB, por sus de Desarrollo Urbano (UDP, por sus siglas en inglés), siglas en inglés). El gobierno se encuentra actualmente producidos durante la fase inicial del Proyecto de buscando apoyo de ONU-Habitat para desarrollar una Desarrollo y Descentralización Urbana en Bamako y las PNU con un enfoque en vivienda. ocho capitales regionales del país. Estos documentos son herramientas para toma de decisiones sólidas, pero La mayoría de los demás países en África no tienen una parece que se han utilizado poco debido a la carencia de PNU explícita. Bamako, Mali © Wikipedia/Arensond 76 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL Niños en Stone Town, Zanzibar © Helene Fourniere Construcción de un canal de agua en proceso en Ruanda 5 © ONU-Habitat Esta sección sintetiza la evidencia y destila las lecciones Claves para del análisis precedente para el diseño e implementación de las PNUs. Al principio, es importante subrayar de una Nueva nueva cuenta que los retos y oportunidades para las PNU son muy diferentes en diferentes contextos, por lo Generación de que las respuestas deben variar en consecuencia. Una PNU debe ser adaptada para ajustarse a las condiciones PNUs específicas del país. Claramente importa si el país está urbanizándose lentamente o aceleradamente, qué es lo que impulsa el proceso (factores de atracción o expulsión), qué nivel de prosperidad se tiene (y por lo tanto los recursos disponibles para invertir en infraestructura y vivienda), cuáles son las capacidades técnicas y administrativas de las instituciones locales y nacionales y cuál es la estabilidad política y la visión dominante. Abordando el asunto crucial de inversión en infraestructura urbana, por ejemplo los recursos disponibles son una función tanto del nivel de PIB per cápita como de su crecimiento. China y Corea fueron capaces de invertir fuertemente en infraestructura temprano cuando los ingresos promedios eran bajos precisamente porque tenían una tasa de crecimiento elevada. Lo mismo debería aplicar a aquellos países africanos que experimentan altas tasas de crecimiento actualmente, tales como Etiopia, Angola, Nigeria y Ghana. 78 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL A pesar de esta gran diversidad de circunstancias y pueblos. Un Ministerio de Ciudades puede ayudar a nacionales, una serie de lecciones generales y principios promover la agenda urbana y hacer que el gobierno y los emergen de la experiencia alrededor del mundo. departamentos rindan cuentas para asegurar que ayuden Primero, los gobiernos necesitan volverse más sensibles en lugar de obstaculizar la causa. La PNU también a las amenazas y oportunidades presentadas por requiere que los acores interesados fuera del gobierno un rápido crecimiento urbano. Los retos complejos sean despertados y alineados con la nueva agenda, enfrentados por las ciudades no pueden ser resueltos por incluyendo instituciones financiaras y desarrolladores políticas sectoriales espacialmente miopes. Se requiere un de propiedades. Sin apoyo y visión de política de alto proceso político para movilizar y sostener un apoyo activo nivel, la PNU puede lograr poco en la práctica debido a través de las funciones convencionales de línea del a que la inercia y la continuidad (business as usual) gobierno. La idea de la política urbana ha evolucionado prevalecen. Los vínculos entre la política urbana y la a lo largo del tiempo de programas sectoriales, iniciativas política económica/industrial (a través de los ministerios especiales y proyectos de tiempo limitado hacia una de finanzas y comercio e industria) son particularmente aproximación más duradera, colaborativa e integradora. importantes para asegurar recursos públicos escasos que Esto significa que algunos lugares serán tratados de ayudarán a aprovechar el potencial económico de las manera diferente que otros debido a sus necesidades y ciudades y remover los cuellos de botella que tornan los potencial distintivos. Esto es complicado de organizar beneficios de aglomeraciones densas en cargas. y genera dudas acerca del trato preferencial. Un promotor político para la agenda urbana puede tener Segundo, implementar una PNU significa un proceso diferentes ubicaciones institucionales, y no existe un técnico sostenido de construcción de los cimientos modelo perfecto. Cualquier estructura que sea creada legales, capacidades institucionales, procedimientos tiene que ser capaz de obtener apoyo a lo largo de administrativos e instrumentos financieros para diferentes departamentos para asegurar que suficientes perseguir esta agenda de manera efectiva. Requiere de recursos de todos tipos sean movilizados para hacer de acuerdos complejos para coordinar a los múltiples una diferencia. Cualquier estructura también requiere actores y agencias involucrados, incluyendo diferentes de líderes que crean en la agenda urbana y quienes tipos de sociedad. Las ciudades exitosas no pueden sean capaces de persuadir a otros para que apoyen el ser construidas por los gobiernos solamente. Los foros caso- construir coaliciones de intereses. Este argumento intra-gubernamentales pueden ayudar para obligar probablemente será más persuasivo si se relaciona a los a diferentes departamentos a rendir cuentas de sus beneficios económicos nacionales que se derivaran de actividades urbanas, y para alentar la cooperación. una mejor urbanización en lugar de atender necesidades Una PNU puede también necesitar que aspectos de básicas, reparar el daño causado por el crecimiento de legislación establecida sean modificados para que sean tugurios prevenir que estos emerjan en el futuro. El más relevantes a las condiciones contemporáneas (tales último argumento a veces alienta la respuesta de que como antiguas regulaciones de planeación de uso de sería mejor y más productivo invertir en desarrollo rural. suelo y leyes gobernando la propiedad, uso y desarrollo Modificar la trayectoria del crecimiento urbano requiere del suelo) y estén mejor equipadas para lidiar con la un esfuerzo sostenido, de base amplia debido a la inercia informalidad creciente en muchos países. A menos e intereses creados. Vivienda, transporte, infraestructura de que los países se estén beneficiando de ingresos básica y otras políticas sectoriales necesitan volverse más excepcionales generados por las exportaciones de flexibles y adaptadas a las realidades de las ciudades mercancías, o tengan un sistema financiero robusto que LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 79 les permita obtener inversiones de capital de largo plazo, asesoría técnica, flujos de financiamiento dedicados, el alto costo de la infraestructura urbana va a requerir de programas de entrenamiento, apoyo práctico presencial nuevos mecanismos para generar recursos financieros. y oportunidades para que los municipios aprendan Por ejemplo, obtener una parte en la elevación del unos de otros, pero no puede resolver problemas valor del suelo que acompaña al desarrollo de tierra más profundos tales como la mala administración y vacante o subutilizada, o la remodelación de edificios corrupción, o debilidades en el sistema financiero del país hacia propiedades para usos de mayor densidad o que inhiban la contratación de deuda para inversión en mayor precio. infraestructura. Tercero, es muy difícil implementar una PNU desde Cuarto, un objetivo central de la PNU es administrar el centro debido a que está alejado de los retos del la expansión periférica de las ciudades con miras a mundo real y las oportunidades para poder lograr hacer promover mayor densidad y un desarrollo urbano más cosas. En efecto, es necesaria la participación activa de integrado. Esto tenderá a requerir planeación estratégica las ciudades para lograr muchos de los objetivos de la y coordinación a través de fronteras administrativas en política nacional. La PNU se beneficia de la cooperación situaciones donde los municipios compitan entre sí por la activa entre las esferas de gobierno y la descentralización inversión o contribuyentes de impuestos. Abandonados a de poderes, responsabilidades y recursos seleccionados sí mismos, los desarrolladores privados y los proveedores hacia instituciones al nivel de ciudad. El gobierno local de vivienda del sector público tenderán a favorecer la está mejor ubicado para hacer una diferencia debido a construcción en suelo periférico de menor costo. Esto que tiene conocimiento superior, perspectiva y rendición puede moderar el costo de la vivienda en el corto plazo, de cuentas para administrar el desarrollo urbano de pero a expensas de los costos de transporte para los una forma integral. Las instituciones al nivel de ciudad hogares y los costos de infraestructura elevados para pueden participar de manera más efectiva con las el gobierno. La expansión también puede dañar el comunidades locales, inversionistas privados y otros ecosistema, consumir suelo agrícola valioso y destruir intereses para construir una agenda estratégica común biodiversidad escasa. Adicionalmente, el desarrollo de para el futuro de la ciudad. Tienen mayor flexibilidad propiedad sin regulación puede resultar en construcción para experimentar con diferentes aproximaciones y especulativa excesiva y burbujas de propiedad que aprender de la experiencia. Las estrategias de desarrollo superan por mucho el nivel de demanda en la economía de las ciudades o planes de desarrollo integrados ayuda real y pueden causar daño subsecuente al valor de a tomar decisiones difíciles de largo plazo que equilibren activos y a la confianza. consideraciones económicas, sociales y ambientales, y que alineen planes para el futuro con inversión Quinto, promover el desarrollo urbano de más alta gubernamental en infraestructura y otras instalaciones. densidad e integrado requiere más que solo restricciones Inversiones basadas localmente financiadas por los a la expansión de la frontera del borde urbano. Se impuestos locales tienen la posibilidad de resultar en requieren esfuerzos positivos para renovar y modernizar las mejores decisiones porque refuerzan la rendición la infraestructura urbana existente, promover formas de cuentas local. Construir capacidades municipales de desarrollo y reurbanización dentro del centro de es particularmente importante en África dado el las ciudades que favorezcan la densidad, y alentar un estado de debilidad del gobierno local en muchos uso más intensivo de suelo vacante y sub-utilizado en países (Cities Alliance, 2013). La PNU puede asistir con zonas bien ubicadas. Esto tiende a ir de la mano con 80 | LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL más desarrollo de uso mixto y menos segregación para Séptimo, una PNU bien puede involucrar programas los diferentes tipos de uso de suelo. Esto tenderá a ser para fortalecer la conectividad y la cooperación entre un proceso gradual que requerirá una modificación en ciudades y pueblos. La apertura de las economías las actitudes de los desarrolladores y que los hogares urbanas y su interdependencia con las áreas circundantes reconozcan el valor de la conveniencia en la vida requiere de vínculos efectivos con otros lugares. urbana. Es probable que también se requieran niveles Esto mejora la eficiencia funcional de las regiones de inversión superiores en espacios públicos y sistemas metropolitanas y asiste a las empresas y hogares en de transporte si los hogares habitan en viviendas más zonas rurales para tener acceso a mercados en las áreas pequeñas en barrios de más alta densidad. urbanas. Una mayor cooperación y conectividad entre ciudades también permite la especialización industrial y Sexto, planear la urbanización por adelantado a el desarrollo de fortalezas distintivas y complementarias, través de la preparación del suelo y la instalación de lo que puede ayudar a promover la competitividad infraestructura subterránea tenderá a ser más rentable económica nacional. La cooperación puede extenderse y menos socialmente disruptivo, en lugar de tratar de a fortalecer el papel de las ciudades secundarias en el re urbanizar o reubicar los asentamientos informales sistema urbano nacional para que puedan funcionar después de que se han establecido. Generalmente es mejor y ayudar a absorber algunas de las presiones que mejor comprender las presiones del crecimiento urbano enfrentan las ciudades más grandes. Esto se subraya en y adoptar medidas tempranas para prevenir que emerjan los estudios d caso de la India, China y Ghana. formas físicas disfuncionales que lidiar con ellas una vez que existen. Sin embargo, los asentamientos informales Finalmente, el proceso secuencial de preparación de una no pueden ser ignorados y no deberían ser condenados y PNU parece tener sentido y no debería ser apresurado: eliminados en aras del progreso. Se requiere un grado de diagnóstico, formulación de políticas, implementación y pragmatismo considerable para formular planes realistas monitoreo/evaluación. Las PNUs necesitan ser adaptadas para su modernización y mejoramiento. En algunos al contexto nacional y ser factibles en términos de casos, puede ser posible modernizar in situ. En otros recursos disponibles, capacidades institucionales y casos, la consolidación de sitios y reajuste de suelo puede apetitos políticos. Comprender las tendencias y dinámicas ser factible. En otros lugares puede ser necesario reubicar de urbanización locales debería ayudar a mejorar la hogares con miras a reducir densidades residenciales respuesta de la política. Las consultas e involucramiento o limitar los riesgos de avalanchas e inundaciones. El de actores interesados deberían ser parte importante sector informal (vivienda, economía y prestación de a lo largo del proceso para ayudar a la PNU a obtener servicios) generalmente requiere ser tomada en cuenta apoyo y tracción del sector privado y de la sociedad civil con más seriedad de lo que se hace en muchos países. En países donde hay poco o nulo interés o entusiasmo Puede ser descrita como el “segundo mejor” entorno por una PNU es importante generar conciencia de los caracterizado por pobreza, inseguridad y supervivencia, problemas, para estimular la discusión pública y para pero llena importantes huecos en la sociedad urbana y entrar en contacto con tomadores de decisiones acerca generalmente es mejor su existencia a su ausencia. El de los riesgos y oportunidades perdidas por descuidar la reto es fortalecer su función con el paso del tiempo para participación en esta área de las políticas públicas. que se fortalezca la productividad y las condiciones de vida y trabajo sean mejoradas. LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS URBANAS NACIONALES: UN PANORAMA GLOBAL | 81 Referencias Bolivia © Flickr/photos.de.tibo A Burton, P. and J. Dodson (forthcoming 2014). Australian cities: In pursuit of a national urban policy. Albanese, A. (2013). Our Cities, Our Future., Urban In Miller, C. and L. Orchard, eds. 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Esta publicación explica algunos de los elementos que Se han seleccionado países de diferentes regiones alrededor son esenciales para lograr el desarrollo urbano sostenible. del mundo para ilustrar como el contexto y la historia pueden Perspectivas históricas, contemporáneas y con miras al futuro moldear una política urbana. El objetivo ha sido sintetizar las han sido presentadas con ejemplos concretos y las buenas diferentes experiencias en principios útiles y lecciones de las lecciones aprendidas de todos los actores de política urbana. cuales otros se puedan beneficiar. Esta publicación será muy útil para los actores urbanos Todos los gobiernos deberían intentar desarrollar ciudades interesados que trabajan en políticas urbanas en los sectores sostenibles, estables y funcionales que puedan sostener a los público y privado, organizaciones de la sociedad civil, agencias millones de personas que han gravitado hacia ellas. Lograr de desarrollo e instituciones de desarrollo de capacidades. . Número HS: HS/056/15S ISBN Number (Serie): 978-92-1-133366-4 ISBN Number (Volumen): 978-92-1-132674-1 Programa de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas P.O. Box 30030, Nairobi 00100, KENIA Telephone: +254-20-7623120, Fax: +254-20-7624266/7 Email: infohabitat@unhabitat.org