Rapport N° : 78013-MR Gouvernance du secteur parapublic en République islamique de Mauritanie Décembre 2013 Banque Mondiale Réduction de la Pauvreté et Gestion Economique Région Afrique (AFTP4) Document de la Banque Mondiale Equivalence monétaire Taux de change en vigueur au 28 Mai 2013 Unité monétaire Ouguiya mauritanien 1 dollar EU 261.491 MRO Année fiscale 1 juillet – 30 juin PRINCIPALES ABBREVIATIONS ET ACRONYMES BCM Banque Centrale de Mauritanie CA Conseil d’Administration CNC Conseil National de la Comptabilité CRSP Cellule de Redressement du Secteur Parapublic DGB Direction Générale du Budget DGPE Direction Générale des Domaines et du Patrimoine de l’Etat DTF Direction de la Tutelle Financière ENER Société Mauritanienne d’Entretien Routier EP Etablissement Public EPA Etablissement Public à caractère Administratif EPIC Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial IGE Inspection Générale d’Etat IGF Inspection Générale des Finances MAURITEL Opérateur de télécommunication en Mauritanie MdF Ministère des Finances OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economique ONM Office National de la Météo ONS Office National de la Statistique PASEP Programme d’Ajustement du Secteur des Entreprises Publiques PIB Produit Intérieur Brut REPP Rapport d’Evaluation de la Performance du Projet ROSC Report on the Observation of Standards and Codes (Rapport sur le Respect des Normes et Standards) SAM Société des Aéroports de Mauritanie SCP Société à Capitaux Publics SEM Société d’Economie Mixte SIG Système Intégré de Gestion SMH Société Mauritanienne des Hydrocarbures SN Société Nationale SNDE Société Nationale de Distribution d’Eau SNIM Société Nationale Industrielle et Minière SOMAGAZ Société Mauritanienne de Gaz SOMELEC Société Mauritanienne d’Electricité SONELEC Société Nationale d’Eau et d’Electricité SONIMEX Société Nationale d’Import et d’Export ii Banque mondiale Vice-Président Makhtar Diop Directeur des Opérations Vera Songwe Responsable de secteur Miria Pigato Chargé de Projet Alexandre Arrobbio Co-Chargé de Projet Philip English iii TABLE DES MATIÈRES PRINCIPALES ABBREVIATIONS ET ACRONYMES ................................................................... II TABLE DES MATIÈRES .................................................................................................................. IV TABLE DES ANNEXES ..................................................................................................................... V TABLE DES ENCADRES................................................................................................................... V REMERCIEMENTS ........................................................................................................................... VI RESUME EXECUTIF ...................................................................................................................... VII SÉQUENCES DE MISE EN ŒUVRE DU PLAN D’ACTIONS ................................................... XII 1. INTRODUCTION ................................................................................................................... 1 2. LE SECTEUR PARAPUBLIC MAURITANIEN ................................................................ 4 EVOLUTION DU SECTEUR PARAPUBLIC .................................................................................................. 4 CHAMP D’INTERVENTION DES ENTREPRISES, ETABLISSEMENTS ET AGENCES PUBLIQUES .................... 6 LA PERFORMANCE DU SECTEUR PARAPUBLIC ........................................................................................ 8 LE RISQUE BUDGETAIRE ET LA PERFORMANCE FINANCIERE ................................................................... 8 RISQUE BUDGETAIRE ET PASSIF CONTINGENT .................................................................................... 12 PERFORMANCE EN TERMES DE SERVICES............................................................................................. 14 MOTIVATION POUR AMELIORER LE CADRE DE GOUVERNANCE DU SECTEUR PARAPUBLIC ................. 14 3. CADRE JURIDIQUE ET REGLEMENTAIRE ................................................................ 16 UN SECTEUR PARAPUBLIC SERVI PAR UN CADRE JURIDIQUE UNIFORMISE ET COMPLET ..................... 16 DEFIS RELATIFS A L’EFFECTIVITE DU REGIME JURIDIQUE ................................................................... 19 4. ETAT ACTIONNAIRE & TUTELLE ................................................................................ 20 UNE FORME D’ORGANISATION DUALE ................................................................................................. 20 LES LIMITES DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA TUTELLE ........................................................................... 23 5. SUIVI DU RISQUE BUDGETAIRE ET DES PERFORMANCES ................................. 26 SUIVI DU RISQUE BUDGÉTAIRE ............................................................................................................ 26 SUIVI DES PERFORMANCES .................................................................................................................. 28 6. ORGANES DELIBERANTS ET EXECUTIFS .................................................................. 30 ASSEMBLÉES GÉNÉRALES.................................................................................................................... 30 CONSEILS D’ADMINISTRATION ............................................................................................................ 30 DIRECTION EXECUTIVE ........................................................................................................................ 35 7. TRANSPARENCE ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE ........................................... 36 TRANSPARENCE ET PUBLICATION DES RAPPORTS ................................................................................ 36 CADRE DE CONTRÔLE INTERNE ........................................................................................................... 38 AUDITS DES COMMISSAIRES AUX COMPTES ......................................................................................... 39 8. PISTES DE REFORME........................................................................................................ 40 EXPOSE DES MOTIFS DE PRIORITES DU PLAN D’ACTION ....................................................................... 40 LE CADRE INSTITUTIONNEL DE LA TUTELLE FINANCIÈRE ..................................................................... 41 SUIVI DES INFORMATIONS FINANCIÈRES ET DU RISQUE BUDGÉTAIRE ................................................... 45 AUTRES DIMENSIONS DE GOUVERNANCE DU SECTEUR PARAPUBLIC..................................................... 47 BIBLIOGRAPHIE .............................................................................................................................. 49 iv TABLE DES ANNEXES ANNEXE 1: MISE EN PLACE D’UN CADRE DE SUIVI POUR LA TUTELLE ........................................................................... 50 ANNEXE 2 : EXEMPLES DE CONTRATS DE PERFORMANCE ............................................................................................. 54 ANNEXE 3: ENTREPRISES PUBLIQUES LISTEES PAR SECTEUR ET ACTIONNARIAT ........................................................... 55 ANNEXE 4: DECISIONS SOUMISES A L’APPROBATION EX-ANTE DE L’ETAT ................................................................. 56 ANNEXE 5 : ORDONNANCE NO. 90-09, 4 AVRIL 1990 .................................................................................................... 57 ANNEXE 6 : DECRET NO. 90-118, 19 AOUT 1990 .......................................................................................................... 65 ANNEXE 7 : EXTRAITS DES LOIS EXISTANTES SUR LA TUTELLE ..................................................................................... 68 ANNEXE 8: RECENSEMENT DES ENTREPRISES ET AGENCES PUBLIQUES EN MAURITANIE .............................................. 71 TABLE DES ENCADRES ENCADRE 1 : EXTRAIT DES STANDARDS OCDE SUR LA GOUVERNANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES ..........................2 ENCADRE 2: RESTRUCTURATION DES SECTEURS DE L’EAU ET DE L’ELECTRICITE ...........................................................5 ENCADRE 3 : PROGRAMME DE LA BAD D’AJUSTEMENT DU SECTEUR PARAPUBLIC DANS LA PERSPECTIVE DE PRIVATISATIONS ET RESTRUCTURATIONS ....................................................................................................................... 5 ENCADRE 4 : LES 6 ENTREPRISES PUBLIQUES LES PLUS IMPORTANTES EN MAURITANIE .................................................7 ENCADRE 5 : LE CAS DE LA SOMAGAZ ...................................................................................................................... 10 ENCADRE 6 : EVALUER LES RISQUES BUDGETAIRES LIES AUX ENTREPRISES PUBLIQUES – CONCEPTS ET PROBLEMES .. 12 ENCADRE 7 : EXEMPLES INTERNATIONAUX DE MODELES CENTRALISES : PEROU ET ESPAGNE ..................................... 23 ENCADRE 8 : STRUCTURE DES CONTRATS DE PERFORMANCE ....................................................................................... 29 ENCADRE 9 : RESPONSABILITES DES CONSEILS D’ADMINISTRATION ............................................................................ 31 ENCADRE 10 : EXEMPLES DE PROCEDURES DE DESIGNATION DES MEMBRES DU CA..................................................... 32 ENCADRE 11 : RESPONSABILISER LES CA EN INDE ET AFRIQUE DU SUD ...................................................................... 32 ENCADRE 12 : EXEMPLES DE COMITES D’AUDIT ........................................................................................................... 34 ENCADRE 13 : DETERMINATION DE LA REMUNERATION DES MEMBRES DU CA EN NOUVELLE-ZELANDE .................... 34 ENCADRE 14 : STANDARDS DE L’OCDE SUR LA DIFFUSION DES INFORMATIONS .......................................................... 36 ENCADRE 15 : EXEMPLES D’INFORMATIONS DIFFUSEES PAR LES ENTREPRISES PUBLIQUES .......................................... 37 ENCADRE 16 : LA RESPONSABILISATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES : L’EXAMEN DU PUBLIC AU BURKINA FASO ... 38 ENCADRE 17 : RENFORCEMENT DES ENTREPRISES PUBLIQUES AU PARAGUAY ............................................................. 44 ENCADRE 18 : RENFORCER LA TRANSPARENCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES A TRAVERS DES RAPPORTS D’AUDIT ..... 48 TABLE DES TABLEAUX TABLEAU 1 : SUBVENTIONS ET TRANSFERTS AU SECTEUR PARAPUBLIC .........................................................................9 TABLEAU 2 : COMPOSITION DU SECTEUR PARAPUBLIC MAURITANIEN EN 2013 : NOMBRE D’ENTITES ET EXEMPLES..... 17 TABLEAU 3 : MODELES D’ORGANISATION DE LA TUTELLE ........................................................................................... 22 TABLEAU 4 : EXEMPLES INTERNATIONAUX DE SUIVI DES PERFORMANCES FINANCIERES.............................................. 27 TABLE DES GRAPHIQUES GRAPHIQUE 1: REPARTITION DES EPA PAR SECTEUR (SELON LE BUDGET 2013) ............................................................8 GRAPHIQUE 2 : EFFECTIFS DU SECTEUR PARAPUBLIC ................................................................................................... 11 GRAPHIQUE 3 : MECANISMES DE REDEVABILITE PRESENTES PAR LE GUIDE DE L’OCDE .............................................. 15 GRAPHIQUE 4 : REGIME DE TUTELLE MAURITANIE....................................................................................................... 20 GRAPHIQUE 5 : DIRECTION DE LA TUTELLE FINANCIERE – MINISTERE DES FINANCES ................................................. 21 GRAPHIQUE 6 : POSSIBILITE D’ORGANIGRAMME POUR LA DIRECTION GENERALE DE LA TUTELLE FINANCIERE .......... 42 GRAPHIQUE 7 : EXEMPLE DE SUIVI DU RISQUE BUDGETAIRE ........................................................................................ 46 v REMERCIEMENTS La Banque mondiale aimerait saluer l’étroite et fructueuse collaboration avec le Gouvernement mauritanien dans la préparation de ce rapport. Le présent rapport est le fruit d’une étude menée par le département Réduction de la Pauvreté et Gestion Economique de la Banque mondiale, et conduite par Monsieur Alexandre Arrobbio (Spécialiste en Chef, Secteur Public et Gouvernance, Chargé de Projet), et par Monsieur Philip English (Economiste en Chef pour la Mauritanie, co-Chargé de Projet). L’équipe de projet était composée de Monsieur El Hadramy Oubeid (Spécialiste en Secteur Public); Monsieur Renaud Beauchard (Consultant); Monsieur Yves Duvivier (Consultant) ; Immanuel Steinhilper (Consultant) ; Mme Charlotte Suc (Consultante) ; et Mme Bronwyn Grieve (Consultante). La mission a par ailleurs bénéficié des orientations et précieux conseils de Moctar Thiam (Représentant Résident), et de Miria Pigato (Responsable de secteur). La Banque mondiale tient à exprimer ses profonds remerciements à Son Excellence Monsieur le Ministre des Finances Thiam Diombar. Une telle étude n’aurait pu être aboutie sans l’appui et les contributions du Gouvernement mauritanien et de son Administration. La Banque mondiale souhaiterait à cet effet exprimer sa sincère reconnaissance à Ahmed Ould Ahmed Aida (Secrétaire Général du Ministère de Développement Rural) ; Mohamed Narjah Ould Oumar (Chef de service, Direction de la Tutelle Financière, Ministère des Finances) ; Alioune Niangue ; Abdel Kader Sow ; Ahmed Salem Ould Abdellahi ; Samba Ould Ahmed et Moctar Ould Tiyib (Direction de la Tutelle Financière, Ministère des Finances) ; Hassana Ould Boukreiss (Directeur des Domaines) ; Mahfoudh Ould Mohamed Ali (Inspecteur Général d’Etat) ; Sidi Mohamed Cheik Ould Boideh (Inspecteur Général d’Etat adjoint) ; Moustapha Ould Sidimou (Président Chambre des Entreprises Publiques/Cour des Comptes); au Président de l’Université de Nouakchott ainsi que son personnel ; et le Directeur de l’Hôpital Cheik Zaid et son personnel. L’étude a été validée à un atelier tenu à Nouakchott le 9 décembre, 2013. vi RESUME EXECUTIF i. Cette étude analyse le cadre de gouvernance du portefeuille d’entreprises , établissements et agences publiques mauritaniennes et propose des pistes de réforme. Le rapport débute avec un aperçu du champ d’intervention et de la performance du portefeuille, mentionné au moyen du vocable « secteur parapublic » ; et identifie les principaux défis représentés par ce secteur. Il analyse ensuite le cadre de gouvernance du secteur parapublic mauritanien par le biais de références comparatives tirées des lignes directrices de l’OCDE. Le diagnostic inclut une analyse du cadre juridique, de la fonction de tutelle, du suivi du risque budgétaire et des performances en termes de prestation de services, des conseils d’administration, de la transparence et de la diffusion d’information. Le rapport se clôture avec un plan d’actions détaillé et séquencé établi à partir des observations contenues dans le diagnostic et propose une série de suggestions de réformes adaptées au contexte institutionnel mauritanien. ii. Les entreprises, établissements et agences publiques sont essentielles dans le développement économique mauritanien, dans la mesure où elles représentent plus de 150 entités et 14% du PIB. L’importance du secteur parapublic mauritanien est manifeste, au regard de son ampleur financière, de sa part dans l’emploi national, du nombre d’entités composant le secteur et du champ d’intervention des organisations parapubliques dans tous les secteurs de l’économie. Il existe environ 50 entreprises publiques de différentes natures opérant dans le secteur marchand et divers segments de l’économie, dont l’énergie, les services en réseau, l’industrie minière, les télécommunications, le transport, le commerce et les pêches. Le portefeuille comprend notamment la Société Nationale Industrielle et Minière (SNIM), de très loin la plus importante entreprise mauritanienne, et le second employeur du pays après l’administration publique. Le secteur parapublic comprend en outre 108 Etablissements Publics à caractère Administratif (EPA) intervenant dans des secteurs non marchand, dont les services sociaux, la santé et l’éducation. iii. Le secteur parapublic représente un risque budgétaire croissant pour le pays et il existe une marge de manœuvre importante pour améliorer la qualité des services des entités parapubliques. Premièrement, les informations financières disponibles sur le secteur sont partielles et non actualisées, et il n’existe pas d’informations financières consolidées en dehors du montant des transferts du budget de l’Etat. En conséquence, il n’existe pas d’analyse consolidée des tendances et des risques associés aux organisations parapubliques en Mauritanie. Deuxièmement, une augmentation des transferts budgétaires au profit du secteur parapublic a été constatée au cours des dernières années, passant de 5 milliards d’ouguiya en 2005 à 70 milliards en 2013. Troisièmement, à l’exception de quelques entités, dont la SNIM, les entreprises publiques ont enregistré des contre-performances financières et en termes de services rendus, entraînant de haut niveaux de dette à court terme, des pertes d’exploitation, des arriérés de paiement, des dettes croisées et des contraintes sociales imposées par l’Etat sur les entrep rises publiques. Quatrièmement, la facilité de l’accès au crédit commercial et la tendance des entreprises publiques à avoir recours à la dette à court terme a aggravé le risque budgétaire. Cinquièmement, l’absence de mécanismes de contrôles harmonisés dans les établissements publics, particulièrement au regard des ressources humaines, combiné à la part de l’emploi vii public et l’augmentation des subventions au secteur parapublic, signalent un risque budgétaire potentiel associé à l’augmentation de la masse salariale. Enfin, l’accroissement du nombre d’opérateurs publics dont le statut est défini au cas par cas fragilise la capacité de l’Etat à assurer une tutelle efficace et de suivre le risque budgétaire représenté par le secteur. iv. L’amélioration de la qualité des services et la réduction du risque budgétaire requièrent l’introduction de réformes destinées à améliorer le cadre de gouvernance du secteur parapublic. Afin d’améliorer la gestion financière et d’assurer une performance optimale des services, la gestion décentralisée des ressources publiques par les entreprises, établissements et agences publiques doit être accompagnée de mécanismes de redevabilité et d’incitations à une bonne gouvernance initiées par l’Etat actionnaire. Renforcer la relation de reddition des comptes et de contrôle entre les organisations parapubliques et l’Etat actionnaire est au cœur du projet d’amélioration de la gouvernance d’entreprise du secteur parapublic en Mauritanie. D’un point de vue stratégique, la gestion efficace et effective des ressources parapubliques requièrent pour l’Etat actionnaire l’adoption d’une approche holistique et consolidée de la conduite et du suivi de son portefeuille d’avoirs et des participations. Le cadre de gouvernance du secteur parapublic v. L’ordonnance No. 90-09 de 1990 définit les formes juridiques des différentes organisations parapubliques, les relations entre ces organisations et l’Etat, ainsi que les règles relatives aux contrôles et sanctions. L’ordonnance distingue les différentes formes d’organisations suivantes : Etablissements Publics à caractère Administratif (EPA), lesquels sont des organisations en charge de fonctions non-commerciales de l’Etat ; les Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC), lesquels sont des organisations autonomes performant des activités commerciales au profit de l’Etat ; et les Sociétés à Capitaux Publics (SCP). vi. La tutelle des entreprises, établissements et agences publiques est fragilisée par sa fragmentation et son manque de coordination. La tutelle du secteur parapublic mauritanien est conduite conjointement par les ministères sectoriels et par la Direction de la Tutelle Financière (DTF) au sein de la Direction Générale des Domaines et du Patrimoine de l’Etat (DGPE) du Ministère des Finances. Ce cadre ne favorise pas la coordination et l’intégration des tutelles financières et techniques, ni ne génère d’incitations pour une communication régulière entre les tutelles d’une part, et entre les organisations parapubliques et la DTF d’autre part. L’implication d’autres acteurs au sein du Ministère des Finances compromet encore davantage l’exercice d’une tutelle financière effective. vii. La tutelle financière et la fonction d’actionnaire sont particulièrement affectées par le faible positionnement institutionnel de la DTF et par sa capacité limitée. Le positionnement de la DTF comme simple direction au sein de la Direction Générale des Domaines et du Patrimoine de l’Etat pose deux défis. Premièrement, le domaine d’intervention de la DGPE est trop large par rapport à ses ressources, rapporté à l’importance stratégique de la propriété foncière de l’Etat et du secteur parapublic dans l’économie mauritanienne. Particulièrement, la DTF a besoin de procédures opérationnelles. En outre, son personnel, composé de neuf employés (dont la plupart sont de fraiches recrues ayant une expérience limitée) viii a la responsabilité de la tutelle financière sur plus de 150 entités faisant face à des défis complexes et variés, représentant une part importante de la dépense publique. Deuxièmement, la fonction de tutelle financière de la DTF n’a pas une visibilité suffisante au sein du Ministère des Finances et la Direction n’a pas d’accès direct au Ministre des Finances. Ce manque de visibilité et d’accès à l’autorité ne met pas la DTF en mesure d’exercer sa tutelle financière et sa fonction d’actionnaire. Enfin, le faible positionnement institutionnel de la DTF augmente le risque de distorsion juridique et formelle de l’exercice de la fonction de tutelle, de facto déplacée au profit de la Direction Générale du Budget (DGB). viii. La performance sous-optimale de la DTF dans l’accomplissement de la tutelle financière du secteur parapublic mauritanien souligne le besoin de réforme. La DTF semble se limiter pour l’essentiel à l’examen des décisions des conseils d’administration en analysant les procès-verbaux des séances du conseil et à un examen de conformité vis-à-vis de l’ordonnance de 1990 des décisions. Les autres tâches essentielles sont à peine accomplies. La DTF ne reçoit pas dans les temps les rapports des commissaires aux comptes pour toutes les entités et il semble que la DTF ne procède pas à une analyse exhaustive des rapports existants. La direction ne possède aucune information financière complète et actualisée sur les entités parapubliques, ses archives sont incomplètes et essentiellement sur format papier. Il n’existe pas une analyse régulière du risque budgétaire ou de rapport agrégé sur le portefeuille et la DTF n’effectue pas de visite des entités sous sa tutelle. La communication et les interactions avec les conseils d’administration des organisations, les ministères sectoriels, et la chambre des entreprises publiques de la Cour des Comptes sont limitées. Tous ces facteurs cumulés contribuent à fragiliser l’efficacité de la tutelle financière exercée par la DTF. ix. Le peu d’informations financières consolidées et le manque de capacité empêchent la DTF d’assurer le suivi du risque budgétaire du secteur. La capacité d’analyse du risque budgétaire associé au secteur parapublic de la DTF est compromise par sa faible capacité institutionnelle et l’absence de données. Les bases de données existantes établies par la DTF et la Cour des Comptes font apparaître des interruptions notoires dans l’information, ne contiennent pas les informations les plus récentes et, dans le cas de la DTF, dépendent principalement d’initiatives personnelles. Ceci s’entrecroise avec l’apparent déficit d’autorité de la DTF, l’empêchant d’obtenir une information financière complète de la part des organisations parapubliques sous sa tutelle. x. Le suivi des performances des organisations parapubliques est aussi limité. Les ministères sectoriels, en charge de suivre la performance des organisations parapubliques dans leurs secteurs respectifs, n’ont en règle générale pas de solides capacités de suivi-évaluation pour assurer efficacement cette fonction. En outre, les organes affectés à la tutelle au sein des ministères sectoriels apparaissent non spécialisés dans le suivi des performances. Bien que le cadre juridique prévoit que les entités parapubliques soient redevables envers l’Etat au travers de contrats de performance, en pratique, ces accords sont rarement en place et/ou exécutés. Il n’existe aucun inventaire de ces contrats de performance ; seulement trois (SOMELEC, ENER et SONADER) ont été identifiés lors de la préparation du présent rapport. xi. Bien que l’ordonnance de 1990 prévoie que les Conseils d’Administration (CA) soient les organes de gestion délibérants pour les entreprises, établissements et agences ix publiques, ceux-ci sont rarement efficaces dans l’accomplissement de leur mission. L’ordonnance No. 90-09 de 1990 prévoit que les conseils d’administration soient chargés de la conduite et du contrôle des activités des organisations parapubliques, sous l’autorité des organes de tutelles technique et financière. En pratique, les conseils d’administration des organisations parapubliques en Mauritanie manquent d’efficacité en raison d’une combinaison de facteurs, parmi lesquels figurent les procédures de nomination des membres du conseil d’administration (pour lesquels les critères de sélection professionnels ne sont pas systématiquement suivis) et, dans de nombreux cas, la faible périodicité des réunions du CA. Les entretiens réalisés durant la mission de préparation du rapport ont souligné que les CA agissent souvent comme des chambres d’enregistrement des décisions de la direction exécutive sans délibération, et que les membres du CA ont tendance à avoir une indépendance limitée vis-à-vis des ministères de tutelle. xii. Le secteur parapublic mauritanien est en outre fragilisé par une faible transparence et un respect limité de l’application des obligations relatives à l’information financière. Premièrement, en termes d’information financière, de nombreuses entreprises publiques ne soumettent pas leurs états financiers dans les délais et la publication des rapports financiers est menée suivant une faible périodicité. Dans le cas des EPA, les rapports annuels ne font l’objet d’aucune harmonisation et consistent pour l’essentiel en la présentation des recettes et des dépenses. En outre, les entreprises publiques ne communiquent pas les informations recommandées par les lignes directrices de l’OCDE, comme les informations relatives aux évènements matériels, la révélation des transactions avec les mandataires sociaux et l’exposition au risque. La DTF ne communique pas non plus d’information consolidée sur le portefeuille d’actifs de l’Etat. Deuxièmement, s’agissant du contrôle interne des organisations parapubliques, les EPA n’appliquent pas des procédures uniformes de contrôle, ni ne disposent d’un système intégré ou standardisé de gestion financière et de gestion des ressources humaines, fragilisant ainsi le suivi centralisé. Enfin, s’agissant des contrôles externes, bien que les organisations parapubliques soient soumises à des audits de commissaires aux comptes, ceux-ci présentent des défauts. La méthodologie est imprécise, il existe des contradictions entre les observations et les conclusions dans les rapports d’audit, et il existe un manque de standardisation des rapports et les cabinets de commissaires aux comptes ne sont souvent pas spécialisés. En outre, la périodicité des audits est irrégulière, et dans le cas des EPA, les commissaires aux comptes sont des fonctionnaires sans aucune qualification spécifique. Plan d’actions Proposé xiii. Le plan d’action se concentre principalement sur le renforcement du suivi du risque budgétaire et propose des pistes de réformes séquencées prenant en compte à la fois des exemples internationaux et le contexte mauritanien. Le plan d’action recommande en priorité le renforcement du suivi budgétaire de l’Etat par le biais de l’élévation de la DTF au rang d’une Direction ou, idéalement, une Direction Générale rattachée directement au Ministre des Finances. Le Ministre a opté dans un premier temps pour une Direction. Le plan propose en outre que cet entité soit dotée d’un domaine d’intervention exclusif sur les questions relatives à la tutelle financière et de ressources suffisantes pour mener à bien cette mission. Le plan d’action propose aussi la préparation d’une note conceptuelle afin d’explorer les options et promouvoir le x dialogue sur la transformation du modèle de fonction d’actionnariat et de tutelle de l’Etat à moyen terme. xiv. Plusieurs acteurs sont impliqués et influent sur les propositions de réforme du secteur parapublic. Ce type de réformes implique généralement le Chef de l'Exécutif, le Parlement et la Cour des Comptes, dont le contrôle et le leadership sont essentiels à la réussite de ces réformes. Au sein de l'exécutif, au-delà du Ministère des Finances, les ministères sectoriels et le personnel des entités parapubliques sont également cruciales pour la mise en œuvre des réformes. L'interaction entre ces différents acteurs est essentielle pour la détermination de l'approche et de son succès. xv. Le renforcement des capacités pour le suivi budgétaire de l’organe de tutelle est suggéré comme seconde priorité dans le programme de réformes à poursuivre. Ceci requiert : le développement de capacités dans la collecte de données financières et budgétaires sur les organisations parapubliques ; la désignation et la mise en œuvre du modèle de suivi du risque budgétaire ; la préparation de rapports agrégés sur le risque budgétaire ; et le renforcement du rôle de la tutelle financière dans le processus d’approbation du budget comme interface entre les organisations parapubliques et la DGB. xvi. Les pistes de réformes pour répondre à d’autres défis de gouvernance du secteur sont proposées à moyen terme, une fois que le cadre de tutelle aura été mis en place. Comme indiqué dans la matrice séquentielle du plan d’action, les diverses mesures proposées pourraient être mise en œuvre dans un délai de 18 à 36 mois afin de (i) renforcer le cadre juridique ; (ii) renforcer la capacité des CA en assurant la participation de la DTF aux réunions du CA ; (iii) renforcer la transparence, les audits externes et les contrôles internes au moyen de formations et d’accréditations de fonctionnaires aux fonctions de commissaires aux comptes, renforcer la confiance dans les cabinets de commissaires aux comptes pour l’audit des EPA stratégiques, assurer la transmission dans les délais des rapports d’audit à et par l’organe de tutelle et améliorer la publication des rapports d’audit. Enfin, il est recommandé que la DTF publie des rapports consolidés sur le portefeuille d’entreprises, d’établissements et d’agences publiques. xi SÉQUENCES DE MISE EN ŒUVRE DU PLAN D’ACTIONS Dans les 3 mois après la Dans les 12 mois après la Dans les 18 mois après la Résultats attendus 3 ans après Sphère d’Action validation du Plan validation du Plan d’Action validation du Plan d’Action la validation du Plan d’Action d’Action CADRE INSTITUTIONNEL DE LA TUTELLE FINANCIERE Renforcement  Décret portant création  Plan stratégique de la DTF  DTF pourvue en personnel,  DTF opérationnelle et assurant institutionnel de la d'une Direction de la approuvé et définissant : (i) le conformément aux la tutelle financière des tutelle financière Tutelle Financière ayant mandat et les fonctions recommandations du Plan entreprises publiques et les rang de Direction Général et détaillées, (ii) l’organigramme stratégique. organismes publics. attaché directement au détaillé et les descriptions  Programme de formation du  Rapports annuels sur Ministre des Finances. d'emploi, (iii) le personnel, personnel engagé. l’implémentation de la Stratégie  Nomination du chef de la l'équipement et les budgets  Site web fournissant des Nationale pour le secteur DTF. nécessaires, (iv) les besoins en informations sur les entreprises parapublic.  Nomination d'un groupe formation, et (v) les progrès publiques et les organismes de travail (« task force ») attendus et réalisations pour les 3 publics à la DTF du MEF. complétant les ressources années à venir.  Note conceptuelle sur le humaines actuelles.  Manuel de procédure de la modèle révisé de politique de  Schéma directeur des DTF adopté. propriété développé. finances publiques ajusté,  Recrutement supplémentaire  Stratégie Nationale pour le incluant les options initié. secteur parapublic développée et actuelles.  Préparation d’une Stratégie adoptée. Nationale pour le secteur parapublic initiée. INFORMATION FINANCIERE ET GESTION DU RISQUE BUDGETAIRE Information  Lettre de notification du  Base de données financière et  Analyse des états financiers  DTF possède au système Financière Ministère des Finances budgétaire globale préparé par la des entreprises publiques / EPA/ d’information intégré de gestion auprès de toutes les DTF pour (i) chaque entreprise, agences en-cours réalisée par la financière des organismes publics. entreprises, EPA et agences EPA et agence publique, et (ii) le DTF. publiques devant portefeuille consolidé.  Conduite d’une analyse transmettre les audits et les globale sur l’imposition des états financiers de 2010-12 entreprises publiques. à la DTF et la Cour des  Harmonisation du système Comptes dans un délai d’un financier des EPAs mois.  Organisation d’un xii Dans les 3 mois après la Dans les 12 mois après la Dans les 18 mois après la Résultats attendus 3 ans après Sphère d’Action validation du Plan validation du Plan d’Action validation du Plan d’Action la validation du Plan d’Action d’Action séminaire de mise à niveau présidé par le Ministre des Finances à l’attention des Présidents de CA, des DG des Sociétés à Capitaux Publics, et des Directeurs des EPA Budget des  Participer aux  Responsabilités de la DTF en  DTF fournit des données et  Contribution régulière à la organisations arbitrages budgétaires matière de prévisions et l’autorisation à la DGB pour les préparation du budget des parapubliques arbitrages budgétaires des budgets N +1 et les subventions entreprises publiques /EPA/ entreprises, EPA et agences publiques pour le secteur Agences. publiques adoptées. parapublic.  Politique de dividendes et niveau de participation financière définie et appliquée. Gestion du Risque  Système de suivi  Méthodologie de suivi  Rapport de portefeuille  Suivi budgétaire efficace du Budgétaire des exécutions budgétaires budgétaire définie et adoptée par consolidé disponible sur le risque secteur parapublics. par la méthode du reporting la DTF. budgétaire agrégé pour les  Règlement et apurement des entreprises, EPA et agences dettes croisées. publiques les plus importantes.  Préparation du rapport  Analyse des dettes croisées consolidé annuel sur les risques existantes des entreprises budgétaires du portefeuille du publiques initiée par la DTF. secteur parapublic.  Considérer l’établissement de  Quantification et suivi des règles budgétaires plus claires passifs contingents. créant des incitations au suivi des finances des entreprises publiques, telles que des cibles de déficits incluant les entreprises publiques. AUTRES DIMENSIONS DE GOUVERNANCE Développement  Renforcement des  Procédures de coordination  Formation du personnel de la  DTF travaille conjointement et d’un rôle de conseil capacités par le recrutement entre la DTF et les ministères DTF à la conception et au suivi fournit un appui aux ministères en suivi des d’un cabinet local et l’appui sectoriels définies. des contrats de performance. sectoriels dans la préparation des performances d’une assistance technique contrats de performance des xiii Dans les 3 mois après la Dans les 12 mois après la Dans les 18 mois après la Résultats attendus 3 ans après Sphère d’Action validation du Plan validation du Plan d’Action validation du Plan d’Action la validation du Plan d’Action d’Action étrangère entreprises, EPA et agences.  Adoption des contrats de performance généralisée pour les 10 plus grandes entités. Cadre légal des  Actualisation des  Examen juridique détaillé  Mise à jour de l’ordonnance  Cadre juridique complet entreprises, EPA et textes réglementaires effectué sur la base du plan de 1990. définissant la tutelle financière agences publiques stratégique et du mandat de la  Modalités de tutelle des pour toutes les catégories DTF. entreprises publiques à d'entreprises, EPA et agences. responsabilité limitée (SA) légalement définies.  Forme juridique des autres organismes publics définie et adoptée. Conseil  Adoption d’un décret  Détermination de critères  Formation des membres du d’Administration établissant deux (2) professionnels de sélection des conseil d’administration représentants du Ministère membres des conseils continue. des Finances au sein des d’administration.  Evaluation de la gouvernance conseils d’administration,  Démarrage de la formation du conseil et des pratiques dont l’un émanant de la des membres du conseil opérationnelles. DTF d’administration Transparence et  Allocation d’une ligne  Inventaire des audits des  Audits 2012 des entreprises  Publication annuelle des audits Audit des budgétaire destinée à des entreprises publiques (nombre publiques publiés et disponibles de commissariat aux comptes Entreprises, inspections et audits d’audits disponibles, sur le site de la DTF ou du pour l’ensemble des entreprises Etablissements et spéciaux des entreprises, comparaisons entre les Ministère des Finances. publiques (EPIC et SCP). Agences Publiques EPA et agences publiques entreprises).  Suivi des recommandations  Publication par la DTF d’un  Validation obligatoire de  Première publication de la d’audit de commissariat aux rapport annuel sur le portefeuille la DTF pour le règlement DTF sur la performance du comptes par la DTF. du secteur parapublic. des honoraires des secteur parapublic.  Contrôle des EPA stratégiques commissaires aux comptes. par des commissaires aux  Détermination par la comptes. DTF des EPA stratégiques à  Mécanismes pour améliorer la auditer par des firmes régularité des contrôles des externes. commissaires aux comptes.  Formation et accréditation des fonctionnaires recrutés comme commissaires aux comptes dans xiv Dans les 3 mois après la Dans les 12 mois après la Dans les 18 mois après la Résultats attendus 3 ans après Sphère d’Action validation du Plan validation du Plan d’Action validation du Plan d’Action la validation du Plan d’Action d’Action la budgétisation et la comptabilité publiques. Contrôle interne et Mise en place d’un tableau  Définition de postes avec  Système d’exécution  Rapports d’activité et de externe des EPA de bord et système de expérience pertinente. budgétaire et de comptabilité gestion financière régulièrement reporting, destinés à  Procédure de recrutement intégré et standardisé pour transmis à la DTF. mesurer les performances définie. l’ensemble des EPA et accessible tous les deux (2) mois.  Formation continue et à la DTF. perfectionnement dans les  Guide de procédure de procédures et méthodes de contrôle interne des EPA. contrôle suivant les normes  Formation intensive des internationales des membres de cellules administratives & la CdC, IGE et IGF financières des EPA et agences en termes de gestion administratives, passations de marché. xv 1. INTRODUCTION 1. Compte tenu du rôle central que jouent les entreprises, établissements et agences publiques dans le développement économique de la Mauritanie, le Gouvernement a identifié le besoin de mieux atténuer le risque budgétaire qui leur est associé. L’amélioration du suivi budgétaire des entreprises, établissements et agences publiques - appelées secteur parapublic dans ce rapport - représente une priorité dans l'agenda du Ministère des Finances, comme souligné dans le Plan de Réforme des Finances Publiques de 20121. Le secteur parapublic est essentiel au développement économique du pays, dans la mesure où il est composé de grandes entreprises publiques industrielles et commerciales constituant un vivier d'emploi, assurant la prestation de services de premier plan, et représentant un important risque budgétaire compte tenu de leur taille dans l'économie, de leur nombre (plus de 150 organisations), et de la diversité et complexité de leur forme juridique. Une tutelle efficace et stratégique du secteur parapublic est par conséquent considérée comme primordiale dans l’amélioration de la prestation des services et le soutien du développement économique. A cet égard, il existe une reconnaissance croissante au sein du Gouvernement sur la nécessité de ces améliorations. Tandis que la taille du secteur parapublic grandit, l'information financière concernant ses activités restent absentes, la qualité ainsi que la ponctualité des audits est discutable dans certains cas, et l’organisation de la tutelle financière de l'Etat est perçue comme insuffisante pour assurer un suivi budgétaire efficace. 2. Le gouvernement prévoit une voie de réforme progressive du secteur parapublic afin de prendre en compte les éléments essentiels du contexte. Le gouvernement envisage une approche progressive pour renforcer la performance et la solidité financière du secteur parapublic. Cela est dû, entre autres, aux facteurs contextuels complexes qui affectent les entités parapubliques tels que leur rôle dans l'emploi et la prestation de service, leurs niveaux de capacités limités dans certains cas, ainsi que la diversité de ces entités. 3. Le Gouvernement a soumis une requête d’assistance auprès de la Banque afin d’améliorer la gouvernance du secteur parapublic et de veiller en particulier au suivi budgétaire et au suivi des performances. Dans la lignée de l’adoption du Plan de Réforme des Finances Publiques, le Gouvernement a cherché le soutien de la Banque afin de répondre aux défis relatifs à la gouvernance et au risque budgétaire associés au secteur parapublic. Des activités antérieures de la Banque, incluant notamment le rapport d'audit et de comptabilité sur l'observation des normes et codes (ROSC), ont seulement fourni des réponses partielles et spécifiques à ces questions dans le secteur. En conséquence, la Banque a proposé une réponse plus globale et séquencée à cette demande du Gouvernement, en se concentrant d'abord sur un travail d'analyse afin de diagnostiquer la gouvernance du secteur parapublic et identifier les solutions possibles. La présente étude est la première étape d’un soutien au Gouvernement dans le renforcement de la gouvernance du secteur parapublic. 1 Schéma Directeur pour les Finances Publiques. 1 4. L'objectif de l'étude est de fournir une analyse rigoureuse de la gouvernance du secteur parapublic en Mauritanie dans le but de guider les efforts de réforme du Gouvernement dans ce secteur. L’étude inclut un diagnostic des règles et pratiques de gouvernances des différentes formes d’entreprises publiques telles que les Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC), et les Sociétés à Capitaux Publics (SCP), qui comprennent les Sociétés Nationales (SN) tenues à 100% par l’Etat, et les Sociétés d’Economies Mixtes (SEM) qui ont des actionnaires privés; et les Etablissements Publics à caractère Administratif (EPA) et les « agences ». Basée sur ce diagnostic, l’étude incorpore également un Plan d'Action de politique et d’options de réformes adaptées au contexte politique et à la Mauritanie. 5. La première audience de ce rapport est le Gouvernement de la Mauritanie. Il a été discuté et validé par un groupe restreint de parties prenantes, représentant les Ministères des Finances et des Affaires Economiques et de Développement, ainsi que quelques ministères sectoriels, des entreprises publiques, les experts comptables, l’Inspecteur Général de l’Etat, et la Cour des Comptes. 6. L’étude a été réalisée dans un contexte de disponibilité limitée de données. L’étude repose sur des données réunies à travers des recherches et des missions de terrain conduites en étroite collaboration avec les autorités gouvernementales. Les informations quantitatives ont été collectées à partir de différentes sources (incluant le Ministère des Finances, la Cour des Comptes, et des entretiens avec des représentants du Gouvernement), et consolidées par l’équipe. Cependant, la disponibilité de données actualisées, les variations dans le champ, la méthodologie entre différentes sources de données ainsi que le caractère incomplet d’autres a soulevé des difficultés et empêché la possibilité d’une analyse financière et budgétaire approfondie. Encadré 1 : Extrait des standards OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques Garantir aux entreprises publiques un cadre juridique et réglementaire efficace. Le cadre juridique et réglementaire dans lequel les entreprises publiques exercent leurs activités doit garantir des règles du jeu équitables sur les marchés où les entreprises publiques et celles du secteur privé sont en concurrence, afin d’éviter les distorsions du marché. Ce cadre doit s’inspirer des Principes de gouvernance d’entreprise de l'OCDE, avec lesquels il doit être parfaitement compatible. L’Etat actionnaire (fonction d’actionnariat) : L’Etat doit se comporter en actionnaire éclairé et actif et définir une stratégie actionnariale claire et cohérente de manière à garantir que le gouvernement des entreprises publiques est exercé de façon transparente et responsable, avec tout le professionnalisme et l’efficacité nécessaires. Egalité de traitement entre les actionnaires : L’Etat et les entreprises publiques doivent reconnaître les droits de tous les actionnaires et, conformément aux Principes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE, veiller à ce qu'ils bénéficient d'un traitement équitable et d'un accès équivalent aux informations sur l'entreprise. Relations avec les parties prenantes : L’Etat doit conduire une politique actionnariale prenant pleinement en compte les responsabilités des entreprises publiques vis-à-vis des parties prenantes et obliger les entreprises publiques à rendre compte des relations qu’elles entretiennent avec les parties prenantes. Transparence et diffusion de l’information : Les entreprises publiques doivent observer des normes de transparence rigoureuses conformément aux Principes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE. Responsabilités du conseil d’administration d’une entreprise publique : Le conseil d’administration d’une entreprise publique doit avoir les pouvoirs, les compétences et l’objectivité nécessaires pour assurer sa fonction de pilotage stratégique et de surveillance de la direction. Le conseil d’administration doit agir en toute intégrité, et être responsable des décisions qu’il prend. Source : http://www.oecd.org/document/33/0,3343,en_2649_34847_34046561_1_1_1_37439,00.html 2 7. L’étude produit une analyse du cadre et des pratiques existantes de gouvernance dans le secteur parapublic. L’étude s'appuie sur l’analyse des lois et réglementations en vigueur en Mauritanie, ainsi que d’une compréhension des pratiques de facto, tirées des discussions avec les parties prenantes. Elle met l'accent sur les aspects clés suivants de la gouvernance d'entreprise : le cadre juridique et réglementaire, l'exercice de tutelle exercée par l'État et son rôle d’actionnaire, le suivi du risque budgétaire et de la performance de l'activité, les conseils d'administration, ainsi que la transparence et la diffusion d’information. L’étude fournit une analyse comparative s'appuyant sur des expériences internationales et en particulier sur les lignes directrices de l'OCDE sur la gouvernance d'entreprise publiques. Le travail a été réalisé dans une approche de résolution de problèmes adaptée au contexte spécifique et aux défis du secteur public mauritanien. L’étude fournit ainsi une analyse du cadre et des pratiques existantes de gouvernance dans le secteur parapublic, les compare aux normes de l'OCDE le cas échéant, et présente des options de réforme. 8. L'étude est principalement centrée sur la tutelle financière de l'État et les aspects institutionnels liés. Bien que l'étude concerne l’analyse de l'ensemble des sujets couverts par les directives de l'OCDE, elle reste principalement axée sur la tutelle financière des entités parapubliques par le Ministère des Finances, et les enjeux institutionnels liés. En outre, la portée de l'étude ne couvre ni l'analyse des sociétés ou entités individuelles, ni les possibilités de privatisation. Ce périmètre a été établi afin de répondre au mieux aux attentes du gouvernement en termes d'échange de connaissances et d’approche orientée sur les solutions. 9. Le plan d'action propose des mesures graduelles qui internalisent à la fois l'expérience internationale et les aspects contextuels de secteur public mauritanien. Le Plan d’Action inclut des mesures destinées à renforcer la redevabilité et l’efficacité du secteur parapublic mauritanien. Il fournit des recommandations pour séquencer et prioriser des sous- composantes. Il propose autant que possible des solutions sur mesures plutôt que la transposition de « bonnes pratiques » internationales, tout en tenant compte de la capacité et des facteurs contextuels spécifiques au secteur parapublic en Mauritanie. 10. Le rapport est structuré comme suit:  La section 2 donne un aperçu du secteur parapublic, sa taille, sa portée et sa performance.  La section 3 examine le cadre juridique et réglementaire de la gouvernance du secteur parapublic ;  La section 4 évalue le rôle de l'État en tant qu’actionnaire et sa capacité à exercer sa fonction d’actionnaire ;  La section 5 aborde le suivi du risque budgétaire et la performance en termes de prestation des services et de l'activité de l'entreprise.  La section 6 traite des conseils d’administration des entreprises publiques et de la nécessité d'améliorer leur structure et leur composition afin de leur donner les moyens de remplir efficacement leur fonction ;  La section 7 examine la transparence et la diffusion d'information, ainsi que la nécessité d'accroître la diffusion de l’information financière et non-financière afin de renforcer la transparence et la redevabilité.  La section 8 prévoit des options de réformes spécifiques à la Mauritanie, organisées de façon séquencée afin d’améliorer la gouvernance dans le secteur parapublic mauritanien. 3 2. LE SECTEUR PARAPUBLIC MAURITANIEN Evolution du secteur parapublic 11. Le secteur parapublic a connu un important essor dans les années 1970 et atteint un point culminant au début des années 80. Dotée d’importants revenus provenant de l’activité minière, et en particulier du minerai de fer, la Mauritanie a adopté une politique d’investissements publics au moyen d’un fort secteur public marchand. En conséquence, le secteur des entreprises publiques a connu son temps fort pendant les années 70. Jusqu’en 1980, les fers de lance de cette politique étaient la Société Nationale Industrielle et Minière (SNIM) qui demeure de très loin la plus grande entreprise mauritanienne, la Société Nationale d'Importation et d'Exportation (SONIMEX), Air Mauritanie, la Société Mauritanienne de l’Industrie Sucrière (SOMIS), l’Office National de la Pharmacie (PHARMARIM), la Société Minière de Mauritanie (SOMIMA), et la Société Arabe des Industries Métallurgiques (SAMIA). 12. Cependant, les difficultés économiques des années 80 en Mauritanie ont résulté en une contraction du secteur des entreprises publiques. Le pays a été confronté au début des années 80 à une série de problèmes économiques qui a engendré une baisse du PIB réel, un fort accroissement de la dette budgétaire et de la dette extérieure, et une hausse des transferts du budget pour combler les déficits des entreprises publiques. Traditionnellement un avoir, les entreprises publiques sont devenues une charge très lourde pour l’Etat, alors que leurs performances économiques et financières chutaient et leur stabilité financière devenait une menace. Les activités du secteur parapublic nécessitaient en effet d’importantes subventions que l'Etat endetté ne pouvait plus prodiguer. Les résultats incertains des entreprises publiques en Mauritanie ont par ailleurs coïncidé avec un changement de paradigme en politique économique à l’échelle mondiale, pour lequel la pertinence des monopoles nationaux ainsi que le lien entre la prestation des services essentiels et le caractère public de son exploitant étaient remis en question. 13. La Mauritanie s’est lancée dans un important programme de privatisations et de restructurations à partir de 1985. Afin de répondre aux défis de gestion budgétaire et de performance financière du secteur, la Mauritanie s’est lancée dès 1985 dans un ambitieux programme de rationalisation du secteur des entreprises publiques. Ce programme comprenait la privatisation totale ou partielle de certaines entreprises et la restructuration ou la liquidation d’autres. Le programme de privatisation a concerné pratiquement tous les secteurs, avec un accent particulier sur le secteur des télécommunications et le secteur financier. Les programmes de restructuration, qui étaient principalement de nature financière, ont été appliqués à quelques entreprises du portefeuille de l’Etat et ont aidé à réduire leur niveau d’endettement. Parfois, les restructurations concernaient un secteur tout entier, à l’image des services en réseaux et comme l’illustre l’encadré 2. Ces programmes ont parfois été combiné à des apports de capitaux afin d’améliorer la durabilité des entreprises publiques, à l’image de la SNIM, laquelle a bénéficié d’apports de capitaux de la part d’investisseurs étrangers, essentiellement des Etats. 4 Encadré 2: Restructuration des secteurs de l’eau et de l’électricité La République Islamique de Mauritanie a restructuré la SONELEC en 1985 en vue de sa privatisation éventuelle. A l’origine, les services publics d’Electricité et d’Eau étaient assurés par la Gérance des Eaux, remplacée par la SAFELEC en 1965, puis par la MAURELEC en 1969 et la SONELEC en 1975. Le programme de restructuration de la SENELEC en 1975 a consisté en une restructuration institutionnelle des secteurs de l’eau et de l’électricité, ainsi qu’une restructuration financière de l’entreprise. La SOMELEC (Société Mauritanienne d’Electricité) et SNDE (Société Nationale de Distribution d’Eau) sont nées en 2001 de la scission de la SONELEC (Société Nationale d’Eau et d’Électricité). En 2002, l'Etat mauritanien a décidé d'ouvrir le capital de la SOMELEC à hauteur de 51% à un partenaire stratégique disposant du savoir-faire et des capacités financières requises. Cependant, bien que l’Etat mauritanien ait reçu un certain nombre d’offres de repri ses, le projet de privatisation a été abandonné. 14. Parallèlement au programme de privatisation et de restructuration, la Mauritanie a réformé le cadre institutionnel et juridique du secteur parapublic. Comme souligné dans l’encadré 3, les efforts du Gouvernement mauritanien à réformer le cadre juridique et réglementaire du secteur parapublic étaient élaborés dans le but de permettre à l’Etat de mieux suivre la performance et d'améliorer la gouvernance des entreprises demeurées dans le portefeuille de l'Etat. Un élément essentiel de la réforme était la création d’une véritable entité de tutelle ad hoc, la Cellule de Redressement du Secteur Parapublic (CRSP). En 1990, la Mauritanie a également réformé le cadre juridique des établissements publics, créé un statut spécial pour les Sociétés à Capitaux Publics et formalisé les rapports de tutelle entre l’Etat et ces entités. En même temps, la Mauritanie s'est efforcée de mettre en place des systèmes de régulation, notamment avec une nouvelle agence de régulation des services publics (télécommunications, eau et énergie)2. Encadré 3 : Programme de la BAD d’ajustement du secteur parapublic dans la perspective de privatisations et restructurations La Banque Africaine de Développement a conduit un important programme d’ajustement du secteur des entreprises publiques (PASEP) entre 1990 et 1993. Le but poursuivi par ce programme était de soutenir l’effort de relance économique par l’amélioration des performances économiques et financières des entr eprises publiques et de réduire le fardeau que représentait ce secteur pour l’économie mauritanienne et les finances publiques. L’objectif spécifique du programme était d’améliorer les performances internes du secteur des entreprises publiques. Les résulta ts attendus étaient : (i) le desserrement de la contrainte budgétaire pour la mobilisation des ressources extérieures nécessaires au désengagement, (ii) la diminution des subventions de l’Etat accordées aux entreprises de plus en plus déficitaires, (iii) l’augmentation des recettes fiscales suite aux performances financières des entreprises assainies et restructurées, (iv) l’amélioration des indicateurs macro -économiques (endettement intérieur, extérieur, réduction du déficit courant…) et (v) développement du secteur privé. Dans un rapport d’évaluation de 1997, il avait été conclu que le programme avait conduit à la réduction de la taille du secteur des entreprises publiques et des subventions accordées aux sociétés nationales et sociétés d’économie mixte. Le désengagement de l’Etat s’était accompagné d’une diminution de l’exposition de l’Etat au risque budgétaire associé au secteur des entreprises publiques et d’une diminution des recettes provenant de ce secteur pour l’Etat (diminution de 14% à 8% entre 1991 et 1994). En terme d’emploi, le PASEP s’est soldé par une compression significative des effectifs (1900 suppressions d’emploi), mais la masse salariale avait continué à augmenter, passant de 5,8m d’UM en 1991 à 7,1m d’UM en 1995. Malgré le transfert de certaines activités au secteur privé, le programme ne s’était pas traduit par un développement significatif de l’investissement privé, qui ne représentait que 20% de l’investissement global entre 1991 et 1994. Sources : Banque Africaine de Développement, Programme d’ajustement du secteur des entreprises publiques, Rapport d’évaluation de la performance du projet (REPP), (1997) ; Fonds Africain de Développement, Rapport d’achèvement, Programme d’ajustement du secteur des entreprises publiques (PASEP), (1995) . 2 Une loi de 2001 a créé l’Agence de Régulation Economique, dont le périmètre d’intervention couvre les services en réseau (télécommunications, eau, électricité) et les services postaux. 5 15. Cependant, et contrairement à de nombreux autres pays, le désengagement de l’Etat a connu un coup d’arrêt à la suite des tentatives infructueuses de privatisation de la SOMELEC et les expériences malheureuses et décevantes de reprise du transport aérien par des privés. Alors que, dans beaucoup de pays le nombre d’entreprises publiques a fortement diminué, la Mauritanie a inversé sa tendance dans les années 90 : le secteur parapublic est de nouveau reparti à la hausse avec la création de nouvelles sociétés à capitaux d'Etat3, et des prises de participation4 d’entreprises existantes dans d’autres entités, de manière non réglementée. Les problèmes rencontrés dans les tentatives de privatisation de la SOMELEC et de la SNDE, issues de la restructuration de la SONELEC, et dans le secteur du transport aérien expliquent sans doute en partie ce regain de faveur des entreprises publiques.5 16. En parallèle, le nombre d’établissements et agences publiques a connu une forte hausse et un accroissement de leur mission, particulièrement à partir de 2010. En conséquence d’une situation budgétaire améliorée, et afin de répondre au besoin de services sociaux, l’Etat a récemment augmenté le recours aux agences. Par exemple, dans les domaines de la santé et de l’éduction, les universités et les hôpitaux ont été transformés en EPA pour bénéficier des systèmes de gestion autonomes. Champ d’intervention des entreprises, établissements et agences publiques 17. Avec plus de 150 entités et une importante contribution au PIB mauritanien, les entreprises, EPA et agences publiques constituent un enjeu primordial pour le développement économique du pays6. Les entreprises, EPA et agences publiques représentent un enjeu essentiel en raison de leur amplitude financière, du volume d’emploi qu’elles représentent, du nombre d’entités dans le secteur et de l’étendue des services qu’elles dispensent. Dans sa globalité, le secteur parapublic représente plus de 150 entités avec une contribution économique estimé à 14% au PIB en 20087. Malgré l’absence d’informations d’ensemble actualisées, il est indéniable que le secteur parapublic constitue un important gisement d’emploi. En 2008, il était estimé que les agences publiques employaient 8000 agents. Parmi les entreprises publiques, la SNIM emploie à elle seule environ 5000 personnes. 18. Le secteur parapublic marchand mauritanien dénombre approximativement 50 entreprises opérant dans les secteurs commerciaux. Le secteur parapublic en Mauritanie est composé de deux groupes principaux d’entreprises publiques : les Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC) et les Sociétés à Capitaux Publics (SCP). A ces deux groupes, il convient d’ajouter un certain nombre d’entités jouissant d’un statut spécial, à l’image de la Société Nationale Industrielle et Minière (SNIM). Les entreprises publiques sont présentes dans un large éventail d’activités commerciales, parmi lesquelles on peut citer l’énergie, les 3 E.g. Société Nationale de l’Aménagement Agricole (SNAT), Société Nationale de Sucres Dérivés. 4 Plusieurs grandes entreprises, telles que la SNIM, ont diversifié et pris des participations dans d’autres entités, principalement des entreprises publiques. (Par exemple, la SNIM et le Port de Nouakchott ont des participations dans la Télévision Nationale et la Radio Nationale). La SNIM est devenue un réel conglomérat. 5 Cette reprise était soutenue à travers l’exploitation du pétrole depuis 2004. 6 Office National de la Statistique (ONS), cité dans Banque Mondiale (2010). 7 Comptabilisé comme valeur ajoutée dans le PIB par l’ONS. 6 services en réseaux, l’activité minière, les télécommunications, les transports, la distribution et les pêches. Les activités des plus grandes entreprises sont décrites dans l’encadré 4. Encadré 4 : Les 6 entreprises publiques les plus importantes en Mauritanie SNIM – Type: statut spécial (entreprise partiellement détenue par l’Etat) Avec l’Etat possédant 70% du capital -le reste étant détenu par des actionnaires étrangers (principalement des Etats arabes)-, la SNIM est structurée comme une société anonyme de droit mauritanien depuis 2000. Exploitant plusieurs gisements de minerais de fer, la SNIM est un acteur historique et important du marché mondial du minerai de fer. Fondée en 1978 par la loi No. 78-104 quatre ans après la nationalisation de MIFERMA en 1974 (MIFERMA était un consortium de groupes européens fondé en 1952), les activités de la SNIM comprennent l’exploration, l’extraction, l’enrichissement, le transport et la distribution du minerai. Avec une production annuelle de 12 millions de tonnes de minerais de fer exportée principalement vers l’Union Européenne et la Chine, la SNIM est le plus grande employeur après l’Etat (8000 employés, dont 4500 permanents) et de très loin la plus large entreprise mauritanienne. Misant sur sa taille et son importance stratégique dans les exportations du pays (57% des exportations), la SNIM a diversifié son portefeuille en acquérant 9 filiales, la transformant en un conglomérat. La SNIM jouit d’un statut à part dans l’économie mauritanienne. SOMELEC – Type: Société Nationale La SOMELEC est chargée de la production et de la distribution d’électricité. La puissance installée du parc national constitué de 45 centrales est de 166,5 MW. Chiffre d’affaires: 22,6 milliards d’Ouguiya (2009). SONIMEX – Type: Société d’Economie Mixte La SONIMEX participe à l’approvisionnement du marché en denrées alimentaires sur l’ensemble du territoire national ; à la régulation du marché à travers la constitution de stocks de sécurité ; à des interventions ponctuelles pour le compte de l’Etat. SNDE – Type: Société Nationale La SNDE gère la distribution d’eau dans toutes les grandes villes du pays. Elle est née en 2002 après la séparation de deux secteurs eau et électricité, regroupés auparavant dans la SONELEC (Société Nationale d'Eau et d'Electricité). Chiffre d’affaires: 5,2 milliards d’Ouguiya (2008). SMH – Type: Société d’Economie Mixte La SMH a pour objet l'exploration, le développement, la production et la commercialisation de pétrole et de gaz, sur tout le territoire de la Mauritanie et dans la Zone Economique Exclusive pour son propre compte ou pour le compte de l'Etat. MAURITEL – Type : Société Nationale MAURITEL est l'opérateur principal de téléphonie fixe et mobile de Mauritanie. L'entreprise est née de la séparation des opérations de l’Office des Postes et des Télécommunications.. Un régulateur des télécommunications a été créé en parallèle à sa privatisation. Le contrôle de MAURITEL a été acheté par MAROCTEL, l'opérateur principal des télécommunications au Maroc. MAROCTEL a apporté non seulement son expertise à MAURITEL, mais aussi celle de la société-mère française Vivendi. MAURITEL est l'une des premières entreprises qui publie des rapports en utilisant les normes IFRS, en raison des exigences de consolidation comptables de la société mère qui, cotée en France, publie en vertu des normes IFRS. Sources : Sites Internet 19. Les Etablissements Publics à caractère Administratif représentent aussi un poids important, avec 108 entités fournissant des services publics essentiels. Les Etablissements Publics Administratifs ou “EPA” ont un caractère non-commercial et sont présents dans un grand nombre de secteurs, particulièrement les services sociaux, la santé publique et l’éducation8. La répartition des EPA par secteurs est indiquée dans le graphique ci-dessous. 8 Ex: Université de Nouakchott, Caisse Nationale de Sécurité Sociale, Caisse Nationale d’Assurance maladie. 7 Graphique 1: Répartition des EPA par secteur (selon le budget 2013) Source : DTF La performance du secteur parapublic Le risque budgétaire et la performance financière 20. Compte tenu de la taille et de l’importance du secteur parapublic, le niveau d’information financière consolidée disponible pourrait présenter un sérieux défi. . Le Ministère des Finances ne dispose d’aucune information consolidée sur le secteur parapublic, hormis le montant des transferts budgétaires inscrit au budget9. En outre, il semble qu’aucune analyse consolidée des tendances du secteur ne soit menée. Bien que la Cour des Comptes ait développé une base de données à partir des rapports financiers des entreprises publiques, elle n’est ni exhaustive, ni actualisée avec les chiffres de 2011 et 2012. Cela pourrait entraîner des conséquences budgétaires dommageables en cas de chute des cours des matières premières, ou à l’inverse augmenter la part des revenus provenant des ressources naturelles et contrarier leur allocation et distribution équitable. 21. Récemment, une augmentation marquée des transferts budgétaires au secteur parapublic a été observée, tant en termes absolus que relatifs comparé au budget national. Les subventions et transferts au profit du secteur parapublic ont augmenté de 5 milliards d’ouguiya en 2005 à 57 milliards en 2011 ou 5% du PIB. Le gouvernement s’était engagé à limiter les subventions et transferts à 4,2% du PIB10, mais ils ont continué à monter pour atteindre un montant estimé à 70 milliards d’ouguiya en 2013 ou 5,3% du PIB. A l’inverse, les prêts et prises de participations, qui étaient en adéquation avec les transferts et subventions 9 Les données du budget ont été consolidées par l’équipe de la Banque. 10 Note Pays sur la Mauritanie de 2012 préparée par African Economic Outlook (BAD, OCDE, PNUD, et CEA). 8 jusqu’en 2010, ont chuté en 2011, témoignant d’une baisse des dépenses d’investissements par rapport aux dépenses subventionnées. Tableau 1 : Subventions et transferts au secteur parapublic* (Milliards d’ouguiya) 2009 2010 2011 2012 2013** Subventions et transferts au secteur parapublic (1) 20,3 27,0 57,0 72,5 70,4 Energie 6,4 0,0 19,1 30,7 15,0 Arriérés 0,0 0,0 9,8 13,6 10,8 Transferts aux Entreprises, EPA et Agences Publiques 13,9 27,0 28,1 28,2 44,6 Prêts, Avances et Participations (2) 10,7 23,4 0,1 2,4 0,0 Sous-Total (1)+(2) 31,0 50,4 57,1 74,9 70,4 Budget total de l’Etat 243 283 341 430 461 Part du secteur parapublic dans le budget de l’Etat (%) 13 18 17 17 16 Part du secteur public par rapport au PIB (%) 3,9 5,0 4,8 6,2 5,3 * Les subventions du programme d’urgence EMEL pour répondre à la sécheresse de 2011 ne sont pas inclus. **Estimé. Source : DTF et FMI. 22. A l’exception de la SNIM et de MAURITEL, les transferts n’ont pas été compensés par une augmentation des revenus provenant des entreprises publiques. Comme indiqué en Tableau 1, les transferts au secteur parapublic représentent un part substantielle de la dépense publique. A cela peuvent être incluses des subventions indirectes résultant d’un certain nombre de dépenses fiscales ou le non-paiement des impôts.11 A l’inverse, les dividendes provenant des entreprises publiques, à l’exception de la SNIM et de MAURITEL, ont atteint 900 millions d’ouguiya en 2010, représentant 0,3% des recettes fiscales. Cette proportion était encore moindre en 2011 en dépit d’une conjoncture économique favorable. 23. La faible performance de génération de revenu peut être partiellement expliquée par la santé financière des entreprises publiques. A l’exception de quelques cas particuliers, dont la SNIM, les entreprises publiques connaissent des problèmes financiers et opérationnels12. Par exemple, la SOMELEC a constamment généré des déficits ces dernières années. Entre 2005 et 2009, le ratio dette courante/capital disponible est passé de 1,03 à 2,26. En 2010, après avoir bénéficié d’une augmentation de capital de 20 milliards d’ouguiya afin de couvrir les dettes fiscales et la dette contractée auprès des banques, les actifs nets accusaient toujours une situation débitrice de 6 milliards d’ouguiya13 et en 2012, la société enregistrait encore des pertes d’exploitation de 10 milliards d’ouguiya. Dans le cas de la SONIMEX, les rapports financiers des trois dernières années n’ont pas été approuvés par la Cour des Comptes, et le bilan de l’exercice 2012 a fait apparaître un dépassement des dépenses de 21% sur le budget alloué. La 11 Les impôts non-payés étaient estimés à 5,5 md d’OM en 2009. Banque mondiale, Mauritanie : Actualisation de la Revue des Dépenses Publiques 2004-2009, 2013. 12 Comme indiqué plus haut, en l’absence de données consolidées et actualisées sur les entrep rises et agences publiques, le rapport fournit des cas illustratifs. 13 Rapport d’activité 2010. L’augmentation de capital a couvert 10 milliards UM d'arriérés d'impôts; 0,9 milliards UM d'arriérés de paiement avec l'AFD, et 9 milliards UM de dette bancaire, probablement de découvert. 9 SOMAGAZ est un autre exemple : les opérations sont limitées par des contraintes étatiques allant du contrôle des prix à la consommation à la taille du personnel, comme démontré en encadré 5. Encadré 5 : Le cas de la SOMAGAZ La SOMAGAZ est une société d’économie mixte détenue minoritairement par l’Etat mauritanien (34%). Sa principale activité est l’importation, le stockage et la distribution de gaz en bouteilles de gaz butane pour l’utilisation domestique. La distribution au détail de gaz pour la cuisine est ouverte à la concurrence, mais les détaillants doivent s’approvisionner auprès de SOMAGAZ. Au-delà de la fourniture de gaz pour les besoins domestiques de la population, l’utilisation de gaz butane contribue à la mission de service public visant à réduire la déforestation (traditionnellement, les ménages utilisaient du bois comme combustible), et à réduire les émissions résultant de la combustion de produits à base de houille. Malgré une demande forte, SOMAGAZ ne parvient pas à ajuster son offre et à satisfaire les usagers. La raison principale tient à son absence d’autonomie. L’Etat fixe le prix de vente du butane et subventionne SOMAGAZ pour la différence entre le prix régulé et le prix du marché. Cependant, le règlement des subventions intervient toujours avec retard, contraignant ainsi SOMAGAZ à recourir au crédit bancaire pour des emprunts à court terme. Les banques continuent à apporter leur concours à SOMAGAZ malgré son insolvabilité en raison des garanties implicites de l’Etat. Cependant, la SOMAGAZ n’a accès à aucun financement lui permettant de couvrir des dépenses d’investissement à long terme. Les problèmes de personnels sont particulièrement préoccupants. Un exemple concerne la rotation incessante des dirigeants exécutifs. A chaque changement de ministre, un nouveau directeur est nommé. Chaque nouveau directeur, a son tour, engage une nouvelle équipe d’encadrement et de nouveaux employés – souvent des relations, de la famille ou des partenaires. Ces nouveaux personnels viennent s’ajouter à ceux existant. Le conseil d’a dministration est perçu comme une simple mesure formelle et la compétence de ses membres est souvent faible. En outre, la perception est que le conseil d’administration n’a pas la pleine connaissance des défis rencontrés par l’entreprise, ni de ses responsabilités. Source : Banque Mondiale, Mauritanie : La Gouvernance des Entreprises publiques (2008). 24. En raison des pertes d’exploitation, la liquidité des entreprises publiques est insuffisante et génère des problèmes de financement, des arriérés de paiement, des dettes croisées, entraînant en définitive une intervention de l’Etat. Compte tenu de leur statut, les entreprises publiques en difficulté accumulent des arriérés de paiement qui peuvent prendre des formes variées : arriérés de paiements d’impôts et prélèvements sociaux obligatoires14, dettes auprès des créanciers, arriérés de paiements auprès d’autres entités parapubliques ; dette garantie et en-cours fournisseurs. La SOMELEC illustre la problématique des dettes croisées, entretenue par des créances accumulées auprès de l’administration publique15. Les problèmes de liquidités ont d’importantes ramifications pour l’Etat. Au final, les problèmes de liquidité nécessitent une intervention de l’Etat pour satisfaire les créanciers. 25. Le risque budgétaire relatif au secteur parapublic a été aggravé par la facilité du recours au crédit bancaire commercial et la tendance à générer de la dette à court terme. Les entreprises publiques ont eu une tendance à produire de la dette à court terme. Entre 2007 et 2009, la dette à court terme cumulée du secteur parapublic est passée de 4 à 9 milliards d’ouguiya. Par exemple, alors que l’ENER n’avait aucune dette à long terme, sa dette de court terme en 2009 s’élevait à 2,6 milliards d’ouguiya, représentant 55% de son actif. Bien qu’une 14 E.g. Impôts sur les Taxes et Salaires (ITS), Impôts Monétaire Forfaitaire (IMF), Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), Caisse Nationale d’Assurance Maladie (CNAM). 15 Le rapport d’activité de 2010 montre que sur 7 milliards MRO de dette client de l’Etat, seuls 0,3 ont été payés. 10 déclaration ait été faite pour empêcher ce recours au crédit bancaire, elle n’a pas été formalisée par un décret et le risque reste donc réel. En outre, la gestion des comptes bancaires est inefficace et certaines entreprises publiques ne consolident pas leurs comptes au sein de la même banque, finissant par payer des agios à des taux élevés auprès de certaines banques alors que des liquidités sont disponibles sur d’autres comptes16. 26. La taille du secteur parapublic et le manque de mécanismes de contrôles pourraient représenter un important risque budgétaire. Le personnel des entreprises, EPA et agences publiques représente une importante partie de l’emploi en Mauritanie, comme en témoigne l e Graphique 2. Le personnel du secteur parapublic inclut plusieurs statuts : fonctionnaires nommés, fonctionnaires détachés, agents auxiliaires de l’Etat ou des collectivités territoriales, salariés. Il est parfois régi par des conventions collectives. A la différence des fonctionnaires, le statut du personnel et le contrôle de la masse salariale du secteur parapublic ne sont pas directement contrôlés par le ministre de la fonction publique, ce qui est en cohérence avec le cadre juridique et l’objectif de gestion déconcentrée du secteur parapublic. Compte tenu des défis d’organisation et budgétaires représentés par les organisations parapubliques, les politiques de recrutement et l’augmentation de la masse salariale représentent un important risque budgétaire, particulièrement dans le contexte de restructurations. Cela est notamment le cas lors des tentatives de restructurations où les problèmes de personnel et de salaire peuvent distordre la stratégie de restructuration de l’Etat et son application dans les bons délais. Graphique 2 : Effectifs du secteur parapublic 35000 30000 32000 25000 20000 15000 10000 5000 7718 5266 0 Effectifs des EPA Effectifs de la SNIM Nombre total de (2008) (2010) fonctionnaires statutaires civils (2008) 27. L’augmentation des subventions au secteur parapublic confirme le risque budgétaire associé aux salaires. Malgré les mesures du Ministère des Finances pour encourager la stabilisation de la masse salariale dans les organisations parapubliques, le manque de contrôle efficace sur la masse salariale combiné à l’augmentation de la part des subventions dans la dépense publique pourrait indiquer que la masse salariale est sous-estimée et constitue un important risque budgétaire à surveiller de près. 16 Information collectée à partir d’un rapport de l’IGF. 11 28. L’augmentation des opérateurs publics dont les statuts juridiques sont définis au cas par cas constitue un important risque budgétaire à surveiller. Au cours de deux dernières décennies, un important nombre d’opérateurs de l’Etat est né. Ces opérateurs ne sont pas réglementés par l’ordonnance de 1990 et posent un problème de tutelle qui ignore pour l’essentiel le risque budgétaire que représentent ces opérateurs. La croissance des EPA en Mauritanie est devenue un enjeu déterminant de gestion des finances publiques qui s’est traduit mécaniquement par une augmentation des coûts de structure de mise en œuvre des politiques publiques. Risque Budgétaire et Passif Contingent 29. La performance financière du secteur parapublic et les pratiques en Mauritanie sont susceptibles de générer un risque budgétaire. Les risques budgétaires peuvent être définis comme des variations budgétaires par rapport à des prévisions, qui peuvent aussi inclure des variations imprévues des actifs et dettes de l’Etat, comme les entreprises publiques et des éléments hors budget. En outre, les risques budgétaires sont associés à la fois à des obligations expressément contractées (par exemple des prêts garantis et obligations de service public) et des charges implicites pesant sur l’Etat en raison d’attentes de la population ou de variables politiques (par exemple les charges récurrentes de programmes d’investissement ou les renflouements d’entreprises publiques en difficultés). En conséquence, les pratiques financières analysées dans la précédente section pourraient signaler des risques budgétaires, comme le montre l’encadré 6 ci-dessous. Encadré 6 : Evaluer les risques budgétaires liés aux entreprises publiques – Concepts et problèmes Les risques budgétaires peuvent être définis comme des variations des résultats budgétaires par rapport à des attentes. Dans le contexte budgétaire, une variation des résultats budgétaires par rapport aux prévisions budgétaires constitue un risque budgétaire (dépense, recette et équilibre budgétaire). Plus généralement, la définition du risque budgétaire inclut aussi des variations imprévues des actifs et dettes de l’Etat et des éléments hors budget, comme les garanties données dans le cadre de partenariats public/privé. En outre, les risques budgétaires sont associés à la fois à des obligations expressément contractées (par exemple des prêts garantis et obligations de service public) et des charges implicites pesant sur le gouvernement par l’effet de demandes de la population ou des variables politiques (par exemple des charges récurrentes de p rogrammes d’investissements et le renflouement d’entreprises publiques). En conséquence, les pratiques financières analysées dans la précédente section pourraient signaler des risques budgétaires, dont la quantification pourrait être difficile compte tenu de l’information disponible. La quantification de ces risques requiert la détermination de facteurs aggravants pouvant perturber les comptes budgétaires au travers de leur impact sur les entreprises publiques. Les facteurs incluent des modifications dans un certain nombre de variables :  Macroéconomiques : parmi lesquelles les variations du prix des matières premières (particulièrement le pétrole) et des taux de changes, d’intérêt et d’inflation.  Réglementaires : parmi lesquelles figurent les prix régulés (par exemple la tarification des services publics) mais aussi les effets liés à l’entrée sur le marché et les obligations de services universels.  Opérationnelles : parmi lesquelles figurent les délais et surcoûts dans la mise en œuvre de projets important s et des facteurs ayant un impact sur l’efficacité technique (ou opérationnelle) .  Sectorielles tels que des facteurs spécifiques ayant un impact sur la demande, les parts de marché, et les coûts de production (par exemple concurrence et salaires).  Force majeure telle que les catastrophes naturelles, les conflits sociaux et les autres facteurs incontrôlables. L’impact de ces facteurs de risque sur les comptes budgétaires peut être évalué au moyen d’instruments de mesure prenant en compte les spécificités financières liées au cas de la Mauritanie. Les variables ci-dessous, 12 utilisées pour le suivi du risque budgétaire en Indonésie, démontrent que l’ampleur financière et la performance sont des éléments primordiaux du risque budgétaire ; ils incluent:  La contribution nette des entreprises publiques au budget : (incluant la TVA et autres impôts indirects, l’impôt sur les sociétés, les dividendes, les subventions, l’actif net et le paiement de la dette, les appels de garantie de l’Etat). Ces instruments de mesures ont un impact direct sur les revenus et les dépenses budgétaires.  Le besoin de financement des entreprises publiques. Ceci complémente les précédents instruments de mesure, car les entreprises publiques peuvent compenser l’impact du risque budgétaire sur leur contribution nette au budget en générant de la dette additionnelle. Mais ceci réduit la part de contributions nettes dans l’avenir, ceteris paribus. Les besoins de financement peuvent être évalués sur une base nette (c’est à dire sans prendre en compte le roulement de la dette) ou sur une base brute (c’est particulièrement le cas lorsque le roulement de la dette est en risque).  La dette nette. Elle mesurée à partir du passif cumulé, moins les actifs courants des entreprises publiques. Une augmentation de la dette nette a pour effet d’accroître l’exposition de l’Etat à des chocs adverses sur le budget et les opérations (c’est-à-dire en créant la nécessité de fournir un soutien financier à la société et la probabilité de contributions nettes réduites au budget dans l’avenir).  Dette hors budget. Un exemple de telles dettes est une garantie (par exemple pour les routes à péage) dans les partenariats public/privé. Les dettes non budgétaires sont typiquement de nature contingente (si elles sont des dettes exigibles, elles sont nécessairement budgétées dans la partie dépenses du budget). Cet instrument de mesure complète les précédents, comme une augmentation de la dette hors budget a un impact similaire sur la valeur nette de l’entreprise publique pour l’Etat en proportion de l’augmentation de la dette. Source : Extrait de Verhoeven et al, FMI, 2008. 30. Le cadre juridique existant en Mauritanie favorise l’accumulation de passifs contingents, pour lesquels la quantification et la consolidation ne sont pas prouvées. Le passif contingent peut être défini comme « les obligations dont l’échéance et l’ampleur dépendent de la réalisation d’un événement incertain dans le futur hors du contrôle de l’Etat » . Selon le cadre juridique mauritanien, l’Etat assume plusieurs risques budgétaires liés au secteur parapublic. Ces risques sont explicites et implicites par nature et peuvent émaner, entre autres, de la responsabilité ultime de l’Etat pour les dettes des entités composant le secteur parapublic et les garanties de l’Etat pour la fourniture de certains services essentiels. 31. EPA et EPIC bénéficient du principe de l’insaisissabilité des biens des personnes publiques et de la soustraction au droit des procédures collectives. Les EPA et les EPIC sont des personnes publiques dont le patrimoine n’est pas distinct de celui de l’Etat. En conséquence, leurs biens sont insaisissables, ce qui entraîne les implications juridiques suivantes: (i) l’immunité vis-à-vis des voies d’exécution de droit commun; (ii) le caractère inapplicable des procédures de droit commun relatives à l’insolvabilité et la faillite des entreprises en difficulté. é 32. é é é é éé é 17 Cf IMF Working Paper “Contingent Liabilities: Issues and Practice”, Aliona Cebotari, WP/08/245, p. 5. 13 33. sous forme de sociétés commerciales, l’Etat n’est responsable qu’en vertu d’une garantie explicite é é és é é . En revanche, pour les entreprises stratégiques, il semble exister une attente que l’Etat intervienne en définitive pour renflouer l’entité, même en l’absence d’une garantie explicite. Performance en termes de services 34. La mission de service public demeure un défi de taille pour les autorités mauritaniennes. Dans l’ensemble, une amélioration dans la prestation des services publics est perceptible. Cependant, malgré l’augmentation des ressources provenant de l’industrie minière, la pauvreté baisse lentement, entraînant une insatisfaction de la population qui perçoit un décalage entre l’accroissement du PIB et la qualité des services publics rendus par le secteur public. Par exemple, le profil pauvreté établi par l’ONS en 2008 a révélé que 30% des ménages étaient insatisfaits concernant la fourniture d’électricité, 22% concernant le service de l’eau, et 18% à propos des transports en commun. Les causes d’insatisfaction évoquées étaient multiples, allant du coût élevé18 à la qualité du service rendu19. Bien que cette enquête mérite d’être réactualisée, elle constitue un indicateur d’un besoin prioritaire d’amélioration de l’accès aux services et de la qualité des services de base. Les attentes de la population semblent toujours les mêmes car un meilleur accès à l’éducation, la santé et l’eau est ressorti comme la première priorité lors des consultations sur l’agenda de développement de l’après 2015.20 35. Compte tenu du rôle des organisations parapubliques dans la fourniture de services essentiels, l’amélioration de la performance devrait avoir un impact direct sur la légitimité de l’Etat et la satisfaction de la population. Le secteur parapublic fournit des services essentiels au bien-être de la population, et sa performance, particulièrement dans les services en réseau, est limitée. Par exemple, 49% de la population a accès à l’eau potable et 26% de la population a accès à des installations sanitaires21. Motivation pour améliorer le cadre de gouvernance du secteur parapublic 36. Le défi représenté par la performance budgétaire, la performance des services publics et ses impacts sur le pays appelle à des réformes spécifiques. Une fourniture inefficiente de services essentiels dans certains secteurs comme l’énergie, l’eau ou les transports ainsi que l’utilisation inefficiente des ressources publiques rares peuvent détourner des ressources de la satisfaction de besoins sociaux et d’une croissance équitable. Ces réformes spécifiques allant des changements d’ordre stratégiques et réglementaires à la restructuration et au renforcement des organisations inefficaces sont nécessaires. 18 En particulier pour l’électricité, l’hôpital et les transports publics. 19 En particulier pour l’éducation et l’eau potable. 20 Ministère des Affaires Economiques et de Développement et le système des Nations Unies, Consultations nationales sur l’Agenda de Développement de l’après 2015 (July 2013). 21 Stratégie d’Aide Pays (Banque mondiale, 2013). 14 37. Cependant, le succès de ces réformes dépend fortement de la gouvernance d’entreprise et des mécanismes de redevabilité entre les organisations parapubliques et l’Etat. Afin de maintenir des pratiques financières saines et de garantir l’exécution du service public, une gestion déconcentrée des ressources publiques par les entreprises, EPA et agences publiques nécessite des mécanismes de redevabilité et des incitations mises en place par l’Etat actionnaire. Ces mécanismes de redevabilité et les relations entre l’Etat et les organisations parapubliques sont au cœur de la gouvernance du secteur parapublic. En outre, une gestion stratégique des ressources du secteur parapublic requiert de la part de l’Etat actionnaire d’adopter une approche holistique et consolidée de la conduite et du suivi du portefeuille d’actifs de l’Etat. 38. Les principales composantes de la gouvernance des organisations parapubliques et de leur tutelle consolidée par l’Etat actionnaire ont été définies par l’OCDE. Ces composantes sont au cœur de l’analyse proposée dans les sections suivantes et incluent principalement :  Un cadre juridique et réglementaire pour les organisations parapubliques ;  L’organisation de la fonction d’actionnaire de l’Etat ;  Le suivi du risqué budgétaire et des performances des entités figurant dans le portefeuille ;  Cadre légal et réglementaire pour les organisations parapubliques.  Des conseils d’administration efficaces ;  De la transparence et de la diffusion d’information, particulièrement au moyen d’audits externes. Graphique 3 : Mécanismes de redevabilité présentés par le guide de l’OCDE Source : OCDE 15 3. CADRE JURIDIQUE ET REGLEMENTAIRE Un secteur parapublic servi par un cadre juridique uniformisé et complet Le cadre juridique prévu par l’ordonnance de 1990 39. L’ordonnance de 1990 définit et réglemente les différents types d’établissements publics et d’entreprises publiques, ainsi que la tutelle de l’Etat. L’ordonnance No. 90-09 du 4 avril 1990 est le texte central du dispositif juridique du secteur parapublic mauritanien. Son champ d’application inclut les différentes structures d’exercice, les relations avec l’autorité de tutelle ainsi que les contrôles et sanctions22. L’ordonnance distingue entre les structures suivantes: les Etablissements Publics à caractère Administratifs (EPA) ; les Etablissements Public à caractère Industriels et Commerciaux (EPIC) ; et les Sociétés à Capitaux Publics (SCP). L’ordonnance est complétée par un décret No. 90-118 du 19 août 1990 déterminant la composition, le régime et le fonctionnement des EPA et EPIC23. 40. Les Etablissements Publics à caractère Administratif sont des entités autonomes en charge de fonctions non-commerciales de l’Etat. Les EPA sont des personnes morales de droit public, en charge de l’exécution d’un service public, jouissant d’un patrimoine distinct de celui de l’Etat, d’une autonomie budgétaire, et qui ne peuvent être détenues par une personne privée. La mission des EPA est définie par les textes et ne peut être étendue24. En outre, les EPA ne peuvent être déclarés en cessation des paiements, dans la mesure où ils bénéficient de la garantie de l’Etat. Ils ne sont pas assujettis à l’impôt comme une société du secteur privé ; ils ont un conseil d’administration et la plupart de leurs décisions font l’objet d’un accord préalable de l’Etat. Enfin, les EPA sont des structures proches des services intégrés à l’Etat quant à leur activité, leur mode de gestion et leurs relations avec les tiers. Leurs ressources proviennent exclusivement de l’Etat et de la collecte d’impôts et de taxes pour le compte de l’Etat. Le régime de travail est celui des agents de l’Etat. Les EPA sont soumis au régime de la comptabilité publique25. 41. Les Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC) sont des organisations autonomes exerçant des activités industrielles et commerciales pour le compte de l’Etat. Les EPIC sont des personnes morales de droit public spécialisées, responsables de l’exécution d’un service public, jouissant d’un régime de propriété autonome et ne pouvant être détenues par une personne privée. La mission d’un EPIC est définie par la loi et ne peut être étendue. En outre, les EPIC ne peuvent être déclarés en faillite, dans la mesure où ils bénéficient de la garantie de l’Etat ; ils sont soumis à un régime fiscal dérogatoire ; ils ont un conseil d’administration dont les membres sont nommés par l’Etat ; et la plupart de leurs décisions font l’objet d’une autorisation préalable de l’Etat. L’activité des EPIC est par nature industrielle et commerciale, et résulte de la production et de la vente de biens et services tarifés 22 V. le texte de l’ordonnance en Annexe 5. 23 V. le texte du décret en Annexe 6. 24 Il s’agit du principe de spécialité. 25 Cf. Article 2 de l’ordonnance 90-09. 16 et ils reçoivent souvent une subvention. Le personnel des EPIC est soumis au droit du travail. Les EPIC appliquent les règles de la comptabilité privée. 42. L’ordonnance prévoit un régime de Sociétés à Capitaux Publics (SCP), dénommées Sociétés Nationales (SN) lorsque détenues à 100% par l’Etat et Sociétés d’Economies Mixte (SEM) lorsqu’elles sont partiellement détenues par l’Etat. Les SCP sont des sociétés anonymes exerçant une activité industrielle ou commerciale, dans lesquelles l’Etat et/ou ses démembrements détient soit la totalité du capital (Sociétés Nationales), soit une partie du capital, le solde étant détenu par des investisseurs privés (SEM). Les SCP sont réglementées pour l’essentiel par le Code de commerce. Tableau 2 : Composition du secteur parapublic mauritanien en 2013 : nombre d’entités et exemples Etablissements Publics à caractère Administratif (EPA) : 108 institutions (Universités, Hôpitaux) Entreprises publiques: environ 50 entreprises EPIC SN SEM SNIM SA Participations 22 9 12 3 Caisse Nationale Mauritania SONIMEX, Radio Entités pour de Sécurité Sociale, Airline, SOMAGAZ, Mauritanie, lesquelles l’Etat Imprimerie SOMELEC, SMH. Telédiffusion détient moins de Nationale. Société Nationale de Mauritanie, 50% des capitaux des Eaux. Télévision de propres. Mauritanie. 43. Certaines entreprises publiques sont régies par des instruments spéciaux et/ou par le code de commerce et sont non couvertes par l’ordonnance de 1990. L’ordonnance exclut expressément de son champ d’application la SNIM et les SEM dans lesquelles l’Etat ne détient qu’une participation minoritaire26. Les organisations parapubliques dont le statut a été modifié en sociétés anonymes (SA) échappent au champ d’application de l’ordonnance de 1990. Par exemple, la télévision nationale (TVM) et la radio nationale (Radio Mauritanie), à l’origine des EPA, sont devenues des sociétés de droit privé dans lesquelles l’Etat détient 70% du capital, le reste étant détenu par d’autres entités parapubliques, comme la SNIM, la Caisse Nationale de Sécurité Sociale ou le port de Nouakchott. 44. Il existe en outre un secteur parapublic non réglementé, dont le statut juridique est entièrement régi par la loi les créant. Il existe un certain nombre d’organisation sans personnalité morale distincte de l’Etat faisant partie intégrale du secteur parapublic et n’entrant pas dans le champ d’application de l’ordonnance de 1990, à l’image des régulateurs indépendants. Application du code de commerce 45. Le code de commerce réglemente les Sociétés à Capitaux Publics et marginalement les EPIC. A l’exception des dispositions spéciales de l’ordonnance No. 90-009, les SCP sont 26 La SNIM et les SEM dans lesquelles l’Etat ou le secteur public détient moins de 50% du capital sont soumises au code de commerce et réglementées comme des sociétés anonymes. 17 régies par défaut par le code de commerce. S’agissant des EPIC, le régime institué par l’ordonnance No. 90-009 est exclusif de l’application du code de commerce, sauf pour les dispositions relatives au bail commercial. Les SCP et les EPIC peuvent constituer des Groupements d’Intérêts Economiques -dont le régime résulte du code de commerce- entre eux et/ou avec des personnes physiques ou morales de droit privé ou à capitaux entièrement privés. Régime de l’emploi dans les entreprises et établissements publics 46. Le secteur parapublic obéit à des régimes d’emploi différents. Le personnel des EPA est en principe régi soit par le statut de la fonction publique, soit par le statut des agents auxiliaires de l’Etat ou des collectivités territoriales. En revanche, les personnels accomplissant des tâches temporaires ou subalternes peuvent être recrutés suivant les règles du droit du travail. Le personnel des SCP et des EPIC est entièrement soumis au droit du travail. Réglementation des marchés publics 47. Les entités entrant dans le champ d’application de l’ordonnance de 1990 doivent se conformer aux règles prévues par la réglementation des marchés publics. C’est le droit des marchés publics qui détermine le champ d’application des marchés soumis à la réglementation des marchés publics. Tandis que les entreprises publiques appliquent généralement la réglementation des marchés publics, les EPIC et les SCP peuvent conclure des contrats avec des tiers soumis au code des obligations et des contrats lorsque la réglementation des marchés publics ne leur est pas applicable. L’ordonnance de 1990 prévoit que le conseil d’administration de chaque établissement public et chaque SCP doit désigner en son sein une commission des marchés et contrats ayant pour compétence tout ce qui relève du fonctionnement de l’entité. Mais pour les marchés relatifs aux investissements, les commissions départementales et/ou la commission centrale demeurent compétentes sauf dérogation expresse du gouvernement. Régime de la comptabilité 48. La comptabilité des EPA est tenue suivant les règles de la comptabilité publique par un agent comptable public. Nommé par arrêté du Ministère des Finances, l’agent comptable public est responsable de la régularité et l’exécution des opérations de recettes, d’engagement, d’avance, de recouvrement et de paiement. Régisseur unique de la caisse d’avance et de la caisse de recettes de l’établissement, il est justiciable de la chambre financière de la Cour Suprême conformément au principe de séparation d’ordonnateur et de comptable. Les EPA ne sont pas tenus de reverser leurs recettes au Trésor Public, sous réserve de lui fournir ses mouvements mensuels. Elle est tenue encore suivant le principe de la partie simple et malheureusement la règle d’or du principe de la séparation entre ordonnateurs et comptables n’est pas de rigueur. 49. La comptabilité des EPIC et des SCP est tenue suivant les principes de la comptabilité commerciale par un chef comptable ou un directeur financier. Nommé par le conseil d’administration, le chef comptable est responsable, conformément à l’ordonnance portant règlement général de la comptabilité publique, de la passation des écritures, de la tenue de livres-journaux et de la présentation, dans les délais utiles, de tous les documents financiers et 18 comptables de l’entreprise. A l’instar de l’agent comptable public, il est justiciable de la chambre financière de la Cour Suprême. Défis relatifs à l’effectivité du régime juridique 50. Le régime juridique du secteur parapublic présente des difficultés d’application, notamment des dispositions relatives aux contrats de performance et aux conseils d’administration. L’ordonnance de 1990 prévoit que les relations entre l’Etat et les entreprises publiques peuvent être précisées par un contrat de performance entre par l’Etat et l’entreprise, approuvé par ordonnance. Or cet article est quasiment demeuré lettre morte, dans la mesure où, selon les informations collectées, seuls trois contrats semblent être en vigueur. Les points suivants sont également inappliqués ou mal appliqués, il s’agit des dispositions relatives :  Aux critères de désignation des membres du CA, y compris son Président27 ;  A la périodicité des réunions du CA28 ;  Aux comités de gestion29 ;  Aux documents de préparation des réunions du CA30 ;  A la remise du rapport biannuel du CA au ministre de tutelle et à l’appréciation de la gestion des dirigeants31. 51. Les difficultés d’application semblent être corrélées avec la capacité institutionnelle de l’organe de tutelle du secteur parapublic. Comme il le sera démontré plus loin, les défauts d’application du régime juridique sont liés à la capacité institutionnelle limitée des mécanismes de tutelle et des institutions existantes, particulièrement concernant les aspects financiers. 27 Art. 2 et 4 du décret No. 90-118 28 Art. 6 du décret No. 90-118 29 Art. 7 du décret No. 80-118 30 Art. 10 du décret No. 90-118 31 Art. 11 du décret No. 90-118 19 4. ETAT ACTIONNAIRE & TUTELLE Une forme d’organisation duale 52. Le régime de tutelle mauritanien est caractérisé par une organisation duale. Dans le cas mauritanien, la tutelle est exercée conjointement par les Ministères de tutelle et par la Direction Générale des Domaines et du Patrimoine de l’Etat au travers de sa Direction de la Tutelle Financière (DTF) (Graphique 5). Il s’agit d’un modèle d’organisation dual dans lequel la tutelle est exercée conjointement par les Ministères sectoriels et par un Ministère central, le plus souvent le Ministère des Finances (Graphique 4). Il existe d’autre modèles, centralisé et décentralisé (Tableau 3). Graphique 4 : Régime de tutelle Mauritanie Ministère de tutelle Ministère des Finances IGE IGF Direction Générale des Domaines et Entreprises du Patrimoine de l’Etat Publiques Cour des Comptes Direction Direction Direction Agences des des de la Immeubles Domaines Publiques Tutelle et des EPA moyens Financière Commissaire généraux de (DTF) l’Etat aux Comptes 53. Le mandat de Direction de la Tutelle Financière inclut divers domaines de contrôle des organisations du secteur parapublic et le suivi des normes comptables. La Direction, dotée d’un personnel de 9 personnes et d’un Directeur, est composée de trois départements, comme détaillé dans le Graphique 5. Le Département de la Tutelle Financière est responsable du suivi du portefeuille des entreprises du secteur parapublic (5 employés). Le Département des Etudes et des Données est chargé de mener des études sectorielles, de collecter et de maintenir des bases de données, de suivre les réformes juridiques et réglementaires, les rapports d’audits ainsi que de la préparation du rapport annuel de la Direction (1 employé). Enfin, le Département des Normes Comptables endosse les fonctions de : secrétariat du Conseil National de la Comptabilité (CNC), secrétariat de l’Ordre National des Experts Comptables, coordination de la préparation des études relatives au Plan Comptable Général et au Plan Comptable Sectoriel, et de 20 suivi de la mise en œuvre des nouvelles normes comptables (2 employés). En outre, les comptables publics assignés à chaque EPA sont administrativement rattachés à la DTF. Graphique 5 : Direction de la Tutelle Financière – Ministère des Finances 1. 2. Direction de la Tutelle 3. Financière 4. Dirigée par un directeur 5. 6. Service de la Tutelle Service des Données Service des Standards 7. et des Etudes Comptables Financière 8. Dirigée par un chef de Pas de chef de service Pas de chef de service 9. service 1 employé 1 employé 10. member 11. 12. 13. Division des EPA Division des EPIC Division des SCP Division des 14. 1 chef de division 1 chef de division - 1 chef de division Participations: 15. – pas de personnel pas de personnel - pas de personnel 1 chef de division - 16. 118 EPA à 24 EPIC à pas de personnel 17. superviser superviser 18. 54. En dépit de la dimension duale stipulée par le cadre juridique de 1990, la tutelle du Ministère sectoriel prévaut. Bien que l’ordonnance de 1990 prévoie que le Ministère des Finances soit responsable de la tutelle financière des entreprises, EPA et agences publiques, et les Ministères sectoriels de la tutelle technique, la tutelle exercée par le Ministère sectoriel dépasse de loin la simple tutelle technique et empiète sur la tutelle financière, la première étant impliquée et consultée sur des questions d’ordre budgétaire, conformément aux dispositions de l’ordonnance de 1990. Il en résulte ainsi un potentiel chevauchement avec le Ministère des Finances concernant la supervision financière. 55. Des trois types standards de tutelle, le régime de tutelle appliqué en Mauritanie présente en fait de nombreuses caractéristiques d'un régime décentralisé. Dans le modèle décentralisé, les entreprises publiques sont sous la responsabilité des Ministères sectoriels concernés. Le modèle dual souligne un partage des responsabilités avec le Ministère des Finances, responsable de la supervision relative à l’efficacité économique et l’impact budgétaire de la performance des entreprises, tandis que le ministère sectoriel assure le suivi des performances techniques. Ceci contraste avec le modèle centralisé, dans lequel les entreprises sont placées sous la responsabilité d’un Ministère ou agence unique pour la supervision financière et pour le suivi des performances sectorielles. Le Tableau suivant résume les trois modèles. 21 Tableau 3 : Modèles d’organisation de la tutelle Responsabilité Avantages Limites Exemples Australie, Autriche, Belgique, Brésil Définition claire des Supervision centrée (niveau fédéral), objectifs, des priorités Risque d’une sur une institution Colombie, Danemark, Modèle et des responsabilités concentration trop unique (Ministère des Espagne, Finlande, Centralisé du Gouvernement. excessive sur les Finances, agence France, Japon, RU, Concentration sur aspects financiers. spécifique). Hollande, Norvège, efficacité et efficience. Panama, Paraguay, Pérou, Pologne, Suède, Uruguay. Bon équilibre entre les Supervision partagée considérations Grèce, Italie, Mexique, Modèle Dual entre le Ministère Responsabilité limitée, financières, la Nouvelle Zélande, sectoriel et l’institution autorité partagée. réglementation et les Suisse, Turquie. “centrale”. politiques publiques. Risque budgétaire et manque d’informations agrégées. Allemagne, Finlande, Modèle Supervision par le Connaissance Conflits d’intérêt : République Tchèque, Décentralisé Ministère sectoriel. spécifique du secteur. Gouvernement Slovaquie. actionnaire, client des entreprises publiques et responsable de l’impact social. 56. Les modèles centralisé et dual intègrent pour leur part le suivi des performances sectorielles et le suivi du risque budgétaire. Un avantage du modèle décentralisé est l’expertise technique du secteur et la potentielle capacité à mettre en œuvre une politique industrielle plus active. Cependant, il est difficile dans un tel modèle de séparer clairement les fonctions de supervisions financière et technique des autres fonctions de l’Etat, et en particulier de séparer le rôle de réglementation du Ministère de son rôle de supervision des activités des entreprises publiques. De surcroît, les Ministères sectoriels possèdent rarement les compétences et les ressources pour assurer une supervision financière efficace et le suivi des participations de l’Etat. A l’inverse, le modèle dual et le modèle centralisé fournissent une meilleure coordination et l’application d’une expertise appropriée pour les différentes fonctions de tutelles financières et techniques. 57. Au cours des dernières années, nombreux pays à travers le monde, et en particulier l’Europe et l’Amérique latine ont évolué vers un modèle de propriété centralisée. Dans ce modèle, la plupart des entreprises publiques sont sous la responsabilité d'un seul ministère ou organisme. Dans la plupart des cas, c'est le Ministère des Finances (Danemark, Pays-Bas, Espagne) ou le Ministère de l'Industrie (Norvège et Suède). En Belgique, il existe un ministère spécifique, le Ministère des Entreprises et Participations publiques. Dans quelques cas, une agence autonome spécifique a été établie, qui rapporte habituellement au Ministère des Finances, comme dans le cas de la France. En Pologne, la majorité des entreprises publiques sont sous la tutelle du Ministère du Trésor. Les unités distinctes du ministère, chargé de la privatisation et de la gouvernance des entreprises, emploient au total environ 220 personnes. 22 58. Un modèle centralisé semble faire apparaitre plusieurs avantages. Les modèles centralisés sont généralement adoptés pour encourager une politique de propriété plus unifiée et cohérente à l'égard des nominations du conseil, de la diffusion d’information et de la rémunération des dirigeants. De plus, ce modèle facilite l'élaboration de rapports consolidés ainsi que le suivi budgétaire et de la performance. Enfin, les modèles centralisés peuvent être un moyen d'attirer et de concentrer des talents rares plutôt que de disperser des spécialistes sur une large gamme d'institutions. Encadré 7 : Exemples internationaux de modèles centralisés : Pérou et Espagne En Espagne, la SEPI (Sociedad Estatal de Participaciones Industriales) est responsable de cette fonction centralisée. Organisme constitué par la loi comme une entité de la société publique au sein du gouvernement central, il est sous la responsabilité du Ministère de l'Economie et des Finances. La loi définit la SEPI comme un organisme légalement responsable, dont les activités économiques et les obligations contractuelles sont régies par le Code civil correspondant. La SEPI fonctionne comme une société financièrement autonome. Ses sources de financement proviennent de : (i) la gestion de ses propres actifs, (ii) des revenus provenant des recettes de privatisation, (iii) des dividendes de la participation sur les entreprises à capitaux mixtes, (iv) les transferts alloués par le budget général (depuis 2006), et (v) des emprunts sur les marchés financiers privés, dans les limites prévues par la loi annuelle du budget général. La SEPI est responsable de la mise en œuvre de la politique du gouvernement et d es entreprises publiques pour promouvoir et coordonner des stratégies d'entreprise des entreprises publiques. Si une entreprise publique doit être privatisée, la SEPI prend les devants dans la gestion de ce processus. Le Gouvernement, à travers la SEPI, a mis en place un mécanisme intégré de suivi et surveillance. En vertu de ce mécanisme, la SEPI supervise le processus budgétaire, contrôle et surveille l'exécution du budget des entreprises, effectue une évaluation finale de la performance des entreprises et rend compte des résultats. Au Pérou, les participations de l’Etat sont gérées par une holding, FONAFE, en charge de réguler les entreprises publiques et de garantir qu’elles se conforment aux procédures budgétaires, y compris celles relatives aux acquisitions, aux investissements, à la comptabilité et aux audits. FONAFE est aussi chargée d’établir les règles de gouvernance et de designer les représentants aux assemblées générales et aux réunions du conseil d’administration. FONAFE est dirigée par un conseil d’administration que préside le Ministre des Finances, assisté d’autres Ministres de tutelle sectoriels. Ils sont également chargés d'établir les règlements de gouvernance d'entreprise et de désigner les membres pour les réunions et les comités d'actionnaires des entreprises publiques. Le Directeur Général de FONAFE est nommé par le Ministre de l'Economie et des Finances. Les limites de la mise en œuvre de la tutelle 59. La tutelle de l’Etat des entreprises, EPA et agences publiques en Mauritanie est limitée par la fragmentation et le manque de coordination. Comme observé précédemment, le cadre légal et institutionnel de tutelle ne favorise pas la coordination et l’intégration des tutelles financières et sectorielles, et ne génère pas non plus des incitations à une communication régulière entre les institutions de tutelle, et entre les organisations parapubliques et la DTF. Le manque apparent de communication entre les comptables publics des EPA et la DTF, qui est leur autorité administrative, illustre cette faiblesse. L’efficacité du système est également compromise par l’implication d'autres acteurs au sein du Ministère des Finances. Par exemple, les représentants du Ministère dans les Conseils d’Administration ne sont généralement pas sélectionnés parmi les membres du personnel de la DTF et la communication avec la DTF semble être limitée et non formalisée : la DTF ne participe habituellement pas aux réunions des conseils d'administration. Il y a également très peu de contacts entre la DTF et la Cour des Comptes. 23 60. L’ordonnance de 1990 impose une procédure d’autorisation ex ante de la plupart des actes de gestion des EPA et EPIC, laquelle compromet à la fois l'efficacité de la tutelle financière et la performance des entités. Les EPA et les EPIC sont soumis à une autorisation préalable du Ministère sectoriel concernant la plupart des décisions à incidence financière et budgétaire. Le Ministère de tutelle peut même se substituer à la décision de l'entité si celle-ci ne réagit pas à la mise en demeure du Ministère lui intimant de réviser sa délibération. Pour la plupart des actes soumis à l'autorisation préalable du Ministère de tutelle, une autorisation conjointe doit être obtenue auprès du Ministère des Finances. En outre, ce processus d’autorisation préalable doit être achevé dans les 15 jours suivant la décision, représentant pour la tutelle un risque en termes de crédibilité et d’application de délai. Ce processus, qui justifie une intervention de l'État dans la gestion quotidienne des entités parapubliques, est paradoxal compte tenu d'une part des objectifs d'autonomie et de performances de l’ordonnance 1990, et d'autre part de l’efficacité limitée et de la visibilité institutionnelle de la DTF, comme il est expliqué ci-dessous. 61. La tutelle financière et de la fonction d’actionnariat de l’Etat sont affaiblies par le positionnement institutionnel de la DTF. La DTF étant une direction ancrée au sein de la Direction Générale du Patrimoine et de la Tutelle de l’Etat (DGPE), elle soulève deux défis. Tout d'abord, le périmètre d'intervention de la DGPE est sans doute trop large par rapport à ses ressources allouées compte tenu de l'importance stratégique à la fois des domaines et du patrimoine immobilier de l'Etat et des entreprises, EPA et agences publiques dans l'économie mauritanienne. D’autre part, la tutelle financière ne possède pas assez de visibilité au sein du Ministère des Finances, la Direction n’a pas d’accès direct au Ministre des Finances. A la lumière des expériences et des tendances internationales mentionnées ci-dessus, ce manque de visibilité et d'accès au pouvoir ne confère pas à la DTF la capacité d'exercer efficacement la tutelle du secteur parapublic. 62. Le faible positionnement institutionnel de la DTF augmente le risque que les responsabilités de la tutelle juridique et formelle divergent et se transfèrent à la direction du budget, institutionnellement plus solide. En raison de l'absence de visibilité institutionnelle de la DTF, l’exercice de la tutelle financière risque de se déplacer de la DGPE à la Direction Générale du Budget (DGB), qui assure l’arbitrage budgétaire ultime. A son tour, la direction générale des entreprises, EPA et agences pourrait être tentée de contourner la DTF et peut-être même le conseil d'administration pour communiquer directement avec la DGB. Ce déplacement risquerait d’anéantir la raison d’être de la DTF, dont le rôle est de collecter et analyser l'information afin de permettre à l’Etat de faire un arbitrage budgétaire fondé sur l'analyse des risques réels et qualifiés du point de vue des intérêts de l’Etat. En fait, la DTF ne reçoit actuellement pas d’information détaillée et périodique lui permettant d’exercer ses fonctions. 63. En outre, DTF opère avec des moyens matériels et humains limités. La DTF recense 9 employés pour couvrir le service du CNC et la tutelle financière de plus de 150 entités regroupant des problématiques diverses et complexes, et représentant une part importante des dépenses publiques du pays. De plus, la plupart de ce personnel a rejoint la DTF depuis 2011. À l'exception des cadres de direction, l’expérience du personnel et leur expertise en matière d'audit, d’analyse financière et juridique reste limitée. La DTF manque de procédures, de processus ainsi que d’équipements : certains employés travaillent avec leurs propres ordinateurs. La DTF ne 24 semble pas offrir des incitations professionnelles suffisamment attrayantes par rapport au Trésor ou la DGB. Cela augmente le risque de rotation du personnel. 64. En conséquence, la performance de la DTF, et surtout l'efficacité de la tutelle financière du secteur parapublic sont limitées. Dans les faits, la DTF ne fait que traiter les décisions du conseil d'administration par l'examen des procès-verbaux des réunions du conseil pour en analyser leur conformité avec l'ordonnance de 1990. Les autres missions de suivi, pourtant essentielles, sont à peine effectuées. La DTF ne reçoit pas les rapports financiers en temps opportun pour l’ensemble des entités. Il n'existe aucune preuve d'un examen approfondi des rapports des commissaires aux comptes. La direction ne recense pas d’informations financières complètes actualisées sur les entités parapubliques, les archives sont incomplètes et sur papier. Rien n’indique l’existence d’analyse régulière du risque budgétaire, de diffusion d’informations sur le portefeuille ou de visites de suivi de la DTF auprès des entités sous son contrôle. La communication et les interactions de la DTF avec le conseil d'administration des organisations, les ministères sectoriels, la Chambre des entreprises publiques de la Cour des Comptes sont extrêmement limitées. Ces facteurs combinés restreignent sévèrement l’efficacité de la tutelle financière du secteur parapublic par la DTF. 25 5. SUIVI DU RISQUE BUDGETAIRE ET DES PERFORMANCES Suivi du risque budgétaire 65. Les contraintes de capacités et le caractère fragmenté des arrangements de tutelle empêchent la DTF d’effectuer un suivi efficace du risque budgétaire . Il résulte du caractère fragmenté de la fonction de tutelle décrite dans le chapitre 4 que la DTF n’a pas la capacité institutionnelle pour analyser le risque budgétaire associé au secteur parapublic. En particulier, la DTF n’est pas en position d’assurer le suivi du risque budgétaire associé : (i) aux entités réalisant des pertes, (ii) aux entités accumulant de la dette et du passif contingent (résultant de garanties explicites et implicites de l’Etat), ou (iii) aux de politiques de recrutement incontrôlées entraînant une augmentation de la charge de l’Etat. 66. Le manque d’informations financières consolidées et de systèmes d’information efficaces ont un impact sur la capacité à assurer le suivi du risque budgétaire. Au-delà des défis institutionnels et de capacités, le suivi financier est rendu difficile par l’absence de données disponibles. La DTF et la Cour des Comptes possèdent des données compilées de statistiques sur le secteur parapublic. Cependant, ces bases de données font apparaître des zones d’ombre et ne contiennent pas d’informations actualisées. En outre, elles dépendent principalement d’initiatives personnelles et ne sont pas intégrées dans un système institutionnalisé de collecte, de conservation et d’analyse des données. Les archives de la DTF sont conservées manuellement et il n’existe pas de système en place pour identifier et suivre de façon cohérente les informations manquantes. 67. La tutelle financière est affectée par une interaction limitée entre l’organe de tutelle financière et les organisations sous son contrôle. La DTF connaît des difficultés dans l’exercice de son autorité sur les entités sous sa tutelle. Il apparaît que de nombreuses organisations parapubliques ne communiquent pas systématiquement leurs états financiers et leurs prévisions budgétaires à la DTF de façon régulière et en temps opportun. L’information émanant des CA et des rapports financiers n’atteint la DTF qu’au terme de longs délais et dans certains cas pas du tout. Dans l’ensemble, la DTF interagit peu avec les organisations parapubliques32. 68. Le peu de données disponibles n’est pas utilisé pour analyser la performance financière des entités du secteur parapublic. La DTF n’effectue aucune analyse significative de la performance budgétaire et financière du secteur parapublic, ni des entités composant le portefeuille, ni de l’ensemble de celui-ci. En particulier, la DTF ne collecte, ni ne met à jour l’information de façon systématique, ne produit pas davantage d’information financière d’ensemble sur le portefeuille, ou d’analyse sur les risques existants et leur évolution potentielle selon différents scénarios. En conséquence, la DTF ne peut raisonnablement quantifier les profits et les pertes des entités et sous-groupes parapublics, ou du portefeuille dans son ensemble. Les organes de tutelle dans plusieurs pays déterminent et mesurent la performance financière des 32 Compte tenu du nombre limité de personnel et du volume du portefeuille, le personnel de la DTF ne conduit aucune visite sur site. 26 entreprises publiques selon des dimensions telles que le taux de profitabilité, la solvabilité, l’appropriation budgétaire et les revenus actionnariaux. Le Tableau 4 résume certains des indicateurs communément observés. Tableau 4 : Exemples internationaux de suivi des performances financières REVENUS PROFITABILITÉ/EFFI APPROPRIATION PAYS SOLVABILITÉ ACTIONNARIAUX CACITÉ BUDGÉTAIRE Inde  Cession de  Valeur ajoutée (prix  Investissements capital du marché) (participation/dette)  Profit net/actif  Production/coûts de  Actif Net net revient  Dette/participation  retour sur  coûts de revient/ventes investissement  Inventaire/ventes Brésil  Revenus  Revenus du capital  Liquidité  Déficits/surplus actionnariaux  Marge de revient  Actif/passif (incluant (différences la dette) institutionnelles)  Actif net  Modification dans l’emprunt net Indonésie  Retours sur le  Revenus provenant de  Emprunts improductifs  Nouveaux capital investi l’actif  Ratios d’adéquation de investissements du  Ratio dépense/revenus capital gouvernement  Intérêt sur le revenu  Actif/passif  Crédit du net  Ratio emprunt/dépôts gouvernement,  Evolution de l’emprunt injections/support net privé/public Nouvelle-  Taux de  Retour sur capital  Ratio Zélande rendement des  Marge de revient d’endettement/fonds dividendes  Ratios d’efficacité propres  Taux de  Intérêts produits par les distribution des revenus dividendes  Flux de trésorerie  Retour sur actif/passif capital investi Chine  Profits nets disponibles pour les actionnaires moins coûts d’opportunité du capital investi 69. Le suivi du niveau de dette des entreprises publiques est fragmenté entre plusieurs départements. La dette des entreprises publiques est suivie par la Direction de la dette au sein de la Direction Générale du Budget du Ministère des Finances. Les flux de trésorerie associés à la dette subsidiaire33 accordée par l’Etat aux entreprises publiques sont suivis par la Direction Générale du Trésor. La DTF apparaît écartée de ces mécanismes de contrôle et n’a pas toute l’information complète disponible. L’évolution du passif contingent n’est pas davantage suivi e par la DTF. 33 Dette contractée par l’Etat et transférée à une entreprise publique qui rembourse l’Etat. 27 70. Il n’existe pas d’étalon général pour déterminer le montant des dividendes ou les autres objectifs financiers en Mauritanie. La distribution des profits, au moyen de la distribution de dividendes ou leur rétention pour des programmes de réinvestissements ou d’autres motivations, est décidée par le CA de l’entité en question. Certains pays ont développé des objectifs précis de performance financière ou des niveaux de dividendes minimum pour les entreprises publiques. 71. Dans le cas des EPA, les risques financiers relatifs aux ressources humaines ne font pas l’objet d’un suivi effectif. Dans le système en place, le recrutement dans les EPA et les responsabilités associées à l’Etat ne font pas l’objet d’un suivi et d’un contrôle systématiques. Le suivi est entravé par les différents statuts de personnel34et l’absence de système consolidé de suivi. Le manque de contrôle sur l’évolution de la masse salariale dans le secteur parapublic représente un risque potentiel pour la performance financière qui se manifeste sous forme d’arriérés de paiement, ou d’obligations de soins de santé ou de pensions non budgétées. 72. Enfin, le suivi du risque est affecté par la mission limitée de la DTF, dont le champ d’intervention ne couvre pas toutes les entités. Le suivi d’ensemble du risque budgétaire à l’échelle du portefeuille dans son ensemble est affecté par la limitation du champ d’intervention de la DTF, qui ne couvre pas les entités non réglementées par l’ordonnance de 1990, comme les agences ou les commissariats, qui n’entrent pas dans son champ d’intervention. En conséquence, le risque budgétaire associé à ces entités ne peut être suivi que par la Cour des Comptes et le cas échéant par l’Inspection Générale des Finances du Ministère des Finances ou l’Inspection Générale de l’Etat35. Cependant, ces deux institutions ont des contraintes de capacités et ne peuvent exercer cette fonction. Suivi des performances 73. Le suivi des performances du secteur parapublic entre dans le champ d’application des ministères sectoriels dont la capacité de tutelle et de suivi est en règle générale limitée. Les ministères sectoriels assurent le suivi des performances du secteur parapublic dans leurs domaines respectifs. Cependant, en pratique, les ministères sectoriels n’ont en règle générale pas les capacités de suivi-évaluation suffisantes pour assurer effectivement la fonction de tutelle. En outre, les autorités de tutelle désignées ne sont généralement pas spécialisées dans le suivi des performances. Par exemple, la tutelle technique des Hôpitaux est exercée par le Ministère de la Santé au travers de la Direction des Hôpitaux de Médecine (DHM), qui se concentre sur la politique de santé. Au Ministère de l’éducation, la tutelle des universités est assurée par les conseillers du Ministre de l’Education. Au Ministère du Développement Rural, il n’existe pas de direction spécifique en charge d’assurer le suivi et de contrôler l’application des activités des EPIC et EPA sous la responsabilité du ministère : cette responsabilité est confiée au secrétaire général et aux représentants du ministère siégeant au CA des organisations parapubliques. 34 Les employés des EPA sont sous différents statuts: fonctionnaires permanents, fonctionnaires en détachements, agents auxiliaires de l’Etat, salariés de droit privé, et le statut de certains employés peut être réglé par des conventions collectives. 35 Inspection Générale de l’Etat (IGE). 28 74. En dépit de dispositions juridiques prévoyant des contrats de performance entre le secteur parapublic et l’Etat, ces dispositions ne sont pas appliquées. Aux termes de l’ordonnance No. 90-09, l’Etat peut négocier des contrats de performance pluriannuels36 avec des organisations parapubliques, dans lesquels des allocations budgétaires sont prévues en contrepartie d’engagement des organisations à atteindre des objectifs spécifiques. En théorie, les accords définissent des objectifs économiques et sociaux en cohérence avec les orientations contenues dans la stratégie nationale de développement et réglementent les engagements réciproques entre l’Etat et les organisations parapubliques. En pratique, cependant, seuls trois contrats programme ont pu être identifiés entre l’Etat et le secteur parapublic. Les entités ayant un contrat programme avec l’Etat sont la SOMELEC, la Société Mauritanienne de l’Entretien Routier (ENER), et la Société Nationale pour le Développement Rural (SONADER). 75. Une intervention significative de la tutelle financière dans la préparation et le suivi des contrats de performance serait nécessaire pour assurer leur application effective. Compte tenu de la dimension budgétaire des contrats de performance, et au-delà, du lien entre la fourniture effective de services et les financements adéquates, l’implication de la tutelle financière depuis la conception jusqu’au suivi apparaît une nécessité primordiale. L’encadré 8 présente quelques suggestions sur la structure et le contenu des contrats de performance, complété par l’annexe 2 qui fournit des exemples internationaux. Encadré 8 : Structure des contrats de performance Les contrats de performance décrivent les attentes et objectifs spécifiques acceptés par l’organe de tutelle et le CA d’une entreprise publique. Idéalement, un contrat de per formance doit inclure les éléments suivants :  La mission et le champ d’application des activités que la société (y compris les filiales) accomplit.  Une brève description de la vision de la société et de sa stratégie.  Une description claire et explicite des coûts financiers estimés des objectifs non commerciaux de la société.  Les indicateurs de performance financière et non financière et les objectifs a atteindre pour chaque indicateur.  La fréquence et les procédures de publication de rapports.  Une déclaration énonçant les orientations en termes de distribution des dividendes. Source: Manuel sur la gouvernance des entreprises publiques, Banque mondiale (2013), à paraitre. . 36 En Mauritanie, ils sont connus sous le nom de “contrat programme”. 29 6. ORGANES DELIBERANTS ET EXECUTIFS Assemblées Générales 76. Les Sociétés d’Economie Mixte (SEM) sont les seules organisations du secteur parapublic à tenir des assemblées générales. Dans les autres organisations parapubliques où l’Etat est le seul actionnaire37, les textes ne prévoient pas la nécessité de tenir des assemblées générales. Dans ces organisations, dont les SN, les pouvoirs de l’assemblée générale sont exercés par le conseil d’administration sous la direction du Ministre des Finances. 77. Dans les SEM, les décisions les plus importantes dans la vie de la structure sont décidées lors des assemblées générales. Dans les Sociétés d’Economie Mixte, chaque actionnaire désigne un représentant dont le pouvoir de vote est égal au pourcentage des actions détenues par lui dans le capital. En application de l’ordonnance No. 90-09, l’assemblée générale se réunit au moins une fois par an au plus tard dans les trois mois suivant la clôture de l’exercice et autant de fois qu’elle le juge nécessaire. L’assemblée générale entend le rapport du commissaire aux comptes et l’approuve le cas échéant, décide de l’affectation des résultats de la société, donne quitus au conseil d’administration pour sa gestion, fait rapport au Ministre de tutelle et au Ministre des Finances sur l’exercice clos et les perspectives de la société. La dissolution des SEM est décidée par l’assemblée générale, réunie en session extraordinaire. 78. Les actionnaires minoritaires ont peu d’influence dans les SEM créées par l’Etat. En pratique, l’assemblée générale, surtout dans les SEM créées par l’Etat, est privée de l’essentiel de ses prérogatives, notamment lorsqu’il s’agit de se prononcer sur les modifications de capital et de statuts, lesquels nécessitent l’intervention du pouvoir réglementaire. 79. Dans les sociétés où l’Etat est détenteur d’une part de la dette, la pratique courante est de désigner des commissaires du gouvernement. Les textes sont muets sur les sociétés où l’Etat n’est pas actionnaire, mais créancier ou obligataire. Les pratiques courantes consistent à désigner des commissaires du gouvernement siégeant aux assemblées générales. Conseils d’administration 80. Bien que l’ordonnance de 1990 confère les pouvoirs délibérants aux conseils d’administration, leur efficacité est limitée. Les conseils d’administration sont réglementés par l’ordonnance de 1990 et les décrets associés. L’ordonnance prévoit que le conseil a le pouvoir d’orienter et contrôler les activités de l’organisation parapublique sous l’autorité des organes de tutelle technique et financière. L’organisation et le fonctionnement des conseils d’administration, ainsi que la rémunération de leurs membres sont déterminés en conseil des ministres. Les dispositions sur les responsabilités des conseils d’administration des établissements publics sont complétées par décrets. En pratique, l’efficacité des conseils d’administration est limitée en 37 E.g., Sociétés Nationales (SN), EPIC, et EPA. 30 raison de plusieurs facteurs, dont le mode de désignation de leurs membres, l’insuffisante périodicité des réunions du conseil et la prééminence d’autres parties prenantes. 81. Les conseils d’administration sont une composante essentielle de la gouvernance des entreprises publiques et jouissent de pouvoirs substantiels dans de nombreux pays. La tendance mondiale en termes de gouvernance des entreprises publiques est de clarifier les rôles respectifs de l’Etat, des organes de tutelle, des conseils d’administration et de la direction exécutive. Le but est de donner le pouvoir décisionnel à des personnes capables de l’exercer, et de séparer les responsabilités liées à la prise de décision afin de réduire les risques associés aux conflits d’intérêts et les situations réduisant l’incitation à servir l’intérêt social. Dans de nombreux pays, les conseils exercent d’importantes responsabilités comme l’illustre l’encadré 9. Encadré 9 : Responsabilités des Conseils d’administration 1. Revoir et guider la stratégie de l’entreprise, ses principaux plans d’action, sa politique de risque, ses budgets annuels et programmes d’activité, définir ses objectifs de résultats, assurer la surveillance de la mise en œuvre de ces objectifs et des résultats de l’entreprise, contrôler les principales dépenses d’équipement, acquisitions et cessions d’actifs. 2. Surveiller les pratiques véritables de la société en matière de gouvernance d’entreprise et procéder aux changements qui s’imposent. 3. Recruter les principaux dirigeants, déterminer leurs rémunérations, suivre leurs activités et, le cas échéant, les remplacer et préparer les plans de succession. 4. Aligner les rémunérations des principaux dirigeants et des administrateurs avec les intérêts à long terme de la société et de ses actionnaires. 5. S’assurer de la mise en place d’une procédure clairement définie et transparente pour la nomination et l’élection des administrateurs. 6. Surveiller et gérer les conflits d’intérêt pouvant sur venir entre la direction, les administrateurs et les actionnaires, y compris les abus de biens sociaux ou les abus commis dans le cadre de transactions avec des parties liées. 7. S’assurer de l’intégrité des systèmes de comptabilité et de communication financière de la société, notamment de l’indépendance de la vérification des comptes ; s’assurer que l’entreprise soit dotée de dispositifs de contrôle adéquats, en particulier de dispositifs de gestion des risques, de contrôle financier et opérationnel ; s’assurer du respect du droit et des normes applicables. 8. Surveiller le processus de diffusion de l’information et de communication de l’entreprise. Source: OCDE (2004). 82. En Mauritanie, l’absence de critères clairs de sélection et d’implication de l’organe de tutelle dans la désignation des membres du conseil d’administration renforce la politisation. Dans tous les EPIC, EPA et SCP, les membres du conseil d’administration sont nommés par décret en conseil des ministres pour un mandat renouvelable de 3 ans. Bien que le décret de 1990 prévoie que les membres soient choisis sur des critères de compétences, il n’existe pas de critère spécifique pour déterminer le profil des membres du conseil d’administration. En conséquence, le risque que la procédure de nomination soit liée à des allégeances politiques ou à des facteurs étrangers plutôt qu’au profil professionnel est élevé. Ce risque est aggravé par le fait que l’organe de tutelle financière ne soit pas impliqué dans la procédure de sélection des membres du conseil d’administration, à la différence des tendances 31 observées dans des pays de l’OCDE où des procédures de nomination sont mises en place, comme indiqué en encadré 10. Encadré 10 : Exemples de procédures de désignation des membres du CA Techniques de sélection des membres du conseil d’administration Les procédures de désignation des membres du conseil d’administration varient dans les pays de l’OCDE. Certaines entreprises publiques ont des comités de désignation à l’image des entreprises du secteur privé. D’autres ont des comités rattachés aux assemblées générales pour désigner les membres du CA. En Norvège, par exemple, les comités de désignation sont composés de trois membres indépendants et un représentant du gouvernement, et ils rapportent à l’assemblée générale. Isoler les décisions concernant la nomination du CA contribue à contenir les risques de hasard moral lorsque les membres du CA se protègent des regards en nommant des amis ou des individus partageant leur avis. En Nouvelle-Zélande, les candidats peuvent être nominés sur la base d’une analyse des disparités au sein du CA. Une analyse des disparités est conduite, des candidats potentiels sont examinés, considérés, une liste est établie, qui est soumise aux ministres concernés. Certains pays ont rencontré un grand succès dans le recours à des conseillers externes pouvant élargir le champ de la recherche de candidats et utiliser des techniques professionnelles comme des tests de compétences de la qualité des candidats. Ceci contraste avec les procédures informelles utilisées pour effectuer les nominations des membres du CA. Dans certains cas, l’identité des candidats est révélée au public, et les qualités respectives des candidats font l’objet d’un débat dans la presse. Source: Frederick (2011). Le cas de Mauritel Les changements dans la composition du CA peuvent être causés par des facteurs internes et externes, à l’image du cas de l’opérateur de télécommunications Mauritel. Lorsque Mauritel a été acquise par Maroctel, les équilibres au sein de la société ont été totalement modifiés à mesure que la composition du CA se trouvait modifiée, accueillant de nouveaux membres, mettant en place de nouvelles procédures et de nouvelles autorités, et acquérant une nouvelle expertise commerciale. Le siège de Maroctel a beaucoup investi afin d’assurer le suivi de la gestion et de rendre les dirigeants responsables. Maroctel a introduit les standards IFRS comme dans la société mère. Source: Bouri et al., World Bank (2010). 83. En Mauritanie, l’indépendance des conseils d’administration vis-à-vis des ministères sectoriels et des organes exécutifs est limitée. Bien que l’ordonnance confère aux CA un pouvoir important du fait que les principaux actes de gestion de l’entité requièrent leur approbation préalable, il semble que les CA n’assurent pas le suivi effectif des décisions des organes exécutifs, qu’ils tendent à approuver systématiquement. Dans le même sens, l’indépendance limitée des CA vis-à-vis des ministères sectoriels tend à renforcer la centralisation des pouvoirs de gestion entre les mains du directeur général et opère un déplacement du siège des délibérations du CA vers le Ministère sectoriel, renforçant le risque d’intervention dans la gestion quotidienne de l’entreprise de la tutelle. Plusieurs pays confrontés à des problèmes similaires ont cherché à renforcer les capacités du CA tout en s’efforçant de préciser les attentes et le rôle du gouvernement, comme indiqué en encadré 11. Encadré 11 : Responsabiliser les CA en Inde et Afrique du Sud En Afrique du Sud, les CA des entreprises publiques ont reçu un mandat explicite dans le Protocole sur la Gouvernance d’Entreprise du Secteur Public de 2002. Le protocole doit être utilisé en conjonction avec le code de gouvernance d’entreprises sud-africain, le code roi, qui s’applique à un grand nombre d’entreprises, y compris les entreprises cotées en bourse. Le protocole confirme que les CA ont des responsabilités semblables à celles mentionnées en encadré 11. Selon le protocole, “le CA d’une entreprise publique a la responsabilité ultime de la performance de l’entreprise”. Le protocole clarifie en outre les pouvoirs partagés avec le gouvernement. Par exemple, il prévoit que le CA doit consulter l’actionnaire (le ministère de tutelle) sur le choix du Directeur Général 32 et que l’actionnaire doit approuver la rémunération des organes de direction exécutive. Il spécifie également que les objectifs du compact – un accord de performance entre l’actionnaire et l’entrepri se publique – doivent constituer la référence pour évaluer la performance de l’entreprise, son président et son Directeur Général. En Inde, les responsabilités du CA sont esquissées dans le code de gouvernance d’entreprise qui s’applique à toutes les entreprises du secteur public central (CPSE), et sont semblables aux obligations qui s’imposent aux entreprises cotées. En outre, un système formel de délégation fondé sur les performances de la société déterminent les décisions tombant dans le périmètre exclusif du CA et doivent être partagées avec le ministère de tutelle (cf table). Selon ce système, chaque entreprise publique est classée en fonction de sa taille, de sa profitabilité et de son mode de gouvernance. Les 5 Maharatnas et les 16 Navratnas, c’est-à-dire certaines des plus larges entreprises indiennes, ont le plus de liberté. Les Miniratnas en ont moins. Des pouvoirs sont délégués aux entreprises du secteur marchand. Un seuil est déterminé pour les actions concernant les dépenses en capital ou les joint-ventures, les filiales, et les fusions-acquisitions. Les actions en-dessous d’un certain seuil ne requièrent aucun accord du ministère alors que celles au-dessus du seuil requièrent un accord. Seuils déclenchant la nécessité d’un accord du ministère pour des actes de gestion des entreprises publiques, Inde Seuil Joint-ventures, filiales, Catégorie d’EP Dépenses de capital et fusions et acquisitions Maharatna Pas de limite US$ 1.1 milliard ou 15% de l’actif net Navratna Pas de limite US$ 220 million ou 15% de l’actif net Miniratna (categorie 1) US$ 110 million ou 100% de l’actif net US$ 110 million ou 15% de l’actif net Miniratna (categorie 2) US$ 55 million ou 50% de l’actif net US$ 55 million ou 15% de l’actif net Autres CPSEs à but lucratif US$ 33 million ou 50% de l’actif net Pas de délégation spécifique Autres CPSEs Pas de délégation spécifique Pas de délégation spécifique Source: World Bank (2010). 84. Les CA en Mauritanie ne se réunissent pas avec une périodicité suffisante et sont affaiblis du fait d’un fort absentéisme. Le décret No. 90-118 prévoit que le CA doit tenir au moins trois réunions ordinaires par an. Cependant, sur la base des discussions avec des officiels du Gouvernement, il est apparu que ce calendrier a minima n’est pas toujours respecté, particulièrement dans les EPA et les EPIC. Plusieurs CA semblent se réunir selon une périodicité moindre, et même parfois pas du tout. Il existe aussi des indications mettant en lumière le fait que certains CA souffrent d’un profond absentéisme sans que ceci n’entraîne un changement dans leur composition. 85. La capacité des CA mauritaniens est aussi limitée par le faible nombre de comités spécialisés. Très peu de CA semblent avoir des comités de suivi et il n’existe pas de comités d’audit. L’ordonnance de 1990 prévoit la création au sein des CA d’un comité chargé du suivi- évaluation de ses décisions. Cependant, et comme il ressort de nos entretiens avec des parties prenantes au sein de l’Etat, il apparaît que ces comités sont peu efficaces en pratique. A l’opposé, les textes de 1990 ne prévoient pas de comités d’audit. L’expérience internationale suggère que des comités d’audit efficaces peuvent envoyer un signal fort à destination de la tutelle afin de dynamiser les CA, comme illustré par les cas d’Air France et EDF relatés dans l’encadré 12. 33 Encadré 12 : Exemples de comités d’audit Air France Lors des travaux préparatoires à son introduction en bourse, le principe d’un comité d’audit a été posé. Créé formellement par une décision du conseil d’administration d’octobre 1999, le comité comprend cinq personnes, dont deux administrateurs choisis parmi les personnalités qualifiées, un administrateur représentant l’Etat, le censeur représentant les pilotes qui ont participé à l’échange salaire/actions, et un siège est réservé aux autres salariés. Le chef de la mission du contrôle d’Etat participe à toutes les réunions. Le comité s’est doté d’une charte de fonctionnement, il peut inviter le directeur des affaires économiques et financières, il entend les commissaires aux comptes, le directeur de l’audit et toute personne du groupe, et se réunit à chaque fois qu’il le juge nécessaire, avec au moins deux réunions consacrées aux comptes semestriels et annuels. Outre les comptes, le comité examine la couverture des risques, l’organisation, le positionnement et le programme de travail de l’audit interne, et peut demander des informations écrites sur les règles de provisionnement et d’amortissement. La charte comprend une clause de confidentialité qui s’applique aux membres et à toute personne participant – même ponctuellement – aux séances du comité. Celui-ci rend compte de ses travaux de façon détaillée au conseil d’administration. EDF C’est principalement l’ouverture à la concurrence et donc l’émergence de nouveaux risques qui ont entraîné, à EDF, la création du comité d’audit, dont les travaux ont débuté en décembre 1999. Il est composé de quatre administrateurs : une personnalité qualifiée qui le préside, deux administrateurs représentant l’Etat et un administrateur représentant le personnel. Le chef de mission du contrôle d’Etat y participe, et le comité peut entendre, comme à Air France, toute personne de son choix. Il donne au conseil d’administration son avis sur les comptes annuels sociaux et consolidés et, s’il y a lieu, d’autres résultats périodiques, la gestion financière, le bilan du contrat d’entreprise, la politique de maîtrise des risques – notamment la cartographie de ces derniers -, le programme d’audit et les mesures prises à la suite des travaux de l’audit interne. Source : Albert et Buisson (2002). 86. La rémunération des membres des CA a varié significativement d’une entreprise à une autre. Le décret régulant la rémunération des membres du CA avant 1990 a été abrogé par l’Ordonnance de 1990. Elle a été remplacée seulement en décembre 2009 avec une indexation basée sur les budgets de fonctionnements pour les sessions et sur les bénéfices pour l’intéressement. En conséquence, la rémunération des membres du CA est restée longtemps non réglementée et semblait varier significativement d’une entité à l’autre. Bien que peu de pays aient adopté des procédures standardisées de méthodes de rémunération, il existe des exemples de bonnes pratiques, par exemple en Nouvelle-Zélande, comme illustré en encadré 13. Encadré 13 : Détermination de la rémunération des membres du CA en Nouvelle-Zélande La rémunération des administrateurs ne dépend pas des performances. Toute entreprise publique est classée dans l’une des six catégories définies avec un taux unitaire par administrateur. Le conseil a droit à une somme forfaitaire annuelle correspondant à ce taux unitaire multiplié par le nombre d’administrateurs, avec une pondération de 2 pour le président et de 1.5 pour son suppléant. Le taux unitaire inclut une indemnité pour les travaux de sous-comités. Le taux unitaire est aligné sur la moyenne du secteur privé, mais une minoration lui est appliquée afin de refléter la composante “service public”. Par conséquent, même si la rémunération est indexée sur celle du secteur privé, elle est, dans les faits, légèrement inférieure. Le conseil d’administration peut demander un supplément exceptionnel de rémunération pour des activités qui ne font pas partie de celles qu’on attend normalement de lui. Source: OCDE (2005). 34 Direction executive 87. La nomination des organes de gestion exécutive en Mauritanie tend à demeurer la prérogative des autorités gouvernementales. La nomination et la révocation des dirigeants exécutifs telle qu’elles résultent des textes diffèrent dans les EPIC, EPA et SCP, mais les pratiques tendent à converger. Dans les EPIC et EPA, le directeur général et le directeur adjoint, lorsqu’il en existe un, sont nommés et révoqués par décret en conseil des ministres, alors que dans les SCP, le directeur général et le directeur adjoint, lorsqu’il en existe un, sont nommés et révoqués par le conseil d’administration sur proposition du ministre de tutelle, ce qui revient en pratique à donner le pouvoir de nomination et de révocation à ce dernier. Les conditions de la rémunération des dirigeants de la société sont fixées par le conseil d’administration et, dans les SEM approuvées par l’assemblée générale. 35 7. TRANSPARENCE ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE Transparence et publication des rapports 88. La transparence et la publication des rapports sont limitées au sein du secteur parapublic mauritanien. Malgré un certain nombre d’obligations juridiques, peu d’organisations parapubliques affichent de véritables systèmes de publication transparents. Dans l’analyse ci-dessous, les règles et pratiques mauritaniennes sont comparés aux standards OCDE sur la transparence et l’information. Encadré 14 : Standards de l’OCDE sur la diffusion des informations Principes de l’OCDE sur la gouvernance d’entreprise Un régime de gouvernance d’entreprise doit garantir la diffusion en temps opportun d’informations exactes sur tous les sujets significatifs concernant l’entreprise, notamment la situation financière, les résultats, l’actionnariat et la gouvernance de cette entreprise. La diffusion de ces informations doit porter, (sans être limitée à) sur : 1. Le résultat financier et le résultat d’exploitation de l’entreprise. 2. Les objectifs de l’entreprise. 3. Les principales participations au capital et les droits de vote. 4. La politique de rémunération des administrateurs et des principaux dirigeants, ainsi que les données relatives aux administrateurs portant notamment sur leurs qualifications, leur processus de sélection, leur appartenance au conseil d’administration d’autres sociétés et le fait qu’ils soient considérés comme indépendants par le conseil d’administration. 5. Les transactions effectuées avec des parties liées. 6. Les facteurs de risque prévisibles. 7. Les questions intéressant les salariés et les autres parties prenantes. 8. Les structures de gouvernance et de politique de l’entreprise, et en particulier sur le contenu de tout code ou de toute stratégie de gouvernement d’entreprise rédigée par la société et sur le processus permettant de mettre en œuvre ce code ou cette stratégie. OCDE – Lignes Directrices sur le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques Les entreprises publiques devraient observer des normes de transparence rigoureuses conformément aux Principes de Gouvernance d’Entreprise de l’OCDE. Les entreprises publiques doivent publier des informations significatives sur toutes les questions décrites dans les Principes de gouvernance d’entreprise de l’OCDE et doivent en outre s’attacher à celles qui concernent plus spécifiquement l’Etat actionnaire et le grand public. A titre d’exemple, il conviendra de rendre publics : 1. Une déclaration claire sur les objectifs de l’entreprise et un rapport sur leur réalisation ; 2. La structure du capital et la répartition des droits de vote de chaque entreprise ; 3. Les facteurs de risque significatifs, ainsi que les mesures prises pour y faire face ; 4. Les aides financières éventuelles, notamment les garanties reçues de l’Etat et les engagements pris par l’Etat pour le compte des entreprises publiques ; 5. Toute transaction significative avec des parties apparentées. Source: OCDE (2004, 2005b). 36 89. En Mauritanie, les entreprises publiques ne préparent pas systématiquement d’états financiers, et les publications sont trop espacées. Malgré l’obligation imposée par le Plan Comptable Mauritanien de 198338, qui s’applique aux entreprises publiques, il apparaît que les états financiers39ne sont pas systématiquement produits dans les délais et annuellement. Au contraire, il existe des cas comme celui de SONIMEX, où les états financiers n’ont pas été produits au cours des trois dernières années et n’ont fait l’objet que d’états budgétaires. En outre, l’absence de ponctualité des rapports des commissaires aux comptes indique que les états financiers sont bien souvent finalisés plus de six mois après la fin de l’année fiscale. La publication ou au moins la disponibilité des états financiers est encore plus problématique, à l’exception de la SNIM. S’agissant de la SNIM, les états financiers les plus récents disponibles sur son site internet datent de 2011. 90. Dans le cas des EPA, les rapports annuels ne semblent pas être harmonisés et ne consistent qu’en des relevés de dépenses et recettes. Les états financiers des EPA ne font état que des dépenses et des recettes et ne permettent pas de connaître l’actif et le passif, selon la présentation du budget de l’Etat. L’équipe a également observé que les EPA et agences ont différentes formes de présentation de leurs états financiers, traduisant un manque de présentation harmonisée. Encadré 15 : Exemples d’informations diffusées par les entreprises publiques Plusieurs pays et entreprises publiques ont fait un important effort pour améliorer les informations à la fois financières et non financières. Par exemple, la Sabesp brésilienne publie des informations détaillées sur son site internet dont : les statuts, les indicateurs d’activité, un rapport sur le développement durable, ses orientations financières, son code d’éthique et de conduite, des informations sur sa gouvernance d’entreprise, et des états financiers annuels et trimestriels40. La Corée impose que toutes les entreprises publiques fournissent des données standardisées sur plus d’une douzaine de catégories, puis les publie sur internet. Le Chili, la Suède et les autres pays de l’OCDE demandent à de nombreuses entreprises publiques de satisfaire aux mêmes standards d’information que ceux que l’autorité des marchés financiers impose aux sociétés cotées. La Nouvelle-Zélande impose à ses sept plus larges entreprises publiques de communiquer continuellement des informations au public. Plusieurs pays tels que l'Inde, l'Afrique du Sud, ainsi que le Chili, la Corée, la Suède et d'autres pays de l'OCDE ont des lignes directrices ou des exigences quant à la divulgation d’informations par les entreprises publiques qui sont en ligne avec celles des sociétés cotées et comprennent de nombreux articles recommandés par les principes et lignes directrices de l'OCDE. 91. En règle générale, les entreprises publiques ne communiquent pas les autres informations faisant l’objet d’une recommandation dans les principes directeurs de l’OCDE. Les types d’information généralement pas disponibles en Mauritanie incluent : les « évènements matériels »41 ; les transactions entre l’entité et les mandataires sociaux ; les 38 La qualité du Plan Comptable Mauritanien est analysée dans le rapport de 2012 sur la comptabilité et le contrôle de gestion et l’application des standards et normes comptables (ROSC). 39 Le Plan Comptable Mauritanien impose la préparation d’un bilan comptable, d’un compte des pertes et profits et d’un rapport sur les flux de trésorerie. 40 Etude de cas de la Banque Mondiale. 41 “Evènement matériel” désigne les évènements, tels que des modifications d’environnement du marché ayant un impact sur l’entreprise. 37 objectifs de l’entreprise et la mission de service public42 ; l’exposition au risque et gestion des risques. 92. Enfin, l’organe de tutelle financière (DTF) ne divulgue pas d’information consolidée sur les actifs figurant dans le portefeuille de l’Etat. La DTF ne produit pas périodiquement de rapport consolidé sur le portefeuille du secteur public à destination du public et du Parlement. Encadré 16 : La responsabilisation des entreprises publiques par l’examen du public au Burkina Faso Le Burkina Faso innove: toutes les entreprises publiques doivent présenter leurs résultats au cours d’une rencontre annuelle de deux jours – l’assemblée générale des entreprises publiques. Les entreprises publiques sont représentées par le président du CA, le commissaire aux comptes, les administrateurs, le président directeur général et la direction, y compris le directeur financier. L’Etat est représenté par le conseil des ministres, le premier ministre et plusieurs ministres. L’assemblée générale a pour but principal de rendre la direction des entreprises publiques responsable de leur gestion. Elle met en outre le gouvernement sur la sellette. La participation est ouverte au publique, et l’assemblée est filmée et couverte par la presse. Le gouvernement au complet assiste à l’évènement, ainsi que les syndicats. L’assemblée générale est un des rares moyens de créer une redevabilité publique pour la performance et la tutelle des entreprises publiques en Afrique de l’Ouest. L’implication principale est qu’une plus grande information, une transparence et une critique publique peut venir modifier les comportements à la fois des entreprises publiques et du gouvernement. Source: Bouri et al. (2010) Cadre de Contrôle Interne 93. Le cadre de contrôle interne dans le secteur parapublic est composé des systèmes en place dans les entités et des interventions des organes de contrôle de l’Etat. Le mandat de l’Inspection Générale de l’Etat43 et de l’Inspection Générale des Finances 44 inclut le secteur parapublic. Ces inspections travaillent sur des programmes annuels et répondent à des demandes spécifiques d’inspection de leurs autorités de supervision respectives. En outre, les entreprises publiques doivent développer leur propre système de contrôle interne, tandis que les EPA et agences sont sujettes à un contrôle plus étroit de l’autorité de contrôle financière. 94. Les EPA et agences n’ont pas de mécanismes standardisés de contrôle interne. Comme indiqué précédemment, les EPA et agences sont formellement soumises au contrôle du Ministère des Finances, et chaque établissement a un comptable public responsable du contrôle préalable des dépenses. Il n’existe cependant aucune harmonisation des procédures de contrôles interne pour les EPA et agences, et leurs systèmes de gestion financière et de ressources humaines ne sont pas standardisés. Les systèmes comptables des EPA et agences publiques diffèrent sensiblement d’une entité à une autre, allant du plus simple traitement manuel à des traitements informatisés. Dans l’ensemble, il n’existe pas de standardisation et d’intégration des 42 Sociétés avec des contrats programmes. Les objectifs sociaux sont divulgués. Cependant, comme indiqué dans le chapitre sur le risque budgétaire, très peu d’entreprises ont un contrat programme. 43 L’inspection Générale de l’Etat, créée par décret de 2005, est sous la responsabilité du premier ministre et responsable de l’inspection générale de l’administration. 44 Créée en 1983 par décret, l’inspection générale des finances est sous l’autorité du ministre des finances. 38 systèmes et des pratiques comptables45. Le même manque s’applique aux procédures de ressources humaines et aux mécanismes de contrôles. La DTF n’est pas en position d’accéder aux systèmes des EPA et agences, et se repose sur les informations communiquées par plus de 100 entités. Audits des commissaires aux comptes 95. Les organisations parapubliques sont soumises à des audits de commissaires aux comptes définis par la législation mauritanienne, et au contrôle de la Cour des Comptes. Les entreprises publiques et les agences sont soumises à des audits annuels effectués par des commissaires aux comptes en conformité avec les normes mauritaniennes réglementant l’audit financier46. Elles sont en outre soumises à des contrôles externes de la Cour des Comptes47. Alors que les audits des commissaires aux comptes sont annuels et systématiques, le contrôle de la Cour des Comptes est basé sur un calendrier établi annuellement prévoyant une sélection des entités à contrôler. 96. Le ROSC de 2012 a identifié un certain nombre de limites dans la mise en place des normes comptables nationales. Ainsi qu’il en ressort du ROSC, les normes comptables sont insuffisamment précises, et il existe des limites quant à leur mise en œuvre. Ces limites comprennent : la rigueur et la précision de la méthodologie de contrôle, particulièrement comparé aux standards IFAC ; la cohérence entre l’opinion de l’auditeur et les conclusions de l’audit ; et le manque de spécialisation des commissaires aux comptes au sein des cabinets d’audits mauritaniens.48 97. La DTF et la Cour des Comptes ont indiqué que la périodicité des audits du secteur parapublic est irrégulière. Des audits effectués dans les délais sont une exception dans de nombreux cas. Aucun rapport de commissaire aux comptes postérieur à 2010 n’a pu être trouvé à la DTF. L’équipe n’est pas sûre de pouvoir déterminer si la communication des rapports a été retardée ou si ces rapports n’ont pas été transmis à la DTF. 98. Dans le cas des EPA et agences, les commissaires aux comptes sont des fonctionnaires, parfois sans qualification spécifique. Les commissaires aux comptes des EPA et agences sont nommés par le Ministre des Finances, et compte tenu des limites de budget d’un certain nombre d’entités, les commissaires aux comptes sont des fonctionnaires sans aucune formation spécifique à la comptabilité et au contrôle de gestion, sans obligations particulière de suivi d’une quelconque formation49. Bien que les états financiers soient des états budgétaires, cette pratique pourrait affecter la qualité des rapports d’audit. 45 Le système des hôpitaux de Nouakchott est relativement intégré dans la mesure où le même prestataire de service a développé leur système. Toutefois, le prestataire de service demeure le propriétaire du système. 46 Ces normes, définies dans l’arrêté ministériel R819/MEF/DTEP de 2000 ont fait l’objet d’un examen approfondi dans le rapport ROSC de 2012. 47 Alors que les entreprises publiques sont auditées par la chambre des entreprises publiques de la Cour des Comptes, les EPA sont sous la responsabilité de la Chambre des Finances Publiques. 48 Cf ROSC pour une analyse détaillée. 49 La seule exigence pour être éligible à être nommé commissaire aux comptes est de posséder le grade de fonctionnaire de catégorie A. 39 8. PISTES DE REFORME Expose des motifs de priorités du plan d’action 99. Le plan d’action triennal propose une série de mesures conçues pour répondre aux défis de gouvernance les plus importants de manière réaliste en tenant compte du contexte mauritanien. Les mesures proposées sont personnalisées, selon le contexte du secteur public mauritanien et ont pour objet de fournir des solutions pratiques aux défis posés par le secteur parapublic mauritanien. L’approche est sélective et établit des priorités en proposant des mesures estimées réalisables, à condition qu’elles soient appuyées par une volonté politique. En particulier, les réformes nécessitant des amendements juridiques sont limitées aux strictes nécessités. 100. Le plan d’action a pour objectif de fournir un outil au gouvernement dans la définition des priorités et un calendrier de mise en œuvre des réformes dans le secteur parapublic. Le plan d’action est une contribution au programme de réforme du Ministre des Finances et a pour ambition d’être un outil participatif pour le Ministère des Finances dans sa tentative de réforme du secteur parapublic. 101. Le plan d’action consiste en une section narrative décrivant les principales options suivie d’une matrice séquencée pour faciliter la mise en œuvre des priorités et l’évaluation des réformes. La section narrative décrit la justification des mesures proposées et fournit le cas échéant des éléments explicatifs et de comparaison. Le plan séquencé sur trois ans a pour objectif de fournir un système de suivi pour la mise en œuvre et de contribuer à la détermination de priorités. A cet égard, alors que les premiers 18 mois sont principalement centrés sur les aspects fondamentaux (tutelle financière, renforcement institutionnel, rapports financiers et suivi du risque budgétaire), le reste du plan d’action propose d’autres questions de gouvernance à renforcer une fois que les fondamentaux seront avancés. Mise en œuvre et implications des parties prenantes 102. Plusieurs acteurs sont impliqués et influent sur les propositions de réforme du secteur parapublic. Ce type de réformes implique généralement le Chef de l'Exécutif, le Parlement et la Cour des Comptes dont le contrôle et le leadership sont essentiels à la réussite de ces réformes. Au sein de l'exécutif, au-delà du Ministère des Finances, les ministères sectoriels et le personnel des entités parapubliques sont également cruciales pour la mise en œuvre des réformes. L'interaction entre ces différents acteurs est essentielle pour la détermination de l'approche et de son succès. 103. La Présidence est essentielle dans le guidage des efforts de réforme. Une appropriation de haut niveau et un soutien politique durable sont des facteurs clés au succès de réforme du secteur parapublic compte tenu de ses implications contextuelles. 104. La Cour des Comptes pourrait être un moteur de réforme positif . Dans de nombreux pays, la Cour des comptes joue un rôle important dans le contrôle externe du secteur parapublic. 40 En Mauritanie, la Cour des Comptes s'est engagée à jouer un rôle plus important et pourrait bénéficier d'une entité de tutelle financière renforcée, ayant le mandat et le soutien politique nécessaires à la collecte et à la consolidation les données pertinentes dans le secteur. La disponibilité de données financières et de données relatives à la performance faciliterait grandement les enquêtes et les rapports de la Cour des Comptes. 105. Les entreprises, EPA et agences publiques sont au centre du processus de réforme . L'obtention d'un certain consensus entre les membres du Conseil, la direction et le personnel sera cruciale pour la mise en œuvre effective de la réforme. 106. Au sein de l’exécutif, la coordination au sein du Ministère des Finances et avec les ministères sectoriels est essentielle pour une tutelle efficace des entités parapubliques . Compte tenu du rôle des ministères sectoriels dans la tutelle technique et de l'interaction entre la prestation de services et la performance financière, une coopération étroite avec les ministères sectoriels les plus importants est la clé de cette réforme. De même, au sein du ministère des Finances, la coopération et la définition claire des responsabilités entre la Direction Générale du Budget et la Direction Générale proposée de tutelle financière (DGTF) sera cruciale pour le développement de cette dernière. Les Mesures proposées sont organisées autour des trois piliers ci-dessous :  Renforcer le cadre institutionnel de la tutelle financière du secteur parapublic,  Développer la capacité d’assurer le suivi de l’information financière et le risque budgétaire,  Renforcer les autres aspects de la gouvernance incluant : la mesure des performances, l’efficacité des CA, la transparence et les audits, et le contrôle interne des EPA. Le cadre institutionnel de la tutelle financière 107. Les mesures proposées pour renforcer le contrôle et la fonction d’actionnaire sont graduelles et ont pour intention de limiter les amendements juridiques. Comme point d’entrée, il est recommandé que la fonction de tutelle des entreprises publiques se dirige vers un modèle plus centralisé, comme décrit dans le chapitre 4. Cependant, en tant que point d’entrée, il est proposé de ne pas bouleverser les responsabilités respectives des ministères sectoriels et du Ministère des Finances et de renforcer significativement la tutelle financière. Elever la DTF au rang de Direction Générale (DGTF) 108. La direction de la tutelle financière du Ministère des Finances pourrait être élevée au rang de Direction Générale. Cette mesure contribuerait à atténuer les limites du présent dispositif, en particulier la fragmentation de la tutelle financière, la visibilité et capacité limitées de la DTF. Transformer la DTF en Direction Générale de la Tutelle Financière (DGTF) 41 contribuerait à établir au sein du Ministère des Finances une unité plus autonome et exclusivement dédiée à la fonction de tutelle, répondant directement du ministre.50 La DGTF pourrait être subdivisée comme suit (Graphique 6) :  Direction des Etablissements Publics à caractère Administratif : En plus des fonctions de suivi, la direction serait responsable de la coordination et l’interaction avec les comptables publics des EPA.  Direction des Entreprises Publiques : Couvrant les EPIC, les SCP et les autres entreprises du secteur public marchand ;  Direction des Informations Financières et des Statistiques : Responsable de l’analyse d’ensemble et de la publication des rapports ;  Section horizontale : Unité directement rattachée au directeur général ministériel, fonctionnant sur une base transversale. Elle serait composée de personnels hautement spécialisés dans les questions juridiques, l’audit, et le suivi-évaluation. Graphique 6 : Possibilité d’organigramme pour la Direction Générale de la Tutelle Financière Expertise Unité de DIRECTEUR GENERAL ressource MINISTERIEL Direction Direction Direction des des des Informations Financières EPA EPIC, SCP et des Statistiques Mandat proposé pour la DGTF 109. La mission de la DGTF pourrait être d’affermir la tutelle financière du secteur parapublic pour le compte du Ministère des Finances. Spécifiquement, la mission de la DGTF pourrait inclure :  Le développement d’orientations, d’outils et de standards pour la tutelle financière et la gouvernance des organisations parapubliques ;  Fournir un avis et une assistance s’agissant des procédures de désignation de membres du CA ; 50 Le Ministre des Finances a d écidé pour le moment de maintenir l’unité en tant que Direction mais détachée de la DGPE et répondant directement à lui-même. Cependant c’était l’avis de l’atelier de validation que dans l’avenir ce sera préférable de l’élever au rang de Direction Générale, alors on maintient cette recommandation ici. 42  Assurer le suivi budgétaire des organisations parapubliques, et en particulier des audits annuels ;  Participer activement à la préparation du budget des EPA ;  Assister systématiquement, comme observateur, aux réunions du CA pour les organisations parapubliques ;  Assurer la coordination et interagir avec la Cour des Comptes ; et  Assurer la coordination avec les ministères sectoriels de tutelle dans la définition des objectifs de performance des organisations parapubliques. Nomination de la nouvelle équipe de dirigeants de la DGTF 110. A la suite de la mise en place de la DGTF, une attention spécifique devrait être portée à la nomination du Directeur Général, des directeurs, et d’un groupe de travail de professionnels expérimentés capable de tonifier le développement de la division. Plan stratégique de la DGTF 111. Afin de s’assurer que la DGTF commence sur des bases solides, il est recommandé qu’un programme de renforcement institutionnel soit mené de concert avec un plan stratégique définissant la mission, les procédures, l’approche de travail, les objectifs à moyen terme et les besoins en termes de formation, de recrutement et d’équipement. La mise en œuvre du plan stratégique pourrait être accompagnée d’une assistance externe. Renforcement de capacités de la DGTF 112. La DGTF pourrait être davantage professionnalisée au moyen d’augmentation de personnels, de formation intensive, d’assistance technique et d’attractivité de l’entité.  Recrutement : Bien qu’une évaluation spécifique des besoins en personnel nécessaire soit justifiée, il apparaît que la taille des effectifs actuels ne permet pas d’assurer effectivement la mission de la DGTF. Le recrutement de nouveaux personnels aurait besoin d’être basé sur des critères professionnels.  Formation : le personnel en place de la DGTF nécessiterait une formation intensive en analyse financière, comptabilité budgétaire, affaires juridiques et suivi-évaluation. En particulier, il apparaît primordial que le personnel soit en capacité de : revoir les rapports financiers (pour une partie du personnel du moins), mettre en place des outils de prévention et de gestion du risque budgétaire.  Renforcement des systèmes et de l’équipement : il existe un besoin d’actualiser et d’améliorer l’équipement des technologies de l’information de la direction actuelle, et de fournir à la future DGTF de systèmes adaptés au mandat proposé (bases de données, connexion au système de gestion des EPA, etc.).  Motivation: l’avancement professionnel et les mécanismes d’incitations nécessiteraient d’être développés afin de modifier la réputation actuelle de la DGTF. A cet effet, la nomination d’une équipe de gestion solide, incluant une direction générale dotée d’une forte autorité et d’une expertise technique servie par des directeurs expérimentés, est essentielle. 43  Intégration des comptables publics des EPA : les comptables publics des EPA actuellement affectés à la DTF pourraient représenter un important vivier de personnel bien formé pour renforcer la future DGTF. Il serait important de renforcer l’interaction entre les comptables publics et la DGTF et clarifier les lignes de publication de rapports. Note conceptuelle sur la réforme de la fonction d’actionnaire 113. Compte tenu de l’importance du secteur parapublic et parallèlement au renforcement du présent modèle, il est proposé d’engager un dialogue mené par le Ministère des Finances et la future DGTF sur les options possibles de réforme de la fonction d’actionnaire et du modèle de tutelle du secteur parapublic en Mauritanie. Encadré 17 : Renforcement des entreprises publiques au Paraguay Les entreprises publiques ont joué un rôle important dans l'économie paraguayenne, représentant environ 10% du PIB, soit 30% des dépenses publiques du pays. Bien que profitable en tant que secteur, les entreprises publiques ont représenté des passifs contingents importants pour l'Etat, totalisant 6% du PIB. Les entreprises publiques ont fourni des biens et services essentiels, incluant le pétrole, l'eau, les télécommunications et l'électricité. Toutefois, leurs prestations de services et leur performance en termes de gestion ont été limités. En grande partie, les performances limitées des entreprises publiques étaient dues aux contraintes institutionnelles qui prévalaient jusqu'en 2008. En particulier, avant le processus de réforme, la tutelle des entreprises publiques était caractérisée par des responsabilités décentralisées et fragmentées entre les différents acteurs gouvernementaux, avec des chevauchements dans les fonctions et les responsabilités. Il existait également une asymétrie d'information sur la performance et la situation budgétaire entre la direction des entreprises publiques d'une part et le Gouvernement et la société civile d'autre part. Le Paraguay y a répondu en améliorant de manière significative la tutelle des entreprises publiques tout en s'appuyant sur des structures institutionnelles existantes. Un élément clé de la réforme était de renforcer la coordination interministérielle sur les entreprises publiques en établissant un Conseil des entreprises publiques sous la direction de la Présidence composée du ministère des Finances, du ministère des Travaux publics et du ministère de l'Industrie et du Commerce. L'objectif de ce Conseil était d'agir en tant qu'actionnaire des entreprises publiques au nom du gouvernement et de superviser la gouvernance d'entreprise des entreprises publiques, la gestion financière et la gestion des affaires. Au niveau technique, le Conseil était appuyé par une unité de surveillance des entreprises publiques pour entreprendre une analyse efficace de l'information et le suivi des affaires des entreprises publiques. Les membres du personnel de cette unité sont qualifiés, professionnels et fortement motivés. Une ou deux personnes affectées au suivi étroit de chaque entreprise publique ont progressivement développé des connaissances techniques, devenant ainsi des spécialistes dans leurs secteurs assignés. Le personnel de l'unité a reçu une formation approfondie dans des domaines tels que l'analyse financière, les marchés publics, la gestion, la négociation, la planification stratégique et les expériences comparatives d'autres pays sur la tutelle des entreprises publiques. Le Conseil des entreprises publiques se réunit toutes les deux semaines, recevant des apports techniques de l'entité de contrôle des entreprises publiques. Un rapport de performance trimestriel des entreprises publiques est présenté au Président de la République qui tient à son tour une réunion avec les présidents des entreprises publiques pour discuter de la performance de chacune. Cette pratique a donné lieu à une visibilité accrue de la performance des entreprises publiques et une plus grande responsabilisation dans la gestion des entreprises publiques. Plus loin, des mesures ont été prises pour améliorer la rationalité des allocations budgétaires aux entreprises publiques, afin de réduire la dette des unités gouvernementales pour les services de base fournis par les entreprises publiques (i.e. l'eau, l'électricité et les services téléphoniques) et d’assurer des paiements plus réguliers des entreprises publiques. Dans un contexte de défi de capacités et de réactivité du secteur public, l’aptitude à combiner la capacité de prise de décision interinstitutionnelle rapide du Conseil au niveau politique avec le contrôle professionnel et technique de l'organe de surveillance des entreprises publiques au niveau technique a créé un cadre de supervision des entreprises publiques réactif et techniquement valable. 44 Stratégie pour le secteur parapublic 114. En parallèle avec le renforcement de l'entité actionnaire, une stratégie plus globale pour le secteur parapublic pourrait être progressivement développée. Une telle stratégie pourrait définir les objectifs généraux poursuivis par le secteur parapublic, clarifier les arrangements institutionnels et les responsabilités, déterminer les besoins de budgétisation, fixer des objectifs financiers et de prestation de services réalistes, et préciser les exigences de contrôle et de reporting. Une fois élaborée, la DGTF pourrait être chargée de préparer des rapports annuels sur la mise en œuvre de la Stratégie. Suivi des informations financières et du risque budgétaire Collecte d’Informations Financières 115. Le système de gestion de l'information financière de la DGTF aurait besoin d’être une priorité dès le commencement. Une attention particulière pourrait être accordée au :  Développement des capacités de collecte d’information : le renforcement de capacités et le développement des outils appropriés permettant la collecte cohérente et fiable de données sont une priorité critique pour la future DGTF.  Maintien et l’actualisation de la base de données. Il est essentiel qu’une unité comme la DGTF soit en capacité de maintenir à jour une base de données des informations collectées sur la totalité du portefeuille de la tutelle. La base de données aurait besoin d’inclure, au moins, des informations financières et budgétaires d’ensemble et actualisées pour chaque agence et entreprise publique, lesquelles pouvant alors être consolidées au niveau du portefeuille. La DGTF pourrait aussi affecter du personnel à des groupes spécifiques d’entités parapubliques, effectuer progressivement des visites aux sociétés et interagir avec les parties prenantes. Ce travail contribuerait à l’établissement d’un personnel ayant une connaissance approfondie d’entités spécifiques au sein du portefeuille, qui pourrait à son tour aider à la compilation de données sur les entreprises et faciliter une surveillance plus fine. Il pourrait contribuer progressivement à établir un mécanisme de suivi d’ensemble. L’annexe 1 fournit une brève méthodologie pour établir un tel système.  Fiscalité des entreprises publiques : Une analyse approfondie pourrait être menée sur la fiscalité des entreprises publiques, en tenant compte des aspects tels que les exigences existantes de l'impôt, les similitudes, différences et exemptions, et l'évolution des recettes fiscales des entreprises publiques. Suivi du risque budgétaire 116. En règle générale, le suivi du risque budgétaire implique, comme précédemment décrit, une collecte de donnée, une analyse et une anticipation de scénarios alternatifs. Le Graphique 7 ci-dessous fournit un exemple de suivi du risque budgétaire dans lequel les données sont collectées auprès d’entreprises publiques et utilisées pour construire une base de comparaison et des scénarios alternatifs s’appuyant sur des hypothèses macro-économiques, financières et opérationnelles. Les scénarios sont soumis à un test de résistance comme la variation soudaine 45 du prix du pétrole ou des taux de change, afin d’aboutir à une évaluation globale des risque pour les entreprises et pour le portefeuille. Les actions proposées au titre de la prévention du risque budgétaire comprennent :  La conception et la mise en œuvre d’un modèle de prévention du risque budgétaire.  La préparation de rapports d’ensemble sur le risque budgétaire pour le ministre des finances.  La quantification des passifs contingents.  La détermination de cibles de déficit incluant les entreprises publiques : afin d’avoir une meilleure compréhension de la situation budgétaire globale, il pourrait être envisagé de mettre en place des règles budgétaires plus claires qui créent des incitations au contrôle des entreprises publiques, comme par exemple à travers des cibles de déficit incluant les entreprises publiques. Graphique 7 : Exemple de suivi du risque budgétaire 19. Evaluation du Epreuve risque Données test (e.g. budgétaire sur les Base et (pour chaque prix du entreprises scenarios pétrole, entreprise et publiques alternatifs taux de l’impact global change) sur le budget et sur les risques potentiels de moyen terme. MdF/M. des entreprises MdF MdF (avec les publiques en autres parties) consultation avec les entreprises publiques Hypothèses clefs (Macroéconomiques, financière et opérationnel). Source : Verhoeven et al. IMF (2008). Préparer le budget d’organisations parapubliques 117. Afin d’exercer véritablement son rôle de tutelle financière, il serait important que la DGTF joue un rôle accru dans la préparation du budget des EPA et dans la détermination de subventions et autres transferts du budget aux organisations parapubliques. Il serait recommandable que les responsabilités suivantes soient transférées à la DGTF :  Formulation du budget et amendement pour les EPA. La DGTF pourrait avoir une responsabilité de conseil et de révision dans la préparation du budget et dans le processus de modification de chaque EPA, en tant qu’homologue de la Direction Générale du Budget (DGB) pour les EPA.  Les subventions et autres transferts aux organisations parapubliques (entreprises publiques et EPA). De façon similaire, la DGTF pourrait avoir, conjointement avec la DGB, un rôle primordial dans la décision concernant les transferts et les subventions. 46 Autres dimensions de gouvernance du secteur parapublic Développement d’un rôle consultatif en termes de suivi des performances 118. Compte tenu des liens étroits entre la préparation du budget et les contrats de performance, il est conseillé que la DGTF développe un rôle de conseiller technique auprès des ministères sectoriels dans la conception et le suivi des contrats de performance. Ceci impliquerait un renforcement des capacités du personnel de la DGTF. Cadre juridique 119. Afin de faciliter un meilleur suivi du secteur, le cadre juridique pour la tutelle des entreprises, EPA et agences publiques nécessiterait d’être actualisé afin d’intégrer toutes les formes existantes d’organisations parapubliques, en particulier celles non couverts par l’actuel cadre juridique. Conseils d’administration  Représentation de la DGTF dans les CA des entreprises publiques et EPA : la participation obligatoire en tant qu’observateur au CA serait primordiale afin de renforcer le rôle de la DGTF et ses interactions avec les CA.  Renforcer les CA : les capacités des CA à réaliser effectivement et professionnellement leur mandat pourraient être progressivement renforcés et professionnalisés au moyen de l’adoption de critères professionnels de sélection des membres, et la généralisation d’incitations visant à favoriser le présentisme. Ceci pourrait être complété par la formation des directeurs et des membres ; et l’évaluation de la gouvernance et des pratiques des CA. Transparence et audit  La formation et l’accréditation de fonctionnaires – experts comptables : le préalable actuel pour devenir commissaire aux comptes (être fonctionnaires de catégorie A) aurait besoin d’être réévalué afin de s’assurer que des candidats expérimentés soient recrutés. Il est conseillé d’introduire un mécanisme d’accréditation pour la nomination de fonctionnaires comme commissaires aux comptes.  Inventaire des audits : la DGTF pourrait mener en coordination avec la Cour des Comptes un inventaire des audits des entreprises publiques existantes afin d’identifier le nombre d’entreprises menant actuellement des audits réguliers. Les audits pourraient être comparés et contrastés avec les autres entreprises et ce selon plusieurs dimensions telles que le contenu, la périodicité et les pratiques de publication.  Audit annuel par le truchement de commissaires aux comptes externes pour les EPA stratégiques : il serait souhaitable que des entreprises externes qualifiées entreprennent le contrôle de certaines entités d’importance stratégique. La DGTF pourrait déterminer des critères 47 (budget, fournisseur de services stratégiques) de sélection des EPA pour lesquels un contrôle externe par des sociétés reconnues serait nécessaire.  Rapports des commissaires aux comptes transmis dans les délais à la DGTF : la DGTF pourrait établir un mécanisme destiné à s’assurer de la livraison dans les temps des rapports des commissaires aux comptes.  Plus de transparence : la DGTF pourrait prendre la tête d’un mouvement en faveur de la transparence dans le secteur parapublic en créant un site internet et en publiant les informations et les documents incluant : un rapport annuel sur le portefeuille des entreprises publiques, et les rapports des commissaires aux comptes sur les entreprises publiques. Encadré 18 : Renforcer la transparence des entreprises publiques à travers des rapports d’audit Avant les réformes des entreprises publiques au Paraguay cités dans l’encadré 29, des informations financières complètes sur les entreprises publiques n'étaient pas accessible au public. Cela a fortement miné la surveillance de l'État, la planification stratégique et les décisions. Dans le cadre des réformes, le Conseil interministériel des entreprises publiques du Paraguay exigeait aux entreprises publiques d'embaucher des cabinets d'audit professionnels indépendants, de soumettre les rapports financiers à l’organe de contrôle des entreprises publiques, puis de publier l'audit. L'organe de tutelle a également établi un mécanisme d’audit de suivi, incluant des visites de terrain, des lettres mettant en évidence les principales conclusions et recommandations des audits et, le cas échéant, un rapport d'avertissement au ministre des Finances pour discuter du contenu lors de la prochaine réunion du Conseil. Après les réformes, la plupart des grandes entreprises publiques ont publié des rapports d'audit. Ces mesures ont permis d'augmenter la solidité de la de gestion financière des entreprises publiques, et a fourni une occasion à la société civile et aux médias d’exercer un contrôle complémentaire des entreprises publiques. Par exemple, l’audit de 2010 de la société pétrolière PETROPAR (Petróleos Paraguayos) a montré que la société avait deux fois plus de dettes que d'actifs, principalement en raison d'arriérés de paiement vis-à-vis des fournisseurs étrangers et une dette envers des fournisseurs étrangers pour un montant de 1,9% du PIB. Avec l'adoption progressive des activités de suivi de l'organisme de surveillance et pratique, il est prévu que la ponctualité et la qualité des rapports d'audit s'améliorent dans les années à venir. L'objectif est de rendre les états financiers audités des entreprises publiques disponibles plus tard le 30 juin de l'année suivante. Les états financiers audités des entreprises publiques sont publiés sur le site Internet du ministère des Finances, le site de: http://www.hacienda.gov.py/web-sseei_v1/index.php?c=322 Contrôle internes des EPA 120. Le cadre de contrôle des EPA pourrait être renforcé en standardisant les procédures de gestion financière et de ressources humaines, ainsi qu’en développant un système intégré de gestion financière et de ressources humaines. La DGTF pourrait avoir accès à ces systèmes et être en mesure de suivre et de consolider directement les données financières des EPA. 48 BIBLIOGRAPHIE  S. Albert et Claudie Buisson, Entreprises publiques, le rôle de l’Etat actionnaire, Paris – La documentation française (2002).  Amico, Priorities for Improving Governance and Performance of State-Owned Enterprises in the Middle-East and North Africa, Paris – OCDE (2012).  Banque Africaine de Développement, Programme d’ajustement du secteur des entreprises publiques, Rapport d’évaluation de la performance du projet (REPP), (1997).  Banque Centrale de Mauritanie, Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques (2008).  Banque mondiale, Mauritanie : La Gouvernance des Entreprises Publiques, (2008).  Banque mondiale, Manuel sur les Entreprises Publiques, (à paraître).  Banque mondiale, République Islamique de la Mauritanie : Actualisation de la Revue des Dépenses Publiques 2004-2009, (2013).  Bouri, M., F. Nankogobo and R. 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Lorsqu’il s’agit d’introduire un tel cadre, les organes de tutelle doivent en règle générale commencer par rassembler les informations nécessaires sur chaque entreprise publique et mettre en place une équipe de spécialistes pouvant développer une connaissance et une expertise sur les opérations des entreprises faisant l’objet du suivi. Une fois que ce cadre de référence et les procédures ont été établies, l’organisme de tutelle est en bonne mesure de préparer des contrats de performance, des mesures et systèmes d’informations plus sophistiqués. Là où des mécanismes de suivi ont été mis en place, ils ont évolué au fil des ans, et la mise en place de systèmes requiert une capacité raisonnable et un niveau relativement élevé de coordination entre les organes de tutelle et les sociétés. Méthodologie sommaire Avant qu’une entité de tutelle puisse créer un système complet de suivi des performances, la première étape est de constituer une base d’information sommaire sur le portefeuille et d’éliminer les goulets d’étranglement affectant les rapports financiers des entreprises figurant dans le portefeuille. Ceci pourrait inclure les tâches suivantes :  Etablir une liste des entreprises dans le portefeuille : La plupart des pays éprouvent des difficultés à établir une liste complète des entreprises et biens détenus par l’Etat. Cette tâche peut être rendue particulièrement compliquée lors d’une transition d’un système décentralisé vers un système centralisé, ou lorsqu’une entité de coordination est créée. L’organe de tutelle doit d’abord travailler avec les ministres pour identifier les entreprises et acquérir une vision de leur statut légal et opérationnel.  “Triage” des entreprises et effort de catégorisation. Beaucoup d’organes de tutelle sont responsables du suivi de différents types d’organisations – de large sociétés détenue en totalité par l’Etat à des agences de services sociaux dépendants du budget, en passant par les régulateurs structurés sou forme de sociétés commerciales, et joint ventures avec des sociétés privées. Il est important de commencer par le début et placer les sociétés dans différentes catégories en fonction de leur complexité et de leurs besoins. Au commencement, les organisations doivent être classées en :  sociétés “commerciales” – qui génèrent la majorité de leurs revenus de sources commerciales. Les sociétés commerciales peuvent à leur tout être subdivisées en société détenues en minorité, en majorité, ou intégralement détenues.  Les sociétés d’orientation stratégique (“Policy oriented” companies)– celles-ci ont une mission de développement social plus important, et des buts non-commerciaux, comme la fourniture de certains services d’infrastructure; et  Agences dépendantes du budget (“Budget dependent” agencies)– celles-ci reçoivent une majorité de leurs revenus de budget gouvernementaux. Ce type peut à son tour être subdivisé, par exemple en organismes sociaux et régulateurs.  Affecter du personnel au suivi. Comment le personnel est affecté dépendra du nombre de compagnies dans le portefeuille et le nombre de personnels disponible. En règle générale, un membre du personnel doit probablement couvrir et connaître 10 entités du portefeuille (moins si les entités sont larges et complexes). 50  Construire une connaissance des secteurs. Le personnel affecté à chaque secteur ou type de société doit commencer à se familiariser avec le secteur, en tirant avantage des ateliers de travail ou en se procurant des rapports sur des entreprises comparables dans d’autres pays.  Se procurer les documents clés sur les entités. Le personnel affecté à chaque entité doit commencer à constituer des dossiers à partir d’information sur l’entreprise, y compris les rapports annuels ou rapports financiers, les rapports financiers au Ministère de tutelle, les statuts de la société ou textes fondateurs de l’entité, le droit applicable, les rapports de la Cour des Compte, les documents budgétaires détaillant le versement du budget de l’Etat au profit de l’entité et les dividendes versés à l’Etat, les information sur les crédits en cours (particulièrement émanant de l’Etat ou de ses démembrements), et toute autre information disponible. Le personnel doit aussi chercher à comprendre l’information financière disponible et commencer à recouper les informations se contredisant émanent de différentes sources.  Développer et compléter une trame générale de données importantes. La trame générale doit contenir les données clés sur chaque entité dans le portefeuille, y compris : o Le nom de l’entité, o Le secteur, o Le statut juridique (lorsque l’entité répond d’un régime tel que société, ou établissement publique), o Le pourcentage du capital détenu par l’Etat, o Les données les plus récentes provenant du rapport annuel ou des rapports financiers, o L’indication que les rapports financiers ont ou non été audités, o Le nombre d’employés, o Les actifs, o Le chiffre d’affaire, o Les bénéfices, o Les dividendes versés à l’Etat, o Les subventions payées à la société par l’Etat.  Rédiger un court rapport sur le portefeuille. L’entité de tutelle doit être en mesure de produire un rapport de quelques pages résumant les informations clés sur le secteur parapublic marchand. Ces données doivent être présentées aux organes de gestion exécutifs et délibérants de l’entité et doivent être périodiquement actualisées.  Rencontrer les entités. Un nombre surprenant d’organismes de tutelle (particulièrement des organes de coordination) ne rencontrent pas les CA et les dirigeants des entreprises figurant dans le portefeuille. La première prise de contact doit avoir quelques objectifs invariables : introduire l’organe de tutelle et expliquer son rôle et sa mission, identifier des points focaux au sei n de l’entité pour la communication future, et traiter de questions initiales au sujet d’informations essentielles manquantes (particulièrement les rapports financiers).  Rencontrer les autres actionnaires et les associés de joint ventures. Pour les sociétés importantes, l’organe de tutelle doit rencontrer les principales parties prenantes, particulièrement les autres actionnaires. Les objectifs sont semblables à ceux des rencontres avec la société : introduire l’organe de tutelle, son rôle et sa mission, identifier des points focaux et aborder des questions initiales sur les buts et les objectifs poursuivis par les autres actionnaires.  Mettre au point une stratégie afin de traiter des contraintes en termes de publication de rapports financiers et d’audits. De nombreuses entités (particulièrement dans les pays à faibles revenus) éprouvent des difficultés à produire des rapports financiers à temps et à les faire auditer dans les délais. L’organisme 51 de tutelle doit faire de la production de rapports financiers une des priorités des entités sous sa tutelle, aider à la résolution de problèmes juridiques ou de ressources affectant la transmission en temps opportun d’information financière, et travailler en vue d’une conformité à 100% avec les standards concernant l’information financière communiquée. Rapports trimestriels et contrôles annuels Les procédures ci-dessus établissent une approche fondamentale pour : Obtenir des données financières sur les entreprises publiques ; Etablir des priorités en distinguant les entreprises ou entités les plus importantes, en termes d’affectation des ressources lors de l’exécution de a fonction de suivi ; Etablir une expertise au sein de l’organe de tutelle sur le portefeuille de sociétés, leur industrie ou secteur et l’évaluation de leurs performances ; et L’établissement de liens formels et informels de communication avec les organes de gestion des entreprises, les CA et les autres parties prenantes. L’étape suivante dans la procédure est d’utiliser l’information compilée po ur assurer le suivi de la performance par rapport aux objectifs et standards de performance fixés en accord avec l’entité. Au début, ce suivi peut être établi sur une base annuelle, mais dans les sociétés plus importantes, une information plus périodique (semi-annuelle ou trimestrielle) devrait être de mise. L’élément clé pour mettre en place un cadre de suivi périodique est l’établissement d’indicateurs de performance et d’objectifs comme indiqué ci-dessus. La procédure de suivi peut être rationnalisée en imposant que les entreprises publiques communiquent leurs informations financières et leurs rapports financier selon des modèles standard. Ceci peut être fait avec des degrés variés de sophistication, depuis des simples tableaux à des portails de données en ligne. Des systèmes plus sophistiqués peuvent faciliter une meilleure utilisation des données afin de dégager des tendances ; d’effectuer des analyses multisectorielles, des analyse inter temporelles, ou encore pour générer des rapports d’ensemble. Cependant, lorsque l’utilisation complexe de données n’est pas requise, le risque de systèmes complexes d’entrées de données est que leur utilisation chute dans les entreprises. Lorsque c’est possible, les données doivent se conformer aux exigences concernant les données placées sur l’entité. Par exemple, les exigences concernant les données doivent de préférence être fondées sur les standards comptables que les entreprises doivent observer dans leurs rapports financiers. Les suivis périodiques doivent être menés sur différents niveaux :  Lors d’une vérification initiale, l’entreprise doit s’assurer que les rapports périodiques et les actions (comme la préparation de rapports financiers annuels ou les audits externes), sont effectués par les entreprises, et dans les délais ;  Toutes les divergences entre les résultats financiers et non financiers réels et les résultats budgétaires doivent être documentées;  Les entreprises doivent fournir des explications sur les décalages constatés, ou ces explications peuvent être données lors de rencontres entre l’entreprise et l’autorité de tutelle ;  Les divergences importantes ou injustifiées par rapport aux résultats attendus doivent faire l’objet d’une remontée au travers du système. Cela peut signifier, par exemple, que les questions centrales au sujet de l’évaluation des performances sont discutées entre le président du CA de l’entité et le chef de l’organe de tutelle. En fonction de la structure, les problèmes significatifs peuvent être portés à la connaissance du ministre ou du contrôle parlementaire sur la tutelle. 52  En fonction de la nature du contrat de performance, les variations constatées peuvent donner lieu à des conséquences en application du contrat ;  Des annonces publiques sur la performance des entreprises publiques peuvent être faites en fonction des objectifs dans le budget, ou des standards de référence. Ceci peut constituer une forte incitation pour les gestionnaires et les CA pour améliorer la performance. Source: Manuel sur les entreprises publiques– Banque Mondiale 53 Annexe 2 : Exemples de contrats de performance Italie : Le ministère de l’économie et des finances, entité actionnaire, assure un suivi permanent des performances des entreprises publiques. Chaque entreprise est, à ce titre, tenue de fournir au ministère les informations détaillées et les documents suivants :  Budget annuel pour l’année à venir ;  Rapport semestriel sur les performances et les résultats financiers, avec présentation détaillée des écarts relevés par rapport au budget et aux chiffres de l’année précédente ; Estimation des résultats en fin d’année Les entreprises publiques ont aussi pour obligation d’attirer l’attention sur les éléments potentiellement critiques et de fournir toute information pertinente, y compris les plans d’entreprise approuvés par le conseil d’administration. Par ailleurs, l’entité actionnaire peut recevoir des informations sur chaque entreprise publique par le biais de ses représentants nommés au conseil d’administration et a u collège des commissaires aux comptes (le code civil italien [art. 2449] autorise l’Etat actionnaire à nommer un membre ou plus au conseil d’administration et au collège des commissaires aux comptes, bénéficiant de droits et de devoirs identiques à ceux des administrateurs choisis par l’assemblée générale des actionnaires). Grèce : Un système intégré de gestion a été mis en place pour puiser directement dans les systèmes informatiques des entreprises publiques les données utiles pour suivre leurs performances. Les données mensuelles sont automatiquement confrontées aux données budgétaires. L’ensemble des dispositifs de suivi des plans d’entreprises, des budgets et des performances, reposera sur les mêmes données, ce qui permettra d’assurer un meilleur cont rôle, et donc une plus grande transparence et une meilleure responsabilisation. France : Le contrat d’entreprise entre EDF et l’Etat (1997-2000) Le contrat a réaffirmé les missions de services public confiées à EDF et lui a ouvert de nouvelles perspectives de développement en France et à l’étranger prenant en compte par anticipation l’ouverture prochaine à la concurrence du marché de l’électricit é. EDF s’y voit reconnaître le droit d’élargir son offre de service en complément de la fourniture d’électricité et s’engage à procéder à un réajustement tarifaire et à réduire ses coûts, de sorte que la baisse de l’électricité atteigne 14% sur la durée du contrat. Les relations financières avec l’Etat sont clarifiées, notamment la rémunération du capital dont l’Etat a doté l’entreprise. Celui-ci s’engage à ce qu’aucune nouvelle dépense sans lien avec l’activité de l’entreprise ne vienne alourdir sans compensation les charges d’EDF. L’entreprise s’engage à poursuivre ses gains de productivité et à financer son déve loppement comme la baisse des tarifs. Les objectifs de ce contrat ont été largement atteints, notamment en termes de baisse des tarifs, de diversification des activités et de croissance internationale. Le contrat d’entreprise entre La Poste et l’Etat (1998-2001) Ce contrat de progrès et d’objectif fixe les engagements et obligations mutuels. Il décrit les missions et orientations strat égiques de l’entreprise dans les différents segments d’activité (courrier, colis, services financiers). Il fixe également des objectifs en termes de services de proximité – au travers du réseau des bureaux de Poste – et de qualité du service rendu, qu’il s’agisse de l’amélioration du potentiel humain de l’entreprise ou de son adaptation aux nouvelles technologies. La Poste s’est engagée à améliorer sa performance globale et en a fixé l’objectif chiffré : l’excédent brut d’exploitation doit atteindre 6% du chiffre d’affaires. Elle s’est engagée à maîtriser sa comptabilité analytique. En contrepartie, l’Etat s’est engagé à indemniser la Poste des sujétions d’aménagement du territoire, de transport et d’acheminement de la presse, et à stabiliser les charges de retraite. S’agissant des services financiers, l’Etat a supprimé l’obligation qui pesait sur la Poste de centralise r les avoirs créditeurs des comptes chèques postaux sur le compte du Trésor public. Cette mesure a banalisé la gestion des services financiers de la Poste et les a placés dans une situation comparable à celle des autres établissements financiers. Ce contrat a été – il s’agissait d’une nouveauté- assorti d’indicateurs précis et chiffrés portant sur la qualité du service, de la gestion et des coûts, qui ont permis un suivi annuel du contrat d’entreprise. Les objectifs de ce contrat ont été pratiquement tous atteints. Le passage aux 35 heures a toutefois provoqué un écart par rapport aux objectifs salariaux mais, à l’inverse, il a été l’occasion pour l’entreprise d’améliorer au plan local l’organisation du travail et le service aux clients… Source : Albert et Buisson (2002). 54 Annexe 3: Entreprises publiques listées par secteur et actionnariat SECTEUR POURCENTAGE ENTREPRISE INDUSTRIEL DÉTENU PAR L ‘ETAT SOCIETES NATIONALES CNSS Social 100% ENER Travaux publics 100% EPBR Pêche 100% FIO Social 100% Imprimerie Nationale Imprimerie 100% Mauripost Poste 100% PAN Transport maritime 100% PANPA Transport maritime 100% SB Rosso Transport maritime 100% SMH Energie/Pétrole 100% SNDE Eau 100% SOMELEC Electricité 100% SOMIR Energie/Pétrole 100% SONADER Agriculture/Rural 100% SOCIETES D’ÉCONOMIES MIXTES MAJORITAIREMENT DÉTENUES SOCOGIM Construction 99,14% SNIM Mines 78,35% SAN Agro-industrie 70,6% SONIMEX Commerce 65,9% SAFA Industrie 58,5% ALMAP Pêche 51,0% Chinguetty Bank Finances 50,0% MINORITAIREMENT DÉTENUES Mauritel Telecommunications 46,0% Mauritel Mobiles Telecommunications 46,0% MPN Pêche 45,1% SAMMA Maintenance 40,9% SAMIA Mines 39,17% SMCP Pêches 35,0% NAFTEC Produits petrolier 34,0% SOMAGAZ Energie/Gaz 34,0% SALIMAUREM Pêche 30,0% SAM Transport aérien 12,0% Source: MF/DGI/DGE 55 Annexe 4: Décisions Soumises à l’approbation Ex-Ante de l’Etat Pour les EPA:  Composition de la commission des marchés et contrats de l’entreprise;  Plan de moyen terme ;  Programme d’investissement ;  Plan financier;  Budget;  Décision de recours au crédit ;  Participations financières ;  Prélèvements, redevances ou de frais et de taxes;  Donations, dons ou subventions;  Ventes de biens immobiliers;  Rapport annuel et comptabilité;  Echelles de rémunération;  Conditions d'emploi;  Ouverture de nouveaux bureaux ou succursales; organigrammes;  Politiques des EPA;  Nomination et désignation aux postes de direction et ses responsabilités. Pour les EPIC:  Composition de la commission des marchés et contrats de l’entreprise;  Plan de moyen terme et éventuellement les contrats programmes ;  Programme d’investissement ;  Plan financier;  Budgets financiers sur fonds publics ;  Ventes de biens immobiliers;  Redevances ou de frais pour les biens et services  Prêts et crédits garantis  Participations financières  Rapport annuel et comptabilité;  Echelles de rémunération. Pour les SCP:  Composition de la commission des marchés et contrats de l’entreprise;  Plan de moyen terme et éventuellement les contrats programmes ;  Programme d’investissement ; Source: Ordonnance n. 90-09 du 4 avril 1990. 56 Annexe 5 : Ordonnance no. 90-09, 4 avril 1990 TITRE I DISPOSITIONS GENERALES ARTICLE PREMIER : La présente ordonnance a pour objet de définir le statut des établissements publics et des sociétés à capitaux publics, et de régir les relations de ces entités avec l’Etat. ART.2: Au sens de la présente ordonnance, on entend par : - établissements publics : des personnes morales de droit public, spécialisées, assurant la gestion d’un service public, dotées d’un patrimoine propre et de l’autonomie financière et ne bénéficiant d’aucune participation privée ; - sociétés à capitaux publics : des sociétés anonymes, industrielles ou commerciales, dont l’Etat et / ou les autres personnes publiques détiennent : -soit la totalité du capital (ci-après désignées « sociétés nationales »); -soit une partie du capital social, le reste des actions étant détenu par le capital privé (ci-après désignées ’’sociétés d’économie mixte’’). ART.3: Sont soumis aux dispositions de la présente ordonnance et des règlements pris pour son application : 1- les établissements publics ; 2- les sociétés nationales ; 3- les sociétés d’économie mixte dont l’Etat, et / ou les autres personnes publiques détiennent plus de cinquante pour cent (50%) du capital social ; 4- sous réserve de l’ordonnance 88-050 du 24 avril 1988 et des textes réglementaires afférents à la profession bancaire, les banques et établissements financiers dont l’Etat et / ou les autres personnes publiques détiennent la majorité du capital social ; 5- mutatis mutandis les établissements publics et les sociétés à capitaux publics rattachées à des personnes publiques mauritaniennes autres que l’Etat, sauf dispositions spéciales prévues à cet effet. Sont toutefois exclues du champ d’application de la présente ordonnance, la Banque Centrale de Mauritanie (BCM) et la Société Nationale Industrielle et Minière (SNIM). TITRE II DISPOSITIONS SPECIALES SECTION I Les établissements publics PARAGRAPHE I Classification ART.4: Les établissements publics définis à l’article 2 ci-dessus sont classés en deux catégories: a. Les établissements publics à caractère administratif (EPA) dont l’activité, le mode de gestion et les relations avec les tiers sont analogues à ceux des services publics administratifs non personnalisés; b. Les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) dont l’activité revêt un caractère industriel ou commercial de par la production ou la vente de biens ou de services et dont l’organisation et le fonctionnement sont analogues à ceux des entreprises privées. PARAGRAPHE II 57 Création, dissolution, reclassification et régime juridique ART.5: Les établissements publics sont créés et dissous par un décret pris en conseil des ministres sur rapport conjoint du ministre chargé de la tutelle et du ministre chargé des finances après avis du ministre chargé du plan et le cas échéant, des collectivités régionales ou locales. Le décret de création fixe les règles d’organisation et de fonctionnement de l’établissement et précise la catégorie dans laquelle il entre. Dans le cas de certains établissements publics à caractère administratif ayant un objet scientifique, culturel ou technique, le décret de création peut, par dérogation, prévoir des règles d’assouplissement portant notamment sur la gestion administrative, financière et comptable et sur la possibilité d’exploiter des brevets ou des licences, de produire ou de vendre des biens ou services ou d’adopter des statuts particuliers du personnel. La reclassification d’un établissement public à caractère administratif en établissement public à caractère industriel et commercial est soumise aux formes prévues à l’alinéa premier du présent article, et à la condition que les recettes propres de l’établissement public à caractère administratif couvrent les trois quarts de ses charges d’exploitation. Le décret de dissolution fixe les modalités de la liquidation. ART.6: Le personnel des établissements publics à caractère administratif est régi soit par le statut de la fonction publique, soit par le statut des agents auxiliaires de l’Etat. Toutefois, les personnels accomplissant des tâches temporaires ou subalternes peuvent être recrutés suivant les règles du droit du travail. A l’exception des fonctionnaires en position de détachement qui sont régis par le statut de la fonction publique et ou des agents soumis à la loi n°74-071 du 2 avril 1974 fixant les conditions de recrutement et d’emploi des agents auxiliaires de l’Etat, des collectivités locales et de certains établissements publics, le personnel des établissements publics à caractère industriel et commercial est régi par le code du travail, et la convention collective. Les salaires, indemnités et avantages du personnel des établissements publics à caractère administratif sont précisés, à chaque fois, par délibération du conseil d’administration annexée au statut du personnel de l’établissement concerné. ART.7: Les ressources des établissements publics à caractère administratif peuvent être constituées : 1- de subventions et dotations du budget de l’Etat ou des autres personnes publiques; 2- de subventions d’autres personnes de droit public ou droit privé, nationale internationales; 3- de dons et legs; 4- de recettes para - fiscales dont la perception leur est autorisée; 5- de la contrepartie des travaux et prestations qu’ils fournissent. La comptabilité des établissements publics à caractère administratif est tenue suivant les règles de la comptabilité publique par un agent comptable public nommé par arrêté du ministre chargé des finances. L’agent comptable est responsable de la régularité et l’exécution des opérations de recettes, d’engagement, d’avance, de recouvrement et de paiement. Il est régisseur unique de la caisse d’avance et de la caisse de recettes de l’établissement. Il est justiciable de la chambre financière de la cour suprême. Les établissements publics à caractère administratif ne sont pas tenus de reverser leurs recettes au trésor public, sous réserve d’en fournir la situation mensuelle au trésor public. ART.8: Les recettes des établissements publics à caractère industriel et commercial proviennent essentiellement de la rémunération des prestations, travaux ou produits qu’ils fournissent. L’Etat peut participer aux besoins de financement des établissements publics à caractère industriel et commercial conformément aux dispositions des articles 22 et 23 ci-après. Les établissements publics à caractère industriel et commercial gèrent leur patrimoine et les fonds dont ils disposent en vue de la réalisation de leur objet dans les conditions de rentabilité optimum. 58 La comptabilité des établissements publics à caractère industriel et commercial est tenue suivant les règles de la comptabilité commerciale par un chef comptable ou un directeur financier nommé par le conseil d’administration sur proposition du directeur général. Le chef comptable, ou le directeur financier le cas échéant, est responsable conformément à l’ordonnance portant règlement général de la comptabilité publique de la passation des écritures, de la tenue des livres journaux et de la présentation, dans les délais utiles, de tous les documents financiers et comptables de son établissement. Il est justiciable de la chambre financière de la cour suprême. ART.9: les établissements publics sont tenus de se conformer aux règles prévues par la réglementation des marchés publics, dans la mesure où ces règles leur sont applicables. A cet effet, le conseil d’administration de chaque établissement désigne en son sein une commission des marchés et contrats. Cette commission a compétence pour tout ce qui relève du fonctionnement de l’établissement. Pour les marchés relatifs aux investissements, les commissions départementales (y compris les commissions prévues pour les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) et / ou la commission centrale demeure compétente. Les dispositions de l’alinéa précédent sont sans préjudice de la possibilité pour les établissements publics à caractère industriel et commercial de passer avec des tiers des contrats qui sont soumis au code des obligations et des contrats. PARAGRAPHE IV Organisation et fonctionnement ART.10: Les établissements publics sont administrés par un organe délibérant appelé « conseil d’administration » dont les attributions sont précisées dans le décret fixant l’organisation et le fonctionnement desdits établissements. Le conseil d’administration est investi de tous les pouvoirs nécessaires pour orienter, impulser et contrôler les activités de l’établissement, sous réserve des pouvoirs reconnus à l’autorité de tutelle et au ministre chargé des finances par la présente ordonnance. Un décret pris en conseil des ministres sur rapport conjoint des ministres chargés des finances et du plan et applicable à tous les établissements publics fixera les règles d’organisation et de fonctionnement des conseils d’administration des établissements publics ainsi que les indemnités et autres avantages perçus par les administrateurs au titre de leurs fonctions. Dans sa mission, le conseil d’administration est assisté par un comité restreint dénommé « comité de gestion » désigné en son sein et à qui il délègue les pouvoirs nécessaires pour le contrôle et le suivi permanent de ses directives. ART.11: L’organe exécutif des établissements publics comprend, pour les établissements publics à caractère administratif un directeur et éventuellement un directeur adjoint; pour les EPIC un directeur général et éventuellement un directeur général adjoint. Le directeur et le directeur adjoint ainsi que le directeur général et le directeur général adjoint sont nommés par décret en conseil des ministres, pris sur proposition du ministre chargé de la tutelle. Il est mis fin à leurs fonctions dans les mêmes formes. Les pouvoirs du directeur ou du directeur général sont définis dans le décret précité portant organisation et fonctionnement des organes délibérants des établissements. SECTION II Des Sociétés à Capitaux Publics PARAGRAPHE Création 59 ART.12: A moins qu’elle ne résulte d’une nationalisation ou d’une autre forme d’appropriation par la puissance publique, la création des sociétés nationales ou la prise de participation dans une société d’économie mixte est autorisée par décret pris en conseil de ministres sur rapport conjoint du ministre chargé du secteur dont relève l’activité de ladite société et du ministre chargé des finances. Le décret précise aussi, le cas échéant, le montant et les modalités de la participation de l’Etat au capital social. Sous réserve des règles spéciales prévues par la présente ordonnance, les sociétés à capitaux publics sont soumises aux règles du droit commercial. Un statut type des sociétés à capitaux publics sera approuvé par décret pris en conseil des ministres sur rapport des ministres chargés des finances et du plan. PARAGRAPHE II Organisation et fonctionnement ART.13: Les marchés des sociétés nationales sont soumis aux mêmes règles que celles régissant les marchés des établissements publics à caractère industriel et commercial, telles que prévues à l’article 9 ci- dessus. ART.14: La gestion financière et comptable des sociétés à capitaux publics est tenue suivant les règles de la comptabilité commerciale par un chef comptable ou un directeur financier nommé par le conseil d’administration sur proposition du directeur général. Le chef comptable ou le directeur financier, le cas échéant, des sociétés à capitaux publics est justiciable devant la chambre financière de la cour suprême. ART.15: L’Etat et les personnes publiques actionnaires d’une société à capitaux publics disposent d’un nombre de sièges au moins proportionnel à leur participation au capital de ladite société. Les représentants de l’Etat au sein du conseil d’administration desdites sociétés sont nommés par décret pris en conseil des ministres sur proposition du ministre chargé du secteur dans lequel l’entreprise exerce son activité. Sous réserve des dispositions des alinéas précédents, les sociétés à capitaux publics sont administrées par un conseil d’administration régi par les dispositions de l’article 10 ci-dessus relatives à l’organe délibérant des établissements publics. ART.16: L’organe exécutif des sociétés à capitaux publics comprend un directeur général et éventuellement un directeur général adjoint qui n’ont pas obligatoirement la qualité de fonctionnaire. Le directeur général et son adjoint sont nommés par le conseil d’administration sur proposition du ministre chargé du suivi de la société. Il est mis fin à leurs fonctions dans les mêmes formes. Les conditions de leur rémunération sont fixées par le conseil d’administration et approuvées par l’assemblée générale. ART.17: Pour les sociétés à capitaux publics, chaque actionnaire désigne pour le représenter à l’assemblée générale un représentant dont le pouvoir de vote est égal au pourcentage des actions par lui détenues dans le capital. L’assemblée générale se réunit au moins une fois par an et au plus tard dans un délai de trois mois suivant la clôture de l’exercice et autant de fois qu’elle le juge nécessair e. Elle entend le rapport du commissaire aux comptes et l’approuve le cas échéant, décide de l’affectation des résultats de la société, donne quitus au conseil d’administration pour sa gestion, fait rapport au ministre chargé du suivi de la société et au ministre chargé des finances sur l’exercice clos et sur les perspectives de la société. Les représentants de l’Etat à l’assemblée générale d’une société à capitaux publics sont nommés par arrêté du ministre des finances. 60 Lorsque l’Etat se trouve être l’actionnaire unique dans une société nationale, les pouvoirs de l’assemblée générale sont exercés, sous la surveillance du ministre des finances, par le conseil d’administration de ladite société. ART.18: Les sociétés à capitaux publics dont l’Etat se trouve être le seul actionnaire, sont dissoutes par décret. Pour les autres sociétés à capitaux publics la dissolution est décidée par l’assemblée générale réunie en session extraordinaire. Dans les deux cas, les modalités de liquidation sont précisées dans l’acte de dissolution. TITRE III DISPOSITIONS COMMUNES SECTION I Relations de l’Etat avec les entreprises ART.19: Constituent les entreprises publiques au sens des articles suivants, les établissements publics à caractère industriel et commercial et les sociétés à capitaux publics visées à l’article 3. ART.20: Le ministre chargé de la tutelle dispose des pouvoirs d’autorisation, d’approbation, de suspension ou d’annulation. Il dispose également, du pouvoir de substitution, après mise en demeure restée infructueuse, pendant quinze (15) jours, en ce qui concerne l’inscription au budget ou compte prévisionnel des dettes exigibles et charges obligatoires. Les actes de suspension ou d’annulation doivent être expressément motivés. L’autorité de tutelle exerce ses pouvoirs en ce qui concerne : a- pour les établissements publics à caractère administratif : 1- composition de la commission des marchés et contrat de l’entreprise; 2- plan à moyen terme; 3- programme d’investissement; 4- plan de financement; 5- budget; 6- prêts et emprunts; 7- participations financières; 8- tarifs, redevances et taxes; 9- dons, legs ou subventions; 10- ventes immobilières ; 11- rapports annuels et comptes ; 12- échelles de rémunération ; 13- statuts du personnel ; 14- ouverture d’agences et de bureaux ; 15- organigramme ; 16- règlement intérieur ; 17- nomination aux postes de responsabilité ainsi que la révocation desdits postes. b- pour les établissements publics à caractère industriel et commercial : 1- composition de la commission des marchés et contrats de l’entreprise; 2- plan à moyen terme et, le cas échéant, contrat programme; 3- programme d’investissement; 4- plan de financement; 5- budget de financement sur fonds publics; 6- ventes immobilières; 7- emprunts garantis et prêts; 8- redevances; 61 9- participations financières; 10- rapport annuel et comptes; 11- échelle de rémunération. Toutefois, les actes ou documents à incidence financière doivent être communiqués au ministre chargé des finances, en sa qualité de gestionnaire de portefeuille de l’Etat, lequel communiquera, le cas échéant, à l’établissement et à l’autorité de tutelle concernés, des avis, décisions ou mesures qu’il a décidé de prendre à ce sujet . En vertu des dispositions de l’alinéa précédent, font l’objet d’une approbation conjointe du ministre de tutelle et du ministre chargé des finances les douze (12) premiers actes ou documents cités au point (a) de l’alinéa 3 du présent article et les dix (10) derniers actes ou documents cités au point (b) du même alinéa. ART.21: Sont soumis à l’approbation du ministre chargé du secteur dans lequel s’exerce l’activité de la société à capitaux publics les trois (3) premiers actes ou documents prévus au point (b) de l’alinéa 3 de l’article 20 ci-dessus. ART.22: Les relations entre l’Etat et les entreprises publiques telles que pré vues par la présente ordonnance et les règlements pris pour son application, peuvent être précisées par un contrat programme dûment signé par l’Etat et l’entreprise concernée. Le contrat programme définit, en cohérence avec les orientations du plan national de développement, les objectifs d’ordre économique et social de l’entreprise ainsi que les engagements réciproques entre celles - ci et l’Etat. Il est révisable à chaque fois que l’évolution de la conjoncture l’exige. Le contrat programme est approuvé par ordonnance. ART.23: L’Etat peut, pour des raisons de service public, imposer à une entreprise publique, des contraintes particulières. Lorsqu’en raison de ces nouvelles obligations, l’entreprise ne peut générer les recettes nécessaires pour couvrir ses charges d’exploitation, l’entreprise ne sera tenue de respecter la demande de l’Etat que dans la mesure où ce dernier lui accorde une subvention correspondant au déficit engendré par l’intervention de la puissance publique. SECTION II Contrôles et sanctions ART.24: Pour chaque établissement public ou société à capitaux publics, il est désigné un ou plusieurs commissaires aux comptes par arrêté du ministre chargé des finances. Les commissaires aux comptes ont pour mandat de vérifier les livres, les caisses, le portefeuille et les valeurs de l’établissement ou de la société et de contrôler la sincérité des inventaires, des bilans et des comptes. A cet effet, ils peuvent opérer à tout moment les vérifications et les contrôles qu’ils jugent opportuns et font rapport à l’assemblée générale ou au conseil d’administration. S’ils le jugent opportun, les commissaires aux comptes peuvent demander la convocation d’une session extraordinaire de l’assemblée générale ou du conseil d’administration. Les commissaires aux comptes, les inspecteurs des finances et les auditeurs externes sont tenus d’adresser copie de leurs rapports au contrôle général d’Etat. ART.25: Sous réserve des dispositions suivantes, les commissaires aux comptes doivent être choisis parmi les experts-comptables figurant sur le tableau de l’ordre national des experts-comptables: a- Pour les établissements publics à caractère administratif, les commissaires peuvent être choisis parmi les administrateurs de régie financière. A cet effet, ils prêtent serment à moins qu’ils ne l’aient déjà fait au titre de leurs fonctions et doivent avoir une expérience des techniques et vérifications comptables. 62 b- Pour les établissements publics à caractère industriel et commercial, ou sociétés à capitaux publics, dont le chiffre d’affaires le justifie, l’assemblée générale ou le conseil d’administration peut, à titre exceptionnel, désigner des experts comptables parmi les maisons d’audit étrangères. ART.26: Ne peuvent être choisis comme commissaires aux comptes : 1- Les parents ou alliés jusqu’au quatrième degré inclusivement ou les conjoints de membres de l’organe délibérant et de l’organe exécutif. 2- Les personnes recevant sous une forme quelconque, en raison de fonctions autres que celles de commissaires aux comptes, un salaire ou rémunération des membres de l’organe exécutif. 3- Les personnes à qui la fonction de gérant ou d’administrateur est interdite ou qui sont déchues du droit d’exercer cette fonction. 4- Les conjoints des personnes ci-dessus visées. ART.27: L’inventaire, le bilan et les comptes de chaque exercice doivent être mis à la disposition du commissaire aux comptes avant la réunion du conseil d’administration ayant pour objet leur adoption avant la fin du délai de trois mois suivant la clôture de l’exercice. Le commissaire aux comptes établit un rapport dans lequel il rend compte au ministre chargé des finances de l’exécution du mandat qui lui est confié et signale, le cas échéant, les irrégularités et inexactitudes qu’il aura relevées. Ce rapport est transmis à l’assemblée générale ou au conseil d’administration. ART.28: Les établissements publics et les sociétés à capitaux publics sont assujettis aux contrôles externes prévus par les dispositions législatives et réglementaires régissant le contrôle des finances publiques. ART.29: Les organes compétents des établissements publics, des sociétés à capitaux publics, doivent instituer des mécanismes de contrôle interne. ART.30: Les opérations de contrôle, de quelque régime qu’elles procèdent, doivent être conduites de manière à causer un minimum d’interférences et de perturbations aux activités de l’entreprise contrôlée. En particulier, les agents de contrôle limiteront leurs opérations à la recherche et à la constatation des faits et actes en rapport avec leur mission. ART.31: En cas de carence, d’irrégularité ou de négligence, le conseil d’administration d’un établissement public ou d’une société nationale où l’État se trouve être l’unique actionnaire, ou les membres représentant l’État au conseil d’administration d’une société d’économie mixte peuvent être dissous, suspendus ou relevés de leurs missions par décret sur proposition motivée du ministre chargé de la tutelle ou du ministre chargé du secteur dans lequel s’exerce l’activité de la société. Les représentants de l’Etat à l’assemblée générale d’une société à capitaux publics peuvent aussi être déchargés de leur mission par arrêté du ministre des finances. Le décret de suspension, de dissolution, ou celui qui relève les administrateurs de leur mission peut désigner un administrateur provisoire. Si les irrégularités, la carence ou la négligence sont imputables à un ou plusieurs membres du conseil d’administration ou de l’assemblée générale, il(s) sera ou seront frappé(s) d’incapacité de l’exercice de sa (leur) fonction pendant une période pouvant aller jusqu’à cinq ans, sans préjudice des sanctions pénales applicables et des actions civiles éventuelles. ART.32: Au cas où un directeur général est relevé de ses fonctions pour irrégularité ou mauvaise gestion, il est frappé d’incapacité pour l’exercice de cette fonction pendant une période pouvant aller jusqu’à cinq ans, sans préjudice des sanctions disciplinaires et pénales applicables et des actions civiles éventuelles. ART.33: Tout commissaire aux comptes qui a donné ou confirmé des informations mensongères sur la situation de l’établissement public, ou de la société à capitaux publics, dont il a la charge, ou qui n’a pas 63 révélé à la justice les faits délictueux dont il a eu connaissance dans l’exécution de ses fonctions est puni d’emprisonnement de un à cinq ans et d’une amende de deux cent mille (200.000) à deux millions (2.000.000) d’ouguiya ou une des deux peines seulement, sans préjudice des poursuites civiles ou disciplinaires éventuelles. L’interdiction d’exercer l’activité pendant une période de cinq (5) ans sera prononcée à l’encontre de tout commissaire aux comptes qui a été sanctionné à la suite du présent article. TITRE IV DISPOSITIONS DIVERSES ART.34: Un décret pris en conseil des ministres sur rapport conjoint des ministres chargés des finances et du plan, procédera à la classification des établissements publics et sociétés à capitaux publics visés à l’article 3 ci-dessus en fonction des diverses catégories d’établissements publics et sociétés à capitaux publics soumis aux dispositions de la présente ordonnance. Cette classification abroge, le cas échéant, les classements antérieurs contraires prévus dans les textes de création. Les statuts des établissements et des sociétés à capitaux publics concernés doivent être mis en harmonie avec les dispositions de la présente ordonnance. TITRE V DISPOSITIONS FINALES ART.35: Sans préjudice des cas d’habilitation spécialement prévus par la présente ordonnance, des décrets d’application seront adoptés, en tant que de besoin, par le conseil des ministres sur rapport conjoint des ministres chargés des finances et du plan. ART.36: La présente ordonnance abroge et remplace les dispositions antérieures contraires ou incompatibles et notamment celles de l’ordonnance n° 84-038 du 25 février 1984. ART.37: La présente ordonnance sera exécutée comme loi de l’Etat. 64 Annexe 6 : Decret no. 90-118, 19 aout 1990 - - - - - - - - - - 65 - - - 66 67 Annexe 7 : Extraits des lois existantes sur la tutelle Ordonnance No. 90-009 du 4 avril 1990 portant statut des établissements publics et les sociétés à capitaux publics et régissant les relations de ces entités avec l’Etat. ART.20: Le ministre chargé de la tutelle dispose des pouvoirs d’autorisation, d’approbation, de suspension ou d’annulation. Il dispose également, du pouvoir de substitution, après mise en demeure restée infructueuse, pendant quinze (15) jours, en ce qui concerne l’inscription au budget ou compte prévisionnel des dettes exigibles et charges obligatoires. Les actes de suspension ou d’annulation doivent être expressément motivés. L’autorité de tutelle exerce ses pouvoirs en ce qui concerne : a- pour les établissements publics à caractère administratif : 1- composition de la commission des marchés et contrat de l’entreprise; 2- plan à moyen terme; 3- programme d’investissement; 4- plan de financement; 5- budget; 6- prêts et emprunts; 7- participations financières; 8- tarifs, redevances et taxes; 9- dons, legs ou subventions; 10- ventes immobilières ; 11- rapports annuels et comptes ; 12- échelles de rémunération ; 13- statuts du personnel ; 14- ouverture d’agences et de bureaux ; 15- organigramme ; 16- règlement intérieur ; 17- nomination aux postes de responsabilité ainsi que la révocation desdits postes. b- pour les établissements publics à caractère industriel et commercial : 1- composition de la commission des marchés et contrats de l’entreprise; 2- plan à moyen terme et, le cas échéant, contrat programme; 3- programme d’investissement; 4- plan de financement; 5- budget de financement sur fonds publics; 6- ventes immobilières; 7- emprunts garantis et prêts ; 8- redevances; 9- participations financières; 10- rapport annuel et comptes; 11- échelle de rémunération. Toutefois, les actes ou documents à incidence financière doivent être communiqués au ministre chargé des finances, en sa qualité de gestionnaire de portefeuille de l’Etat, lequel communiquera, le cas échéant, à l’établissement et à l’autorité de tutelle concernés, des avis, décisions ou mesures qu’il a décidé de prendre à ce sujet . En vertu des dispositions de l’alinéa précédent, font l’objet d’une approbation conjointe du ministre de tutelle et du ministre chargé des finances les douze (12) premiers actes ou documents cités au point (a) de l’alinéa 3 du présent article et les dix (10) derniers actes o u documents cités au point (b) du même alinéa. 68 ART.21: Sont soumis à l’approbation du ministre chargé du secteur dans lequel s’exerce l’activité de la société à capitaux publics les trois (3) premiers actes ou documents prévus au point (b) de l’alinéa 3 de l’article 20 ci-dessus. ART.22: Les relations entre l’Etat et les entreprises publiques telles que prévues par la présente ordonnance et les règlements pris pour son application, peuvent être précisées par un contrat programme dûment signé par l’Etat et l’entreprise concernée. Le contrat programme définit, en cohérence avec les orientations du plan national de développement, les objectifs d’ordre économique et social de l’entreprise ainsi que les engagements réciproques entre celles - ci et l’Etat. Il est révisable à chaque fois que l’évolution de la conjoncture l’exige. Le contrat programme est approuvé par ordonnance. ART.23: L’Etat peut, pour des raisons de service public, imposer à une entreprise publique, des contraintes particulières. Lorsqu’en raison de ces nouvelles obligations, l’entreprise ne peut générer les recettes nécessaires pour couvrir ses charges d’exploitation, l’entreprise ne sera tenue de respecter la demande de l’Etat que dans la mesure où ce dernier lui accorde une subvention correspon dant au déficit engendré par l’intervention de la puissance publique. Décret No. 179-2008 /PM, relatif aux attributions du Ministre des Finances et à l’organisation de l’administration centrale de son département. Le Ministre des Finances exerce, la tutelle financière sur les établissements publics et sur toutes les collectivités territoriales et autres organismes nationaux dans lesquels l’Etat détient une participation ; il est représenté dans toutes les commissions des marchés et dans tous les établissements publics où l’Etat détient une participation. III.5.3 La Direction de la Tutelle Financière ART. 98 : La Direction de la Tutelle Financière assure le suivi financier des établissements publics, des sociétés à capitaux publics et autres organismes dans lesquels l’Etat détient une participation. Elle conduit le processus de la normalisation comptable et financière et assure le Secrétariat permanent du Conseil national de la Comptabilité. La Direction de la Tutelle Financière comprend trois services : - le Service de la Tutelle financière ; - le Service des Etudes et Bases de Données ; - le Service de la Comptabilité. ART. 99 : Le Service de la Tutelle Financière est chargé du suivi financier des établissements publics, des sociétés à capitaux publics et autres organismes dans lesquels l’Etat détient une participation. Il comprend quatre divisions : - la Division des Etablissements publics à caractère administratif ; - la Division des Etablissements publics à caractère industriel et commercial ; - la Division des Sociétés à capitaux publics ; - la Division du Portefeuille et de la Restructuration. ART. 100 : Le Service des Etudes et Bases de Données est chargé de réaliser ou coordonner les études liées à la mission de la Direction. Il comprend deux divisions : - la Division des Etudes ; - la Division des Bases de Données. ART. 101: Le Service de la Comptabilité est chargé de la normalisation comptable et financière et assure 69 le Secrétariat permanent du Conseil national de la Comptabilité. Il comprend deux divisions : - la Division du Secrétariat permanent du CNC ; - la Division de la Normalisation comptable. 70 Annexe 8: Recensement des entreprises et agences publiques en Mauritanie 71 72 73 Source: DTF 74