Banco Mundial Notas PREM ENERO DE 1999 NÚMERO 15 SECTOR PÚBLICO Descentralización de la potestad para obtener crédito En un contexto de adecuadas relaciones fiscales intergubernamentales y apropiada regulación es factible y conveniente que los gobiernos subnacionales estén facultados para obtener crédito. Si no se dan esas condiciones, un endeudamiento subnacional puede determinar pasivos no programados para el gobierno central, y por lo tanto debe ser restringido hasta tanto se creen instituciones que hagan posible su adecuada realización. La crisis de la deuda que afectó en Brasil a los gobiernos subnacionales, el impacto inflacionario del financiamiento subnacional en Argentina y las quiebras de municipios en los Estados Unidos son ejemplos frecuentemente utilizados para ilustrar los potenciales peligros macroeconómicos de la descentralización de la potestad para obtener crédito. Se hace hincapié en las posibles repercusiones del riesgo moral, a saber, en la posibilidad de que el acceso a los mercados financieros por parte de los gobiernos subnacionales haga recaer pasivos no programados sobre el gobierno central. No obstante, la literatura académica y las experiencias de países no llevan a considerar inevitable un vínculo desfavorable entre dicha descentralización y la capacidad del gobierno central de mantener la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica. La clave parece residir más bien en el diseño de la descentralización fiscal, especialmente en el marco normativo en que se efectúa la descentralización de las facultades en cuestión (el estudio de Litvack, Ahmad y Bird, 1998, contiene una reseña y un análisis de la literatura especializada en la materia). No es fácil diseñar ni aplicar ese marco, pero cuando están dadas las condiciones necesarias es factible y conveniente delegar en los gobiernos subnacionales la potestad para obtener crédito; de lo contrario, es preciso restringirlas y crear instituciones que permitan concederlas en el futuro. ¿Por qué es importante el acceso a los mercados financieros? Los gobiernos subnacionales necesitan obtener acceso a los mercados financieros por dos razones principales. Primero, para financiar un cuantioso gasto de capital. Sería ineficiente financiar esas inversiones de capital incrementando los impuestos. Además, como los beneficios de esas inversiones suelen verse a lo largo de varias décadas, por razones de equidad cabe pensar que el costo del financiamiento debe recaer en parte sobre las futuras generaciones. Los mercados de capital ofrecen ese vínculo intertemporal. Segundo, el acceso de los gobiernos subnacionales a los mercados financieros puede promover la responsabilidad en la esfera política. La determinación del precio del capital por parte de los mercados puede poner de manifiesto el insatisfactorio desempeño de esos gobiernos a través del aumento de las tasas de interés o simplemente de la imposibilidad de obtener financiamiento. Mecanismos de acceso a los mercados de capital para los gobiernos subnacionales Los gobiernos subnacionales pueden obtener acceso a los mercados de capital por las siguientes vías: · Endeudamiento directo del gobierno central, que otorga subpréstamos a niveles subnacionales de la administración. · Un intermediario financiero público. · Endeudamiento directo. Al sopesar las virtudes o defectos de cada canal, los responsables de las políticas deben considerar varios objetivos, por ejemplo la conveniencia de reducir al mínimo la asignación política del crédito, reducir o eliminar los pasivos implícitos de un gobierno de nivel superior, o fortalecer los mercados de capital. Aunque la obtención de crédito a través del gobierno central garantiza a los gobiernos subnacionales al financiamiento a largo plazo, la asignación del crédito por esa vía puede quedar enmarañada en un proceso político, dando lugar a inversiones ineficientes. La utilización de un intermediario financiero público también puede tener ese inconveniente (ello dependerá del diseño del sistema), a lo que se agrega el hecho de que la deuda de los intermediarios financieros públicos constituye una obligación implícita del gobierno central. La utilización de una pluralidad de canales puede suscitar dificultades adicionales. Por ejemplo, el gobierno central de Sudáfrica ha creado un banco de infraestructura público que opera junto con un mercado de capital privado adecuadamente desarrollado (Ahmad, 1996). A menos que el marco normativo del endeudamiento municipal confiera claramente funciones complementarias al sistema financiero público y al privado, el primero puede desplazar al segundo, o tener que soportar clientes de alto riesgo. El acceso directo a los mercados de capital, cuando es posible, ofrece la posibilidad de establecer relaciones más transparentes, basadas en el mercado, para elaborar y brindar mejores posibilidades de hacer cumplir restricciones presupuestarias severas entre diferentes niveles de gobierno. Los problemas macroeconómicos referentes al riesgo moral --basados en el supuesto, por parte de los agentes de los mercados de capital, de que el gobierno central es el garante último de las deudas de los gobiernos subnacionales--, pueden obedecer a un endeudamiento directo en mercados financieros privados. La gestión de esos riesgos a través de un marco normativo apropiado --a la vez que se permite que la disciplina del mercado oriente la asignación del capital-- constituye probablemente el mecanismo más eficiente para que los gobiernos subnacionales obtengan acceso a los mercados financieros. Diseño del marco normativo del endeudamiento subnacional A través de mejores sistemas de información, leyes sobre quiebra y acceso a bases tributarias, independencia entre el sistema fiscal y el sistema financiero, descentralización del mercado y supervisión y legislación, puede imponerse disciplina presupuestaria en todos los niveles de gobierno, lo que permitiría descentralizar la facultad de obtención de crédito. Sistemas de información A los efectos del diseño del marco normativo es preciso considerar ante todo la cuestión de la transparencia, inicialmente a través de mejores sistemas de información. Éstos deben incluir procedimientos contables estandarizados para gobiernos subnacionales y brindar información pública sobre los pasivos y la capacidad de reembolso de esas entidades. 2 Legislación sobre quiebra Una más adecuada divulgación de información no basta para reducir el riesgo moral; también se requieren sanciones. En especial, puede ser necesario establecer por ley, en forma expresa, procedimientos sobre quiebra (como las juntas de control financiero en los Estados Unidos o el sistema de administración judicial en Nueva Zelandia). (El gobierno central puede también dictar leyes que establezcan etapas intermedias, con el consiguiente programa de sanciones: por ejemplo umbrales de endeudamiento que, si se superan, requieran la aprobación del gobierno central para la obtención de crédito adicional o inclusive determinen la supresión lisa y llana de la facultad de obtener préstamos. No obstante, la aplicación de controles centrales demasiado severos puede conducir a que las autoridades centrales sean implícitamente responsables del endeudamiento subnacional. Por lo tanto, quizá sea preferible exigir una declaración completa de la situación y establecer por vía legal procedimientos sobre quiebra, prescindiendo de controles intermedios). Esos mecanismos deben garantizar la continua prestación de servicios básicos, por lo menos en menor escala, en tanto prosigue la reestructuración administrativa y financiera, pues de lo contrario se suscitará una enorme presión a favor de operaciones de rescate financiero a cargo del nivel central. Bases tributarias También es posible mitigar el riesgo moral haciendo que los gobiernos subnacionales tengan acceso al producto de su recaudación impositiva (dentro de un sistema previsible de financiamiento intergubernamental) y estén facultados para utilizarlo como garantía. Sin un respaldo fiscal directo de ese género los agentes del mercado pueden creer que el crédito obtenido por los gobiernos subnacionales cuenta con el respaldo implícito del gobierno central. Por lo tanto, disponer de tributos propios constituye un importante requisito previo para el acceso de los gobiernos subnacionales al financiamiento y para reducir el riesgo moral. Independencia entre el sistema fiscal y el sistema financiero No menos importante es mantener la separación entre el sistema fiscal y el sistema financiero al diseñar sistemas intergubernamentales. De hecho, el que esos sistemas no sean independientes el uno del otro --en lugar de operar en un régimen de descentralización-- puede haber suscitado inestabilidad macroeconómica en algunos países, en que la malla de obligaciones implícitas adquirió repentinamente el aspecto de compromisos presupuestarios explícitos. En Argentina, por ejemplo, los déficit de los gobiernos provinciales fueron financiados en parte por bancos privados, muchos de los cuales han dado quiebra. La política del Banco Central de administrar estos bancos y absorber sus pérdidas ofreció a los gobiernos provinciales un mecanismo indirecto de financiamiento inflacionario y debilitó los incentivos a la disciplina fiscal a nivel provincial. En Brasil existen pruebas de que pueden existir restricciones presupuestarias laxas entre distintos niveles de gobierno a través del sistema bancario, a pesar de que el sistema fiscal intergubernamental sea apropiado (Dillinger, 1997). Análogamente, en China, la debilidad de la base del ingreso fiscal a nivel central ha sometido al Banco Popular de China a presiones políticas tendientes a lograr que ofrezca crédito a gobiernos de nivel inferior. Ese financiamiento en apoyo de reformas de políticas puede suscitar repercusiones negativas sobre la estabilidad de los precios macroeconómicos y, presumiblemente, sobre la disciplina fiscal a nivel subnacional (Lall y Hofman, 1995). 3 Pueden utilizarse varios mecanismos para separar el sistema fiscal del sistema financiero. Primero, la independencia del Banco Central es un elemento clave de un programa de severas restricciones presupuestarias. Segundo, en la medida de lo posible el sector público debe dejar de cumplir funciones financieras (Recuadro 1). (Como mínimo indispensable, tal como lo sugiere el caso argentino, deben clausurarse las instituciones financieras públicas subnacionales). Aunque esta medida incluye la privatización del sistema bancario, ello no basta para hacer efectiva la separación. Como lo demuestran el colapso de las instituciones de ahorro y crédito de los Estados Unidos y la reciente crisis financiera de Asia oriental, los bancos privados deben ser supervisados dentro de un marco de regulación de prudencia claramente definido que controle el nivel y las características de sus pasivos agregados. Finalmente, si las autoridades centrales otorgan subsidios a gobiernos subnacionales, esa asistencia debe dispensarse en forma expresa, a través del sistema de transferencias fiscales, y no implícitamente, a través del sector financiero. Descentralización del mercado También la descentralización del mercado puede reducir el riesgo moral. La privatización de la infraestructura pública puede hacer posible la aplicación de la legislación sobre quiebra que rige para las entidades del sector privado, y permitir que otras compañías privadas hagan ofertas por los activos en caso de dificultades financieras, lo que no es una alternativa viable en un régimen de propiedad pública. No obstante, para hacer efectiva esa alternativa, los gobiernos deben asegurarse de que un sector contenga múltiples proveedores de servicios. La participación privada crea alternativas de acceso a inversiones de capital financiero y a financiamiento mediante deuda, lo que representa un incentivo a un sistema de "inversión de capital para controlar la deuda", que no es asequible en los sistemas de financiamiento público. Además, la desagregación puede provocar la contracción de la entidad de que se trate, lo que permite evitar el síndrome de que una institución es "demasiado grande para dejarla quebrar", que suele estar presente en las operaciones de rescate financiero. Supervisión y legislación Finalmente, es preciso controlar, y en la medida de lo posible cerrar, las vías de acceso indirectas que conducen a la creación de obligaciones financieras. En especial, la ley debe impedir que los gobiernos subnacionales hagan uso de fondos jubilatorios o se valgan de entidades subnacionales para obtener crédito, o incluir explícitamente ese endeudamiento en la deuda subnacional. Además, imponer a los gobiernos subnacionales la obligación de mantener un presupuesto equilibrado puede garantizar el equilibrio de la cuenta corriente al final de cada ejercicio, de modo que los préstamos obtenidos para hacer coincidir las corrientes de gastos e ingresos no se utilicen para financiar el déficit en cuenta corriente. Endeudamiento externo La cuestión del acceso directo a los mercados internacionales de capital por parte de los gobiernos subnacionales se ve afectada aún más por problemas de liberalización de mercados de capital y regímenes aplicables a las divisas. De este contexto global dependerá la posibilidad de permitir un endeudamiento por parte de los gobiernos subnacionales en los mercados internacionales. Aunque esta nota se refiere a la descentralización de las potestades para obtener préstamos en el mercado interno, el marco normativo que aquí se recomienda se aplica por igual al endeudamiento local y al externo. 4 Próximos pasos La descentralización financiera --que brinda a los gobiernos subnacionales acceso directo a los mercados de capital-- es un complemento importante de la delegación de facultades fiscales a las autoridades regionales y locales. Adecuadamente diseñada, la descentralización de facultades de obtención de préstamos puede aumentar los beneficios en materia de eficiencia y gobernabilidad que se procura lograr a través de la descentralización fiscal. No obstante, una descentralización financiera eficaz exige un marco normativo bien diseñado. Esto no representa una cuestión de todo o nada: la descentralización financiera puede realizarse mediante un enfoque por etapas, asimétrico. Entre otros mecanismos, puede establecerse una secuencia de pasos de descentralización fiscal antes de descentralizar las facultades para obtener préstamos; otorgar a los grandes centros urbanos (que generalmente poseen sólidos recursos fiscales y fuerte capacidad de gestión) un acceso más expedito a los mercados financieros y quizás inclusive a los mercados externos; llevar a cabo la descentralización de los mercados como primer paso, y sustituir las transferencias de recursos implícitas a través de instituciones financieras públicas por transferencias fiscales explícitas. La dificultad consiste en diseñar el marco normativo de la descentralización financiera; establecer si ésta es buena o mala puede ser fútil, dado el surgimiento de mercados de capital locales y el fuerte impulso que ha recibido en muchos países el proceso de descentralización de atribuciones a gobiernos subnacionales. Bibliografía adicional Ahmad, Junaid. 1996. "Structure of Urban Governance in South African Cities". International Taxation and Public Finance 3(2): 193­213. Dillinger, William. 1997. "Brazil's State Debt Crisis: Lessons Learned". Banco Mundial, Oficina Regional de América Latina y el Caribe, Dirección Sectorial de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, Washington, D.C. Lall, Rajiv y Bert Hofman. 1995. "Decentralization and Government Deficits in China". En Jayanta Roy, director de la publicación, Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization. Washington, D.C.: Banco Mundial. Litvack, Jennie, Junaid Ahmad y Richard Bird. 1998. "Rethinking Decentralization in Developing Countries". Serie de estudios sectoriales. Banco Mundial, Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, Washington, D.C. Nota redactada por Junaid Ahmad (Economista Principal, Misión Residente en Sudáfrica). Si tiene interés en temas similares, lo invitamos a participar en el Grupo Temático sobre descentralización. Póngase en contacto con Jennie Litvack (teléfono interno 80519), o haga clic en Thematic Groups en PREMnet. 5 [BOTTOM, PAGE 4] El propósito de esta serie es presentar un resumen de prácticas recomendadas y conclusiones importantes en materia de políticas sobre temas relacionados con la Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM). Notas PREM se distribuye ampliamente al personal del Banco y también se publica en el sitio electrónico de la Red (http://prem). Los interesados en redactar una nota para la serie Notas PREM pueden enviar un mensaje por correo electrónico a Asieh Kehyari, indicando el tema. Para obtener más ejemplares de esta nota, los interesados pueden llamar al Servicio de Asesoría de la Red, al teléfono interno 87736. Preparado para el personal del Banco Mundial [LOGO IN ENGLISH, OR:] PREM Network Reducción de la Pobreza y Gestión Económica 6 [RIGHT COLUMN, PAGE 1] ¿Cómo pueden obtener acceso a los mercados financieros los gobiernos subnacionales sin hacer recaer pasivos no programados sobre el gobierno central? [LEFT COLUMN, PAGE 2] Los problemas de diseño del marco normativo comienzan con la cuestión de la transparencia, lograda inicialmente a través de mejores sistemas de información [RIGHT COLUMN, PAGE 3] Las autoridades centrales deben otorgar subsidios expresamente a través del sistema de transferencias fiscales, y no implícitamente a través del sector financiero [LEFT COLUMN, PAGE 4] La descentralización financiera puede realizarse mediante un enfoque por etapas, asimétrico [FOOTER, PAGE 1] VICEPRESIDENCIA DE ECONOMÍA DEL DESARROLLO Y RED SOBRE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA 7 [BOX 1, PAGE 3] Recuadro 1 Evolución de los mercados de capital y descentralización de la potestad para obtener crédito En los países carentes de un mercado de capital interno puede ser preferible hacer de las transferencias fiscales provenientes del gobierno central --con recursos obtenidos en préstamo de fuentes internacionales por el gobierno central-- una fuente de recursos para los gobiernos subnacionales, en tanto que a través de la política económica se procura crear un sistema bancario comercial privado. Este enfoque evita la creación de intermediarios financieros públicos, mantiene la separación del sector fiscal con respecto al sector financiero, y puede ofrecer un punto de partida más adecuado para un sistema de financiamiento municipal. Mientras el sistema bancario privado se establece, puede proporcionarse financiamiento a largo plazo a través de servicios de redescuento financiados por el gobierno central, que hacen aplicables a los municipios las condiciones de los préstamos de los bancos comerciales, pero sólo asumen el riesgo de los plazos de vencimiento. Los bancos comerciales siguen soportando el riego crediticio de sus préstamos al por menor, lo que preserva la separación de los riegos entre el sector público y el sector privado. El caso de Colombia ofrece enseñanzas en cuanto al diseño de servicios de redescuento. La necesidad de ese tipo de servicios desaparecerá cuando los mercados de capital ofrezcan instrumentos financieros que permitan obtener financiamiento a largo plazo. Además, en la medida en que el sistema financiero esté adecuadamente diseñado, los gobiernos subnacionales podrán obtener plazos de vencimiento más largos. No obstante, en el caso de los municipios débiles desde el punto de vista fiscal, los sistemas de transferencias fiscales seguirán siendo un importante vehículo para obtener acceso al financiamiento. En mercados de capital más desarrollados las entidades de clasificación crediticias privadas y los seguros de bonos ofrecen un mecanismo basado en el mercado para el seguimiento y la regulación del endeudamiento subnacional. No obstante, esas instituciones requieren sistemas de reglamentación a cargo del sector público. 8