20729 VOL. 3 ANEXO B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina Aspectos Económicos y financieros Juan Carlos Gimenez Musa Asad Julio de 1999 Informe Final Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros MANEJO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA ARGENTINA ASPECTOS ECONÓMICOS Y FINANCIEROS 1. SITUACIÓN ACTUAL DEL SECTOR 1.1 Estructura legal, regulatoria y política para tarificación del agua, financiamiento de las inversiones hídrícas y recuperación de los costos. 1.2 Estructura para la fijación de precios, planeamiento de inversiones y toma de decisiones y recaudación tarifaria. 1.3 Perspectiva histórico-cultural en lo atinente a tarificación del agua y recuperación de los costos. 2. COSTOS DEL SUMINISTRO Y USO DEL AGUA 2.1 Niveles de inversión históricos. 2.2 Estructuras básicas de costos para los diferentes usos del agua 2.3 Costos no identificables: ambientales, de oportunidad, etc. 3. VALOR ECONÓMICO DEL AGUA. 3.1 Antecedentes 3.2 Valores Indicativos de Agua en Argentina 3.3 Otros usos del agua 3.4 Participación de los sectores usuarios del agua en el producto bruto geográfico provincial (PBG) 4. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN TARIFARIA ACTUALIZADA 4.1 Los objetivos fundamentales del sistema tarifario 4.2 Diseños tarifarios básicos para los diferentes usos 4.3 Políticas de subsidios 4.4 Recuperación de costos resultante para los distintos usos del agua. 5. ASPECTOS FINANCIEROS 5.1 Necesidades de inversión proyectadas para los distintos usos. 5.2 Capacidad de financiamiento público 5.3 Capacidad de financiamiento privado 5.4 Políticas financieras vigentes y restricciones e impactos en el sector. 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ( in lieu of section 6 from Gimenez) 6.1 Conclusiones 6.2 Opciones À Mejorar os Precios Para Agua 6.3 Capacidad Analítica Appendices to 6.3: Sample Analytical Guidelines Apéndice I: Un ejemplo de plan estratégico para mejoramiento de la gestión del agua. El plan de la DGI de Mendoza Appendix 2: CBA for Water Resource Management Projects Appendix 3: Financial Sustainability Assessment Appendix 4: Financial Management Assessment 2 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros 1. SITUACIÓN ACTUAL DEL SECTOR 1.1. Estructura legal, regulatoria y política para tarificación del agua, financiamiento de las inversiones hídrícas y recuperación de los costos. El sector recursos hídricos arrastra desde siempre, en la memoria viva de los protagonistas en las distintas estructuras municipales, provinciales y nacionales relacionadas con el uso y administración del agua en sus diversas utilizaciones, falencias notorias en los aspectos que hacen a la aplicación de tarifas justas y razonables, el financiamiento genuino de las empresas y organismos prestadores de los diferentes tipos de servicios en relación al agua y obviamente en la recuperación de los costos, casi siempre no eficientes, vía la baja recaudación por tarifas aplicadas. Si queremos determinar en qué medida las falencias señaladas se deben a la posible influencia negativa del marco jurídico en la gestión económico-financiera del sector recursos hídricos, puede sintetizarse reputando como muy bajas tanto la eficiencia como la eficacia de la legislación sectorial. Vale como referencia lo señalado por un especialista en el Seminario Nacional de Areas de Regadío desarrollado en Tucumán en 1994:" En nuestro país - en general - la legislación no se cumple. El nivel de eficacia y de eficiencia de la ley es bajo. El uso es ineficiente; el no pago de las cargas financieras; la falta de conservación de las redes de distribución; el uso clandestino o marginal en sentido amplio; distintas formas de la contaminación; la ausencia de catastros y registros actualizados, la deficiente participación de los usuarios y el incumplimiento del sistema de prioridades en el uso, son una prueba de cómo las leyes no se cumplen."1 Estas claras reflexiones valen para todos los usos del agua en la Argentina no solo en el sector riego. Si vamos a la legislación sobre contaminación ambiental, el documento de AIDIS Argentina de 1997 sobre el tema2 destaca que la eficiencia de la legislación ambiental ha sido en general baja, en tanto la eficacia de la misma no ha superado la calificación de muy baja.(recordemos que la eficiencia se relaciona con el grado de idoneidad de la legislación, en tanto la eficacia se refiere al grado de acatamiento o cumplimiento de la misma). En este punto, generalizando las reflexiones anteriores a todo el sector recursos hídricos, parece claro que las fallas mayores se registran en la falta de cumplimiento de las leyes y regulaciones y del correspondiente control de las mismas y no tanto en en falencias de aquellas. Vulgarmente hablando, leyes existen, lo que ocurre es que no se cumplen y los organismos no aplican sanciones al respecto. El impacto en los aspectos económico financieros del uso del agua de las eventuales falencias legales, de existir, lo cual no es tema específico de este análisis, tendría entidad especialmente en el caso del agua para riego, dada la tradición argentina de asociar el dominio del recurso a la propiedad de la tierra lo que influyó directamente en la aplicación de una tarificación basada en las superficies servidas con el recurso, con la consiguiente falta de eficiencia en el uso del agua. En el uso sanitario, no ha sido la estructura legal la que generó la aplicación de un sistema tarifario básicamente no medido, de características tributarias, basado en el valor de la propiedad servida, con fuertes subsidios cruzados. Si bien alguna provincia tiene limitaciones constitucionales para la privatización de los servicios, el manejo tarifario y económico en todo el país es herencia de la provincialización de Obras Sanitarias de la Nación y su tradición de cobrar sobre una base no medida. Sin dejar de reconocer que no existe una estructura legal y administrativa que favorezca la conciencia pública del valor del agua, la génesis de las falencias en el manejo económico- financiero de las empresas del sector hídrico, situación no exclusiva del mismo, puede buscarse quizás más en el "gerenciamiento" excesivamente tecnocrático de las empresas, llevado casi con exclusividad por parte de especialistas del ámbito de la ingeniería civil que frecuentemente priorizaron los aspectos técnicos y subordinaron aquellos económico-financieros que consideraban estrictamente "administrativos y contables", favorecido este manejo por la posibilidad existente durante muchos años de obtener de "Rentas Generales" los fondos necesarios para cubrir las necesidades financieras. 1 Mathus Escorihuela, Miguel. "Contenido y función de la legislación y la administración del agua". 1994 2 CIDIS 96/97. El sector medio ambiente en la Rep. Argentina. AIDIS Argentina. 1997. 3 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros Las gerencias o direcciones contables o de administración según los casos, no conducían la marcha económico- financiera de los organismos, casi siempre denominados de "Obras......" sino que debían administrar las partidas disponibles, resultando imposible en la mayoría de las ocasiones efectuar ajustes tarifarios fuera de los límites políticos establecidos y no contando con políticas de comercialización dirigidas a los usuarios, con notorias falencias en los sectores de cobranza. A medida que los fondos de rentas generales fueron menguando año tras año, los programas de inversiones siguieron ese camino descendente, reduciendo finalmente a valores mínimos también los gastos de mantenimiento y rehabilitación de los activos. De esa combinación de restricciones políticas y no legales en los aspectos tarifarios, con gerenciamiento comercial burocrático, con planes de obras basados en proyectos no optimizados económicamente y con las gerencias o sectores económico financieros y de operación subordinados siempre a los de Estudios, proyectos y obras, casi todas las empresas del sector han operado con déficits crecientes al correr de los años. Un sistema de subsidios cruzados ha permitido sobrevivir al sector riego financiado por el eléctrico mientras Agua y Energía Eléctrica prestaba servicios en casi todo el país excepto el Gran Buenos Aires y Comahue. La desaparición de Agua y Energía Eléctrica reveló entonces la realidad del sector riego, dejando al mismo en mucha zonas casi sin financiamiento. Así las cosas,la desregulación y la competencia han rendido hasta ahora beneficios sensibles en los precios del sector y para los usuarios solamente en el ámbito de la generación eléctrica, donde el sistema de precios del MEM - Mercado Eléctrico Mayorista ha brindado transparencia, entre otros precios, al durante muchos años desconocido "valor del agua de los aprovechamientos hidroeléctricos", que para innumerables profesionales del sector estaba relacionado exclusivamente con el costo de las obras hidroeléctricas. El sector agua para riego no ha recibido hasta ahora sistemas de financiamiento que lo muevan a eficientizarse en beneficio de los usuarios del recurso. Como por otra parte subsiste en casi todas las provincias la tradición legal que los derechos del agua son inherentes a la tierra y solamente pueden ser utilizados en las áreas explícitamente empadronadas, con muy escasas y estrictas excepciones en cuanto a las posibilidades de transferir los derechos de uso del agua, toda esta normativa legal restrictiva y anticuada hace que los incentivos para los usuarios del riego sean casi nulos, evitando un aumento de la eficiencia productiva en el uso del agua. En el sector saneamiento, algunas empresas han mejorado sus performances en los aspectos de manejo económico- financiero, incluyendo tarifas y cobrabilidad de los servicios. Esto se ha dado en algunos aglomerados con alta densidad de conexiones, pero permanecen ajenos al sistema grandes cantidades de habitantes sin servicio alguno o con deficiencias severas. El cambio en el manejo de los recursos hídricos debe ser acompañado más que motorizado por un adecuado marco legal e institucional. Un marco regulatorio adecuado debe ser más que una norma legal la piedra liminar de una suerte de Carta del Agua, haciendo el símil con la experiencia europea, que permita crear una nueva cultura hídrica en el favorable marco de una democracia deliberativa. 1.2. Marco institucional para la fijación de precios, planeamiento de inversiones y toma de decisiones y recaudación tarifaria. La estructura institucional del sector recursos hídricos presenta en general la característica, negativa por cierto, de la multiplicidad a nivel provincial de entes prestatarios de los diferentes servicios sin la presencia efectiva (aun en los casos de existencia formal) de organismos coordinadores del uso del recurso ; esta situación s e expande frecuentemente hacia el nivel nacional, planteándose entonces un panorama de descoordinación que favorece la continuidad de un manejo ineficiente de los diferentes usos del agua, que permanecen de este modo inaccesibles para grandes cantidades de potenciales usuarios de agua y cloacas, regantes deficitarios y periódicos damnificados por las recurrentes inundaciones y secas. Dicha estructura institucional favorece la presencia de conflictos entre los organismos de saneamiento, de riego, de control de crecidas y generadores de energía, a lo que se ha sumado en los últimos años la presencia de organismos de regulación ambiental cuyas acciones se contraponen con las de los restantes entes, cuando en realidad un trabajo coordinado entre todos ellos permitiría, en un marco de planeamiento integrador y comprensivo (en el sentido 4 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros anglicista del término, comprehensive), desarrollar soluciones de compromiso que concilien sus intereses sectoriales razonablemente, brindando a los usuarios una satisfacción a sus demoradas necesidades. Solamente tres provincias (Córdoba, La Pampa y Río Negro) tienen una gestión unificada de los servicios de saneamiento hídrico con los de riego y otros aspectos del recurso. Del resto, solo cuatro provincias (Mendoza,Catamarca, Santiago del Estero y Tucumán) tienen organismos dedicados específicamente al riego. Esta estructura institucional inadecuada involucra a organismos que arrastran déficits financieros, con organigramas poco funcionales y excesivo peso de las áreas centralizadas poco productivas y el ya tradicional subdimensionamiento de las áreas de operación y mantenimiento, que para peor en estos últimos años han debido enfrentar las políticas de saneamiento financiero provincial y se encuentran en muchos casos al borde de la desaparición. Se repite entonces el círculo vicioso: organismos poco operativos, sin capacidad de gerenciamiento, con incapacidad para calcular las tarifas con criterios de recuperación de los costos marginales de largo plazo en función de programas de inversión basados en alternativas de obras optimizadas y con áreas comerciales burocráticas con porcentajes de recaudación deficientes. En el caso particular del riego una de las vías de solución pasa por la progresiva transferencia de las tareas de operación y mantenimiento a las organizaciones de usuarios; algunas provincias ya lo están realizando con suerte variable: Mendoza con las Inspecciones de Cauce, Salta y Jujuy con los Consorcios de regantes. Para el saneamiento el desafío pasa por encontrar la metodología para mejorar no solo el financiamiento sino las etapas de proyecto, construcción, operación, mantenimiento y recuperación y recaudación de costos para el sector más postergado, que es el rural y semirural y las pequeñas poblaciones que representan el gran déficit de cobertura. La hidroelectricidad, donde se maneja el concepto de recuperación del valor del agua con eficiencia novedosa para la Argentina, el problema a resolver pasa por hacer comprender al sector que debe coordinar y a veces subordinar su operación a las del conjunto de los usuarios del agua y a nivel gobierno encontrar el modo de financiar otros usos sociales del agua con parte de los grandes montos que maneja el sector hidroeléctrico. En general y apuntando progresivamente a una solución definitiva, la cuestión clave en todo este asunto consiste en acordar entre los diferentes niveles institucionales de la Argentina cómo se configura el nuevo marco institucional y qué intereses y valores deberá reflejar, es decir, cuál es la noción de costo (mejor dicho, como veremos, de valor del agua) que debe respetarse como principio básico en juego para definir las acciones socialmente aceptables en el uso, la extracción y la operación del recurso de las que va a depender lo que se ha de considerar como eficiente o ineficiente. 1.3. Perspectiva histórico-cultural en lo atinente a tarificación del agua y recuperación de los costos 1.3.1. El saneamiento3 El sistema de precios y tarifas aplicado por las empresas provinciales de saneamiento resultó una herencia, por razones históricas, de los criterios de tarificación vigentes desde cuando OSN era responsable del suministro de agua a nivel nacional. Ese sistema no garantiza el mismo precio ante condiciones de igualdad en los usuarios ni presenta correspondencia con los reales costos de los bienes y servicios ofrecidos. Las tarifas de saneamiento no basadas en la medición del consumo, la ineficiencia operativa, la baja recaudación y alta morosidad de los usuarios fueron desde hace muchos años un sello distintivo que poco ha cambiado todavía en los últimos años a pesar de los esfuerzos y las transformaciones del sector. Como bien señala Planas en el trabajo mencionado, la deficiencia en la acción operativa del Estado para prestar los servicios, se puso de manifiesto, vía precios, en las primeras licitaciones realizadas para concesión de servicios. En la primer concesión de servicios sanitarios realizada en 1991 en la provincia de Corrientes el Concesionario ofreció descuentos tarifarios superiores a los solcitados en el Pliego, que varían desde el 2% en los primeros años hasta 38% 3Planas, Andrés Carlos: "Las políticas seguidas en materia de agua potable y saneamiento" Consejo Federal de Inversiones ­CFI-1997 5 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros en el 6º quinquenio. En el Aglomerado Bonaerense; con Aguas Argentinas también resultaron precios menores y esto se repitió en Santa Fé y Córdoba. En casi todos los servicios prestados en el país se mantenía la tradición -impuesta por Obras Sanitarias de la Nación- en cuanto a que el no pago de los servicios por los usuarios sólo tenía consecuencias al momento en que aquellos ponían en venta la propiedad y aun en este caso las consecuencias se limitaban al pago de los últimos cinco años adeudados ya que las deudas prescribían a partir de esa antigüedad. De no producirse la venta, la falta de pago no tenía consecuencias por cuanto no se aplicaba el corte de servicios por tal causa. Era frecuente así que no por imposibilidad de pago, sino por conducta, muchos usuarios de los servicios sanitarios simplemente no pagaban y la deuda sanitaria por el costo de las tarifas no pagadas a OSN la descontaban del precio de la eventual venta de la propiedad. Este tipo de actitud, por lo demás, en el contexto argentino -y sin emitir juicio sobre las razones que en cada momento llevaron a adoptar las decisiones respectivas - siempre fueron premiadas en tanto que en materia impositiva y de tarifas de servicos públicos prestados por el Estado, se sucedieron las moratorias, blanqueos y formas similares que premiaban al moroso y, en términos relativos, castigaban a quienes mantenían al día sus obligaciones fiscales. A raiz de ello era común encontrar que los niveles de morosidad podían ubicarse en niveles del 30 o 40% según los casos. Al momento de decidirse el concesionamiento de los servicios, tal práctica no podía ser mantenida lo que impuso la posibilidad de corte de los servicios por falta de pago. Sin embargo, una sentencia judicial en Corrientes prohibió el corte de los servicios de abastecimiento de agua potable, alterando substancialmente el equilibrio financiero de la concesión dado que resultaba imposible, con esa limitación, lograr los niveles de cobranza previstos. Dada la magnitud de las inversiones que debían realizarse en obras básicas, a efectos de evitar que los niveles tarifarios resultantes pudieran tornar no viable el concesionamiento de los servicios, en las condiciones licitatorias fue excluido de la responsabilidad de los concesionarios el financiamiento de las redes de distribución y de colectoras, trasladando el problema a los nuevos usuarios a través de lo que se llamó "cargo de infraestructura": una especie de derecho de conexión que financiaba los costos de inversión en las redes de distribución (o de colectoras en el caso de servicios de cloacas) y en las conexiones domiciliarias. Obviamente, las tarifas (o precio por metro cúbico) fijadas en la ofertas que resultaron adjudicatarias de concesión tomaban en cuenta estas condiciones. Sin embargo, los niveles de morosidad en el pago de las cuotas mensuales a través de las que cada concesionario financia el cargo de infraestructura ha venido generando problemas particulares. En el Aglomerado de la Ciudad de Buenos Aires durante 1996 se registró una morosidad estimada en $30 millones, en 1997 una mora adicional de $50 millones aunque con posterioridad la empresa ha mejorado su situación respecto este perjuicio financiero que arrastra el concesionario. Las tarifas de servicios de saneamiento por regla general no incorporaban los costos asociados a la depreciación de instalaciones; aun así durante mucho tiempo fue común encontrar valores tarifarios que ni siquiera cubrían los costos de operación. En tales condiciones, resolver la cuestión de los servicios en base a la gestión privada sin recurrir a incrementos de precios significativos, implicaba lograr un delicado equilibrio entre los costos medios y la mayor eficiencia de la empresa privada. El Aglomerado Bonaerense, como gran centro urbano no requirió arreglo especial, tampoco se lo previó en Córdoba donde sólo se licitó el concesionamiento del Gran Córdoba; sin embargo si fue necesario en Corrientes y en Santa Fe, donde el concesionamiento se limitó a ciertas localidades a efectos de permitir que las economías de escala de los grandes centros (Rosario y Santa Fé en un caso y Corrientes en el otro) compensaran los mayores costos unitarios de los restantes y se evitasen efectos tarifarios indeseados. Pero esa no fue la solución procurada en Tucumán. La Provincia, en su momento, abordó el problema del saneamiento minimizando costos políticos: licitó el concesionamiento de todos los servicios existentes e impuso un considerable plan de inversiones (la infraestructura de los servicios en la Provincia estaba fuertemente comprometida), la dotación de personal existente (sin tomar en cuenta racionalización alguna) y un sobrecargo tarifario de hasta un 8% para sufragar los costos del ente regulador. La tarifa resultante para la concesión incorporó así un fuerte incremento (como elemento agravante debe tomarse en cuenta que al concesionar tienen también inicidencia en las tarifas una serie de impuestos que no eran de aplicación en manos del Estado). Las nuevas autoridades del gobierno provincial, resultantes de las elecciones de 1995, se encontraron así con niveles tarifarios que casi duplicaban los valores previos. A raiz de ello, en 1996, a partir de una falla del concesionario en el 6 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros abastecimiento de agua potable a la Ciudad de Tucumán, las autoridades provinciales plantearon la posible rescisión del contrato, generando el primer problema serio en el país en cuanto a servicios concesionados (el Gobierno Nacional, a través de la Subsecretaría de Recursos Hídricos, trata de mediar a efectos de encontrar una solución aceptable por las partes). 1.3.2. Agua para riego También en el sector riego el sistema tradicional establece los valores a pagar por los regantes, denominados en este caso canon, más por uso y costumbres4, repitiendo cifras históricas que no responden a una metodología de cálculo actualizada y que no reflejan los verdaderos costos de operación y mantenimiento OyM. Los precios pagados por el suministro de agua para riego se fijan comunmente por hectárea y por año, dado el criterio extendido de asociar la propiedad del agua a la del suelo y varían sensiblemente entre las diferentes provincias y dentro de ellas entre los distintos consorcios o zonas de riego. Como ejemplo de la disparidad de precios mencionados, podemos citar los precios aplicados al agua de riego en las siguientes provincias (según datos del PROSAP), así como los índices de cobrabilidad que como vemos repiten la penosa situación mencionada para el sector saneamiento: Provincia Canon de riego Cobrabilidad (%) En $/Ha. año Santiago del Estero 20,00 75 Buenos Aires 25,00 85 Córdoba 120,00 38 Salta 17,00 30 San Luis 21,00 70 Tucumán 20,00 25 Chubut 56,00 15 Jujuy 21,00 40 La Pampa 17,3 a 26,8 65 Rio Negro 16,5 a 56 50 Mendoza 19 a 110,0 55 Conforme informes presentados en el Seminario Nacional de Areas de regadío de 1994, los bajos porcentajes de hectáreas del total que riega que pagan el canon y la consecuentemente baja recaudación alcanzada hacen que en la mayoría de las provincias los ingresos por canon aporten solamente del 9% al 40% de los ingresos de las direcciones de hidráulica y/o riego provinciales. Mendoza está estudiando una tarifa de tipo "volumétrica", diseñada con un cargo fijo asociado a la disponibilidad del agua y un cargo variable ligado a la cantidad de agua recibida por el regante. Es de esperar que este tipo de tarifa comience a aplicarse en todas las zonas de riego como medio de asegurar un eficiente uso del agua pues ese es el camino cierto que puede conducir a un verdadero cambio gestional del recurso. 4PRODAP. Documento de trabajo 1: Resumen del subsector riego. 1995 7 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros 2. COSTOS DEL SUMINISTRO Y USO DEL AGUA 2.1. Niveles de inversión histórica 2.1.1. Saneamiento Seguimos en este análisis un interesante trabajo realizado para el CFI 4 , ya utilizado en el numeral 1.3.1. que entre otros aspectos analiza la serie de inversiones en saneamiento en el período 1970 - 1991 , que tal como muestra el gráfico siguiente , registra una reducción considerable de las inversiones en el Sector en la década del ´80, aun incluyendo la inversión realizada en el Área Metropolitana que durante ese período estaba en manos del Gobierno Nacional-. Inversiones anuales 500 400 US$ 300 de 200 Millones 100 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 Años En otra parte del mismo trabajo se realiza el análisis de la evolución registrada por la cobertura de los servicios públicos de abastecimiento de agua potable y desagües cloacales hasta 1991. Las series paralelas de población del país y de población servida con agua y con cloacas permite apreciar que, en grandes líneas, el ritmo de crecimiento de los habitantes con abastecimiento público de agua potable siguió un ritmo de crecimiento similar al de la población urbana. Se advierte también en el mismo estudio que no ha ocurrido lo mismo con la expansión de los servicios de desagüe cloacal; en este caso las diferentes tasas de crecimiento ha generado una brecha creciente. En el período de casi 100 años (1895-1991) que Planas analiza se registran ritmos diferenciadas de crecimiento de los servicios. En efecto, considerando los períodos que quedan definidas por los momentos en que fueron levantados los censos nacionales de población, la expansión de los servicios públicos de abastecimiento de agua potable superó el crecimiento de la población urbana en 1895-1915, 1916-1945, 1946-1960 y 1981-1991. El estudio sugiere que o bien se han reducido abruptamente las inversiones per cápita requeridas para la expansión del servicio a partir de que las decisiones de inversión fueron adoptadas fundamentalmente por las provincias, o bien la información disponible sobre inversión en el último período está considerablemente subdimensionada. Aceptando que ambos factores pueden tener incidencia y aun que, más allá de la cobertura, muchos de los sistemas transferidos a las provincias no tuvieron los niveles de mantenimiento requeridos (y que ya venían siendo precarios antes de la 4 Planas, Andrés Carlos : Op. Citada. 8 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros transferencia), no deja de resultar llamativa la performance de los servicios provinciales que evidencian los niveles de cobertura. Refiriendonos a los servicios provinciales , vamos a mencionar unas pocas cifras proporcionadas por dos provincias , una con servicios recientemente privatizados , Mendoza y la otra , Chaco , con servicio a cargo del estado provincial y restricciones constitucionales para su privatización. En Mendoza el saneamiento se encuentra a cargo de la empresa recientemente privatizada "Obras Sanitarias de Mendoza Sociedad Anónima" (OSMSA). Las inversiones de sus antecesora inmediata en los últimos años 1996 a 1998 han sido las siguientes: Ene 96 - Abr. 96 May 96 - Abr. 97 May 97 - Abr. 98 Concepto Inversiones (millones $) (a) 20,52 12,23 Redes desagües cloacales 1.862 1.929 2.435 (kms) Redes agua potable (kms) 3.419 3.523 3.825 (a) Corresponde al periodo Enero 96 - Abril 97 Fuente: DEIE Cotejando el monto de las inversiones en saneamiento (calculadas en exceso por el período enero-abril98) con el total de lo invertido en el Plan de Trabajos Públicos de la provincia para los años 1996 y 1997 , respectivamente 59,1 y 61 millones de pesos , representan el 27% . Para la provincia de Chaco , donde el servicio es del estado provincial a través del APA- Administración Provincial del Agua ( la privatización está expresamente vedada por la Constitución provincial ) las inversiones en los años 1996 a 1998 fueron las siguientes: APA Chaco 1996 1997 1998 Inversiones (millones $) 0,66 5,16 0,73 El Plan de Trabajos Públicos de la provincia para los años 1996, 1997 y 1998 , era respectivamente de 75,3 ; 98,35 y 99 millones de pesos , por lo que las inversiones de la APA representaron menos de 1% en los años 1996 y 1998 y el 5,2% en el año 1997. 2.1.2. Niveles de inversión histórica para los distintos sectores hídricos Hemos considerado en este punto los datos suministrados por las dos provincias seleccionadas como casos típicos ( leading cases ) : la provincia de Mendoza y la de Chaco. Provincia de Mendoza Existen en Mendoza varios organismos, públicos y privados, que participan en el manejo de los recursos hídricos , aparte del saneamiento a saber : · Regulación del recurso: A cargo del Departamento Gral. de Irrigación (DGIrrig). · Riego y drenaje: A cargo del D.G.Irrig 9 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros · Manejo de inundaciones urbanas y rurales: A cargo de la Dirección de Hidráulica, perteneciente al Ministerio de Ambiente y Obras Públicas (MAOP) En este punto , se presentan los datos monetarios de inversión disponibles , pero no se cuenta con los datos físicos de la inversión (por ejemplo, metros cuadrados de canales impermeabilizados, m3 de agua embalsados, kms de cauces profundizados , etc.) Departamento Gral. de Irrigación (DGI ) Los niveles de inversión histórica en la D.G.Irrigacion en obras ejecutadas durante el periodo 1982-1998 . Las obras más comunes ejecutadas por la DGI mendocina incluyen : impermeabilización de canales, mantenimiento de diques , enrocados y azudes , construcción de obras de arte , limpieza de colectores y drenajes , defensa y desembanque de cauces de ríos y arroyos , sistematizaciones de riego , obras vinculadas con el sistema de alerta e información hidronivometeorológica. Entre los años 1982 y 1996 se realizaron las siguientes inversiones , expresadas en millones de pesos: año Inversiones DGI ( en millones de $) 1982 0,11 1983 1,47 1984 3,17 1985 0,67 1986 1,45 1987 4,91 1988 1,04 1989 1,48 1990 1,23 1991 0,54 1992 1,25 1993 6,10 1994 3,51 1995 8,04 1996 3,26 Provincia de Chaco En Chaco , luego de la reformulación institucional del sector , existen tres organismos públicos que participan en el manejo de los recursos hídricos , a saber : · Saneamiento y regulación del recurso: A cargo de la Administración Provincial del Agua (APA) · Manejo de inundaciones : A cargo de la SUPCE - Subunidad Provincial de Coordinación para la emergencia por Inundaciones - Programa BIRF 4117-AR · Asistencia a municipios en problemas del sector: USDI - unidad de saneamiento del interior Entre los años 1996 y 1998 los tres organismos señalados realizaron las siguientes inversiones , expresadas en millones de pesos, las que se comparan con las correspondientes al Plan de Trabajos Públicos y el total del presupuesto de la provincia: 10 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros año 1996 1997 1998 Presupuesto provincial 815,8 882,4 1021,8 Plan de Trabajos Públicos 75,9 75,3 98,4 APA+SUPCE+USDI 5,5 11,1 21,0 Para el año 1999 las previsiones presupuestarias para los tres organismos son las siguientes: APA 8,8 millones de $ SUPCE 56,5 millones de $ USDI 2,8 millones de $ 2.1.3. Las inversiones en el sector recursos hídricos en relación al presupuesto provincial De los registros de la Dirección Nacional de Programación Presupuestaria se han obtenido los siguientes datos , que permiten advertir el poco relevante peso relativo del sector en los presupuestos provinciales: 11 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros Provincia Presupuesto Sector Provincial Hídrico Formosa 638,0 15,0 * estimado Chaco 1180,9 68,3 * incluye PPI Misiones 1066,5 33,26 Corrientes 735,5 23,0 Santa Fé 2880,0 4,8 * * no incluye PPI Entre Ríos 1335,2 25,0 Jujuy 607,5 13,5 Salta 913,8 24,3 Tucumán 980,0 18,6 * estimado La Rioja 796,2 20,2 Catamarca 530,0 12,0 * estimado San Juan 621,1 14,8 * 1997 Mendoza 1571,2 130,3 Santiago del Estero 923,8 46,0 Córdoba 2715,6 58,0 San Luis 801,7 40,3 Buenos Aires 10812,9 177,2 La Pampa 578,6 16,0 Río Negro 922,6 17,8 Neuquén 1102,4 10,7 Chubut 651,0 41,7 Santa Cruz 722,3 13,6 * estimado Tierra del Fuego 463,4 8,5 2.2.Estructuras básicas de costos paralos diferentes usos del agua 2.2.1. Los costos de inversión por habitante para saneamiento en localidades medianas Si analizamos las cifras de inversiones ejecutadas por el Programa BID VI , para localidades entre 500 y 10.000 habitantes , el monto total de contratos de obra asciende a 166.017.087 $ para 69 localidades con 476.225 habitantes. Si bien el promedio por habitante es poco representativo ya que engloba proyectos de agua con obras de cloacas, el valor medio por habitante es de 348,6 $. 12 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros Para agua potable los valores de costo por habitante oscilan entre un mínimo de 103$/hab. y un máximo de 291,1 $/hab. El caso de San Francisco-Morteros resulta especial en cuanto incluye un acueducto ( $ 390,1 /hab.) . Para cloacas la dispersión de costos es mayor , pero los valores más frecuentes se encuentran en el orden de 350 a 400$/habitante. 2.2.2. Los costos de O y M en el saneamiento a) antes del inicio de las privatizaciones Para analizar expeditivamente este tema de los costos de suministro de los servicios sanitarios vamos a trabajar sobre una muestra de 56 localidades de 10 provincias del país , con información obtenida de la Subsecretaría de la Gestión del Recurso Hídrico. en base a un trabajo desarrollado por el Lic. Hugo Arrillaga para la Dirección Nacional de Gestión del Recurso Hídrico denominado "Análisis Económico" de junio de 1997. Si nuestro análisis se centra en comparar los gastos operativos con la facturación , a valores de $ de 1991, observamos que si bien el promedio de la relación citada entre gastos operativos / facturación es del 65,6% , se presentan varios casos llamativos donde los gastos de OyM duplican y hasta triplican la facturación.. Surge sin embargo que las disponibilidades o el resultado operacional neto de la mayor parte de las empresas , en todos los casos públicas , ya sea provinciales o municipales , no resultaba en absoluto suficiente para encarar las necesidades de inversión de mantenimiento y rehabilitación y mucho menos de la expansión de los sistemas , particularmente en los aspectos de saneamiento cloacal. 13 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros Localidad Población Producción Gastos GastosOyM Facturación Precio medio Relación 1991 deaguaanual OyManual porm3 agua+cloaca porm3 GastosOyM m3/año $/año $/m3 $/año $/m3 Facturación AltaGracia 37.248 3.895.000 585.193 0,150 1.337.540 0,343 43,8% Cosquín 16.866 7.739.400 935.559 0,121 2.369.412 0,306 39,5% CruzdelEje 26.881 2.800.000 1.049.735 0,375 789.960 0,282 132,9% HuertaGrande 4.920 447.470 146.740 0,328 182.833 0,409 80,3% LaFalda 13.998 2.775.160 3.359.416 1,211 3.961.196 1,427 84,8% ValleHermoso 4.640 700.410 530.716 0,758 867.000 1,238 61,2% VikkaDolores 31.916 4.256.568 610.912 0,144 989.058 0,232 61,8% VillaGiardino 3.313 1.202.608 258.215 0,215 476.748 0,396 54,2% VillaParqueSiquimán 447 150.000 70.150 0,468 88.428 0,590 79,3% Yacanto 785 280.000 57.840 0,207 52.400 0,187 110,4% ComodorRivadavia 124.014 20.816.421 8.899.359 0,428 9.349.871 0,449 95,2% Dolavón 2.126 273.635 124.627 0,455 0,000 #¡DIV/0! Esquel 22.978 3.200.000 977.403 0,305 514.729 0,161 189,9% Puerto Madryn 44.916 8.157.600 3.302.811 0,405 3.404.242 0,417 97,0% Rawson 20.325 4.567.040 1.531.080 0,335 1.463.196 0,320 104,6% Sarmiento 6.908 775.880 170.468 0,220 178.989 0,231 95,2% Trelew 78.194 11.546.000 4.134.076 0,358 4.043.964 0,350 102,2% Colón 15.523 2.400.000 505.055 0,210 409.601 0,171 123,3% ConcepcióndelUruguay 55.919 9.504.000 527.185 0,055 1.839.996 0,194 28,7% Concordia 116.485 16.235.368 3.122.983 0,192 3.335.748 0,205 93,6% Gualeguaychú 30.389 3.700.800 652.768 0,176 1.044.564 0,282 62,5% Gualeguaychú 64.843 4.500.000 1.718.110 0,382 1.483.485 0,330 115,8% Paraná 211.936 24.500.000 6.515.808 0,266 6.963.240 0,284 93,6% SantaElena 17.065 2.430.000 287.100 0,118 557.734 0,230 51,5% Victoria 22.931 2.700.000 638.122 0,236 840.271 0,311 75,9% LasLomitas 8.188 359.805 266.700 0,741 363.346 1,010 73,4% Fraile Pintado 10.271 2.803.200 257.217 0,092 582.912 0,208 44,1% GranSanSalvadordeJujuy 180.102 102.681.600 7.860.276 0,077 27.823.232 0,271 28,3% LaQuiaca 11.499 1.071.543 362.519 0,338 366.936 0,342 98,8% Libert.GralSanMartín 41.135 17.200.000 1.302.057 0,076 4.016.328 0,234 32,4% Palpalá 39.822 5.297.000 536.697 0,101 1.901.904 0,359 28,2% Perico 25.149 3.907.872 417.831 0,107 1.114.052 0,285 37,5% SanPedrodeJujuy 49.185 6.351.943 844.608 0,133 1.901.213 0,299 44,4% Chamical 9.055 2.555.000 574.368 0,225 443.712 0,174 129,4% Chepes 7.138 2.524.000 0,000 253.532 0,100 0,0% Chilecito 19.459 6.140.677 712.008 0,116 1.084.188 0,177 65,7% LaRioja 103.727 45.624.000 15.679.440 0,344 8.952.168 0,196 175,1% Nonogasta 3.307 311.040 12.620 0,041 32.496 0,104 38,8% VillaUnión 3.262 550.000 113.700 0,207 55.296 0,101 205,6% GranMendoza-Lujándecuyo 54.210 17.850.000 1.013.810 0,057 220.529 0,012 459,7% GranMendoza-Maipú 71.603 33.857.400 2.935.578 0,087 2.167.076 0,064 135,5% GralGuemes 22.180 6.368.380 798.651 0,125 976.210 0,153 81,8% Gral.Mosconi 11.081 2.140.000 90.060 0,042 512.907 0,240 17,6% Gran Salta 367.560 167.711.660 14.954.529 0,089 33.576.292 0,200 44,5% Metán 23.024 4.800.000 448.948 0,094 1.091.668 0,227 41,1% Prof.SalvadorMazza 9.387 739.142 118.701 0,161 337.149 0,456 35,2% RosariodeLerma 13.156 2.014.000 8.910 0,004 246.272 0,122 3,6% SanRamóndelaNuevaOrán 50.739 8.452.000 209.485 0,025 1.778.827 0,210 11,8% Tartagal 43.586 5.784.000 568.057 0,098 1.461.936 0,253 38,9% 9dejulio 2.416 388.000 64.726 0,167 135.756 0,350 47,7% Caucete 19.698 2.300.000 874.420 0,380 1.012.000 0,440 86,4% SanJosédeJáchal 9.725 1.500.000 218.842 0,146 477.456 0,318 45,8% VillaGralSanMartín 12.714 3.708.472 496.994 0,134 1.509.288 0,407 32,9% Coronda 12.685 470.258 391.204 0,832 650.712 1,384 60,1% Tostado 11.775 298.500 366.051 1,226 524.532 1,757 69,8% Quimilí 6.703 360.000 98.600 0,274 123.953 0,344 79,5% 2.229.107 595.672.852 93.309.038 0,157 142.238.083 0,239 65,6% 14 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros Datos del trabajo desarrollado por el Lic. Hugo Arrillaga para la Dirección Nacional de Gestión del Recurso Hídrico. b) Los costos del saneamiento a partir de las privatizaciones en el sector Si bien no se posee una base de datos de costos que permita obtener un cuadro de la situación de los costos de las empresas de saneamiento , los resultados generales de explotación de las empresas privatizadas permiten detectar sustanciales mejoras en las eficiencias de costos operativos . También se poseen referencias de sensibles progresos en los precios de compra de los insumos y de los precios unitarios de construcción. Si tomamos como referencia el caso de Aguas Argentinas SA , del Informe Anual del 4º año de la concesión se pueden obtener los siguientes resultados generales : Concepto Unidad año1 año2 año3 Año 4 Facturación F Mill. $ 260,3 332,4 374,7 393,0 Costos operativos CO Mill. $ 263,6 243,2 246,9 245,1 Resultado neto RN Mill. $ (30,1) 50,8 55,0 57,3 CO / F 1,013 0,732 0,659 0,624 RN / CO % (11,5%) 20,9% 22,3% 23,4% Analizando los costos operativos asignados a agua y los asignados a cloacas , el costo medio operativo por unidad de agua potable comercializada para el 4º año sería de 0,191 $/m3 ; para cloacas , el costo equivalente al anterior , estimado por m3 de agua entregado ( esto implica proporcionalidad de los m3 a la cantidad de clientes servidos con cloacas) sería de 0,081 $/m3 de agua consumido por el usuario de cloacas; téngase presente que el porcentaje de desagües con tratamiento es porcentualmente muy bajo. En estos costos totales de OyM se encuentran incluídos los costos comerciales y otros , los que representan el 37,5 % del total de costos operativos. Calculados en promedio por factura de agua o cloaca emitida sería en promedio de 3,5 $ por factura bimestral. Debemos considerar que los costos financieros y la depreciación suman para el 4º año 90 millones de $ , lo que representa aumentar un 36,7% por encima de los costos operativos (OyM). Por lo tanto , los costos estimados de uso de agua potable incluyendo depreciación y costos financieros , conforme datos del Estado de Resultados presentados por el Concesionario, resultaron para el cuarto año de la concesión en el Gran Buenos Aires 0,261 $/m3. 2.2 .3. La estructura del presupuesto del Departamento General de Irrigación para riego y otros usos del agua En tanto no ha contado con la información de otras provincias en estos rubros , nos hemos manejado con cifras de referencia obtenidas de una de las provincias seleccionadas para el diagnóstico sectorial , tal el caso de Mendoza , la que por su gran tradición y experiencia en el manejo del agua podemos adoptar como caso líder (leading case ) en nuestro proceso de análisis. El presupuesto del Departamento General de Irrigación para el año 1996 alcanzó a $ 17.978.000. Este Presupuesto es financiado totalmente con los aportes de quienes utilizan el agua, de acuerdo al siguiente esquema: 15 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros Energía eléctrica Aguas subt. Recreativo 9% 8%Contaminación 3% 5% Público 2% Industrial 4% Uso poblac. 4% Agrícola 65% Porcentaje de Recaudación por uso El Presupuesto cubre todas las actividades del DGI, tanto a nivel central como de las Subdelegaciones, pero no incluye los presupuestos de las Inspecciones de Cauce, las que cuentan con sus propios presupuestos. El presupuesto de gastos del DGI se presenta como valores globales autorizados discriminados por Administración Central y cuencas o zonas de riego, según los siguientes porcentajes: Distribución de la recaudación Zona Malargüe Sub. Atuel Sub. Diamante Sub Tyán. Sup. + Tup. Sub. Tunuyán Inf. Sub. Mendoza Obras Contaminación Aguas subt. Adm. central 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% Las Inspecciones de Cauce cuentan con sus propios presupuestos, preparados por los Inspectores de Cauce y aprobados por la Asamblea de Regantes. La totalidad de los gastos presupuestados son financiados por los regantes pertenecientes a la Inspección, mediante una cuota que se cobra junto a la cuota general de riego del DGI. Los presupuestos de las Inspecciones son simples. Por el lado de los gastos se incluyen partidas correspondiente al pago de personal (sueldos de tomeros), conservación y limpieza de los cauces, viáticos y movilidad de los tomeros y del Inspector de Cauce, retribución a terceros, obras menores y otras partidas de menor importancia. Los ingresos 16 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros consisten en dos partidas principales, el pago de una cuota por ha, y el pago de deudas correspondientes a ejercicios vencidos por el mismo concepto. Algunas Inspecciones tienen ingresos por concepto de pago por derechos de desagüe u otros rubros de importancia reducida (intereses, etc.). En el cuadro 3 se presenta, a título ilustrativo, el presupuesto resumido de dos Inspecciones de Cauce para los años 1993 y 1994. Según los últimos datos disponibles, que cubren hasta 1992, la ejecución presupuestaria es normalmente algo inferior a las previsiones. Por ejemplo, en ese año, los gastos efectivos comparados con los presupuestados alcanzaron 93% para la Inspección de Cauce Montecaseros, 92% para Galigniana Segura, 84% para Gustavo André, etc. Las Inspecciones de Cauce muestran también una situación financiera caracterizada por la existencia de importantes deudas de los regantes. Ellas incluyen deudas provenientes de no pago por tierras abandonadas, por dotación insuficiente de agua, etc., y también las deudas de quienes regando normalmente se encuentran en mora. La deuda es, en general, varias veces superior a los ingresos presupuestados para el ejercicio vigente. La proporción varía desde 0,9 veces para la Inspección de Montecaseros hasta 25 veces para el caso de Galigniana Segura. Del mismo modo son variables los porcentajes de recuperación de deudas esperado para el ejercicio presupuestario (1994), los que en general son inversamente proporcionales a la magnitud de la deuda. Mientras más elevada la deuda, menos probable su recuperación, tanto más cuanto que se trata de deudas acumuladas a lo largo de los años que con toda seguridad contienen un monto elevado de deudas completamente irrecuperables. 2.2.4 El costo del agua para riego Los datos disponibles para algunas provincias, aparte de Mendoza que es objeto de un análisis diferenciado, se han obtenido del Seminario Nacional de Areas de Regadío desarrollado en Tucumán en 1994. Provincia de Mendoza El costo del servicio de riego es variable en función de las superficies de las Inspecciones de Cauce de la DGI de Mendoza, por la influencia relativa de las tres componentes de costos: costos de limpieza de canales secundarios y terciarios (mantenimiento de cauce, a cargo de los usuarios), prorrata de costos de la Inspección y prorrata de lso costos del presupuesto de la DGI. Los promedio de costos para los agricultores son los siguientes y la parte a pagar como canon a la DGI son los siguientes (valores del cuadro en $/año- Ha): Superficie de Mant. cauce Prorrata Prorrata Costo Canon Inspección (a cargo Inspección presup.DGI total DGI (Has.) usuario) menos 1000 28 28 28 84 56 de 1000a 3000 21 16 26 63 42 de 3000 a 6000 13 25 23 61 48 de 6000 a 9000 10 26 21 57 47 de 9000 a 12000 9 13 21 43 34 mas de 12000 9 10 18 37 28 Admitiendo equilibrio entre costos y precios pagados para la limpieza de cauces a cargo directamente de los regantes y también en la peorrata de costos generales de la DGI, los informes indican que los precios incluídos en el canon de riego cobrado por la DGI como prorrata de Inspección no alcanzan a cubrir los costos de operación, mantenimiento y mucho menos inversiones en las Inspecciones de la DGI. Conforme a estudios de distintas inspecciones de distintas superficies, los indicadores de autosuficiencia financiera oscilan entre 0,41 y 0,78 dependiendo del tamaño de la Inspección. Corrigiendo el monto pagado como prorrata de Inspección, los costos totales serín los que resultan de sumar al costo total del cuadro precedente los sobrecostos de prorrata de Inspección para alcanzar la autosuficiencia financiera en las inspecciones de cauce o sea los costos totales unitarios efectivos: 17 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros Costo total unitario efectivo ($/ Ha. año) Superficie de Relacion Precio total Costo total Inspección recaud. real/ recaud. pagados por los unitario requerida en la Inspección usuarios efectivo (Has.) - $/ Ha. año $/ Ha. año menos 1000 0,41 84 124 de 1000a 3000 0,68 63 71 de 3000 a 6000 0,54 61 82 de 6000 a 9000 0,78 57 65 de 9000 a 12000 0,67 43 50 Si vinculamos los precios pagados por el agua de riego con los ingresos medios anuales de los pequeños productores agropecuarios, para los que se encuentran debajo de una línea de pobreza, con ingresos mensuales de $571 o sea $6.850 por año, con una explotación de 5 hectáreas y un precio medio total (según la superficie de la Inspección) de $70 / Ha. año, el porcentaje gastado en agua para riego es de5,1%. Es de remarcar que el Producto Bruto per cápita para 1996 resultó del orden de 5.003 $. En realidad, el costo total efectivo estimado no es de eficiencia; en lo que se refiere a la prorrata de Inspección, los parámetros de desempeño administrativo (incluyendo actualización de padrones) y de cobrabilidad son tales (en promedio 0,7, variando de 0,35 a 0,90) que sería razonable aceptar que los costos de eficiencia deberín estar por debajo de los precios totales efectivamente pagados por los usuarios. El costo del agua subterránea suministrada por la DGI es función del diámetro del pozo según la siguiente tabla: Diámetro del pozo Canon anual pulgadas $/ha. año 0"a 4" 54,00 5"a 8" 80,00 9"a 12" 110,00 mas de 9" 135,00 Los costos de riego en otras provincias El informe de la provincia Santiago del Estero señala que el canon de riego de 18,00$/Ha. Año "permite recuperar los costos OyM de operación y mantenimiento". En la provincia de Tucumán, un estudio de un sistema de riego presurizado para la zona del río Muñoz, de 250 Ha. en el valle de Tafí, con una longitud total de 6.000 metros de canales y acequias. El costo del sistema presurizado gravitacional es de 150.000$en materiales y mano de obra provista por los usuarios y el Departamento de Irrigación (estimamos un monto de $200.000). A una tasa del 10% anual, la amortización sería del orden de $35.000 / año o sea $140 / Ha. año. a esto se deben sumar los costos de OyM. La provincia de Entre Ríos informa los costos de riego de diferentes producciones. Para arroz, con superficies regadas entre 70.000 y 85.000 has. dependiendo de los precios del mercado, el riego por inundación de melgas en contorno se hace fundamentalmente en base a agua subterránea, con motores a gas oil; los costos de riego inciden entre 20% y 22% del costo de producción, dependiendo del precio del gas oil. Para citrus se usa riego por microaspersión y goteo (5500 Has.), que requieren inversiones de entre 1000 y 2000 $/Ha, con costos de energía elevados (cerca de 0,150 $/kWh). El maíz, con poca superficie (700 Has.), regado por aspersión, mejora los rendimientos de 2,5 tn por hectárea a 9,5 tn. por hectárea. 18 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros 2.2.5 Los costos de las obras de manejo de las llanuras inundables Existen en el país extensiones de llanuras deprimidas inundables en las frecuentes épocas de grandes lluvias. Es el caso de las cuencas internas de Formosa, las de Tapenagá y bajos submeridionales en Chaco, los mismos bajos submeridionales en la provincia de Santa Fé, las cuencas internas conectadas al Iberá en todo Corrientes, la cuenca del río Quinto en San Luis, Córdoba y Buenos Aires, la zona deprimida del sudeste santafecino y la cuenca del Salado Boanaerense, por citar los casos más notorios. En el caso de las cuencas internas de Formosa, que prácticamente abarcan los 7.200.000 hectareas del territorio provincial, de 125 km de ancho y 585 de largo de sentido oeste -este, con pendiente media del 0,4 por mil en este mismo sentido, las obras de terraplenes de endicamiento de bañados como La Estrella y la laguna La Salada, el embalse El Porteño y el canal al riacho del mismo nombre, las canalizaciones de trasvase y azudes derivadores en el sistema del río Pilcomayo, las defensas a la altura de colonia San Pedro y km. 503, 2 embalses reguladores y obras menores en el sistema del río Bermejo y las defensas de 13 localidades implican una inversión de 59,9 millones de $. Las medidas no estructurales como red de alerta, monitoreo de embalses y plan de acción ante emergencias hídricas implican 530.000$. La cuenca interna del Tapenagá en Chaco, abarca 470.000 hectareas del territorio central provincial en sentido oeste -este, afectando sus inundaciones (y también sus sequías) el centro neurálgico algodonero de Chaco, la ciudad de Pte. Saénz Peña y más de 100.000 hectáreas productivas de algodón, soja y girasol. Las obras de canales principales y de conexión (con costos unitarios entre 110.000 y 174.000 $/km para los 103 km de longitud de aquello, la adecuación hidráulica de la Ruta Nº 89 y del ferrocarril Gral. Belgrano y los caminos de conexión y adecuación de las rutas provinciales y locales implican un costo de 15,5 millones de $. 2.3.Costos no identificables : ambientales , de oportunidad , etc. Un punto de especial tratamiento es el de los costos asociados al mantenimiento de los niveles adecuados de la calidad de los recursos hídricos deteriorados por las descargas contaminantes , particularmente por efluentes industriales. El régimen de cuotas de resarcimiento por contaminación, que fuera establecido por el Decreto 2125/78 y aplicado por Obras Sanitarias de la Nación con eficacia variable a través de los años, definiendo el controvertido sistema de ¨quien contamina paga¨, no ha encontrado hasta la fecha un régimen sustitutivo que lo mejore, ya que el Decreto 674/89 que lo reemplazó y rige actualmente es más ineficiente ya que en la práctica ni aplica multas a los contaminantes y no logra que dejan de contaminar. Una lectura personal de la efectividad del sistema permite visualizar que muchas de las propuestas de mejoramiento planteadas, especialmente aquellas generadas en los sectores representativos de los agentes contaminantes , solamente sirvieron al efecto de neutralizar la eficacia en la aplicación del citado régimen de cuotas de resarcimiento por contaminación. 19 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros 3. VALOR ECONÓMICO DEL AGUA 3.1 Antecedentes 3 3.1.1 El Valor del Agua como Recurso Existe una importante distinción entre el valor del agua como recurso, y el del agua abastecida a los usuarios (por ejemplo, el servicio de abastecimiento de agua, a diferentes niveles). Aunque los procedimientos para valorar la distribución secundaria al usuario ("al detalle" ) fueron establecidos hace bastante tiempo, los métodos para valorar el abastecimiento de agua en bloque o "al por mayor" recién están apareciendo a la consideración de los especialistas del sector. Se describen a continuación algunas de las fuentes y usos de agua más comunes, y la diferencia entre el abastecimiento al por mayor y la distribución minorista (al detalle). El agua se extrae inicialmente de fuentes naturales ; cuando se origina como precipitación, normalmente es gratuita, siendo empleada, por ejemplo, en agricultura de secano o almacenada para usos domésticos. Sin embargo, en la mayoría de los demás casos, el agua debe ser extraída de un curso de agua para usos humanos (usos industriales, de riego, municipales, domésticos y otros). El agua subterránea debe ser bombeada de las capas freáticas. En el caso de agua superficial, se necesita construir tuberías o canales para llevar el agua a los usuarios. La extracción de agua de los embalses requiere un paso adicional porque el embalse debe ser construido antes de que el agua pueda ser derivada y distribuída a los usuarios. Todos estos ejemplos se refieren al abastecimiento de agua en bloque (o "al por mayor"). La distribución secundaria "al detalle" generalmente se realiza por redes de empresas de servicios. Algunos ejemplos de esta clase de empresa son las empresas públicas que primero tratan el agua antes de abastecerla a sus clientes, o los distritos de riego que reciben el agua en la toma principal para el distrito, antes de distribuirla a sus regantes. 3.1.2 Valor Relativo del Agua Como la mayoría de los bienes, el agua tiene un valor que es aquel que los usuarios están dispuestos a pagar. Ellos usarán el agua en tanto que, para cada unidad adicional, los beneficios excedan los costos. Sin embargo, a diferencia del caso de muchos bienes, los mercados de agua en la mayoría de los lugares o no existen o son altamente imperfectos. Es bastante complicado determinar el valor relativo del agua para diferentes usos o usuarios. Existen numerosos métodos , bastante imperfectos , para estimar el valor del agua en diferentes usos. Estos incluyen: estimar curvas de demanda e integrar las áreas bajo ellas; examinar transacciones de mercado similares; estimar las funciones de producción y simular la pérdida de producción que resultaría del uso de una unidad de agua menos; estimar los costos de abastecer agua si una fuente existente no fuese disponible; y emplear enfoques de contingencia y valoración bien estructurados. Dada la falta de precisión ofrecida por estos métodos estimativos, ellos pueden ser poco útiles. Esto es especialmente cierto porque el valor del agua varía ampliamente según su uso, el ingreso y las características del usuario, y factores que afectan la disponibilidad y confiabilidad del abastecimiento de agua. Aunque tales estimaciones sean muy imprecisos como para orientar las reglas de la distribución técnica y de la valoración, ellos ofrecen conocimientos importantes para la formulación de políticas. Un examen de los valores4 proporciona algunas conclusiones bastante consistentes entre los países en desarrollo y los industrializados. En general, (a) los valores son bajos para la hidroelectricidad y la agricultura de riego para cereales comestibles; (b) los valores son bastante más elevados para usos domésticos, fines industriales, y agricultura de riego para frutas y legumbres; y (c) los valores para usos ambientales se sitúan en el medio 5. 3 Basado en Management of Water Resources: Bulk Water Pricing in Brazil [La Gestión de los Recursos Hídricos: La Fijación del Precio del Agua en Bulto en el Brasil] (Documento Técnico 432), Banco Mundial, 1999 5 Para mas informacion, ver Management of Water Resources: Bulk Water Pricing in Brazil, World Bank Technical Paper 432, 1999. 20 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros El Costo del Agua Aunque el valor del agua depende de su uso, el costo del agua generalmente está asociado al de la infraestructura necesaria para almacenarla y abastecerla --"costo del uso." El costo del uso puede calcularse en base a los costos históricos, en el costo de sustituir la infraestructura existente (costo de sustitución), o en el costo incurrido si la capacidad de la infraestructura fuese ampliada para producir otro metro cúbico de agua (costo marginal). Otro componente de los costos, muchas veces ignorado, tal vez por la dificultad de comprender y medirlo, es el "costo de oportunidad" de tener el agua en su uso actual6 ; a medida que el agua se vuelve más escasa (en términos de cantidad y calidad), el costo de oportunidad del agua se vuelve más aguda e importante de considerar. El costo de oportunidad del agua es especialmente importante cuando se trata del agua en bloque, ya que la forma en que el agua se distribuye para usos entre sectores y regiones llevará por el sendero de la distribución al componente del costo de oportunidad para todos los cálculos de costos y valores. A nivel de agua en bloque, la distribución se considera principalmente entre sectores. Cada sector normalmente está asociado a distintos niveles del "valor del agua" que resultan de su uso. Los valores citados varían desde menos de US$1/m3 en usos agrícolas, hasta casi 100$US/m3 en usos residenciales e industriales.7 3.1.3 El equilibrio entre Valor y Costo del Agua En un mundo ideal, los usuarios deben pagar el costo económico total del agua, es decir: (a) el costo de uso correspondiente al costo financiero marginal de abastecer agua al usuario; y (b) el costo de oportunidad que refleja el valor del agua en su mejor uso alternativo. La combinación de costos de uso y oportunidad se conoce como el costo económico completo, mostrado en el Gráfico XXX a continuación.8 En realidad, hasta en los mejores casos, para los usuarios urbanos en países industrializados y algunos en países en desarrollo, únicamente se recupera el promedio de los costos financieros completos (nivel III en el Gráfico XXX). Entre otras razones, mucho tienen que ver las características especiales del agua: (i) las inversiones grandes e indivisibles y las economías de escala crean una tendencia hacia monopolios naturales; (ii) los distintos usos de agua dentro de una cuenca determinada y de la misma capa freática, son inter-dependientes; (iii) algunas actividades hídricas (i.e., gestión de sequías y control de inundaciones) constituyen bienes públicos; (iv) el desarrollo de los recursos hídricos frecuentemente tiene una estrategia nacional o regional. También entran en juego consideraciones prácticas como la relativa facilidad administrativa de manejar sistemas de tarifas simples, no complejos, y la dificultad de estimar los costos de oportunidad. Para la mayoría de los usuarios urbanos de agua en los países en desarrollo, la recuperación de costos es aún menor (nivel II, Gráfico XXX). Estas empresas públicas enfrentan no solamente las mismas consideraciones prácticas que las empresas públicas en países industrializados, sino también costos que aumentan mucho más rápidamente (a medida que aumenta la demanda de nuevas reservas), y una historia de inversiones subvencionadas y fijación política de precios. En el caso de riego, la recuperación de costos tiende a colocarse en los niveles II y III para los usuarios de sistemas privados (según el nivel de subvenciones energéticos), y nivel I para los usuarios de sistemas públicos (donde los gobiernos tienden a subvencionar casi todos los costos excepto la operación y mantenimiento). A la luz de lo expuesto, no parece ni apropiado ni sensato ni alcanzable fijar el logro de una recuperación total de costos como objetivo de la determinación del precio de agua en bloque. En términos de la recuperación de los costos de uso, todavía queda mucho por hacer solamente para lograr la recuperación de los costos marginales para los costos financieros promedio entre todas las clases de costos de uso. En cuanto a cobrar los costos de oportunidad, como precio del agua al contado, es casi imposible plantearlo hoy día como un buen argumento de la reforma económico-financiera del sector en base a la determinación de costos de oportunidad de los sistemas hídricos , por dos razones. Primero, la demanda de agua es poco elástica ; los consumidores no-agrícolas solamente pueden usar cierta cantidad de agua a precios más elevados que los pagados por usuarios agrícolas y una vez que los usuarios no-agrícolas reciben un aumento en la distribución de agua, el costo de oportunidad disminuirá. Segundo, las realidades socioeconómicas en la mayoría de los países, particularmente en los países en desarrollo, harían poco práctica la implementación de la fijación de costos de oportunidad. De hecho, conforme concluyó la 6Winpenny 1994, Briscoe 1996. 7Gibbons 1986, Young 1996, Briscoe 1996. 8Adaptado de Briscoe 1997, 1996. 21 Anexo B: Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina--Aspectos Económicos y financieros Conferencia Internacional de la Comisión de Riego y Drenaje, realizada en 1997, no sería apropiado incorporar los costos de oportunidad en las tarifas de agua para riego , por tres razones principales: · Porque los requisitos de información son onerosos (los costos de oportunidad varían dramáticamente por lugar y estación); · Porque imponer tales cargos sería percibido (en general, correctamente) como expropiación por quienes actualmente usan el agua; · Porque iría en contra del sentido común (el empleo de los números citados previamente en este párrafo significaría que los agricultores en Chile, Australia y California, por ejemplo, tendrían que pagar más de 10 veces el costo de prestarles los servicios que reciben!) Cada vez más los expertos internacionales9 concluyen que, desde un punto de vista conceptual, práctico y político, el enfoque apropiado para asegurar la transmisión a los usuarios del valor de escasez (i.e., costos de oportunidad), es de establecer con clarida los derechos de propiedad y facilitar el arrendamiento y comercialización de estos derechos. Esto significa crear las condiciones necesarias para el inicio de los mercados de agua. 9Briscoe 1997, Bromley 1998, OECD 1999. 22 Figura 3.1 COSTO ECONOMICO TOTAL Servicios Urbanos en países IV: industrializados III: Us. Industriales , hidroel.y de riego Usuarios industriales , privados en países USO II: hidroeléctricos, y de industrializados DE riego privados en países Serv. Urbanos en países en COSTO I: desarrollo Riego Público en Casi todos losPaíses A: B: C: D: COSTO DE OPORTUNIDAD Leyenda: Costos de uso : I: Costos de Operación y mantenimiento solamente II: Costo financiero promedio (capital + O&M), con costo de capital valuado en base a costos históricos III: Costo financiero promedio (capital + O&M), con costo de capital computado como costo de sustitución IV: Costo marginal de largo plazo de inversiones futuras Costos de Oportunidad A: El agua puede ser usada solamente por usuarios individuales B: El agua puede ser alquilada o vendida al vecino C: El agua puede ser alquilada o vendida en un distrito limitado D: El agua puede ser alquilada o vendida a cualquier usuario urbano o agrícola. 23 3.2 Estimaciones del Valor del Agua en Argentina10 Conforme hemos señalado precedentemente , los métodos de estimación de los valores del agua son imprecisos, especialmente con informaciones y datos limitados, como generalmente es el caso para el sector hídrico argentino. Sin embargo, desde 1995, se desarrollaron varios estudios para por lo menos hacer algunas estimaciones aproximadas y tener alguna idea de los impactos económicos asociados al desarrollo de los recursos hídricos en la Argentina. Los siguientes ejemplos se presentan al solo efecto de proporcionar valores indicativos que podrán ayudar a los responsables de formular políticas a tener alguna noción del valor relativo del agua en el país. Tomados como un todo, ellos dan la idea de que el agua es realmente un recurso extremadamente importante que debe ser manejado con mucho más cuidado que en el pasado, particularmente desde el punto de vista de la evaluación de los proyectos . 3.2.1 Impactos sobre la Salud § Abastecimiento de agua. La baja cobertura del abastecimiento de agua causa casi 800 casos de diarrea y más de 100 muertes por año. Esto se traduce en un costo económico nacional de por lo menos US$14 millones por año (y más de US$70 millones dependiendo de la metodología adoptada para la tasa de mortalidad). § Arsénico. Aproximadamente 800,000 personas están expuestas a altos niveles de arsénico en el agua potable (principalmente en las regiones norte y central). § Nitrato. 32 por ciento de la población de Rosario extrae agua de pozos contaminados con nitrato; 20 por ciento del agua embotellada en la región de AMBA excede los niveles recomendados de nitrato. 3.2.2 Impactos No-Sanitarios § Abastecimiento de agua. Conforme hemos indicado previamente, los aumentos de costos para el sistema de abastecimiento de agua serán de alrededor de US$200 millones por año sobre los próximos 8-10 años. § Industria. Conforme lo indicado previamente, el tratamiento de la contaminación industrial costaría cerca de US$900 millones únicamente para el área servida por Aguas Argentinas. § Riego. El uso de agua superficial en la región central de Córdoba, en el noroeste de Buenos Aires y sudeste de Santa Fe casi ha duplicado los rendimientos de cereales y cultivos relacionados. La relación costo-beneficio consecuente es de aproximadamente 1,4. § Impacto sobre el PIB. 14 por ciento de los sectores de electricidad, gas y agua representa actividades relacionadas al agua; en términos del PIB, esto representa más de US$650 millones por año. § Actividades Recreativas. Si la calidad del Río de la Plata fuese mejorada, los beneficios serían valorizados en unos US$35 millones por año, o US$227 millones (valor actual para un período de 10 años). 3.2.3 Desastres Naturales § Manejo deInundaciones. § las pérdidas causadas por inundaciones a principios de la década de 1980 se estimaron en aproximadamente US$2.000 millones; § larecuperacióndetierrasrecientementeinundadasenCorrientesresultaronenunaumentodela producción de carne de más de 10kg/ha/año, la producción maderera de más de 5kg/ha/año, y los valores de tierras de 100 por ciento; en términos de dólares, un total de aproximadamente US$350 millones; § las pérdidas agropecuarias debidas a inundaciones recientes en Santa Fe, Chaco, Formosa, Córdoba, y Buenos Aires sumaron aproximadamente US$300 millones; § un estudio sobre valores de propiedades (fijación de precios hedónicos) para el Río Mantanza- Riachuelo estimaron el costo de la devaluación debido a inundaciones y riesgos de contaminación, en US$266 millones. 10 Basado en conclusiones de (a) Argentina ­ Managing Environmental Pollution: Issues and Options [La Gestión de la Contaminación Ambiental: Temas y Opciones], Volumen II (Informe 14070-AR), Banco Mundial, 1995; y (b) Giménez, Estudio de Estrategias para el Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina: Aspectos Económicos y Financieros, 1999. 24 § Sequía. Las sequías previstas podrían reducir , solo en la producción de soja de 10 a 15 por ciento; en términos económicos, unos US$150-200 millones. 3.3 Otros usos del agua Hidroelectricidad De los otros usos del agua además de los citados de saneamiento y riego, el más notorio es el hidroeléctrico, que ha sido durante muchos años el que motorizó financieramente a través de la empresa Agua y Energía, el desarrollo justamente de muchos proyectos de riego en la Argentina, pero a costa de crear en muchos usuarios del agua para riego una conciencia de valores tarifarios fuertemente subsidiados por el sector hidroeléctrico. Desaparecida Agua y Energía y privatizadas casi todas las centrales, las provincias reciben fundamentalmente una regalía por el uso del agua de sus cursos. Las regalías provinciales por el uso del recurso de sus ríos en la generación hidroeléctrica está determinada por la Ley 23.164/94 modificatoria de la Ley 15336/60, conocida históricamente como la Ley Nacional de la Energía. Conforme esta ley y la aclaración técnica establecida por Resolución 8/94 de la Secretaría de Energía, las provincias en cuyos territorios se encuentren las fuentes hidroeléctricas percibirán mensualmente el 12% del importe que resulte de aplicar a la energía vendida a los centros de consumo la tarifa correspondiente a la venta en bloque, entendido dicho precio como el precio monómico como el promedio mensual en el correspondiente nodo del Sistema del MEM, mercado eléctrico mayorista de la Argentina. Cuando el río es compartido entre dos o más provincias, las regalías se distribuyen equitativamente y racionalmente entre ellas. Si consideramos que la generación hidroeléctrica anual es del orden de 26.000 GWh y asumiendo un precio medio de la energía de 25$ por MWh, el valor teórico máximo de mercado del agua para generación es del orden de 650 millones de pesos al año. Este valor debe ser tomado como referencia con importantes reservas, ya que real efectivamente pagado depende de las hidraulicidades de las principales cuencas y obras hidroeléctricas (Comahue, Salto Grande y Yacyretá) así como de los restantes factores que afectan los precios de nodo regionales, lo que para algunos años implicaría que el valor medio anual de mercado de la energía hidroeléctrica baje al orden de 350 millones de pesos o menos según la cantidad relativa producida en cada cuenca. Es de señalar que la evolución de los precios monómicos del MEM ha sido francamente descendente desde agosto de 1992, fecha de su iniciación, hasta el presente. Conforme los datos de Cammesa, de valores del orden de 47 $ por MWh en 1992, los costos medios han descendido a 23,15 $ por MWh en abril de 1999 para el precio monómico spot. Respecto de las energías generadas, su variabilidad se refleja aún en un corto período como de 1994 a la fecha, especialmente por la incorporación progresiva de la Central Yacyretá ; en 1994 se generaron 24690 GWh, en 1995 fueron 24853 GWh, en 1996 la cifra es 22933 GWh en tanto para 1997 y 1998 ascendió a 29864 GWh y 30090 GWh. Las regalías efectivamente cobradas por las provincias con aprovechamientos hidroeléctricos, conforme los registros de los cuadros de ejecución presupuestaria elaborados por la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias de la Secretaría de Programación Económica, han sido en los años 1996 y 1997 respectivamente 23,6 y 39,4 millones de pesos. El valor proyectado en el año 1998 ha sido de 56,2 millones de pesos. 3.4 Participación de los sectores usuarios del agua en el producto bruto geogrófico provincial (PBG) Puede resultar ilustrativo y de interés en nuestro análisis del valor del agua en sus diferentes usos, analizar la participación de los distintos subsectores usuarios del agua en el producto bruto geogrófico provincial (PBG) . Hemos analizado el caso de la provincia de Mendoza: 25 Concepto Unidad de Medida Valor Producto Geográfico Bruto MENDOZA (1998) millones dólares $8.723 Tasa anual de crecimiento (promedio 1991-98) % 5,0% PGB per cápita (1998) $ per habitante $5.428 Participación en el PBI nacional % 2,8% Ingresos Gobierno Provincial (1997) millones pesos 1.268 Fuente: DEIE La composición sectorial del PBG para 1998, desglosando l "Electricidad, gas y agua", dentro del rubro Bienes, se detalla en el cuadro siguiente, conforme información suministrada por la DGI de Mendoza. Composición sectorial del PGB (1998) Unidad de Medida Valor 1) Bienes 40,4% - Industria Manufacturera % PGB 27,0% - Agropecuario " 4,0% - Explotación de minas " 3,7% - Construcción " 3,1% - Electricidad, gas y agua " 2,6% 2) Servicios " 59,6% - Comercio, restaurantes y hoteles " 23,4% - Establecimientos Financieros " 16,9% - Serv. Comunales, sociales y personales " 13,6% - Transporte y Comunicaciones " 5,7% Fuente: DEIE Dentro del rubro "Industria Manufacturera", el 50% corresponde a "Refinación de Petróleo", el 15% a "Elaboración y fraccionamiento de vinos" y casi el 10% a "Elaboración de legumbres, hortalizas y frutas". Dentro del "Electricidad, gas y agua", el servicio "Agua y Cloacas" representa el 14%. Considerando como usuarios directos del recurso hídrico a los sector agrícolas, agroindustrial, bodegas y el del agua potable, el aporte de estos sectores es del 11% al PGB. Además, hay otros sectores que también requieren el recurso hídrico, como el sector hidroeléctrico y el sector petrolero. Incluyendo ambos, el aporte superaría la cuarta parte del PGB mendocino. Como otra referencia a la participación de los distintos subsectores usuarios del agua en el producto bruto geográfico provincial (PBG) hemos relevado la participación de los rubros electricidad, gas y agua en conjunto dentro del PBG de las provincias para el año 1996 26 Año 1996 - PBG provincial en millones de $ participación de los rubros electricidad, gas y agua Provincia PBG Elect, gas Agricultura Industria Valor de provincial y agua y pesca Manufacturera la produccion Formosa 1026,0 9,11 208,95 74,9 292 Chaco 2982,0 71,8 437,1 405,3 1100 Misiones 4759,0 192,7 774,2 1003,2 1478 Corrientes 3158,0 72,3 505,2 650,4 1359 Santa Fé 23902,0 595,5 2587,7 5690,3 13013 Entre Ríos 5895,0 366,0 1203,8 1082,0 2403 Jujuy 11775,0 50,1 352,7 565,5 1166 Salta 4141,0 133,3 607,8 1205,7 1498 Tucumán 4963,0 113,1 614,9 1135,6 2433 La Rioja 2237,0 22,5 49,6 805,1 824 Catamarca 1265,0 15,9 103,5 316,8 617 San Juan 3076,0 78,6 365,1 653,8 1468 Mendoza 7650,0 244,8 435,5 1914,4 6666 Santiagodel Estero 1565,0 52,2 198,7 118,1 480 Córdoba 22707,0 532,7 2886,9 5390,3 11426 San Luis 4852,0 56,0 182,4 2909,8 3524 Buenos Aires 107994,0 5019,6 10517,8 37432,1 61478 La Pampa 2658,0 105,8 1230,9 157,4 621 Río Negro 4428,0 139,5 517,9 225,3 1435 Neuquén 4602,0 196,0 366,2 297,6 3764 Chubut 4677,0 137,9 190,8 964,0 2408 Santa Cruz 3001,0 31,9 155,8 246,1 1559 Tierra del Fuego 1428,0 16,9 115,9 154,3 1966 Capital Federal 74129,0 1243,9 0 13538,9 También en este caso como en el presupuestario, se puede advertir el bajo peso relativo del sector electricidad, gas y agua en la mayoría de las provincias, excepción hecha de Entre Ríos. y Buenos Aires y en menor medida Mendoza. 27 4. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN TARIFARIA 4.1. Los objetivos fundamentales del sistema tarifario Ya hemos señalado a lo largo del trabajo que la prioridad institucional debe pasar por asegurar la igualdad de oportunidades para acceder al recurso hídrico, particularmente en lo atinente al saneamiento, a todos los ciudadanos. Pero también es necesario sentar como principio rector que el agua es un bien económico y que la necesidad del Estado de facilitar el acceso al agua no debe recaer en el recurso de la gratuidad indiscriminada o en la incapacidad institucional para trasladar los costos de obtención y transporte del agua a los usuarios y generar recursos en las provincias para procurar una razonable autonomía financiera y para afrontar las inversiones futuras. Aunque algunas administraciones provinciales prevén específicamente a priori imputar todos los costos a los usuarios, es evidente que no lo ha logrado en buena parte de los casos o no las ha aplicado voluntariamente en otros, estableciendo tarifas y cánones que no recuperan los costos reales, en muchos casos en beneficio de usuarios de agua con capacidad de pago o en regadíos con escasos rendimientos y mal manejo del recurso. Es conveniente recordar en este punto que la recuperación de costos precitada debe ser sobre costos eficientes, para los cual las empresa o administraciones deben mejorar en la mayoría de los casos sus sistemas de producción, transporte, distribución y comercialización,sea agua potable, desagües cloacales, pluviales o agua para riego. Los costos a recuperar son, en rigor, todos: los de O y M y también obviamente los de inversión. Se ha visto que en la práctica, ni las empresas de saneamiento ni las de riego recuperan en la mayoría de los casos siquiera sus gastos de OyM. La recuperación de los costos de inversión además de los de OyM implica lo que se entiende como tarificar en base a los costos marginales de largo plazo. Pero la determinación de las tarifas adecuadas es tan solo una parte del proceso. Esa tarificación va a necesitar seguramente ser de tipo volumétrica, esto es, con una parte de la tarifa proporcional al consumo. Esto implica la medición, que hasta la fecha ha demostrado ser un problema muy difícil de resolver en la práctica en la Argentina en el sector saneamiento y recién se está pensando en su aplicación al riego en la provincia de Mendoza. En la mayor parte de los casos el despilfarro es, en parte, un resultado de que se cobra por la superficie regada, a la que se imputa un volumen de agua, dado que apenas existen medidores, y no por el agua consumida. Todo lo que acabamos de señalar implica que debe claro como principio que la eficiencia económica en la gestión de los recursos hídricos debe estar ligada indefectiblemente a la conservación de los mismos. Justamente la no conservación, es decir el despilfarro, ha sido hasta ahora en muchos casos una respuesta individual de los usuarios (que termina siendo en muchas zonas un comportamiento casi colectivo) ante un marco institucional que se muestra ante ellos poco preocupado por la gestión ; también es el resultado de una actuación que refleja la incapacidad de los organismos de gestión del agua legitimados por dicho marco institucional, sobre cuyas falencias hemos hablado en un capítulo precedente. Esto nos muestra que una adecuada tarificación no es condición suficiente, tan solo necesaria para obtener un buen uso de los recursos. La participación social y la equitatividad de los esfuerzos son también claves en este manejo. Así como pagar cara el agua no se traduce inevitablemente en un mejor uso, tampoco pagar precios irrisorios por el agua no resulta en un buen manejo de los recursos. Ejemplo : si los agricultores no se consideran parte de una comunidad de regantes que tiene la responsabilidad de mantener las infraestructuras, al final nadie tiene incentivos para mejorar el estado de 28 las redes de distribución, incorporar sistemas de riego localizado o, simplemente, nivelar el terreno para hacer un uso más eficiente del riego a manta. En el caso opuesto, las inequidades soportadas por los usuarios que cumplen en forma adecuada con sus obligaciones de mantener sus redes y pagar sus cuotas anuales en muchas Inspecciones de Cauce de Mendoza, conducirá más temprano que tarde a un deterior del sistema.11 Tampoco la privatización o concesión es en sí mismo una garantía de solución. Es más, si la gestión del agua se transforma en un negocio, y no en proporcionar un servicio, el objetivo de los operadores concesionarios de agua puede llegar a convertirse en vender la mayor cantidad posible, por lo que no es atractiva una "gestión de la demanda" que busca la disminución del consumo. 4.2. Diseños tarifarios básicos para los diferentes usos y servicios de agua Conforme los criterios generales de valor del recurso hídrico, el sistema tarifario deseable deberá respetar el principio tarifario aceptado que implica distribuir los costos de un producto o servicio en forma proporcional entre quienes los originaron o usan, pues si no es así se crean distorsiones estructurales, costos altos en unos estratos y derroches en otros. Si el precio al consumidor de una unidad de agua es para todos los usuarios proporcional a sus costos reflejando el total de los mismos, ello permite alcanzar el objetivo de racionalizar el consumo, contribuyendo de este modo más que otros métodos al uso racional del agua y la protección del medio ambiente. La estructura de los sistemas tarifarios para los distintos usos del agua deberá permitir cierta compatibilización de los aspectos que hacen a la eficiencia del servicio y una adecuado financiamiento de las empresas de servicios, aún admitiendo en aquellas zonas o usos que así lo requieran una apropiada politica de redistribución de ingresos. Se deberá evitar que, por una parcialización del problema, se privilegie sólo uno de los aspectos, en detrimento de los restantes. Para conjugar en el sistema tarifario los objetivos de eficiencia y de redistribución de ingresos armonizando los mismos con el objetivo de auto financiamiento, será necesario establecer adecuadamente tanto el nivel medio de la tarifa como su estructura. El nivel medio, como retorno que la empresa deberá tener por cada unidad de servicio prestada, ya sea cada metro cúbico de agua potable producido o entregado o metro cubico de agua tratada, en tanto la estructura tarifaria deberá expresar convenientemente la forma en que se establezca el precio para distintos niveles de consumo, de tal forma que un mismo nivel medio de tarifa podrá lograrse con estructuras totalmente diferentes conforme las características del uso del agua en cuestión y la región geográfica o el grupo de usuarios al que se atienda. Se podría plantear entonces una estructura tarifaria que puede constituir una solución apropiada en el sentido precedentemente comentado, diseñada con un cargo fijo asociado a la disponibilidad del agua o del servicio y un cargo variable ligado al uso efectivo del servicio o cantidad de agua recibida por el usuario. Se deberá tomar como referencia fundamental en el establecimiento de las estructuras tarifarias los costos marginales de largo plazo (medidos mediante el CIM, costo incremental medio o similar), considerando a través de los mismo s el modo que la empresa deberá cubrir los planes de expansión de la capacidad de producción, conducción, distribución, etc., y los correspondientes costos tanto de inversión como operativos vinculados con las variaciones de la demanda futura. El cargo fijo, que deberá ser satisfecho por todos los usuarios del sistema, no estará ligado al consumo efectivo y su valor estará asociado a los costos fijos del servicio asociados a la puesta en disposición del usuario del recurso debidamente procesado por la empresa prestadora. 11Marre, Mirta, Bustos Rosa y Chambouleyron, Jorge. Análisis del canon de aguas en la administración descentralizada y participativa del riego de Mendoza. 1996. 29 El cargo variable por cada metro cúbico consumido o recibido por los usuarios, deberá estar relacionado adecuadamente con los costos marginales de corto plazo y con los de largo plazo, balanceando con el cargo fijo qué parte toma de estos últimos. El éxito del sistema a aplicar dependerá de la celeridad para instalar medidores a corto y mediano plazo. Un tema de particular cuidado para el caso del agua y las cloacas es la utilización de los denominados cargos de infraestructura como amortización por parte de los nuevos usuarios de las inversiones en conducciones y redes nuevas, el cual ha tenido en la práctica varios problemas de aceptabilidad y consecuentemente de cobrabilidad, lo que obligaría a pensar en soluciones alternativas. 4.3. La Política de subsidios La intrincada política de subsidios que dominaba el sistema de precios y tarifas de los servicios públicos en Argentina ha sido muy conocida y discutida en los años previos a la desregulación iniciada en esta década del 90. El régimen tarifario de cobro de los servicios de saneamiento no ha sido la excepción y ha estado fuertemente influído por el principio de la capacidad contributiva de los usuarios y fue diseñado sobre una base nacional única que no reflejaba las particularidades económicas del costo de los servicios a nivel regional. Esta utilización del sistema de precios y tarifas como pivote de los planes de estabilización y como recaudador de impuestos indirectos con fines específicos se combinaba con su utilización como distribuidor de subsidios, todo lo cual ha contribuido a crear distorsiones entre los precios pagados por los usuarios por los servicios recibidos y los costos de los mismos. La aplicación de criterios de redistribución de ingresos y subsidios a determinados grupos o regiones con menores recursos económicos,en muchos casos necesaria, debe realizarse cuidadosamente ya que es sabido que su instrumentación vía el sistema de precios y tarifas, no ha dado siempre los resultados esperados. Por el contrario, se ha comprobado en muchos casos que las bonificaciones a los estratos de menor consumo tuvieron repercusiones no deseadas, dado que no necesariamente los usuarios de bajos consumos implican bajos ingresos, a través de este sistema tarifario se beneficia indiscriminadamente a sectores con bajos consumos, pero además se lo hace a costa de crear una estructura tarifaria que no responde a los costos de producción de los distintos estratos. Las tarifas inferiores a costos generan insuficientes ingresos para la empresa y para implementar tarifas sociales, con costo cero para la empresa, se deben establecer tarifas muy superiores a los costos en los estratos superiores de consumo, incluyendo los pequeños comerciantes e industriales y usuarios domésticos de ingreso medio y medio bajo. De este modo se penalizan los mayores consumos, que son los que tienen menores costos medios, lo cual implica reducciones en los volúmenes de venta aumentando los costos unitarios de la empresa, y repercutiendo así negativamente en la asignación de los recursos. Es importante destacar entonces que el manejo de la recaudación a través de la definición de la cuota mínima distorsiona en forma importante los estratos de consumo y de esta forma un sistema basado en la capacidad contributiva de los usuarios y un coeficiente que incorporaba los gastos de explotación ha terminando operando casi como un régimen tarifario de cuota fija y única. En efecto, en un estudio ya mencionado6, de la información analizada para varios organismos provinciales en la década del 80, se observa que el 30% de los usuarios de agua potable abona la cuota mínima, en tanto para los usuarios con servicio de agua y cloacas abonan la cuota minima el 6Planas, Andrés Carlos. Op.citada. 30 19,5 % de los clientes, lo cual se ve agravado por el hecho que el resto de los usuarios presentan un perfil tarifario tan "achatado" que el promedio de las facturas de los usuarios residenciales de agua se encuentra tan solo un 14,7% por encima de la cuota minima y para los usuarios de agua y cloaca la factura promedio supera solamente un 18,4% la cuota minima. De esta forma la tarifa del agua se ha transformado en un cargo o impuesto sanitario más que en el precio por brindar un servicio o suministrar un producto. La influencia de los subsidios ha sido totalmente negativa y ha contribuído en importante medida al deterioro significativo de los niveles de ingresos por tarifas y por lo tanto, de ser imprescindible su aplicación, deberá hacerse de manera explícita, evitando su enmascaramiento por razones políticas o coyunturales. De este modo se podrá corregir la tendencia histórica en la cual los usuarios del servicio se han beneficiado por el deterioro tarifario y han gozado de consumo irrestricto, mientras que el resto de la población no atendida, generalmente de menores recursos, debió atender por sus propios medios sus requerimientos de agua y servicios sanitarios ya que los trabajos de mantenimiento y las inversiones para garantizar la calidad y la extensión de los servicios fueron la variable de ajuste. Se evitará que entonces la población de menores recursos no siga sin poseer servicio a los precios previstos y deba seguir compensando la falta de servicio con soluciones individuales: perforaciones y pozos ciegos con los consecuentes problemas potenciales de contaminación y el mayor costo de las obras encaradas en forma particular por la población que generalmente cuenta con menores recursos. 4.4. La recuperación de costos en la situación actual 4.4.1. El agua potable y cloacas para localidades intermedias El Plan Quinquenal de Inversión Sectorial II Etapa (PQIS2) elaborado por el ENOHSA en junio de 1998 en base a un relevamiento de 102 localidades de entre 2000 y 10000 habitantes de todas las provincias, permite, con un horizonte de 5 años, identificar las relaciones entre costos e ingresos inversiones necesarias para alcanzar, tanto en agua potable como cloacas, distintas metas posibles de cobertura y dar una idea de las recuperaciones de costos obtenidas en los diferentes servicios. Para esas 102 localidades, la población a 1991 era de 458.250 habitantes y 144.363 viviendas (proyectados a 1997 serían 542.135 habitantes y 167.380 viviendas). En agua potable el porcentaje de cobertura era del 67% en 1991 (74% en 1997), con 34% de medidos, 2805 km. de red, 6,9 m. de cañería por habitantes y 24 m. de cañería por conexión. En cloacas el porcentaje de cobertura era del 13% en 1991 (20% en 1997), con 431.781 habitantes no servidos, 28.656 conexiones de cloacas, 679 km. de red, 6,2 m. de cañería por habitantes y 24 m. de cañería por conexión. La producción total de agua potable era de 47.692.706 m3 al año o sea 34 m3/mes por habitantes servido y una producción media de 322 l/hab. dia. El % de pérdidas es de 12% (5,5 m3/km.de red) y el consumo por habitante de 284 l/hab. día. En cuanto al efluente cloacal es de 10.450.891 m3/año, tratados son 6.547.533 m3/año o sea el 65%. La facturación total es de 12.867.534 $/año, con un 64,9 % de índice de cobranza, 562 la cantidad de agentes, el costo laboral es de $ 642/agente mes, la población servida por agente de 722 habitantes, 1,32 agentes por cada 1000 habitantes servidos con agua potable y 3,87 agentes por cada 1000 habitantes servidos con agua y cloaca. El gasto operativo anual es de $ 9,098.420 $, o sea, el 70,7 % de la facturación. Si consideramos que el total estimado de localidades con habitantes entre 2000 y 10000 habitantes es de 449 localidades, significa que el relevamiento ha cubierto el 22,7 % de las mismas. 31 La tarifa media de agua potable por m3 es del orden de 0,25 $/m3, ya que 40 casos están entre 0,10 y 0,50 $/m3, 11 casos entre 0,51 y 1,00 $/m3 y solo 5 casos entre 1,00 y 1,50 $/m3. La tarifa media mensual de agua potable es entre 5 y 10 $/mes para el 50% de los casos, entre 2 y 5 $/mes para el 25% de los casos y entre 10 y 15 $/mes para el 25% de los casos. Para cloacas prácticamente la tarifa mensual oscila entre 2 y 5 $/mes, particularmente 4$/mes, ninguno entre 5$ y 15$/mes y uno solo a casi 16$/mes. De 46 casos relevados con datos, 24 empresas tienen una relación gastos/ingresos inferior a 1, 12 entre 1 y 2, 3 entre 2 y 3, 2 entre 3 y 4, 4 entre 4 y 5 y 1 por encima de 5. 4.4.2. Las tarifas de agua para riego en las provincias Los valores pagados por el suministro de agua para riego varían sensiblemente entre las diferentes provincias y dentro de ellas entre los distintos consorcios o zonas de riego, pero en la mayoría de los casos los precios son sensiblemente inferiores a los costos que se pueden estimar en base a informes elaborados,7 que mencionan costos totales des servicio de riego para los agricultores que oscilan entre 37 y 84 $ por hectárea, dependiendo de la superficie de la Inspección de riego de la cual dependan. Los precios, denominados en este caso canon de riego, se fijan comunmente por hectárea y por año, dado el criterio extendido de asociar la propiedad del agua a la del suelo. Podemos citar los precios aplicados al agua de riego en las siguientes provincias: Provincia de Río Negro Esta provincia, junto con Mendoza, es de las que cuenta con mayor tradición en el manejo del riego y los precios son variables conforme las zonas, se entiende que en función de los costos propios de cada zona y la cantidad de regantes. Canon de riego en $/Ha. año Red de riego provincial Alto Valle 20,00 Margen Norte 25,19 Valle Medio 20,28 Río Colorado 18,00 Valle Inferior 50,40 Red delegada a consorcios de riego del Alto valle Cinco Saltos 36,00 Cipolletti 48,0 Allen 48,00 General Roca 44,88 Cervantes 35,00 Huergo-Mainque 44,00 Villa Regina 56,00 Red delegada a consorcios de riego del Valle Medio Lamarque - Pomona 19,30 Colinia Nueva del pavo y Laure 24,00 Santa Gregaria 21,60 7Marre Mirta, Bustos Rosa y Chambouleyron Jorge. Análisis del canon de aguas en la administración descentralizada y participativa del riego en Mendoza. 1995. 32 Colonia Nielsen 23,30 Colonia Darwin 30,86 Los Pioneros 18,87 Canal VI 16,50 Red delegada a consorcios de Río Colorado Colonia Reig 16,00 Area Ganadera 40,70 Colonia Juliá y Echarren 52,08 Colonia Nazar Anchorena 31,50 Colonia Margarita 52,08 Provincia de La Pampa Si bien la tradición y experiencia de riego de esta provincia es menor que las de Mendoza y Río Negro, en los últimos cuarenta años ha experimentado un creciente uso del riego, desarrollando importantes áreas en la zona de la cuenca del río Colorado. Canon de riego en $/Ha. año Colonia El Sauzal 26,76 Sección 1a. 22,25 Sección 5a. 17,32 Provincia de San Juan El canon de riego es de 25,00 $/Ha. año Según el informe presentado en el Seminario Nacional de Areas de regadío de 1994, pagan el canon solamente 25.000 Has. (el 25% del total que riega) y la recaudación alcanzada, del orden de $ 1.000.000 por año, aporta solamente el 9% de los ingresos de la Dirección de Hidráulica Provincial. Para el resto de provincias, resumimos sus precios de agua de riego como sigue: Provincia de Santiago del Estero 20,00 $/Ha. año Provincia de Buenos Aires 25,00 $/Ha. Año Provincia de Córdoba 120,00 $/Ha. Año Provincia de Salta 17,00 $/Ha. Año Provincia de San Luis 21,00 $/Ha. año Provincia de Tucumán 20,00 $/Ha. año Provincia de Chubut 56,00 $/Ha. año Provincia de Jujuy 21,00 $/Ha. año Como vemos, la simple y llana comparación de los precios pagados con los costos mencionados al inicio del capítulo nos señalan las dificultades de recuperación de los costos incurridos por las administraciones de riego. 33 5. ASPECTOS FINANCIEROS 5.1 Necesidades proyectadas para los distintos usos 5.1.1 Las necesidades de inversión en agua potable a nivel de todo el país a) Localidades entre 2000 y 10000 habitantes (según el PQIS2 del ENOHSA) El Plan Quinquenal de Inversión Sectorial II Etapa (PQIS2) elaborado por el ENOHSA en junio de 1998 en base a un relevamiento de 102 localidades de entre 2000 y 10000 habitantes de todas las provincias, permite, con un horizonte de 5 años, identificar las inversiones necesarias para alcanzar, tanto en agua potable como cloacas, distintas metas posibles de cobertura. Para aumentar la cobertura en agua potable al 100% el estudio estima que son necesarios 58.500.000 $ (40,5 millones de $ para cubrir el 90%) y para alcanzar el 100% de cobertura en cloacas para esas mismas localidades la inversión estimada es de 188.800.000 $ (140 millones de $ para cubrir el 90%). Considerando que el total estimado de localidades con habitantes entre 2000 y 10000 habitantes es de 449 localidades, por lo que el relevamiento ha cubierto el 22,7 % de las mismas, extrapolando sus resultados podríamos estimar que para alcanzar el 90% de cobertura en agua para todas las localidades entre 2000 y 10000 habitantes del país serían necesario invertir 178,4 millones de $ y para alcanzar el 90 % de cobertura en cloacas las necesidades de inversión ascienden a 617 millones de $. b) Las necesidades de inversión en servicios en la población rural para alcanzar la cobertura del 90% El sector rural es el que contiene las mayores falencias de cobertura en servicios razón por la cual se ha efectuado un análisis expeditivo de las necesidades de inversión para superar los bajísimos estandares de calidad de vida en este aspecto. En el Anexo II de este informe se realiza un análisis más detallado, por provincia y por región, para las más retrasadas en servicios. Los datos de población no servida se obtuvieron del informe oficial "La pobreza en la Argentina" publicado por INDEC y CEPA, Comité Ejecutivo para el estudio de la Pobreza en la Argentina, 1994. Agua potable rural Conforme datos del SPIDES - Sistema Permanente de Información de Saneamiento el ENOHSA, de la 4.138.569 habitantes rurales, solamente 2.358.771 (el 57%) poseeen agua potable; 976.640 de red, 900.202 de perforación con motor y 481.669 de perforación a mano. Restan por lo tanto, según cifras de 1991, 1.779.858 habitantes rurales sin servicio alguno de agua potable; la mayoría de estos habitantes (1.614.501 habitantes) se encuentran como población dispersa, 67.457 habitantes en localidades de menos de 500 personas y el resto, 97.900 habitantes se encuentran en localidades de 500 a 200 habitantes. Si adoptamos, tal como lo hizo la empresa de saneamiento de Mendoza, un costo unitario de 150$/habitante, la inversión necesaria mínima sería de 266,9 millones de $. Desagües cloacales rurales El panorama es en este caso sumamente crítico; solamente 66.261 habitantes sobre la totalidad de 4.138.569 habitantes rurales poseen desagues a red. Esto significa que un 98,4 % o sea 4.072.308 habitantes rurales no poseen servicio cloacal. (datos del SPIDES - Sistema Permanente de Información de Saneamiento el ENOHSA) Asumiendo una inversión unitaria de 250$ / habitante, se requerirán 1189,7 millones de $ para estas 4 millones de personas. 34 5.1.2 Niveles de inversión deseables (estimaciones) en los distintos sectores hídricos provinciales de Mendoza Se ha volcado la información proporcionada por la Dirección General de Irrigación, respecto de las previsiones efectuadas de inversiones neces arias para mejorar la operación del sector. a) Mejora de Eficiencia: En base a estudios realizados por los ingenieros del D.G.Irrigación, se han estimado el costo para incrementar la eficiencia de riego, sea por inversiones fuera como dentro de la parcela. Según este estudios, para mejorar la eficiencia global en un punto porcentual, resulta menos costoso la inversión dentro de las parcelas. La eficiencia global actual a nivel primario de los sistemas de riego es del 30%, comprendiendo la conducción del agua cruda. Para aumentar esa eficiencia al 33% se estima necesaria una inversión de 68,36 millones de pesos o sea casi 20 millones de pesos por cada 1% de aumento de la eficiencia. A nivel secundario, terciario y cuaternario la eficiencia global actual de los sistemas de riego es del 30%, comprendiendo la distribución del agua. Para aumentar esa eficiencia al 37% se estima necesaria una inversión de 468,26 millones de pesos o sea 68 millones de pesos por cada 1% de aumento de la eficiencia. Finalmente a nivel parcelario e interparcelario la eficiencia global actual de los sistemas de riego es del 30%, comprendiendo la aplicación del agua. Para aumentar esa eficiencia al 37% se estima necesaria una inversión de 215,42 millones de pesos o sea 10,8 millones de pesos por cada 1% de aumento de la eficiencia. b) Costos de la mejora de la infraestructura hidráulica para aumento de la eficiencia: El siguiente cuadro fue confeccionado por los ingenieros del D.G.Irrigación, considerando la totalidad de la infraestructura existente y proyectos anteproyectados. 35 Costos de la mejora de la infraestructura hidráulica para aumento de la eficiencia Infraestructura RÍO MENDOZA Costos (millones $) Obras de Sistematización $ 700 Obras de Regulación $ 1.100 Dique Potre rillos $ 350 Subtotal $ 2.150 Infraestructura OTROS RÍOS Obras de Sistematización $ 2.100 Obras de Regulación Río Tunuyán $ 650 Obras de Trasvase Río Grande $ 300 Subtotal $ 3.050 TOTAL $ 5.200 Fuente: Dir. de Estudios y Proyectos - D.G.Irrigación c) Obras aluvionales A través del Fondo Fiduciario de Obras Públicas, el MAOP tiene previsto ejecutar obras aluvionales por un monto de $ 22 millones, durante el periodo 1998-2002. 5.2 Capacidad de financiamiento público En este acápite se ha hecho especial hincapié en los financiamientos para municipios, atento a que la tónica actual se está dirigiendo a dar créditos para obras de infraestructura directamente a comunas. En este sentido se ha utilizado la experiencia del suscripto en las tareas de Consultoría llevadas a cabo en 1997 - 98 en la Unidad de Coordinación a nivel Federal del Componente Estructuras Institucionales de Manejo de Cuencas Hidrográficas del Subprograma B "Programas Demostrativos para la Prevención y control del Deterioro Ambiental" del Programa Desarrollo Institucional Ambiental, trabajando particularmente con las cuencas del lago San Roque en Córdoba y del alto y medio Tunuyán en Mendoza. Se ha utilizado una parte sustancial del informe especialmente elaborado para ese Subprograma por el especialista en temas financieros, Lic. Héctor Rabuñal. Las instituciones que a nivel internacional y nacional estarían en condiciones de aportar apoyo financiero a instituciones provinciales que tienen como misión y función desarrollar acciones en los recursos hídricos , en muchos casos a través de los Municipios que las integran, son aquellas que ya han establecido Programas de Cooperación o Financiamiento con Organismos Multilaterales de Crédito (BID, BIRF) o las que gozan de la Cooperación Binacional o de fuente internacional (Naciones Unidas, Unión Europea, etc.). A continuación se desarrolla un panorama no sólo de las disponibilidades financieras sino también, de los requisitos, normas, características de los procedimientos y posibilidades de apoyo que pudieran obtenerse en función de las necesidades que en las cuencas hídricas pueda requerirse satisfacer. 5.2.1 Programas de Banco Mundial y el B.I.D. Los Programas a continuación listados reflejan las distintas iniciativas encaradas por la República Argentina, ya sea con el B.I.D. como con el Banco Mundial en materia del sector hídrico y particularmente a nivel municipal, que es la unidad fundamental para asegurar el desarrollo futuro, en particular obras de saneamiento, drenaje, regulación y pequeñas obras de riego. En la actualidad, ambos organismos se encuentran financiando iniciativas sectoriales y a nivel municipal. Proyecto BIRF 4117 ­ AR - "Proyecto de Protección contra Inundaciones. PPI". - BIRF -Ministerio del Interior (SUCCE) Proyecto cofinanciado BIRF 4150 ­ AR y BID 899-OC-AR "Proyecto de Servicios Agrícolas Provinciales. PROSAP. ­ Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. Ministerio de Economía. 36 Proyecto ARG/85/010 - "Programa Global de Desarrollo Urbano -PGDU" tuvo su origen en la Ex- Secretaría de Vivienda del Ministerio de Acción Social que tuvo por objeto aumentar el acceso a los servicios y la calidad de vida de la población, mediante la ejecución de obras de infraestructura urbana y los correspondientes proyectos de asistencia técnica. Fue el que dio origen a los programas de desarrollo municipal en curso. Proyecto ARG/90/006 - "Desarrollo Económico y Saneamiento Financiero Provincial (Provincias I)" - Banco Mundial y B.I.D. Ministerio del Interior. Proyecto ARG/92/006 -"Programa para el Seguimiento y Evaluación de la Información y Estadísticas Sociales, Económicas, Financieras y Fiscales de la relación entre la Nación, las Provincias y los Municipios". B.I.D. - Ministerio de Economía. Proyecto ARG/93/005 - "Reforma del Sector Publico Provincial". - BIRF -Ministerio del Interior (Provincias II) Proyecto ARG/86/033 - "Programa de Desarrollo Municipal II".(Segunda etapa) - Secretaria de Desarrollo Social - Banco Mundial Estos Programas han procurado contribuir al diagnóstico, fortalecimiento de la capacidad de gestión y al saneamiento financiero, desarrollo de la infraestructura y servicios y otras transformaciones, mediante las actividades correspondientes en las escalas regionales respectivas. Sin embargo no existe evidencia que haya existido la necesaria coordinación entre los organismos ejecutores y la Secretaría de Recursos Hídricos encargada del planeamiento global del sector. La asistencia a las distintas Provincias tanto para el Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales como para el Programa de Desarrollo Municpal II, fue dividida por Banco financiador. en dos unidades: · "Programa de Desarrollo Municipal II - "Proyecto ARG/86/033. Secretaria de Desarrollo Social - Banco Mundial Coordinador: Lic. Alberto Bozzolo Sub Coordinador; Lic. Nelida Reynal · Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales. Secretaria de Desarrollo Social - B.I.D. Coordinador: Lic. Alberto Bozzolo Subcoordinador: Lic. Nelida Reynal Teniendo en consideración las características de los Programas y su ámbito de aplicación, por primera vez se ha dado el caso que la Coordinación General de Proyectos de naturaleza similar hayan sido puestos bajo una misma conducción a fin de optimizar la eficiencia y racionalizar el uso de los recursos. 5.2.2 La importancia de la asistencia financiera a los municipios Se considera de interés resaltar la importancia que tanto el BID como el Banco Mundial han asignado a las Administraciones Municipales como centro de las acciones tendientes a dar una moderna racionalidad a las estructuras locales. En virtud de ello, la decisión de focalizar los Municipios como los Entes más directamente involucrados en el manejo de los recursos hídricos de las cuencas que los abarcan se justificaría en función de las acciones encaradas por el Gobierno Federal que a continuación se mencionan, en la medida que la Constitución y la Legislación de las Provincias respectivas lo dispongan. El Gobierno Argentino estableció, en agosto de 1989, las leyes de Emergencia Económica y Reforma del Estado como base de su política de corto y mediano plazo. Esta estrategia fue acompañada por políticas de estabilización y reformas estructurales. Las acciones permitieron la progresiva recuperación de la capacidad de gestión del sector público y la consiguiente redefinición del papel del Estado en sus diferentes 37 niveles nacional, provincial y municipal. Las políticas abordadas por el Gobierno sobre desregulación, descentralización, reforma administrativa y programas asistenciales y de emergencia social, han pretendido dar respuesta a los problemas coyunturales, conjuntamente con los estructurales, que demandarán un esfuerzo sostenido y plazos prolongados para su resolución. Particularmente, el Gobierno Nacional, ha manifestado continuar apoyando todas las medidas impulsadas por las administraciones Provinciales que tengan por finalidad mejorar la eficiencia del gasto público, (medida por la calidad y cantidad de los servicios prestados). En el mismo sentido, el Ministerio de Interior, está fomentando la descentralización del gasto Provincial hacia los Municipios. La transferencia de la Nación a las Provincias, constituye parte de la estrategia de descentralización del Gasto Público Social (GPS). Como consecuencia de este proceso, se han modificado los papeles de los Gobiernos Central y Provinciales en la prestación de los diferentes servicios sociales. En 1992 la estructura institucional del GPS global re flejaba una mayor participación de los gobiernos provinciales en la gestión de los servicios siguientes: educación, vivienda y bienestar social. Por otra parte, el Gobierno Nacional concentraba el 79 % del gasto en seguridad social, el 53% del gasto en salud y el total de las erogaciones en trabajo, item que sólo participa en el 1% del PBI. Finalmente, los Gobiernos Municipales, que tienen asignados el 65% de su GPS a los servicios urbanos- siendo los principales prestatarios de los mismos- atienden también los servicios de bienestar social (salud y educación) en porcentajes menores. Existen actualmente en el país 1.717 unidades de gobierno local, de las cuales 1030 son Municipios propiamente dichos, incluyendo a la Capital Federal. Los municipios cuentan con diferente grado de autonomía y atribuciones, según las Provincias, y están facultados para enfrentar la regulación, ejecución de obras y prestación de servicios de aquellos aspectos vinculados más directamente con la dimensión local. No están autorizados para dictar leyes y sus actos legislativos, de validez general en su territorio se denominan "ordenanzas", que están siempre subordinados a las leyes nacionales y provinciales. Desde la perspectiva institucional, el régimen municipal se caracteriza por una razonable independencia que le permite prestar ciertos servicios, afectando para ello medios humanos y materiales, y disponiendo de recursos propios. Los estudios realizados sobre autonomía del Municipio indican la existencia de varios tipos de regímenes municipales y gran variedad de definiciones sobre gobiernos locales con respecto a sus grados de autonomía. Los recursos municipales se derivan principalmente de las transferencias de los gobiernos provinciales. Aquellos propios por recaudación directa, se componen en general, de las tasas retributivas de los servicios prestados o las concesiones sobre los mismos. La limitada autoridad fiscal municipal y la escasa movilización de recursos y recuperación de costos de los servicios prestados, se reflejan en esta dependencia con respecto a los tributos coparticipados en situaciones relativamente disímiles. En 1988 se promulgó la nueva Ley de Coparticipación en los Ingresos Nacionales, asignándose un Fondo de Coparticipación del 58% de todos los impuestos posibilitando una redistribución mayor de los fondos transferidos por el Gobierno Federal a las provincias. Esta redistribución de ingresos fue acompañada por una asignación de mayores responsabilidades en la decisión y ejecución de funciones administrativas gubernamentales. El proceso condujo también a cambios del orden jurídico-institucional, donde se reconocieron, a través de leyes nacionales y las reformas de las Constituciones Provinciales y Cartas Orgánicas Municipales, la voluntad de dotar de mayor autonomía a los municipios y acentuar su protagonismo. Debido al déficit fiscal y a problemas en la capacidad de gestión de la administración del sector público nacional se asignaron mayores responsa-bilidades a las provincias. Los ajustes que están realizando las Provincias implicarán también el traslado de nuevas responsabilidades y atribuciones al ámbito municipal para lo 38 cual deberán desarrollar la capacidad institucional adecuada. El Gobierno Nacional ha avanzado también en el proceso de privatización de empresas y servicios públicos. Este Programa también prevé el desarrollo de nuevas formas de gestión y participación del sector privado y la comunidad, mediante la promoción de su participación a través de diversos mecanismos, quedando los gobiernos locales con la responsabilidad de la regulación y control de los mismos. 5.2.3 Los programas de financiamiento a municipios Como mencionado anteriormente, tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo han promovido políticas tendientes a dotar a los Municipios de mayor grado de autonomía en la gestión de los recursos financieros como en las iniciativas de cambio estructural. Esta política, avalada por el Gobierno Nacional se ha visto reflejada por la importancia de los Programas que ambos bancos han decidido encarar y los montos que han destinado. A partir de finales de 1991 y con los recursos del PROGRAMA GLOBAL DE DESARROLLO URBANO -PGDU- se iniciaron las acciones para la formulación de un PROYECTO DE DESARROLLO E INVERSIONES SOCIALES MUNICIPALES. Estas contaron con la colaboración de funcionarios y técnicos del B.I.D. Como resultado de esta labor se realizaron los estudios trabajos siguientes: A. Diagnóstico de base: Evaluación ex-post;.diagnóstico del sistema de coparticipación; ámbito de acción municipal; diagnóstico jurídico-institucional; diagnóstico demográfico-urbano; diagnóstico ambiental, y diagnóstico financiero. B. Diagnóstico de necesidades: Muestra de municipios; diagnóstico institucional; déficit de servicios municipales. El Programa arriba mencionado (PGDU) y que devino en el P.I.S.M. del B.I.D.- Secretaria de Desarrollo Social, resultaría ser de gran potencial para asistir a los municipios con problemas hídricos y el trabajo en conjunto con los otros programas. Debido al proceso de reforma del Estado, los marcos institucionales han sufrido cambios profundos y están en una fase de transición. El análisis de las Constituciones Provinciales y las Cartas Orgánicas Municipales COM), permite observar diferentes regímenes que deberán ser adecuadamente considerados cuando se determinen las condiciones de elegibilidad y competencias locales para abordar diversos emprendimientos. El ordenamiento territorial, de responsabilidad provincial, y la regla mentación y regulación urbana de incumbencia municipal, constituyen competencias concurrentes que están desactualizados o no se instrumentan apropiadamente, en la mayoría de los centros urbanos del país, siendo herramientas relevantes para la asignación de recursos y distribución especial de actividades. La situación fiscal ha ampliado la brecha entre la demanda y la oferta y la calidad en la prestación de los servicios públicos sociales haciendo más evidentes las debilidades, técnicas e institucionales, para su promoción y operación. Con respecto a la infraestructura urbana y el saneamiento ambiental, se debe destacar la evaluación del estado de las mismas que surge de la encuesta realizada en 1994 por Consultores del P.N.U.D. para la elaboración del Diagnóstico de Municipios que fue base para la continuación del P.G.D.U. Con el propósito de formular adecuadamente el "Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales" - continuador del P.G.D.U. antes mencionado, la Unidad Ejecutora del Programa, encaró una serie de actividades que permitieron disponer de un diagnóstico de base de los municipios y de los servicios que éstos prestan. Entre ellas, Fortalecimiento institucional de la Unidad Ejecutora del Programa Desarrollo institucional y capacitación de las Unidades de Ejecución Regionales y/o locales. Condiciones para la licitación, contratación y ejecución de proyectos. 39 (iv) Muestra representativa de proyectos de obra y de desarrollo institucional Como resultado de esta etapa se prevé fortalecer la capacidad de gestión y generación de proyectos de obras locales mediante actividades de asistencia técnica a municipios y otros entes locales (cooperativas, consorcios, etc.). Por otra parte, se prevé capacitar a funcionarios de aproximadamente 200 municipios en el diagnostico e implementación de programas de desarrollo institucional y, específicamente, en las aéreas de organización, sistemas, gestión fiscal y regulación y control de servicios públicos municipales. El programa prestará particular atención a los resultados e impactos distributivo y fiscal de los proyectos seleccionados. A su vez, prevé desarrollar un mecanismo de gestión descentralizada mediante la cual se identifiquen localmente las necesidades, se determinen las prioridades y comparen la calidad de los proyectos propuestos y la ejecución de los mismos, de manera tal de aumentar paulatinamente la calidad de los mismos. También prevé atender y mejorar las condiciones ambientales locales; contribuir a la descentralización y gestión de actividades y servicios; incrementar la participación de la comunidad, ONGs y el sector privado en el financiamiento y operación de los servicios y al intercambio de experiencias entre proyectos similares con otros países y entre municipios. Puede observarse que seria menester establecer los contactos entre los Proyectos que llegarían a tener objetivos similares y que podrían establecer una coordinación efectiva de tipo operacional inicial y ulteriormente ejecutiva. 5.2.4. Normas Generales de los Programas de Financiamiento a Municipios en los Programas de Desarrollo Muncipal. Detalle de información requerida: Marco Institucional Proyectos que financia el Programa Porcentajes de Financiamiento Condiciones financieras del Crédito Condiciones de eligibilidad de los Municipios Formulación y Evaluación de Proyectos Condiciones Institucionales y Financieras de los Proyectos Recupero de Costos Plan de mantenimiento de las Inversiones Gastos no elegibles Contrataciones: tipos de licitación y servicios de consultoría Condiciones previas al primer desembolso Contabilidad y Auditoria de los proyectos. Procedimiento y documentación necesaria para la obtención de Financiamiento de los Programas Municipales B.I.D. y Banco Mundial. Cuadro de Ejecución presupuestaria Estado de la Deuda Municipal Capacidad de endeudamiento del Municipio Ficha de Identificación de Proyectos Modelo de Consulta Previa para Proyectos de Desarrollo Institucional Lineamientos para la Formulación de Proyectos en los Programas Municipales B.I.D. y Banco Mundial. Resumen del Proyecto Marco de referencia del proyecto Evaluación institucional Oferta y Demanda 40 Características y costos del proyecto Ejecución financiera Evaluación financiera. Análisis financiero e impacto en las finanzas municipales Evaluación económica Análisis de impacto ambiental Banco Interamericano de Desarrollo (BID) El BID tiene disponible el Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales Municipales (PRODISM), operatorias 830/OC-AR y 932/SF-AR. El Programa tiene por objeto apoyar a los Municipios y Comunas en sus acciones dirigidas a mejorar la calidad de vida de la población y al gobierno nacional en su política de descentralización y saneamiento de las finanzas públicas. El Programa financia los siguientes componentes: Desarrollo Institucional Sistemas de administración. Sistemas de información. Sistemas de recaudación. Capacitación. Procedimientos contables. Gestión de servicios públicos. Otros. · Inversiones · Adquisición de equipos y maquinarias para prestación de servicios de incumbencia municipal. · Formulación de proyectos. · Catastro. · Construcción, ampliación y rehabilitación de infraestructura de incumbencia municipal de los siguientes sectores: · Equipamiento comunitario. · Terminales de transporte. · Areas verdes. · Areas de recreación. · Polideportivos. · Defensa contra inundaciones. · Desagues pluviales. · Residuos sólidos. · Mejoramiento vial. · Alumbrado público. · Mejoramiento barrial. · Otros. Estas inversiones deberán cumplir los siguientes criterios: · Deben ser llevadas a cabo por las autoridades municipales o por su delegación formal. · Finalizada la inversión física, la municipalidad o la comuna serán responsables por sí o por delegación formalmente establecida, de la operación y mantenimiento. · Finalizada la inversión, la municipalidad o la comuna fijará la tarifa o el pago correspondiente. El Programa financia el 100% en los emprendimientos de fortalecimiento institucional, y el 90% en los de inversiones. El préstamo es en dólares y la tasa de interés variable. El plazo de devolución para proyectos de inversiones depende del mismo no pudiendo superar los 15 años ni extenderse más allá del 2.010. El periodo de gracia será el de construcción mas seis meses. 41 Para proyectos de desarrollo institucional el plazo de amortización será de hasta dos años más el periodo de gracia equivalente a los plazos considerados para alcanzar las metas propuestas. En ambos casos el municipio garantizará el préstamo con los fondos de coparticipación. El municipio, para ser considerado elegible, debe cumplir las siguientes condiciones: · Indice de situación financiera: Ingresos Corrientes/Egresos Corrientes (incluido intereses y amortización), mayor o igual a 1. · Capacidad de endeudamiento: Servicio anual de la deuda propuesta + existente, menor o igual al 15% de Recursos Propios (incluyendo coparticipación). Si el Indice de Situación Financiera se encuentra comprendido entre 0,95 y 1, se tomará un promedio de los índices de los últimos tres ejecutados presupuestarios y se podrá acceder al componente de inversiones si dicho índice promedio es mayor o igual a 0,95 y conjuntamente se ejecuta un proyecto de Desarrollo Institucional tendiente a mejorar este indicador. El municipio deberá proyectar recuperar de los beneficiarios directos de una obra, el 100% del costo total del proyecto por medio de contribución por mejoras, tarifas, tasas, etc. Montos y tipos de licitación Obras Bienes Tipo de Licitación + de 5.000.000 + de 350.000 L. P. Internacional - de 5.000.000 - de 350.000 Según legisl. local 5.2.5 Otros organismo de financiamiento 5.2.5.1 ENOHSA ­Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento El ENOHSA sigla del ente del Título, tiene en vigencia un préstamo del BID, número 857-OC/AR cuyo objeto es el siguiente: Ejecución de obras de agua potable y saneamiento en localidades pequeñas de entre 500 y 15.000 habitantes. Apoyar a entes prestadores de los servicios en aspectos administrativos, financieros y operativos. Apoyar al ente nacional responsable de la planificación y definición de políticas y normas aplicables al sector de agua potable y saneamiento. Componentes · Construcción o ampliación de sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario, así como la supervisión de la construcción de las obras y de la administración de contratos. · Fortalecimiento institucional de entidades y del ente responsable de la planificación y definición de políticas y normas aplicadas al sector. · Servicios de consultoría para preparación de estudios y diseños, la actualización de las normas nacionales de agua potable y la ejecución del control ambiental de los subproyectos. · Actividades dirigidas a promover la educación sanitaria y ambiental a nivel comunitario. Plazos El plazo para la iniciación de la obra será de 4 años, y el plazo para efectuar el último desembolso será de 5 años. 42 Amortización Será de 20 años para obras, período de gracia, el plazo de ejecución. De 10 años para equipamiento, sin periodo de gracia. De 5 años para Estudios y Proyectos, período de gracia es el lapso de ejecución. Beneficiarios Los entes beneficiarios del programa serán las cooperativas, otros entes locales o empresas de servicios públicos responsables de proveer servicios de agua potable y alcantarillado. El programa incluye una modalidad de financiamiento directo a las municipalidades. Criterios de elegibilidad de proyectos Los entes beneficiarios deberán tener capacidad jurídica para firmar el contrato de traspaso de recursos, aportar por lo menos el 10% del costo de la obra a construir y las tarifas que se cobran cubran por lo menos los costos de operación, mantenimiento y administración. La solución adoptada debe ser la alternativa técnica y ambientalmente viable del mínimo costo económico, y tener una tasa interna de retorno que sea igual o superior al 12%. Licitaciones Obras Bienes Licitación + 3.000.000 +350.000 Lic. Púb. Internacional Otras Instituciones crediticias para el Sector Privado. 5.2.5.2 Consejo Federal de Inversiones Se trata de una entidad creada por todos los estados provinciales, y se financia con un porcentaje de la coparticipación que cada provincia aporta. De sus ingresos, una parte se destina a créditos a las pequeñas y medianas empresas y la otra a gastos operativos. El CFI posee una delegación en cada provincia que es quién recepciona el proyecto para el estudio del mismo y luego si es viable se canaliza para su financiamiento a través del Banco de la Nación Argentina. 5.2.5.3 Fondo Tecnológico Argentino. Es uno de los instrumentos del Programa de Modernización Tecnológica del Gobierno Nacional. Su principal objeto es ofrecer financiamiento para la moderniza ción tecnológica de las empresas productivas locales. El Banco de la Nación Argentina actúa como agente financiero del FONTAR. Se financian proyectos que: · Contribuyan a desarrollar la capacidad tecnológica de la empresa incorporando conocimiento al proceso productivo, y · Permitan reducir costos de producción y mantener o incrementar su participación en el mercado. Queda excluida la mera adquisición de equipos o de infraestructura física, puesto que el eje de los proyectos debe ser el incremento de los activos tecnológicos de la empresa. 5.2.5.4 Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) Se trata de un banco mayorista que no otorga préstamos en forma directa sino a través de bancos minoristas que incluye alrededor de veintiseis entidades. 43 Posee líneas de financiamiento a largo plazo (de dos a diez años o más) con tasas vinculadas a la libor y montos que van de una banda de U$S 20.000 a U$S 5.000.000. Financia la compra de bienes de capital, participación en ferias internacionales, financiamiento de la producción y ventas internas de las PyMES, proyectos destinados a inversiones y aumento de la capacidad exportadora, etc. 5.2.5.5 Banco de la Nación Argentina. Es la entidad financiera más importante del país y posee una gran variedad de líneas de financiamiento para los distintos sectores de la producción. En mayoría de las cuencas del país es hoy prácticamente la única entidad financiera con líneas de financiación que efectivamente apoya al sector primario y agroindustrial. 44 6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 6.1 Conclusiones Las tarifas insuficientes , las bajas recaudaciones y los mecanismos tarifarios ineficientes resultan en que: (a) las empresas y organismos operadores no obtengan los ingresos suficientes como para suministrar adecuados servicios de abastecimiento de agua, en términos de cantidad y calidad; (b) los usuarios de agua reciban señales inadecuadas acerca de la escasez de agua, como resultado de la falta de reservas de agua disponible (i.e., cuando las capas freáticas estén sobreexplotadas o durante las sequías) y de reservas de agua desperdiciadas por la contaminación . A corto plazo, esto significa que el mantenimiento y rehabilitación de los actuales sistemas de abastecimiento de agua son insuficientes, resultando en un rápido deterioro de tales sistemas. Las nuevas inversiones para expandir los sistemas a poblaciones no atendidas (i.e., a los pobres en áreas urbanas o a pueblos y comunidades rurales) típicamente cuentan con financiamiento insuficiente o una falta total de financiamiento. Los resultados de los mecanismos tarifarios ineficientes implican: (a) la Argentina continúa presentando algunas de las tasas de cobertura de abastecimiento de agua y saneamiento más bajas con relación a otros países con PIBs similares; (b) los usuarios de agua se sitúan entre los mayores consumidores de agua (casi 500l/p/d) del mundo, a pesar de los problemas críticos de calidad y escasez de agua descritos arriba (sección 3.1); (c) el riego todavía representa casi 70 por ciento de todos los usos de agua en la Argentina, a pesar de la elevada y creciente urbanización y la cobertura inadecuada del abastecimiento de agua para consumo doméstico; y (d) en el sector industrial, la implementación ineficaz de los principios de pago por los agentes contaminadores, introducido hace casi dos décadas (Decreto 2125/1980, sustituído por el régimen del decreto 674/89, que ha resultado más ineficaz) ha resultado en la contaminación industrial incontrolada y considerable de reservas hídricas críticas. La Inadecuada Atención Prestada al Análisis de Alternativas , por la no utilización de criterios económicos y analíticos acertados para evaluar y priorizar las inversiones relacionadas al sector hídrico, resulta inevitablemente en que los proyectos serán seleccionados en la mayor parte de los casos por motivos políticos. El resultado es bien conocido: enormes inversiones en proyectos orientados al abastecimiento superficial principalmente . Con frecuencia, estos "elefantes blancos" tiene serias dificultades para ser terminados y/o son imposibles de mantener sosteniblemente debido a los elevados costos y la baja recuperacion de los gastos de O&M. En el caso de Argentina, resulta que el GA invirtió insuficientemente en la infraestructura hídrica durante la última década, debido en parte a las políticas y ajustes macroeconómicos. Sin embargo, algunos proyectos actualmente bajo consideración o cuya construcción está siendo iniciada, parecen ser indicativos de decisiones sobre inversiones tomadas sin tener en cuenta criterios analíticos acertados para la seleccion de alternativas. Por ejemplo, los costos estimados de varios proyectos recién iniciados suman alrededor de US$ 2.000 millones. Sin embargo, cálculos preliminares indican que los considerables recursos hídricos subterráneos podrían recuperarse mediante un programa bien diseñado de gestión de aguas subterráneas que costaría apenas una fracción de los US$2.000 millones. 6.2 Opciones estratégicas para Mejorar los Precios del Agua 6.2.1 Recomendaciones En base a lo expuesto queda claro, desde una perspectiva teórica y práctica, que el valor económico del agua para la Argentina es bastante considerable. Se presentan a continuación varias recomendaciones para introducir mecanismos para la fijación de precios que brinden señales a los usuarios del agua el valor de la misma como recurso ( determinación del precio de agua en bloque, entre otros criterios ). 6.2.1.1 Proporcionar Marcos Normativos Claros Dada la larga tradición de valorar y pagar inadecuadamente por los recursos hídricos, los marcos legales y normativos deben reconocer el agua explícitamente como bien público con valor económico. El Cuadro 45 6.1 a continuación señala algunas características del marco normativo propuesto en Brasil, consistente con el Documento Político del Banco Mundial sobre la Gestión de Recursos Hídricos, de 1993. 46 Cuadro 6.2. Características Principales del Borrador de la Reglamentación de la Ley Nacional de Aguas El Marco Normativo proporciona reglamentos sobre el Sistema Nacional de Políticas e Gestión de los Recursos Hídricos, incluyendo, inter alia, requisitos detallados sobre: derechos de agua; fijación de precios de agua (en bloque); gestión de los recursos hídricos a nivel nacional, estatal y de cuenca; comités y agencias de gestión de cuencas; planes para la gestión de recursos hídricos; el Sistema Nacional de Información sobre la Gestión de Recursos Hídricos; gestión y racionamiento de recursos en épocas de escasez; gestión de recursos hídricos; y conservación de recursos hídricos. Algunas de las características más importantes e (en algunos casos) innovadoras incluyen: 1. El reconocimiento que toda agua constituye un bien público, pero con un valor económico cuyo precio debe ser fijado y pagado adecuadamente; 2. La necesidad de asegurar derechos del uso de agua bien definidos para todos los usos legítimos, incluyendo el abastecimiento de agua domiciliaria, generación hidroeléctrica, riego, navegación y medio ambiente; 3. El requisito que, en épocas de escasez, el abastecimiento de agua domiciliaria constituiría una prioridad; de lo contrario, los recursos hídricos se distribuirían a diferentes usuarios basado en precios auto-determinados (con los mayores postores recibiendo las distribuciones primero); 4. El otorgamiento de derechos para volcar efluentes a cursos de agua, cumplimentando los parámetros de calidad del agua requeridos para diluir la carga de contaminación pertinente, de acuerdo a indicadores de contaminación establecidos por el Plan de Gestión de Cuencas corespondiente; y 5. La flexibilidad de delegar todos los aspectos de la gestión de los recursos hídricos a las provincias y comités de gestión de cuencas, incluyendo, inter alia, planificación de la gestión de los recursos hídricos, fijación de precios del agua y recaudación de ingresos, y la toma de decisiones sobre inversiones. 6.2.1.2 Establecer Objetivos Claros para la Determinación de los Precios del Agua Recuperación de Costos. El objetivo primordial de la gestión de los recursos hídricos, en general, es de abastecer agua segura y confiable a los usuarios , de manera eficiente y efectiva. Por consiguiente, el objetivo principal de la determinación del precio de agua en bloque debe ser el de asegurar la disponibilidad de ingresos adecuados para financiar inversiones y O&M sostenibles que atiendan las necesidades de los usuarios para disponer de agua segura y confiable. De igual importancia, los ingresos recaudados por el cobro de las tarifas de agua en bloque a los usuarios en una cuenca dada, deben ser asignados a sistemas hídricos en la misma cuenca. De lo contrario, los usuarios ya no tendrán la garantía de ser abastecidos con agua confiablemente , y consecuentemente tendrán poco incentivo de continuar pagando las tarifas determinadas. El énfasis en la recuperación de costos también debe tomar en cuenta los temas de la disposición y capacidad de pago de los usuarios . Generalmente, los usuarios están dispuestos a pagar las tarifas de agua cuando tienen una garantía acerca del abastecimiento de servicios de agua segura y confiable ; además, deben brindarse al usuario evidencias de que las tarifas de agua en bloque no implicarán un aumento considerable en las tarifas actuales. Los precios de agua en bloque podrían ser diferenciados según la disposición al pago de diferentes rangos de usuarios . La cuestión del monto a ser cobrado a los diferentes usuarios se vuelve especialmente discutible al considerar si debemos recuperar los costos de O&M y de inversión, o solamente éstos últimos. Idealmente, se debe fijar los precios para recuperar todos los costos. Sin embargo, desde una perspectiva práctica, la experiencia internacional sugiere que, por ahora, el objetivo principal debe ser recuperar el 100 por ciento de los costos de O&M de todos los usuarios. Hasta donde sea factible, los costos de inversión también deben ser recuperados, especialmente para aquellas inversiones orientadas a usos de alto valor. Sin embargo, existen a veces razones sociales, económicas y financieras válidas para procurar recuperar 47 solamente una porción de los costos de inversión de proyectos públicos de aprovechamiento de los recursos hídricos, y no se debe ignorarlas a favor de emplear un enfoque económico puramente neoclásico sobre la fijación de precios. Eficiencia Económica. Aunque únicamente lograr el objetivo de recuperar los costos significaría un importante paso adelante, hay riesgos asociados a la formulación de un sistema de determinación de precios de agua en bloque basado únicamente en la generación de ingresos. Si no se considera también la eficiencia económica, los precios fijados podrán resultar muy elevados (e.g., en el caso de proyectos "dorados") o muy bajos (e.g., si no se consideran externalidades importantes). Además, los ingresos recaudados pueden ser mal invertidos si se hace caso omiso de consideraciones económicas apropiadas. El Cuadro XXX presenta varias estrategias prácticas que pueden aumentar la eficiencia y eficacia del sistema de determinación de precios. Cuadro 6.3 Estrategias para Mejorar la Determinación de Precios de Agua, en Relación a la Eficiencia 1. Fijar precios basados en costos marginales a largo plazo de la gestión y abastecimiento de agua en bloque. 2. Usar subsidios solamente cuando éstos sean bien justificados por razones sociales, y asegurar que todas las subvenciones (incluso para costos de inversiones) son explícitas y bien orientadas. 3. Crear un modelo hidrológico, acompañado de un modelo de optimización económica, para evaluar la calidad hídrica, los impactos ambientales, y cambios en el uso, y estimar sus respectivos valores monetarios. 4. Incorporar variables económicos y ambientales que más influencian los patrones de consumo de agua entre los usuarios. 5. Planificar la implementación gradual del sis tema, de acuerdo al desarrollo de la capacidad institucional y la educación de los usuarios, que pueden proporcionar una gestión eficiente. Esto es especialmente cierto para la creación de mercados de agua que requieren establecer ex ante derechos de agua bien definidos y una competencia equitativa.. 6. Usar técnicas de evaluación costo-beneficio, eficacia en función de costos, o utilidad en función de costos para tomar decisiones sobre inversiones en relación a la distribución de ingresos generados por tarifas de agua en bloque. La implementación de un sistema para fijar los precios de agua en bloque contribuirá bastante a mejorar los patrones de consumo de agua. La incorporación de los criterios de eficiencia económica, descritos anteriormente, a tal sistema también mejorará el comportamiento de los consumidores. Sin embargo, considerando los problemas de escasez y calidad del agua, enfrentados por algunas regiones del país, no se debe considerar la conservación del agua simplemente como un subproducto beneficioso que resulta de la adopción de otras medidas ;más bien, tanto el diseño como la implementación del sistema de determinación de precios deberán incorporar características específicas para fomentar la conservación de agua con la calidad requerida. En materia de determinación de precios, el mejor enfoque es vincular los precios a volúmenes de uso del agua, empleando medidores u otros aparatos de medición, siempre que sea posible, para medir los consumos reales. Sin embargo, la llamada determinación de precios volumétricos puede resultar difícil de implementarse en el caso de algunos usuarios, especialmente aquellos que viven en áreas remotas y/o dispersas. Por lo tanto, como mínimo, el volumen de agua registrado para fines de derechos de agua, debe usarse como sustituto para los reales volúmenes consumidos. Los precios también pueden basarse en el cupo de caudal recibido por los usuarios, multiplicado por la cantidad de tiempo durante el cual reciben ese cupo. De una manera u otra, un sistema de medición del volumen de agua consumido, fijándo precios basados en tal volumen y asegurando que los consumidores estén conscientes de su propio consumo de agua y el costo, constituye un componente crítico de todo esfuerzo para mejorar la distribución y conservación de agua. Además, se deben implementar programas de educación pública, que han demostrado ser una herramienta muy eficaz para hacer que los consumidores cambien su comportamiento 48 en función de los costos. Estos programas deben formar parte integrante de todo plan de implementación de sistemas de determinaión de precios de agua en bloque. 6.2.1.3 Justificar, Orientar y Aplicar Subsidios Explícitos En general, como se ha señalado en la sección anterior, los objetivos generales de la determinación de precios deben ser de recuperar los costos. Siempre y cuando los subsidios sean necesarios, ellos deben ser bien justificados, orientados y explícitos. En su mayoría, los subsidios solo podrán tener sentido en el caso de proyectos públicos multipropósito para el aprovechamiento de recursos hídricos, y para ayudar a financiar una porción de sus costos de inversión. Algunos proyectos unipropósito también justificarían los subsidios , especialmente en la medida que beneficien poblaciones múltiples y dispersas y que beneficien a poblaciones futuras sobre los cuales todavía se desconoce la información detallada sobre demanda. Los subsidios pueden ser directos (e.g., tarifas reducidas) o indirectos (e.g., financiamiento a bajo costo). Cuando los subsidios resulten necesarios (principalmente, como dijimos, para cubrir una porción de los costos de inversión para proyectos de aprovechamiento multipropósito de recursos hídricos), ellos deben ser orientados en base a los niveles de ingresos. Cada usuario debe recibir facturas de agua que muestren el costo total del abastecimiento de agua en bloque, y el valor y el origen de los subsidios aplicados (incluso si la subvención es de 100 por ciento).12 Hay tres razones fundamentales para este enfoque. Primero, se permite a los usuarios ver cuánto cuesta la gestión de los recursos hídricos. Segundo, le da al gobierno una cuenta clara del nivel de sus aportaciones a varios sectores de la industria hídrica. Esto facilita evaluar con mayor objetividad la eficacia en función de los costos de estos programas de subvención, en comparación a programas de financiamiento alternativo. Tercero, le proporciona al organismo o funcionario gerente de los recursos hídricos una plataforma para publicar cualquier plan de eliminación gradual de parte o la totalidad de los subsidios . 6.2.1.4 Crear Condiciones para los Mercados de Agua La creación de mercados de agua ofrece una solución más práctica que la fijación de costos de oportunidad para lograr una distribución de agua plenamente eficiente. Sin embargo, como hemos indicado anteriormente, ellos no substituyen la función de las instituciones públicas. La creación de mercados de agua es complicada y los propios mercados toman años, sino décadas, para desarrollarse completamente. Como el concepto de los mercados de agua puede ser relativamente nuevo para gran parte de la Argentina, las provincias y el gobierno federal deben seguir explorando opciones al examinar las experiencias del occidente de los Estados Unidos, Chile, Australia, México, y Brasil. En el estado de Ceará, Brasil, por ejemplo, el sistema de derechos de agua negociables está operando por más de un siglo. Aunque la experiencia cearense representa un sistema pequeño y aislado, ella ofrece varias indicaciones útiles sobre el valor del agua, las posibilidades de distribuir y ejecutar los derechos de agua en áreas rurales, y la disposición de los usuarios de agua de pagar y cooperar para asegurar el abastecimiento de agua.13 6.2.1.5 Hacer participar Activamente a Todos los Usuarios e Interesados en el Proceso de Reforma Es esencial incentivar a los usuarios a que participen en la reforma. Una de las formas más eficaces de lograrlo es de involucrar activamente a todos los usuarios e interesados en las actividades para la gestión de 12 Ver, por ejemplo, a Rivera 1996, que describe el sistema chileno de subvenciones directas manejado por el gobierno central. 13 Kemper et al (1995) descubrieron que el precio pagado en 1993 para derechos de agua en la región de Cariri era aproximadamente US$0.14/m3. Esto se compara a Australia (US$0.11/m3 in 1988-89) pero es considerablemente más bajo que en los Estados Unidos (US$1.18/m3 en 1992 en Colorado). Sin embargo, las ventas en Colorado incluyen compradores municipales e industriales que generalmente pagan más que los agricultores; en contraste, las subastas en Australia se limitan a irrigadores privados. Por lo tanto, el aguar en la región de Cariri parece compararse favorablemente con el agua en una economía bien desarrollada. 49 los recursos hídricos, tales como fijar tarifas o planificar la distribución de agua. El establecimiento de entidades descentralizadas, tales como comités y agencias de cuenca, puede ser una forma efectiva de organizar a los usuarios para este fin. Sin embargo, esto será imposible si los recursos financieros que resulten de la recaudación de tarifas de agua en bloque, se desvían de la cuenca hidrográfica donde fueron recaudados. También será ineficaz si solo se incluye a unos cuantos usuarios, con la exclusión de otros. Típicamente, cuando resulta difícil implementar reformas, los grupos de interés más poderosos (por ejemplo, grandes empresas estatales independientes o privadas) pueden minimizar, atrasar, abstenerse, o evitar su plena participación. Dejar fuera tales grupos podría ser políticamente conveniente en el corto plazo, pero con el tiempo esto servirá para desmoronar el esfuerzo de reforma, no solamente porque estos grupos están excluidos, reduciendo el efecto de la reforma, sino porque otros tendrán poco incentivo para participar. Por lo tanto, es aconsejable no caer en esta trampa que solo traería ganancias a corto plazo. La experiencia indica que la mejor forma de lograr este objetivo es de involucrar activamente a todos en todas las etapas del proceso de reforma: planificación, comunicación, capacitación, cumplimiento de obligaciones tarifarias, descargas contaminantes, etc. Además, para minimizar la resistencia de parte de los grupos de interés, es preferible adaptar las instituciones existentes a nuevas funciones y responsabilidades, en vez de crear toda una serie de entidades nuevas. 6.2.2 Opciones Estratégicas Para Implementar La Reforma ae la determinación del Precio del Agua14 Determinar cuándo introducir reformas es tan importante como establecer el marco institucional que ofrece los incentivos apropiados para llevar a cabo las reformas. Presentamos a continuación varios ejemplos del secuenciamiento de reformas en la determinación de precios en la India y Sudáfrica, pero las diferencias no son significativas. La experiencia indica que los enfoques alternativos para introducir políticas de reforma en la fijación de los precios del agua, han tenido distintos grados de éxito en diferentes países; por lo tanto, no caben las recetas generalizadas. Las siguientes opciones se basan en enfoques reales, experimentados en varios países. En un país federal, cierto enfoque puede ser apropiado para algunas regiones, mientras que otro enfoque atiende mejor a las condiciones de otras regiones. Enfoque Escalonado: Visión a Largo Plazo, Avanzando Paso por Paso. El enfoque escalonado, avanzándo cuidadosamente, paso por paso, fue exitoso en el estado do Orissa, de la India. En esta instancia, el gobierno estableció las bases, abordando los temas y dando participación a los interesados. El riesgo de este enfoque es que puede tardar más de lo previsto, y si las componentes participantes no estén bien estructuradas, podrá no materializarse. Enfoque Escalonado: Aprender al Hacer. El enfoque de aprender al hacer, empleado en Sudáfrica, tiene la ventaja de ser flexible y ajustable a medida que se evoluciona. Sin embargo, debido a que el proceso tiene objetivos "miópes" en cada etapa, puede desmoronarse o tomar demasiado tiempo. Enfoque "Big Bang." El enfoque "big bang," tal como fue aplicado en el estado de Andhra Pradesh en la India, puede ser apropiado en situaciones de crisis, en las que las condiciones financieras o físicas del sector estén en juego. Este enfoque se basa en la idea de implementar cambios antes que las fuerzas opositoras puedan organizarse para parar estos cambios, y requiere de liderazgo y colaboración. La siguiente comparación remarca los aspectos negativos y positivos de las opciones indicadas arriba. El Cuadro XXX puede emplearse como marco para este análisis comparativo, aunque el cuadro simplemente subraya la experiencia en cada uno de estos ejemplos. 14 Extraído de Management of Water Resources: Bulk Water Pricing in Brazil [La Gestión de los Recursos Hídricos: La Fijación del Precio del Agua en Bulto en el Brasil] (Documento Técnico 432), Banco Mundial, 1999. 50 La utilidad de este marco no es para recomendar ningún modelo preceptivo en particular a ser adoptado para la reforma de la fijación de precios del agua, sino que el marco tiene dos propósitos: ofrece ejemplos de experiencias reales que, en gran medida, validan el marco conceptual económico e institucional descrito previamente; y permite la identificación de varios temas importantes y recíprocas que podrán ayudar a orientar el proceso de reforma. Los dos temas, y quizás los más críticos, son: emprender las reformas apenas cuando haya una necesidad poderosa, articulada y claramente reconocida (estos son los "factores facilitadores" indicados en el cuadro siguiente); y envolver a todos los usuarios y demás interesados en el proceso. Los demás temas incluyen: prestar atención a los principios generales, pero adaptándolos a diferentes circunstancias institucionales, integrando los mercados de agua no como panacea sino como parte de un marco institucional general, empezando con problemas más fáciles para adquirir velocidad, y reconociendo que no existen soluciones perfectas. 6.2.3 Estrategias clave para cada subsector para manejar los problemas económicos y financieros identificados. Las estrategias a implementar deben reunir dos condiciones básicas : ser realistas y pragmáticas. Estas son condiciones inexcusables para realizar un cambio positivo en la orientación del manejo de los recursos hídricos nacionales desde el punto de vista económico- financiero, atendiendo al carácter funcional del agua como recurso natural que representa para el país y sus habitantes un activo económico y social, tal la capacidad que tiene el agua de satisfacer todo un conjunto de funciones económicas, sociales y ambientales, tanto de carácter cuantitativo como cualitativo, indispensables para alcanzar un desarrollo económico social sostenible. Mucho y bien se ha escrito sobre este tema y vale aquí citar a Utton,15 cuando expresa : "El agua no sólo es esencial para la supervivencia biológica, sino que es una condición necesaria del desarrollo y sostenimiento de la economía y de la estructura social que hacen posible la sociedad. El agua no es sólo una mercancía; es un imperativo central de la supervivencia, sostenimiento, continuidad y vida de la comunidad..." Tampoco cabe agregar demasiado a nivel de estrategias básicas para el desarrollo de los recursos hídrico a las claramente definidas en la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente- CIAMA, celebrada en Dublín, Irlanda, del 26 al 31 de enero de 1992 , expresadas a través de los cuatro principios rectores que se establecieron culminando la reunión. Adoptando y adaptando los mismos, valga el juego de palabras , a partir de dichos principios básicos se pueden plantear las recomendaciones sobre estrategias que permitirán a las provincias y las regiones argentinas afrontar sus problemas en materia de recursos hídricos en una amplia variedad de frentes. Como principio general válido para todos los subsectores usuarios de agua debemos concordar en que el dominio hidráulico debe seguir siendo público, puesto que el agua es un bien público cuyo uso debe ser mejorado para brindar a todos los habitantes la posibilidad de satisfacer sus necesidades del recurso en condiciones de igualdad; en cuanto a la gestión del agua , puede ser privada, pública o colectiva ya que no existe ninguna razón científica ni demostraciones prácticas que demuestren la superioridad neta de alguna de ellas sobre las demás. Surge asimismo , y eso se señala con amplitud en otros anexos de este informe sectorial, que no se puedan atender los problemas económicos actuales del sector hídrico sin una modernización adecuada de la configuración del marco institucional, redefiniendo la relación entre los organismos , públicos o privados, de producción de los recursos demandados , los usuarios , principales protagonistas del cambio del sector en este comienzo de siglo y la noción de valor y costo del agua . Propiciar la participación de los usuarios y su inclusión en la legislación para la gestión integrada del agua. es uno de los imperativos de la nueva década. 15Utton,A. In search of an integrating principle for interstate water law. Regulation versus market place. Natural Resources Journal,Vol.25. 1985. 51 Por lo tanto se deberá acordar entre los diferentes niveles institucionales de la Argentina cómo se configura el nuevo marco institucional y qué intereses y valores deberán reflejarse a través del correcto uso de las nociones de costo y valor del agua, definiendo las acciones socialmente aceptables en el uso, la extracción y la operación del recurso de las que va a depender lo que se ha de considerar como eficiente o ineficiente. No se trata de abrir un largo debate sobre los temas citados para definir en los papeles una política hídrica compleja y burocrática , sino de establecer una lista limitada de acciones concretas a ejecutar en cada sector usuario del agua , incluyendo en esa lista las condiciones bajo las que se acepta la existencia de transacciones de agua (el agua como una bien económico) y se considera cuáles son los costos compatibles con la gestión del ciclo del agua y por lo tanto, con el mantenimiento de las cuencas y de los ríos entendidos como "tramas territoriales donde el agua interviene " como elemento motorizador del desarrollo social.16 Esa lista concreta de acciones las podríamos representar en las siguientes estrategias que se entienden aconsejables para los distintos sectores. En el apéndice 1 presentamos un ejemplo mas especifico del caso de Mendoza. · En el subsector agua potable y saneamiento , se debe cumplimentar efectivamente la asignación de agua básica a la que todo ciudadano tiene derecho, ya que el agua es un bien social y económico. Es responsabilidad del Estado proporcionarla en términos tanto de cantidad como de calidad, más allá del carácter de la gestión que podrá ser privada o pública según lo aconseje cada caso. En este aspecto se debería prestar preferente atención al sector rural , que es el que registra las mayores falencias de cobertura en servicios tan esenciales,17 realizando las inversiones que resulten necesarias a tal fin y aplicando si es el caso subsidios explícitos dado el carácter de los usuarios involucrados. En lo que atañe a los sectores urbanos , las tarifas deberán permitir la recuperación de los costos de OyM y los de inversión , debiendo asimismo tomar en cuenta otros temas claves como: la disposición y capacidad de pagar y la eficiencia económica. Se debe aprovechar la oportunidad que brinda la privatización de los sistemas públicos de agua potable y alcantarillado para reforzar la planificación y la gestión de los recursos hídricos a nivel provincial y regional. · En el subsector riego debe tenderse a "replicar" la operación de un mercado del agua , atento a las limitaciones legales de su aplicación. En consonancia con ello , deberán aplicarse en la medida de lo posible tarifas volumétricas, especialmente para el agua subterránea , de modo de evitar abusos en su utilización y para orientar los consumos en el sentido de hacerlos más racionales. Se estima conveniente transferir paulatinamente la infraestructura de riego terciaria y secundaria a las organizaciones de usuarios de agua supervisadas por las provincias como estrategia para mejorar la eficiencia del sector al transferir la toma de decisiones a los niveles de gestión más apropiados por su cercanía con el uso del recurso. · En el subsector industrial la valoración económica del agua debe utilizar el concepto de costo del "agua en bloque" , incorporando además las externalidades asociadas a la preservación ambiental y la sustentabilidad de los recursos naturales. Por ello es menester aplicar precios al sector que interpreten al principio "contaminador-pagador" en el siguiente sentido: "todo daño al ambiente debe ser compensado y remediado por el causante sin que ello signifique un derecho a contaminar." 18 Los recursos obtenidos de la aplicación de esos precios al uso contaminante deberán utilizarse en el mismo ámbito ( la cuenca ) donde se producen esos efectos. · El subsector hidroelectricidad debería ser una fuente de parte de los recursos de los sectores hídricos provinciales en los casos que posean ingresos por regalías hidroeléctricas. 16 Aguilera Klink,F. "Economía del agua:reflexiones ante un nuevo contexto" en López Gálvez,J. y Naredo ,J. (eds) .La gestión del agua de riego. Argentaria. Madrid.1997 17"La pobreza en la Argentina " INDEC y CEPA , Comité Ejecutivo para el estudio de la Pobreza enArgentina .1994 18­ " Segundo diálogo interamericano sobre administración de aguas¨. Setiembre 1996. Buenos Aires. 52 · Los otros usos del agua, tal el caso de los desagües pluviales o el manejo de las obras y medidas no estructurales de regulación de los cursos de agua a efectos de reducir los impactos producidos por las inundaciones, y/o las sequías, para los cuales prácticamente no existe un sistema tarifario directo, exige un manejo práctico de los conceptos de disposición al pago y capacidad de pago. Las encuestas realizadas sobre el tema en proyectos de manejo de inundaciones como el caso del Matanza-Riachuelo y el río Reconquista , ambos en el Gran Buenos Aires en zonas con alto porcentaje de habitantes con poca capacidad contributiva han mostrado un alto porcentaje de personas con buena disposición al pago y con cifras razonables , aún entre los sectores de muy bajos ingresos. La aplicación de criterios vinculados al concepto de seguro requerirá una larga transición aún para los sectores con mayor poder contributivo dada la falta de tradición del uso de los mismos. 6.2.4 Restricciones y riesgos asociados con las estrategias La aplicación efectiva en cada sector de las estrategias precitadas requiere considerar las limitaciones que la historia y la situación de cada uso y en cada región les imponen. En el ámbito del agua potable y el saneamiento la ejecución de un plan de inversiones en el sector rural implicaría montos totales del orden de 227 millones de pesos en agua y casi 1200 millones en cloacas, en sectores socioeconómicos con baja capacidad de pago. La restricción es entonces la imposibilidad casi cierta de recuperar los costos, por lo que casi con certeza las subvenciones serán necesarias, pero los organismos encargados de la ejecución del plan rural deberán asegurarse que dichas subvenciones resulten justificadas, orientadas y transparentes., para lo cual deberán estar bien cuantificadas y sobre todo , explicitadas. En lo que atañe a las localidades urbanas, el segmento de poblaciones entre 2000 y 10000 habitantes requerirá inversiones del orden de 180 millones de pesos en agua y 620 millones en cloacas. Acá la principal restricción es la posibilidad real de recuperación de los costos de inversión y los de OyM ; deberán aplicarse tarifas diseñadas para cubrir los mismos pero además será necesario mejorar los porcentajes históricos de cobrabilidad. Para los servicios concesionados y a concesionar , se deberá optimizar la operación de los organismos de regulación y control externos sobre los prestadores de los servicios., ya que uno de los riesgos mayores es la eventual ineficiencia de los mismos y la captura por los prestadores. En el sector riego la aplicación de tarifas volumétricas tiene como principal limitante la falta de una cultura del agua asociada con el cobro de la misma a valores reales. En lo que hace a la aplicación del criterio de mercado de agua , el principio de inherencia del derecho de agua respecto de la propiedad de la tierra lo hace legalmente inviable hoy , pero sería interesante buscar salidas legales que permitan simular o replicar al menos este sistema. En Mendoza la Dirección General de Irrigación se encuentra trabajando sobre una interesante alternativa al mercado de aguas denominada Registro Único de Aguas , conforme la cual aquellos usuarios con derechos debidamente registrados podrían dejar de utilizar su cupo y abonar solamente un porcentual bajo de su canon , quedando en disponibilidad ese cupo de agua para su reasignación por parte de la DGI. Si bien el método reseñado no es un mercado de agua en sentido cabal , al menos establece un camino de transición a aquél que serviría además como ejemplo educativo del valor del recurso. Otra restricción importante es la inexistencia de mercados competitivos para el agua por lo cual su precio debe definirse a partir de una valoración que debe estar perfectamente definida como procedimientos por las instituciones encargadas de su manejo, sea a nivel provincial , municipal o nacional según corresponda. El agua para industrias y la estrategia de aplicación de precios resarcitorios asociados a los costos de recuperación de la calidad original del recurso presenta como histórica limitante la fa lta de disposición contributiva de gran parte de los usuarios y la baja capacidad operativa de los sistemas de recaudación de los organismos. 53 Es necesario entonces avanzar progresivamente en la puesta en operación del sistema , para lo cual será conveniente contar con la colaboración participativa de las organizaciones de vecinos y usuarios de agua de la cuenca y consensuar acuerdos negociados con la industria, en vez de simplemente tratar de imponer normas y tarifas (o multas) excesivamente rígidas desde el inicio. Los otros usos del agua incluyendo desagües pluviales o regulación de los impactos producidos por las inundaciones y/o las sequías cuentan como ya dijimos con la falta de una cultura previsional , tanto a nivel individual como de los municip ios y gobiernos provinciales. El otro gran limitante es la falta de una adecuada capacidad de mantenimiento de las obras , por lo cual será necesario un gran trabajo a nivel de capacitación de los organismos y de creación de una conciencia previsora en la comunidad , lo que aumenta la necesidad de promover urgentemente la participación de los usuarios y sus organizaciones representativas. 54 Cuadro XXX. Enfoques Alternativos para Introducir Políticas de Reforma de la Fijación de Precios del Agua Enfoque 1 Enfoque 2 Enfoque 3 Escalonado/Visión a Largo Escalonado/Aprender al Hacer Big Bang Plazo País Orissa, India Sudáfrica Andhra Pradesh Descripción del 1. Establecer un Comité para 1. Identificación de 1. Preparación de un `white enfoque la Recuperación de los componentes a ser cubiertos paper' indicando la Costos de Tarifas de Agua, por reformas en la fijación de necesidad de reforma, la para revisar e determinar precios metodología y losvalores. tarifas anualmente. 2. Modificación de aspectos 2. Emisión de una nueva 2. Concientización pública legales e institucionales, tales política para el sector de progresiva. Comunicación a como derechos de uso y riego. través de personal y ONGs. apoyo gubernamental. 3. Triplicación de tarifas de 3. Participación progresiva 3. Identificación de grupos de agua. de los usuarios. Formación usuarios que serán afectados 4. Nueva legislación para la de grupos de usuarios. por las reformas. gestión por usuarios. Evaluar desempeño y 4. Implementación 5. Extensión comunitaria. satisfacción. incremental, con 6. Creación de asociación de 4. Evaluación piloto consideraciones sobre los usuarios de agua substancial. efectos negativos de grupos 7. Establecimiento de 5. Aumento progresiva de los de usuarios. instituciones para la fijación precios (5 años: 0, 50, 80, 5. Modificación del plan de de precios del agua. 100, 100 por ciento de la implementación, basada en 8. Aumento de la capacidad recuperación de costos). los impactos de los usuarios. del personal administrativo, 6. Incentivos para grupos de WUA, y ONGs. usuarios, en proporción a la 9. Demostración para tasa de recaudaciones usuarios-administradores. alcanzada. Condiciones 1. Tasa de recuperación de 1. Distribución 1. Administración hídrica prevalecientes costos cerca de cero. extremadamente injusta de débil. en el país 2. Ingresos recaudados no recursos hídricos entre 2. Ausencia de la por prestadores de servicios. grupos sociales. participación de usuarios. 2. Fuerte subsidio de proyecto hídrico por el Gobierno. 3. Nuevos recursos hídricos para desarrollo muy limitados. Factores 1. Nivel de servicio y 1. Una nueva Sudáfrica 1. Nivel de crisis en los facilitadores mantenimiento del sistema requiere una nueva política problemas hídricos. muy deficientes. Queda claro hídrica. 2. Fuerte apoyo político a los que se necesita un cambio. 2. Fuerte reconocimiento de niveles más altos. la necesidad de cambios, por 3. Profesionales altamente todas las partes interesadas. competentes conducen el programa de reforma. Problemas 1. Atraso en la 1. Incapacidad de la mayoría No informado encontrados implementación. de los nuevos usuarios de 2. Reforma contestada pagar el precio real del agua. legalmente por grandes Necesidad de considerar clientes industriales. subsidios personales Fuente: Wood 1998; DWAF 1995, 1997 55 6.3 Capacidad Analítica Existe bastante literatura sobre criterios económicos y financieros para la selección y gestión de inversiones. Presentamos a continuación las principales técnicas: (i) Análisis de Costos-Beneficios (CBA) (ii) Análisis de la Utilidad (o Factibilidad) de Costos (CUA) (iii) Análisis de la Efectividad de Costos (CEA) (iv) Análisis de la Sostenibilidad Financiera (v) Evaluación de la Gestión Financiera Conforme resumido en las siguientes sub-secciones, el CBA y CUA son métodos de priorización, mientras que el CEA es más útil para definir acciones cuando las prioridades ya estén definidas. Para fines de referencia, anexamos muestras de directrices/modelos para el CBA, el análisis de sostenibilidad financiera y la evaluación de la gestión financiera. Análisis de Costos-Beneficios. El CBA es la técnica económica más utilizada para establecer las prioridades en la evaluación de inversiones. Su objetivo es el de preparar los costos y beneficios de los impactos de inversiones alternativas, en términos de sus valores monetarios, clasificándolos según su tasa de rentabilidad social. Nótese que los beneficios mencionados son aquellos bienes y servicios, incluyendo servicios ecológicos, generados por inversiones. Por otro lado, los costos son los ingresos que se renuncian, incluyendo los flujos de bienes y servicios no-ecológicos, debido a la diversión de los recursos de la economía (los ingresos cobrados son rentas sacrificadas) para la gestión de recursos hídricos, en vez de otras actividades económicas. Los beneficios, al igual que los costos, también deben determinarse en base a las personas afectadas, es decir, mediante la identificación de beneficiarios y perdedores para poder abordar los temas de capital social consecuentes. Los valores monetarios significan valores económicos basados en las preferencias de los consumidores. Al emplear mercados sustitutivos de bienes privados complementarios y substitutos para servicios ambientales o incluso mercados hipotéticos para tales servicios, se podrá captar la voluntad de la gente en cuanto a pagar por una modificación en la provisión de servicios ambientales.19 Al emplear los procedimientos del CBA, entonces, es posible identificar estrategias cuyas prioridades aprovechan los recursos disponibles, es decir, cuyos beneficios son mayores en relación a los costos. De esta manera, los responsables de formular políticas hacen el mayor uso de los recursos de la sociedad y, por lo tanto, optimizan el bienestar social. Con el CBA, las estrategias luego son clasificadas según sus valores actuales de beneficio neto (beneficio menos costos descontados con el tiempo).20 Esta clasificación les permite a los responsables de formular políticas, definir prioridades, tomando primero las estrategias cuyos beneficios neto sean mayores. Sin embargo, estimar los valores monetarios de los beneficios ecológicos puede resultar muy difícil. Aparte de nuestros conocimientos limitados sobre los vínculos ecológicos con las actividades económicas, que también perjudican los enfoques de criterios ecológicos, existen limitaciones metodológicas por razones económicas. Éstas están relacionadas con opciones sobre tasas de descuento a plazo, la agregación de valores individuales, incertidumbre sobre la internalización, y cobertura de los cambios en el equilibrio general. Estas limitaciones tienden a dar menos valor a los beneficios ecológicos y por lo tanto desvían a la sociedad de las opciones sostenibles. A pesar de estos problemas, el CBA es un método importante para orientar las decisiones sobre 19Ver, por ejemplo, a Seroa da Motta (1998a) para una presentación, análisis y casos de estudio detallados. 20 Otra forma, normalmente más apropiada, de clasificación es según la tasa de rentabilidad interna de las estrategias (la tasa a la cual los beneficios y costos tienen valores actuales iguales. Ver, por ejemplo, a Seroa da Motta (1998a) para un análisis detallado de estos procedimientos. 56 inversiones. Antes de discutir cómo integrar el CBA con criterios ecológicos, vale mencionar que la valoración de unos cuantos beneficios de una determinada inversión puede ser suficiente para demostrar que estos beneficios subestimados ya están excediendo los costos. Aunque esto no sea lo suficiente para asegurar que la sociedad esté haciendo el mejor uso alternativo de sus recursos económicos, los responsables de formular políticas pueden al menos asegurar que la eficiencia económica no disminuirá debido a esta inversión económica. Al identificar cómo los costos y beneficios se distribuyen entre la sociedad (i.e., quién paga los costos y quién recibe los beneficios), los responsables de formular políticas también pueden encontrar formas de comprometer otras alternativas y de llegar a un consenso, facilitando la implementación de políticas. Esta característica del CBA, siempre dejada a un lado durante los ejercicios de valoración, es vital en los países en desarrollo, donde los temas de la equidad normalmente limitan la implementación de políticas debido al nivel inferior y a la distribución desigual de ingresos. El empleo del CBA en esta base es un acto muy importante antes que la sociedad pueda implementar criterios más sofisticados. Análisis de la Utilidad (o Factibilidad) de Costos. Se han realizado bastantes investigaciones sobre mediciones de indicadores de beneficios, integrando criterios económicos y otros.21 En vez de emplear una sola medida de los beneficios del valor monetario, se calculan indicadores para valores económicos y otros criterios como: Calidad hídrica, disponibilidad hídrica, control de inundaciones, etc. Cada indicador tiene una ponderación absoluta, y se evalúan los beneficios (de políticas, programas o proyectos) con puntajes para cada indicador. Se calculan los puntajes finales para cada opción, que representarán algún tipo de promedio para todos estos criterios. El principal defecto metodológico aquí está exactamente en fijar escalas coherentes y aceptables para determinar la importancia relativa de los distintos criterios, es decir, las ponderaciones. Cada escala definirá un rango específico. Por lo tanto la participación de los interesados, la integración gubernamental, y el debate político son las únicas formas de minimizar estas limitaciones. Por otra parte, siempre habrán dificultades en cuantificar el producto absoluto de los beneficios, según criterios para cada opción. En consecuencia, el desarrollo de bancos de datos es de extrema importancia para tal enfoque. Tomando en cuenta todos estos procedimientos metodológicos, se podrá decir que el CUA es un enfoque muy costoso, encima de la capacidad institucional disponible en los países en desarrollo. Basado en tal opinión, han habido algunas sugerencias en términos del análisis de la factibilidad de costos, donde la capacidad institucional, el compromiso institucional, y la aceptación social son criterios adicionales, para clasificar a los proyectos usando líneas de beneficios ecológicos y sociales. Análisis de eficacia en función de los costos. Cuando los estimados de beneficios o utilidad resultan ser muy difíciles o los costos exceden la capacidad institucional, las prioridades frecuentemente se determinan a base de criterios ecológicos. Bajo estas circunstancias, los responsables de formular políticas pueden emprender un análisis de eficacia en función de los costos. El CEA considera las varias opciones para cumplir con una prioridad política predefinida, y compara sus costos y eficacia relativa en términos de lograr sus objetivos. Al hacer esto, se puede identificar la opción que asegure lograr el resultado deseado al más bajo costo. Nótese que el CEA no clasifica las opciones para establecer prioridades. El CEA debe ser considerado como herramienta para definir acciones una vez establecida la prioridad. Sin embargo, incluso con la posibilidad de aplicar el CBA o el CUA, existirán niveles más bajos para la toma de decisiones en los cuales los costos institucionales de la evaluación de proyectos valen más que las ganancias en la eficiencia gerencial. En esos casos, el CEA también tendrá un papel principal en los procedimientos para la aplicación de ingresos. 21 Ver, por ejemplo, textos importantes sobre economía por Solow et al. (1993) y Weitzman (1992). 57 Appendices Apéndice I: Un ejemplo de plan estratégico para mejoramiento de la gestión del agua. El plan de la DGI de Mendoza Appendices II - IV: Sample Analytical Guidelines Appendix 2: CBA for Water Resource Management Projects Appendix 3: Financial Sustainability Assessment Appendix 4: Financial Management Assessment 58 Apéndice I: Un ejemplo de plan estratégico para mejoramiento de la gestión del agua. El plan de la DGI de Mendoza El D.G.Irrigación cuenta con un Plan Estratégico, que define las principales líneas de acción que esta institución debe seguir. Por su importancia conceptual y pensando que operen como caso líder para aplicar en otras regiones , se presentan las 2 líneas estratégicas más importantes de dicho Plan, relacionadas fundamentalmente con el uso volumétrico del agua : El recurso hídrico como bien económico - Concientizar a la población y productores acerca de la escasez del recurso hídrico y de la importancia de su calidad. - Establecer regímenes tarifarios, acorde a criterios de eficiencia y equidad. -Buscar mayor participación de los otros usos en la recaudación, a través de la redistribución de caudales disponibles y empadronamiento de nuevos usuarios (uso recreativo municipal y de particulares). Esto se logrará a través de la elaboración de un nuevo Régimen Legal para el uso petrolero y minero; desagüe de aguas subterráneas; rafting; ripieras y riberas. Modernización del riego - Lograr, en el corto plazo, la medición en todo el sistema y la entrega volumétrica. - Implementar en el largo plazo, en forma progresiva, un sistema de distribución a la demanda, libre o restringida, según las características económicas de las zonas. - Implementar proyecto piloto de uso conjunto para riego presurizado, que surgirá de la elaboración de planes de obras y estudios de regulación de ríos y arroyos. - Rediseñar la Red de Riego buscando aumentar la eficiencia mediante los sistemas de entubamiento y presurizado impulsando la adquisición de maquinaria y equipo adecuado para su mantenimiento. - Promover el uso de nuevas tecnologías a través de exposiciones, cursos y proyectos pilotos varios. - Brindar asistencia técnica, información, capacitación a los regantes y facilitarles el acceso al crédito, para que modernicen sus técnicas de riego. Apuntando a implementar medidas consistentes con las estrategias precedeentes , la Dirección General de Irrigación ya ha dictado resoluciones al efecto, las que se resumen a continuación: a) Resolución 266, 267 y 348/97 de Superintendencia del D.G.Irrigación, sobre medición volumétrica: A través de la Resolución 266/97 y modificatoria, se establece que en todas las obras, se deberán incorporar elementos de medición que permitan concretar una paulatina y progresiva eficientización en la entrega y distribución del agua. En cuanto a los cauces de riego existentes, las Direcciones Técnicas deberán planificar las medidas necesarias para dotarlos elementos de medición, escalas hidrométricas y caudalímetros. En el mismo sentido, la Resolución 267/97 establece la obligatoriedad de instalar caudalímetros o elementos de medición similares en toda nueva obra de aprovechamiento de aguas subterráneas, de manera que permitan medir y controlar las erogaciones de cada perforación. 59 b) Proyectos pilotos: El DGIrrig. está preparando proyectos pilotos que permitirán la entrega volumétrica del recurso hídrico. Entre los principales proyectos, se pueden destacar la Modernización Área Luján Oeste, la del Área Luján Sur, Proyecto Alta Montaña, y las Redes Interparcelarias. c) Red telemétrica: Actualmente, el D.G.Irrigación tiene en funcionamiento en un 90% un Sistema de Información Hidronivometeorológico, que permite atender la necesidad de conocer la oferta hídrica con precisión. Este proyecto se desarrolla en todo el ámbito de la Provincia de Mendoza. Consta de una serie de componentes concatenados: Subsistema de adquisición y procesamiento de datos, a través de unidades terminales remotas (RTU), ubicadas en diferentes puntos de medición sobre canales, diques, ríos, arroyos y en la alta montaña. Estaciones maestras, que actúan como concentradora y administradora de la información y funcionamiento de las RTU. Sistema de telecomunicaciones, que relacionan las estaciones maestras y las RTU. Con este sistema se logra la medic ión en tiempo real de los parámetros del Sistema Hídrico Provincial: caudales en ríos y canales, e información sobre las últimas precipitaciones en diferentes zonas. De esta manera, este sistema facilitará la implementación de un sistema de entrega volumétrico. d) OSMSA Obras Sanitarias Mendoza Se pretende cambiar hacia un sistema de tarifa por volumen, lo que se encuentra en trámite para ser aprobado previamente por la Legislatura. 60 Appendices II - IV: Sample Analytical Guidelines APPENDIX II: Cost Benefit Analysis (CBA)22 Infrastructure Analysis Costs The cost estimates used originate from the executive engineering designs. The time frame analyzed is 30 years, with a discount rate of 12%. Costs include capital costs, depreciation and operation and maintenance costs, and resettlement. For the different water user groups, costs of providing additional infrastructure necessary to derive the expected benefits, such as irrigation infrastructure or distribution networks for municipal water supply will be taken into account although they will not be financed by the project. Benefits Benefits are estimated based on the types of use. Four types of use are taken into account for the quantitative analysis, namely human water supply, industrial water supply, irrigation, and pisciculture. Benefits for human water supply are estimated based on the incremental water supplied to the population in the sub-project area, valued through its marginal tariff and the consumer surplus. The tariff is based on water supply company actual and planned tariff plans, with weights applied to the different consumer groups. The consumer surplus is calculated comparing the cost of alternative sources of water supply without project to the cost the consumer will have to pay with project. It is assumed that the construction of a reservoir takes one year, that it takes a further year to fill the reservoir with water and that the implementation of a distribution system with a 95% coverage of the new consumers will take about 5 years. Elasticity of water demand is assumed as - 0.55. Benefits for industrial water supplyfollow the same logic as those for domestic water supply, except that it is expected that water use can start as soon as the reservoir is filled with water. Irrigation benefits will be estimated based on the expected irrigated area and its associated water use. Except in cases where it is clearly known that an irrigation project with a specific crop is planned, the approach to be used is conservative. Since all of the strategic reservoirs in the sample are situated in the interior of the state, it is assumed that irrigation activities will be rather spontaneous and mostly geared towards low-value produce such as maize, beans and cassava. The development of irrigation activities in the area is assumed to be phased, beginning in year 3 from the start of the project works. Also, a recent study conducted by the World Bank Operations Evaluation Department showed that important indirect benefits from irrigation can be expected. It is estimated, for example, that two non-farm jobs are created for every job added at the farm. Another multiplier effect relates to the jobs created by agribusiness when hiring laborers. Because of the type of labor involved, this has a significant impact on rural poverty in these areas. Benefits from pisciculture will be estimated after gathering background data from appropriate sources in order to estimate the likely number of fishermen to establish themselves at the reservoir, the income generated from the activity, etc. Other Benefits. Further benefits to be expected from the project relate to tourism, recreation, and amenity values. For this reason tourism is only taken into account in those cases where reservoirs would provide water for evolving tourist towns. Benefits to be taken into account are increased sales of water during the 22 Adapted from Kemper, Pre-Appraisal Aide Memoire for Ceara Integrated Water Resources Management Project, World Bank, 1998. 61 tourist season, but also the fact that a secure water supply will permit the development of tourism through installations of hotels, etc. The value of additional hotel facilitates should be determined through use of secondary data. As to local recreation and amenity values, it is assumed that although the local population certainly will experience amenity values, the disposable income in these areas usually is so low that a quantitative analysis through e.g. willingness-to-pay studies would render negligible results. It has therefore not been included. In addition to the above-mentioned benefits, a significant benefit may be derived from energy production. This has to be taken into account accordingly. A further benefit will result from the fact that water supply will be provided with a security of 100%, which is a crucial factor for the state to attract industries and other business. This benefit should be reflected in the with and without project situation, i.e. establishment of fewer industries without the project. In addition, secondary data should be used to permit an estimate of the benefit derived from the investments made in the local economy through the establishment of these industries. Sensitivity analysis The sensitivity analysis will cover at least the following: delay of the project, cost overrun, different water volumes sold (e.g. due to droughts), and lower-than-expected tariffs or tariff collection. In addition, since the most certain use is human water supply, a scenario will be tested in which all costs are attributed to human water supply, assuming that the other benefits will not materialize. Overall Project Analysis The overall project analysis will take into account 1. the costs of the entire project 2. the benefits to be derived from increased water supply 3. the benefits from the institutional development component Benefits from Increased Water Supply As mentioned above, the benefits derived from increased water supply will be extrapolated from the results of the individual analyses outlined above. Institutional Development Benefits from institutional development activities are considerably more difficult to quantify. For this project, a partial analysis will be conducted. With regard to the physical investments that relate to better monitoring, operation, forecasting, etc. it is assumed that the benefits are captured in the quantification of increased water supply for the different water uses. They will thus not be quantified separately. With regard to investment in human resources, an analysis will be performed assuming that the training individuals receive will increase their value in the labor market. This can be expected to be the case for individuals belonging to water user associations and committees (e.g. those that will receive training in accounting, operation and electromechanical O&M of reservoirs, agentes multiplicadores) and those at the technical level, e.g. in the state agencies who would increase their competence and their opportunities in the private sector. These effects should be quantified, based on the planned number of trainees during project implementation. Since these effects would not apply to all trainees, an adequate percentage, based on experience, should be applied. The benefit would derive from the difference of the income that individuals have now and the income that they could achieve after completed training or working experience in their respective work. An alternative approach could be to analyze Water Resources Management (WRM) components considering gains to water use efficiency. These include: (i) helping establish relevant institutions and entities where they do not exist; (ii) providing technical and financial assistance to strengthen relevant institutions and entities; and (iii) developing the tools for establishing and implementing integrated WRM 62 systems. Bank experience, complemented by other evidence derived from the economics literature, convincingly demonstrates that the economic gains to be realized from improved water resources management more than justify the associated costs. Table XXX summarizes the project WRM component's main activities, the nature of their economic impact and an estimation of the magnitude of these impacts. Table XXX - WRM Component Activities, Expected Impacts and Magnitude Impact Value Supporting Evidence Source Level Better WRM Coordination Increased benefits High Ganges Basin 20% more benefits (Rogers, 1993) Reduced investment High PROÁGUA, Bahia 20%-32% savings costs WRM Project Reduction/elimination of High Bank's experience 15% cost overruns in a number of WR projects cost overruns Improved Water Demand Management Better control of WR use High Bhatia et al, 1995 42%-62% decrease in industrial water use, and through charges 30%-38% in effluents discharged when effluent/sewer charges imposed in Brazil Better control of WR use High Cestti et al, 1997 Reductions of 4.5% in residential, 7.7% through charges industrial, and 2.4% commercial water use for every 10% increase in water price Better control of WR use Medium- Bhatia et al, 1994 26% decrease in residential use through targeted through education High educational campaigns for high volume users Better control of WR use High Frederiksen, 1992 Average 112% greater efficiency water through better distribution systems in the USA than in management developing countries (85% vs. 40%) Increased user High de los Reyes et al, 50%-75% increased agricultural productivity participation in WRM 1989 100% increase in irrigated area Sensitivity Analysis The sensitivity analysis will be performed along the lines indicated in the section for the individual components. Fiscal Impact Analysis The fiscal impact analysis will take into account the effect of the project on the state's subsidies (increase/decrease) and income/taxes (increase/decrease). Equity Analysis An equity analysis will be carried out showing the effects of the project on different income groups. The analysis will also contain a household analysis related to the irrigation and domestic sector to test the impact of increased tariffs on household and farm income. General Observations The demand estimates for water used in the calculations need to be bas ed on actual availability of water. They are therefore linked to the hydrological balance studies to be performed for the project. Conversion factors for financial/economic prices are derived from studies for the sanitation sector and from local studies for the irrigation and aquaculture sectors. A list of the conversion factors used will be attached. Summary indicators to be provided include: · Economic and financial rates of return for each sub-project analyzed; 63 · Economic and financial rates of return for each component after extrapolation, i.e. strategic reservoirs, transbasin links and the institutional component; · Economic and financial rates of return for the entire project; · Fiscal impact (inflow/outflow) · Expected number of beneficiaries · Expected increase in water supplied to industry · Expected increase in irrigated area and in irrigation produce · Cost per m3 of water for different types of cost recovery, e.g. capital cost plus depreciation plus O&M; only depreciation plus O&M; only O&M 64 APPENDIX III: Financial Sustainability Assessment23 Objective. World Bank loans for projects which include executing agencies operating as revenue generating entities (whether private or state-owned) require a financial sustainability assessment of such entities. Financial sustainability refers to the ability of an institution to finance its business, operating and investing activities without subsidies by generating its own resources from equity and retained income, borrowing and repaying short term (operating) credit and by long term borrowing on its own account. If the enterprise being evaluated has a business scope limited to operations and maintenance (i.e., under a management contract or concession), it may not be sensible for the financial sustainability assessment to integrate all capital investments into the evaluation; rather, adequate analysis of operations, maintenance and rehabilitation activities would be sufficient. The following sets forth the inputs, methodology, and outputs expected from the financial sustainability assessment. Data. Annual Reports and Financial Statements (Balance Sheet, Income Statement, and Flow of Funds Statement) are the primary data sources. To the extent possible, Financial Statements audited by independent auditors should be used and Statements should be based on at least 3 years of experience. Financial Analysis should be conducted on the following activities, analyzing both historical information and 10-15 year forecasts: Operating Activities: income (with tariffs/prices for each use/user clearly identified), revenue recognition, return on net operating assets and capital structure. Financing Activities: sources and uses of funds, creditor financing, off-balance-sheet financing, and analysis of liability management. Investing Activities: management of current assets, (cash and cash equivalents), receivables, inventories, fixed assets (works, plant and equipment), deferred charges and contingent liabilities. Assumptions for the analysis, particularly regarding future projections, should be clearly explained in the analysis. For entities with little historical experience and/or records, it would particularly important to substantiate projections and underlying assumptions with background evidence (i.e., demand studies, contracts with purchasers, and any legal statements clearly identifying prices/supplies to be established, payment arrangements, etc.). It would also be important to demonstrate a plan (even if only preliminary) regarding tariff increases in order to cover all operations, maintenance, rehabilitation and a significant portion of capital costs over time. The plan should indicate not only the level of tariff increases required over time but also concrete steps for how to achieve and maintain the higher tariffs. Ratio and Benchmarking analysis. This should be carried out to gain an understanding of company performance relative to other water supply companies. Even if has less than two years of operational experience, ratio and benchmarking analysis will help the enterprise understand where it can improve for the future. The financial ratio analysis should examine: operating income as a percentage of revenue (operating/gross profit), net income as a percentage of total revenue (profitability), return on average invested capital (return on equity), debt service coverage (ability to cover debt service payments), percentage of capital financed by internal sources, current ratio (ability of current assets to cover current liabilities), and capital structure (total debt to total assets or debt to capitalization). Efficiency analysis should examine unaccounted for water, the operating ratio (operational costs over operational revenue), working ratio, personnel cost as a percentage of operating cost, collection ratios (tariff collections as a percentage of total sales), and cash available for investments. Sensitivity Analysis. The Financial Statements analysis described above should yield a base case scenario. Key variables/assumptions under this scenario should then be modified to develop at least two other scenarios ­ a high case and a low case. Variables which should be modified include operating cost, revenue, collection rates, unaccounted for water, and investments and/or major rehabilitation expenses. 23Adapted from Asad, Pre-Appraisal Aide Memoire for Ceara Integrated Water Resources Management Project, World Bank, 1998. 65 Institutional Analysis. A review should be made regarding the history of the company, its legal establishment, its mission, and the activities for which it is (or is not) responsible. A review of the management structure should also be made, in order to identify the strengths and weaknesses of the primary management team, key personnel, and sub-contracted firms. Assuring that COGERH maintains a well- qualified core management and technical staff will be fundamental for the implementation success of the overall project. Identification of main risks and recommended actions (including, as appropriate, financial covenants under the World Bank loan). The analyses above should yield results which clearly indicate the main risks to the financial sustainability of the enterprise. These might include high operating costs, low revenue resulting from inadequate tariffs and/or collections, insecure demand for services, poorly diversified revenue base, insecure institutional and management structure, and others . Guidelines and/or plans for mitigating these risks should be clearly identified and described, as well as possibly included as conditions/covenants under the Bank loan. 66 Appendix IV: Financial Management Assessment24 For both the revenue generating entity and the overall project, a financial management assessment needs to be conducted in order to determine the plans and capacity of all executing agencies for managing external and counterpart/State funds under the project. The assessment should yield conclusions regarding arrangements for: (a) disbursements; (b) flow of funds; (c) World Bank, Government counterpart, and other financing (i.e., who finances which project component, how much and for how long); (d) institutional and personnel financial management responsibilities; (e) financial reporting; (f) auditing; and (e) information systems management. A sample assessment follows for reference. QUALIFICATIONS To complete the financial sustainability and financial management assessments, the project preparation team should contract a consultant/firm with the following qualifications: (a) graduate and/or professional training in finance, economics, or a related discipline with at least 8 to 10 years experience directly related to the above; (b) knowledge of the local situation, with fluency in Portuguese (or at least Spanish) and knowledge of English; (c) knowledge of water resources management and/or water supply. Financial Management Assessment Project Arrangements (NOTE: this does not include flow of funds arrangements, a sample of which can be provided later) SRH would have overall financial management responsibility for the project, including, inter alia: (a) preparation of project financial statements in accordance with Bank guidelines issued under the Loan Administration Change Initiative (LACI); (b) flow of funds coordination and monitoring; (c) monitoring of procurement processing, contracting, implementation (to the extent practicable), and inventories; (d) management of financial information systems; (e) preparation of quarterly financial management reports for submission to the Bank and project Monitoring and Evaluation Unit; and (f) implementation of remedial financial management actions, as necessary, during project implementation. A financial management assessment of SRH, in accordance with LACI guidelines and involving a Bank qualified Financial Management Specialist (FMS), would be completed prior to negotiations. Results from a preliminary assessment carried out during project appraisal indicate that SRH is well qualified to carry out the aforementioned responsibilities. A financial management assessment report can be found in the project files. Independent annual project audits would be carried out by the Secretariat of Economy (SF), which would sub-contract independent auditors as necessary. This is consistent with Bank practice, where SF has been approved as the agency responsible for auditing State projects. SF has a strong track record in carrying out this function and is working closely with Bank FMS staff to align policies and operations with LACI. SF has substantial experience auditing public sector projects, with particular expertise relevant for Bank- financed projects, and maintains dedicated staff covering all State agencies and enterprises. SF's 1997 annual management report indicates that SF: (a) audited nearly XXX projects financed by the Bank, IDB and other international organizations between 1994-96; and (b) trained over YYY public sector managers in financial and procurement management. Financial Management Assessment (for project files) In accordance with LACI guidelines, the Financial Management Assessment (FMA) reviewed the following aspects: (a) organizational arrangements, (b) staffing for the financial function, (c) accounting systems and procedures, (d) planning and budget arrangements, (e) internal controls, (f) linkages between the SRH and project implementation entities, (g) financial management information systems, and (h) 24Adapted from Asad, Pre-Appraisal Aide Memoire for Ceara Integrated Water Resources Management Project, World Bank, 1998. 67 experience with the use of Bank loan proceeds. The detailed items reviewed under each of these areas, as well as the relevant findings, are listed below. Organization. Financial Function - The Chief Financial Officer (CFO) and Project Manager both report directly to the SRH Director (show organizational chart). Type of Organization - SRH is a State agency reporting to the State Governor. The State/SRH has several years experience working with and managing funds from multilateral and bilateral financial institutions. Its annual budget typically exceeds XXX US$ hundred million, of which XXX % is allocated to SRH. Financial Authority - SRH has its own financial department, consisting of XXX staff, headed by a CFO who reports directly to the SRH Director. (To be confirmed that) SF maintains a State-wide financial department, which handles financial control for all State agencies. The SRH CFO communicates often with the SF financial department but there is no hierarchical reporting relationship. Staffing. · Staff / Management Functions (organogram). · Staff Capacity - The SRH financial department consists of XXX staff and a CFO. Except for purely administrative staff, nearly all are college-educated, with substantial training and/or experience in disciplines relevant to their functions (e.g., economics, finance, accounting, and related areas). Position descriptions or terms of reference for key posts are attached. · Recruitment - Staff turnover is minimal so most recruitment is sporadic and contractual, driven by project needs. Salaries are adequate to retain quality staff, although a freeze on raises and compensation below the private sector may create some difficulties in the near future. Relative job security, however, minimizes this risk. Accounting Systems and Procedures. · Consistency with Project - The accounting systems and procedures are in line with international standards. This allows flexibility to incorporate new projects into the overall system without losing control. In addition, evidence of extensive experience working with Bank loans implies that it will not be difficult for SRH to respond to Bank financial management demands. · Comprehensive of Accounting System - The system has the capacity to capture project activities in such detail which exceeds the Bank's requirements. · Chart of Accounts - Project expenditure accounts would be based on project components as defined in the Project Appraisal Document (PAD). Accounts reflecting disbursement categories, sources and uses of funds, and special account utilization would also be maintained. SRH is already experienced in establishing and tracking such accounts; however, LACI-based models have been discussed with the SRH CFO. · Timeliness and Reliability of Accounting - The SRH financial department routinely produces monthly and quarterly financial reports for both internal purposes and monitoring by the SFC/MF. There is no record of serious financial mis -management, although continuous inflation-related monetary impacts have created accounting problems. However, these impacts seem to have dissipated and should be minimized to the extent the GOB Real Plan remains in tact. This should help with internal controls as well. As such, no timeliness or reliability problems are expected during project implementation. · Government-wide standards for financial management by public agencies have been in place for years. These are a matter of legislative and regulatory record (Leis XYZ; Decretos SupremoXYZ) and they are acceptable to the Bank. In addition, SRH ma intains a number of internal clearance procedures, some of which are recorded in procedural manuals and others not. · Previous Audits - Audit reports for the past XXX years are under review. Preliminary findings indicate that no serious financial mis -management problems arose. Accounting problems related mainly to inflationary impacts are now under control as a result of the effectiveness of the Real Plan and SRH internal efforts to improve financial management 68 information systems. Technology improvements in the past few years have been particularly helpful in this regard. Planning and Budget. · Targets - Estimated project expenditures and loan disbursements are included in the PAD. In addition, a project implementation plan (PIP), with specific performance indicators, would be included in the project operational manual. This manual would also include specific financial, economic, technical and institutional criteria/benchmarks required before project funds could be accessed. Preparation of the operational manual is underway and a completed first draft would be submitted to the Bank prior to project negotiations. · Financial Management Report (FMR) Preparation - SRH would have primary responsibility for preparation of monthly FMRs (as required internally) and quarterly FMRs required by the Bank. The quarterly FMRs (based on LACI models) would include, inter alia, project financial statements (see chart of accounts above), project financing arrangements, special account reconciliation, variance analyses, and procurement management information. Data collection and processing for the FMRs would be handled directly by the SRH financial department. Since the project flow of funds arrangements (see PAD Institutional Arrangements) require participating States to submit POAs and SOEs to SRH in order to receive disbursements of project funds, data required for preparation of FMRs would be readily available. · Remedial Actions - The UMA would be responsible for evaluating project implementation, including physical and financial performance. As necessary, it would provide recommendations for remedial actions. Internal Controls . · Government legislation and regulations (LeisXYZ and Decretos SupremoXYZ) establish adequate requirements for public agencies regarding the following internal control items: inventory management, cash and bank account management, procurement procedures (which in any case would be in line with Bank standards), payroll, check/voucher management, petty cash management, insurance, and dispute/fraud resolution mechanisms. Documentation describing such procedures is attached for reference. Information Systems . · Computer Equipment - Hardware and software is now nearly state of the art, approximating equipment and programs used in developed countries. However, there is little back up support should front line equipment/software fail. The SRH CFO is aware of this problem and is developing a plan to mitigate the risk. · Information Flow - The financial department is a very cohesive unit, reporting relationships are clear, and the CFO has good relations with the SRH Director, project coordinator and other SRH managers. Barring staff/management changes which may result from pending Federal elections, information flow should not be problematic. · Integrity Safeguards - As with most state of the art technology, secured access is in place. In addition, as noted, due to the relatively rigorous internal controls and planning and budgeting procedures established by GOB regulations, data accuracy is generally not a problem. Again, the effectiveness of the Real Plan has also quelled accounting problems associated with inflationary impacts. · System Review - No recent, formal audits or reviews of the information systems have been conducted. However, the SRH has been undertaking a systematic upgrading of systems over the past few years. Experience with Bank Loans. · Loans Under Management - 69 Staff Experience - SRH financial and other staff have over 100 years of combined experience dealing with the Bank. As such, the degree of familiarity with using special accounts, SOEs, and Bank procurement and audit procedures is more than adequate. 70 Reference List Briscoe, John. 1996. "Water as an Economic Good: The Idea and What it Means in Practice." Paper presented at the World Congress of the International Commission on Irrigation and Drainage. Cairo, September. CIDIS 96/97. El sector medio ambiente en la Rep. Argentina. AIDIS Argentina. 1997. Mathus Escorihuela, Miguel. 1994. "Contenido y función de la legislación y la administración del agua," Seminario Nacional de áreas Regadías, Tucumán, Argentina, September, 1994. Giménez, Juan Carlos, Estudio de Estrategias para el Manejo de los Recursos Hídricos en la Argentina: Aspectos Económicos y Financieros, 1999. Kemper, Karin E., J.Y. Goncalves, de Brito, and F.W. Brito Bezerra. 1995. "Um Sistema Local de Gerenciamento e Alocacao de Agua--O Caso da Fonte da Batateira no Cariri--Ceara, Brasil." In Vieira et al., eds. Desenvolvimento Sustentavel dos Recursos Hidricos, Recife: Associacao Brasileira de Recursos Hidricos. Marre, Mirta, Rosa Bustos and Jorge Chhambouleyron, Análisis del canon de aguas en la administración descentralizada y participativa del riego de Mendoza, Argentina, 1996. Planas, Andrés Carlos. 1997. "Las políticas seguidas en materia de agua potable y saneamiento" Consejo Federal de Inversiones ­CFI. PRODAP. Documento de trabajo 1: Resumen del subsector riego. 1995 Rivera, Daniel. 1996. Private Sector Participation in the Water Supply and Wastewater Sector, Lessons from Six Developing Countries. Washington, D.C.: The World Bank. Seroa da Motta, R. 1998. "Utilização de Critérios Econômicos para a Valorização da Água no Brasil." Texto para Discussão, 556. Rio de Janeiro: IPEA. Solow, A., S. Polasky, and J. Broadus. 1993. "On the Management of Biological Diversity." Journal of Environmental Economics and Management 24:60-68. Weitzman, M.L. 1992. "On Diversity." Quarterly Journal of Economics 107: 363-406. Winpenny, James. 1996. Managing Water as an Economic Resource. London: Routledge. World Bank, Argentina - Managing Environmental Pollution: Issues and Options (Report 14070-AR), 1995. World Bank. 1999. Management of Water Resources: Bulk Water Pricing in Brazil, World Bank Technical Document 432. Washington, D.C. World Bank, Pre-Appraisal Aide Memoire for Ceara Integrated Water Resources Management Project, World Bank, 1998. Young, Robert A. 1996. Measuring Economic Benefits for Water Investment and Policies. World Bank Technical Paper No. 338. Washington, D.C.: The World Bank. 71 ANEXO D: IRRIGACIÓN EN ARGENTINA Anexo D: Irrigación En Argentina Sumario Ejecutivo y Objetivos Punto a escribir por José Simas Características del Riego en Argentina 2.1 Contexto general y clima La superficie continental de la República Argentina es de 2,8 millones de km2 y está extendida a lo largo de 3.700 km entre los paralelos 22º y 55º de latitud sur. Esta gran longitud determina una amplia variabilidad climática, desde el subtropical húmedo al norte hasta el frío en el sur, con predominio del clima templado en gran parte del territorio. Un cuarto de la superficie abarca zonas húmedas de las cuales alrededor de un 30% corresponde a los montes y bosques subtropicales del Nordeste y el resto a la llanura pampeana (principal región agropecuaria e industrial del país). Las otras tres cuartas partes corresponden a zonas áridas, semiáridas o con prolongados períodos de sequía. La organización política y administrativa del país está basada en un sistema federal de gobierno, compuesto por el poder central, 23 jurisdicciones provinciales y aproximadamente 1.924 municipios. La población actual es cercana a 36,6 millones de habitantes, el 87% es población urbana y el 13% población rural. Según el último Censo Nacional Agropecuario disponible, de 1988, la superficie cultivada total era de 30,5 millones de hectáreas y la superficie regada de 1,2 millones de hectáreas (4% del total cultivado), estimaciones posteriores basadas en encuestas agropecuarias dan valores de 32,1 millones y 1,5 millones de hectáreas respectivamente. La lluvia caída anualmente en el país varía entre valores promedio de 50 mm (extensas áreas de las Provincias de La Rioja y San Juan) y cercanos a 2.000 mm (Andes Patagónicos, Selva Tucumano-Oranense y Selva Misionera). Otras precipitaciones anuales reducidas ­ menos de 200 mm/año ­ ocurren en la Meseta Patagónica al sur y en la Puna, al extremo noroeste de la Argentina (Mapa 1). En general, al norte del País las lluvias ocurren en los meses del verano y al sur en el invierno; en la Región Pampeana, la distribución es equilibrada, sin concentraciones significativas. El país presenta tres grandes regiones climáticas: a) Tipo húmedo: Posee una lluvia promedio anual mayor de 800 mm; hay deficiencias hídricas en el año que no exceden los 200 mm y también ocurren excesos que pueden alcanzar 600 mm (Selva Misionera). Este Tipo caracteriza a cinco grandes zonas del país: la Pampa (Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe), la Mesopotamia (Entre Ríos, Corrientes y Misiones), la Selva Tucumano-Oranense (Salta, Jujuy y Tucumán), los Andes Patagónicos (extremo oeste de Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Río Negro y Neuquén) y el oriente de la zona Chaqueña (Chaco y Formosa). Cubre una superficie aproximada de 660.000 km2 (24% del territorio continental de la Argentina) y alberga alrededor de 24 millones de personas (66% de los argentinos). En su ámbito se encuentra instalada toda la agricultura extensiva del País (producción de "commodities") y los principales asentamientos industriales y de servicios para el comercio interno y externo. Los cultivos agrícolas en esta Zona, son desarrollados con prácticas extensivas y sin riego (maíz, soja, trigo, girasol, sorgo). Sin embargo, deben indicarse las siguientes actividades agrícolas realizadas bajo diferentes formas de irrigación: i) rizicultura: realizado bajo inundación gran parte de su ciclo, ocupa aproximadamente 250.000 ha, principalmente en las Provincias de Entre Ríos y Corrientes y una menor expresión en Santa Fe, Formosa y Chaco; ii) hortifruticultura: a menudo bajo cubierta (hortalizas de primicia) que usan riego por gravedad o presurizado, con dotaciones integrales o complementarias y iii) cereales y oleaginosas con riego complementario. b) Tipo semiárido: Se ext iende por el centro del País, entre las isohietas anuales de 800 mm y 500 mm, abarcando un área de 410.000 km2 (15% del territorio continental argentino) y cobija al 28% de la población del país. Incluye a gran parte de las Provincias de Formosa, Chaco, San Luis, Santiago del Estero, Jujuy, Tucumán, Salta, Córdoba, Buenos Aires y Catamarca. Hay deficiencias hídricas en algunos meses que oscilan anualmente entre valores de 200 mm y 400 mm y no se registran excedentes. En esta zona también se hacen cultivos de secano extensivos, con prácticas específicas aunque con rendimientos menores que en las zonas húmedas; también se aplica el riego complementario (cereales, oleaginosas y caña de azúcar) y hay cultivos intensivos hortifrutícolas con riego integral, fundamentalmente primicias. En algunas provincias hay sistemas públicos de riego con dotación de agua por gravedad (Santiago del Estero, Salta y Jujuy). c) Tipo árido: Cubre un territorio de 1,8 milones de km2 (61% del territorio continental argentino), delimitado por la isohieta de 500 mm anuales. Abarca casi la totalidad de las provincias cuyanas (Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja) y patagónicas (con excepción del extremo andino) y partes significativas de La Pampa, Catamarca, Salta, Jujuy y el extremo sur de Buenos Aires. Alberga una población equivalente a 6% del total nacional, con una densidad media poco mayor de 1 hab/km2. Prácticamente no hay excedentes hídricos en ningún mes del año y las 73 Anexo D: Irrigación En Argentina deficiencias promedio anuales oscilan entre 400 mm y 800 mm. Por este motivo, sólo es posible la agricultura con riego integral. Es asiento de los principales sistemas públicos de riego, como los oasis mendocinos, los valles irrigados del río Negro (Río Negro), el Valle Inferior del río Chubut (Chubut), Colonias Centenario (Neuquén), 25 de Mayo (La Pampa) y CORFO Río Colorado (Buenos Aires). 2.2 Principales fuentes de agua a) Recursos Superficiales: Los recursos hídricos superficiales de la Argentina suman un caudal 25.836 m3/s y en términos hidrográficos están distribuidos en tres grandes vertientes: atlántica, pacífica y endorreica (Cuadro 1). Vertiente atlántica: Es la más importante de la Argentina ya que su aporte (caudal medio total) representa a 95 % del total del País. Comprende a todos los ríos de la Cuenca del Plata (Paraná y Uruguay y sus afluentes), a los ríos y grandes canales de la Provincia de Buenos Aires y a los ríos patagónicos que desaguan en el Atlántico. La Cuenca del Plata tiene un caudal medio de 22.000 m3/s, equivalente a 85 % del total nacional. Los sistemas hídricos de la vertiente atlántica, todos de régimen pluvial, están situados bajo la influencia del tipo climático húmedo, con excepción de los ríos Colorado y los pertenecientes a la meseta patagónica, que tienen régimen pluvial-nival y están sometidos a climas de tipo árido o semiárido. Vertiente pacífica: Abarca a los ríos patagónicos que desaguan en el Pacífico entre los que se destacan por su caudal: Futaleufú (caudal medio anual de 351 m3/s); Manso (127 m3/s); Epuyén/Puelo (115 m3/s) y Carrenleufú (151 m3/s). Esta Vertiente, también bajo el influjo de un clima húmedo, tiene sus ríos alimentados por el derretimiento de las nieves y por las lluvias, con dos períodos marcados de estiaje y dos de crecidas (lluvias de invierno y deshielo del verano). Representan sólo 4,7 % del caudal medio de los ríos argentinos pero, por ser muy caudalosos, tienen el más elevado caudal específico del País (36 l/s.km2). Vertiente de cuencas endorreicas: Sistemas sin salida al mar, distribuidos a lo largo de todo el país que no suman más de 1% del total del caudal medio de la Argentina pero se extienden por una superficie de casi 30 millones de hectáreas. Están situados en su mayoría en climas áridos: cuenca de la Laguna Mar Chiquita, ríos serranos de La Rioja y Catamarca, arroyos de la Puna de Atacama, la Cuenca del río Quinto (Córdoba, Buenos Aires y San Luis) y diversos ríos de la Patagonia. b) Recursos subterraneos: Existe actualmente un déficit significativo en cuanto a información sobre aguas subterráneas, su distribución espacial, calidad y caudal. Sólo en las provincias donde es importante como fuente del recurso, la información es relativamente satisfactoria (Mendoza y San Juan). El Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA) ha publicado en 1990 el "Mapa hidrogeológico de la República Argentina (escala 1:2.500.000)" y el Centro Regional de Aguas Subterráneas (CRAS) también ha elaborado cartografía para las provincias andinas del centro y norte del país (Mendoza, San Juan, Jujuy, Salta, Catamarca y San Luis). La calidad del agua subterránea es mejor en la región húmeda, en donde también la profundidad de extracción es menor; en las regiones áridas y semiáridas la calidad decrece y la profundidad de extracción aumenta (180-300 ms. de profundidad) y en donde el uso más intensivo ha llevado en algunos casos a la sobreexplotación de los acuíferos con el consiguiente aumento de la contaminación por salinización, aspecto al que también ha contribuido la obsolescencia y abandono de algunas perforaciones sin el cegado correspondiente. Las aguas subterráneas en la Argentina, disminuyen su caudal y aumentan su profundidad de este a oeste. En el Litoral y la Pampa Húmeda hay abundancia de agua subterránea y su calidad es adecuada para el riego, con excepción de los acuíferos sobre los cuales se asientan las grandes metrópolis donde hay contaminación (Gran Buenos Aires, Rosario). En casi todas las provincias áridas y semiáridas del centro y norte de la Argentina, las aguas subterráneas son salobres y se encuentran a grandes profundidades: Chaco, Santiago del Estero, norte y este de Santa Fe, oeste y norte de Córdoba. En las mesetas patagónicas y en el pedemonte andino, los acuíferos tienen carácter fósil y su reposición después del uso, es muy lenta. El riego, parcial o total, con agua de fuentes subterráneas, es importante en Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta y La Rioja. En la zona de Cuyo existen más de 25.000 perforaciones, pero existen graves problemas de contaminación (salinización) de los acuíferos más superficiales, alcanzándose una calidad adecuada sólo a más de 200 m de profundidad. Existen estimaciones, efectuadas por el CRAS, para una tercera parte de la Argentina, que indican una extracción anual media aproximada de 5.000 hm3 y reservas totales cercanas a 1.200.000 km3. 2.3 Inclusión del riego en el sector hídrico El requerimiento total de agua del país, en 1997, se estimó en 28.500 hm3/año, correspondiendo el 84% (23.900 hm3/año) a las actividades agropecuarias, un 9% a abastecimiento de poblaciones y un 7% a industrias. 74 Anexo D: Irrigación En Argentina La extracción de agua de las diversas fuentes para uso agrícola representa más del 80 % de la demanda total de agua y en las zonas áridas y semiáridas, más del 90 % del total respectivo. Alrededor del 86% de la demanda para uso agrícola, se utiliza para riego y el resto para agua de bebida del ganado. El riego en las zonas húmedas es aún poco importante, pero su ritmo de crecimiento ha sido significativo debido principalmente a la expansión del cultivo de arroz y a la aplicación de tecnologías que permiten mejorar los rendimientos y la calidad de la producción de cereales y oleaginosas con el aporte del riego. Cabe destacar también el uso cada vez más frecuente del riego por aspersión como medio regulador de la temperatura ambiente para paliar los efectos de las heladas. Los otros usos extractivos, tales como el agua potable y el uso industrial, consumen un 9% y un 7% respectivamente. En cuanto a los usos no extractivos como el hidroeléctrico, si bien no significan un consumo de agua, modifican el régimen estacional de los ríos aguas abajo de los emplazamientos, cuyos efectos es necesario considerar e imponer restricciones. Los emprendimientos hidroeléctricos de mayor magnitud actualmente en funcionamiento sobre ríos cordilleranos, si bien algunos de ellos cuentan con embalses compensadores cuya misión sería la de paliar los conflictos que a menudo se presentan entre las demandas de generación hidroeléctrica y las demandas de uso agrícola aguas abajo, no siempre cumplen su función compensadora. Por último, es de destacar la importancia cada vez mayor que está adquiriendo el uso no extractivo del agua como soporte de la vida silvestre. Ello ha impuesto restricciones a su aprovechamiento, tanto en lo referente a sus volúmenes, establecimiento de caudales ecológicos para determinados tramos de ríos ante posibles derivaciones (curso inferior del río Bermejo, etc.) como a sus parámetros de calidad. 2.4 Problemas ambientales en los sistemas de riego a) Contaminación de las aguas de riego: Se reconocen cuatro grandes grupos orígenes: i) efluentes cloacales; ii) descargas de petróleo o sus derivados; iii) agroquímicos y sales y iv) efluentes industriales. (i) Efluentes locales: Se observan dos grandes tipos de causas: i) la contaminación del recurso, aguas arriba de su aplicación, por parte de sistemas de alcantarillado cloacal que efectúan la disposición final en el río o canal que se usa como fuente de agua de riego, sin tratamiento o sólo primario y ii) aplicación de efluentes cloacales sin tratamiento, como fertilizante orgánico. Los ejemplos más significativos del primer caso son los sistemas de riego del Tramo Inferior del río Mendoza (Planta de Tratamiento Paramillo, ciudad de Mendoza) y los situados en las márgenes del río Grande (Provincia de Jujuy). El segundo caso comprende fundamentalmente a los cinturones verde hortícolas que usaban esa práctica de manera habitual pero que con la epidemia de cólera ocurrida en el año 1994 fueron controlados en forma positiva. ii) descargas de petróleo o sus derivados :comprende a los sistemas de riego abastecidos por ríos que sufren descargas de petróleo o derivados en forma ocasional, por pérdidas o roturas de los conductos o de los propios yacimientos. Un ejemplo de significativa gravedad se produjo en los sistemas de riego del río Colorado, durante 1998, debido a pérdidas ocurridas en los yacimientos petrolíferos situados en la alta cuenca del río mencionado; en años anteriores también se produjeron estos tipos de catástrofes ambientales. En la provincia de Mendoza, también ha habido contaminación por hidrocarburos en el río Mendoza, por parte de la Destilería Luján de Cuyo y por parte de los medios de transporte de sus productos. iii) Contaminación de las aguas de riego con agroquímicos, es de impacto ambiental negativo de menor gravedad que el producido por la misma fuente, en el aire y los cultivos. No obstante esto, se han reportado casos en los sistemas de riego de Mendoza y Río Negro, especialmente en las áreas donde se hacen monocultivos hortícolas. La determinación de agroquímicos en los ríos de disposición final de las aguas de drenaje de los grandes sistemas de riego, arroja valores admitidos por los patrones de calidad usuales. Hay que agregar que existen ecosistemas naturales de alta susceptibilidad a la contaminación con agroquímicos que pueden sufrir potencialmente, impactos negativos de gravedad iv)Contaminación con efluentes industriales: ocurre con enorme y negativa gravitación en el río Grande (Provincia de Jujuy) por parte de papeleras y los Altos Hornos de Zapla y en río Salí ­ Dulce (provincias de Tucumán y Santiago del Estero) donde los ingenios azucareros de la primera Provincia vuelcan con destino final, los residuos líquidos de esa industria en el río citado, afectando principalmente el Embalse de Río Hondo, en la segunda Provincia y sistemas de riego aguas debajo de los ingenios azucareros. También hay afectación negativa en los ríos Tunuyán y Mendoza (Mendoza). b) Contaminación del aire, la población y los productos agrícolas con agroquímicos: Este problema ambiental está presente en prácticamente todos los sistemas de riego mencionados en este informe. La incorrecta o excesiva aplicación de agroquímicos afecta a: i) la calidad de los productos, sobre todo los de exportación por las barreras 75 Anexo D: Irrigación En Argentina sanitarias y paraarancelarias vigentes; ii) la salud de los trabajadores rurales y los propios productores; iii) la calidad ambiental de los asentamientos poblacionales vecinos a los sitios de cultivos y iv) las aguas superficiales y subterráneas y los ecosistemas biológicos. Un caso particular es la contaminación del aire con partículas provenientes de las prácticas de lucha contra las heladas (por ejemplo, quema de neumáticos, aceite usado y otros combustibles "sucios"), como suele ocurrir en el Alto Valle y Valle Medio del río Negro y en Neuquén (Colonia Centenario). c) El fenómeno de las "aguas limpias": Este fenómeno puede aparecer cuando, aguas arriba de un sistema irrigado por gravedad, se construye una presa o embalse o se agregan a las existentes y que, al modificar la dinámica del río, genera un ámbito de sedimentación en su volumen y por consiguiente, una disminución de sedimentos transportados hacia el sistema. Estas "aguas limpias" parecen provocar o aumentar dos fenómenos perjudiciales para la estructura de conducción: i) por su claridad, permiten una mayor entrada de luz a la biota vegetal acuática y, por consiguiente, una proliferación de algas que obstruyen su normal funcionamiento y ii) en los casos de canales de tierra, dejan de "sellar" espontáneamente los conductos, con el consecuente aumento de la infiltración. Estas nuevas condiciones del agua de los ríos y de los canales significan una caída en la eficiencia externa del sistema y un aumento de los costos de mantenimiento. Este fenómeno no ha sido estudiado con la debida profundidad como para establecer un diagnóstico definitivo; no obstante esto, debe indicarse que se ha constatado una notable disminución de la concentración de sedimentos en ciertos ríos y canales donde se han construido represas aguas arriba. d) Salinidad y drenaje: La acumulación de sales solubles es un proceso propio de los suelos de regiones áridas y semiáridas y está relacionado con ciertas condiciones de clima, relieve y agua subterránea. Las pérdidas por filtración de los canales de riego son una importante fuente de recarga de la capa freática. El revestimiento de los canales se plantea así como una necesidad, por lo menos en el mediano plazo. El revestimiento además simplifica y reduce el mantenimiento de los canales y es un paso necesario para la optimización de la distribución y la entrega controlada de agua a los regantes. También las centrales hidroeléctricas, al modificar el régimen estacional de los ríos aguas debajo de los emp lazamientos, producen elevaciones de la capa freática que originan aumentos en la salinización de los suelos. Este fenómeno es observable, por ejemplo: en Centenario (Neuquén) y el Alto Valle (Río Negro). Otra fuente importante de recarga está en los predios, donde el mal manejo del agua de riego genera pérdidas por percolación y escorrentía muy importantes. Esto tiene varias causas: la mano de obra poco capacitada, el derroche de agua (especialmente de noche y los fines de semana), la red de acequias internas deficientemente construida y mal mantenida, y el descuido en el emparejamiento de los terrenos, entre otras. De acuerdo a una evaluación expeditiva, reuniendo información de relevamientos de suelos de todas las áreas regables de la Argentina, se estima que hay problemas de salinidad moderados (que requieren acciones de cierta envergadura) a severos (que impiden una explotación económica) en unas 320.000 ha, un 18 % de las 1.750.000 ha con sistemas de riego. Otras fuentes dan la cifra de 580.000 ha salinizadas, lo que lleva a un 33% del total. El drenaje público está extendido en Río Negro, Neuquén, Chubut, Mendoza y San Juan, en algunas zonas de Salta, en Manantiales (Jujuy), en las áreas de riego del río Colorado y en las del río Dulce en Santiago del Estero. El drenaje parcelario en el país es muy costoso, principalmente porque no hay disponibilidad de equipos para colocación de drenes y los tubos para drenaje deben importarse. Se ha hecho drenaje parcelario, en extensiones muy reducidas, en Mendoza, en el Alto Valle del río Negro y en áreas cañeras de Jujuy. 2.5 Evolución histórica del riego El riego ya era practicado en algunas zonas de la Argentina por las comunidades indígenas que las habitaban; tal es el caso de los valles andinos y subandinos en el Noroeste, el río Dulce en Santiago del Estero, la zona próxima a la actual ciudad de Mendoza, etc. La colonización española incorporó la cultura del uso del agua y la ingeniería hidráulica desarrollada en la región del Mediterráneo. Muchas de las áreas actualmente regadas en el Noroeste y Cuyo derivan de estos primitivos sistemas, organizados en algunos casos para cultivos de subsistencia o de intercambio local y en otros con finalidades netamente comerciales y sobre la base del trabajo indígena, ya sea en explotaciones privadas como las encomiendas, ya sea bajo la organización de órdenes religiosas (jesuitas principalmente). Desde 1880 la Argentina comenzó una etapa de estabilidad política y desarrollo económico, y se produjo una inmigración masiva, especialmente europea. Se realizaron los primeros estudios para riego en Mendoza y en Villa Mercedes (San Luis), y por iniciativa de los gobiernos locales se iniciaron grandes obras de riego en Mendoza, 76 Anexo D: Irrigación En Argentina Córdoba, Tucumán, San Juan y San Luis; de esta época data además la primera legislación de aguas en estas regiones (leyes de aguas, de aprovechamientos de ríos y reglamentos de riego). En 1898 se creó el Ministerio de Obras Públicas de la Nación, y en 1906 se formó la Dirección General de Irrigación (DGI). Su acción se desarrolló principalmente en los entonces Territorios Nacionales (Neuquén, Río Negro, Chubut), pero también en algunas provincias como San Luis, San Juan, La Rioja, Catamarca, Tucumán, Salta y Jujuy. Buena parte de las obras de riego durante las primeras décadas de este siglo fueron construidas o directamente desarrolladas por empresas privadas (principalmente Ferrocarril del Sur). Hubo también obras realizadas en el marco de colonizaciones privadas y o por Cooperativas de Riego, como las de Río Negro. A partir de 1930, el Estado comenzó a tomar un papel más importante en la economía, desarrollando fuertemente la obra pública, incluyendo el riego. Modificando el régimen de la ley de Irrigación, se sancionaron desde 1932 y hasta 1942 alrededor de 20 leyes especiales para la construcción de obras de desagües, represas, perforaciones y aprovechamientos hidroeléctricos. Estas leyes establecían el régimen financiero para cada obra; en alguna de ellas se propusieron como alternativas de reembolso de inversiones el pago de un canon anual, la expropiación de la tierra por su precio original, o la cancelación de total del canon por la entrega de la mitad de la tierra regable. En general, en ningún caso lo recaudado por el canon de riego alcanzó para pagar más que los costos de operación y mantenimiento. Fue también una constante el hecho de que el costo y la duración de las obras superara largamente las previsiones originales. En 1948, sobre la base de la Dirección General de Irrigación, se creó la empresa nacional Agua y Energía Eléctrica (AyEE), la que desarrolló grandes proyectos y obras de embalse, hidroelectricidad y regadío en muchos lugales del país. Agua y Energía Eléctrica también tomó a su cargo la administración de áreas de riego en las provincias de Jujuy, Salta, Santiago del Estero, Catamarca, La Rioja, San Luis, Neuquén, Río Negro y Chubut, y de los desagües entre Santa Fe y Córdoba. Desde 1960, algunas Provincias han emprendido proyectos de colonización bajo riego en gran escala, como Colonia 25 de Mayo en La Pampa y Valle Inferior (IDEVI) en Río Negro, este último con financiamiento del BID. Los resultados no han sido todo lo exitosos que se esperaba; en IDEVI sobre unas 40.000 ha previstas en 1967, sólo se ha llegado en la actualidad a regar efectivamente unas 13.000 ha; en Colonia 25 de Mayo se preveía en 1979 llegar a regar 15.000 ha en su primera etapa (sobre 50.000 en total) y en la actualidad no pasa de 4.000 ha; Las grandes obras de riego iniciadas por el Estado hacia los `50 (Juramento - Salado en Salta y Santiago del Estero, río Dulce, Valle Medio, Conesa, Viedma y Río Colorado en Río Negro, Valle Inferior y Sarmiento en Chubut, etc.) se hicieron suponiendo un sistema de colonización similar al que había tenido éxito en las zonas de riego durante las primeras décadas del siglo. Este modelo fracasó, ya que se había basado en la disponibilidad de mano de obra abundante, capacitada y barata, la que empezó a escasear con el proceso de industrialización y urbanización de los años '40. El resultado de esas iniciativas y otras posteriores es la existencia actual de una importante infraestructura de embalses, diques, tomas, grandes canales y colectores de drenaje, que son aprovechados en un mínimo porcentaje de sus posibilidades o que, directamente, no fueron utilizadas por años; en consecuencia se han ido deteriorando. Las áreas tradicionales bajo riego fueron expandiéndose lentamente hasta 1970; esta expansión está lejos de llegar a sus límites; en el caso de los Valles Medio y de Conesa sobre el río Negro, que cuentan con obras completas desde principios de la década del `60, no se riega ni la mitad del área dominada. Hubo luego un desarrollo de algunas zonas como consecuencia de leyes de promoción de zonas áridas, especialmente con el uso de agua subterránea. Este es un recurso que empezó a explotarse desde la década del `50, fundamentalmente en Mendoza y San Juan pero también en la Rioja y Catamarca, tanto para compensar las carencias estacionales de agua como también para riego de áreas nuevas. Desde mediados de la década del ´70 se fue haciendo patente la incapacidad de las empresas estatales argentinas de llevar adelante sus misiones con un costo social razonable. Esto derivó en su achicamiento y final desaparición hacia 1990, en forma de privatizaciones o de transferencias a los estados provinciales. Agua y Energía Eléctrica transfirió a las provincias, entre 1978 y 1994, sus restantes sistemas de riego, que en 1975 abarcaban unas 260.000 ha (20% del total del país). A partir de la desaparición de AyEE, en 1992, la participación de la Nación en el área de los recursos hídricos quedó limitada a las Secretarías de Recursos Hídricos y de Agricultura, Ganadería y Pesca (hoy SAGPyA), ambas dependientes, en ese momento, del Ministerio de Economía. La SAGPyA creó en 1992 un Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) que, con financiamiento del BIRF y del BID, otorga préstamos para la rehabilitación integral de áreas de riego y para el saneamiento de áreas inundables en todo el país. A partir de la década del 80 se hicieron grandes explotaciones bajo riego fuera de las áreas con riego público. Son casos notables la instalación de grandes firmas exportadoras de frutas en el Valle Medio del río Negro, de agroindustrias y grandes bodegas en Mendoza, de empresas algodoneras y ganaderas en el río Juramento, en Salta, 77 Anexo D: Irrigación En Argentina etc. Además se han instalado importantes emprendimientos agropecuarios en el marco de leyes de diferimiento impositivo en San Juan, La Rioja y Catamarca, con olivos, frutales, jojoba y otros cultivos, y se ha expandido notablemente el área limonera de Tucumán, todo esto regado mediante agua subterránea. Es también muy interesante el desarrollo de la zona de San Patricio del Chañar, en Neuquén, donde una empresa está haciendo una colonización privada sobre 3.000 ha con grandes parcelas y una administración unificada. Además, en los últimos años, a partir de 1991 se ha venido manifestando una tendencia creciente en el uso de sistemas presurizados, en principio en las zonas húmedas como riego complementario (principalmente riego por aspersión) y en menor escala, en los valles pedemontanos de Catamarca, La Rioja, San Juan y Mendoza y en los valles irrigados de Río Negro y Neuquén. No obstante, la superficie total con riego presurizado no llega a representar el 5 % del área total regada. 2.6 Situación actual del riego En el país existen aproximadamente 125 sistemas de riego o zonas en donde se practica el riego, incluyendo entre éstas, riego complementario e integral, tanto público como privado; en ciertas zonas, en especial de la región árida, se tiene un registro por parte del Estado, de las concesiones y usos del agua, en otras este uso es principalmente privado, por bombeo directo de fuentes superficiales y/o subterráneas y generalmente sin mediar una concesión o permiso de uso del agua, lo cual dificulta el control y el conocimiento exacto de las superficies. En la actualidad se riegan cultivos en 22 de las 23 Provincias (excepto quizás en Tierra del Fuego). Dada la diversidad de climas de la Argentina, los requerimientos de agua de los cultivos son muy diferentes. Se podría hacer una diferenciación, en función de los requerimientos climáticos y de la infraestructura disponible. . De la recopilación de diversas fuentes, con información de 1994 o posterior, surgen los datos reflejados en el Cuadro 2. Estos datos indican que la superficie regada total en la Argentina sería del orden de 1,5 millones de ha (1,1 millones de ha en las zonas áridas y semiáridas), mientras que la superficie con infraestructura de riego disponible (incluyendo en ésta toda la empadronada), concentrada en las áreas árida y semiárida, cubre unas 1,75 millones de ha. Si bien esto indicaría que hay un gran potencial de expansión sólo con aprovechar las obras disponibles, debe tenerse en cuenta que los criterios seguidos para el otorgamiento de derechos de agua (el empadronamiento de las tierras) no necesariamente reflejan la real disponibilidad del recurso agua. En efecto, en muchos casos se requieren aún grandes inversiones públicas para llegar a entregar el agua a las áreas a incorporar. Las ineficiencias en el uso del agua suelen ser estructurales y no pueden ser mejoradas sino con inversiones muy grandes; además en muchas áreas existe actualmente competencia, tanto en cantidad como en calidad, con otros usos consuntivos, tales como: urbanos, recreativos e industriales. Asimismo la infraestructura disponible está en su mayor parte en las provincias patagónicas, donde por razones agroecológicas y económicas la expansión del área cultivada es menos probable. Se considera que las tierras aptas para riego en relación con los recursos hídricos disponibles, las características agroclimáticas y aptitud de los suelos, son 6,3 millones de ha, de las cuales sólo 2.5 millones de ha. pueden considerarse como área potencialmente regable ya que poseen condiciones físicas de infraestructura para una ampliación inmediata y 1,5 millones de ha son las actualmente regadas. El 68% de la superficie bajo riego se ubica en las regiones áridas y semiáridas del país y el 32% restante, en las regiones húmedas y se trata de riego complementario o riego para arroz. Del total del área bajo riego, 1,1 millones de ha (75%) se abastece de agua superficial y 0,4 millones de ha. (25%) lo hace con aguas subterráneas. El 74% de los sistemas o áreas pertenecen y/o son administradas por el sector público y el 26 % por el sector privado. 78 Anexo D: Irrigación En Argentina De estas áreas, regadas y potencialmente regables, se considera que existen 320.000 ha. que están afectadas por problemas de drenaje y/o salinidad. La eficiencia de uso del agua, en general se encuentra en niveles muy bajos (alrededor del 40 %), lo que también coadyuva para aumentar los niveles de revenición de los suelos, en especial en zonas áridas bajas. 2.7 Importancia del riego en la agricultura En la Argentina, según el último Censo Nacional Agropecuario, correspondiente a 1988, hay 378.357 explotaciones agropecuarias que cubren una superficie de 177,4 millones de ha, de las cuales se dedican a la agricultura 30,5 millones de ha. Según esa misma fuente, 80.857 explotaciones practican el riego bajo todas las formas (sistemas de riego, riego individual, arroz inundado, etc.), abarcando una superficie de 1, 2 millones de ha.; ambos valores representan respectivamente el 21% del total nacional de establecimientos y el 4% del área agrícola del país. Además, el área potencialmente irrigable, en función de la infraestructura existente (embalses y canales matrices), ha sido estimada en 2,5 millones de hectáreas. Sin embargo, la dimensión del peso de la agricultura irrigada en el sector agropecuario crece cuando se considera su participación en el valor total de la producción sectorial que ha oscilado entre 25% y 38%. Una elevada proporción del total producido en el país de ciertos rubros agrícolas se obtiene con riego: 100% de la uva, el arroz y el olivo, 97% de los frutales de carozo y de pepita y más del 75% de los restantes frutales y de las hortalizas. Para obtener una primera aproximación a la magnitud de los sistemas de riego de las economías regionales se debe descontar a los valores totales del país para establecimientos y superficie regadas los correspondientes a las Provincias de Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Misiones, y Santa Fe. De esta manera, el total de superficie irrigada de las provincias restantes alcanza a 1,1 millón de ha. (75% del total irrigado) y a 72.727 establecimientos (90 % de las unidades que usan riego). Otra forma de evaluar la importancia de los sistemas de riego es a través de su peso en las economías de las provincias de las zonas áridas y semiáridas, tanto por su participación en producto bruto provincial como en la oferta de empleo. Frente a las adversas condiciones climáticas que presenta el 76% del territorio nacional, el riego se ha constituido no sólo en un instrumento para mejorar la productividad de la tierra sino también en un factor fundamental para la ocupación y desarrollo de extensas áreas del país. La agricultura irrigada de Mendoza, San Juan y el Alto Valle del Río Negro, nacidas a fines del siglo pasado y con sus perfiles productivos consolidados a mediados del presente, son exitosos ejemplos del papel que desempeñó el riego en el desarrollo regional. En Mendoza la agricultura con riego y la industria derivada de la misma contribuyen en 18% al Producto Bruto Geográfico (PBG) y en San Juan 46%; en la provincia de Rio Negro más del 40% de la población ocupada está relacionada con alguna de las actividades productivas que componen los complejos frutícola y hortícola que se desarrollan en áreas irrigadas. El éxito de esos sistemas residió en el aprovechamiento de la demanda de mercados en expansión: uvas para elaborar vino común en el caso de Mendoza y San Juan y manzanas y peras para los mercados interno y externo en el caso del Alto Valle. Estos mercados permitieron desarrollar empresas y perfiles productivos regionales rentables, con un amplio horizonte de crecimiento de la demanda. Tendencias en el desarrollo del riego presurizado. En los últimos años, a partir de 1991 se ha venido manifestando una tendencia creciente en el uso de sistemas presurizados, en principio en las zonas húmedas como riego complementario (principalmente riego por aspersión) y en menor escala en los valles pedemontanos de Catamarca, La Rioja, San Juan y Mendoza, como consecuencia del cultivo de Jojoba en Catamarca y La Rioja, el Olivo y la Vid en San Juan y a la reactivación del mercado de vinos finos en Mendoza. No obstante, la superficie total con riego presurizado no llega ni al 5 % del área total regada. Los primeros sistemas de riego presurizado, comenzaron principalmente con la utilización de aguas subterráneas como consecuencia de la mayor inversión que representa la extracción de esta agua y los mayores costos de operación del bombeo (costos de electricidad y/o combustible), lo que hace que el costo del m3, sea mayor que en el caso de agua superficial, debido a que en cierto modo, esta última no se cobra o está altamente subsidiada. Como consecuencia, los sistemas con predominio del riego superficial por surcos o melgas, debido a la baja eficiencia de aplicación han contribuido a aumentar los niveles freáticos y la salinidad de suelos y aguas.Reutilización de Aguas Residuales. Con respecto a la reutilización de las aguas residuales, si bien en Mendoza desde hace muchos años se venían usando las aguas residuales industriales mezcladas con las aguas de riego, es recién desde el año 1996, con el dictado de la Resolución 778/96 en que se le da forma legal al reuso mediante la definición de parámetros mínimos 79 Anexo D: Irrigación En Argentina de calidad de los efluentes tanto cloacales como industriales, y comienza la organización de áreas de cultivos restringidos (ACRES) controlados por el Departamento General de Irrigación. A nivel de país no se han podido conseguir datos al respecto. 2.8 Potencialidades y restricciones A primera vista, las posibilidades de expansión del riego en la Argentina parecen ser, desde el aspecto físico o agroecológico, muy promisorias. Sin embargo, esta apreciación preliminar debe ser detenidamente analizada. La mayor parte de los recursos hídricos de fácil acceso o en zonas agroecológicamente adecuadas para cultivos rentables ya han sido usados. Esto es especialmente cierto en la zona árida desde Mendoza al norte (cuencas del Tunuyán y Mendoza en Mendoza, San Juan, La Rioja, Catamarca y oeste de Tucumán, Salta y Jujuy). En estas zonas ya hay casos de competencia entre distintos usos del agua, tanto en cantidad como en calidad. En la aglomeración urbano-industrial de Mendoza ya se vislumbran graves problemas de abastecimiento de agua, lo mismo que en la cuenca del río Primero o Suquía, en la ciudad de Córdoba, donde compiten los usos humanos, los recreativos y el riego. En La Rioja y en Catamarca se está detectando una sobreexplotación y aún un agotamiento de los mejores acuíferos por los nuevos emprendimientos creados en el marco de las leyes de diferimiento impositivo. En Catamarca ya hay una fuerte competencia de la minería en gran escala (Bajo de la Alumbrera) por el agua con los usos tradicionales. La disponibilidad de agua en la zona semiárida es mayor, pero en este caso las limitaciones a la expansión del riego son en general de mercado, ya que los cultivos intensivos se limitan a aquellos lugares de mejores condiciones ecológicas (caso del limón en Tucumán, de la caña de azúcar, del tabaco en Salta y Jujuy) y los cultivos de menor valor (granos, algodón, forrajeras) compiten con los realizados en condiciones de secano. Tanto La Rioja como Catamarca disponen de muy escasos recursos hídricos superficiales, por lo que cualquier expansión del área regada (y, a la vista del avance de los demás usos consuntivos, aún el mantenimiento de la superficie actual) deberá hacerse en base a un uso más eficiente del recurso. Esto apunta hoy al uso extensivo de la presurización de las redes de distribución y de los sistemas de riego localizado en las parcelas. La presurización de las redes puede hacerse con un consumo muy bajo de energía, ya que se dispone en muchos casos de desnivel suficiente. En Mendoza y en San Juan la eficiencia puede mejorarse mucho mediante la reducción de pérdidas por revestimiento de canales y el mejoramiento consecuente de su operación. Se está construyendo la última gran obra de regulación de la región, el embalse de Potrerillos sobre el río Mendoza: Los demás ríos de la región (Jáchal, San Juan, Tunuyán, Diamante y Atuel) ya están regulados y se están proyectando nuevas obras en la cuenca del río San Juan (Tambolar y Caracoles). Sin embargo, las áreas más interesantes para el desarrollo de cultivos de alto valor (como las variedades de vid para vinos de alta calidad, en Mendoza) son muy limitadas, y se está planeando la presurización de las redes porque hay necesidad de controlar la cantidad de agua que reciben las plantas, lo que implica riego localizado (goteo y microaspersión). Si bien los embalses permiten una mayor disponibilidad de agua en primavera y un uso más eficiente del recurso al racionalizar la entrega de caudales en finca, generan el lamado fenómeno de "aguas claras" reteniendo los l sedimentos arrastrados por los ríos. Esto aumenta las pérdidas por filtración en los canales de tierra y, a la vez, favorece el crecimiento desmedido de vegetación acuática, lo que ya es un problema importante en el Alto Valle de Río Negro, aguas abajo de los embalses de Cerros Colorados y en el río Colorado, aguas abajo del nuevo embalse de Casa de Piedra. Un problema muy serio en las áreas regadas tradicionales es el minifundio. En el Nordeste (Catamarca, La Rioja y valles de Salta, Jujuy y Tucumán) la tierra se ha subdividido, por sucesiones, a niveles tales que más de la mitad de las parcelas tienen menos de 1 ha, lo que las hace poco viables desde el punto de vista económico. Gran parte de los propietarios de estas parcelas tienen ingresos extraprediales, por los que en muchos casos los ingresos provenientes de la finca son sólo secundarios. Si bien en algunos casos las parcelas de pequeño tamaño son arrendadas a productores vecinos quienes, de esta manera, integran una unidad productiva sustentable, en muchos otros quedan abandonadas o son destinadas a usos no agrícolas; ello complica la administración del riego y deteriora la recaudación del canon de riego. El valor de estos minifundios es tan bajo que, para su propietario, no vale la pena ni intentar su venta. El fenómeno del propietario ausentista que arrienda a tercero o tiene un encargado y realiza las tareas mediante contratistas es frecuente en Mendoza y Río Negro. Además es frecuente el abandono del predio, sea porque nunca fue explotado o lo que es más corriente, porque la explotación dejó de ser rentable en los parámetros del propietario. Hay también resultados de inversiones en épocas en las que se desgravaba impositivamente la inversión en zonas áridas (décadas del 60 y 70), con el resultado de que se hacían inversiones para desgravar que luego se abandonaban. 80 Anexo D: Irrigación En Argentina La estructura de colonización y posterior subdivisión de la tierra en Río Negro y Neuquén, también llevó a que hoy en día exista un gran número de pequeñas parcelas que sólo pueden tener viabilidad financiera y económica si se aplican en las mismas niveles tecnológicos que aseguren rendimientos de más de 50 toneladas de fruta de primera calidad por ha., cuando hoy el promedio de la región no supera las 20 toneladas por ha. Asimismo, las áreas de riego tendieron a especializarse en un reducido número de cultivos intensivos, con gran uso de mano de obra, debido al alto costo de la infraestructura de riego y a la imposibilidad práctica de expandirse en superficie. Se trató en general de cultivos agroindustriales, frutas y hortalizas. Algunas regiones alcanzaron un muy alto grado de especialización - Río Negro y Neuquén en peras y manzanas, Mendoza y San Juan en uva para vinificar, Jujuy y Salta en caña de azúcar, etc.- y se desarrolló de manera conexa una importante estructura agroindustrial (galpones de empaque, bodegas, ingenios, etc.). Esta excesiva especialización les quitó flexibilidad frente a nuevas exigencias del mercado. La mayor parte de los cultivos irrigados está dirigido casi exclusivamente hacia el mercado interno. Sólo algunos productos (manzanas, peras, cebolla, ajo) pueden colocarse en los mercados internacionales pero con problemas de competitividad. Otros productos (azúcar, algodón y tabaco) que tienen colocación externa, son favorecidos por medidas especiales (subsidios, reintegros, cupos, etc.) sin las cuales su exportación sería muy difícil. Estas producciones a su vez requieren explotaciones con estructuras de gerenciamiento y de comercialización complejas y articuladas con agroindustrias, lo que exige la constante construcción de acuerdos de integración vertical y horizontal para solucionar los problemas que van apareciendo. Actualmente la construcción de estos acuerdos está muy limitada por las características individualistas que tienen los productores y empresarios de los complejos productivos. Además, dado el límite de consumo que impone el mercado interno, que se satisface adecuadamente aún con rendimientos muy por debajo de los potenciales, se presentan frecuentemente crisis de sobreproducción, lo que acarrea caída de precios e ingresos. Estas condiciones, en el contexto de rigidez productiva ya señalada, determinan que la inserción productiva de las áreas bajo riego en el sistema nacional se haya deteriorado. POTENCIALIDADES FRENTE AL MERCOSUR 2.9 Estructura legal e institucional a) Antecedentes: El Estado Nacional, en las últimas décadas, atendió a la agricultura irrigada a través de dos organismos: i) la Secretaría de Recursos Hídricos (Ministerio de Obras y Servicios Públicos), incluyendo en su órbita a la Empresa Agua y Energía Eléctrica (EAEE) e instituciones de investigación y ii) la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (Ministerio de Economía), incluyendo en su jurisdicción a las Estaciones del INTA ubicadas en las zonas de riego. A su vez, los estados provinciales se dedicaron al subsector mediante organismos similares, ubicados en las secretarías dedicadas a los recursos hídricos y al sector agropecuario. El Gobierno Nacional decidió crear, en 1977, la Comisión de Tierras Aridas (CTA) porque la crítica situación de los sistemas de riego exigía una acción inmediata e integral. Las principales fallas identificadas en el accionar del sector público eran: i) un sesgo "hidraulicista" en la evaluación de proyectos en desmedro de los aspectos agronómicos, económicos y comerciales; ii) falta de capacidad para apoyar el desarrollo técnico y comercial de los regantes y iii) ausencia de coordinación en los esfuerzos de inversión, extensión e investigación para el subsector. La CTA preparó un Programa de Inversión en Tierras Aridas que contó con el financiamiento parcial del BID y cuyos resultados no fueron satisfactorios. La CTA fue disuelta de hecho y la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, en el marco de las políticas de Reforma del Estado, fue transformada en una Dirección Nacional del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (sucesivos decretos del Poder Ejecutivo Nacional: 435/90; 479/90; 871/90; 1.496/91 y 438/92). Así, ese organismo rector de la administración del recurso hídrico en el país, fue perdiendo jerarquía y recursos presupuestarios; además se han ido reduciendo en forma sustancial sus funciones, competencias y , muy especialmente, su capacidad para formular y ejecutar políticas dirigidas a los recursos hídricos. La EAEE, organismo encargado de la administración de diversos sistemas de riego en el país, fue disuelta y se encuentra en fin de su proceso de liquidación. Los sistemas de riego que tenía en su ámbito fueron transferidos a las provincias y se privatizaron las principales represas hidroeléctricas. b) Nivel nacional: Las provincias argentinas, según la Constitución Nacional tienen reservado para sí la soberanía política sobre los recursos hídricos, con excepción de las vías navegables interprovinciales e internacionales. El Código Civil contiene principios (cuatro artículos) en materia de dominio, apropiación y uso del agua pero no hay legislación federal sobre el tema (Código o Ley de Aguas de alcance nacional). A nivel del Poder Ejecutivo Nacional, los organismos más directamente relacionados con el riego son la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA), organismo rector de la agricultura, incluyendo la irrigada, dependiente del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos y la Subsecretaría de Recursos 81 Anexo D: Irrigación En Argentina Hídricos, institución con jurisdicción sobre los recursos hídricos, de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS). El Decreto Nº 146/98 de la Presidencia de la Nación, transfiere todos los organismos de la administración central y las instituciones descentralizadas con competencia en recursos hídricos a la SRNyDS, donde se crean la citada Subsecretaría con dos Direcciones Nacionales: Política Hídrica y Administración de Recursos Hídricos. En esta Subsecretaría se sitúa el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (ex INCYTH), el Centro Regional Andino (CRA) y el Centro de Economía, Legislación y Adminis tración del Agua (CELA), ambos con sede en la Provincia de Mendoza. El CRA se dedica a las cuestiones relacionadas con la tecnología de irrigación y drenaje y el CELA a todos los aspectos administrativos, jurídicos y económicos del riego. La competencia de la SAGPyA reside en su principal competencia y función, la agricultura y en su estructura se encuentra el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP), principal esfuerzo de inversión pública de nivel nacional que contempla en forma específica a la agricultura irrigada. La SAGPyA también actúa sobre el riego a través del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), organismo que entre sus tareas específicas de extensión e investigación para el sector, tiene programas y estaciones experimentales dedicadas al tema del riego: i) Centro Regional de Neuquén, Estación Experimental Alto Valle y tres Agencias de Extensión; ii) Estación Regional Santiago del Estero, que está ejecutando un proyecto de investigación sobre el riego para todo el país y iii) Estaciones en las Provincias de Mendoza, San Juan y Salta. c) Nivel provincial: En la mayoría de las provincias existe legislación específica para los recursos hídricos y dentro de ella hay capítulos especiales para tratar la agricultura irrigada. Existe una gran diversidad de organismos públicos dedicados al riego, tanto por sus diferentes alcances como por distintas inserciones en los aparatos públicos provinciales. No obstante esto, se pueden establecer las siguientes conclusiones generales sobre las instituciones de referencia: i) en las provincias de las zona áridas y semiáridas, generalmente existe un organismo dedicado particularmente al riego (por ejemplo, Mendoza, Departamento General de Irrigación) o, en un segundo nivel de importancia, insertos los organismos responsables del recurso hídrico (por ejemplo, La Rioja, en la Administración Provincial de Aguas) y ii) en las provincias de clima húmedo no existen organismos dedicados al riego, incluyendo la rizicultura, ni aún en situaciones de baja jerarquía en términos políticos o presupuestarios. Como puede verse en el Cuadro 3, en cuatro provincias existen organismos específicamente dedicados al riego: Catamarca, Mendoza, Tucumán y Santiago del Estero. En dos, San Juan y La Pampa, dicha actividad ocupa un lugar protagónico en un organismo de su poder ejecutivo, Subsecretaría de Irrigación y Energía y Ente Provincial del Río Colorado, respectivamente. En tres provincias, Córdoba, Neuquén y Tierra del Fuego, las actividades de irrigación están manejadas, total o parcialmente, desde áreas relacionadas con los recursos naturales o con la producción agraria (Secretaría de Agricultura, Ganadería y Recursos Naturales, Subsecretaría de la Producción Agraria y Dirección Provincial de Recursos Naturales, respectivamente). Finalmente, en seis provincias, Jujuy, La Rioja, Río Negro, Salta, San Luis y Santa Cruz, el riego es manejado desde los organismos provinciales que centralizan la mayoría de las actividades hídricas de dichas provincias. d) Cuadro general: En términos generales puede afirmarse que la dispersión es, sin lugar a dudas, la característica más dominante de la trama institucional del país en lo referente a la gestión de sus recursos hídricos. Razones de diferente índole han determinado la creación y desarrollo de un sinnúmero de organismos públicos con injerencia en la gestión de los recursos hídricos. El panorama es similar tanto en el ámbito nacional como en la mayoría de las jurisdicciones provinciales. Por otra parte, hasta 1992, año en que comienza al proceso de privatizaciones de organismos del sector hídrico, la situación institucional era tal que los organismos nacionales y provinciales (representantes, en alguna medida, de los propietarios del recurso -los Estados Nacional y Provinciales-), eran los agentes de sus aprovechamientos (organismos centralizados, empresas del estado, etc.). A partir de dichas privatizaciones la trama institucional incrementó su tamaño y complejidad con la aparición de operadores privados y entes reguladores. La proliferación de instituciones vinculadas al sector ocasiona, inevitablemente, superposiciones de misiones y funciones que involucran, frecuentemente, a más de dos organismos dependientes de Ministerios o Secretarías diferentes, con las consecuentes incertidumbres que se originan en la tramitación de temas concretos. Tal proliferacón no evita la inexistencia de lagunas o huecos en los que aquellas tramitaciones no encuentren el soporte institucional adecuado. Merecen comentarse asimismo, los conflictos institucionales que se suscitan entre los organismos hídricos de las provincias, con los entes generadores de energía eléctrica, en cuanto a la operación de las centrales hidroeléctricas, 82 Anexo D: Irrigación En Argentina debido a desacuerdos respecto de los desembalses (conflictos de usuarios, fundamentalmente con los usos domésticos, riego y control de inundaciones aguas abajo de sus emplazamientos). Ello ha sido tema de particular consideración, al ser redactadas las regulaciones para la privatización de las centrales de jurisdicción nacional encaradas en los últimos años. La falta de comunicación de las políticas de desembalses entre operadores de centrales hidroeléctricas con los organismos del sector hídrico de las provincias sobre las que ejercen influencia, inclusive de aquellas en las que se encuentran emplazados, es motivo de preocupación y reclamo unánime de las mismas. 2.10 Asistencia de los organismos internacionales de financiamiento El Banco Mundial ha iniciado su asistencia específica al subsector a través del Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería Pesca y Alimentación (SAGPyA), operación cofinanciada con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en montos iguales de US$ 125 millones como aporte al costo total estimado en US$ 336 millones. También ha operado en el subsector a través del Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas ("Provincias I y II"), financiando rehabilitación de obras hídricas pero no con objetivos particulares para el riego. El PROSAP está dirigido a todas las provincias argentinas con el objeto de apoyar el mejoramiento de sus servicios públicos a la producción agropecuaria, financiando proyectos de: riego y drenaje, sanidad animal y vegetal, transferencia de tecnología e infraestructura productiva (caminos y electrificación rurales). El Banco comenzó la ejecución de su financiamiento en julio de 1998 con un plazo que se extenderá por siete años. Con anterioridad al PROSAP, el BID ha ejecutado en la Argentina siete proyectos de riego por costo total de US$ 477.6 millones para beneficiar a 235.000 ha y 25.200 familias. Los proyectos se situaron en La Merced, Jujuy (BID 38 OC); Valle Inferior del Río Negro, Río Negro (BID 24 SF y 389 SF); Río Dulce, Santiago del Estero (BID 135 SF y 136 SF); Valles Centrales de San Juan (BID 273 OC y 416 SF) y rehabilitación de los sistemas de riego de todo el país (BID 392 OC). En cuanto a sus resultados, debe señalarse que todos ellos no tuvieron un completo desarrollo de acuerdo a lo previsto y tres sufrieron cancelaciones parciales del préstamo concedido. El Proyecto BID 392, en rigor un Programa, fue concebido en parte para corregir defectos de los proyectos anteriores. Por razones que no se han podido definir con la precisión necesaria, los resultados del Programa no se juzgaron satisfactorios El Programa pretendió alcanzar objetivos de desarrollo de las áreas bajo riego, pero en su formulación explícita nunca dejó de ser más que un conjunto heterogéneo de obras civiles, en la cual estuvieron totalmente ausentes propuestas específicas para incrementar la producción y la productividad de la agricultura, dinamizar la demanda de empleos y mejorar los sistemas de comercialización y de apoyo técnico a los productores. Avances Recientes en los Modelos Institucionales y Organizativos del Riego 3.1 Temas institucionales legales y reglamentarios El riego en Argentina, se presenta actualmente como una actividad desorganizada. No existen lineamientos de políticas hídricas ni estrategias de desarrollo claramente definidas a nivel nacional. Estas políticas y estrategias recién ahora comienzan a ser delineadas. Esto se puede vislumbrar en las acciones que se han tomado en los aspectos de descentralización de la administración de las aguas, que desde al año 1992, se traspasó a las provincias, acción que en la actualidad se encuentra prácticamente concluida con la creación de diferentes entes provinciales (administraciones provinciales del agua). Estas nuevas instituciones están encargadas de la administración y operación de los sistemas de riego y también, con ciertas limitaciones, de los recursos hídricos provinciales, actividad que anteriormente era desempeñada por Agua y Energía Eléctrica de la Nación, excepto en algunas provincias, como Mendoza y San Juan, en las que la administración de los recursos hídricos siempre fue responsabilidad provincial. También se han definido las privatizaciones de Obras Sanitarias de la Nación (encargada de la operación de las redes de agua potable y saneamiento) y de Agua y Energía Eléctrica de la Nación (encargada de la generación y distribución de la energía eléctrica) previo traspaso a las provincias y posterior privatización por parte de éstas, proceso que en la actualidad aún no ha sido totalmente concluido pero que presenta un alto grado de avance. Paralelamente a estas privatizaciones, se han ido creando entes reguladores provinciales para el agua potable y saneamiento y la energía eléctrica. A nivel provincial, las administraciones provinciales del agua, en especial las pequeñas, tropiezan con el inconveniente de la falta de personal capacitado, en especial en el área de traspaso de ciertas responsabilidades de operación a los usuarios, lo que atrasa el proceso de modernización. Las provincias más desarrolladas en aspectos de riego (Mendoza, San Juan, Río Negro, Buenos Aires, etc.) ya están fijando políticas y estrategias a corto y mediano 83 Anexo D: Irrigación En Argentina plazo, tendientes a una modernización del manejo del agua, la concepción de administración por cuenca, el cobro volumétrico, el uso conjunto del agua superficial y subterránea, etc. A su vez en el año 1998 se han iniciado acciones para reunir a las provincias productoras de cosechas no tradicionales, generalmente ubicadas en zonas áridas y semiáridas, con la finalidad de consensuar políticas en materia de aguas.Las provincias de Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja, integrantes de la Región de Cuyo, son las iniciadoras de este proceso. En los aspectos de drenaje, la situación se presenta algo más atrasada, se ha avanzado algo en materia de drenaje de zonas húmedas a raíz de las últimas inundaciones (ciclo 1997-1998). No existen planes nacionales de drenaje en zonas áridas y semiáridas. Se encuentra en tratativas la ejecución del Plan Maestro de Recursos Hídricos con un alcance de 25 años y cuyo objetivo es la elaboración de un instrumento que permita orientar las decisiones de los poderes políticos de las distintas jurisdicciones para lograr un equilibrio entre las variadas disponibilidades de agua del país y las demandas de sus habitantes y sus distintos sectores productivos" A nivel provincial algunas provincias como Mendoza y La Rioja, se encuentran abocadas a la preparación de planes hídricos provinciales y programas de modernización de la gestión de los recursos hídricos. Existe en el país una tendencia creciente a la mejora de la eficiencia de los sistemas y métodos de riego, en especial en zonas de riego integral (zonas áridas), debido principalmente a la escasez creciente de los recursos hídricos y a la apertura de los mercados internacionales que hace más atractivos cierto tipo de cultivos para exportación. La falta de una política comercial agresiva por parte del país en captación de nuevos mercados y la "Brasil dependencia" en materia de exportaciones, junto a la crisis generalizada de los modelos productivos y la ineficiente implementación estatal y/o privada de la asistencia financiera, hacen que esta tendencia no se manifieste aún en forma explosiva. También puede observarse una paulatina dis minución de las áreas bajo riegos tradicionales dando lugar a nuevos emprendimientos de alta tecnología y altos rendimientos en cantidad y calidad, lo que indicaría una tendencia en el futuro a la disminución de las áreas regadas dando lugar a un aumento de la productividad de las mismas con técnicas modernas. 3.2 La transferencia de los servicios de la Empresa de Agua y Energía Eléctrica El Gobierno Nacional promulgó, en 1970, la Ley Nacional Nº 18.586 que transfirió a las provincias organismos y funciones nacionales; entre otros, los sistemas de riego administrados por la entonces empresa nacional Agua y Energía Eléctrica. Nueve provincias tenían en esa época, parte o la totalidad de sus sistemas de riego administrados por el Estado Nacional a través de la empresa mencionada: Catamarca, Córdoba, Chubut, La Rioja, Jujuy, Neuquén, Río Negro, San Luis y Santiago del Estero. La citada Ley no pudo concretarse hasta 1979 cuando se dictó una resolución conjunta de los Ministerios de Interior y Economía que, en el caso concreto del riego, fue resistida por falta de sustento legal; por esta razón se dictó el Decreto 258/80. Mediante esos instrumentos fueron cedidos los sistemas de Catamarca, Córdoba, Jujuy, Neuquén y San Luis. En 1992, el Poder Ejecutivo Nacional, de acuerdo a los términos de la Ley Nacional Nº 18.586 y en el marco de su política de reforma del Estado, dictó el Decreto Nº 392/92 para concluir el proceso de referencia, transfiriendo los sistemas de Chubut, Río Negro, La Rioja y Santiago del Estero. La cesión debía materializarse mediante convenios específicos entre cada Provincia y Aguas y Energía. El Decreto fue inicialmente resistido por las cuatro Provincias debido a los siguientes motivos: i) se transfirió infraestructura obsoleta o deteriorada por la falta de mantenimiento, sin preverse fondos para su recuperación; ii) el personal existente de Agua y Energía debía ser aceptado por las provincias con los niveles de remuneración vigentes en la época, significativamente mayores que los provinciales, para funciones equivalentes y, por último, iii) se exigía a las provincias que cancelasen, antes del fin de 1992, todas las deudas y créditos pendientes. Se inició entonces un proceso de negociación de los términos de la transferencia entre Agua y Energía y cada provincia que concluyó en 1994 con la firma del convenio con la última de las Provincias en aceptar la transferencia: Chubut. El hecho de haberse concretado la transferencia no significó que los problemas de operación y mantenimiento se solucionasen automáticamente; por el contrario, aún es necesario fortalecer a los organismos correspondientes. En ese sentido, las Provincias de Chubut, Neuquén, Río Negro y La Rioja han presentado al PROSAP programas y proyectos que no sólo incluyen obras civiles destinadas a la rehabilitación de los sistemas, sino que también comprenden componentes de fortalecimiento institucional, modernización administrativa y capacitación a los usuarios. La Provincia de Santiago del Estero sólo ha manifestado interés pero no se ha logrado ninguna acción o presentación concreta, en parte debido a que la Provincia estuvo sometida a la Intervención Federal por varios años y esta condición la inhibía como elegible para ser prestataria del PROSAP. 84 Anexo D: Irrigación En Argentina Hasta ahora los mayores avances se han producido en la transferencia, a organizaciones de los usuarios, de parte de los servicios de mantenimiento y operación de los sistemas. Este proceso de transferencia a los usuarios (consorcios de regantes, compañía de riego, etc.) ha tenido diferentes alcances y resultados. En Río Negro, el caso más exitoso, se transfirió a consorcios de regantes la administración de los canales secundarios y se está en vías de transferir a consorcios de segundo grado las redes principales; mientras que en Chubut, el menos logrado, se tuvo que dar marcha atrás con la transferencia a la compañía de riego por problemas de organización de los usuarios. 3.3 Avances provinciales (caso de Mendoza) Cuando se aprecia que la casi totalidad de los 150.000 km2 de la Provincia de Mendoza, tiene un clima árido o semiárido y que solamente el 3 % de su superficie está cultivada bajo riego, se advierte claramente la importancia del agua y la necesidad de su conservación y aprovechamiento. La falta de agua, común en los años "secos" en la provincia, hace precaria la situación del sistema productivo mendocino y crea incertidumbre en los productores y habitantes de la región. Sea cual fuere el sistema productivo, el agua es el factor limitante para el desarrollo, y si bien la provincia posee un derrame anual promedio teórico cercano a los 9.200 hm3 de agua superficial, no en todos los casos se dispone de la infraestructura necesaria para distribuirla El agua posible de distribuir en la actualidad alcanza a los 5.307 hm3 anuales, debido a que la disponibilidad media del Río Grande (3.305 hm3) no es aún aprovechada. Por la parte de agua subterránea existe una cantidad posible de extraer adicionalmente 1.108 hm3. La demanda hídrica en función de los derechos en uso es de aproximadamente 6.000 hm3 pero con respecto a los derechos empadronados la demanda sería del orden de los 11.212 hm3, con lo cual el déficit potencial es altamente significativo. Exceptuando el río Mendoza, el resto de los ríos de la provincia cuentan con embalses de capacidad variable, con lo que se amortigua la variabilidad de caudales (disminución en invierno y primavera y exceso en verano y parte del otoño. Frente a esta situación de déficit crónico, sólo queda la alternativa de un uso altamente eficiente del agua disponible y un reuso del agua excedente del uso poblacional, industrial y eventualmente de riego. Esta realidad es la base fundamental del Plan Estratégico de la Superintendencia General de Irrigación que a partir del año 1997, estableció en la Provincia de Mendoza un nuevo modelo para el desarrollo del riego, sobre la base de tres pilares fundamentales, Aumento de la Eficiencia, Control de la contaminación y Uso conjunto del agua superficial y subterránea. Este Plan fija las siguientes líneas estratégicas: a) Manejo integral de cuencas: Lograr la gestión conjunta del agua subterránea y superficial, y de ríos dentro de una misma cuenca, para aumentar la eficiencia en el uso del recurso hídrico y preservar la capacidad productiva de los suelos. (durante el año 1999 está prevista la creación de las primeras Agencias de Cuenca para los Ríos Diamante y Mendoza). b) Modernización del riego: Lograr en el corto plazo, la medición en todo el sistema y la entrega volumétrica. (Resoluciones 166 y 167/97). Rediseñar la Red de Distribución buscando aumentar la eficiencia mediante los sistemas de entubamiento y presurizado impulsando la adquisición de maquinaria y equipo adecuado para su mantenimiento. (Proyectos varios de entubamiento de canales en zonas urbanas, proyectos de unificación y rectificación de canales, proyectos de impermeabilización de tramos críticos, etc. -en ejecución y ejecutados- ). c) Tratamiento de la contaminación: Lograr que el que contamine, invierta en el tratamiento de sus efluentes, persuadiendo a industrias contaminantes a mejorar sus efluentes según normas vigentes, para el cual se fijará un marco legal adecuado, criterios técnicos de contaminación. (Proyecto del Colector Pescara ­ en ejecución). d) Profundización de la descentralización y participación de los usuarios: Implementar un programa de fortalecimiento institucional para las Inspecciones, mediante la delegación de actividades y transferencias de recursos a fin de desarrollar las potencialidades, la comunicación y participación con las Inspecciones, Asociaciones y Usuarios. e) El recurso hídrico como bien económico: Concientizar a la población y a los productores acerca de la escasez del recurso hídrico y de la importancia de su calidad. Establecer regímenes tarifarios, acorde a criterios de eficiencia y equidad. f) Mendoza como polo tecnológico productivo: Promover el desarrollo de proveedores de nuevas tecnologías de riego implementándose sistemas de información para productores, a través de un banco de datos de industrias y técnicas de mejoramiento de sistemas y aprovechamientos de agua, desarrollándose además, un programa de capacitación del personal de Inspecciones y Asociaciones. g) Transparencia y ética pública: Implementar el Código de ética del Organismo para promover conductas éticas de todos los empleados y funcionarios. Diseñar y aprobar el Decálogo de derechos del usuario y clientes. 85 Anexo D: Irrigación En Argentina h) Reingeniería del Organismo alentando la participación de los empleados: Mejorar la calidad de los servicios a prestar, eliminando gastos superfluos y logrando una estructura organizativa clara a nivel central. 3.4 Avances del sector privado (casos de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa fe) En las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe se ha expandido y desarrollado desde 1992 el riego complementario de cereales y oleaginosas, al amparo de los buenos precios internacionales y de las políticas macroeconómicas nacionales. Este desarrollo forma parte de un paquete tecnológico que incluye el uso intensivo de agroquímicos y de fertilizantes, de maquinaria y de material genético de última generación y de nuevas prácticas agrícolas. El riego complementario fue empleado originalmente en los semilleros de maíz, tanto para asegurar la producción como para obtener una mayor proporción de los calibres de semilla mas requeridos. Actualmente se lo aplica en cultivos comerciales de maíz pero también en trigo y en soja. En Córdoba se lo usa en maní para lograr granos más grandes para consumo directo como "maní confitería". El riego complementario en granos permite lograr rindes mayores (en un 25% a 40%), disminuir su variabilidad interanual y reducir los riesgos por sequía. Al obtener mayores rendimientos reduce además la incidencia de los costos fijos de la tierra, como arrendamiento e impuestos. Su uso se ha visto favorecido, por lo menos hasta 1998, por una disminución del costo de los equipos en términos de kg de producto; luego de esa fecha la caída de los precios internacionales ha modificado la situación. Como toda nueva tecnología, aparecieron distintos tipos de equipos y sistemas de riego por aspersión, desde cañones viajeros hasta pivotes y avances frontales, y también sistemas de riego por surcos, desde primitivas mangas con perforaciones hasta equipos de riego por pulsos. Los equipos mas difundidos parecen ser los pivotes, que riegan entre 60 y 75 ha en cada posición y que se mueven entre dos a tres cultivos anuales. Tienen la ventaja de su alto grado de automatización pero su costo es alto, por lo que son empleados en empresas agropecuarias de cierta envergadura. Los pequeños y medianos productores emplean sistemas de riego por surcos o cañones viajeros, que requieren más mano de obra pero menor inversión. El maíz se riega en floración (mediados de diciembre - enero), la soja en floración y llenado de vainas (febrero - marzo) y el trigo en formación y emergencia de espiga (fin de agosto - octubre). Puede aprovecharse entonces un equipo transportable haciendo una rotación de este tipo o escalonando cultivos tempranos y tardíos. Se aplican en cada caso entre 100 y 150 mm netos de agua. Las limitaciones económicas y técnicas para el empleo de esta tecnología derivan del alto costo de inversión en los equipos mas automatizados (pivote) y de los altos gastos operativos, en mano de obra y bombeo, de los de menor costo (surco). Además, en todos los casos requieren una capacitación y una dedicación especial de los operadores. En la evaluación económica de esta tecnología debe tenerse en cuenta que la diferencia de rendimiento esperada puede ser mínima en un año con buenas lluvias, mientras que la incidencia de la amortización de los equipos permanece constante. Dado que en prácticamente todos los casos se utiliza agua subterránea, el riego complementario está limitado a aquellas zonas en las que se dispone de acuíferos abundantes y de buena calidad. Esto está limitado a una franja de unos 100 a 150 km a lo largo del Paraná, desde Rosario hasta Buenos Aires, en Entre Ríos al este del río Gualeguay y al oeste, próximo al Paraná, en Córdoba desde las sierras hasta unos 150 km al este y en el sur de Buenos Aires una franja próxima al mar entre las sierras de Tandil y de la Ventana, y en los pedemontes de éstas. Salvo los acuíferos del este de Entre Ríos, en los demás es excepcional lograr caudales de mas de 150 m3/h, lo que limita el tamaño de los equipos a usar, e incrementa así los costos fijos especialmente en los pivotes. No se cuenta con un inventario actualizado de la cantidad de equipos vendidos a o en funcionamiento, pero se estima que la superficie bajo riego complementario de semilla de maíz, granos y maní es de alrededor de 100.000 ha. A esto se debe agregar el riego por aspersión de la mayor parte de la producción de papa de Buenos Aires, concentrada en Balcarce - Mar del Plata, y la de Santa Fe, próxima a Rosario (unas 40.000 ha), y el de unas 10.000 ha de cultivos hortícolas en los cinturones verdes de Buenos Aires - La Plata, Santa Fe, Rosario y Mar del Plata. 3.5 Tendencias y desafíos para el futuro a) Administración de los sistemas de riego: La tendencia actual es la de transferir la administración de los sistemas de riego a los usuarios. En la actualidad esto abarca sólo a los regantes, pero en el futuro el desafío es integrarlos con otros usuarios del recurso. Otra tendencia es la de dejar la administración en sí (la operación y el mantenimiento de los canales y drenajes públicos, e incluso la cobranza) en manos de empresas privadas especializadas; esto se hace en el Alto Valle del río 86 Anexo D: Irrigación En Argentina Negro. El desafío consiste en optimizar el costo de administración, ya sea empleando maquinaria propia o tercerizando estos servicios. b) Sistemas de entrega y cobro de agua de riego por volumen: El concepto del tarifado por volumen del agua de riego tiende, en teoría, a favorecer un uso más eficiente del agua. A través de los precios, se pretende inducir al usuario a optimizar el uso del agua, en función de la productividad marginal de sus cultivos. En los sistemas de riego gravitacional colectivo tradicionales, la tarifa o canon de riego es un monto que se aplica sobre la superficie empadronada, que en general coincide con la dominada por la obra de riego. En la aplicación del concepto por tarifado volumétrico pueden definirse básicamente dos situaciones: entrega del agua en la cabecera de canales de consorcios o distritos de riego o a grandes usuarios (entrega mayorista); entrega del agua en toma de usuarios (entrega minorista) En principio deben aclararse varios conceptos. Los sistemas de riego más importantes, de la Argentina, y con mayores problemas de ineficiencia en el uso de agua, son colectivos (atienden a muchos usuarios) y con captaciones de agua por gravedad desde tomas libres o azudes. En estos sistemas es muy difícil cobrar el agua por volumen a los pequeños usuarios individuales, y para lograrlo en cierta medida se requiere toda una modificación de las estructuras existentes. Esto implica el revestimiento de prácticamente toda la red de canales, la instalación de compuertas y descargadores automáticos, y eventualmente el uso de operación remota. Este tipo de sistemas ha sido instalado en varios lugares (IDEVI en Río Negro, Colonia 25 de Mayo en La Pampa, Río Dulce en Santiago del Estero, Canal del Este en Tucumán) y está prevista su instalación en los proyectos que financia el PROSAP en Mendoza. De cualquier manera, no es posible llegar al extremo de una entrega de agua totalmente a la demanda, como existe en algunos países (algo similar al servicio domiciliario de agua o de electricidad), si no se utilizan sistemas de distribución presurizados. Este sin duda será el próximo horizonte a alcanzar en la tecnología de los regadíos colectivos. Se considera que lo que es posible en el mediano plazo es entregar volúmenes pactados previamente en cabecera de canales de consorcios o distritos de riego. Esto podría inclusive hacerse mediante licitaciones o remates de agua anuales o plurianuales, que permitan prever la demanda a lo largo de una temporada, y que optimicen la operación del sistema. De cualquier modo, aún esta alternativa requerirá una modificación profunda en la legislación y en los usos y costumbres vigentes en las áreas de riego Una posibilidad que está siendo analizada en uno de los proyectos del PROSAP (CORFO RC en Buenos Aires), es la de que, dentro de los Consorcios de Riego, las obras de revestimiento de canales sean financiadas sólo por aquellos productores que se muestren interesados en ello, quienes, como contraparte, dispondrían en forma exclusiva del mayor volumen de agua disponible. Este sistema debería complementarse con un sistema de medición (por turnados, aforadores, compuertas calibradas, etc.) eficiente. c) Evaluación de desempeño de los sistemas de riego: Los proyectos de rehabilitación de áreas bajo riego recientes incluyen componentes de obras y de asistencia técnica pero también de fortalecimiento de las organizaciones de usuarios que administran los sistemas. Para la evaluación de estos proyectos se requiere desarrollar indicadores que, mediante parámetros sencillos de obtener, indiquen el resultado de este proceso y sus posibles desvíos. En el país existen algunas experiencias de aplicaciones de la evaluación de desempeño de sistemas de riego, basadas en las metodologías desarrolladas por institutos de investigación de los Países Bajos. Una de estas experiencias es la que están llevando adelante el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA) y la Dirección General de Irrigación (DGI) provincial en Mendoza y la otra se realizan en el Proyecto de Río Dulce (PRD) en la provincia de Santiago del Estero con la activa participación del INTA. El principal desafío es encontrar una serie de indicadores de utilidad práctica, comprensibles y que se puedan aplicar a todas las zonas de riego del país, que faciliten las comparaciones entre ellas y que sigan normas internacionalmente aceptadas. Los indicadores deben ser obtenidos de una manera relativamente sencilla y económica. La evaluación del desempeño de los sistemas de riego es importante en la etapa de estudios, pero también debería ser una actividad rutinaria durante su operación. En cualquiera de esas dos situaciones, es imprescindible el desarrollo de un procedimiento apropiado y efectivo que, al igual que los indicadores a utilizar, estén de acuerdo con los objetivos de la evaluación que se propone. Se están realizando importantes esfuerzos a nivel mundial en la búsqueda de indicadores válidos, consistentes y de fácil interpretación que permitan además, la comparación entre sistemas. La eficiencia de uso de agua a los distintos niveles de un sistema es un buen indicador de su performance desde el punto de vista de la satisfacción de los requerimientos por parte del agua suministrada. Por definición, la eficiencia es la relación entre lo producido (output) y la cantidad de un insumo utilizado para ello (input). Se pueden 87 Anexo D: Irrigación En Argentina determinar, de acuerdo a lo aceptado internacionalmente, una eficiencia global del Proyecto que abarca tanto la eficiencia de conducción (lo que incluye pérdidas por causas físicas y operativas) y la eficiencia de aplicación. La evaluación del impacto de la administración en el desempeño del sistema debería medir la calidad del servicio de riego a partir del nivel de servicios acordado entre la organización y los clientes. Se puede definir indicadores a partir de la relación entre el volumen de agua que se debería entregar anualmente según el derecho de los concesionarios, el volumen que se puede entregar de acuerdo a las condiciones hidrológicas del año, y el volumen de agua efectivamente entregado. Se pueden también emplear indicadores de la seguridad de riego, que comparan las predicciones de entrega de agua con las realmente entregadas, tanto en su duración como en los períodos entre entregas. Se ha comprobado que los productores en general son más ineficientes en el uso del agua cuando la recepción del agua para riego es impredecible. Esta falta de seguridad en muchos casos frena inversiones, tanto fijos como operativos (instalaciones, sistematización de suelos, agroquímicos, semillas de mejor calidad, etc.). De ser posible es conveniente calcular además estos indicadores con relaciones volumétricas. Con los indicadores de sustentabilidad ambiental se pretende controlar el avance de procesos que estén frenando el desarrollo de la zona de riego. Posiblemente uno de los indicadores más simples es el que compara la superficie actual regada con la existente al iniciar el proyecto. Otros se refieren a los problemas de drenaje, comparando por ejemplo la posición de la capa freática que en muchos casos origina procesos de salinización de suelos o asfixia radicular. Además se pueden incorporar indicadores que verifiquen el cambio tecnológico, etc. Vista General de la Eficiencia Económica 4.1 Vista regional del riego en Argentina Como puede apreciarse en el Cuadro 2, de las 1.485.000 hectáreas efectivamente regadas en el país, el 52% está localizado en las zonas áridas de 16 provincias del noroeste, oeste y sur, el 18% en las zonas semiáridas de 10 de las 16 provincias anteriores, el 13% en las zonas húmedas de 6 provincias de la llanura pampeana y de la mesopotamia, y el 17% restante está destinado a regar cultivos de arroz localizados en 5 provincias del noreste del país y en Santa Fe. El 81% del riego de las zonas áridas está concentrado en las provincias de: Mendoza, Río Negro, Buenos Aires, San Juan y Santiago del Estero, el 88% del de las zonas semiáridas está localizado en: Salta, Jujuy y Tucumán, el 95% del de las zonas húmedas corresponde a Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe y, por último, el 87% del riego para arroz se efectúa en Entre Ríos y Corrientes. Los porcentajes enunciados en el párrafo anterior permiten advertir que 12 de las 23 provincias que conforman el país acumulan más del 85% de las áreas regadas en todo el territorio nacional. Si a este número se le agrega el caso de otras tres provincias en las cuales el riego reviste una importancia relativa muy grande, como son: Catamarca, La Rioja y Neuquén, se tiene un total de 15 provincias que serían las más relevantes en este sector. 4.2 Cultivos principales y agroindustrias relacionadas Las principales ramas agroindustriales que dependen del riego para su desarrollo (cuadro 4), son las de elaboración de vinos, elaboración de frutas y hortalizas y elaboración de azúcar. El valor bruto de la producción anual de la rama de vinos oscila entre 1.400 y 1.600 millones de pesos, el de la elaboración de frutas y hortalizas se coloca entorno a los 1.300 millones de pesos anuales y el del azúcar fluctúa entre 450 y 500 millones de pesos. 4.3 Modelos agropecuarios típicos Para simular situación financiera de las tipologías más comunes de productores que operan en las diferentes áreas bajo riego se han seleccionado tres modelos de finca. Dos de los cuales serían representativos de la situación que tienen los productores con cultivos de alto valor y uno de la situación de los productores con explotaciones de bajo valor. a) Finca frutícola del Alto Valle del Río Negro: Esta chacra tiene una superficie total aproximada de 15,5 ha, de las cuales están empadronadas y cultivadas 15 ha. Un área de 0,5 ha, de las 15 ha cultivadas, está en continuo proceso de reconversión. Las 14,5 ha plantadas y en producción están ocupadas: 8 ha con manzanas, 4,5 ha con peras, 1 ha con frutas de carozo y 1 ha con uva para vinificar. El riego se efectua con agua superficial y sin bombeo, mediante el pago de un canon anual de $ 64 por ha empadronada. 88 Anexo D: Irrigación En Argentina El productor dispone de toda las maquinarias e implementos requeridos para la explotación, trabaja 250 días al año en la chacra y además contrata un encargado permanente y personal temporario para las labores culturales y la cosecha. La comercialización la realiza en forma tradicional e independiente, vendiendo la producción a una empresa empacadora. El productor afronta sus costos con: los adelantos y pagos que recibe de la empresa empacadora, con la financiación que recibe de los proveedores de insumos y capital de trabajo propio. b) Finca vitícola de Mendoza: Esta finca ocupa una superficie total aproximada de 9,5 ha, de las cuales están empadronadas y cultivadas 9 ha. Un área de 0,5 ha, de las 9 ha cultivadas, está en continuo proceso de reconversión. Las 8,5 ha plantadas y en producción están ocupadas: 6,7 ha con uva común para vinificar y 1,8 ha con uva fina para vinificar. El riego se efectúa con agua superficial y con bombeo suplementario de 15.000 m3 anuales. El canon de riego del agua superficial es de $ 48,5 por ha empadronada/año, el del agua profunda de $ 110 por año y el costo de bombeo es equivalente a $ 165 anuales ($ 0.011 por m3). El productor dispone de toda las maquinarias e implementos requeridos para la explotación, trabaja 250 días al año en la chacra y además contrata personal temporario para las labores culturales y la cosecha. La comercialización la realiza en forma tradicional e independiente, vendiendo la producción a una bodega. El productor afronta sus costos con: los adelantos y pagos que recibe de la empresa, la financiación que recibe de los proveedores de insumos y capital de trabajo propio. c) Finca forrajera y ganadera de Valle Inferior del Río Chubut: Esta finca tiene una superficie total aproximada de 43 ha, de las cuales están empadronadas y explotadas 40 ha y 3 con campo natural. Las 40 ha en producción están ocupadas: 20 ha con alfalfa y 20 ha con pasturas mejoradas. Las 20 ha de pasturas y parte de la alfalfa producida se utilizan para engordar a 30 vacunos en invernada larga. El riego se efectua con agua superficial y sin bombeo, mediante el pago de un canon anual de $ 48 por ha empadronada. El productor dispone de toda las maquinarias e implementos requeridos para la explotación, trabaja 250 días al año en la chacra y además contrata personal temporario para las labores culturales. La comercialización la realiza en forma tradicional e independiente. El productor afronta sus costos con: los adelantos y pagos que recibe de la empresa empacadora, la financiación que recibe de los proveedores de insumos y capital de trabajo propio. d) ADICIONAR UN MODELO QUE MUESTRE LA SITUACION DE LOS INVERSIONISTAS PRIVADOS EN MAIZ, TRIGO Y SOYA 4.4 Resultados de los modelos Los datos reflejados en el Cuadro 5 han sido elaborados en base a los precios y tarifas vigentes y ponen en evidencia las grandes diferencias de rendimientos financieros y económicos y de productividad, que caracterizan a los tres modelos de finca utilizados para simular las situaciones extremas que se dan en los sistemas irrigados. EN TODOS LOS MODELOS FALTA INDICAR LA PRODUCTIVIDAD DEL AGUA a) Modelo frutícola: El modelo frutícola es el que posee los mejores indicadores económicos, dado que presenta el mayor valor bruto de producción por hectárea, el más elevado beneficio empresarial y la mayor contribución al Producto Bruto Geográfico de las provincias. El ingreso financiero por hectárea que obtiene el productor de este modelo es de $ 1.645, el 76% del mismo lo obtiene como empresario y el 24% restante como asalariado por la valorización de la mano de obra familiar. Además en este modelo el costo del agua ($ 64 por ha) equivale solamente al 3,8% del costo de producción sin mano de obra familiar. b) Modelo vitícola: El modelo vinícola tiene también indicadores económicos aceptables. El valor bruto de producción por hectárea y el beneficio empresarial son casi la mitad del frutícola, mientras que la contribución al Producto Bruto Geográfico es alta y representa el 70% de la del modelo frutícola. El ingreso financiero por hectárea que obtiene el productor de este modelo es el más alto de los tres analizados y alcanza a $ 1.765. El 66% del mismo lo obtiene como empresario y el 34% restante como asalariado por la valorización de la mano de obra familiar. Además en este modelo el costo del agua ($ 79 por ha) equivale al 7,1% del costo de producción sin mano de obra familiar. c) Modelo forrajero y ganadero: Este modelo, que simula la situación de las áreas explotadas con cultivos o actividades de bajo valor, evidencia los peores indicadores económicos y financieros. En efecto la contribución al PBG provincial no supera los $ 100 por hectárea y es 20 a 30 veces menor que la de los modelos frutícola y vinícola. Además, el beneficio empresario es negativo y el ingreso financiero que obtiene el productor sólo alcanza a un monto magro de $ 50 por ha. En este modelo el costo del agua ($ 48 por ha) adquiere la mayor participación ya que representa el 8,9% del costo de producción sin considerar el valor de la mano de obra familiar. Esta alta representatividad del costo del agua, es 89 Anexo D: Irrigación En Argentina lo que hace que sean estos productores los menos cumplidores en el pago de los servicios de agua y los más dispuestos a solicitar su reducción o condonación, comprometiendo así, la administración y mantenimiento de los sistemas donde operan. 4.5 Precios, tarifas y recuperación de costos del agua Punto a escribir por Juan Carlos Miller 4.6 Costos y tecnología de operación y mantenimiento Punto a escribir por Juan Carlos Miller 4.7 Costos de energía eléctrica En la Argentina, como consecuencia de la privatización de la mayor parte de las empresas públicas que prestaban servicios de generación, transporte y distribución de energía eléctrica, se ha producido una caída general de las tarifas, que para el período 1992/1998 alcanzó al 45%. El precio sin impuestos de la energía eléctrica esta fijado por las empresas privadas siguiendo el método de los costos marginales de producción, transporte y distribución. El precio final se obtiene mediante la adición de los impuestos nacionales, provinciales y municipales que la gravan. Como se advierte en el Cuadro 6, la situación de algunas provincias de las zonas áridas (Mendoza, Neuquén y Río Negro) es la más privilegiada, dado que la tarifa de un mwh se sitúa entre $ 60 y $ 91. En cambio en el grupo menos favorecido se encuentran las provincias de Santa Cruz, Misiones, Corrientes, Córdoba, Santa Fe, Jujuy y Tierra del fuego, Chaco y Entre Ríos, cuyas tarifas eléctricas oscilan entre $ 152 y $ 226 por mwh. Los tratamientos preferenciales que pueden dar las provincias y/o municipios están limitados a la reducción o desgravación de los impuestos propios que aumentan el precio final de la energía eléctrica. En algunas provincias donde el uso de energía eléctrica para riego es significativo, existen otras distorsiones que reducen la conveniencia de su utilización. Las distorsiones más comunes están relacionadas con el cobro, por parte de las empresas, de cargos fijos por potencia que son cobrados durante todo el año sin guardar concordancia con la duración del período efectivo de riego. No obstante lo dicho en el párrafo anterior, es necesario destacar que algunas provincias aplican subsidios a las tarifas dirigidas a los usuarios de riego. En la provincia de Mendoza, si bien el costo de la energía es de $ 0,089 por kwh, a los usuarios de riego sólo se les factura aproximadamente el 45% de ese valor. 4.8 Competitividad En términos generales, puede decirse que en la actualidad el nivel de competitividad de los productos cultivados en las áreas irrigadas del país es bastante reducido. La baja competitividad de estos productos, se debe a los problemas estructurales y coyunturales que afectan a las llamadas economías regionales que se conformaron alrededor de ellos. Análisis de ventjas comparativas (adicionar) Análisis de Coeficiente de Recursos Domésticos (CRD) (adicionar) Los principales problemas estructurales están relacionados con las deficiencias o asimetrías que caracterizan a los sistemas de vinculación y articulación entre productores, comercializadores, exportadores y empresarios industriales. La mayor parte de las cadenas productivas de las áreas irrigadas del país, está atravesando un proceso de desarticulación y conflicto entre sus componentes, que dificulta o impide la obtención de una rentabilidad sistémica que permita el desarrollo armónico y sustentable de las mismas. El alto nivel de conflicto origina mayores costos privados que, casi siempre, han sido cargados hacía el sector más vulnerables de la cadena, que es el de los pequeños y medianos productores. Esta situación, que se ha repetido, como mínimo en 15 de los últimos 25 años, ha producido, no sólo la perdida de rentabilidad de los productores, sino también el atraso tecnológico de los mismos. El proceso de atraso tecnológico abarcó todos los aspectos relacionados con los sistemas productivos. Esto quiere decir que los pequeños y medianos productores fueron quedando rezagados, no sólo, en lo que hace a la incorporación de nuevas tecnologías de cultivo y riego, sino también, lo que es más importante aún, en la adopción de los adelantos organizativos y de integración horizontal y vertical en la cadena. 90 Anexo D: Irrigación En Argentina Los atrasos tecnológicos de cultivo más importantes están relacionados con la falta de adaptación, en forma oportuna, de las nuevas variedades comerciales que demandaban los mercados y de los nuevos métodos de manejo o conducción de mayor productividad. Además, el atraso tecnológico redujo las posibilidades y demandas efectivas de diversificación de cultivos, dado que los productores sin información se volcaron a la repetición de los cultivos tradicionales acentuando así las situaciones de monocultivo preexistentes. Los atrasos tecnológicos referidos al riego, están directamente relacionados con el mantenimiento de métodos y sistemas obsoletos de aplicación y distribución del agua por gravedad, sin tener en cuenta los efectos negativos que tales prácticas iban produciendo en los suelos y en el rendimiento de los cultivos. A su vez, el proceso de empobrecimiento relativo de los pequeños y medianos productores, que tuvo su origen en el atraso tecnológico, derivó en un alejamiento de éstos actores de los organismos de investigación y transferencia de tecnología, los cuales, paralelamente, sufrían avatares presupuestarios y continuas reestructuraciones de sus cuadros y funciones. Además, otro factor que podría clasificarse como de estructural en lo que se refiere al tratamiento de los cultivos de las economías regionales es el marcado sesgo antiexportador que ha tenido la política comercial argentina. En efecto, durante muchos años existieron impuestos a la exportación que desalentaron las colocaciones externas y en otros se ha aplicado una política cambiaria que, al sobrevaluar la moneda local, ha reducido las posibilidades de competir o las de obtener rentabilidad en las ventas. Sin embargo, es necesario destacar que algunos productos como: azúcar, algodón y tabaco, que tienen colocación externa, son favorecidos por medidas especiales (subsidios, reintegros, cupos, etc.) sin las cuales su exportación sería muy difícil. Por otra parte, los problemas coyunturales más acuciantes están relacionados también con el tema del tipo de cambio y además con la restricción crediticia, cada vez más acentuada, que están sufriendo las economías regionales. Las devaluaciones de los países asiáticos, del Rusia y de Brasil y la revaluación del peso contra el dólar (aproximadamente 26,5% desde abril de 1991 hasta la fecha) y de este contra las divisas europeas, han descolocado en forma considerable a la oferta exportable de las economías regionales. La devaluación de un 45 a 50% del valor de la moneda brasileña, producida a partir del 19 de enero de 1999, ha significado un duro golpe para la colocación externa de los productos de las economías regionales, dado que las exportaciones de estas regiones están muy concentradas hacia este destino. Un trabajo recientemente publicado por la Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación, demuestra claramente la gravedad de la situación, tal como se sintetiza en el siguiente cuadro: Región/Producto % Dependencia de Brasil Mercados Alternativos Región Cuyo Aceitunas 96,9 EEUU ­ Rusia Cebollas 92,3 EEUU ­ Rusia Aceite de Oliva 88,7 EEUU ­ Australia Pasas de Uva 68,7 EEUU ­ Rusia Ajos 67,2 CEE ­ Canadá Región Noreste Algodón 75,0 CEE ­ China Arroz 59,0 Arabia Saudita ­ Tailandia Región Patagonia Duraznos y Pelones 66,3 EEUU ­ Rusia Peras, Membrillos y Ciruelas 42,2 CEE ­ Rusia Manzanas 36,4 CEE ­ Rusia Fuente: Economías Regionales, Brasil-dependencia y mercados alternativos ­ Centro de Estudios para la Producción (CEP), mayo de 1999. La restricción financiera que sufren las economias provinciales desde la crisis de 1995 es muy aguda y compromete el desarrollo de sus actividades productivas. Los créditos del sistema financiero se han concentrado en la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires cuyas participaciones aumentaron un 24% y 15% respectivamente desde 1993 hasta 1998, mientras que en el resto de provincias cayeron entre 10% y 70%. Algunas economías regionales que dependen del riego han tenido para su desarrollo productivo, como son Mendoza, San Juan y Río Negro, han tenido perdidas de participación sobre el total de préstamos del sistema financiero del 39%, 50% y 60% respectivamente en el lapso entre 1993 y 1998. En Río Negro los préstamos del sistema financiero no llegan a representar el 10% del PBG provincial, mientras que a nivel nacional ese indicador alcanza al 21% del 91 Anexo D: Irrigación En Argentina PBI. Asimismo para algunas actividades relacionadas con los complejos o cadenas agroindustriales de las áreas irrigadas, por ejemplo la frutícola, esa relación es menor al 8% y el crédito a largo plazo, otorgado anualmente, no alcanza a representar ni el 1% del capital fijo invertido en el complejo. La falta de crédito ha impedido la reconversión de los cultivos perennes que manifiestan los mayores atrasos tecnológicos, ha demorado la implementación de los procesos de diversificación y repercute en el aumento de la obsolescencia de las obras civiles, instalaciones, maquinarias y equipos utilizados en las labores culturales y el riego y en los procesos agroindustriales. Vista Comparativa Rápida del Riego en América Latina 5.1 Marco general En los últimos 30 años, el área bajo riego de América Latina creció un 96%, pasando de un total aproximado de 9,1 millones de hectáreas en 1966 a un poco más de 17,8 millones de hectáreas en 1995. En 1966 las tierras regadas representaban el 9,7% de la superficie arable de Latinoamérica (93,5 millones de ha), mientras que en 1995 significaban el 13% del mismo total (137,7 millones de ha). ¿????????? La importancia del riego en la agricultura es más alta que su participación en la superficie, dado que se estima que cerca del 30% del valor total de la producción agropecuaria de los países que componen el grupo latinoamericano es aportado por los cultivos y explotaciones irrigadas. Las 17,8 millones de hectáreas regadas en América Latina sólo representan el 7% del área total irrigada en el mundo, pero muestran un gran potencial de crecimiento, ya que se ha estimado que solamente en los países de América del Sur el riego podría cubrir una superficie de 160 millones de hectáreas. El 79% del área regada de Latinoamérica está concentrada en México, Brasil, Perú, Chile y Argentina. Los países en los cuales el riego tiene la mayor significación respecto a la producción agropecuaria son Perú y Chile. En Perú se riegan aproximadamente 1,75 millones de hectáreas que representan el 46% de la superficie arable del país, en Chile el riego cubre un área de 1,27 millones de hectáreas que es equivalente al 32% de la tierra arable. Se estima que el aprovechamiento medio anual de las tierras regables no supera el 80% de la superficie total irrigada debido a las fluctuaciones en la escorrentería de los cursos de agua y a las imperfecciones e ineficiencias existentes en la distribución y entrega a nivel parcelario. El riego por gravedad es el método más utilizado, dado que se aplica en el 95% de la superficie irrigada de América Latina. El riego por aspersión sólo cubre el 3% del área irrigada y el riego por goteo aun no está muy extendido. Brasil es el país que más ha adoptado el riego por aspersión, tiene entre el 60 y el 65% de la superficie irrigada bajo este método. Según estudios realizados, a fines de 1986, por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), entre 1960 y 1985 el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo habían financiado US$ 5.500 millones destinados a obras de riego. Este monto total representó un promedio anual de US$ 220 millones, que a un costo medio por hectárea de US$ 2.100, significó un flujo anual de financiamiento equivalente a 105.000 hectáreas. 5.2 Situación actual y limitaciones La crisis de la deuda externa de la década del 80, el posterior debilitamiento del Estado y las limitaciones de financiamiento, originaron la pérdida de dinamismo de casi todas las economías de la región y por ende el desaceleramiento en el ritmo de expansión del riego. Solamente Chile y Brasil continuaron con el proceso de crecimiento del riego que tenían en el período anterior. Chile debido al otorgamiento de incentivos para el cultivo de productos exportables y Brasil, por la aplicación de programas de riego destinados a la producción de alimentos básicos para el consumo interno. Dadas la actual situación económica que tiene Latinoamérica, parece poco probable que en el futuro cercano se vuelva a restablecer el ritmo de crecimiento del riego que se vivió en los 30 años que mediaron entre 1965 y 1995. Asimismo, durante el período de expansión mencionado surgieron algunos problemas que son comunes a la mayoría de los países de la región. Estos problemas están relacionados con los siguientes tópicos: a) Subutilización de la capacidad instalada para riego y drenaje: esto se debe a la sobreoferta de riego ¿?????? y al aprovechamiento parcial del área irrigada. b) Sobrevaloración de los beneficios económicos: Las evaluaciones de los proyectos realizados normalmente han sobrevaluado los ingresos y subvaluado los costos ¿??????. El riego mejoró los ingresos financieros de los productores, pero el aumento de la producción a nivel de la economía en su conjunto fue en muchos proyectos ineficiente en lo que respecta a la inversión de los escasos recursos financieros que se disponía. 92 Anexo D: Irrigación En Argentina c) Sobrevaluación de los beneficios financieros: La productividad y rentabilidad de las unidades productivas han sido menores a las previstas . La información de proyectos específicos muestra que los resultados obtenidos por los productores fueron entre un 30 y un 60% menores a los programados en las evaluaciones "ex-ante" de los proyectos. d) Marcado sesgo ingenieril: En general se construyeron importantes infraestructuras físicas que no incluían los servicios esenciales de apoyo a la producción agrícola. Los estudios y las obras civiles representaron el 81% del total invertido. e) Deficiencias en operación y mantenimiento: Esta limitación está directamente relacionada con la reducida capacidad operativa de los administradores del riego, el aumento de los costos reales de operación y mantenimiento, la falta de interés que tienen los usuarios ¿??????? para asumir responsabilidades administrativas y el creciente deterioro del medio ambiente. 5.3 Sistemas legales e institucionales Los países de América Latina tienen marcadas diferencias en lo que respecta a los preceptos constitucionales que influyen en las características básicas de sus sistemas legales y administrativos. En efecto, algunos países como: Argentina, Brasil y México han adoptado el sistema federal y la mayoría del resto se ha inclinado hacia el sistema unitario como forma de gobierno. Estas diferencias son de gran importancia para la administración de los sistemas de riego. En los países unitarios, la administración del riego es ejercida por el poder central o por entidades nacionales descentralizadas o autárquicas, mientras que en los países federales, algunos mantienen un sistema centralizado en materia de administración de aguas y otros atribuyen facultades más amplias a las provincias o Estados que constituyen la federación. No obstante las diferencias mencionadas, los ordenamientos jurídicos de América Latina consagran dos principios básicos en materia de recursos hídricos. Estos principios son: dominio público de las aguas y facultad discrecional del Estado para conceder a favor de personas determinadas (públicas o privadas) el uso privativo del agua mediante actos administrativos de concesión, licencia y permiso o autorización. En lo que hace a los sistemas de gestión del agua, también se ha dado una cierta convergencia hacia tres formas principales, que son: Sistemas caracterizados por la existencia de numerosos organismos públicos y poca coordinación central. Tal es el caso de Argentina, Bolivia, Colombia, Chile y Venezuela. Sistemas que cuentan con políticas coordinadas en forma centralizada, pero que presentan dispersión institucional de responsabilidades en cuanto a usos del agua. Brasil, Perú y Costa Rica. Sistemas coordinados centralmente y con poca o nula dispersión de responsabilidades. México, Ecuador y Honduras. Por último, es importante destacar también que existen diferentes tipos de sistemas de administración del riego, sobre todo en lo que tiene que ver con la propiedad de la infraestructura física disponible. Según un estudio realizado en 1993 por el Instituto Internacional del Manejo de la Irrigación (IIMI), la situación que presentaban los principales países regantes de la región a principios de la década del 90 era la que se advierte en el siguiente cuadro: Sistemas Sistemas Sistemas Sistemas Area Irrigada Públicos Públicos Privados Privados Países (000 ha) con Con con con Gestión Pública Gestión Gestión de los Gestión de % Conjunta (1) Usuarios Empresas % % % Argentina 1.750 10 60 30 Brasil 2.700 5 95 Chile 1.260 80 20 México 5.150 55 30 15 Total (000 ha) 10.860 3.143 1.050 2.553 4.114 % del Total 100 29 10 23 38 (1) Estado y usuarios. 5.4 Situación en Brasil Brasil es, en el grupo de países grandes de Latinoamérica, el que ha tenido la mayor tasa de incremento de superficies irrigadas. En efecto, en los últimos 30 años, el área bajo riego del país creció un 395%, pasando de un total aproximado de 0,64 millones de hectáreas en 1966 a un poco más de 3,17 millones de hectáreas en 1995. En 93 Anexo D: Irrigación En Argentina 1966 las tierras regadas representaban el 2,7% de la superficie arable (23,7 millones de ha), mientras que en 1995 significaban el 5,9% del mismo total (53,5 millones de ha). Además es el país latinoamericano que presenta el mayor potencial de riego de la región (48 millones de hectáreas). Brasil es un país federal y tiene un sistema de gestión del agua que cuenta con políticas coordinadas en forma centralizada, pero que presenta una dispersión institucional de responsabilidades en lo que hace a los usos específicos del agua. Como puede verse en el cuadro presentado más arriba, Brasil tenía a inicios de la presente década el 95% del área bajo riego en sistemas privados gestionados por empresas o propietarios particulares que riegan más del 65% de la superficie mediante métodos presurizados. Un trabajo de Banco Interamericano de Desarrollo publicado en febrero de 1998 informa que en términos generales Brasil tiene un mal uso del agua, con pérdidas y contaminación. Además, la misma publicación advierte que la eficiencia física y económica promedio del riego es baja, aunque es mejor en el sector privado, que goza de subsidios en la tarifa eléctrica de riego. FALTARIA ADICIONAR UN COMENTARIO SOBRE LOS ESTIMULOS QUE FACILITARON EL GRAN CRECIMIENTO DE LA INVERSION PRIVADA EN RIEGO 5.5 Situación en Chile Chile ha tenido en los últimos años un limitado crecimiento de la superficie irrigada. Entre 1966 y 1995 el área bajo riego del país creció sólo un 14%, pasando de un total aproximado de 1,11 millones de hectáreas en 1966 a un poco más de 1,265 millones de hectáreas en 1995. En 1966 las tierras regadas representaban el 30% de la superficie arable del país (3,74 millones de ha), mientras que en 1995 significaban el 32% del mismo total (3,98 millones de ha). La importancia del riego en la agricultura es más alta que su participación en la superficie, dado que se estima que cerca del 60% del valor total de la producción agropecuaria del país y casi el 100% de sus exportaciones sectoriales, es aportado por los cultivos y explotaciones irrigadas. Chile es un país unitario cuyo sistema de riego está caracterizado por la existencia de numerosos organismos públicos (a veces privados) y poca coordinación central. Con relación a la intervención del Estado en la administración, planificación y explotación de los recursos hídricos, debe indicarse que, obviamente, en Chile se realiza en forma centralizada desde un organismo público de alcance nacional: La Dirección General de Aguas del Ministerio de Obras Públicas. A su vez, el riego, tiene una agencia dedicada a la planificación en términos generales y a las decisiones de inversión pública: la Comisión Nacional de Riego, conformada por varias instituciones del Gobierno Central (Ministerios de Hacienda, Agricultura y Obras Públicas). Por último existe la Dirección de Riego del Ministerio de Obras Públicas que tiene por fin principal la evaluación y ejecución de proyectos públicos. En Chile se encuentra vigente el Código de Aguas que data de 1981 y que se aplica en todo el País. Otro aspecto diferencial significativo entre la legislación chilena y la de otros países latinoamericanos es que la primera introduce el concepto de derechos transables de aguas y construye el marco necesario para el surgimiento del mercado de aguas. No obstante lo dicho, este mercado aun no se ha concretado como se esperaba, tanto la oferta como la demanda no han cubierto los requerimientos básicos de todo mercado y el sistema jurídico vigente es blanco de una fuerte polémica (El Código de Aguas de Chile ­ CEPAL, 1999). Ya en lo atinente a los sistemas de riego, otro aspecto distintivo destacable es que en el citado Código de Aguas de Chile están contempladas tres figuras o formas asociativas: i) Juntas de Vigilancia, responsables de la supervisión del uso de aguas naturales; ii) Asociaciones de Canalistas, encargados de la administración de la infraestructura (embalses y canales principales) de los sistemas de riego y iii) Comunidades de Agua, para la administración, operación y mantenimiento de la estructura secundaria; esta última sin personería jurídica. Por último, como puede verse en el cuadro presentado más arriba, Chile tenía a inicios de la presente década el 100% del área bajo riego en sistemas privados, que eran administrados, un 80% por asociaciones de usuarios y un 20% por empresas y propietarios individuales. 5.6 Situación en México En los últimos 30 años, el área bajo riego de México aumentó un 88%, pasando de un total aproximado de 3,25 millones de hectáreas en 1966 a un poco más de 6,1 millones de hectáreas en 1995. En 1966 las tierras regadas representaban el 15% de la superficie arable del país (22,0 millones de ha), mientras que en 1995 significaban el 24% del mismo total (25,7 millones de ha). 94 Anexo D: Irrigación En Argentina La importancia del riego en la agricultura es más alta que su participación en la superficie, dado que se estima que cerca del 50% del valor total de la producción agropecuaria del país es aportado por los cultivos y exp lotaciones irrigadas. México es un país federal y tiene un sistema de gestión del agua que cuenta con una institución centralizada para la administración del recurso hídrico y con poca dispersión de sus funciones, ya sea para usos individuales o por regiones. Como puede verse en el cuadro presentado más arriba, México tenía a inicios de la presente década un poco más de la mitad del área bajo riego en sistemas públicos que eran administrados por organismos estatales. Sin embargo, es necesario decir que esta situación ha cambiado en los últimos años por la puesta en ejecución de proyectos, financiados por el Banco Mundial, destinados a solucionar los problemas de los distritos de riego y a emprender un rápido proceso de transferencia de la operación y mantenimiento de los mismos a las organizaciones de los usuarios. Los usuarios mexicanos son miembros de organismos en los que actúan conjuntamente con los agentes públicos (Comités Directivos de los Distritos de Riego) pero no participan directamente en la agencia central de administración (Comisión Nacional de Aguas). Según el informe del BID, mencionado en el caso de Brasil, el uso del agua en el México no es óptimo. Las regiones centro y norte no tienen suficiente agua, los acuíferos están sobreexplotados y el 50% del territorio de estas regiones se encuentra en veda. Esto motiva conflictos entre usos, especialmente entre los agrícolas, urbanos e industriales. Políticas y Estrategias Nacionales para el Riego en Argentina 6.1 Marco general de la política nacional para la agricultura irrigada En la Argentina, la SAGPyA es el organismo del Estado Nacional encargado de ejecutar la política específica para la agricultura irrigada. Además, diversas acciones para el sector son realizadas por otros organismos públicos de nivel federal, básicamente la Subsecretaría de Recursos Hídricos, junto con las políticas y estrategias que llevan a cabo los estados provinciales. La política macroeconómica del Gobierno Nacional (1989-99) ha tendido en general a ordenar el funcionamiento de la economía en el marco de una profunda reforma y redefinición del papel del Estado como asignador de recursos, transfiriéndoselo a las leyes del mercado. Así, la estrategia de base para el desarrollo agropecuario privilegia el incremento de la competitividad en un horizonte de economía abierta y fuerte impulso de las exportaciones como fuente principal de crecimiento. De las políticas macroeconómicas globales de la Nación es necesario destacar tres, por su estrecha vinculación con la agricultura irrigada: la reforma del Estado; el saneamiento financiero de las provincias y la apertura y modernización del aparato productivo. a) Reforma del Estado: En esta línea, la política ha consistido básicamente en: i) una desregulación generalizada, incluyendo la desactivación de organismos públicos de regulación de la actividad económica (por ejemplo, Juntas Nacionales de Granos y Carnes y organismos regulatorios de la yerba mate, el azúcar y otros productos); ii) privatización de las empresas públicas y iii) descentralización administrativa, con transferencias de servicios públicos a las provincias. Con relación a la agricultura irrigada, el Estado Nacional ha culminado en 1992, la transferencia de todos los sistemas de riego que estaban administrados por Agua y Energía Eléctrica, cumpliendo así los objetivos de descentralización de la política de referencia. Asimismo, la SAGPyA y los restantes organismos públicos nacionales impulsan y apoyan a todas las provincias que aún retienen la operación y mantenimiento de los sistemas de riego, en sus acciones para transferir esos procesos a los propios usuarios. b) Saneamiento financiero de las provincias: La política de saneamiento financiero de las provincias, por otro lado, ha obligado a corregir los déficit en cuenta corriente y ordenar la deuda pública con el objetivo de producir ahorro en los estados provinciales. Esto ha conducido a una drástica reducción de las erogaciones corrientes y de capital unido a acciones para aumentar los ingresos de jurisdicción provincial. Como se podrá concluir, esta política de saneamiento obligará a las provincias a ordenar los gastos e ingresos ligados a las áreas irrigadas, con lógicas consecuencias en la inversión fija y operativo de los sistemas, en los subsidios explícitos y encubiertos y en las posibilidades de financiar la necesaria reconversión y actualización productiva de las explotaciones. Esas políticas globales, necesarias para el saneamiento financiero, la estabilidad económica y la reforma del Estado, deben estar acompañadas, en el caso concreto de los sistemas, de un esfuerzo de inversión pública y privada para apoyar su reconversión y diversificación, sin descartar políticas coyunturales de carácter social, dirigidas a los sectores productivos más desprotegidos ni la capacitación al sector público. c) Apertura y modernización del aparato productivo: Como parte de las reformas estructurales implementadas por el Gobierno Nacional, se han ejecutado acciones para simplificar el sistema aduanero y reducir sus aranceles y 95 Anexo D: Irrigación En Argentina fueron suprimidas las barreras no arancelarias, con una reducida cantidad de excepciones. Los impuestos a la exportación agropecuaria también han sido derogados, salvo una reducida retención a la exportación de granos oleaginosos. De este modo, los precios internos de los productos agropecuarios tienden a coincidir con los precios de frontera. Por último, la desregulación de las aduanas y los puertos, ha contribuido a reducir apreciablemente los costos de las operaciones de comercio exterior y la puesta en marcha del MERCOSUR se ha constituido en otro pilar fundamental de esta política. Estas medidas de política económica tienen un indudable efecto en la mayoría de los productos agropecuarios, incluyendo los producidos bajo riego, en las denominadas "economías regionales" o agricultura extrapampeana. 6.2 La política global para la agricultura En el marco macroeconómico descrito, la estrategia global para el desarrollo del sector agropecuario se concentra en la puesta en práctica de reglas de juego estables para fomentar la competitividad y la eficiencia; la provisión de servicios esenciales para la producción y comercialización de productos primarios; la promoción de una organización empresarial eficiente de los productores y la regulación y control del uso de los recursos naturales para la producción. Los objetivos de política de la SAGPyA, incluidos en los Planes Quinquenales 1989-94 y 1994-99 son: i) mejoramiento la rentabilidad de la empresa agropecuaria y promoción de la inversión; ii) reconversión productiva de la pequeña y mediana empresa rural y diversificación de la oferta agropecuaria; iii) fomento de la integración del sector agroalimentario; iv) mejoramiento de la calidad de los productos agroalimentarios; v) aumento y consolidación de la comp etitividad del complejo agroindustrial; vi) promoción de la competencia en los mercados agropecuarios; vii) mitigación del impacto de los riesgos climáticos sobre la actividad agropecuaria; viii) mejoramiento de la situación económica y social de los productores minifundistas y ix) aumento de la eficiencia en la prestación de servicios públicos agropecuarios para incrementar la calidad y sanidad de la producción agropecuaria y su competitividad en los mercados externos. 6.3. La política para al agriculturairrigada La Secretaría ejecuta las acciones para el sector, estableciendo una división en tres subsectores: i) sistemas públicos de riego; ii) riego individual complementario para cultivos extensivos (commodities) y iii) riego individual integral para cultivos intensivos. Esta división ha sido establecida en función de las diferentes restricciones y oportunidades, distribución geográfica y agentes productivos que conforman cada tipo y que, por lo tanto, requieren la aplicación de políticas específicas. A continuación se hace la descripción de las políticas, incluyendo, en cada caso, un diagnóstico resumido de la situación que los caracteriza. a) Diagnóstico de los sistemas públicos de riego: Estos sistemas tienen una indudable importancia en la economía de las provincias con clima árido o semiárido, por su peso relativo en la formación del Producto Bruto Geográfico, la generación de empleo y la oferta de materia prima para la agroindustria; además, contribuyen en forma significativa en las exportaciones primarias de la Argentina. Como ya se señaló, en la actualidad estos sistemas no escapan a la aguda crisis que afecta a las economías regionales y es en esta crisis donde deben buscarse los grandes determinantes económicos de los problemas que sufren los sistemas de referencia, que se unen a otros factores políticos e institucionales directamente relacionados con la administración de los recursos hídricos a nivel nacional y provincial. Estos elementos, punto de partida para el diseño de las políticas nacionales para la agricultura bajo riego, pueden resumirse así: Factores económicos: i) baja competitividad de los productos por calidad, variedad y presentación comercial; ii) baja productividad y rentabilidad de las fincas por uso de tecnologías obsoletas y carencia de mejoras y equipos; iii) reducida capacidad empresarial de los productores; iv) problemas de escala y minifundio y v) escasos créditos accesibles. Factores políticos, institucionales y legales: i) escasa coordinación entre organismos nacionales y provinciales dedicados a los recursos hídricos; ii) ausencia o deficiencias de marcos legales y regulatorios para el uso del agua, en especial, carencias u omisiones legales para promover un uso del agua ajustado a las disponibilidades, las demandas de los cultivos y el valor económico del recurso y iii) ausencia o debilidad de acciones indelegables del Estado, fundamentalmente fiscalización y control del uso, conservación y apropiación del agua. Factores administrativos y operacionales: i) escasa aplicación de la planificación del uso del agua en el marco del concepto de manejo de cuencas; ii) excesiva centralización de la administración, operación y mantenimiento de los sistemas, con escasa participación de los usuarios; iii) modalidades y estructuras de tarifas de riego que no permiten la viabilidad económica de los sistemas y no estimulan el uso racional del agua y iv) falta de asistencia gerencial, técnica y comercial a los productores. 96 Anexo D: Irrigación En Argentina Factores físicos y ambientales: i) deterioro y obsolescencia de la infraestructura de regulación, distribución y drenaje del agua; ii) suelos degradados y abandono de parcelas; iii) capa freática elevada que compromete la producción; iv) capacidad ociosa de la infraestructura existente y v) contaminación de los recursos hídricos y el ambiente en general. En los sistemas públicos de riego, el deterioro de los canales, la baja cobrabilidad de las tarifas, la salinización de los suelos y el abandono de parcelas no son causas sino efectos de la crisis, síntomas de modelos de establecimientos y perfiles productivos regionales no competitivos o que alcanzaron la máxima expansión que les ha permitido el mercado atendido. Los proyectos para los sistemas de referencia, incluso los que contaron con financiamiento externo, fueron concebidos como instrumentos para la ocupación del espacio, el desarrollo regional y la generación de empleo, durante las obras y con las posteriores actividades agrícolas. Estos fines, que intrínsecamente no son cuestionables pero no cubren todas las necesidades de un crecimiento autosostenido, condujeron a privilegiar en forma implícita, al diseño de ingeniería civil y agronómico de los proyectos en desmedro de la identificación de un perfil productivo racional y sustentable, ajustado a la demanda de los mercados con modelos de finca adecuados a tal fin. La identificación de un proyecto se sustentó más en la oferta (posibilidad de cultivar suelos improductivos sólo por carencia de riego) que en la demanda (posibilidad de realizar cultivos que en cantidad y calidad requerían los mercados). Así, la acción del Estado sobre la agricultura irrigada, en general, tendió más a aumentar el área que a mejorar los rendimientos; a expandir la infraestructura más que a corregir deficiencias de conducción y aplicación del agua y a incrementar la producción más que a la identificación de mercados. b) Diagnóstico del riego individual: Esta modalidad de organización del riego se encuentra en expansión tanto en zonas áridas como húmedas, con numerosos proyectos privados para productos de alto valor, dirigidos al mercado interno o externo. Dentro de esta modalidad, es posible diferenciar dos grandes subtipos: la agricultura con riego integral y la agricultura con riego complementario. La agricultura con riego integral se encuentra en franco desarrollo en numerosas provincias, con ofertas climáticas diferentes. Se realiza también bajo diferentes técnicas de obtención y aplicación del agua y de manejo de los cultivos. Pueden citarse como ejemplos toda la horticultura de contraestación o primicias, manejada bajo cubierta, diversos cultivos de frutales perennes y anuales y la producción intensiva de forrajes para la ganadería. Las principales restricciones específicas que enfrenta esta modalidad para una mayor difusión y utilización, pueden resumirse en: i) carencias en los mecanismos de generación y transferencia de tecnología y de difusión de sus beneficios; ii) deficiencias en la capacidad empresarial y comercial de los productores; iii) carencias de mecanismos de apoyo por parte del Estado para la identificación de mercados y promoción de sus productos y iv) reducida intervención del Estado como autoridad de control, planificación y fiscalización del uso del recurso. La agricultura con riego complementario es un instrumento tecnológico utilizado para elevar la productividad de las actividades agropecuarias tradicionales de las zonas de secano. Hasta hace una década, la fertilidad y las condiciones climáticas de estas extensas zonas de la Argentina, fundamentalmente la Pampa Húmeda, se unía a las políticas económicas aplicadas al sector agropecuario para no incentivar la aplicación del riego complementario a los cultivos y praderas implantadas, como elemento técnico para obtener significativos aumentos de la productividad, ampliamente difundido en diversas zonas agrícolas avanzadas de numerosos países. De este modo, la práctica sólo se aplicaba para la producción de papa en el sudeste de la Provincia de Buenos Aires y en la producción de semillas de cereales y leguminosas en diversas zonas del País. Con la notable e irreversible transformación que se ha producido en el sector agropecuario, la adopción de esta tecnología apareció como una alternativa concreta para elevar la calidad y productividad de diversos rubros de la agricultura y forrajicultura extensivas. Para ello es necesario superar una serie de limitaciones técnicas, institucionales y financieras que han sido identificadas por la SAGPyA y que pasaron a formar parte de sus políticas prioritarias. Las principales restricciones que debe superar esta modalidad tecnológica para una adopción masiva son: i) falta de conocimiento de la oferta de agua subterránea y de la dinámica de los acuíferos; ii) carencia de leyes en determinadas provincias o deficiencias en aquellas que la poseen; iii) ausencia de planes para el manejo integral de los recursos hídricos que, entre otros beneficios, evitarían los conflictos por el uso del agua que podrían aparecer con la utilización masiva de esta técnica; iv) debilidad técnica y operativa de las instituciones responsables de la aplicación actual o potencial de la legislación mencionada; v) falta de paquetes técnicos integrales para la aplicación de la tecnología y los correspondientes mecanismos de transferencia a los productores y vi) falta de difusión de esta alternativa técnica y de los beneficios de su aplicación. 6.4 El Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) 97 Anexo D: Irrigación En Argentina La SAGPyA encara el desarrollo de la agricultura irrigada mediante dos grandes ejes de políticas: i) las generales para el sector, cuyos objetivos se citaron en el ítem anterior y ii) el Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales, con programas y proyectos específicos para los sistemas públicos de riego y la agricultura de secano con riego complementario. Este Programa constituye la principal acción del Estado Nacional para la agricultura irrigada y por esta razón se describe en detalle a continuación. El objetivo global del PROSAP es mejorar la eficiencia de los servicios públicos provinciales para el sector agropecuario, en forma ambiental y económica sostenible y con una estrategia de desarrollo de productos competitivos. Entre sus áreas de intervención, se destaca, por los montos de inversión previstos, la de riego y drenaje para atender a los públicos (¿?) de riego y apoyar el desarrollo del riego complementario. Para acceder a los recursos del PROSAP, las Provincias deben: i) tener promulgada una ley que autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a endeudarse a favor del PROSAP y al Poder Ejecutivo Nacional a descontar las obligaciones asumidas, de los recursos de la Coparticipación Federal; ii) tener aprobado por el PROSAP, un Programa de Desarrollo Agropecuario, marco conceptual y político de los proyectos y de las prioridades de inversión y iii) tener capacidad institucional de ejecución acorde a los proyectos presentados. Los lineamientos específicos del área de intervención en los servicios de riego y drenaje son: i) inserción de todos los proyectos en un programa de riego con definidos criterios y prioridades de inversión para el sector; ii) existencia de un marco legal adecuado o previsiones de su modificación y perfeccionamiento; iii) transferencia de la operación y mantenimiento de los sistemas a sus usuarios; iv) participación de los beneficiarios en la amortización de los costos de las obras; v) mejoramiento de la eficiencia de la distribución y uso del agua y garantía de la entrega del recurso a los usuarios; vi) estudios de alternativas para definir e implantar el consumo volumétrico y vii) atención integral de los problemas de riego, incluyendo en los proyectos no sólo obras, sino también, componentes de generación y transferencia de tecnología, capacitación técnica y gerencial de los usuarios y desarrollo comercial. Los lineamientos específicos del área de intervención en los servicios de generación y transferencia de tecnología que serían responsables de la promoción del riego complementario, son: i) identificación de sectores a ser atendidos y establecimiento de criterios y prioridades de inversión en el servicio; ii) transferencia de los servicios a los usuarios y descentralización operativo; iii) internalización de la experiencia del INTA (Cambio Rural); iv) participación de los municipios y las organizaciones no gubernamentales y v) participación de los beneficiarios de los proyectos en la amortización de sus costos. En el Cuadro 7 adjunto puede observarse la cartera de proyectos mas avanzados del PROSAP. Revisión de Areas Representativas Claves 7.1 Mendoza y San Juan Conocimiento de los Recursos (i) Recursos superficiales: Se distinguen dos tipos de secciones para medir los caudales: las que medirían el recurso disponible y las que tienen como finalidad evaluar los volúmenes efectivamente distribuidos a los sistemas de canales. Entre el primer tipo se consideran suficientes las estaciones de medición en los ríos Tupungato, Vacas, Cuevas y Mendoza, no así en algunos arroyos menores como Uspallata, del Sol, Las Vegas y El Salto. En el caso del segundo tipo la red de medición de los caudales puede considerarse casi completa en la red primaria de distribución, en un 60 % en la red secundaria y casi inexistente en las hijuelas. Los parámetros medidos en las estaciones de Guido y Cacheuta sobre el Río Mendoza son suficientes para dar un panorama global de la cuenca, pero no para conocer los recursos de algunas zonas puntuales, como valles intermontanos o lo valles de alta montaña. Una sugerencia a fin de darle mayor fiabilidad a los caudales medidos, sería mejorar el dique Cilindro (toma a la central Cacheuta) para que en este lugar se midiera el total del caudal. Por la disposición y forma de este dique, se hace imprecisa la medición del caudal que podría pasar por allí. En el aspecto hidrológico, al estudiar los caudales del río, no se ha establecido cuales son los caudales a partir de los cuales se puede considerar que existe sequía. Pero sí se han podido identificar que los menores valores de escurrimiento se presentan en ciclos que van entre los 4 y 5 años y cada 12 años, donde los caudales llegan a un mínimo que se puede considerar crítico. (ii) Recursos Subterráneos: Hay información hidrogeológica abundante elaborada por el PAS-NOA y por el CRAS. Se tiene una idea de la conformación de los acuíferos en general, pero los mayores detalles se han obtenido de los acuíferos explotados. Los estudios se vienen realizando desde la época del PASNOA (fines de la década del `60). Se continúan realizando estudios adicionales y deben seguirse haciendo en función de los cambios que se producen 98 Anexo D: Irrigación En Argentina por la acción antrópica sobre el recurso hídrico: sobreexplotación, contaminación, variaciones en la recarga y descarga, etc. Es necesario el monitoreo permanente de las variables hidrológicas( niveles y caudales) y de las variables hidroquímicas (calidad del agua y sus variaciones en el tiempo) para conocer las variaciones de los acuíferos y poder prevenir sus alteraciones. El CRAS tiene bajo estudio tres grandes cuencas que le permiten un conocimiento de la composición química principal del agua subterránea y las profundidades a las que se explotan las cuencas. También se encuentran definidas las áreas influenciadas por las recargas de agua superficial. Estas actividades de toma de información hidroquímica y estado de los acuíferos no han sido continuas por falta de recursos, sobre todo económicos. Falta una cuantificación más exacta de los posibles volúmenes a extraer según los distintos niveles de explotación y de los flujos subterráneos, a fin de no incrementar la sobre explotación de los acuiferos. (iii) Relación entre aguas superficiales y subterráneas: Se encuentran identificados los lugares por donde se producen las recargas a los acuíferos. Hoy debe considerarse a la recarga (recurso) prácticamente en equilibrio con las extracciones para un derrame medio del río. Se puede considerar confiable la obtención de la información para su posterior evaluación. La recarga en el área libre de la cuenca se ha evaluado a través de los estudios realizados desde fines de la década del 60'. Las series históricas van aumentando con los años brindando series más extensas lo cual permite ir ajustando los resultados. Existe una gran cantidad de perforaciones construidas por la actividad privada, las que se utilizan para atender el déficit hídrico estacional. El funcionamiento de éstas depende de los criterios de riego y necesidades de la actividad agrícola privada. Abastecimiento urbano De acuerdo a los datos suministrados por Obras Sanitarias S.A., la población que tiene satisfecha su demanda de agua potable es del 95,9% (Gran Mendoza), mientras que los servicios de cloacas sirven a un 94,8% de la población. Estos datos no incorporan los servicios prestados por los departamentos de Luján y Maipú. Para aumentar la oferta de agua destinada al consumo urbano Obras Sanitarias está estudiando un Plan Hídrico Maestro para agua potable, que no ha sido aún explicitado al Departamento General de Irrigación. Se está estudiando actualmente un proyecto privado denominado Proyecto Canal del Oeste (HIPOCAMPO) que prevee diponer de un caudal de uso poblacional de 2 m3/s . La dotación permanente de agua a estas plantas ocasiona un inconveniente en época de corta, puesto que se debe mantener un caudal permanente por los canales que transportan el agua a estos lugares. Esto ocurre porque las plantas no tienen cauces alternativos o tomas independientes sobre el río, sino que están insertadas con tomas dentro de un complicado sistema de distribución para los otros usos. La dotación a las plantas con agua superficial ocasiona serios inconvenientes operativos, por lo que sería importante estudiar la posibilidad de suministro mediante perforaciones subterráneas.Los consumos actuales de agua potable son excesivos, se considera que se consumen alrededor de 600 litros/hab.día., es menester que se reduzcan estos altos valores a valores razonablemente menores de 400 litros/hab.día mediante la instalación de micromedidores, medida que ha sido contemplada dentro de los planes privatizadores. La reducción progresiva del consumo poblacional estará dado por el cambio del sis tema tarifario, que se hará por volumen consumido. El empadronamiento de las plantas de uso o para uso poblacional en el río Mendoza, igual que en el resto de la provincia, se realizó en base al criterio antiguo de determinar: 1 l/s = 1 ha Si uno revisa el criterio actual de evaluar el volumen de agua que se le entrega en el año a 1 ha. comparándola con la cantidad de agua anual que toman las plantas de potabilización, se encuentra que existe un subempadronamiento de una relación aproximada de un tercio. Riegos agrícolas y uso agropecuario La satisfacción de los regantes no es completa en el caso del río Mendoza, debido a que la oportunidad de caudales que oferta el río se presenta desfasada con respecto a los requerimientos de los cultivos. Los agricultores reciben el agua, cuando se presenta la oportunidad, por un sistema de reparto. Esto hace que las rotaciones de los turnos de agua sean variables, presentándose los caudales en momentos en que no son necesarios por el tipo de cultivo. Este factor hace que se disminuya la garantía de recibir el agua en el momento oportuno para una producción óptima. Uno de los problemas que tienen los agricultores es no saber con anticipación mensual los turnos o los días que le tocaría el agua, ya que este turnado, como dijimos, varía en función de la disponibilidad de agua que presente el río. Aún con una oferta variable como la actual se podría mejorar el sistema de distribución de agua para riego si se 99 Anexo D: Irrigación En Argentina tuviese la información actualizada de las células de cultivo de cada canal, para lo cual se necesitaría confeccionar anualmente un censo actualizado de cultivos o una declaración anual de cultivos que realizaría cada Asociación. Eso contribuiría a que los volúmenes aproximados que se deriven en cada canal correspondan al tipo cultivo de la zona. Del total de superficies con posibilidades reales de recibir agua de riego, es decir sistematizadas y empadronadas, solamente se encuentran cultivadas de un 65 a un 70 % . La incertidumbre del agricultor respecto a la cantidad y oportunidad de la oferta de agua, lo predispone a cultivar según su experiencia de caudales mínimos. La dotación o volumen anual entregada por hectárea, es muy variable en función de las disponibilidades hídricas del río, del tramo del sistema de riego donde nos ubiquemos y de las eficiencias de conducción, distribución y de aplicación involucradas. En boca de finca se puede hablar de entregas de caudal , para la célula de cultivos promedio actual, del orden de unos 8.000 a 11.000 m3/ha/año. El problema en realidad es mayor puesto que este volumen entregado ingresa a la finca desfasado respecto a las necesidades, o sea que en los meses de primavera se suele entregar un 40 a 50% de los requerimientos hídricos de los cultivos. En cambio, en los meses de verano esta cantidad aumenta a un 150 a 200% de la necesidad real de los cultivos, lo que hace que la cifra anual de dotación puede ser engañosa ya que el volumen no respondió a los requerimientos, sino que fue entregado en función de las disponibilidades de la oferta. La dotación excesiva entregada en verano produce problemas de ascenso no deseado de la napa freática con el consiguiente problema de la revenición de los suelos cultivados. No existe una evaluación a nivel oficial del uso conjunto de agua superficial y subterránea para riego, lo que sí se conoce es el número de propiedades que cuentan con ambos recursos. Las principales ineficiencias en el sistema de distribución están dados por las siguientes causas: un primer problema son las infiltraciones que se producen en los canales no impermeabilizados; el segundo, son los conflictos que mantiene la infraestructura en la zonas urbanas; tercero, la medición defectuosa que se realiza en los sistemas de distribución y el fundamental (a juicio de la Subdelegación), es que la infraestructura de distribución, compuertas, compartos, es inadecuada para el actual sistema de manejo. El mantenimiento de la infraestructura general del río Mendoza, es muy bajo. Durante mucho tiempo no se ha realizado un mantenimiento adecuado, sino que simplemente se ha actuado sobre puntos críticos donde era necesario realizar reparaciones para evitar dejar parte del sistema fuera de servicio. No existe un plan sistemático de mantenimiento y mejora de los canales matrices. Además se debe modernizar muchas de las secciones que no son adecuadas para conducir caudales o que disminuyen considerablemente la capacidad de los canales matrices, caso del Canal San Martín en muchos de sus tramos o algunos tramos del Canal Cacique Guaymallén. Abastecimiento industrial Aquí podemos dividir los abastecimientos de agua superficial y los de agua subterránea. La actividad alcoholera consume 300 l/s de agua superficial. A la destilería ingresan 1,5 m3/s, de los cuales hay caudales que retornan al sistema aguas arriba del Cipolletti y caudales que lo hacen aguas abajo, y hay un consumo neto por la Destilería, que está en el orden de los 200 lts/seg a 250 lts./seg. según la época del año. El caudal vertido aguas abajo por la Destilería ya no se incorpora al sistema por contener algunos fenoles y está en el orden de los 200 lts./seg. Respecto a las aguas subterráneas, se puede comentar que la mayoría de las industrias mendocinas trabajan con aguas subterráneas. Uno de los principales usos que se hacen de las aguas subterráneas es en las bodegas. Existen aproximadamente 900 bodegas en Mendoza, cada una de las cuales trabaja con una perforación, que les da agua para los todos los procesos de la industria vínica, lavado de vasijas, piletas, procesos de escurrimiento, etc. Según estimaciones que se ha realizado por la Facultad de Enología, indican que se consumen 4 litros de agua por cada litro de vino elaborado. Tanto las concesiones de agua superficial realizadas a la destilería como a la industria alcoholera fueron realizadas con el compromiso por parte de las mismas de realizar perforaciones. En el caso de YPF se había comprometido a realizar perforaciones cercanas a las plantas potabilizadores para darles la dotación de agua que éste tomaba aguas arriba. Pero todavía no se ha cumplido esta promesa. Aprovechamientos energéticos y refrigeración No existen mayores problemas respecto a este uso en la cuenca. Los problemas que se presentan son circunstanciales de operación o de manejo de este uso, pero no existe ningún problema pendiente. Con la construcción del Embalse de Potrerillos, esta situación puede empezar a generar problemas. 100 Anexo D: Irrigación En Argentina Caudales ambientales No se ha identificado este uso explícitamente en la cuenca. Sí existen algunas solicitudes por parte del Departamento de Lavalle, sólo a nivel declamatorio, para que le llegue agua a la Laguna del Rosario. Este sería el único posible uso ambiental, pero no tiene formas legales Aprovechamientos piscícolas: Es un uso inexistente en esta sub cuenca. Aprovechamientos recreativos, usos públicos y turísticos Este es un uso del agua en creciente progreso, puesto que las municipalidades al igual que los particulares tienden a ampliar los espacios verdes destinados a las actividades recreativas. El empadronamiento de los derechos no es un tema claro para este tipo de uso del agua. No están incluídos lugares de esparcimiento o parques que están haciendo uso del recurso, caso del parque del Chachingo, el camping del Dique Cipolletti, y algunos otros como el de la Municipalidad de Luján, el parque costero en el río Mendoza. Otro de los problemas es que muchos Barrios construidos sobre terrenos que tenían derecho de agua, no se ha hecho el cambio de derechos y con ello el consecuente cambio de tarifas. En las zonas de Chacras y Vistalba, hay muchas propiedades que están empadronadas con uso agrícola por contar con algunos frutales, pero en realidad el uso del agua es con fines recreativos. Otro problema que se presenta es que en la zona residencial de Carrodilla, Chacras, Vistalba, 1ª Asociación de Riego concretamente, han renunciado a los derechos, años atrás. Actualmente, los mismos solicitan reingresar al uso recreativo debido a los altos cánones que le impone O.S.M. para el uso volumétrico del agua. La legislación no permite ingresar a esta gente nuevamente en el sistema de empadronamiento. Situaciones de escasez No hay un plan formal por parte del Departamento General de Irrigación para casos de emergencia hídrica por escasez del recurso. Las mismas Subdelegaciones declaran alerta amarilla o alerta roja, de acuerdo a los caudales que va trayendo el río, pero no hay límites definidos para determinar estas medidas. A modo informal, se ha adoptado que cuando se infiere un pronóstico del río en un 30 o 40 % menos del volumen medio anual, se declara alerta amarilla. Y cuando este volumen se reduce por debajo del 50% de la dotación media anual, se dispone alerta roja. En estos casos de emergencia las Subdelegaciones, sin planes explícitos, determinan diferentes medidas de restricción a los distintos usos del agua. Tampoco hay una planificación por parte del Departamento respecto a un uso combinado de agua superficial y agua subterránea, sino que se ha sugerido que los usuarios los pusieran en funcionamiento cuando ellos vieran la necesidad real que los cultivos tuvieran el agua requerida. Este tema se ha comenzado a abordar a partir del presente año (1999), con la elaboración de un plan de emergencia hídrica para el período 1999-2000. Un problema asociado es el pronóstico de los posibles volúmenes escurridos en el río. Actualmente se encuentra en manos de EVARSA, quien tiene preparados los pronósticos para fines de setiembre, es decir cuando ya se ha decidido la campaña anual de cultivos para la cuenca. Con la puesta en marcha del sistema hidro-nivo- meteorológico, recientemente puesto en funcionamiento y actualmente en etapa de ajuste del software, se va a disponer de pronósticos en tiempo real para la provincia de Mendoza, como así tambien se van a disponer de datos en tiempo real de los caudales distribuidos para los distintos usos. Infraestructura para usos múltiples La infraestructura aluvional, en la cuenca, se la divide en dos componentes. Una es la infraestructura específicamente aluvional, diques de contención aluvional y canales de evacuación aluvional. La segunda es la misma infraestructura de riego que hace las veces de colectores aluvionales. En el primer caso está a cargo de la Dirección de Hidráulica. Estos cauces especifícamente aluvionales tienen el problema que como no circula por ellos un caudal permanente, se le incorpora gran cantidad de residuos urbanos, que luego cuando se producen nuevos aluviones, son arrastrados y terminan en los colectores finales que son cauces del sistema de riego. 101 Anexo D: Irrigación En Argentina La infraestructura aluvional puede ser insuficiente en épocas futuras cuando se urbanice la zona del pedemonte, puesto que al pavimentar las calles y desforestar, se va a disminuir la infiltración y con ello aumentarán los aportes aluvionales en volumen y velocidad hacia la zona del centro de Mendoza. Problemas de calidad del agua empleada en los diversos usos (i) Abastecimiento urbano e industrial : La calidad base del agua del Río Mendoza aguas arriba del Dique Cipolleti es buena para su posterior potabilización. Existen numerosas plantas potabilizadoras que se alimentan con agua superficial proveniente del río, pero su transporte se realiza en algunos tramos a cielo abierto, con la consiguiente contaminación por incorporación de residuos urbanos que desmejoran la calidad del recurso, lo que implica un aumento de costos en su tratamiento. Es importante lograr la concientización de los pobladores a fin de disminuir los impactos negativos de la calidad del agua por la acción antrópica. También se puede proponer que en aquellas plantas potabilizadoras muy alejadas de la toma en el río, a las cuales llega agua de muy baja calidad, se mezclen estas aguas con aguas subterráneas o que el suministro sea totalmente por medio de perforaciones subterráneas. Sería importante estudiar el caso de la toma de agua de las plantas potabilizadores que proveen al Gran Mendoza, puesto que es agua derivada de la Central Térmica Mendoza, luego de ser utilizada con fines de refrigeración. Teniendo en cuenta accidentes ocurridos años anteriores en la mencionada Central, sería importante reveer la ubicación de dicha toma. (ii) Riegos agrícolas y usos agropecuarios: La calidad base del agua del Rio Mendoza es buena para riego, pero a lo largo de su recorrido va recibiendo distintos tipos de contaminantes. Podemos hablar fundamentalmente de dos tipos de contaminación. En la zona alta de la cuenca tenemos una contaminación de origen urbano fundamentalmente y en la zona baja (especialmente la cuarta, quinta y sexta zona de riego) llega la cola de la contaminación urbana sumada a una contaminación de tipo química propia de la zona que se produce por el vertido de efluentes de plantas de tratamiento de líquidos cloacales, y porque los cauces actúan como drenajes de la napa freática, lo que aumenta la salinidad del agua. El río trae aguas claras durante siete meses al año, ya que los sólidos, arcillas, limos solamente aparecen en los meses de noviembre, diciembre, enero, febrero y marzo. El resto del año las aguas que se manejan del río Mendoza son aguas claras y no se ha observado mayores problemas en la producción agrícola. La provincia de Mendoza, al contar con un clima árido no puede hacer un uso irracional del recurso hídrico. Por ello es que también aprovecha para el riego agrícola los efluentes de origen industrial o cloacal. Lo que ocurre en que no hay una planificación de este uso para evitar serios problemas de contaminación. A tal efecto, se debe propender a la creación de los ACRE (Areas de cultivos restringidos especiales) con el fin de reusar estos efluentes en forma planificada y sin ningún riesgo para la salud. Problemas de contaminación (i) Ríos y arroyos: Las causas fundamentales de contaminación de ríos y arroyos que producen un marcado desmejoramiento en la calidad de sus aguas son las siguientes: 1- vertidos de efluentes cloacales que se producen en forma directa o indirecta a lo largo de la cuenca 2- accidentes de tránsito de camiones con transporte de carga contaminante, que tienen como destino final las aguas del Río Mendoza 3- contaminación natural del río por el ingreso de la napa freática ya que ésta actúa como colector a partir de Barrancas 4- vertidos de efluentes industriales provenientes de la refinería de petróleo de YPF Se considera que son suficientes los puntos de monitoreo para testear la calidad del recurso, no así la cantidad de parámetros que se estudian. Solamente se controlan Ph, conductividad eléctrica y temperatura, frente a quince que se controlan en otras cuencas. Faltan parámetros muy importantes que tienen que ver con los compuestos nitrogenados, que serían los que más afectarían a la agricultura. Otros parámetros importantes a testear son la determinación de metales pesados, cargas microbiológicas, cargas orgánicas y radioactividad. (ii) Canales: El agua que circula por ramas, canales, hijuelas, y ramos, se va deteriorando en su calidad debido a los vertidos líquidos o sólidos de distintos orígenes receptados por dichos cursos de agua. Entre ellos podemos citar vuelcos urbanos,cloacales, industriales de distintos rubros o actividades que le incorporan al agua cargas salinas significativas, concentraciones de material orgánico, metales pesados, temperatura, etc.. Con el fin de minimizar 102 Anexo D: Irrigación En Argentina dichos impactos se pone en vigencia la Resolución 778/96 que normatiza las características de los vertidos. De todos modos se deberán incrementar las inspecciones a los establecimientos industriales inscriptos y completar el registro del RUE. También en las zonas bajas del río se presenta el problema de que los canales que actúan como colectores de drenaje, recibiendo varios aportes con gran contenido salino. Otra contaminación proviene de las descargas de aportes aluvionales a varios de los canales, con el consiguiente arrastre de basura y desechos humanos desde la zona metropolitana. Estos desechos producen el atarquinamiento o reducción de la sección hidráulica de lo cauces, taponamiento de puentes y sifones y la obstrucción en los compartos de las hijuelas y acequias derivadas. Prácticamente son inexistentes los puntos de monitoreo en el sistema de canales. Existen algunos especialmente en las zonas de desagües, caso del colector Pescara, Arroyo Fernández o Arroyo Leyes La red de canales luego de pasar las áreas urbanas no son monitoreados actualmente. Una meta a lograr es que se incremente los puntos de monitoreo en la red de distribución, especialmente en la zona de vertidos de aguas industriales y cloacales. También se deberá ampliar la gama de parámetros de monitoreo, incluyendo determinaciones de carga microbiana, carga orgánica, pesticidas, metales pesados, etc. (iii) Aguas Subterráneas: Los motivos principales que han provocado el desmejoramiento en la calidad de las aguas subterráneas son la mezcla de aguas de diferentes niveles de explotación, debido al mal estado de algunas perforaciones o porque las aguas de niveles superiores descienden a niveles inferiores cuando estos niveles son sobreexplotados y la sobreexplotación de los acuíferos que produce la progresiva salinización de los mismos. Es importante la explotación controlada de los acuíferos, puesto que un acuífero alterado puede llegar a tardar décadas en volver a recuperar sus condiciones naturales. No son suficientes los puntos de monitoreo de agua subterránea ya que en realidad son incipientes los trabajos que a este fin se realizan desde el Departamento General de Irrigación. Además debería estudiarse parámetros tales como. determinación de metales pesados, radioactividad, carga microbiana, carga orgánica, nitratos, nitritos, nitrógeno amoniacal, además de las determinaciones actuales de Conductivad eléctrica, pH, temperatura. CAUCES ALUVIONALES E INUNDACIONES (i) Problemas en áreas urbanas: Hay problemas de infraestructura aluvional en la ciudad, puesto que la capacidad de evacuación de las acequias es insuficiente, lo que hace que en épocas de grandes lluvias, parte del caudal aluvional escurre por las calles provocando un tirante de 40 a 50 cm. Dado que el sistema de distribución de riego se transforma finalmente en evacuador de estos aportes aluvionales, uno de los problemas principales es el colapso de las obras debido a las descargas aluvionales. El escaso mantenimiento de los canales evacuadores de aluviones, unidos a las altas pendientes desde la zona pedemontana hacia la zona urbana y las intensas lluvias convectivas estivales producen situaciones problemáticas para la evacuación de estas aguas. Al permitir el Departamento General de Irrigación el vuelco de las descargas aluvionales en los canales de riego es responsable por todos los daños que los mismos ocasionen a las zonas aledañas. . Y por esa conducción de agua aluvional no cobra derecho al uso a ningún municipio, en realidad nadie paga y las consecuencias las sufre el regante por la contaminación, destrucción de obras e inundaciones que provocan estos aportes aluvionales (ii) Problemas en la infraestructura hidráulica: Ante un aluvión, las aguas deben ser evacuadas a los colectores finales y de alli llevadas hasta el llano o planicie final. En este camino, son los diques derivadores del Cacique Guaymallén los que deben operarse para llegar a feliz término. Para pequeños aluviones prácticamente no existen problemas ya que hay una importante comunicación radial entre los mismos. El problema se puede volver serio en los grandes aluviones ya que el movimiento de compuertas de los distintos diques no sería efectivo, puesto que los mecanismos de manejo no se encuentran electrificados. Hay que tomar medidas de prevención, puesto que después de los aluviones del 70 y del 74, no se han presentado más que tormentas que a lo sumo inundan parcialmente algunas zonas o pasan por arriba del dique. Pero hay que tomar medidas importantes para responder en el momento adecuado frente a un aluvión de gran magnitud. PROTECCIÓN Y RECUPERACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE (i) Revenición y salinización de suelos: La acción antrópica por la práctica del riego ha conducido a la revenición de los suelos y su consecuente salinización secundaria. Esto es debido a que las aguas de riego son obstaculizadas en su descenso en el terreno por capas más impermeables, generalmente de arcilla, que impiden su libre drenaje o percolación. Esta acumulación de agua produce el ascenso de los niveles freáticos hasta la superficie o a niveles muy cercanos a la misma; luego por la acción de los rayos solares se produce la evaporación del agua en los perfiles superiores, quedando las sales en los estratos superiores. Con el riego, estas sales que son solubles en el agua 103 Anexo D: Irrigación En Argentina descienden hasta un estrato impermeable. Este fenómeno dinámico se denomina salinización secundaria de los suelos y produce lo que conmunmente se denomina revenición: que es la pérdida de la estructura y la alteración química del suelo. En estas condiciones de suelos los vegetales no crecen o la hacen con mucha dificultad. Las superficies que son afectadas por este fenómeno de revenición de suelos está cuantificado mediante una red de freatímetros que tienen una determinada área de influencia. Definiendo que se pueden llamar terrenos revenidos a aquellos que tienen un nivel freático entre 0 y 1 metro de profundidad, observamos que las superficies revenidas de la cuenca del Río Mendoza alcanzan las 8100 hectáreas y en consecuencia se encuentran en un proceso de salinización secundaria. Las medidas a tomar para disminuir los efectos de este fenómeno serían controlar los aportes a los terrenos y mejorar el funcionamiento de los drenes y colectores de desagües. (ii) Drenaje: En términos generales se puede decir que el estado de los colectores es regular. Las causas que producen las pérdidas de eficiencia de los colectores son en términos generales el enmalezamiento progresivo y finalmente el embanque. Hay cinco causas principales por las que se embancan los colectores: 1. proliferación de malezas especialmente de totora y carrizo en el fondo de los colectores 2. el vuelco de los sobrantes de agua de la red de riego fundamentalmente de las fincas ribereñas o de la red secundaria que dispone de infraestructura para verter sus excedentes. 3. falta de limpieza de los colectores en los puentes carreteros. 4. construcción de pasarelas o puentes no reglamentarias por parte de pobladores de asentamientos clandestinos en la servidumbre que interrumpen el escurrimiento, situación que se plantea en las zonas activas. 5. la construcción de tapones para abrevar ganados caprinos y bovinos en las zonas de transporte de los colectores. A pesar de tener problemas serios de drenaje en la cuenca del Río Mendoza no hay redes secundarias ni parcelarias. No existe un programa sistemático de mantenimiento de colectores, ya que el actual proceso de descentralización, ha dejado sin resolver el financiamiento de la limpieza de los colectores. Dado que el movimiento freático acompaña a los ciclos hidrológicos y que no hay una mantenimiento planificado de los colectores, se producen grandes ascensos de las napas freáticas en las épocas de ciclos hidrológicos ricos. Las hectáreas de terrenos con problemas de drenaje son las mismas a que se hizo referencia cuando se comentó el tema de revenición y salinización secundaria. ORDENACIÓN DEL RECURSO (i) Asignación de recursos: No hay una asignación planificada del agua, ya que en escasez (período del día, época del año o ciclo pobre) se distribuye el máximo captable y en épocas de abundancia , no se entrega en función de la demanda. En la cabecera del sistema, en el dique de Cipolletti se pueden llegar a captar hasta 100 m3/s. Cuando se supera este caudal, el sobrante escurre por el río y es levantado por las tomas del tramo Inferior del Río Mendoza. En ocasiones se distribuyen caudales muy superiores a las demandas, produciendo como consecuencia la degradación de los suelos. Como se ha mencionado la incertidumbre en la disposición (oferta) y la consciente escasez de primavera restringe las superficies a cultivar. Los caudales en exceso distribuidos se manifiestan en la baja eficiencia de uso. Entonces por todo lo mencionado podemos decir que la agricultura que depende del agua superficial es muy difícil de sostener. Las bajas eficiencias de uso impiden altos rendimientos en los cultivos. El sistema de riego manejado a la oferta frena la voluntad de la tecnificación en fincas y la ineficiencia produce la degradación de los suelos. Frente a una oferta hídrica escasa, no se pueden reducir los empadronamientos. Pero la ley contempla que cuando el recurso no alcanza para satisfacer todos los derechos empadronados habrá que colocar el sistema en tantas secciones como sea necesaria para abastecer con una dotación de 1 l/s ha. En la descripción preliminar de la cuenca del río Mendoza se cuantificó en porcentajes el uso actual de las concesiones otorgadas. Es de destacar que el cambio de uso del agua frente a los previstos en el siglo pasado cuando se otorgaron la mayoría de las concesiones está exigiendo una revisión de las mismas. Los usos urbanos, y la posibilidad de expansión de la ciudad, genera una demanda potencial del agua, necesaria para determinados negocios inmobiliarios a asentarse en tierras vírgenes. Estos emprendimientos serían imposibles sin la disposición del agua. Puesto que los distintos usos tienen eficiencias muy bajas, es evidente que en la revisión de las concesiones y como parte del diagnóstico, es necesario concertar en el Plan Hídrico los horizontes de gestión. Con la infraestructura actual de captación y de distribución y las eficiencias actuales, el agua disponible no alcanza para todas las concesiones. Esto nos estaría indicando lo dicho anteriormente, que es un sobre-empadronamiento: hay más concesiones que las que el río puede atender. 104 Anexo D: Irrigación En Argentina (ii) Sobreexplotación de acuíferos: En primera medida es necesario realizar una revisión, para conocer el estado de los acuíferos. La revisión sería necesaria para ver cuáles son las perforaciones en uso actualmente y cuál es el estado real de los acuíferos. Recientemente se dispuso la declaración de áreas de restricción o prohibición, según sea el caso, cuando los acuíferos presentan síntomas de sobreexplotación y/o contaminación, tales como disminución de los niveles estáticos y dinámicos, aumento del grado de salinidad del agua, etc., esta medida cuya aplicación comenzó en el año 1996 con la declaración de zona de restricción la zona del Este (bajo del río Mendoza), ha dado sus frutos ya que gran parte del acuífero (40 a 50%) se ha recuperado, y su uso se ha liberado, reduciéndose la zona de restricción. Esta misma medida se ha aplicado en acuíferos de la Margen derecha y en la zona de pedemonte, estando en la actualidad, vigente la restricción. (iii) Ordenación de vertidos: Se necesitaría una revisión de los vertidos por los problemas operativos de los cauces, limpieza, etc, porque a veces generan reales inconvenientes respecto a los cortes de agua, mantenimiento de cauces, realización de obras, que se ven frenadas por no tener un cauce alternativo donde desviar esos vertidos. También sería necesario controlar el origen de los vertidos, es decir revisar las autorizaciones primitivas porque pueden haber cambiado la naturaleza de los vertidos . Se deberían actualizar los listados, incorporando los nuevos vertidos. Administración, gestión y economía (i) Problemas institucionales: Entre los problemas institucionales el más relevante es el desconocimiento de la sociedad , del organismo que tiene a su cargo la Administración del Agua en Mendoza. En particular se desconoce la jerarquía Constitucional del Departamento, su función en la Administración del Recurso Hídrico, el funcionamiento de los consorcios de Usuarios y la composición del cuadro tarifario. Como modelo de gestión el Departamento ha contemplado los grandes principios de la administración del recurso hídrico, a la par de los mejores planes a nivel internacional. El modelo Mendocino fue y es participativo, solidario, autosuficiente y hace que quien se beneficia con un bien público contribuya al mantenimiento de ese beneficio. Se evidencia una falta de coordinación entre la Sede Central y las Subdelegaciones, especialmente en lo que respecta a la falta de claridad de los conceptos de centralización y descentralización de tareas. Esta situación origina superposición de tareas o bien falta de determinación ante la toma de decisiones en determinados aspectos. Esto es lo que hace a las relaciones internas del Departamento General de Irrigación. El Departamento tiene conflictos de gestión con instituciones externas que son usuarias del recurso hídrico.Los problemas se presentan con OSMSA, Dirección de Hidráulica, Medio Ambiente y los Municipios, es decir con todas aquellas entidades que tengan un interés directo en el agua para una determinada finalidad. Las causas de tales conflictos son: falta de comunicación, superposición de tareas o falta de claridad de las responsabilidades frente a determinados aspectos. (ii) Problemas económicos: Estos problemas están relacionados básicamente con el endeudamiento de los usurios, el cual obedece a los siguientes factores preponderantes (la enumeración es meramente enunciativa): 1. Bajas tasas de interés sobre créditos vencidos, muy inferiores a las tasas activas bancarias 2. Excesiva flexibilidad de los planes de pago, con plazos muy extensos y baja tasa de interés de financiación. 3. Falta de aplicación permanente de la restricción a la dotación del servicio 4. Apremios de deudas no sistemáticos 5. Accidentes climáticos reiterados 6. Pérdida de la cultura hídrica 7. Falta de identificación del Usuario con el Departamento. No hay una percepción similar como sucede con los servicios de luz, gas, teléfono, canal por cable, etc. 8. Presencia de células improductivas (propiedades abandonadas) en la red hídrica, que no contribuyen al mantenimiento de dicha red, generando mayores costos para el resto de los Usuarios, ya que deben contribuir en mayor medida al mantenimiento, conservación y limpiezas de los cauces. 9. El canon de agua, no está asociado a la calidad y cantidad de agua que se entrega 10. Falta de conocimiento de la demanda de agua y actualización de su clasificación por usos 11. La no caducidad de derechos de agua, por el abandono del ejercicio del derecho durante más de cinco años. (Ley General de Aguas arts. 16, 125,133 y 134) o por falta de pago del derecho de agua, lo que contribuye al incremento de células improductivas, citadas en el punto 8). (iii) Aspectos financieros: Los ingresos del Departamento General de Irrigación, sólo provienen de los aportes que realizan los concesionarios o permisionarios, con lo que se hace frente a los costos necesarios para que el agua se encuentre disponible para ser aplicada a los distintos usos que se le da. 105 Anexo D: Irrigación En Argentina El Departamento General de Irrigación es autosuficiente, pues no recibe fondos del Estado Provincial, salvo para financiar obras que luego son reembolsadas por los Usuarios. Los problemas financieros se deben especialmente a las sucesivas hiperinflaciones, la falta de puesta al cobro de las obras en tiempo oportuno ,la falta de continuidad de obras, inconvenientes en el seguimiento del reembolso de obras e inexactitud en los datos de los beneficiarios de obras (iv) Aspectos administrativos: 1) Empadronamientos Municipales: Existen tres casos complejos en cuanto a empadronamientos de concesiones de agua para riego de arbolado público, correspondientes a las Municipalidades de Luján, Guaymallén y Las Heras. Son los únicos casos pendientes en la Provincia e implican una deuda de alrededor de $ 1.100.000,00 2) Suspensiones en la Dotación de Agua: En 1992 se inicio el proceso sistemático de "corta de agua". En 1996 en el Río Mendoza se realizaron más de 22.000 cortas. Resultan insuficientes. Deben evitarse las contemplaciones infundadas de los Inspectores de Cauces 3) Política de Grandes Contribuyentes: Se han iniciado mínimas sistematizaciones, sin un correcto seguimiento. La política de clasificación y calificación de los grandes contribuyentes, para el Río Mendoza no existe 4)Distribución de agua por Usuarios al día: Es una de la modalidades que permite una eficiente distribución del agua a los Usuarios que están al día. En el Río Mendoza se ha aplicado con todo éxito, obteniéndose un impacto en la recaudación muy favorable, ya que la Subdelegación entrega la dotación de agua a las Inspecciones por las hectáreas que se encuentran al día o con deuda regularizada, debiendo por consiguiente las Inspecciones de Cauces restringir la dotación de agua a los Usuarios morosos. 5) Aducción y Evacuación: La aducción del agua por parte de los Usuarios del Departamento está reglamentada en la Ley General de Aguas y es la fuente de financiación de la administración del Recuso Hídrico. Falta definir y concertar entre los actores Provinciales responsables de la evacuación ( Obras Sanitarias, Hidráulica, Municipios, Ministerios, Inspecciones de Cauces, Departamento, etc.) la modalidad para la medición de los costos inherentes a la evacuación, que son soportados en la actualidad únicamente por el Departamento y las Inspecciones de Cauces. 6) Agua Potable: Debido a la falta de cobro volumétrico y a los caudales permanentes que se entrega para la potabilización del agua, se produce una inequidad entre los Usuarios que sustentan la administración del agua. Para el Río Mendoza esta diferencia se hace más notoria, ya que el agua potable requiere hasta un 15% del año medio y un 25 % en años críticos, como el correspondiente al periodo 1996, del caudal total del río, aportando solamente un 6% a los costos del mantenimiento del sistema. 7.2 Río Negro y Chubut a) Río Negro: Ocupa la parte norte de la Patagonia, tiene una superficie total de 203.013 km2, de la cual solamente 400.000 ha tienen posibilidades de ser regadas y por lo tanto son suceptibles de explotación agrícola. El clima dominante es el árido y templado frío. Las precipitaciones anuales oscilan entre 200 y 330 mm. La superficie empadronada con posibilidades concretas de riego alcanza a 138.000 ha, de las cuales aproximadamente el 90% estan localizadas sobre el río Negro (48% en el Alto Valle, 20% en el Valle Medio, 13% en el Valle Inferior y 9% en Conesa-Frias) y el 10% sobre el río Colorado (6% en Río Colorado y 4% en Catriel- Valle Verde). La superficie efectivamente cultivada se situa alrededor de las 88.000 ha, ya que las 50.000 ha restantes no se encuentran en producción. La mayor proporción de tierras empadronadas sin cultivo se encuentran en: Catriel-Valle Verde (83%), Conesa-Frias (75%), Río Colorado (65%) y Valle Medio del río Negro (45%). En las áreas irrigadas del Alto Valle del río Negro y del sistema de Río Colorado predomina el cultivo de frutales de pepita y de carozo. Los frutales ocupan una superficie total de 45.000 ha, lo siguen las pasturas con 23.000 ha, luego alamos (8.600 ha), hortalizas (5.500 ha) y uva (4,600 ha). Los sistemas de riego má importantes poseen muy pocos canales de distribución revestidos, sólo existen revestimientos parciales. El sistema del Alto Valle del río Negro, que es el más importante de la provincia, está afectado no sólo por las pérdidas por filtración de los canales de riego, y el mal uso del agua por parte de los regantes, sino también por la modificación del regimen de erogación natural de los ríos que se derivó de la construcción de las grandes embalses y centrales hidroeléctricas aguas arribas. Estas tres causas producen elevaciones de la capa freática que originan aumentos en la salinización de los suelos y disminución de la productividad y calidad de las plantas frutales. Las redes de drenaje público son importantes, aunque tienen problemas de mantenimiento, en los sistemas del Alto Valle, Valle Inferior y Río Colorado. El drenaje parcelario esta muy poco difundido y se concentra en la zona del Alto Valle del río Negro. 106 Anexo D: Irrigación En Argentina El recurso hídrico superficial en Río Negro, es un bien público regido por la Ley Nº 2.952/94 que establece que la autoridad de aplicación es el Departamento Provincial de Aguas (DPA). En junio de 1998 se concretó la división entre el DPA y la Empresa de Aguas Rionegrinas Sociedad del Estado (ARSE). El DPA quedó con pequeñas tareas de supervisión, mientras que la empresa ARSE tiene a su cargo el proyecto y la ejecución de obras y la administración de los servicios de riego. La operación y administración de los sistemas de riego y drenaje del Alto y Medio Valle del río Negro se efectuan en forma compartida entre la empresa ARSE y los Consorcios de Usuarios Riego y Drenaje. Además se esta avanzando hacia la conformación de consorcios de segundo grado, que recibirían la administración, operación y mantenimiento de las redes y instalaciones principales aún no transferidas. El riego con agua subterránea tiene poca importancia en la provincia y su uso se limita a complementar el riego en las áreas situadas en los limites de los canales o en pequeños valles cercanos a los ríos. El valor total del canon de riego para el sistema del Alto Valle es de $ 64 ha/año. Los principales problemas que sufren los usuarios del riego, en especial los pequeños productores dependiente de los sistemas públicos de la provincia son: (1) extraprediales; i) falta de obras de revestimiento de canales y profundización de drenaje; ii) falta de planificación y de información sobre usuarios (catastro); iii) falta de un plan de modernización de los sistemas tendiente a la venta de agua por volumen y presurizada; iv) falta de participación de los usuarios en la fijación de los caudales a erogar por los embalces y centrales hidroeléctricas y (2) Intraprediales, i) baja eficiencia de conducción y de aplicación; ii) inadecuado o inexistente diseño del sistema de riego y drenaje intrapredial como un todo integral; iii) falta de recursos para mantenimiento y mejoras de obras y iv) falta de conocimiento de técnicas agrohidrológicas y agronómicas tendientes a la reconversión y diversificación de cultivos; v) falta de créditos bancarios a largo plazo, con condiciones ajustadas a planes de reconversión y diversificación de cultivos. b) Chubut: Esta ubicada en la zona sur de la Patagonia abarca una superficie de 224.686 km2. En ella es posible distinguir cuatro paisajes nítidamente diferenciados: La zona cordillerana, la meseta, la costa y el área de valles. El 80 % de su superficie es de clima árido, el 14 % semiárido, y el 6 % subhúmedo. Las precipitaciones medias anuales que superan los 600 mm en la zona cordillerana, disminuyen a 300 mm en la zona intermedia (sierras y mesetas), llegando a valores inferiores a 200 mm en la zona central, registrándose en algunos sectores valores por debajo de los 150 mm. La superficie total de las áreas de valles en la Provincia del Chubut es de aproximadamente 85.000 ha, de las cuales solo un porcentaje tienen infraestructura de riego (aproximadamente un 25%). Si a esto se le agrega la superficie correspondiente a las áreas bajo riego de los establecimientos con acceso a los cursos de agua permanente (río Chubut, río Senguer, etc.), la superficie potencialmente regable de la provincia sería cercana a las 25.000 ha. La Provincia posee dos áreas principales regables artificialmente: la del Valle Inferior del río Chubut (VIRCH), ubicada en la zona agroeconómica de la costa con una superficie empadronada cercana a las 20.000 ha y la del Valle de Sarmiento, que se localiza en el sur de la zona de meseta (3.500 ha). El primero de los valles es recorrido por el río Chubut, en tanto que el de Sarmiento se abastece del río Senguer. En el VIRCH, a partir de 1994 la administración del riego la realizó la Compañía de Riego del Valle Inferior del Río Chubut con asiento en Gaiman, cuyos estatutos y reglamentos se dispusieron a través de CORFO-Chubut. Anteriormente la administraba Agua y Energía Eléctrica de la Nación. En 1996, por problemas de organización de los socios la Compañia debió ser intervenida, lo que significó un retroceso en la transferencia de los servicios a los usuarios. En Sarmiento y en las otras áreas, la administración del sistema de riego es pública. Enclavado en la región árida, el VIRCH es el valle más importante de la región Patagónica Austral e históricamente ha sido el abastecedor de alimentos a la provincia y a la región. En la medida que otras actividades económicas fueron creciendo en la zona -industria, pesca, comercio, servicios, turismo - la actividad agropecuaria fue perdiendo importancia relativa estimándose que en la actualidad su participación en el PBG de la provincia no supera el 0,12%. El valle no pudo competir en la actividad hortícola, y principalmente en la frutícola, con otras zonas del país que veían que se les abría un mercado en crecimiento, por lo que fue rediseñando su perfil productivo volcándose hacia actividades más extensivas, protegidas por la barrera antiaftosa del paralelo 42°. De esta forma, la ganadería y la producción alfalfera se constituyeron en los pilares de su producción, abarcando casi el 90% de la superficie del valle. Las pasturas mejoradas ocupan 10.000 ha, la alfalfa 7.000 ha, los cultivos hortícolas, principalmente papa, 1.300 ha y los frutícolas 300 ha. En todo el proceso actual se detectan importantes limitantes ya sea en los aspectos productivos técnicos (tipo de cultivos, variedades, sanidad, fertilidad, riego, tecnología de manejo, conducción, cosecha, etc.) como en la comercialización (sistema de primera venta, falta de vinculación de la producción con la comercialización interna y externa), y la inexistencia de agroindustrias. 107 Anexo D: Irrigación En Argentina La totalidad de la red de riego no esta revestida y el sistema de drenaje es insuficiente. La mayor parte de los canales principales y secundarios de riego carece de obras de regulación frontal para el mantenimiento del pelo de agua, motivo por el cual los regantes deben colocar tajamares construídos con diversos elementos, los que provocan numerosos inconvenientes a los tomeros encargados de la distribución del agua y a los regantes de aguas abajo. A estos inconvenientes se suma una escasez de agua en plena época de riego en determinados lugares, provocando la disputa entre vecinos y dificultando el riego. En general, estos problemas derivan en una disminución de la eficiencia de aplicación de las láminas de riego y en una merma de los rendimientos. El 45% del área empadronada tiene problemas de salinización, dado que la capa freática está a menos de 1,50 m. El canon de riego del VIRCH es diferencial según el tipo de suelo. Los valores del canon anual por hectárea son: para suelos Clase II: $ 56, para suelos Clase III, $ 33 y para los IV y VI, $ 16 y $ 10 respectivamente. Los índices de cobranza no llegan al 50%. 7.3 Córdoba y Santa Fe a) Córdoba: La provincia de Córdoba tiene una superficie de 165.320 km2, de la que un 83% aproximadamente (unos 13,7 millones de ha) se dedican a algún tipo de actividad agropecuaria. Desde un punto de vista físico, pueden definirse tres grandes regiones de este a oeste: una llanura occidental que es parte de la gran llanura Chaco- pampeana, una región serrana, que comprende las sierras Grande, Chica, Norte y Occidentales y una tercera denominada de bolsones y valles. El clima de la provincia es continental de subhúmedo a seco, con inviernos moderadamente fríos y veranos calurosos. Desde el punto de vista hidrometeorológico pueden definirse tres grandes zonas: una subhúmeda, al sureste, sin estación seca definida, otra semiárida, con estación seca y con déficit hídrico de moderado a importante, y precipitaciones de entre 500 a 700 mm en promedio, y una tercera árida, a semiárida, con precipitaciones menores de 500 mm al oeste y norte. Las áreas bajo riego en la provincia de Córdoba están ubicadas al oeste (Villa Dolores) y noroeste (Cruz del Eje, Pichanas y Río Soto) principalmente. Hay además áreas servidas por canales públicos desde los ríos Primero (Cinturón Verde de Córdoba y Río Primero) y desde el río Cuarto, y en la región de Colonia Caroya. Hay también pequeñas áreas regadas con tomas individuales desde los ríos Segundo y Tercero. La superficie total dominada por los distintos sistemas de riego públicos es de unas 70.000 ha; de ellas, se estima que se riegan efectivamente unas 54.000 ha. La mayor parte de esta superficie (unas 25.000 ha) son de hortalizas, verduras y papa; hay además unas 2.500 ha de algodón y 4.500 ha de olivo en el noroeste, 700 ha de vid para vino en Colonia Caroya y unas 1.200 ha de frutales; el resto son forrajeras y pasturas regadas. Se estima que habría además unas 51.000 ha con sistemas aislados bajo riego complementario al este de las sierras, principalmente con cereales (trigo y maíz), oleaginosas (soja y maní), y papa, y también con forrajeras y otras hortalizas en pequeña escala. Se ha presentado la idea de regar hasta 50.000 ha (10.000 en la primera etapa) desde el embalse de Piedras Moras, en Río Tercero, sobre la base de un proyecto original de Agua y Energía Eléctrica. La administración del riego en la provincia está en el ámbito de la Secretaría de. Agricultura, Ganadería y Recursos Renovables. La Provincia cuenta con legislación de riego desde 1942, y con un Código de Aguas de 1973 que se ocupa de las aguas superficiales y de las subterráneas, de la concesión y registro de los derechos sobre ellas y de la construcción y explotación de las obras hidráulicas. Los problemas que presenta el riego en las áreas con sistemas públicos son similares a los del resto del país. La infraestructura hidráulica se encuentra en un estado de deterioro evidente, siendo una de las causas principales de la baja eficiencia de riego actual; este decaimiento se ha ido produciendo paulatinamente ante la incapacidad de la Provincia de atender los requerimientos de operación y mantenimiento de los sistemas de riego a su cargo. Esto a su vez ha llevado a los agricultores a no innovar ni invertir en nuevas tecnologías de riego y de producción, ante la inseguridad de los sistemas de riego deteriorados, y no están en condiciones de mejorar por sí solos estos sistemas del punto de vista de la infraestructura, de su funcionamiento y sobre todo de su estructura institucional. De tal manera, los cuellos de botella que presenta el riego público para su desarrollo se pueden resumir así: i) debilidad de la organización institucional de la Provincia para atender unilateralmente los requerimientos técnicos y administrativos de los sistemas de riego; ii) deficiente operación y mantenimiento de los sistemas de riego; iii) incapacidad de las organizaciones de usuarios para hacerse cargo de la rehabilitación y modernización de los sistemas de riego y iv) Falta de conocimiento sobre oportunidades y técnicas para colocar nuevos productos en los mercados nacionales e internacionales. 108 Anexo D: Irrigación En Argentina La mayor parte de los productores que hacen riego complementario, utiliza agua subterránea. El INTA y la Provincia han preparado un estudio en el que indican que habría unas 2.000.000 ha con suelos aptos para riego y con disponibilidad de agua subterránea de calidad aceptable. Si bien esta información es mejor que la disponible en la mayor parte de las restantes provincias pampeanas, el conocimiento de la hidrogeología regional no es suficiente como para determinar los volúmenes explotables, por lo que puede haber problemas de interferencia de pozos con otros productores e incluso con otros usuarios, como la población rural y urbana, la bebida de ganado y las industrias. Del mismo modo es poco lo que se conoce sobre la evolución de la hidroquímica y sobre el efecto del riego sobre la calidad de los suelos. b) Santa Fe: La provincia de Santa Fe tiene una superficie de 133.000 km2, de los que más de un 90% (exceptuando áreas urbanas, lagunas y cursos de agua) se dedican a algún tipo de actividad agropecuaria. Desde un punto de vista físico, la provincia forma en su casi totalidad parte de la gran llanura Chaco-pampeana (excepto el valle del río Paraná). Pueden diferenciarse al norte dos áreas elevadas, al este y al oeste, separadas por la gran depresión de los Bajos Submeridionales, que se prolongan hasta el centro de la provincia. En el área central se extiende las llamadas pampas llana y ondulada, y en el extremo suroeste la pampa arenosa. El clima de la provincia es continental moderado subhúmedo; las precipitaciones varían entre 800 mm al oeste hasta más de 1.000 mm al nordeste. Mientras en el sur no hay una estación seca definida, al norte y noroeste el invierno es seco. Dadas las características climáticas, el riego no está extendido en la provincia. El principal cultivo regado es el arroz, con una superficie de unas 16.000 ha en la zona denominada de la Costa, entre San Javier y Romang, mediante tomas individuales sobre el río San Javier, brazo menor del Paraná. El proyecto de Paraná Medio proponía, en 1982, el riego de 15.000 a 20.000 ha con tomas desde el embalse proyectado. En Villa Ocampo - Las Toscas (al nordeste) se están haciendo ensayos de riego de caña de azúcar, con asesoramiento de técnicos de Uruguay, y también se hacen hortalizas en pequeña escala, generalmente con riego. La provincia es una importante productora de hortalizas, especialmente para consumo directo. Esta producción se concentra en cuatro zonas principales: los cinturones verdes de las ciudades de Santa Fe y de Rosario, el albardón de la Costa (Cayastá - Helvecia) y el área de Coronda. Mientras las dos primeras producen hortalizas para consumo en fresco inmediato (verduras de hoja, apio, repollos, etc.) en la Costa se producen fundamentalmente hortalizas de bulto (zanahoria, choclo, papa, zapallito, etc.). La zona de Coronda se especializa en frutilla, aunque últimamente se ha diversificado. Se estima que se riega una superficie de alrededor de 6.000 ha de hortalizas, incluyendo la zona productora de papa cercana a Rosario. Se ha propuesto un proyecto para regar unas 1.000 ha en los suelos arenosos de Coronda, tomando agua desde el río Paraná por bombeo. Ha habido también otras ideas de utilizar las aguas de este río para riego que no han prosperado, básicamente porque los productores no mostraron interés en ello, pero también porque técnica y económicamente eran escasamente viables. Se hace riego complementario de cereales y oleaginosas en el sur de la provincia (Departamentos Rosario, Constitución y Gral López), donde hay disponibilidad de agua subterránea abundante y de buena calidad. Hay unas 10.000 ha de semilleros de maíz que se riegan en su totalidad. Además de esto, se riega maíz para grano y soja, trigo y también cultivos de arveja y lenteja para grano seco. La superficie con riego complementario es estimada en unas 15.000 ha. Todo el riego en la Provincia se hace mediante sistemas individuales y, salvo en el arroz, se emplea generalmente agua subterránea. Los principales problemas están relacionadas con la disponibilidad y la calidad de las fuentes subterráneas de agua; la contaminación y la competencia con otros usos en los cinturones verdes; la escasez y la competencia entre usuarios, y la salinización de suelos en la zona con riego complementario del sur. En la zona arrocera el principal problema es el costo de las estructuras de toma y de los canales (valetones) para llevar agua a plantaciones que pueden estar a varios kilómetros de la toma. Hay problemas también de desagüe de arroceras en ocasión de grandes lluvias, dada la escasísima pendiente de las tierras regadas. La provincia no cuenta con una Ley de Aguas en vigencia. No existen organismos específicamente dedicados al riego; la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas (DPOH) se encarga de lo referente a desagües rurales y urbanos, y a las obras de protección contra crecidas. Es interesante el desarrollo que tienen los Comités de Cuenca, organismos formados por los usuarios que se encargan del mantenimiento y la construcción de canales de desagüe en toda la provincia. Fueron creados por la ley 109 Anexo D: Irrigación En Argentina provincial 9.830 de 1986 como "la herramienta institucional básica para desarrollar una política de conservación y de aprovechamiento del recurso hídrico". Los Comités de Cuenca están integrados por los productores, las comunas y el estado provincial. Hay 7 Comités en la región de los Bajos Submeridionales, y 36 en toda la provincia. Sus funciones principales son: i) mantenimiento y conservación de las obras de saneamiento existentes; ii) ejecución de obras complementarias menores; iii) difusión de normas de manejo agrohidrológico adaptadas a la región y iv) transmisión a los organismos competentes de las necesidades relacionadas con sus fines y objetivos. Los recursos de los Comités de Cuenca se forman con una contribución por hectárea pagada por los propietarios de la zona, que pueden dividirse en varias categorías según sus posibilidades contributivas o el grado de beneficio de las obras percibido; el orden de magnitud es de 0,50 a 1 $/ha.año. Los Comités de Cuenca deben anualmente rendir cuenta de sus gastos a la DPOH y presentarle su plan de obras para ser aprobado. La DPOH realiza los estudios y proyectos de las obras, y puede autorizar al Comité a contratarlas pero reservándose la dirección técnica. La DPOH facilita también los equipos y el personal necesario para las obras que ejecutan los Comités por administración, y estos entes pagan los gastos operativos e incentivos al personal. 7.4 Catamarca y Tucumán a) Catamarca: La provincia está ubicada al noroeste de la Argentina, tiene una superficie de 101.000 km2 de los cuales sólo 22.415 km2 ( 22 %) están constituidos por valles y llanuras. En términos agroecológicos, pueden diferenciarse tres grandes regiones: i) Oeste, básicamente el pedemonte y las montañas de los Andes y parte de La Puna; ii) Centro, los valles centrales y iii) Este, las llanuras que forman parte de la región fitogeográfica argentina del Monte, de clima semiárido. En estas tres regiones de la provincia hay aproximadamente 46.000 ha con aptitud para la agricultura irrigada, con un módulo disponible de 22.000 l/s. Se riegan actualmente unas 27.000 ha con la siguiente discriminación: i) 15.000 ha con cultivos de carácter perenne; ii) 7.000 ha con agricultura anual de verano y iii) 5.000 ha con cultivos anuales de cosecha invernal. Esa superficie irrigada tiene su administración dividida 8 distritos de riego; el más pequeño tiene 20 ha (San José y Belén) y el mayor, situado en Tinogasta, 4.785 ha. Los sistemas de riego de las Colonias Nueva Coneta y del Valle son los únicos que poseen redes de distribución revestidas hasta el canal secundario y con frecuencia hasta el terciario; los restantes, sólo tienen revestimientos parciales. El recurso hídrico superficial en Catamarca, es un bien público regido por la Ley Nº 2.577/73 y la Autoridad de Aplicación es la Dirección de Riego, dependiente de la Administración General del Agua, ubicada en el ámbito de la Secretaría de Estado del Ambiente. La citada Ley prevé Consorcios de Usuarios de Aguas Públicas y Consorcios de Riego, pero hasta el momento no se han constituido ni se han hecho cargo de la operación y mantenimiento de los sistemas, quedando ésta bajo responsabilidad de la Administración del Agua. El riego con agua subterránea tiene importancia en el Departamento de Andalgalá, Distrito de Aconquija, donde se produce papa semilla bajo riego en 1.500 ha. En Santa María, el riego con agua subterránea es importante como "arranque" del cultivo del pimiento en primavera y luego es regado con agua dotada por gravedad para las 3.000 ha sembradas con ese condimento. Bajo los beneficios de la Ley 22.702 (exención impositiva) se riegan aproximadamente 2.000 ha con frutales y jojoba en el Valle Central (Departamentos de Valle Viejo y Capayán); es importante resaltar que esa Ley obliga al beneficiario a usar riego con fuente de agua subterránea. El control del uso del agua subterránea para riego sólo se hace en Santa María, donde el agua es extraída y luego provista mediante la red pública de canales. El costo de la extracción del agua subterránea es de 0,025 $/m3 (el consumo de la vid es de 9.000 m3/año) y el valor del canon de riego para los sistemas públicos es de 30 $/ha/año, que representan un compromiso de entrega equivalente a 10.000 m3/año. Esto representa un costo de 0,003 $/m3 que comparado con el del agua subterránea, es 8 veces menor. No obstante esta significativa diferencia a favor del uso del agua superficial, las grandes empresas inversoras, beneficiarias o no de la Ley Nº 22.702, prefieren el recurso subterráneo para tener una mayor seguridad de accesibilidad y además, porque usan sistemas de riego presurizado (aspersión y goteo). Los principales problemas que sufren los usuarios del riego, en especial los pequeños productores dependiente de los sistemas públicos de la provincia son: (1) extraprediales; i) Faltan obras de captación, conducción y regulación; ii) insuficiente oferta y disponibilidad del recurso y elevadas pérdidas de conducción; iii) turnados irregulares en caudal, duración y frecuencia; iv) falta de capacidad para operar los sistemas públicos; v) desorden administrativo; vi) escasa parcticipación de los beneficiarios en la administración y toma de decisiones; vii) falta de aforos y control 110 Anexo D: Irrigación En Argentina y viii) falta de planificación y de información sobre usuarios (catastro) y (2) Intraprediales, i) baja eficiencia de conducción y de aplicación; ii) inadecuado o inexistente diseño del sistema de riego intrapredial como un todo integral; iii) falta de recursos para mantenimiento y mejoras de obras y iv) falta de conocimiento de técnicas agrohidrológicas y agronómicas. b) Tucumán: La Provincia, a pesar de su reducido tamaño (22.524 km2), se caracteriza por poseer una amplia gama de climas y ecosistemas, producto de una variada geomorfología: montaña (alturas hasta 5.500 m), llanuras y valles intermontanos. Así pueden identificarse 5 grandes grupos de mesoclimas: i) Perhúmedo a húmedo, con lluvias, que oscilan entre 1000 y 2.000 mm/año y balance hídrico positivo; ii) húmedo a subhúmedo, con lluvias anuales que oscilan alrededor de 900 mm al igual que la evapotranspiración y, por lo tanto, con un balance hídrico próximo a cero y deficiencias de aguas en el periodo inverno-primaveral; iii) subhúmedo a seco, con precipitaciones anuales rondando los 700 mm y un balance hídrico negativo, en especial en el invierno; iv) semiárido, caracterizado por lluvias de alrededor de 600 mm y una evapotranspiración de 1.100 mm y marcados déficit en el invierno y v) árido (Valles Calchaquíes) con lluvias anuales que no superan los 200 mm y una evapotranspiración anual mayor a los 800 mm. En ese marco de oferta hídrica, la Provincia posee un área cubierta con cultivos de aproximadamente 500.000 has, con la siguiente discriminación: i) 200.000 ha caña de azúcar; ii) 180.000 ha con cereales y leguminosas; iii) 30.000 ha con forrajes; iv) 25.000 con hortalizas varias; v) 25.000 ha con citrus, fundamentalmente limón y vi) 7.000 tabaco (Secretaría de Agricultura de Tucumán, 1993). El área agrícola irrigada máxima ha alcanzado una superficie de 86.200 ha, la mayoría con riego complementario y la siguiente discriminación: i) caña de azúcar, 43.400 ha (50 %); ii) soja-trigo-maíz, 10.100 ha (12 %); iii) pasturas, 9.600 ha (11 %); iv) papa y otras hortalizas, 7.900 ha (9 %); v) tabaco, 6.750 ha (8 %); vi) cítricos, 3.900 ha (5 %) y vii) cultivos varios, 4.700 ha (5 %). De esta superficie, casi 40.000 ha están en la cuenca del río Salí, dotadas de agua por el Sistema Embalse El Cadillal y Azud La Aguadita, con dos canales, el Alto y el Bajo. La capacidad de regulación del embalse es de 300 hm3 y de estos, 100 hm3 están destinados al uso urbano de la ciudad de Tucumán. En el marco de la crisis que amenaza a la industria azucarera con la puesta en práctica de los objetivos comerciales del MERCOSUR, la agricultura irrigada por gravedad y sistemas públicos de la Provincia, mayormente dedicada al cultivo de la caña de azúcar, está sometida a agudos problemas. La vieja Ley de Riego vigente, Nº 731, de 1897, requiere una actualización semejante a la otorgada a la no menos vieja de Mendoza. En la Provincia se ha producido, en las últimas décadas, una creciente intervención del Estado en perjuicio de la participación de los regantes, especialmente en todo lo vinculado a la fijación de las políticas y la administración de los entes públicos. Este proceso fue reduciendo la participación de los regantes prevista por ley y, además, ha conducido a un progresivo descreimiento y falta de conciencia del valor del agua por parte de los usuarios. En el campo administrativo institucional, la eficiencia del aparato público es notoriamente baja alcanzándose, en un promedio de las últimas décadas, un coeficiente de 200 ha atendidas por cada empleado público, cuando ese coeficiente en Mendoza, por ejemplo, es de 800 ha/empleado. El canon de riego es de 20 $/ha/año y hay una baja cobrabilidad. En términos de obras de infraestructura, debe apuntarse que en la Provincia hay 78.482 ha con derecho a riego permanente y 49.135 ha con derechos eventuales. El principal sistema de riego público ­El Cadillal La Aguadita ­ que sirve fundamentalmente al cultivo azucarero, está sometido a significativos obstáculos, fuera de los ya mencionados y que pueden resumirse así. En la fuente de abastecimiento principal ­ el dique El Cadillal - hay un marcado proceso de colmatación del vaso por sedimentación de los suelos erosionados en las vertientes del río Salí que lo alimenta; ya ha perdido 25 % de su capacidad y se espera que si el ritmo sigue igual, en los próximos 20 años, alcanzará a 50 % de su volumen. Además, hay una franca competencia con el uso urbano por parte de la ciudad de Tucumán demostrado en los últimos años con la privatización del servicio de agua potable, agravada por el proceso de eutroficación del Embalse, que exige crecientes cotas ecológicas mínimas. En el azud La Aguadita, aguas abajo del Embalse, la falta de mantenimiento ha producido daños en el propio azud y el sifón del cruce del río La Calera, comprometiendo el abastecimiento a los dos canales principales: Alto y Bajo. A estos problemas de dotación, se suma la existencia de un tercer canal revestido (Canal del Este), que no está operable pero que la Provincia pretende colocarlo en funciones para lo cual ha presentado un proyecto al Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, dirigido a su rehabilitación y acondicionamiento. De este modo, cubrir las demandas indicadas con la oferta del Cadillal, se verá más comprometida y por lo tanto, crecen las necesidades de poner en marcha procesos para aumentar la eficiencia global del sistema; de lo contrario, la habilitación del sistema de cultivos a ser abastecidos con el Canal del Este, no será factible. A todos estos problemas se agrega un hecho de enorme importancia social y ambiental que es la contaminación que producen los ingenios azucareros y que afectan no sólo al río Salí en su tramo tucumano y los propios canales, sino también al Embalse Río Hondo en la Provincia de Santiago del Estero; este estado provincial mantiene un largo 111 Anexo D: Irrigación En Argentina conflicto sin resolución a la vista con su vecina Provincia de Tucumán por la citada contaminación de una de sus más importantes fuentes de ingresos por turismo. El riego presurizado, con abastecimiento de agua subterránea, por el contrario, está adquiriendo gran relevancia en la Provincia y las 29.000 ha que poseen esa tecnología están dedicadas básicamente a granos y cereales (12.000 ha); papa y papa-semilla (7.000 ha); caña (5.000 ha) y cítricos (3.500 ha). Temas Tecnológicos 8.1 Investigación y desarrollo Hay tres organismos nacionales que se ocupan de los problemas hídricos y de riego, y de las tecnologías aplicables. Estos son el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA), dependiente de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, y las Universidades Nacionales. Todos estos organismos han sufrido problemas presupuestarios y de reestructuración que han limitado de manera significativa el impacto de sus acciones. El INA tiene Centros regionales e Institutos. El Centro Regional Andino, con sede en Mendoza, se ocupa de temas tales como la administración de sistemas de riego, eficiencia de uso, indicadores de desempeño, drenaje, salinización, presurización, modelos de simulación, etc. En Mendoza y San Juan funciona también un Centro Regional de Aguas Subterráneas (CRAS). El INTA tiene programas de trabajo orientados a diversos temas; en algunos de ellos se tratan temas de riego, de drenaje y desalinización de suelos. En las áreas de riego (Mendoza, Río Negro, San Juan, Catamarca, Salta, Santiago del Estero) se hace investigación y se desarrolla tecnología sobre cultivos bajo riego. Muchas Universidades Nacionales imparten enseñanza sobre riego, especialmente, aunque no exclusivamente, en sus Facultades de Agronomía. En muchas de ellas se hace también investigación sobre el riego y drenaje de suelos en sus áreas de influencia, y hay algunas, como la facultad de Ingeniería y Ciencia Hídrica de santa Fe, que están orientadas al manejo de los recursos hídricos en general. Entre las Universidades que más trabajan en los temas de riego, de recursos hídricos y de hidráulica agrícola se pueden mencionar las de Buenos Aires, Comahue (Neuquén y Río Negro), Córdoba, Cuyo (Mendoza), Jujuy, La Plata, Litoral (Santa Fe), Río Cuarto (Córdoba), Salta, Santiago del Estero, San Juan, Sur (Bahía Blanca) y Tucumán. Además, hasta la fecha, parecería que se dado un divorcio entre los objetivos de los centros de investigación y desarrollo, los de las entidades de transferencia de tecnología y los que deberían tener los usuarios de los sistemas de riego. En síntesis, podría concluirse diciendo que en la Argentina no existe un sistema de investigación sistemática en los temas de riego y drenaje, y que es por eso que la información técnica y de divulgación que llega a los usuarios es muy limitada, irregular y de baja calidad. 8.2 Industrias y Empresas Privadas de Riego y Drenaje En la Argentina están representadas las principales empresas proveedoras de equipos e insumos para riego del mundo. Hay producción nacional de algunos insumos, como tuberías plásticas, bombas, cañerías y filtros para perforaciones, e incluso se están fabricando equipos de riego pivot. La industria del drenaje agrícola no se ha desarrollado, aunque se han importado algunas máquinas para la colocación de drenes. La técnica está muy escasamente difundida, al punto de que es difícil conseguir en el mercado tubería corrugada para este fin. 8.3 Educación y Capacitación La educación y capacitación de los usuarios sobre los aspectos técnicos, económicos y ambientales relacionados con el riego es muy deficitaria. Los organismos oficiales que deberían realizar la transferencia de tecnología, no disponen de programas y personal especializado en estas materias y las empresas privadas que proveen equipos, sobre todo importados, no tienen aún el nivel de experiencia y conocimiento requerido para transferir las mejores prácticas tecnológicas y para asegurar el más eficiente servicio de postventa. 112 Anexo D: Irrigación En Argentina Los productores carecen de los conocimientos que les permitan comprender que el recurso agua debe analizarse como un bien económico y que, por lo tanto, su uso no debe ser gratuito y además debe valorarse teniendo en cuenta el costo de oportunidad que se debe afrontar para aumentar su disponibilidad o mejorar su calidad. Tampoco existe una adecuada capacitación de los recursos humanos de los organismos públicos y de los consorcios de regantes que intervienen en la operación y mantenimiento de los sistemas. Con respecto a la utilización de las aguas subterraneas, no existe información y divulgación sobre la real disponibilidad de las mismas y sobre los problemas de contaminación de los acuíferos que traen aparejados los cultivos realizados o los otros usos de la población. En términos generales puede decirse, que la carencia de programas sistemáticos de educación y capacitación sobre todos los aspectos relacionados con el riego, se ha traducido en la falta de toma de conciencia sobre los efectos negativos que se derivan de la mala utilización del recurso agua. El indicador más claro de esta falta de conciencia social sobre la necesidad de mejorar el uso del agua para riego lo constituye la persistencia en el uso masivo de métodos anticuados e ineficientes de riego por inundación y la reducida aplicación del riego presurizado y localizado. 8.4 Tecnología de operación y mantenimiento Punto a escribir por Juan Carlos Miller 8.5 Suelos, drenaje y salinidad Punto a escribir por Juan Carlos Miller 8.6 Modernización La mayoría de los sistemas públicos se caracterizan por tener una infraestructura de riego y drenaje antigua y con un alto grado de abandono o mantenimiento diferido, que requiere una rehabilitación urgente para evitar los posibles peligros de colapso, reducir las altas perdidas de agua en los canales y adecuar la profundidad de los drenes a los requerimientos de los cultivos más importantes. Además de los problemas de infraestructura, los sistemas públicos presentan también grandes deficiencias en lo que hace a la organización institucional, y a la administración, operación y mantenimiento de los servicios. Como ya se mencionó en puntos anteriores, el PROSAP, iniciado en 1992, es el único programa nacional dirigido a financiar inversiones provinciales relacionadas con la rehabilitación y modernización de servicios de riego y drenaje. Este programa ha recibido propuestas de proyectos de rehabilitación y modernización de los sistemas de riego y drenaje de las provincias más importantes, cuyos costos oscilan entre $ 400 y $ 2.000 por ha. De estos proyectos, sólo los de Mendoza y Neuquén se encuentran en ejecución, el resto aún no han tenido la aceptación de los productores o se encuentran en proceso de preparación final o revisión. Ninguno de los proyectos presentados al PROSAP preve una modernización radical de los métodos de riego utilizados, o sea el paso del riego por gravedad al riego presurizado. En efecto, los proyectos son solamente intentos de rehabilitación de los sistemas y no se inscriben en un plan más amplio de cambio y modernización de las tecnologías de riego aplicadas en el presente. Lo que sí se incluye en todos los proyectos del PROSAP son componentes de modernización de las instituciones, mejoramiento del marco legal y promoción de la intervención de los usuarios en los procesos de administración, operación y mantenimiento de los sistemas. La modernización del riego y drenaje aplicada por el sector privado ha estado concentrada en las grandes empresas que cuentan con financiamiento externo, dado que el crédito bancario a largo plazo destinado a financiar estas inversiones ha sido practicamente nulo. Por último, es importante destacar que PROSAP no financia las inversiones intraprediales que deberían acompañar y complementar a la rehabilitación y modernización de los sitemas de riego y drenaje. Esta limitación del programa no se puede subsanar con el acceso de los productores al crédito bancario normal, ya que no existen líneas adecuadas a estos fines. 8.7 Reconversión productiva y diversificación La modernización de los sistemas de riego y drenaje, debería ir acompañada por los servicios de apoyo necesarios para realizar dentro de las fincas la imprescindible reconversión y diversificación de cultivos. En la Argentina esta situación no ha sido tenida en cuenta en el momento de diseñar los programas de apoyo, los presupuestos de las instituciones de transferencia de tecnología y las políticas crediticias. 113 Anexo D: Irrigación En Argentina En la actualidad no existen manuales de diversificación preparados para asesorar a los productores de cada una de las áreas bajo riego, respecto a cuales son las mejores alternativas productivas y sobre sus rendimientos y restricciones. Pero lo más grave es, que no existen líneas de crédito destinadas a financiar, a largo plazo y con períodos de gracia y condiciones adecuadas a la maduración de los cultivos, las inversiones derivadas de proyectos de reconversión. Otra vez es necesario recordar que el PROSAP, único programa oficial destinado a los servicios de riego y drenaje, no financia las inversiones que deberían efectuar los productores para adecuar sus niveles tecnológicos a la modernización de los sistemas de riego financiadas con los fondos del programa. También es importante tener en cuenta que los costos de reconversión de los cultivos frutícolas son muy importantes (entre $ 10.000 y $ 15.000 por ha) y es muy difícil que sean encarados con fondos propios de los productores, dado que la mayoría estan descapitalizados. Temas Institucionales 9.1 El papel de la organización de usuarios de agua Este tema, bajo el título de Evaluación del Desempeño en Sistemas de Riego administrados por los Agricultores, ha sido estudiado por el Centro Regional Andino del INA, en Mendoza. Lo que sigue toma las principales conclusiones de trabajos y seminarios realizados y organizados por ese organismo. En todo el mundo, pero muy especialmente en Asia, África y Europa, se nota un creciente desarrollo en la tendencia hacia la descentralización de los organismos encargados del manejo y distribución del agua para riego. Esto se advierte tanto en grandes áreas de riego donde la prioridad es producir alimento en escala comercial como en pequeñas comunidades rurales, donde se hacen cultivos de subsistencia y el agua se comparte para bebida humana o animal. En Argentina se está siguiendo también esta tendencia. La disolución de Agua y Energía Eléctrica ha transferido a varias provincias los sistemas de riego que aquella administraba; en casi todos los casos, las Provincias han transferido a los usuarios la administración de esos sistemas, por lo menos desde el nivel de canal secundario. Hay ejemplos de esto en las provincias de Jujuy (Perico del Carmen), Santiago del Estero (Río Dulce), Río Negro (Alto Valle, Valle Medio, Río Colorado) y Chubut (Valle Inferior y Sarmiento). La provincia de Mendoza, con un siglo de administración descentralizada y participativa del agua, ha promovido la concentración de pequeñas asociaciones de usuarios denominadas inspecciones de cauce, en otras mayores, y estas a su vez en Asociaciones de Inspecciones, avanzando además en la cesión a estos organismos de recursos económicos para su propio manejo. Del mismo modo Salta ha transferido sus sistemas de riego a los usuarios, y tanto Jujuy como San Luis están en vías de hacerlo. La Provincia de Buenos Aires cuenta con un interesante modelo de descentralización e incluso de fomento del desarrollo agrícola en CORFO, en el río Colorado. Resulta lógico aceptar que una organización más interactiva y participativa que la del tradicional sistema estatal centralizado y paternalista, facilite la transferencia de conocimientos y tecnología y permita incrementar la productividad. La resolución de problemas puntuales, concretos, de directa vivencia de los usuarios permite a los técnicos un rápido diagnóstico con menores márgenes de error. Esto se traduce globalmente en los rendimientos y la calidad de la producción obtenida. Pueden resumirse como objetivos comunes a las organizaciones de usuarios (i) la necesidad de reducir permanentemente los costos de sus distintas actividades como por ejemplo la construcción de estructuras de derivación y conducción; (ii) la constante reducción de las pérdidas que puedan producirse a lo largo de la red; (iii) el atender el requerimiento de los cultivos, adaptando la entrega a las necesidades de los cultivos; y (iv) el resolver de la manera más racional y equitativa posible la limpieza de canales primarios y secundarios, colectores de desagüe y/o drenaje, etc. En este tema todas las experiencias son claras: la cantidad de recursos aportados (mano de obra, materiales o dinero en efectivo para su compra) tiene una directa y absoluta relación con el agua entregada al usuario. La tendencia general, además, indica reemplazar el aporte de dinero para el mantenimiento o en concepto de multas por el de mano de obra o de materiales. En algunos casos se buscan fuentes de ingreso alternativas, como el aprovechamiento de las forestaciones a lo largo de los canales, etc. Para la evaluación del funcionamiento de estas organizaciones de usuarios se requiere obtener indicadores de desempeño, que permitan conocer y presentar en forma objetiva y sintética los objetivos, resultados y rendimientos prefijados y/o alcanzados por ellos. Del mismo modo los indicadores resultan de gran utilidad para la planificación racional y eficiente de los recursos disponibles pues permiten el seguimiento en el tiempo y el análisis de las distintas variables que los afectan y de los parámetros que las expresan. 114 Anexo D: Irrigación En Argentina Un pequeño número de variables (coherentes, consistentes, sistematizables y comprobabas en el tiempo), expresadas como relaciones (índices) permiten caracterizar una organización de usuarios, ubicarla en un marco conceptual y compararla para saber qué tan cerca o lejos se encuentra del desempeño ideal para sus características y condiciones. Los índices de más fácil obtención son los físicos o técnicos; prueba de ello es la gran cantidad presentada en los trabajos sobre el tema. Los índices económico-financieros son también bastante comunes y generalmente se basan en las relaciones costo-beneficio, las tasas internas de retomo y la movilización del capital productivo. Los índices que relacionan variables de expresión cualitativa son más difíciles de obtener aunque no menos importantes, especialmente aquellos que sirven para medir el grado de participación de los miembros de una organización y los vinculan a su desempeño. Una vez obtenidos los indicadores deberán transformarse en índices que permitan calificar el desempeño del organismo o del ente administrador. En este sentido se han elaborado, en el país y en el extranjero, distintas metodologías orientadas a la evaluación de desempaño de organismos de administración del riego, de la eficiencia de uso de agua y de la recuperación de suelos. Todas ellas son tentativas de clasificación y su aplicación en las áreas de riego del país permitirá comprobar y/o modificar la escala de valores de cada índice y/o su ponderación con relación al total de la calificación. La aplicación de índices e indicadores de desempeño a las áreas de riego locales enriquece notablemente la investigación del tema y hace posible su extrapolación a otros países con características similares. Una tendencia reciente es la de incorporar índices que contemplen la medición de tareas o actividades que impacten en el medio ambiente, incorporándolos como variables de importancia para la evaluación del desempeño. Las conclusiones a las que se ha arribado en reuniones y seminarios son las siguientes: 1) Se debe revalorizar y promover la participación responsable de los usuarios, en los procesos de desregulación y transferencia de los servicios y administración de bienes públicos. Debe hacerse entender que el Estado no hace esta transferencia para sacarse una carga sino para beneficio de los propios usuarios. 2) La concientización de los usuarios sobre la importancia del pago de las cuotas de riego exige hacerles conocer la inversión y el gasto que se hace con el dinero que pagan. También es imprescindible sancionar a los morosos y, en casos que así lo decida la asociación de usuarios, prestarles ayuda o facilidades de pago. 3) Se debe valorizar el papel de los agricultores como administradores del servicio de riego dentro de la sociedad. 4) Si bien es siempre conveniente aplicar el principio de la subsidiariedad del Estado (que el Estado sólo haga aquello que el particular está imposibilitado de resolver), aquel siempre debe conservar la función de control. 5) Deben elaborarse planes orgánicos de acción destinados a promover y fortalecer la organización de los usuarios. Se debe tener conciencia que esto requiere esfuerzo, dinero y tiempo. Se destaca la necesidad de que las acciones del Estado en la promoción de las organizaciones de usuarios tengan continuidad y permitan una verdadera participación. 6) Se recomienda: profundizar la concientización, capacitación, comunicación e intercambio de experiencias, tanto entre funcionarios como entre usuarios en general, y de ambos entre sí. No existe una metodología determinada, sino más bien distintas formas adaptadas a la realidad de cada Provincia. 7) La dimensión ideal de los organismos de usuarios será aquella que permita autosuficiencia financiera, eficiencia del uso y dinamismo en el servicio, sin que ello implique reasignar recursos de algún otro sector de la sociedad; lo que se recauda por el uso del agua debe reinvertirse en este recurso. Hay que considerar un equilibrio entre los aspectos técnicos, económicos y sociales para determinar el tamaño de las asociaciones. 8) Para no perder la cantidad ni calidad de la participación de los usuarios, se deben hacer todos los esfuerzos necesarios a fin de encontrar los mecanismos más adecuados de organización. 9) Antes de efectuar la transferencia de los sistemas de riego a los usuarios hay que realizar tareas de saneamiento administrativo, como depurar padrones, etc. 10) Es conveniente promover a las asociaciones de usuarios como organizaciones para el desarrollo de actividades económicas y productivas. 11) Todos los usos deben aportar al pago del costo del agua, no sólo los productivos. Es conveniente adecuar las tarifas a montos accesibles para los productores, siempre que no se perjudique la eficiencia del servicio. Los aspectos de la actividad productiva en que se usa el agua, que concurran al ámbito de la decisión de la política económica, no deben incidir en la determinación del costo. 12) La organización y participación de los usuarios no tiene mayores limitaciones de orden jurídico en nuestro país; las que aparecen son más bien de carácter administrativo o reglamentario. Al respecto, es necesario hacer una tarea de docencia entre los usuarios y autoridades estatales. 9.2 Tarifas de agua sostenibles 115 Anexo D: Irrigación En Argentina Punto a escribir por Juan Carlos Miller 9.3 Asignación de los derechos de agua, usos y registro La legislación provincial de aguas, desarrolla de manera inequívoca la institución de la Concesión de uso de las aguas establecida como principio en el Código Civil de la Nación. Todas las provincias han establecido un orden de prioridades para el uso de las aguas; se otorga en casi todas al agua para riego un lugar de privilegio, respetando en todo caso la supremacía del uso del agua para consumo humano. Gran parte de las provincias han estructurado sus códigos de aguas tomando como referencia la centenaria ley de aguas de Mendoza, promulgada en la época en que el agua para riego era el uso económicamente preponderante. Como consecuencia, el subsector riego ha sido regulado en forma profusa y a nivel reglamentario, siendo característica más o menos general un alto grado de inflexibilidad de las normas, desarrolladas todas ellas a partir del principio de Inherencia del agua a la tierra. La mayoría de las leyes, con excepción de algunos proyectos recientes, establecen la dotación para cada uno de los usos, asignación que en el caso de riego se realiza en función de las hectáreas empadronadas, siendo una de las obligaciones derivadas de la concesión, el uso de las aguas única y exclusivamente en dicha área. Es más, cuando posteriores requerimientos del usuario ante las autoridades logran la transferencia del recurso a otros predios del mismo titular, dicho traslado se autoriza con carácter irrevocable. Algunas Autoridades de aguas como el Departamento General de Irrigación de Mendoza, califican los cultivos establecidos fuera del área empadronada (aunque sean del mismo dueño y contiguos a los empadronados), como clandestinos. El registro y catastro de aguas está igualmente contemplado en toda la legislación provincial. No obstante, al igual que muchas de las regulaciones su aplicación es relativa en la mayoría de las provincias y casi nula en otras. La falta de capacidad institucional y el hecho que la asignación del recurso hídrico ha obedecido mas a la oferta que a la demanda, son causas principales de la desactualización de los registros y catastros de agua. En razón de lo anterior, el turnado se basa en los valores promedio históricos de superficies y cultivos, dándose casos en que se entrega agua para cultivos inexistentes. Flexibilizar el manejo del agua entre usuarios y entre consesionarios resulta un instrumento de primer orden para asegurar el abastecimiento de los usos mas valorados y prioritarios. Esta flexibilización requiere el reconocimiento de las personas que son titulares de derechos de agua; de ahí que el primer paso obligado sea la actualización de los registros y catastros de agua. 9.4 Transferencia de derechos de agua. La única transferencia posible de derechos de agua autorizada por la legislación provincial es cuando la misma se realiza como parte integrante del predio. Esta vinculación rígida del agua a la tierra, impide al titular de la concesión afectar el agua al uso o destino agropecuario en general, transferirla parcial o totalmente o cederla a otros usuarios. La consideración jurídica actual de los derechos de aprovechamiento sobre las aguas como cosas fuera del comercio en virtud del Principio de Inherencia, supone un desestímulo a la inversión en la infraestructura necesaria para lograr ahorros derivados del uso racional de las aguas. Esta problemática hace suponer que la reasignación de algunos derechos puede ser necesaria, regulando para el efecto instrumentos como los bancos de agua a través de los cuales se proporcionen las herramientas necesarias para realizar el intercambio económico de los derechos. 9.5 El papel de los Comités de Cuenca/acuíferos La cuenca y/o acuífero, son los territorios de las provincias que la componen, es la auténtica unidad natural del agua. Los organismos de cuenca actualmente conformados así como los que constituyan al futuro en la jurisdicción de las cuencas y/o acuíferos requieren ser dotados de la mayor autonomía posible, liberándolos de la presión directa del interés político. Tienen que ser las representaciones de los usuarios las que ejerzan el protagonismo que les corresponde. Es preciso que estos organismos se modernicen. Que se conviertan en auténticos centros de documentación con bases de datos públicas, que eviten la carrera de obstáculos que supone conseguir cualquier información generalmente existente, pero dispersa y celosamente custodiada. Que alcancen un grado de libertad en el planteamiento de las políticas hidráulicas, para lo cual requieren de personal calificado en los diferentes saberes específicos implicados en la gestión del agua. Por último, es indispensable que los mismos cuenten con fuentes autónomas de recursos que les proporcionen una verdadera independencia económica. 9.6 Problemas y desafíos Por ser el agua no solo un recurso productivo sino por formar parte también de los mas importantes equilibrios naturales, los problemas y desafíos son comunes a su uso por parte de los distintos sectores sociales y económicos. 116 Anexo D: Irrigación En Argentina La problemática en el orden institucional y legal así como los desafíos que enfrenta la República Argentina para la Ordenación del recurso hídrico son el tema del Anexo A. Un resumen puede consultarse en el citado documento capítulo XIII Síntesis del diagnóstico y principales problemas detectados, y capítulo XIV Desafíos y oportunidades para reformas. Como principales problemas se identificaron los siguientes: a. Ausencia de un marco regulador en el orden nacional. b. Legislación provincial carente de eficiencia y eficacia. c. El Principio de Inherencia, sus implicaciones en la economía del agua. d. Débil poder de convocatoria a las provincias por parte de la autoridad nacional. e. Dispersión institucional y manifiesta debilidad de la autoridad de aguas en el orden provincial. f. Conflictos interprovinciales por la regulación de las aguas. g. Gestión del agua desvinculada de la Ordenación del Territorio y de la cuenca hidrográfica como Unidad de Gestión. h. Limitada participación de los usuarios en la gestión del recurso. Los desafíos y oportunidades para reformas se concretan en: a. La búsqueda de consenso para reglamentar el artículo 41 de la Constitución Nacional (Ley de Presupuestos Mínimos). b. La oportunidad para generar a partir de la Ley de Presupuestos Mínimos legislaciones provinciales coherentes y homogéneas. c. El momento político representado en cambio de autoridades nacionales y provinciales como la gran oportunidad para propiciar el reordenamiento institucional. Referencias Claves y Bibliografía 10.1 Direcciones de centros universitarios o de investigación Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA) Laboratorio de Hidráulica de Ezeiza. Ruta 205. Ezeiza (Buenos Aires). Centro Regional Andino. Ing. Jorge Chambouleyron. Belgrano 210 oeste. Mendoza. Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas. Paraje El Pozo Santa Fe. Facultad de Ciencias Agrarias. Universidad del Comahue. Cinco Saltos. Río Negro. INTA Subprograma Agua. Jujuy 850, Santiago del Estero. INTA. Instituto de Clima y Agua. Villa Udaondo, Castelar. Estaciones experimentales del INTA en San Juan; Salta; Alto Valle (Río Negro); Hilario Ascasubi, Pergamino y Balcarce (Buenos Aires); Catamarca; Mendoza; Manfredi y Marcos Juárez (Córdoba); Trelew (Chubut); Paraná (Entre Ríos) Recolección de datos hidrológicos: INA, Evaluación de Recursos S.A. (EVARSA), Servicio meteorológico nacional. 117 Anexo D: Irrigación En Argentina 10.2 Bibliografia "La Participación de los Usuarios en la Administración Descentralizada del Riego". Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas (INCYTH)/Departamento General de Irrigación (Mendoza), 1992. "Rehabilitación Tramo Inferior Río Mendoza". Proyecto PROSAP, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA). Mendoza, 1998. "Programa de Riego y Drenaje ­ Documento Básico". Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Mendoza, 1986. Censo Nacional Agropecuario 1988. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). "Reactivación Productiva del Alto Valle del Río Negro (Río Negro)". Proyecto PROSAP/SAGPyA. Buenos Aires, 1995. "Rehabilitación de Areas de Riego en la Colonia Centenario (Neuquén)". Proyecto PROSAP/SAGPyA. Buenos Aires, 1994. "Resumen del Subsector Riego ­ Programa de Desarrollo Agrícola Provincial - SAGPyA Argentina". FAO Centro de Inversiones. Roma, 1996. "Programa de Mejoramiento de Obras de Riego". Proyecto BID AR 0145. Buenos Aires, 1980. "Situación de la Legislación Nacional sobre Ambiente, Recursos Hídricos y Agroquímicos". Documento PROSAP/SAGPyA, Buenos Aires, 1998. "Referencia Legislativa". Biblioteca del Congreso Nacional, Buenos Aires, 1996. "Dinamización del Desarrollo del Valle Bonaerense del Río Colorado (Buenos Aires)". Proyecto PROSAP/SAGPyA. Buenos Aires, 1995. "Legislación sobre Recursos Hídricos". Documento PROSAP/SAGPyA, Buenos Aires, 1994. "Diagnóstico Preliminar sobre la Gestión de los Recursos Hídricos en la Argentina". Subsecretaría de Recursos Hídricos, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Buenos Aires, 1995. "El Fenómeno Aguas Claras: su impacto ambiental y socioeconómico en Mendoza". Magnani, César; Hernández, Jorge y Saa, Juan. San Rafael, Mendoza, 1995. "El Código de Aguas de Chile: entre la ideología y la realidad". Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile, 1997. "Gestión del Recurso Hídrico" Anales del Seminario Internacional. Ministerio de Obras Públicas y FAO. Santiago de Chile, 1996. "Diagnóstico Organizacional de las Asociaciones de Regantes". Informe de Consultoría. Documento PROSAP/SAGPyA. Cipolleti, 1995. "Balance Hídrico de la República Argentina". Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas/ UNESCO Programa de Hidrología Internacional. Buenos Aires, 1994. "Posibilidades de Riego en Tucumán". INTA ­ Estación Agropecuaria Famaillá. Tucumán, 1995. "Practicas Recomendables Para la Elaboración de Leyes y Regulaciones Relacionadas con el Recurso Hídrico". BID. Washington, 1998. "Integrated Water Resources Management in Latin America and Caribbean". BID. Washington, 1998. "Guia para un Programa del IIMI en América Latina". Informe de Consultoría. Colombo, 1993. "Situación Actual, y Perspectivas de las Areas Regadias en Argentina". Documento de Seminario. Tucumán, 1994. "Introducción al Riego. El Riego en el Mundo,Argentina y Mendoza". Ing. José a. Morábito. Mendoza, 1997. "Situación Economica, Social y Financiera de la Provincia de Río Negro ­ Diagnóstico y Propuesta superadora. Guillermo Wood. Río Negro, 1998. Mapa y Cuadros Adjuntos 118 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 1: APORTES HIDRICOS POR VERTIENTE Sistema, cuencas Caudal Medio Derrame Área Caudal y ríos Aporte específico m3/s % hm3 km2 l/s. km2 VERTIENTE ATLÁNTICA Cuenca del Plata (1) 22.031 85,3% 694.770 (2) 3.092.000 7,1 Prov. Buenos Aires 147 0,6% 4.636 181.203 0,8 Río Colorado 319 1,2% 10.060 92.840 3,4 Ríos Patagónicos 1.941 7,5% 61.211 356.033 5,5 Subtotal 24.438 94,6% 770.677 3.722.076 6,5 VERTIENTE PACIFICA Ríos Patagónicos 1.212 4,7% 38.222 33.455 36,2 CUENCAS Y SISTEMAS ENDORREICOS Independientes (3) 42 20,0% 1.325 248.871 0,2 Cuenca Mar Chiquita 114 0,4% 3.595 22.030 5,2 Ríos Serranos 24 0,1% 757 26.555 0,9 Sist. Pampeano 6 0,0% 189 600 10,0 Subtotal 186 0,7% 5.866 298.056 0,6 TOTAL 25.836 100,0% 814.764 4.053.587 6,4 Fuente: Balance Hídrico de la República Argentina. UNESCO/INCYTH, 1995 (1) Incluye el 100% del caudal del río Uruguay. (2) Superficie total de la cuenca de aporte; en territorio argentino es 918.900 km2. (3) No incluye arroyos de la Puna. 119 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 2: SITUACIÓN ACTUAL DEL RIEGO EN ARGENTINA (datos en ha) Provincia Superficie (ha) Región climática Problem as salinidad y drenaje c/Infrae Regada Arida Semiári Húmeda Arroz st. da Buenos 136.086 174.630 75.983 0 98647 0 27.217 Aires Catamarca 46.220 27.600 22.400 5.200 0 0 0 Chaco 0 6.350 0 0 50 6.300 0 Chubut 24.000 11.600 9.900 1.700 0 0 0 Córdoba 70.919 104.926 28.270 26.000 50.656 0 0 Corrientes 0 84.650 0 0 2.450 82.200 0 Entre Ríos 0 141.800 0 0 7.600 134.20 0 0 Formosa 4.000 8.850 0 200 150 8.500 0 Jujuy 100.900 87.113 3.400 83.713 0 0 2.500 La Pampa 10.320 4.180 4.180 0 0 0 0 La Rioja 16.060 21.330 21.330 0 0 0 0 Mendoza 474.497 293.485 293.485 0 0 0 67.300 Misiones 0 300 0 0 0 300 0 Neuquén 20.906 21.330 21.330 0 0 0 2.500 Río Negro 137.620 103.127 86.938 460 0 0 45.819 Salta 252.700 115.677 12.919 94.780 0 0 9.500 San Juan 160.897 73.923 73.923 0 0 0 75.000 San Luis 16.409 13.985 13.385 600 0 0 0 Santa Cruz 3.291 1.700 1.700 0 0 0 0 Santa Fe 0 46.877 0 0 30.877 16.000 0 San. del 139.418 76.905 74.405 2.500 0 0 83.501 Estero Tucumán 130.030 64.500 4.500 60.000 0 0 4.000 120 Anexo D: Irrigación En Argentina Total 1.744.27 1.484.83 748.048 275.153 190.431 247.50 317.337 3 9 0 121 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 3: MARCO INSTITUCIONAL DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS PROVINCIA LEGISLACIÓN AUTORIDAD COMPETENTE EN PROVINCIAL RIEGO Buenos Aires a) Ley 12.257/98 Código a) Dirección de Hidráulica (Minist. de de Aguas Obras Públicas) b) Código Rural (riego) b) CORFO Río Colorado (Minist. de Asuntos Agrarios) Catamarca Ley 2.577/73 Ley de Dirección de Riego (Administración Aguas General de Aguas ­ Secretaría de Estado del Ambiente) Córdoba Ley 5.589/73 Código de Dirección Provincial de Hidráulica Aguas (Minist. de Obras Públicas) Corrientes Ley 4.250/96 Código de Instituto Correntino del Agua Aguas Chaco Ley 4.255/95 Código de Administración Provincial del Agua (ente Aguas autárquico) Chubut Ley 4.148/95 Código de CORFO ­ Chubut Aguas Entre Ríos Ley 9.172/98 Ley de Comisión de Regulación y Uso de las Aguas Fuentes de Agua (Secretaría de la Producción) Formosa Ley 3.98/76 Código de Dirección de Hidráulica (Minist. de Obras Aguas Públicas) Jujuy Ley 4.396/88 Código de Dirección Provincial de Recursos Hídricos Aguas (Minist. de Obras Públicas) La Pampa Ley 607/74 Código de a) Administración Provincial del Agua Aguas (Minist. de Hacienda y Obras y Servicios Públicos) b) Colonia 25 de Mayo - Ente Provincial del Río Colorado La Rioja Ley 4.285/83 ­ Código de Dirección de Riego y Drenaje Aguas (Proyecto de nueva (Administración Provincial de Aguas) ley en gestión) Mendoza Ley de Aguas del año Dirección General de Irrigación 1884 y modificatorias Misiones Ley 1.838/90 Ley de Aguas Neuquén Ley 899/75 Código de Dirección Provincial de Recursos Hídricos Aguas (Subsecretaría de Producción) 122 Anexo D: Irrigación En Argentina Río Negro Ley 2.952/94 Ley de Departamento Provincial del Agua Aguas Aguas Rionegrinas Sociedad del Estado Ley 3.183/97 Marco Regulatorio Concesión Servicios Hídricos Salta Ley 7.017/99 ­ Código de Administración General de Aguas de Salta Aguas (reglamento en (remanente). A ser reemplazada por nueva trámite) autoridad prevista en la Ley San Juan Ley 4.526/79 Código de Departamento de Hidráulica (Minist. de la Aguas Producción y el Medio Ambiente) San Luis Ley 3.876/78 Ley de Dirección de Cuencas y Producción Aguas y Acuícola y Forestal (Subsecretaría de Ley 5.122/98 (sin Producción y Desarrollo Agropecuario) reglamentar) Santa Cruz Ley 1.451/82 Ley de Dirección Provincial de Recursos Hídricos Aguas (Consejo Agrario Provincial) Santa Fe No hay legislación Dirección Provincial de Hidráulica general sobre aguas ni (Minist. de Obras Públicas) específica para riego Santiago del Ley 4869/80 Código de Dirección de Recursos Hídricos (Minist. Estero Aguas de Transportes y Obras Públicas) Sistema R. Dulce: Unidad Ejecutora de Riego Tierra del Fuego Tucumán Ley 731/1897 Ley de Dirección de Irrigación (Secretaría de Riego Agricultura ­ Minist. de la Producción) 123 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 4: PRINCIPALES PRODUCTOS Y AGROINDUSTRIAS DE LAS ÁREAS BAJO RIEGO Provinci Área Producto Industria Local a Regada (ha) Princip Segund Tercero Principal Segunda Tercera al o Mendoza 293.485 uvas frutas hortaliza elaboración empaque y elaboració s vinos, conserva- n jugos, mostos y ción de pulpas y licores frutas conservas Buenos 174.630 papas hortaliza cereales Aires s Entre 141.800 arroz cereales hortaliza Ríos s Salta 115.677 caña de tabaco hortaliza elaboración azúcar s azúcar y alcohol Córdoba 104.926 cereales hortaliza frutas y s oleagins. Río 103.127 frutas uvas hortaliza empaque y elaboració elaboració Negro s y conservaci n jugos, n vinos, forrajes ón de pulpas y mostos y frutas conservas licores Jujuy 87.113 caña de tabaco hortaliza elaboración azúcar s azúcar y alcohol Corriente 84.650 arroz hortaliza frutas s s Santiago 76.905 hortaliza algodón forrajes del s Estero San Juan 73.923 uvas frutas hortaliza elaboración empaque y elaboració s vinos, conserva- n jugos, mostos y ción de pulpas y licores frutas conservas Tucumán 64.500 caña de frutas tabaco elaboración empaque elaboració azúcar azúcar y de frutas n jugos alcohol 124 Anexo D: Irrigación En Argentina azúcar alcohol de frutas Santa Fe 46.877 arroz hortaliza frutilla s Catamarc 27.600 uvas frutas hortaliza a s Neuquén 21.330 frutas hortaliza forrajes empaque y elaboració s conservaci n jugos, ón de pulpas y frutas conservas La Rioja 21.330 aceituna uvas hortaliza elaboración elaboració s s aceites n vinos 125 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 5: RESULTADOS DE LOS MODELOS DE FINCA SELECCIONADOS Valor Costo de Ingreso Ingreso Beneficio Aporte al Modelo Bruto de Producció Neto del Total del del PBG de la Producció n (1) Productor Productor Productor Provincia n (2) como como (3) Asalariad Empresari o o $ / ha $ / ha $ / ha $ $ $ / ha Frutícola 5.275 3.63 1.645 5.860 18.815 3.090 del Alto Valle (Río Negro) Vitícola 2.870 1.105 1.765 5.425 10.450 2.175 (Mendoza) Forrajero y 590 540 50 3.800 -1.880 100 Ganadero (Chubut) Fuente: Cuadros del programa FARMOD de los proyectos del PROSAP. Nota: Para calcular los valores por hectárea se ha tomado la superficie empadronada de las fincas. 126 (1) Sin considerar el valor de la mano de obra familiar. (2) Incluyendo ingreso como asalariado y beneficio como empresario. (3) Incluye: valor de la mano de obra contratada y familiar y beneficio como empresario. Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 6: TARIFAS DE ENERGIA ELECTRICA (datos en $ por mwh) Provincia Tarifa Tarifa % de sin con Impuesto Impuesto impuesto s s s Buenos Aires 72 104 44 Catamarca 92 120 30 Chaco 114 154 35 Chubut 86 107 24 Córdoba 120 163 36 Corrientes 135 166 23 Entre Ríos 98 162 65 Formosa 85 108 27 Jujuy 118 155 31 La Pampa 112 142 27 La Rioja 91 126 38 Mendoza 68 89 31 Misiones 127 205 61 Neuquén 48 60 25 Río Negro 80 91 14 Salta 113 144 27 San Juan 103 144 40 San Luis 107 142 33 Santa Cruz 162 226 40 Santa Fe 115 158 37 Santiago del Estero 96 136 42 Tierra del Fuego 147 154 5 Tucumán 95 130 37 Fuente: Secretaría de Energía ­ Revista Economía y Regiones de la Secretaría de Programación Económica y Regional del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, marzo de 1999. 128 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 7: PROYECTOS DE RIEGO Y DRENAJE PRESENTADOS AL PROGRAMA DE SERVICIOS AGRÍCOLAS PROVINCIALES (PROSAP) Nombre del Proyecto y Estado Superficie Beneficiarios Costo Total Provincia (ha) (Nº) (US$ 1.000) PRM ­ Pry. Montecaseros Ejecución 6.658 1.392 5.900 PRM ­ Pry. Constitución Ejecución 9.389 1.672 6.900 PRM ­ Tramo Inferior río Ejecución 20.000 2.048 25.000 Mendoza PRM ­ Obras Menores Preadjudicaci 35.000 7.500 7.000 ón PRM ­ Pry. Ejecución 240.000 27.000 14.900 Modernización de la Administración Riego y drenaje en Ejecución 3.500 365 10.560 Colonia Centenario (Neuquén) Programa de Riego En 40.900 2.400 23.100 (Chubut) preparación Riego Complementario Prefactibilida 147.000 985 4.700 (Buenos Aires, Córdoba, d Entre Ríos, Santa Fe) Programa de gestión de Factibilidad 6.100 350 7.000 recursos hídricos (Jujuy) Desarrollo Productivo del En 1.800 900 5.100 Alto Valle (Río Negro) Reformulació n Desarrollo de CORFO Río Factibilidad 137.600 1.373 9.000 Colorado (Buenos Aires) Desarrollo integral de Perfil 1.000 590 4.600 áreas de riego (La Rioja) Rehabilitación del sistema En 6.000 300 6.000 de riego El Cadillal ­ La preparación Aguadita (Tucumán) Manejo Agrohidrológico En 4.000 400 9.000 del Agua ­ Formosa preparación Mejoramiento del área de En 6.900 800 8.800 riego Limay Inferior preparación (Neuquén) 129 Anexo D: Irrigación En Argentina (Neuquén) Programa de riego En a definir a definir a definir (Catamarca) preparación Riego en ríos Dulce y Identificación " " " Salado (Santiago del Estero) Riego y Drenaje en Tulum Identificación " " " (San Juan) Programa de riego en Idea " " " zonas áridas (Córdoba) Riego en 25 de Mayo (La Identificación " " " Pampa) Riego en Valle Medio ­ Idea " " " Conesa ­ Río Colorado (Río Negro) Áreas de riego Santa Cruz Idea " " " Programa de riego (San Idea " " " Luis) Fuente: PROSAP. PRM: Programa de Riego de Mendoza. 130 ANEXO G LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES 1 La Experiencia de México. A partir de la adopción en 1992 de la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento de 1994, Instrumentos Regulatorios · Definición de la Comisión Nacional del Agua (CNA), que había sido creada en 1989, como la única autoridad federal en su materia, y otorgamiento a su Director General de la atribución para expedir títulos de concesión de agua y delegar ciertas funciones. · Enfasis en la planificación de los recursos hídricos base fundamental para la gestión del agua en el ámbito de la cuenca. · Reiteración del principio constitucional de que los usuarios no pueden aprovechar las aguas nacionales sino mediante concesión otorgada por el Ejecutivo Federal, a través de la CNA, por un período de cinco a 50 años. La ley: (i) Define las reglas específicas para los principales usos, (riego, abastecimiento de agua potable, alcantarillado y saneamiento; generación de energía eléctrica, y otros usos productivos). (ii) Con objeto de evitar especulación y monopolio, establece criterios para prorrogar las concesiones y para declarar su caducidad si el usuario deja de usar las aguas nacionales durante tres años consecutivos.(iii) Promueve el uso eficiente del agua, estableciendo sanciones para los usuarios que la desperdicien ostensiblemente. · Poder del Ejecutivo Federal para limitar los derechos de los usuarios mediante la reglamentación, las vedas y el establecimiento de reservas, por algunas de las siguientes razones de interés público: (i)Prevención o remediación de la sobrexplotación de acuíferos. (ii) Protección o restauración de ecosistemas. (iii) Preservación de las fuentes de abastecimiento de agua o protección de las mismas contra la contaminación. (iv) Preservación y control de la calidad del agua. (v) Escasez intensa o sequía. · Prevención y control de la contaminación, mediante las siguientes obligaciones de los usuarios que utilizan cuerpos de aguas nacionales como receptores de sus aguas residuales: (i)Obtención del permiso de descarga y cumplimiento de los parámetros correspondientes. (ii) Informar a la CNA sobre el cumplimiento de los parámetros especificados. · Regulación de (i)las zonas federales, definidas como una franja a lo largo de un río o lago formada por un contorno a partir del nivel de una avenida máxima ordinaria. (b) La extracción de materiales de cauces y zonas federales. · Los usuarios que no cumplan con el pago de contribuciones establecidas por la Ley Federal de Derechos para el aprovechamiento de aguas nacionales o la descarga de aguas residuales, pueden ser sujetos de cancelación de sus concesiones y permisos. · Regulaciones para el control de avenidas: (i)Coordinación con los gobiernos estatales y municipales para la construcción de la infraestructura y el establecimiento de las medidas de control no estructurales. (ii)Medidas preventivas, tales como los sistemas de pronóstico y alerta, así como reglas de operación de presas. · Todas las concesiones y permisos, así como las transmisiones de derechos de agua deben inscribirse en el Registro Público de Derechos de Agua (REP DA), con objeto de proporcionar seguridad jurídica a los usuarios. · Papel de la Comisión Nacional del Agua (CNA) como conciliador y árbitro en la resolución de conflictos entre usuarios. · Sanciones a los usuarios por no cumplir con la LAN o su reglamento. Los usuarios tienen el derecho de interponer recursos administrativos ante cualquier resolución de la autoridad y, agotado o no este recurso, acudir al Poder Judicial. · Medidas transitorias para que aquellos usuarios que utilizaban el agua con documentos legales distintos a las concesiones y los permisos establecidos por la ley o eran usuarios de facto, pudieran regularizar su situación jurídica. 0 Instrumentos Económicos · La obligación de los usuarios de pagar las contribuciones establecidas por la LFD, relacionadas con el aprovechamiento del agua, la descarga de aguas residuales, el uso de zonas federales y la extracción de materiales pétreos. También, los concesionarios de infraestructura hidráulica o de la prestación de servicios hídricos, tienen la obligación de pagar las contribuciones correspondientes. · Mercado regulado de derechos de agua (incluyendo concesiones de aprovechamiento y permisos de descarga), para promover una asignación del agua más eficiente desde el punto de vista económico. Instrumentos Participativos · El establecimiento de consejos de cuenca, como instancias de coordinación y concertación entre las autoridades federales, estatales y municipales, así como de los usuarios y todos los grupos de interés. Sus principales tareas son participar en la planeación y aprovechamiento de los recursos hídricos, así como en la administración del agua, particularmente en el enfrentamiento de los problemas de escasez y contaminación. · Promoción de las organizaciones de usuarios, principalmente mediante la transferencia de los distritos de riego; el reforzamiento de los organismos operadores de agua potable, alcantarillado y saneamiento; y el establecimiento de grupos para resolver problemas específicos como la sobrexplotación de acuíferos. · Promoción de la participación privada en el diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento de la infraestructura, y los servicios hídricos. Recuadro 1. Instrumentos de la Legislación Mexicana para la Gestión Integral de los Recursos Hídricos México ha venido aplicando los instrumentos regulatorios, económicos y participativos 132 contenidos en tales ordenamientos (Recuadro 1). En esta sección se presentan tres de las principales experiencias: la transferencia de los distritos de riego, la organización de usuarios para recuperar acuíferos, el registro de los usuarios existentes, y el cobro de derechos por uso del agua y descarga de aguas residuales.25 Transferencia de Distritos de Riego Los distritos de riego se establecen después de que la Comisión Nacional de Irrigación inicia en 1926, la construcción de la infraestructura hidroagrícola en el país; desde entonces el gobierno Federal se responsabiliza de su operación, conservación y administración. Las restricciones presupuestales motivadas por la difícil situación económica y la cada vez menor participación de los usuarios en el pago de los costos, originó que durante la década de los años ochenta la infraestructura de los distritos se deteriorara, ocasionando con ello que se disminuyera la eficiencia en el servicio de riego y se propiciara el desperdicio de agua. La Comisión Nacional del Agua, al hacerse cargo de los distritos de riego, establece a finales de 1989 una política encaminada a que la operación, conservación y administración de los mismos se transfiriera a los usuarios organizados para lograr así la autosuficiencia financiera y elevar la productividad del agua, la tierra y la infraestructura de riego. Antes de iniciar el proceso formal, se auscultó a los usuarios para conocer su predisposición al cambio, incorporar sus puntos de vista en la manera de proceder y acordar la rehabilitación previa a la transferencia. Hasta la fecha, la CNA continúa haciendo labores de promoción y orientando a los usuarios en la constitución de sus asociaciones. El primer paso consiste en la transferencia de las redes secundarias. De acuerdo al tamaño del distrito y a la infraestructura de riego y drenaje, se forman los módulos y se crean las respectivas asociaciones Civiles (AC) con los usuarios cuyas parcelas quedan comprendidas dentro de los límites de dichos módulos, a los que se les dará un título de concesión de aguas y utilización de infraestructura hidráulica, así como el instructivo de operación, conservación y administración. A cada AC, como persona moral, la CNA le suministra el agua que corresponde en bloque, en los puntos de control que se haya acordado previamente, para que la distribuya entre los usuarios y se le responsabilizará de la conservación de la infraestructura de riego y equipo. Además se le habilita para que cobre la cuota por servicio de riego y la administre, con el compromiso de cubrir a la CNA, la parte que le corresponda por el suministro de agua en bloque, a fin de que pueda cubrir los costos que genera la operación y conservación de las obras de cabeza y la infraestructura de las redes mayores de riego y drenaje. Para la capacitación de los directivos de la AC, así como su personal operativo la CNA, lleva a cabo por un período de 2 a 3 meses, una operación paralela que les permita conocer los pormenores de la operación, conservación y administración. 25Con excepción de la transferencia de distritos de riego y la organización de usuarios de acuíferos, esta sección fue adaptada de Garduño, H, "Modernization of Water Legislation: The Mexican Experience", Issues in Water Law Reform, Proceedings of the Expert Consultation, Pretoria, South Africa, 3-5 June 1997, FAO, M54, ISBN 92-5-104252-7, 1999. 133 El segundo paso implica un mayor grado de descentralización al transferir la operación y conservación de las redes principales de riego y drenaje a un grupo de AC, constituidas en una Sociedad de Responsabilidad Limitada de Interés Público y Capital Variable (S. de R.L.), a la cual la CNA, le otorga un título de concesión, para el uso de la infraestructura. En esta etapa la cuota por servicio de riego que cobran las AC, se divide en tres partes: i) para cubrir los costos de los módulos, (ii) de la S. de R L. y (iii) de la CNA. Desde que se inició el programa hasta finales de 1998 se ha logrado transferir la infraestructura de riego correspondiente a 3.15 millones ha a 460,000 usuarios, organizados en 416 asociaciones civiles y 10 S. de R.L.. Esto significa que de los 81 distritos de Riego que existen en México, 69 han sido totalmente transferidos y de la superficie total de 3.40 millones de ha, se ha transferido el 93%. Puede decirse que en general se trata de una experiencia exitosa porque: (i) se ha mejorado el concepto de servicio y gestión de la operación y el mantenimiento; (ii) la operación y el mantenimiento se han hecho autosostenibles gracias al monto y alto nivel de cobranza de las tarifas; (iii) ha habido un incremento real del orden del 20% en la productividad del agua. Sin embargo, para consolidar la transferencia aún hace falta : (i) realizar importantes inversiones para modernizar los distritos; (ii) definir lo más pronto posible, con la participación de los usuarios, los reglamentos de operación de las obras de cabeza; y (iii) completar la titulación y registro de los derechos de agua e incluir en los títulos condiciones de uso del agua compatibles con los reglamentos de las obras de cabeza. También hay que reconocer que hay un número reducido de distritos, los cuales representan una superficie mínima del total, que en las condiciones actuales no es posible transferirlos y es necesario plantear una solución alternativa. Entre las principales lecciones de la experiencia mexicana, cabe destacar: (i) los usuarios que no pagan sus cuotas son sancionados de inmediato; (ii) las propias AC y S de RL recaudan las cuotas y los usuarios generalmente pagan con antelación al ciclo agrícola correspondiente; (iii) la superficie mínima correspondiente a una asociación debe ser de 8,000 a 10,000 ha y el ideal ha resultado ser superior a 20,000 ha para aprovechar economías de escala; y (iv) el período de actuación de dos años de los consejos directivos ha probado ser demasiado corto, sería recomendable ampliarlos a cuatro o seis años. Organización de Usuarios para Recuperar Acuíferos) Por su extensión espacial y su fácil accesibilidad, las aguas subterráneas han jugado un papel fundamental en el desarrollo socioeconómico de México durante las ultimas décadas. Se estima que la extracción total de agua subterránea se eleva actualmente a 30 km3 anuales, lo que representa la tercera parte del total de extracción de agua para usos consuntivos. Ese porcentaje no refleja la importancia real de las aguas subterráneas. De hecho, la dependencia en ésta es mucho mayor en el caso de la demanda urbano/domestica, que obtiene de esta fuente más del 70% de sus necesidades. Aproximadamente 75 millones de personas (55 millones de los mayores centros urbanos y prácticamente 20 millones del medio rural) dependen del agua subterránea para su 134 suministro de agua potable. El agua subterránea atiende también unos dos millones de ha, el 33% del área total regada de México. En cambio, el riego consume aproximadamente el 66% del agua subterránea extraída. Debido a su seguridad, flexibilidad de uso y mayor productividad, el agua subterránea es de gran importancia para la producción agrícola total y, en particular, para las exportaciones de este sector. El mayor uso de agua ocurre en las áreas áridas y semiáridas del centro, norte y noroeste, donde el balance bombeo/recarga es negativo, con la consiguiente sobrexplotación de numerosos acuíferos. El gravísimo problema de la sobrexplotación de los acuíferos del país ha sido identificado claramente cuando se preparó el primer Plan Nacional Hidráulico en 1975. De los 258 principales acuíferos del país, ese plan identificó ya 32 acuíferos sobrexplotados; ese número se elevó a 36 en 1981, a 80 en 1985 y a 130 actualmente. Las consecuencias de la sobreexplotacion son ya visibles: bajada acelerada del nivel de los mantos acuíferos con aumento de los costos de bombeo; contaminación natural con elementos tóxicos; subsidencia de terreno en zonas urbana y contaminación de acuíferos por los efluentes industriales. Así, la sobreexplotacion de acuíferos es uno de los mas serios problemas ambientales de México. Con el fin de frenar el aumento continuo de las extracciones en acuíferos que están ya en situación de sobreexplotacion, las autoridades han reglamentado la explotación en estos acuíferos, incluido la creación de zona de veda (de perforación de nuevos pozos). Los resultados obtenidos no fueron muy convincentes. Aplicando los principios de la descentralización y de la concertación, se ha fomentado la creación de Comités Técnicos de Aguas Subterráneas ­ COTAS - , institución que reúnen a los usuarios y otros interesados de un mismo acuífero sobreexplotado, con el objetivo común de estabilizarlo y recuperarlo. Se busca un consenso para llegar a disminuir los caudales de bombeo por el uso mas eficiente del agua, por la transferencia intersectorial de los derechos de agua y mediante incentivos económicos y financieros. Registro de los Usuarios Existentes En 1992 se estimaba que había 300,000 usuarios de aguas nacionales en México26. Desde que el Congreso aprobó la Constitución de 1917, en donde se establece la obligatoriedad de contar con un título de concesión para aprovechar el agua, hasta 1992, solamente se había otorgado alrededor de 2,000 títulos, entre otras razones porque solamente el Presidente de la República tenía la autoridad para firmar los títulos. La Ley de Aguas Nacionales (LAN) y su Reglamento entraron en vigor al día siguiente de su respectiva publicación. Establecieron un plazo de un año para que los usuarios existentes se registraran y una extensión de dos años para ciertos 26Con excepción de las industrias, comercios y pequeños productores que se auto abastecen, los otros usuarios no son individuales, Por ejemplo, en el caso del riego un usuario es un módulo transferido. En el caso de las ciudades un usuario es el Distrito Federal que a su vez abastece a dos millones de viviendas y una gran cantidad de industrias y servicios. 135 grupos de usuarios. Es decir, la fecha límite era diciembre de 1995. Con objeto de acelerar el registro, la primera medida que tomó el Director General fue delegar al Subdirector General de Administración del Agua y a los Gerentes Regionales y Estatales de la CNA la autoridad para expedir títulos. Hacia mediados de 1995 se había registrado menos del 5% de los usuarios, razón por la cual el Presidente de México expidió tres decretos27 de facilidades y extensión del plazo de registro por un año más. Los principales beneficios fueron la condonación total o parcial de derechos no pagados por el uso de agua y la descarga de aguas residuales, la exención de ciertos derechos y la no-aplicación de sanciones por no contar con título de concesión o permiso de descarga. La respuesta de los usuarios excedió la capacidad de la CNA para evaluar las más de 150,000 adhesiones a los decretos. De tal manera que se expidió otro juego de decretos cuyo último plazo venció en diciembre de 1998, es decir otorgaron una extensión adicional de dos años. El segundo juego de decretos estuvo basado en procedimientos más sencillos y en un enfoque de confianza al usuario y limitación de la discreción de la autoridad. Por ejemplo, reconociendo que evidentemente no había información sobre los usos no registrados y por lo tanto era imposible hacer un balance para decidir otorgar una concesión, se otorgaron títulos con duración de diez años y por los volúmenes que bajo protesta de decir los usuarios declaraban estar aprovechando. El resultado de los decretos, campañas en los medios de comunicación y cientos de juntas con organizaciones de usuarios, es que hacia marzo de 1999 se había mejorado la estimación del total de usuarios, que ahora es de 370,000 y se habían expedido e inscrito en el Registro Público de Derechos de Agua 241,000 títulos de concesión. El "precio ecológico" que hubo que pagar fue la sobrexplotación del agua subterránea adicional por diez años y la probable "sobre-concesión" por encima de valores razonables en las cuencas. Pero, se consideró que valió la pena porque así se logró el registro indispensable para iniciar el control efectivo de las aguas nacionales. No se ha dispuesto de la información precisa, pero se conoce que también se incrementó substancialmente el número de permisos de descarga de aguas residuales otorgados, bajo el compromiso de los usuarios de cumplir con su programa de mejoramiento de calidad de sus descargas. Además de las facilidades otorgadas por los decretos presidenciales, en 1996 se expidió una nueva norma para las descargas de aguas residuales municipales e industriales que substituyó a un conjunto de 44 normas obsoletas, y el Congreso aprobó modificaciones a la Ley Federal de Derechos con objeto de hacer congruentes los cobros por descarga de aguas residuales con la nueva norma. El enfoque resultante es más realista que el anterior porque toma en consideración el uso al que se destina el agua del cuerpo receptor así como su vulnerabilidad, y exige el cumplimento gradual de la norma (los grandes contaminadores deben cumplir en el año 2000, los medianos en 2005 y los pequeños en 2010). Ahora que han expirado los periodos de transición previstos en la legislación hidráulica y ampliados por los decretos presidenciales, existen dos retos. El primer reto es reforzar el 27Un decreto para los usuarios agropecuarios, otro para las industrias y servicios y otro más para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Los mayores beneficios y los plazos más largos para registro fueron otorgados a los usuarios más pequeños y con menor capacidad económica. 136 monitoreo de usos y descargas y aplicar todo el peso de la ley a los usuarios incumplidos. El segundo consiste en hacer de los títulos y permisos y el registro de ambos un verdadero instrumento de gestión de los recursos hídricos. Las bases están sentadas en la Ley y su Reglamento, ahora hay que hacerlas operativas. Por ejemplo, los títulos otorgados a los usuarios que se adhirieron al segundo conjunto de decretos recibieron títulos por diez años. La idea es que al cabo de ese tiempo estén operando consejos de cuenca y comités de usuarios en las cuencas y acuíferos conflictivos, y que para entonces, con apoyo del Programa de Modernización para el Manejo del Agua (PROMMA)28, habrán mejorado las redes y sistemas de información de cantidad y calidad del agua. Por lo tanto, será factible contar con los instrumentos técnicos para evaluar los balances de aguas superficiales y subterráneas, tanto en cantidad como calidad, así como contar con mecanismos para la participación de los usuarios. En consecuencia, puede esperarse que usuarios informados participenen el establecimiento de metas y acciones para restablecer los equilibrios ecológicos y recuperar la calidad del agua, y que estén dispuestos a cumplir con los compromisos que al respecto asuman. La importancia de mantener un registro actualizado estriba en que: (i) constituye el principal instrumento de gestión de los recursos hídricos; (ii) propicia la transparencia; (iii) otorga seguridad jurídica al usuario respecto de sus derechos de agua y por ende incentiva la inversión; y (iv) sin un registro actualizado y veraz no es posible pensar en hacer transferencia de derechos de agua. Cobro de derechos por uso del agua y descarga de aguas residuales. Estos derechos constituyen, junto con la posibilidad de vender los títulos de concesión y permisos de descarga, los instrumentos económicos de la legislación hidráulica mexicana para la gestión de los recursos hídricos. Los derechos29 fueron establecidos desde antes de la creación de la CNA, pero la Comisión los impulsó con el triple propósito de (i) promover el cambio gradual del uso del agua hacia usos de mayor valor, (ii) frenar la contaminación del agua, y (iii) proveer fondos para la gestión y desarrollo de los recursos hídricos. Los derechos por uso del agua son más elevadas en zonas de escasez hídrica, con objeto de reflejar el costo de oportunidad del agua. Los derechos por descarga de aguas residuales están en función del grado de incumplimiento de la norma y su magnitud es tal que resulta más atractivo construir y mantener una planta de tratamiento para cumplir que seguir contaminando. Ahora bien, hay que aceptar que el sistema de derechos en México no es perfecto desde el punto de vista de la teoría económica. En efecto, a causa de sus valores diferenciales, la mayor carga fiscal es soportada por la industria; el riego está exento del pago de derechos, a pesar de que el 80% del consumo de agua se destina a la agricultura; y los municipios, aparte de tener tarifas demasiado bajas, en general no pagan porque la mayor parte de los sistemas de agua potable y saneamiento se encuentran en bancarrota. No hay duda que debe tratar de mejorarse la estructura actual de las tarifas, pero tampoco 28 Este programa, con un monto de US$400 millones está financiado en un 50% por el Banco. 29Water levies en inglés. 137 debe negarse que a pesar de sus imperfecciones, el sistema ha operado: (i) Ya se nota cómo las industrias se preocupan por utilizar tecnologías ahorradoras de agua y por ubicarse en zonas con mayor disponibilidad de agua. (ii) La amenaza de cobrar el derecho por descarga de aguas residuales ha promovido la construcción de centenares de plantas de tratamiento, y (iii) El ingreso no ha sido despreciable; en el año de mayor recaudación relativa (1993), representó el 92% del presupuesto de egresos de la CNA. La importancia de esta cifra se aprecia cabalmente si se considera que la Comisión, además de ser autoridad del agua, construye y opera la infraestructura hidráulica más importante del país. 138 2 La Eperiencia de Chile (MUSA ASAD) The Chilean experience with tradable water permits dates back to the 1920s, and a general legal basis was established by the 1951 Water Code. This code allowed the state to give water concessions to private parties according to water use priorities. Water transfers were allowed provided that the type of use remained the same. Then in 1969 during the agrarian reform, water become state property and trade concessions were prohibited. The more recent 1981 Water Code reintroduced permanent water rights, completely separate from land rights and freely tradable for both consumptive and non-consumptive uses. Conditional uses were abolished, and simultaneous requests were settled via bidding.30 Today there are approximately 300,000 water users in Chile; however, only 35 percent to 50 percent of them have legal titles. Users are organized in private associations controlled by the General Directorate of Water (DGA), within the Ministry of Public Works. This directorate is responsible for water rights regulation, approval of hydraulic works, and technical reports on conflict resolution. Irrigation has a specific national commission, composed of public and private institutions, to plan, evaluate and approve public investments in the sector, which are coordinated by the Directorate of Irrigation and executed by private companies via bidding. To address pollution problems and enhance management capacity in planning and monitoring, Congress is discussing revisions and improvements of this tradable water rights system . A system of tradable water emission permits is also under discussion. An analysis of the transactions records of 1992 indicate that trade tends to be more intense near the Santiago area, where water is more scarce. Still, of the transactions with no land transfer involved, only 3 percent of total water flow was traded in the area that year, with an estimated value of US$366,000. Moreover, 94 percent of total transactions occurred among farmers, and therefore did not involve changes in use. Trade between urban users and farmers did not exceed 3 percent of total trade transactions. This low rate of transactions may reflect either a failure of the trading system or a close to optimal allocation of the initial rights. Such an evaluation would require further research. It is reported, however, that trade has both prevented political disputes and reduced investment expenditures. Moreover, the trade policy has created incentives for water rights titles and improved water use efficiency, thereby increasing social benefits and reducing transactions costs of trade. Chile's tradable water rights are believed to be politically acceptable and enforceable because of the country's long tradition in water property rights. Even water rights not legally inscribed are respected and traded. 30Alternate rights are also granted. For further information, see Brehm and Quiroz (1995). 139 Chile's example should be carefully reviewed by other countries seeking similar experiences, as is the case for Peru. Property rights assurance is particularly important for water rights since controversial equity issues, and consequently, political barriers, may arise because water is an essential natural resource in terms of welfare changes and economic impairedness. Countries with no similar tradition should first legalize existing property rights titling and define criteria for new assignments. The water permits already in place in many countries may provide an initial endowment. Once more, experience may start in basins where monitoring and uses are well established. Attention to speculation restrictions and trade promotion are also paramount to achieving successful results. Apart from that, the need to set permit-holding fees as financing source to management and monitoring activities must be taken into account. These fees could be set at higher levels to unused permits in order to promote trade. 140 3. LA EXPERIENCIA DE SUDÁFRICA.31 South Africa reform of the water sector should be seen as part of the political change that has taken place in the country since 1994. The main objectives of these reforms are the equitable use of water resources.32 The reforms address three aspects: legal, institutional, and economic (pricing).33 Here we will address only the process undertaken by the government of South Africa, which is unique by itself, especially with its background. Proposed Reforms to Existing Water Rights Structures. Since 1995, the Ministry of Water Affairs and Forestry (DWAF) has coordinated a process of reviewing South Africa's existing water law, with the objective of developing a new law that reflects the values of the new Constitution and the limits to the country's water resources. Crucial to this review has been the concern that water has been mostly available to a dominant group, which had privileged access to land and economic power. The water law review process began with a DWAF publication You and Your Water Rights (1995), which was soon followed by a discussion document titled Water Law Principles (1996). Later, The White Paper on a National Water Policy for South Africa (1997) represented the culmination of two years of work reviewing South Africa water law. The policy outlines the approach to the future management of the country's water resources as a national asset, which the state must ensure is used beneficially and sustainably in the public interest. A National Water Bill (NWB)was drafted on the basis of this White Paper, tabled in Parliament in mid-1998, and after approval was published on the Government Gazette as the "National Water Act" (NWA) in August 1998 Anticipating Water Rights Impementation Issues. During the writing of the fourth draft of the NWB experience from other countries in the setting up of a new law was sought. With regards to implementation of the law, the South Africans considered the Mexican experience34 useful and the FAO provided further assistance35. One of the main recommendations based on the Mexican experience, was to establish an implementation team with the task of anticipating what would be required to apply the Bill once it were enacted. This approach led to amendments of the fourth and seventh drafts of the Bill. For instance, the White Paper policy of establishing water resource quality objectives and making a reserve for human and ecological needs before allocating water for "economic" uses, was included as specific sections in the fourth draft Bill. When the technical procedures to determine the objectives and the reserve were discussed, it was 32See DWAF, 1995, 1997, and Schur, 1998. 33For a through analysis of this reform, see Schur (1998). 34Garduño, Héctor, "Modernization of Water Legislation: The Mexican Experience",Issues in Water Law Reform, Proceedingsofthe Expert Consultation, Pretoria, South Africa 3-5 June 1997, FAO, ISBN 92-5-104252-7, 1999 35Garduño, Héctor, "Assistance to the Republic of South Africa in Water Rights Administration", First and Second Reports, January and March, 1998 141 recommended to set up a two-step approach. Namely, simplified procedures for most cases and more sophisticated to be applied on special cases in water-stressed areas. The rationale for this recommendation is that determination of resource quality objectives and reserve is scientifically and technologically very complex and require reliable data. But, once the law provides for determining such parameters, the water authority must do it as soon as possible if it is to have credibility. The approved Act provides for "preliminary" determination of resource quality objectives and reserve . It also provides for a gradual implementation approach. For instance, the Minister has approved that sections of the National Water Act which relate to the allocation of water use and its licensing, should be enacted by 1 October, 1999. Preparation for implementation started before the publication of the Act, through "Policy Implementation Task Teams", and afterwards through the NWA Implementation Committee. Activities such as the following have been carried out since the first versions of the Bill were drafted: (i) Technical procedures and manuals to determine resource quality objectives and reserve. (ii) Strategy for water conservation and demand management. (iii) Considerations, conditions and requirements for licences. (iv) Regulations on the use of water, registration of water users. (v) Regional workshops to consult on proposed Water Management Areas. (vi) Business procedures and information systems. (v) Capacity building for DWAF personnel at central and regional offices. The fact that a water rights administration system cannot be established overnight, but rather is a lengthy process whose duration should not be measured in months but years, has been dealt with applying practical measures in the case of Mexico. In the case of South Africa the need for a gradual approach to achieve wellbeing and equity is recognized by the 1996 Constitution itself and the National Water Act provides for such a realistic approach for achieving integrated water resources management in the country. Proposed Reforms In Water Institutions. Through the water law review process it has become widely accepted that previous "command and control" approaches to water resources management, imposed unilaterally from a central body, are no longer valid in the context of the socio-economic and political changes that have occurred in the country. The role of the DWAF in the new dispensation is the formulation of policy and the enactment of legislation, while it is considered that the day-to-day responsibility for water resource management should be delegated to more appropriate national, catchment or local, area level institutions. DWAF is currently investigating the feasibility of establishing a National Water Utility, which would take responsibility for managing water resource infrastructure of a national strategic nature. The aim of the National Water Utility would be to plan, implement, and operate projects to develop resources in accordance with national water resource strategies, on a self-funding basis. To support further the process of institutional reform, new water legislation allows for the creation of catchment management agencies (CMAs). The CMA is a self-regulatory body corporate with a governing board and executive / administrative structure that has 142 the statutory responsibility, power, and financial autonomy to perform a range of catchment management functions in a declared catchment management area. During the short- to medium-term transition period, there is likely to continue to be a dominant role for the DWAF in catchment management through its regional offices. Ultimately, the logical outcome of the National Water Policy will be that integrated water resources management through CMAs will be the norm, rather than the exception. Water resources management will be further supported through the formation of water user associations (WUA), which are statutory bodies representative of water user institutions in a declared catchment management area, or part thereof, with the power to develop and operate individual water supply schemes. Existing irrigation boards, subterranean water control boards and water boards established for stock watering purposes only will, over time, be restructured as more representative water user associations. As far as new or previously disadvantaged irrigators are concerned, provincial Irrigation Action Committees (IAC) will be established to help facilitate access to water for irrigation farming. Where substantial state financing would be required, or where there is insufficient water for allocation, the provincial IAC will forward the request to the Agricultural Water Liaison Committee (AWLC), which will be responsible for developing decision-making procedures and criteria which provide quick and efficient feedback to requests. The AWLC will be comprised of staff from 3 government departments, namely Water Affairs, Forestry, and Agriculture and Land Affairs. Proposed Pricing Reforms. As part of the water law review process, the DWAF appointed a policy implementation task team (PITT) to examine water pricing at the first tier. The PITT's work was integrated into the drafting of the National Water Bill, which deals with water pricing in chapter 5; part 1. In terms of the bill, the minister may, from time to time, by notice in the Gazette, establish a pricing policy for charges for any water use. This pricing policy may contain a policy for setting charges to: fund water resource management; fund water resource development and use of waterworks; and achieve the equitable and efficient allocation of water. These provisions are derived from a draft document, A Resource Pricing Policy for South African Water (1997), which was prepared as an input into DWAF's Water Law Policy Process. Once the National Water Bill has been promulgated, the document will be expanded to serve as the basis for consultation on the new pricing policy. The pricing policy document gives content to the provisions of the bill in terms of a conceptual framework that deals with four inter-related issues; namely social objectives, ecological objectives, financial considerations and economic considerations in the pricing of first tier water. Implementation of the Reform. The new pricing approach implies that government water scheme tariffs could consist of three components: Infrastructure charge, reflecting the 143 cost of abstraction and delivery via a water scheme; catchment management charge, reflecting the cost of regulating, managing, and maintaining the water resource or catchment; and economic charge that reflects the relative scarcity of water at a given time and place. Water for basic human needs, long-run ecological sustainability and for meeting South Africa's international obligations will enjoy priority use. The water that remains will be classified as economic use of water and subject to pricing. Included in this definition of economic use will be any land-use that has a significant impact on the natural runoff. Thus, land-based activities (in water-stressed catchments) that reduce stream flow and generate an opportunity cost will be charged for the interception of water that these activities cause. The new pricing reforms will be implemented over a period of years to minimize the impact on various user groups. Initially, the objective will be the adoption of full financial cost recovery tariffs, which will have to be implemented bearing in mind standing agreements with specific user groups and affordability constraints (i.e. the impact on the end-user). It may also be necessary to introduce economic charges in water-stressed catchments, which will require that tariffs be set equal or close to the scarcity value or opportunity cost of water. The administrative pricing of water will eventually give way to more market-orientated mechanisms, through the allocation of water use authorizations on the basis of public auction or tender. This may extend to the trading of water use rights and the establishment of water markets, within a regulatory framework. 144 4. LA EXPERIENCIA DEL BRASIL Background Fresh water availability in Brazil has been estimated at approximately 12 percent of the world's total. With such abundant water resources, it is not surprising that water in Brazil has been considered a free good--a gift of God. However, due to the naturally uneven36 distribution of these resources, combined with rapid population growth and industrialization, conflicts over water use have intensified in recent years. Driven by a population that has tripled since the 1950s (now reaching 160 million), along with rapid industrialization and urbanization, and expanding irrigation, pressures for increased water supply are intense. Annual industrial demand is approximately 4.4 billion m3 per year. With 3 million ha irrigated (only a fraction of the total potential), agriculture is the largest water user, and there is rapidly growing interest in expanding irrigation. At the same time, most (94 percent) national energy is hydroelectric, with production expected to expand at an annual rate of 15 percent through the year 2000. In general, federal and state government water allocation and management systems have, until recently, been inefficient and ineffective; although some states such as São Paulo, Ceará, and Bahia, have made significant advances in terms of promoting water allocation and monitoring systems and bulk water pricing. Installation of many irrigation intakes, small hydroelectric plants, and wells are neither authorized nor registered. Waste discharges are rarely monitored, and untreated urban and industrial sewage is commonly released directly into rivers and lakes, with little or no charge to the polluting agencies and enterprises. As a result, water resources have been wasted and water quality has deteriorated notably around most major industrial and agricultural centers. The Brazilian legal framework for water resources management is based on the constitutional distinction between federal and state waters. Federal waters are those that flow across state boundaries or along the boundaries between two or more states or a foreign country. State waters are those situated entirely within the territory of a single state. Formal water use rights allocation has been limited to hydroelectric and public irrigation projects. The traditional perception of water use rights as a public good, rather than an economic good to be allocated to the private sector, has stymied the development of a manageable water use rights system. However, numerous reforms are under way. At the federal level, new water legislation (Law 9,433 passed in January 1997) recognizes that bulk water is an economic (not free) good, which should be charged for in order: to achieve rational allocation; and to create financial resources for integrated water resource management at the river basin 36Of Brazil's water, 80 percent is in the Amazon Basin, accounting for 63 percent of the territory but only 5 percent of the population. The Northeast, with 13 percent of the area and 35 percent of the population, has only 4 percent of the water resources. In the South and Southeast regions, with 60 percent of the population, water scarcities are due to the deterioration of water quality. 145 level. Implementing the law still requires the passage of detailed regulations, which are currently under formulation. In the meantime, the use of water tariffs for federal water is supported both by the country's Civil Code, which states that "common use of public goods can be free or charged according to specific legislation at Federal or State level"; and by the Water Act of 1934, which states that "the common use of waters can be charged in accordance with laws and rules of the administrative region where they belong." Several states (São Paulo, Ceará, Bahia, Paraná, and Rio Grande do Norte) have already enacted state water laws provide for the establishment of water tariffs for bulk water supply. These states are now working on studies to develop specific pricing proposals and regulations. So far, Ceará is the only state to introduce bulk water tariffs, which it did by official decree in November 1996 for municipal and industrial water use. Water and environmental laws in several states also include provisions for the establishment of pollution charges that may be estimated in accordance with the amount of waste load contained in effluent discharges. Current Practices Since the early 1990s, several states have enacted new legislation regarding water resources management. In all cases, this legislation incorporates the following principles: water resources management at the river basin level; state water resources management plans to guide policy and investment decision making; individual water use rights; and water pricing for both quantity and quality aspects. The level of charges set in such legislation is based on environmental quality, water availability and hydrological characteristics, and type of use. In some states (including Minas Gerais, Bahia, and Rio Grande do Norte) other criteria are included, such as change in location, regional priorities, and socioeconomic conditions. In at least seven states, the revenue collected from water charges for a given basin is allocated to a water management fund, from which a portion of the revenue is allocated to other basins. In general, more specific water pricing calculations are left for the regulatory stage. However, no state law clearly defines the process of determining specific water charges. Rather, most laws only indicate that state water councils will approve specific water charges proposed by committees. It would be more transparent if these charges were defined under detailed regulations. The degree of intervention by councils, the role of the water resource agency in such councils, and the determination of charges should also be defined under these regulations. 146 5. ESTADOS UNIDOS The American experience is frequently cited in literature on market creation. The United States also has a well-established system of water pricing for all uses. This pricing system is complex and varies from area to area throughout the United States depending on the climate, water scarcity, and manner in which the water supplies have been developed. For example, in many federally sponsored irrigation projects in the west, the Bureau of Reclamation has strongly subsidized farmers with long-term contracts for the supply of water. These contracts include the repayment of capital costs with subsidized interest rates and, in all instances, include the total recovery of O&M costs. In most of these projects, the responsibility for O&M has been turned over to water districts or user associations. All of the capital costs and O&M of any hydroelectric components of these projects have been retained by the federal government, along with lucrative revenues derived from the sale of that energy. O&M costs for the irrigation components are not subsidized within any of these types of projects. More typically, irrigation projects in the United States were built either by private companies owned by the users or by user cooperatives. For more than 150 years, these entities have had to recover capital costs and full O&M costs. Those that did not were gradually absorbed by more business-like companies along with their water rights and infrastructure. These entities have never received subsidies and have survived because of their ability to collect annual costs from their users. Most of these companies have the right to reclaim the shares of the companies from users who do not pay and to then sell those rights to other users who will pay. Shares of stock in these companies represent a right to a portion of the annual delivery of the company and trade in the open market as do any other shares of private companies on a willing buyer-willing seller basis. The annual assessments to cover capital costs, other fixed costs, and variable costs are set in public meetings attended by the Board of Directors, elected by the shareholders or users, and by the users themselves. This very transparent process has maintained the credibility of the management of these organizations, and the willingness of the users to pay their share of the costs of the system that delivers their water. Pricing for municipal and industrial (M&I) water supplies has been based upon full cost recovery for over 100 years. Provision of M&I water has generally been the responsibility of government agencies or public companies. Private M&I companies are prevalent in Southern California and generally utilize a base water supply of underground water supplemented by bulk water delivered by the Metropolitan Water District of Southern California. In the Mountain West of Colorado, rural domestic water supplies are frequently supplied by user districts that are governed by Boards of Directors elected by the users. These quasi-municipal public corporations receive their revenues for sustainable O&M from water tariffs set by their Board of Directors and funds for capital development from tap fees charged for new connections, and from bonds sold on the open market, secured principally by operating revenues derived from water charges. In 147 some instances, bond issues are also secured by a pledge of the taxation of the property of users within the boundaries of the district or association after submitting such a pledge to the users in a referendum. In some of the earlier districts, ad valorem property taxes were voted on by the electorate to finance water rights purchases and the funds to repay the bonds used were derived directly from the taxes collected. This is not commonly the case today, and the ad valorem power is more often used to underwrite the surety of revenue bonds. In the case of major municipalities and cities throughout the United States, a combination of taxes and water tariffs has been used to finance both fixed costs and operating costs. In many instances, however, the water tariffs are sufficient to recover all costs of the utility, and are also used to subsidize other non-revenue generating activities such as parks, recreation, and social costs. The need for major trans-basin diversions of water from surplus watersheds to dryer watersheds has, in many instances, prompted the formation of large bulk water delivery agencies that finance the large infrastructure requirements of such projects. These large agencies generally use the bond market for funds, and use guarantees based upon anticipated revenue backed by ad valorem taxation power. Examples of this type of agency are the Metropolitan Water District of Southern California, the Northern Colorado Water Conservancy District, the Denver Board of Water Commissioners, and the Delaware Basin Authority. Financing by entities such as these generally is also secured by long term delivery contracts by the cities, industries and agricultural companies to be served. With this type of agency, the water tariffs are set by the elected or appointed directors, answerable to the users. In addition, bond financing frequently builds in minimum water tariffs that can be charged as long as the bond financing is outstanding. With the exception of massive governmental projects such as the California Water Project, the Central Arizona Project, the Central California Project, and the large hydroelectric dams on the Colorado River, government subsidies are not used for water supply projects in the United States. The use of market-based transferability for water use rights in order to allow water to seek its highest and best use is very prevalent in the western part of the United States. Market transfers of the shares of stock in irrigation companies have been occurring for over 100 years. Initially these transfers were between agricultural users, but in the last 20 years, the majority of transfers have been to industries and cities whose demands have expanded. In addition, in the Northern Colorado area, transfers of the contractual rights of use for the Colorado­Big Thompson Project and the Windy Gap Project have been the dominant source of new water supplies for the cities and industries of this region. These transfers occur on both an annual rental basis and as permanent transfers. The market determines the value of the rights and the transaction is between the buyer and the seller with the agency involved recovering only a small administrative processing fee of less that US$100 per transaction, regardless of the amount of water being transferred. In the state of California, for many years, if an individual attempted to sell a water use right, the courts deemed this as sufficient evidence that the right was not being put to beneficial use and the right was forfeited. However, in recent years, changes in the law have been made to encourage the development of a very controlled market in water use rights. At present, however, the only legal buyer is the state of California using a predetermined price. This water is then used to accumulate drought reserves to be sold to users at a moderate mark- 148 up from the purchase price. This type of controlled market has done little to create an incentive to conserve water, but has provided a drought contingency. In Southern California, a type of market transfer has developed ad hoc between the Metropolitan Water District (MWD) of Southern California and several irrigation districts. The MWD is providing the funding to improve the irrigation systems and conserve water supplies in exchange for a right to some of the conserved supplies. This innovative win­win solution appears to be working extremely well. A similar effort is now being undertaken between the City of San Diego and the Palo Verde Irrigation District. This form of barter market holds great promise for the enhancement of efficient water use in the United States. In the case of pollution control, the American experiment with market transferability of pollution rights has been intense since the 1970s, principally in the area of atmospheric pollution.37 The American Clean Air Act of 1977 allowed polluters to compensate their emissions from new plants or expansions by gaining credits for emission reductions in other existing plants. Some experiments were carried out with relative success, but the system did not result in the expected gains due to a lack of confidence on the part of the polluters in the security of these rights during this experimental phase and also due to the fact that the conditions of competition necessary to induce transactions were not addressed.38 These experiments have only recently begun to show results under a program initiated in 1995 by the Environmental Protection Agency (EPA). The EPA issued commercial certificates of sulfur dioxide (SO2) for the control of emissions from electric power plants. In this case, certificates were issued with emissions 50 percent below the norm to 110 plants that had to transact in the market to cover their emission requirements. In this experiment an attempt was made to better attend to the economic conditions necessary to make efficiency gains in this kind of market, and was further boosted by a futures market on the Chicago Stock Exchange. To date the results have been favorable, although some analysts point to certain EPA trade restriction rules, which effect the degree of efficiency of the system. With regard to control of water pollution, the few experiments carried out in the 1980s were not successful. The following section examines some of the more significant examples: Fox River in the state of Wisconsin and Lake Dillon in the state of Colorado. The state of Wisconsin initiated a system of commercial certificates of organic load (DBOs) for the Fox River in 1981 and extended these to the Wisconsin River some time later. On a 50-km stretch of the Fox River there are 26 sources of discharge, and only the same number on an 800-km stretch of the Wisconsin River (including cities). The certificates indicated a level of emission dependent on conditions of flow and temperature of the stretch where the holder of the certificate was located. Earlier studies on implementation of the system had admitted that the marginal cost of pollution control 37See Tietenberger, 1996, and Howe, 1994. 38This could take place through offsets between regions or within an aerial basin or bubble. 149 between the sources of discharge would make it possible for commercialization to reduce the total cost of control by more than 40 percent of the total sum of US$6.7 million. Although the sources have adjusted their discharges to the new levels stipulated on the certificates, only one transaction actually took place between polluters. Besides the small number of polluters and the differences in the costs of pollution control having proved to be insignificant, the experiment failed due to the fact that the small companies in the region were dependent on orders from the large companies. The Lake Dillon experience has been no less disappointing. In this case the objective was to reduce the cost of phosphorus emissions controls which helped mitigate eutrophication of the lake, important both as a recreation center and as a source of water to the metropolitan Denver region. A recovery plan for the lake had been drawn up with stricter standards, and the architects of this plan wanted to reduce the cost of implementing these standards. Aware that the marginal costs of control for diffused sources were lower than for point sources, local managers proposed a system of commercial phosphate discharge certificates in which treatment plants could compensate for discharges above the new standard, with pollution control projects for diffused sources. Only a few transactions were carried out, although the polluters increased the efficiency of their treatment plants in line with the recovery plan. The American experience with the creation of markets for water pollution certificates presented the same limitations as those seen in the equivalent atmospheric pollution experiments of the 1980s. In other words, it was not possible to have pre-requisites for a market in rights because it was not possible to guarantee a sufficient number of pollutants with differences in their control costs and limited economic interdependence. In addition, it is necessary to give assurance on rights under transaction, that is to say that the person who sells today can buy tomorrow and that the buyer will not have his right negated by a change in governmental regulation or policy. To quantify such risk in the market place, it might be necessary to create futures markets, as has been well proven in the case of SO2 control. In summary, the American experience with market creation, although not always a success, has nevertheless offered lessons and recommendations that can be used by similar systems to reap the expected benefits. The most important lessons are the necessities of guarantees for rights and competition. Either way, these experiences have also shown that while the economic aims are not fully achieved, use rights, due to their quantitative nature, are nevertheless effective in achieving environmental objectives.39 39That is, these markets are subject to the same degree of institutional efficiency as the instruments of command and control. 150 References Brehm, Monica Rios and Jorge Quiroz. Market for water rights in Chile: major issues. World Bank technical paper, no. WTP 285. DWAF (Department of Water Affairs and Forestry). 1995. "Water Tarriff Policy Review." Discussion Document, Pretoria, South Africa. ------1997. "White Paper on a National Water Policy for South Africa." Pretoria. Garduño, Héctor, "Assistance to the Republic of South Africa in Water Rights Administration", First and Second Reports, January and March, 1998 Garduño, Héctor, "Modernization of Water Legislation: The Mexican Experience", Issues in Water Law Reform, Proceedings of the Expert Consultation, Pretoria, South Africa 3-5 June 1997, FAO, ISBN 92-5-104252-7, 1999 Schur, Michael. 1998. "Guidelines for the Pricing of Irrigation in South Africa with Due Considerations of Fairness, Property Rights and Income Distribution." In Dinar, A., Yacov Tsur, Terry Roe, and Rachid Doukkali (co-principal investigators) "Research Project: Guidelines for Pricing Irrigation Water Based on Efficiency, Implementation and Equity Considerations." 18 June. Tietenberger, T. 1996. Environmental and Natural Resource Economics, fourth edition. New York, NY.: Harper Collins College Publishers. Howe, C.W. 1994. "Taxes Versus Tradable Discharge Permits: A Review in the Light of the U.S. and European Experience." Environmental and Resource Economics 4:151-169. 151 ANEXO I BORRADOR DE LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA LA PREPARACIÓN DEL PLAN MAESTRO DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS Elaborado por Héctor Garduno y José Simas, con la colaboración de Luis E. García 1 Índice del Contenido Página 1. METODOLOGÍA DE PLANIFICACIÓN .......................................................3 2. UNIDADES GEOGRÁFICAS DE ANÁLISIS ................................................8 3. PROGRAMA DE TRABAJOY RESULTADOS ESPERADOS DE LA PRIMERA ITERACIÓN...................................................................................10 4. PROCEDIMIENTO Y EQUIPO DE TRABAJO ...........................................19 5. CONSULTORÍA NACIONAL E INTERNACIONAL...................................21 6. PRESUPUESTO..................................................................................................22 Figura 1. Metodología de Planificación de los Recursos Hídricos .....................24 Tabla 1. Intensidad Esperada de Conflictos Intra Provinciales .............................9 Tabla 2. Intensidad Esperada de Participación Regional Requerida para la Gestión de los Recursos Hídricos ...........................................................................9 Tabla 3. Programa de Trabajo y Resultados Esperados .....................................11 Tabla 4. Especialidades Requeridas para la Elaboración del Plan Maestro Hídrico ..................................................................................................................20 Tabla 5. Presupuesto ...........................................................................................22 Matriz 1. Conflictos en los Recursos Hídricos y el Entorno Ambiental, y Posibles Opciones de Acciones y Medidas Preventivas, Correctivas o Mitigadoras .....................................................................................25 Matriz 2. Conflictos en los Servicios Hídricos y Posibles Opciones de Acciones y Medidas Preventivas, Correctivas o Mitigadoras ..............................................26 Matriz 3. Superposición de Provincias y Cuencas Hidrográficas .......................27 APÉNDICE 1. INFORMACIÓN REQUERIDA PARA EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN. ....................................................................................................28 APÉNDICE 2. MARCO CONCEPTUAL PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS Y ENFOQUE DE ECOSISTEMAS ........................35 2 1. METODOLOGÍA DE PLANIFICACIÓN Desde un principio es necesario conceptuar al "Plan Maestro de Gestión de los Recursos Hídricos"no solamente como un documento, sino como un resultado clave de un proceso de planificación de la "Gestión Integrada de los Recursos Hídricos" (GIRH). Este proceso no obedece a un proceso estático de planificación centralizada efectuado por el gobierno central. Por el contrario, obedece a un concepto de planificación dinámica, como un proceso descentralizado, participativo y democrático, en el cual todos los entes involucrados influencian la formulación de políticas, opciones de solución, preferencias de inversión y decisiones gerenciales que afecten sus comunidades. El estilo pragmático de gestión propuesto está orientado a la acción para abordar los principales asuntos relacionados con los recursos hídricos. Está compuesto por cuatro fases: · el sistema permanente de información; · el proceso de planificación · el desarrollo de la capacidad; y · la implementación de acciones y medidas para lograr un aprovechamiento y gestión integrados de los recursos hídricos. Y desde luego estas fases están insertas en · el marco institucional Las cuatro fases y el marco institucional deben retroalimentarse permanente entre sí tomando en cuenta su naturaleza dinámica. El sistema de información alimenta las otras fases y se actualiza permanentemente con los resultados que se van obteniendo. La fase de planificación es un proceso dinámico iterativo que debe operar en cada iteración con la información existente en ese momento. Es decir que en cada iteración deben cubrirse todos los pasos de la planificación e ir detectando huecos en la información que será necesario llenar. En el transcurso del trabajo se definirán los sub proyectos que deberán realizarse para complementar, recopilar o producir la información adicional que vaya haciendo falta. En la Figura 1 se muestra la interacción de los diversos componentes de la planificación, así como la interacción de la planificación con las otras fases. Sistema Permanente de Información. No se trata de un sistema centralizado, sino de un sistema que coordinaría la SSRH para asegurar coherencia entre los sub sistemas operados por entes públicos y privados, de alcance nacional y provincial, para que todos conozcan qué tienen los demás y se facilite el acceso a los sub sistemas. Inicia con la detección de necesidades de los usuarios de información, tanto en el ámbito de las provincias como en el nacional. Este paso inicial tiene por objeto definir los datos que hay que recopilar y los análisis que deberán realizarse con objeto de responder a las necesidades de los usuarios de la información, y no capturar ni almacenar datos que no tengan una utilidad claramente definida. Con objeto de lograr uniformidad y facilitar intercambio de información, la Nación y las Provincias acordarán los procedimientos de recopilación, almacenamiento, procesamiento, análisis y difusión de la información, así como los estándares de calidad. Las Provincias serán responsables del proceso en sus jurisdicciones y la Nación se hará cargo del proceso de los datos que correspondan al 3 ámbito nacional, así como integrar los insumos provinciales y vigilar el control de calidad. Se trata de establecer un mecanismo de coordinación en donde cada ente captura y procesa la información que requiere para su operación, se asegura la congruencia entre las diferentes bases de datos y se facilita a todos su acceso. Sería inclusive conveniente analizar las ventajas y desventajas de financiar el sistema en forma compartida por los sectores publico y privado, e inclusive explorar la conveniencia de contratar o concesionar tal sistema. En el APÉNDICE 1 se propone una lista preliminar con el tipo de información útil para el proceso de planificación. Es conveniente que la SSRH depure esta lista tomando en cuenta la información y bases de datos que ya existen en la Argentina. Otro aspecto a cubrir en esta fase es la selección de los mejores modelos de simulación y optimización hidrológica, geohidrológica y de aprovechamientos hídricos que se utilizarán. El criterio debiera ser no tanto buscar los modelos que se encuentren en la punta de la tecnología, sino en primer lugar aprovechar modelos que ya estén operando en las Provincias y en la SSRH o modelos sencillos con demanda de información razonables adecuados para las condiciones específicas de la Argentina. Planificación. En el resultado esperado C.8 del capítulo 3, se propone un esquema preliminar del contenido del Plan Maestro Nacional y de los Planes Provinciales. El proceso de planificación está constituido por los siguientes pasos: Marco de desarrollo socioeconómico. Se realizará un diagnóstico de los aspectos sociales y económicos que inciden en la demanda de cada uno de los usos de agua y los servicios hídricos asociados, así como un pronóstico de los principales parámetros demográficos y de desarrollo socioeconómico (para cada sector productivo) para un horizonte de 25 años. Se identificarán los objetivos y metas establecidos por la Nación y las Provincias en relación con los aspectos de desarrollo social y económico que inciden en la demanda y contaminación de agua y en la situación del entorno ambiental asociado. El ejercicio se repetirá para tres escenarios distintos. (Continuación de las tendencias actuales, versión optimista y versión pesimista). El alcance las metas de cobertura de mejoramiento ambiental y de los servicios hídricos, para los umbrales prospectivos del Plan será establecido con base en el marco político. Disponibilidad. Se determinará la disponibilidad de los diversos componentes del ciclo hidrológico, en sus aspectos de cantidad y calidad, así como las características del ambiente que determinan esa disponibilidad de agua. Balances y análisis. Se determinarán los balances actuales de agua en cuanto a cantidad y calidad, y se hará lo propio para el futuro, conforme a los escenarios establecidos en el marco de desarrollo socioeconómico. De esta manera se identificarán los conflictos de los recursos hídricos, previstos para los próximos 25 años, en umbrales intermedios de cinco años. Partiendo de la situación actual de la problemática de inundaciones y de cada uno de los servicios hídricos, también se definirán los conflictos previstos para los próximos 25 años, correspondientes a los tres escenarios. Asimismo, se hará una evaluación del impacto ambiental producido por el desarrollo hídrico en cada uno de los escenarios, así como del efecto del deterioro ambiental ocasionado por otros factores y que degradan los recursos hídricos. En la primera iteración se hará una estimación, para los umbrales prospectivos del Plan, de los requerimientos de agua y las descargas de aguas residuales, con base en coeficientes tecnológicos argentinos o internacionales 4 cuando no exista información nacional. En la medida en que el monitoreo vaya arrojando resultados, los coeficientes tecnológicos se irán depurando para hacerlos más realistas. Opciones de solución. Habiendo definido los principales conflictos a encarar en cuanto a desequilibrios de la oferta y demanda de agua en cantidad y calidad, inundaciones, servicios hídricos e impactos y efectos ambientales, se plantearán las opciones de solución. Con objeto de revertir la tendencia de acudir preferentemente a soluciones basadas en la construcción de infraestructura para enfrentar los desequilibrios en cantidad y calidad de agua, controlar inundaciones, satisfacer la demanda de servicios hídricos, y proteger o recuperar el ambiente, se dará mayor importancia a las medidas no estructurales y a la gestiónde la demanda. Sin embargo, habida cuenta que en la República Argentina todavía hay demandas insatisfechas que atender, en diversas situaciones seguramente será necesario construir nueva infraestructura, pero siempre que se verifique antes que la gestión de la demanda y las medidas no estructurales resulten insuficientes. En matrices 1 y 2 se presenta un menú de opciones de solución para los conflictos que pudieran presentarse en las Provincias. De este menú, cada Provincia podría seleccionar las opciones que mejor le conviniera, tomando en consideración las sugerencias que en su caso hiciera la Nación. Sub-proyectos. El siguiente paso consiste en que cada Provincia arme su cartera de sub- proyectos para hacer realidad las opciones de solución que haya seleccionado, tomando en cuenta los criterios generales mínimos de evaluación acordados con la Nación y habiéndolos adecuado a las condiciones específicas de su jurisdicción. La cartera se mantendrá actualizada con todos los proyectos existentes, desde nivel de identificación y pre-factibilidad hasta diseño ejecutivo. Incluirá tanto medidas estructurales como no estructurales, para incremento de la oferta y para gestión de la demanda. Cuando algún proyecto competa a más de una Provincia, y solamente en los casos que las Provincias incluidas en la cuenca o acuífero respectivo, lo soliciten, intervendrá la Nación para realizar la integración que haga falta. Integración de Programas. Cada Provincia integrará sus proyectos para un cierto horizonte temporal, formulando e integrando programas. Tomará en cuenta las restricciones presupuestales propias y las que se deriven de la normativa nacional con objeto de hacer una asignación de recursos de la Provincia. Evaluará sus programas con criterios provinciales. La Nación integrará los programas provinciales y regionales y negociará con las Provincias las asignación de apoyos para cada Provincia, habida cuenta de las restricciones presupuestales y de endeudamiento de la República. Corresponderá a la Nación realizar la evaluación de los programas provinciales y regionales bajo criterios de alcance nacional. En este paso del proceso de planificación será importante discutir los programas provinciales con los usuarios y los grupos de interés en su jurisdicción para asegurar la participación social que contribuirá a la sustentabilidad de las acciones. Esta participación será efectiva en la medida en que influya efectivamente en las decisiones de la gestión de los recursos hídricos. Por otra parte, será necesario que la SSRH establezca si las etapas de los programas deberán coincidir con los períodos cuatrianuales de cambio de administración nacional y provincial o deberán coincidir con los umbrales quinquenales propuestos en los pasos anteriores. Si los períodos son cuatrianuales se tiene la ventaja de que coinciden con los ritmos presupuestales, pero se corre el riesgo de interrumpir su ejecución en los cambios de administraciones. Períodos mayores pueden contribuir a la continuidad de los programas, pero pueden dificultar el proceso de 5 asignación presupuestal. En cualquier caso, se sugiere que se preparen Programas Operativos Anuales (POA) para cada ciclo presupuestal anual. El proceso de planificación deberá ser lo suficientemente flexible como para tomar en cuenta las características y avance que se vaya registrando en cada una de las Provincias. Por ejemplo, en la primer iteración se pretende hacer un ejercicio grueso con la información disponible. De tal manera que si alguna provincia, como por ejemplo Mendoza, ya tuviera elaborado un Plan Maestro con mayor detalle, habría que incluirlo. Probablemente en este caso particular en el cual ya se tiene un plan detallado para el riego, habría que complementarlo incluyendo al resto de los usos del agua y a los problemas de contaminación. En algunas provincias ya se cuenta con sub proyectos específicos en diversos niveles de avance. Habría que incluirlos en el Catálogo de Proyectos. Con objeto de incorporar la perspectiva del poder legislativo y obtener el indispensable apoyo político para la implementación de los Planes Maestros Provinciales y Nacional de la Gestión de Recursos Hídricos, se sugiere que la primera versión de estos planes, las cuales se propone concluir a mediados de 2001, sean sometidos a la aprobación de los Congresos Provinciales y Nacional. En el caso de cuencas ínter jurisdiccionales, los organismos correspondientes existentes (AIC, COREBE y COIRCO) y los que se vayan creando, harán la integración de sus respectivos planes maestros regionales, los cuales incluirán las facultades y atribuciones de las partes que intervienen. Marco Institucional. El desarrollo de los recursos hídricos está vinculado estrechamente con el modelo de gestión del agua que se adopte. El modelo de gestión adoptado, a su vez, requiere de un marco institucional apropiado para su puesta en práctica. Es importante, por lo tanto, que en el desarrollo del Plan Maestro, de ser necesario, se incluyan acciones para adecuar el marco institucional y adaptarlo hacia el que más favorezca la gestión del agua que se desea implementar. Para tal fin es ventajoso analizar el marco institucional existente contra un modelo conceptual e identificar aquellas modificaciones que sea conveniente, posible y deseable realizar. Para facilitar dicha tarea, en el APÉNDICE 2 se incluye un marco conceptual, que podría utilizarse como marco de análisis para este propósito. Desarrollo de la Capacidad. Está dirigida a las instituciones públicas y privadas de las Provincias y de la Nación, así como a los consorcios de usuarios y a los grupos de interés. Comprende el establecimiento de un marco legislativo adecuado, diseño e implementación de procedimientos técnicos y administrativos de trabajo, capacitación y el aseguramiento de un ambiente laboral que permita captar y conservar a los mejores profesionales del agua del país. Es un paso previo indispensable para contribuir a que la implantación de las acciones sea verdaderamente sustentable. Implementación Sustentable. El proceso de planificación descrito, así como sus interacciones con un sistema permanente de información y el desarrollo de la capacidad 6 está orientado a lograr que las acciones del Plan que se implementen sean sustentables, es decir que sean socialmente aceptadas, respetuosas del ambiente y económicamente y financieramente viables. El ciclo se cierra con el monitoreo de las variables relevantes de cada proyecto, incluyendo sus impactos sociales y ambientales, con objeto de retroalimentar las fases anteriores. En tal sentido, la tendencia moderna requiere de un enfoque de ecosistemas en la planificación del recurso hídrico. Como marco de referencia, en el APÉNDICE 2 se describe con mayor detalle dicho enfoque. 7 2. UNIDADES GEOGRÁFICAS DE ANÁLISIS (UGA) Los grandes conjuntos de unidades geográficas de análisis que se consideran en la gestión de recursos hídricos son las unidades administrativas o jurisdiccionales y las unidades hídricas: · Unidades administrativas * País * Provincia * Región, constituida por un conjunto de municipios, tal como una zona metropolitana, o por partes de provincias que comparten una cuenca, tal como un organismo ínter jurisdiccional. * Municipio · Unidades hídricas * Cuenca hidrográfica * Sub-cuenca hidrográfica * Acuífero * Sub-acuífero En función del tipo de información, conflictos o potencialidades puede ser necesario utilizar diversos niveles de agregación. Conviene utilizar las unidades de mayor tamaño posible para facilitar el manejo de la información y el análisis. Para escogerlas habrá que agrupar las unidades que abarquen el mayor número posible de municipios contiguos en el caso de la unidades administrativas y el mayor numero de sub-cuencas o sub-acuíferos en el caso de las unidades hídricas, siempre bajo el criterio de que las características de las unidades contiguas sean lo más homogéneas posible (características socioeconómicas para las unidades administrativas y características hidrológicas y geohidrológicas para las unidades hídricas). En la Matriz 3 se presenta, a manera de ejemplo, la superposición de ambos tipos de unidades considerando los cinco países vecinos, 24 provincias (incluyendo a la ciudad de Buenos Aires) y 28 cuencas hidrográficas, incluyendo una denominada "sin ríos". La intersección de estos conjuntos produce 67 unidades administrativo-hídrico superficial (UAHS) de análisis y 10 unidades internacionales (UAHSI). Es recomendable hacer un análisis semejante para el caso de los acuíferos. También es recomendable subdividir las provincias en conjuntos de municipios homogéneos y las unidades hídricas en sub- cuencas y sub-acuíferos con características hidrológicas y geohidrológicas semejantes. Toda la información socioeconómica y la referente a disponibilidad de agua (en cantidad y calidad), uso de agua y sus proyecciones, contaminación potencial, etc. debe referirse a estas unidades de análisis y es necesario construir bases de datos flexibles para poder hacer las agregaciones espaciales que se requieran. De la Matriz 3 puede inferirse la intensidad de conflictos esperados derivados del número de provincias que comparten una cuenca. Las interacciones de las provincias en materia 8 de aguas pueden originar conflictos, cuya intensidad puede aproximarse con el número de provincias que comparten una cuenca. En la tabla 1 se observa que hay 9 cuencas ubicadas solamente en una provincia y dos cuencas en donde podría, conforme a este criterio, esperarse la mayor intensidad de conflictos es compartida por siete provincias (la cuenca del Paraná y la cuenca del Desaguadero-Salado) Tabla 1. Intensidad Esperada de Conflictos de Agua Intra-Provinciales Número de cuencas Número de provincias que comparten cuencas 9 1 10 2 5 3 1 4 1 5 2 7 Por otra parte la Tabla 2 muestra cual sería la intensidad esperada de participación provincial en caso de que se optara por crear Consejos de Cuenca en todas las cuencas consideradas en la Matriz 1. Seis provincias solamente tendrían que participar en un Consejo y dos provincias (Mendoza y Santa Fe) tendrían que participar en siete Consejos. Este análisis simple pone de evidencia que no deberían crearse consejos más que en las cuencas en que los problemas lo ameriten y que antes de hacerlo es necesario crear la capacidad de participación provincial requerida. Tabla 2. Intensidad Esperada de Participación Regional Requerida para la Gestión de Recursos Hídricos Número de provincias Número de cuencas en una provincia 6 1 8 2 5 3 1 4 2 6 2 7 9 3. PROGRAMA DE TRABAJO Y RESULTADOS ESPERADOS DE LA PRIMERA ITERACIÓN El programa de trabajo mostrado en la tabla 3 está orientado a concluir una primera etapa del proceso de planificación el 30 de junio de 2001. Si bien el resultado más importante de la primera iteración del proceso sería la primera versión del PMGRH (C.8 en el programa de trabajo), se sugiere que dentro del período Marzo 2000-Junio 2001 también se obtengan otros resultados orientados a facilitar la implementación del plan. A continuación se describen las actividades del programa y se destacan los resultados a obtener. A. Términos de Referencia (TR). La SSRH, en consulta con las provincias, analizará, hará las modificaciones que considere pertinentes y concluirá este borrador de términos de referencia. Convocará a todas las provincias a incorporarse al proceso de planificación y distribuirá los TR a las que manifiesten su interés por participar. B. Sistema de información. Las provincias, los organismos jurisdiccionales existentes y la Nación prepararán sendos compendios con la información básica relacionada con el agua. Previamente, acordarán un índice de contenido y un formato común, seleccionando la información relevante de las listas que aparecen en el APÉNDICE 1. Con objeto de salvaguardar y agilitar la consulta de los expedientes relacionados con los derechos de uso y descarga de aguas residuales existentes, las provincias establecerán sistemas de archivo modernos con técnicas de consulta bibliotecaria y organizarán todos los documentos que tengan en su poder. La SSRH preparará términos de referencia para concursar el diseño e implantación de un sistema de información conforme al enfoque descrito en la metodología de planificación (capítulo 1). La primera etapa, a terminar en mayo de 2001, tendrá por objeto depurar la información existente, rehabilitar las estaciones de medición existentes e implantar un primer sistema sencillo con el hardware y software existentes. También incluirá una propuesta de la siguiente etapa en la cual se propondrá complementar y modernizar de las redes de medición de cantidad y calidad de agua y de los sistemas de hardware y software, con el criterio de utilizar la tecnología más avanzada con la restricción de que la operación y mantenimiento de todo tipo de equipos y procedimientos sea sustentable. La información se referirá siempre a las unidades geográficas de información (UGI) mencionadas en C.1 Sería conveniente que el modelo de usuarios y contaminadores (C.3) forme parte de la primera etapa del sistema de información y sea desarrollado por la misma empresa consultora. El diseño e implantación del sistema de información estará a cargo de una empresa consultora nacional, la cual realizará ambas etapas en estrecho contacto con los generadores y usuarios de la información en los ámbitos provincial, regional y nacional. Incluirá la capacitación requerida para lograr la sustentabilidad del sistema. 10 Tabla 3. Programa de Trabajo y Resultados Esperados ACTIVIDAD Resultado 2000 2001 M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D A. TÉR. DE REFERENCIA 1. Inicio del proceso X X 1 Compendios de información básica X X 2. Organización de expedientes X X X X X X B. SISTEMA DE INFORMACIÓN3. TR para contratación X 4. Diseño e implantación X X X X X X X X X X 1. Unidades geográficas de análisis X 2. Disponibilidad X X 3. Modelo de usuarios y cont. X X X C. PLANIFICACIÓN 4. Balances y análisis X X X 5. Cartera de proyectos X X X X X X X X X X X 6. Criterios de evaluación X X X 7. Acuerdo Nacional-Provincial X X X 8. Primera versión del PMGRH X X X X X X 1. Reingeniería y calidad total X X X X X X X X X 2. Programa de capacitación X X X X X X X X X D. DESARROLLO DE LA 3. Programa de comunicación CAPACIDAD X X X X X X X X X 4. Programa I y DT X X X X X X X X X E. IMPLANTACIÓN 1. retroalimentación X X X X X X 11 C. Planificación. La SSRH, en consulta con las provincias determinará las unidades geográficas de análisis, conforme al procedimiento sugerido en el capítulo 2. Con la información existente, se hará una primera estimación de la disponibilidad de los componentes relevantes del ciclo hidrológico, tanto en cantidad como calidad, para cada una de las unidades geográficas de información. Aun cuando el modelo de usuarios y contaminadores (MUC) sea parte del sistema de información, se trata de una herramienta básica para la planificación y por ello se incluye en esta fase. El primer paso consiste en localizar a todos los usuarios actuales del agua ubicados dentro de cada UGA. Lo mismo se requiere para las descargas puntuales y no puntuales de aguas residuales. (Conviene incluir descargas pluviales contaminantes - storm drainage- y residuos sólidos y peligrosos que afecten la calidad del agua). Esto puede hacerse echando mano de toda la información disponible, tal como (a) censos de población, industriales y agropecuarios; (b) directorios telefónicos, de cámaras de diversos tipos de productores y de prestadores de servicios, (c) imágenes de satélite para estimar superficies forestales, y de agricultura de riego y secano, etc. El segundo paso consiste en definir coeficientes tecnológicos de extracción, consumo, descarga y carga contaminante de cada tipo y sub-tipo de uso (Por ejemplo, para cada rama industrial y cada tipo de cultivo). El tercer paso consiste en estimar la extracción, consumo y descarga, así como la contaminación potencial asociados a cada usuario. Es conveniente usar un paquete de Sistema de Información Geográfica para georeferenciar la información capturada y procesada en cada UGA. La información numérica se almacena en hojas de cálculo ligadas, de tal manera que se facilite la agregación de valores en agrupaciones de UGA ­ desde una cuenca, acuífero, provincia, región hasta la Nación. Los aspectos informáticos del MUC pueden ser desarrollado por una empresa consultora. Sin embargo es muy conveniente que el llenado de la información y la manipulación del modelo sea efectuada por el personal responsable de la administración del agua en cada provincia, porque así se familiariza con los usuarios y contaminadores del agua en su jurisdicción. Además, el MUC tiene las siguientes aplicaciones: · Facilita la estimación de balances (en cantidad y calidad) para las UGA y sus agregaciones hídricas (cuencas y acuíferos). · Permite establecer estrategias para regularizar a los usuarios y contaminadores mediante el otorgamiento de permisos y su registro. · Permite establecer "umbrales de control". Esto es, dependiendo de la disponibilidad de agua y calidad del agua requerida para ciertos usos en una UGA no tiene caso pretender controlar a usuarios y contaminadores por debajo de ciertos umbrales. · Hace posible estimar la recaudación potencial para diferentes niveles de cánones por extracción y por descarga de aguas residuales. La primera versión del modelo debe desarrollarse con la información existente. Conforme se vayan obteniendo datos más confiables, con base en mediciones de campo, 12 los coeficientes tecnológicos se pueden ir mejorando. Por lo tanto, es recomendable que el modelo tenga "capacidad de aprender". Con base en la disponibilidad de agua y el uso y contaminación actuales estimados mediante el MUC, pueden efectuarse balances para el 2000. Algo semejante puede hacerse para períodos de cada cinco años dentro de los 25 años del horizonte de planificación, y para cada uno de los tres escenarios de desarrollo que se planteen en el marco de desarrollo socioeconómico. Tomando en cuenta los serios problemas de contaminación de las aguas superficiales y subterráneas en la Argentina, se sugiere que se efectúen balances de agua considerando tanto la cantidad como la calidad del recurso. Para ello podría utilizarse un procedimiento pragmático que aprovecha al máximo la información disponible.40 El denominado "Índice de disponibilidad de agua para un uso específico", AI(a,b), se estima en cada UGA, e incorpora dos términos: a, que refleja la cantidad de agua neta disponible yb, que refleja el grado de tratamiento requerido para mejorar la calidad del agua en condiciones naturales para hacerla apta para el uso específico que se analiza. El parámetro a se estima con base en la ecuación de continuidad aplicada a cada UGA. El parámetro b se obtiene a partir del "Índice de potencial de uso" UP, el cual refleja hasta qué grado y debido a qué características de calidad el agua no cumple con las normas de calidad para ese uso específico. El cálculo de UP tiene la ventaja de que no es necesario utilizar el mismo conjunto predeterminado de parámetros de calidad del agua para todo el país, ni durante un período homogéneo de tiempo. Se calcula con los datos existentes correspondientes a mediciones históricas y se normalizan sus diferencias con los valores de la norma, con objeto de establecer el grado de contaminación del agua y en consecuencia estimar el costo requerido de tratamiento para adecuar el líquido al uso específico deseado. Este procedimiento sencillo se recomienda para un primer nivel de análisis de identificación de conflictos a nivel de país, provincia y región. Desde luego que para un análisis de prefactibilidad o factibilidad o para un diseño ejecutivo será necesario emplear modelos de simulación y optimización más sofisticados, o inclusive modelos hidrodinámicos y modelos a escala reducida.. Conviene, lo más pronto posible, empezar a formar la cartera de proyectos, es decir una base de datos con la información de los proyectos existentes en cada provincia y región. Estos proyectos, que constituyen las piezas mínimas con las cuales se integran los programas, pueden ser de tipo estructural o no estructural y estar a nivel de identificación, prefactibilidad, factibilidad o diseño ejecutivo. Los proyectos también debe referirse a la UGA a la que pertenezcan, además de especificar su georeferenciación precisa. Es necesario definir con precisión las características de cada proyecto que deberán incluirse en la base de datos, así como la ubicación del expediente completo y el nombre de la persona responsable de mantener actualizada la información de cada proyecto. El concepto de la cartera es semejante al del sistema de información, en el sentido de que no se trata de una gran biblioteca centralizada, sino de un mecanismo de coordinación y 40Jiménez, B.,E., Garduño, H. y Domínguez, R. "Water Availability in Mexico Considering Quantity, Quality and Uses", ASCE Journal of Water Resources Planning and Management, Volume 124, Number 1, January/February, 1998. En este artículo se describe la metodología propuesta y se presentan ejemplos de aplicación para México. 13 acceso a información que es conveniente compartir. La cartera de proyectos será útil en la medida en que contenga información veraz y actualizada. Como parte del proceso de planificación y su retroalimentación a partir de la implementación, es valioso hacer evaluaciones "ex ante" y "ex post". En consecuencia, resulta indispensable que la Nación acuerde con las provincias los criterios de evaluación que serán aplicados a los diversos tipos de proyectos, que sean adecuadamente difundidos y que el personal se capacite en su aplicación. Los criterios deberán incluir aspectos sociales, ambientales, económicos, financieros e institucionales, con objeto de que las acciones que se planteen tengan una alta probabilidad de implantarse y de ser sustentables. Un resultado primordial de la primera iteración de la fase de planificación sería lograr un Acuerdo Nacional-Provincial, mediante el cual se estableciera un Consejo Federal del Agua, las provincias asumieran el compromiso de establecer autoridades únicas para la gestión integrada de los recursos hídricos en sus jurisdicciones para una fecha determinada, y se definieran los principios que en materia de gestión integrada de recursos hídricos, debiera incluir una Ley de Presupuestos Mínimos Ambientales. La Primera Versión del PMGRH estará integrada por los planes provinciales y regionales, Conforme a la metodología de planificación propuesta en el capítulo 1, la elaboración de los planes provinciales estará a cargo de cada provincia dentro de un proceso de diálogo permanente con la SSRH, con objeto de ir conciliando los criterios y resultados parciales del proceso, así como los recursos federales que se invertirán en cada provincia. A continuación se muestra una propuesta general del índice del contenido que pudiera abarcar un plan maestro provincial. Desde luego, cada Provincia le imprimirá su sello particular. Los organismos ínter jurisdiccionales acordarán el contenido de los planes regionales respectivos con las provincias que forman parte de las cuencas correspondientes. Una vez concluidos los planes maestros, será necesario someterlos a la aprobación de los respectivos Congresos Provinciales y Nacional. PROVINCIA DE ... Plan Maestro de Recursos Hídricos I. OBJETIVOS DEL PLAN II. METODOLOGÍAS EMPLEADAS, PRINCIPIOS, BASES DE DATOS Y CRITERIOS ADOPTADOS · Unidades geográficas de análisis · Umbrales prospectivos · Coeficientes tecnológicos de uso (extracción y consumo) y polución III. DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO (Ver APÉNDICE 2) · Asignación de recursos hídricos entre usos competitivos y administración de permisos para uso del agua y descarga de aguas residuales · Provisión de servicios hídricos · Provisión de información básica, confiable y oportuna · Regulación de los servicios hídricos para el bienestar socia y la producción · Conservación y/o mejoramiento de la calidad ambiental IV. POLÍTICAS PROVINCIALES SECTORIALES V. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO HUMANO Y URBANO (2000-2025) 14 · Población y Demo grafía · Desarrollo Urbano y Habitacional · Desarrollo Turístico · Recreación y tiempo libre VI. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO INDUSTRIAL POR RAMA(2000-2025) · Agroindustrial · Metalúrgica · Industrias Químicas · Metalmecánica · Papel y Celulosa · Maderera y Muebles · Petroquímica y Gas · Azucarera · Bebidas y Vinos · Textil · Cueros y Curtiembre · Rastros · Cerámica y Vidrio · Destilerías de alcohol · Otras ramas VII. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO AGROPECUARIO (2000-2025) · Agricultura de Secano · Ganadería Extensiva y Pastos · Lechería · Ganadería Intensiva (aves, cerdos, otros) · Acuicultura · Agricultura de Riego · Forestal VIII. PRONÓSTICOS DE MINERÍA, PETROLEO Y GAS IX. PRONÓSTICO DE IMPACTO DE CARGAS POLUIDORAS · Áreas Urbanas · Metrópolis (>1 millón) · Grandes Ciudades (0,5 - 1 millón) · Medianas Ciudades (50 mil - 500 mil) · Pequeñas Ciudades (2,5 mil - 50 mil) · Comunidades Rurales (<2,5 mil) · Polos Industriales · Polos mineros · Áreas Rurales * polución puntual * polución difusa X. PRONÓSTICOS DE INCREMENTO DE DEMANDA HÍDRICA (Por Cuencas y Regiones Provinciales) · Doméstica · Industrial · Agrícola · Minería y Petróleo XI. DISPONIBILIDAD DE AGUA (Cantidad y Calidad) XII. BALANCES Y ANÁLISIS DE CONFLICTOS · Cantidad y calidad de agua · Medio ambiente · Servicios hídricos XIII. OPCIONES DE SOLUCIÓN 15 · Construcción de infraestructura · Gestión de la demanda · Desarrollo de la capacidad * Adecuación institucional * Adecuación jurídica * Procedimientos de trabajo técnicos y gerenciales * Capacitación * Comunicación y participación pública XIV. PROGRAMAS PROPUESTOS Y RECURSOS NECESARIOS XV. ACCIONES PARA DESARROLLAR LA CAPACIDAD El Plan Maestro Hídrico de la Argentina será la integración de los planes provinciales y regionales; en seguida se muestra el índice propuesto. Será necesario definir con precisión las diferencias de enfoque entre el ámbito provincial y el nacional, los temas en los que habrá que tener un enfoque homogéneo y los casos en los que resulte innecesario duplicar esfuerzos. Por ejemplo, la definición de los índices tecnológicos de uso y polución seguramente será una labor de alcance nacional que podrá servir como base para que cada provincia le imprima especificidades de su jurisdicción. REPÚBLICA DE ARGENTINA Plan Maestro de Recursos Hídricos I. OBJETIVOS DEL PLAN II. METODOLOGÍAS EMPLEADAS, PRINCIPIOS, BASES DE DATOS Y CRITERIOS ADOPTADOS · Unidades geográficas de análisis · Umbrales prospectivos · Coeficientes tecnológicos de uso (extracción y consumo) y polución III. DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO (Ver APÉNSICE 2) · Asignación de recursos hídricos entre usos competitivos y administración de permisos para uso del agua y descarga de aguas residuales · Provisión de servicios hídricos · Provisión de información básica, confiable y oportuna · Regulación de los servicios hídricos para el bienestar socia y la producción · Conservación y/o mejoramiento de la calidad ambiental IV. POLÍTICAS NACIONALES SECTORIA LES V. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO HUMANO Y URBANO (2000-2025) · Población y Demografía · Desarrollo Urbano y Habitacional · Desarrollo Turístico · Recreación y tiempo libre VI. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO INDUSTRIAL POR RAMA(2000-2025) · Agroindustrial · Metalúrgica · Industrias Químicas · Metalmecánica · Papel y Celulosa · Maderera y Muebles · Petroquímica y Gas · Azucarera 16 · Bebidas y Vinos · Textil · Cueros y Curtiembre · Rastros · Cerámica y Vidrio · Destilerías de alcohol · Otras ramas VII. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO AGROPECUARIO (2000-2025) · Agricultura de Secano · Ganadería Extensiva y Pastos · Lechería · Ganadería Intensiva (aves, cerdos, otros) · Acuicultura · Agricultura de Riego · Forestal VIII. PRONÓSTICOS DE MINERÍA, PETROLEO Y GAS IX. PRONÓSTICO DE IMPACTO DE CARGAS POLUIDORAS · Áreas Urbanas · Metrópolis (>1 millón) · Grandes Ciudades (0,5 - 1 millón) · Medianas Ciudades (50 mil - 500 mil) · Pequeñas Ciudades (2,5 mil - 50 mil) · Comunidades Rurales (<2,5 mil) · Polos Industriales · Polos mineros · Áreas Rurales * polución puntual * polución difusa X. PRONÓSTICOS DE INCREMENTO DE DEMANDA HÍDRICA (Por Cuencas y Regiones Provinciales) · Doméstica · Industrial · Agrícola · Minería y Petróleo XI. DISPONIBILIDAD DE AGUA (Cantidad y Calidad) XII. BALANCES Y ANÁLISIS DE CONFLICTOS · Cantidad y calidad de agua · Medio ambiente · Servicios hídricos XIII. OPCIONES DE SOLUCIÓN · Construcción de infraestructura · Gestión de la demanda · Desarrollo de la capacidad * Adecuación institucional * Adecuación jurídica * Procedimientos de trabajo técnicos y gerenciales * Capacitación * Comunicación y participación pública XIV. INTEGRACIÓN DE PROGRAMAS PROVINCIALES Y REGIONALES (Ínter jurisdiccionales) XV. PROGRAMA NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD 17 D. Desarrollo de la Capacidad. Esta es tal vez la fase más importante de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, puesto que el mejor proyecto de infraestructura, el mejor programa, el mejor proyecto de una ley provincial de aguas, todos pueden fracasar si no se anticipan los problemas de implantación y se desarrolla la capacidad necesaria para llevarla a buen fin. Del diagnóstico institucional yjurídico realizado como parte del PMGRH se derivarán recomendaciones de acción concretas. Para ponerlas en práctica, es conveniente usualmente depurar y agilitar procedimientos y estructuras organizativas mediante reingeniería de procesos y enfoques de calidad total. Los programas de capacitación deberán tener como materia prima precisamente los procedimientos técnicos y gerenciales de trabajo mejorados. Para poner en práctica los proyectos del PMGRH se requiere la participación informada y comprometida del personal de los organismos hídricos provinciales y nacionales, de los usuarios y contaminadores del agua, de grupos de interés ("stakeholders") y de la sociedad en general. Es por lo tanto indispensable lanzar a la mayor brevedad un amplio programa de comunicación. Pero no debe confundirse tal programa con un conjunto de anuncios de radio y televisión y desplegados en la prensa. En primer lugar, hace falta definir claramente la "red de comunicación" relacionada con los asuntos del agua en la Argentina, identificar a los principales actores en todos los ámbitos territoriales y diseñar en consecuencia los contenidos y medios idóneos de comunicación. El programa debe incluir, desde luego, a los receptores más importantes, es decir a la población infantil, mediante convenios con el sistema educativo nacional y provincial, con objeto de incorporar desde la edad más temprana, los temas del agua en una forma tal que los niños empiecen por cobrar conciencia de la relación de la vida con el líquido en su entorno inmediato. Afortunadamente la Argentina cuenta con centros de investigación y educación superior de alta calidad en buena parte de sus provincias. Es necesario incorporarlos en el proceso de modernización de la gestión de los recursos hídricos, mediante su participación en el programa de capacitación mencionado antes y en un Programa de Investigación y Desarrollo Tecnológico, orientado no a la publicación de artículos científicos y tecnológicos en las revistas de vanguardia del mundo desarrollado, sino a la resolución de los problemas que se detecten en el PMGRH. E. Implementación. El sistema de información que se diseñe debe considerar los indicadores de desempeño que habrá que monitorear con objeto de retroalimentar al proceso de planificación (evaluaciones ex post) y de dar sentido pragmático a las evaluaciones ex antet que se realicen. Por ejemplo, es bien sabido que una buena parte de las evaluaciones de impacto ambiental que se realizan en el mundo en desarrollo no constituyen más que un trámite burocrático y que su principal falla es que rara vez se da seguimiento a las recomendaciones de mitigación que establecen como condición las evaluaciones de impacto ambiental. 18 4. PROCEDIMIENTO Y EQUIPO DE TRABAJO La SSRH establecerá un equipo permanente de trabajo que coordinará las actividades de los entes nacionales y de las Provincia, y conducirá eventos de capacitación y talleres en las Provincias. A solicitud de la SSRH, el Banco Mundial participará en los eventos de capacitación y los talleres. Además de un director de proyecto y un asistente, ambos de tiempo completo, se requiere por lo menos una persona de tiempo parcial con las especialidades mostradas en la lista preliminar que aparece en la Tabla 4. Este equipo mínimo es necesario durante la elaboración de la primera iteración del Plan Maestro. Se espera que la mayor parte del equipo se reclute de los cuadros del propio MOPV y sus distintas dependencias, tales como: SSRH, INA, ex CRAS, ex CELA, SUCCE, etc. En la tabla se muestra una primera identificación de la institución que podría participar en cada caso. Las Provincias designarán a una persona de tiempo completo para conducir el proceso en su jurisdicción y servir como enlace con la SSRH. En función de sus peculiaridades, cada Provincia definirá sus equipos de trabajo. Todas las Provincias serán convocadas a participar en la tarea de planificación, pero el Plan Maestro Nacional será integrado únicamente con los Planes Maestros Provinciales de las Provincias que concluyan a tiempo las actividades mostradas en el cronograma. 19 Tabla 4. Especialidades Requeridas para la Elaboración del Plan Maestro de Recursos Hídricos INA Ex SSRH Ex SUCCE ENOHSA Por definir CRAS CELA 3. Hidrología X 4. Geohidrología X 5. Meteorología y X climatología 6. Sistemas de X aprovechamientos hídricos 7. Ingeniería ambiental X 8. Medio Ambiente X 9. Demografía y X estadística 10. Cartografía X 11. Macroeconomía X 12. Economía del agua X 13. Economía agrícola X 14. Economía industrial X 15. Costeo y evaluación X de proyectos 16. Urbanismo X 17. Derecho de agua X 18. Administración de X derechos de agua 19. Turismo, recreación, X administración del tiempo libre, parques nacionales 20. Riego X 21. Agua potable X 22. Calidad del agua y X saneamiento 23. Generación X hidroeléctrica y termoeléctrica 24. Tecnología X informática 25. Comunicación y X participación social 26. Desarrollo de recursos X humanos 27. Organización X NOTA: El Ex CRAS y el Ex CELA forman ahora parte del INA (Instituto Nacional del Agua y el Ambiente) 20 5. CONSULTORÍA NACIONAL E INTERNACIONAL Como se mencionó antes, para que el proceso de planificación de la gestión de los recursos hídricos en la Argentina cumpla con el objetivo de guiar y servir como marco de referencia de las acciones que en la materia se lleven a cabo, es indispensable que sea conducido por los argentinos a cargo de los asuntos del agua en el ámbito nacional y provincial. Desde luego que en algunos temas convendrá apoyarse en empresas consultoras nacionales e incluso internacionales, pero sería conveniente que los propios grupos de trabajo que se formen siguiendo las recomendaciones del capítulo 4, determinen el apoyo externo que requieren una vez que se hayan consolidado como grupo y hayan definido cuáles son sus fortalezas y debilidades. Por lo pronto, solamente se ha identificado la necesidad de consultoría nacional para el diseño e implementación del sistema de información, el desarrollo de la primera versión del modelo de usuarios y contaminadores, y un primer planteamiento de reingeniería de procesos y calidad total. 21 6. PRESUPUESTO En la Tabla 5 se muestra una primera estimación de los recursos económicos que serían necesarios para la operación del grupo de trabajo de la SSRH mencionado en el capítulo 4. Tomando en cuenta que el personal requerido ya está contratado por la propia SSRH o sería comisionado por algún otro organismo gubernamental, solamente se han presupuestado: · Gastos de viaje para que las 30 personas que formarían el grupo coordinador visite y trabaje durante períodos cortos en las provincias, con funciones de coordinación, capacitación y difusión. · Contratación de empresas consultoras nacionales para diseñar e implementar el sistema de información y el modelo de usuarios y contaminadores y para hacer un primer planteamiento de reingeniería de procesos y calidad total. · Diseñar e iniciar el programa de comunicación, incluyendo la edición y publicación de los compendios de información básica del agua y el PMGRH · Celebración de convenios con universidades e institutos de investigación argentinos para involucrarlos en los problemas del agua en sus respectivas provincias. Tabla 5. Presupuesto CONCEPTO MONTO (Miles $Arg.) VIAJES DE BUENOS Vuelos 90 AIRES A LAS Duración promedio del viaje: 10 días. Es decir, 12 viajes PROVINCIAS por persona, o sea 360 viajes-persona, con un costo promedio de $250/viaje 30 personas viajando la tercera parte Viáticos 720 de su tiempo durante el período de junio de 2000 a mayo de 2001, es 120 días de viaje para 30 personas, con un costo decir 4 meses o 120 días por persona. promedio de $200/día Diseño e Implantación de la Primera 200 CONTRATOS CON Etapa del Sistema de Información EMPRESAS Diseño e Implantación de la Primera 60 CONSULTORAS Versión del Modelo de Usuarios y Contaminadores Primer Planteamiento de Reingeniería 100 de Procesos y Calidad Total PROGRAMA DE Diseño e inicio del programa 200 COMUNICACIÓN Publicación de compendios del agua y 400 el PMGRH CONVENIOS CON Estudios e investigaciones de apoyo a 600 UNIVERSIDADES la planificación de recursos hídricos TOTAL 2370 NOTA: Las cifras de esta tabla son estimaciones gruesas. Deben afinarse mediante un análisis detallado. Seguramente hacia marzo de 2001, habría suficientes elementos como para presupuestar el apoyo externo que requerirían las actividades relacionadas con el desarrollo de la capacidad, las cuales se intensificarían a partir del segundo semestre de 2001. 22 23 APÉNDICE 1 INFORMACIÓN REQUERIDA PARA EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN 24 A continuación se presentan listas preliminares de información que se requiere en el proceso de planificación hídrica, en los ámbitos provincial y nacional. Es necesario que la SSRH y las provincias complementen estas tablas y especifiquen la que ye se encuentre recopilada. PROVINCIA DE I. GEOGRAFÍA, POBLACIÓN, ECONOMÍA Y RECURSOS HÍDRICOS II. LOS USOS DEL AGUA III. CALIDAD DEL AGUA, POLUCIÓN Y SANEAMIENTO IV. CONCESIONARIOS DEL AGUA V. LA ADMINISTRACÓN DEL AGUA (autoridad) VI. DIPLOMAS LEGALES VIGENTES E INSTITUCIONES VII. PRESUPUESTOS ASIGNADOS Y EJERCIDOS (sector privado./municipal./provincial) VIII. NORMAS VIGENTES EN MATERIA DE RECURSOS HÍDRICOS IX. GLOSARIO X. REFERENCIAS CONSULTADAS XI. INFORMACIÓN BÁSICA DEL AGUA 25 PROVINCIA DE ...... I. GEOGRAFÍA, POBLACIÓN, ECONOMÍA Y RECURSOS HÍDRICOS - Geografía de la Provincia (Superficies, Municipios, Ciudades) - Población y Renta (Total, Rural y Urbana) (ciudades <2.500, 2.500-50.000 y >50.000) - Clima - Componentes Básicos del Ciclo Hidrológico - Origen de los recursos hídricos provinciales (Nival, lluvia) - Cuencas Hídricas (c/ mapa) - Municipios y Cuencas (c/ mapa) - Datos Geográficos y Socioeconómicos por Cuenca (tabla) - Datos Geográficos y Socioeconómicos por Municipio (tabla) - Disponibilidad y Uso del Agua por Cuenca (tabla) - Disponibilidades y Extracciones por Cuenca (gráfico) - Disponibilidades y Extracciones por Municipio (gráfico) - Precipitación por Cuenca y por Municipio (rangos) (tabla) - Principales Ríos de la Provincia (gasto promedio, área, longitud) (tabla) - Principales Lagos Naturales de la Provincia (tabla) - Principales Presas de la Provincia (tabla) - Principales Acuíferos de la Provincia (texto, tabla y mapa) - Principales Eventos Extremos y sus Daños (sequías e inundaciones) (tabla) II. LOS USOS DEL AGUA - Usos del Agua en la Provincia (extracciones brutas) (tabla y gráfico) - Usos no Consuntivos (Generación MW, MWh y Volu men Km3) (tabla) - Extracciones Brutas (por fuente y uso) (tabla) - Extracciones Brutas (por cuenca y uso) (tabla) - Extracciones Brutas para Riego (Ag. Sup. & Ag. Subtr.) (tabla) - Extracciones Brutas para Riego (Ag. Sup. & Ag. Subtr.) por Cuenca (tabla) - Láminas Brutas y Netas Promedio por Cultivos Principales (tabla) - Infraestructura de Riego por Provincia y por Cuenca (tabla) - Afectaciones por Salinidad y Anegamiento (tabla) - Cánones y Tarifas de Riego y Sustentabilidad (tabla) - Cánones y tarifas de otros usos - Cobrabilidad (tabla) - Cánones por Vertidos Urbanos e Industriales (tabla) - Coberturas de Agua Potable y Cloaca (Princ. Ciudades) (tabla) - Coberturas de Tratamiento Cloacal (Princ. Ciudades) (tabla) - Cobertura de Drenaje Pluvial (Princ. Ciudades) (tabla) - Dotaciones de Agua en Promedio (Rural y Urbana) (tabla) - Tarifas de Agua y Cloacales Trat. Aplicadas (Princ. Ciudades) (tabla) - Extracciones Brutas por Uso Ganadero por Cuenca y Provincia (tabla) - Extracciones Brutas para Uso Industrial por Tipología, Cuenca (tabla) - Extracciones Brutas para Uso Urbano por Fuente, Cuenca (tabla) - Estimación de demandas futuras III. CALIDAD DEL AGUA, POLUCIÓN Y SANEAMIENTO - Calidad base de los recursos hídricos (Sup y subterráneos) - Datos/Estimación de los Vertidos Cloacales Crudos Lanzados (por Cuenca y Ciudad) (tabla) - Datos/Estimación de los Vertidos Industriales Lanzados (por Tipología, Cuenca y Ciudad) (tabla) - Estimación de los Vertidos de Minería y Petroleros 26 - Jerarquización de Problemas por Cuenca - Costos Índice Aplicables - Plantas de Tratamiento Existentes - Tipos de Tratamiento, Gastos y Volúmenes Tratados III. ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN LA PROVINCIA IV ORGANISMOS OPERADORES Y CONCESIONARIOS AGUA POTABLE, CLOACA Y OPERADORES DE RIEGO - Panorama Provincial - Organismos Privados y sus Performances - Organismos Municipales y sus Performances - Organismos Provinciales y sus Performances - Consorcios y Cooperativas - Consorcios y Cooperativas de Riego - Cánones recibidos de los organismos operadores y concesionarios V. ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN LA PROVINCIA VI. DIPLOMAS LEGALES VIGENTES E INSTITUCIONES - Leyes y Reglamentos - Leyes y Reglamentos Municipales (tabla - matriz) VII. PRESUPUESTOS ASIGNADOS Y EJERCIDOS (1997-2000) - Provincia - Municipios - Organismos autárquicos - Operadores/Empresa privada VIII. NORMAS VIGENTES EN MATERIA DEL AGUA IX. GLOSARIO X. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS XI. INFORMACIÓN BÁSICA DEL AGUA - Planes de Desarrolo Provincial - Demografía y Proyecciones Poblaciones (censo, proyecciones) - Cartografía de Base en la Provincia - Mapeo Hidrogeológico (escala y cobertura) - Catastro de Pozos (mapa) - Red Hidrométrica Provincial (tabla y mapa) - Red Climatológica Provincial (tabla y mapa) - Mapeo de Suelos (escalas, cobertura - tabla y mapa) - Catastro Industrial de la Provincia - Planos Urbanísticos de desarrollo 27 ARGENTINA I. GEOGRAFÍA, POBLACIÓN, ECONOMÍA Y RECURSOS HÍDRICOS II. LOS USOS DEL AGUA III. CALIDAD DEL AGUA, POLUCIÓN Y SANEAMIENTO IV. CONCESIONARIOS DEL AGUA (Agua Potable, Hidrogeneración, Cloaca y Riego) V. ORGANISMOS INTERJURISDICCIONALES DE CUENCA VI. LA ADMINISTRACÓN DEL AGUA (autoridad) VII. DIPLOMAS LEGALES VIGENTES E INSTITUCIONES VIII. PRESUPUESTOS ASIGNADOS Y EJERCIDOS (operadores. privados./municipales./provinciales y nacionales) IX. NORMAS ARGENTINAS VIGENTES EN MATERIA DEL AGUA X. LA SSRH Y SUS HOMÓLOGOS PROVINCIALES XI. INFORMACIÓN DE BASE DISPONIBLE XII. GLOSARIO XIII. REFERENCIAS CONSULTADAS 28 ARGENTINA I. GEOGRAFÍA, POBLACIÓN, ECONOMÍA Y RECURSOS HÍDRICOS - Geografía - Población y Renta - Componentes Básicos del Ciclo Hidrológico - Cuencas Hídricas (c/ mapa) - Provincias y Cuencas (c/ mapa) - Datos Geográficos y Socioeconómicos por Cuenca (tabla) - Datos Geográficos y Socioeconómicos por Provincia (tabla) - Disponibilidad y Uso del Agua por Cuenca (tabla) - Disponibilidad y Uso del Agua por Provincia (tabla) - Disponibilidades y Extracciones por Cuenca (gráfico) - Disponibilidades y Extracciones por Provincia (gráfico) - Precipitación por Cuenca y por Provincia (rangos) (tabla) - Principales Ríos de la Argentina (gasto promedio, área, longitud) (tabla) - Ríos del Plata (tabla y mapa) - Ríos del Atlántico (tabla y mapa) - Ríos de la Cuenca Endorreica (tabla y mapa) - Ríos del Pacífico (tabla y mapa) - Principales Lagos Naturales de la Argentina (tabla) - Principales Presas de la Argentina (tabla) - Principales Acuíferos de la Argentina (texto, tabla y mapa) - Principales Eventos Extremos y sus Daños (sequías e inundaciones) (tabla) II. LOS USOS DEL AGUA - Usos del Agua en la Argentina (extracciones brutas) (tabla y gráfico) - Usos no Consuntivos (Generación MW, MWh y Volumen Km3) (tabla) - Extracciones Brutas (por fuente y uso) (tablas: Nación y Provincias) - Extracciones Brutas (por cuenca y uso) (tabla) - Extracciones Brutas para Riego (Ag. Sup. & Ag. Subtr.) por Provincia (tabla) - Extracciones Brutas para Riego (Ag. Sup. & Ag. Subtr.) por Cuenca (tabla) - Láminas Brutas y Netas Promedio por Cultivos Principales (tabla) - Infraestructura de Riego por Provincia y por Cuenca (tabla) - Afectaciones por Salinidad y Anegamiento por Provincia y Cuenca (tabla) - Cánones y Tarifas de Riego y Sustentabilidad (Provincia y Cuenca) (tabla) - Cobrabilidad (Provincia y Cuenca) (tabla) - Cánones por Vertidos Urbanos e Industriales (tabla) - Coberturas de Agua Potable y Cloaca (Nación, Prov. y Princ. Ciudades) (tabla) - Coberturas de Tratamiento Cloacal (Nación, Prov. y Princ. Ciudades) (tabla) - Cobertura de Drenaje Pluvial (Nación, Prov. y Princ. Ciudades) (tabla) - Dotaciones de Agua en Promedio (Rural y Urbana) (tabla) - Tarifas de Agua y Cloacales Trat. Aplicadas (Prov. y Princ. Ciudades) (tabla) - Extracciones Brutas por Uso Ganadero por Cuenca y Provincia (tabla) - Extracciones Brutas para Uso Industrial por Tipología, Cuenca y Prov. (tabla) - Extracciones Brutas para Uso Urbano por Fuente, Cuenca y Prov. (tabla) III. CALIDAD DEL AGUA, POLUCIÓN Y SANEAMIENTO - Datos/Estimación de los Vertidos Cloacales Lanzados (por Cuenca y Prov.) (tabla) - Datos/Estimación de los Vertidos Industriales Lanzados (por Tipología, Cuenca y Prov.) (tabla) - Datos/Estimación de los Vertidos de Minería y Petroleros - Jerarquización de Problemas por Cuenca y Provincia - Costos Índice Aplicables - Plantas de Tratamiento Existentes (Nación y Provincias) 29 - Tipos de Tratamiento, Gastos y Volúmenes Tratados IV. NECESIDADES DE SANEAMIENTO Y REDUCCIÓN DE POLUCIÓN, ORGANISMOS OPERADORES Y CONCESIONARIOSDE AGUA POTABLE, CLOACAS Y SANEAMIENTO, HIDROGENERACIÓN, Y CONSORCIOS DE RIEGO - Panorama Nacional - Organismos Privados y sus Performances - Organismos Municipales y sus Performances - Organismos Provinciales y sus Performances - Concesionarios de hidrogeneración - Consorcios de Riego y otros - Seguridad de presas V. ORGANISMOS INTERJURISDICCIONALES DE CUENCAS HÍDRICAS - Experiencia de la Nación - Comité Interjurisdiccional del Rio Colorado (COIRCO) - Comité del Río Negro - Sali Dulce VI. ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN ARGENTINA - Nivel Nación - Nivel Provincial VII. DIPLOMAS LEGALES VIGENTES E INSTITUCIONES - Leyes y Reglamentos de la Nación - Leyes y Reglamentos Provinciales (tabla - matriz) VIII. PRESUPUESTOS ASIGNADOS Y EJERCIDOS POR SUBSECTOR (1997-2000) - Nación (Gasto corriente, Operación y mantenimiento, Inversión) - Provincias (Gasto corriente, Operación y mantenimiento, Inversión) - Operadores Privados (Gasto corriente, Operación y mantenimiento, Inversión) - Fuentes de los recursos IX. NORMAS ARGENTINAS VIGENTES EN MATERIA DEL AGUA X. LAS FUNCIONES DE LA SSRH Y SUS HOMÓLOGOS PROVINCIALES XI. INFORMACIÓN DE BASE DISPONIBLE - Demografía (Censos, Proyecciones) - Cartografía de Base (Escalas y Coberturas ­ Tabla y Mapa) - Mapeo Hidrogeológico (Escalas y Coberturas ­ Tablas y Mapa) - Red Hidrométrica (Características y Cobertura ­ Tablas y Mapa) - Red Climatológica (Características y Cobertura ­ Tablas y Mapa) - Mapeo de Suelos (Escalas y Cobertura ­ Tabla y Mapa) - Otras bases de datos XII. GLOSARIO XIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 30 APÉNDICE 2 MARCO CONCEPTUAL INSTITUCIONAL PARA EL MANEJO INTEGRAL DEL RECURSO HIDRICO Luis E. García 31 Funciones a considerar para un manejo integral del recurso hídrico Bajo la premisa que es política del Gobierno Central, Provincial, Estatal o Municipal el Manejo Integral del recurso hídrico dentro de su jurisdicción, en un esquema participativo del sector privado y de la sociedad civil, un marco legal e institucional que permita y facilite dicho propósito debe contemplar como mínimo el cumplimiento de cuatro funciones principales: · La asignación del recurso hídrico entre usos competitivos y la administración de los permisos de uso del agua y descarga de aguas residuales. · La provisión de servicios hídricos. · La regulación del uso del recurso como servicio público o privado y factor de producción. · La conservación y/o mejoramiento de la calidad ambiental; y · La provisión de información básica confiable, adecuada y oportuna. Para el cumplimiento de cada una de estas funciones se requiere de entes reguladores especializados. Algunos de esos entes pudieran ya existir; en otros casos éstos deberán ser transformados o creados. Por lo tanto, se requiere de una labor de revisión y articulación de las funciones de los organismos existentes y de los mandatos legales, a efecto de sistematizar las competencias institucionales para el cumplimiento de cada una de dichas funciones. De preferencia se trabajaría dentro del marco legal existente, pero en algunos casos pudiera ser necesario modificarlo. En este último caso, el mecanismo para ello sería la elaboración y emisión de una nueva ley que defina claramente dichas competencias institucionales y derogue explícitamente toda la legislación actual que se le oponga. Esta nueva ley establecería los objetivos y funciones que deberían guiar la labor de los entes reguladores de cada una de las funciones mencionadas. La reglamentación para tal efecto se podría establecer mediante instrumentos separados en cada caso. LA ASIGNACIÓN DEL RECURSO HÍDRICO ENTRE USOS COMPETITIVOS El objetivo que debería guiar la labor del ente regulador de esta función sería lograr un manejo integral del recurso, mediante la asignación de derechos para el uso del mismo, incluyendo su uso para la recepción de vertidos, bajo criterios de eficiencia económica, sostenibilidad financiera y equidad social, de manera que se pueda asegurar el suministro del mismo para los diferentes usos alternativos y evitar conflictos, especialmente bajo condiciones de escasez. Por los derechos de uso y de la descarga a lo largo del tiempo se cobraría un canon. Podría considerarse la creación de lo que podría denominarse "un mercado regulado de derechos de aguas". De este mercado podrían estar excluidos los usos del agua para consumo humano y para servicios ambientales, los cuales tendrían prioridad. Todos los demás usos entrarían en dicho mercado a competir. Este mecanismo podría funcionar por cuencas, donde ello fuese necesario, pero solamente después de haber adjudicado y registrado los permisos para todos los usos existentes. 32 El ente correspondiente se basaría en dos instrumentos fundamentales para el cumplimiento de esta función y lograr el objetivo planteado. Estos serían el Balance Hídrico y un Registro de Usuarios por cuenca o región hidrográfica. La elaboración del Balance Hídrico podría ser una de las atribuciones de este ente regulador o bien del ente regulador de la provisión de información básica, que incluye la hidrológica, meteorológica y de calidad del agua. Un requisito fundamental del ente encargado de la asignación del recurso hídrico entre usos competitivos es que goce de la mayor independencia posible y que no sea usuario del agua. LA PROVISION DE SERVICIOS HIDRICOS La provisión de servicios hídricos de manera confiable, alcanzando al máximo número posible de usuarios, independiente de su condición económica, evitando los daños causados por los extremos de crecidas y sequías y conservando el recurso para las generaciones presentes y futuras, es el objetivo final de la gestión integrada del agua. Para ello es conveniente separar las funciones de provisión de los servicios (agua potable y saneamiento, riego, hidroelectricidad, etc.) de las de regulación del mismo. Bajo este esquema, deberían crearse las condiciones habilitadoras para atraer la inversión privada y para que los operadores tanto públicos como privados, recuperen los costos de operación, mantenimiento y reposición. Para ello es conveniente la descentralización y el traspaso de las responsabilidades al nivel más bajo adecuado, creando la capacidad institucional necesaria a todos los niveles correspondientes (nacional, provincial, estatal, municipal, etc.). Igualmente, pensar en sistemas tarifarios que permitan dicha recuperación de costos e incluir en las políticas tarifarias, las políticas de subsidios transparentes y dirigidos que permitan el acceso al agua a los sectores más pobres de la población. EL USO DEL RECURSO COMO SERVICIO PÚBLICO Y PRIVADO Y FACTOR DE PRODUCCIÓN. El principal objetivo que debería guiar la labor del ente encargado de esta función regulatoria es autorizar la prestación de los usos del recurso hídrico como servicio público y factor de producción y que estos se guíen por criterios de rentabilidad financiera, social y ambiental. Asimismo, que los proveedores de los servicios cumplan con los criterios acordados para garantía de los consumidores. Los principales instrumentos con que debería estar facultado este ente para actuar serían un marco regulatorio y cobros por autorización para la prestación de servicios. En el caso del uso del recurso para consumo humano o para la generación de energía, se podría cobrar mediante el mecanismo tradicional de incluir un porcentaje en las tarifas del servicio a los usuarios del mismo. En el caso de los servicios ambientales estos podrían ser cobrados por este ente o bien por el ente regulador ambiental. Serían pagados por 33 todos los usuarios del recurso, tanto en servicios públicos (por ejemplo consumo humano, disposición de vertidos, etc.) como en usos productivos. Este ente podría regular la prestación de uno o de todos los servicios públicos. Un requisito fundamental es que no sea proveedor de ninguno de ellos. LA CONSERVACION Y/O MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD AMBIENTAL El principal objetivo que debería guiar la labor del ente regulador de esta función (que podría denominarse Ente Regulador Ambiental) es velar por la calidad del recurso desde el punto de vista ambiental y por su protección, de manera que se garantice su suministro en la calidad y cantidades acordes con las demandas presentes y futuras para sus diferentes usos alternativos En términos de control de calidad la principal tarea sería el establecimiento de normas de calidad para los cuerpos receptores y el control de los diferentes tipos de vertidos a estos cuerpos receptores, tanto superficiales como subterráneos. También se podría pensar en integrar los aspectos relacionados con el control sanitario del agua para consumo humano. Sin embargo, se considera que por ser éste un aspecto fundamental de salud pública, las disposiciones correspondientes podrían también ser reguladas, tal como ocurre en la actualidad en muchos lugares, por medio de la legislación relacionada con la protección de la salud humana. En lo que se refiere a la protección del recurso a efecto de garantizar su suministro, las tareas podrían orientarse al desarrollo de programas de manejo integrado de cuencas y actividades similares. LA PROVISIÓN DE INFORMACIÓN BÁSICA CONFIABLE, ADECUADA Y OPORTUNA. El principal objetivo que debería guiar la labor del ente regulador de esta función sería asegurar la generación y disponibilidad de información confiable y oportuna especialmente de carácter hidrológico, meteorológico de calidad del agua, de contaminación de los cuerpos de agua y de usos del agua, necesaria para procesos de toma de decisiones en los ámbitos público y privado en los cuales dicha información es de vital importancia. Mucha de esta información tiene una importancia fundamental desde el punto de vista del interés público; por ejemplo, información para apoyar la toma de decisiones que ayuden a prevenir y mitigar el impacto de fenómenos naturales. En otros casos se trata de información especializada que tiene un valor comercial y para la cual existen mercados claramente definidos. Por lo tanto, el arreglo institucional en este caso debe asegurar la provisión oportuna a las autoridades públicas correspondientes, de aquella información que se considere de interés público y estratégico para diferentes propósitos, por lo cual debe pagar la sociedad en su 34 conjunto via impuestos y asignaciones presupuestarias. Sin embargo, también debería ser un arreglo que permita a los proveedores de información, tanto públicos como privados, participar en los mercados de información especializada, ofreciendo y vendiendo dichos servicios de información a los diferentes usuarios tanto públicos como privados. Este ente regulador sería el garante de la calidad de esta información y de su comparabilidad mediante el cumplimiento de las normas técnicas nacionales e internacionales de las cuales el país es signatario. Este ente podría encargarse de proveer parte de esta información, aunque ello no sería un requisito; por ejemplo, podría ser el encargado de las labores de monitoreo del recurso, necesarias para mantener actualizado el Balance Hídrico Nacional. EL ENFOQUE DE ECOSISTEMAS El enfoque y marco institucional de la gestión integral de recursos hídricos contiene todas las condiciones necesarias para incorporar la función y servicios de los ecosistemas de agua dulce en la gestión de dicho recurso. Sin embargo, existe aun un gran espacio entre la teoría y la práctica. La tendencia actual es sugerir un enfoque de gestión por cuenca hidrográfica como instrumento para eliminar dicho espacio. Por ejemplo, la Visión del Agua y la Naturaleza presentada en el Segundo Foro Mundial del Agua celebrado en La Haya, Países Bajos, en marzo de 2000, sugiere que los recursos hídricos sean manejados con base a las cuencas hidrográficas de manera integral, haciendo un esfuerzo deliberado y continuo para mantener y/o recuperar los ecosistemas que funcionan tanto dentro de la cuenca misma, como aquellos de las regiones marino costeras adyacentes. Sugiere asi mismo que el problema de degradación de los recursos hídricos no puede enfrentarse de manera aislada, sino que la función de los ecosistemas debe considerarse simultáneamente a diferentes nivele s jerárquicos, tanto en espacio como en tiempo. Es decir, que las acciones de planeación y las intervenciones de gestión deben hacerse tanto al nivel local (por ejemplo a nivel de finca, de comunidades, etc.) como al nivel regional (cuencas, regiones hidrográficas, etc.). En la práctica el lograr esto no es tarea fácil. No existen recetas ni fórmulas mágicas que indiquen como integrar efectivamente la función y servicios de los ecosistemas de agua dulce con los proyectos de uso del agua. Una dosis saludable de sentido común, aunada al conocimiento de la ecología de los ecosistemas de agua dulce bajo consideración, puede rendir los frutos deseados. Especialmente en aquellos casos infrecuentes en que es imposible conciliar la construcción de un proyecto con la conservación a largo plazo de algún aspecto de la biodiversidad biológica. El éxito de un plan para alcanzar el objetivo de integrar efectivamente la función y los servicios de los ecosistemas de agua dulce con los proyectos hídricos de desarrollo 35 depende de muchos factores. Sin embargo, las probabilidades de éxito aumentarán si en el estudio de tales proyectos se incluye los objetivos siguientes: · Proteger y conservar · Restituir y crear · Comprender · Manejar y operar Se ha recomendado también que para considerar adecuadamente la biodiversidad biológica al nivel de proyectos, los estudios deben pasar por las siguientes fases o etapas: · Inventario inicial de los recursos · Insumo de los resultados a los estudios de factibilidad para la selección de las alternativas de diseño · Insumo de los resultados a los diseños preliminares · Modificaciones a los diseños · Planes de mitigación e integración de los costos al proyecto Es importante también el establecer metas ecológicas para los habitats de agua dulce para las condiciones post-proyecto. Cualesquiera que éstas sean, lo importante es que estos objetivos sean claramente definidos, si posible, de manera cuantitativa. Otro concepto importante es también el del compromiso. En cualquier proyecto de uso del agua, es bien sabido que no pueden maximizarse simultáneamente los beneficios para todos los usos y que la maximización de uno de ellos interferirá con los demás. Los compromisos de solución son pues, inevitables. WB10255 C:\Documents and Settings\wb10255\Desktop\Anexobdgi.doc May 15, 2001 4:01 PM 36 ANEXO D: IRRIGACIÓN EN ARGENTINA Anexo D: Irrigación En Argentina Sumario Ejecutivo y Objetivos Punto a escribir por José Simas Características del Riego en Argentina 2.1 Contexto general y clima La superficie continental de la República Argentina es de 2,8 millones de km2 y está extendida a lo largo de 3.700 km entre los paralelos 22º y 55º de latitud sur. Esta gran longitud determina una amplia variabilidad climática, desde el subtropical húmedo al norte hasta el frío en el sur, con predominio del clima templado en gran parte del territorio. Un cuarto de la superficie abarca zonas húmedas de las cuales alrededor de un 30% corresponde a los montes y bosques subtropicales del Nordeste y el resto a la llanura pamp eana (principal región agropecuaria e industrial del país). Las otras tres cuartas partes corresponden a zonas áridas, semiáridas o con prolongados períodos de sequía. La organización política y administrativa del país está basada en un sistema federal de gobierno, compuesto por el poder central, 23 jurisdicciones provinciales y aproximadamente 1.924 municipios. La población actual es cercana a 36,6 millones de habitantes, el 87% es población urbana y el 13% población rural. Según el último Censo Nacional Agropecuario disponible, de 1988, la superficie cultivada total era de 30,5 millones de hectáreas y la superficie regada de 1,2 millones de hectáreas (4% del total cultivado), estimaciones posteriores basadas en encuestas agropecuarias dan valores de 32,1 millones y 1,5 millones de hectáreas respectivamente. La lluvia caída anualmente en el país varía entre valores promedio de 50 mm (extensas áreas de las Provincias de La Rioja y San Juan) y cercanos a 2.000 mm (Andes Patagónicos, Selva Tucumano-Oranense y Selva Misionera). Otras precipitaciones anuales reducidas ­ menos de 200 mm/año ­ ocurren en la Meseta Patagónica al sur y en la Puna, al extremo noroeste de la Argentina (Mapa 1). En general, al norte del País las lluvias ocurren en los meses del verano y al sur en el invierno; en la Región Pampeana, la distribución es equilibrada, sin concentraciones significativas. El país presenta tres grandes regiones climáticas: a) Tipo húmedo: Posee una lluvia promedio anual mayor de 800 mm; hay deficiencias hídricas en el año que no exceden los 200 mm y también ocurren excesos que pueden alcanzar 600 mm (Selva Misionera). Este Tipo caracteriza a cinco grandes zonas del país: la Pampa (Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe), la Mesopotamia (Entre Ríos, Corrientes y Misiones), la Selva Tucumano-Oranense (Salta, Jujuy y Tucumán), los Andes Patagónicos (extremo oeste de Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Río Negro y Neuquén) y el oriente de la zona Chaqueña (Chaco y Formosa). Cubre una superficie aproximada de 660.000 km2 (24% del territorio continental de la Argentina) y alberga alrededor de 24 millones de personas (66% de los argentinos). En su ámbito se encuentra instalada toda la agricultura extensiva del País (producción de "commodities") y los principales asentamientos industriales y de servicios para el comercio interno y externo. Los cultivos agrícolas en esta Zona, son desarrollados con prácticas extensivas y sin riego (maíz, soja, trigo, girasol, sorgo). Sin embargo, deben indicarse las siguientes actividades agrícolas realizadas bajo diferentes formas de irrigación: i) rizicultura: realizado bajo inundación gran parte de su ciclo, ocupa aproximadamente 250.000 ha, principalmente en las Provincias de Entre Ríos y Corrientes y una menor expresión en Santa Fe, Formosa y Chaco; ii) hortifruticultura: a menudo bajo cubierta (hortalizas de primicia) que usan riego por gravedad o presurizado, con dotaciones integrales o complementarias y iii) cereales y oleaginosas con riego complementario. b) Tipo semiárido: Se extiende por el centro del País, entre las isohietas anuales de 800 mm y 500 mm, abarcando un área de 410.000 km2 (15% del territorio continental argentino) y cobija al 28% de la población del país. Incluye a gran parte de las Provincias de Formosa, Chaco, San Luis , Santiago del Estero, Jujuy, Tucumán, Salta, Córdoba, Buenos Aires y Catamarca. Hay deficiencias hídricas en algunos meses que oscilan anualmente entre valores de 200 mm y 400 mm y no se registran excedentes. En esta zona también se hacen cultivos de secano extensivos, con prácticas específicas aunque con rendimientos menores que en las zonas húmedas; también se aplica el riego complementario (cereales, oleaginosas y caña de azúcar) y hay cultivos intensivos hortifrutícolas con riego integral, fundamentalmente primicias. En algunas provincias hay sistemas públicos de riego con dotación de agua por gravedad (Santiago del Estero, Salta y Jujuy). c) Tipo árido: Cubre un territorio de 1,8 milones de km2 (61% del territorio continental argentino), delimitado por la isohieta de 500 mm anuales. Abarca casi la totalidad de las provincias cuyanas (Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja) y patagónicas (con excepción del extremo andino) y partes significativas de La Pampa, Catamarca, Salta, Jujuy y el extremo sur de Buenos Aires. Alberga una población equivalente a 6% del total nacional, con una densidad media poco mayor de 1 hab/km2. Prácticamente no hay excedentes hídricos en ningún mes del año y las 38 Anexo D: Irrigación En Argentina deficiencias promedio anuales oscilan entre 400 mm y 800 mm. Por este motivo, sólo es posible la agricultura con riego integral. Es asiento de los principales sistemas públicos de riego, como los oasis mendocinos, los valles irrigados del río Negro (Río Negro), el Valle Inferior del río Chubut (Chubut), Colonias Centenario (Neuquén), 25 de Mayo (La Pampa) y CORFO Río Colorado (Buenos Aires). 2.2 Principales fuentes de agua a) Recursos Superficiales: Los recursos hídricos superficiales de la Argentina suman un caudal 25.836 m3/s y en términos hidrográficos están distribuidos en tres grandes vertientes: atlántica, pacífica y endorreica (Cuadro 1). Vertiente atlántica: Es la más importante de la Argentina ya que su aporte (caudal medio total) representa a 95 % del total del País. Comprende a todos los ríos de la Cuenca del Plata (Paraná y Uruguay y sus afluentes), a los ríos y grandes canales de la Provincia de Buenos Aires y a los ríos patagónicos que desaguan en el Atlántico. La Cuenca del Plata tiene un caudal medio de 22.000 m3/s, equivalente a 85 % del total nacional. Los sistemas hídricos de la vertiente atlántica, todos de régimen pluvial, están situados bajo la influencia del tipo climático húmedo, con excepción de los ríos Colorado y los pertenecientes a la meseta patagónica, que tienen régimen pluvial-nival y están sometidos a climas de tipo árido o semiárido. Vertiente pacífica: Abarca a los ríos patagónicos que desaguan en el Pacífico entre los que se destacan por su caudal: Futaleufú (caudal medio anual de 351 m3/s); Manso (127 m3/s); Epuyén/Puelo (115 m3/s) y Carrenleufú (151 m3/s). Esta Vertiente, también bajo el influjo de un clima húmedo, tiene sus ríos alimentados por el derretimiento de las nieves y por las lluvias, con dos períodos marcados de estiaje y dos de crecidas (lluvias de invierno y deshielo del verano). Representan sólo 4,7 % del caudal medio de los ríos argentinos pero, por ser muy caudalosos, tienen el más elevado caudal específico del País (36 l/s.km2). Vertiente de cuencas endorreicas: Sistemas sin salida al mar, distribuidos a lo largo de todo el país que no suman más de 1% del total del caudal medio de la Argentina pero se extienden por una superficie de casi 30 millones de hectáreas. Están situados en su mayoría en climas áridos: cuenca de la Laguna Mar Chiquita, ríos serranos de La Rioja y Catamarca, arroyos de la Puna de Atacama, la Cuenca del río Quinto (Córdoba, Buenos Aires y San Luis) y diversos ríos de la Patagonia. b) Recursos subterraneos: Existe actualmente un déficit significativo en cuanto a información sobre aguas subterráneas, su distribución espacial, calidad y caudal. Sólo en las provincias donde es importante como fuente del recurso, la información es relativamente satisfactoria (Mendoza y San Juan). El Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA) ha publicado en 1990 el "Mapa hidrogeológico de la República Argentina (escala 1:2.500.000)" y el Centro Regional de Aguas Subterráneas (CRAS) también ha elaborado cartografía para las provincias andinas del centro y norte del país (Mendoza, San Juan, Jujuy, Salta, Catamarca y San Luis). La calidad del agua subterránea es mejor en la región húmeda, en donde también la profundidad de extracción es menor; en las regiones áridas y semiáridas la calidad decrece y la profundidad de extracción aumenta (180-300 ms. de profundidad) y en donde el uso más intensivo ha llevado en algunos casos a la sobreexplotación de los acuíferos con el consiguiente aumento de la contaminación por salinización, aspecto al que también ha contribuido la obsolescencia y abandono de algunas perforaciones sin el cegado correspondiente. Las aguas subterráneas en la Argentina, disminuyen su caudal y aumentan su profundidad de este a oeste. En el Litoral y la Pampa Húmeda hay abundancia de agua subterránea y su calidad es adecuada para el riego, con excepción de los acuíferos sobre los cuales se asientan las grandes metrópolis donde hay contaminación (Gran Buenos Aires, Rosario). En casi todas las provincias áridas y semiáridas del centro y norte de la Argentina, las aguas subterráneas son salobres y se encuentran a grandes profundidades: Chaco, Santiago del Estero, norte y este de Santa Fe, oeste y norte de Córdoba. En las mesetas patagónicas y en el pedemonte andino, los acuíferos tienen carácter fósil y su reposición después del uso, es muy lenta. El riego, parcial o total, con agua de fuentes subterráneas, es importante en Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta y La Rioja. En la zona de Cuyo existen más de 25.000 perforaciones, pero existen graves problemas de contaminación (salinización) de los acuíferos más superficiales, alcanzándose una calidad adecuada sólo a más de 200 m de profundidad. Existen estimaciones, efectuadas por el CRAS, para una tercera parte de la Argentina, que indican una extracción anual media aproximada de 5.000 hm3 y reservas totales cercanas a 1.200.000 km3. 2.3 Inclusión del riego en el sector hídrico El requerimiento total de agua del país, en 1997, se estimó en 28.500 hm3/año, correspondiendo el 84% (23.900 hm3/año) a las actividades agropecuarias, un 9% a abastecimiento de poblaciones y un 7% a industrias. 39 Anexo D: Irrigación En Argentina La extracción de agua de las diversas fuentes para uso agrícola representa más del 80 % de la demanda total de agua y en las zonas áridas y semiáridas, más del 90 % del total respectivo. Alrededor del 86% de la demanda para uso agrícola, se utiliza para riego y el resto para agua de bebida del ganado. El riego en las zonas húmedas es aún poco importante, pero su ritmo de crecimiento ha sido significativo debido principalmente a la expansión del cultivo de arroz y a la aplicación de tecnologías que permiten mejorar los rendimientos y la calidad de la producción de cereales y oleaginosas con el aporte del riego. Cabe destacar también el uso cada vez más frecuente del riego por aspersión como medio regulador de la temperatura ambiente para paliar los efectos de las heladas. Los otros usos extractivos, tales como el agua potable y el uso industrial, consumen un 9% y un 7% respectivamente. En cuanto a los usos no extractivos como el hidroeléctrico, si bien no significan un consumo de agua, modifican el régimen estacional de los ríos aguas abajo de los emplazamientos, cuyos efectos es necesario considerar e imponer restricciones. Los emprendimientos hidroeléctricos de mayor magnitud actualmente en funcionamiento sobre ríos cordilleranos, si bien algunos de ellos cuentan con embalses compensadores cuya misión sería la de paliar los conflictos que a menudo se presentan entre las demandas de generación hidroeléctrica y las demandas de uso agrícola aguas abajo, no siempre cumplen su función compensadora. Por último, es de destacar la importancia cada vez mayor que está adquiriendo el uso no extractivo del agua como soporte de la vida silvestre. Ello ha impuesto restricciones a su aprovechamiento, tanto en lo referente a sus volúmenes, establecimiento de caudales ecológicos para determinados tramos de ríos ante posibles derivaciones (curso inferior del río Bermejo, etc.) como a sus parámetros de calidad. 2.4 Problemas ambientales en los sistemas de riego a) Contaminación de las aguas de riego: Se reconocen cuatro grandes grupos orígenes: i) efluentes cloacales; ii) descargas de petróleo o sus derivados; iii) agroquímicos y sales y iv) efluentes industriales. (i) Efluentes locales: Se observan dos grandes tipos de causas: i) la contaminación del recurso, aguas arriba de su aplicación, por parte de sistemas de alcantarillado cloacal que efectúan la disposición final en el río o canal que se usa como fuente de agua de riego, sin tratamiento o sólo primario y ii) aplicación de efluentes cloacales sin tratamiento, como fertilizante orgánico. Los ejemplos más significativos del primer caso son los sistemas de riego del Tramo Inferior del río Mendoza (Planta de Tratamiento Paramillo, ciudad de Mendoza) y los situados en las márgenes del río Grande (Provincia de Jujuy). El segundo caso comprende fundamentalmente a los cinturones verde hortícolas que usaban esa práctica de manera habitual pero que con la epidemia de cólera ocurrida en el año 1994 fueron controlados en forma positiva. ii) descargas de petróleo o sus derivados :comprende a los sistemas de riego abastecidos por ríos que sufren descargas de petróleo o derivados en forma ocasional, por pérdidas o roturas de los conductos o de los propios yacimientos. Un ejemplo de significativa gravedad se produjo en los sistemas de riego del río Colorado, durante 1998, debido a pérdidas ocurridas en los yacimientos petrolíferos situados en la alta cuenca del río mencionado; en años anteriores también se produjeron estos tipos de catástrofes ambientales. En la provincia de Mendoza, también ha habido contaminación por hidrocarburos en el río Mendoza, por parte de la Destilería Luján de Cuyo y por parte de los medios de transporte de sus productos. iii) Contaminación de las aguas de riego con agroquímicos, es de impacto ambiental negativo de menor gravedad que el producido por la misma fuente, en el aire y los cultivos. No obstante esto, se han reportado casos en los sistemas de riego de Mendoza y Río Negro, especialmente en las áreas donde se hacen monocultivos hortícolas. La determinación de agroquímicos en los ríos de disposición final de las aguas de drenaje de los grandes sistemas de riego, arroja valores admitidos por los patrones de calidad usuales. Hay que agregar que existen ecosistemas naturales de alta susceptibilidad a la contaminación con agroquímicos que pueden sufrir potencialmente, impactos negativos de gravedad iv)Contaminación con efluentes industriales: ocurre con enorme y negativa gravitación en el río Grande (Provincia de Jujuy) por parte de papeleras y los Altos Hornos de Zapla y en río Salí ­ Dulce (provincias de Tucumán y Santiago del Estero) donde los ingenios azucareros de la primera Provincia vuelcan con destino final, los residuos líquidos de esa industria en el río citado, afectando principalmente el Embalse de Río Hondo, en la segunda Provincia y sistemas de riego aguas debajo de los ingenios azucareros. También hay afectación negativa en los ríos Tunuyán y Mendoza (Mendoza). b) Contaminación del aire, la población y los productos agrícol as con agroquímicos: Este problema ambiental está presente en prácticamente todos los sistemas de riego mencionados en este informe. La incorrecta o excesiva aplicación de agroquímicos afecta a: i) la calidad de los productos, sobre todo los de exportación por las barreras 40 Anexo D: Irrigación En Argentina sanitarias y paraarancelarias vigentes; ii) la salud de los trabajadores rurales y los propios productores; iii) la calidad ambiental de los asentamientos poblacionales vecinos a los sitios de cultivos y iv) las aguas superficiales y subterráneas y los ecosistemas biológicos. Un caso particular es la contaminación del aire con partículas provenientes de las prácticas de lucha contra las heladas (por ejemplo, quema de neumáticos, aceite usado y otros combustibles "sucios"), como suele ocurrir en el Alto Valle y Valle Medio del río Negro y en Neuquén (Colonia Centenario). c) El fenómeno de las "aguas limpias": Este fenómeno puede aparecer cuando, aguas arriba de un sistema irrigado por gravedad, se construye una presa o embalse o se agregan a las existentes y que, al modificar la dinámica del río, genera un ámbito de sedimentación en su volumen y por consiguiente, una disminución de sedimentos transportados hacia el sistema. Estas "aguas limpias" parecen provocar o aumentar dos fenómenos perjudiciales para la estructura de conducción: i) por su claridad, permiten una mayor entrada de luz a la biota vegetal acuática y, por consiguiente, una proliferación de algas que obstruyen su normal funcionamiento y ii) en los casos de canales de tierra, dejan de "sellar" espontáneamente los conductos, con el consecuente aumento de la infiltración. Estas nuevas condiciones del agua de los ríos y de los canales significan una caída en la eficiencia externa del sistema y un aumento de los costos de mantenimiento. Este fenómeno no ha sido estudiado con la debida profundidad como para establecer un diagnóstico definitivo; no obstante esto, debe indicarse que se ha constatado una notable disminución de la concentración de sedimentos en ciertos ríos y canales donde se han construido represas aguas arriba. d) Salinidad y drenaje: La acumulación de sales solubles es un proceso propio de los suelos de regiones áridas y semiáridas y está relacionado con ciertas condiciones de clima, relieve y agua subterránea. Las pérdidas por filtración de los canales de riego son una importante fuente de recarga de la capa freática. El revestimiento de los canales se plantea así como una necesidad, por lo menos en el mediano plazo. El revestimiento además simplifica y reduce el mantenimiento de los canales y es un paso necesario para la optimización de la distribución y la entrega controlada de agua a los regantes. También las centrales hidroeléctricas, al modificar el régimen estacional de los ríos aguas debajo de los emplazamientos, producen elevaciones de la capa freática que originan aumentos en la salinización de los suelos. Este fenómeno es observable, por ejemplo: en Centenario (Neuquén) y el Alto Valle (Río Negro). Otra fuente importante de recarga está en los predios, donde el mal manejo del agua de riego genera pérdidas por percolación y escorrentía muy importantes. Esto tiene varias causas: la mano de obra poco capacitada, el derroche de agua (especialmente de noche y los fines de semana), la red de acequias internas deficientemente construida y mal mantenida, y el descuido en el emparejamiento de los terrenos, entre otras. De acuerdo a una evaluación expeditiva, reuniendo información de relevamientos de suelos de todas las áreas regables de la Argentina, se estima que hay problemas de salinidad moderados (que requieren acciones de cierta envergadura) a severos (que impiden una explotación económica) en unas 320.000 ha, un 18 % de las 1.750.000 ha con sistemas de riego. Otras fuentes dan la cifra de 580.000 ha salinizadas, lo que lleva a un 33% del total. El drenaje público está extendido en Río Negro, Neuquén, Chubut, Mendoza y San Juan, en algunas zonas de Salta, en Manantiales (Jujuy), en las áreas de riego del río Colorado y en las del río Dulce en Santiago del Estero. El drenaje parcelario en el país es muy costoso, principalmente porque no hay disponibilidad de equipos para colocación de drenes y los tubos para drenaje deben importarse. Se ha hecho drenaje parcelario, en extensiones muy reducidas, en Mendoza, en el Alto Valle del río Negro y en áreas cañeras de Jujuy. 2.5 Evolución histórica del riego El riego ya era practicado en algunas zonas de la Argentina por las comunidades indígenas que las habitaban; tal es el caso de los valles andinos y subandinos en el Noroeste, el río Dulce en Santiago del Estero, la zona próxima a la actual ciudad de Mendoza, etc. La colonización española incorporó la cultura del uso del agua y la ingeniería hidráulica desarrollada en la región del Mediterráneo. Muchas de las áreas actualmente regadas en el Noroeste y Cuyo derivan de estos primitivos sistemas, organizados en algunos casos para cultivos de subsistencia o de intercambio local y en otros con finalidades netamente comerciales y sobre la base del trabajo indígena, ya sea en explotaciones privadas como las encomiendas, ya sea bajo la organización de órdenes religiosas (jesuitas principalmente). Desde 1880 la Argentina comenzó una etapa de estabilidad política y desarrollo económico, y se produjo una inmigración masiva, especialmente europea. Se realizaron los primeros estudios para riego en Mendoza y en Villa Mercedes (San Luis), y por iniciativa de los gobiernos locales se iniciaron grandes obras de riego en Mendoza, 41 Anexo D: Irrigación En Argentina Córdoba, Tucumán, San Juan y San Luis; de esta época data además la primera legislación de aguas en estas regiones (leyes de aguas, de aprovechamientos de ríos y reglamentos de riego). En 1898 se creó el Ministerio de Obras Públicas de la Nación, y en 1906 se formó la Dirección General de Irrigación (DGI). Su acción se desarrolló principalmente en los entonces Territorios Nacionales (Neuquén, Río Negro, Chubut), pero también en algunas provincias como San Luis, San Juan, La Rioja, Catamarca, Tucumán, Salta y Jujuy. Buena parte de las obras de riego durante las primeras décadas de este siglo fueron construidas o directamente desarrolladas por empresas privadas (principalmente Ferrocarril del Sur). Hubo también obras realizadas en el marco de colonizaciones privadas y o por Cooperativas de Riego, como las de Río Negro. A partir de 1930, el Estado comenzó a tomar un papel más importante en la economía, desarrollando fuertemente la obra pública, incluyendo el riego. Modificando el régimen de la ley de Irrigación, se sancionaron desde 1932 y hasta 1942 alrededor de 20 leyes especiales para la construcción de obras de desagües, represas, perforaciones y aprovechamientos hidroeléctricos. Estas leyes establecían el régimen financiero para cada obra; en alguna de ellas se propusieron como alternativas de reembolso de inversiones el pago de un canon anual, la expropiación de la tierra por su precio original, o la cancelación de total del canon por la entrega de la mitad de la tierra regable. En general, en ningún caso lo recaudado por el canon de riego alcanzó para pagar más que los costos de operación y mantenimiento. Fue también una constante el hecho de que el costo y la duración de las obras superara largamente las previsiones originales. En 1948, sobre la base de la Dirección General de Irrigación, se creó la empresa nacional Agua y Energía Eléctrica (AyEE), la que desarrolló grandes proyectos y obras de embalse, hidroelectricidad y regadío en muchos lugales del país. Agua y Energía Eléctrica también tomó a su cargo la administración de áreas de riego en las provincias de Jujuy, Salta, Santiago del Estero, Catamarca, La Rioja, San Luis, Neuquén, Río Negro y Chubut, y de los desagües entre Santa Fe y Córdoba. Desde 1960, algunas Provincias han emprendido proyectos de colonización bajo riego en gran escala, como Colonia 25 de Mayo en La Pampa y Valle Inferior (IDEVI) en Río Negro, este último con financiamiento del BID. Los resultados no han sido todo lo exitosos que se esperaba; en IDEVI sobre unas 40.000 ha previstas en 1967, sólo se ha llegado en la actualidad a regar efectivamente unas 13.000 ha; en Colonia 25 de Mayo se preveía en 1979 llegar a regar 15.000 ha en su primera etapa (sobre 50.000 en total) y en la actualidad no pasa de 4.000 ha; Las grandes obras de riego iniciadas por el Estado hacia los `50 (Juramento - Salado en Salta y Santiago del Estero, río Dulce, Valle Medio, Conesa, Viedma y Río Colorado en Río Negro, Valle Inferior y Sarmiento en Chubut, etc.) se hicieron suponiendo un sistema de colonización similar al que había tenido éxito en las zonas de riego durante las primeras décadas del siglo. Este modelo fracasó, ya que se había basado en la disponibilidad de mano de obra abundante, capacitada y barata, la que empezó a escasear con el proceso de industrialización y urbanización de los años '40. El resultado de esas iniciativas y otras posteriores es la existencia actual de una importante infraestructura de embalses, diques, tomas, grandes canales y colectores de drenaje, que son aprovechados en un mínimo porcentaje de sus posibilidades o que, directamente, no fueron utilizadas por años; en consecuencia se han ido deteriorando. Las áreas tradicionales bajo riego fueron expandiéndose lentamente hasta 1970; esta expansión está lejos de llegar a sus límites; en el caso de los Valles Medio y de Conesa sobre el río Negro, que cuentan con obras completas desde principios de la década del `60, no se riega ni la mitad del área dominada. Hubo luego un desarrollo de algunas zonas como consecuencia de leyes de promoción de zonas áridas, especialmente con el uso de agua subterránea. Este es un recurso que empezó a explotarse desde la década del `50, fundamentalmente en Mendoza y San Juan pero también en la Rioja y Catamarca, tanto para compensar las carencias estacionales de agua como también para riego de áreas nuevas. Desde mediados de la década del ´70 se fue haciendo patente la incapacidad de las empresas estatales argentinas de llevar adelante sus misiones con un costo social razonable. Esto derivó en su achicamiento y final desaparición hacia 1990, en forma de privatizaciones o de transferencias a los estados provinciales. Agua y Energía Eléctrica transfirió a las provincias, entre 1978 y 1994, sus restantes sistemas de riego, que en 1975 abarcaban unas 260.000 ha (20% del total del país). A partir de la desaparición de AyEE, en 1992, la participación de la Nación en el área de los recursos hídricos quedó limitada a las Secretarías de Recursos Hídricos y de Agricultura, Ganadería y Pesca (hoy SAGPyA), ambas dependientes, en ese momento, del Ministerio de Economía. La SAGPyA creó en 1992 un Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) que, con financiamiento del BIRF y del BID, otorga préstamos para la rehabilitación integral de áreas de riego y para el saneamiento de áreas inundables en todo el país. A partir de la década del 80 se hicieron grandes explotaciones bajo riego fuera de las áreas con riego público. Son casos notables la instalación de grandes firmas exportadoras de frutas en el Valle Medio del río Negro, de agroindustrias y grandes bodegas en Mendoza, de empresas algodoneras y ganaderas en el río Juramento, en Salta, 42 Anexo D: Irrigación En Argentina etc. Además se han instalado importantes emprendimientos agropecuarios en el marco de leyes de diferimiento impositivo en San Juan, La Rioja y Catamarca, con olivos, frutales, jojoba y otros cultivos, y se ha expandido notablemente el área limonera de Tucumán, todo esto regado mediante agua subterránea. Es también muy interesante el desarrollo de la zona de San Patricio del Chañar, en Neuquén, donde una empresa está haciendo una colonización privada sobre 3.000 ha con grandes parcelas y una administración unificada. Además, en los últimos años, a partir de 1991 se ha venido manifestando una tendencia creciente en el uso de sistemas presurizados, en principio en las zonas húmedas como riego complementario (principalmente riego por aspersión) y en menor escala, en los valles pedemontanos de Catamarca, La Rioja, San Juan y Mendoza y en los valles irrigados de Río Negro y Neuquén. No obstante, la superficie total con riego presurizado no llega a representar el 5 % del área total regada. 2.6 Situación actual del riego En el país existen aproximadamente 125 sistemas de riego o zonas en donde se practica el riego, incluyendo entre éstas, riego complementario e integral, tanto público como privado; en ciertas zonas, en especial de la región árida, se tiene un registro por parte del Estado, de las concesiones y usos del agua, en otras este uso es principalmente privado, por bombeo directo de fuentes superficiales y/o subterráneas y generalmente sin mediar una concesión o permiso de uso del agua, lo cual dificulta el control y el conocimiento exacto de las superficies. En la actualidad se riegan cultivos en 22 de las 23 Provincias (excepto quizás en Tierra del Fuego). Dada la diversidad de climas de la Argentina, los requerimientos de agua de los cultivos son muy diferentes. Se podría hacer una diferenciación, en función de los requerimientos climáticos y de la infraestructura disponible. . De la recopilación de diversas fuentes, con información de 1994 o posterior, surgen los datos reflejados en el Cuadro 2. Estos datos indican que la superficie regada total en la Argentina sería del orden de 1,5 millones de ha (1,1 millones de ha en las zonas áridas y semiáridas), mientras que la superficie con infraestructura de riego disponible (incluyendo en ésta toda la empadronada), concentrada en las áreas árida y semiárida, cubre unas 1,75 millones de ha. Si bien esto indicaría que hay un gran potencial de expansión sólo con aprovechar las obras disponibles, debe tenerse en cuenta que los criterios seguidos para el otorgamiento de derechos de agua (el empadronamiento de las tierras) no necesariamente reflejan la real disponibilidad del recurso agua. En efecto, en muchos casos se requieren aún grandes inversiones públicas para llegar a entregar el agua a las áreas a incorporar. Las ineficiencias en el uso del agua suelen ser estructurales y no pueden ser mejoradas sino con inversiones muy grandes; además en muchas áreas existe actualmente competencia, tanto en cantidad como en calidad, con otros usos consuntivos, tales como: urbanos, recreativos e industriales. Asimismo la infraestructura disponible está en su mayor parte en las provincias patagónicas, donde por razones agroecológicas y económicas la expansión del área cultivada es menos probable. Se considera que las tierras aptas para riego en relación con los recursos hídricos disponibles, las características agroclimáticas y aptitud de los suelos, son 6,3 millones de ha, de las cuales sólo 2.5 millones de ha. pueden considerarse como área potencialmente regable ya que poseen condiciones físicas de infraestructura para una ampliación inmediata y 1,5 millones de ha son las actualmente regadas. El 68% de la superficie bajo riego se ubica en las regiones áridas y semiáridas del país y el 32% restante, en las regiones húmedas y se trata de riego complementario o riego para arroz. Del total del área bajo riego, 1,1 millones de ha (75%) se abastece de agua superficial y 0,4 millones de ha. (25%) lo hace con aguas subterráneas. El 74% de los sistemas o áreas pertenecen y/o son administradas por el sector público y el 26 % por el sector privado. 43 Anexo D: Irrigación En Argentina De estas áreas, regadas y potencialmente regables, se considera que existen 320.000 ha. que están afectadas por problemas de drenaje y/o salinidad. La eficiencia de uso del agua, en general se encuentra en niveles muy bajos (alrededor del 40 %), lo que también coadyuva para aumentar los niveles de revenición de los suelos, en especial en zonas áridas bajas. 2.7 Importancia del riego en la agricultura En la Argentina, según el último Censo Nacional Agropecuario, correspondiente a 1988, hay 378.357 explotaciones agropecuarias que cubren una superficie de 177,4 millones de ha, de las cuales se dedican a la agricultura 30,5 millones de ha. Según esa misma fuente, 80.857 explotaciones practican el riego bajo todas las formas (sistemas de riego, riego individual, arroz inundado, etc.), abarcando una superficie de 1, 2 millones de ha.; ambos valores representan respectivamente el 21% del total nacional de establecimientos y el 4% del área agrícola del país. Además, el área potencialmente irrigable, en función de la infraestructura existente (embalses y canales matrices), ha sido estimada en 2,5 millones de hectáreas. Sin embargo, la dimensión del peso de la agricultura irrigada en el sector agropecuario crece cuando se considera su participación en el valor total de la producción sectorial que ha oscilado entre 25% y 38%. Una elevada proporción del total producido en el país de ciertos rubros agrícolas se obtiene con riego: 100% de la uva, el arroz y el olivo, 97% de los frutales de carozo y de pepita y más del 75% de los restantes frutales y de las hortalizas. Para obtener una primera aproximación a la magnitud de los sistemas de riego de las economías regionales se debe descontar a los valores totales del país para establecimientos y superficie regadas los correspondientes a las Provincias de Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Misiones, y Santa Fe. De esta manera, el total de superficie irrigada de las provincias restantes alcanza a 1,1 millón de ha. (75% del total irrigado) y a 72.727 establecimientos (90 % de las unidades que usan riego). Otra forma de evaluar la importancia de los sistemas de riego es a través de su peso en las economías de las provincias de las zonas áridas y semiáridas, tanto por su participación en producto bruto provincial como en la oferta de empleo. Frente a las adversas condiciones climáticas que presenta el 76% del territorio nacional, el riego se ha constituido no sólo en un instrumento para mejorar la productividad de la tierra sino también en un factor fundamental para la ocupación y desarrollo de extensas áreas del país. La agricultura irrigada de Mendoza, San Juan y el Alto Valle del Río Negro, nacidas a fines del siglo pasado y con sus perfiles productivos consolidados a mediados del presente, son exitosos ejemplos del papel que desempeñó el riego en el desarrollo regional. En Mendoza la agricultura con riego y la industria derivada de la misma contribuyen en 18% al Producto Bruto Geográfico (PBG) y en San Juan 46%; en la provincia de Rio Negro más del 40% de la población ocupada está relacionada con alguna de las actividades productivas que componen los complejos frutícola y hortícola que se desarrollan en áreas irrigadas. El éxito de esos sistemas residió en el aprovechamiento de la demanda de mercados en expansión: uvas para elaborar vino común en el caso de Mendoza y San Juan y manzanas y peras para los mercados interno y externo en el caso del Alto Valle. Estos mercados permitieron desarrollar empresas y perfiles productivos regionales rentables, con un amplio horizonte de crecimiento de la demanda. Tendencias en el desarrollo del riego presurizado . En los últimos años, a partir de 1991 se ha venido manifestando una tendencia creciente en el uso de sistemas presurizados, en principio en las zonas húmedas como riego complementario (principalmente riego por aspersión) y en menor escala en los valles pedemontanos de Catamarca, La Rioja, San Juan y Mendoza, como consecuencia del cultivo de Jojoba en Catamarca y La Rioja, el Olivo y la Vid en San Juan y a la reactivación del mercado de vinos finos en Mendoza. No obstante, la superficie total con riego presurizado no llega ni al 5 % del área total regada. Los primeros sistemas de riego presurizado, comenzaron principalmente con la utilización de aguas subterráneas como consecuencia de la mayor inversión que representa la extracción de esta agua y los mayores costos de operación del bombeo (costos de electricidad y/o combustible), lo que hace que el costo del m3, sea mayor que en el caso de agua superficial, debido a que en cierto modo, esta última no se cobra o está altamente subsidiada. Como consecuencia, los sistemas con predominio del riego superficial por surcos o melgas, debido a la baja eficiencia de aplicación han contribuido a aumentar los niveles freáticos y la salinidad de suelos y aguas.Reutilización de Aguas Residuales. Con respecto a la reutilización de las aguas residuales, si bien en Mendoza desde hace muchos años se venían usando las aguas residuales industriales mezcladas con las aguas de riego, es recién desde el año 1996, con el dictado de la Resolución 778/96 en que se le da forma legal al reuso mediante la definición de parámetros mínimos 44 Anexo D: Irrigación En Argentina de calidad de los efluentes tanto cloacales como industriales, y comienza la organización de áreas de cultivos restringidos (ACRES) controlados por el Departamento General de Irrigación. A nivel de país no se han podido conseguir datos al respecto. 2.8 Potencialidades y restricciones A primera vista, las posibilidades de expansión del riego en la Argentina parecen ser, desde el aspecto físico o agroecológico, muy promisorias. Sin embargo, esta apreciación preliminar debe ser detenidamente analizada. La mayor parte de los recursos hídricos de fácil acceso o en zonas agroecológicamente adecuadas para cultivos rentables ya han sido usados. Esto es especialmente cierto en la zona árida desde Mendoza al norte (cuencas del Tunuyán y Mendoza en Mendoza, San Juan, La Rioja, Catamarca y oeste de Tucumán, Salta y Jujuy). En estas zonas ya hay casos de competencia entre distintos usos del agua, tanto en cantidad como en calidad. En la aglomeración urbano-industrial de Mendoza ya se vislumbran graves problemas de abastecimiento de agua, lo mismo que en la cuenca del río Primero o Suquía, en la ciudad de Córdoba, donde compiten los usos humanos, los recreativos y el riego. En La Rioja y en Catamarca se está detectando una sobreexplotación y aún un agotamiento de los mejores acuíferos por los nuevos emprendimientos creados en el marco de las leyes de diferimiento impositivo. En Catamarca ya hay una fuerte competencia de la minería en gran escala (Bajo de la Alumbrera) por el agua con los usos tradicionales. La disponibilidad de agua en la zona semiárida es mayor, pero en este caso las limitaciones a la expansión del riego son en general de mercado, ya que los cultivos intensivos se limitan a aquellos lugares de mejores condiciones ecológicas (caso del limón en Tucumán, de la caña de azúcar, del tabaco en Salta y Jujuy) y los cultivos de menor valor (granos, algodón, forrajeras) compiten con los realizados en condiciones de secano. Tanto La Rioja como Catamarca disponen de muy escasos recursos hídricos superficiales, por lo que cualquier expansión del área regada (y, a la vista del avance de los demás usos consuntivos, aún el mantenimiento de la superficie actual) deberá hacerse en base a un uso más eficiente del recurso. Esto apunta hoy al uso extensivo de la presurización de las redes de distribución y de los sistemas de riego localizado en las parcelas. La presurización de las redes puede hacerse con un consumo muy bajo de energía, ya que se dispone en muchos casos de desnivel suficiente. En Mendoza y en San Juan la eficiencia puede mejorarse mucho mediante la reducción de pérdidas por revestimiento de canales y el mejoramiento consecuente de su operación. Se está construyendo la última gran obra de regulación de la región, el embalse de Potrerillos sobre el río Mendoza: Los demás ríos de la región (Jáchal, San Juan, Tunuyán, Diamante y Atuel) ya están regulados y se están proyectando nuevas obras en la cuenca del río San Juan (Tambolar y Caracoles). Sin embargo, las áreas más interesantes para el desarrollo de cultivos de alto valor (como las variedades de vid para vinos de alta calidad, en Mendoza) son muy limitadas, y se está planeando la presurización de las redes porque hay necesidad de controlar la cantidad de agua que reciben las plantas, lo que implica riego localizado (goteo y microaspersión). Si bien los embalses permiten una mayor disponibilidad de agua en primavera y un uso más eficiente del recurso al racionalizar la entrega de caudales en finca, generan el llamado fenómeno de "aguas claras" reteniendo los sedimentos arrastrados por los ríos. Esto aumenta las pérdidas por filtración en los canales de tierra y, a la vez, favorece el crecimiento desmedido de vegetación acuática, lo que ya es un problema importante en el Alto Valle de Río Negro, aguas abajo de los embalses de Cerros Colorados y en el río Colorado, aguas abajo del nuevo embalse de Casa de Piedra. Un problema muy serio en las áreas regadas tradicionales es el minifundio. En el Nordeste (Catamarca, La Rioja y valles de Salta, Jujuy y Tucumán) la tierra se ha subdividido, por sucesiones, a niveles tales que más de la mitad de las parcelas tienen menos de 1 ha, lo que las hace poco viables desde el punto de vista económico. Gran parte de los propietarios de estas parcelas tienen ingresos extraprediales, por los que en muchos casos los ingresos provenientes de la finca son sólo secundarios. Si bien en algunos casos las parcelas de pequeño tamaño son arrendadas a productores vecinos quienes, de esta manera, integran una unidad productiva sustentable, en muchos otros quedan abandonadas o son destinadas a usos no agrícolas; ello complica la administración del riego y deteriora la recaudación del canon de riego. El valor de estos minifundios es tan bajo que, para su propietario, no vale la pena ni intentar su venta. El fenómeno del propietario ausentista que arrienda a tercero o tiene un encargado y realiza las tareas mediante contratistas es frecuente en Mendoza y Río Negro. Además es frecuente el abandono del predio, sea porque nunca fue explotado o lo que es más corriente, porque la explotación dejó de ser rentable en los parámetros del propietario. Hay también resultados de inversiones en épocas en las que se desgravaba impositivamente la inversión en zonas áridas (décadas del 60 y 70), con el resultado de que se hacían inversiones para desgravar que luego se abandonaban. 45 Anexo D: Irrigación En Argentina La estructura de colonización y posterior subdivisión de la tierra en Río Negro y Neuquén, también llevó a que hoy en día exista un gran número de pequeñas parcelas que sólo pueden tener viabilidad financiera y económica si se aplican en las mismas niveles tecnológicos que aseguren rendimientos de más de 50 toneladas de fruta de primera calidad por ha., cuando hoy el promedio de la región no supera las 20 toneladas por ha. Asimismo, las áreas de riego tendieron a especializarse en un reducido número de cultivos intensivos, con gran uso de mano de obra, debido al alto costo de la infraestructura de riego y a la imposibilidad práctica de expandirse en superficie. Se trató en general de cultivos agroindustriales, frutas y hortalizas. Algunas regiones alcanzaron un muy alto grado de especialización - Río Negro y Neuquén en peras y manzanas, Mendoza y San Juan en uva para vinificar, Jujuy y Salta en caña de azúcar, etc.- y se desarrolló de manera conexa una importante estructura agroindustrial (galpones de empaque, bodegas, ingenios, etc.). Esta excesiva especialización les quitó flexibilidad frente a nuevas exigencias del mercado. La mayor parte de los cultivos irrigados está dirigido casi exclusivamente hacia el mercado interno. Sólo algunos productos (manzanas, peras, cebolla, ajo) pueden colocarse en los mercados internacionales pero con problemas de competitividad. Otros productos (azúcar, algodón y tabaco) que tienen colocación externa, son favorecidos por medidas especiales (subsidios, reintegros, cupos, etc.) sin las cuales su exportación sería muy difícil. Estas producciones a su vez requieren explotaciones con estructuras de gerenciamiento y de comercialización complejas y articuladas con agroindustrias, lo que exige la constante construcción de acuerdos de integración vertical y horizontal para solucionar los problemas que van apareciendo. Actualmente la construcción de estos acuerdos está muy limitada por las características individualistas que tienen los productores y empresarios de los complejos productivos. Además, dado el límite de consumo que impone el mercado interno, que se satisface adecuadamente aún con rendimientos muy por debajo de los potenciales, se presentan frecuentemente crisis de sobreproducción, lo que acarrea caída de precios e ingresos. Estas condiciones, en el contexto de rigidez productiva ya señalada, determinan que la inserción productiva de las áreas bajo riego en el sis tema nacional se haya deteriorado. POTENCIALIDADES FRENTE AL MERCOSUR 2.9 Estructura legal e institucional a) Antecedentes: El Estado Nacional, en las últimas décadas, atendió a la agricultura irrigada a través de dos organismos: i) la Secretaría de Recursos Hídricos (Ministerio de Obras y Servicios Públicos), incluyendo en su órbita a la Empresa Agua y Energía Eléctrica (EAEE) e instituciones de investigación y ii) la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (Ministerio de Economía), incluyendo en su jurisdicción a las Estaciones del INTA ubicadas en las zonas de riego. A su vez, los estados provinciales se dedicaron al subsector mediante organismos similares, ubicados en las secretarías dedicadas a los recursos hídricos y al sector agropecuario. El Gobierno Nacional decidió crear, en 1977, la Comisión de Tierras Aridas (CTA) porque la crítica situación de los sistemas de riego exigía una acción inmediata e integral. Las principales fallas identificadas en el accionar del sector público eran: i) un sesgo "hidraulicista" en la evaluación de proyectos en desmedro de los aspectos agronómicos, económicos y comerciales; ii) falta de capacidad para apoyar el desarrollo técnico y comercial de los regantes y iii) ausencia de coordinación en los es fuerzos de inversión, extensión e investigación para el subsector. La CTA preparó un Programa de Inversión en Tierras Aridas que contó con el financiamiento parcial del BID y cuyos resultados no fueron satisfactorios. La CTA fue disuelta de hecho y la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, en el marco de las políticas de Reforma del Estado, fue transformada en una Dirección Nacional del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (sucesivos decretos del Poder Ejecutivo Nacional: 435/90; 479/90; 871/90; 1.496/91 y 438/92). Así, ese organismo rector de la administración del recurso hídrico en el país, fue perdiendo jerarquía y recursos presupuestarios; además se han ido reduciendo en forma sustancial sus funciones, competencias y , muy especialmente, su capacidad para formular y ejecutar políticas dirigidas a los recursos hídricos. La EAEE, organismo encargado de la administración de diversos sistemas de riego en el país, fue disuelta y se encuentra en fin de su proceso de liquidación. Los sistemas de riego que tenía en su ámbito fueron transferidos a las provincias y se privatizaron las principales represas hidroeléctricas. b) Nivel nacional: Las provincias argentinas, según la Constitución Nacional tienen reservado para sí la soberanía política sobre los recursos hídricos, con excepción de las vías navegables interprovinciales e internacionales. El Código Civil contiene principios (cuatro artículos) en materia de dominio, apropiación y uso del agua pero no hay legislación federal sobre el tema (Código o Ley de Aguas de alcance nacional). A nivel del Poder Ejecutivo Nacional, los organismos más directamente relacionados con el riego son la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA), organismo rector de la agricultura, incluyendo la irrigada, dependiente del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos y la Subsecretaría de Recursos 46 Anexo D: Irrigación En Argentina Hídricos, institución con jurisdicción sobre los recursos hídricos, de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS). El Decreto Nº 146/98 de la Presidencia de la Nación, transfiere todos los organismos de la administración central y las instituciones descentralizadas con competencia en recursos hídricos a la SRNyDS, donde se crean la citada Subsecretaría con dos Direcciones Nacionales: Política Hídrica y Administración de Recursos Hídricos. En esta Subsecretaría se sitúa el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (ex INCYTH), el Centro Regional Andino (CRA) y el Centro de Economía, Legislación y Administración del Agua (CELA), ambos con sede en la Provincia de Mendoza. El CRA se dedica a las cuestiones relacionadas con la tecnología de irrigación y drenaje y el CELA a todos los aspectos administrativos, jurídicos y económicos del riego. La competencia de la SAGPyA reside en su principal competencia y función, la agricultura y en su estructura se encuentra el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP), principal esfuerzo de inversión pública de nivel nacional que contempla en forma específica a la agricultura irrigada. La SAGPyA también actúa sobre el riego a través del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), organismo que entre sus tareas específicas de extensión e investigación para el sector, tiene programas y estaciones experimentales dedicadas al tema del riego: i) Centro Regional de Neuquén, Estación Experimental Alto Valle y tres Agencias de Extensión; ii) Estación Regional Santiago del Estero, que está ejecutando un proyecto de investigación sobre el riego para todo el país y iii) Estaciones en las Provincias de Mendoza, San Juan y Salta. c) Nivel provincial: En la mayoría de las provincias existe legislación específica para los recursos hídricos y dentro de ella hay capítulos especiales para tratar la agricultura irrigada. Exis te una gran diversidad de organismos públicos dedicados al riego, tanto por sus diferentes alcances como por distintas inserciones en los aparatos públicos provinciales. No obstante esto, se pueden establecer las siguientes conclusiones generales sobre las instituciones de referencia: i) en las provincias de las zona áridas y semiáridas, generalmente existe un organismo dedicado particularmente al riego (por ejemplo, Mendoza, Departamento General de Irrigación) o, en un segundo nivel de importancia, insertos los organismos responsables del recurso hídrico (por ejemplo, La Rioja, en la Administración Provincial de Aguas) y ii) en las provincias de clima húmedo no existen organismos dedicados al riego, incluyendo la rizicultura, ni aún en situaciones de baja jerarquía en términos políticos o presupuestarios. Como puede verse en el Cuadro 3, en cuatro provincias existen organismos específicamente dedicados al riego: Catamarca, Mendoza, Tucumán y Santiago del Estero. En dos, San Juan y La Pampa, dicha actividad ocupa un lugar protagónico en un organismo de su poder ejecutivo, Subsecretaría de Irrigación y Energía y Ente Provincial del Río Colorado, respectivamente. En tres provincias, Córdoba, Neuquén y Tierra del Fuego, las actividades de irrigación están manejadas, total o parcialmente, desde áreas relacionadas con los recursos naturales o con la producción agraria (Secretaría de Agricultura, Ganadería y Recursos Naturales, Subsecretaría de la Producción Agraria y Dirección Provincial de Recursos Naturales, respectivamente). Finalmente, en seis provincias, Jujuy, La Rioja, Río Negro, Salta, San Luis y Santa Cruz, el riego es manejado desde los organismos provinciales que centralizan la mayoría de las actividades hídricas de dichas provincias. d) Cuadro general: En términos generales puede afirmarse que la dispersión es, sin lugar a dudas, la característica más dominante de la trama institucional del país en lo referente a la gestión de sus recursos hídricos. Razones de diferente índole han determinado la creación y desarrollo de un sinnúmero de organismos públicos con injerencia en la gestión de los recursos hídricos. El panorama es similar tanto en el ámbito nacional como en la mayoría de las jurisdicciones provinciales. Por otra parte, hasta 1992, año en que comienza al proceso de privatizaciones de organismos del sector hídrico, la situación institucional era tal que los organismos nacionales y provinciales (representantes, en alguna medida, de los propietarios del recurso -los Estados Nacional y Provinciales-), eran los agentes de sus aprovechamientos (organismos centralizados, empresas del estado, etc.). A partir de dichas privatizaciones la trama institucional incrementó su tamaño y complejidad con la aparición de operadores privados y entes reguladores. La proliferación de instituciones vinculadas al sector ocasiona, inevitablemente, superposiciones de misiones y funciones que involucran, frecuentemente, a más de dos organismos dependientes de Ministerios o Secretarías diferentes, con las consecuentes incertidumbres que se originan en la tramitación de temas concretos. Tal proliferacón no evita la inexistencia de lagunas o huecos en los que aquellas tramitaciones no encuentren el soporte institucional adecuado. Merecen comentarse asimismo, los conflictos institucionales que se suscitan entre los organismos hídricos de las provincias, con los entes generadores de energía eléctrica, en cuanto a la operación de las centrales hidroeléctricas, 47 Anexo D: Irrigación En Argentina debido a desacuerdos respecto de los desembalses (conflictos de usuarios, fundamentalmente con los usos domésticos, riego y control de inundaciones aguas abajo de sus emplazamientos). Ello ha sido tema de particular consideración, al ser redactadas las regulaciones para la privatización de las centrales de jurisdicción nacional encaradas en los últimos años. La falta de comunicación de las políticas de desembalses entre operadores de centrales hidroeléctricas con los organismos del sector hídrico de las provincias sobre las que ejercen influencia, inclusive de aquellas en las que se encuentran emplazados, es motivo de preocupación y reclamo unánime de las mismas. 2.10 Asistencia de los organismos internacionales de financiamiento El Banco Mundial ha iniciado su asistencia específica al subsector a través del Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería Pesca y Alimentación (SAGPyA), operación cofinanciada con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en montos iguales de US$ 125 millones como aporte al costo total estimado en US$ 336 millones. También ha operado en el subsector a través del Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas ("Provincias I y II"), financiando rehabilitación de obras hídricas pero no con objetivos particulares para el riego. El PROSAP está dirigido a todas las provincias argentinas con el objeto de apoyar el mejoramiento de sus servicios públicos a la producción agropecuaria, financiando proyectos de: riego y drenaje, sanidad animal y vegetal, transferencia de tecnología e infraestructura productiva (caminos y electrificación rurales). El Banco comenzó la ejecución de su financiamiento en julio de 1998 con un plazo que se extenderá por siete años. Con anterioridad al PROSAP, el BID ha ejecutado en la Argentina siete proyectos de riego por costo total de US$ 477.6 millones para beneficiar a 235.000 ha y 25.200 familias. Los proyectos se situaron en La Merced, Jujuy (BID 38 OC); Valle Inferior del Río Negro, Río Negro (BID 24 SF y 389 SF); Río Dulce, Santiago del Estero (BID 135 SF y 136 SF); Valles Centrales de San Juan (BID 273 OC y 416 SF) y rehabilitación de los sistemas de riego de todo el país (BID 392 OC). En cuanto a sus resultados, debe señalarse que todos ellos no tuvieron un completo desarrollo de acuerdo a lo previsto y tres sufrieron cancelaciones parciales del préstamo concedido. El Proyecto BID 392, en rigor un Programa, fue concebido en parte para corregir defectos de los proyectos anteriores. Por razones que no se han podido definir con la precisión necesaria, los resultados del Programa no se juzgaron satisfactorios El Programa pretendió alcanzar objetivos de desarrollo de las áreas bajo riego, pero en su formulación explícita nunca dejó de ser más que un conjunto heterogéneo de obras civiles, en la cual estuvieron totalmente ausentes propuestas específicas para incrementar la producción y la productividad de la agricultura, dinamizar la demanda de empleos y mejorar los sistemas de comercialización y de apoyo técnico a los productores. Avances Recientes en los Modelos Institucionales y Organizativos del Riego 3.1 Temas institucionales legales y reglamentarios El riego en Argentina, se presenta actualmente como una actividad desorganizada. No existen lineamientos de políticas hídricas ni estrategias de desarrollo claramente definidas a nivel nacional. Estas políticas y estrategias recién ahora comienzan a ser delineadas. Esto se puede vislumbrar en las acciones que se han tomado en los aspectos de descentralización de la administración de las aguas, que desde al año 1992, se traspasó a las provincias, acción que en la actualidad se encuentra prácticamente concluida con la creación de diferentes entes provinciales (administraciones provinciales del agua). Estas nuevas instituciones están encargadas de la administración y operación de los sistemas de riego y también, con ciertas limitaciones, de los recursos hídricos provinciales, actividad que anteriormente era desempeñada por Agua y Energía Eléctrica de la Nación, excepto en algunas provincias, como Mendoza y San Juan, en las que la administración de los recursos hídricos siempre fue responsabilidad provincial. También se han definido las privatizaciones de Obras Sanitarias de la Nación (encargada de la operación de las redes de agua potable y saneamiento) y de Agua y Energía Eléctrica de la Nación (encargada de la generación y distribución de la energía eléctrica) previo traspaso a las provincias y posterior privatización por parte de éstas, proceso que en la actualidad aún no ha sido totalmente concluido pero que presenta un alto grado de avance. Paralelamente a estas privatizaciones, se han ido creando entes reguladores provinciales para el agua potable y saneamiento y la energía eléctrica. A nivel provincial, las administraciones provinciales del agua, en especial las pequeñas, tropiezan con el inconveniente de la falta de personal capacitado, en especial en el área de traspaso de ciertas responsabilidades de operación a los usuarios, lo que atrasa el proceso de modernización. Las provincias más desarrolladas en aspectos de riego (Mendoza, San Juan, Río Negro, Buenos Aires, etc.) ya están fijando políticas y estrategias a corto y mediano 48 Anexo D: Irrigación En Argentina plazo, tendientes a una modernización del manejo del agua, la concepción de administración por cuenca, el cobro volumétrico, el uso conjunto del agua superficial y subterránea, etc. A su vez en el año 1998 se han iniciado acciones para reunir a las provincias productoras de cosechas no tradicionales, generalmente ubicadas en zonas áridas y semiáridas, con la finalidad de consensuar políticas en materia de aguas.Las provincias de Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja, integrantes de la Región de Cuyo, son las iniciadoras de este proceso. En los aspectos de drenaje, la situación se presenta algo más atrasada, se ha avanzado algo en materia de drenaje de zonas húmedas a raíz de las últimas inundaciones (ciclo 1997-1998). No existen planes nacionales de drenaje en zonas áridas y semiáridas. Se encuentra en tratativas la ejecución del Plan Maestro de Recursos Hídricos con un alcance de 25 años y cuyo objetivo es la elaboración de un instrumento que permita orientar las decisiones de los poderes políticos de las distintas jurisdicciones para lograr un equilibrio entre las variadas disponibilidades de agua del país y las demandas de sus habitantes y sus distintos sectores productivos" A nivel provincial algunas provincias como Mendoza y La Rioja, se encuentran abocadas a la preparación de planes hídricos provinciales y programas de modernización de la gestión de los recursos hídricos. Existe en el país una tendencia creciente a la mejora de la eficiencia de los sistemas y métodos de riego, en especial en zonas de riego integral (zonas áridas), debido principalmente a la escasez creciente de los recursos hídricos y a la apertura de los mercados internacionales que hace más atractivos cierto tipo de cultivos para exportación. La falta de una política comercial agresiva por parte del país en captación de nuevos mercados y la "Brasil dependencia" en materia de exportaciones, junto a la crisis generalizada de los modelos productivos y la ineficiente implementación estatal y/o privada de la asistencia financiera, hacen que esta tendencia no se manifieste aún en forma explosiva. También puede observarse una paulatina disminución de las áreas bajo riegos tradicionales dando lugar a nuevos emprendimientos de alta tecnología y altos rendimientos en cantidad y calidad, lo que indicaría una tendencia en el futuro a la disminución de las áreas regadas dando lugar a un aumento de la productividad de las mismas con técnicas modernas. 3.2 La transferencia de los servicios de la Empresa de Agua y Energía Eléctrica El Gobierno Nacional promulgó, en 1970, la Ley Nacional Nº 18.586 que transfirió a las provincias organismos y funciones nacionales; entre otros, los sistemas de riego administrados por la entonces empresa nacional Agua y Energía Eléctrica. Nueve provincias tenían en esa época, parte o la totalidad de sus sistemas de riego administrados por el Estado Nacional a través de la emp resa mencionada: Catamarca, Córdoba, Chubut, La Rioja, Jujuy, Neuquén, Río Negro, San Luis y Santiago del Estero. La citada Ley no pudo concretarse hasta 1979 cuando se dictó una resolución conjunta de los Ministerios de Interior y Economía que, en el caso concreto del riego, fue resistida por falta de sustento legal; por esta razón se dictó el Decreto 258/80. Mediante esos instrumentos fueron cedidos los sistemas de Catamarca, Córdoba, Jujuy, Neuquén y San Luis. En 1992, el Poder Ejecutivo Nacional, de acuerdo a los términos de la Ley Nacional Nº 18.586 y en el marco de su política de reforma del Estado, dictó el Decreto Nº 392/92 para concluir el proceso de referencia, transfiriendo los sistemas de Chubut, Río Negro, La Rioja y Santiago del Estero. La cesión debía materializarse mediante convenios específicos entre cada Provincia y Aguas y Energía. El Decreto fue inicialmente resistido por las cuatro Provincias debido a los siguientes motivos: i) se transfirió infraestructura obsoleta o deteriorada por la falta de mantenimiento, sin preverse fondos para su recuperación; ii) el personal existente de Agua y Energía debía ser aceptado por las provincias con los niveles de remuneración vigentes en la época, significativamente mayores que los provinciales, para funciones equivalentes y, por último, iii) se exigía a las provincias que cancelasen, antes del fin de 1992, todas las deudas y créditos pendientes. Se inició entonces un proceso de negociación de los términos de la transferencia entre Agua y Energía y cada provincia que concluyó en 1994 con la firma del convenio con la última de las Provincias en aceptar la transferencia: Chubut. El hecho de haberse concretado la transferencia no significó que los problemas de operación y mantenimiento se solucionasen automáticamente; por el contrario, aún es necesario fortalecer a los organismos correspondientes. En ese sentido, las Provincias de Chubut, Neuquén, Río Negro y La Rioja han presentado al PROSAP programas y proyectos que no sólo incluyen obras civiles destinadas a la rehabilitación de los sistemas, sino que también comprenden componentes de fortalecimiento institucional, modernización administrativa y capacitación a los usuarios. La Provincia de Santiago del Estero sólo ha manifestado interés pero no se ha logrado ninguna acción o presentación concreta, en parte debido a que la Provincia estuvo sometida a la Intervención Federal por varios años y esta condición la inhibía como elegible para ser prestataria del PROSAP. 49 Anexo D: Irrigación En Argentina Hasta ahora los mayores avances se han producido en la transferencia, a organizaciones de los usuarios, de parte de los servicios de mantenimiento y operación de los sistemas. Este proceso de transferencia a los usuarios (consorcios de regantes, compañía de riego, etc.) ha tenido diferentes alcances y resultados. En Río Negro, el caso más exitoso, se transfirió a consorcios de regantes la administración de los canales secundarios y se está en vías de transferir a consorcios de segundo grado las redes principales; mientras que en Chubut, el menos logrado, se tuvo que dar marcha atrás con la transferencia a la compañía de riego por problemas de organización de los usuarios. 3.3 Avances provinciales (caso de Mendoza) Cuando se aprecia que la casi totalidad de los 150.000 km2 de la Provincia de Mendoza, tiene un clima árido o semiárido y que solamente el 3 % de su superficie está cultivada bajo riego, se advierte claramente la importancia del agua y la necesidad de su conservación y aprovechamiento. La falta de agua, común en los años "secos" en la provincia, hace precaria la situación del sistema productivo mendocino y crea incertidumbre en los productores y habitantes de la región. Sea cual fuere el sistema productivo, el agua es el factor limitante para el desarrollo, y si bien la provincia posee un derrame anual promedio teórico cercano a los 9.200 hm3 de agua superficial, no en todos los casos se dispone de la infraestructura necesaria para distribuirla El agua posible de distribuir en la actualidad alcanza a los 5.307 hm3 anuales, debido a que la disponibilidad media del Río Grande (3.305 hm3) no es aún aprovechada. Por la parte de agua subterránea existe una cantidad posible de extraer adicionalmente 1.108 hm3. La demanda hídrica en función de los derechos en uso es de aproximadamente 6.000 hm3 pero con respecto a los derechos empadronados la demanda sería del orden de los 11.212 hm3, con lo cual el déficit potencial es altamente significativo. Exceptuando el río Mendoza, el resto de los ríos de la provincia cuentan con embalses de capacidad variable, con lo que se amortigua la variabilidad de caudales (disminución en invierno y primavera y exceso en verano y parte del otoño. Frente a esta situación de déficit crónico, sólo queda la alternativa de un uso altamente eficiente del agua disponible y un reuso del agua excedente del uso poblacional, industrial y eventualmente de riego. Esta realidad es la base fundamental del Plan Estratégico de la Superintendencia General de Irrigación que a partir del año 1997, estableció en la Provincia de Mendoza un nuevo modelo para el desarrollo del riego, sobre la base de tres pilares fundamentales, Aumento de la Eficiencia, Control de la contaminación y Uso conjunto del agua superficial y subterránea. Este Plan fija las siguientes líneas estratégicas: a) Manejo integral de cuencas: Lograr la gestión conjunta del agua subterránea y superficial, y de ríos dentro de una misma cuenca, para aumentar la eficiencia en el uso del recurso hídrico y preservar la capacidad productiva de los suelos. (durante el año 1999 está prevista la creación de las primeras Agencias de Cuenca para los Ríos Diamante y Mendoza). b) Modernización del riego: Lograr en el corto plazo, la medición en todo el sistema y la entrega volumétrica. (Resoluciones 166 y 167/97). Rediseñar la Red de Distribución buscando aumentar la eficiencia mediante los sistemas de entubamiento y presurizado impulsando la adquisición de maquinaria y equipo adecuado para su mantenimiento. (Proyectos varios de entubamiento de canales en zonas urbanas, proyectos de unificación y rectificación de canales, proyectos de impermeabilización de tramos críticos, etc. -en ejecución y ejecutados- ). c) Tratamiento de la contaminación: Lograr que el que contamine, invierta en el tratamiento de sus efluentes, persuadiendo a industrias contaminantes a mejorar sus efluentes según normas vigentes, para el cual se fijará un marco legal adecuado, criterios técnicos de contaminación. (Proyecto del Colector Pescara ­ en ejecución). d) Profundización de la descentralización y participación de los usuarios: Implementar un programa de fortalecimiento institucional para las Inspecciones, mediante la delegación de actividades y transferencias de recursos a fin de desarrollar las potencialidades, la comunicación y participación con las Inspecciones, Asociaciones y Usuarios. e) El recurso hídrico como bien económico: Concientizar a la población y a los productores acerca de la escasez del recurso hídrico y de la importancia de su calidad. Establecer regímenes tarifarios, acorde a criterios de eficiencia y equidad. f) Mendoza como polo tecnológico productivo: Promover el desarrollo de proveedores de nuevas tecnologías de riego implementándose sistemas de información para productores, a través de un banco de datos de industrias y técnicas de mejoramiento de sistemas y aprovechamientos de agua, desarrollándose además, un programa de capacitación del personal de Inspecciones y Asociaciones. g) Transparencia y ética pública: Implementar el Código de ética del Organismo para promover conductas éticas de todos los empleados y funcionarios. Diseñar y aprobar el Decálogo de derechos del usuario y clientes. 50 Anexo D: Irrigación En Argentina h) Reingeniería del Organismo alentando la participación de los empleados: Mejorar la calidad de los servicios a prestar, eliminando gastos superfluos y logrando una estructura organizativa clara a nivel central. 3.4 Avances del sector privado (casos de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa fe) En las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe se ha expandido y desarrollado desde 1992 el riego complementario de cereales y oleaginosas, al amparo de los buenos precios internacionales y de las políticas macroeconómicas nacionales. Este desarrollo forma parte de un paquete tecnológico que incluye el uso intensivo de agroquímicos y de fertilizantes, de maquinaria y de material genético de última generación y de nuevas prácticas agrícolas. El riego complementario fue empleado originalmente en los semilleros de maíz, tanto para asegurar la producción como para obtener una mayor proporción de los calibres de semilla mas requeridos. Actualmente se lo aplica en cultivos comerciales de maíz pero también en trigo y en soja. En Córdoba se lo usa en maní para lograr granos más grandes para consumo directo como "maní confitería". El riego complementario en granos permite lograr rindes mayores (en un 25% a 40%), disminuir su variabilidad interanual y reducir los riesgos por sequía. Al obtener mayores rendimientos reduce además la incidencia de los costos fijos de la tierra, como arrendamiento e impuestos. Su uso se ha visto favorecido, por lo menos hasta 1998, por una disminución del costo de los equipos en términos de kg de producto; luego de esa fecha la caída de los precios internacionales ha modificado la situación. Como toda nueva tecnología, aparecieron distintos tipos de equipos y sistemas de riego por aspersión, desde cañones viajeros hasta pivotes y avances frontales, y también sistemas de riego por surcos, desde primitivas mangas con perforaciones hasta equipos de riego por pulsos. Los equipos mas difundidos parecen ser los pivotes, que riegan entre 60 y 75 ha en cada posición y que se mueven entre dos a tres cultivos anuales. Tienen la ventaja de su alto grado de automatización pero su costo es alto, por lo que son empleados en empresas agropecuarias de cierta envergadura. Los pequeños y medianos productores emplean sistemas de riego por surcos o cañones viajeros, que requieren más mano de obra pero menor inversión. El maíz se riega en floración (mediados de diciembre - enero), la soja en floración y llenado de vainas (febrero - marzo) y el trigo en formación y emergencia de espiga (fin de agosto - octubre). Puede aprovecharse entonces un equipo transportable haciendo una rotación de este tipo o escalonando cultivos tempranos y tardíos. Se aplican en cada caso entre 100 y 150 mm netos de agua. Las limitaciones económicas y técnicas para el empleo de esta tecnología derivan del alto costo de inversión en los equipos mas automatizados (pivote) y de los altos gastos operativos, en mano de obra y bombeo, de los de menor costo (surco). Además, en todos los casos requieren una capacitación y una dedicación especial de los operadores. En la evaluación económica de esta tecnología debe tenerse en cuenta que la diferencia de rendimiento esperada puede ser mínima en un año con buenas lluvias, mientras que la incidencia de la amortización de los equipos permanece constante. Dado que en prácticamente todos los casos se utiliza agua subterránea, el riego complementario está limitado a aquellas zonas en las que se dispone de acuíferos abundantes y de buena calidad. Esto está limitado a una franja de unos 100 a 150 km a lo largo del Paraná, desde Rosario hasta Buenos Aires, en Entre Ríos al este del río Gualeguay y al oeste, próximo al Paraná, en Córdoba desde las sierras hasta unos 150 km al este y en el sur de Buenos Aires una franja próxima al mar entre las sierras de Tandil y de la Ventana, y en los pedemontes de éstas. Salvo los acuíferos del este de Entre Ríos, en los demás es excepcional lograr caudales de mas de 150 m3/h, lo que limita el tamaño de los equipos a usar, e incrementa así los costos fijos especialmente en los pivotes. No se cuenta con un inventario actualizado de la cantidad de equipos vendidos a o en funcionamiento, pero se estima que la superficie bajo riego complementario de semilla de maíz, granos y maní es de alrededor de 100.000 ha. A esto se debe agregar el riego por aspersión de la mayor parte de la producción de papa de Buenos Aires, concentrada en Balcarce - Mar del Plata, y la de Santa Fe, próxima a Rosario (unas 40.000 ha), y el de unas 10.000 ha de cultivos hortícolas en los cinturones verdes de Buenos Aires - La Plata, Santa Fe, Rosario y Mar del Plata. 3.5 Tendencias y desafíos para el futuro a) Administración de los sistemas de riego: La tendencia actual es la de transferir la administración de los sistemas de riego a los usuarios. En la actualidad esto abarca sólo a los regantes, pero en el futuro el desafío es integrarlos con otros usuarios del recurso. Otra tendencia es la de dejar la administración en sí (la operación y el mantenimiento de los canales y drenajes públicos, e incluso la cobranza) en manos de empresas privadas especializadas; esto se hace en el Alto Valle del río 51 Anexo D: Irrigación En Argentina Negro. El desafío consiste en optimizar el costo de administración, ya sea empleando maquinaria propia o tercerizando estos servicios. b) Sistemas de entrega y cobro de agua de riego por volumen: El concepto del tarifado por volumen del agua de riego tiende, en teoría, a favorecer un uso más eficiente del agua. A través de los precios, se pretende inducir al usuario a optimizar el uso del agua, en función de la productividad marginal de sus cultivos. En los sistemas de riego gravitacional colectivo tradicionales, la tarifa o canon de riego es un monto que se aplica sobre la superficie empadronada, que en general coincide con la dominada por la obra de riego. En la aplicación del concepto por tarifado volumétrico pueden definirse básicamente dos situaciones: entrega del agua en la cabecera de canales de consorcios o distritos de riego o a grandes usuarios (entrega mayorista); entrega del agua en toma de usuarios (entrega minorista) En principio deben aclararse varios conceptos. Los sistemas de riego más importantes, de la Argentina, y con mayores problemas de ineficiencia en el uso de agua, son colectivos (atienden a muchos usuarios) y con captaciones de agua por gravedad desde tomas libres o azudes. En estos sistemas es muy difícil cobrar el agua por volumen a los pequeños usuarios individuales, y para lograrlo en cierta medida se requiere toda una modificación de las estructuras existentes. Esto implica el revestimiento de prácticamente toda la red de canales, la instalación de compuertas y descargadores automáticos, y eventualmente el uso de operación remota. Este tipo de sistemas ha sido instalado en varios lugares (IDEVI en Río Negro, Colonia 25 de Mayo en La Pampa, Río Dulce en Santiago del Estero, Canal del Este en Tucumán) y está prevista su instalación en los proyectos que financia el PROSAP en Mendoza. De cualquier manera, no es posible llegar al extremo de una entrega de agua totalmente a la demanda, como existe en algunos países (algo similar al servicio domiciliario de agua o de electricidad), si no se utilizan sistemas de distribución presurizados. Este sin duda será el próximo horizonte a alcanzar en la tecnología de los regadíos colectivos. Se considera que lo que es posible en el mediano plazo es entregar volúmenes pactados previamente en cabecera de canales de consorcios o distritos de riego. Esto podría inclusive hacerse mediante licitaciones o remates de agua anuales o plurianuales, que permitan prever la demanda a lo largo de una temporada, y que optimicen la operación del sistema. De cualquier modo, aún esta alternativa requerirá una modificación profunda en la legislación y en los usos y costumbres vigentes en las áreas de riego Una posibilidad que está siendo analizada en uno de los proyectos del PROSAP (CORFO RC en Buenos Aires), es la de que, dentro de los Consorcios de Riego, las obras de revestimiento de canales sean financiadas sólo por aquellos productores que se muestren interesados en ello, quienes, como contraparte, dispondrían en forma exclusiva del mayor volumen de agua disponible. Este sistema debería complementarse con un sistema de medición (por turnados, aforadores, compuertas calibradas, etc.) eficiente. c) Evaluación de desempeño de los sistemas de riego: Los proyectos de rehabilitación de áreas bajo riego recientes incluyen componentes de obras y de asistencia técnica pero también de fortalecimiento de las organizaciones de usuarios que administran los sistemas. Para la evaluación de estos proyectos se requiere desarrollar indicadores que, mediante parámetros sencillos de obtener, indiquen el resultado de este proceso y sus posibles desvíos. En el país existen algunas experiencias de aplicaciones de la evaluación de desempeño de sistemas de riego, basadas en las metodologías desarrolladas por institutos de investigación de los Países Bajos. Una de estas experiencias es la que están llevando adelante el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA) y la Dirección General de Irrigación (DGI) provincial en Mendoza y la otra se realizan en el Proyecto de Río Dulce (PRD) en la provincia de Santiago del Estero con la activa partic ipación del INTA. El principal desafío es encontrar una serie de indicadores de utilidad práctica, comprensibles y que se puedan aplicar a todas las zonas de riego del país, que faciliten las comparaciones entre ellas y que sigan normas internacionalmente aceptadas. Los indicadores deben ser obtenidos de una manera relativamente sencilla y económica. La evaluación del desempeño de los sistemas de riego es importante en la etapa de estudios, pero también debería ser una actividad rutinaria durante su operación. En cualquiera de esas dos situaciones, es imprescindible el desarrollo de un procedimiento apropiado y efectivo que, al igual que los indicadores a utilizar, estén de acuerdo con los objetivos de la evaluación que se propone. Se están realizando importantes esfuerzos a nivel mundial en la búsqueda de indicadores válidos, consistentes y de fácil interpretación que permitan además, la comparación entre sistemas. La eficiencia de uso de agua a los distintos niveles de un sistema es un buen indicador de su performance desde el punto de vista de la satisfacción de los requerimientos por parte del agua suministrada. Por definición, la eficiencia es la relación entre lo producido (output) y la cantidad de un insumo utilizado para ello (input). Se pueden 52 Anexo D: Irrigación En Argentina determinar, de acuerdo a lo aceptado internacionalmente, una eficiencia global del Proyecto que abarca tanto la eficiencia de conducción (lo que incluye pérdidas por causas físicas y operativas) y la eficiencia de aplicación. La evaluación del impacto de la administración en el desempeño del sistema debería medir la calidad del servicio de riego a partir del nivel de servicios acordado entre la organización y los clientes. Se puede definir indicadores a partir de la relación entre el volumen de agua que se debería entregar anualmente según el derecho de los concesionarios, el volumen que se puede entregar de acuerdo a las condiciones hidrológicas del año, y el volumen de agua efectivamente entregado. Se pueden también emplear indicadores de la seguridad de riego, que comparan las predicciones de entrega de agua con las realmente entregadas, tanto en su duración como en los períodos entre entregas. Se ha comprobado que los productores en general son más ineficientes en el uso del agua cuando la recepción del agua para riego es impredecible. Esta falta de seguridad en muchos casos frena inversiones, tanto fijos como operativos (instalaciones, sistematización de suelos, agroquímicos, semillas de mejor calidad, etc.). De ser posible es conveniente calcular además estos indicadores con relaciones volumétricas. Con los indicadores de sustentabilidad ambiental se pretende controlar el avance de procesos que estén frenando el desarrollo de la zona de riego. Posiblemente uno de los indicadores más simples es el que compara la superficie actual regada con la existente al iniciar el proyecto. Otros se refieren a los problemas de drenaje, comparando por ejemplo la posición de la capa freática que en muchos casos origina procesos de salinización de suelos o asfixia radicular. Además se pueden incorporar indicadores que verifiquen el cambio tecnológico, etc. Vista General de la Eficiencia Económica 4.1 Vista regional del riego en Argentina Como puede apreciarse en el Cuadro 2, de las 1.485.000 hectáreas efectivamente regadas en el país, el 52% está localizado en las zonas áridas de 16 provincias del noroeste, oeste y sur, el 18% en las zonas semiáridas de 10 de las 16 provincias anteriores, el 13% en las zonas húmedas de 6 provincias de la llanura pampeana y de la mesopotamia, y el 17% restante está destinado a regar cultivos de arroz localizados en 5 provincias del noreste del país y en Santa Fe. El 81% del riego de las zonas áridas está concentrado en las provincias de: Mendoza, Río Negro, Buenos Aires, San Juan y Santiago del Estero, el 88% del de las zonas semiáridas está localizado en: Salta, Jujuy y Tucumán, el 95% del de las zonas húmedas corresponde a Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe y, por último, el 87% del riego para arroz se efectúa en Entre Ríos y Corrientes. Los porcentajes enunciados en el párrafo anterior permiten advertir que 12 de las 23 provincias que conforman el país acumulan más del 85% de las áreas regadas en todo el territorio nacional. Si a este número se le agrega el caso de otras tres provincias en las cuales el riego reviste una importancia relativa muy grande, como son: Catamarca, La Rioja y Neuquén, se tiene un total de 15 provincias que serían las más relevantes en este sector. 4.2 Cultivos principales y agroindustrias relacionadas Las principales ramas agroindustriales que dependen del riego para su desarrollo (cuadro 4), son las de elaboración de vinos, elaboración de frutas y hortalizas y elaboración de azúcar. El valor bruto de la producción anual de la rama de vinos oscila entre 1.400 y 1.600 millones de pesos, el de la elaboración de frutas y hortalizas se coloca entorno a los 1.300 millones de pesos anuales y el del azúcar fluctúa entre 450 y 500 millones de pesos. 4.3 Modelos agropecuarios típicos Para simular situación financiera de las tipologías más comunes de productores que operan en las diferentes áreas bajo riego se han seleccionado tres modelos de finca. Dos de los cuales serían representativos de la situación que tienen los productores con cultivos de alto valor y uno de la situación de los productores con explotaciones de bajo valor. a) Finca frutícola del Alto Valle del Río Negro: Esta chacra tiene una superficie total aproximada de 15,5 ha, de las cuales están empadronadas y cultivadas 15 ha. Un área de 0,5 ha, de las 15 ha cultivadas, está en continuo proceso de reconversión. Las 14,5 ha plantadas y en producción están ocupadas: 8 ha con manzanas, 4,5 ha con peras, 1 ha con frutas de carozo y 1 ha con uva para vinificar. El riego se efectua con agua superficial y sin bombeo, mediante el pago de un canon anual de $ 64 por ha empadronada. 53 Anexo D: Irrigación En Argentina El productor dispone de toda las maquinarias e implementos requeridos para la explotación, trabaja 250 días al año en la chacra y además contrata un encargado permanente y personal temporario para las labores culturales y la cosecha. La comercialización la realiza en forma tradicional e independiente, vendiendo la producción a una empresa empacadora. El productor afronta sus costos con: los adelantos y pagos que recibe de la empresa empacadora, con la financiación que recibe de los proveedores de insumos y capital de trabajo propio. b) Finca vitícola de Mendoza: Esta finca ocupa una superficie total aproximada de 9,5 ha, de las cuales están empadronadas y cultivadas 9 ha. Un área de 0,5 ha, de las 9 ha cultivadas, está en continuo proceso de reconversión. Las 8,5 ha plantadas y en producción están ocupadas: 6,7 ha con uva común para vinificar y 1,8 ha con uva fina para vinificar. El riego se efectúa con agua superficial y con bombeo suplementario de 15.000 m3 anuales. El canon de riego del agua superficial es de $ 48,5 por ha empadronada/año, el del agua profunda de $ 110 por año y el costo de bombeo es equivalente a $ 165 anuales ($ 0.011 por m3). El productor dispone de toda las maquinarias e imple mentos requeridos para la explotación, trabaja 250 días al año en la chacra y además contrata personal temporario para las labores culturales y la cosecha. La comercialización la realiza en forma tradicional e independiente, vendiendo la producción a una bodega. El productor afronta sus costos con: los adelantos y pagos que recibe de la empresa, la financiación que recibe de los proveedores de insumos y capital de trabajo propio. c) Finca forrajera y ganadera de Valle Inferior del Río Chubut: Esta finca tiene una superficie total aproximada de 43 ha, de las cuales están empadronadas y explotadas 40 ha y 3 con campo natural. Las 40 ha en producción están ocupadas: 20 ha con alfalfa y 20 ha con pasturas mejoradas. Las 20 ha de pasturas y parte de la alfalfa producida se utilizan para engordar a 30 vacunos en invernada larga. El riego se efectua con agua superficial y sin bombeo, mediante el pago de un canon anual de $ 48 por ha empadronada. El productor dispone de toda las maquinarias e implementos requeridos para la explotación, trabaja 250 días al año en la chacra y además contrata personal temporario para las labores culturales. La comercialización la realiza en forma tradicional e independiente. El productor afronta sus costos con: los adelantos y pagos que recibe de la empresa empacadora, la financiación que recibe de los proveedores de insumos y capital de trabajo propio. d) ADICIONAR UN MODELO QUE MUESTRE LA SITUACION DE LOS INVERSIONISTAS PRIVADOS EN MAIZ, TRIGO Y SOYA 4.4 Resultados de los modelos Los datos reflejados en el Cuadro 5 han sido elaborados en base a los precios y tarifas vigentes y ponen en evidencia las grandes diferencias de rendimientos financieros y económicos y de productividad, que caracterizan a los tres modelos de finca utilizados para simular las situaciones extremas que se dan en los sistemas irrigados. EN TODOS LOS MODELOS FALTA INDICAR LA PRODUCTIVIDAD DEL AGUA a) Modelo frutícola: El modelo frutícola es el que posee los mejores indicadores económicos, dado que presenta el mayor valor bruto de producción por hectárea, el más elevado beneficio empresarial y la mayor contribución al Producto Bruto Geográfico de las provincias. El ingreso financiero por hectárea que obtiene el productor de este modelo es de $ 1.645, el 76% del mismo lo obtiene como empresario y el 24% restante como asalariado por la valorización de la mano de obra familiar. Además en este modelo el costo del agua ($ 64 por ha) equivale solamente al 3,8% del costo de producción sin mano de obra familiar. b) Modelo vitícola: El modelo vinícola tiene también indicadores económicos aceptables. El valor bruto de producción por hectárea y el beneficio empresarial son casi la mitad del frutícola, mientras que la contribución al Producto Bruto Geográfico es alta y representa el 70% de la del modelo frutícola. El ingreso financiero por hectárea que obtiene el productor de este modelo es el más alto de los tres analizados y alcanza a $ 1.765. El 66% del mismo lo obtiene como empresario y el 34% restante como asalariado por la valorización de la mano de obra familiar. Además en este modelo el costo del agua ($ 79 por ha) equivale al 7,1% del costo de producción sin mano de obra familiar. c) Modelo forrajero y ganadero: Este modelo, que simula la situación de las áreas explotadas con cultivos o actividades de bajo valor, evidencia los peores indicadores económicos y financieros. En efecto la contribución al PBG provincial no supera los $ 100 por hectárea y es 20 a 30 veces menor que la de los modelos frutícola y vinícola. Además, el beneficio empresario es negativo y el ingreso financiero que obtiene el productor sólo alcanza a un monto magro de $ 50 por ha. En este modelo el costo del agua ($ 48 por ha) adquiere la mayor participación ya que representa el 8,9% del costo de producción sin considerar el valor de la mano de obra familiar. Esta alta representatividad del costo del agua, es 54 Anexo D: Irrigación En Argentina lo que hace que sean estos productores los menos cumplidores en el pago de los servicios de agua y los más dispuestos a solicitar su reducción o condonación, comprometiendo así, la administración y mantenimiento de los sistemas donde operan. 4.5 Precios, tarifas y recuperación de costos del agua Punto a escribir por Juan Carlos Miller 4.6 Costos y tecnología de operación y mantenimiento Punto a escribir por Juan Carlos Miller 4.7 Costos de energía eléctrica En la Argentina, como consecuencia de la privatización de la mayor parte de las empresas públicas que prestaban servicios de generación, transporte y distribución de energía eléctrica, se ha producido una caída general de las tarifas, que para el período 1992/1998 alcanzó al 45%. El precio sin impuestos de la energía eléctrica esta fijado por las empresas privadas siguiendo el método de los costos marginales de producción, transporte y distribución. El precio final se obtiene mediante la adición de los impuestos nacionales, provinciales y municipales que la gravan. Como se advierte en el Cuadro 6, la situación de algunas provincias de las zonas áridas (Mendoza, Neuquén y Río Negro) es la más privilegiada, dado que la tarifa de un mwh se sitúa entre $ 60 y $ 91. En cambio en el grupo menos favorecido se encuentran las provincias de Santa Cruz, Misiones, Corrientes, Córdoba, Santa Fe, Jujuy y Tierra del fuego, Chaco y Entre Ríos, cuyas tarifas eléctricas oscilan entre $ 152 y $ 226 por mwh. Los tratamientos preferenciales que pueden dar las provincias y/o municipios están limitados a la reducción o desgravación de los impuestos propios que aumentan el precio final de la energía eléctrica. En algunas provincias donde el uso de energía eléctrica para riego es significativo, existen otras distorsiones que reducen la conveniencia de su utilización. Las distorsiones más comunes están relacionadas con el cobro, por parte de las empresas, de cargos fijos por potencia que son cobrados durante todo el año sin guardar concordancia con la duración del período efectivo de riego. No obstante lo dicho en el párrafo anterior, es necesario destacar que algunas provincias aplican subsidios a las tarifas dirigidas a los usuarios de riego. En la provincia de Mendoza, si bien el costo de la energía es de $ 0,089 por kwh, a los usuarios de riego sólo se les factura aproximadamente el 45% de ese valor. 4.8 Competitividad En términos generales, puede decirse que en la actualidad el nivel de competitividad de los productos cultivados en las áreas irrigadas del país es bastante reducido. La baja competitividad de estos productos, se debe a los problemas estructurales y coyunturales que afectan a las llamadas economías regionales que se conformaron alrededor de ellos. Análisis de ventjas comparativas (adicionar) Análisis de Coeficiente de Recursos Domésticos (CRD) (adicionar) Los principales problemas estructurales están relacionados con las deficiencias o asimetrías que caracterizan a los sistemas de vinculación y articulación entre productores, comercializadores, exportadores y empresarios industriales. La mayor parte de las cadenas productivas de las áreas irrigadas del país, está atravesando un proceso de desarticulación y conflicto entre sus componentes, que dificulta o impide la obtención de una rentabilidad sistémica que permita el desarrollo armónico y sustentable de las mismas. El alto nivel de conflicto origina mayores costos privados que, casi siempre, han sido cargados hacía el sector más vulnerables de la cadena, que es el de los pequeños y medianos productores. Esta situación, que se ha repetido, como mínimo en 15 de los últimos 25 años, ha producido, no sólo la perdida de rentabilidad de los productores, sino también el atraso tecnológico de los mismos. El proceso de atraso tecnológico abarcó todos los aspectos relacionados con los sistemas productivos. Esto quiere decir que los pequeños y medianos productores fueron quedando rezagados, no sólo, en lo que hace a la incorporación de nuevas tecnologías de cultivo y riego, sino también, lo que es más importante aún, en la adopción de los adelantos organizativos y de integración horizontal y vertical en la cadena. 55 Anexo D: Irrigación En Argentina Los atrasos tecnológicos de cultivo más importantes es tán relacionados con la falta de adaptación, en forma oportuna, de las nuevas variedades comerciales que demandaban los mercados y de los nuevos métodos de manejo o conducción de mayor productividad. Además, el atraso tecnológico redujo las posibilidades y demandas efectivas de diversificación de cultivos, dado que los productores sin información se volcaron a la repetición de los cultivos tradicionales acentuando así las situaciones de monocultivo preexistentes. Los atrasos tecnológicos referidos al riego, están directamente relacionados con el mantenimiento de métodos y sistemas obsoletos de aplicación y distribución del agua por gravedad, sin tener en cuenta los efectos negativos que tales prácticas iban produciendo en los suelos y en el rendimiento de los cultivos. A su vez, el proceso de empobrecimiento relativo de los pequeños y medianos productores, que tuvo su origen en el atraso tecnológico, derivó en un alejamiento de éstos actores de los organismos de investigación y transferencia de tecnología, los cuales, paralelamente, sufrían avatares presupuestarios y continuas reestructuraciones de sus cuadros y funciones. Además, otro factor que podría clasificarse como de estructural en lo que se refiere al tratamiento de los cultivos de las economías regionales es el marcado sesgo antiexportador que ha tenido la política comercial argentina. En efecto, durante muchos años existieron impuestos a la exportación que desalentaron las colocaciones externas y en otros se ha aplicado una política cambiaria que, al sobrevaluar la moneda local, ha reducido las posibilidades de competir o las de obtener rentabilidad en las ventas. Sin embargo, es necesario destacar que algunos productos como: azúcar, algodón y tabaco, que tienen colocación externa, son favorecidos por medidas especiales (subsidios, reintegros, cupos, etc.) sin las cuales su exportación sería muy difícil. Por otra parte, los problemas coyunturales más acuciantes están relacionados también con el tema del tipo de cambio y además con la restricción crediticia, cada vez más acentuada, que están sufriendo las economías regionales. Las devaluaciones de los países asiáticos, del Rusia y de Brasil y la revaluación del peso contra el dólar (aproximadamente 26,5% desde abril de 1991 hasta la fecha) y de este contra las divisas europeas, han descolocado en forma considerable a la oferta exportable de las economías regionales. La devaluación de un 45 a 50% del valor de la moneda brasileña, producida a partir del 19 de enero de 1999, ha significado un duro golpe para la colocación externa de los productos de las economías regionales, dado que las exportaciones de estas regiones están muy concentradas hacia este destino. Un trabajo recientemente publicado por la Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación, demuestra claramente la gravedad de la situación, tal como se sintetiza en el siguiente cuadro: Región/Producto % Dependencia de Brasil Mercados Alternativos Región Cuyo Aceitunas 96,9 EEUU ­ Rusia Cebollas 92,3 EEUU ­ Rusia Aceite de Oliva 88,7 EEUU ­ Australia Pasas de Uva 68,7 EEUU ­ Rusia Ajos 67,2 CEE ­ Canadá Región Noreste Algodón 75,0 CEE ­ China Arroz 59,0 Arabia Saudita ­ Tailandia Región Patagonia Duraznos y Pelones 66,3 EEUU ­ Rusia Peras, Membrillos y Ciruelas 42,2 CEE ­ Rusia Manzanas 36,4 CEE ­ Rusia Fuente: Economías Regionales, Brasil-dependencia y mercados alternativos ­ Centro de Estudios para la Producción (CEP), mayo de 1999. La restricción financiera que sufren las economias provinciales desde la crisis de 1995 es muy aguda y compromete el desarrollo de sus actividades productivas. Los créditos del sistema financiero se han concentrado en la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires cuyas participaciones aumentaron un 24% y 15% respectivamente desde 1993 hasta 1998, mientras que en el resto de provincias cayeron entre 10% y 70%. Algunas economías regionales que dependen del riego han tenido para su desarrollo productivo, como son Mendoza, San Juan y Río Negro, han tenido perdidas de participación sobre el total de préstamos del sistema financiero del 39%, 50% y 60% respectivamente en el lapso entre 1993 y 1998. En Río Negro los préstamos del sistema financiero no llegan a representar el 10% del PBG provincial, mientras que a nivel nacional ese indicador alcanza al 21% del 56 Anexo D: Irrigación En Argentina PBI. Asimismo para algunas actividades relacionadas con los complejos o cadenas agroindustriales de las áreas irrigadas, por ejemplo la frutícola, esa relación es menor al 8% y el crédito a largo plazo, otorgado anualmente, no alcanza a representar ni el 1% del capital fijo invertido en el complejo. La falta de crédito ha impedido la reconversión de los cultivos perennes que manifiestan los mayores atrasos tecnológicos, ha demorado la implementación de los procesos de diversificación y repercute en el aumento de la obsolescencia de las obras civiles, instalaciones, maquinarias y equipos utilizados en las labores culturales y el riego y en los procesos agroindustriales. Vista Comparativa Rápida del Riego en América Latina 5.1 Marco general En los últimos 30 años, el área bajo riego de América Latina creció un 96%, pasando de un total aproximado de 9,1 millones de hectáreas en 1966 a un poco más de 17,8 millones de hectáreas en 1995. En 1966 las tierras regadas representaban el 9,7% de la superficie arable de Latinoamérica (93,5 millones de ha), mientras que en 1995 significaban el 13% del mismo total (137,7 millones de ha). ¿????????? La importancia del riego en la agricultura es más alta que su participación en la superficie, dado que se estima que cerca del 30% del valor total de la producción agropecuaria de los países que componen el grupo latinoamericano es aportado por los cultivos y explotaciones irrigadas. Las 17,8 millones de hectáreas regadas en América Latina sólo representan el 7% del área total irrigada en el mundo, pero muestran un gran potencial de crecimiento, ya que se ha estimado que solamente en los países de América del Sur el riego podría cubrir una superficie de 160 millones de hectáreas. El 79% del área regada de Latinoamérica está concentrada en México, Brasil, Perú, Chile y Argentina. Los países en los cuales el riego tiene la mayor significación respecto a la producción agropecuaria son Perú y Chile. En Perú se riegan aproximadamente 1,75 millones de hectáreas que representan el 46% de la superficie arable del país, en Chile el riego cubre un área de 1,27 millones de hectáreas que es equivalente al 32% de la tierra arable. Se estima que el aprovechamiento medio anual de las tierras regables no supera el 80% de la superficie total irrigada debido a las fluctuaciones en la escorrentería de los cursos de agua y a las imperfecciones e ineficiencias existentes en la distribución y entrega a nivel parcelario. El riego por gravedad es el método más utilizado, dado que se aplica en el 95% de la superficie irrigada de América Latina. El riego por aspersión sólo cubre el 3% del área irrigada y el riego por goteo aun no está muy extendido. Brasil es el país que más ha adoptado el riego por aspersión, tiene entre el 60 y el 65% de la superficie irrigada bajo este método. Según estudios realizados, a fines de 1986, por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), entre 1960 y 1985 el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo habían financiado US$ 5.500 millones destinados a obras de riego. Este monto total representó un promedio anual de US$ 220 millones, que a un costo medio por hectárea de US$ 2.100, significó un flujo anual de financiamiento equivalente a 105.000 hectáreas. 5.2 Situación actual y limitaciones La crisis de la deuda externa de la década del 80, el posterior debilitamiento del Estado y las limitaciones de financiamiento, originaron la pérdida de dinamismo de casi todas las economías de la región y por ende el desaceleramiento en el ritmo de expansión del riego. Solamente Chile y Brasil continuaron con el proceso de crecimiento del riego que tenían en el período anterior. Chile debido al otorgamiento de incentivos para el cultivo de productos exportables y Brasil, por la aplicación de programas de riego destinados a la producción de alimentos básicos para el consumo interno. Dadas la actual situación económica que tiene Latinoamérica, parece poco probable que en el futuro cercano se vuelva a restablecer el ritmo de crecimiento del riego que se vivió en los 30 años que mediaron entre 1965 y 1995. Asimismo, durante el período de expansión mencionado surgieron algunos problemas que son comunes a la mayoría de los países de la región. Estos problemas están relacionados con los siguientes tópicos: a) Subutilización de la capacidad instalada para riego y drenaje: esto se debe a la sobreoferta de riego ¿?????? y al aprovechamiento parcial del área irrigada. b) Sobrevaloración de los beneficios económicos: Las evaluaciones de los proyectos realizados normalmente han sobrevaluado los ingresos y subvaluado los costos ¿??????. El riego mejoró los ingresos financieros de los productores, pero el aumento de la producción a nivel de la economía en su conjunto fue en muchos proyectos ineficiente en lo que respecta a la inversión de los escasos recursos financieros que se disponía. 57 Anexo D: Irrigación En Argentina c) Sobrevaluación de los beneficios financieros: La productividad y rentabilidad de las unidades productivas han sido menores a las previstas . La información de proyectos específicos muestra que los resultados obtenidos por los productores fueron entre un 30 y un 60% menores a los programados en las evaluaciones "ex-ante" de los proyectos. d) Marcado sesgo ingenieril: En general se construyeron importantes infraestructuras físicas que no incluían los servicios esenciales de apoyo a la producción agrícola. Los estudios y las obras civiles representaron el 81% del total invertido. e) Deficiencias en operación y mantenimiento: Esta limitación está directamente relacionada con la reducida capacidad operativa de los administradores del riego, el aumento de los costos reales de operación y mantenimiento, la falta de interés que tienen los usuarios ¿??????? para asumir responsabilidades administrativas y el creciente deterioro del medio ambiente. 5.3 Sistemas legales e institucionales Los países de América Latina tienen marcadas diferencias en lo que respecta a los preceptos constitucionales que influyen en las características básicas de sus sistemas legales y administrativos. En efecto, algunos países como: Argentina, Brasil y México han adoptado el sistema federal y la mayoría del resto se ha inclinado hacia el sistema unitario como forma de gobierno. Estas diferencias son de gran importancia para la administración de los sistemas de riego. En los países unitarios, la administración del riego es ejercida por el poder central o por entidades nacionales descentralizadas o autárquicas, mientras que en los países federales, algunos mantienen un sistema centralizado en materia de administración de aguas y otros atribuyen facultades más amplias a las provincias o Estados que constituyen la federación. No obstante las diferencias mencionadas, los ordenamientos jurídicos de América Latina consagran dos principios básicos en materia de recursos hídricos. Estos principios son: dominio público de las aguas y facultad discrecional del Estado para conceder a favor de personas determinadas (públicas o privadas) el uso privativo del agua mediante actos administrativos de concesión, licencia y permiso o autorización. En lo que hace a los sistemas de gestión del agua, también se ha dado una cierta convergencia hacia tres formas principales, que son: Sistemas caracterizados por la existencia de numerosos organismos públicos y poca coordinación central. Tal es el caso de Argentina, Bolivia, Colombia, Chile y Venezuela. Sistemas que cuentan con políticas coordinadas en forma centralizada, pero que presentan dispersión institucional de responsabilidades en cuanto a usos del agua. Brasil, Perú y Costa Rica. Sistemas coordinados centralmente y con poca o nula dispersión de responsabilidades. México, Ecuador y Honduras. Por último, es importante destacar también que existen diferentes tipos de sistemas de administración del riego, sobre todo en lo que tiene que ver con la propiedad de la infraestructura física disponible. Según un estudio realizado en 1993 por el Instituto Internacional del Manejo de la Irrigación (IIMI), la situación que presentaban los principales países regantes de la región a principios de la década del 90 era la que se advierte en el siguiente cuadro: Sistemas Sistemas Sistemas Sistemas Area Irrigada Públicos Públicos Privados Privados Países (000 ha) con Con con con Gestión Pública Gestión Gestión de los Gestión de % Conjunta (1) Usuarios Empresas % % % Argentina 1.750 10 60 30 Brasil 2.700 5 95 Chile 1.260 80 20 México 5.150 55 30 15 Total (000 ha) 10.860 3.143 1.050 2.553 4.114 % del Total 100 29 10 23 38 (2) Estado y usuarios. 5.4 Situación en Brasil Brasil es, en el grupo de países grandes de Latinoamérica, el que ha tenido la mayor tasa de incremento de superficies irrigadas. En efecto, en los últimos 30 años, el área bajo riego del país creció un 395%, pasando de un total aproximado de 0,64 millones de hectáreas en 1966 a un poco más de 3,17 millones de hectáreas en 1995. En 58 Anexo D: Irrigación En Argentina 1966 las tierras regadas representaban el 2,7% de la superficie arable (23,7 millones de ha), mientras que en 1995 significaban el 5,9% del mismo total (53,5 millones de ha). Además es el país latinoamericano que presenta el mayor potencial de riego de la región (48 millones de hectáreas). Brasil es un país federal y tiene un sistema de gestión del agua que cuenta con políticas coordinadas en forma centralizada, pero que presenta una dispersión institucional de responsabilidades en lo que hace a los usos específicos del agua. Como puede verse en el cuadro presentado más arriba, Brasil tenía a inicios de la presente década el 95% del área bajo riego en sistemas privados gestionados por empresas o propietarios particulares que riegan más del 65% de la superficie mediante métodos presurizados. Un trabajo de Banco Interamericano de Desarrollo publicado en febrero de 1998 informa que en términos generales Brasil tiene un mal uso del agua, con pérdidas y contaminación. Además, la misma publicación advierte que la eficiencia física y económica promedio del riego es baja, aunque es mejor en el sector privado, que goza de subsidios en la tarifa eléctrica de riego. FALTARIA ADICIONAR UN COMENTA RIO SOBRE LOS ESTIMULOS QUE FACILITARON EL GRAN CRECIMIENTO DE LA INVERSION PRIVADA EN RIEGO 5.5 Situación en Chile Chile ha tenido en los últimos años un limitado crecimiento de la superficie irrigada. Entre 1966 y 1995 el área bajo riego del país creció sólo un 14%, pasando de un total aproximado de 1,11 millones de hectáreas en 1966 a un poco más de 1,265 millones de hectáreas en 1995. En 1966 las tierras regadas representaban el 30% de la superficie arable del país (3,74 millones de ha), mientras que en 1995 significaban el 32% del mismo total (3,98 millones de ha). La importancia del riego en la agricultura es más alta que su participación en la superficie, dado que se estima que cerca del 60% del valor total de la producción agropecuaria del país y casi el 100% de sus exportaciones sectoriales, es aportado por los cultivos y explotaciones irrigadas. Chile es un país unitario cuyo sistema de riego está caracterizado por la existencia de numerosos organismos públicos (a veces privados) y poca coordinación central. Con relación a la intervención del Estado en la administración, planificación y explotación de los recursos hídricos, debe indicarse que, obviamente, en Chile se realiza en forma centralizada desde un organismo público de alcance nacional: La Dirección General de Aguas del Ministerio de Obras Públicas. A su vez, el riego, tiene una agencia dedicada a la planificación en términos generales y a las decisiones de inversión pública: la Comisión Nacional de Riego, conformada por varias instituciones del Gobierno Central (Ministerios de Hacienda, Agricultura y Obras Públicas). Por último existe la Dirección de Riego del Ministerio de Obras Públicas que tiene por fin principal la evaluación y ejecución de proyectos públicos. En Chile se encuentra vigente el Código de Aguas que data de 1981 y que se aplica en todo el País. Otro aspecto diferencial significativo entre la legislación chilena y la de otros países latinoamericanos es que la primera introduce el concepto de derechos transables de aguas y construye el marco necesario para el surgimiento del mercado de aguas. No obstante lo dicho, este mercado aun no se ha concretado como se esperaba, tanto la oferta como la demanda no han cubierto los requerimientos básicos de todo mercado y el sistema jurídico vigente es blanco de una fuerte polémica (El Código de Aguas de Chile ­ CEPAL, 1999). Ya en lo atinente a los sistemas de riego, otro aspecto distintivo destacable es que en el citado Código de Aguas de Chile están contempladas tres figuras o formas asociativas: i) Juntas de Vigilancia, responsables de la supervisión del uso de aguas naturales; ii) Asociaciones de Canalistas, encargados de la administración de la infraestructura (embalses y canales principales) de los sistemas de riego y iii) Comunidades de Agua, para la administración, operación y mantenimiento de la estructura secundaria; esta última sin personería jurídica. Por último, como puede verse en el cuadro presentado más arriba, Chile tenía a inicios de la presente década el 100% del área bajo riego en sistemas privados, que eran administrados, un 80% por asociaciones de usuarios y un 20% por empresas y propietarios individuales. 5.6 Situación en México En los últimos 30 años, el área bajo riego de México aumentó un 88%, pasando de un total aproximado de 3,25 millones de hectáreas en 1966 a un poco más de 6,1 millones de hectáreas en 1995. En 1966 las tierras regadas representaban el 15% de la superficie arable del país (22,0 millones de ha), mientras que en 1995 significaban el 24% del mismo total (25,7 millones de ha). 59 Anexo D: Irrigación En Argentina La importancia del riego en la agricultura es más alta que su participación en la superficie, dado que se estima que cerca del 50% del valor total de la producción agropecuaria del país es aportado por los cultivos y explotaciones irrigadas. México es un país federal y tiene un sistema de gestión del agua que cuenta con una institución centralizada para la administración del recurso hídrico y con poca dispersión de sus funciones, ya sea para usos individuales o por regiones. Como puede verse en el cuadro presentado más arriba, México tenía a inicios de la presente década un poco más de la mitad del área bajo riego en sistemas públicos que eran administrados por organismos estatales. Sin embargo, es necesario decir que esta situación ha cambiado en los últimos años por la puesta en ejecución de proyectos, financiados por el Banco Mundial, destinados a solucionar los problemas de los distritos de riego y a emprender un rápido proceso de transferencia de la operación y mantenimiento de los mismos a las organizaciones de los usuarios. Los usuarios mexicanos son miembros de organismos en los que actúan conjuntamente con los agentes públicos (Comités Directivos de los Distritos de Riego) pero no participan directamente en la agencia central de administración (Comisión Nacional de Aguas). Según el informe del BID, mencionado en el caso de Brasil, el uso del agua en el México no es óptimo. Las regiones centro y norte no tienen suficiente agua, los acuíferos están sobreexplotados y el 50% del territorio de estas regiones se encuentra en veda. Esto motiva conflictos entre usos, especialmente entre los agrícolas, urbanos e industriales. Políticas y Estrategias Nacionales para el Riego en Argentina 6.1 Marco general de la política nacional para la agricultura irrigada En la Argentina, la SAGPyA es el organismo del Estado Nacional encargado de ejecutar la política específica para la agricultura irrigada. Además, diversas acciones para el sector son realizadas por otros organismos públicos de nivel federal, básicamente la Subsecretaría de Recursos Hídricos, junto con las políticas y estrategias que llevan a cabo los estados provinciales. La política macroeconómica del Gobierno Nacional (1989-99) ha tendido en general a ordenar el funcionamiento de la economía en el marco de una profunda reforma y redefinición del papel del Estado como asignador de recursos, transfiriéndoselo a las leyes del mercado. Así, la estrategia de base para el desarrollo agropecuario privilegia el incremento de la competitividad en un horizonte de economía abierta y fuerte impulso de las exportaciones como fuente principal de crecimiento. De las políticas macroeconómicas globales de la Nación es necesario destacar tres, por su estrecha vinculación con la agricultura irrigada: la reforma del Estado; el saneamiento financiero de las provincias y la apertura y modernización del aparato productivo. a) Reforma del Estado: En esta línea, la política ha consistido básicamente en: i) una desregulación generalizada, incluyendo la desactivación de organismos públicos de regulación de la actividad económica (por ejemplo, Juntas Nacionales de Granos y Carnes y organismos regulatorios de la yerba mate, el azúcar y otros productos); ii) privatización de las empresas públicas y iii) descentralización administrativa, con transferencias de servicios públicos a las provincias. Con relación a la agricultura irrigada, el Estado Nacional ha culminado en 1992, la transferencia de todos los sistemas de riego que estaban administrados por Agua y Energía Eléctrica, cumpliendo así los objetivos de descentralización de la política de referencia. Asimismo, la SAGPyA y los restantes organismos públicos nacionales impulsan y apoyan a todas las provincias que aún retienen la operación y mantenimiento de los sistemas de riego, en sus acciones para transferir esos procesos a los propios usuarios. b) Saneamiento financiero de las provincias: La política de saneamiento financiero de las provincias, por otro lado, ha obligado a corregir los déficit en cuenta corriente y ordenar la deuda pública con el objetivo de producir ahorro en los estados provinciales. Esto ha conducido a una drástica reducción de las erogaciones corrientes y de capital unido a acciones para aumentar los ingresos de jurisdicción provincial. Como se podrá concluir, esta política de saneamiento obligará a las provincias a ordenar los gastos e ingresos ligados a las áreas irrigadas, con lógicas consecuencias en la inversión fija y operativo de los sistemas, en los subsidios explícitos y encubiertos y en las posibilidades de financiar la necesaria reconversión y actualización productiva de las explotaciones. Esas políticas globales, necesarias para el saneamiento financiero, la estabilidad económica y la reforma del Estado, deben estar acompañadas, en el caso concreto de los sistemas, de un esfuerzo de inversión pública y privada para apoyar su reconversión y diversificación, sin descartar políticas coyunturales de carácter social, dirigidas a los sectores productivos más desprotegidos ni la capacitación al sector público. c) Apertura y modernización del aparato productivo: Como parte de las reformas estructurales implementadas por el Gobierno Nacional, se han ejecutado acciones para simplificar el sistema aduanero y reducir sus aranceles y 60 Anexo D: Irrigación En Argentina fueron suprimidas las barreras no arancelarias, con una reducida cantidad de excepciones. Los impuestos a la exportación agropecuaria también han sido derogados, salvo una reducida retención a la exportación de granos oleaginosos. De este modo, los precios internos de los productos agropecuarios tienden a coincidir con los precios de frontera. Por último, la desregulación de las aduanas y los puertos, ha contribuido a reducir apreciablemente los costos de las operaciones de comercio exterior y la puesta en marcha del MERCOSUR se ha constituido en otro pilar fundamental de esta política. Estas medidas de política económica tienen un indudable efecto en la mayoría de los productos agropecuarios, incluyendo los producidos bajo riego, en las denominadas "economías regionales" o agricultura extrapampeana. 6.2 La política global para la agricultura En el marco macroeconómico descrito, la estrategia global para el desarrollo del sector agropecuario se concentra en la puesta en práctica de reglas de juego estables para fomentar la competitividad y la eficiencia; la provisión de servicios esenciales para la producción y comercialización de productos primarios; la promoción de una organización empresarial eficiente de los productores y la regulación y control del uso de los recursos naturales para la producción. Los objetivos de política de la SAGPyA, incluidos en los Planes Quinquenales 1989-94 y 1994-99 son: i) mejoramiento la rentabilidad de la empresa agropecuaria y promoción de la inversión; ii) reconversión productiva de la pequeña y mediana empresa rural y diversificación de la oferta agropecuaria; iii) fomento de la integración del sector agroalimentario; iv) mejoramiento de la calidad de los productos agroalimentarios; v) aumento y consolidación de la competitividad del complejo agroindustrial; vi) promoción de la competencia en los mercados agropecuarios; vii) mitigación del impacto de los riesgos climáticos sobre la actividad agropecuaria; viii) mejoramiento de la situación económica y social de los productores minifundistas y ix) aumento de la eficiencia en la prestación de servicios públicos agropecuarios para incrementar la calidad y sanidad de la producción agropecuaria y su competitividad en los mercados externos. 6.3. La política para al agricultura irrigada La Secretaría ejecuta las acciones para el sector, estableciendo una división en tres subsectores: i) sistemas públicos de riego; ii) riego individual complementario para cultivos extensivos (commodities) y iii) riego individual integral para cultivos intensivos. Esta división ha sido establecida en función de las diferentes restricciones y oportunidades, distribución geográfica y agentes productivos que conforman cada tipo y que, por lo tanto, requieren la aplicación de políticas específicas. A continuación se hace la descripción de las políticas, incluyendo, en cada caso, un diagnóstico resumido de la situación que los caracteriza. a) Diagnóstico de los sistemas públicos de riego: Estos sistemas tienen una indudable importancia en la economía de las provincias con clima árido o semiárido, por su peso relativo en la formación del Producto Bruto Geográfico, la generación de empleo y la oferta de materia prima para la agroindustria; además, contribuyen en forma significativa en las exportaciones primarias de la Argentina. Como ya se señaló, en la actualidad estos sistemas no escapan a la aguda crisis que afecta a las economías regionales y es en esta crisis donde deben buscarse los grandes determinantes económicos de los problemas que sufren los sistemas de referencia, que se unen a otros factores políticos e institucionales directamente relacionados con la administración de los recursos hídricos a nivel nacional y provincial. Estos elementos, punto de partida para el diseño de las políticas nacionales para la agricultura bajo riego, pueden resumirse así: Factores económicos: i) baja competitividad de los productos por calidad, variedad y presentación comercial; ii) baja productividad y rentabilidad de las fincas por uso de tecnologías obsoletas y carencia de mejoras y equipos; iii) reducida capacidad empresarial de los productores; iv) problemas de escala y minifundio y v) escasos créditos accesibles. Factores políticos, institucionales y legales: i) escasa coordinación entre organismos nacionales y provinciales dedicados a los recursos hídricos; ii) ausencia o deficiencias de marcos legales y regulatorios para el uso del agua, en especial, carencias u omisiones legales para promover un uso del agua ajustado a las disponibilidades, las demandas de los cultivos y el valor económico del recurso y iii) ausencia o debilidad de acciones indelegables del Estado, fundamentalmente fiscalización y control del uso, conservación y apropiación del agua. Factores administrativos y operacionales: i) escasa aplicación de la planificación del uso del agua en el marco del concepto de manejo de cuencas; ii) excesiva centralización de la administración, operación y mantenimiento de los sistemas, con escasa participación de los usuarios; iii) modalidades y estructuras de tarifas de riego que no permiten la viabilidad económica de los sistemas y no estimulan el uso racional del agua y iv) falta de asistencia gerencial, técnica y comercial a los productores. 61 Anexo D: Irrigación En Argentina Factores físicos y ambientales: i) deterioro y obsolescencia de la infraestructura de regulación, distribución y drenaje del agua; ii) suelos degradados y abandono de parcelas; iii) capa freática elevada que compromete la producción; iv) capacidad ociosa de la infraestructura existente y v) contaminación de los recursos hídricos y el ambiente en general. En los sistemas públicos de riego, el deterioro de los canales, la baja cobrabilidad de las tarifas, la salinización de los suelos y el abandono de parcelas no son causas sino efectos de la crisis, síntomas de modelos de establecimientos y perfiles productivos regionales no competitivos o que alcanzaron la máxima expansión que les ha permitido el mercado atendido. Los proyectos para los sistemas de referencia, incluso los que contaron con financiamiento externo, fueron concebidos como instrumentos para la ocupación del espacio, el desarrollo regional y la generación de empleo, durante las obras y con las posteriores actividades agrícolas. Estos fines, que intrínsecamente no son cuestionables pero no cubren todas las necesidades de un crecimiento autosostenido, condujeron a privilegiar en forma implícita, al diseño de ingeniería civil y agronómico de los proyectos en desmedro de la identificación de un perfil productivo racional y sustentable, ajustado a la demanda de los mercados con modelos de finca adecuados a tal fin. La identificación de un proyecto se sustentó más en la oferta (posibilidad de cultivar suelos improductivos sólo por carencia de riego) que en la demanda (posibilidad de realizar cultivos que en cantidad y calidad requerían los mercados). Así, la acción del Estado sobre la agricultura irrigada, en general, tendió más a aumentar el área que a mejorar los rendimientos; a expandir la infraestructura más que a corregir deficiencias de conducción y aplicación del agua y a incrementar la producción más que a la identificación de mercados. b) Diagnóstico del riego individual: Esta modalidad de organización del riego se encuentra en expansión tanto en zonas áridas como húmedas, con numerosos proyectos privados para productos de alto valor, dirigidos al mercado interno o externo. Dentro de esta modalidad, es posible diferenciar dos grandes subtipos: la agricultura con riego integral y la agricultura con riego complementario. La agricultura con riego integral se encuentra en franco desarrollo en numerosas provincias, con ofertas climáticas diferentes. Se realiza también bajo diferentes técnicas de obtención y aplicación del agua y de manejo de los cultivos. Pueden citarse como ejemplos toda la horticultura de contraestación o primicias, manejada bajo cubierta, diversos cultivos de frutales perennes y anuales y la producción intensiva de forrajes para la ganadería. Las principales restricciones específicas que enfrenta esta modalidad para una mayor difusión y utilización, pueden resumirse en: i) carencias en los mecanismos de generación y transferencia de tecnología y de difusión de sus beneficios; ii) deficiencias en la capacidad empresarial y comercial de los productores; iii) carencias de mecanismos de apoyo por parte del Estado para la identificación de mercados y promoción de sus productos y iv) reducida intervención del Estado como autoridad de control, planificación y fiscalización del uso del recurso. La agricultura con riego complementario es un instrumento tecnológico utilizado para elevar la productividad de las actividades agropecuarias tradicionales de las zonas de secano. Hasta hace una década, la fertilidad y las condiciones climáticas de estas extensas zonas de la Argentina, fundamentalmente la Pampa Húmeda, se unía a las políticas económicas aplicadas al sector agropecuario para no incentivar la aplicación del riego complementario a los cultivos y praderas implantadas, como elemento técnico para obtener significativos aumentos de la productividad, ampliamente difundido en diversas zonas agrícolas avanzadas de numerosos países. De este modo, la práctica sólo se aplicaba para la producción de papa en el sudeste de la Provincia de Buenos Aires y en la producción de semillas de cereales y leguminosas en diversas zonas del País. Con la notable e irreversible transformación que se ha producido en el sector agropecuario, la adopción de esta tecnología apareció como una alternativa concreta para elevar la calidad y productividad de diversos rubros de la agricultura y forrajicultura extensivas. Para ello es necesario superar una serie de limitaciones técnicas, institucionales y financieras que han sido identificadas por la SAGPyA y que pasaron a formar parte de sus políticas prioritarias. Las principales restricciones que debe superar esta modalidad tecnológica para una adopción masiva son: i) falta de conocimiento de la oferta de agua subterránea y de la dinámica de los acuíferos; ii) carencia de leyes en determinadas provincias o deficiencias en aquellas que la poseen; iii) ausencia de planes para el manejo integral de los recursos hídricos que, entre otros beneficios, evitarían los conflictos por el uso del agua que podrían aparecer con la utilización masiva de esta técnica; iv) debilidad técnica y operativa de las instituciones responsables de la aplicación actual o potencial de la legislación mencionada; v) falta de paquetes técnicos integrales para la aplicación de la tecnología y los correspondientes mecanismos de transferencia a los productores y vi) falta de difusión de esta alternativa técnica y de los beneficios de su aplicación. 6.4 El Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) 62 Anexo D: Irrigación En Argentina La SAGPyA encara el desarrollo de la agricultura irrigada mediante dos grandes ejes de políticas: i) las generales para el sector, cuyos objetivos se citaron en el ítem anterior y ii) el Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales, con programas y proyectos específicos para los sistemas públicos de riego y la agricultura de secano con riego complementario. Este Programa constituye la principal acción del Estado Nacional para la agricultura irrigada y por esta razón se describe en detalle a continuación. El objetivo global del PROSAP es mejorar la eficiencia de los servicios públicos provinciales para el sector agropecuario, en forma ambiental y económica sostenible y con una estrategia de desarrollo de productos competitivos. Entre sus áreas de intervención, se destaca, por los montos de inversión previstos, la de riego y drenaje para atender a los públicos (¿?) de riego y apoyar el desarrollo del riego complementario. Para acceder a los recursos del PROSAP, las Provincias deben: i) tener promulgada una ley que autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a endeudarse a favor del PROSAP y al Poder Ejecutivo Nacional a descontar las obligaciones asumidas, de los recursos de la Coparticipación Federal; ii) tener aprobado por el PROSAP, un Programa de Desarrollo Agropecuario, marco conceptual y político de los proyectos y de las prioridades de inversión y iii) tener capacidad institucional de ejecución acorde a los proyectos presentados. Los lineamientos específicos del área de intervención en los servicios de riego y drenaje son: i) inserción de todos los proyectos en un programa de riego con definidos criterios y prioridades de inversión para el sector; ii) existencia de un marco legal adecuado o previsiones de su modificación y perfeccionamiento; iii) transferencia de la operación y mantenimiento de los sistemas a sus usuarios; iv) participación de los beneficiarios en la amortización de los costos de las obras; v) mejoramiento de la eficiencia de la distribución y uso del agua y garantía de la entrega del recurso a los usuarios; vi) estudios de alternativas para definir e implantar el consumo volumétrico y vii) atención integral de los problemas de riego, incluyendo en los proyectos no sólo obras, sino también, componentes de generación y transferencia de tecnología, capacitación técnica y gerencial de los usuarios y desarrollo comercial. Los lineamientos específicos del área de intervención en los servicios de generación y transferencia de tecnología que serían responsables de la promoción del riego complementario, son: i) identificación de sectores a ser atendidos y establecimiento de criterios y prioridades de inversión en el servicio; ii) transferencia de los servicios a los usuarios y descentralización operativo; iii) internalización de la experiencia del INTA (Cambio Rural); iv) participación de los municipios y las organizaciones no gubernamentales y v) participación de los beneficia rios de los proyectos en la amortización de sus costos. En el Cuadro 7 adjunto puede observarse la cartera de proyectos mas avanzados del PROSAP. Revisión de Areas Representativas Claves 7.1 Mendoza y San Juan Conocimiento de los Recursos (i) Recursos superficiales: Se distinguen dos tipos de secciones para medir los caudales: las que medirían el recurso disponible y las que tienen como finalidad evaluar los volúmenes efectivamente distribuidos a los sistemas de canales. Entre el primer tipo se consideran suficientes las estaciones de medición en los ríos Tupungato, Vacas, Cuevas y Mendoza, no así en algunos arroyos menores como Uspallata, del Sol, Las Vegas y El Salto. En el caso del segundo tipo la red de medición de los caudales puede considerarse casi completa en la red primaria de distribución, en un 60 % en la red secundaria y casi inexistente en las hijuelas. Los parámetros medidos en las estaciones de Guido y Cacheuta sobre el Río Mendoza son suficientes para dar un panorama global de la cuenca, pero no para conocer los recursos de algunas zonas puntuales, como valles intermontanos o lo valles de alta montaña. Una sugerencia a fin de darle mayor fiabilidad a los caudales medidos, sería mejorar el dique Cilindro (toma a la central Cacheuta) para que en este lugar se midiera el total del caudal. Por la disposición y forma de este dique, se hace imprecisa la medición del caudal que podría pasar por allí. En el aspecto hidrológico, al estudiar los caudales del río, no se ha establecido cuales son los caudales a partir de los cuales se puede considerar que existe sequía. Pero sí se han podido identificar que los menores valores de escurrimiento se presentan en ciclos que van entre los 4 y 5 años y cada 12 años, donde los caudales llegan a un mínimo que se puede considerar crítico. (ii) Recursos Subterráneos: Hay información hidrogeológica abundante elaborada por el PAS-NOA y por el CRAS. Se tiene una idea de la conformación de los acuíferos en general, pero los mayores detalles se han obtenido de los acuíferos explotados. Los estudios se vienen realizando desde la época del PASNOA (fines de la década del `60). Se continúan realizando estudios adicionales y deben seguirse haciendo en función de los cambios que se producen 63 Anexo D: Irrigación En Argentina por la acción antrópica sobre el recurso hídrico: sobreexplotación, contaminación, variaciones en la recarga y descarga, etc. Es necesario el monitoreo permanente de las variables hidrológicas( niveles y caudales) y de las variables hidroquímicas (calidad del agua y sus variaciones en el tiempo) para conocer las variaciones de los acuíferos y poder prevenir sus alteraciones. El CRAS tiene bajo estudio tres grandes cuencas que le permiten un conocimiento de la composición química principal del agua subterránea y las profundidades a las que se explotan las cuencas. También se encuentran definidas las áreas influenciadas por las recargas de agua superficial. Estas actividades de toma de información hidroquímica y estado de los acuíferos no han sido continuas por falta de recursos, sobre todo económicos. Falta una cuantificación más exacta de los posibles volúmenes a extraer según los distintos niveles de explotación y de los flujos subterráneos, a fin de no incrementar la sobre explotación de los acuiferos. (iii) Relación entre aguas superficiales y subterráneas: Se encuentran identificados los lugares por donde se producen las recargas a los acuíferos. Hoy debe considerarse a la recarga (recurso) prácticamente en equilibrio con las extracciones para un derrame medio del río. Se puede considerar confiable la obtención de la información para su posterior evaluación. La recarga en el área libre de la cuenca se ha evaluado a través de los estudios realizados desde fines de la década del 60'. Las series históricas van aumentando con los años brindando series más extensas lo cual permite ir ajustando los resultados. Existe una gran cantidad de perforaciones construidas por la actividad privada, las que se utilizan para atender el déficit hídrico estacional. El funcionamiento de éstas depende de los criterios de riego y necesidades de la actividad agrícola privada. Abastecimiento urbano De acuerdo a los datos suministrados por Obras Sanitarias S.A., la población que tiene satisfecha su demanda de agua potable es del 95,9% (Gran Mendoza), mientras que los servicios de cloacas sirven a un 94,8% de la población. Estos datos no incorporan los servicios prestados por los departamentos de Luján y Maipú. Para aumentar la oferta de agua destinada al consumo urbano Obras Sanitarias está estudiando un Plan Hídrico Maestro para agua potable, que no ha sido aún explicitado al Departamento General de Irrigación. Se está estudiando actualmente un proyecto privado denominado Proyecto Canal del Oeste (HIPOCAMPO) que prevee diponer de un caudal de uso poblacional de 2 m3/s . La dotación permanente de agua a estas plantas ocasiona un inconveniente en época de corta, puesto que se debe mantener un caudal permanente por los canales que transportan el agua a estos lugares. Esto ocurre porque las plantas no tienen cauces alternativos o tomas independientes sobre el río, sino que están insertadas con tomas dentro de un complicado sistema de distribución para los otros usos. La dotación a las plantas con agua superficial ocasiona serios inconvenientes operativos, por lo que sería importante estudiar la posibilidad de suministro mediante perforaciones subterráneas.Los consumos actuales de agua potable son excesivos, se considera que se consumen alrededor de 600 litros/hab.día., es menester que se reduzcan estos altos valores a valores razonablemente menores de 400 litros/hab.día mediante la instalación de micromedidores, medida que ha sido contemplada dentro de los planes privatizadores. La reducción progresiva del consumo poblacional estará dado por el cambio del sistema tarifario, que se hará por volumen consumido. El empadronamiento de las plantas de uso o para uso poblacional en el río Mendoza, igual que en el resto de la provincia, se realizó en base al criterio antiguo de determinar: 1 l/s = 1 ha Si uno revisa el criterio actual de evaluar el volumen de agua que se le entrega en el año a 1 ha. comparándola con la cantidad de agua anual que toman las plantas de potabilización, se encuentra que existe un subempadronamiento de una relación aproximada de un tercio. Riegos agrícolas y uso agropecuario La satisfacción de los regantes no es completa en el caso del río Mendoza, debido a que la oportunidad de caudales que oferta el río se presenta desfasada con respecto a los requerimientos de los cultivos. Los agricultores reciben el agua, cuando se presenta la oportunidad, por un sistema de reparto. Esto hace que las rotaciones de los turnos de agua sean variables, presentándose los caudales en momentos en que no son necesarios por el tipo de cultivo. Este factor hace que se disminuya la garantía de recibir el agua en el momento oportuno para una producción óptima. Uno de los problemas que tienen los agricultores es no saber con anticipación mensual los turnos o los días que le tocaría el agua, ya que este turnado, como dijimos, varía en función de la disponibilidad de agua que presente el río. Aún con una oferta variable como la actual se podría mejorar el sistema de distribución de agua para riego si se 64 Anexo D: Irrigación En Argentina tuviese la información actualizada de las células de cultivo de cada canal, para lo cual se necesitaría confeccionar anualmente un censo actualizado de cultivos o una declaración anual de cultivos que realizaría cada Asociación. Eso contribuiría a que los volúmenes aproximados que se deriven en cada canal correspondan al tipo cultivo de la zona. Del total de superficies con posibilidades reales de recibir agua de riego, es decir sistematizadas y empadronadas, solamente se encuentran cultivadas de un 65 a un 70 % . La incertidumbre del agricultor respecto a la cantidad y oportunidad de la oferta de agua, lo predispone a cultivar según su experiencia de caudales mínimos. La dotación o volumen anual entregada por hectárea, es muy variable en función de las disponibilidades hídricas del río, del tramo del sistema de riego donde nos ubiquemos y de las eficiencias de conducción, distribución y de aplicación involucradas. En boca de finca se puede hablar de entregas de caudal , para la célula de cultivos promedio actual, del orden de unos 8.000 a 11.000 m3/ha/año. El problema en realidad es mayor puesto que este volumen entregado ingresa a la finca desfasado respecto a las necesidades, o sea que en los meses de primavera se suele entregar un 40 a 50% de los requerimientos hídricos de los cultivos. En cambio, en los meses de verano esta cantidad aumenta a un 150 a 200% de la necesidad real de los cultivos, lo que hace que la cifra anual de dotación puede ser engañosa ya que el volumen no respondió a los requerimientos, sino que fue entregado en función de las disponibilidades de la oferta. La dotación excesiva entregada en verano produce problemas de ascenso no deseado de la napa freática con el consiguiente problema de la revenición de los suelos cultivados. No existe una evaluación a nivel oficial del uso conjunto de agua superficial y subterránea para riego, lo que sí se conoce es el número de propiedades que cuentan con ambos recursos. Las principales ineficiencias en el sistema de distribución están dados por las siguientes causas: un primer problema son las infiltraciones que se producen en los canales no impermeabilizados; el segundo, son los conflictos que mantiene la infraestructura en la zonas urbanas; tercero, la medición defectuosa que se realiza en los sistemas de distribución y el fundamental (a juicio de la Subdelegación), es que la infraestructura de distribución, compuertas, compartos, es inadecuada para el actual sistema de manejo. El mantenimiento de la infraestructura general del río Mendoza, es muy bajo. Durante mucho tiempo no se ha realizado un mantenimiento adecuado, sino que simplemente se ha actuado sobre puntos críticos donde era necesario realizar reparaciones para evitar dejar parte del sistema fuera de servicio. No existe un plan sistemático de mantenimiento y mejora de los canales matrices. Además se debe modernizar muchas de las secciones que no son adecuadas para conducir caudales o que disminuyen considerablemente la capacidad de los canales matrices, caso del Canal San Martín en muchos de sus tramos o algunos tramos del Canal Cacique Guaymallén. Abastecimiento industrial Aquí podemos dividir los abastecimientos de agua superficial y los de agua subterránea. La actividad alcoholera consume 300 l/s de agua superficial. A la destilería ingresan 1,5 m3/s, de los cuales hay caudales que retornan al sis tema aguas arriba del Cipolletti y caudales que lo hacen aguas abajo, y hay un consumo neto por la Destilería, que está en el orden de los 200 lts/seg a 250 lts./seg. según la época del año. El caudal vertido aguas abajo por la Destilería ya no se incorpora al sistema por contener algunos fenoles y está en el orden de los 200 lts./seg. Respecto a las aguas subterráneas, se puede comentar que la mayoría de las industrias mendocinas trabajan con aguas subterráneas. Uno de los principales usos que se hacen de las aguas subterráneas es en las bodegas. Existen aproximadamente 900 bodegas en Mendoza, cada una de las cuales trabaja con una perforación, que les da agua para los todos los procesos de la industria vínica, lavado de vasijas, piletas, procesos de escurrimiento, etc. Según estimaciones que se ha realizado por la Facultad de Enología, indican que se consumen 4 litros de agua por cada litro de vino elaborado. Tanto las concesiones de agua superficial realizadas a la destilería como a la industria alcoholera fueron realizadas con el compromiso por parte de las mismas de realizar perforaciones. En el caso de YPF se había comprometido a realizar perforaciones cercanas a las plantas potabilizadores para darles la dotación de agua que éste tomaba aguas arriba. Pero todavía no se ha cumplido esta promesa. Aprovechamientos energéticos y refrigeración No existen mayores problemas respecto a este uso en la cuenca. Los problemas que se presentan son circunstanciales de operación o de manejo de este uso, pero no existe ningún problema pendiente. Con la construcción del Embalse de Potrerillos, esta situación puede empezar a generar problemas. 65 Anexo D: Irrigación En Argentina Caudales ambientales No se ha identificado este uso explícitamente en la cuenca. Sí existen algunas solicitudes por parte del Departamento de Lavalle, sólo a nivel declamatorio, para que le llegue agua a la Laguna del Rosario. Este sería el único posible uso ambiental, pero no tiene formas legales Aprovechamientos piscícolas: Es un uso inexistente en esta sub cuenca. Aprovechamientos recreativos, usos públicos y turísticos Este es un uso del agua en creciente progreso, puesto que las municipalidades al igual que los particulares tienden a ampliar los espacios verdes destinados a las actividades recreativas. El empadronamiento de los derechos no es un tema claro para este tipo de uso del agua. No están incluídos lugares de esparcimiento o parques que están haciendo uso del recurso, caso del parque del Chachingo, el camping del Dique Cipolletti, y algunos otros como el de la Municipalidad de Luján, el parque costero en el río Mendoza. Otro de los problemas es que muchos Barrios construidos sobre terrenos que tenían derecho de agua, no se ha hecho el cambio de derechos y con ello el consecuente cambio de tarifas. En las zonas de Chacras y Vistalba, hay muchas propiedades que están empadronadas con uso agrícola por contar con algunos frutales, pero en realidad el uso del agua es con fines recreativos. Otro problema que se presenta es que en la zona residencial de Carrodilla, Chacras, Vistalba, 1ª Asociación de Riego concretamente, han renunciado a los derechos, años atrás. Actualmente, los mismos solicitan reingresar al uso recreativo debido a los altos cánones que le impone O.S.M. para el uso volumétrico del agua. La legislación no permite ingresar a esta gente nuevamente en el sistema de empadronamiento. Situaciones de escasez No hay un plan formal por parte del Departamento General de Irrigación para casos de emergencia hídrica por escasez del recurso. Las mismas Subdelegaciones declaran alerta amarilla o alerta roja, de acuerdo a los caudales que va trayendo el río, pero no hay límites definidos para determinar estas medidas. A modo informal, se ha adoptado que cuando se infiere un pronóstico del río en un 30 o 40 % menos del volumen medio anual, se declara alerta amarilla. Y cuando este volumen se reduce por debajo del 50% de la dotación media anual, se dispone alerta roja. En estos casos de emergencia las Subdelegaciones, sin planes explícitos, determinan diferentes medidas de restricción a los distintos usos del agua. Tampoco hay una planificación por parte del Departamento respecto a un uso combinado de agua superficial y agua subterránea, sino que se ha sugerido que los usuarios los pusieran en funcionamiento cuando ellos vieran la necesidad real que los cultivos tuvieran el agua requerida. Este tema se ha comenzado a abordar a partir del presente año (1999), con la elaboración de un plan de emergencia hídrica para el período 1999-2000. Un problema asociado es el pronóstico de los posibles volúmenes escurridos en el río. Actualmente se encuentra en manos de EVARSA, quien tiene preparados los pronósticos para fines de setiembre, es decir cuando ya se ha decidido la campaña anual de cultivos para la cuenca. Con la puesta en marcha del sistema hidro-nivo- meteorológico, recientemente puesto en funcionamiento y actualmente en etapa de ajuste del software, se va a disponer de pronósticos en tiempo real para la provincia de Mendoza, como así tambien se van a disponer de datos en tiempo real de los caudales distribuidos para los distintos usos. Infraestructura para usos múltiples La infraestructura aluvional, en la cuenca, se la divide en dos componentes. Una es la infraestructura específicamente aluvional, diques de contención aluvional y canales de evacuación aluvional. La segunda es la misma infraestructura de riego que hace las veces de colectores aluvionales. En el primer caso está a cargo de la Dirección de Hidráulica. Estos cauces especifícamente aluvionales tienen el problema que como no circula por ellos un caudal permanente, se le incorpora gran cantidad de residuos urbanos, que luego cuando se producen nuevos aluviones, son arrastrados y terminan en los colectores finales que son cauces del sistema de riego. 66 Anexo D: Irrigación En Argentina La infraestructura aluvional puede ser insuficiente en épocas futuras cuando se urbanice la zona del pedemonte, puesto que al pavimentar las calles y desforestar, se va a disminuir la infiltración y con ello aumentarán los aportes aluvionales en volumen y velocidad hacia la zona del centro de Mendoza. Problemas de calidad del agua empleada en los diversos usos (i) Abastecimiento urbano e industrial : La calidad base del agua del Río Mendoza aguas arriba del Dique Cipolleti es buena para su posterior potabilización. Exis ten numerosas plantas potabilizadoras que se alimentan con agua superficial proveniente del río, pero su transporte se realiza en algunos tramos a cielo abierto, con la consiguiente contaminación por incorporación de residuos urbanos que desmejoran la calidad del recurso, lo que implica un aumento de costos en su tratamiento. Es importante lograr la concientización de los pobladores a fin de disminuir los impactos negativos de la calidad del agua por la acción antrópica. También se puede proponer que en aquellas plantas potabilizadoras muy alejadas de la toma en el río, a las cuales llega agua de muy baja calidad, se mezclen estas aguas con aguas subterráneas o que el suministro sea totalmente por medio de perforaciones subterráneas. Sería importante estudiar el caso de la toma de agua de las plantas potabilizadores que proveen al Gran Mendoza, puesto que es agua derivada de la Central Térmica Mendoza, luego de ser utilizada con fines de refrigeración. Teniendo en cuenta accidentes ocurridos años anteriores en la mencionada Central, sería importante reveer la ubicación de dicha toma. (ii) Riegos agrícolas y usos agropecuarios: La calidad base del agua del Rio Mendoza es buena para riego, pero a lo largo de su recorrido va recibiendo distintos tipos de contaminantes. Podemos hablar fundamentalmente de dos tipos de contaminación. En la zona alta de la cuenca tenemos una contaminación de origen urbano fundamentalmente y en la zona baja (especialmente la cuarta, quinta y sexta zona de riego) llega la cola de la contaminación urbana sumada a una contaminación de tipo química propia de la zona que se produce por el vertido de efluentes de plantas de tratamiento de líquidos cloacales, y porque los cauces actúan como drenajes de la napa freática, lo que aumenta la salinidad del agua. El río trae aguas claras durante siete meses al año, ya que los sólidos, arcillas, limos solamente aparecen en los meses de noviembre, diciembre, enero, febrero y marzo. El resto del año las aguas que se manejan del río Mendoza son aguas claras y no se ha observado mayores problemas en la producción agrícola. La provincia de Mendoza, al contar con un clima árido no puede hacer un uso irracional del recurso hídrico. Por ello es que también aprovecha para el riego agrícola los efluentes de origen industrial o cloacal. Lo que ocurre en que no hay una planificación de este uso para evitar serios problemas de contaminación. A tal efecto, se debe propender a la creación de los ACRE (Areas de cultivos restringidos especiales) con el fin de reusar es tos efluentes en forma planificada y sin ningún riesgo para la salud. Problemas de contaminación (i) Ríos y arroyos: Las causas fundamentales de contaminación de ríos y arroyos que producen un marcado desmejoramiento en la calidad de sus aguas son las siguientes: 1- vertidos de efluentes cloacales que se producen en forma directa o indirecta a lo largo de la cuenca 2- accidentes de tránsito de camiones con transporte de carga contaminante, que tienen como destino final las aguas del Río Mendoza 3- contaminación natural del río por el ingreso de la napa freática ya que ésta actúa como colector a partir de Barrancas 4- vertidos de efluentes industriales provenientes de la refinería de petróleo de YPF Se considera que son suficientes los puntos de monitoreo para testear la calidad del recurso, no así la cantidad de parámetros que se estudian. Solamente se controlan Ph, conductividad eléctrica y temperatura, frente a quince que se controlan en otras cuencas. Faltan parámetros muy importantes que tienen que ver con los compuestos nitrogenados, que serían los que más afectarían a la agricultura. Otros parámetros importantes a testear son la determinación de metales pesados, cargas microbiológicas, cargas orgánicas y radioactividad. (ii) Canales: El agua que circula por ramas, canales, hijuelas, y ramos, se va deteriorando en su calidad debido a los vertidos líquidos o sólidos de distintos orígenes receptados por dichos cursos de agua. Entre ellos podemos citar vuelcos urbanos,cloacales, industriales de distintos rubros o actividades que le incorporan al agua cargas salinas significativas, concentraciones de material orgánico, metales pesados, temperatura, etc.. Con el fin de minimizar 67 Anexo D: Irrigación En Argentina dichos impactos se pone en vigencia la Resolución 778/96 que normatiza las características de los vertidos. De todos modos se deberán incrementar las inspecciones a los establecimientos industriales inscriptos y completar el registro del RUE. También en las zonas bajas del río se presenta el problema de que los canales que actúan como colectores de drenaje, recibiendo varios aportes con gran contenido salino. Otra contaminación proviene de las descargas de aportes aluvionales a varios de los canales, con el consiguiente arrastre de basura y desechos humanos desde la zona metropolitana. Estos desechos producen el atarquinamiento o reducción de la sección hidráulica de lo cauces, taponamiento de puentes y sifones y la obstrucción en los compartos de las hijuelas y acequias derivadas. Prácticamente son inexistentes los puntos de monitoreo en el sistema de canales. Existen algunos especialmente en las zonas de desagües, caso del colector Pescara, Arroyo Fernández o Arroyo Leyes La red de canales luego de pasar las áreas urbanas no son monitoreados actualmente. Una meta a lograr es que se incremente los puntos de monitoreo en la red de distribución, especialmente en la zona de vertidos de aguas industriales y cloacales. También se deberá ampliar la gama de parámetros de monitoreo, incluyendo determinaciones de carga microbiana, carga orgánica, pesticidas, metales pesados, etc. (iii) Aguas Subterráneas: Los motivos principales que han provocado el desmejoramiento en la calidad de las aguas subterráneas son la mezcla de aguas de diferentes niveles de explotación, debido al mal estado de algunas perforaciones o porque las aguas de niveles superiores descienden a niveles inferiores cuando estos niveles son sobreexplotados y la sobreexplotación de los acuíferos que produce la progresiva salinización de los mismos. Es importante la explotación controlada de los acuíferos, puesto que un acuífero alterado puede llegar a tardar décadas en volver a recuperar sus condiciones naturales. No son suficientes los puntos de monitoreo de agua subterránea ya que en realidad son incipientes los trabajos que a este fin se realizan desde el Departamento General de Irrigación. Además debería estudiarse parámetros tales como. determinación de metales pesados, radioactividad, carga microbiana, carga orgánica, nitratos, nitritos, nitrógeno amoniacal, además de las determinaciones actuales de Conductivad eléctrica, pH, temperatura. CAUCES ALUVIONALES E INUNDACIONES (i) Problemas en áreas urbanas: Hay problemas de infraestructura aluvional en la ciudad, puesto que la capacidad de evacuación de las acequias es insuficiente, lo que hace que en épocas de grandes lluvias, parte del caudal aluvional escurre por las calles provocando un tirante de 40 a 50 cm. Dado que el sistema de distribución de riego se transforma finalmente en evacuador de estos aportes aluvionales, uno de los problemas principales es el colapso de las obras debido a las descargas aluvionales. El escaso mantenimiento de los canales evacuadores de aluviones, unidos a las altas pendientes desde la zona pedemontana hacia la zona urbana y las intensas lluvias convectivas estivales producen situaciones problemáticas para la evacuación de estas aguas. Al permitir el Departamento General de Irrigación el vuelco de las descargas aluvionales en los canales de riego es responsable por todos los daños que los mismos ocasionen a las zonas aledañas. . Y por esa conducción de agua aluvional no cobra derecho al uso a ningún municipio, en realidad nadie paga y las consecuencias las sufre el regante por la contaminación, destrucción de obras e inundaciones que provocan estos aportes aluvionales (ii) Problemas en la infraestructura hidráulica: Ante un aluvión, las aguas deben ser evacuadas a los colectores finales y de alli llevadas hasta el llano o planicie final. En este camino, son los diques derivadores del Cacique Guaymallén los que deben operarse para llegar a feliz término. Para pequeños aluviones prácticamente no existen problemas ya que hay una importante comunicación radial entre los mismos. El problema se puede volver serio en los grandes aluviones ya que el movimiento de compuertas de los distintos diques no sería efectivo, puesto que los mecanismos de manejo no se encuentran electrificados. Hay que tomar medidas de prevención, puesto que después de los aluviones del 70 y del 74, no se han presentado más que tormentas que a lo sumo inundan parcialmente algunas zonas o pasan por arriba del dique. Pero hay que tomar medidas importantes para responder en el momento adecuado frente a un aluvión de gran magnitud. PROTECCIÓN Y RECUPERACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE (i) Revenición y salinización de suelos: La acción antrópica por la práctica del riego ha conducido a la revenición de los suelos y su consecuente salinización secundaria. Esto es debido a que las aguas de riego son obstaculizadas en su descenso en el terreno por capas más impermeables, generalmente de arcilla, que impiden su libre drenaje o percolación. Esta acumulación de agua produce el ascenso de los niveles freáticos hasta la superficie o a niveles muy cercanos a la misma; luego por la acción de los rayos solares se produce la evaporación del agua en los perfiles superiores, quedando las sales en los estratos superiores. Con el riego, estas sales que son solubles en el agua 68 Anexo D: Irrigación En Argentina descienden hasta un estrato impermeable. Este fenómeno dinámico se denomina salinización secundaria de los suelos y produce lo que conmunmente se denomina revenición: que es la pérdida de la estructura y la alteración química del suelo. En estas condiciones de suelos los vegetales no crecen o la hacen con mucha dificultad. Las superficies que son afectadas por este fenómeno de revenición de suelos está cuantificado mediante una red de freatímetros que tienen una determinada área de influencia. Definiendo que se pueden llamar terrenos revenidos a aquellos que tienen un nivel freático entre 0 y 1 metro de profundidad, observamos que las superficies revenidas de la cuenca del Río Mendoza alcanzan las 8100 hectáreas y en consecuencia se encuentran en un proceso de salinización secundaria. Las medidas a tomar para disminuir los efectos de este fenómeno serían controlar los aportes a los terrenos y mejorar el funcionamiento de los drenes y colectores de desagües. (ii) Drenaje: En términos generales se puede decir que el estado de los colectores es regular. Las causas que producen las pérdidas de eficiencia de los colectores son en términos generales el enmalezamiento progresivo y finalmente el embanque. Hay cinco causas principales por las que se embancan los colectores: 6. proliferación de malezas especialmente de totora y carrizo en el fondo de los colectores 7. el vuelco de los sobrantes de agua de la red de riego fundamentalmente de las fincas ribereñas o de la red secundaria que dispone de infraestructura para verter sus excedentes. 8. falta de limpieza de los colectores en los puentes carreteros. 9. construcción de pasarelas o puentes no reglamentarias por parte de pobladores de asentamientos clandestinos en la servidumbre que interrumpen el escurrimiento, situación que se plantea en las zonas activas. 10. la construcción de tapones para abrevar ganados caprinos y bovinos en las zonas de transporte de los colectores. A pesar de tener problemas serios de drenaje en la cuenca del Río Mendoza no hay redes secundarias ni parcelarias. No existe un programa sistemático de mantenimiento de colectores, ya que el actual proceso de descentralización, ha dejado sin resolver el financiamiento de la limpieza de los colectores. Dado que el movimiento freático acompaña a los ciclos hidrológicos y que no hay una mantenimiento planificado de los colectores, se producen grandes ascensos de las napas freáticas en las épocas de ciclos hidrológicos ricos. Las hectáreas de terrenos con problemas de drenaje son las mismas a que se hizo referencia cuando se comentó el tema de revenición y salinización secundaria. ORDENACIÓN DEL RECURSO (i) Asignación de recursos: No hay una asignación planificada del agua, ya que en escasez (período del día, época del año o ciclo pobre) se distribuye el máximo captable y en épocas de abundancia , no se entrega en función de la demanda. En la cabecera del sistema, en el dique de Cipolletti se pueden llegar a captar hasta 100 m3/s. Cuando se supera este caudal, el sobrante escurre por el río y es levantado por las tomas del tramo Inferior del Río Mendoza. En ocasiones se distribuyen caudales muy superiores a las demandas, produciendo como consecuencia la degradación de los suelos. Como se ha mencionado la incertidumbre en la disposición (oferta) y la consciente escasez de primavera restringe las superficies a cultivar. Los caudales en exceso distribuidos se manifiestan en la baja eficiencia de uso. Entonces por todo lo mencionado podemos decir que la agricultura que depende del agua superficial es muy difícil de sostener. Las bajas eficiencias de uso impiden altos rendimientos en los cultivos. El sistema de riego manejado a la oferta frena la voluntad de la tecnificación en fincas y la ineficiencia produce la degradación de los suelos. Frente a una oferta hídrica escasa, no se pueden reducir los empadronamientos. Pero la ley contempla que cuando el recurso no alcanza para satisfacer todos los derechos empadronados habrá que colocar el sistema en tantas secciones como sea necesaria para abastecer con una dotación de 1 l/s ha. En la descripción preliminar de la cuenca del río Mendoza se cuantificó en porcentajes el uso actual de las concesiones otorgadas. Es de destacar que el cambio de uso del agua frente a los previstos en el siglo pasado cuando se otorgaron la mayoría de las concesiones está exigiendo una revisión de las mismas. Los usos urbanos, y la posibilidad de expansión de la ciudad, genera una demanda potencial del agua, necesaria para determinados negocios inmobiliarios a asentarse en tierras vírgenes. Estos emprendimientos serían imposibles sin la disposición del agua. Puesto que los distintos usos tienen eficiencias muy bajas, es evidente que en la revisión de las concesiones y como parte del diagnóstico, es necesario concertar en el Plan Hídrico los horizontes de gestión. Con la infraestructura actual de captación y de distribución y las eficiencias actuales, el agua disponible no alcanza para todas las concesiones. Esto nos estaría indicando lo dicho anteriormente, que es un sobre-empadronamiento: hay más concesiones que las que el río puede atender. 69 Anexo D: Irrigación En Argentina (ii) Sobreexplotación de acuíferos: En primera medida es necesario realizar una revisión, para conocer el estado de los acuíferos. La revisión sería necesaria para ver cuáles son las perforaciones en uso actualmente y cuál es el estado real de los acuíferos. Recientemente se dispuso la declaración de áreas de restricción o prohibición, según sea el caso, cuando los acuíferos presentan síntomas de sobreexplotación y/o contaminación, tales como disminución de los niveles estáticos y dinámicos, aumento del grado de salinidad del agua, etc., esta medida cuya aplicación comenzó en el año 1996 con la declaración de zona de restricción la zona del Este (bajo del río Mendoza), ha dado sus frutos ya que gran parte del acuífero (40 a 50%) se ha recuperado, y su uso se ha liberado, reduciéndose la zona de restricción. Esta misma medida se ha aplicado en acuíferos de la Margen derecha y en la zona de pedemonte, estando en la actualidad, vigente la restricción. (iii) Ordenación de vertidos: Se necesitaría una revisión de los vertidos por los problemas operativos de los cauces, limpieza, etc, porque a veces generan reales inconvenientes respecto a los cortes de agua, mantenimiento de cauces, realización de obras, que se ven frenadas por no tener un cauce alternativo donde desviar esos vertidos. También sería necesario controlar el origen de los vertidos, es decir revisar las autorizaciones primitivas porque pueden haber cambiado la naturaleza de los vertidos . Se deberían actualizar los listados, incorporando los nuevos vertidos. Administración, gestión y economía (i) Problemas institucionales: Entre los problemas institucionales el más relevante es el desconocimiento de la sociedad , del organismo que tiene a su cargo la Administración del Agua en Mendoza. En particular se desconoce la jerarquía Constitucional del Departamento, su función en la Administración del Recurso Hídrico, el funcionamiento de los consorcios de Usuarios y la composición del cuadro tarifario. Como modelo de gestión el Departamento ha contemplado los grandes principios de la administración del recurso hídrico, a la par de los mejores planes a nivel internacional. El modelo Mendocino fue y es participativo, solidario, autosuficiente y hace que quien se beneficia con un bien público contribuya al mantenimiento de ese beneficio. Se evidencia una falta de coordinación entre la Sede Central y las Subdelegaciones, especialmente en lo que respecta a la falta de claridad de los conceptos de centralización y descentralización de tareas. Esta situación origina superposición de tareas o bien falta de determinación ante la toma de decisiones en determinados aspectos. Esto es lo que hace a las relaciones internas del Departamento General de Irrigación. El Departamento tiene conflictos de gestión con instituciones externas que son usuarias del recurso hídrico.Los problemas se presentan con OSMSA, Dirección de Hidráulica, Medio Ambiente y los Municipios, es decir con todas aquellas entidades que tengan un interés directo en el agua para una determinada finalidad. Las causas de tales conflictos son: falta de comunicación, superposición de tareas o falta de claridad de las responsabilidades frente a determinados aspectos. (ii) Problemas económicos: Estos problemas están relacionados básicamente con el endeudamiento de los usurios, el cual obedece a los siguientes factores preponderantes (la enumeración es meramente enunciativa): 12. Bajas tasas de interés sobre créditos vencidos, muy inferiores a las tasas activas bancarias 13. Excesiva flexibilidad de los planes de pago, con plazos muy extensos y baja tasa de interés de financiación. 14. Falta de aplicación permanente de la restricción a la dotación del servicio 15. Apremios de deudas no sistemáticos 16. Accidentes climáticos reiterados 17. Pérdida de la cultura hídrica 18. Falta de identificación del Usuario con el Departamento. No hay una percepción similar como sucede con los servicios de luz, gas, teléfono, canal por cable, etc. 19. Presencia de células improductivas (propiedades abandonadas) en la red hídrica, que no contribuyen al mantenimiento de dicha red, generando mayores costos para el resto de los Usuarios, ya que deben contribuir en mayor medida al mantenimiento, conservación y limpiezas de los cauces. 20. El canon de agua, no está asociado a la calidad y cantidad de agua que se entrega 21. Falta de conocimiento de la demanda de agua y actualización de su clasificación por usos 22. La no caducidad de derechos de agua, por el abandono del ejercicio del derecho durante más de cinco años. (Ley General de Aguas arts. 16, 125,133 y 134) o por falta de pago del derecho de agua, lo que contribuye al incremento de células improductivas, citadas en el punto 8). (iii) Aspectos financieros: Los ingresos del Departamento General de Irrigación, sólo provienen de los aportes que realizan los concesionarios o permisionarios, con lo que se hace frente a los costos necesarios para que el agua se encuentre disponible para ser aplicada a los distintos usos que se le da. 70 Anexo D: Irrigación En Argentina El Departamento General de Irrigación es autosuficiente, pues no recibe fondos del Estado Provincial, salvo para financiar obras que luego son reembolsadas por los Usuarios. Los problemas financieros se deben especialmente a las sucesivas hiperinflaciones, la falta de puesta al cobro de las obras en tiempo oportuno ,la falta de continuidad de obras, inconvenientes en el seguimiento del reembolso de obras e inexactitud en los datos de los beneficiarios de obras (iv) Aspectos administrativos: 1) Empadronamientos Municipales: Existen tres casos complejos en cuanto a empadronamientos de concesiones de agua para riego de arbolado público, correspondientes a las Municipalidades de Luján, Guaymallén y Las Heras. Son los únicos casos pendientes en la Provincia e implican una deuda de alrededor de $ 1.100.000,00 2) Suspensiones en la Dotación de Agua: En 1992 se inicio el proceso sistemático de "corta de agua". En 1996 en el Río Mendoza se realizaron más de 22.000 cortas. Resultan insuficientes. Deben evitarse las contemplaciones infundadas de los Inspectores de Cauces 3) Política de Grandes Contribuyentes: Se han iniciado mínimas sistematizaciones, sin un correcto seguimiento. La política de clasificación y calificación de los grandes contribuyentes, para el Río Mendoza no existe 4)Distribución de agua por Usuarios al día: Es una de la modalidades que permite una eficiente distribución del agua a los Usuarios que están al día. En el Río Mendoza se ha aplicado con todo éxito, obteniéndose un impacto en la recaudación muy favorable, ya que la Subdelegación entrega la dotación de agua a las Inspecciones por las hectáreas que se encuentran al día o con deuda regularizada, debiendo por consiguiente las Inspecciones de Cauces restringir la dotación de agua a los Usuarios morosos. 5) Aducción y Evacuación: La aducción del agua por parte de los Usuarios del Departamento está reglamentada en la Ley General de Aguas y es la fuente de financiación de la administración del Recuso Hídrico. Falta definir y concertar entre los actores Provinciales responsables de la evacuación ( Obras Sanitarias, Hidráulica, Municipios, Ministerios, Inspecciones de Cauces, Departamento, etc.) la modalidad para la medición de los costos inherentes a la evacuación, que son soportados en la actualidad únicamente por el Departamento y las Inspecciones de Cauces. 6) Agua Potable: Debido a la falta de cobro volumétrico y a los caudales permanentes que se entrega para la potabilización del agua, se produce una inequidad entre los Usuarios que sustentan la administración del agua. Para el Río Mendoza esta diferencia se hace más notoria, ya que el agua potable requiere hasta un 15% del año medio y un 25 % en años críticos, como el correspondiente al periodo 1996, del caudal total del río, aportando solamente un 6% a los costos del mantenimiento del sistema. 7.2 Río Negro y Chubut a) Río Negro: Ocupa la parte norte de la Patagonia, tiene una superficie total de 203.013 km2, de la cual solamente 400.000 ha tienen posibilidades de ser regadas y por lo tanto son suceptibles de explotación agrícola. El clima dominante es el árido y templado frío. Las precipitaciones anuales oscilan entre 200 y 330 mm. La superficie empadronada con posibilidades concretas de riego alcanza a 138.000 ha, de las cuales aproximadamente el 90% estan localizadas sobre el río Negro (48% en el Alto Valle, 20% en el Valle Medio, 13% en el Valle Inferior y 9% en Conesa-Frias) y el 10% sobre el río Colorado (6% en Río Colorado y 4% en Catriel- Valle Verde). La superficie efectivamente cultivada se situa alrededor de las 88.000 ha, ya que las 50.000 ha restantes no se encuentran en producción. La mayor proporción de tierras empadronadas sin cultivo se encuentran en: Catriel-Valle Verde (83%), Conesa-Frias (75%), Río Colorado (65%) y Valle Medio del río Negro (45%). En las áreas irrigadas del Alto Valle del río Negro y del sistema de Río Colorado predomina el cultivo de frutales de pepita y de carozo. Los frutales ocupan una superficie total de 45.000 ha, lo siguen las pasturas con 23.000 ha, luego alamos (8.600 ha), hortalizas (5.500 ha) y uva (4,600 ha). Los sistemas de riego má importantes poseen muy pocos canales de distribución revestidos, sólo existen revestimientos parciales. El sistema del Alto Valle del río Negro, que es el más importante de la provincia, está afectado no sólo por las pérdidas por filtración de los canales de riego, y el mal uso del agua por parte de los regantes, sino también por la modificación del regimen de erogación natural de los ríos que se derivó de la construcción de las grandes embalses y centrales hidroeléctricas aguas arribas. Estas tres causas producen elevaciones de la capa freática que originan aumentos en la salinización de los suelos y disminución de la productividad y calidad de las plantas frutales. Las redes de drenaje público son importantes, aunque tienen problemas de mantenimiento, en los sistemas del Alto Valle, Valle Inferior y Río Colorado. El drenaje parcelario esta muy poco difundido y se concentra en la zona del Alto Valle del río Negro. 71 Anexo D: Irrigación En Argentina El recurso hídrico superficial en Río Negro, es un bien público regido por la Ley Nº 2.952/94 que establece que la autoridad de aplicación es el Departamento Provincial de Aguas (DPA). En junio de 1998 se concretó la división entre el DPA y la Empresa de Aguas Rionegrinas Sociedad del Estado (ARSE). El DPA quedó con pequeñas tareas de supervisión, mientras que la empresa ARSE tiene a su cargo el proyecto y la ejecución de obras y la administración de los servicios de riego. La operación y administración de los sistemas de riego y drenaje del Alto y Medio Valle del río Negro se efectuan en forma compartida entre la empresa ARSE y los Consorcios de Usuarios Riego y Drenaje. Además se esta avanzando hacia la conformación de consorcios de segundo grado, que recibirían la administración, operación y mantenimiento de las redes y instalaciones principales aún no transferidas. El riego con agua subterránea tiene poca importancia en la provincia y su uso se limita a complementar el riego en las áreas situadas en los limites de los canales o en pequeños valles cercanos a los ríos. El valor total del canon de riego para el sistema del Alto Valle es de $ 64 ha/año. Los principales problemas que sufren los usuarios del riego, en especial los pequeños productores dependiente de los sistemas públicos de la provincia son: (1) extraprediales; i) falta de obras de revestimiento de canales y profundización de drenaje; ii) falta de planificación y de información sobre usuarios (catastro); iii) falta de un plan de modernización de los sistemas tendiente a la venta de agua por volumen y presurizada; iv) falta de participación de los usuarios en la fijación de los caudales a erogar por os embalces y centrales hidroeléctricas l y (2) Intraprediales, i) baja eficiencia de conducción y de aplicación; ii) inadecuado o inexistente diseño del sistema de riego y drenaje intrapredial como un todo integral; iii) falta de recursos para mantenimiento y mejoras de obras y iv) falta de conocimiento de técnicas agrohidrológicas y agronómicas tendientes a la reconversión y diversificación de cultivos; v) falta de créditos bancarios a largo plazo, con condiciones ajustadas a planes de reconversión y diversificación de cultivos. b) Chubut: Esta ubicada en la zona sur de la Patagonia abarca una superficie de 224.686 km2. En ella es posible distinguir cuatro paisajes nítidamente diferenciados: La zona cordillerana, la meseta, la costa y el área de valles. El 80 % de su superficie es de clima árido, el 14 % semiárido, y el 6 % subhúmedo. Las precipitaciones medias anuales que superan los 600 mm en la zona cordillerana, disminuyen a 300 mm en la zona intermedia (sierras y mesetas), llegando a valores inferiores a 200 mm en la zona central, registrándose en algunos sectores valores por debajo de los 150 mm. La superficie total de las áreas de valles en la Provincia del Chubut es de aproximadamente 85.000 ha, de las cuales solo un porcentaje tienen infraestructura de riego (aproximadamente un 25%). Si a esto se le agrega la superficie correspondiente a las áreas bajo riego de los establecimientos con acceso a los cursos de agua permanente (río Chubut, río Senguer, etc.), la superficie potencialmente regable de la provincia sería cercana a las 25.000 ha. La Provincia posee dos áreas principales regables artificialmente: la del Valle Inferior del río Chubut (VIRCH), ubicada en la zona agroeconómica de la costa con una superficie empadronada cercana a las 20.000 ha y la del Valle de Sarmiento, que se localiza en el sur de la zona de meseta (3.500 ha). El primero de los valles es recorrido por el río Chubut, en tanto que el de Sarmiento se abastece del río Senguer. En el VIRCH, a partir de 1994 la administración del riego la realizó la Compañía de Riego del Valle Inferior del Río Chubut con asiento en Gaiman, cuyos estatutos y reglamentos se dispusieron a través de CORFO-Chubut. Anteriormente la administraba Agua y Energía Eléctrica de la Nación. En 1996, por problemas de organización de los socios la Compañia debió ser intervenida, lo que significó un retroceso en la transferencia de los servicios a los usuarios. En Sarmiento y en las otras áreas, la administración del sistema de riego es pública. Enclavado en la región árida, el VIRCH es el valle más importante de la región Patagónica Austral e históricamente ha sido el abastecedor de alimentos a la provincia y a la región. En la medida que otras actividades económicas fueron creciendo en la zona -industria, pesca, comercio, servicios, turismo - la actividad agropecuaria fue perdiendo importancia relativa estimándose que en la actualidad su participación en el PBG de la provincia no supera el 0,12%. El valle no pudo competir en la actividad hortícola, y principalmente en la frutícola, con otras zonas del país que veían que se les abría un mercado en crecimiento, por lo que fue rediseñando su perfil productivo volcándose hacia actividades más extensivas, protegidas por la barrera antiaftosa del paralelo 42°. De esta forma, la ganadería y la producción alfalfera se constituyeron en los pilares de su producción, abarcando casi el 90% de la superficie del valle. Las pasturas mejoradas ocupan 10.000 ha, la alfalfa 7.000 ha, los cultivos hortícolas, principalmente papa, 1.300 ha y los frutícolas 300 ha. En todo el proceso actual se detectan importantes limitantes ya sea en los aspectos productivos técnicos (tipo de cultivos, variedades, sanidad, fertilidad, riego, tecnología de manejo, conducción, cosecha, etc.) como en la comercialización (sistema de primera venta, falta de vinculación de la producción con la comercialización interna y externa), y la inexistencia de agroindustrias. 72 Anexo D: Irrigación En Argentina La totalidad de la red de riego no esta revestida y el sistema de drenaje es insuficiente. La mayor parte de los canales principales y secundarios de riego carece de obras de regulación frontal para el mantenimiento del pelo de agua, motivo por el cual los regantes deben colocar tajamares construídos con diversos elementos, los que provocan numerosos inconvenientes a los tomeros encargados de la distribución del agua y a los regantes de aguas abajo. A estos inconvenientes se suma una escasez de agua en plena época de riego en determinados lugares, provocando la disputa entre vecinos y dificultando el riego. En general, estos problemas derivan en una disminución de la eficiencia de aplicación de las láminas de riego y en una merma de los rendimientos. El 45% del área empadronada tiene problemas de salinización, dado que la capa freática está a menos de 1,50 m. El canon de riego del VIRCH es diferencial según el tipo de suelo. Los valores del canon anual por hectárea son: para suelos Clase II: $ 56, para suelos Clase III, $ 33 y para los IV y VI, $ 16 y $ 10 respectivamente. Los índices de cobranza no llegan al 50%. 7.3 Córdoba y Santa Fe a) Córdoba: La provincia de Córdoba tiene una superficie de 165.320 km2, de la que un 83% aproximadamente (unos 13,7 millones de ha) se dedican a algún tipo de actividad agropecuaria. Desde un punto de vista físico, pueden definirse tres grandes regiones de este a oeste: una llanura occidental que es parte de la gran llanura Chaco- pampeana, una región serrana, que comprende las sierras Grande, Chica, Norte y Occidentales y una tercera denominada de bolsones y valles. El clima de la provincia es continental de subhúmedo a seco, con inviernos moderadamente fríos y veranos calurosos. Desde el punto de vista hidrometeorológico pueden definirse tres grandes zonas: una subhúmeda, al sureste, sin estación seca definida, otra semiárida, con estación seca y con déficit hídrico de moderado a importante, y precipitaciones de entre 500 a 700 mm en promedio, y una tercera árida, a semiárida, con precipitaciones menores de 500 mm al oeste y norte. Las áreas bajo riego en la provincia de Córdoba están ubicadas al oeste (Villa Dolores) y noroeste (Cruz del Eje, Pichanas y Río Soto) principalmente. Hay además áreas servidas por canales públicos desde los ríos Primero (Cinturón Verde de Córdoba y Río Primero) y desde el río Cuarto, y en la región de Colonia Caroya. Hay también pequeñas áreas regadas con tomas individuales desde los ríos Segundo y Tercero. La superficie total dominada por los distintos sistemas de riego públicos es de unas 70.000 ha; de ellas, se estima que se riegan efectivamente unas 54.000 ha. La mayor parte de esta superficie (unas 25.000 ha) son de hortalizas, verduras y papa; hay además unas 2.500 ha de algodón y 4.500 ha de olivo en el noroeste, 700 ha de vid para vino en Colonia Caroya y unas 1.200 ha de frutales; el resto son forrajeras y pasturas regadas. Se estima que habría además unas 51.000 ha con sistemas aislados bajo riego complementario al este de las sierras, principalmente con cereales (trigo y maíz), oleaginosas (soja y maní), y papa, y también con forrajeras y otras hortalizas en pequeña escala. Se ha presentado la idea de regar hasta 50.000 ha (10.000 en la primera etapa) desde el embalse de Piedras Moras, en Río Tercero, sobre la base de un proyecto original de Agua y Energía Eléctrica. La administración del riego en la provincia está en el ámbito de la Secretaría de. Agricultura, Ganadería y Recursos Renovables. La Provincia cuenta con legislación de riego desde 1942, y con un Código de Aguas de 1973 que se ocupa de las aguas superficiales y de las subterráneas, de la concesión y registro de los derechos sobre ellas y de la construcción y explotación de las obras hidráulicas. Los problemas que presenta el riego en las áreas con sistemas públicos son similares a los del resto del país. La infraestructura hidráulica se encuentra en un estado de deterioro evidente, siendo una de las causas principales de la baja eficiencia de riego actual; este decaimiento se ha ido produciendo paulatinamente ante la incapacidad de la Provincia de atender los requerimientos de operación y mantenimiento de los sistemas de riego a su cargo. Esto a su vez ha llevado a los agricultores a no innovar ni invertir en nuevas tecnologías de riego y de producción, ante la inseguridad de los sistemas de riego deteriorados, y no están en condiciones de mejorar por sí solos estos sistemas del punto de vista de la infraestructura, de su funcionamiento y sobre todo de su estructura institucional. De tal manera, los cuellos de botella que presenta el riego público para su desarrollo se pueden resumir así: i) debilidad de la organización institucional de la Provincia para atender unilateralmente los requerimientos técnicos y administrativos de los sistemas de riego; ii) deficiente operación y mantenimiento de los sistemas de riego; iii) incapacidad de las organizaciones de usuarios para hacerse cargo de la rehabilitación y modernización de los sistemas de riego y iv) Falta de conocimiento sobre oportunidades y técnicas para colocar nuevos productos en los mercados nacionales e internacionales. 73 Anexo D: Irrigación En Argentina La mayor parte de los productores que hacen riego complementario, utiliza agua subterránea. El INTA y la Provincia han preparado un estudio en el que indican que habría unas 2.000.000 ha con suelos aptos para riego y con disponibilidad de agua subterránea de calidad aceptable. Si bien esta información es mejor que la disponible en la mayor parte de las restantes provincias pampeanas, el conocimiento de la hidrogeología regional no es suficiente como para determinar los volúmenes explotables, por lo que puede haber problemas de interferencia de pozos con otros productores e incluso con otros usuarios, como la población rural y urbana, la bebida de ganado y las industrias. Del mismo modo es poco lo que se conoce sobre la evolución de la hidroquímica y sobre el efecto del riego sobre la calidad de los suelos. b) Santa Fe: La provincia de Santa Fe tiene una superficie de 133.000 km2, de los que más de un 90% (exceptuando áreas urbanas, lagunas y cursos de agua) se dedican a algún tipo de actividad agropecuaria. Desde un punto de vista físico, la provincia forma en su casi totalidad parte de la gran llanura Chaco-pampeana (excepto el valle del río Paraná). Pueden diferenciarse al norte dos áreas elevadas, al este y al oeste, separadas por la gran depresión de los Bajos Submeridionales, que se prolongan hasta el centro de la provincia. En el área central se extiende las llamadas pampas llana y ondulada, y en el extremo suroeste la pampa arenosa. El clima de la provincia es continental moderado subhúmedo; las precipitaciones varían entre 800 mm al oeste hasta más de 1.000 mm al nordeste. Mientras en el sur no hay una estación seca definida, al norte y noroeste el invierno es seco. Dadas las características climáticas, el riego no está extendido en la provincia. El principal cultivo regado es el arroz, con una superficie de unas 16.000 ha en la zona denominada de la Costa, entre San Javier y Romang, mediante tomas individuales sobre el río San Javier, brazo menor del Paraná. El proyecto de Paraná Medio proponía, en 1982, el riego de 15.000 a 20.000 ha con tomas desde el embalse proyectado. En Villa Ocampo - Las Toscas (al nordeste) se están haciendo ensayos de riego de caña de azúcar, con asesoramiento de técnicos de Uruguay, y también se hacen hortalizas en pequeña escala, generalmente con riego. La provincia es una importante productora de hortalizas, especialmente para consumo directo. Esta producción se concentra en cuatro zonas principales: los cinturones verdes de las ciudades de Santa Fe y de Rosario, el albardón de la Costa (Cayastá - Helvecia) y el área de Coronda. Mientras las dos primeras producen hortalizas para consumo en fresco inmediato (verduras de hoja, apio, repollos, etc.) en la Costa se producen fundamentalmente hortalizas de bulto (zanahoria, choclo, papa, zapallito, etc.). La zona de Coronda se especializa en frutilla, aunque últimamente se ha diversificado. Se estima que se riega una superficie de alrededor de 6.000 ha de hortalizas, incluyendo la zona productora de papa cercana a Rosario. Se ha propuesto un proyecto para regar unas 1.000 ha en los suelos arenosos de Coronda, tomando agua desde el río Paraná por bombeo. Ha habido también otras ideas de utilizar las aguas de este río para riego que no han prosperado, básicamente porque los productores no mostraron interés en ello, pero también porque técnica y económicamente eran escasamente viables. Se hace riego complementario de cereales y oleaginosas en el sur de la provincia (Departamentos Rosario, Constitución y Gral López), donde hay disponibilidad de agua subterránea abundante y de buena calidad. Hay unas 10.000 ha de semilleros de maíz que se riegan en su totalidad. Además de esto, se riega maíz para grano y soja, trigo y también cultivos de arveja y lenteja para grano seco. La superficie con riego complementario es estimada en unas 15.000 ha. Todo el riego en la Provincia se hace mediante sistemas individuales y, salvo en el arroz, se emplea generalmente agua subterránea. Los principales problemas están relacionadas con la disponibilidad y la calidad de las fuentes subterráneas de agua; la contaminación y la competencia con otros usos en los cinturones verdes; la escasez y la competencia entre usuarios, y la salinización de suelos en la zona con riego complementario del sur. En la zona arrocera el principal problema es el costo de las estructuras de toma y de los canales (valetones) para llevar agua a plantaciones que pueden estar a varios kilómetros de la toma. Hay problemas también de desagüe de arroceras en ocasión de grandes lluvias, dada la escasísima pendiente de las tierras regadas. La provincia no cuenta con una Ley de Aguas en vigencia. No existen organismos específicamente dedicados al riego; la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas (DPOH) se encarga de lo referente a desagües rurales y urbanos, y a las obras de protección contra crecidas. Es interesante el desarrollo que tienen los Comités de Cuenca, organismos formados por los usuarios que se encargan del mantenimiento y la construcción de canales de desagüe en toda la provincia. Fueron creados por la ley 74 Anexo D: Irrigación En Argentina provincial 9.830 de 1986 como "la herramienta institucional básica para desarrollar una política de conservación y de aprovechamiento del recurso hídrico". Los Comités de Cuenca están integrados por los productores, las comunas y el estado provincial. Hay 7 Comités en la región de los Bajos Submeridionales, y 36 en toda la provincia. Sus funciones principales son: i) mantenimiento y conservación de las obras de saneamiento existentes; ii) ejecución de obras complementarias menores; iii) difusión de normas de manejo agrohidrológico adaptadas a la región y iv) transmisión a los organismos competentes de las necesidades relacionadas con sus fines y objetivos. Los recursos de los Comités de Cuenca se forman con una contribución por hectárea pagada por los propietarios de la zona, que pueden dividirse en varias categorías según sus posibilidades contributivas o el grado de beneficio de las obras percibido; el orden de magnitud es de 0,50 a 1 $/ha.año. Los Comités de Cuenca deben anualmente rendir cuenta de sus gastos a la DPOH y presentarle su plan de obras para ser aprobado. La DPOH realiza los estudios y proyectos de las obras, y puede autorizar al Comité a contratarlas pero reservándose la dirección técnica. La DPOH facilita también los equipos y el personal necesario para las obras que ejecutan los Comités por administración, y estos entes pagan los gastos operativos e incentivos al personal. 7.4 Catamarca y Tucumán a) Catamarca: La provincia está ubicada al noroeste de la Argentina, tiene una superficie de 101.000 km2 de los cuales sólo 22.415 km2 ( 22 %) están constituidos por valles y llanuras. En términos agroecológicos, pueden diferenciarse tres grandes regiones: i) Oeste, básicamente el pedemonte y las montañas de los Andes y parte de La Puna; ii) Centro, los valles centrales y iii) Este, las llanuras que forman parte de la región fitogeográfica argentina del Monte, de clima semiárido. En estas tres regiones de la provincia hay aproximadamente 46.000 ha con aptitud para la agricultura irrigada, con un módulo disponible de 22.000 l/s. Se riegan actualmente unas 27.000 ha con la siguiente discriminación: i) 15.000 ha con cultivos de carácter perenne; ii) 7.000 ha con agricultura anual de verano y iii) 5.000 ha con cultivos anuales de cosecha invernal. Esa superficie irrigada tiene su administración dividida 8 distritos de riego; el más pequeño tiene 20 ha (San José y Belén) y el mayor, situado en Tinogasta, 4.785 ha. Los sistemas de riego de las Colonias Nueva Coneta y del Va lle son los únicos que poseen redes de distribución revestidas hasta el canal secundario y con frecuencia hasta el terciario; los restantes, sólo tienen revestimientos parciales. El recurso hídrico superficial en Catamarca, es un bien público regido por la Ley Nº 2.577/73 y la Autoridad de Aplicación es la Dirección de Riego, dependiente de la Administración General del Agua, ubicada en el ámbito de la Secretaría de Estado del Ambiente. La citada Ley prevé Consorcios de Usuarios de Aguas Públicas y Consorcios de Riego, pero hasta el momento no se han constituido ni se han hecho cargo de la operación y mantenimiento de los sistemas, quedando ésta bajo responsabilidad de la Administración del Agua. El riego con agua subterránea tiene importancia en el Departamento de Andalgalá, Distrito de Aconquija, donde se produce papa semilla bajo riego en 1.500 ha. En Santa María, el riego con agua subterránea es importante como "arranque" del cultivo del pimiento en primavera y luego es regado con agua dotada por gravedad para las 3.000 ha sembradas con ese condimento. Bajo los beneficios de la Ley 22.702 (exención impositiva) se riegan aproximadamente 2.000 ha con frutales y jojoba en el Valle Central (Departamentos de Valle Viejo y Capayán); es importante resaltar que esa Ley obliga al beneficiario a usar riego con fuente de agua subterránea. El control del uso del agua subterránea para riego sólo se hace en Santa María, donde el agua es extraída y luego provista mediante la red pública de canales. El costo de la extracción del agua subterránea es de 0,025 $/m3 (el consumo de la vid es de 9.000 m3/año) y el valor del canon de riego para los sistemas públicos es de 30 $/ha/año, que representan un compromiso de entrega equivalente a 10.000 m3/año. Esto representa un costo de 0,003 $/m3 que comparado con el del agua subterránea, es 8 veces menor. No obstante esta significativa diferencia a favor del uso del agua superficial, las grandes empresas inversoras, beneficiarias o no de la Ley Nº 22.702, prefieren el recurso subterráneo para tener una mayor seguridad de accesibilidad y además, porque usan sistemas de riego presurizado (aspersión y goteo). Los principales problemas que sufren los usuarios del riego, en especial los pequeños productores dependiente de los sistemas públicos de la provincia son: (1) extraprediales; i) Faltan obras de captación, conducción y regulación; ii) insuficiente oferta y disponibilidad del recurso y elevadas pérdidas de conducción; iii) turnados irregulares en caudal, duración y frecuencia; iv) falta de capacidad para operar los sistemas públicos; v) desorden administrativo; vi) escasa parcticipación de los beneficiarios en la administración y toma de decisiones; vii) falta de aforos y control 75 Anexo D: Irrigación En Argentina y viii) falta de planificación y de información sobre usuarios (catastro) y (2) Intraprediales, i) baja eficiencia de conducción y de aplicación; ii) inadecuado o inexistente diseño del sistema de riego intrapredial como un todo integral; iii) falta de recursos para mantenimiento y mejoras de obras y iv) falta de conocimiento de técnicas agrohidrológicas y agronómicas. b) Tucumán: La Provincia, a pesar de su reducido tamaño (22.524 km2), se caracteriza por poseer una amplia gama de climas y ecosistemas, producto de una variada geomorfología: montaña (alturas hasta 5.500 m), llanuras y valles intermontanos. Así pueden identificarse 5 grandes grupos de mesoclimas: i) Perhúmedo a húmedo, con lluvias, que oscilan entre 1000 y 2.000 mm/año y balance hídrico positivo; ii) húmedo a subhúmedo, con lluvias anuales que oscilan alrededor de 900 mm al igual que la evapotranspiración y, por lo tanto, con un balance hídrico próximo a cero y deficiencias de aguas en el periodo inverno-primaveral; iii) subhúmedo a seco, con precipitaciones anuales rondando los 700 mm y un balance hídrico negativo, en especial en el invierno; iv) semiárido, caracterizado por lluvias de alrededor de 600 mm y una evapotranspiración de 1.100 mm y marcados déficit en el invierno y v) árido (Valles Calchaquíes) con lluvias anuales que no superan los 200 mm y una evapotranspiración anual mayor a los 800 mm. En ese marco de oferta hídrica, la Provincia posee un área cubierta con cultivos de aproximadamente 500.000 has, con la siguiente discriminación: i) 200.000 ha caña de azúcar; ii) 180.000 ha con cereales y leguminosas; iii) 30.000 ha con forrajes; iv) 25.000 con hortalizas varias; v) 25.000 ha con citrus, fundamentalmente limón y vi) 7.000 tabaco (Secretaría de Agricultura de Tucumán, 1993). El área agrícola irrigada máxima ha alcanzado una superfic ie de 86.200 ha, la mayoría con riego complementario y la siguiente discriminación: i) caña de azúcar, 43.400 ha (50 %); ii) soja-trigo-maíz, 10.100 ha (12 %); iii) pasturas, 9.600 ha (11 %); iv) papa y otras hortalizas, 7.900 ha (9 %); v) tabaco, 6.750 ha (8 %); vi) cítricos, 3.900 ha (5 %) y vii) cultivos varios, 4.700 ha (5 %). De esta superficie, casi 40.000 ha están en la cuenca del río Salí, dotadas de agua por el Sistema Embalse El Cadillal y Azud La Aguadita, con dos canales, el Alto y el Bajo. La capacidad de regulación del embalse es de 300 hm3 y de estos, 100 hm3 están destinados al uso urbano de la ciudad de Tucumán. En el marco de la crisis que amenaza a la industria azucarera con la puesta en práctica de los objetivos comerciales del MERCOSUR, la agricultura irrigada por gravedad y sistemas públicos de la Provincia, mayormente dedicada al cultivo de la caña de azúcar, está sometida a agudos problemas. La vieja Ley de Riego vigente, Nº 731, de 1897, requiere una actualización semejante a la otorgada a la no menos vieja de Mendoza. En la Provincia se ha producido, en las últimas décadas, una creciente intervención del Estado en perjuicio de la participación de los regantes, especialmente en todo lo vinculado a la fijación de las políticas y la administración de los entes públicos. Este proceso fue reduciendo la participación de los regantes prevista por ley y, además, ha conducido a un progresivo descreimiento y falta de conciencia del valor del agua por parte de los usuarios. En el campo administrativo institucional, la eficiencia del aparato público es notoriamente baja alcanzándose, en un promedio de las últimas décadas, un coeficiente de 200 ha atendidas por cada empleado público, cuando ese coeficiente en Mendoza, por ejemplo, es de 800 ha/empleado. El canon de riego es de 20 $/ha/año y hay una baja cobrabilidad. En términos de obras de infraestructura, debe apuntarse que en la Provincia hay 78.482 ha con derecho a riego permanente y 49.135 ha con derechos eventuales. El principal sistema de riego público ­El Cadillal La Aguadita ­ que sirve fundamentalmente al cultivo azucarero, está sometido a significativos obstáculos, fuera de los ya mencionados y que pueden resumirse así. En la fuente de abastecimiento principal ­ el dique El Cadillal - hay un marcado proceso de colmatación del vaso por sedimentación de los suelos erosionados en las vertientes del río Salí que lo alimenta; ya ha perdido 25 % de su capacidad y se espera que si el ritmo sigue igual, en los próximos 20 años, alcanzará a 50 % de su volumen. Además, hay una franca competencia con el uso urbano por parte de la ciudad de Tucumán demostrado en los últimos años con la privatización del servicio de agua potable, agravada por el proceso de eutroficación del Embalse, que exige crecientes cotas ecológicas mínimas. En el azud La Aguadita, aguas abajo del Embalse, la falta de mantenimiento ha producido daños en el propio azud y el sifón del cruce del río La Calera, comprometiendo el abastecimiento a los dos canales principales: Alto y Bajo. A estos problemas de dotación, se suma la existencia de un tercer canal revestido (Canal del Este), que no está operable pero que la Provincia pretende colocarlo en funciones para lo cual ha presentado un proyecto al Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, dirigido a su rehabilitación y acondicionamiento. De este modo, cubrir las demandas indicadas con la oferta del Cadillal, se verá más comprometida y por lo tanto, crecen las necesidades de poner en marcha procesos para aumentar la eficiencia global del sistema; de lo contrario, la habilitación del sistema de cultivos a ser abastecidos con el Canal del Este, no será factible. A todos estos problemas se agrega un hecho de enorme importancia social y ambiental que es la contaminación que producen los ingenios azucareros y que afectan no sólo al río Salí en su tramo tucumano y los propios canales, sino también al Embalse Río Hondo en la Provincia de Santiago del Estero; este estado provincial mantiene un largo 76 Anexo D: Irrigación En Argentina conflicto sin resolución a la vista con su vecina Provincia de Tucumán por la citada contaminación de una de sus más importantes fuentes de ingresos por turismo. El riego presurizado, con abastecimiento de agua subterránea, por el contrario, está adquiriendo gran relevancia en la Provincia y las 29.000 ha que poseen esa tecnología están dedicadas básicamente a granos y cereales (12.000 ha); papa y papa-semilla (7.000 ha); caña (5.000 ha) y cítricos (3.500 ha). Temas Tecnológicos 8.1 Investigación y desarrollo Hay tres organismos nacionales que se ocupan de los problemas hídricos y de riego, y de las tecnologías aplicables. Estos son el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA), dependiente de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, y las Universidades Nacionales. Todos estos organismos han sufrido problemas presupuestarios y de reestructuración que han limitado de manera significativa el impacto de sus acciones. El INA tiene Centros regionales e Institutos. El Centro Regional Andino, con sede en Mendoza, se ocupa de temas tales como la administración de sistemas de riego, eficiencia de uso, indicadores de desempeño, drenaje, salinización, presurización, modelos de simulación, etc. En Mendoza y San Juan funciona también un Centro Regional de Aguas Subterráneas (CRAS). El INTA tiene programas de trabajo orientados a diversos temas; en algunos de ellos se tratan temas de riego, de drenaje y desalinización de suelos. En las áreas de riego (Mendoza, Río Negro, San Juan, Catamarca, Salta, Santiago del Estero) se hace investigación y se desarrolla tecnología sobre cultivos bajo riego. Muchas Universidades Nacionales imparten enseñanza sobre riego, especialmente, aunque no exclusivamente, en sus Facultades de Agronomía. En muchas de ellas se hace también investigación sobre el riego y drenaje de suelos en sus áreas de influencia, y hay algunas, como la facultad de Ingeniería y Ciencia Hídrica de santa Fe, que están orientadas al manejo de los recursos hídricos en general. Entre las Universidades que más trabajan en los temas de riego, de recursos hídricos y de hidráulica agrícola se pueden mencionar las de Buenos Aires, Comahue (Neuquén y Río Negro), Córdoba, Cuyo (Mendoza), Jujuy, La Plata, Litoral (Santa Fe), Río Cuarto (Córdoba), Salta, Santiago del Estero, San Juan, Sur (Bahía Blanca) y Tucumán. Además, hasta la fecha, parecería que se dado un divorcio entre los objetivos de los centros de investigación y desarrollo, los de las entidades de transferencia de tecnología y los que deberían tener los usuarios de los sistemas de riego. En síntesis, podría concluirse diciendo que en la Argentina no existe un sistema de investigación sistemática en los temas de riego y drenaje, y que es por eso que la información técnica y de divulgación que llega a los usuarios es muy limitada, irregular y de baja calidad. 8.2 Industrias y Empresas Privadas de Riego y Drenaje En la Argentina están representadas las principales empresas proveedoras de equipos e insumos para riego del mundo. Hay producción nacional de algunos insumos, como tuberías plásticas, bombas, cañerías y filtros para perforaciones, e incluso se están fabricando equipos de riego pivot. La industria del drenaje agrícola no se ha desarrollado, aunque se han importado algunas máquinas para la colocación de drenes. La técnica está muy escasamente difundida, al punto de que es difícil conseguir en el mercado tubería corrugada para este fin. 8.3 Educación y Capacitación La educación y capacitación de los usuarios sobre los aspectos técnicos, económicos y ambientales relacionados con el riego es muy deficitaria. Los organismos oficiales que deberían realizar la transferencia de tecnología, no disponen de programas y personal especializado en estas materias y las empresas privadas que proveen equipos, sobre todo importados, no tienen aún el nivel de experiencia y conocimiento requerido para transferir las mejores prácticas tecnológicas y para asegurar el más eficiente servicio de postventa. 77 Anexo D: Irrigación En Argentina Los productores carecen de los conocimientos que les permitan comprender que el recurso agua debe analizarse como un bien económico y que, por lo tanto, su uso no debe ser gratuito y además debe valorarse teniendo en cuenta el costo de oportunidad que se debe afrontar para aumentar su disponibilidad o mejorar su calidad. Tampoco existe una adecuada capacitación de los recursos humanos de los organismos públicos y de los consorcios de regantes que intervienen en la operación y mantenimiento de los sistemas. Con respecto a la utilización de las aguas subterraneas, no existe información y divulgación sobre la real disponibilidad de las mismas y sobre los problemas de contaminación de los acuíferos que traen aparejados los cultivos realizados o los otros usos de la población. En términos generales puede decirse, que la carencia de programas sistemáticos de educación y capacitación sobre todos los aspectos relacionados con el riego, se ha traducido en la falta de toma de conciencia sobre los efectos negativos que se derivan de la mala utilización del recurso agua. El indicador más claro de esta falta de conciencia social sobre la necesidad de mejorar el uso del agua para riego lo constituye la persistencia en el uso masivo de métodos anticuados e ineficientes de riego por inundación y la reducida aplicación del riego presurizado y localizado. 8.4 Tecnología de operación y mantenimiento Punto a escribir por Juan Carlos Miller 8.5 Suelos, drenaje y salinidad Punto a escribir por Juan Carlos Miller 8.6 Modernización La mayoría de los sistemas públicos se caracterizan por tener una infraestructura de riego y drenaje antigua y con un alto grado de abandono o mantenimiento diferido, que requiere una rehabilitación urgente para evitar los posibles peligros de colapso, reducir las altas perdidas de agua en los canales y adecuar la profundidad de los drenes a los requerimientos de los cultivos más importantes. Además de los problemas de infraestructura, los sistemas públicos presentan también grandes deficiencias en lo que hace a la organización institucional, y a la administración, operación y mantenimiento de los servicios. Como ya se mencionó en puntos anteriores, el PROSAP, iniciado en 1992, es el único programa nacional dirigido a financiar inversiones provinciales relacionadas con la rehabilitación y modernización de servicios de riego y drenaje. Este programa ha recibido propuestas de proyectos de rehabilitación y modernización de los sistemas de riego y drenaje de las provincias más importantes, cuyos costos oscilan entre $ 400 y $ 2.000 por ha. De estos proyectos, sólo los de Mendoza y Neuquén se encuentran en ejecución, el resto aún no han tenido la aceptación de los productores o se encuentran en proceso de preparación final o revisión. Ninguno de los proyectos presentados al PROSAP preve una modernización radical de los métodos de riego utilizados, o sea el paso del riego por gravedad al riego presurizado. En efecto, los proyectos son solamente intentos de rehabilitación de los sistemas y no se inscriben en un plan más amplio de cambio y modernización de las tecnologías de riego aplicadas en el presente. Lo que sí se incluye en todos los proyectos del PROSAP son componentes de modernización de las instituciones, mejoramiento del marco legal y promoción de la intervención de los usuarios en los procesos de administración, operación y mantenimiento de los sistemas. La modernización del riego y drenaje aplicada por el sector privado ha estado concentrada en las grandes empresas que cuentan con financiamiento externo, dado que el crédito bancario a largo plazo destinado a financiar estas inversiones ha sido practicamente nulo. Por último, es importante destacar que PROSAP no financia las inversiones intraprediales que deberían acompañar y complementar a la rehabilitación y modernización de los sitemas de riego y drenaje. Esta limitación del programa no se puede subsanar con el acceso de los productores al crédito bancario normal, ya que no existen líneas adecuadas a estos fines. 8.7 Reconversión productiva y diversificación La modernización de los sistemas de riego y drenaje, debería ir acompañada por los servicios de apoyo necesarios para realizar dentro de las fincas la imprescindible reconversión y diversificación de cultivos. En la Argentina esta situación no ha sido tenida en cuenta en el momento de diseñar los programas de apoyo, los presupuestos de las instituciones de transferencia de tecnología y las políticas crediticias. 78 Anexo D: Irrigación En Argentina En la actualidad no existen manuales de diversificación preparados para asesorar a los productores de cada una de las áreas bajo riego, respecto a cuales son las mejores alternativas productivas y sobre sus rendimientos y restricciones. Pero lo más grave es, que no existen líneas de crédito destinadas a financiar, a largo plazo y con períodos de gracia y condiciones adecuadas a la maduración de los cultivos, las inversiones derivadas de proyectos de reconversión. Otra vez es necesario recordar que el PROSAP, único programa oficial destinado a los servicios de riego y drenaje, no financia las inversiones que deberían efectuar los productores para adecuar sus niveles tecnológicos a la modernización de los sistemas de riego financiadas con los fondos del programa. También es importante tener en cuenta que los costos de reconversión de los cultivos frutícolas son muy importantes (entre $ 10.000 y $ 15.000 por ha) y es muy difícil que sean encarados con fondos propios de los productores, dado que la mayoría estan descapitalizados. Temas Institucionales 9.1 El papel de la organización de usuarios de agua Este tema, bajo el título de Evaluación del Desempeño en Sistemas de Riego administrados por los Agricultores, ha sido estudiado por el Centro Regional Andino del INA, en Mendoza. Lo que sigue toma las principales conclusiones de trabajos y seminarios realizados y organizados por ese organismo. En todo el mundo, pero muy especialmente en Asia, África y Europa, se nota un creciente desarrollo en la tendencia hacia la descentralización de los organismos encargados del manejo y distribución del agua para riego. Esto se advierte tanto en grandes áreas de riego donde la prioridad es producir alimento en escala comercial como en pequeñas comunidades rurales, donde se hacen cultivos de subsistencia y el agua se comparte para bebida humana o animal. En Argentina se está siguiendo también esta tendencia. La disolución de Agua y Energía Eléctrica ha transferido a varias provincias los sistemas de riego que aquella administraba; en casi todos los casos, las Provincias han transferido a los usuarios la administración de esos sistemas, por lo menos desde el nivel de canal secundario. Hay ejemplos de esto en las provincias de Jujuy (Perico del Carmen), Santiago del Estero (Río Dulce), Río Negro (Alto Valle, Valle Medio, Río Colorado) y Chubut (Valle Inferior y Sarmiento). La provincia de Mendoza, con un siglo de administración descentralizada y participativa del agua, ha promovido la concentración de pequeñas asociaciones de usuarios denominadas inspecciones de cauce, en otras mayores, y estas a su vez en Asociaciones de Inspecciones, avanzando además en la cesión a estos organismos de recursos económicos para su propio manejo. Del mismo modo Salta ha transferido sus sistemas de riego a los usuarios, y tanto Jujuy como San Luis están en vías de hacerlo. La Provincia de Buenos Aires cuenta con un interesante modelo de descentralización e incluso de fomento del desarrollo agrícola en CORFO, en el río Colorado. Resulta lógico aceptar que una organización más interactiva y participativa que la del tradicional sistema estatal centralizado y paternalista, facilite la transferencia de conocimientos y tecnología y permita incrementar la productividad. La resolución de problemas puntuales, concretos, de directa vivencia de los usuarios permite a los técnicos un rápido diagnóstico con menores márgenes de error. Esto se traduce globalmente en los rendimientos y la calidad de la producción obtenida. Pueden resumirse como objetivos comunes a las organizaciones de usuarios (i) la necesidad de reducir permanentemente los costos de sus distintas actividades como por ejemplo la construcción de estructuras de derivación y conducción; (ii) la constante reducción de las pérdidas que puedan producirse a lo largo de la red; (iii) el atender el requerimiento de los cultivos, adaptando la entrega a las necesidades de los cultivos; y (iv) el resolver de la manera más racional y equitativa posible la limpieza de canales primarios y secundarios, colectores de desagüe y/o drenaje, etc. En este tema todas las experiencias son claras: la cantidad de recursos aportados (mano de obra, materiales o dinero en efectivo para su compra) tiene una directa y absoluta relación con el agua entregada al usuario. La tendencia general, además, indica reemplazar el aporte de dinero para el mantenimiento o en concepto de multas por el de mano de obra o de materiales. En algunos casos se buscan fuentes de ingreso alternativas, como el aprovechamiento de las forestaciones a lo largo de los canales, etc. Para la evaluación del funcionamiento de estas organizaciones de usuarios se requiere obtener indicadores de desempeño, que permitan conocer y presentar en forma objetiva y sintética los objetivos, resultados y rendimientos prefijados y/o alcanzados por ellos. Del mismo modo los indicadores resultan de gran utilidad para la planificación racional y eficiente de los recursos disponibles pues permiten el seguimiento en el tiempo y el análisis de las distintas variables que los afectan y de los parámetros que las expresan. 79 Anexo D: Irrigación En Argentina Un pequeño número de variables (coherentes, consistentes, sistematizables y comprobabas en el tiempo), expresadas como relaciones (índices) permiten caracterizar una organización de usuarios, ubicarla en un marco conceptual y compararla para saber qué tan cerca o lejos se encuentra del desempeño ideal para sus características y condiciones. Los índices de más fácil obtención son los físicos o técnicos; prueba de ello es la gran cantidad presentada en los trabajos sobre el tema. Los índices económico-financieros son también bastante comunes y generalmente se basan en las relaciones costo-beneficio, las tasas internas de retomo y la movilización del capital productivo. Los índices que relacionan variables de expresión cualitativa son más difíciles de obtener aunque no menos importantes, especialmente aquellos que sirven para medir el grado de participación de los miembros de una organización y los vinculan a su desempeño. Una vez obtenidos los indicadores deberán transformarse en índices que permitan calificar el desempeño del organismo o del ente administrador. En este sentido se han elaborado, en el país y en el extranjero, distintas metodologías orientadas a la evaluación de desempaño de organismos de administración del riego, de la eficiencia de uso de agua y de la recuperación de suelos. Todas ellas son tentativas de clasificación y su aplicación en las áreas de riego del país permitirá comprobar y/o modificar la escala de valores de cada índice y/o su ponderación con relación al total de la calificación. La aplicación de índices e indicadores de desempeño a las áreas de riego locales enriquece notablemente la investigación del tema y hace posible su extrapolación a otros países con características similares. Una tendencia reciente es la de incorporar índices que contemplen la medición de tareas o actividades que impacten en el medio ambiente, incorporándolos como variables de importancia para la evaluación del desempeño. Las conclusiones a las que se ha arribado en reuniones y seminarios son las siguientes: 1) Se debe revalorizar y promover la participación responsable de los usuarios, en los procesos de desregulación y transferencia de los servicios y administración de bienes públicos. Debe hacerse entender que el Estado no hace esta transferencia para sacarse una carga sino para beneficio de los propios usuarios. 2) La concientización de los usuarios sobre la importancia del pago de las cuotas de riego exige hacerles conocer la inversión y el gasto que se hace con el dinero que pagan. También es imprescindible sancionar a los morosos y, en casos que así lo decida la asociación de usuarios, prestarles ayuda o facilidades de pago. 3) Se debe valorizar el papel de los agricultores como administradores del servicio de riego dentro de la sociedad. 4) Si bien es siempre conveniente aplicar el principio de la subsidiariedad del Estado (que el Estado sólo haga aquello que el particular está imposibilitado de resolver), aquel siempre debe conservar la función de control. 5) Deben elaborarse planes orgánicos de acción destinados a promover y fortalecer la organización de los usuarios. Se debe tener conciencia que esto requiere esfuerzo, dinero y tiempo. Se destaca la necesidad de que las acciones del Estado en la promoción de las organizaciones de usuarios tengan continuidad y permitan una verdadera participación. 6) Se recomienda: profundizar la concientización, capacitación, comunicación e intercambio de experiencias, tanto entre funcionarios como entre usuarios en general, y de ambos entre sí. No existe una metodología determinada, sino más bien distintas formas adaptadas a la realidad de cada Provincia. 7) La dimensión ideal de los organismos de usuarios será aquella que permita autosuficiencia financiera, eficiencia del uso y dinamismo en el servicio, sin que ello implique reasignar recursos de algún otro sector de la sociedad; lo que se recauda por el uso del agua debe reinvertirse en este recurso. Hay que considerar un equilibrio entre los aspectos técnicos, económicos y sociales para determinar el tamaño de las asociaciones. 8) Para no perder la cantidad ni calidad de la participación de los usuarios, se deben hacer todos los esfuerzos necesarios a fin de encontrar los mecanismos más adecuados de organización. 9) Antes de efectuar la transferencia de los sistemas de riego a los usuarios hay que realizar tareas de saneamiento administrativo, como depurar padrones, etc. 10) Es conveniente promover a las asociaciones de usuarios como organizaciones para el desarrollo de actividades económicas y productivas. 11) Todos los usos deben aportar al pago del costo del agua, no sólo los productivos. Es conveniente adecuar las tarifas a montos accesibles para los productores, siempre que no se perjudique la eficiencia del servicio. Los aspectos de la actividad productiva en que se usa el agua, que concurran al ámbito de la decisión de la política económica, no deben incidir en la determinación del costo. 12) La organización y participación de los usuarios no tiene mayores limitaciones de orden jurídico en nuestro país; las que aparecen son más bien de carácter administrativo o reglamentario. Al respecto, es necesario hacer una tarea de docencia entre los usuarios y autoridades estatales. 9.2 Tarifas de agua sostenibl es 80 Anexo D: Irrigación En Argentina Punto a escribir por Juan Carlos Miller 9.3 Asignación de los derechos de agua, usos y registro La legislación provincial de aguas, desarrolla de manera inequívoca la institución de la Concesión de uso de las aguas establecida como principio en el Código Civil de la Nación. Todas las provincias han establecido un orden de prioridades para el uso de las aguas; se otorga en casi todas al agua para riego un lugar de privilegio, respetando en todo caso la supremacía del uso del agua para consumo humano. Gran parte de las provincias han estructurado sus códigos de aguas tomando como referencia la centenaria ley de aguas de Mendoza, promulgada en la época en que el agua para riego era el uso económicamente preponderante. Como consecuencia, el subsector riego ha sido regulado en forma profusa y a nivel reglamentario, siendo característica más o menos general un alto grado de inflexibilidad de las normas, desarrolladas todas ellas a partir del principio de Inherencia del agua a la tierra. La mayoría de las leyes, con excepción de algunos proyectos recientes, establecen la dotación para cada uno de los usos, asignación que en el caso de riego se realiza en función de las hectáreas empadronadas, siendo una de las obligaciones derivadas de la concesión, el uso de las aguas única y exclusivamente en dicha área. Es más, cuando posteriores requerimientos del usuario ante las autoridades logran la transferencia del recurso a otros predios del mismo titular, dicho traslado se autoriza con carácter irrevocable. Algunas Autoridades de aguas como el Departamento General de Irrigación de Mendoza, califican los cultivos establecidos fuera del área empadronada (aunque sean del mismo dueño y contiguos a los empadronados), como clandestinos. El registro y catastro de aguas está igualmente contemplado en toda la legislación provincial. No obstante, al igual que muchas de las regulaciones su aplicación es relativa en la mayoría de las provincias y casi nula en otras. La falta de capacidad institucional y el hecho que la asignación del recurso hídrico ha obedecido mas a la oferta que a la demanda, son causas principales de la desactualización de los registros y catastros de agua. En razón de lo anterior, el turnado se basa en los valores promedio históricos de superficies y cultivos, dándose casos en que se entrega agua para cultivos inexistentes. Flexibilizar el manejo del agua entre usuarios y entre consesionarios resulta un instrumento de primer orden para asegurar el abastecimiento de los usos mas valorados y prioritarios. Esta flexibilización requiere el reconocimiento de las personas que son titulares de derechos de agua; de ahí que el primer paso obligado sea la actualización de los registros y catastros de agua. 9.4 Transferencia de derechos de agua. La única transferencia posible de derechos de agua autorizada por la legislación provincial es cuando la misma se realiza como parte integrante del predio. Esta vinculación rígida del agua a la tierra, impide al titular de la concesión afectar el agua al uso o destino agropecuario en general, transferirla parcial o totalmente o cederla a otros usuarios. La consideración jurídica actual de los derechos de aprovechamiento sobre las aguas como cosas fuera del comercio en virtud del Principio de Inherencia, supone un desestímulo a la inversión en la infraestructura necesaria para lograr ahorros derivados del uso racional de las aguas. Esta problemática hace suponer que la reasignación de algunos derechos puede ser necesaria, regulando para el efecto instrumentos como los bancos de agua a través de los cuales se proporcionen las herramientas necesarias para realizar el intercambio económico de los derechos. 9.5 El papel de los Comités de Cuenca/acuíferos La cuenca y/o acuífero, son los territorios de las provincias que la componen, es la auténtica unidad natural del agua. Los organismos de cuenca actualmente conformados así como los que constituyan al futuro en la jurisdicción de las cuencas y/o acuíferos requieren ser dotados de la mayor autonomía posible, liberándolos de la presión directa del interés político. Tienen que ser las representaciones de los usuarios las que ejerzan el protagonismo que les corresponde. Es preciso que estos organismos se modernicen. Que se conviertan en auténticos centros de documentación con bases de datos públicas, que eviten la carrera de obstáculos que supone conseguir cualquier información generalmente existente, pero dispersa y celosamente custodiada. Que alcancen un grado de libertad en el planteamiento de las políticas hidráulicas, para lo cual requieren de personal calificado en los diferentes saberes específicos implicados en la gestión del agua. Por último, es indispensable que los mismos cuenten con fuentes autónomas de recursos que les proporcionen una verdadera independencia económica. 9.6 Problemas y desafíos Por ser el agua no solo un recurso productivo sino por formar parte también de los mas importantes equilibrios naturales, los problemas y desafíos son comunes a su uso por parte de los distintos sectores sociales y económicos. 81 Anexo D: Irrigación En Argentina La problemática en el orden institucional y legal así como los desafíos que enfrenta la República Argentina para la Ordenación del recurso hídrico son el tema del Anexo A. Un resumen puede consultarse en el citado documento capítulo XIII Síntesis del diagnóstico y principales problemas detectados, y capítulo XIV Desafíos y oportunidades para reformas. Como principales problemas se identificaron los siguientes: i. Ausencia de un marco regulador en el orden nacional. j. Legislación provincial carente de eficiencia y eficacia. k. El Principio de Inherencia, sus implicaciones en la economía del agua. l. Débil poder de convocatoria a las provincias por parte de la autoridad nacional. m.Dispersión institucional y manifiesta debilidad de la autoridad de aguas en el orden provincial. n. Conflictos interprovinciales por la regulación de las aguas. o. Gestión del agua desvinculada de la Ordenación del Territorio y de la cuenca hidrográfica como Unidad de Gestión. p. Limitada participación de los usuarios en la gestión del recurso. Los desafíos y oportunidades para reformas se concretan en: d. La búsqueda de consenso para reglamentar el artículo 41 de la Constitución Nacional (Ley de Presupuestos Mínimos). e. La oportunidad para generar a partir de la Ley de Presupuestos Mínimos legislaciones provinciales coherentes y homogéneas. f. El momento político representado en cambio de autoridades nacionales y provinciales como la gran oportunidad para propiciar el reordenamiento institucional. Referencias Claves y Bibliografía 10.1 Direcciones de centros universitarios o de investigación Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INA) Laboratorio de Hidráulica de Ezeiza. Ruta 205. Ezeiza (Buenos Aires). Centro Regional Andino. Ing. Jorge Chambouleyron. Belgrano 210 oeste. Mendoza. Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas. Paraje El Pozo Santa Fe. Facultad de Ciencias Agrarias. Universidad del Comahue. Cinco Saltos. Río Negro. INTA Subprograma Agua. Jujuy 850, Santiago del Estero. INTA. Instituto de Clima y Agua. Villa Udaondo, Castelar. Estaciones experimentales del INTA en San Juan; Salta; Alto Valle (Río Negro); Hilario Ascasubi, Pergamino y Balcarce (Buenos Aires); Catamarca; Mendoza; Manfredi y Marcos Juárez (Córdoba); Trelew (Chubut); Paraná (Entre Ríos) Recolección de datos hidrológicos: INA, Evaluación de Recursos S.A. (EVARSA), Servicio meteorológico nacional. 82 Anexo D: Irrigación En Argentina 10.2 Bibliografia "La Participación de los Usuarios en la Administración Descentralizada del Riego". Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas (INCYTH)/Departamento General de Irrigación (Mendoza), 1992. "Rehabilitación Tramo Inferior Río Mendoza". Proyecto PROSAP, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA). Mendoza, 1998. "Programa de Riego y Drenaje ­ Documento Básico". Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Mendoza, 1986. Censo Nacional Agropecuario 1988. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). "Reactivación Productiva del Alto Valle del Río Negro (Río Negro)". Proyecto PROSAP/SAGPyA. Buenos Aires, 1995. "Rehabilitación de Areas de Riego en la Colonia Centenario (Neuquén)". Proyecto PROSAP/SAGPyA. Buenos Aires, 1994. "Resumen del Subsector Riego ­ Programa de Desarrollo Agrícola Provincial - SAGPyA Argentina". FAO Centro de Inversiones. Roma, 1996. "Programa de Mejoramiento de Obras de Riego". Proyecto BID AR 0145. Buenos Aires, 1980. "Situación de la Legislación Nacional sobre Ambiente, Recursos Hídricos y Agroquímicos". Documento PROSAP/SAGPyA, Buenos Aires, 1998. "Referencia Legislativa". Biblioteca del Congreso Nacional, Buenos Aires, 1996. "Dinamización del Desarrollo del Valle Bonaerense del Río Colorado (Buenos Aires)". Proyecto PROSAP/SAGPyA. Buenos Aires, 1995. "Legislación sobre Recursos Hídricos". Documento PROSAP/SAGPyA, Buenos Aires, 1994. "Diagnóstico Preliminar sobre la Gestión de los Recursos Hídricos en la Argentina". Subsecretaría de Recursos Hídricos, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Buenos Aires, 1995. "El Fenómeno Aguas Claras: su impacto ambiental y socioeconómico en Mendoza". Magnani, César; Hernández, Jorge y Saa, Juan. San Rafael, Mendoza, 1995. "El Código de Aguas de Chile: entre la ideología y la realidad". Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile, 1997. "Gestión del Recurso Hídrico" Anales del Seminario Internacional. Ministerio de Obras Públicas y FAO. Santiago de Chile, 1996. "Diagnóstico Organizacional de las Asociaciones de Regantes". Informe de Consultoría. Documento PROSAP/SAGPyA. Cipolleti, 1995. "Balance Hídrico de la República Argentina". Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas/ UNESCO Programa de Hidrología Internacional. Buenos Aires, 1994. "Posibilidades de Riego en Tucumán". INTA ­ Estación Agropecuaria Famaillá. Tucumán, 1995. "Practicas Recomendables Para la Elaboración de Leyes y Regulaciones Relacionadas con el Recurso Hídrico". BID. Washington, 1998. "Integrated Water Resources Management in Latin America and Caribbean". BID. Washington, 1998. "Guia para un Programa del IIMI en América Latina". Informe de Consultoría. Colombo, 1993. "Situación Actual, y Perspectivas de las Areas Regadias en Argentina". Documento de Seminario. Tucumán, 1994. "Introducción al Riego. El Riego en el Mundo,Argentina y Mendoza". Ing. José a. Morábito. Mendoza, 1997. "Situación Economica, Social y Financiera de la Provincia de Río Negro ­ Diagnóstico y Propuesta superadora. Guillermo Wood. Río Negro, 1998. Mapa y Cuadros Adjuntos 83 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 1: APORTES HIDRICOS POR VERTIENTE Sistema, cuencas Caudal Medio Derrame Área Caudal y ríos Aporte específico m3/s % hm3 km2 l/s. km2 VERTIENTE ATLÁNTICA Cuenca del Plata (1) 22.031 85,3% 694.770 (2) 3.092.000 7,1 Prov. Buenos Aires 147 0,6% 4.636 181.203 0,8 Río Colorado 319 1,2% 10.060 92.840 3,4 Ríos Patagónicos 1.941 7,5% 61.211 356.033 5,5 Subtotal 24.438 94,6% 770.677 3.722.076 6,5 VERTIENTE PACIFICA Ríos Patagónicos 1.212 4,7% 38.222 33.455 36,2 CUENCAS Y SISTEMAS ENDORREICOS Independientes (3) 42 20,0% 1.325 248.871 0,2 Cuenca Mar Chiquita 114 0,4% 3.595 22.030 5,2 Ríos Serranos 24 0,1% 757 26.555 0,9 Sist. Pampeano 6 0,0% 189 600 10,0 Subtotal 186 0,7% 5.866 298.056 0,6 TOTAL 25.836 100,0% 814.764 4.053.587 6,4 Fuente: Balance Hídrico de la República Argentina. UNESCO/INCYTH, 1995 (1) Incluye el 100% del caudal del río Uruguay. (2) Superficie total de la cuenca de aporte; en territorio argentino es 918.900 km2. (3) No incluye arroyos de la Puna. 84 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 2: SITUACIÓN ACTUAL DEL RIEGO EN ARGENTINA (datos en ha) Provincia Superficie (ha) Región climática Problem as salinidad y drenaje c/Infrae Regada Arida Semiári Húmeda Arroz st. da Buenos 136.086 174.630 75.983 0 98647 0 27.217 Aires Catamarca 46.220 27.600 22.400 5.200 0 0 0 Chaco 0 6.350 0 0 50 6.300 0 Chubut 24.000 11.600 9.900 1.700 0 0 0 Córdoba 70.919 104.926 28.270 26.000 50.656 0 0 Corrientes 0 84.650 0 0 2.450 82.200 0 Entre Ríos 0 141.800 0 0 7.600 134.20 0 0 Formosa 4.000 8.850 0 200 150 8.500 0 Jujuy 100.900 87.113 3.400 83.713 0 0 2.500 La Pampa 10.320 4.180 4.180 0 0 0 0 La Rioja 16.060 21.330 21.330 0 0 0 0 Mendoza 474.497 293.485 293.485 0 0 0 67.300 Misiones 0 300 0 0 0 300 0 Neuquén 20.906 21.330 21.330 0 0 0 2.500 Río Negro 137.620 103.127 86.938 460 0 0 45.819 Salta 252.700 115.677 12.919 94.780 0 0 9.500 San Juan 160.897 73.923 73.923 0 0 0 75.000 San Luis 16.409 13.985 13.385 600 0 0 0 Santa Cruz 3.291 1.700 1.700 0 0 0 0 Santa Fe 0 46.877 0 0 30.877 16.000 0 San. del 139.418 76.905 74.405 2.500 0 0 83.501 Estero Tucumán 130.030 64.500 4.500 60.000 0 0 4.000 85 Anexo D: Irrigación En Argentina Total 1.744.27 1.484.83 748.048 275.153 190.431 247.50 317.337 3 9 0 86 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 3: MARCO INSTITUCIONAL DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS PROVINCIA LEGISLACIÓN AUTORIDAD COMPETENTE EN PROVINCIAL RIEGO Buenos Aires a) Ley 12.257/98 Código a) Dirección de Hidráulica (Minist. de de Aguas Obras Públicas) b) Código Rural (riego) b) CORFO Río Colorado (Minist. de Asuntos Agrarios) Catamarca Ley 2.577/73 Ley de Dirección de Riego (Administración Aguas General de Aguas ­ Secretaría de Estado del Ambiente) Córdoba Ley 5.589/73 Código de Dirección Provincial de Hidráulica Aguas (Minist. de Obras Públicas) Corrientes Ley 4.250/96 Código de Instituto Correntino del Agua Aguas Chaco Ley 4.255/95 Código de Administración Provincial del Agua (ente Aguas autárquico) Chubut Ley 4.148/95 Código de CORFO ­ Chubut Aguas Entre Ríos Ley 9.172/98 Ley de Comisión de Regulación y Uso de las Aguas Fuentes de Agua (Secretaría de la Producción) Formosa Ley 3.98/76 Código de Dirección de Hidráulica (Minist. de Obras Aguas Públicas) Jujuy Ley 4.396/88 Código de Dirección Provincial de Recursos Hídricos Aguas (Minist. de Obras Públicas) La Pampa Ley 607/74 Código de a) Administración Provincial del Agua Aguas (Minist. de Hacienda y Obras y Servicios Públicos) b) Colonia 25 de Mayo - Ente Provincial del Río Colorado La Rioja Ley4.285/83 ­ Código de Dirección de Riego y Drenaje Aguas (Proyecto de nueva (Administración Provincial de Aguas) ley en gestión) Mendoza Ley de Aguas del año Dirección General de Irrigación 1884 y modificatorias Misiones Ley 1.838/90 Ley de Aguas Neuquén Ley 899/75 Código de Dirección Provincial de Recursos Hídricos Aguas (Subsecretaría de Producción) 87 Anexo D: Irrigación En Argentina Río Negro Ley 2.952/94 Ley de Departamento Provincial del Agua Aguas Aguas Rionegrinas Sociedad del Estado Ley 3.183/97 Marco Regulatorio Concesión Servicios Hídricos Salta Ley 7.017/99 ­ Código de Administración General de Aguas de Salta Aguas (reglamento en (remanente). A ser reemplazada por nueva trámite) autoridad prevista en la Ley San Juan Ley 4.526/79 Código de Departamento de Hidráulica (Minist. de la Aguas Producción y el Medio Ambiente) San Luis Ley 3.876/78 Ley de Dirección de Cuencas y Producción Aguas y Acuícola y Forestal (Subsecretaría de Ley 5.122/98 (sin Producción y Desarrollo Agropecuario) reglamentar) Santa Cruz Ley 1.451/82 Ley de Dirección Provincial de Recursos Hídricos Aguas (Consejo Agrario Provincial) Santa Fe No hay legislación Dirección Provincial de Hidráulica general sobre aguas ni (Minist. de Obras Públicas) específica para riego Santiago del Ley 4869/80 Código de Dirección de Recursos Hídricos (Minist. Estero Aguas de Transportes y Obras Públicas) Sistema R. Dulce: Unidad Ejecutora de Riego Tierra del Fuego Tucumán Ley 731/1897 Ley de Dirección de Irrigación (Secretaría de Riego Agricultura ­ Minist. de la Producción) 88 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 4: PRINCIPALES PRODUCTOS Y AGROINDUSTRIAS DE LAS ÁREAS BAJO RIEGO Provinci Área Producto Industria Local a Regada (ha) Princip Segund Tercero Principal Segunda Tercera al o Mendoza 293.485 uvas frutas hortaliza elaboración empaque y elaboració s vinos, conserva- n jugos, mostos y ción de pulpas y licores frutas conservas Buenos 174.630 papas hortaliza cereales Aires s Entre 141.800 arroz cereales hortaliza Ríos s Salta 115.677 caña de tabaco hortaliza elaboración azúcar s azúcar y alcohol Córdoba 104.926 cereales hortaliza frutas y s oleagins. Río 103.127 frutas uvas hortaliza empaque y elaboració elaboració Negro s y conservaci n jugos, n vinos, forrajes ón de pulpas y mostos y frutas conservas licores Jujuy 87.113 caña de tabaco hortaliza elaboración azúcar s azúcar y alcohol Corriente 84.650 arroz hortaliza frutas s s Santiago 76.905 hortaliza algodón forrajes del s Estero San Juan 73.923 uvas frutas hortaliza elaboración empaque y elaboració s vinos, conserva- n jugos, mostos y ción de pulpas y licores frutas conservas Tucumán 64.500 caña de frutas tabaco elaboración empaque elaboració azúcar azúcar y de frutas n jugos alcohol 89 Anexo D: Irrigación En Argentina azúcar alcohol de frutas Santa Fe 46.877 arroz hortaliza frutilla s Catamarc 27.600 uvas frutas hortaliza a s Neuquén 21.330 frutas hortaliza forrajes empaque y elaboració s conservaci n jugos, ón de pulpas y frutas conservas La Rioja 21.330 aceituna uvas hortaliza elaboración elaboració s s aceites n vinos 90 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 5: RESULTADOS DE LOS MODELOS DE FINCA SELECCIONADOS Valor Costo de Ingreso Ingreso Beneficio Aporte al Modelo Bruto de Producció Neto del Total del del PBG de la Producció n (1) Productor Productor Productor Provincia n (2) como como (3) Asalariad Empresari o o $ / ha $ / ha $ / ha $ $ $ / ha Frutícola 5.275 3.63 1.645 5.860 18.815 3.090 del Alto Valle (Río Negro) Vitícola 2.870 1.105 1.765 5.425 10.450 2.175 (Mendoza) Forrajero y 590 540 50 3.800 -1.880 100 Ganadero (Chubut) Fuente: Cuadros del programa FARMOD de los proyectos del PROSAP. Nota: Para calcular los valores por hectárea se ha tomado la superficie empadronada de las fincas. 91 (4) Sin considerar el valor de la mano de obra familiar. (5) Incluyendo ingreso como asalariado y beneficio como empresario. (6) Incluye: valor de la mano de obra contratada y familiar y beneficio como empresario. Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 6: TARIFAS DE ENERGIA ELECTRICA (datos en $ por mwh) Provincia Tarifa Tarifa % de sin con Impuesto Impuesto impuesto s s s Buenos Aires 72 104 44 Catamarca 92 120 30 Chaco 114 154 35 Chubut 86 107 24 Córdoba 120 163 36 Corrientes 135 166 23 Entre Ríos 98 162 65 Formosa 85 108 27 Jujuy 118 155 31 La Pampa 112 142 27 La Rioja 91 126 38 Mendoza 68 89 31 Misiones 127 205 61 Neuquén 48 60 25 Río Negro 80 91 14 Salta 113 144 27 San Juan 103 144 40 San Luis 107 142 33 Santa Cruz 162 226 40 Santa Fe 115 158 37 Santiago del Estero 96 136 42 Tierra del Fuego 147 154 5 Tucumán 95 130 37 Fuente: Secretaría de Energía ­ Revista Economía y Regiones de la Secretaría de Programación Económica y Regional del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, marzo de 1999. 93 Anexo D: Irrigación En Argentina CUADRO 7: PROYECTOS DE RIEGO Y DRENAJE PRESENTADOS AL PROGRAMA DE SERVICIOS AGRÍCOLAS PROVINCIALES (PROSAP) Nombre del Proyecto y Estado Superficie Beneficiarios Costo Total Provincia (ha) (Nº) (US$ 1.000) PRM ­ Pry. Montecaseros Ejecución 6.658 1.392 5.900 PRM ­ Pry. Constitución Ejecución 9.389 1.672 6.900 PRM ­ Tramo Inferior río Ejecución 20.000 2.048 25.000 Mendoza PRM ­ Obras Menores Preadjudicaci 35.000 7.500 7.000 ón PRM ­ Pry. Ejecución 240.000 27.000 14.900 Modernización de la Administración Riego y drenaje en Ejecución 3.500 365 10.560 Colonia Centenario (Neuquén) Programa de Riego En 40.900 2.400 23.100 (Chubut) preparación Riego Complementario Prefactibilida 147.000 985 4.700 (Buenos Aires, Córdoba, d Entre Ríos, Santa Fe) Programa de gestión de Factibilidad 6.100 350 7.000 recursos hídricos (Jujuy) Desarrollo Productivo del En 1.800 900 5.100 Alto Valle (Río Negro) Reformulació n Desarrollo de CORFO Río Factibilidad 137.600 1.373 9.000 Colorado (Buenos Aires) Desarrollo integral de Perfil 1.000 590 4.600 áreas de riego (La Rioja) Rehabilitación del sistema En 6.000 300 6.000 de riego El Cadillal ­ La preparación Aguadita (Tucumán) Manejo Agrohidrológico En 4.000 400 9.000 del Agua ­ Formosa preparación Mejoramiento del área de En 6.900 800 8.800 riego Limay Inferior preparación (Neuquén) 94 Anexo D: Irrigación En Argentina (Neuquén) Programa de riego En a definir a definir a definir (Catamarca) preparación Riego en ríos Dulce y Identificación " " " Salado (Santiago del Estero) Riego y Drenaje en Tulum Identificación " " " (San Juan) Programa de riego en Idea " " " zonas áridas (Córdoba) Riego en 25 de Mayo (La Identificación " " " Pampa) Riego en Valle Medio ­ Idea " " " Conesa ­ Río Colorado (Río Negro) Áreas de riego Santa Cruz Idea " " " Programa de riego (San Idea " " " Luis) Fuente: PROSAP. PRM: Programa de Riego de Mendoza. 95 ANEXO G LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES 2 La Experiencia de México. A partir de la adopción en 1992 de la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento de 1994, Instrumentos Regulatorios · Definición de la Comisión Nacional del Agua (CNA), que había sido creada en 1989, como la única autoridad federal en su materia, y otorgamiento a su Director General de la atribución para expedir títulos de concesión de agua y delegar ciertas funciones. · Enfasis en la planificación de los recursos hídricos base fundamental para la gestión del agua en el ámbito de la cuenca. · Reiteración del principio constitucional de que los usuarios no pueden aprovechar las aguas nacionales sino mediante concesión otorgada por el Ejecutivo Federal, a través de la CNA, por un período de cinco a 50 años. La ley: (i) Define las reglas específicas para los principales usos, (riego, abastecimiento de agua potable, alcantarillado y saneamiento; generación de energía eléctrica, y otros usos productivos). (ii) Con objeto de evitar especulación y monopolio, establece criterios para prorrogar las concesiones y para declarar su caducidad si el usuario deja de usar las aguas nacionales durante tres años consecutivos.(iii) Promueve el uso eficiente del agua, estableciendo sanciones para los usuarios que la desperdicien ostensiblemente. · Poder del Ejecutivo Federal para limitar los derechos de los usuarios mediante la reglamentación, las vedas y el establecimiento de reservas, por algunas de las siguientes razones de interés público: (i)Prevención o remediación de la sobrexplotación de acuíferos. (ii) Protección o restauración de ecosistemas. (iii) Preservación de las fuentes de abastecimiento de agua o protección de las mismas contra la contaminación. (iv) Preservación y control de la calidad del agua. (v) Escasez intensa o sequía. · Prevención y control de la contaminación, mediante las siguientes obligaciones de los usuarios que utilizan cuerpos de aguas nacionales como receptores de sus aguas residuales: (i)Obtención del permiso de descarga y cumplimiento de los parámetros correspondientes. (ii) Informar a la CNA sobre el cumplimiento de los parámetros especificados. · Regulación de (i)las zonas federales, definidas como una franja a lo largo de un río o lago formada por un contorno a partir del nivel de una avenida máxima ordinaria. (b) La extracción de materiales de cauces y zonas federales. · Los usuarios que no cumplan con el pago de contribuciones establecidas por la Ley Federal de Derechos para el aprovechamiento de aguas nacionales o la descarga de aguas residuales, pueden ser sujetos de cancelación de sus concesiones y permisos. · Regulaciones para el control de avenidas: (i)Coordinación con los gobiernos estatales y municipales para la construcción de la infraestructura y el establecimiento de las medidas de control no estructurales. (ii)Medidas preventivas, tales como los sistemas de pronóstico y alerta, así como reglas de operación de presas. · Todas las concesiones y permisos, así como las transmisiones de derechos de agua deben inscribirse en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), con objeto de proporcionar seguridad jurídica a los usuarios. · Papel de la Comisión Nacional del Agua (CNA) como conciliador y árbitro en la resolución de conflictos entre usuarios. · Sanciones a los usuarios por no cumplir con la LAN o su reglamento. Los usuarios tienen el derecho de interponer recursos administrativos ante cualquier resolución de la autoridad y, agotado o no este recurso, acudir al Poder Judicial. · Medidas transitorias para que aquellos usuarios que utilizaban el agua con documentos legales distintos a las concesiones y los permisos establecidos por la ley o eran usuarios de facto, pudieran regularizar su situación jurídica. 1 Instrumentos Económicos · La obligación de los usuarios de pagar las contribuciones establecidas por la LFD, relacionadas con el aprovechamiento del agua, la descarga de aguas residuales, el uso de zonas federales y la extracción de materiales pétreos. También, los concesionarios de infraestructura hidráulica o de la prestación de servicios hídricos, tienen la obligación de pagar las contribuciones correspondientes. · Mercado regulado de derechos de agua (incluyendo concesiones de aprovechamiento y permisos de descarga), para promover una asignación del agua más eficiente desde el punto de vista económico. Instrumentos Participativos · El establecimiento de consejos de cuenca, como instancias de coordinación y concertación entre las autoridades federales, estatales y municipales, así como de los usuarios y todos los grupos de interés. Sus principales tareas son participar en la planeación y aprovechamiento de los recursos hídricos, así como en la administración del agua, particularmente en el enfrentamiento de los problemas de escasez y contaminación. · Promoción de las organizaciones de usuarios, principalmente mediante la transf erencia de los distritos de riego; el reforzamiento de los organismos operadores de agua potable, alcantarillado y saneamiento; y el establecimiento de grupos para resolver problemas específicos como la sobrexplotación de acuíferos. · Promoción de la participación privada en el diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento de la infraestructura, y los servicios hídricos. Recuadro 1. Instrumentos de la Legislación Mexicana para la Gestión Integral de los Recursos Hídricos México ha venido aplicando los instrumentos regulatorios, económicos y participativos 97 contenidos en tales ordenamientos (Recuadro 1). En esta sección se presentan tres de las principales experiencias: la transferencia de los distritos de riego, la organización de usuarios para recuperar acuíferos, el registro de los usuarios existentes, y el cobro de derechos por uso del agua y descarga de aguas residuales.41 Transferencia de Distritos de Riego Los distritos de riego se establecen después de que la Comisión Nacional de Irrigación inicia en 1926, la construcción de la infraestructura hidroagrícola en el país; desde entonces el gobierno Federal se responsabiliza de su operación, conservación y administración. Las restricciones presupuestales motivadas por la difícil situación económica y la cada vez menor participación de los usuarios en el pago de los costos, originó que durante la década de los años ochenta la infraestructura de los distritos se deteriorara, ocasionando con ello que se disminuyera la eficiencia en el servicio de riego y se propiciara el desperdicio de agua. La Comisión Nacional del Agua, al hacerse cargo de los distritos de riego, establece a finales de 1989 una política encaminada a que la operación, conservación y administración de los mismos se transfiriera a los usuarios organizados para lograr así la autosuficiencia financiera y elevar la productividad del agua, la tierra y la infraestructura de riego. Antes de iniciar el proceso formal, se auscultó a los usuarios para conocer su predisposición al cambio, incorporar sus puntos de vista en la manera de proceder y acordar la rehabilitación previa a la transferencia. Hasta la fecha, la CNA continúa haciendo labores de promoción y orientando a los usuarios en la constitución de sus asociaciones. El primer paso consiste en la transferencia de las redes secundarias. De acuerdo al tamaño del distrito y a la infraestructura de riego y drenaje, se forman los módulos y se crean las respectivas asociaciones Civiles (AC) con los usuarios cuyas parcelas quedan comprendidas dentro de los límites de dichos módulos, a los que se les dará un título de concesión de aguas y utilización de infraestructura hidráulica, así como el instructivo de operación, conservación y administración. A cada AC, como persona moral, la CNA le suministra el agua que corresponde en bloque, en los puntos de control que se haya acordado previamente, para que la distribuya entre los usuarios y se le responsabilizará de la conservación de la infraestructura de riego y equipo. Además se le habilita para que cobre la cuota por servicio de riego y la administre, con el compromiso de cubrir a la CNA, la parte que le corresponda por el suministro de agua en bloque, a fin de que pueda cubrir los costos que genera la operación y conservación de las obras de cabeza y la infraestructura de las redes mayores de riego y drenaje. Para la capacitación de los directivos de la AC, así como su personal operativo la CNA, lleva a cabo por un período de 2 a 3 meses, una operación paralela que les permita conocer los pormenores de la operación, conservación y administración. 41Con excepción de la transferencia de distritos de riego y la organización de usuarios de acuíferos, esta sección fue adaptada de Garduño, H, "Modernization of Water Legislation: The Mexican Experience", Issues in Water Law Reform, Proceedings of the Expert Consultation, Pretoria, South Africa, 3-5 June 1997, FAO, M54, ISBN 92-5-104252-7, 1999. 98 El segundo paso implica un mayor grado de descentralización al transferir la operación y conservación de las redes principales de riego y drenaje a un grupo de AC, constituidas en una Sociedad de Responsabilidad Limitada de Interés Público y Capital Variable (S. de R.L.), a la cual la CNA, le otorga un título de concesión, para el uso de la infraestructura. En esta etapa la cuota por servicio de riego que cobran las AC, se divide en tres partes: i) para cubrir los costos de los módulos, (ii) de la S. de R L. y (iii) de la CNA. Desde que se inició el programa hasta finales de 1998 se ha logrado transferir la infraestructura de riego correspondiente a 3.15 millones ha a 460,000 usuarios, organizados en 416 asociaciones civiles y 10 S. de R.L.. Esto significa que de los 81 distritos de Riego que existen en México, 69 han sido totalmente transferidos y de la superficie total de 3.40 millones de ha, se ha transferido el 93%. Puede decirse que en general se trata de una experiencia exitosa porque: (i) se ha mejorado el concepto de servicio y gestión de la operación y el mantenimiento; (ii) la operación y el mantenimiento se han hecho autosostenibles gracias al monto y alto nivel de cobranza de las tarifas; (iii) ha habido un incremento real del orden del 20% en la productividad del agua. Sin embargo, para consolidar la transferencia aún hace falta : (i) realizar importantes inversiones para modernizar los distritos; (ii) definir lo más pronto posible, con la participación de los usuarios, los reglamentos de operación de las obras de cabeza; y (iii) completar la titulación y registro de los derechos de agua e incluir en los títulos condiciones de uso del agua compatibles con los reglamentos de las obras de cabeza. También hay que reconocer que hay un número reducido de distritos, los cuales representan una superficie mínima del total, que en las condiciones actuales no es posible transferirlos y es necesario plantear una solución alternativa. Entre las principales lecciones de la experiencia mexicana, cabe destacar: (i) los usuarios que no pagan sus cuotas son sancionados de inmediato; (ii) las propias AC y S de RL recaudan las cuotas y los usuarios generalmente pagan con antelación al ciclo agrícola correspondiente; (iii) la superficie mínima correspondiente a una asociación debe ser de 8,000 a 10,000 ha y el ideal ha resultado ser superior a 20,000 ha para aprovechar economías de escala; y (iv) el período de actuación de dos años de los consejos directivos ha probado ser demasiado corto, sería recomendable ampliarlos a cuatro o seis años. Organización de Usuarios para Recuperar Acuíferos) Por su extensión espacial y su fácil accesibilidad, las aguas subterráneas han jugado un papel fundamental en el desarrollo socioeconómico de México durante las ultimas décadas. Se estima que la extracción total de agua subterránea se eleva actualmente a 30 km3 anuales, lo que representa la tercera parte del total de extracción de agua para usos consuntivos. Ese porcentaje no refleja la importancia real de las aguas subterráneas. De hecho, la dependencia en ésta es mucho mayor en el caso de la demanda urbano/domestica, que obtiene de esta fuente más del 70% de sus necesidades. Aproximadamente 75 millones de personas (55 millones de los mayores centros urbanos y prácticamente 20 millones del medio rural) dependen del agua subterránea para su 99 suministro de agua potable. El agua subterránea atiende también unos dos millones de ha, el 33% del área total regada de México. En cambio, el riego consume aproximadamente el 66% del agua subterránea extraída. Debido a su seguridad, flexibilidad de uso y mayor productividad, el agua subterránea es de gran importancia para la producción agrícola total y, en particular, para las exportaciones de este sector. El mayor uso de agua ocurre en las áreas áridas y semiáridas del centro, norte y noroeste, donde el balance bombeo/recarga es negativo, con la consiguiente sobrexplotación de numerosos acuíferos. El gravísimo problema de la sobrexplotación de los acuíferos del país ha sido identificado claramente cuando se preparó el primer Plan Nacional Hidráulico en 1975. De los 258 principales acuíferos del país, ese plan identificó ya 32 acuíferos sobrexplotados; ese número se elevó a 36 en 1981, a 80 en 1985 y a 130 actualmente. Las consecuencias de la sobreexplotacion son ya visibles: bajada acelerada del nivel de los mantos acuíferos con aumento de los costos de bombeo; contaminación natural con elementos tóxicos; subsidencia de terreno en zonas urbana y contaminación de acuíferos por los efluentes industriales. Así, la sobreexplotacion de acuíferos es uno de los mas serios problemas ambientales de México. Con el fin de frenar el aumento continuo de las extracciones en acuíferos que están ya en situación de sobreexplotacion, las autoridades han reglamentado la explotación en estos acuíferos, incluido la creación de zona de veda (de perforación de nuevos pozos). Los resultados obtenidos no fueron muy convincentes. Aplicando los principios de la descentralización y de la concertación, se ha fomentado la creación de Comités Técnicos de Aguas Subterráneas ­ COTAS - , institución que reúnen a los usuarios y otros interesados de un mismo acuífero sobreexplotado, con el objetivo común de estabilizarlo y recuperarlo. Se busca un consenso para llegar a disminuir los caudales de bombeo por el uso mas eficiente del agua, por la transferencia intersectorial de los derechos de agua y mediante incentivos económicos y financieros. Registro de los Usuarios Existentes En 1992 se estimaba que había 300,000 usuarios de aguas nacionales en México42. Desde que el Congreso aprobó la Constitución de 1917, en donde se establece la obligatoriedad de contar con un título de concesión para aprovechar el agua, hasta 1992, solamente se había otorgado alrededor de 2,000 títulos, entre otras razones porque solamente el Presidente de la República tenía la autoridad para firmar los títulos. La Ley de Aguas Nacionales (LAN) y su Reglamento entraron en vigor al día siguiente de su respectiva publicación. Establecieron un plazo de un año para que los usuarios existentes se registraran y una extensión de dos años para ciertos 42Con excepción de las industrias, comercios y pequeños productores que se auto abastecen, los otros usuarios no son individuales, Por ejemplo, en el caso del riego un usuario es un módulo transferido. En el caso de las ciudades un usuario es el Distrito Federal que a su vez abastece a dos millones de viviendas y una gran cantidad de industrias y servicios. 100 grupos de usuarios. Es decir, la fecha límite era diciembre de 1995. Con objeto de acelerar el registro, la primera medida que tomó el Director General fue delegar al Subdirector General de Administración del Agua y a los Gerentes Regionales y Estatales de la CNA la autoridad para expedir títulos. Hacia mediados de 1995 se había registrado menos del 5% de los usuarios, razón por la cual el Presidente de México expidió tres decretos43 de facilidades y extensión del plazo de registro por un año más. Los principales beneficios fueron la condonación total o parcial de derechos no pagados por el uso de agua y la descarga de aguas residuales, la exención de ciertos derechos y la no-aplicación de sanciones por no contar con título de concesión o permiso de descarga. La respuesta de los usuarios excedió la capacidad de la CNA para evaluar las más de 150,000 adhesiones a los decretos. De tal manera que se expidió otro juego de decretos cuyo último plazo venció en diciembre de 1998, es decir otorgaron una extensión adicional de dos años. El segundo juego de decretos estuvo basado en procedimientos más sencillos y en un enfoque de confianza al usuario y limitación de la discreción de la autoridad. Por ejemplo, reconociendo que evidentemente no había información sobre los usos no registrados y por lo tanto era imposible hacer un balance para decidir otorgar una concesión, se otorgaron títulos con duración de diez años y por los volúmenes que bajo protesta de decir los usuarios declaraban estar aprovechando. El resultado de los decretos, campañas en los medios de comunicación y cientos de juntas con organizaciones de usuarios, es que hacia marzo de 1999 se había mejorado la estimación del total de usuarios, que ahora es de 370,000 y se habían expedido e inscrito en el Registro Público de Derechos de Agua 241,000 títulos de concesión. El "precio ecológico" que hubo que pagar fue la sobrexplotación del agua subterránea adicional por diez años y la probable "sobre-concesión" por encima de valores razonables en las cuencas. Pero, se consideró que valió la pena porque así se logró el registro indispensable para iniciar el control efectivo de las aguas nacionales. No se ha dispuesto de la información precisa, pero se conoce que también se incrementó substancialmente el número de permisos de descarga de aguas residuales otorgados, bajo el compromiso de los usuarios de cumplir con su programa de mejoramiento de calidad de sus descargas. Además de las facilidades otorgadas por los decretos presidenciales, en 1996 se expidió una nueva norma para las descargas de aguas residuales municipales e industriales que substituyó a un conjunto de 44 normas obsoletas, y el Congreso aprobó modificaciones a la Ley Federal de Derechos con objeto de hacer congruentes los cobros por descarga de aguas residuales con la nueva norma. El enfoque resultante es más realista que el anterior porque toma en consideración el uso al que se destina el agua del cuerpo receptor así como su vulnerabilidad, y exige el cumplimento gradual de la norma (los grandes contaminadores deben cumplir en el año 2000, los medianos en 2005 y los pequeños en 2010). Ahora que han expirado los periodos de transición previstos en la legislación hidráulica y ampliados por los decretos presidenciales, existen dos retos. El primer reto es reforzar el 43Un decreto para los usuarios agropecuarios, otro para las industrias y servicios y otro más para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Los mayores beneficios y los plazos más largos para registro fueron otorgados a los usuarios más pequeños y con menor capacidad económica. 101 monitoreo de usos y descargas y aplicar todo el peso de la ley a los usuarios incumplidos. El segundo consiste en hacer de los títulos y permisos y el registro de ambos un verdadero instrumento de gestión de los recursos hídricos. Las bases están sentadas en la Ley y su Reglamento, ahora hay que hacerlas operativas. Por ejemplo, los títulos otorgados a los usuarios que se adhirieron al segundo conjunto de decretos recibieron títulos por diez años. La idea es que al cabo de ese tiempo estén operando consejos de cuenca y comités de usuarios en las cuencas yacuíferos conflictivos, y que para entonces, con apoyo del Programa de Modernización para el Manejo del Agua (PROMMA)44, habrán mejorado las redes y sistemas de información de cantidad y calidad del agua. Por lo tanto, será factible contar con los instrumentos técnicos para evaluar los balances de aguas superficiales y subterráneas, tanto en cantidad como calidad, así como contar con mecanismos para la participación de los usuarios. En consecuencia, puede esperarse que usuarios informados participen en el establecimiento de metas y acciones para restablecer los equilibrios ecológicos y recuperar la calidad del agua, y que estén dispuestos a cumplir con los compromisos que al respecto asuman. La importancia de mantener un registro actualizado estriba en que: (i) constituye el principal instrumento de gestión de los recursos hídricos; (ii) propicia la transparencia; (iii) otorga seguridad jurídica al usuario respecto de sus derechos de agua y por ende incentiva la inversión; y (iv) sin un registro actualizado y veraz no es posible pensar en hacer transferencia de derechos de agua. Cobro de derechos por uso del agua y descarga de aguas residuales. Estos derechos constituyen, junto con la posibilidad de vender los títulos de concesión y permisos de descarga, los instrumentos económicos de la legislación hidráulica mexicana para la gestión de los recursos hídricos. Los derechos45 fueron establecidos desde antes de la creación de la CNA, pero la Comisión los impulsó con el triple propósito de (i) promover el cambio gradual del uso del agua hacia usos de mayor valor, (ii) frenar la contaminación del agua, y (iii) proveer fondos para la gestión y desarrollo de los recursos hídricos. Los derechos por uso del agua son más elevadas en zonas de escasez hídrica, con objeto de reflejar el costo de oportunidad del agua. Los derechos por descarga de aguas residuales están en función del grado de incumplimiento de la norma y su magnitud es tal que resulta más atractivo construir y mantener una planta de tratamiento para cumplir que seguir contaminando. Ahora bien, hay que aceptar que el sistema de derechos en México no es perfecto desde el punto de vista de la teoría económica. En efecto, a causa de sus valores diferenciales, la mayor carga fiscal es soportada por la industria; el riego está exento del pago de derechos, a pesar de que el 80% del consumo de agua se destina a la agricultura; y los municipios, aparte de tener tarifas demasiado bajas, en general no pagan porque la mayor parte de los sistemas de agua potable y saneamiento se encuentran en bancarrota. No hay duda que debe tratar de mejorarse la estructura actual de las tarifas, pero tampoco 44 Este programa, con un monto de US$400 millones está financiado en un 50% por el Banco. 45Water levies en inglés. 102 debe negarse que a pesar de sus imperfecciones, el sistema ha operado: (i) Ya se nota cómo las industrias se preocupan por utilizar tecnologías ahorradoras de agua y por ubicarse en zonas con mayor disponibilidad de agua. (ii) La amenaza de cobrar el derecho por descarga de aguas residuales ha promovido la construcción de centenares de plantas de tratamiento, y (iii) El ingreso no ha sido despreciable; en el año de mayor recaudación relativa (1993), representó el 92% del presupuesto de egresos de la CNA. La importancia de esta cifra se aprecia cabalmente si se considera que la Comisión, además de ser autoridad del agua, construye y opera la infraestructura hidráulica más importante del país. 103 2 La Eperiencia de Chile (MUSA ASAD) The Chilean experience with tradable water permits dates back to the 1920s, and a general legal basis was established by the 1951 Water Code. This code allowed the state to give water concessions to private parties according to water use priorities. Water transfers were allowed provided that the type of use remained the same. Then in 1969 during the agrarian reform, water become state property and trade concessions were prohibited. The more recent 1981 Water Code reintroduced permanent water rights, completely separate from land rights and freely tradable for both consumptive and non-consumptive uses. Conditional uses were abolished, and simultaneous requests were settled via bidding.46 Today there are approximately 300,000 water users in Chile; however, only 35 percent to 50 percent of them have legal titles. Users are organized in private associations controlled by the General Directorate of Water (DGA), within the Ministry of Public Works. This directorate is responsible for water rights regulation, approval of hydraulic works, and technical reports on conflict resolution. Irrigation has a specific national commission, composed of public and private institutions, to plan, evaluate and approve public investments in the sector, which are coordinated by the Directorate of Irrigation and executed by private companies via bidding. To address pollution problems and enhance management capacity in planning and monitoring, Congress is discussing revisions and improvements of this tradable water rights system . A system of tradable water emission permits is also under discussion. An analysis of the transactions records of 1992 indicate that trade tends to be more intense near the Santiago area, where water is more scarce. Still, of the transactions with no land transfer involved, only 3 percent of total water flow was traded in the area that year, with an estimated value of US$366,000. Moreover, 94 percent of total transactions occurred among farmers, and therefore did not involve changes in use. Trade between urban users and farmers did not exceed 3 percent of total trade transactions. This low rate of transactions may reflect either a failure of the trading system or a close to optimal allocation of the initial rights. Such an evaluation would require further research. It is reported, however, that trade has both prevented political disputes and reduced investment expenditures. Moreover, the trade policy has created incentives for water rights titles and improved water use efficiency, thereby increasing social benefits and reducing transactions costs of trade. Chile's tradable water rights are believed to be politically acceptable and enforceable because of the country's long tradition in water property rights. Even water rights not legally inscribed are respected and traded. 46Alternate rights are also granted. For further information, see Brehm and Quiroz (1995). 104 Chile's example should be carefully reviewed by other countries seeking similar experiences, as is the case for Peru. Property rights assurance is particularly important for water rights since controversial equity issues, and consequently, political barriers, may arise because water is an essential natural resource in terms of welfare changes and economic impairedness. Countries with no similar tradition should first legalize existing property rights titling and define criteria for new assignments. The water permits already in place in many countries may provide an initial endowment. Once more, experience may start in basins where monitoring and uses are well established. Attention to speculation restrictions and trade promotion are also paramount to achieving successful results. Apart from that, the need to set permit-holding fees as financing source to management and monitoring activities must be taken into account. These fees could be set at higher levels to unused permits in order to promote trade. 105 4. LA EXPERIENCIA DE SUDÁFRICA.47 South Africa reform of the water sector should be seen as part of the political change that has taken place in the country since 1994. The main objectives of these reforms are the equitable use of water resources.48 The reforms address three aspects: legal, institutional, and economic (pricing).49 Here we will address only the process undertaken by the government of South Africa, which is unique by itself, especially with its background. Proposed Reforms to Existing Water Rights Structures. Since 1995, the Ministry of Water Affairs and Forestry (DWAF) has coordinated a process of reviewing South Africa's existing water law, with the objective of developing a new law that reflects the values of the new Constitution and the limits to the country's water resources. Crucial to this review has been the concern that water has been mostly available to a dominant group, which had privileged access to land and economic power. The water law review process began with a DWAF publication You and Your Water Rights (1995), which was soon followed by a discussion document titled Water Law Principles (1996). Later, The White Paper on a National Water Policy for South Africa (1997) represented the culmination of two years of work reviewing South Africa water law. The policy outlines the approach to the future management of the country's water resources as a national asset, which the state must ensure is used beneficially and sustainably in the public interest. A National Water Bill (NWB)was drafted on the basis of this White Paper, tabled in Parliament in mid-1998, and after approval was published on the Government Gazette as the "National Water Act" (NWA) in August 1998 Anticipating Water Rights Impementation Issues. During the writing of the fourth draft of the NWB experience from other countries in the setting up of a new law was sought. With regards to implementation of the law, the South Africans considered the Mexican experience50 useful and the FAO provided further assistance51. One of the main recommendations based on the Mexican experience, was to establish an implementation team with the task of anticipating what would be required to apply the Bill once it were enacted. This approach led to amendments of the fourth and seventh drafts of the Bill. For instance, the White Paper policy of establishing water resource quality objectives and making a reserve for human and ecological needs before allocating water for "economic" uses, was included as specific sections in the fourth draft Bill. When the technical procedures to determine the objectives and the reserve were discussed, it was 48See DWAF, 1995, 1997, and Schur, 1998. 49For a through analysis of this reform, see Schur (1998). 50Garduño, Héctor, "Modernization of Water Legislation: The Mexican Experience",Issues in Water Law Reform, Proceedingsofthe Expert Consultation, Pretoria, South Africa 3-5 June 1997, FAO, ISBN 92-5-104252-7, 1999 51Garduño, Héctor, "Assistance to the Republic of South Africa in Water Rights Administration", First and Second Reports, January and March, 1998 106 recommended to set up a two-step approach. Namely, simplified procedures for most cases and more sophisticated to be applied on special cases in water-stressed areas. The rationale for this recommendation is that determination of resource quality objectives and reserve is scientifically and technologically very complex and require reliable data. But, once the law provides for determining such parameters, the water authority must do it as soon as possible if it is to have credibility. The approved Act provides for "preliminary" determination of resource quality objectives and reserve . It also provides for a gradual implementation approach. For instance, the Minister has approved that sections of the National Water Act which relate to the allocation of water use and its licensing, should be enacted by 1 October, 1999. Preparation for implementation started before the publication of the Act, through "Policy Implementation Task Teams", and afterwards through the NWA Implementation Committee. Activities such as the following have been carried out since the first versions of the Bill were drafted: (i) Technical procedures and manuals to determine resource quality objectives and reserve. (ii) Strategy for water conservation and demand management. (iii) Considerations, conditions and requirements for licences. (iv) Regulations on the use of water, registration of water users. (v) Regional workshops to consult on proposed Water Management Areas. (vi) Business procedures and information systems. (v) Capacity building for DWAF personnel at central and regional offices. The fact that a water rights administration system cannot be established overnight, but rather is a lengthy process whose duration should not be measured in months but years, has been dealt with applying practical measures in the case of Mexico. In the case of South Africa the need for a gradual approach to achieve wellbeing and equity is recognized by the 1996 Constitution itself and the National Water Act provides for such a realistic approach for achieving integrated water resources management in the country. Proposed Reforms In Water Institutions. Through the water law review process it has become widely accepted that previous "command and control" approaches to water resources management, imposed unilaterally from a central body, are no longer valid in the context of the socio-economic and political changes that have occurred in the country. The role of the DWAF in the new dispensation is the formulation of policy and the enactment of legislation, while it is considered that the day-to-day responsibility for water resource management should be delegated to more appropriate national, catchment or local, area level institutions. DWAF is currently investigating the feasibility of establishing a National Water Utility, which would take responsibility for managing water resource infrastructure of a national strategic nature. The aim of the National Water Utility would be to plan, implement, and operate projects to develop resources in accordance with national water resource strategies, on a self-funding basis. To support further the process of institutional reform, new water legislation allows for the creation of catchment management agencies (CMAs). The CMA is a self-regulatory body corporate with a governing board and executive / administrative structure that has 107 the statutory responsibility, power, and financial autonomy to perform a range of catchment management functions in a declared catchment management area. During the short- to medium-term transition period, there is likely to continue to be a dominant role for the DWAF in catchment management through its regional offices. Ultimately, the logical outcome of the National Water Policy will be that integrated water resources management through CMAs will be the norm, rather than the exception. Water resources management will be further supported through the formation of water user associations (WUA), which are statutory bodies representative of water user institutions in a declared catchment management area, or part thereof, with the power to develop and operate individual water supply schemes. Existing irrigation boards, subterranean water control boards and water boards established for stock watering purposes only will, over time, be restructured as more representative water user associations. As far as new or previously disadvantaged irrigators are concerned, provincial Irrigation Action Committees (IAC) will be established to help facilitate access to water for irrigation farming. Where substantial state financing would be required, or where there is insufficient water for allocation, the provincial IAC will forward the request to the Agricultural Water Liaison Committee (AWLC), which will be responsible for developing decision-making procedures and criteria which provide quick and efficient feedback to requests. The AWLC will be comprised of staff from 3 government departments, namely Water Affairs, Forestry, and Agriculture and Land Affairs. Proposed Pricing Reforms. As part of the water law review process, the DWAF appointed a policy implementation task team (PITT) to examine water pricing at the first tier. The PITT's work was integrated into the drafting of the National Water Bill, which deals with water pricing in chapter 5; part 1. In terms of the bill, the minister may, from time to time, by notice in the Gazette, establish a pricing policy for charges for any water use. This pricing policy may contain a policy for setting charges to: fund water resource management; fund water resource development and use of waterworks; and achieve the equitable and efficient allocation of water. These provisions are derived from a draft document, A Resource Pricing Policy for South African Water (1997), which was prepared as an input into DWAF's Water Law Policy Process. Once the National Water Bill has been promulgated, the document will be expanded to serve as the basis for consultation on the new pricing policy. The pricing policy document gives content to the provisions of the bill in terms of a conceptual framework that deals with four inter-related issues; namely social objectives, ecological objectives, financial considerations and economic considerations in the pricing of first tier water. Implementation of the Reform. The new pricing approach implies that government water scheme tariffs could consist of three components: Infrastructure charge, reflecting the 108 cost of abstraction and delivery via a water scheme; catchment management charge, reflecting the cost of regulating, managing, and maintaining the water resource or catchment; and economic charge that reflects the relative scarcity of water at a given time and place. Water for basic human needs, long-run ecological sustainability and for meeting South Africa's international obligations will enjoy priority use. The water that remains will be classified as economic use of water and subject to pricing. Included in this definition of economic use will be any land-use that has a significant impact on the natural runoff. Thus, land-based activities (in water-stressed catchments) that reduce stream flow and generate an opportunity cost will be charged for the interception of water that these activities cause. The new pricing reforms will be implemented over a period of years to minimize the impact on various user groups. Initially, the objective will be the adoption of full financial cost recovery tariffs, which will have to be implemented bearing in mind standing agreements with specific user groups and affordability constraints (i.e. the impact on the end-user). It may also be necessary to introduce economic charges in water-stressed catchments, which will require that tariffs be set equal or close to the scarcity value or opportunity cost of water. The administrative pricing of water will eventually give way to more market-orientated mechanisms, through the allocation of water use authorizations on the basis of public auction or tender. This may extend to the trading of water use rights and the establishment of water markets, within a regulatory framework. 109 4. LA EXPERIENCIA DEL BRASIL Background Fresh water availability in Brazil has been estimated at approximately 12 percent of the world's total. With such abundant water resources, it is not surprising that water in Brazil has been considered a free good--a gift of God. However, due to the naturally uneven52 distribution of these resources, combined with rapid population growth and industrialization, conflicts over water use have intensified in recent years. Driven by a population that has tripled since the 1950s (now reaching 160 million), along with rapid industrialization and urbanization, and expanding irrigation, pressures for increased water supply are intense. Annual industrial demand is approximately 4.4 billion m3 per year. With 3 million ha irrigated (only a fraction of the total potential), agriculture is the largest water user, and there is rapidly growing interest in expanding irrigation. At the same time, most (94 percent) national energy is hydroelectric, with production expected to expand at an annual rate of 15 percent through the year 2000. In general, federal and state government water allocation and management systems have, until recently, been inefficient and ineffective; although some states such as São Paulo, Ceará, and Bahia, have made significant advances in terms of promoting water allocation and monitoring systems and bulk water pricing. Installation of many irrigation intakes, small hydroelectric plants, and wells are neither authorized nor registered. Waste discharges are rarely monitored, and untreated urban and industrial sewage is commonly released directly into rivers and lakes, with little or no charge to the polluting agencies and enterprises. As a result, water resources have been wasted and water quality has deteriorated notably around most major industrial and agricultural centers. The Brazilian legal framework for water resources management is based on the constitutional distinction between federal and state waters. Federal waters are those that flow across state boundaries or along the boundaries between two or more states or a foreign country. State waters are those situated entirely within the territory of a single state. Formal water use rights allocation has been limited to hydroelectric and public irrigation projects. The traditional perception of water use rights as a public good, rather than an economic good to be allocated to the private sector, has stymied the development of a manageable water use rights system. However, numerous reforms are under way. At the federal level, new water legislation (Law 9,433 passed in January 1997) recognizes that bulk water is an economic (not free) good, which should be charged for in order: to achieve rational allocation; and to create financial resources for integrated water resource management at the river basin 52Of Brazil's water, 80 percent is in the Amazon Basin, accounting for 63 percent of the territory but only 5 percent of the population. The Northeast, with 13 percent of the area and 35 percent of the population, has only 4 percent of the water resources. In the South and Southeast regions, with 60 percent of the population, water scarcities are due to the deterioration of water quality. 110 level. Implementing the law still requires the passage of detailed regulations, which are currently under formulation. In the meantime, the use of water tariffs for federal water is supported both by the country's Civil Code, which states that "common use of public goods can be free or charged according to specific legislation at Federal or State level"; and by the Water Act of 1934, which states that "the common use of waters can be charged in accordance with laws and rules of the administrative region where they belong." Several states (São Paulo, Ceará, Bahia, Paraná, and Rio Grande do Norte) have already enacted state water laws provide for the establishment of water tariffs for bulk water supply. These states are now working on studies to develop specific pricing proposals and regulations. So far, Ceará is the only state to introduce bulk water tariffs, which it did by official decree in November 1996 for municipal and industrial water use. Water and environmental laws in several states also include provisions for the establishment of pollution charges that may be estimated in accordance with the amount of waste load contained in effluent discharges. Current Practices Since the early 1990s, several states have enacted new legislation regarding water resources management. In all cases, this legislation incorporates the following principles: water resources management at the river basin level; state water resources management plans to guide policy and investment decision making; individual water use rights; and water pricing for both quantity and quality aspects. The level of charges set in such legislation is based on environmental quality, water availability and hydrological characteristics, and type of use. In some states (including Minas Gerais, Bahia, and Rio Grande do Norte) other criteria are included, such as change in location, regional priorities, and socioeconomic conditions. In at least seven states, the revenue collected from water charges for a given basin is allocated to a water management fund, from which a portion of the revenue is allocated to other basins. In general, more specific water pricing calculations are left for the regulatory stage. However, no state law clearly defines the process of determining specific water charges. Rather, most laws only indicate that state water councils will approve specific water charges proposed by committees. It would be more transparent if these charges were defined under detailed regulations. The degree of intervention by councils, the role of the water resource agency in such councils, and the determination of charges should also be defined under these regulations. 111 5. ESTADOS UNIDOS The American experience is frequently cited in literature on market creation. The United States also has a well-established system of water pricing for all uses. This pricing system is complex and varies from area to area throughout the United States depending on the climate, water scarcity, and manner in which the water supplies have been developed. For example, in many federally sponsored irrigation projects in the west, the Bureau of Reclamation has strongly subsidized farmers with long-term contracts for the supply of water. These contracts include the repayment of capital costs with subsidized interest rates and, in all instances, include the total recovery of O&M costs. In most of these projects, the responsibility for O&M has been turned over to water districts or user associations. All of the capital costs and O&M of any hydroelectric components of these projects have been retained by the federal government, along with lucrative revenues derived from the sale of that energy. O&M costs for the irrigation components are not subsidized within any of these types of projects. More typically, irrigation projects in the United States were built either by private companies owned by the users or by user cooperatives. For more than 150 years, these entities have had to recover capital costs and full O&M costs. Those that did not were gradually absorbed by more business-like companies along with their water rights and infrastructure. These entities have never received subsidies and have survived because of their ability to collect annual costs from their users. Most of these companies have the right to reclaim the shares of the companies from users who do not pay and to then sell those rights to other users who will pay. Shares of stock in these companies represent a right to a portion of the annual delivery of the company and trade in the open market as do any other shares of private companies on a willing buyer-willing seller basis. The annual assessments to cover capital costs, other fixed costs, and variable costs are set in public meetings attended by the Board of Directors, elected by the shareholders or users, and by the users themselves. This very transparent process has maintained the credibility of the management of these organizations, and the willingness of the users to pay their share of the costs of the system that delivers their water. Pricing for municipal and industrial (M&I) water supplies has been based upon full cost recovery for over 100 years. Provision of M&I water has generally been the responsibility of government agencies or public companies. Private M&I companies are prevalent in Southern California and generally utilize a base water supply of underground water supplemented by bulk water delivered by the Metropolitan Water District of Southern California. In the Mountain West of Colorado, rural domestic water supplies are frequently supplied by user districts that are governed by Boards of Directors elected by the users. These quasi-municipal public corporations receive their revenues for sustainable O&M from water tariffs set by their Board of Directors and funds for capital development from tap fees charged for new connections, and from bonds sold on the open market, secured principally by operating revenues derived from water charges. In 112 some instances, bond issues are also secured by a pledge of the taxation of the property of users within the boundaries of the district or association after submitting such a pledge to the users in a referendum. In some ofthe earlier districts, ad valorem property taxes were voted on by the electorate to finance water rights purchases and the funds to repay the bonds used were derived directly from the taxes collected. This is not commonly the case today, and the ad valorem power is more often used to underwrite the surety of revenue bonds. In the case of major municipalities and cities throughout the United States, a combination of taxes and water tariffs has been used to finance both fixed costs and operating costs. In many instances, however, the water tariffs are sufficient to recover all costs of the utility, and are also used to subsidize other non-revenue generating activities such as parks, recreation, and social costs. The need for major trans-basin diversions of water from surplus watersheds to dryer watersheds has, in many instances, prompted the formation of large bulk water delivery agencies that finance the large infrastructure requirements of such projects. These large agencies generally use the bond market for funds, and use guarantees based upon anticipated revenue backed by ad valorem taxation power. Examples of this type of agency are the Metropolitan Water District of Southern California, the Northern Colorado Water Conservancy District, the Denver Board of Water Commissioners, and the Delaware Basin Authority. Financing by entities such as these generally is also secured by long term delivery contracts by the cities, industries and agricultural companies to be served. With this type of agency, the water tariffs are set by the elected or appointed directors, answerable to the users. In addition, bond financing frequently builds in minimum water tariffs that can be charged as long as the bond financing is outstanding. With the exception of massive governmental projects such as the California Water Project, the Central Arizona Project, the Central California Project, and the large hydroelectric dams on the Colorado River, government subsidies are not used for water supply projects in the United States. The use of market-based transferability for water use rights in order to allow water to seek its highest and best use is very prevalent in the western part of the United States. Market transfers of the shares of stock in irrigation companies have been occurring for over 100 years. Initially these transfers were between agricultural users, but in the last 20 years, the majority of transfers have been to industries and cities whose demands have expanded. In addition, in the Northern Colorado area, transfers of the contractual rights of use for the Colorado­Big Thompson Project and the Windy Gap Project have been the dominant source of new water supplies for the cities and industries of this region. These transfers occur on both an annual rental basis and as permanent transfers. The market determines the value of the rights and the transaction is between the buyer and the seller with the agency involved recovering only a small administrative processing fee of less that US$100 per transaction, regardless of the amount of water being transferred. In the state of California, for many years, if an individual attempted to sell a water use right, the courts deemed this as sufficient evidence that the right was not being put to beneficial use and the right was forfeited. However, in recent years, changes in the law have been made to encourage the development of a very controlled market in water use rights. At present, however, the only legal buyer is the state of California using a predetermined price. This water is then used to accumulate drought reserves to be sold to users at a moderate mark- 113 up from the purchase price. This type of controlled market has done little to create an incentive to conserve water, but has provided a drought contingency. In Southern California, a type of market transfer has developed ad hoc between the Metropolitan Water District (MWD) of Southern California and several irrigation districts. The MWD is providing the funding to improve the irrigation systems and conserve water supplies in exchange for a right to some of the conserved supplies. This innovative win­win solution appears to be working extremely well. A similar effort is now being undertaken between the City of San Diego and the Palo Verde Irrigation District. This form of barter market holds great promise for the enhancement of efficient water use in the United States. In the case of pollution control, the American experiment with market transferability of pollution rights has been intense since the 1970s, principally in the area of atmospheric pollution.53 The American Clean Air Act of 1977 allowed polluters to compensate their emissions from new plants or expansions by gaining credits for emission reductions in other existing plants. Some experiments were carried out with relative success, but the system did not result in the expected gains due to a lack of confidence on the part of the polluters in the security of these rights during this experimental phase and also due to the fact that the conditions of competition necessary to induce transactions were not addressed.54 These experiments have only recently begun to show results under a program initiated in 1995 by the Environmental Protection Agency (EPA). The EPA issued commercial certificates of sulfur dioxide (SO2) for the control of emissions from electric power plants. In this case, certificates were issued with emissions 50 percent below the norm to 110 plants that had to transact in the market to cover their emission requirements. In this experiment an attempt was made to better attend to the economic conditions necessary to make efficiency gains in this kind of market, and was further boosted by a futures market on the Chicago Stock Exchange. To date the results have been favorable, although some analysts point to certain EPA trade restriction rules, which effect the degree of efficiency of the system. With regard to control of water pollution, the few experiments carried out in the 1980s were not successful. The following section examines some of the more significant examples: Fox River in the state of Wisconsin and Lake Dillon in the state of Colorado. The state of Wisconsin initiated a system of commercial certificates of organic load (DBOs) for the Fox River in 1981 and extended these to the Wisconsin River some time later. On a 50-km stretch of the Fox River there are 26 sources of discharge, and only the same number on an 800-km stretch of the Wisconsin River (including cities). The certificates indicated a level of emission dependent on conditions of flow and temperature of the stretch where the holder of the certificate was located. Earlier studies on implementation of the system had admitted that the marginal cost of pollution control 53See Tietenberger, 1996, and Howe, 1994. 54This could take place through offsets between regions or within an aerial basin or bubble. 114 between the sources of discharge would make it possible for commercialization to reduce the total cost of control by more than 40 percent of the total sum of US$6.7 million. Although the sources have adjusted their discharges to the new levels stipulated on the certificates, only one transaction actually took place between polluters. Besides the small number of polluters and the differences in the costs of pollution control having proved to be insignificant, the experiment failed due to the fact that the small companies in the region were dependent on orders from the large companies. The Lake Dillon experience has been no less disappointing. In this case the objective was to reduce the cost of phosphorus emissions controls which helped mitigate eutrophication of the lake, important both as a recreation center and as a source of water to the metropolitan Denver region. A recovery plan for the lake had been drawn up with stricter standards, and the architects of this plan wanted to reduce the cost of implementing these standards. Aware that the marginal costs of control for diffused sources were lower than for point sources, local managers proposed a system of commercial phosphate discharge certificates in which treatment plants could compensate for discharges above the new standard, with pollution control projects for diffused sources. Only a few transactions were carried out, although the polluters increased the efficiency of their treatment plants in line with the recovery plan. The American experience with the creation of markets for water pollution certificates presented the same limitations as those seen in the equivalent atmospheric pollution experiments of the 1980s. In other words, it was not possible to have pre-requisites for a market in rights because it was not possible to guarantee a sufficient number of pollutants with differences in their control costs and limited economic interdependence. In addition, it is necessary to give assurance on rights under transaction, that is to say that the person who sells today can buy tomorrow and that the buyer will not have his right negated by a change in governmental regulation or policy. To quantify such risk in the market place, it might be necessary to create futures markets, as has been well proven in the case of SO2 control. In summary, the American experience with market creation, although not always a success, has nevertheless offered lessons and recommendations that can be used by similar systems to reap the expected benefits. The most important lessons are the necessities of guarantees for rights and competition. Either way, these experiences have also shown that while the economic aims are not fully achieved, use rights, due to their quantitative nature, are nevertheless effective in achieving environmental objectives.55 55That is, these markets are subject to the same degree of institutional efficiency as the instruments of command and control. 115 References Brehm, Monica Rios and Jorge Quiroz. Market for water rights in Chile: major issues. World Bank technical paper, no. WTP 285. DWAF (Department of Water Affairs and Forestry). 1995. "Water Tarriff Policy Review." Discussion Document, Pretoria, South Africa. ------1997. "White Paper on a National Water Policy for South Africa." Pretoria. Garduño, Héctor, "Assistance to the Republic of South Africa in Water Rights Administration", First and Second Reports, January and March, 1998 Garduño, Héctor, "Modernization of Water Legislation: The Mexican Experience", Issues in Water Law Reform, Proceedings of the Expert Consultation, Pretoria, South Africa 3-5 June 1997, FAO, ISBN 92-5-104252-7, 1999 Schur, Michael. 1998. "Guidelines for the Pricing of Irrigation in South Africa withDue Considerations of Fairness, Property Rights and Income Distribution." In Dinar, A., Yacov Tsur, Terry Roe, and Rachid Doukkali (co-principal investigators) "Research Project: Guidelines for Pricing Irrigation Water Based on Efficiency, Implementationand Equity Considerations." 18 June. Tietenberger, T. 1996. Environmental and Natural Resource Economics, fourth edition. New York, NY.: Harper Collins College Publishers. Howe, C.W. 1994. "Taxes Versus Tradable Discharge Permits: A Review in the Light of the U.S. and European Experience." Environmental and Resource Economics 4:151-169. 116 1 ANEXO I BORRADOR DE LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA LA PREPARACIÓN DEL PLAN MAESTRO DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS Elaborado por Héctor Garduno y José Simas, con la colaboración de Luis E. García 1 2 Índice del Contenido Página 7. METODOLOGÍA DE PLANIFICACIÓN .......................................................3 8. UNIDADES GEOGRÁFICAS DE ANÁLISIS ................................................8 9. PROGRAMA DE TRABAJOY RESULTADOS ESPERADOS DE LA PRIMERA ITERACIÓN...................................................................................10 10. PROCEDIMIENTO Y EQUIPO DE TRABAJO ...........................................19 11. CONSULTORÍA NACIONAL E INTERNACIONAL...................................21 12. PRESUPUESTO..................................................................................................22 Figura 1. Metodología de Planificación de los Recursos Hídricos .....................24 Tabla 1. Intensidad Esperada de Conflictos Intra Provinciales .............................9 Tabla 2. Intensidad Esperada de Participación Regional Requerida para la Gestión de los Recursos Hídricos ...........................................................................9 Tabla 3. Programa de Trabajo y Resultados Esperados .....................................11 Tabla 4. Especialidades Requeridas para la Elaboración del Plan Maestro Hídrico ..................................................................................................................20 Tabla 5. Presupuesto ...........................................................................................22 Matriz 1. Conflictos en los Recursos Hídricos y el Entorno Ambiental, y Posibles Opciones de Acciones y Medidas Preventivas, Correctivas o Mitigadoras .....................................................................................25 Matriz 2. Conflictos en los Servicios Hídricos y Posibles Opciones de Acciones y Medidas Preventivas, Correctivas o Mitigadoras ..............................................26 Matriz 3. Superposición de Provincias y Cuencas Hidrográficas .......................27 APÉNDICE 1. INFORMACIÓN REQUERIDA PARA EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN. ....................................................................................................28 APÉNDICE 2. MARCO CONCEPTUAL PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS Y ENFOQUE DE ECOSISTEMAS ........................35 2 3 28. METODOLOGÍA DE PLANIFICACIÓN Desde un principio es necesario conceptuar al "Plan Maestro de Gestión de los Recursos Hídricos"no solamente como un documento, sino como un resultado clave de un proceso de planificación de la "Gestión Integrada de los Recursos Hídricos" (GIRH). Este proceso no obedece a un proceso estático de planificación centralizada efectuado por el gobierno central. Por el contrario, obedece a un concepto de planificación dinámica, como un proceso descentralizado, participativo y democrático, en el cual todos los entes involucrados influencian la formulación de políticas, opciones de solución, preferencias de inversión y decisiones gerenciales que afecten sus comunidades. El estilo pragmático de gestión propuesto está orientado a la acción para abordar los principales asuntos relacionados con los recursos hídricos. Está compuesto por cuatro fases: · el sistema permanente de información; · el proceso de planificación · el desarrollo de la capacidad; y · la implementación de acciones y medidas para lograr un aprovechamiento y gestión integrados de los recursos hídricos. Y desde luego estas fases están insertas en · el marco institucional Las cuatro fases y el marco institucional deben retroalimentarse permanente entre sí tomando en cuenta su naturaleza dinámica. El sistema de información alimenta las otras fases y se actualiza permanentemente con los resultados que se van obteniendo. La fase de planificación es un proceso dinámico iterativo que debe operar en cada iteración con la información existente en ese momento. Es decir que en cada iteración deben cubrirse todos los pasos de la planificación e ir detectando huecos en la información que será necesario llenar. En el transcurso del trabajo se definirán los sub proyectos que deberán realizarse para complementar, recopilar o producir la información adicional que vaya haciendo falta. En la Figura 1 se muestra la interacción de los diversos componentes de la planificación, así como la interacción de la planificación con las otras fases. Sistema Permanente de Información. No se trata de un sistema centralizado, sino de un sistema que coordinaría la SSRH para asegurar coherencia entre los sub sistemas operados por entes públicos y privados, de alcance nacional y provincial, para que todos conozcan qué tienen los demás y se facilite el acceso a los sub sistemas. Inicia con la detección de necesidades de los usuarios de información, tanto en el ámbito de las provincias como en el nacional. Este paso inicial tiene por objeto definir los datos que hay que recopilar y los análisis que deberán realizarse con objeto de responder a las necesidades de los usuarios de la información, y no capturar ni almacenar datos que no tengan una utilidad claramente definida. Con objeto de lograr uniformidad y facilitar intercambio de información, la Nación y las Provincias acordarán los procedimientos de recopilación, almacenamiento, procesamiento, análisis y difusión de la información, así como los estándares de calidad. Las Provincias serán responsables del proceso en sus jurisdicciones y la Nación se hará cargo del proceso de los datos que correspondan al 3 4 ámbito nacional, así como integrar los insumos provinciales y vigilar el control de calidad. Se trata de establecer un mecanismo de coordinación en donde cada ente captura y procesa la información que requiere para su operación, se asegura la congruencia entre las diferentes bases de datos y se facilita a todos su acceso. Sería inclusive conveniente analizar las ventajas y desventajas de financiar el sistema en forma compartida por los sectores publico y privado, e inclusive explorar la conveniencia de contratar o concesionar tal sistema. En el APÉNDICE 1 se propone una lista preliminar con el tipo de información útil para el proceso de planificación. Es conveniente que la SSRH depure esta lista tomando en cuenta la información y bases de datos que ya existen en la Argentina. Otro aspecto a cubrir en esta fase es la selección de los mejores modelos de simulación y optimización hidrológica, geohidrológica y de aprovechamientos hídricos que se utilizarán. El criterio debiera ser no tanto buscar los modelos que se encuentren en la punta de la tecnología, sino en primer lugar aprovechar modelos que ya estén operando en las Provincias y en la SSRH o modelos sencillos con demanda de información razonables adecuados para las condiciones específicas de la Argentina. Planificación. En el resultado esperado C.8 del capítulo 3, se propone un esquema preliminar del contenido del Plan Maestro Nacional y de los Planes Provinciales. El proceso de planificación está constituido por los siguientes pasos: Marco de desarrollo socioeconómico. Se realizará un diagnóstico de los aspectos sociales y económicos que inciden en la demanda de cada uno de los usos de agua y los servicios hídricos asociados, así como un pronóstico de los principales parámetros demográficos y de desarrollo socioeconómico (para cada sector productivo) para un horizonte de 25 años. Se identificarán los objetivos y metas establecidos por la Nación y las Provincias en relación con los aspectos de desarrollo social y económico que inciden en la demanda y contaminación de agua y en la situación del entorno ambiental asociado. El ejercicio se repetirá para tres escenarios distintos. (Continuación de las tendencias actuales, versión optimista y versión pesimista). El alcance las metas de cobertura de mejoramiento ambiental y de los servicios hídricos, para los umbrales prospectivos del Plan será establecido con base en el marco político. Disponibilidad. Se determinará la disponibilidad de los diversos componentes del ciclo hidrológico, en sus aspectos de cantidad y calidad, así como las características del ambiente que determinan esa disponibilidad de agua. Balances y análisis. Se determinarán los balances actuales de agua en cuanto a cantidad y calidad, y se hará lo propio para el futuro, conforme a los escenarios establecidos en el marco de desarrollo socioeconómico. De esta manera se identificarán los conflictos de los recursos hídricos, previstos para los próximos 25 años, en umbrales intermedios de cinco años. Partiendo de la situación actual de la problemática de inundaciones y de cada uno de los servicios hídricos, también se definirán los conflictos previstos para los próximos 25 años, correspondientes a los tres escenarios. Asimismo, se hará una evaluación del impacto ambiental producido por el desarrollo hídrico en cada uno de los escenarios, así como del efecto del deterioro ambiental ocasionado por otros factores y que degradan los recursos hídricos. En la primera iteración se hará una estimación, para los umbrales prospectivos del Plan, de los requerimientos de agua y las descargas de aguas residuales, con base en coeficientes tecnológicos argentinos o internacionales 4 5 cuando no exista información nacional. En la medida en que el monitoreo vaya arrojando resultados, los coeficientes tecnológicos se irán depurando para hacerlos más realistas. Opciones de solución. Habiendo definido los principales conflictos a encarar en cuanto a desequilibrios de la oferta y demanda de agua en cantidad y calidad, inundaciones, servicios hídricos e impactos y efectos ambientales, se plantearán las opciones de solución. Con objeto de revertir la tendencia de acudir preferentemente a soluciones basadas en la construcción de infraestructura para enfrentar los desequilibrios en cantidad y calidad de agua, controlar inundaciones, satisfacer la demanda de servicios hídricos, y proteger o recuperar el ambiente, se dará mayor importancia a las medidas no estructurales y a la gestión de la demanda. Sin embargo, habida cuenta que en la República Argentina todavía hay demandas insatisfechas que atender, en diversas situaciones seguramente será necesario construir nueva infraestructura, pero siempre que se verifique antes que la gestión de la demanda y las medidas no estructurales resulten insuficientes. En matrices 1 y 2 se presenta un menú de opciones de solución para los conflictos que pudieran presentarse en las Provincias. De este menú, cada Provincia podría seleccionar las opciones que mejor le conviniera, tomando en consideración las sugerencias que en su caso hiciera la Nación. Sub-proyectos. El siguiente paso consiste en que cada Provincia arme su cartera de sub- proyectos para hacer realidad las opciones de solución que haya seleccionado, tomando en cuenta los criterios generales mínimos de evaluación acordados con la Nación y habiéndolos adecuado a las condiciones específicas de su jurisdicción. La cartera se mantendrá actualizada con todos los proyectos existentes, desde nivel de identificación y pre-factibilidad hasta diseño ejecutivo. Incluirá tanto medidas estructurales como no estructurales, para incremento de la oferta y para gestión de la demanda. Cuando algún proyecto competa a más de una Provincia, y solamente en los casos que las Provincias incluidas en la cuenca o acuífero respectivo, lo soliciten, intervendrá la Nación para realizar la integración que haga falta. Integración de Programas. Cada Provincia integrará sus proyectos para un cierto horizonte temporal, formulando e integrando programas. Tomará en cuenta las restricciones presupuestales propias y las que se deriven de la normativa nacional con objeto de hacer una asignación de recursos de la Provincia. Evaluará sus programas con criterios provinciales. La Nación integrará los programas provinciales y regionales y negociará con las Provincias las asignación de apoyos para cada Provincia, habida cuenta de las restricciones presupuestales y de endeudamiento de la República. Corresponderá a la Nación realizar la evaluación de los programas provinciales y regionales bajo criterios de alcance nacional. En este paso del proceso de planificación será importante discutir los programas provinciales con los usuarios y los grupos de interés en su jurisdicción para asegurar la participación social que contribuirá a la sustentabilidad de las acciones. Esta participación será efectiva en la medida en que influya efectivamente en las decisiones de la gestión de los recursos hídricos. Por otra parte, será necesario que la SSRH establezca si las etapas de los programas deberán coincidir con los períodos cuatrianuales de cambio de administración nacional y provincial o deberán coincidir con los umbrales quinquenales propuestos en los pasos anteriores. Si los períodos son cuatrianuales se tiene la ventaja de que coinciden con los ritmos presupuestales, pero se corre el riesgo de interrumpir su ejecución en los cambios de administraciones. Períodos mayores pueden contribuir a la continuidad de los programas, pero pueden dificultar el proceso de 5 6 asignación presupuestal. En cualquier caso, se sugiere que se preparen Programas Operativos Anuales (POA) para cada ciclo presupuestal anual. El proceso de planificación deberá ser lo suficientemente flexible como para tomar en cuenta las características y avance que se vaya registrando en cada una de las Provincias. Por ejemplo, en la primer iteración se pretende hacer un ejercicio grueso con la información disponible. De tal manera que si alguna provincia, como por ejemplo Mendoza, ya tuviera elaborado un Plan Maestro con mayor detalle, habría que incluirlo. Probablemente en este caso particular en el cual ya se tiene un plan detallado para el riego, habría que complementarlo incluyendo al resto de los usos del agua y a los problemas de contaminación. En algunas provincias ya se cuenta con sub proyectos específicos en diversos niveles de avance. Habría que incluirlos en el Catálogo de Proyectos. Con objeto de incorporar la perspectiva del poder legislativo y obtener el indispensable apoyo político para la implementación de los Planes Maestros Provinciales y Nacional de la Gestión de Recursos Hídricos, se sugiere que la primera versión de estos planes, las cuales se propone concluir a mediados de 2001, sean sometidos a la aprobación de los Congresos Provinciales y Nacional. En el caso de cuencas ínter jurisdiccionales, los organismos correspondientes existentes (AIC, COREBE y COIRCO) y los que se vayan creando, harán la integración de sus respectivos planes maestros regionales, los cuales incluirán las facultades y atribuciones de las partes que intervienen. Marco Institucional. El desarrollo de los recursos hídricos está vinculado estrechamente con el modelo de gestión del agua que se adopte. El modelo de gestión adoptado, a su vez, requiere de un marco institucional apropiado para su puesta en práctica. Es importante, por lo tanto, que en el desarrollo del Plan Maestro, de ser necesario, se incluyan acciones para adecuar el marco institucional y adaptarlo hacia el que más favorezca la gestión del agua que se desea implementar. Para tal fin es ventajoso analizar el marco institucional existente contra un modelo conceptual e identificar aquellas modificaciones que sea conveniente, posible y deseable realizar. Para facilitar dicha tarea, en el APÉNDICE 2 se incluye un marco conceptual, que podría utilizarse como marco de análisis para este propósito. Desarrollo de la Capacidad. Está dirigida a las instituciones públicas y privadas de las Provincias y de la Nación, así como a los consorcios de usuarios y a los grupos de interés. Comprende el establecimiento de un marco legislativo adecuado, diseño e implementación de procedimientos técnicos y administrativos de trabajo, capacitación y el aseguramiento de un ambiente laboral que permita captar y conservar a los mejores profesionales del agua del país. Es un paso previo indispensable para contribuir a que la implantación de las acciones sea verdaderamente sustentable. Implementación Sustentable. El proceso de planificación descrito, así como sus interacciones con un sistema permanente de información y el desarrollo de la capacidad 6 7 está orientado a lograr que las acciones del Plan que se implementen sean sustentables, es decir que sean socialmente aceptadas, respetuosas del ambiente y económicamente y financieramente viables. El ciclo se cierra con el monitoreo de las variables relevantes de cada proyecto, incluyendo sus impactos sociales y ambientales, con objeto de retroalimentar las fases anteriores. En tal sentido, la tendencia moderna requiere de un enfoque de ecosistemas en la planificación del recurso hídrico. Como marco de referencia, en el APÉNDICE 2 se describe con mayor detalle dicho enfoque. 7 8 29. UNIDADES GEOGRÁFICAS DE ANÁLISIS (UGA) Los grandes conjuntos de unidades geográficas de análisis que se consideran en la gestión de recursos hídricos son las unidades administrativas o jurisdiccionales y las unidades hídricas: · Unidades administrativas * País * Provincia * Región, constituida por un conjunto de municipios, tal como una zona metropolitana, o por partes de provincias que comparten una cuenca, tal como un organismo ínter jurisdiccional. * Municipio · Unidades hídricas * Cuenca hidrográfica * Sub-cuenca hidrográfica * Acuífero * Sub-acuífero En función del tipo de información, conflictos o potencialidades puede ser necesario utilizar diversos niveles de agregación. Conviene utilizar las unidades de mayor tamaño posible para facilitar el manejo de la información y el análisis. Para escogerlas habrá que agrupar las unidades que abarquen el mayor número posible de municipios contiguos en el caso de la unidades administrativas y el mayor numero de sub-cuencas o sub-acuíferos en el caso de las unidades hídricas, siempre bajo el criterio de que las características de las unidades contiguas sean lo más homogéneas posible (características socioeconómicas para las unidades administrativas y características hidrológicas y geohidrológicas para las unidades hídricas). En la Matriz 3 se presenta, a manera de ejemplo, la superposición de ambos tipos de unidades considerando los cinco países vecinos, 24 provincias (incluyendo a la ciudad de Buenos Aires) y 28 cuencas hidrográficas, incluyendo una denominada "sin ríos". La intersección de estos conjuntos produce 67 unidades administrativo-hídrico superficial (UAHS) de análisis y 10 unidades internacionales (UAHSI). Es recomendable hacer un análisis semejante para el caso de los acuíferos. También es recomendable subdividir las provincias en conjuntos de municipios homogéneos y las unidades hídricas en sub- cuencas y sub-acuíferos con características hidrológicas y geohidrológicas semejantes. Toda la información socioeconómica y la referente a disponibilidad de agua (en cantidad y calidad), uso de agua y sus proyecciones, contaminación potencial, etc. debe referirse a estas unidades de análisis y es necesario construir bases de datos flexibles para poder hacer las agregaciones espaciales que se requieran. De la Matriz 3 puede inferirse la intensidad de conflictos esperados derivados del número de provincias que comparten una cuenca. Las interacciones de las provincias en materia 8 9 de aguas pueden originar conflictos, cuya intensidad puede aproximarse con el número de provincias que comparten una cuenca. En la tabla 1 se observa que hay 9 cuencas ubicadas solamente en una provincia y dos cuencas en donde podría, conforme a este criterio, esperarse la mayor intensidad de conflictos es compartida por siete provincias (la cuenca del Paraná y la cuenca del Desaguadero-Salado) Tabla 1. Intensidad Esperada de Conflictos de Agua Intra-Provinciales Número de cuencas Número de provincias que comparten cuencas 9 1 10 2 5 3 1 4 1 5 2 7 Por otra parte la Tabla 2 muestra cual sería la intensidad esperada de participación provincial en caso de que se optara por crear Consejos de Cuenca en todas las cuencas consideradas en la Matriz 1. Seis provincias solamente tendrían que participar en un Consejo y dos provincias (Mendoza y Santa Fe) tendrían que participar en siete Consejos. Este análisis simple pone de evidencia que no deberían crearse consejos más que en las cuencas en que los problemas lo ameriten y que antes de hacerlo es necesario crear la capacidad de participación provincial requerida. Tabla 2. Intensidad Esperada de Participación Regional Requerida para la Gestión de Recursos Hídricos Número de provincias Número de cuencas en una provincia 6 1 8 2 5 3 1 4 2 6 2 7 9 10 3. PROGRAMA DE TRABAJO Y RESULTADOS ESPERADOS DE LA PRIMERA ITERACIÓN El programa de trabajo mostrado en la tabla 3 está orientado a concluir una primera etapa del proceso de planificación el 30 de junio de 2001. Si bien el resultado más importante de la primera iteración del proceso sería la primera versión del PMGRH (C.8 en el programa de trabajo), se sugiere que dentro del período Marzo 2000-Junio 2001 también se obtengan otros resultados orientados a facilitar la implementación del plan. A continuación se describen las actividades del programa y se destacan los resultados a obtener. A. Términos de Referencia (TR). La SSRH, en consulta con las provincias, analizará, hará las modificaciones que considere pertinentes y concluirá este borrador de términos de referencia. Convocará a todas las provincias a incorporarse al proceso de planificación y distribuirá los TR a las que manifiesten su interés por participar. B. Sistema de información. Las provincias, los organismos jurisdiccionales existentes y la Nación prepararán sendos compendios con la información básica relacionada con el agua. Previamente, acordarán un índice de contenido y un formato común, seleccionando la información relevante de las listas que aparecen en el APÉNDICE 1. Con objeto de salvaguardar y agilitar la consulta de los expedientes relacionados con los derechos de uso y descarga de aguas residuales existentes, las provincias establecerán sistemas de archivo modernos con técnicas de consulta bibliotecaria y organizarán todos los documentos que tengan en su poder. La SSRH preparará términos de referencia para concursar el diseño e implantación de un sistema de información conforme al enfoque descrito en la metodología de planificación (capítulo 1). La primera etapa, a terminar en mayo de 2001, tendrá por objeto depurar la información existente, rehabilitar las estaciones de medición existentes e implantar un primer sistema sencillo con el hardware y software existentes. También incluirá una propuesta de la siguiente etapa en la cual se propondrá complementar y modernizar de las redes de medición de cantidad y calidad de agua y de los sistemas de hardware y software, con el criterio de utilizar la tecnología más avanzada con la restricción de que la operación y mantenimiento de todo tipo de equipos y procedimientos sea sustentable. La información se referirá siempre a las unidades geográficas de información (UGI) mencionadas en C.1 Sería conveniente que el modelo de usuarios y contaminadores (C.3) forme parte de la primera etapa del sistema de información y sea desarrollado por la misma empresa consultora. El diseño e implantacióndel sistema de información estará a cargo de una empresa consultora nacional, la cual realizará ambas etapas en estrecho contacto con los generadores y usuarios de la información en los ámbitos provincial, regional y nacional. Incluirá la capacitación requerida para lograr la sustentabilidad del sistema. 10 11 Tabla 3. Programa de Trabajo y Resultados Esperados ACTIVIDAD Resultado 2000 2001 M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D F. TÉR. DE REFERENCIA 1. Inicio del proceso X X 1 Compendios de información básica X X 2. Organización de expedientes X X X X X X G. SISTEMA DE INFORMACIÓN3. TR para contratación X 4. Diseño e implantación X X X X X X X X X X 1. Unidades geográficas de análisis X 2. Disponibilidad X X 3. Modelo de usuarios y cont. X X X H. PLANIFICACIÓN 4. Balances y análisis X X X 5. Cartera de proyectos X X X X X X X X X X X 6. Criterios de evaluación X X X 7. Acuerdo Nacional-Provincial X X X 8. Primera versión del PMGRH X X X X X X 1. Reingeniería y calidad total X X X X X X X X X 2. Programa de capacitación X X X X X X X X X I. DESARROLLO DE LA 3. Programa de comunicación CAPACIDAD X X X X X X X X X 4. Programa I y DT X X X X X X X X X J. IMPLANTACIÓN 1. retroalimentación X X X X X X 11 12 C. Planificación. La SSRH, en consulta con las provincias determinará las unidades geográficas de análisis, conforme al procedimiento sugerido en el capítulo 2. Con la información existente, se hará una primera estimación de la disponibilidad de los componentes relevantes del ciclo hidrológico, tanto en cantidad como calidad, para cada una de las unidades geográficas de información. Aun cuando el modelo de usuarios y contaminadores (MUC) sea parte del sistema de información, se trata de una herramienta básica para la planificación y por ello se incluye en esta fase. El primer paso consiste en localizar a todos los usuarios actuales del agua ubicados dentro de cada UGA. Lo mismo se requiere para las descargas puntuales y no puntuales de aguas residuales. (Conviene incluir descargas pluviales contaminantes - storm drainage- y residuos sólidos y peligrosos que afecten la calidad del agua). Esto puede hacerse echando mano de toda la información disponible, tal como (a) censos de población, industriales y agropecuarios; (b) directorios telefónicos, de cámaras de diversos tipos de productores y de prestadores de servicios, (c) imágenes de satélite para estimar superficies forestales, y de agricultura de riego y secano, etc. El segundo paso consiste en definir coeficientes tecnológicos de extracción, consumo, descarga y carga contaminante de cada tipo y sub-tipo de uso (Por ejemplo, para cada rama industrial y cada tipo de cultivo). El tercer paso consiste en estimar la extracción, consumo y descarga, así como la contaminación potencial asociados a cada usuario. Es conveniente usar un paquete de Sistema de Información Geográfica para georeferenciar la información capturada y procesada en cada UGA. La información numérica se almacena en hojas de cálculo ligadas, de tal manera que se facilite la agregación de valores en agrupaciones de UGA ­ desde una cuenca, acuífero, provincia, región hasta la Nación. Los aspectos informáticos del MUC pueden ser desarrollado por una empresa consultora. Sin embargo es muy conveniente que el llenado de la información y la manipulación del modelo sea efectuada por el personal responsable de la administración del agua en cada provincia, porque así se familiariza con los usuarios y contaminadores del agua en su jurisdicción. Además, el MUC tiene las siguientes aplicaciones: · Facilita la estimación de balances (en cantidad y calidad) para las UGA y sus agregaciones hídricas (cuencas y acuíferos). · Permite establecer estrategias para regularizar a los usuarios y contaminadores mediante el otorgamiento de permisos y su registro. · Permite establecer "umbrales de control". Esto es, dependiendo de la disponibilidad de agua y calidad del agua requerida para ciertos usos en una UGA no tiene caso pretender controlar a usuarios y contaminadores por debajo de ciertos umbrales. · Hace posible estimar la recaudación potencial para diferentes niveles de cánones por extracción y por descarga de aguas residuales. La primera versión del modelo debe desarrollarse con la información existente. Conforme se vayan obteniendo datos más confiables, con base en mediciones de campo, 12 13 los coeficientes tecnológicos se pueden ir mejorando. Por lo tanto, es recomendable que el modelo tenga "capacidad de aprender". Con base en la disponibilidad de agua y el uso y contaminación actuales estimados mediante el MUC, pueden efectuarse balances para el 2000. Algo semejante puede hacerse para períodos de cada cinco años dentro de los 25 años del horizonte de planificación, y para cada uno de los tres escenarios de desarrollo que se planteen en el marco de desarrollo socioeconómico. Tomando en cuenta los serios problemas de contaminación de las aguas superficiales y subterráneas en la Argentina, se sugiere que se efectúen balances de agua considerando tanto la cantidad como la calidad del recurso. Para ello podría utilizarse un procedimiento pragmático que aprovecha al máximo la información disponible.56 El denominado "Índice de disponibilidad de agua para un uso específico", AI(a,b), se estima en cada UGA, e incorpora dos términos: a, que refleja la cantidad de agua neta disponible yb, que refleja el grado de tratamiento requerido para mejorar la calidad del agua en condiciones naturales para hacerla apta para el uso específico que se analiza. El parámetro a se estima con base en la ecuación de continuidad aplicada a cada UGA. El parámetro b se obtiene a partir del "Índice de potencial de uso" UP, el cual refleja hasta qué grado y debido a qué características de calidad el agua no cumple con las normas de calidad para ese uso específico. El cálculo de UP tiene la ventaja de que no es necesario utilizar el mismo conjunto predeterminado de parámetros de calidad del agua para todo el país, ni durante un período homogéneo de tiempo. Se calcula con los datos existentes correspondientes a mediciones históricas y se normalizan sus diferencias con los valores de la norma, con objeto de establecer el grado de contaminación del agua y en consecuencia estimar el costo requerido de tratamiento para adecuar el líquido al uso específico deseado. Este procedimiento sencillo se recomienda para un primer nivel de análisis de identificación de conflictos a nivel de país, provincia y región. Desde luego que para un análisis de prefactibilidad o factibilidad o para un diseño ejecutivo será necesario emplear modelos de simulación y optimización más sofisticados, o inclusive modelos hidrodinámicos y modelos a escala reducida.. Conviene, lo más pronto posible, empezar a formar la cartera de proyectos, es decir una base de datos con la información de los proyectos existentes en cada provincia y región. Estos proyectos, que constituyen las piezas mínimas con las cuales se integran los programas, pueden ser de tipo estructural o no estructural y estar a nivel de identificación, prefactibilidad, factibilidad o diseño ejecutivo. Los proyectos también debe referirse a la UGA a la que pertenezcan, además de especificar su georeferenciación precisa. Es necesario definir con precisión las características de cada proyecto que deberán incluirse en la base de datos, así como la ubicación del expediente completo y el nombre de la persona responsable de mantener actualizada la información de cada proyecto. El concepto de la cartera es semejante al del sistema de información, en el sentido de que no se trata de una gran biblioteca centralizada, sino de un mecanismo de coordinación y 56Jiménez, B.,E., Garduño, H. y Domínguez, R. "Water Availability in Mexico Considering Quantity, Quality and Uses", ASCE Journal of Water Resources Planning and Management, Volume 124, Number 1, January/February, 1998. En este artículo se describe la metodología propuesta y se presentan ejemplos de aplicación para México. 13 14 acceso a información que es conveniente compartir. La cartera de proyectos será útil en la medida en que contenga información veraz y actualizada. Como parte del proceso de planificación y su retroalimentación a partir de la implementación, es valioso hacer evaluaciones "ex ante" y "ex post". En consecuencia, resulta indispensable que la Nación acuerde con las provincias los criterios de evaluación que serán aplicados a los diversos tipos de proyectos, que sean adecuadamente difundidos y que el personal se capacite en su aplicación. Los criterios deberán incluir aspectos sociales, ambientales, económicos, financieros e institucionales, con objeto de que las acciones que se planteen tengan una alta probabilidad de implantarse y de ser sustentables. Un resultado primordial de la primera iteración de la fase de planificación sería lograr un Acuerdo Nacional-Provincial, mediante el cual se estableciera un Consejo Federal del Agua, las provincias asumieran el compromiso de establecer autoridades únicas para la gestión integrada de los recursos hídricos en sus jurisdicciones para una fecha determinada, y se definieran los principios que en materia de gestión integrada de recursos hídricos, debiera incluir una Ley de Presupuestos Mínimos Ambientales. La Primera Versión del PMGRH estará integrada por los planes provinciales y regionales, Conforme a la metodología de planificación propuesta en el capítulo 1, la elaboración de los planes provinciales estará a cargo de cada provincia dentro de un proceso de diálogo permanente con la SSRH, con objeto de ir conciliando los criterios y resultados parciales del proceso, así como los recursos federales que se invertirán en cada provincia. A continuación se muestra una propuesta general del índice del contenido que pudiera abarcar un plan maestro provincial. Desde luego, cada Provincia le imprimirá su sello particular. Los organismos ínter jurisdiccionales acordarán el contenido de los planes regionales respectivos con las provincias que forman parte de las cuencas correspondientes. Una vez concluidos los planes maestros, será necesario someterlos a la aprobación de los respectivos Congresos Provinciales y Nacional. PROVINCIA DE ... Plan Maestro de Recursos Hídricos XVI. OBJETIVOS DEL PLAN XVII. METODOLOGÍAS EMPLEADAS, PRINCIPIOS, BASES DE DATOS Y CRITERIOS ADOPTADOS · Unidades geográficas de análisis · Umbrales prospectivos · Coeficientes tecnológicos de uso (extracción y consumo) y polución XVIII. DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO (Ver APÉNDICE 2) · Asignación de recursos hídricos entre usos competitivos y administración de permisos para uso del agua y descarga de aguas residuales · Provisión de servicios hídricos · Provisión de información básica, confiable y oportuna · Regulación de los servicios hídricos para el bienestar socia y la producción · Conservación y/o mejoramiento de la calidad ambiental XIX. POLÍTICAS PROVINCIALES SECTORIALES XX. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO HUMANO Y URBANO (2000-2025) 14 15 · Población y Demografía · Desarrollo Urbano y Habitacional · Desarrollo Turístico · Recreación y tiempo libre XXI. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO INDUSTRIAL POR RAMA(2000-2025) · Agroindustrial · Metalúrgica · Industrias Químicas · Metalmecánica · Papel y Celulosa · Maderera y Muebles · Petroquímica y Gas · Azucarera · Bebidas y Vinos · Textil · Cueros y Curtiembre · Rastros · Cerámica y Vidrio · Destilerías de alcohol · Otras ramas XXII. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO AGROPECUARIO (2000-2025) · Agricultura de Secano · Ganadería Extensiva y Pastos · Lechería · Ganadería Intensiva (aves, cerdos, otros) · Acuicultura · Agricultura de Riego · Forestal XXIII. PRONÓSTICOS DE MINERÍA, PETROLEO Y GAS XXIV. PRONÓSTICO DE IMPACTO DE CARGAS POLUIDORAS · Áreas Urbanas · Metrópolis (>1 millón) · Grandes Ciudades (0,5 - 1 millón) · Medianas Ciudades (50 mil - 500 mil) · Pequeñas Ciudades (2,5 mil - 50 mil) · Comunidades Rurales (<2,5 mil) · Polos Industriales · Polos mineros · Áreas Rurales * polución puntual * polución difusa XXV. PRONÓSTICOS DE INCREMENTO DE DEMANDA HÍDRICA (Por Cuencas y Regiones Provinciales) · Doméstica · Industrial · Agrícola · Minería y Petróleo XXVI. DISPONIBILIDAD DE AGUA (Cantidad y Calidad) XXVII. BALANCES Y ANÁLISIS DE CONFLICTOS · Cantidad y calidad de agua · Medio ambiente · Servicios hídricos XXVIII. OPCIONES DE SOLUCIÓN 15 16 · Construcción de infraestructura · Gestión de la demanda · Desarrollo de la capacidad * Adecuación institucional * Adecuación jurídica * Procedimientos de trabajo técnicos y gerenciales * Capacitación * Comunicación y participación pública XXIX. PROGRAMAS PROPUESTOS Y RECURSOS NECESARIOS XXX. ACCIONES PARA DESARROLLAR LA CAPACIDAD El Plan Maestro Hídrico de la Argentina será la integración de los planes provinciales y regionales; en seguida se muestra el índice propuesto. Será necesario definir con precisión las diferencias de enfoque entre el ámbito provincial y el nacional, los temas en los que habrá que tener un enfoque homogéneo y los casos en los que resulte innecesario duplicar esfuerzos. Por ejemplo, la definición de los índices tecnológicos de uso y polución seguramente será una labor de alcance nacional que podrá servir como base para que cada provincia le imprima especificidades de su jurisdicción. REPÚBLICA DE ARGENTINA Plan Maestro de Recursos Hídricos XVI. OBJETIVOS DEL PLAN XVII. METODOLOGÍAS EMPLEADAS, PRINCIPIOS, BASES DE DATOS Y CRITERIOS ADOPTADOS · Unidades geográficas de análisis · Umbrales prospectivos · Coeficientes tecnológicos de uso (extracción y consumo) y polución XVIII. DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO (Ver APÉNSICE 2) · Asignación de recursos hídricos entre usos competitivos y administración de permisos para uso del agua y descarga de aguas residuales · Provisión de servicios hídricos · Provisión de información básica, confiable y oportuna · Regulación de los servicios hídricos para el bienestar socia y la producción · Conservación y/o mejoramiento de la calidad ambiental XIX. POLÍTICAS NACIONALES SECTORIALES XX. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO HUMANO Y URBANO (2000-2025) · Población y Demografía · Desarrollo Urbano y Habitacional · Desarrollo Turístico · Recreación y tiempo libre XXI. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO INDUSTRIAL POR RAMA(2000-2025) · Agroindustrial · Metalúrgica · Industrias Químicas · Metalmecánica · Papel y Celulosa · Maderera y Muebles · Petroquímica y Gas · Azucarera 16 17 · Bebidas y Vinos · Textil · Cueros y Curtiembre · Rastros · Cerámica y Vidrio · Destilerías de alcohol · Otras ramas XXII. PROYECCIONES DE CRECIMIENTO AGROPECUARIO (2000-2025) · Agricultura de Secano · Ganadería Extensiva y Pastos · Lechería · Ganadería Intensiva (aves, cerdos, otros) · Acuicultura · Agricultura de Riego · Forestal XXIII. PRONÓSTICOS DE MINERÍA, PETROLEO Y GAS XXIV. PRONÓSTICO DE IMPACTO DE CARGAS POLUIDORAS · Áreas Urbanas · Metrópolis (>1 millón) · Grandes Ciudades (0,5 - 1 millón) · Medianas Ciudades (50 mil - 500 mil) · Pequeñas Ciudades (2,5 mil - 50 mil) · Comunidades Rurales (<2,5 mil) · Polos Industriales · Polos mineros · Áreas Rurales * polución puntual * polución difusa XXV. PRONÓSTICOS DE INCREMENTO DE DEMANDA HÍDRICA (Por Cuencas y Regiones Provinciales) · Doméstica · Industrial · Agrícola · Minería y Petróleo XXVI. DISPONIBILIDAD DE AGUA (Cantidad y Calidad) XXVII. BALANCES Y ANÁLISIS DE CONFLICTOS · Cantidad y calidad de agua · Medio ambiente · Servicios hídricos XXVIII. OPCIONES DE SOLUCIÓN · Construcción de infraestructura · Gestión de la demanda · Desarrollo de la capacidad * Adecuación institucional * Adecuación jurídica * Procedimientos de trabajo técnicos y gerenciales * Capacitación * Comunicación y participación pública XXIX. INTEGRACIÓN DE PROGRAMAS PROVINCIALES Y REGIONALES (Ínter jurisdiccionales) XXX. PROGRAMA NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD 17 18 D. Desarrollo de la Capacidad. Esta es tal vez la fase más importante de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, puesto que el mejor proyecto de infraestructura, el mejor programa, el mejor proyecto de una ley provincial de aguas, todos pueden fracasar si no se anticipan los problemas de implantación y se desarrolla la capacidad necesaria para llevarla a buen fin. Del diagnóstico institucional y jurídico realizado como parte del PMGRH se derivarán recomendaciones de acción concretas. Para ponerlas en práctica, es conveniente usualmente depurar y agilitar procedimientos y estructuras organizativas mediante reingeniería de procesos y enfoques de calidad total. Los programas de capacitación deberán tener como materia prima precisamente los procedimientos técnicos y gerenciales de trabajo mejorados. Para poner en práctica los proyectos del PMGRH se requiere la participación informada y comprometida del personal de los organismos hídricos provinciales y nacionales, de los usuarios y contaminadores del agua, de grupos de interés ("stakeholders") y de la sociedad en general. Es por lo tanto indispensable lanzar a la mayor brevedad un amplio programa de comunicación. Pero no debe confundirse tal programa con un conjunto de anuncios de radio y televisión y desplegados en la prensa. En primer lugar, hace falta definir claramente la "red de comunicación" relacionada con los asuntos del agua en la Argentina, identificar a los principales actores en todos los ámbitos territoriales y diseñar en consecuencia los contenidos y medios idóneos de comunicación. El programa debe incluir, desde luego, a los receptores más importantes, es decir a la población infantil, mediante convenios con el sistema educativo nacional y provincial, con objeto de incorporar desde la edad más temprana, los temas del agua en una forma tal que los niños empiecen por cobrar conciencia de la relación de la vida con el líquido en su entorno inmediato. Afortunadamente la Argentina cuenta con centros de investigación y educación superior de alta calidad en buena parte de sus provincias. Es necesario incorporarlos en el proceso de modernización de la gestión de los recursos hídricos, mediante suparticipación en el programa de capacitación mencionado antes y en un Programa de Investigación y Desarrollo Tecnológico, orientado no a la publicación de artículos científicos y tecnológicos en las revistas de vanguardia del mundo desarrollado, sino a la resolución de los problemas que se detecten en el PMGRH. E. Implementación. El sistema de información que se diseñe debe considerar los indicadores de desempeño que habrá que monitorear con objeto de retroalimentar al proceso de planificación (evaluaciones ex post) y de dar sentido pragmático a las evaluaciones ex antet que se realicen. Por ejemplo, es bien sabido que una buena parte de las evaluaciones de impacto ambiental que se realizan en el mundo en desarrollo no constituyen más que un trámite burocrático y que su principal falla es que rara vez se da seguimiento a las recomendaciones de mitigación que establecen como condición las evaluaciones de impacto ambiental. 18 19 4. PROCEDIMIENTO Y EQUIPO DE TRABAJO La SSRH establecerá un equipo permanente de trabajo que coordinará las actividades de los entes nacionales y de las Provincia, y conducirá eventos de capacitación y talleres en las Provincias. A solicitud de la SSRH, el Banco Mundial participará en los eventos de capacitación y los talleres. Además de un director de proyecto y un asistente, ambos de tiempo completo, se requiere por lo menos una persona de tiempo parcial con las especialidades mostradas en la lista preliminar que aparece en la Tabla 4. Este equipo mínimo es necesario durante la elaboración de la primera iteración del Plan Maestro. Se espera que la mayor parte del equipo se reclute de los cuadros del propio MOPV y sus distintas dependencias, tales como: SSRH, INA, ex CRAS, ex CELA, SUCCE, etc. En la tabla se muestra una primera identificación de la institución que podría participar en cada caso. Las Provincias designarán a una persona de tiempo completo para conducir el proceso en su jurisdicción y servir como enlace con la SSRH. En función de sus peculiaridades, cada Provincia definirá sus equipos de trabajo. Todas las Provincias serán convocadas a participar en la tarea de planificación, pero el Plan Maestro Nacional será integrado únicamente con los Planes Maestros Provinciales de las Provincias que concluyan a tiempo las actividades mostradas en el cronograma. 19 20 Tabla 4. Especialidades Requeridas para la Elaboración del Plan Maestro de Recursos Hídricos INA Ex SSRH Ex SUCCE ENOHSA Por definir CRAS CELA 30. Hidrología X 31. Geohidrología X 32. Meteorología y X climatología 33. Sistemas de X aprovechamientos hídricos 34. Ingeniería ambiental X 35. Medio Ambiente X 36. Demografía y X estadística 37. Cartografía X 38. Macroeconomía X 39. Economía del agua X 40. Economía agrícola X 41. Economía industrial X 42. Costeo y evaluación X de proyectos 43. Urbanismo X 44. Derecho de agua X 45. Administración de X derechos de agua 46. Turismo, recreación, X administración del tiempo libre, parques nacionales 47. Riego X 48. Agua potable X 49. Calidad del agua y X saneamiento 50. Generación X hidroeléctrica y termoeléctrica 51. Tecnología X informática 52. Comunicación y X participación social 53. Desarrollo de recursos X humanos 54. Organización X NOTA: El Ex CRAS y el Ex CELA forman ahora parte del INA (Instituto Nacional del Agua y el Ambiente) 20 21 5. CONSULTORÍA NACIONAL E INTERNACIONAL Como se mencionó antes, para que el proceso de planificación de la gestión de los recursos hídricos en la Argentina cumpla con el objetivo de guiar y servir como marco de referencia de las acciones que en la materia se lleven a cabo, es indispensable que sea conducido por los argentinos a cargo de los asuntos del agua en el ámbito nacional y provincial. Desde luego que enalgunos temas convendrá apoyarse en empresas consultoras nacionales e incluso internacionales, pero sería conveniente que los propios grupos de trabajo que se formen siguiendo las recomendaciones del capítulo 4, determinen el apoyo externo que requieren una vez que se hayan consolidado como grupo y hayan definido cuáles son sus fortalezas y debilidades. Por lo pronto, solamente se ha identificado la necesidad de consultoría nacional para el diseño e implementación del sistema de información, el desarrollo de la primera versión del modelo de usuarios y contaminadores, y un primer planteamiento de reingeniería de procesos y calidad total. 21 22 6. PRESUPUESTO En la Tabla 5 se muestra una primera estimación de los recursos económicos que serían necesarios para la operación del grupo de trabajo de la SSRH mencionado en el capítulo 4. Tomando en cuenta que el personal requerido ya está contratado por la propia SSRH o sería comisionado por algún otro organismo gubernamental, solamente se han presupuestado: · Gastos de viaje para que las 30 personas que formarían el grupo coordinador visite y trabaje durante períodos cortos en las provincias, con funciones de coordinación, capacitación y difusión. · Contratación de empresas consultoras nacionales para diseñar e implementar el sistema de información y el modelo de usuarios y contaminadores y para hacer un primer planteamiento de reingeniería de procesos y calidad total. · Diseñar e iniciar el programa de comunicación, incluyendo la edición y publicación de los compendios de información básica del agua y el PMGRH · Celebración de convenios con universidades e institutos de investigación argentinos para involucrarlos en los problemas del agua en sus respectivas provincias. Tabla 5. Presupuesto CONCEPTO MONTO (Miles $Arg.) VIAJES DE BUENOS Vuelos 90 AIRES A LAS Duración promedio del viaje: 10 días. Es decir, 12 viajes PROVINCIAS por persona, o sea 360 viajes-persona, con un costo promedio de $250/viaje 30 personas viajando la tercera parte Viáticos 720 de su tiempo durante el período de junio de 2000 a mayo de 2001, es 120 días de viaje para 30 personas, con un costo decir 4 meses o 120 días por persona. promedio de $200/día Diseño e Implantación de la Primera 200 CONTRATOS CON Etapa del Sistema de Información EMPRESAS Diseño e Implantación de la Primera 60 CONSULTORAS Versión del Modelo de Usuarios y Contaminadores Primer Planteamiento de Reingeniería 100 de Procesos y Calidad Total PROGRAMA DE Diseño e inicio del programa 200 COMUNICACIÓN Publicación de compendios del agua y 400 el PMGRH CONVENIOS CON Estudios e investigaciones de apoyo a 600 UNIVERSIDADES la planificación de recursos hídricos TOTAL 2370 NOTA: Las cifras de esta tabla son estimaciones gruesas. Deben afinarse mediante un análisis detallado. Seguramente hacia marzo de 2001, habría suficientes elementos como para presupuestar el apoyo externo que requerirían las actividades relacionadas con el desarrollo de la capacidad, las cuales se intensificarían a partir del segundo semestre de 2001. 22 23 23 24 APÉNDICE 1 INFORMACIÓN REQUERIDA PARA EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN 24 25 A continuación se presentan listas preliminares de información que se requiere en el proceso de planificación hídrica, en los ámbitos provincial y nacional. Es necesario que la SSRH y las provincias complementen estas tablas y especifiquen la que ye se encuentre recopilada. PROVINCIA DE I. GEOGRAFÍA, POBLACIÓN, ECONOMÍA Y RECURSOS HÍDRICOS II. LOS USOS DEL AGUA III. CALIDAD DEL AGUA, POLUCIÓN Y SANEAMIENTO IV. CONCESIONARIOS DEL AGUA V. LA ADMINISTRACÓN DEL AGUA (autoridad) VI. DIPLOMAS LEGALES VIGENTES E INSTITUCIONES VII. PRESUPUESTOS ASIGNADOS Y EJERCIDOS (sector privado./municipal./provincial) VIII. NORMAS VIGENTES EN MATERIA DE RECURSOS HÍDRICOS IX. GLOSARIO X. REFERENCIAS CONSULTADAS XI. INFORMACIÓN BÁSICA DEL AGUA 25 26 PROVINCIA DE ...... I. GEOGRAFÍA, POBLACIÓN, ECONOMÍA Y RECURSOS HÍDRICOS - Geografía de la Provincia (Superficies, Municipios, Ciudades) - Población y Renta (Total, Rural y Urbana) (ciudades <2.500, 2.500-50.000 y >50.000) - Clima - Componentes Básicos del Ciclo Hidrológico - Origen de los recursos hídricos provinciales (Nival, lluvia) - Cuencas Hídricas (c/ mapa) - Municipios y Cuencas (c/ mapa) - Datos Geográficos y Socioeconómicos por Cuenca (tabla) - Datos Geográficos y Socioeconómicos por Municipio (tabla) - Disponibilidad y Uso del Agua por Cuenca (tabla) - Disponibilidades y Extracciones por Cuenca (gráfico) - Disponibilidades y Extracciones por Municipio (gráfico) - Precipitación por Cuenca y por Municipio (rangos) (tabla) - Principales Ríos de la Provincia (gasto promedio, área, longitud) (tabla) - Principales Lagos Naturales de la Provincia (tabla) - Principales Presas de la Provincia (tabla) - Principales Acuíferos de la Provincia (texto, tabla y mapa) - Principales Eventos Extremos y sus Daños (sequías e inundaciones) (tabla) II. LOS USOS DEL AGUA - Usos del Agua en la Provincia (extracciones brutas) (tabla y gráfico) - Usos no Consuntivos (Generación MW, MWh y Volumen Km3) (tabla) - Extracciones Brutas (por fuente y uso) (tabla) - Extracciones Brutas (por cuenca y uso) (tabla) - Extracciones Brutas para Riego (Ag. Sup. & Ag. Subtr.) (tabla) - Extracciones Brutas para Riego (Ag. Sup. & Ag. Subtr.) por Cuenca (tabla) - Láminas Brutas y Netas Promedio por Cultivos Principales (tabla) - Infraestructura de Riego por Provincia y por Cuenca (tabla) - Afectaciones por Salinidad y Anegamiento (tabla) - Cánones y Tarifas de Riego y Sustentabilidad (tabla) - Cánones y tarifas de otros usos - Cobrabilidad (tabla) - Cánones por Vertidos Urbanos e Industriales (tabla) - Coberturas de Agua Potable y Cloaca (Princ. Ciudades) (tabla) - Coberturas de Tratamiento Cloacal (Princ. Ciudades) (tabla) - Cobertura de Drenaje Pluvial (Princ. Ciudades) (tabla) - Dotaciones de Agua en Promedio (Rural y Urbana) (tabla) - Tarifas de Agua y Cloacales Trat. Aplicadas (Princ. Ciudades) (tabla) - Extracciones Brutas por Uso Ganadero por Cuenca y Provincia (tabla) - Extracciones Brutas para Uso Industrial por Tipología, Cuenca (tabla) - Extracciones Brutas para Uso Urbano por Fuente, Cuenca (tabla) - Estimación de demandas futuras III. CALIDAD DEL AGUA, POLUCIÓN Y SANEAMIENTO - Calidad base de los recursos hídricos (Sup y subterráneos) - Datos/Estimación de los Vertidos Cloacales Crudos Lanzados (por Cuenca y Ciudad) (tabla) - Datos/Estimación de los Vertidos Industriales Lanzados (por Tipología, Cuenca y Ciudad) (tabla) - Estimación de los Vertidos de Minería y Petroleros 26 27 - Jerarquización de Problemas por Cuenca - Costos Índice Aplicables - Plantas de Tratamiento Existentes - Tipos de Tratamiento, Gastos y Volúmenes Tratados III. ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN LA PROVINCIA IV ORGANISMOS OPERADORES Y CONCESIONARIOS AGUA POTABLE, CLOACA Y OPERADORES DE RIEGO - Panorama Provincial - Organismos Privados y sus Performances - Organismos Municipales y sus Performances - Organismos Provinciales y sus Performances - Consorcios y Cooperativas - Consorcios y Cooperativas de Riego - Cánones recibidos de los organismos operadores y concesionarios V. ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN LA PROVINCIA VI. DIPLOMAS LEGALES VIGENTES E INSTITUCIONES - Leyes y Reglamentos - Leyes y Reglamentos Municipales (tabla - matriz) VII. PRESUPUESTOS ASIGNADOS Y EJERCIDOS (1997-2000) - Provincia - Municipios - Organismos autárquicos - Operadores/Empresa privada VIII. NORMAS VIGENTES EN MATERIA DEL AGUA IX. GLOSARIO X. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS XI. INFORMACIÓN BÁSICA DEL AGUA - Planes de Desarrolo Provincial - Demografía y Proyecciones Poblaciones (censo, proyecciones) - Cartografía de Base en la Provincia - Mapeo Hidrogeológico (escala y cobertura) - Catastro de Pozos (mapa) - Red Hidrométrica Provincial (tabla y mapa) - Red Climatológica Provincial (tabla y mapa) - Mapeo de Suelos (escalas, cobertura - tabla y mapa) - Catastro Industrial de la Provincia - Planos Urbanísticos de desarrollo 27 28 ARGENTINA I. GEOGRAFÍA, POBLACIÓN, ECONOMÍA Y RECURSOS HÍDRICOS II. LOS USOS DEL AGUA III. CALIDAD DEL AGUA, POLUCIÓN Y SANEAMIENTO IV. CONCESIONARIOS DEL AGUA (Agua Potable, Hidrogeneración, Cloaca y Riego) V. ORGANISMOS INTERJURISDICCIONALES DE CUENCA VI. LA ADMINISTRACÓN DEL AGUA (autoridad) VII. DIPLOMAS LEGALES VIGENTES E INSTITUCIONES VIII. PRESUPUESTOS ASIGNADOS Y EJERCIDOS (operadores. privados./municipales./provinciales y nacionales) IX. NORMAS ARGENTINAS VIGENTES EN MATERIA DEL AGUA X. LA SSRH Y SUS HOMÓLOGOS PROVINCIALES XI. INFORMACIÓN DE BASE DISPONIBLE XII. GLOSARIO XIII. REFERENCIAS CONSULTADAS 28 29 ARGENTINA I. GEOGRAFÍA, POBLACIÓN, ECONOMÍA Y RECURSOS HÍDRICOS - Geografía - Población y Renta - Componentes Básicos del Ciclo Hidrológico - Cuencas Hídricas (c/ mapa) - Provincias y Cuencas (c/ mapa) - Datos Geográficos y Socioeconómicos por Cuenca (tabla) - Datos Geográficos y Socioeconómicos por Provincia (tabla) - Disponibilidad y Uso del Agua por Cuenca (tabla) - Disponibilidad y Uso del Agua por Provincia (tabla) - Disponibilidades y Extracciones por Cuenca (gráfico) - Disponibilidades y Extracciones por Provincia (gráfico) - Precipitación por Cuenca y por Provincia (rangos) (tabla) - Principales Ríos de la Argentina (gasto promedio, área, longitud) (tabla) - Ríos del Plata (tabla y mapa) - Ríos del Atlántico (tabla y mapa) - Ríos de la Cuenca Endorreica (tabla y mapa) - Ríos del Pacífico (tabla y mapa) - Principales Lagos Naturales de la Argentina (tabla) - Principales Presas de la Argentina (tabla) - Principales Acuíferos de la Argentina (texto, tabla y mapa) - Principales Eventos Extremos y sus Daños (sequías e inundaciones) (tabla) II. LOS USOS DEL AGUA - Usos del Agua en la Argentina (extracciones brutas) (tabla y gráfico) - Usos no Consuntivos (Generación MW, MWh y Volumen Km3) (tabla) - Extracciones Brutas (por fuente y uso) (tablas: Nación y Provincias) - Extracciones Brutas (por cuenca y uso) (tabla) - Extracciones Brutas para Riego (Ag. Sup. & Ag. Subtr.) por Provincia (tabla) - Extracciones Brutas para Riego (Ag. Sup. & Ag. Subtr.) por Cuenca (tabla) - Láminas Brutas y Netas Promedio por Cultivos Principales (tabla) - Infraestructura de Riego por Provincia y por Cuenca (tabla) - Afectaciones por Salinidad y Anegamiento por Provincia y Cuenca (tabla) - Cánones y Tarifas de Riego y Sustentabilidad (Provincia y Cuenca) (tabla) - Cobrabilidad (Provincia y Cuenca) (tabla) - Cánones por Vertidos Urbanos e Industriales (tabla) - Coberturas de Agua Potable y Cloaca (Nación, Prov. y Princ. Ciudades) (tabla) - Coberturas de Tratamiento Cloacal (Nación, Prov. y Princ. Ciudades) (tabla) - Cobertura de Drenaje Pluvial (Nación, Prov. y Princ. Ciudades) (tabla) - Dotaciones de Agua en Promedio (Rural y Urbana) (tabla) - Tarifas de Agua y Cloacales Trat. Aplicadas (Prov. y Princ. Ciudades) (tabla) - Extracciones Brutas por Uso Ganadero por Cuenca y Provincia (tabla) - Extracciones Brutas para Uso Industrial por Tipología, Cuenca y Prov. (tabla) - Extracciones Brutas para Uso Urbano por Fuente, Cuenca y Prov. (tabla) III. CALIDAD DEL AGUA, POLUCIÓN Y SANEAMIENTO - Datos/Estimación de los Vertidos Cloacales Lanzados (por Cuenca y Prov.) (tabla) - Datos/Estimación de los Vertidos Industriales Lanzados (por Tipología, Cuenca y Prov.) (tabla) - Datos/Estimación de los Vertidos de Minería y Petroleros - Jerarquización de Problemas por Cuenca y Provincia - Costos Índice Aplicables - Plantas de Tratamiento Existentes (Nación y Provincias) 29 30 - Tipos de Tratamiento, Gastos y Volúmenes Tratados IV. NECESIDADES DE SANEAMIENTO Y REDUCCIÓN DE POLUCIÓN, ORGANISMOS OPERADORES Y CONCESIONARIOSDE AGUA POTABLE, CLOACAS Y SANEAMIENTO, HIDROGENERACIÓN, Y CONSORCIOS DE RIEGO - Panorama Nacional - Organismos Privados y sus Performances - Organismos Municipales y sus Performances - Organismos Provinciales y sus Performances - Concesionarios de hidrogeneración - Consorcios de Riego y otros - Seguridad de presas V. ORGANISMOS INTERJURISDICCIONALES DE CUENCAS HÍDRICAS - Experiencia de la Nación - Comité Interjurisdiccional del Rio Colorado (COIRCO) - Comité del Río Negro - Sali Dulce VI. ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN ARGENTINA - Nivel Nación - Nivel Provincial VII. DIPLOMAS LEGALES VIGENTES E INSTITUCIONES - Leyes y Reglamentos de la Nación - Leyes y Reglamentos Provinciales (tabla - matriz) VIII. PRESUPUESTOS ASIGNADOS Y EJERCIDOS POR SUBSECTOR (1997-2000) - Nación (Gasto corriente, Operación y mantenimiento, Inversión) - Provincias (Gasto corriente, Operación y mantenimiento, Inversión) - Operadores Privados (Gasto corriente, Operación y mantenimiento, Inversión) - Fuentes de los recursos IX. NORMAS ARGENTINAS VIGENTES EN MATERIA DEL AGUA X. LAS FUNCIONES DE LA SSRH Y SUS HOMÓLOGOS PROVINCIALES XI. INFORMACIÓN DE BASE DISPONIBLE - Demografía (Censos, Proyecciones) - Cartografía de Base (Escalas y Coberturas ­ Tabla y Mapa) - Mapeo Hidrogeológico (Escalas y Coberturas ­ Tablas y Mapa) - Red Hidrométrica (Características y Cobertura ­ Tablas y Mapa) - Red Climatológica (Características y Cobertura ­ Tablas y Mapa) - Mapeo de Suelos (Escalas y Cobertura ­ Tabla y Mapa) - Otras bases de datos XII. GLOSARIO XIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 30 31 APÉNDICE 2 MARCO CONCEPTUAL INSTITUCIONAL PARA EL MANEJO INTEGRAL DEL RECURSO HIDRICO Luis E. García 31 32 Funciones a considerar para un manejo integral del recurso hídrico Bajo la premisa que es política del Gobierno Central, Provincial, Estatal o Municipal el Manejo Integral del recurso hídrico dentro de su jurisdicción, en un esquema participativo del sector privado y de la sociedad civil, un marco legal e institucional que permita y facilite dicho propósito debe contemplar como mínimo el cumplimiento de cuatro funciones principales: · La asignación del recurso hídrico entre usos competitivos y la administración de los permisos de uso del agua y descarga de aguas residuales. · La provisión de servicios hídricos. · La regulación del uso del recurso como servicio público o privado y factor de producción. · La conservación y/o mejoramiento de la calidad ambiental; y · La provisión de información básica confiable, adecuada y oportuna. Para el cumplimiento de cada una de estas funciones se requiere de entes reguladores especializados. Algunos de esos entes pudieran ya existir; en otros casos éstos deberán ser transformados o creados. Por lo tanto, se requiere de una labor de revisión y articulación de las funciones de los organismos existentes y de los mandatos legales, a efecto de sistematizar las competencias institucionales para el cumplimiento de cada una de dichas funciones. De preferencia se trabajaría dentro del marco legal existente, pero en algunos casos pudiera ser necesario modificarlo. En este último caso, el mecanismo para ello sería la elaboración y emisión de una nueva ley que defina claramente dichas competencias institucionales y derogue explícitamente toda la legislación actual que se le oponga. Esta nueva ley establecería los objetivos y funciones que deberían guiar la labor de los entes reguladores de cada una de las funciones mencionadas. La reglamentación para tal efecto se podría establecer mediante instrumentos separados en cada caso. LA ASIGNACIÓN DEL RECURSO HÍDRICO ENTRE USOS COMPETITIVOS El objetivo que debería guiar la labor del ente regulador de esta función sería lograr un manejo integral del recurso, mediante la asignación de derechos para el uso del mismo, incluyendo su uso para la recepción de vertidos, bajo criterios de eficiencia económica, sostenibilidad financiera y equidad social, de manera que se pueda asegurar el suministro del mismo para los diferentes usos alternativos y evitar conflictos, especialmente bajo condiciones de escasez. Por los derechos de uso y de la descarga a lo largo del tiempo se cobraría un canon. Podría considerarse la creación de lo que podría denominarse "un mercado regulado de derechos de aguas". De este mercado podrían estar excluidos los usos del agua para consumo humano y para servicios ambientales, los cuales tendrían prioridad. Todos los demás usos entrarían en dicho mercado a competir. Este mecanismo podría funcionar por cuencas, donde ello fuese necesario, pero solamente después de haber adjudicado y registrado los permisos para todos los usos existentes. 32 33 El ente correspondiente se basaría en dos instrumentos fundamentales para el cumplimiento de esta función y lograr el objetivo planteado. Estos serían el Balance Hídrico y un Registro de Usuarios por cuenca o región hidrográfica. La elaboración del Balance Hídrico podría ser una de las atribuciones de este ente regulador o bien del ente regulador de la provisión de información básica, que incluye la hidrológica, meteorológica y de calidad del agua. Un requisito fundamental del ente encargado de la asignación del recurso hídrico entre usos competitivos es que goce de la mayor independencia posible y que no sea usuario del agua. LA PROVISION DE SERVICIOS HIDRICOS La provisión de servicios hídricos de manera confiable, alcanzando al máximo número posible de usuarios, independiente de su condición económica, evitando los daños causados por los extremos de crecidas y sequías y conservando el recurso para las generaciones presentes y futuras, es el objetivo final de la gestión integrada del agua. Para ello es conveniente separar las funciones de provisión de los servicios (agua potable y saneamiento, riego, hidroelectricidad, etc.) de las de regulación del mismo. Bajo este esquema, deberían crearse las condiciones habilitadoras para atraer la inversión privada y para que los operadores tanto públicos como privados, recuperen los costos de operación, mantenimiento y reposición. Para ello es conveniente la descentralización y el traspaso de las responsabilidades al nivel más bajo adecuado, creando la capacidad institucional necesaria a todos los niveles correspondientes (nacional, provincial, estatal, municipal, etc.). Igualmente, pensar en sistemas tarifarios que permitan dicha recuperación de costos e incluir en las políticas tarifarias, las políticas de subsidios transparentes y dirigidos que permitan el acceso al agua a los sectores más pobres de la población. EL USO DEL RECURSO COMO SERVICIO PÚBLICO Y PRIVADO Y FACTOR DE PRODUCCIÓN. El principal objetivo que debería guiar la labor del ente encargado de esta función regulatoria es autorizar la prestación de los usos del recurso hídrico como servicio público y factor de producción y que estos se guíen por criterios de rentabilidad financiera, social y ambiental. Asimismo, que los proveedores de los servicios cumplan con los criterios acordados para garantía de los consumidores. Los principales instrumentos con que debería estar facultado este ente para actuar serían un marco regulatorio y cobros por autorización para la prestación de servicios. En el caso del uso del recurso para consumo humano o para la generación de energía, se podría cobrar mediante el mecanismo tradicional de incluir un porcentaje en las tarifas del servicio a los usuarios del mismo. En el caso de los servicios ambientales estos podrían ser cobrados por este ente o bien por el ente regulador ambiental. Serían pagados por 33 34 todos los usuarios del recurso, tanto en servicios públicos (por ejemplo consumo humano, disposición de vertidos, etc.) como en usos productivos. Este ente podría regular la prestación de uno o de todos los servicios públicos. Un requisito fundamental es que no sea proveedor de ninguno de ellos. LA CONSERVACION Y/O MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD AMBIENTAL El principal objetivo que debería guiar la labor del ente regulador de esta función (que podría denominarse Ente Regulador Ambiental) es velar por la calidad del recurso desde el punto de vista ambiental y por su protección, de manera que se garantice su suministro en la calidad y cantidades acordes con las demandas presentes y futuras para sus diferentes usos alternativos En términos de control de calidad la principal tarea sería el establecimiento de normas de calidad para los cuerpos receptores y el control de los diferentes tipos de vertidos a estos cuerpos receptores, tanto superficiales como subterráneos. También se podría pensar en integrar los aspectos relacionados con el control sanitario del agua para consumo humano. Sin embargo, se considera que por ser éste un aspecto fundamental de salud pública, las disposiciones correspondientes podrían también ser reguladas, tal como ocurre en la actualidad en muchos lugares, por medio de la legislación relacionada con la protección de la salud humana. En lo que se refiere a la protección del recurso a efecto de garantizar su suministro, las tareas podrían orientarse al desarrollo de programas de manejo integrado de cuencas y actividades similares. LA PROVISIÓN DE INFORMACIÓN BÁSICA CONFIABLE, ADECUADA Y OPORTUNA. El principal objetivo que debería guiar la labor del ente regulador de esta función sería asegurar la generación y disponibilidad de información confiable y oportuna especialmente de carácter hidrológico, meteorológico de calidad del agua, de contaminación de los cuerpos de agua y de usos del agua, necesaria para procesos de toma de decisiones en los ámbitos público y privado en los cuales dicha información es de vital importancia. Mucha de esta información tiene una importancia fundamental desde el punto de vista del interés público; por ejemplo, información para apoyar la toma de decisiones que ayuden a prevenir y mitigar el impacto de fenómenos naturales. En otros casos se trata de información especializada que tiene un valor comercial y para la cual existen mercados claramente definidos. Por lo tanto, el arreglo institucional en este caso debe asegurar la provisión oportuna a las autoridades públicas correspondientes, de aquella información que se considere de interés público y estratégico para diferentes propósitos, por lo cual debe pagar la sociedad en su 34 35 conjunto via impuestos y asignaciones presupuestarias. Sin embargo, también debería ser un arreglo que permita a los proveedores de información, tanto públicos como privados, participar en los mercados de información especializada, ofreciendo y vendiendo dichos servicios de información a los diferentes usuarios tanto públicos como privados. Este ente regulador sería el garante de la calidad de esta información y de su comparabilidad mediante el cumplimiento de las normas técnicas nacionales e internacionales de las cuales el país es signatario. Este ente podría encargarse de proveer parte de esta información, aunque ello no sería un requisito; por ejemplo, podría ser el encargado de las labores de monitoreo del recurso, necesarias para mantener actualizado el Balance Hídrico Nacional. EL ENFOQUE DE ECOSISTEMAS El enfoque y marco institucional de la gestión integral de recursos hídricos contiene todas las condiciones necesarias para incorporar la función y servicios de los ecosistemas de agua dulce en la gestión de dicho recurso. Sin embargo, existe aun un gran espacio entre la teoría y la práctica. La tendencia actual es sugerir un enfoque de gestión por cuenca hidrográfica como instrumento para eliminar dicho espacio. Por ejemplo, la Visión del Agua y la Naturaleza presentada en el Segundo Foro Mundial del Agua celebrado en La Haya, Países Bajos, en marzo de 2000, sugiere que los recursos hídricos sean manejados con base a las cuencas hidrográficas de manera integral, haciendo un esfuerzo deliberado y continuo para mantener y/o recuperar los ecosistemas que funcionan tanto dentro de la cuenca misma, como aquellos de las regiones marino costeras adyacentes. Sugiere asi mismo que el problema de degradación de los recursos hídricos no puede enfrentarse de manera aislada, sino que la función de los ecosistemas debe considerarse simultáneamente a diferentes nivele s jerárquicos, tanto en espacio como en tiempo. Es decir, que las acciones de planeación y las intervenciones de gestión deben hacerse tanto al nivel local (por ejemplo a nivel de finca, de comunidades, etc.) como al nivel regional (cuencas, regiones hidrográficas, etc.). En la práctica el lograr esto no es tarea fácil. No existen recetas ni fórmulas mágicas que indiquen como integrar efectivamente la función y servicios de los ecosistemas de agua dulce con los proyectos de uso del agua. Una dosis saludable de sentido común, aunada al conocimiento de la ecología de los ecosistemas de agua dulce bajo consideración, puede rendir los frutos deseados. Especialmente en aquellos casos infrecuentes en que es imposible conciliar la construcción de un proyecto con la conservación a largo plazo de algún aspecto de la biodiversidad biológica. El éxito de un plan para alcanzar el objetivo de integrar efectivamente la función y los servicios de los ecosistemas de agua dulce con los proyectos hídricos de desarrollo 35 36 depende de muchos factores. Sin embargo, las probabilidades de éxito aumentarán si en el estudio de tales proyectos se incluye los objetivos siguientes: · Proteger y conservar · Restituir y crear · Comprender · Manejar y operar Se ha recomendado también que para considerar adecuadamente la biodiversidad biológica al nivel de proyectos, los estudios deben pasar por las siguientes fases o etapas: · Inventario inicial de los recursos · Insumo de los resultados a los estudios de factibilidad para la selección de las alternativas de diseño · Insumo de los resultados a los diseños preliminares · Modificaciones a los diseños · Planes de mitigación e integración de los costos al proyecto Es importante también el establecer metas ecológicas para los habitats de agua dulce para las condiciones post-proyecto. Cualesquiera que éstas sean, lo importante es que estos objetivos sean claramente definidos, si posible, de manera cuantitativa. Otro concepto importante es también el del compromiso. En cualquier proyecto de uso del agua, es bien sabido que no pueden maximizarse simultáneamente los beneficios para todos los usos y que la maximización de uno de ellos interferirá con los demás. Los compromisos de solución son pues, inevitables. WB10255 C:\Documents and Settings\wb10255\Desktop\Anexobdgi.doc May 15, 2001 4:01 PM 36