os~~~~~~~~ -; '/F aIE O? ,jj t ;D;S Mo SECRErARIA DE DESARROILO SCIAL INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGIA A.O.O.P. 3876 Ciudad de México, D.F. a 2 NOV. 199 EDILBERTO SEGURA Director Departamento Dos Región América Latina y el Caribe Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington D.C. 20433 El documento "Elementos para un Programa de Desarrollo Sostenible" ha sido revisado, discutido y aprobado por el instituto Nacional de Ecología. El Instituto autoriza al Banco Mundial la distribución interna de dicho documento. Aprovecho la oportunidad para ofrecerle la seguridad de mis más atentas consideraciones. SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCION. LA PRESIDENTA. M. EN C. JULIA CARABIAS LILLO ELEMENTOS PARA UN PROGRAMA DE DESARROLLO SOSTENIBLE . UNIDAD DE ANÁLISIS ECONÓMICO Y SOCIAL SEDESOL NOVIEMBRE 1994 ABREVIATURAS ANP Áreas Naturales Protegidas ANIO Asóciación Nacional de la Industria Química BANCOMEXT Banco Nacional de Comercio Exterior CANACINTRA Cámara Nacional de la Industria de la Transformación CEPAL Comisión Económica para América Latina CFCs Ciorofluorocarbonos CFE Comisión Federal de Electricidad CICOPLAFEST Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plagicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas CITES Convention on International Trade in Endangered Species of Fauna and Flora (Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna) CNA Comisión Nacional del Agua CONABIO Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad COPARMEX Confederación Patronal de la República Mexicana CRETIB corrosivo, reactivo, explosivo, tóxico, inflamable, biológico infeccioso DDF Departamento del Distrito Federal EPA Environmental Protection Agency Los proyectos de Ecología Productiva del PRONASOL fomentan actividades alternativas de desarrollo en las áreas de influencia de zonas protegidas. AGUA. a) Se han emprendido acciones buscando que el agua refleje su verdadero valor y costo social, entre las que se encuentran las reformas al artículo 27 constitucional, la nueva Ley Agraria y la nueva Ley de Aguas Nacionales. Con las reformas anteriores se busca que los usuarios tengan la obligación de contribuir con el desarrollo hidráulico mediante el pago de derechos por el uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, incluido el pago de derechos por descargas de aguas residuales para reducir la contaminación de lagos, ríos y acuíferos. b) Se ha propiciado la apertura de esquemas para la participación de la inversión privada y social en la construcción y operación de infraestructura hidráulica federal, así como para la prestación de los servicios correspondientes. c) La Red Nacional de Monitoreo de la Calidad del Agua cuenta con más de 1400 estaciones de muestreo. c) Se han publicado 33 NOMs relacionadas con la calidad de aguas residuales. RESIDUOS PELIGROSOS. a) El enfoque adoptado por la SEDESOL para gestionar los residuos peligrosos se basa fundamentalmente en la promoción de procesos de producción limpios capaces de reducir la generación de dichos residuos. También busa promover el reciclaje y el reuso. Como última medida se busca la adecuada disposícíón final de los residuos peligrosos que no puedan reutilizarse, o reciclarse. b) En 1989 se estableció el requerimiento de notificación de residuos peligrosos. Desde entonces se han recibido más de cinco mil manifestaciones. Esta información permitirá el establecimiento de indicadores y apoyará la elaboración del inventario al que obliga el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Residuos Peligrosos. 1.5 NECESIDAD DE COMPLEMENTAR LA ESTRATEGIA CON LOS NUEVOS ELEMENTOS A pesar de toda la gama de acciones que se han tomado para combatir el problema ambiental, el problema persiste. * En las 5 cuencas hidrográficas más contaminadas el Indice de la Calidad del Agua cayo 5.3% entre 1989 y 1991. * La deforestación en México en la década de los ochenta fue de 1.3% anual, cerca del doble del promedio mundial. o La intensidad energética de la producción en México aumentó en 5.7% entre 1970 y 1990 mientras que la intensidad energética en los países de la OCDE se redujo en 35.3% en ese mismo período. Nuestro país no puede seguir aceptando políticas o análisis económicos con énfasis en la maximización del crecimiento económico en el corto plazo y que no incorporan el principio de sustentabilidad. Se necesita de una visión de largo plazo que interrelacione positivamente la calidad ambiental con el desarrollo económico. Una estrategia balanceada para anticipar y, en su caso, mitigar asignaciones económicas que dañen el medio ambiente y limiten el desarrollo futuro de nuestra economía. Así mismo, es necesario complementar la estrategia ambiental con nuevos elementos que incorporen el principio de desarrollo sostenible de tal forma que todos los agentes económicos integren valores ambientales en sus decisiones. Este documento busca contribuir a ese esfuerzo. 1.6 DESCRIPCIÓN DEL DOCUMENTO El presente documento se estructura como sigue: • En el capítulo dos, inicialmente, se describe la relación entre estructura económica y calidad ambiental y se hace mención de los factores económicos que provocan el deterioro ambiental. Más tarde se justifica la necesidad de la intervención del gobierno en el ámbito ambiental. Finalmente, se mencionan los instrumentos que el gobierno posee para la intervención y los factores que éste debe considerar al intervenir. * El capítulo tres es una descripción de las características de los instrumentos disponibles para la ejecución de la política ambiental. También incluye consideraciones respecto a los principios de la política ambiental y a la integración de políticas económicas y ambientales. * El capítulo cuatro está dedicado a los indicadores ambientales y a la información que estos deben proporcionar para el mejor desarrollo de la gestión ambiental. Incluye criterios de diseño y selección, los tipos de indicadores y la situación en México al respecto; contiene, así mismo, una comparación con la experiencia internacional. Finalmente lista recomendaciones para nuestro país. * En el capítulo cinco se menciona la importancia de la participación de la sociedad y los instrumentos que se pueden utilizar para promoverla. • El capítulo seis describe la importancia y los requisitos de un sistema de observancia y vigilancia. También describe la situación del compelimiento (enforcement) en México y se dan recomendaciones para obtener un mejor sistema. * El capítulo siete está dedicado al marco legal y al análisis de las atribuciones de las autoridades en materia ambiental. * El capítulo ocho desarrolla la importancia de la descentralización en la administración y ejecución de las políticas ambientales. Se habla de la manera de establecer prioridades, de los instrumentos de la descentralizacíón y se hacen recomendacione para México en esta materia. * Finalmente, en el capítulo nueve se describe la importancia de que el sector público se desempeñe eficientemente, llevando a cabo, entre otras cosas, las siguientes acciones: simplificar la administración pública, enfatizar los resultados que las agencias ambientales obtienen y promover la capacitación y motivación de servidores públicos encargados de la política ambiental. 2. MARCO TEÓRICO PARA CONCILIAR METAS AMBIENTALES Y DE DESARROLLO ECONOMICO 2.1 INTRODUCCIÓN México ha emprendido acciones que requieren de cuantiosos y crecientes recursos, tanto públicos como privados, para enfrentar los retos ambientales1 y, a pesar de ello, los problemas ambientales persisten. Para revertir esta tendencia es necesario complementar las acciones que hasta ahora se han tomado con nuevas acciones basadas en la idea del desarrollo sostenible. El presente capítulo tiene por objeto presentar el marco conceptual de los elementos complementarios de política ambiental. El capítulo tiene tres secciones. En la primera se explican las razones por las que es necesario que el gobierno intervenga en materia ambiental. En la segunda sección se exponen las herramientas con las que el gobierno puede intervenir y la mejor manera de hacerlo. Por último, la tercera sección identifica y analiza los factores que el gobierno debe cuidar para que su intervención sea exitosa. 2.2 PROBLEMAS AMBIENTALES EN LAS ECONOMÍAS DE MERCADO La letanía de problemas ambientales mencionada en la sección 1.2 no es en realidad una lista de problemas sino, más bien, una de síntomas. Los verdaderos problemas que causan la degradación ambiental son los patrones de consumo y producción, el comportamiento humano. Los problemas de la degradación ambiental son intrínsecos a nuestra estructura económica. En este capítulo veremos que dichos problemas no se deben a la supuesta mala administración e incompetencia de las autoridades, a la supuesta avaricia y miopía de los hombres de negocios, o a la supuesta irracionalidad de los consumidores. Más bien, los problemas de contaminación y mal aprovechamiento de los recursos naturales son el resultado de defectos estructurales de las economías de mercado. La comprensión de este fenómeno es importante para la formulación de una política ambiental efectiva ya que mientras no se conozcan y se entiendan las fuentes de los problemas no se podrán diseñar políticas que los resuelvan eficazmente y a un bajo costo para la sociedad. 1Se estima que el gasto gubernamental en materia ambiental en 1 993 representó cerca del 1 % del PIB. En esta sección se mencionan y explican los factores intrínsecos al sistema de mercado que provocan el abuso y el deterioro de los recursos naturales2. El mercado es un mecanismo para distribuir los recursos entre sus diversos usos posibles y a lo largo del tiempo. El sistema de precios es el corazón de la política de asignación de los recursos en las economías de mercado. Cuando existen factores que distorsionan al sistema de precios, éste manda señales erróneas respecto al valor real de los recursos haciendo que las valoraciones sociales y privadas difieran. Casi todos los problemas relacionados con los recursos naturales, la sobre-explotación, el uso ineficiente, la conservación inadecuada, y la falta de inversión en la regeneración, tienen conexión con esta discrepancia entre las valoraciones sociales y privadas. Ejemplo. Para ilustrar como la diferencia entre la valoración de un individuo y la valoración de la sociedad respecto a un mismo recurso provoca problemas ambientales, se puede tomar como ejemplo el cuidado de un bosque. Desde el punto de vista de la sociedad, los beneficios de la conservación de un bosque provienen de los servicios que éste presta a la sociedad, como son los de protección contra la erosión, de protección de mantos acuíferos, de almacenaje de carbono, de belleza del paisaje, etc. Así pues, el valor del bosque para la sociedad incluye todos los beneficios provenientes de los servicios del bosque. Sin embargo, un particular sólo toma en cuenta los beneficios que pueda apropiarse (explotación de madera a una tasa sostenible, ecoturismo, etc.). Los beneficios "apropiables", son menores a los beneficios sociales de la conservación del bosque. En el caso en el que los beneficios particulares fueran menores al costo de conservación, el particular decidirá no conservar el bosque. Las principales situaciones en las que se da una diferencia entre los valores sociales y los privados son: 1. Incompleta definición de los derechos de propiedad. 2. Falta de mercados para ciertos bienes. 3. Externalidades. 4. Altos costos de transacción. 5. Existencia de bienes públicos. 6. Mercados no competitivos. 7. Visión limitada en los horizontes de planeación y elevadas tasas de descuento. 2Es importante mencionar que no sólo las economías de mercado tienen fallas estructurales. Otros sistemas económicos también tienen problemas estructurales que ocasionan contaminación y el mal manejo y la degradación de los recursos naturales. A continuación se describe en que consiste cada una de estas situaciones y de que manera motivan una inadecuada asignación de los recursos naturales. La sección 2.2.8 resume estas situaciones en su resultado de no captación por los agentes económicos del valor total de los recursos naturales. 2.2.1 INCOMPLETA DEFINICIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD. La completa definición de los derechos de propiedad es importante porque nadie invertiría, pagaría o conservaría un recurso sin la seguridad de poderse apropiar los beneficios de estas acciones. Ejemplo. Un ejemplo de mala definición en los derechos de propiedad son los recursos de libre acceso3 que son aquellos que no son controlados exclusivamente por un agente o grupo de agentes. Por ejemplo, el no poder definir derechos de propiedad para poblaciones animales como el venado cola blanca, es decir, no poder establecer claramente quién recibe los beneficios de su existencia o de su captura incentiva a cazadores furtivos a tratar de apropiarse de ellos antes que otro lo haga. Este mismo problema sucede en las pesquerías no reguladas, la biodiversidad de los bosques, etc. 2.2.2 FALTA DE MERCADOS PARA CIERTOS BIENES. Existen bienes que poseen características que no permiten que se formen mercados donde puedan ser intercambiados. Las razones por las cuales pueden no surgir los mercados son los altos costos de transacción, que haya un número pequeño de compradores y vendedores, la mala definición de derechos de propiedad, la dificultad en la valuación de los beneficios, etc. Al no existir el mercado, el precio, por un lado, no indica a los consumidores la escasez relativa del bien o servicio (un precio alto implica gran escasez) y, por el otro, tampoco incentiva a los productores del bien a aumentar su producción. Ejemplo. Para los recursos de acceso abierto no existen mercados ya que no existe un dueño exclusivo que pueda demandar un precio por su uso y, en la falta de pago, negar el acceso al recurso. Sin compradores y vendedores, el precio se mantiene en cero independientemente de que el recurso se vuelva cada vez más escaso. Es cierto que existen mercados para bienes que se 3No confundir con los bienes de propiedad comunal que si tienen derechos de propiedad bien definidos y competibles. producen en recursos de acceso abierto (pescado, madera, etc.), sin embargo, el precio de estos bienes sólo refleja los costos de oportunidad del trabajo y el capital utilizados para su producción. Su precio no refleja el costo de oportunidad ni la escasez de los recursos naturales usados en su producción. Así pues, la falta de mercados resulta en que el sistema de señales de escasez y valor sea deficiente. Sin mercados no hay señales e incentivos respecto a la importancia del problema ambiental; cuando las señales de los precios no incentivan esfuerzos de conservación, estos tienden a ser menores a lo que la sociedad desearía. 2.2.3 EXTERNALIDADES. Otra situación en la cual se da una separación de la valoración privada y la social de los recursos naturales es la presencia de costos externos, también conocidos como externalidades. Una externalidad existe cuando una actividad no sólo afecta el bienestar de los agentes que la llevan a cabo, sino que también tiene efectos en los beneficios o costos de un tercer agente o agentes no involucrados directamente en la actividad sin haber una transacción de por medio. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. En el caso de una externalidad positiva, las acciones de un agente producen beneficios que otros agentes se apropian. El problema es que el agente cuyas acciones producen los beneficios no los toma en cuenta al decidir que acciones seguir y, por lo tanto, la frecuencia o la intensidad de la acción serán menores a las deseables desde un punto de vista social. Por otra parte, en el caso de una externalidad negativa las acciones de un agente imponen costos sobre otros agentes. Dado que el agente que origina estos acciones no se ve afectado por los costos que impone a los demás, la frecuencia o intensidad de sus acciones será mayor a lo deseable desde un punto de vista social. Ejemplo. Un ejemplo de una externalidad positiva sería el cuidado y la conservación de un bosque ya que se generan beneficios para personas que no están directamente involucradas en dicha actividad. Es decir, el que se cuiden los bosques en Chíapas genera beneficios no sólo para los poseedores del bosque. Un ejemplo de una externalidad negativa es la contaminación ambiental provocada por fuentes móviles. Por ejemplo, la contaminación que genera mi coche al circular por la calle disminuye el bienestar de las personas que están en esa calle. Los automóviles contaminarían menos si el escape lanzara sus gases al interior de los vehículos y no hacia afuera. 2.2.4 COSTOS DE TRANSACCIÓN Los costos de transacción se refieren a los costos de información, coordinación, negociación, y compelimiento de los contratos así como a los costos de la operación de un mercado. Por lo regular estos costos son muy bajos comparados con los beneficios que los mercados ofrecen. Sin embargo, cuando estos costos son muy elevados, es decir, cuando los costos de arranque del mercado, los costos de administración, el costo del tiempo invertido en arrancar y administrar, el costo de negociar por comerciar una unidad, el costo de establecer y hacer compelibles los derechos de propiedad etc. son altos los mercados pueden no formarse. Ejemplo. Los costos para definir derechos de propiedad de una pesquería y hacerlos compelibles, es decir, dar "parcelas" de mar a los pescadores y luego cuidar que la pesca se limite a la "parcela" correspondiente, son muy elevados resultando en que no se definan los derechos de propiedad y, por tanto, los niveles de explotación sean mayores al nivel sostenible. 2.2.5 EXISTENCIA DE BIENES PÚBLICOS. Un bien que tiene características de no exclusividad --que no se puede excluir de su uso a quienes no paguen por él-- y no rivalidad --cuando el consumo de un individuo no disminuye el posible consumo de los demás-- es conocido como bien público. Dado que aún sin pagar por un bien público, las personas podrían consumirlo, ninguna compañía podría cubrir los costos de producción de dicho bien a través del mercado. Así pues, a pesar de que el bien contribuiría al bienestar social, el mercado fallaría en ofrecerlo al nivel que la sociedad preferiría. Ejemplo. Un bien público es la satisfacción que produce la existencia de las ballenas, ya que a. nadie se le puede excluir de gozar su existencia y, además, el goce de un individuo no disminuye el posible goce de los demás. Sin embargo, como muy pocos contribuyen a hacer posible la existencia de las ballenas, los esfuerzos para conservarlas resultan inferiores a lo que sería deseable para la sociedad. 2.2.6 EXISTENCIA DE MERCADOS NO COMPETITIVOS. Incluso cuando los mercados existen, estos pueden tener fallas como la existencia de monopolios. Para que el mercado de un bien sea competitivo y eficíente es necesario que exista un número elevado de compradores y vendedores o, por lo menos, una falta de barreras de entrada y un numero elevado de entrantes potenciales que actúe como un seguro contra prácticas monopólicas de las empresas existentes. Un mercado no es perfectamente competitivo cuando las acciones de unos cuantos compradores o vendedores tienen efecto sobre el precio. Esta falta de competencia en los mercados hace que la asignación de los recursos sea inadecuada ya que los consumidores se enfrentan a precios mayores y por tanto la cantidad consumida del bien disminuye representado pérdidas para la sociedad en su conjunto. Ejemplo. Si la asignación de permisos comerciables (ver sección de instrumentos económicos) para la producción de sustancias agotadoras de la capa de ozono se basa en la producción histórica de cada empresa, en el caso en que exista una empresa, que por su tamaño y nivel de producción acapare los permisos comerciables, entonces la venta de estos permisos se dará a través de un monopolio ejercido por dicha empresa. La existencia de este monopolio aumentaría el precio de los permisos, aumentando también los costos sociales de cumplir con la meta de control establecida. 2.2.7 VISION LIMITADA EN LOS HORIZONTES DE PLANEACIÓN Y ELEVADAS TASAS DE DESCUENTO. La gente tiende a preferir beneficios presentes sobre futuros, es por esto que al tomar decisiones los agentes descuentan los beneficios futuros. Mientras mayor sea la tasa de descuento, menos atractivos serán los beneficios futuros. Dado que la mayor parte de los beneficios de la conservación de los recursos naturales se da en el futuro, una alta tasa de descuento actúa en contra de la conservación. Si la tasa de interés de mercado refleja la tasa real de preferencia intertemporal de la sociedad, entonces se alcanzará la asignación de recursos adecuada. Sin embargo, la tasa de descuento no siempre es la correcta debido, entre otros factores, a la pobreza, así como a la impaciencia y al riesgo que los agentes perciben desde un punto de vista estrictamente individual. Los resultados de esto son la sobre-explotación de los recursos y la falta de inversión en su conservación y regeneración, que llevan a su agotamiento. Ejemplo. Para descontar beneficios futuros, las empresas privadas utilizan una tasa de descuento integrada por dos elementos: el costo del capital libre de riesgo y una prima de riesgo. La prima de riesgo que enfrentan las empresas privadas y la sociedad como un todo puede ser diferente. Un ejemplo representativo es cuando el gobierno implica un riesgo según el punto de vista del sector privado. Si una compañía supone que en el futuro será expropiada o que por algún motivo el gobierno le impedirá el aprovechamiento de algún recurso natural, su tasa de descuento será mayor. Desde el punto de vista de la sociedad esto no implica un riesgo y por lo tanto la tasa de descuento adecuada será menor. Una tasa de descuento privada mayor que una tasa de descuento social implica mayor explotación del bien. 2.2.8 CONCLUSIóN: POR FALLAS ESTRUCTURALES DE LOS SISTEMAS DE MERCADO, EL VALOR TOTAL DE LOS RECURSOS NATURALES NO ES CAPTADO POR LOS AGENTES ECONÓMICOS. Para que los precios provean incentivos adecuados para la administración, uso y conservación eficientes de los recursos naturales, estos deben reflejar el valor económico total de los bienes. Éste tiene tres componentes: el valor de uso, el valor de opción y el valor de existencia. Esto es: Valor Total = Valor de Uso + Valor de Opción + Valor de existencia. El valor de uso a su vez se divide en uso directo y uso indirecto. El valor de uso directo se refiere al ingreso por productos derivados del bien. Por ejemplo, para un bosque el valor de uso se refiere a los ingresos por productos maderables y no maderables. Los valores de uso indirecto se refieren a los valores funcionales del bien. Por ejemplo, para un bosque el valor de uso indirecto se referiría al valor por funciones como la protección de los suelos y los mantos acuíferos, el ciclo biogeoquímico, la captura de carbono, etc. El valor de opción se refiere al valor que los individuos dan a la conservación del bien para un probable uso futuro. Es como una "prima" para asegurar la oferta del bien en el futuro. Por ejemplo: lo que un individuo está dispuesto a pagar por que se conserven las Lagunas de Montebello que planea visitar algún día. Por último, el valor de existencia se refiere al valor que para los individuos tiene la mera existencia del bien, independientemente de que planeen o no usarlo en el futuro. Este tipo de valor aumenta en la medida en que el bien tiene características únicas. Por ejemplo: el valor que un ciudadano del Distrito Federal asigna a la existencia de la Mariposa Monarca en Michoacán, independientemente de que planee visitarlos o de que reciba algún beneficio por su valor de uso directo. En la mayoría de los casos relativos a los recursos naturales, como se describión el las secciones anteriores, los precios no corresponden al valor total de los bienes. Esto resulta en asignaciones deficientes desde el punto de vista social, entre los diversos usos y a lo largo del tiempo. 2.3 INSTRIJMENTOS PARA LA INTERVENCIÓN Como hemos visto, existen múltiples situaciones en las cuales el mercado 'falla" en la provisión de bienes y servicios ambientales. Lo anterior provoca un divorcio entre las metas ambientales y las metas individuales de los agentes económicos que controlan los recursos naturales. Dado que se trata de fallas estructurales, es tarea del gobierno crear las condiciones para que dichas fallas sean corregidas. Para que el gobierno pueda corregir las fallas estructurales es necesario que cuente con las herramientas para hacerlo. Así mismo es también importante que los responsables de política tengan conocimiento respecto a como usar dichas herramientas y respecto a sus ventajas y limitaciones. En esta sección se mencionan, a manera de introducción (ya que en el capítulo tercero se profundiza este análisis), los principales instrumentos de política ambiental y la manera en la que deben de utilizarse. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL4. El gobierno cuenta con diferentes instrumentos para tratar de dirigir el comportamiento de los agentes hacia uno más favorable para el medio ambiente. Los principales instrumentos de política ambiental son: U Persuasión Moral. Busca, a través de la información, la educación y del convencimiento, que los agentes cambien su comportamiento. o Instrumentos económicos. Busca que los agentes cambien su comportamiento mediante la afectación de sus costos y beneficios. * Instrumentos de control directo. Busca cambiar el comportamiento de los agentes vía la imposición de estándares y tecnologías principalmente. * Inversíón del gobierno. Busca que los agentes cambien su comportamiento vía la inversión directa en infraestructura y otro tipo de apoyos. 4En la presente sección nos limitamos a mencionar los cuatro principales grupos de instrumentos sin profundizar en su análisis ya que en el capítulo tres de este documento se tratan con mayor detalle cada uno de ellos, analizando sus ventajas y desventajas, los requerimientos técnicos y legales para su aplicación exitosa, su situación en México, y sus posibles usos. OTRAS CONSIDERACIONES. Dada la complejidad de los problemas y las' características de complementariedad de los instrumentos, las soluciones a los problemas abientales generalmente implican el uso combinado de los instrumentos. Por último, es también importante recordar que con frecuencia, impactos considerables sobre el ambiente se deben a programas que no son controlados por la autoridad ambiental. La definición de derechos de propiedad, la construcción de una carretera, o una presa, los precios del agua, la gasolina o productos agrícolas, son algunos ejemplos. Por esto es importante que las políticas sectoriales se hagan bajo una visión global que considere todos los efectos que la aplicación de un programa pueda provocar en los diversos sectores. Debido a su importancia, en el capítulo tres se hace un análisis más detallado de estas ideas. 2.4 FACTORES QUE DEBEN CONSIDERARSE AL INTERVENIR Desafortunadamente, las fallas estructurales mencionadas en la sección 2.2 no son la única fuente de la mala asignación de los recursos naturales. En esta sección se destacan otras fuentes de abuso al ambiente; a saber: * Fallas de política. * Fallas debidas a la pobreza extrema. 2.4.1 FALLAS DE POLÍTICA. Con frecuencia las políticas del gobierno no sólo no corrigen las fallas estructurales mencionadas sino que las agravan. Una falla de política se define como la intervención gubernamental que agrava la diferencia entre los valores sociales y los valores privados. Las fallas de política pueden ser clasificadas en 3 tipos: a. El gobierno interviene cuando no debería hacerlo (falla activa). Por ejemplo, el establecimiento de subsidios a combustibles. b. El gobierno no interviene cuando debería hacerlo (falla pasiva). Por ejemplo, no definiendo adecuadamente los derechos de propiedad. c. El gobierno no es eficiente en su funcionamiento (falla administrativa). Por ejemplo, la complejidad administrativa que resulta de la duplicidad de funciones, de la dilación de trámites, de la falta de coordinación entre autoridades, etc. FALLAS A CTIVAS. Las fallas activas de política son muy variadas y van desde los proyectos con deficiencias en su diseños y su puesta en práctica, hasta los programas de ajuste estructural en un sector. Respecto a proyectos diseñados y puestos en práctica deficientemente, se incurre en una falla cuando no se definen ampliamente los beneficios y los costos sociales, tanto en el espacio como en el tiempo. FALLAS PASIVAS. Las fallas pasivas se dan cuando, existiendo una falla de mercado, no se hace nada por parte de las autoridades gubernamentales para corregirla. Por ejemplo, cuando, siendo posible tecnológica y culturalmente, las autoridades no establecen derechos de propiedad compelibles y que proporcionen certidumbre a los poseedores, se pueden generar fenómenos de sobre- explotación de recursos 'por la competencia entre los agentes por apropiarse de los beneficios. FAALLAS ADMINISTRA TI VA SS. El gobierno también debe cuidar su propia administración ya que en la medida en que esta no sea eficiente la labor del gobierno se dificulta y las metas se alcanzan a un costo mayor. Las principales fallas administrativas en las que puede incurrir el gobierno son: 1.- Complejidad administrativa. 2.- Falta de capacidad e interés de los servidores públicos. 3.- Falta de evaluación y de preocupación de los resultados de programas y políticas. 1- Complejidad administrativa. La complejidad administrativa se refiere al exceso y a la dificultad en los trámites y procesos para el cumplimiento de los requerimientos ambientales y para la coordinación del gobierno con los diversos sectores y consigo mismo. 5En la presente sección nos limitamos a mencionar estas fallas ya que debido a su importancia se ha destinado su análisis en un capítulo completo del presente documento. Por el momento basta con mencionarlas como un factor más que el gobierno debe considerar para lograr una intervención efectiva. 2- Falta de capacidad e interés de los servidores públicos. Esta falla se refiere, por un lado, a la necesidad de que los servidores públicos tengan los conocimientos adecuados para desempeñar sus labores. Por otra parte, aunque los trabajadores estén preparados, para que una agencia logre sus objetivos de la manera más costo-efectiva, es necesario que las personas que laboren en ella estén motivados para alcanzar esos objetivos. Lamentablemente, con frecuencia los trabajadores de las agencias ambientales no están lo suficientemente preparados para desempeñar sus labores y, por otra parte, no poseen incentivos pecuniarios (salarios adecuados, gratificaciones, etc.> ni no-pecuniarios (trabajo creativo, reconocimiento social, etc.), resultando en deficiencias en la labor gubernamental. 3.- Falta de evaluación y preocupación por los resultados de programas y políticas. Dada la dificultad de evaluar los resultados alcanzados por las distintas agencias gubernamentales, la evaluación interna de las agencias tiende a enfocarse en la evaluación de los procesos y no de los resultados. Es necesario que, sin dejar de evaluar los procesos, la evaluación interna se preocupe de la evaluación de los resultados alcanzados. Es importante enfatizar que este documento puede ser visto como un elemento para buscar corregir las fallas de política mencionadas. Los temas que se tratan a partir del siguiente capítulo estan fuertemente relacionados con las diferentes fallas de política y su corrección. 2.4.2 FALLAS DEBIDAS A LA POBREZA EXTREMA. Aún en el caso en que no hubiera fallas estructurales de mercado ni fallas de gobierno, la existencia de la pobreza extrema podría dar lugar a problemas ambientales. Por si misma la pobreza no implica necesariamente que se haga un uso ineficiente de recursos. Sin embargo, con frecuencia existe cierta relación entre los problemas de pobreza y la degradación ambiental. Es importante mencionar que la relación entre pobreza extrema y medio ambiente también se dan en la dirección opuesta, esto es, las políticas ambientales también pueden tener efectos desproporcionados sobre los estratos de más bajo ingreso. Una gran parte de la degradación ambiental que llevan a cabo personas en extrema pobreza se puede explicar por las señales incompletas que manda el mercado y por las señales equivocadas que algunas políticas gubernamentales envían. Sin embargo, la pobreza por si misma puede causar algunas distorsiones. A diferencia de quien tiene un nivel de ingreso mayor, los pobres se ven obligados a pensar exclusivamente en el corto plazo y cuentan con pocos recursos complementarios (información y capital) para tomar sus decisiones. Esta situación se retroalimenta, formando un círculo vicioso, pues la degradación ambiental causa fuertes daños directos en la salud y recursos naturales de los más pobres, cancelándoles oportunidades de largo plazo para abandonar la pobreza. Por lo anterior, la pobreza extrema obliga a quienes viven en ella a: * hacer un uso más acelerado o ineficiente de sus recursos naturales, consumir y no reinvertir los ingresos que obtienen de ellos, * aceptar graves daños ambientales de corto y largo plazo para obtener ingresos, * afrontar altos riesgos ambientales al decidir donde vivir y trabajar, * tomar decisiones respecto a lo anterior con poca información. Las dos recomendaciones básicas para romper el circulo vicioso mencionado son: a) diseñar políticas ambientales que a la vez contribuyan a reducír la pobreza. b) tomar en cuenta en el diseño de políticas y programas la distribución de daños y beneficios ambientales, con el objeto de conocer, y en su caso modificar, sus efectos sobre los grupos en extrema pobreza. a> Diseño de políticas y estrategias para mejorar el ambiente y reducir la pobreza. A continuación se presentan dos recomendaciones básicas para enfrentar simultáneamente los problemas ambientales y de pobreza extrema. 1. Prioridad en reducir la contamínación que afecte la salud y los activos de los pobres. El impacto distributivo de la contaminación ambiental y el agotamiento de los recursos naturales puede ser considerable, ya que los principales activos de los pobres se ven afectados: * La contaminación y la degradación elevan la morbilidad y mortalidad entre los grupos de bajos ingresos, que normalmente se asientan en zonas de alto grado de contaminación, por lo que su trabajo genera menos ingresos para sus familias. * Los recursos naturales contaminados (pesquerías, agua para riego, bosques, etc.) generan menos ingresos para sus usuarios. En conclusión, la degradación ambiental reduce el retorno a los pocos activos que los pobres poseen y por lo tanto agravan y perpetúan la pobreza. Una política que reduzca la degradación ambiental, al elevar la productividad de los activos de los más pobres, evitará que la pobreza crezca. 2. Pagar por los servicios ambientales que proveen bosques, selvas y otros ecosistemas. La política de conservación en México está fuertemente basada en las restricciones a actividades productivas; lo cual implica costos. Por ejemplo, la restricción de actividades productivas en los núcleos de las áreas naturales protegidas que pertenecen a ejidos, comunidades y pequeños propietarios con bajos niveles de ingreso limita su capacidad de generar ingresos. Esta política aumenta la desigualdad social, pues los costos corren a cargo de los más pobres aunque los beneficios son para todos. Es necesario cambiar el enfoque de conservación. Guiándonos por el principio de "a quien conserva se le paga" los servicios ambientales que proveen los terrenos de las comunidades pobres les generarán ingresos. Así se logran dos objetivos: se reduce la pobreza y se crean incentivos para que los mismos propietarios aseguren la conservación. Este principio debe reflejarse en programas concretos para gradualmente ir sustituyendo el enfoque tradicional. En el diseño de instrumentos económicos para pagar por la conservación se debe llevar a cabo un proceso de cuatro pasos: 1. Identificar quién se beneficia y en cuánto (medidos económicamente). 2. Identificar los proveedores del servicio ambiental. 3. Encontrar un mecanismo para cobrar a quien se beneficia. 4. Encontrar un mecanismo de comprobación y pago al dueño del terreno proveedor. Los servicios ambientales por los cuales podría remunerarse a las comunidades, los ejidos y a los pequeños propietarios más pobres son: 1. Ecoturismo. 2. Captura y almacenamiento de carbono (a través de acuerdos con empresas emisoras de carbono que deban certificar cierto volumen de captura). 3. Protección de cuencas hidrográficas (a través de cobros a los usuarios de agua y pagado a los terrenos forestales con determinada cobertura). 4. Mantenimiento de biodiversidad (mediante donaciones nacionales e internacionales, administrada por fideicomisos donde participen los habitantes de la zona). b) Tomar en cuenta la distribución de daños y beneficios ambientales. La valoración de los daños totales causados por la degradación ambiental es importante para definir el curso de la acción pública, igualmente cobran importancia consideraciones sobre cómo están repartidos estos daños entre los distintos grupos sociales, especíalmente cuando la población en extrema pobreza pueda estar asumiendo una parte desproporcionada de los mismos. Las siguientes dos recomendaciones se deben seguir para tomar en cuenta la distribución de daños y beneficios ambientales: 1. Es importante asegurar que ninguna política ambiental que internalice los costos ambientales tenga efectos negativos netos sobre los grupos en pobreza extrema. Cuando estos efectos no deseables sean inevitables por el diseño de la misma política, se debe incluir programas complementarios que los reviertan o neutralicen. 2. En el momento de comparar costos y beneficios de distintos proyectos y políticas ambientales, los costos y beneficios que afectan a los más pobres deben tener una mayor ponderación que para otros grupos de ingreso. Las personas en extrema pobreza tienen menos recursos para mitigar el daño ambiental que los grupos de mayores ingresos (p.e. gasto en atención médica) y la degradación de sus activos generadores de ingreso pone en peligro su subsistencia misma. Así pues, las graves consecuencias sociales que implican los problemas de distribución desigual de ingresos y de mala calidad del medio ambiente nos obliga a considerar la alta complementariedad entre políticas distributivas y de conservación de recursos naturales y del medio ambiente. Las acciones encaminadas a erradicar la pobreza pueden tener efectos significativos en el entorno natural propiciando su conservación y uso sostenible. De igual manera, políticas ambientales cuyo diseño tome en cuenta la distribución de beneficios y daños pueden contribuir en la lucha contra la pobreza. 2.5 CONCLUSIÓN Para concluir este capítulo es muy importante enfatizar los siguientes puntos: * Los problemas ambientales se deben a fallas estructurales y no a la irracionalidad de los agentes. * Con lamentable frecuencia las políticas del gobierno agravan, en vez de corregir, dichas fallas. El otro elemento capaz de producir degradación ambiental es la pobreza extrema. Sólo entendiendo la raíz de los problemas ambientales y mediante el uso coordinado de los diferentes instrumentos de política ambiental y de los programas sectoriales, podrán alcanzarse las metas ambientales y de desarrollo económico, esto es, el desarrollo sostenible. 3. INSTRIJMENTOS DISPONIBLES PARA LA POLÍTICA AMBIENTAL 3.1 INTRODUCCIÓN Para la planeación de la política ambiental es importante saber con qué instrumentos se cuenta para hacer que la política ambiental sea efectiva y entender cómo y bajo qué circunstancias funciona cada instrumento. El presente capítulo tiene por objeto exponer las características de los instrumentos disponibles en la política ambiental. En la siguiente sección se listan las dimensiones en las cuales se puede evaluar el desempeño de un instrumento de política ambiental. Las siguientes cuatro secciones analizan a cuatro distintos grupos de instrumentos. El análisis incluye su definición, sus variantes, sus ventajas y desventajas, las condiciones necesarías para su aplicación, aspectos legales relevantes, y su estado dentro de la política mexicana. La sección 3.7 trata la importancia de integrar consideraciones ambientales en las políticas sectoriales. Por último se presenta la conveniencia de combinar los cuatro tipos de instrumentos de la política ambiental. 3.2 DIMENSIONES PARA EVALUAR A LOS INSTRUMENTOS DE POLfTICA AMBIENTAL El responsable de la política ambiental cuenta con diversos instrumentos para buscar mejorar la condición del medio ambiente. Para la evaluación de estos instrumentos se deben considerar varias dimensiones, entre ellas: * La costo-eficiencia. Un sistema costo-eficiente es el que logra sus objetivos al menor costo posible. Así pues, un instrumento es mejor a otro en la medida en que utilize menos recursos para alcanzar la misma meta. * Los requerimientos de información. Para encontrar un conjunto de instrumentos hechos a la medida de los distintos problemas y que logren la eficiencia se necesita información. Un instrumento es mejor a otro en la medida que la información que requiera sea factible tecnológica y económicamente. * La facilidad para el monitoreo y el compelimiento. Un instrumento es mejor a otro en la medida en que sea menos costoso lograr y monitorear el cumplimiento de los objetivos que persigue. * La flexibilidad. Un instrumento es mejor a otro a mayor sea la facilidad con la que se ajuste a cambios exógenos en tecnología, gustos, uso de recursos, etc. * Los incentivos dinámicos. Se refiere a las acciones que el instrumento incentive en el largo plazo. Un instrumento es mejor a otro a mayor sea el plazo en el que incentiva acciones a favor de los objetivos planteados. * Los efectos distributivos. Un instrumento será mejor a otro en la medida en que sus efectos distributivos sean progresivos. * La aceptación política. A mayor sea esta mejor sera el instrumento. * Aspectos administrativos. Un instrumento será mejor a otro a menores sean los costos de su implementación y operación. Los instrumentos de política ambiental pueden ser divididos en cuatro grupos:' * La persuasión moral. * Los instrumentos de control directo. U Los instrumentos económicos * Las inversiones del gobierno. A continuación se presentan de manera general las principales características de los distintos instrumentos de política. 3.3 PERSUASIÓN MORAL 3.3.1 DEFINICIÓN La persuasión moral es un instrumento de política que busca convencer a los distintos agentes, por medio de programas publícitarios y educativos, a que voluntariamente cambien su comportamiento hacia uno más favorable para el medio ambiente. El papel de la persuasión moral dentro del paquete de política es esencial ya que se encarga de que la actitud de los agentes sea la mejor para el medio ambiente. Este instrumento se complementa muy bien con los otros instrumentos ya que hace que los agentes acepten mejor los cambios que se buscan con los otros instrumentos y además puede servir como guía para que los mismos agentes, al estar convencidos de la importancia del cuidado del medio ambiente, demanden cambios en favor del ambiente. 1 La persuasión moral, los instrumentos de control directo y los instrumentos económicos tinen como objetivo el cambiar el comportamiento de los agentes. La inversión busca aumentar la oferta de bienes, lo cual influye en el comportamiento de los agentes. 3.3.2 VENTAJAS Y DESVENTAJAS Desde un punto de vista económico, el principal problema de este instrumento es que no afecta directamente los elementos de los que depende la toma de decisiones de los distintos agentes, limitando así su efectividad sobre todo en el largo plazo. Sin embargo, no se debe negar la importancia de la persuasión moral dentro del paquete óptimo de política ambiental. La experiencia ha demostrado que su uso es más efectivo en el corto plazo (ej. situaciones de emergencia) o bajo circunstancias especiales (ej. cuando los controles directos no están disponibles o cuando el monitoreo efectivo o la imposición de procedimientos particulares no es factible). 3.3.3 ASPECTOS LEGALES DE LA PERSUASIÓN MORAL El uso de este instrumento dentro de la política ambiental no requiere más que del otorgamiento a la autoridad ambiental de la facultad para realizar acciones de difusión y promoción de las conductas deseadas. En la LGEEPA se incluye dentro de los instrumentos de la política ecológica, a la investigación y educación ecológica. El artículo 39 de dicha ley establece que las autoridades competentes promoverán la incorporación de información ecológica en los programas educativos y en la formación de la niñez y la juventud, y que propiciarán el fortalecimiento de la conciencia ecológica a través de los medios masivos de comunicación. Sin embargo, no existen disposiciones dentro de esta ley en las que se establezcan mecanismos para verificar que las autoridades están ejerciendo sus facultades, ni para evaluar la forma en que lo hacen. La incorporación de este tipo de mecanismos en la ley, sería positivo para el adecuado funcionamiento de este instrumento, aunque no es una condición necesaria para ello. 3.3.4 EL CASO MEXICANO La persuasión moral se ha utilizado ampliamente en los programas de política ambiental en prácticamente todos los sectores. El siguiente ejemplo ilustra el uso de programas para la persuasión moral. Ejemplo. El caso del "Super inspector H20" es un instrumento publicitario, adoptado en la presente administración, que busca la concientización social sobre el cuidado del agua. Este programa, exalta la labor social para corregir fallas como fugas de agua en calles, avenidas y en las tuberías de las casas. Así también, se invita a los niños a que sean inspectores de agua en sus colonias y reporten las ineficiencias mencionadas así como a personas que hagan un mal uso del recurso. El cuadro 3.1 muestra los principales instrumentos de persuasión moral utilizados en los diversos sectores durante la presente administración. Los programas de persuasión moral no pueden dejar de pertenecer al paquete de política, sin embargo, se debe replantear su uso y no esperarse de ellos más de lo que pueden ofrecer. La persuasión moral se debe usar como un complemento de la política ambiental y no como la base de la misma. 3.4 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS 3.4.1 PRINCIPIOS DE POLiTICA AMBIENTAL Desde el punto de vista económico, los problemas de contaminación y mal manejo de los recursos naturales surgen por la posibilidad de que algunos agentes transfieran a otros, sin que haya compensación de por medio, parte de los costos y/o beneficios que sus acciones originan (externalidades). En el caso de las externalidades negativas, el agente que las causa, al no cargar con los costos de sus acciones, no tiene ningún incentivo para cambiar su conducta y, así, reducir los costos sociales que sus acciones provocan. En el caso de las externalidades positivas, el agente que las causa, al no capturar todos los beneficios que sus acciones originan, no tiene incentivos para seguir causando estas externalidades positivas y termina produciendo menos que lo que el óptimo social indicaría. Fallas estructurales en los sistemas de mercado provocan la existencia de externalidades. La solución del problema parece evidente; que los agentes económicos internalicen todos los costos y beneficios sociales que sus acciones originan. En esta idea se basan los siguientes principios de política ambiental: • "El aue contamina pasa", que se refiere a que el agente internalice los costos sociales que ocasiona al contaminar. Este principio ha sido adoptado por los países miembros de la OCDE, y México en el PNPMA. * "El aue usa oaga", que se refiere a que el agente internalice los costos sociales y privados originados por el uso de los recursos naturales y los servicios ambientales. * "Al aue conserva se le paga", que se refiere a que al agente se le paguen los beneficios sociales que ocasiona al conservar y/o proteger al medio ambiente. MARCO LEGAL DE LOS PRINCIPIOS DE POL/TICA AMBIENTAL A continuación se presentan los fundamentos legales de los principios de política ambiental: El que contamína paga: Artículo 25 Constitucional párrafo sexto: "Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado en la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente." Artículo 15, fracción 1II de la LGEEPA: "Para la formulación y conducción de la política ecológica y la expedición de normas técnicas y demás instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará los siguientes principios: 1I1. Las autoridades y los particulares deben asumir la responsabilidad de la protección del equilibrio ecológico." El que usa paga: Este principio se puede dividir en el uso de recursos naturales, servicios públicos y servicios ambientales. En el primero de los casos los fundamentos están en el artículo 27 de la Constitución Política, párrafo cuarto que establece: "...Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales..." En el artículo 15 fracción V y VI: "Para la formulación y conducción de la política ecológica y la expedición de normas técnicas y demás instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará los siguientes principios: V. La prevención de las causas que los generan, es el medio más eficaz para evitar los desequilibrios ecológicos; VI. El aprovechamiento de los recursos naturales renovables debe realizarse de manera que se asegure el mantenimiento de su diversidad y renovabilidad." Respecto a los servicios públicos el fundamento constitucional está en el artículo 27 fracción Vi que dice: "...Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos." En el artículo 28 párrafo noveno del mismo ordenamiento: "El Estado sujetándose a las leyes, podrá en caso de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes y evitarían fenómenos de concentración que contraríen el interés público..." En cuanto a los servicios ambientales no existe algún fundamento legal por el cual pueda establecerse; sin embargo podría funcionar por medio de convenios realizados entre particulares. Al que conserva se le paga: No existen impedimentos legales ni tampoco es mencionado por alguna ley. 3.4.2 DEFINICIÓN Los instrumentos económicos son aquellos que afectan los costos y los beneficios privados de los agentes económicos con objeto de influir en su conducta para que esta sea más favorable al medio ambiente. Esto es, los instrumentos económicos buscan que los agentes incorporen en la toma de decisiones todos los costos y todos los beneficios que sus acciones originan. El papel de los instrumentos económicos dentro del paquete de política tiene dos funciones. Por un lado, los instrumentos económicos se encargan de que los incentivos de los agentes (costos y beneficios) no estén sesgados en contra del medio ambiente y los recursos naturales. Por otra parte, pueden ser una fuente de financiamiento para cubrir parte de los costos de los otros instrumentos; por ejemplo los de las inversiones públicas. 3.4.3 ¿POR QUÉ DEBE HACERSE MAYOR USO DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS? Dado que una preocupación fundamental de la teoría económica es el logro de la eficiencia en el uso de los recursos, no es de sorprender que, según los economistas, la principal virtud de los instrumentos económicos sea la eficiencia. No obstante, la eficiencia, como la definieron los primeros economistas ambientales (igualación de los costos y beneficios incrementales de abatimiento de la contaminación) es prácticamente imposible de alcanzar en el mundo real. Sin embargo, los instrumentos económicos alcanzan con frecuencia una meta menos ambiciosa per también muy importante, la de costo-efectividad. Los instrumentos económicos son costo-efectivos porque permiten que los agentes escojan las formas que más les convengan para hacer frente al nuevo entorno económico y porque igualan el costo incremental del control de la contaminación entre agentes. Otra virtud de los instrumentos económicos frente a los tradicionales, es que proveen incentivos dinámicos. Los instrumentos tradicionales se basan en normas que deben cumplirse y, en consecuencia, una vez que los agentes los han adoptado, no tienen incentivos para seguir modificando sus acciones de tal forma que reduzcan los efectos negativos en el ambiente provocados por sus actividades. En contraste, un instrumento económico es un costo que el agente "internaliza" permanentemente, por lo que siempre tiene un incentivo para controlar la contaminación. Esto promueve el desarrollo tecnológico. 3.4.4 ¿POR QUÉ EL USO DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS HA SIDO TAN LIMITADO? Al principio de la década de los sesenta, cuando los problemas ambientales aparecieron prominentemente en las agendas de políticas públicas, los economistas estaban confiados en que, debido a la solidez de sus teorías, sus recomendaciones iban a ser muy bien acogidas. Sin embargo, esto no sucedió sino hasta finales de la década de los ochenta. Anteriormente, se habían aplicado cargos con fines recaudatorios para financiar medidas o programas ambientales, y no para cambiar la conducta-de los agentes económicos. ¿Por qué fue así y cuáles son las razones que explican el cambio? Los instrumentos económicos han pasado a formar parte de la política ambiental de algunos países debido a que fue sólo en fechas recientes que los economistas se preocuparon por cubrir un terreno más amplio del que tradicionalmente habían tratado sus estudios. Muchos años tuvieron que transcurrir para que los economistas pasaran de conceptos genrales al diseño de mecanismos efectivos y prácticos que incoporan consideraciones y restricciones tecnológicas, institucionales y políticas del mundo real. Este fue el paso que debieron dar las propuestas de instrumentos económicos para ser tomadas en cuenta en el diseño y puesta en práctica de política ambiental. Las principales razones por las que el uso de los instrumentos económicos ha sido tan limitado en México son: . Los reguladores aprecian tener mayor control sobre el resultado final. Desean ver que cierta fábrica instale determinados equipos y que las emisiones se reduzcan en una cantidad predecible. Los incentivos económicos implican esperar la reacción de ¡os agentes, que a lo más puede ser modelada. * Gran parte de la regulación ambiental en México ha respondido a presiones políticas, muchas veces circunscritas a una localidad y a un grupo afectado. En esos casos, al desearse un resultado inmediato, se utilizan las únicas herramientas disponibles (normas, permisos, etc.), las cuales muchas veces, por definición, son válidas a nivel nacional. La principal desventaja de los instrumentos económicos es que su efectividad es limitada en el corto plazo. * Los grupos ambientalistas y las personas que demandan mayor calidad del medio ambiente no están familiarizados con el funcionamiento de los instrumentos económicos. Se necesitan programas educativos para dar a conocer los instrumentos económicos y sus bondades. * No existe un marco regulatorio adecuado para incorporar los sistemas de incentivos económicos. Es posible utilizar algunos ya existentes, como las leyes fiscales, pero pueden no tener la precisión geográfica necesaria ni todos los elementos bajo control. - Se piensa que utilizar los precios como instrumentos de control tiene efectos distributivos regresivos. Es muy importante considerar que este impacto distributivo no siempre es regresivo. 3.4.5 ¿PUEDE ESPERARSE UN CAMBIO? A continuación se enlistan algunas variables que facilitarían la inclusión de los instrumentos económicos en los programas de control y prevención de la contaminación. Costos marginales crecientes y diferentes entre empresas. Mientras más contaminación se abate, más caro es controlar unidades adicionales. Por ejemplo, controlar el primer 80% de emisiones de algún proceso puede ser tan caro como controlar el siguiente 10%. Además, entre empresas estos costos pueden ser diferentes porque el tamaño o la edad de la planta sea diferente. Al aumentar los costos rápidamente, se debe estar seguro que cada esfuerzo adicional de control se realice al menor costo social. En la medida en que los costos marginales entre empresas sean diferentes, los instrumentos económicos pueden alcanzar la misma meta pero a un costo menor, porque el abatimiento de la contaminación es llevado a cabo por las empresas a las que implica menores costos. Capacidad creciente de medir. Una condición necesaria para poder aplicar los instrumentos económicos es que las emisiones contaminantes se puedan medir. La capacidad de medir emisiones ha sido ampliada significativamente gracias a avances tecnológicos. Por ejemplo hasta hace muy poco tiempo no se podían cuantificar las emisiones de fuentes móviles consistentemente y de forma práctica. Estas restricciones hicieron que los economistas vieran el precio de la gasolina como un instrumento alternativo a los cargos por emisión. En la actualidad, se están diseñando formas más finas y prácticas de medir consistentemente tanto las emisiones como la toxicidad de una gran variedad de actividades, entre ellas la de conducir un automóvil. No importa la localización del emisor. Otra variable importante que facilita la adopción de instrumentos económicos es cuando para efectos de los daños que causa la contaminació, no importa la localización de los agentes emisores. Es el caso de los problemas globales como el agotamiento de la capa de ozono o el efecto invernadero. Un ejemplo a nivel local es la contaminación atmosférica causada por fuentes móviles. En estos casos los instrumentos económicos son más adecuados simplemente porque si importara la localización tendrían que hacerse cargos a la medida, lo cual necesitaría mucha información y sería admínistrativamente muy complejo. Fuente de íngresos. En la medida en que las preocupaciones presupuestales sean importantes, los instrumentos económicos se verán favorecidos, ya que se trata de una fuente potencial de recursos. Cambio en la actitud respecto del mercado. Durante mucho tiempo en México se tuvo un sesgo ideológico en contra del mercado. El mercado es un mecanismo poderoso porque permite, sin grandes costos, coordinar una enorme cantidad de acciones. Por otra parte, es bien sabido que los sistemas de mercado tienen fallas estructurales que hacen que la asignación de recursos naturales no sea la más deseable desde el punto de vista social. En el caso de los problemas de contaminación, el mercado corregido con políticas adecuadas puede ser un instrumento sumamente útil para mandar señales e incentivos a los agentes. Ir en contra de las decisiones de los agentes económicos, o en otras palabras en contra del mercado, encarece los programas y limita su efectividad. Credibilidad. Otro aspecto importante en la política ambiental es la credibilidad a largo plazo. Los instrumentos económicos funcionan cuando cambian los beneficios y los costos de los agentes económicos. Sin embargo, si dicho cambio no se percibe como permanente, es muy probable que las decisiones no cambien en la dirección pretendida o por lo menos en la magnitud que se desea. Un ejemplo sería un aumento en el precio de la gasolina. El efecto será el esperado (la sustitución de autos grandes por aquellos de menor cilindraje, el uso de otros medios de transporte, etc.) si la gente cree que la medida será permanente. Por el contrario, si la el público piensa que las medidas no serán permanentes o que los aumentos en el precio de la gasolina van a ser menores a la inflación, la medida no va a tener las repercusiones esperadas. Cuando en la década de los setenta se pensó que el aumento real en el precio de los derivados del petróleo sería permanente, la industria automotriz realizó incrementos muy considerables en la eficiencia en el uso de combustibles. Preocupación por la transparencia. Siempre que la sociedad tenga que hacer un sacrificio para alcanzar alguna meta es deseable saber la magnitud de los costos y sobre quién recaen. En el caso de los instrumentos tradicionales, y en particular de las políticas de control directo, no siempre es fácil determinar el costos de las medidas y, por lo tanto, su evaluación es compleja. Es importante aclarar que el hecho de que sea difícil identificar y cuantificar los costos, de ninguna manera quiere decir que éstos no existan. Por otro lado, cuando un programa de control utiliza instrumentos económicos, los costos se identifican más claramente, por lo que su evaluaciónse facilita. Paradójicamente, la transparencia del costo, que debería ser una virtud, en algunas ocasiones puede ser un obstáculo político. Impacto sobre los precios. El impacto de los instrumentos económicos sobre los precios se da en el sentido correcto. Esto es, hace que el consumidor paque externalidades derivadas de su consumo, reafirmando así el principio de "el que contamina paga". Además, no es correcto que se piense que los incentivos económicos son inflacionarios. Esto se debe a que el impacto sobre los precios no es muy grande y además es de una sola vez. Para que fuera inflacionario, el impacto tendría que ser continuo en el tiempo. 3.4.6 CONSIDERACIONES ESPECÍFICAS DE LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS ECONOMICOS Para cada tipo de problema ambiental existen distintos tipos de instrumentos económicos con diversos efectos sobre la economía y la distribución. Los principaies instrumentos económicos son: * Cargos por emisión. * Cargos por producto e Impuestos Indirectos. • Sistemas de depósito-devolución. * Permisos comerciables. * Derechos de desarrollo transferibles. * Definición de derechos de propiedad. * Seguros de responsabilídad civil por daños a terceros. Los cuadros 3.2 a 3.8 describen las diversas características de los principales instrumentos económicos. Entre estas se incluyen la definición del instrumento, sus ventajas, las circunstancias apropiadas para su aplicación, y los medios para los cuales el instrumento en cuestión es particularmente relevante. 3.4.7 ASPECTOS LEGALES DE LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS ECONOMI COS La legislación mexicana en materia ambiental no prevé expresamente el uso de instrumentos económicos dentro de la política ambiental. Únicamente hace referencia al otorgamiento de estímulos fiscales, a la incorporación de consideraciones ambientales en el financiamiento de actividades y a la imposición de multas. No obstante, dado que los instrumentos económicos pueden ser mecanismos idóneos de prevención y control de la contaminación, cabe considerarlos, en sentido amplio, como previstos dentro de las atribuciones contempladas por la LGEEPA. Sin embargo, el funcionamiento adecuado y la eficacia de estos instrumentos podrían verse obstaculizados de manera importante por el hecho de no estar expresamente regulados por dicha ley. Dado el importante papel que pueden jugar en la solución de estos problemas, es necesario que se les provea de un marco jurídico específico, que proporcione la certeza y seguridad jurídica requeridas para su adecuado funcionamiento. Ejemplo. Por falta de una regulación que expresamente establezca instrumentos económicos el proyecto para un sistema de permisos comerciables para las sustancias agotadoras de la capa de ozono se ha visto obstaculizado. Por medio de este sistema, México podría cumplir con los compromisos adquiridos en el Protocolo de Montreal a un costo menor. Las disposiciones que concretamente habrán de regular a estos instrumentos dependerán tanto del tipo de instrumento de que se trate, como de la naturaleza y gravedad del problema a cuya solución contribuirán. La opción más recomendable para lograr un uso eficiente de estos mecanismos, es introducirlos como un instrumento más de la política ambiental, por medio de una reforma a la LGEEPA, en la que se definan, se señalen sus objetivos y alcance, y se establezcan los lineamientos generales para su aplicación. Los mecanismos concretos de aplicación de determinado instrumento a un problema en particular, podrían establecerse a través de los reglamentos respectivo, conforme sea necesario. Los problemas para el establecimiento de los instrumentos económicos también están contenidos en otras disposiciones como por ejemplo la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Fiscal de la Federación. En los cuadros 3.9 a 3.13 se presenta tanto la viabilidad jurídica como los obstáculos existentes en la legislación vigente para el uso de estos instrumentos. Así pues, será indispensable realizar una reforma en las disposiciones contenidas tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos como en las leyes secundarias como lo es el Código Fiscal de la Federación, la LGEEPA, entre otras para que los instrumentos económicos puedan establecerse como mecanismos de uso común de la política ambiental. 3.4.8 Los PRINCIPALES INSTRUMENTOS ECONÓMICOS Y EL CASO MEXICANO Hasta ahora el uso de los instrumentos económicos en la política ambiental ha sido muy limitado. Esto se debe a las razones mencionadas en la sección 3.4.4. En el cuadro 3.14 se presentan las aplicaciones actuales, planeadas y potenciales de los principales instrumentos económicos para el caso mexicano. El cuadro muestra que los instrumentos económicos han sido prácticamente ignorados por la política ambiental. Sin embargo, quienes están a cargo de la política ambiental se han dado cuenta que el uso exclusivo de los instrumentos tradicionales no resolverá los complejos y numerosos problemas ambientales que enfrentamos en la actualidad. Los economistas también se han dado cuenta de que las ventajas de los instrumentos económicos deben ser presentadas en escenarios realistas en cuanto a las condiciones tecnológicas, políticas, económicas, sociales y administrativas. A medida que avanzamos en la década de los noventa, se le da mayor atención a un conjunto de políticas ambientales que reconocen las fuerzas del mercado no sólo como parte del problema, sino también como parte de la solución. Existe un consenso cada vez más amplio en la comunidad política acerca de la necesidad de incorporar los incentivos económicos dentro del portafolios de estrategias de protección ambiental. La búsqueda se ha encaminado hacia nuevas estrategias que combinen los diversos instrumentos de política ambiental capaces de ser, en conjunto, más efectivos y eficientes. Dado el gran número y complejidad de nuestros problemas ambientales, todos los instrumentos de política ambiental deben ser contemplados y eventualmente incorporados en los programas de prevención y control. 3.5 INSTRUMENTOS DE CONTROL DIRECTO 3.5.1 DEFINICIÓN Los instrumentos de "control directo" son aquellos por medio de los cuales la autoridad regula las actividades contaminantes de los agentes que las producen. Existen tres clases: la primera es aquella por medio de la cual se imponen cuotas por exceder los niveles permisibles de emisiones de contaminantes a cada agente; la segunda es donde la autoridad ambiental exige a los agentes contaminantes el uso de ciertas técnicas o equipos2, y la tercera es el ordenamiento territorial que permite orientar el emplazamiento geográfico de las actividades productivas, así como las modalidades de uso de los recursos y servicios ambientales. El ordenamiento territorial constituye el cimiento de la política ambiental. Los instrumentos de control directo juegan un papel importante dentro de la política ambiental, por el potencial para afectar directamente el estado del medio ambiente, especialmente en el corto plazo, en períodos de condiciones ambientales críticas o para prohibiciones inmediatas de emisiones o actividades altamente peligrosas. 2 Baumol J., William. Oates. Economics,Environmental Policv and the Qualitv of Life. Prentice- Hall. 10a. ed. U.S.A. 1979. p.220. Aunque el diseño y expedición de normas, y el ordenamiento territorial continuarán siendo en el corto y mediano plazo el instrumento básico de la política ambiental mexicana, este tipo de instrumentos deben ser complementados con el uso de instrumentos económicos. Sin embargo, en la elaboración de normas no se debe perder de vista los siguientes aspectos: . Reducir los costos de transacción (negociación, información, monitoreo, control y verificación). . Aplicar gradualmente. . Regular y controlar en otros medios para evitar que se transfiera el impacto ambiental a ellos. . Establecer una normatividad que favorezca la competitividad a través de cambios tecnológicos, control de calidad, mejores insumos, mejor control de procesos, eficiencia energética, productividad, reciclaje de materiales, minimización de residuos, etc. como complemento o sustituto de normas "al final del tubo". * Ofrecer certidumbre, favorecer decisiones a largo plazo y esclarecer el horizonte de planeación de las empresas (minimizar la discrecionalidad). Z Considerar los costos de oportunidad del proceso de normalización, así como distorsiones potenciales que puedan generarse. . Evitar condiciones que inhiban la competencia económica. * Buscar el equilibrio entre la construcción de un conjunto claro y estable de normas y la posibilidad de responder de manera flexible a las condiciones cambiantes. El ordenamiento territorial debe ser la base para determinar la densidad y formas de uso de suelo, las áreas a conservar y restaurar, además de estar bien fundado técnicamente, debe estar acordado y consensado entre niveles de gobierno, grupos sociales y de productores; debe contener medios y mecanismos para hacer posible sus orientaciones; debe estar expresado en disposiciones jurídicas de incidencia municipal; debe propiciar certidumbre a largo plazo; y debe contemplar los mecanismos para la solución de conflictos ambientales. 3.5.2 DISTINTOS TIPOS DE INSTRUMENTOS DE CONTROL DIRECTO Existen diversos tipos de instrumentos de control directo disponibles para el uso en la política ambiental. Los instrumentos de control directo pueden ser divididos en los siguientes grupos: A) Normas de calidad ambiental. Son criterios sobre el estado de la calidad del medio ambiente y establecen los límites máximos permisibles de contaminantes. Los estándares ambientales, están expresados en unidades de concentración (ejemplo: partes por millón de NOx en el aire) y se refieren al nivel aceptable de sustancias presentes en el ambiente. B) Normas de desempeño (emisiones y efluentes). Estas normas son utilizadas para las regulaciones, permisos, y requerimientos de monitoreo. Las normas de desempeño, establecen los flujos máximos permitidos de partículas químicas que una empresa o compañía puede descargar al medio ambiente. C) Normas tecnológicas. Regulan el tipo de tecnología a utilizarse en los procesos productivos. Esto es, dichas normas le exigen a la comunidad regulada el uso de una determinada tecnología (ejemplo: el uso del convertidor catalítico) para controlar y/o monitorear sus emisiones. D) Requerimientos de Información. Estos requerimientos buscan que los agentes desarrollen información relevante para el monitoreo y control de la contaminación y que el gobierno tenga acceso a la misma. Las fuentes generadoras de contaminación requieren de monitoreo, reporte y mantenimiento de registros de los niveles de emisiones, y evaluar si sobrepasan o no los límites permitidos. De esta manera el gobierno puede controlar y/o corregir fuentes potenciales y reales de contaminación. (Ejemplo: MMIAs). E) Ordenamiento Ecológico. En este renglón, se norma el procedimiento para la asignación de proyectos bajo el aspecto de capacidad de carga de las unidades ecológicas para las industrias pecuaria, portuaria, agrícola, petrolera, hidroeléctrica, termoeléctrica, líneas de energía eléctrica y sistemas geotérmicos. Se busca dirigir, por medio del INE, el rumbo de las unidades productivas del país para identificar en 'donde su impacto sobre el medio ambiente es el menor. 3.5.3 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL DIRECTO VENTAJAS: Las principales ventajas de los instrumentos de control directo para las agencias reguladoras son: 1. Se tiene mayor certidumbre sobre el resultado de las medidas. 2. Se tiene más experiencia en el uso de medidas de control directo, ya que son de uso común en otros campos aparte del ambiental. 3. Pueden ser utilizadas si la medición de contaminantes es imposible o muy costosa. 4. Los instrumentos de control directo pueden ser útiles para solucionar problemas en el corto plazo, como las emergencias ambientales,. 5. Los estándares de desempeño son flexibles, ya que permiten escoger la tecnología que alcance los objetivos ambientales. DESVENTAJAS: Las fallas regulatorias son limitadas en su alcance multisectorial y regional de la política ambiental y, en ocasiones, se expresan en: -normas con altos costos de transacción y baja efectividad, -no necesariamente convergen con los objetivos de calidad ambiental, -distorsiones y lastres competitivos, -alta discrecionalidad e incertidumbre, -desequilibrio entre reglas legislativas y reglas administrativas, -mecanismos judiciales débiles para la solución de controversias, -persistencia de normas informales y consuetudinarias que se contraponen a los objetivos normativos, -dificultades para promover la cooperación social por falta de información, elevado número de actores, falta de antecedentes que provocan incertidumbre, asimetrías en los costos, inequidad, etc. En la medida en que las metas son mayores, lograr mejoras ambientales basándose únicamente en el método de "control directo" es cada vez más difícil de administrar y más caro. Esto se debe a varias razones: 1. Las regulaciones directas son estáticas y no se ajustan automáticamente a los constantes cambios económicos y de las condiciones ambientales. 2. Las regulaciones directas no incentivan al agente contaminador a que continuamente busque la reducción de sus emisiones. Los instrumentos tradicionales se basan en normas que deben cumplirse y, en consecuencia, una vez que los agentes los han adoptado no tienen incentivos para seguir modificando sus acciones de tal forma que reduzcan los efectos negativos en el ambiente provocados por sus actividades. 3. Los métodos de control directo no siempre toman en cuenta las diferencias en los costos del control de la contaminación, resultando en distribuciones subóptimas en términos de la eficiencia. 4. Puede ser difícil crear instrumentos de control directo diferenciando para los muchos diferentes tipos de empresas. 5. Los estándares tecnológicos pueden inhibir la innovación tecnológica. 6. En el ceso de las políticas de control directo no siempre es fácil determinar el costo de las medidas y por lo tanto su evaluación es compleja. Es importante, aclarar que el hecho de que sea difícil identificar y cuantificar los costos, de ninguna manera quiere decir que éstos no existan. 7. La infraestructura promovida por medidas tradicionales no necesariamente es la más costo-efectiva para resolver los problemas. 3.5.4 ASPECTOS LEGALES DE LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL DIRECTO Estos instrumentos siempre han estado enmarcados dentro del orden jurídico, sin embargo para su adecuado funcionamiento, es condición necesaria contar con disposiciones jurídicas claras, precisas y sencillas3 . La falta de claridad y precisión o la complejidad de las mismas, disminuyen las probabilidades de cumplimiento, y en algunos casos lo hacen imposible. Dado que el objetivo general de la legislación ambiental es reducir, prevenir, y controlar los daños que determínadas actividades humanas puedan causar al medio ambiente y a la salud, debemos asegurarnos de que las definiciones dentro del marco legal se den en función de este objetivo. En este sentido, las definiciones no deben ser ni demasiado técnicas ni demasiado generales, sino claras y precisas de modo que permitan al obligado y a la autoridad responsable determinar claramente el sentido de las disposiciones que deben cumplir o aplicar. 3 Un ejemplo de la poca precisión y claridad en la Ley es la falta de una definición que determine cuando un residuo es o no peligroso: 'Residuo: cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó. Residuo pelígroso: Todos aquellos residuos, en cualquier estado físico, que por sus características corrosivas, tóxicas, venenosas, reactivas, explosivas, inflamables, biológicas infecciosas o irritantes, representan un peligro para el equilibrio ecológico o el ambiente'. Dentro de estas definiciones el tratamiento que se da al riesgo es sumamente confuso. No se distinguen claramente los conceptos de peligrosidad y riesgo, sin embargo, se tiene que cumplir con los requerimientos establecidos. La LGEEPA es considerada como un ordenamiento ambiental sumamente moderno, entre otras cosas, por su carácter comprehensivo, por partir del principio de concurrencia de atribuciones entre los tres niveles de gobierno y por introducir mecanismos preventivos como la evaluación del impacto ambiental y participativos como la denuncia popular. La ley tiene un carácter muy general, que si bien da mayor flexibilidad a la política ambiental, aún requiere para su exacta aplicación y para el efectivo cumplimiento de sus objetivos, de una serie de reglamentos que verdaderamente detallen las disposiciones generales que en ella se establecen. Los actuales reglamentos, tanto de la LGEEPA, como los expedidos en materia ambiental con anterioridad a su entrada en vigor, repiten las disposiciones de la ley sin proveer con suficiente detalle y claridad los procedimientos y definiciones necesarios para su exacta observancia. Por otra parte, existen materias de gran importancia, como las actividades altamente riesgosas, que son abordadas de manera muy general por la ley, y que aún no están reglamentadas, con lo cual los objetivos de prevención y control no pueden alcanzarse. A continuación comentamos dos de los temas que deben formar parte de la revisión del marco jurídico, sin pretender hacer un análisis exhaustivo de los mismos. Primero. El objeto a regular en materia ambiental es sumamente complejo. En la ley, los reglamentos, las normas y los listados, encontramos definiciones confusas, vagas e imprecisas, de las actividades reguladas, de los mecanismos establecidos para lograr los objetivos y de los objetivos mismos, o bien, simplemente no encontramos definición alguna. Ejemplo. Según el artículo 20, fracción IV de la LGEEPA, se considera de utilidad pública el establecimiento de zonas intermedias de salvaguardia, con motivo de la presencia de actividades consideradas como riesgosas. No existe, sin embargo, una definición de riesgo en la ley, no se ha expedido aún el reglamento correspondiente, y en los dos listados de actividades altamente riesgosas4 , tampoco se define el concepto de riesgo más que de manera indirecta, al establecer las cantidades de determinada sustancia peligrosa, que al utilizarse en una actividad, la convierten en altamente riesgosa. En esta materia, además, se habla algunas veces de "actividades riesgosas", otras de "actividades altamente riesgosas" y por otra parte se hace referencia a "actividades que puedan poner en peligro..." a la salud o a los ecosistemas, sin distinguir ni precisar los conceptos y su alcance. 4 Diario Oficial de la Federación. Tercera Sección. Viernes 22 de octubre de 1993. 2-30 p.p. Ejemplo. En la Ley Federal sobre Metrología y Normalización dentro del tercer artículo transitorio establece que la vigencia de las normas o especificaciones técnicas, criterios, reglas, instructivos, circulares, lineamientos y demás disposiciones de naturaleza análoga de carácter obligatorio, en las materias a que se refiere esta Ley, que hayan sido expedidas por las dependencias de la administración pública federal con anterioridad a la entrada en vigor de la misma, no podrá exceder de 15 meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley. Esta transición requerida entre el esquema de Normas Técnicas Ecológicas (NTE), a la normalización ambiental, no fue suficiente para realizar una revisión profunda de la regulación. La Ley Federal de Metrología y Normalización contempla la revocación o sustitución de las normas a través del mismo mecanismo para establecerlas: presentando la alternativa con su evaluación correspondiente y teniendo un período de consulta previo a la aprobación. Segundo. Es necesario tener una revisión permanente de la normatividad para asegurarse que realmente está cumpliendo sus objetivos de la manera más eficiente y efectiva posible. Debemos retroalimentar la normatividad ambiental con la experiencia pasada e incorporar nueva información sobre los efectos de la degradación ambiental, la tecnología para reducirla y sus costos. También es necesario realizar una revisión profunda de la normatividad existente para complementarla con otros enfoques e incentivos (ver capítulo 9 de eficiencia del gobierno). Con el fin de llevar a cabo esta revisión profunda se propone un Programa que revise gradualmente la normatividad existente. Dicho plan deberá comenzar revisando la normatividad que ha enfrentado mayores problemas en su compelimiento y cumplimiento, con la activa participación de las empresas, organismos no gubernamentales y otros interesados. Este plan tendría como objetivos: 1. Sustituir aquellas normas cuyos beneficios netos estén resultando significativamente menores a los estimados en el análisis que las justificó. 2. Introducir nuevas combinaciones de instrumentos. Para aprovechar las ventajas de cada uno para alcanzar las metas ambientales. 3. Introducir perspectivas de largo plazo, para que los inversionistas y consumidores tengan certidumbre sobre la evolución de la política ambiental, y tomen mejores decisiones con efectos futuros. 3.5.5 INSTRUMENTOS DE CONTROL DIRECTO EN MÉXICO El cuadro 3.15 muestra, por sectores, algunos de los diversos instrumentos de control directo utilizados en México durante la última administración. Ahora bien, los resultados de las medidas no son muy claros. Por un lado, dada la dificultad para la observancia y vigilancia de las medidas, es también difícil saber que resultados se alcanzarían si las medidas realmente se cumplieran. Por otra parte, no se han dedicado recursos suficientes para la evaluación de las medidas limitando también el conocimiento de los resultados de las mismas. Por otra parte, la política ambiental en México continúa contemplando el uso de los instrumentos de control directo. Para este año, se anunciaron en el Diario Oficial de la Federación 149 anteproyectos de NOMs. Estas se dividen en: i) Materiales y residuos sólidos y peligrosos: 4 ii) Aire: 9 iii) Agua: 14 iv) Ruido: 4 (1 para fuentes fijas y 3 para fuentes móviles)5 A continuación describiremos brevemente cada uno de los grupos de anteproyectos de NOMs mencionados. i) Materiales y residuos sólidos y peligrosos. Bajo este rubro se norman los procedimientos de manejo, transporte y disposición de los materiales y residuos que son considerados peligrosos. Se norman a industrias productoras de estos residuos, a industrias que en el proceso de producción de otros materiales arrojan como subproducto residuos peligrosos, y a industrias que en el proceso de producción reciclan o re- utilizan residuos peligrosos. La perspectiva es la de reforzar las NOMs y con ello disminuir el riesgo de estos desechos. Se quiere que las industrias productoras de estos materiales busquen el reuso y reciclaje. i) Aire. Se definen los límites máximos permisibles de contaminantes que son arrojados a la atmósfera. Se regula tanto a las fuentes fijas como a las móviles que producen estos contaminantes, ya sea como producto o subproducto; así como los procesos que dentro del aparato productivo generen contaminación. s Datos actualizados hasta el 20 de septiembre de 1 994. El proyecto para 1994, es el de tener 33 NOMs en materia de aire. Con esto se busca mejorar los niveles ambientales y obligar a las industrias productoras de desechos a disminuir sus emisiones. iii) Agua. En este rubro se señalan los límites máximos permisibles y procedimientos para la determinación de contaminantes en las descargas de aguas residuales provenientes de industrias generadoras de estos contaminantes. Se busca aprobar 45 NOMs en materia de agua. Con esto se reconoce la importancia del recurso y se busca mejorar la calidad del mismo así como lograr que su uso sea sustentable. iv) Ruido. Dentro de este rubro no se han expedido NOMs, sin embargo, los proyectos de normas son un buen precedente ya que regulan los límites de emisiones de ruido por parte de las fuentes fijas y móviles. Existen, actualmente, dentro del Comité Consultivo tres proyectos de normas de ruido que no han entrado en vigencia. Como se pudo ver a lo largo de este apartado, la política ambiental mexicana ha tendido hacia un uso intenso de los instrumentos de control directo. Por otra parte, no ha sido posible ver con claridad sus resultados, por los problemas comentados arriba. Sin embargo, lo que es un hecho, es que los problemas ambientales, como en el caso de la calidad de aire o la calidad del agua, persisten y en ocasiones o en ciertos lugares, como en la Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey, empeoran. Por estas razones, se hace evidente que el sólo uso de los instrumentos de control directo no ha sido suficiente, al menos de la manera que se han aplicado hasta ahora. Por otra parte, es necesario contar con un mejor compelímiento para lograr las metas ambientales y establecer los criterios de evaluación de las políticas para observar con mayor claridad sus resultados (ver capítulo de cumplimiento y compelimiento) así como con un mecanismo para la evaluación de las medidas. Dado que los beneficios de la aplicación de los instrumetos de control directo existen, especialmente en el corto plazo, estos deben formar parte del paquete de política ambiental. Lo que es más, la política ambiental debe utilizar toda la gama de instrumentos que están a disposición del hacedor de política para alcanzar los objetivos que la sociedad demanda. 3.6 INVERSIÓN En esta sección se tratará otro tipo de instrumento: el de la inversión. Por un lado, la inversión gubernamental destinada directamente a proteger y mejorar el estado del medio ambiente. Por otro, los instrumentos disponibles para lograr que la inversión privada incorpore los impactos al ambiente en sus decisiones. 3.6.1 INVERSIÓN GUBERNAMENTAL DEFINICIÓN. La inversión directa del gobierno como instrumento de política ambiental se refiere al gasto directo en proyectos de infraestructura que contribuyan a la conservación y el mejoramiento del medio ambiente. Su papel dentro del paquete de política ambiental es principalmente el de auxiliar a los agentes a lograr los cambios de comportamiento que los demás instrumentos incentivan. Existen dos razones principales para incluir las inversiones gubernamentales en la política ambiental: 1. La posibilidad de que la escala eficiente de operación de los equipos y plantas para el control de la contaminación requiera más recursos que los que la iniciativa privada puede o quiere contribuir. 2. El hecho de que muchos de los servicios ambientales tengan características de bienes públicos Existen diversos tipos de inversión: • Para la prevención de daños (plantas de tratamiento), * Para actividades regenerativas (programas de reforestación) • Para la diseminación de información, * Para investigación, * Para educación a: - el público en general, - profesionistas especializados. VENTAJAS Y DESVENTAJAS. Además de sus efectos directos sobre el ambiente, las inversiones gubernamentales son un excelente complemento de los otros instrumentos de política ya que, como habíamos mencionado, auxilian a los agentes con recursos que les facilitan el cumplimiento de las medidas. Es por esto que se deben incluir en la toma de decisiones ambientales. Es más, la misma implementación de otros instrumentos requieren de inversiones gubernamentales como pueden ser la instalación de equipos de medición de contaminantes o la capacitación de personal. Sin embargo poner énfasis exclusivamente en inversión pública como ínstrumento de la política ambiental llevará a un resultado poco eficiente. Como el gasto gubernamentai no busca influenciar el comportamiento de los agentes, no importa qué tanto se gaste, las actividades nocivas permanecerán y en el futuro los beneficios obtenidos en el corto plazo podrían desaparecer presentándose la necesidad de volver a gastar. Por ejemplo si se extiende la infraestructura vial con el propósíto de hacer más fluido el tránsito, el beneficio por reducción en contaminantes obtenido en el corto plazo disminuirá en el largo cuando la gente empiece a circular por la nueva vialidad hasta llegar a congestionarla. La inversión pública es un instrumento muy útil para la política ambiental pues los beneficios que se obtienen en el corto plazo pueden ser muy cuantiosos. Pero para conservarlos en el largo plazo es conveniente acompañarlo también de otros instrumentos que logren cambiar el comportamiento de los agentes. Adicionalmente para obtener el máximo resultado de los recursos se recomiendan algunas consideraciones para una inversión eficiente en infraestructura: - Basarse en un análisis costo-beneficio expresando hasta donde sea posible en términos monetarios los impactos de cada inversión. i Dar mantenimiento a la infraestructura física ya existente. A veces el mantenimiento puede producir mayores beneficios que invertir en nueva infraestructura. INVERSION PUBLICA EN MÉxico. La inversión pública ha jugado hasta ahora un papel importante en los programas de política ambiental en México. En 1991 la inversión nacional para atender problemas ambientales sumó 1.8 billones de dólares lo que significó 0.7 porciento del PIB. La gráfica 3.1 muestra la evolución del gasto dirigido al medio ambiente de 1988 a 1992. El presupuesto federal en materia ambiental aumentó 11 veces de 6.6 millones de dólares en 1989 a mas de 77 millones de dólares en 1992. La cantidad de recursos a lo largo del presente sexenio ha aumentado visiblemente pero desgraciadamente en muchos casos el problema ambiental persiste. El cuadro 3.16 muestra, por sectores el tipo de infraestructura con que se cuenta y los avances de la presente administración. No es un lista exhaustiva pero da una idea de la situación actual. 3.6.2 INSTRUMENTOS PARA QUE LA INVERSIÓN PRIVADA CONTRIBUYA AL MEJORAMIENTO DEL MEDIO AMBIENTE Esta sección tratará sobre dos instrumentos fundamentales para lograr que la inversión privada internalice los impactos ambientales: la política de precios y la normatividad ambiental. La formación de capital productivo juega un papel fundamental para el desarrollo económico y podría ser también un elemento esencial para la solución de los problemas ambientales. Sin embargo, si las nuevas inversiones provocan impactos adversos al medio ambiente los beneficios sociales que generan disminuirán. Los modelos de desarrollo que se aplicaron en décadas pasadas dejaron consecuencias negativas en el estado ambiental por no haber considerado en forma integral los daños ambientales que las inversiones provocaron (era atractivo importar capital de muy baja eficiencia en el uso de los recursos naturales). En el futuro cercano México espera gozar un repunte en la actividad económica; en parte por el Tratado del Libre Comercio, en parte por la recuperación económica mundial, y en parte por los frutos de la reestructuración de la economía mexicana llevada a cabo en los últimos dos sexenios. Es necesario que los inversionistas reciban las señales adecuadas para que sus inversiones tomen en cuenta los beneficios e impactos ambientales y con ello logren contribuir tanto al crecimiento económico como a la conservación del medio ambiente. LA POLiT/CA DE PRECIOS El impacto que las políticas de precios pueden tener sobre el medio ambiente ha sido reconocido desde hace tiempo en muchos lugares. Al respecto conviene citar el siguiente párrafo: 'El tener los precios adecuados, esto es, que incorporen todos los costos sociales, es seguramente el factor más importante en la búsqueda del desarrollo sostenible. Los precios de las materias primas y productos deben reflejar apropiadamente su costo social y además, se debe poder asignar precios al uso del agua, el aire y el suelo, que en la actualidad son usados sin costo alguno como tiraderos". Al evaluar proyectos, uno de los principales factores que los inversionistas consideran en su toma de decisiones son los precios de los insumos que requieren. El uso de estos insumos a la vez afectará el estado del medio ambiente. Por lo tanto, es importante asegurar que los precios relativos eliminen conflictos entre proyectos de inversión deseables y la protección ambiental. Ejemplo. Un ejemplo respecto a los precios de los factores tuvo lugar en México en los años 70. En este periodo, el gobierno siguió una política de subsidios a la energía y a los combustibles así como un incremento en el precio de la mano de obra. De 1966 a 1981, la razón de precios del combustible a la mano de obra en Méxíco cayó 60%.6 El mismo precio relativo combustible/mano de obra en Estados Unidos en el mismo periodo subió 348%. Los inversionistas en México no esperaban cambios en la política de subsidios por lo que en sus decisiones de inversión incorporaban el bajo precio relativo del combustible. La inversión se sesgó contra el ahorro de combustible y el uso de la mano de obra por los precios. Esto se reflejaba, por ejemplo, en que se importaban máquinas obsoletas de segunda o tercera mano que no usaban el combustible eficientemente. Dichas máquinas tenían una vida útil mucho más larga de lo que hubieran tenido si los precios del combustible hubieran sido superiores. De esta forma, el hecho de que los inversionistas no preveían cambios sustanciales en el precio relativo del combustible fue determinante en las decisiones de inversión que llevaban a caminos no eficientes ni sustentables. Al igual que el precio de los insumos, los Drecios de los bienes y servicios pueden inducir un comportamiento entre los agentes contrario a los objetivos de conservación del ambiente. Por ejemplo un precio del maíz fijado demasiado alto por el gobierno incentivará a que se cultive en lugares donde el costo ambiental de hacerlo sea muy alto. Es deseable tomar en cuenta las consecuencias ambientales de este tipo de decisiones al momento de fijar los precios de los bienes y servicios. NORMA TIVIDAD Dos características de la normatividad ambiental son especialmente relevantes para que la inversión alcance tanto las metas económicas, que todo inversionista se propone, como las ambientales que México necesita. La primera es la certidumbre de largo plazo. En la medida de lo posible se debe tener un panorama cierto de las exigencias ambientales de mediano y largo plazo. Es bien sabido que las decisiones integrales de control de la contaminación son más eficaces y baratas que las de final del tubo (end of pipe). Cuando una empresa está llevando a cabo la planeación de su planta es el mejor momento para decidir qué tipo de procesos de producción y equipos anticontaminantes deberá usar. Una vez que la planta ha sido instalada, cambiar las decisiones es caro y con frecuencia poco eficaz. Es por ello que, para alcanzar tanto la eficiencia económica como la conservación del ambiente, es necesario tener un panorama claro de la evolución de la normatividad ambiental. 6 Sterner, Thomas. 'Factor Demand and Substitution in a Developing Country: Energy Use in Mexican Manufacturing", Scandinavian Journal of Economics 91; Pags.723-739, 1989. La segunda característica es que la normatividad debe ser realista; esto es, congruente con los costos y beneficios de control en México, las preferencias de los mexicanos y la situación económica del país. Al cumplir estas dos condiciones, la inversión privada será el motor que México necesita para alcanzar el desarrollo sustentable. 3.6.3 ASPECTOS LEGALES DE LA INVERSIÓN La inversión, conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estará regida por leyes expedidas por el Congreso de la Unión (art. 73-XXIX-F). Por tanto dentro de este ámbito es sumamente importante contar con un marco legal claro y dotado de los mecanismos jurídico- financieros necesarios para que la inversión gubernamental planeada se lleve a cabo eficientemente, y para que en un marco de seguridad jurídica, se dé la inversión por parte de los particulares. La inversión gubernamental enfrenta grandes obstáculos jurídicos dentro de los distintos niveles (federal, local y municipal). Ejemplo. La inversión por parte de los municipios se encuentra constitucionalmente limitada respecto de sus facultades con relación a sus ingresos y su acceso a fuentes de financiamiento. El artículo 115 fracción IV establece: "Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor..." Siendo el municipio la base del Estado en su división territorial y de su organización política y administrativa debería darse un marco legal en el cuál éste pueda invertir dentro de su jurisdicción independientemente de las facultades que ya tiene, A pesar de que existen programas (como el de Banobras) para apoyar al municipio se necesita la intervención del Estado para que se lleven a cabo. La importancia para que el municipio se endeude a corto plazo es la inversión que tendrá en infraestructura que a largo plazo representará un forma de generar beneficios. Ejemplo. Otro obstáculo que se presenta para la inversión gubernamental es con respecto a las empresas paraestatales, como es en el caso de PEMEX que, para poner en práctica el cumplimiento de los requisitos ambientales emitidos por las NOMs en la generación de energía, tiene un proyecto para sustituir el uso de combustibles por gas natural. Para ello es necesario crear la infraestructura para el almacenamiento, transporte, procesamiento, etc. en el uso del gas natural. Los resultados óptimos se obtendrán siempre y cuando se pueda contar con niveles de uso de gas ilimitado y proyectos de inversión óptimos. El obstáculo legal es la incertidumbre del tiempo en el cumplimiento de las normas, puesto que resultaría muy costoso para la empresa el cumplir con éste en un plazo de menor tiempo al establecido. Por lo tanto ésto evitará que se alcance la meta establecida, al mínimo costo con la mayor eficiencia posible. Por lo que se refiere a la inversión de los particulares, ésta se dará de manera adecuada a los objetivos ambientales sólo si el marco jurídico es claro respecto de los derechos de los particulares con relación a sus inversiones, si provee la certeza de que dichos derechos serán respetados y si son previsibles los efectos que la evolución de la legislación tendrán en la inversión. Las obligaciones de los particulares también pueden ser determinantes del tipo de inversión que realicen, por lo que es fundamental que al establecer y revisar la normatividad, se tomen en cuenta las implicaciones en materia de inversión. 3.7 INTEEGRACIóN DE POLÍTICAS ECONÓMICAS Y AMBIENTALES Es claro que las políticas ambientales no sólo afectan al medio ambiente sino también a la economía en general. Similarmente las políticas sectoriales tienen consecuencias ambientales. Por lo tanto, es necesario adoptar enfoques integrales en el diseño de políticas como condición necesaria para hacer compatibles los objetivos de desarrollo económico y protección al medio ambiente, de manera efectiva y al menor costo para la sociedad. Las razones para ello son varias: A. Puede ser que el deterioro ambiental esté estrechamente vinculado con el desarrollo de algunos sectores de la actividad económica y que, la política ambiental por si sola no sea suficiente para revertir ese deterioro. En este caso tienen que darse cambios en la forma en que se producen, consumen y distribuyen los bienes y servicios producidos por el sector económico que genera el impacto negativo sobre el ambiente. B. Puede ser que el deterioro ambiental esté estrechamente vinculado con otros sectores y que la política ambiental pueda revertirlo pero a un costo mayor que usando políticas que se derivan de la coordinación entre sectores. En este caso puede ser más costo-efectivo (más barato) afectar la manera en que se produce, consume y distribuye, por ejemplo, a través del mecanismo de precios e incentivos económicos que implementar costosas regulaciones estipuladas en la política ambiental. Es muy importante que las acciones que se tomen en el paquete de política se hagan bajo una visión global que considere todos los efectos que la aplicación de un instrumento pueda provocar en los diversos sectores. Así mismo, se deben coordinar las acciones de los diversos sectores dado, por un lado, a los efectos mencionados y, por otro lado, dado que algunos de los instrumentos que pueden ayudar a la política ambiental no son competencia de la autoridad ambiental. Por ejemplo, la definición de derechos de propiedad puede tener efectos positivos para la política ambiental pero no compete a la autoridad ambiental esta actividad. De la misma manera la política de precios de los combustibles tiene efectos sobre la política ambiental y no compete a la autoridad ambiental su manejo. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Un punto de partida fundamental en el proceso de integración de políticas ambientales y sectoriales es definir correctamente, desde el inicio, el asunto o problema a resolver. Se debe evitar que esta definición sea hecha en términos de una combinación simplista de diagnósticos y soluciones. El caer en tal simplismo puede determinar que diferentes objetivos (e.g. crecimiento, equidad, protección ambiental, participación) sean excluidos desde el diseño inicial del proceso de integración. Tales definiciones simplistas del problema a menudo dan como resultado que una sola agencia gubernamental o ministerio mantenga el dominio del diseño de la política, ya sea por que tiene el mandato relevante o los conocimientos y habilidades técnicas requeridas. El resultado de una inadecuada o limitada definición del problema y el dominio de una agencia pública o ministerio, es el hecho de que la preocupación elegida por dicha agencia o ministerio tienda a dominar, conceptualmente y administrativamente, excluyéndose otras preocupaciones que podrían compartir el foco de atención. Obviamente, este resultado se origina, en parte, en la tendencia a enmarcar un proyecto o política en términos de un objetivo dominante, con la exclusión de los otros. Esta tendencia es reforzada por una consideración política: aquellos que desean promover acciones para abordar una preocupación particular, ya sea crecimiento, alivio de la pobreza, o protección ambiental, perciben una amenaza al logro pleno de aquel objetivo si otras preocupaciones u objetivos son introducidos. Tal es el caso de las agencias no-ambientales, las cuales ven con preocupación los efectos inhibidores de las consideraciones ambientales. Las acciones que se listan a continuación, representan el conjunto mínimo para lograr la integración de consideraciones ambientales a las políticas sectoriales. RECONOCER CONFLIC TOS ENTRE METAS El proceso de integración de políticas sectoriales y ambientales debe partir del reconocimiento de que existirán choques o conflictos entre las partes involucradas. INVOLUCRAR EXPERTOS DESDE EL INICIO El rol esencial de los expertos para diseñar proyectos de recursos naturales y para evaluar su factibilidad es a menudo involucrado demasiado tarde para formular un diseño cuidadoso de la política sectorial, o para detener un proyecto o política cuando ninguna modificación es posible. COORDINA CIÓN ENTRE DEPENDENCIAS La pobre coordinación entre dependencias gubernamentales a menudo evita o demora las acciones apropiadas. Las burocracias son diseñadas para una comunicación vertical, aún cuando la coordinación de actividades de muchas agencias demanda la comunicación horizontal. EVALUACIÓN EX-POST Finalmente, la evaluación precisa y meticulosa del éxito de la política y del desempeño del proyecto es esencial por dos razones. Primero, la limitación de las señales del mercado, la evaluación o aproximación ex-post lleva el peso de señalar cuando y donde los recursos son mal asignados. Segundo, la evaluación tiene un impacto crucial sobre la estructura de incentivos que moldea la elección de la política. 3.8 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES: COMBINACIÓN ÓPTIMA DE LOS INSTRUMENTOS Hasta ahora, la política ambiental se ha basado fundamentalmente en los controles directos y las inversiones, pasando por alto el uso de otros instrumentos. Este hecho ha llevado a que la política ambiental carezca de balance ya que no se aprovechan las características complementarias de los instrumentos (ver cuadro 3.17). En el cuadro 3.17, se puede ver el grado al que han sido utilizados los diferentes instrumentos en los diversos medios: aire, agua, residuos sólidos y peligrosos. Es evidente, que el grupo de instrumentos más usado ha sido el de control directo. Así mismo, el uso de la persuasión moral y de las inversiones públicas también ha sido muy intenso. Por el contrario, el uso de los instrumentos económicos ha sido casi nulo. Por otra parte, los resultados empíricos de la política ambiental mexicana parecen reflejar que la regulación directa de los procesos sociales ha rebasado su límite haciendo necesaria la combinación de los diferentes instrumentos. Dado el estado actual de la regulación, el cumplimiento de las necesidades ambientales parece más factible vía la internalización de los costos en la toma de decisiones privadas que vía el incremento de la regulación directa. Es importante subrayar que un instrumento por sí solo no basta para lograr una política ambiental eficiente. La política ambiental debe ser una combinación de varios instrumentos tomando en cuenta su desempeño bajo las condiciones específicas de cada problema. El cuadro 3.18 generaliza el desempeño de los distintos instrumentos de politica bajo diversas circunstancias. El cuadro 3.19 resume, de manera general, los usos apropiados de los diversos instrumentos. Por otra parte, un marco legal claro, preciso y sencillo es indispensable para la política ambiental. Si bien contamos con una legislación ambiental avanzada, quedan aún materias por regular, conceptos por definir, atribuciones que precisar, procedimientos por establecer. Una revisión integral y sistemática del marco legal, partiendo siempre de objetivos ambientales claros, permitirá hacer un uso mucho más eficiente de los instrumentos disponibles y alcanzar las metas establecidas. Además, el uso de los instrumentos disponibles para la política ambiental no debe limitarse a ser manejados dierctamente por la agencia ambiental dado que con frecuencia los instrumentos más eficaces y costo efectivos son controlados por otras agencias. En este sentido, la integración de políticas sectoriales resulta también indispensable. CUADRO 3.1 PRINCIPALES USOS DE LA PERSUASIÓN MORAL EN LOS DIVERSOS SECTORES. PERSUASIÓ§N Agua. Residuos Residuos Forestal. Aire. -MORAL: :- -- - - Peligrosos. Sólidos. Medidas o Concurso dei * El INE organi2ó . Programa para la . El Programa . Instalación del Superinspector cinco cursos para participación Nacional de programa "Cada adoptadas. H20. funcionarios ciudadana: "Separe Reforestación familia un árbol' involucrados en la y aproveche la incluye al con el objeto de Programa gestión ambiental basura que programa de arborizar el área publicitario para sobre el manejo y produce". fomento a la urbana de la sustituir inodoros disposición final de cultura forestal y ciudad. de 16 litros por residuos sólidos . Programa 'Evite el uso racional de otros de 6 litros. industriales. arrojar basura al los recursos. . Publicación de suelo". diversos folletos * Organización de * La PFPA impartió . Se instituyeron para el cuidado diversas cinco cursos . Programa más de mil de los vehículos conferencias y nacionales sobre "Desaloje comités rurales automotores seminarios para la redicción y manejo adecuadamente la para apoyar las difusión de de residuos basura doméstica-. acciones de mecanismos para peligrosos. protección, cuidar el recurso. * Publicación del fomento, folleto de 50 restauración y * Publicación de Acciones para preservación de diversos folletos cuidar el Ambiente los recursos explicativos de de Nuestra Ciudad. forestales. como usar (SARH) racionalmente el * El INE-SEDESOL recurso. publicó Cómo . Se avanzó un disminuir la basura 55% en la en nuestro hogar. formuiación y evaluación de * La Dirección guías técnicas y General de paquetes Institutos tacnológicos Tecnologicos-SEP agropecuarios. coordina campañas IINIFAP) de concientización ecológica, con . Publicación de cierto énfasis en diversos folietos residuos sólidos. para la prevención de los * La Dirección incendios General de forestales y el Concertación cuidado de los Social-SEDESOL bosques. realiza dialogo con 12 ONG-s para la realización de proyectos para la participación social. CUADRO 3.2 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS. COBROS POR EMISIÓN. COBROS POR EMISIÓN Definición. . Cargos a las emisiones de contaminantes al aire, agua o suelo basados en la cantidad y la toxicidad del contaminante. Ventajas. . Promueven la innovación tecnológica. . Disminuyen los costos de cumplimiento. * Crean incentivos de largo plazo. . Captan recursos. * Otorgan flexibilidad a los regulados. Circunstancias Apropiadas. . Para fuentes estacionarias principalmente. * Cuando existen diferencias en los costos marginales de cumplimiento entre los diversos grupos. * Cuando el monitoreo sea tecnológicamente factible y a un costo razonable. . Cuando los agentes que contaminan puedan reducir sus emisiones y cambiar su comportamiento. Medios para los cuales es especialmente relevante: . A.ua. Ejemplos: Cargos en aguas superficiales en México, Francia, Alemania, y Holanda. * Ruido. Ejemplos: Cargos al ruido de los aviones en Holanda y Suiza. Consideraciones. . Debe percibirse permanencia del sistema para que haya mayor certidumbre. . Oposición de empresarios y grupos ambientalistas. * Costos administrativos. . Necesidad de evaluar cuidadosamente los efectos distributivos. * Justificar cobros adicionales que incrementan los ingresos del sector público. Dos enfoques: * Neutral en ingresos (bajando otros impuestos). * Destinar lo recaudado a gasto ambiental. . Posible creación de un nuevo "laberinto" fiscal ambiental. CUADRO 3.3 INSTRUMENTOS ECONóMICOS. COBROS POR PRODUCTO. COBROS POR PRODUCTO Definición. * Cargos sobre productos que son dañinos para el ambiente cuando se usan en procesos de producción, se consumen o se desechan. Ventajas. * Promueven la innovación tecnológica. * Reducen el uso de productos y/o inducen a la substitución de estos. * Captan recursos. * Crean incentivos de largo plazo. * Son fáciles de implementar. * Otorgan flexibilidad a los regulados. Circunstancias Apropiadas. | Para fuentes móviles principalmente. . Para productos usados en grandes cantidades o volúmenes . Para productos fácilmente identificables. . Para productos con alta elasticidad de la demanda (posibilidad de substitución). * Cuando se pueden usar los canales administrativos y fiscales existentes. Medios para los cuales es especialmente relevante: . Aire. Particularmente para combustibles. Ejemplos: Cargos en el contenido de azufre en los combustibles en Francia; cargos en combustibles para vehículos de motor en Finlandia y Suecia; distintos impuestos para gasolinas con y sin plomo en México (suprimido), Francia, Alemania, Noruega, Inglaterra, etc. . Basura. Para productos que necesitan reciclarse o desecharse de una forma segura. Ejemplos: Cargos en envases no retornables en Finlandia, en bolsas de plástico en Italia, en aceites lubricantes en Francia, Alemania, etc. Consideraciones. . Debe percibirse permanencia del sistema para que haya mayor certidumbre. . No es aplicable para productos altamente tóxicos (es preferible una prohibición). . Baja elasticidad de la demanda y pocos sustitutos para algunos productos (i.e. gasolina). • Deben estudiarse las implicaciones para el comercio y la competitividad. . Deben justificarse los cobros adicionales que incrementan el ingreso del sector público. Existen dos enfoques. . Neutral en ingreso . Promueve inversión y acceso a mercados de crédito. Circunstancias Apropiadas. * Marco legal apropiado para el establecimiento y ejercicio de los derechos de propiedad . * Marco institucional que permita el cabal compelimiento de los derechos de propiedad. . Facilidades para la transacción de los derechos. Medios para los cuales es especialmente relevante: * Uso eficiente de recursos naturales. * Ejemplo: El establecimiento de títulos de propiedad y derechos de tenencia de la tierra en Thailandia ha hecho más rentable para los granjeros y pequeños propietarios invertir en conservación y mejoramiento de la tierra. Lo mismo sucede con el cambio del artículo 27 de la Constitución en México. Consideraciones. * La definición de derechos de propiedad induce una mejor asignación de recursos al permitir el intercambio y establecimiento de un mercado donde se compren y vendan los derechos. * Debe percibirse permanencia para que haya mayor certidumbre. * Nécesidad de evaluar cuidadosamente los efectos distributivos. * El sistema debe ser parte integral del marco regulatorio y no un apéndice del mismo. CUADRO 3.7 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS. DERECHOS DE DESARROLLO TRANSFERIBLES. DERECHOS DE DESARROLLO TRANSFERIBLES Definición. Se asignan créditos a lotes según su valor de conservación y su potencial de desarrollo. Se definen zonas a desarrollar que necesitan comprar créditos y zonas de conservación que venden créditos. Se establece un mercado secundario de créditos entre los dueños de predios para conservar y predios a desarrollar. Ventajas. . Permite a los gobiernos locales controlar el crecimiento urbano y suburbano. * Da a los propietarios de la tierra una compensación para conservarla. * Ofrece una compensación a quien conserva y sacrifica su derecho a desarrollar. * Los costos de la conservación se distribuyen eficiente y equitativamente entre los beneficiarios. Circunstancias Apropiadas. * Zonas deseables de conservación. . Derechos de propiedad definidos. . Bajos costos de transacción en el mercado de créditos. * Mercado competitivo. . Alto valor por el desarrollo urbano y suburbano. Medios para los cuales es especialmente relevante: * Conservación de ecosistemas. * Control del crecimiento urbano y suburbano. * Desarrollo de eco-turismo. * Ejemplos: Montomerry County, Maryland, E.U.A. Pinelands, New Jersey, E.U.A. Consideraciones. * Es de gran ayuda el establecimiento de una oficina encargada de proporcionar información a los interesados sobre el funcionamiento del sistema. * La intermediación de compañías de bienes raíces, así como la creación de un banco que además garantice el valor de los créditos, ayuda a la transacción de los mismos. * Debe percibirse permanencia del sistema para que haya mayor certidumbre. * Los objetivos iniciales deben ser definidos con precisión y cuidado. * Las reglas de comercialización de permisos deben establecerse claramente y con consenso de las partes. * Es necesario definir cuidadosamente el campo geográfico de comercio de permisos. * La asignación inicial debe hacerse de manera clara. n El sistema debe ser parte integral del marco regulatorio y no un apéndice del mismo. * Aplicación limitada a no más de un contaminante a la vez, a no ser que se desarrolle un "índice de equivalencia". * Posibilidad de un impacto local negativo si el efecto de las emisiones es sensible a la localización de las fuentes, especialmente cuando se trata de sustancias tóxicas. * Pueden darse altos costos de transacción. CUADRO 3.8 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS. SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS CAUSADOS A TERCEROS. SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS CAUSADOS A TERCEROS Definición. * Seguro que cubre daños causados a terceros derivados del manejo de sustancias peligrosas, cuando no exista negligencia por parte del "responsable". El responsable esta obligado a responder por los daños, aun cuando se haya actuado lícitamente. Ventajas. . La víctima es compensada. * Cuando la prima refleja-el desempeño individual, el 'responsable" aumenta sus medidas precautorias y reduce riesgos. * La aseguradora ayuda a vigilar las medidas de seguridad. * La prima internaliza el costo del riesgo. * Incorporación de tecnología mas segura en los procesos productivos y en la prestación de servicios. * El precio de bienes y servicios tienen incluido el costo de los daños. Circunstancias Apropiadas. * Obligatoriedad en la contratación del seguro. . Aplicación del Principio de Responsabilidad Objetiva7 . . Plazos de prescripción legal grandes. * Claridad en los requerimientos sobre causalidad. Medios para los cuales es especialmente relevante: Manejo de sustancias altamente peligrosas y residuos peligrosos. Consideraciones. . Preparación de cortes para atender este tipo de juicios. * Distribución de información a la sociedad en general. . Debe percibirse permanencia del sistema para que haya mayor certidumbre. . Pueden darse altos costos de transacción. * Las reglas de los seguros deben definirse con precisión, claridad y cuidado. 7 Responsabilidad objetiva es la posición jurídica reconocida a cargo de un sujeto inculpable que tiene la función de asegurar, por imperativo de la Ley, un resarcimiento equitativo, aunque parcial, de las consecuencias económicamente pasivas del perjuicio a un bien de otro sujeto por efecto de una actividad o un hecho materialmente causal respecto al perjuicio por el cual se presume que el sujeto obligado haya sacado o tratado de sacar un beneficio. Bonet Ramón, Fco. Apuntes del curso de responsabilidad civil impartido en el doctorado en Derecho de la Universidad de Madrid, 1978-1979, obra inédita, pág. 11. CUADRO 3.9 INSTRUMENTOS ECONóMICOS. MARCO LEGAL Impuesto Contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas a las aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos. Derechos Son las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público de la nación, así como por recibir servicios que preste el estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se prestan por organismos descentralizados. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del estado. CUADRO 3.1 0 INSTRUMENTOS ECONóMICOS. CONTRIBUCIONES ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN El Congreso de la Unión Las entidades Las legislaturas locales fijarán el porcentaje tiene las facultades federativas correspondiente a los Municipios en sus para: participarán en el ingresos por concepto de impuesto sobre rendimiento de estas energía eléctrica. 1. Imponer las contribuciones contribuciones especiales, en la Los municipios administrarán libremente su necesarias a cubrir el proporción que la ley hacienda, la cual se formará de los rendimientos presupuesto federal secundaria federal de los bienes que les pertenezcan, así como de (art. 73-VII). determine (art.73-A- las contribuciones y otros ingresos que las XXIX-5). Ley de legislaturas establezcan a su favor, y en todo 2. Establecer Coordinación Fiscal. caso: contribuciones sobre el aprovechamiento y Las entidades A) Percibirán las contribuciones, incluyendo explotación de los federativas no tasas adicionales, que establezcan los Estados recursos naturales pueden, sin sobre la propiedad inmobiliaria, de sus comprendidos en los consentimiento del fraccionamiento, división, consolidación, párrafos 40 y 50 del Congreso de la Unión traslación y mejora así como las que tengan por artículo 27 -i.e. imponer base el cambio de valor de los inmuebles. plataforma continental, contribuciones o Los municipios podrán celebrar convenios con el subsuelo, etc.,- (art. derechos sobre Estado para que éste se haga cargo de algunas 73-XXIX-20). importaciones o de las funciones relacionadas con la exportaciones (art. administración de esas contribuciones. 118-1>. Las legislaturas locales expiden las Leyes de Ingresos de cada Estado. CUADRO 3.11 INSTRUMENTOS ECONÓMCOS. CONTRIBUCIÓN: IMPUESTOS* :. . . . . . .~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ....... Impuestos El impuesto a la gasolina está especiales determinado constitucionalmente especiales como contribución especial y su exclusivos de la establecimiento es una facultad federación. i.e. exclusiva de la Federación . Sin embargo, por medio de acuerdos * Gasolina; de coordinación entre Federación y estados podrían establecerse impuestos locales y el Estado retener estos ingresos. Como ejemplo están los acuerdos sobre multas. Impuestos que Al no ser una contribución propia de Existe desventaja para los la Federación pueden ser establecidas Estados y municipios; para puestablecioser p por el Congreso del estado respectivo- los primeros porque a pesar establecidos por . de que pueden establecer los estados. i.e. sus impuestos tienen que cumplir con los federales. * Envases; En cuanto al municipio no • Fertilizantes y esta facultado para *pFerticidantes; yestablecer sus impuestos, plaguicidas; sino que tiene que ser por * Detergentes. medio de la legislatura * Gasolinas. estatal. El impuesto se establece de manera unilateral por el Gobierno y su finalidad es sostener el gasto público sin que medie la condición a cargo del Estado de otorgar algo a cambio del impuesto pagado por el particular. CUADRO 3.12 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS. CONTRIBUCIÓN: DERECHOS POR USO O APROVECHAMIENTO DE BIENES NACIONALES Derechos sobre La atmósfera no se encuentra catalogada, El establecimiento expreso de emisiones de S02 específicamente por la ley, como bien nacional, la atmósfera como bien sin embargo en el articulo 42 fracción IV la nacional. Constitución determina que corresponde a la Nación el dominio directo del espacio situado sobre territorio nacional. A su vez la Ley de Bienes Nacionales en el artículo 29 establece que el espacio situado sobre el territorio nacional es de uso cornún. La emisión de contaminantes constituye un uso o aprovechamiento de un bien de la Nación ya que la atmósfera se utiliza como receptor de esas descargas. Derechos sobre Se puede utilizar como fundamento, el mismo emisiones de criterio establecido para las emisiones de S02 fuentes móviles. Cobros por Se puede utilizar como fundamento, el mismo emisiones criterio establecido para las emisiones de S02 contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas. Cobros por Es imposible Utilizar sistema de normas y generación de argumentar que se sanciones. ruido. está utilizando un uso o aprovechamiento de un bien nacional. CUADRO 3.13 INSTRUMENTOS ECONóMICOS. CONTRIBUCIÓN: DERECHOS POR SERVICIO Cobro por disposición Puede establecerse por medio Al ser un servicio de basura de un derecho por servicio ya prestado a nivel que se está prestando por el municipal, la municipio. contribución debe fijarse Constitucionalmente se en las leyes locales. permite la concesión de éste. Cobros por Puede establecerse por medio Al ser un servicio Cuidar que se incluya el alcantarillado, de un derecho por servicio ya prestado a nivel costo del tratamiento que se está prestando por el municipal, a contribución cuando no haya un cobro municipio. debe fijarse en las leyes específico por ello y el Constitucionalmente se locales. agua del alcantarillado, permite la concesión de éste. Cobros por Ya existe como derecho por Al ser un servicio tratamiento de aguas. servicio (Ley Federal de prestado a nivel . Derechos) Constitucionalmente municipal, a contribución se permite la concesión de debe fijarse en las leyes éste. locales. CUADRO 3.14 Los PRINCIPALES INSTRUMENTOS ECONóMICOS Y EL CASO DE MÉXICO. Aplicaciones Aplicaciones Aplicaciones Aplicaciones Revocadas. Actuales. Planeadas. Potenciales. Cobros por X Ninguna. * Cobros de derechos . Ninguna. * Cobros por emisión por vertimiento de disposición de basura. aguas residuales. . Cobros por emisiones contaminantes a la atmósfera. * Cobros por generación de ruido. Cobros por | Gasolina. . Impuesto sobre la . Ninguna. * Cargos a la gasolina. producto. adquisición de vehículos * Cargos a los envases. automotores usados. * Cargos a los Aumento en la fertilizantes y pesticidas. tenencia de automóviles viejos. . Cargos a los detergentes. Permisos Comerciables. * Ninguna. . Ninguna. . Reducción de las * Reducción de las sustancias que emisiones de fuentes afectan la capa de móviles. ozono con el fin de cumplir con lo * Reducción de las estipulado en el emisiones industriales de Protocolo de NOx. Montreal. * Reducción de las emisiones de S02. CUADRO 3.14 solventes. Derechos de . Ninguna. . Ninguna. * Ninguna. * Conservación de desarrollo Áreas Naturales transferibles. Protegidas adyacentes a zonas con un amplio potencial de desarrollo turístico, urbano y suburbano. Seguros de . Ninguna. . Responsabilidad * Ninguna. . Manejo de sustancias responsabilidad civil por daños altamente peligrosas y responsabilidad ~~~nucleares. (en ley residuos peligrosos. civil por daños aunque no se aplica). a terceros. * Artículo 153 de la LGEEPA-residuos peligrosos. CUADRO 3.15 PRINCIPALES USOS DE LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL DIRECTO EN MÉXICO. CONTROLES Agua. Residuos Residuos Aprovechamiento Aire. General Peligrosos. Sólidos. de recursos Principales | Hay 33 * La creación de * Clasificación de * NOM- 059 -ECOL * Instalación * Manifestación medidas Normas Oficiales un directorio de los residuos sólidos, 1994, que establece las inmediata de de Impacto e Mexicanas, que residuos en función de las especificaciones para la convertidores Ambiental. existerítes. | fijan las peligrosos. fuentes protección de flora Y catalíticos en todos condiciones generadoras que los fauna en peligro de los vehículos de * Licencia de particulares de * El INE ha producen. extinción. gasolina, modelo Funcionamiento. descarga de establecido los 1991. aguas criterios (lugar, * Se establecen los * NOM-060-ECOL- * Ordenamiento residuales; así condiciones, etc.) criterios (lugar, 1994, que establece las * Continuación del territorial para como los límites que deben cumplir condiciones, etc.) especificaciones para programa 'hoy no determinado permitidos de los lugares para que deben cumplir mitigar los efectos circula". usos del suelo. contaminantes la disposición final los tiraderos para adversos ocasionados en que son de estos residuos. disposición final de los suelos y cuerpos de * Prohibición de arrojados en estos residuos. agua por el nuevas industrias cada sector . aprovechamiento contaminantes. industrial. * Existen 7 Normas forestal. Oficiales Mexicanas * Programas de La CNA exige * NOM-061-ECOL- verificación de al sector 1994, que establece las vehículos industrial que especificaciones para automotores. construva su mitigar los efectos planta de adversos ocasionados en * La población debe tratamiento para la flora y fauna silvestres obedecer las sus aguas por el aprovechamiento restricciones de los residuales. forestal. períodos de contingencia. * NOM-062-ECOL-1 994, que establece las * 18 Normas Oficiales especificaciones para Mexicanas; 5 de mitigar los efectos monitoreo ambiental, adversos sobre la 5 para fuentes fijas y biodiversidad que se 8 para fuentes ocasionen por el cambio móviles. de uso de suelo de terrenos forestales y _ agropecuarios. CUADRO 3.16 INVERSION PUBLICA EN LOS SECTORES PRIORITARIOS Tipod~ JeAgua Residuos Residuos Sólidos Forestal Aire ¡inver5s0rn - _________ 1 Peligrosos Para la - 177 plantas - 2 plantas de - Se cuenta con - 24 Redes de prevención de tratamiento confinamiento. cinco plantas de monitoreo en de daños en el sector tratamiento. el país. industrial. - Se instrumentaron - Elaboración - 721 plantas nuevos sistemas de de gasolina de tratamiento separación, con calidad de aguas reciclamiento, ecológica residuales composteo e internacional. municipales e industrialización de industriales. residuos. - Elaboración de diesel y combustóleo con bajo contenido de azuf re. - Ampliación del STE y del metro. Para - Se han recuperado - Reforestación de - Programa de actividades aproximadamente 16 ecosistemas. reforestación regenerativas 230 has de áreas urbana. verdes. - Se construyeron y rehabilitaron 45 m __________ __________________ viveros. Para la - La creación de - Se inició el diseminación un directorio de Inventario de residuos Nacional Forestal información, peligrosos. Periódico. Para - La Profepa - SARH realizó investigación efectuó análisis estudios de técnicos de los diagnóstico y casos de evaluación a 8.5 alteración mill de has. ambiental ocasionados por empresas. Para - Asesoría sobre - Se asesora a las - Se otorgó educación el manejo y el industrias para el asistencia técnica confinamiento reuso y el reciclaje. a 1,667 has de final. plantaciones forestales. CUADRO 3.17 USO DE LOS DIVERSOS INSTRUMENTOS EN LOS DISTINTOS SECTORES. ..., .-:-| :Comando y ¡ Instrumentosi Inversión Persuasión Control Económicos Pública. 1 Moral Aire x x x X Agua X X X x Residuos Sólidos x X X Residuos X X X x Forestal x x X X x Uso muy limitado. X Uso significativo. X Uso extensivo. CUADRO 3.18 DESEMPEÑO DE LOS DIVERSOS INSTRUMENTOS DE POLíTICA BAJO CRITERIOS ESPECíFICOS. Instrumento de Confianza Pernanencia Adaptabilidad Resistencia Incentivos Econonía Factibilidad No Política al crecimiúento a ia para si. mdición Interferencia Atracción Política inflación mejores en decisiones 1 esfuerios priadas Actual Potencial Persuasión moral Buena Pobre Buena Buena Regular Pobre Excelente Excelente Excelente Controles Directos: Regular Pobre Regular Excelente Pobre Pobre Pobre Pobre Excelente a. cuotas b. especificación de tecnología Regular Pobre Buena Buena Pobre Pobre Excelente Pobre Excelente Cargos Excelente Excelente Regular Regular Excelente Excelente Pobre Excelente Pobre Buena Venta de Excelente Excelente Excelente Excelente Excelente Excelente Pobre Excelente Pobre Buena permisos Subsidios: a. Por reducción Regular Buena Regular Regular Excelente Buena Pobre Excelente Buena de unidades b. Para compra de equipo Regular Buena Regular Regular Buena Pobre Excelente Excelente Buena Inversión del gobierno Buena ? Excelente Buena _ Fuente: Economics, environmental policy. and the aualitv of i¡fe. William J. Baumol, Wallace E. Oates. CUADRO 3.19 Usos APROPIADOS DE VARIOS INSTRUMENTOS DE POLíTICA AMBIENTAL. Instrumento de Política Uso Apropiado Comentarios 1. Controles Directos. * Cuando no es práctico medir la Se restringe a controles directos que contaminación de agentes individuales. requieren del uso de equipos * Como un complemento de otras particulares (i. e. convertidores medidas para usarse en períodos de catalíticos) o de procedimientos condiciones ambientales críticas. específicos más que de cuotas de . Para prohibiciones inmediatas de emisión (que necesitarían medirse). emisiones o actividades altamente peligrosas. 2. Persuasión Moral. . En emergencias breves donde los controles directos no son factibles. * Donde exista personal voluntario que pueda asumir un papel útil. 3. Medidas Fiscales: a. Subsidios a. Uso generalmente limitado a casos donde no se puede utilizar ninguna de las otras alternativas fiscales o cuando la incidencia de los cargos sobre los distintos grupos es indeseable. b. Cargos a b. Cuando es posible medir las emisiones b. Uso extensivo en potencia que promete actividades individuales. ser tanto efectivo como económico. perjudiciales para el medio ambiente c. Subastas de c. Una alternativa a los cargos cuando es c. Algunas ventajas respecto a los cargos: permisos para posible medir las emisiones elimina la incertidumbre respecto a la contaminar particulares. reacción de los agentes contaminadores a los cargos, no se erosiona con la inflación o con el crecimiento. Problemas: Falta de aceptabilidad política y riesgo de objetivos ambientales excesivamente costosos. d. Depósitos de d. Cuando se dificulta la observación y el contaminadores monitoreo directos. potenciales (reembolsables bajo prueba de buen comportamientol 4. Proyectos del gobierno . Cuando las economías de escala y las para proteger el medio características de bienes públicos ambiente. hacen que la oferta privada sea indeseable. Fuente: Economics. environmental oolicv. and the auahitv of life. William J. Baumol, Wallace E. Oates. GRÁFICA 3.1 GASTO AMBIENTAL 1988-1992 78,169 80,000 _ 70,000 60,000I c'50,000- *0 38,484 * 40,0001 X w 9.776 > 30,000)+ 20,000 - 11,768 10CO0 6,580 1178 X 1 4,269 'll |I I 1988 1989 1990 1991 1992 * Presupuesin de E Crédilos exfmos Orns préstamos SE DE SOL Fuente: Mexico environmental issues. Documento de la Embajada de México en Estados Unidos 4. INDICADORES E INFORMACIÓN 4.1 INTRODUCCIÓN Contar con una buena base de información ambiental es necesario, entre otras cosas, para promover la participación de la sociedad, tomar decisiones de políticas públicas, evaluar el desempeño de programas y políticas e informar a la sociedad sobre la situación real del medio ambiente. Estas actividades están ligadas al desarrollo sostenible, por lo que sin la información adecuada será mucho más difícil alcanzar dicho desarrollo. Una manera de sintetizar y ofrecer la información ambiental es por medio de indicadores. Los indicadores ambientales son parámetros derivados de valores estadísticos, que representan o resumen algún aspecto del estado del medio ambiente, de la disponibilidad y la calidad de los recursos naturales, y/o de las actividades humanas relacionadas con el estado ambiental. Las principales funciones de los indicadores son: * Reducir el número de mediciones y parámetros que normalmente se requieren para dar una representación "exacta" de una situación. * Simplificar el proceso de comunicación mediante el cual se proporcionan los resultados de las mediciones al usuario. Considerando lo anterior los objetivos de este capítulo son: - Definir criterios para seleccionar un indicador ambiental y evaluar con base en dichos criterios, los indicadores ambientales que se generan y utilizan en México. * Recomendar la clasificación de indicadores ambientales en los siguientes grupos: - de impacto - de estado - de respuesta - de valuación. * Sugerir etapas para la creación de los indicadores ambientales seleccionados. * Hacer recomendaciones respecto a diversos aspectos del sistema de información ambiental de México. 4.2 CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN Y DISEÑO DE INDICADORES AMBIENTALES Las características que un buen indicador ambiental debe tener son las siguientes: * Ser sencillo, fácil de interpretar y capaz de mostrar tendencias en el tiempo. * Poder ser comparado con información internacional. * Ser agregable a nivel regional o nacional. * Estar disponible para el público y para los tomadores de decisiones. * Tener una base tanto técnica como científica sólida. . Prestarse para ser usado en modelos económicos y sistemas de información. . Tener una periodicidad adecuada a la ocurrencia de eventos a monitorear, a la escala en el daño ambiental y a los efectos directos sobre la salud pública. * Tener representatividad geográfica y estadística. * Generarse al menor costo posible y con una tasa costo/beneficio de obtención razonable. Es recomendable llevar a cabo una evaluación de acuerdo a las características mencionadas1 de los indicadores ambientales que se producen en México. 4.3 ESQUEMA DE INDICADORES AMBIENTALES No existe un conjunto universal de indicadores, más bien, existen conjuntos de indicadores que responden a objetivos específicos. A continuación se describen cuatro grupos de indicadores que buscan dar información al consumidor, al productor y a los tomadores de decisiones en el sector público; describir el impacto de las políticas sectoriales en el medio ambiente; describir las acciones y el impacto de la política ambiental, y corregir el sesgo que los mercados tienen en contra de los bienes y servicios ambientales. 1. Indicadores de las condiciones ambientales (indicadores de estado). Proporcionan información sobre la calidad ambiental y aspectos relacionados a la cantidad y calidad de los recursos naturales. Algunos ejemplos de este grupo de indicadores son: la concentración de C02 en 1 La Unidad de Análisis Económico y Social de la SEDESOL hizo una evaluación preliminar de los indicadores ambientales en México en base a los criterios expuestos. el aire, la demanda bioquímica de oxigeno de una cuenca determinada, etc. 2. Indicadores de las presiones ambientales (indicadores de impactoJ. Describen las presiones que las actividades humanas ejercen sobre el medio ambiente. Algunos ejemplos de este grupo de indicadores son: la tasa de deforestación, la producción y el uso de CFCs, la emisión de plomo por fuentes móviles, etc. 3. IndicadQres de respuesta. Describen la respuesta de la sociedad respecto a las necesidades ambientales. Algunos ejemplos de este grupo de indicadores son: el gasto ambiental como proporción del presupuesto público, el número de violaciones cometidas contra la normatívidad ecológica, el número de normas, etc. 4. Indicadores de valor. Reflejan el valor económico para la sociedad de los bienes y servicios que el medio ambiente proporciona. Algunos ejemplos de este grupo de indicadores son: el valor económico de un parque, el valor de descontaminar un lago, etc. Los tres primeros grupos de indicadores se basan en el esquema adoptado por la OCDE. Los une un ciclo causal. Por un lado, la actividad humana ejerce presiones sobre el medio ambiente (indicadores de impacto) cambiando la calidad y la cantidad de los recursos naturales (indicadores de estado). Por otra parte, la sociedad responde a estos cambios por medio de políticas ambientales, económicas y sectoriales (indicadores de respuesta). Por último, la respuesta social repercute en las actividades humanas completando un "ciclo" ambiental. Así pues, se puede decir, de manera general, que este "ciclo" incluye el impacto de políticas sectoriales, formulación de políticas, monitoreo y evaluación de las políticas. La gráfica 4.1 ilustra el ciclo mencionado. El cuarto grupo de indicadores (los indicadores de valor), se incluye debido a que estos facilitan la incorporación de las consideraciones ambientales en el proceso de toma de decisiones de los diversos sectores y agentes. Los costos y beneficios ambientales rara vez son cuantificados, por lo que la información para la toma de decisiones está sesgada en contra del ambiente. 4.4 LA SITUACIÓN DE MÉXICO Y LOS REQUISITOS DE INFORMACIÓN DE OCDE Y DEL BANCO MUNDIAL La presente sección busca dar un panorama general de la situación del sistema de información en México en relación a la información que requiera la OCDE y el Banco Mundial. Estas dos instituciones se utilizan como marco de referencia dado su reconocimiento internacional y los compromisos que México ha adquirido con ellas. En México son muchas las dependencias que generan información ambiental. La coordinación ha sido difícil y costosa. El resultado es un sistema informativo poco eficiente y de difícil consulta (ver cuadro 4.1). El principal esfuerzo de presentación de la información ambiental es el Informe de la Situación General en Materia de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente que se publica bienalmente por el INE. Dicho informe constituye un paso importante para la generación de un sistema de información accesible y confiable. En relación a los indicadores ambientales se puede decir que de la información que contiene el reporte bienal se pueden generar 166 indicadores ambientales de los cuales 52 son de impacto, 44 de estado y 70 de respuesta2 (ver cuadro 4.2). Los indicadores ambientales de México presentan distintas limitaciones, a saber: 1. Un análisis preliminar revela que los indicadores de impacto no siempre cumplen con las características idóneas de ese tipo de indicadores (ver sección 4.2). Aún faltan catastros de la mayoría de la industria (sólo la industria química presenta con detalle su información). 2. Sólo existen indicadores de calidad para aire y agua. Del primero, sólo existen datos para tres zonas críticas (ZMCM, Monterrey y Guadalajara). Para la calidad del agua se cuentan con indicadores en distintas secciones de las cuencas más importantes. La representatividad es cuestionable y el número de parámetros es limitado. 3. Muchos de los indicadores de respuesta manejados por el INE son indirectos (por ejemplo el gasto en el Metro como indicador de respuesta contra el problema ambiental). La mayoría de estos indicadores indirectos no se consideran como indicadores de respuesta en otros países. 2 De estos últimos 70 indicadores de respuesta, 50 no son considerados en otros países como indicadores ambientales por contener actividades/metas indirectas. Por ejemplo la "distribución geográfica de estudios ambientales". COMPARACIÓN CON LOS INDICADORES DE LA OCDE. Los países miembros de la OCDE han hecho un esfuerzo conjunto para desarrollar y homogeneizar un esquema de indicadores ambientales. En el cuadro 4.3 se muestran, de acuerdo al esquema de indicadores de la OCDE, los diferentes tipos de indicadores requeridos por la OCDE y cuantos de estos indicadores México puede elaborar a partir de la información existente presentada en el Informe de la Situación General en Materia de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente publicado por el INE.3 La OCDE cuenta con 125 indicadores generales y con 359 subindicadores. De estos, en México se pueden generar, a partir de la información existente, 38 indicadores generales y 177 subindicadores. Es importante notar que la comparación del cuadro 4.3 debe verse con cuidado. Esto es, dado que es una comparación cuantitativa no se ha podido ponderar la importancia relativa de los indicadores que si se pueden generar respecto a la importancia relativa de los que no se generan. Por ejemplo, el cuadro 4.3 no nos dice si los cuatro subindicadores de transporte que se generan en México son los más o los menos relevantes de los nueve que pide la OCDE. Las condiciones geográficas y económicas de la mayoría de los países miembros de la OCDE son diferentes a las de México. México como país tropical y subtropical y en vías de desarrollo, requiere de indicadores ambientales que reflejen sus condiciones específicas. Esto es, hay indicadores que son requisitos de la OCDE y no son relevantes, o prioritarios, para México. Por otra parte, la OCDE no pide indicadores que pueden ser muy relevantes, o prioritarios, para México (por ejemplo indicadores sobre la relación entre pobreza, comunidades indígenas y medio ambiente). COMPARACIÓN CON LOS INDICA DORES DEL BANCO MUNDIAL. El Banco Mundial también lleva a cabo un esfuerzo para desarrollar y homogeneizar los indicadores ambientales. En el cuadro 4.4 se muestran, de acuerdo al esquema de indicadores del Banco Mundial, los diferentes tipos de indicadores requeridos y cuantos de ellos se pueden elaborar a partir de la información existente en México. De los 83 indicadores ambientales contemplados por el Banco Mundial, México cuenta con información para elaborar 49. Es interesante señalar que el único rubro en el cual México no cuenta con ningún indicador es en el de emisión de C02. 3 El INEGI publicará proximamente un informe de estadísticas ambientales. Aquí también es importante resaltar que la comparación del cuadro 4.4 debe verse con cuidado. Esto es, dado que es una comparación cuantitativa no se ha podido ponderar la importancia relativa de los indicadores que sí se pueden generar respecto a la importancia relativa de los que no se generan. 4.5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES México debe desarrollar los cuatro tipos de indicadores ambientales con el fin de aportar criterios objetivos para el desarrollo, instrumentación y evaluación de las políticas ambientales, así como para facilitar la integración de las consideraciones ambientales en las políticas sectoriales. Para ello se recomienda seguir el siguiente proceso: Primero. Es necesaria una revisión de los indicadores ambientales en México a la luz de los criterios definidos en la sección 4.2. Segundo. Siguiendo los criterios de la sección 4.2, se recomienda, como fase de mediano y largo plazo, ampliar y adecuar el esquema de indicadores ambientales a los requerimientos tanto de la OCDE, como del Banco Mundial. Para lograr lo anterior debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1. La posibilidad de establecer una institución que se encargue de recopilar la información ambiental, que defina qué tipo de información se requiere, a qué autoridad le corresponde entregar dicha información y que defina una metodología. 2. La institución mencionada en el inciso anterior debe tener facultades para emitir los lineamientos para la obtención de este tipo de información y para verificar su exactitud. Actualmente, por lo que al INE corresponde, bastaría una reforma al Reglamento Interior de SEDESOL, sin embargo, habría que analizar cuidadosamente si para las demás dependencias y entidades no se estaría imponiendo una obligación que rebase la obligación general de cooperación. De ser este el caso, sería necesario aumentar las facultades a nivel de ley, posiblemente con una reforma de la LGEEPA. 3. La posibilidad de ampliar la revisión y el diagnóstico de la estadística existente en búsqueda de datos que puedan ser incorporados en indicadores ambientales, que a su vez, nos permitan construir tendencias históricas actualizadas para evaluar el deterioro ambiental. 4. El principio de que el sistema de información mantenga la posibilidad de generar nuevos indicadores que se requieran para el futuro. 5. La posibilidad de consultar regularmente a los usuarios de la información ambiental para establecer reglas técnicas de captura, almacenamiento y presentación de los datos ambientales. 6. La conveniencia de establecer un sistema base de almacenamiento de datos. Esto con la finalidad de que se conserven los datos originales, que sirven como base para el desarrollo de indicadores, para posibles cambios futuros en el sistema de indicadores. 7. La posibilidad de establecer un comité técnico de validación y evaluación de los datos ambientales y la metodología de su obtención, como parte de un programa de control y aseguramiento de la calidad de los datos 8. La posibilidad de que, en el largo plazo, se cuente con un sistema de contabilidad que contenga no sólo información en unidades físicas, sino también, indicadores en unidades monetarias del valor y el costo de diferentes aspectos relacionados con el medio ambiente. La OCDE utiliza para construir sus indicadores parámetros que se miden regularmente y para los cuales se pueden construir series históricas, lo que implica sistemas permanentes o continuos de monitoreo, que no son comunes en México. Además, los datos provienen de redes de monitoreo instaladas de acuerdo con objetivos establecidos en relación con el interés de hacer diagnósticos de la situación en puntos específicos del territorio de los países o de acuerdo con el interés de tomar una muestra de un universo dado, a través de mediciones efectuadas con una periodicidad y un grado de precisión que varía en función del parámetro que se mide. Aún no tenemos claro para cada tipo de datos que se generan en México cuál es su marco conceptual, legal, programático, metodológico, institucional, etc., lo cual se necesita para evaluar el valor, significado y representatividad de los datos e información de la que se dispone. GRÁFICA 4.1 MARCO DE LA OCDE SOBRE EL NÚCLEO DE LOS DATOS AMBIENTALES. MODELO DE INDICADORES |IMPACTO EST| RESPUESTA (AGRICULTURA AIRE POL. PÚBLICA INDUSTRIA AGUA INICIATIVA TRANSPORTE SUELOS PRIVADA ENERGíA REC. BIóTICOS CONSUMIDORE INDICADORES INDICADORES INDICADORES DE IMPACTO DE CALIDAD DE RESPUESTA (Uso ¡ consumo AMBIENTAL (Niveles permisibles para de recursos y emnisiones (Disponibílidad de emisiones por fuente por fuentes)... recursos y emisión y emisiones acumuladas) acumulada) CUADRO 4.1 INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA GENERACIÓN DE DATOS EN MÉXICO. Tipo de Indicador Institución Responsable De IMPACTO Energía eléctrica CFE Transporte SCT Industria SECOFI Agricultura SARH Minería SEMIP . Petróleo PEMEX De ESTADO Aire Municipios Agua CNA Suelos SARH Bosques SARH Vida Silvestre INE Residuos Sólidos Municipios, SECOFI, SCT, INE _Riesgo Ambiental INE De RESPUESTA Inversión Pública SHCP Inversión Privada INEGI, NAFINSA, BANCOMEXT Cumplimiento PFPA Delitos PFPA ¡Datos Generales INEGI CUADRO 4.2 INDICADORES AMBIENTALES EN MÉXICO. lndic. de Impacto lndic. de Indic. de Calidad Respuesta Minería 3 Agua 9 Áreas Protegidas 12 Petróleo 5 Suelo 10 Salud Ambiental 2 Energía eléctrica 3 Bosque 13 Vigilancia 4 Residuos Sólidos Mar 3 Ambiental 2 - Municipales 7 Aire 9 Actividades 6 - Industriales 14 Científicas 2 Industria química 4 Educación 7 Transporte 6 Participación Social 2 Legislación 31 Datos Generales 10 Cooperación Internacional 2 Programas en entidades federales Políticas Sectoriales Subtotal 52 Sub total 44 Sub total 70 Fuente: Cuadro elaborado en base a datos del Informe de la Situación General en Materia de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente 1991- 1992. CUADRO 4.3 COMPARACIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN MEXICANO Y LOS INDICADORES REQUERIDOS POR LA OCDE. N O Qué pide la OCDE ||Qué tiene México INDICADORES General [Subindicador General |Subindicador Indicadores de Impacto. _ Energía 13 17 1 5 Transporte 9 9 1 4 Industria 5 117 2 2 Agricultura 13 116 2 5 Indicadores de calidad. Aire 12 30 4 30 (Sólo ZMCM) Agua 10 30 2 1 1 Suelo 5 11 3 11 Bosque 11 48 6 35 Vida silvestre 8 48 7 48 Desechos 10 58 5 21 Riesgo 5 25 0 0 Ruido 2 4 0 0 Indicadores de respuesta. Prioridades 1 2 0 0 Opiniones 3 15 0 0 Gasto de 2 2 1 1 Control de Contamina- ción _ Gasto 3 12 0 0 inversión _ Acuerdos 7 7 0 0 Internaciona- (Un Indicador no les aplicable a Méx.) Datos Grales. 6 8 4 4 TOTAL 125 |[359 IF38 [177 Un ejemplo de indicador general es la energía producida per cápita; un ejemplo de subindicador es la energía producida per cápita mediante plantas hidroeléctricas. CUADRO 4.4 COMPARACIÓN DE LOS INDICADORES DE MEDIO AMBIENTE DE ACUERDO AL BANCO MUNDIAL (1992) CON LOS DATOS EXISTENTES EN MÉXICO. INDICADORES INDICADORES DEL BANCO TIPO DE INDICADOR REQUERIDOS MUNDIAL QUE PUEDEN POR EL BANCO GENERARSE A PARTIR DE LOS MUNDIAL DATOS EXISTENTES EN MÉXICO 1. Datos Generales 5 5 2. Disponibilidad de agua 9 9 3. Calidad de aguas 3 3 superficiales (en ríos y/o lagos seleccionados) 4. Calidad de aire . GRÁFICA 6.2 PORCENTAJE DE EMPRESAS EN LA ZMCM SIN LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO SEGúN GIRO INDUSTRIAL Fundición Alimentos Giro Pinturas y tintas _ Industrial Automotriz _ Celulosa y papeli Muebles 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Porcentaje CUADRO 6.3 DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE COMPELIMIENTO * Existen normas que son demasiado estrictas cuyo estudio que las avala Requerimientos y es de validez cuestionable. leyes compelibles. * El periodo de tiempo en el que las empresas deben estar cumpliendo la legislación no es lo suficientemente claro. * En algunos casos las bases de datos de las autoridades no identifican al Identificación de total de fuentes reguladas y la información sobre ellas es insuficiente (las los agentes bases de datos de la ZMCM y del área fronteriza son las mejores a nivel sujetos a los nacional). requerimientos. W Se ha avanzado en identificar el tipo de industrias que deben ser vigiladas pero falta hacerlo en forma individual. * La información que poseen distintas instituciones gubernamentales acerca de las empresas no es complementada entre ellas. Promoción del * La diseminación de información a las industrias acerca de las obligaciones cumplimiento. que tienen que cumplir no es suficiente. Esta escasa comunicación con las industrias resulta en una baja promoción del cumplimiento. * Se carece de equipo adecuado para un monitoreo efectivo y de Monitoreo. laboratorios para análisis posteriores. * Para que las empresas se puedan automonitorear se requiere que tengan inventarios de emisión pero existe un rezago en su expedición. Respuestas a las * La PFPA ha avanzado mucho, dentro de sus posibilidades, en este violaciones. aspecto a través de multas y clausuras. Entre 1992 y 1994 se hicieron 1,537 clausuras parciales y 271 clausuras totales a la industria nacional. * En el área del agua, competencia de la CNA, se cobran derechos por volumen de contaminantes descargados en cuerpos receptores considerados como aguas nacionales que exceden los límites especificados en las normas. Sin embargo la falta de incentivos a los burócratas e inspectores impide realizar respuestas rápidas y efectivas. Clarificación de * Existen conflictos entre autoridades ambientales de los estados y problemas y municipios (ver capítulo 71. responsabilida- des. Evaluación del * Sólo indicadores indirectos han sido usados para estimar la efectividad de desarrollo de los los programas. No se han hecho evaluaciones que relacionen los costos programas. reducidos debido a una menor contaminación con los recursos utilizados para lograrlo. GRÁFICA 6.3 REDUCCIÓN DE LA PROBABILIDAD DE INCUMPLIMIENTO PONDERADA. 30 u 2 0 .1o '_ *I O- I § ~*. ****+ *; 4 wU *; * 0 0o 2D 30 40 50 6 70 m 9S 1X número de visitas 7. ATRIBUJCIONES DE LAS AUTORIDADES EN MATERIA AMBIENTAL 7.1 INTRODUCCIÓN Dado que las autoridades no pueden actuar sino en función de las atribuciones que la ley les concede expresamente, uno de los requisitos principales para que sea adecuada una atribución es la precisión. Las atribuciones son adecuadas cuando son claras y específicas, propiciando la certeza y la seguridad jurídica. La claridad es también indispensable para que la autoridad efectivamente ejerza sus facultades y para hacerla responsable de las mismas. Otro aspecto fundamental de un buen sistema de atribuciones, es que las áreas de acción de cada autoridad estén muy bien delimitadas para evitar duplicidad de funciones o contradicciones en la actividad de la autoridad. Esto cobra especial importancia cuando partimos del principio de concurrencia, ya que hay que cuidar que no existan ni traslapes, ni vacíos, desde los tres niveles de gobierno. Además, hay que prever mecanismos para evitar que al compartirse las facultades se disperse la responsabilidad y no se ejerzan adecuadamente las mismas. La claridad, la precisión y la delimitación de las atribuciones establecidas en la Ley son indispensables para alcanzar los objetivos de la política ambiental, es decir, son elementos básicos para la realización del desarrollo sustentable. Este capítulo tiene dos objetivos: primero, analizar las bases para la distribución de competencias establecido por la LGEEPA, en cumplimiento de la disposición constitucional que prevé que, en materia de protección ambiental, las facultades de los tres niveles de gobierno sean concurrentes y, segundo, un diagnóstico general de las atribuciones de las leyes estatales expedidos por los congresos locales de cada entidad. Hemos agrupado las facultades por tipos para facilitar su análisis, y dado que no existen parámetros preestablecidos para llevar a cabo la clasificación, lo haremos en función del objetivo primordial de cada una. Como constantemente se va a hacer referencia a los conceptos de atribución y autoridad es importante dar una definición, desde el punto de vista jurídico, de dichos conceptos. Atribución: El otorgamiento de derechos y obligaciones que la ley da a la autoridad administrativa para que ésta pueda llevar a cabo el logro de sus fines.' Autoridad: Aquéllos órganos de facto o de jure, con facultades de decisión o ejecución, cuyo ejercicio engendra la creación, modificación o extinción de situaciones generales o particulares, de hecho o jurídicas o bien produce una alteración o afectación de ellas, de manera imperativa, unilateral y coercitiva.2 Pasando del aspecto formal hacia el contenido de las atribuciones, encontramos que lo que hace adecuada a una atribución es la congruencia con las disposiciones legales de la materia y con los objetivos que con éstas se persiguen. Así por ejemplo, si tenemos como objetivo a la prevención de accidentes y emitimos disposiciones que obligan a los establecimientos riesgosos a establecer programas para evitarlos, debemos dotar a una autoridad, claramente identificable, de la facultad para exigir el cumplimiento de esta obligación y para revisar el contenido del programa, dentro de un plazo determinado siguiendo un procedimiento claramente establecido. Además, debemos contar con una autoridad particular encargada de verificar la aplicación del programa correspondiente así como evaluar sus resultados, con procedimientos y tiempos claramente establecidos, a fin de asegurar que se está alcanzando el objetivo inicial de prevenir accidentes3. De lo contrario, se van a dar problemas como la duplicidad de atribuciones, la falta de seguimiento de los procedimientos y por lo tanto falta de revisión del cumplimiento , haciendo más largo y costoso el cumplimiento de la Ley para los particulares y las propias autoridades. En la LGEEPA se establece el marco legal ambiental de nuestro país. Dentro de ésta se encuentran reguladas, entre otras, las atribuciones de las autoridades competentes en materia de protección ambiental. Por la complejidad de la materia ambiental y por su carácter interdisciplinario, en otros ordenamientos federales, como la Ley de Aguas Nacionales o la Ley Forestal, se otorgan atribuciones en materia ambiental a determinadas autoridades que no consideraríamos "ambientales", pero que sin duda tienen facultades de prevención y control de actividades que afectan al medio ambiente o a los recursos naturales. 1 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, Ed. Porrúa, México, 1 992, T. 1, p. 263. Algunas opiniones determinan que en lugar de derechos son facultades. 2 Idem. p. 288 3 V. Infra, capítulo 9. 7.2 SISTEMA DE ATRIBUCIONES EN MATERIA AMBIENTAL CONFORME A LA LGEEPA La LGEEPA establece en su título- primero (disposiciones generales), capítulo dos (concurrencia entre la Federación, las entidades federativas y los municipios) artículo cuarto, que las atribuciones que en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente tiene el Estado y son objeto de dicha Ley, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los municipios con sujeción a las siguientes bases: 1. Son asuntos de competencia federal los de alcance general en la nación o de interés en la Federación, y 11. Competen a los estados y a los municipios, los asuntos no comprendidos en la fracción anterior, conforme a las facultades que ésta y otras leyes les otorgan, para ejercerlas en forma exclusiva o participar en su ejercicio con la Federación, en sus respectivas circunscripciones."4 A pesar de la generalidad de la Ley es posible identificar las siguientes materias como de competencia exclusiva de la Federación: • Regulación de actividades altamente riesgosas - Regulación de materiales y residuos peligrosos - Regulación del aprovechamiento de los recursos del subsuelo * Aprovechamiento de los recursos forestales * Protección de la flora y fauna silvestres * Expedición de NOM's 7.3 ANÁLISIS DE LAS ATRIBUCIONES AMBIENTALES POR NIVEL DE GOBIERNO Los cuadros siguientes contienen un análisis de las atribuciones de la Federación, los estados y los municipios establecidas por la LGEEPA que implican un problema en su aplicación. Hemos clasificado a las diversas atribuciones en cinco categorías: de establecimiento de políticas; administrativas; regulatorias; de protección, prevención, preservación, restauración y aprovechamiento racional y de vigilancia y sanción. Analizamos cada categoría de atribuciones en un cuadro separado para cada nivel de gobierno. En la primera columna, identificamos la atribución establecida por la Ley. En la segunda columna hacemos un comentario sobre la atribución y 4 Lev General del Eouilibrio EcolóMico y la Protección al Ambiente, Ed. Porrúa, 7a. ed., México 1993, p.5. finalmente, en la tercera columna, se dan los efectos que la atribución causa en la práctica. 7.3.1 ATRIBUCIONES DE ESTABLECIMIENTO DE POLÍTICAS Entendemos por atribuciones de establecimiento de políticas a aquellas que facultan a la autoridad para establecer, conducir o implementar la política ecológica y los criterios que deba observar. Con la claridad y delimitación de estas atribuciones se darían mecanismos para exigir a la autoridad competente el cumplimiento de lo objetivos así como para poder objetar el contenido de las atribuciones, de esta forma se podrían introducir las prioridades sociales y económicas. A continuación se presenta la parte correspondiente a las atribuciones de establecimiento de políticas de la Federación. CUADRO 7.1 ATRIBUCIONES FEDERALES DE ESTABLECIMIENTO DE POLíTICAS Formulación e Existen pocos mecanismos para exigir En cuanto a la implementación implementación de la la elaboración ni la evaluación de existe poco apoyo de la sociedad política general de políticas a ningún nivel, ni para objetar civil. ecología. su contenido. Formulación y conducción No existen mecanismos para verificar Respecto a la formulación las de la política general de que la política general cumpla su políticas ambientales no reflejan saneamiento ambiental a objetivo. las prioridades sociales. través del INE y con la Al no existir mecanismos de participación de la SSA verificación la conducción se vuelve poco efectiva. - ATRIBUCN COMENTARIO EFEC.. Formular los criterios No existen mecanismos para revisar Poca flexibilidad ante cambios ecológicos que deberán su contenido. económicos y sociales. Un observarse en la aplicación ejemplo claro es la ausencia de de la política general de instrumentos económicos en la ecología. Ley. Aún cuando la LGEEPA no deba contemplar los mecanismos mencionados en los cuadros anteriores se deberfan determinarse en disposiciones secundarias y así tener una mayor coordinación con la Ley de Planeación. En el siguiente cuadro se presenta la parte correspondiente a las atribuciones de establecimiento de políticas de los estados. CUADRO 7.2 ATRIBUCIONES ESTATALES DE ESTABLECIMIENTO DE POLíTICAS Formulación de la política y La autoridad federal establece criterios Los Estados no tienen recursos de los criterios ecológicos y políticas federales, y los programas, para llevarla a cabo. No existen particulares de cada políticas y criterios estatales y programas de la Federación y los entidad federativa, en municipales deben ser congruentes Estados para la evaluación de congruencia con los con aquéllos, más no se establecen dichos programas existiendo criterios y políticas procedimientos ni evaluaciones ni pocos incentivos. federales. sanciones para asegurar esta congruencia. Las disposiciones secundarias, como los reglamentos, son sumamente generales, no cumplen con su objetivo de aclarar la generalidad de la LGEEPA. No señalan el grado de especificidad que deben de alcanzar las políticas en los distintos niveles, por lo que, si bien abre la posibilidad de elaborar políticas muy exhaustivas y detalladas, por otro lado se corre el riesgo de nunca salir de la generalidad. 7.3.2 ATRIBUCIONES REGULATORIAS Entendemos por atribuciones regulatorias aquellas por las que se faculta a una autoridad para establecer disposiciones jurídicas, sean leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas u otras, en materia de equilibrio ecológico y protección del medio ambiente. La claridad y precisión de estas atribuciones son fundamentales para evitar la duplicidad y, en ocasiones, la triplicada de competencias. En el siguiente cuadro se presenta las atribuciones regulatorias de competencia federal. CUADRO 7.3 ATRIBUCIONEs FEDERALES REGULATORIAS ATR3:UCtóW C&fiETA~:.~~ E---T- Elaboración de Normas técnicas Se cumplen los requisitos El que no se tome en cuenta a formales de participación social, la sociedad (comunidades, sin embargo existe poca grupos indígenas, pequeña participación social efectiva en industria, sociedad civil, etc.) el proceso de normalización para la elaboración de normas (expedición de NOM's) ya que la técnicas provoca altos costos participación es cupular.5 para la misma. Algunas NOMs no reflejan la realidad nacional provocando poca efectividad ambiental. Ordenamiento ecológico general del La falta de elementos para Es imposible llevarla a cabo. territorio del país. justificar esta atribución provoca la ausencia de principios para la aplicación de instrumentos necesarios dentro de la política ambiental. S A pesar de que la Ley de Metrología y Normalización tiene establecido dentro del procedimiento para elaborar NOMs la participación social se ha observado que no es totalmente efectiva. V. capítulo 5. Actividades relacionadas con Dentro de la Ley son muy La faita de definición de materiales y residuos peligrosos generales los criterios y materiales peligrosos y residuo definiciones referentes a la peligrosos provoca confusión peligrosidad y riesgo de los puesto que no se pueden residuos, provocando que en las diferenciar entre ellos; mientras leyes reglamentarias se que la primera se controla por determine un material peligroso medio de guía ecológica la como no peligroso utilizando los segunda por reglamentos criterios de corrosividad, dándoles distinto tratamiento. radioactividad, explosividad, Esta laguna en la Ley causa toxicidad, inflamabilidad y el que desorientación a los particulares sea biológico infeccioso.6 y a las mismas autoridades así como altos costos para su cumplimiento. Actividades que deban El tratamiento que se da al riesgo Dentro de la Ley no existen considerarse peligrosas. es sumamente confuso. No se conceptos que determinen distinguen claramente los cuando una actividad es conceptos de peligrosidad y peligrosa, riesgosa y altamente riesgo, y a su vez de actividad riesgosa. El listado de altamente riesgosa que como actividades de las altamente características de una actividad o riesgosas determina que sustancia son determinantes si el actividades se deben tomar objetivo que se persigue con su como tales, sin embargo sigue regulación es el de prevenir y siendo confusa la diferencia reducir los daños que se cause a originando la incertidumbre del la sociedad y al ambiente. sector privado y la de las entidades federativas así como altos costos costos para su cumplimiento puesto que su competencia respecto de las actividades riesgosas está poco clara. Regulación y administración de Evaluar la conveniencia de que Altos costos de transacción y de Áreas Naturales Protegidas de se desconcentre o en su caso se información. interés de la Federación. descentralice esta atribución. 6 Existen dos listados que contienen residuos peligrosos y otros que enlistan las actividades altamente riesgosas, sin embargo tampoco se encuentran definidos estos conceptos. A continuación se presenta la parte correspondiente a las atribuciones regulatorias de los estados. CUADRO 7.4 ATRIBUCIONES ESTATALES REGULATORIAS Regulación, creación y Esta atribución también es La falta de claridad en la presente administración de parques urbanos municipal existiendo duplicidad atribución provoca poca y zonas sujetas a conservación de facultades; la Ley no efectividad al igual que altos ecológica. establece ni criterios ni costos de cumplimiento. disposiciones para determinar la competencia de ambos niveles. Residuos sólidos no peligrosos, su No existe una definición clara Esta falta de definición provoca manejo y disposición. que determine cuando un residuo que esta atribución sea es o no peligroso. demasiado general causando el traslape de competencias con la Federación. Actividades que no sean No se establece un criterio claro Las actividades riesgosas se consideradas altamente riesgosas. y detallado para distinguir una determinan por exclusión, ya que actividad "riesgosa" de una existe un listado de las altamente "altamente riesgosa". riesgosa. Sin embargo se sigue dejando abierto el criterio por falta de definición, provocando un traslape de competencias. Ordenamiento ecológico local. Se encuentra muy limitado por Poca efectividad y altos costos de los criterios federales. No existen cumplimiento. instrumentos económicos. Dentro de la LGEEPA las atribuciones regulatorias estatales y municipales son en general las mismas, dándose una duplicidad de facultades. La Ley no da los lineamientos para determinar cuando deben ser regulados por el Estado o el Municipio. 7.3.3 ATRIBUCIONES DE PROTECCIÓN, PRESERVACIÓN, RESTAURACIÓN Y APROVECHAMIENTO RACIONAL A continuación se presentan las facultades concedidas a las autoridades para realizar las actividades siguientes, conforme a las definiciones correspondientes que establece la propia LGEEPA, en su artículo tercero: Aprovechamiento racional: La utilización de los elementos naturales en forma que resulte eficiente, socialmente útil y procure su preservación y la del ambiente. Preservación: El conjunto de políticas y medidas para mantener las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales. Prevención: El conjunto de disposiciones y medidas anticipadas para evitar el deterioro del ambiente. Protección: El conjunto de políticas y medidas para mejorar el ambiente y prevenir y controlar su deterioro. Restauración: Conjunto de actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución, y continuidad en los procesos naturales. En el siguiente cuadro se presentan las atribuciones de protección, preservación, restauración y aprovechamiento racional de la Federación. CUADRo 7.6 ATRIBUCIONEs FEDERALES DE PROTECCIÓN, PRESERVACIÓN, RESTAURACIÓN Y APROVECHAMIENTO RACIONAL Aprovechamiento racional, La SEDESOL únicamente está Solo se cobra el total de la masa de prevención y control de la facultada para controlar la contaminantes que exceda los liímites contaminación de aguas de contaminación por descargas permisibles por las normas. jurisdicción federal, conforme a de aguas. Esta atribución Las cuotas varían en función de la la LGEEPA y a la Ley de Aguas debería ser competencia de la zona de disponibilidad a que Nacionales. CNA. pertenezca el cuerpo de agua receptor de la descarga. Existe poca efectividad en el cumplimiento. Prevencion y control de No exísten suficientes La falta de especificidad de esta contingencias ambientales, pianes específicos para atribucion provoca que los criterios cuando la magnitud o enfrentar contingencias, y de contingencias ambientales sean gravedad de los desequilibrios que la autoridad esté muy generales, causando a los ecosistemas o de los efectivamente obligada a discrecionalidad por parte de la danos reales o potenciales a la elaborarlos y a establecer autoridad. Existen altos costos y población o al ambiente lo las condiciones necesarias poca efectividad del cumplimiento. haga necesario, para ponerlos en práctica Se creo incertidumbre. dentro de un período de tiempo determinado. A continuación se presenta las atribuciones de protección, preservación, restauración y aprovechamiento racional de los estados. CUADRo 7.7 ATRIBUCIONES ESTATALES DE PROTECCIÓN, PRESERVACIÓN, RESTAURACIÓN Y APROVECHAMIENTO RACIONAL Prevencion y control de Poca claridad de contingencia La falta de especificidad de esta contingencias ambientales locales. existiendo duplicidad de atribución provoca que los criterios atribuciones, de contingencias ambientales sean muy generales, causando discrecionalidad por parte de la autoridad. Altos costos y poca efectividad de cumplimiento. Aprovechamiento racional y la Aun cuando es atribución Altos costos y poca efectividad en el prevención y el control de la exclusiva de los estados la cumplimiento. contaminación de las aguas de federación, por medio de la jurisdicción de los estados. CNA, ejerce esta competencia. Dentro de este cuadro se presenta las atribuciones de protección, preservación, restauración y aprovechamiento racional de los munícipios. CUADRO 7.8 ATRIBUCIONES MUNICIPALES DE PROTECCIÓN, PRESERVACION, RESTAURACIÓN Y APROVECHAMIENTO RACIONAL 1Tf D)E A TRII3 UCIONES La duplicidad de atribuciones entre autoridades es consecuencia del traslape que surge al establecer las facultades en distintas leyes. Al establecer una ley las facultades y atribuciones que la autoridad puede ejercer se da una duplicación si otra ley atribuye la misma facultad a otra autoridad. Este obstáculo provoca en ocasiones que, tanto entre los tres niveles de gobierno como entre las agencias federales, no existan funciones específicas y determinadas, por lo que el procedimiento administrativo se complica ya que no se sabe ante quién debe llevarse acabo. El sector privado no tiene la certeza de saber si cumple o no con las disposiciones legales a que está sometido. Ejemplo. Los permisos respecto a la explotación forestal cuando está involucrada un Área Natural Protegida no son específicos en cuanto a si se deben efectuar ante la SARH o ante la SEDESOL; ésto causa que el procedimiento sea complicado y el trámite dure más de lo que debería durar. FALTA lDE COOR)INA ClÓN ENTRE LAS A UTOFJDA DE.S En ocasiones las autoridades exigen una multiplicidad de requisitos en forma independiente para cumplir con disposiciones que contienen un mismo objetivo. A menor coordinación entre las autoridades será mayor el número de trámites a cumplir y, por tanto, mayores costos. Ejemplo. La CICOPLAFEST en la práctica no cumple con sus funciones de coordinar el procedimiento para el registro, las licencias y los permisos para la explotación, elaboración, fabricación, formulación, mezclado, acondicionamiento, envasado, manipulación, transporte, distribución, aplicación, almacenamiento, comercialización, tenencia, uso y disposición final de los plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas. Cada una de las dependencias (SSA, SEDESOL, STPS y SEMIP) establece requisitos propios e independientes de los que establece la CICOPLAFEST. Así, la SSA emite dos listados de sustancias tóxicas y la STPS un listado de sustancias consideradas nocivas para la salud de los trabajadores; la SEDESOL los listados de las actividades que deban considerarse altamente riesgosas, la SEMIP la clasificación de productos petroquímicos. Esta diversidad de listados y requisitos hace que el registro y demás trámites sean largos y costosos. I)ILA CIfN D)E TRAMITES Como se dijo anteriormente, el tiempo es un factor importante del procedimiento administrativo. Mientras más se tarde el trámite, mayores serán los costos para el particular. Ejemplo. Las obligaciones correspondientes a la propia autoridad, en lo que respecta a tiempos y condiciones adecuados para cumplir con sus responsabilidades de análisis y dictaminación para la evaluación en materia de impacto ambiental, son fácilmente eludibles, lo que permite discrecionalidad y rezagos. En el período de enero de 1991 a mayo de 1994 ingresaron a la Dirección General de Normatividad 3,716 MMIAs, de las cuales se han resuelto y dictaminado 1,583. La mayor parte (2,133) se encuentran aún en proceso de evaluación. Entre otras cosas, este problema es provocado porque se exigen MMIAs en demasiadas actividades porque el proceso de análisis de las evaluaciones de impacto ambiental por parte de la autoridad tiene pasos en los que se dispersan, entre diferentes instancias, las facultades de dictaminación. Un factor adicional es que ninguna de estas instancias está sometida a un límite de tiempo para dar su dictamen. EXCESO DE DlSCRECIONALIDAD POR PARTE DE LA A UTORIDAD En ocasiones, la Ley faculta a las autoridades ampliamente para que tomen medidas o para solicitar a los particulares los requisitos que "consideren necesarios", dejando a la discrecionalidad de la autoridad la demanda del cumplimiento de algunas disposiciones. Ejemplos. O Dentro de la manifestación de impacto ambiental se puede pedir información más detallada o requisitos adicionales a lo establecido específicamente por la Ley. No se establecen límites ni se definen el tipo de requisitos adicionales que se puede solicitar. Esto provoca que el particular no tenga certidumbre, antes de cumplir con los trámites, respecto de cuáles son los requisitos que tiene que llenar, ya que queda al arbitrio de la autoridad. O Respecto al riesgo, la regulación es demasiado general. El artículo 179 de la LGEEPA establece que se promoverá la ejecución, ante la autoridad competente, del decomiso de materiales o sustancias contaminantes, la clausura temporal, parcial o total de las fuentes contaminantes correspondientes, y por riesgo inminente de desequilibrio ecológico o casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes, o la salud pública. Estos criterios tan generales provocan la discrecionalidad de la autoridad puesto que cualquier situación podría encuadrarse dentro de estos supuestos, quedando el particular en un estado de indefensión y provocando que los inspectores puedan tomar las medidas de seguridad que consideren necesarias. D Dentro de la evaluación de impacto ambiental no hay un proceso de seguimiento ni de aplicación de los condicionantes contenidos en los dictámenes y resoluciones, y por lo tanto, se carece de elementos para evaluar el desempeño real de dicha evaluación como instrumento de política. 9.4 EVALUACIóN Y PREOCUPACIÓN POR LOS RESULTADOS 9.4.1 ÉNFASIS EN LOS RESULTADOS Las instituciones públicas deben tener siempre presente cuál es su misión, es decir, el objetivo por el cual fueron creadas, y a partir de éste, desarrollar reglas y procedimientos que permitan, tanto a la agencia gubernamental como un todo, como a los servidores públicos que laboran en ella, actuar con la suficiente libertad para lograr las metas de la institución. El progreso hacia los objetivos que persiguen el INE y la PFPA es difícil de medir. Dada la dificultad de medir el desempeño de acuerdo al cumplimiento de objetivos, muchas agencias públicas operan bajo un régimen en el cual las actividades que sus empleados y funcionarios realizan se rigen por reglas establecidas. Dicho de otra forma, se preocupan más por la forma de hacer las cosas que por el resultado. Con frecuencia la razón es la de evitar corrupción y actividades fraudulentas de los servidores públicos; sin embargo, estas reglas también limitan la actuación de servidores públicos honestos que buscan hacer bien su trabajo. Es necesario lograr un balance entre una reglamentación estricta que disminuya la corrupción y procedimientos más flexibles que motiven y den libertad de actuación suficiente para una mayor eficacia y productividad de los servidores públicos. Con una mayor libertad de los trabajadores y empleados se producen ideas innovadoras y creativas para la resolución de problemas y para la mejor realización de las tareas que los servidores públicos tienen que cumplir. Sin embargo, dar más libertad de actuación a los empleados y funcionarios públicos no es fácil por las siguientes razones: a) renuencia al cambio de parte de algunas personas y organismos, b) tratar de mantener autoridad y poder ante un gran número de subordinados y un alto presupuesto y, c) reacción excesiva del gobierno ante la desconfianza de la sociedad civil. Aumentar la relevancia de los resultados requiere de buenos indicadores de desempeño, con suficiente información como para permitir la toma de decisiones correctas. Es por ello que al diseñar una política o un programa se debe establecer el objetivo que busca cumplir y entonces definir ciertos indicadores de desempeño o evaluación. La información mediante resultados, y en su caso mediante "indicadores de desempeño" permite tomar decisiones adecuadas relacionadas a la evolución de los proyectos. 9.4.2 EVALUACIÓN EX-POST Antes de emprender alguna acción que busque mejorar la calidad ambiental en cierta región, la autoridad debe realizar un estimación de los beneficios y costos que pudiera generar y así poder determinar su conveniencia y viabilidad. Sin embargo, los pronósticos de la conveniencia de las acciones y medidas no siempre son correctos. Muchas variables relevantes se dejan fuera en los análisis preliminares y muchas otras se comportan en forma distinta a las estimaciones. La autoridad es falible y los programas que eligió pueden no ser necesariamente los mejores una vez que se cuenta con mayor información. Es por eso que, además de las consideraciones previas a su puesta en práctica, es necesario que cada una de las acciones y medidas de la política ambiental sean evaluadas una vez emprendidas y durante el período de su vigencia, esto es evaldadas en forma ex-post. Los beneficios y los costos que han enfrentado y enfrentarán la sociedad y las autoridades a causa de cierta acción emprendida es la información que una evaluación ex-post debe arrojar. La incorporación de este tipo de evaluación dentro de la gestión ambiental es importante porque: • Califica los esfuerzos de la agencia ambiental y por lo tanto le ayuda a tomar acciones necesarias para mejorar su desempeño futuro. • Compara el estado ambiental anterior a la implementación de cierta medida con el estado posterior a su implementación para poder así decidir si ha sido o no la acertada. Así se identifican las medidas incorrectas que han impuesto costos innecesarios a la sociedad. • Permite legitimar las acciones de la autoridad ante la población y le brinda apoyo para futuras acciones cuando anula políticas erróneas y cuando mantiene las que han sido acertadas. • No sólo evalúa las acciones que intentan cumplir con cierta meta fijada de antemano, sino las mismas metas en sí. Si se calcula por medio de una evaluación ex-post que ha sido muy costoso, en relación a los beneficios, alcanzar cierta meta ambiental, la autoridad puede decidir sustituirla por otra más accesible. En México las autoridades ambientales no han dado seguimiento adecuado a todas las acciones que emprenden. Existen varios programas y requisitos que aparentemente no han probado su eficacia y sin embargo no han sido evaluados. La falta de datos e información en el pasado ha sido el principal obstáculo para hacer de las evaluaciones ex-post una práctica continua dentro de la gestión ambiental. Pese a ello, ha habido avances en años recientes en esta área como se muestra en el capítulo de indicadores e información. La información con la que ya se cuenta actualmente es la suficiente para poder realizar estudios serios y útiles. Hay evaluaciones interesantes, no oficiales, que se han podido realizar haciendo uso de ella. Ejemplo. El Programa "Hoy No Circula" para la ZMCM fue instrumentado en noviembre de 1989 en forma temporal y en mayo de 1990 en forma permanente. Su objetivo era disminuir la contaminación ambiental mediante la reducción en el consumo de gasolina y el tráfico vehicular en la región. Desafortunadamente las autoridades no han evaluado el desempeño del Programa2. Desconocen en consecuencia, si sus objetivos han sido o no alcanzados --si el consumo de gasolina y el flujo vehicular han realmente disminuido, o si por lo menos es menor al que se tendría en ausencia del Programa-- y desconocen también los costos que se han impuesto a la población. 9.5 CAPACITACIóN E INCENTIVOS PARA SERVIDORES PÚBLICOS En muchas ocasiones, los trabajadores del sector público se encuentran inmersos en rutinas sin significado, en otras están mal preparados para realizar bien su trabajo. Esto es consecuencia de dos de los principales problemas a los que se enfrentan los servidores públicos: 1) No están capacitados. 11) No están motivados. Sin conocimiento de lo que se hace, el más entusiasta de los trabajadores comete errores y toma decisiones equivocadas. Por otro lado, el aburrimiento, la rutina y la falta de motivación llevan a la gente más capaz y preparada a evitar la cooperación y el trabajo. La capacitación, el entrenamiento y los diferentes métodos de motivación pueden solucionar estos problemas. 2 Solamente se han llevado a cabo encuestas de popularidad del Programa. Estudios no oficiales estiman que el Programa dio buenos resultados durante su etapa temporal. El consumo de gasolina Nova y la congestión vehicular lograron disminuir. Sin embargo los resultados se revirtieron una vez que el Programa se hizo permanente. La población ajustó sus expectativas y respondió al Programa haciendo un uso más intensivo de sus autos los días que sí podían circular o comprando autos nuevos o usados. En consecuencia el tránsito vehicular aumentó al igual que el consumo por gasolina Nova, éste último, a una tasa mayor que la anterior a la fecha de implementación del programa. Al no contar con una evaluación ex-post del Programa, y por lo tanto al estar ignorando sus efectos, las autoridades están probablemente manteniendo una medida errónea y costosa para la sociedad. Con la finalidad de lograr una mejor interrelación de los trabajadores, se tiene contemplado llevar a cabo una serie de "jornadas de información e integración", que adicionalmente pretende involucrar a los trabajadores en la filosofía general de la agencia, su objetivo, metas, programas, ámbitos de competencia y principales funciones, a través de la presentación de cada una de las Direcciones Generales que conforman esta agencia. Se han identificado necesidades sobre capacitación y motivación, sin embargo, existe una carencia de espacios adecuados para poder llevar a cabo los cursos, toda vez que sería la primera ocasión que se lleva a cabo la capacitación en las instalaciones de la agencia, lo que indica lógicamente que tampoco se cuenta con los materiales didácticos y de apoyo adecuados. El gasto en protección ambiental es limitado ya que tiene que competir con rubros importantes del presupuesto del gobierno federal. El gasto ambiental está incluido en el gasto de desarrollo social, existiendo un apartado específico para medio ambiente (sector 20). Dentro de este gasto se encuentran los siguientes puntos: e Educación = Salud y seguridad social * Trabajo y previsión social e Desarrollo urbano, ecología y agua potable * Programa Nacional de Solidaridad En 1992, el gasto clasificado como gasto en ecología ascendió a 753 millones de nuevos pesos. Para 1993 se registró un crecimiento de 54 % en términos reales, con lo que alcanzó la cifra de 1,257 millones de nuevos pesos. Esto representa el 1.2% del gasto en desarrollo social, el 0.6% del gasto programable total para 1993, y cerca del 0.2% del PIB. Para 1994, se presupuestaron 1,819 millones de nuevos pesos. Es importante que se tenga información disponible respecto al presupuesto para ecología en cada sector. En este sentido, se debería proponer un programa que registre el presupuesto en ecología de cada sector, lo más detallado posible, y una institución que haga un seguimiento de lo gastado en ecología. 9.6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Saber cómo obtener una trayectoria de desarrollo sostenible no es una condición necesaria para el éxito de los programas ambientales. Es necesario que los encargados de desarrollar, instrumentar, vigilar y evaluar dichos programas sepan cómo hacerlo. Se ha mencionado dónde y cómo se debe intervenir, pero la efectividad de la intervención depende de la capacidad, productividad y motivación de los encargados de desarrollar, instrumentar, vigilar y evaluar los programas ambientales. La eficiencia de los trabajadores públicos expresada en un menor costo administrativo y en menores tiempos de resolución, implica el establecimiento de criterios para transparentar los procedimientos administrativos. La falta de claridad dentro del marco legal ambiental es uno de los principales factores por los que se producen problemas como la duplicidad de atribuciones, la falta de coordinación entre las autoridades, la dilación de trámites y el exceso de discrecionalidad por parte de la autoridad. Como recomendaciones respecto a la simplificación administrativa: 1. Crear de una ventanilla única; dentro de ésta se centralizará el contacto entre las autoridades competentes. 2. Una posible solución para contrarrestar la dilación de trámites es implementar un equipo de cómputo que trabaje por medio de una red entre el INE y las delegaciones para apresurar el procedimiento administrativo. Se debe obligar a la autoridad a emitir una determinación en un plazo perentorio. 3. Mejorar la infraestructura tanto técnica como humana. Dar capacitación al personal y, a su vez, tener la infraestructura e instrumentos adecuados para evitar la discrecionalidad de la autoridad. 4. Llevar a cabo un programa de difusión a nivel tanto nacional como local del contenido de la legislación ambiental. Realizar reuniones regionales en las ciudades principales con autoridades de los tres niveles de gobierno. Es necesario contar con mayor información sobre el marco legal ambiental aplicable por industria. Publicar folletos informativos, con la participación de editores profesionales, de las organizaciones empresariales y con la certificación del INE y la PFPA. La evaluación al interior de la agencia responsable de la gestión ambiental se hace calificando los procesos con los que el gobierno lleva a cabo sus programas así como las reglas en que se basa para la implementación de sus políticas, lo que muchas veces implica dilación e ineficiencia en el trabajo de los servidores públicos. La evaluación de la gestión ambiental, aunque no debe olvidar los procesos de las actividades, debe poner más énfasis en los resultados obtenidos en la aplicación de políticas y programas en favor del medio ambiente. Evaluar las acciones que emprenden las autoridades durante el período de su vigencia servirá para corregir aquellas que no han sido eficientes y mantener las que han sido adecuadas. Esto ayudará a mejorar la asignación La productividad y eficiencia de los servidores públicos se relaciona directamente con la educación formal, capacitación y conocimiento que tienen, e incluye el entendimiento del propósito, la razón, las técnicas, los materiales y el contexto general de su trabajo. La falta de educación formal, capacitación y conocimiento se manifiesta en errores, malas decisiones, mala calidad, quejas, etc. La capacitación en el sector público cobra especial importancia por las siguientes razones: 1. no existen escuelas de capacitación para ciertas profesiones exclusivas del gobierno (por ejemplo: inspectores de la PFPA). 2. los talentos administrativos generalmente se van al sector privado debido al diferencial de salarios entre los sectores público y privado. 3. se requiere constante capacitación debido a los continuos cambios tecnológicos. 4. se requiere una multipreparación para realizar diversas funciones debido a las limitaciones presupuestales y físicas del gobierno. Con la capacitación y educación formal se busca cambiar el comportamiento improdúctivo de los trabajadores públicos de la gestión ambiental. Tanto en el INE como en la PFPA se han implementado programas de capacitación y motivación de sus empleados. Sin embargo, aún hay mucho por hacer en este ámbito. El entrenamiento y la capacitación remedian el problema de la falta de conocimientos para hacer bien un trabajo, pero si el empleado no cuenta con los incentivos y la motivación adecuados, el desempeño no será satisfactorio. La falta de motivación se manifiesta a través de la carencia de ideas, la hostilidad y resistencia al cambio, el mal desempeño, el mal ánimo, etc. El trabajador de la gestión ambiental debe contar con motivaciones pecuniarias (como un salario digno) y con motivaciones no pecuniarias