CIDADES EM MOVIMENTO ESTRATÉGIA DE TRANSPORTE URBANO DO BANCO MUNDIAL BANCO MUNDIAL rosto 1 23.06.04, 19:02 Título original: Cities on the Move: A World Bank Urban Transport Strategy Review Copyright 2002 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 Telefone 202-473-1000 Internet www.worldbank.org E-mail feedback@worldbank.org Título em português: Cidades em movimento: Estratégia de estudo do Banco Mundial Copyright 2003 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank Este livro foi originalmente publicado em inglês pelo Banco Mundial com o título Cities on the Move: AQ World Bank Urban Transport Strategy Review em 2002. A tradução para o português pertence ao Banco Santos. Em caso de discrepâncias, prevalece o conteúdo da língua original. As idéias, interpretações e conclusões expressas no original deste livro em inglês são de inteira responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente os pontos de vista do corpo diretivo do Banco Mundial ou os governos por ele representados. Esta é uma tradução livre do original. Em caso de dúvida sobre a tradução, consultar o original em inglês no site do Banco, acima indicado. Nenhum trecho desta publicação pode ser reproduzido, armazenado em banco de dados ou transmitido por qualquer forma ou meio (eletrônico, mecânico), fotocópia ou gravação, sem a permissão prévia por escrito do Banco Mundial. O Banco Mundial incentiva a divulgação de seu trabalho e prontamente dará a permissão de reprodução. Para permissão de fotocópia, enviar uma solicitação completa para Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telefone 978-750-8400, fax 978-750-4470, www.copyright.com. 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Importância do transporte para o desenvolvimento das cidades 5 B. Motivos do declínio do desempenho do transporte urbano 9 C. Transporte urbano em estratégias de desenvolvimento das cidades 13 D. Estratégias de desenvolvimento para melhorar o transporte urbano 14 E. Estratégias para a mudança estrutural: planejamento do uso do solo e dos transportes 18 F. Coordenando políticas para o setor dentro de estratégias de desenvolvimento das cidades 25 G. Conclusões: estratégia para o transporte urbano no desenvolvimento das cidades 27 3 TRANSPORTE URBANO E REDUÇÃO DA POBREZA 31 A. Pobreza urbana e exclusão social 31 B. Os padrões de transporte dos pobres das cidades 32 C. Crescimento econômico "a favor dos pobres" e redução da pobreza 35 D. Concentrando-se em políticas de infra-estrutura 36 E. Planejamento do serviço de transporte público para os pobres das cidades 40 F. Políticas tarifárias, subsídios e limitações orçamentárias 43 G. Conclusões: estratégia para o transporte urbano voltado para a pobreza 46 4 TRANSPORTE E MEIO AMBIENTE URBANO 49 A. Dimensão do problema 49 B. Aquecimento global 50 C. Ruído e outros incômodos 52 D. Poluição do ar urbano 53 E. Conclusões: estratégia de transporte urbano e meio ambiente 75 5 TRANSPORTE URBANO E SEGURANÇA 83 A. As dimensões do tema 83 B. Segurança de trânsito 85 C. Segurança pública 92 D. Conclusões: estratégia para a segurança de trânsito e a segurança pública no transporte urbano 95 i sumario 1 23.06.04, 19:02 6 O SISTEMA VIÁRIO URBANO 99 A. Introdução: elementos da estratégia viária 99 B. Manutenção viária 100 C. Gerenciamento do tráfego 102 D. Gestão da demanda 105 E. Fornecimento de infra-estrutura 109 F. Foco na pobreza 114 G. Conclusões: estratégia para ruas e avenidas 116 7 TRANSPORTE COLETIVO PÚBLICO SOBRE PNEUS 119 A. O setor de ônibus urbano 119 B. Transporte informal 128 C. Conclusões: em direção a uma estratégia para o transporte público 136 8 TRANSPORTE RÁPIDO DE MASSA 139 A. Introdução 139 B. Objetivos e papel do MRT na estratégia de desenvolvimento urbano 140 C. Relação com a estrutura urbana e uso do solo 141 D. MRT e meio ambiente urbano 142 E. Escolha da tecnologia de MRT 143 F. Propriedade e financiamento 149 G. Integração do transporte público 154 H. Política de preços 154 I. Conclusões: rumo a uma estratégia de transporte rápido de massa 155 9 O PAPEL DO TRANSPORTE NÃO-MOTORIZADO 159 A. A importância do transporte não-motorizado 159 B. Caminhar é um modo de transporte 160 C. Pedalando 160 D. O pacote de políticas 162 E. Instituições e organização 168 F. Conclusões: estratégia para o transporte não-motorizado 170 10 PREÇOS E FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE URBANO 173 A. O papel dos preços no transporte urbano 173 B. Cobrança pelo uso da infra-estrutura 173 C. Composição de preços e financiamento do transporte público 181 D. Financiamento do transporte urbano 188 E. Conclusões: estratégia para a composição de preços e financiamento do transporte urbano 193 ii sumario 2 23.06.04, 19:02 11 FORTALECENDO AS INSTITUIÇÕES DE TRANSPORTE URBANO 197 A. Importância das instituições 197 B. As principais fragilidades institucionais 198 C. Opções de organização 201 D. Capacitando 212 E. Conclusões: estratégia para a reforma institucional no transporte urbano 214 12 DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO: COMO O BANCO MUNDIAL PODE CONTRIBUIR 217 A. Introdução: os desafios do desenvolvimento 217 B. Concentrando o foco na pobreza 218 C. Facilitando a descentralização 220 D. Mobilizando a participação da iniciativa privada 222 E. Incrementando a segurança de trânsito e a segurança pública do transporte 225 F. Protegendo o meio ambiente 227 G. As ferramentas de trabalho: instrumentos, processos e procedimentos 230 APÊNDICE: PORTA-FÓLIO DE TRANSPORTE URBANO DO BANCO MUNDIAL 235 BIBLIOGRAFIA 245 iii sumario 3 23.06.04, 19:02 iv sumario 4 23.06.04, 19:02 AGRADECIMENTOS Este estudo deve-se à iniciativa de John Flora, Diretor do Transport and Urban Development do Ban- co Mundial. O relatório, escrito por Ken Gwilliam, economista principal da área de transportes, foi discutido detalhadamente e aprovado pelos Conselhos Setoriais de Transportes Urbanos do Banco Mundial. Participaram desse processo Ed Dotson e Richard Podolske, que coordenaram o grupo integrado por Patrick Bultynck, Sally Burningham, Robin Carruthers, Jean-Charles Crochet, Ben Eijbergen, Pierre Graftieux, Paul Guitink, Jeff Gutman, Ajay Kumar, Zhi Liu, Gerhard Menckhoff, Slobodan Mitric, Jorge Rebelo, Binyam Reja, Richard Scurfield, Graham Smith, Anttii Talvitie e Lou Thompson. Agradecemos também a Samir el Daher, Fitz Ford, Vincent Gouarne, Sonia Hammam, Christine Kessides, Masami Kojima, Magda Lovei e Margret Thalwitz, colegas dos setores de Desenvolvi- mento Urbano, Ambiente e Energia, que prestaram colaborações preciosas, especialmente nos capítulos 2 e 4. Diversos relatórios, patrocinados por fundos conjuntos ou pelo governo, deram embasamento a este estudo. Esses documentos, citados na bibliografia, encontram-se disponíveis no site do Banco Mundial. Agradecemos igualmente o apoio recebido dos governos de França, Alemanha, Japão, Holanda, Espanha e Reino Unido. As versões preliminares deste estudo foram discutidas com os principais grupos envolvidos dos países-clientes, incluindo governos, operadores de transportes e ONGs, bem como representantes de instituições internacionais, em reuniões realizadas em Accra, Gana; Santiago, Chile; Budapeste, Hungria; e Yokohama, Japão. Gerhard Menckhoff, Ben Eijbergen, Patrick Bultynck e James Edezhath organizaram esses encontros, em conjunto com Ian Thompson, da CEPAL (Santiago), equipes dos ministérios japoneses do transporte e comunicações (Yokohama), KTI Instituto de Ciências do Trans- porte (Budapeste) e o Programa de Transporte da África Subsaariana (Accra). Finalmente, agrade- cemos às cerca de 250 pessoas de todo o mundo envolvidas nessas consultas. v sumario 5 23.06.04, 19:02 vi sumario 6 23.06.04, 19:02 PREFÁCIO À VERSÃO EM PORTUGUÊS O setor de transportes urbanos do Brasil é de fundamental importância para a melhoria da qualidade de vida das cidades do país. Mas esse setor atravessa um momento em que importantes políticas têm de ser delineadas para melhorar o seu desempenho. A população das grandes cidades aumentou, particu- larmente as classes de baixa renda, o número de automóveis e congestionamentos é cada vez maior, o sistema de ônibus formal é ineficiente para responder aos novos desafios e o setor informal das vans capturou uma importante fatia dos usuários. As grandes cidades necessitam de mais transporte de massa, seja na forma de trens suburbanos, linhas de metrô ou "canaletas" exclusivas de ônibus. E, mais do que isso, precisam de uma integração física e tarifária desses sistemas, assim como uma integração com o uso do solo e a qualidade do ar. Poucas são as cidades em que os três níveis de governo criaram autoridades regionais para coordenar e planejar a longo prazo as suas regiões metropolitanas e poucos foram os governos locais que se comprometeram a resolver, com audácia e visão, os problemas de transporte urbano. E os usuários de baixa renda são os que mais sofrem. Apesar de os desafios serem enormes, o Brasil sempre teve um programa importante de transportes urbanos com o Banco Mundial e em muitos casos, particularmente canaletas de ônibus e concessões metroferroviárias, é referência para os outros países. Muitos especialistas brasileiros de transporte urba- no, treinados no âmbito de programas financiados pelo Banco Mundial, têm trabalhado em projetos em outros países da América Latina, contribuindo para uma significativa transferência de conhecimentos. É nesse contexto que o Departamento do Brasil da Região da América Latina e do Caribe do Banco Mundial decidiu traduzir esta estratégia de transporte urbano cujo título é bem significativo. Espera- se que a tradução do documento permita que um maior número de especialistas, acadêmicos, estu- dantes, políticos e outros tomadores de decisão possam usufruir deste trabalho, que foi preparado pelos especialistas do setor de transporte urbano do Banco Mundial, com a ajuda de consultores de vários países. A descrição das experiências mundiais no setor e as lições aprendidas pelo Banco em outros projetos servirão seguramente como elementos de reflexão para todos que contribuem para a melhoria dos transportes urbanos no Brasil. Brasil, setembro de 2003 Vinod Thomas Diretor para o Brasil, Banco Mundial Jorge Rebelo Chefe de Projetos de Transporte Urbano para o Brasil, Banco Mundial vii sumario 7 23.06.04, 19:02 viii sumario 8 23.06.04, 19:02 SUMÁRIO EXECUTIVO O estudo anterior sobre a estratégia de transporte urbano, feito pelo Banco Mundial, concentrava-se no ângulo da viabilidade econômica e financeira. Publicado em 1986, "Urban Transport" enfatiza a administração eficiente da capacidade de transporte existente, o bom gerenciamento do tráfego e políticas de preços visando eficiência. A estratégia desencoraja subsídios, recomenda concorrência e regulação mínima; questiona, ainda, o valor que teriam, para os pobres, projetos intensivos em capital, que poderiam não apresentar uma relação custo/benefício aceitável em países carentes de recursos. Documentos posteriores de políticas do desenvolvimento, a população urbana cresce a setor agregaram uma visão mais ampla. uma taxa de mais de 6% ao ano. O número de No documento de estratégia do setor de trans- megacidades com mais de 10 milhões de habi- portes de 1996, "Sustainable Transport", enfatiza- tantes deve dobrar em uma geração. Nos próxi- se a integração das visões econômica, social e mos anos, mais da metade da população dos ambiental de uma política de transporte susten- países em desenvolvimento estará vivendo nas tável. A estratégia de desenvolvimento urbano cidades. E de um terço à metade dos pobres "Cities in Transition", publicada em 2000, desta- desses países estará também nas cidades. Em ca que a habitabilidade das cidades depende da alguns países, a taxa de motorização individual sua competitividade econômica, sustentabilidade e o uso de veículos motorizados continuam a financeira e de bons governos e administrações. crescer de 15% a 20% ao ano. Os congestio- namentos de tráfego e a poluição do ar não pa- Este documento associa estratégias do ram de aumentar. Os pedestres e o transporte setor urbano e o de transporte, com en- não-motorizado continuam a ser mal atendi- foque na pobreza. Seus objetivos são: dos. A utilização cada vez maior de veículos a) compreender melhor os problemas do trans- particulares resultou na redução da demanda porte urbano em economias em desenvolvimen- por transporte público e no conseqüente to e de transição; b) articular uma estrutura es- declínio dos níveis desse serviço. O crescimen- tratégica de transporte urbano para os gover- to desordenado das cidades torna a viagem ao nos federais e municipais, e c) identificar o pa- trabalho excessivamente longa e custosa para pel do Banco Mundial no apoio aos governos. os menos favorecidos. O documento trata da realidade vivida por cida- dãos que sofrem exclusão social, sem acesso a Alguns aspectos importantes desse con- emprego, educação, saúde e interação social. texto mudaram a partir de 1986. As me- trópoles vêm cada vez mais se envolvendo em Algumas tendências urbanas bem sedi- negócios globalizados, o que torna mais crítica mentadas persistem. Em muitos países em a necessidade de eficiência do transporte pú- ix sumario 9 23.06.04, 19:02 blico. Ao mesmo tempo, a responsabilidade pelo culação. O aumento da frota é mais rápido que transporte urbano está se descentralizando para o da malha viária, o que resulta em mais con- os municípios, que estão freqüentemente sob gestionamentos e poluição do ar. pressão financeira e não têm preparo insti- tucional para novos desafios. Sob tais condi- Freqüentemente o crescimento urbano ções, a saúde financeira do transporte público traz efeitos perversos. O preço de terrenos deteriorou-se de forma dramática em muitos mais acessíveis sobe proporcionalmente ao países. A segurança e a proteção dos passagei- crescimento das cidades. Por isso, a parcela ros urbanos são um problema emergente, em mais pobre da população é empurrada para mo- particular na América Latina. radias mais baratas, seja em cortiços ou na pe- riferia. Se por um lado aumentam os rendimen- O PARADOXO DA ESTRATÉGIA tos médios e o número de proprietários de veí- DE TRANSPORTE URBANO culos particulares, por outro reduzem-se os usu- ários, a viabilidade financeira, a qualidade e a O transporte público urbano pode con- quantidade do transporte público. Dessa forma, tribuir para a redução da pobreza tanto a motorização ­ fenômeno associado ao pro- de forma indireta, pelo impacto que traz cesso de crescimento ­ torna alguns pobres ain- para a economia da cidade e, conseqüen- da mais carentes. Como não existe uma políti- temente, para o crescimento econômico, ca de taxação do congestionamento viário, in- como de forma direta, porque supre uma vestimentos pequenos e gradativos para elimi- das necessidades diárias dos menos fa- nar gargalos certamente beneficiam os mais fa- vorecidos. Essa afirmativa, contudo, apresenta vorecidos em detrimento da população pobre. um paradoxo fundamental. Como pode um setor, cuja demanda é maior que a oferta e que envolve O que se propõe é uma estratégia eclé- de forma significativa a iniciativa privada, fracas- tica. A estratégia inclui quatro formas de lidar sar tão profundamente na realização das expec- com esses problemas, a saber: a) mudança es- tativas de políticos e cidadãos? Por que a priva- trutural; b) melhorias na eficiência operacional tização desse setor não redundou em ganho de dos modos de transporte; c) mais ênfase nas qualidade e custo, como aconteceu em outros, intervenções para atender os pobres; e d) re- como os das telecomunicações, saneamento e forma institucional. energia? E por que o aumento na afluência pare- ce ter o efeito de reduzir a qualidade das viagens, MUDANÇA ESTRUTURAL pelo menos para a população pobre? A descentralização tem um papel limi- O crescimento urbano aumenta o custo tado. A resposta estrutural mais significativa é dos transportes. Do ponto de vista da efici- tentar transferir atividades para fora das mega- ência, não é muito difícil caracterizar o proble- cidades, concentrando novos desenvolvimen- ma central. As economias da aglomeração ge- tos em localidades de médio porte. Infelizmen- ram o crescimento das cidades. À medida que te não está claro o tamanho de cidade abaixo as cidades crescem e se tornam mais ricas, do qual as economias de aglomeração não ope- sobe o número de veículos particulares em cir- ram ou como pode ser implementada, de forma x sumario 10 23.06.04, 19:02 eficaz, uma política de desconcentração. Não movimentação das pessoas fossem seguros, obstante, governos centrais podem encorajar o eficientes e ambientalmente aceitáveis. Isso im- desenvolvimento de pólos regionais menores, plica a priorização de uma infra-estrutura que acabando com distorções fiscais e de gastos assegure a movimentação de pessoas e de públicos, mediante, inclusive, a eliminação de transportes não-motorizados contra uma ex- anomalias de preços no mercado imobiliário e pansão sem restrições de viagens com veículos no de transporte, como a não taxação do espa- automotores particulares (em Bogotá e em Curi- ço viário congestionado e a cobrança abaixo do tiba, por meio de vias exclusivas para ônibus). custo de tarifas de conexão de serviços públi- Nesses casos, os investimentos em capacida- cos e de taxas para compensar impactos de de viária precisam levar em conta: a) os efeitos projetos imobiliários. Os governos também po- do tráfego induzido sobre os benefícios; dem induzir a desconcentração por meio da b) as vantagens e desvantagens do transporte realocação de suas próprias atividades. não-motorizado e c) impactos ambientais. Uma melhor infra-estrutura urbana pode MELHORANDO A contribuir significativamente. Uma aborda- EFICIÊNCIA OPERACIONAL gem menos radical propõe a coordenação de uso do solo, infra-estrutura de transportes e planeja- O sistema viário mento do serviço, assegurando a provisão de um espaço viário adequado e bem estruturado à Mesmo em cidades altamente conges- medida que a cidade cresce. Isso requer habili- tionadas, a eficiência do transporte ur- dades e práticas aprimoradas de controle do de- bano sobre pneus pode ser aumentada senvolvimento no município. Os críticos dessa por meio de uma melhor gestão do sis- abordagem argumentam que destacar a capa- tema. Apesar de novas tecnologias terem re- cidade viária de tal maneira estimula uma mo- duzido os custos das técnicas de gestão do torização que criará dependência ao automóvel e, tráfego e o nível de habilitação necessário para por fim, esgotará a disponibilidade de espaço vi- a sua manutenção e operacionalização, inúme- ário.Dequalquermaneira,nãoéaceitável,doponto ras cidades são mal organizadas e não dispõem de vista social e ambiental, equilibrar oferta e de- de recursos humanos adequados para fazer uso manda apenas com a ampliação da capacidade eficiente dessa tecnologia. A qualificação téc- viária em cidades maiores. nica e o investimento podem gerar retornos sig- nificativos nesse campo, contanto sejam solu- Boa infra-estrutura viária não significa cionados os principais problemas institucionais necessariamente dependência do auto- e de recursos humanos. móvel. De fato, a combinação de uso do solo e planejamento dos transportes possibilitou a al- A deterioração da malha viária urbana é gumas cidades conciliar alta mobilidade com um problema sério em muitos países. Isso alta qualidade de vida urbana. Para isso, o trá- agrava os congestionamentos e eleva os custos fego teve de ser restringido (em Cingapura, por operacionais. Com freqüência, essa deterioração meio de pedágios urbanos) e administrado para decorre de conflitos de jurisdição (que autoridade garantir que o deslocamento de veículos e a éresponsávelporquaisruas),faltadeclarezaquan- xi sumario 11 23.06.04, 19:02 to à propriedade de logradouros ou ainda da zado deverão também constar dos estatutos e alocação inadequada de fundos de financiamento. regulamentos dos fundos pertinentes de finan- ciamento de infra-estrutura viária. Transporte não-motorizado A gestão do tráfego deve privilegiar a O transporte não-motorizado é sistema- melhoria da locomoção de pedestres em ticamente subestimado. Na maior parte dos detrimento à dos veículos motorizados. países com população de baixa e média renda, Para isso, a polícia deve ser treinada para asse- os deslocamentos a pé ainda respondem pela gurar os direitos do transporte não-motorizado, maioria das viagens, embora não correspondam tanto em termos de prioridade de circulação à maior distância percorrida. Eles são pratica- quanto no registro e prevenção de acidentes. dos por todos os grupos de renda. Apesar dis- Além disso, em áreas urbanas de países pobres so, o bem-estar dos pedestres e dos que têm poderiam ser desenvolvidos os mecanismos de dificuldades de locomoção é sistematicamente microcrédito para financiamento de bicicletas, que desconsiderado quando se planeja visando ao começaram a tomar impulso em áreas rurais. fluxo mais rápido dos veículos. Os ciclistas tam- bém são esquecidos. Como não há uma rede contínua com infra-estrutura segura, as pessoas Transporte público sobre pneus não optam pela bicicleta. E sem usuários, o in- O transporte público é para todos. Dar vestimento em infra-estrutura para as bicicle- prioridade aos meios de transporte para as pes- tas pode parecer um desperdício. soas pobres em países medianamente desen- volvidos significa, em primeiro lugar, oferecer São necessários um plano de ação e uma formas baratas de transporte público, tanto for- visão abrangente para o transporte não- mal quanto informal. Porém, essa ação não deve motorizado. A visão desbalanceada dos mo- se restringir aos pobres, já que é importante dos motorizado e não-motorizado, presente no oferecer transporte público para todos os gru- planejamento e gestão da infra-estrutura, pode pos de renda, a exemplo do que é feito em inú- ser reequilibrada mediante: definição clara de di- meras cidades européias. Assim, deve-se me- reitos e deveres de pedestres e ciclistas na legis- lhorar a eficiência do transporte público não só lação de trânsito; formulação de uma estratégia nacional para o transporte não-motorizado, que mediante tarifas baixas, mas também com o pro- funcionará como um arcabouço facilitador dos vimento de uma estrutura flexível que possa ser planos locais; criação de um plano local para o utilizada, com confiança e conforto, por pobres transporte não-motorizado, integrando o pro- e outras categorias sociais. cesso de planejamento das autoridades munici- pais; reserva de infra-estrutura dedicada onde Grande parte do transporte público é fei- for necessário (para movimentação segura e es- ta por ruas e avenidas. O desempenho do tacionamento protegido dos veículos) e incor- transporte público pode ser significativamente poração de padrões de projeto viário para ciclis- melhorado por corredores de ônibus e preferên- tas e pedestres aplicáveis no detalhamento das cia automática nos cruzamentos. Os corredores novas infra-estruturas. As responsabilidades exclusivos de ônibus dos países em desenvolvi- pelas provisões para o transporte não-motori- mento tiveram, exceto em eixos de pesado volu- xii sumario 12 23.06.04, 19:02 me de tráfego, um desempenho quase equiva- com as capacidades fiscais mesmo dos países lente ao de sistemas por trilhos, mas a um cus- mais pobres. Dar prioridade ao transporte públi- to muito menor. Entretanto esse resultado ten- co no espaço viário torna-o mais rápido e mais de a ser comprometido por policiamento de trân- viável financeiramente. sito inadequado, causado por falta de treina- mento da fiscalização em matéria de planeja- A concorrência favorece os pobres. A mento e gestão do tráfego. concorrência entre operadores privados pode levar à redução dos custos de produção do As políticas de preços e as questões de transporte. Em Buenos Aires, o sistema de financiamento são o cerne do problema trens urbanos foi revolucionado pela conces- do transporte público. Em muitos países, as são. A concorrência regulada no mercado de operações regulares de ônibus estão entrando ônibus também teve um bom resultado em em colapso financeiro, em parte como conse- cidades como Buenos Aires e Santiago. Mas qüência de controles bem intencionados, mas o projeto do sistema deve ser elaborado de mal planejados de serviços e tarifas. Algumas forma cuidadosa. A desregulamentação total recomendações podem ser feitas para prevenir posta em prática na cidade de Lima, Peru, esse problema. Podem ser estabelecidos con- apesar de aumentar a oferta, piorou o con- troles gerais de tarifas como parte de um plano gestionamento, o ambiente urbano e a prote- municipal de financiamento do transporte ção e a segurança do usuário. A lição que daí abrangente, sendo cuidadosamente considera- se tira é que a privatização ou a liberalização dos os seus efeitos na qualidade e quantidade não é suficiente para melhorar o transporte esperadas do serviço. Abatimentos ou isenções público, sendo necessária a introdução de tarifárias devem ser financiados pelas agências uma competição cuidadosamente gerenciada, responsáveis pelas categorias de pessoas be- na qual o papel do setor público como regu- neficiadas com essas vantagens (saúde, setor lador complementa o do privado como forne- social, educação, interior, etc.). Esquemas tari- cedor do serviço. fários integrados devem ser avaliados em fun- ção dos impactos na população pobre. E a gran- As cidades devem se empenhar para de importância do financiamento sustentável e mobilizar o potencial do setor informal. do correto direcionamento dos subsídios ao O uso de veículos menores, não regulares, é transporte público reside no atendimento do muitas vezes preponderante no atendimento interesse dos menos favorecidos. dos padrões de viagens dispersas e de flexibili- dade operacional demandados pelos menos fa- Há uma extensa agenda de políticas de vorecidos, especialmente em países pobres. transporte público urbano que favore- Entretanto, em geral é visto como parte do pro- ce o crescimento urbano e a população blema do transporte público e não como solu- mais pobre. O recente fenômeno do declínio ção. É evidente que os comportamentos no transporte público resultou, em grande parte, anticompetitivos ou anti-sociais devem ser tra- da falta ou erosão da respectiva base fiscal de tados mediante a imposição dos necessários suporte. Entretanto, pode-se aprimorar o trans- controles, inclusive de qualidade. Mas o po- porte público de várias maneiras, consistentes tencial dessa alternativa de transporte pode ser xiii sumario 13 23.06.04, 19:02 mais bem mobilizado por meio da legalização dadoso da sustentabilidade fiscal desses proje- das associações da categoria e da adequada tos e de seu efeito sobre os grupos mais pobres, estruturação de permissões, que ofereça ao antes de comprometer novos e pesados investi- pequeno operador a oportunidade de participar mentos. A lição mais crítica aprendida é que as dos processos de concorrência. decisões sobre investimentos em sistemas de transporte de massa devem se pautar por análi- Transporte de massa se completa dos objetivos estratégicos e das al- ternativas tecnológicas e não por políticas de Sistemas de transporte de massa sobre curto prazo ou interesses comerciais. trilhos desempenham um papel impor- tante nas grandes cidades. Os pesados sis- O papel do setor privado temas metroferroviários urbanos causam me- nos congestionamentos que os serviços sobre É possível recorrer ao financiamento pri- pneus e podem ser muito importantes para os vado da infra-estrutura de transporte ur- moradores das periferias, que precisam percor- bano. Reconhecendo o peso dos investimen- rer longas distâncias para chegar ao trabalho. tos em grandes projetos viários ou de metrô, Especialmente na América Latina, esses servi- cidades como Bangcoc, Buenos Aires e Kuala ços transportam um significativo número de Lumpur já conseguiram assegurar financiamen- pessoas muito pobres. Na última década, o Ban- to oriundo do capital privado. Até o momento, a co Mundial financiou inúmeros projetos de experiência mostrou que isso exige elevada transporte urbano sobre trilhos, com ênfase em demanda por transporte rápido nos corredores metrôs e na reforma de trens metropolitanos em questão e uma postura realista dos gover- existentes, e ocasionalmente a construção de nos ao gerir a relação entre controles de preço, novos trechos. Quase sempre esses projetos de um lado, e lucratividade, do outro. A lição da prevêem a reestruturação do serviço de ônibus, experiência demonstrou, ainda, que empreen- com eliminação da concorrência direta. Se não dimentos oportunistas feitos de forma casuística forem bem planejadas, essas implementações são danosos e custosos para o erário público. podem prejudicar os interesses dos usuários Sistemas de transporte de massa costumam de ônibus, em geral pobres. A premissa adota- gerar o maior benefício quando se ajustam ao da é que tais projetos precisam integrar uma planejamento urbano e à correspondente políti- abrangente estratégia de transporte urbano e ca de preços, e quando o custo total dos novos que os ajustes devem incluir a integração física investimentos sobre os orçamentos municipais, e tarifária, a fim de assegurar que os investi- sobre as tarifas e sobre os menos favorecidos mentos não levem a população pobre a ser ex- tenha sido avaliado antecipadamente. cluída ou relegada a segundo plano. A estrutura regulatória e a de planejamen- Entretanto, devem ser cuidadosamente to são fundamentais para ensejar a parti- avaliados. Os sistemas de transporte urbano cipação privada no transporte urbano. A sobre trilhos implicam grandes investimentos e interação transporte/uso do solo exige cuida- elevado custo operacional e podem impor pe- dosa integração no planejamento da estrutura sada carga sobre o orçamento municipal. Por- e no do financiamento metropolitanos, no con- tanto, é necessário recomendar um exame cui- texto de um plano de longo prazo para a cidade. xiv sumario 14 23.06.04, 19:02 O setor público deve estabelecer uma estratégia, tos em sistemas de transporte por ônibus ou não- identificar os projetos de infra-estrutura e motorizados oferecem menor probabilidade de especificá-los a nível básico, confirmar a deslocar os menos favorecidos para lugares mais aceitabilidade das conseqüências ambientais, econômicos, porém distantes, contrariamente ao tarifárias e quaisquer impactos no sistema de que ocorre quando se implantam grandes eixos transporte existente. Deve adquirir os terrenos e viários ou sistemas de transporte de massa mais a faixa de domínio necessários, garantir os caros.Essesfatosreforçamanecessidadedeotrans- licenciamentos para construção e operação, re- porteserpartedeumaestratégiaabrangentedede- servar os recursos financeiros e oferecer certas senvolvimento urbano. garantias requeridas. A coordenação física (para alcançar a intermodalidade) e tarifária (para man- Foco nos grupos menos favorecidos ter a atratividade do transporte público e prote- A provisão do serviço de transporte ger os pobres) deve fazer parte de um abrangente pode ser parte de uma rede de prote- plano estratégico que reconheça as relações en- ção social. Uma abordagem complementar tre os modos de transporte. refere-se ao direcionamento de subsídios para categorias específicas dos grupos sociais me- FOCALIZANDO ESTRATÉGIAS nos favorecidos. Tendo em vista a excepcional importância da acessibilidade ao emprego, as Servindo os locais onde mora a viagens correspondentes podem ser um alvo população carente prioritário do subsídio. O custo incorrido para As melhorias no transporte podem pri- garantir que esse transporte seja barato pode vilegiar as regiões onde a população ca- ser assumido pelo empregador (como o vale- rente mora e trabalha. Isso pode exigir es- transporte no Brasil) ou pelo Estado (caso do forços concentrados na melhoria dos acessos sistema de subsídios para viagens diárias na a áreas de cortiços e favelas ou no aprimora- África do Sul). Apesar de essas iniciativas não mento do transporte público para bairros da cobrirem todos os casos (por exemplo, não há periferia. O PROPAV, um programa apoiado pelo vale-transporte para os trabalhadores extrema- Banco Mundial no Brasil, revelou-se extrema- mente pobres do setor informal), além de pode- mente bem-sucedido, tanto nesse país como rem distorcer incentivos relativos à localização em outros da América Latina. residencial, e serem, ainda, menos efetivas do que as transferências diretas de renda, as estruturas Devem ser consideradas as perdas decor- de direcionamento de subsídios para o transpor- rentes das variações nos aluguéis de terre- te podem constituir a melhor rede exeqüível de nos.Osinvestimentosemtransporteouamelhoria proteção para os trabalhadores pobres. do serviço alteram a estrutura de preços dos terre- nos. Se houver forte concorrência pelo uso do solo Baixa renda não é a única forma de ex- e a propriedade for altamente concentrada, os va- clusão. Certos grupos têm algumas desvanta- lores de aluguéis sobem nas áreas beneficiadas e gens quando suas viagens obedecem a padrões os proveitos das melhorias fluem para os donos e horários difusos e podem apresentar especial dos terrenos, mais ricos, em vez de convergirem vulnerabilidade face a problemas de proteção e para os seus ocupantes, mais pobres. Investimen- segurança. Idade e deficiência ou doença repre- xv sumario 15 23.06.04, 19:02 sentam outros problemas que requerem instala- Permanece deficiente a compreensão ções físicas projetadas para "incluir" esses gru- dos impactos ambientais do transporte pos. O reassentamento habitacional e a rees- urbano. Existem algumas prioridades tecno- truturação do trabalho têm um pesado impacto lógicas evidentes. Apesar de, em geral, ser melhor sobre os menos favorecidos e também exigem concentrar-se em padrões de desempenho, em "redes de proteção" adequadas. vez de opções tecnológicas específicas, sobres- saem algumas prioridades. Elas incluem a elimi- Controles tarifários podem ser mais pre- nação do chumbo na gasolina, a substituição de judiciais que benéficos. A experiência ensina motocicletas com motores de dois ciclos pelas duas lições importantes sobre o que não fazer a equipadas com motores de quatro ciclos e a reti- esse respeito. Primeiro, controlar tarifas sem uma rada de circulação de veículos muito poluentes. O análise realista das necessidades de recursos (e Banco Mundial pode auxiliar com assistência téc- sua conseqüente provisão) para a estratégia social nica e, em alguns casos, com o financiamento de do transporte na prática destrói esse serviço públi- infra-estrutura pública e mecanismos de incenti- co e pode prejudicar seriamente setores carentes vo que estimulem a mudança. da população. Segundo, o subsídio cruzado nos monopólios do setor público não elimina o proble- Entretanto, não há solução tecnológica ins- ma fundamental de recursos, mas engrossa o cal- tantânea para os países em desenvolvi- do das ineficiências da oferta de transporte. mento.Aqualidadedoarlocalpodesermelhora- da a longo prazo com novas tecnologias de com- Penúria da qualidade de vida ­ bustíveis e de veículos. A curto prazo, contudo, a transporte e ambiente urbano frota de veículos continuará composta por veícu- losdeumageraçãotecnológicamaisantiga,equase Os pobres também tendem a ser mais sempre mal conservada. Em alguns países, obte- vulneráveis à poluição ambiental. Os ve-se uma melhora a partir da identificação e poluentes ambientais mais danosos são chum- melhoriasdeveículosmuitopoluidores,geralmente bo, material particulado e, em algumas localida- ônibus, táxis e alguns caminhões, com alta quilo- des, ozônio. A poluição do ar causada pelo trans- metragem. Programas de inspeção e manutenção porte em países em desenvolvimento contribui podem gerar excelentes impactos, se conduzidos para a morte prematura de mais de meio milhão por instrumentos tecnologicamente eficientes em de pessoas por ano e impõe um custo econômi- um contexto livre de corrupção. Em casos extre- co que chega a 2% do PIB desses países. Uma mos, existem esquemas de sucateamento assisti- estratégia para melhorar o desempenho ambiental do ou mesmo forçado. do transporte urbano não é, portanto, um luxo a ser pago pelos pobres, mas importante elemen- Algumas estratégias ambientais robus- to da estratégia desse serviço direcionada para tas e vencedoras para o setor de trans- os grupos de renda mais baixa. O Comitê Intergo- porte urbano. A gestão apropriada do tráfego vernamental sobre a Mudança Climática pode reduzir o impacto ambiental e o congestio- (Intergovernmental Panel on Climate Change) namento. Reformas na estrutura tributária po- entende que os países em desenvolvimento so- dem encorajar o uso de combustíveis mais lim- frerão perdas equivalentes de 5% a 9% de seu pos e estimular a manutenção da frota. No en- PIB, se o nível de emissão de CO2 dobrar. tanto, isso exige a proposição de medidas fis- xvi sumario 16 23.06.04, 19:02 cais que equacionem os problemas associados quer infra-estrutura de transportes. É possível ao uso de um mesmo combustível em diversos obter melhor atendimento médico emergencial setores (política sobre o querosene) e com múl- com algumas inovações institucionais relativa- tiplos propósitos (política sobre a taxação do mente baratas e simples. A melhoria da educa- diesel). Essas políticas podem receber mais im- ção para a segurança, visando mudar o com- pulso se os projetos de transporte não forem portamento do pedestre e do trânsito, pressu- tratados como iniciativas setoriais isoladas, mas põe a formação e o treinamento de equipes integrados no contexto de estratégias globais especializadas para trabalhar nas agências e de desenvolvimento municipal. conselhos voltados para a segurança viária, tan- to em nível nacional como municipal. Proteção e segurança Em muitos países a segurança pessoal é Os acidentes nas ruas são uma pandemia. um problema social crescente. Apesar de Nos países em desenvolvimento, anualmente essa questão ir muito além da esfera do trans- quase meio milhão de pessoas morre e cerca porte, é importante analisar a natureza e a rele- de 15 milhões são feridas em acidentes de trân- vância da insegurança pessoal no setor do trans- sito. O custo econômico direto é de 1% a 2% porte urbano e conceber instrumentos de políti- do PIB dessas nações. Eles acontecem, na ca que a eliminem. Isso pode ser feito por meio maior parte das vezes, em ligações viárias e de coleta e análise de dados que ampliem o co- não em cruzamentos, como nos países indus- nhecimento formal do problema e do empenho trializados, e a maioria das vítimas é pedestres das autoridades policiais em prender e dos tri- e ciclistas de renda baixa. bunais em penalizar apropriadamente os delin- qüentes. É importante fortalecer a participação A base da formulação e implementação da população nos projetos ­ especialmente a dos de políticas é a disponibilidade de da- dos adequados. As primeiras providências bairros envolvidos. Algumas iniciativas de políti- para melhorar a segurança são desenvolver a ca de transportes podem contribuir diretamente capacitação nacional para coletar e analisar da- para isso. Por exemplo, a iluminação das ruas ­ dos de acidentes de trânsito e estabelecer ar- projetada para aumentar a segurança dos pedes- ranjos institucionais que garantam que os da- tres ­ pode ser incluída em iniciativas de melhoria dos sejam transmitidos àqueles que deles ne- viária, e, especialmente, em projetos de urbani- cessitam para formular políticas. Podem-se re- zação de favelas. No caso do transporte público, duzir a freqüência e a gravidade dos acidentes as condições dos contratos de permissão ou com melhorias nos projetos viários e políticas concessão podem incentivar maior atenção à de gestão do tráfego. Apesar de certos investi- segurança por parte dos operadores. mentos em infra-estrutura serem especifica- mente orientados para a segurança (como o da REFORMAS POLÍTICAS E infra-estrutura destinada aos transportes não- INSTITUCIONAIS motorizados em Lima, ou as passagens de ní- vel ferroviárias em Buenos Aires), justifica-se É pouco provável que o paradoxo funda- sem dúvida a instituição de auditorias de segu- mental do setor, representado por deman- rança no processo de projeto de toda e qual- da em excesso e oferta inadequadamen- xvii sumario 17 23.06.04, 19:02 te financiada, seja resolvido apenas por e pelos impactos externos gerados. Na medidas de ordem técnica. Sem dúvida, prática, uma série de mecanismos diretos e indi- melhorias na eficiência de infra-estrutura, veí- retos é utilizada para cobrar pelo uso de ruas e culos, operações de transporte público e ges- avenidas. O mais comum deles ­ os impostos tão do tráfego podem aprimorar a eficiência do sobre o combustível ­ reflete adequadamente os transporte urbano. Mas isso não será suficien- impactos do transporte no aquecimento global, te devido a três características que distinguem mas é um substituto bastante falho das políticas o transporte da maior parte dos demais servi- de taxar o congestionamento e a manutenção ços urbanos, a saber: a) o dualismo infra-estru- viária. No entanto, se ainda assim ele for o me- tura/operação; b) a não integração dos modos lhor substituto, deve-se estruturar a tributação de transporte que interagem entre si; e c) a de- sobre os diferentes combustíveis, em função de sarticulação entre o financiamento e a política sua participação na poluição do ar, associada a de preços relativos à infra-estrutura. Em conse- taxas de licenciamento de veículos. qüência, o que se exige é um pacote integrado que conterá as estratégias de preços da infra- As cobranças pelo estacionamento tam- estrutura e do serviço e as políticas de financi- bém devem ter relação com uma política amento do sistema de transportes. geral de preços de infra-estrutura. Apesar de também ser um substituto insuficiente para a Cobrando os custos da infra-estrutura taxa de congestionamento, a cobrança de esta- cionamento deve sempre cobrir o custo do ter- A cobrança dos custos da infra-estrutu- reno utilizado. Quando essa cobrança for o úni- ra viária é o cerne de uma estratégia de co modo de taxar o congestionamento, devem alocação eficiente de recursos e de fi- ser estabelecidos controles para cobrir todas as nanciamento sustentável. Os congestiona- formas de criar espaços para estacionamento (in- mentos aumentam os custos do transporte pri- clusive quando este é viabilizado pelos empre- vado e contribuem para o declínio do serviço pú- gadores aos empregados). blico de transportes. Na maior parte das cidades, essesdoisfenômenos,emborasejamlogicamente A cobrança direta da infra-estrutura viá- interligados, estão isolados entre si, sob os ân- ria exige uma cuidadosa preparação po- gulos institucional e financeiro. Em princípio, ve- lítica e administrativa. Apesar de políticas ículos trafegando em vias congestionadas deve- de preços estabelecidas segundo cordon lines riam pagar um preço pelo menos igual ao custo e pedágios em vias específicas serem um passo marginal de curto prazo, o qual incluirá os efeitos na direção certa, a solução de longo prazo está do congestionamento, o desgaste da infra-estru- na aplicação sistemática de taxas de congestio- tura e os impactos ambientais. namento. Elevar preços ou impostos é difícil, em especial para bens que são tradicionalmente vis- Na falta de cobrança direta, devem ser tos como gratuitos. A resistência ao aumento instituídos impostos sobre combustíveis nos preços dos combustíveis na Venezuela, no bem como taxas de licenciamento de ve- fim dos anos 1980, foi muito violenta. As mani- ículos, que atuarão como cobrança festações que se seguiram ao aumento nas tari- substitutiva pelo uso de ruas e avenidas fas do transporte público na Guatemala em 2000 xviii sumario 18 23.06.04, 19:02 resultaram em cinco mortes. Esses fatos suge- vos foram estabelecidos. Acima de tudo, na au- rem que os aumentos devem vir associados a sência de contratações apropriadas ou de ou- uma melhoria perceptível na provisão de servi- tros mecanismos de apoio, é fundamental ter ços. Ainda assim, seria necessária uma ampla em mente a sustentabilidade do serviço de trans- campanha de conscientização para explicar essa porte público, a qual tem precedência relativa- associação, além de oferecer opções realistas de mente aos arranjos regulatórios tradicionais de alternativas. Portanto, a segunda parte da solu- preços. Assim, a finalização de uma política in- ção integrada refere-se à provisão do serviço e à tegrada requer um sistema integrado de finan- respectiva política de fixação de preços. ciamento do transporte urbano. Política de preços do serviço Financiamento do transporte urbano Os princípios da política de preços para O financiamento do transporte urbano os modos de transporte público devem deve ser fungível. A interação entre os mo- ser determinados no contexto de uma dos justifica o tratamento do sistema de trans- estratégia urbana integrada. Esses princí- porte urbano como um todo integrado. Como pios devem refletir até que ponto a infra-estrutu- em muitos países o congestionamento e os im- ra viária é cobrada de forma apropriada. Como é pactos ambientais não estão sujeitos a cobran- alto o nível de interação entre modos e como pre- ça direta, a otimização do desempenho do valece uma taxação insuficiente pelo uso da infra- conjunto do setor justificaria o uso de receitas estrutura viária, a indução a transferências finan- oriundas dos carros particulares para custear ceiras entre infra-estrutura e serviços de trans- melhorias no transporte público. O financia- porte público, e entre os modos de transporte mento privado da infra-estrutura de transpor- público, é potencialmente consistente com uma te, obtido por meio de licitações competitivas estratégia equilibrada de fixação de preços. das concessões, pode ser apoiado por contri- buições públicas, desde que submetidas a uma A existência de subsídios ou compensa- análise de custo/benefício adequada. ções financeiras não pressupõe a exis- tência de um supridor monopolista dos Existem diferentes métodos para assegu- serviços de transporte. Os operadores de rar a fungibilidade do financiamento. Em transporte devem trabalhar competitivamente, uma autoridade unitária bem administrada, caso com propósitos apenas comerciais, em nome de Cingapura, esse objetivo é alcançado via pro- de uma eficiente prestação de serviços; as cesso orçamentário normal. Já em complexos transferências financeiras serão obtidas por sistemas de gestão com vários níveis hierárqui- meio de contratos entre as autoridades muni- cos, a obtenção dessa flexibilidade pode exigir a cipais e as empresas que operam os serviços. reunião dos recursos financeiros do transporte Quaisquer objetivos não comerciais impostos urbano em um fundo especialmente criado, ad- sobre os operadores devem ser compensados ministrado por uma autoridade estratégica de de forma direta e transparente, sempre que pos- transporte, do âmbito municipal ou metropolita- sível, pelas agências não responsáveis por no. Sob essa organização, todas as taxas locais transportes, em nome das quais esses objeti- incidentes sobre usuários de transportes, inclu- xix sumario 19 23.06.04, 19:02 sive as de congestionamento, bem como quais- líticas tem importantes implicações ins- quer alocações de impostos locais ou transferên- titucionais, exigindo íntima coordenação tanto cias intergovernamentais para transporte deve- entre jurisdições como entre funções, bem como rão ser, via de regra, enviadas para o fundo. entre o planejamento e a operação das agências dos setores público e privado. Fundos de transporte urbano não im- plicam vinculação de impostos. Encar- Quase sempre os fundamentos de coor- gos com destinação exclusiva, caso do impos- denação institucional são muito frágeis. to sobre a folha de pagamentos de emprega- Poucassãoascidadesquedispõemdeumaagên- dores, destinado à agência de transporte pú- cia de planejamento do uso do solo e transporte blico parisiense RATP, têm a vantagem de con- trabalhando em nível estratégico ou de uma com- tar com segura base legal e orçamentária, cons- petente unidade de gestão do tráfego. Por essa tituindo o substrato sobre o qual se desenvol- razão, a polícia de trânsito freqüentemente se en- ve o planejamento de longo prazo do serviço. volve com o planejamento da gestão do tráfego, Contudo, o mérito de um fundo de transporte para o que é mal equipada e não capacitada. Além urbano não reside na existência da respectiva disso, o planejamento e a regulamentação do fonte fiscal vinculada. Além disso, para desen- transporte público estão comumente ligados ao volver a sua credibilidade, e, principalmente, gerenciamento operacional. Essas instituições, obter apoio político e popular para as taxas de como ora se apresentam, tendem a possuir qua- congestionamento, é essencial que sejam cla- dros insuficientes, e o treinamento de seu pesso- ramente delineados o objetivo e o escopo do al, ademais, é precário. referido fundo, que o emprego de seus recur- sos se sujeite a uma rigorosa avaliação e que As instituições de transporte urbano haja transparência em suas operações. precisam de reestruturação e fortale- cimento. Sãonecessáriasaçõesemdoisníveis. Primeiro,éprecisoqueasautoridadesidentifiquem Instituições o tipo de organização técnica necessária para tra- A integração de políticas tem implicações tar as questões de transporte urbano. Segundo, institucionais significativas. Em nome da as organizações devem contar com recursos hu- integração e da sustentabilidade do transporte manos e materiais adequados para desempenhar urbano, os países em desenvolvimento deve- suas funções. Apesar de não existir uma receita riam evoluir, proveitosamente, na direção de pre- única de planejamento institucional do transporte ços que cubram os custos sociais totais em to- público aplicável a todos os países, há experiên- dos os modos, rumo a uma estratégia de subsídi- cia suficiente para estabelecer alguns princípios os direcionados capaz de refletir seus objetivos gerais, capazes de reduzir os obstáculos que im- estratégicos, e, ainda, para uma integração do fi- pedem a integração efetiva de políticas. nanciamento do transporte urbano, sem perder os arranjos mais convenientes para a oferta de A coordenação entre jurisdições pode cada modo individual que dêem incentivos subs- ser facilitada por meio de clara defini- tanciais para a eficiência operacional e a eficácia ção legal das responsabilidades de cada de custos. A implantação desse conjunto de po- esfera de governo. Acertos institucionais xx sumario 20 23.06.04, 19:02 formais podem ser feitos para facilitar a cola- As responsabilidades pelo planejamento boração, quando há várias cidades em uma úni- e pela operação do transporte público de- ca conurbação. O processo de descentralização vem ser institucionalmente segregadas. que se observa nos países em desenvolvimen- Para um efetivo envolvimento do setor privado, to pode oferecer uma excelente oportunidade devem ser separadas as regulamentações técni- para equacionar tais problemas. Particularmen- ca, de um lado, e econômica e de suprimentos, de te, as transferências intergovernamentais pre- outro. É necessário que se estabeleça uma clara cisam ser planejadas com cuidado, para serem estrutura legal para a competição na oferta de consistentes com a alocação de responsabili- transporte público, seja no mercado, seja para o dades, e estruturadas para não distorcerem o mercado. As operações devem ser inteiramente estabelecimento de prioridades locais. Os go- comercializadas ou privatizadas, e é preciso que vernos centrais também podem encorajar a co- se encoraje o desenvolvimento de novos ordenação no âmbito metropolitano, como ocor- prestadores privados competitivos de serviços, re na França, fazendo que tanto a capacidade por meio do reconhecimento legal das associa- local de tributação como as transferências ções, etc. O setor público precisa desenvolver ele- intergovernamentais sejam dependentes da vada habilitação em matéria de licitações para o existência de colaboração adequada entre ju- serviço e gestão eficaz de contratos. risdições e funções. Política, participação e desempenho A coordenação funcional deve se basear em um plano estratégico de uso do solo O processo democrático de descen- e transporte. O planejamento detalhado, tan- tralização deve ser complementado por to do transporte como do uso do solo, deve alta qualificação técnica. Por fim, a formu- estar alinhado com o plano estrutural munici- lação de uma política de transportes envolve um pal ou metropolitano. A operação coordenada é compromisso entre interesses conflitantes. Está, aprimorada por clara alocação de funções entre portanto, fadada a se tornar um processo políti- agências, com as atividades mais estratégicas co. Com muita freqüência (não apenas na Amé- mantidas no âmbito metropolitano. As obriga- rica Latina), o processo político levou a maus ções legalmente impostas sobre as autorida- investimentos e banalizou questões importan- des locais devem ser suportadas por canais es- tes do transporte urbano. Cidades que apresen- pecíficos de financiamento (como linhas dire- taram boas práticas de gestão e planejamento tas de custeio para as agências que devem ofe- do transporte, como Curitiba e Cingapura, de- recer tarifas reduzidas de transporte público). A senvolveram-se freqüentemente sob forte lide- responsabilidade pela segurança de trânsito rança e se apoiaram em alto nível de compe- também deve ser explicitamente alocada, situ- tência técnica e profissional em matéria de pla- ando-se a responsabilidade institucional no nejamento. A questão é saber conciliar a visão âmbito mais alto da administração local. A polí- técnica com um processo democrático mais cia de trânsito também deve ser treinada para o descentralizado e fragmentado. gerenciamento do tráfego e a administração da segurança, devendo envolver-se no planejamen- A participação pública e o planejamento to de transporte e segurança. tecnicamente consistente podem ser xxi sumario 21 23.06.04, 19:02 complementares. O desenvolvimento de con- A participação popular precisa ser opor- sulta e participação públicas, paralelamente ao tuna e bem estruturada. O processo de processo democrático local, é um importante envolvimento no âmbito das estratégias exige meio para aprimorar a formulação das políticas ações em dois níveis. Em primeiro lugar, os pro- locais. Elas podem ocorrer mediante a exposi- cessos públicos precisam ser organizados de ção antecipada dos planos à imprensa indepen- modo a facilitar consultas oportunas e bem in- dente e outras mídias, bem como por meio de formadas. Além disso, especialmente onde são processos mais formais de audiência ou consul- frágeis os processos locais políticos formais, a ta pública. Para projetos pontuais e de pequena existência de grupos comunitários atuantes é escala de infra-estrutura, é possível a incorpora- de vital importância. Esses grupos, nos países ção das preferências locais no próprio processo em desenvolvimento, têm mais força no meio de detalhamento dos projetos. É possível tam- rural, e bem menos influência nas áreas urba- bém envolver os usuários do transporte público nas. Uma vez que foram descentralizadas, trans- nos arranjos relativos às permissões de serviço, ferindo-se para os municípios, as responsabili- estabelecendo processos de consulta e recla- dades política e financeira pelo desenvolvimen- mação e atrelando o pagamento de bônus aos to urbano, é possível criar acertos institucionais permissionários a avaliações feitas pelo público e financeiros que melhor reflitam as interações ou pela mídia. Num âmbito mais estratégico, para complexas no interior do setor do transporte projetos maiores e complexos, é comum que a urbano ou entre ele e o restante das estratégias consulta ocorra mais como uma tentativa de con- de desenvolvimento. Somente com uma base ciliar interesses concorrentes ou conflitantes; isso financeira e institucional cuidadosamente con- não obscurece o caráter fundamental dessas siderada é que pode se resolver o paradoxo fun- consultas na criação de estratégias consensuais damental do transporte urbano. de desenvolvimento urbano. xxii sumario 22 23.06.04, 19:02 1 INTRODUÇÃO As cidades dos países em desenvolvimento crescem rapidamente, o que as torna mais e mais congestionadas. Ao mesmo tempo, em muitas localidades, o transporte público declina em detrimento da economia da cidade, do seu meio ambiente e do bem-estar dos moradores menos favorecidos. O propósito do presente estudo é readequar as atenções das estratégias do transporte urbano, voltando-as para as questões da pobreza urbana e oferecendo um meio de aprimorar a colaboração entre o Banco Mundial e outras agências envolvidas nos empréstimos ou apoio ao desenvolvimento urbano. O foco principal do Banco Mundial é reduzir a breza tanto pelo seu impacto na economia da pobreza. A essência dessa abordagem, incor- cidade e, em conseqüência, no seu crescimento, porada a uma abrangente estrutura de desen- como pelo modo como afeta diretamente as volvimento e a estratégias de redução da po- necessidades cotidianas dos mais pobres. breza em andamento nos países com alta dívi- da externa, é uma visão holística do processo O transporte urbano é uma parte importante do de desenvolvimento, reconhecendo a inter- porta-fólio do Banco Mundial. No final do ano dependência entre os diversos setores, concen- 2000, havia 48 projetos com componentes de trando nos frágeis elos de todos os países e transporte urbano ainda ativos, além de 12 em buscando uma melhor coordenação da ativida- estágio relativamente avançado de preparação. de das inúmeras agências envolvidas. Metade dos projetos ativos referia-se basica- mente a transporte urbano. O montante total da Economicamente, o transporte é a seiva que dá participação de empréstimos do Banco Mundi- vida às cidades, as quais, na maioria dos paí- al a esses projetos está estimado em ses em desenvolvimento, são as maiores fon- 4,4 bilhões de dólares. Desse valor, 35,3% es- tes da pujança econômica nacional, o que pos- tavam destinados para investimentos em me- sibilita a redução da pobreza. Um transporte trôs ou sistemas de trens suburbanos (prio- ruim inibe o crescimento. Em termos sociais, ele ritariamente na América Latina) e 13,7%, em é o meio de acesso (ou de impedimento) ao tra- ônibus, corredores exclusivos e outras instala- balho, saúde, educação e serviços sociais es- ções para veículos de alta ocupação. Do total, senciais ao bem-estar dos menos favorecidos. 19,2% foram investidos em construção de no- A inacessibilidade surge como uma das princi- vas ruas e avenidas (especialmente na China) e pais causas da exclusão social em estudos fei- 15,4%, em reabilitação viária e manutenção de tos sobre a pobreza em áreas urbanas. Dada pontes e viadutos. Além disso, desde 1995, o essa importância, uma estratégia de transporte IFC investiu em sete projetos de transporte ur- urbano pode contribuir com a redução da po- bano, inclusive em praças de pedágio, ônibus e Introdução 1 Pag001a004 1 23.06.04, 18:32 um projeto de metrô, bem como em inúmeros 1986, enfatizava principalmente a importância do grandes desenvolvimentos de aeroportos e por- planejamento e da gestão da infra-estrutura e do tos em capitais. tráfego, a fim de assegurar o movimento urbano economicamente eficiente.2 Desde então, vem se O contexto em que se realizou este estudo é o desenvolvendo uma perspectiva mais ampla de de progressiva descentralização da responsa- políticas para o setor de transporte. No final de bilidade política e financeira de desenvolvimen- 1996, o Banco Mundial publicou um documento to urbano, tanto pelas alterações institucionais que enfatizava a integração geral das visões eco- deliberadas de uma política descentralizadora, nômicas, sociais e ambientais de uma política como no Brasil, quanto pela realidade política- de transporte público sustentável.3 econômica, a exemplo do que acontece em muitos países da antiga União Soviética. Como Os objetivos são, portanto: a) desenvolver uma o recém-publicado documento de estratégia de compreensão comum da natureza e da magni- desenvolvimento urbano do Banco Mundial ar- tude dos problemas do transporte urbano nas gumenta, a descentralização inevitavelmente economias em desenvolvimento e de transição, forçará os governos das cidades a enfrentar particularmente em relação aos pobres; e b) ar- as questões do equilíbrio fiscal, da credibilidade ticular uma estratégia de apoio aos governos de crédito (capacidade de amortização de dí- nacionais e municipais para a solução de pro- vidas) e da boa administração de seus ativos, blemas do transporte urbano dentro da qual como condição necessária de aprimoramento pode se identificar o papel do Banco Mundial (e da posição competitiva da economia da cida- das demais agências). de e da situação ambiental e social (capacida- de de proporcionar boas condições de vida) de Isso não é apenas uma mera questão técnica. seus habitantes1. O favorecimento do desen- Existem pontos de tensão entre o crescimento ­ volvimento dessas características institucionais do qual a motorização é um elemento que o pos- é o impulso inicial da estratégia de desenvolvi- sibilita ­, a pobreza e os objetivos ambientais. mento urbano. Entretanto, aquele documento Além disso, o transporte é um bem intermediá- não se esforçava em traduzir essa filosofia em rio, ao facilitar a produção de bens e de serviços estratégias específicas dos setores de presta- finais, que satisfazem as necessidades huma- ção de serviços. E é isso que o presente texto nas. Como tal, é um elemento essencial de uma tentará fazer, tomando o transporte urbano em estratégia de desenvolvimento da cidade, mas um contexto mais amplo do desenvolvimento não é totalmente independente. E esse elemento das cidades e em uma abrangente estrutura é capaz de agregar valor somente quando há a de crescimento que enfatiza cada vez mais a integração de suas estratégias com as dos de- pobreza e uma colaboração maior entre o Ban- mais setores na resposta aos problemas e opor- co Mundial e outras agências multilaterais ou tunidades de desenvolvimento. bilaterais envolvidas em empréstimos ou em apoio ao desenvolvimento. O ponto crítico é que tal pensamento estratégi- co e integrado precisa ser realista e passível de O último documento do Banco Mundial sobre ser traduzido em planos e programas de ação políticas de transporte urbano, publicado em dentro das capacidades das cidades. O setor de 2 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag001a004 2 23.06.04, 18:32 transporte urbano é um dos que mais padecem particularmente vulneráveis. Já o capítulo 5 ava- dessa desconexão entre visão e realidade. A lia os problemas da proteção e da segurança construção de novas ruas e avenidas, sem um pessoal no transporte. programa equilibrado de desenvolvimento urba- no, que inclua a gestão da demanda, o forneci- A segunda parte do relatório apresenta como os mento de transporte público e o apoio a políti- objetivos podem ser alcançados pelo uso de uma cas de uso do solo, pode não redundar em série de instrumentos. O capítulo 6 considera a melhorias das condições de trânsito e am- provisão e a gestão da infra-estrutura viária. O bientais. Políticas de tarifas baixas para o trans- capítulo 7 discute o transporte público urbano porte público, na falta de uma compreensão rea- sobre pneus, inclusive o papel do setor informal. lista das necessidades de recursos implicados, O papel e as limitações da movimentação de podem, na verdade, causar uma deterioração na massas são discutidos no capítulo 8. O capítulo prestação dos serviços. Por isso, o estudo bus- 9 versa sobre o transporte não-motorizado, que ca equilibrar uma preocupação em como o trans- desempenha um papel muito importante, embo- porte se adapta à visão estratégica do desenvol- ra seja negligenciado com freqüência, nas ne- vimento da cidade com a preocupação em ofere- cessidades dos mais pobres (e gradativamente cer melhores meios de se transporte. Estas ques- também dos menos pobres). Em todos esses tões nada têm de trivial. pontos encontramos duas áreas vulneráveis, que frustram a obtenção dos objetivos sociais. Por A primeira parte do relatório considera a forma isso, discutimos, no capítulo 10, as questões da como o transporte urbano pode ser aproveita- fixação de preços e do financiamento do trans- do como instrumento de desenvolvimento ur- porte urbano e, no 11, os acertos institucionais bano e redução da pobreza. A estratégia se dá para o setor. Por fim, no capítulo12, destacamos em dois estágios principais. No primeiro, dis- as implicações dos instrumentos e as estratégi- cutido no capítulo 2, a pobreza pode ser redu- as de empréstimos do Banco Mundial. zida pela contribuição que o transporte ofere- ce à eficiência da economia urbana e, daí, para Notas o aumento geral de rendimentos. No estágio 1World Bank. 2000. Cities in Transition: World de número dois, apresentado no capítulo 3, as Bank Urban and Local Government Strategy. políticas de transporte urbano podem ser ori- World Bank, Infrastructure Group, Urban entadas mais especificamente na realização Development, Washington, DC. das necessidades da parcela mais pobre da 2World Bank. 1986. Urban Transport: Sector população. Contudo, a inabilidade de se pagar Policy Paper. A World Bank Policy Paper, por bons serviços de transporte não é o único Washington, DC. aspecto relacionado com o setor na qualidade de vida dos menos favorecidos. Assim, o capí- 3World Bank. 1996. Sustainable Transport: tulo 4 considera o meio ambiente urbano, des- Priorities for Policy Reform. World Bank, tacando a poluição urbana à qual os pobres são Washington, DC. Introdução 3 Pag001a004 3 23.06.04, 18:32 4 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag001a004 4 23.06.04, 18:32 2 TRANSPORTE URBANO E DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES A deterioração das condições de transporte, associada à expansão urbana descontrolada e à gradativa motorização, são fatores prejudiciais à economia das grandes cidades. Políticas estruturais, como a bem planejada expansão da infra- estrutura do transporte, a desconcentração planejada, a gestão abrangente do uso do solo ou a liberalização dos mercados de terras, podem ajudar, porém exigem uma coordenação cuidadosa das políticas do setor de transportes dentro de uma estratégia mais ampla de desenvolvimento urbano. A. IMPORTÂNCIA DO TRANSPORTE A população urbana cresce a uma taxa de mais PARA O DESENVOLVIMENTO de 6% ao ano na maioria dos países em desen- DAS CIDADES volvimento. Em diversas economias anterior- mente agrárias, como a da China, devido à ne- Neste capítulo, consideraremos o impacto do cessidade de se reduzir a quantidade de pes- transporte urbano no desenvolvimento econô- soas dependentes da agricultura e aumentar a mico das cidades. Em grande parte dos paí- produtividade das áreas rurais, a urbanização é ses em desenvolvimento, o setor urbano res- entendida como um pré-requisito rumo ao cres- ponde por pelo menos 50% do produto inter- cimento. Esse crescimento significa um incre- no bruto (PIB), e em algumas localidades ele mento de dois bilhões ­ igual ao total da popu- ultrapassa os 70%. É comum que, nesses lação atual dos países em desenvolvimento.1 países, as cidades dediquem de 15% a 25% de seu orçamento anual aos sistemas de trans- Espera-se que dobre a quantidade de mega- porte; às vezes, a porcentagem de destinação cidades com mais de 10 milhões de habitantes, é significativamente maior. sendo que 75% delas se localizarão em países em desenvolvimento. Algum incremento popu- De 8% a 16% da receita das famílias urbanas lacional será visto em zonas periféricas de alta são gastos, em geral, com transporte, ainda densidade, fora do alcance do poder público e que esse nível possa subir a mais de 25% dos equipamentos urbanos existentes. Grande entre as famílias mais pobres das cidades parte disto provavelmente consistirá de uma ex- muito grandes. Cerca de um terço das neces- pansão urbana que dificulta a adequada pres- sidades de investimento em infra-estrutura tação de serviços de transporte público e esti- urbana será necessário para esse setor. E, a mula a dependência do automóvel e, daí, reduz despeito dos recentes avanços no envol- o acesso ao trabalho e aos equipamentos urba- vimento do setor privado no financiamento à nos pelos pobres e muito pobres. Assim, é im- infra-estrutura de transporte, a maior parte portante explorar as possibilidades de melho- desse capital vem do orçamento municipal. rar o desempenho econômico das cidades, por Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 5 Pag005a030 5 23.06.04, 18:34 meio de uma melhor integração do transporte ou que os ônibus (por causa de sua natureza). As com os demais aspectos da estratégia de de- motocicletas novas são tão baratas que mesmo senvolvimento da cidade. os relativamente pobres podem comprá-las. Por exemplo, um estudo realizado em Dheli, Índia, de- As cidades existem devido à economia de aglo- monstrou que, com uma renda per capita abaixo meração associada às atividades industriais e dos US$ 2.000 ao ano, mais de 80% das casas comerciais. É nelas que os setores "de ponta" possuem veículos, especialmente de duas rodas. se localizam, e a produtividade da mão-de-obra As motocicletas oferecem mobilidade motorizada é, geralmente, maior nas áreas urbanas que nas pessoal, muito embora a um alto custo ambiental e rurais. A predominância de cidades centrais de acidentes (ver capítulo 5). A tecnologia existe, grandes e densas em muitos países em desen- entretanto, para tornar esse tipo de veículo bem volvimento sugere que estas vantagens conti- mais limpo a um custo ligeiramente mais alto. nuam existindo mesmo em cidades de tama- nhos extremamente grandes. Existem, ainda, indícios de que as motos utili- zam mais efetivamente o espaço das vias que Nessas cidades, o transporte motorizado sobre as bicicletas ou os carros particulares. A curto pneus é o principal meio de locomoção. Apesar prazo, portanto, parece de fato existir para os de o transporte de longo percurso de passagei- países em desenvolvimento um caminho de ros e de bens poder usar amplamente as demais desenvolvimento envolvendo uma maior mobi- modalidades, e o transporte não-motorizado de- lidade motorizada individual que a que estava sempenhar um papel importante nas movimen- disponível nos países industrializados de níveis tações de curta distância de pessoas (e em algu- equivalentes de renda. A longo prazo, a ques- mas cidades, também de carga), em todo o mun- tão estratégica é: as motocicletas continuarão do a maioria das grandes cidades que não são a ser vistas como uma etapa de transição para dependentes do transporte motorizado sobre um nível insustentável de propriedade e utiliza- pneus ­ de pessoas e carga ­ é bastante ca- ção do automóvel particular ou, com boas prá- rente, relativamente improdutiva e deseja mudar ticas de gestão de tráfego e de segregação, a sua situação. Entretanto, muitas megacidades podem ser mantidas como o centro de um sis- apresentam os mais altos índices de tempo de tema de transporte urbano com mais mobilida- viagem, os maiores congestionamentos e os am- de, ao mesmo tempo seguro e sustentável? bientes mais poluídos. Em especial nos países em que as capitais são muito dominantes, o di- Ao analisar esse dilema, deve-se reconhecer lema estratégico é como reter os benefícios eco- que as cidades são muito diferentes em suas nômicos do tamanho da cidade, ao mesmo tem- características sociais, econômicas e espa- po em que se limita a degradação do desempe- ciais. Além disso, qualquer aglomeração ur- nho do transporte, fato aparentemente associa- bana se transforma ao longo do tempo. Não do à dimensão e à densidade. se pode esperar produzir um único modelo de desenvolvimento dos sistemas de trans- Em particular na Ásia, esse fenômeno parece ter porte urbano, que se adapte a todas as cida- gerado o rápido crescimento de motocicletas, mais des. No entanto, a despeito do fato de cada ágeis que as bicicletas (por causa de sua potência) cidade ter suas próprias peculiaridades, qua- 6 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 6 23.06.04, 18:34 tro características se destacam nas explica- cal em rápido declínio, visando à sustentação ções das diferenças de transporte: de seus sistemas de transporte público tradi- cionalmente grandes. Renda. A propriedade de veículos depende ba- sicamente da renda, quer em países em desen- Taxas de crescimento populacional. Cida- volvimento ou industrializados. Apesar de os des que crescem muito rápido são distintas por- países ricos tenderem a ter mais infra-estrutura que: a) aparentemente, têm taxas de motorização viária que os pobres2 e a oferta de rodovias pa- acima da média em relação ao nível nacional de vimentadas em âmbito nacional ser bem menor renda; b) tendem a ter espaço viário abaixo da nas nações com renda per capita média e bai- média. Juntos, esses dois fatores contribuem xa,3 o crescimento do espaço viário urbano con- para grandes congestionamentos. juntamente com a renda tem uma tendência a ser menor que o do volume do tráfego. Assim, a Essas influências claramente se sobrepõem e menos que a utilização dos veículos seja muito interagem. Abstraindo a questão do tamanho da restrita, a exemplo de Cingapura, é bastante cidade, esses fenômenos nos oferecem uma clas- provável que os níveis de tráfego e congestio- sificação de tipos de cidade que abrange as ci- namento aumentem com a renda. dades maiores (Tabela 2.1) e que, além disso, explica o tipo de sistemas de transporte público Dimensões e distribuição por tamanho. À adotados por elas. Por exemplo, em países de medida que aumentam as dimensões da cidade, alta renda, há elevados níveis de motorização e e particularmente, a densidade, ampliam-se as dis- congestionamentos, mas também é maior a ca- tâncias médias das viagens, o nível de congestio- pacidade de garantir a operação de sistemas de namento e o impacto ambiental do tráfego viário. transporte de massa sobre trilhos. Nos lugares As megacidades apresentam alguns dos maiores em que houve um rápido crescimento, existe uma problemas de pobreza e de transporte urbano.4 menor predisposição de o desenvolvimento de Tal fenômeno ocorre notadamente em países cujas transporte de massas acompanhar esse cresci- capitais desempenham um papel dominante.5 mento. Já nas cidades em que o crescimento populacional foi menor, e em particular nas anti- História política. A forma das cidades mo- gas áreas socialistas, que padeceram da estagna- dernas inevitavelmente reflete a transição his- ção na renda, a probabilidade de haver um siste- tórica entre sistemas econômicos e sociais. As ma de transporte de massa é maior que os rendi- diferenças mais aparentes são as existentes en- mentos poderiam sugerir. É necessário concen- tre as cidades planejadas de ex-repúblicas so- trar nessas diferenças e nas influências que as cialistas, onde as aglomerações urbanas apre- causam, quando se interpretam as discussões sentam zonas residenciais adensadas e bem mais genéricas a seguir. dispersas, servidas por transporte de massa; Impacto econômico de um e aquelas onde as forças de mercado desem- transporte urbano precário penharam um papel mais marcante na confi- guração do uso do solo.6 As economias de tran- As pressões sobre os sistemas de transporte sição, em particular, combinam uma crescente urbano se ampliam em grande parte dos países taxa de motorização com uma capacidade fis- em desenvolvimento que estão em processo de Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 7 Pag005a030 7 23.06.04, 18:34 crescimento. A propriedade e o uso de veículos Banco de Dados de Indicadores Urbanos Glo- automotores crescem mais velozmente ainda bais de 1998, publicado pela UNCHS, cinco (Bu- que a população. É comum nesses países as careste, Jacarta, Kinshasa, Lagos e Manila) apre- taxas de motorização crescerem de 15% a 20% sentam um tempo médio de viagens de ida ao ao ano. A distância média percorrida por veícu- trabalho de pelo menos 1 hora e 15 minutos. lo também cresce em todas as cidades, menos nas cidades maiores, com trânsito mais con- O aumento no PIB medido também é reduzido gestionado. Tal aumento ultrapassa a capaci- pelos congestionamentos devidos a transpor- dade de se incrementar o espaço viário, e o ní- te de cargas, atrasos e imprevisibilidade, difi- vel de congestionamento de trânsito é o princi- culdades de conduzir os negócios, e sinais pal impedimento ao funcionamento eficiente das crescentes de desarticulação do mercado de economias urbanas em cidades de grande trabalho em algumas cidades grandes, como porte e, especialmente, nas megacidades. São Paulo, Cidade do México e Manila. Tudo isso acontece apesar de a motorização ainda As velocidades das viagens decrescem e o am- estar em estágio relativamente embrionário na biente de circulação de pedestres e veículos maior parte das economias em desenvolvimen- movidos à força humana se deteriora. Nos dias to e de transição. A maioria desses países pos- úteis, a velocidade média nos centros de Manila, sui menos de 100 carros por mil habitantes, Bangcoc, Cidade do México e Xangai é igual a em comparação com 400 ou mais por mil nas ou menor que 10 km/h; em São Paulo e Kuala economias mais ricas e industrializadas. Lumpur, é igual a ou menor que 15 km/h. Esti- ma-se que o congestionamento amplie os cus- A maior parte da poluição do ar originada pelo tos operacionais do transporte público em 10% transporte, que não se reflete diretamente nas no Rio de Janeiro e em 16% em São Paulo. Das estatísticas do PIB, também reduz a eficiência, 16 cidades em países em desenvolvimento com assim como o tempo não relacionado ao traba- populações acima dos 4 milhões citadas no lho que é perdido em congestionamentos. A se- Tabela 2.1. Categorização das cidades segundo algumas características Renda/Taxas de motorização Baixa Alta Cingapura Ex-planificada Alto Bangcoc, Manila, Dhaka Mercado Hong Kong Crescimento populacional Samarkand, Almaty, Moscou, Varsóvia, Ex-planificada Bishkek Budapeste Baixo Praga, Buenos Dacar, Nairóbi Mercado Aires Fonte: Autores. 8 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 8 23.06.04, 18:34 gurança pública e a segurança de trânsito tam- na, o Brasil, o México e algumas economias de bém vêm diminuindo em muitas grandes cida- transição do Leste Europeu têm taxas de mo- des. Alguns desses impactos foram avaliados torização em relação à renda maiores que as em termos monetários. verificadas nos países industrializados. Tailândia, Filipinas, Chile e Coréia apresentam taxas nacio- A Tabela 2.2 apresenta um resumo de algu- nais menores, mas as capitais de todos esses mas estimativas de custo externos do trans- países são muito congestionadas e têm taxas porte sobre pneus nos âmbitos nacional e re- de motorização muito mais elevadas que a mé- dia nacional (ao contrário do que ocorre na maior gional. Estimativas recentes do Banco Mun- parte das nações ocidentais industrializadas). dial sugerem que o dano econômico total da poluição do ar represente até 10% do PIB em Portanto, os problemas das economias em de- localidades poluídas como Bangcoc, Kuala senvolvimento geralmente não parecem resultar Lumpur e Jacarta.7 Em seis cidades de países de uma motorização que ocorre em níveis mais em desenvolvimento com uma população de baixos de renda per capita ou em taxas de cresci- mais de 50 milhões de habitantes (Mumbai, mento econômico mais altas que as encontradas Xangai, Manila, Bangcoc, Cracóvia e Santia- na fase inicial do crescimento das nações indus- go), o Banco Mundial estima que os custos trializadas. Porém, há alguns pontos que aparen- de emissões de partículas e de outros po- temente diferem dos encontrados nos países luentes (excluindo-se o chumbo) são equiva- ricos quando estes passavam por estágios seme- lentes a 60% do custo de importação da ga- lhantes de desenvolvimento. São eles: solina e a mais de 200% das despesas de im- portação do diesel.8 · alta concentração da população nacional, ati- vidade econômica e da própria motorização, B. MOTIVOS DO ou pouquíssimas cidades importantes com DECLÍNIO DO DESEMPENHO uma rápida expansão de seus limites e da DO TRANSPORTE URBANO sua população; Efeitos a curto prazo · quantidade inadequada de infra-estrutura viária, geralmente associada ao rápido crescimento Supõe-se, por vezes, que em muitos países em populacional; e desenvolvimento o estado de deterioração do transporte urbano surgiu devido à relação taxa · ajustes institucionais, fiscais e regulatórios mal de motorização/renda ser maior que nas nações desenvolvidos, no âmbito municipal. desenvolvidas. As evidências, contudo, não apóiam tal suposição. Em termos de relação Dinâmica de longo prazo da entre renda e motorização, os países em desen- estrutura econômica urbana volvimento seguem um padrão semelhante ao das nações ricas (ver Figura 2.1). Há, ainda, uma interação dinâmica de longo pra- zo entre o transporte e o tipo da economia da Muitos dos países em desenvolvimento seguem cidade. Os centros econômicos das cidades são os mesmos padrões verificados na França, Rei- explicados pelas diversas formas de economias no Unido, Japão e Espanha. Apenas a Argenti- de aglomeração, geralmente baseadas na indús- Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 9 Pag005a030 9 23.06.04, 18:34 Total (XVI) 5,5 5,58 4,63 2,69 5,60 0,63 6,71 6,47-11,45 4,68-5,79 5,09-6,72 4,61-6,11 5,89-10,89 8,65-12,61 - - - - - - - - - (XV) 0,46 0,87 Outros 0,78-2,61 "aceitável" - (XIV) líquido 5,04 4,71 4,63 2,69 5,60 0,63 6,71 Subtotal 5,69-8,84 4,68-5,79 5,09-6,72 4,61-6,11 5,89-10,89 desempenho . do dos b b - um - - (XIII) 0,88 1,67 1,67 2,60 2,81 1,01 1,64 viário sistema com eliminar Receita usuários egional - quanto (XII) 5,04 5,59 6,30 4,36 5,60 3,44 8,35 Subtotal econômico 5,69-8,84 7,28-8,39 5,62-7,12 ivrel 5,89-10,89 8,65-12,61 mais fluxo nacional/r (XI) - - - - - - - - - - de 0,07 0,26 seria Outras PIB que o do (X) - - - - - - velocidade 0,50 GHGa 0,50 0,47 0,02 a estimar com 0,73 Poluição super 2,09-3,83 centagem local (IX) tanto 0,18 0,60 0,15 3,12 0,64 0,30 0,97 2,56 2,58 5,12 por Ar 1,55-3,18 portanto, em - - - - (VIII) 0,16 0,05 Sonora 0,19 0,30 0,30 0,10 0,15 comparação podem, pneus 0,41-0,49 em e de sobr (VII) líq. 1,00 1,71 0,24 2,40 1,20 2,32d 1,60 1,11 2,33 0,94 calculados seguros Acidentes, 0,46-1,49 0,50-2,00e 0,16-4,12 calculados es públicas. são valor - (VI) - vias 0,19 0,75 0,75 3,03 2,56 0,30 2,43 3,42 1,38 3,37 seguro. Os transporte namento Congestio- 1,00-6,00 das de do e nos eno (V) - - - - - - - - brutas 1,56 2,41 0,08 1,92 usuários Terr mento estaciona- 0,43-1,74 congestionamentos Gases). dos exter de congestionamento. (IV) - de 0,24 1,14 0,73 1,37 indenizações Custos viários 1,64b 1,25b 1,76 1,75 1,49 custos custos rendimentos os (Greenhouse sobre de os e ""ótimo"" (III) WRI Lee ISD casos, Fonte NRDC ECMT FIEL ECMT Ochoa IBRD Misc. CSERGE Zegras Tractebel estufa seguros. nível nação de a dos um efeito dos dos 1990 2000 de considerando toda (II) brutas com Estimativas Ano maioria 1989 1990 1991 1993 1993 1995 1990 1995 1995 1994 1996 início anos início anos para na não Gases viários e 2.2. apenas. = do disponível. (I) RU Paulo Willoughbya. EUA1 EUA3 CE1 CE2 tráfego, Tabela EUA2c GHG Custos Carros Indenizações Calculado Cid. México Polônia Aires Buenos Dakar Não Bangcoc Santiago Notas a. b. c. d. e. País/Cidade São - Observação: do Fonte: 10 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 10 23.06.04, 18:34 Figura 2.1. Motorização e renda. Aumento do número de autos versus aumento da renda per capita na França, Japão, Espanha e Reino Unido (entre 1950 e 1995) e a posição relativa, em 1995, de países selecionados 500 hab 1000 450 / 400 Automóveis 350 Rep. Checa 300 250 Polônia 200 Israel Coréia 150 Argentina Cingapura Romênia México 100 Ucrânia Rússia Brasil Hong Kong Chile Maurício 50 Marrocos Tailândia Filipinas 0 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000 22000 24000 PNB/Capita (US$ PPP ­ paridade de poder de compra - em 1995) França (1951-95) Reino Unido (1951-95) Outros países (1995) Japão (1956-95) Espanha (1954-95) Fonte: Autores. tria ou no comércio. Os que trabalham no cen- À medida que os congestionamentos dos cen- tro escolhem morar em locais que exigem cus- tros urbanos e os rendimentos aumentam, as tos de transporte mais elevados em troca de pessoas mostram maior disposição em pagar menores custos de moradia (e maior disponibi- mais por espaço e comodidades. Assim, elas lidade de espaço e comodidades), ao mesmo deslocam-se para mais longe, onde a terra é tempo em que se amplia a distância entre casa mais barata e o movimento cotidiano mais fá- e local de trabalho. cil. A área da cidade cresce. Por paradoxal que Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 11 Pag005a030 11 23.06.04, 18:34 pareça, a fim de evitarem enfrentar congestio- padas, para entrar em outros municípios que namentos as pessoas mudam-se para lugares competem pela atração dos investimentos.10 afastados e se tornam gradativamente mais de- pendentes de carro. Essa tendência se acen- Quando a oferta de emprego acompanha o tua com os investimentos no aumento da ca- desenvolvimento residencial, cria-se o fenô- pacidade de vias radiais e por inovações tec- meno da edge city (urbanização dotada de nológicas que aumentam a velocidade e redu- todos os equipamentos e serviços, que não zem os custos. depende do centro).11 Entende-se que a ex- pansão urbana descontrolada incrementa os Considerações semelhantes motivam as empre- custos públicos e privados de infra-estrutu- sas. À medida que a cidade cresce e sua base ra por residência, enquanto drena a capaci- econômica se diversifica, as empresas que ne- dade fiscal do centro tradicional, o que cau- cessitam de mais espaço ­ em geral as compa- sa uma depauperação de sua infra-estrutura nhias exportadoras envolvidas em modernas li- e um declínio dos serviços. No que diz res- nhas de montagem de produção de tecnologia peito aos transportes, é senso comum afir- ­ podem se mudar dos centros congestiona- mar que esse crescimento urbano aumenta dos e de aluguéis altos, para áreas com meno- as distâncias percorridas (mesmo quando o res custos de terreno e melhor acesso a portos trabalho é descentralizado) e a dependência ou a sistemas viários intermunicipais, enquan- ao automóvel, ainda que não aumente o com- to firmas comerciais e de serviços costumam prometimento do orçamento doméstico no permanecer nos centros para acessar mais fa- transporte, os tempos de viagem ou os con- cilmente a clientela.9 gestionamentos em geral. Entretanto, o cres- cimento urbano amplia o desencontro entre Em inúmeros países ricos, esse fato já propor- os lugares de residência e de trabalho dos cionou uma realocação de atividades intensi- pobres. Apesar dessas desvantagens, a vas de movimento de cargas para localidades suburbanização parece inevitável nas cida- periféricas. A existência de uma quantidade li- des que apresentam maior renda.12 mitada de importantes vias radiais de transpor- te pode levar a padrões em forma de "estrela". Nem todas essas características, contudo, se Aparentemente existem diversos subcentros ao repetem no processo de desenvolvimento nas longo de vias radiais, e onde estas cruzam com economias de transição e em crescimento. Em anéis externos surgem novos nós de alta den- muitas cidades de nações ex-socialistas, este sidade comercial. A despeito disso, o centro ve- tipo de ocupação por "saltos" fez parte do pla- lho ainda sobrevive, retendo as atividades co- nejamento, com áreas periféricas de alta den- merciais de mais alto valor. sidade cercadas por áreas sem ocupação e li- gadas aos centros de emprego por sistemas Nas economias mais ricas e industrializadas, a de transporte público de alta capacidade. En- expansão urbana caracteriza-se por um tretanto, a nova expansão urbana descontro- espalhamento ilimitado que ocorre a partir do lada tende a levar as moradias para mais lon- núcleo central, com baixa densidade de ocupa- ge, distantes dos tradicionais eixos de trans- ção, e que muitas vezes "pula" áreas não-ocu- porte público de alta capacidade. 12 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 12 23.06.04, 18:34 Em muitas das cidades em rápido desenvol- C. TRANSPORTE URBANO EM vimento, é o pobre migrante de áreas rurais ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO que vive em localidades periféricas. As políti- DAS CIDADES cas de uso de solo podem até mesmo ir con- tra a densificação da área interna. As locali- O processo de desenvolvimento estratégico dades periféricas possuem uma renda muito varia de cidade para cidade. É provável que baixa para serem auto-suficientes, uma vez ele exija: visão coletiva da cidade dividida en- que seu desenvolvimento está associado com tre o governo municipal e os setores mais im- um incremento no tempo de viagem e no or- portantes da sociedade civil; estratégia acor- çamento doméstico. dada para pôr em prática essa visão; capaci- dade técnica para converter estratégias em Tanto do ponto de vista das pessoas quanto ações práticas; e sistemas fiscais e financei- das empresas, esse deslocamento de ativi- ros capazes de mobilizar e alocar os recursos dades para a periferia é um ajuste economi- necessários de forma eficiente (Quadro 2.1). camente racional, pois melhora a acessibili- dade às comodidades do local, no caso dos Nosso ponto de partida é a observação sim- moradores, e aos mercados e fornecedores, ples de que a demanda de transporte não existe no caso das empresas. Entretanto, quando por si, mas deriva da procura por bens de con- se tomam decisões de mudança, nem as pes- sumo e serviços por seus consumidores e pelo soas nem as firmas levam em conta os efei- uso de matérias-primas e produtos intermediá- tos indiretos dessa mudança sobre os ou- rios usados na produção final do bem ou do tros. Se os preços de transporte forem mais serviço. A implicação dessa afirmação é que baixos que os custos reais (por não consi- os problemas de transporte têm dois tipos di- derarem os efeitos ambientais ou os conges- ferentes de solução genérica. A primeira, dis- tionamentos) ou se a infra-estrutura for ofe- cutida a seguir, envolve instrumentos internos recida abaixo do custo em novas localidades ao setor de transporte, para torná-lo mais efi- periféricas (porque as taxas de ligação às re- ciente. Ela pode envolver investimentos pesa- des públicas e as taxas devido ao impacto dos em infra-estrutura, mas também exige do empreendimento são muito baixas), a ci- melhorias na gestão da infra-estrutura, tornan- dade se estenderá para além e mais rápido do-a mais produtiva. do que é economicamente viável. Algumas ações administrativas serão necessárias en- A segunda solução é operada nos setores que tão para deter essa distorção. O planejamento geram a demanda pelo transporte. Aqui, desti- da intervenção pode também ser necessário na-se uma maior atenção à localização das ati- em pontos específicos, onde novos empre- vidades, conforme será discutido no item E. endimentos industriais podem ter efeitos ad- Porém, existe uma série de outros impactos versos e não taxados sobre a tranqüilidade estruturais resultantes do papel do transporte das áreas residenciais, com a conseqüência no apoio ao desenvolvimento de outros setores de que o mix de atividades (ou a proteção sociais, como saúde, educação etc. Conforme ambiental das atividades mistas) esteja será apresentado no item F, uma política de aquém do razoável. transporte urbano precisa ser integrada com Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 13 Pag005a030 13 23.06.04, 18:34 ações em outros setores, não apenas no âmbito É evidente a necessidade de se oferecer uma ade- do planejamento da atividade mas também nos quada rede viária básica e expandi-la na propor- ajustes orçamentais do município. ção em que a cidade cresce. Desde o início de um projeto de desenvolvimento urbano, deve-se ad- D. ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVI- quirir as faixas de domínio preferenciais ou facili- MENTO PARA MELHORAR O tar sua posterior utilização para as futuras exten- TRANSPORTE URBANO sões das principais vias arteriais. Essa ação es- clarecerá, para todas as partes interessadas, a forma geral da cidade no futuro e permitirá ao Expansão da infra-estrutura viária mercado imobiliário operar de forma mais efetiva Comcerteza,emmuitospaísesemdesenvolvimen- no apoio a padrões racionais de uso do solo. Além to os altos níveis de congestionamento dão a im- disso, as características e a capacidade dessa pressão de inadequação da infra-estrutura viária infra-estrutura precisam ser bem estruturadas, de urbana. É comum se destacar, por exemplo, que acordo com a natureza e a densidade dos empre- nas principais cidades asiáticas de 10% a 12% do endimentos planejados ou previstos. A utilização espaço urbano são destinados a todas as formas da infra-estrutura de transporte para estruturar o de faixas de domínio viário,13 valor muito aquém crescimento urbano é particularmente importante dos 20% a 30% nas áreas urbanas dos EUA. em cidades secundárias.14 Quadro 2.1. Estratégias de desenvolvimento das cidades (CDS ­ City Development Strategies) A CDS é uma nova ferramenta, introduzida no documento "Estratégia do Banco Mundial para o Desenvolvimento e a Governabilidade Urbana" (World Bank Strategy for Urban Development and Governance), que concentra a experiência dos técnicos do Banco Mundial e seus parceiros na cidade, tomada como unidade de análise. Ela auxilia as cidades a fazerem um balanço de suas oportunidades e patrimônio, a concentrarem-se em suas expectativas com relação ao futuro e a ligarem seus objetivos às opções para melhorar sua posição competitiva. A CDS não substitui planos diretores integrados, planos gerais de uso do solo ou mesmo planos de investimento. Ao contrário, é um exercício de visão estratégica que ajuda a identificar metas e diretrizes para a cidade, além de formar a base do planejamento do uso do solo, do transporte e de outras necessidades setoriais. Por fim, presta-se ao estabelecimento de prioridades de políticas, alocações de recursos e investimentos. Cidades como Bilbao, Rio de Janeiro, Sidney, Bangalore e Yokohama conseguiram encaminhar com sucesso seu crescimento com esses planos estratégicos. Cada uma delas empregou um processo aberto de planejamento participativo para o desenvolvimento urbano, assegurando, assim, um melhor alinhamento e um mix mais eficiente de comprometimento de recursos públicos e privados. O Banco Mundial e seus parceiros, apoiados pela Aliança das Cidades, estão acompanhando mais de 50 cidades que preparam seus CDSs. Fonte: Tim Campbell, Banco Mundial. 14 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 14 23.06.04, 18:34 Comparações estatísticas simples devem, en- tal que os efeitos na redução dos congestiona- tretanto, ser vistas com cautela. Apenas cerca mentos são muito menores que o previsto. de 13% do espaço urbano é destinado ao sis- tema viário em Londres (de uma média de 18% Essas afirmativas possuem várias implicações do total do transporte) e os números em Paris e técnicas para a avaliação de investimentos em em Moscou são um pouco mais altos. Existem infra-estrutura viária extra. Quando se leva em diversos motivos que explicam esses valores conta o impacto econômico e ambiental da nova relativamente baixos. Nas cidades européias, geração de tráfego, os benefícios atribuídos à grande parte do espaço destinado para trans- redução dos congestionamentos causados pelo porte por trilhos está no subsolo. A densidade trânsito existente são contrabalançados, até da ocupação do solo também exerce uma influ- certo ponto, pelo benefício marginal das novas ência decisiva no desempenho da rede de infra- viagens geradas. Da mesma forma, para se ava- estrutura de transporte. liar a necessidade de capacidade adicional, de- vem-se sempre considerar as possibilidades de É igualmente muito importante a estruturação da incrementar a eficiência da infra-estrutura exis- rede viária. Há a necessidade de se preverem a tente pela gestão do tráfego, de restringir o trá- distribuição local do tráfego e os deslocamentos fego pela gestão da demanda e de transferir via- de longa distância dentro das cidades e entre elas. gens do transporte individual para o público. Essas duas funções não são muito compatíveis entre si; uma certa quantidade de espaço viário Políticas e logísticas de sempre terá um melhor desempenho se organi- transporte urbano de carga zado hierarquicamente na tentativa de separar funções. Algumas cidades, casos de Bangcoc e O transporte de carga atrai relativamente pouca Manila, padecem da falta de uma estrutura apro- atenção na metodologia de planejamento do priada de capacidade de distribuição local. Dessa transporte urbano no Ocidente, em especial por forma, o elemento crítico ao desempenho do sis- contribuir relativamente pouco com os fluxos em tema é a gestão e o uso do espaço destinado ao horário de pico, que são os principais gerado- transporte, em vez da simples proporção do es- res de viagens e que condicionam tanto os in- paço urbano destinado ao sistema viário. vestimentos físicos quanto a gestão do tráfego como respostas aos congestionamentos. Entre- Além disso, o fato de ser baixa a proporção do tanto, esse tipo de transporte tende a atrair aten- espaço destinado às movimentações em uma ci- ção específica onde os veículos de carga afe- dade ou megacidade demasiado congestionada tam a tranqüilidade de áreas residenciais. não significa que ela possa solucionar os proble- mas simplesmente abrindo novas ruas e aveni- A curto prazo, resolve-se a questão restringindo das. Primeiramente, depois de a malha urbana ter o movimento de veículos de carga. A longo pra- sido estabelecida, será gradativamente mais caro zo, a solução é controlar o zoneamento e o uso e difícil do ponto de vista social ou ambiental im- do solo. Como conseqüência, a indústria leve e por uma infra-estrutura viária extra. Em segundo as áreas de armazenamento tendem a se mudar lugar, nos lugares em que o congestionamento re- paraaperiferia.Comacrescenteimportânciadada, prime a demanda, o aumento na capacidade pode em sistemas de logística integrada, a um tempo acabar gerando uma quantidade a mais de tráfego de entrega confiável, além da natureza indepen- Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 15 Pag005a030 15 23.06.04, 18:34 dente da indústria leve moderna, esse concen- de manufatura e distribuição. Um transporte trado tratamento estratégico do movimento de confiável, tanto internamente entre cidades, como cargas se volta a fluxos canalizados de forma nas conexões com as redes internacionais, é fun- que sejam aceitos tanto pelos que estão damental para esse fenômeno. prioritariamente preocupados com o congestio- namento e o meio ambiente local, quanto pelos A maior parte das redes logísticas pertence ex- interessados em um eficiente trânsito de merca- clusivamente ao setor privado, com freqüên- dorias. Mesmo nas maiores cidades portuárias cia lideradas por empresas multinacionais. Mas do mundo, quase sempre a mudança de instala- existem algumas importantes exigências exter- ções de portos alterou os fluxos de tráfego de nas para o desenvolvimento dessas redes. As- carga, normalmente dentro das cidades, para áre- sim, é preponderante um mercado de trans- as externas a elas. porte doméstico aberto, com liberdade para a integração modal, além de boas instalações Considerações muito diversas se aplicam a portuárias e aeroportuárias. Isso precisa ser inúmeras cidades em países em desenvolvi- apoiado por boas instalações de telecomuni- mento.15 É freqüente que os portos, a indús- cações. Todos esses elementos são encontra- tria e os mercados consumidores permane- dos em economias em processo de rápida in- çam em suas históricas localizações centrais. dustrialização; sua ausência, ao mesmo tem- As vias nessas áreas geralmente são estreitas po, é visível nas economias estagnadas. Des- e movimentadas, o que exige o uso de maior sa forma, o crescimento das cidades depende número de veículos menores no transporte não apenas das providências que possam ser de carga, inclusive em variadas situações, tomadas no âmbito municipal mas também do veículos não-motorizados muito pequenos. apoio de um governo nacional comprometido A infra-estrutura da periferia, que atrai ativi- com a liberalização dos movimentos de carga. dades intensivas de carga para fora dos cen- tros das cidades de países ricos, é menos de- Ainda assim, se fazem necessárias algumas senvolvida. Assim, os veículos de carga res- importantes exigências para o crescimento pondem por uma maior parcela dos fluxos de econômico no âmbito municipal. O planejamen- tráfego urbano sobre pneus, cujo desempe- to do desenvolvimento, apoiado pelo controle nho tende a ser pior, e a percepção de seu do uso do solo, pode estimulá-lo tanto em re- impacto nos congestionamentos e no ambi- lação às ligações com o transporte externo ente tende a ser maior. quanto com os mercados domésticos de tra- balho, o que evita congestionamentos locais e Muitos dos bem-sucedidos países em desenvol- impactos polêmicos no meio ambiente. Um vimento conseguiram um rápido crescimento por bom exemplo dessa abordagem de planeja- meio do desenvolvimento industrial focado nas mento é encontrado em Curitiba, Brasil. A pro- exportações. Tal crescimento foi inicialmente teção efetiva do ambiente urbano contra os baseado na exploração de mão-de-obra barata. impactos do tráfego portuário e industrial, por Porém, à proporção que cresce a renda, o de- meio da combinação da infra-estrutura viária senvolvimento depende da qualidade da força com políticas de localização industrial, é tam- de trabalho e de sua habilidade de participar, de bém uma das características mais notáveis do maneira eficiente e flexível, dos sistemas globais sistema de planejamento holandês. 16 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 16 23.06.04, 18:34 Muitas cidades grandes desenvolveram suas ante licitação pública. Mas esse recurso de- riquezas a partir de atividades comerciais e in- manda uma estrutura legal e regulatória cla- dustriais. Mais uma vez, a combinação de um ra, bem como uma efetiva capacidade de pla- ambiente comercial liberal com boas redes in- nejamento público e de contratação. A estru- ternas de transportes e telecomunicações de- tura legal é oferecida pela legislação nacio- sempenha um papel fundamental na atração nal, ao passo que o planejamento e a contra- das cidades aos negócios internacionais. tação são essencialmente uma responsabili- dade local, o que torna o sucesso bastante Papel do setor privado dependente da forma como esses acordos se relacionam com o restante da estratégia de Em muitos países, a responsabilidade sobre o desenvolvimento da cidade. transporte urbano vem sendo transferida para as cidades. Nesse processo de descentralização, as Muitos municípios nutrem expectativas de que responsabilidades dos municípios acabam se ex- a capacidade de infra-estrutura de transporte pandindo para além dos repasses intergo- também possa ser financiada pela iniciativa pri- vernamentais de recursos financeiros. Apenas vada. Em muitos casos, houve sucesso na uma pequena parcela da verba necessária pode privatização ou concessão dos serviços de ele- vir de agências multilaterais ou bilaterais.16 As- tricidade, água e telecomunicações, e acredi- sim, as cidades precisam alargar sua base finan- ta-se que o modelo de financiamento a ser se- ceira, a fim de poderem financiar a infra-estrutu- guido para o sistema viário e sistemas de trans- ra de que precisam, além de apoiar os objetivos porte de massa possa ser o mesmo. É certo sociais que se buscam no controle das opera- que em muitos países a concessão de algu- ções de transporte. Como conseqüência, mas vias expressas e estradas de ferro urba- gradativamente procuram pelo setor privado nas já existentes foi realizada com sucesso (ver como fornecedor de instalações e serviços. capítulo 7). Porém é mais difícil de se obter fi- nanciamento privado para infra-estrutura nova. Até onde se sabe sobre serviços de transporte, estima-se que pelo menos 80% de toda a pres- No setor viário, o campo de ação para se ob- tação de serviços de ônibus no mundo sejam de ter financiamento privado por meio de pedá- propriedade e operação privadas, mesmo quan- gios é restrito pela necessidade de se limitar do executada por particulares para clientes do o acesso à via. E, de qualquer maneira, a pro- setor público. O ônus de financiar o material ro- porção da rede que pode ser assim financia- dante e, em menor grau, a infra-estrutura de apoio da é relativamente pequena. Sistemas de "pe- é, portanto, transferido para o setor privado, que dágio sombra" foram desenvolvidos para am- se sustenta pela cobrança de tarifas. Porém, exis- pliar o campo de ação da iniciativa privada, te uma preocupação crescente com os proble- mas a experiência é, até o momento, limita- mas da queda na qualidade do serviço em mui- da, e, quase sempre, os custos desses siste- tos regimes desregulamentados. mas recaem sobre o orçamento. Conforme discutido no capítulo 7, alguns des- Com relação aos sistemas urbanos de trans- ses problemas podem ser resolvidos eficaz- porte sobre trilhos, o financiamento exclusi- mente com a concessão dos serviços medi- vamente privado ainda não deu certo em ne- Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 17 Pag005a030 17 23.06.04, 18:34 nhum país em desenvolvimento (ainda que o E. ESTRATÉGIAS PARA A MUDANÇA sistema BTS, de Bangcoc, possa mudar essa ESTRUTURAL: PLANEJAMENTO DO conclusão). As dificuldades financeiras sur- USO DO SOLO E DOS TRANSPORTES gem em parte das baixas tarifas cobradas pelo uso do disputado e congestionado espaço Na maioria dos países, os transportes locais apre- viário. Porém dificuldades operacionais sig- sentam desempenho melhor e custos menores nificativas foram vivenciadas em cidades nas cidades menores do que nas grandes cida- como Kuala Lumpur, Manila e Bangcoc, em vir- des. Em boa parte das economias em desenvol- tude do fracasso em se integrarem eficazmen- vimento, das quais a Tailândia é um exemplo ex- te os sistemas privados dentro de estratégias tremo, a predominância da capital é tamanha que abrangentes de transporte urbano e desenvol- essas diferenças se tornam muito evidentes. Es- vimento. Essas questões são discutidas mais tratégias estruturais para aprimorar os transpor- profundamente nos capítulos 8 e 10. tes devem, assim, se concentrar na distribuição das atividades entre as cidades ­ particularmente Não há a intenção, com esses exemplos, de pela desconcentração planejada ­ ou na distribui- desestimular a crescente participação do setor ção dentro das cidades por meio do planejamen- privado no financiamento da infra-estrutura de to do uso do solo e controle do desenvolvimento. transporte urbano. Existem, porém, algumas observações a serem feitas sobre os requisitos Desconcentração que levam ao sucesso na utilização do financia- Uma estratégia atraente consiste em limitar a mento privado. Em primeiro lugar, deve-se evi- expansão das principais cidades pela promo- tar o financiamento puramente oportunista. A ção consciente do desenvolvimento de cidades não ser que os empreendimentos privados se médias e pequenas. Reino Unido e França ado- adaptem a um plano estrutural geral, eles po- taram políticas de controlar suas capitais, esti- dem impor despesas eventuais, imprevistas e mular o crescimento das províncias e o desen- por vezes significativas, ao orçamento público. volvimento de novas cidades periféricas. Em segundo lugar, deve-se prestar muita aten- ção ao projeto do próprio contrato, a fim de as- Da mesma forma, a China buscou políticas efi- segurar que sejam efetivamente conciliados os cazes que desestimulassem os migrantes ru- objetivos da estratégia de desenvolvimento rais a irem para as cidades litorâneas em cres- municipal com as exigências financeiras dos cimento. E a limitação do crescimento das ca- financiadores privados. Em terceiro lugar, as ci- pitais em nome de condições intoleráveis de dades devem considerar cautelosamente suas transporte foram discutidas até mesmo para prioridades para financiamento privado a fim de uma cidade com apenas 2 milhões de habitan- fortalecer seu acesso a crédito tanto de merca- tes, como Nairóbi.17 Considerando os proble- dos de capitais nacionais quanto internacionais. mas do transporte de muitas cidades grandes, Todas essas considerações destacam a neces- é tentador entender o crescimento urbano des- sidade de integrar o financiamento privado à centralizado como a solução. infra-estrutura de transporte com uma estraté- gia de desenvolvimento urbano, seja por meio Existem, contudo, dois problemas principais de planejamento físico ou financeiro. em relação à estratégia de atenuação dos 18 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 18 23.06.04, 18:34 problemas dos transportes nas megacidades. Planejamento e gestão do Em primeiro lugar, nem a magnitude das eco- uso do solo urbano nomias de aglomeração ou das externalidades ambientais são claras e suficientemente com- Podem ser caracterizadas duas abordagens ex- preendidas para possibilitar qualquer julgamen- tremas para incrementar a estrutura das ativida- to absoluto sobre aonde pode chegar e com des dentro das cidades.20 Os planejadores urba- qual velocidade pode ser forçada a descon- nos tendem a definir sua forma urbana preferida, centração. Além disso, as tentativas de se de- ainda que baseados em longas consultas e con- ter a concentração, tanto por restrições ao uso siderações sobre a demanda de transporte, in- do solo e ao desenvolvimento, quanto forçan- corporada a um plano estrutural. Essa prática do a localização fora das megacidades, tive- estabelece a estrutura física necessária para as ram impactos limitados ou benefício dúbio.18 forças do mercado, para investimentos do setor Muitas autoridades das capitais se mostram re- privado e programas do setor público voltados a ticentes quanto ao seu apoio a essas políticas e alterações e ao crescimento da cidade. Os pla- tendem a resistir até mesmo à dispersão de al- nos podem ser indicativos e passivos ou podem gumas atividades do governo federal. ser ativamente buscados por meio de investi- mentos do poder público em transporte e Dados esses questionamentos, provavelmente revitalização urbana. Os economistas, ao con- é melhor concentrar na utilização de políticas trário, tendem a se concentrar na aplicação de macroeconômicas que permitam aos mercados critérios eficazes a cada decisão política, sem um trabalho mais eficaz na localização das ati- considerar o resultado estrutural. vidades, em vez de se comprometer com um pesado redirecionamento administrativo da ati- Nenhuma abordagem é suficiente por si só. A vidade econômica. Aparentemente, o protecio- completa internalização das externalidades, dis- nismo e a independência econômica reforçam pensando a necessidade de qualquer interven- a predominância das capitais. Os mercados ção de planejamento, não foi alcançada nem abertos criam uma condição mais equilibrada mesmo nos Estados Unidos, a mais sofisticada entre a industrialização do centro e da periferia, das economias de mercado. Além disso, a e entre as atividades rurais e urbanas. longevidade das grandes infra-estruturas é tal que a análise financeira convencional desconta A qualidade dos transportes e das comunicações os efeitos em boa parte de sua vida útil. Por ou- entre as cidades também pode contribuir para isso. tro lado, indubitavelmente, o planejamento fun- Por exemplo, estima-se que um aumento de 1% ciona melhor se apoiado por incentivos econô- da parcela do PIB gasta pelo governo em investi- micos, em vez de trabalhar contra eles. Assim, é mentos nesses setores associa-se a uma redu- aconselhável observar a eficácia de instrumen- ção de 10% na primazia da capital, ou seja, as tos administrativos e de mercado na busca de barreiras ao comércio interno reforçam esta situ- uma estratégia para o uso do solo e o transporte. ação.19 Da mesma forma, a retirada dos subsídios à megacidade ­ incluindo aos transportes ­ pode A possibilidade de manipulação do uso do solo reduzir as dimensões da localidade sem conse- urbano de acordo com os objetivos da política qüências sociais adversas. de transporte foi recentemente incorporada ao Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 19 Pag005a030 19 23.06.04, 18:34 argumento ambiental pró-adensamento, com O controle efetivo do uso do solo exige, acima base no fato indiscutível de que o consumo per de tudo, a disposição e a capacidade de anteci- capita de petróleo nas cidades tem uma gran- pação no ato de planejar. Uma das principais de correlação com a densidade da área urbana características das cidades vitoriosas na admi- como um todo.21 Os que defendem esse ponto nistração da relação entre o transporte e o uso de vista argumentam que a redução da densi- do solo, como Curitiba, no Brasil, Zurique, na dade aumenta as distâncias percorridas, torna Suíça, e Cingapura, é a existência prévia de um menos viável o transporte público, estimula um plano integrado de uso do solo e estrutura de elevado uso do automóvel particular e a depen- transporte, apoiado pela implementação de uma dência a ele, gerando, portanto, um maior im- ampla série de políticas setoriais. Em muitos pa- pacto ambiental per capita. Esses analistas des- íses, tal característica foi prejudicada pela falta tacam, ainda, os efeitos adversos de se tornar de instituições adequadas e de consistente li- dependente do automóvel, em especial no caso derança política no âmbito metropolitano. dos que não dispõem de acesso a carros parti- culares e se encontram progressivamente ex- As tentativas até aqui bem-sucedidas de trans- cluídos das atividades econômicas e sociais. ferir experiência no planejamento estratégico e desenvolvimento urbano de Zurique a Em sua forma mais simples, esta política foi Kunming, China, por meio de acertos combi- posta em xeque pelo fato de o consumo de nados, tiveram o apoio ativo dos governos fe- energia ser apenas um elemento, não sendo derais suíço e chinês.23 O planejamento da es- apropriado concentrar-se na redução de seu trutura também precisa ser apoiado, no mo- uso, independentemente dos efeitos em ou- mento da sua implementação, por diretrizes que tros aspectos da qualidade de vida (em parti- relacionem a natureza das atividades em de- cular na quantidade de espaço residencial por senvolvimento numa dada localidade às insta- pessoa).22 Além disso, também revelou ser um lações de transporte disponíveis. Na Holanda, terreno extremamente difícil para implemen- as diretrizes nacionais foram estabelecidas para tação de políticas, mesmo em sofisticados sis- estimular essa consistência entre planejamen- temas de governo. Muitas evidências compro- to do uso do solo e do transporte (Quadro 2.2). vam que, onde as pessoas tiveram liberdade para escolher os lugares em que queriam mo- Uma segunda exigência essencial é que haja a rar, a suburbanização continuou na proporção necessária capacidade técnica para desenvol- do aumento da renda, independentemente de ver um plano que seja abrangente e internamen- políticas de planejamento de uso do solo. Esse te consistente. Na falta de uma política espacial fenômeno mudou os rumos da pesquisa, para internamente consistente e integrada, os inves- a obtenção de uma melhor compreensão das timentos em infra-estrutura e as regulamenta- determinantes comportamentais e transferiu a ções quase sempre funcionam com objetivos ênfase da política para outros elementos, como cruzados. Por exemplo, em algumas cidades na o mix de uso do solo, a estrutura e a qualidade Índia, dá-se atenção a que se evitem congestio- do transporte público, elementos que clara- namentos em áreas já construídas, bem como à mente refletem as preferências individuais nas necessidade de se oferecer mais espaço para opções de viagem. estacionamento no centro da cidade, ao mes- 20 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 20 23.06.04, 18:34 Quadro 2.2. Adequando as características dos lugares às demandas dos usuários Na Holanda, utiliza-se um sistema denominado ABC para adequar as características dos vários usos do solo às das redes de transportes. Localidades e atividades são classificadas pelo governo federal de acordo com suas características de geração de tráfego e com suas necessidades de acesso por transporte público e/ou privado sobre pneus. A distinção entre as localidades deve refletir o planejamento do transporte público e as restrições ao estacionamento nos locais A e B, implementadas na região ou no município. Essa abordagem pede um controle hierárquico para evitar que a concorrência entre jurisdições vizinhas acabe por minar as alocações funcionais, bem como ações paralelas de financiamento ao transporte público, para prevenir que os novos loteamentos residenciais se tornem dependentes do automóvel. Ela conseguiu efeitos significativos em áreas diretamente controladas pelo governo nacional. Vindo de sedes dispersas espalhadas pelo país, o Ministério da Habitação, Planejamento Físico e Meio Ambiente centralizou suas atividades em um novo edifício vizinho à estação ferroviária central de Haia. A medida resultou em uma dramática queda no uso de automóveis para o trabalho, de 41% para apenas 4%, enquanto as viagens ferroviárias a trabalho aumentaram de 25% para 57%. O uso de ônibus e bonde passou de 9% para 20%. Aparentemente, as autoridades de escalões inferiores implementaram o sistema com diferentes graus de comprometimento. No entanto, esse sistema indubitavelmente contribuiu para sustentar a participação do transporte público nas viagens para localidades administrativas, de escritórios e de educação, ao mesmo tempo em que garantiu um bom acesso do transporte sobre pneus a instalações comerciais e industriais que precisavam dele. Fonte: NEA. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provision and the Welfare of the Poor. 2000. Documento de tópicos preparado para o World Bank Urban Transport Strategy Review Review, que pode ser acessado do site do Departamento de Transportes do Banco Mundial (World Bank Transport) no endereço: www.worldbank.org/transport. mo tempo em que se desenvolvem áreas verdes do desenvolvimento, servindo de apoio consis- "suburbanas" (Quadro 2.3). Uma política mais tente aos objetivos do planejamento. Por exem- consistente deve deixar que a provisão de espa- plo, muitas cidades indianas adotaram um ço para estacionamento seja uma atividade pri- baixíssimo coeficiente de aproveitamento (FAR, vada, ditada pelo mercado. Essa atitude mudaria floor area ratio) nas áreas centrais, que não so- os custos relativos do transporte público e do mente restringe a capacidade de os incor- privado e poderia melhorar a divisão modal entre poradores construírem edifícios de escritórios e essas duas categorias. lojas nos lugares onde existe uma maior deman- da, por exemplo no centro comercial e financeiro Uma terceira exigência para um planejamento efe- (CBD, central business district) da cidade e no tivo da interação entre transporte e uso do solo é entorno dos nós da rede de transporte, como a habilidade em se implementar controles coe- também empurra as novas construções resi- rentes do uso do solo, do transporte público e denciais para a periferia. Da mesma maneira, Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 21 Pag005a030 21 23.06.04, 18:34 a imposição de taxas de ocupação e recuos ina- financiar uma infra-estrutura aprimorada, a fim dequados tende a preservar uma política equi- de acomodar novas categorias de uso do solo vocada de subutilização de espaços, em com- e densidades. paração com uma política que enfatiza o espaço público aberto. Mesmo quando efetivamente re- Qualquerdiminuiçãonoscustosunitáriosdostrans- forçadas, caso de Seul, Coréia, as políticas de portes terá a tendência de reduzir a densidade, pro- cinturão verde tendem a exercer uma grande mover a expansão dos limites da cidade, separar pressão para elevar o preço da habitação.24 os diversos usos do solo e, possivelmente, aumen- tar o gasto total no transporte e o uso de recursos Papel dos mercados nesse setor (inclusive combustível). Se os custos na distribuição do uso do solo de transporte não forem adequadamente cobra- Mesmo no caso de um planejamento admi- dos ­ quer seja pelo uso do sistema viário, estacio- nistrativo, as tendências e os valores de mer- namento ou transporte público ­ a expansão urba- cado precisam ser considerados na imple- na será acentuada na mesma medida. Os limites mentação. O novo desenvolvimento só pode urbanosecinturõesverdespodemlimitaressapres- acontecer quando as regulamentações o per- são por um determinado período, mas podem ser mitem, quando os custos dos negócios imo- "pulados" sem que isso necessariamente leve ao biliários são baixos e quando o município tem estabelecimento de cidades restritas a seus limi- a disposição e a capacidade de redesenhar e tes, com equilíbrio entre emprego e habitação. Quadro 2.3. Consistência interna no planejamento Em Bangalore, Índia, as regulamentações do uso do solo impedem o adensamento e a criação de novos espaços para escritórios no centro da cidade. Entretanto, a cidade planeja um grande investimento em um sistema de transporte leve sobre trilhos cuja viabilidade econômica depende da criação de novos empregos no centro comercial e financeiro (CBD, central business district) atual, e, portanto, na construção de novos espaços para escritórios. Ao mesmo tempo, novos pólos tecnológicos vêm sendo construídos em distantes áreas suburbanas (fora do alcance das linhas de transporte leve sobre trilhos), na tentativa de se criarem pontos com infra-estrutura e serviços adequados, enquanto o centro da cidade vai se deteriorando. No Plano Revisado de Desenvolvimento Abrangente para Bangalore em 2011 está prevista a implantação de três anéis viários concêntricos, que contribuiriam mais tarde para a dispersão de empregos. A questão principal é a inconsistência entre os vários projetos. Isso significa dizer que a avaliação de cada um deles depende da prioridade estratégica que é dada ao outro. Problemas semelhantes acontecem em Ahmedabad, onde a imposição de baixas taxas de ocupação (FSI, floor space index) no centro comercial e financeiro (CBD, central business district) evita a renovação dos edifícios de melhor localização, o que contribui para a fuga das atividades para os subúrbios. Fonte: Bertaud, A. 1999. "Bangalore Land Use Issues." World Bank, Washington, DC. 22 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 22 23.06.04, 18:34 Uma abordagem eficiente de estabelecimento · Substituir os tipos existentes de títulos, que, com de preços para a estrutura urbana busca, tanto freqüência, oferecem apenas direitos restritos, quanto possível, refletir os custos ­ dos trans- pelo título pleno de propriedade, firmado em um portes e da ocupação da terra ­ nos preços e per- registro único e aberto com informações sobre mitir que as preferências individuais sobre o uso penhoras, hipotecas, amortizações etc. do solo conciliem os gostos variados com relação · Incorporar, nas taxas de ligação às redes públi- ao espaço e às demais formas de consumo. cas locais e nas taxas cobradas em virtude do impacto da infra-estrutura principal, o custo total Existem limitações importantes a essa abordagem. de implantação da infra-estrutura de apoio. Entendendo que as principais distorções vêm dos preços subdimensionados dos impactos · Converter os controles existentes do uso do solo ambientais e dos congestionamentos, exige-se a em um sistema transparente de zoneamento quantificação desses efeitos, em um alto nível de e de controle das construções, sensível aos desagregação, acompanhado por um mecanis- sinais da demanda. mo de cobrança que permita implementar uma po- · Eliminar os obstáculos à reciclagem de ter- lítica de preços. O mesmo se aplica à internalização ras públicas, principalmente nas ex-repúbli- dos "custos da expansão descontrolada" nas ta- cas comunistas, onde é freqüente que os di- xas de desenvolvimento do solo. Por fim, é neces- rigentes das empresas e os funcionários de sário que se trate das implicações sobre a governos locais evitem a adjudicação de ter- redistribuição do mecanismo de cobrança. ras industriais em localidades importantes. Mesmo que essas dificuldades excluam a pos- · Ampliar e aprofundar o apoio do mercado fi- sibilidade de uma confiança exclusiva nas for- nanceiro à habitação, concentrando nos gru- ças de mercado, ainda assim é sensato que se pos que não conseguiriam acomodações ade- tente melhorar a operação dos mercados de ter- quadas de outra maneira. ras.25 Nas nações em desenvolvimento, há uma Para que se evitem distorções do uso do solo, as extensa agenda de providências necessárias regulamentações também devem ser revisadas. para facilitar a mudança do uso do solo, volta- Os padrões legais exigidos para o desenvolvi- do para a demanda, incluindo: mento das construções e do terreno, incluindo tamanho mínimo de lotes, recuos e provisão de · Esclarecer e registrar os direitos de proprie- espaço para estacionamento, devem refletir a dade para gerar escrituras definitivas, pro- disponibilidade e o preço da terra. As regula- porcionar uma base de investimentos e em- mentações precisam ser efetivamente fiscaliza- préstimos e possibilitar transferências de pro- das. O que se deve fazer é reduzir as distorções priedade entre os donos. de mercado, resultantes da excessiva competi- · Estabelecer procedimentos para uma adjudi- ção entre as jurisdições, por meio de padrões cação veloz das invasões de terra e aquisições nacionais que limitem nos governos municipais informais, e para a atribuição dos direitos de a capacidade de ceder favores especiais (como propriedade, especialmente nas cidades onde anistia de impostos ou um relaxamento excepci- a provisão e construção de residências acon- onal das regulamentações) que visem atrair in- tecem no setor informal. vestidores de outras jurisdições. Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 23 Pag005a030 23 23.06.04, 18:34 A política de preços do setor público e as práti- lores cheios de mercado, e as redes públicas pre- cas de tributação são, quase sempre, a fonte des- cisam estabelecer taxas de ligação que reflitam sas distorções. As vendas e aluguéis de áreas os custos reais, em vez de médias de todo o pertencentes ao poder público ou por ele sistema, sendo as isenções tratadas e financia- urbanizadas devem sempre acompanhar os va- das de modo específico. Quadro 2.4. Mercado e integração do uso do solo e do transporte: o desenvolvimento de Tama Garden City O projeto de desenvolvimento de Tama Garden City é considerado por muitos como modelo de integração entre uso do solo e sistema de transporte. Promovido pela companhia ferroviária Tokyu, ele foi criado para transformar uma vasta área montanhosa e esparsamente habitada em uma comunidade com cerca de cinco mil hectares e meio milhão de moradores, além de visar à construção de uma ferrovia com 22 km de extensão (a linha Den-en Toshi) que cruza essa região recém-desenvolvida e a liga ao centro de Tóquio. A primeira fase de construção da linha (14,2 km) foi terminada em 1966, seguida por uma segunda (5,9 km), iniciada em 1967 e encerrada em 1984. Os custos totais de construção foram de 22 bilhões de ienes, 50% financiados por empréstimos comerciais e o restante, pelo Banco de Desenvolvimento do Japão. Não foi fornecido subsídio governamental algum. Ao final da implantação, foram reorganizadas as linhas de ônibus, em grande parte operadas pela Tokyu, no intuito de prestar serviços alimentadores para os usuários dos trens. Entre 1959 e 1989 foram urbanizados perto de três mil hectares para uma população de 440 mil habitantes. No ano de 1994, a linha Den-en Toshi transportou cerca de 729 mil usuários por dia. Uma das principais características deste projeto foi o uso do conceito de "reajuste do solo", no intuito de agrupar as glebas necessárias à acomodação dos trilhos e desenvolver o mercado imobiliário. Em vez de meramente adquirir todos os terrenos, a Tokyu organizou os proprietários de terrenos para que formassem uma cooperativa a qual consolidasse as propriedades, promovesse sua reurbanização sem transferência de posse e retornasse aos proprietários lotes menores, mas totalmente ligados às redes de serviço público. Uma característica peculiar desse projeto foi que a Tokyu assumiu toda a construção sem onerar as cooperativas nas obras de reurbanização; em troca, a empresa adquiriu os lotes reservados para habitações depois de terminado esse processo. O sucesso da primeira fase de reajuste acelerou a formação de cooperativas, o que levou a uma urbanização em grande escala, em um período de tempo relativamente curto. A Tokyu e empresas subsidiárias promoveram ativamente e de várias maneiras a urbanização da área, visando aumentar a população local e a ocupação dos trens, o que incluiu a venda de terrenos, a construção de habitações, a incorporação e a atração de shopping centers e o convite a escolas. Fonte: Padeco. 2000. Study on Urban Transport Development. Documento de tópicos preparado para o World Bank Urban Transport Strategy Review, que pode ser acessado do site do Departamento de Transportes do Banco Mundial (World Bank Transport) no endereço: www.worldbank.org/transport. 24 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 24 23.06.04, 18:34 Os custos da infra-estrutura precisam ser embu- por aqueles em situação relativamente melhor. E tidos no preço do terreno por meio de taxas é fundamental a existência de mecanismos de transparentescobradasdevidoaoimpactodainfra- captação, em nome do bem público, dos aumen- estrutura ou por obrigações em espécie. É neces- tos do valor da terra resultantes de investimen- sário que os construtores cubram os custos da tos em infra-estrutura pública. infra-estrutura da vizinhança e todas as neces- sárias expansões de equipamentos públicos, de F. COORDENANDO POLÍTICAS PARA forma a preservar os níveis de serviço em áreas, O SETOR DENTRO DE ESTRATÉGIAS como bombeiros e delegacias de polícia, rede de DE DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES águas pluviais, escolas, sistema viário e pontos de ônibus.26 Em geral, essa abordagem exige um O fato de o transporte possuir uma demanda substancial esforço de planejamento do setor resultante de outras demandas tem implicações público. Contudo, quando o governo oferece uma que não estão confinadas ao âmbito da estru- estrutura que facilita a atuação da iniciativa priva- tura espacial urbana. Existem também impor- da, esta pode ser estimulada a assumir um proje- tantes implicações devidas não só à formula- to para o desenvolvimento integrado de transpor- ção de uma série de políticas setoriais sociais te e uso do solo (Quadro 2.4). como também a acordos financeiros municipais. Assim, apesar de um livre mercado de terrenos Políticas setoriais sociais aumentar a eficiência com que o uso do solo é alocado e ajustado a condições econômicas variá- A prestação de serviços de saúde é dominada veis, existe uma potencial tensão entre as opera- pelo poder público na maioria dos países. Quer ções desse mercado e o desejo de concentrar em seja um serviço de responsabilidade nacional ou políticas de transporte que beneficiem os pobres. local, em geral a autoridade local de saúde goza Os investimentos em transporte alteram a estrutu- de um alto grau de independência das demais ra de valores dos terrenos. Se houver uma forte autoridades municipais. Isso pode ter inúmeros competição pelo uso do solo e a posse da terra efeitos adversos. Em primeiro lugar, as decisões estiver concentrada nas mãos de poucos, o preço sobre o tamanho e a localização de hospitais e dos aluguéis aumenta e as benesses das melhorias clínicas tendem a ser tomadas em nome da re- no transporte beneficiam mais os ricos donos de dução de custos do setor ou do aprimoramento terrenos do que os pobres ocupantes. da qualidade dos serviços prestados. As consi- derações sobre acessibilidade às instalações, Investimentos concentrados em transporte, por tanto de pacientes quanto de visitantes, geral- meio desse processo, podem simplesmente mente têm um peso menor. afastar os pobres para regiões mais distantes e baratas. Esse potencial de redistribuição per- Em segundo lugar, mesmo em países em que, a versa, melhor discutido no próximo capítulo, exemplo de Bangladesh, é bastante grande o enfatiza a necessidade de o transporte ser par- ônus dos acidentes de trânsito sobre as insta- te de uma abrangente estratégia de desenvolvi- lações de saúde, aparentemente se dá pouca mento urbano, a fim de impedir que os benefí- importância ao planejamento de estratégias cios dessa melhoria sejam usufruídos somente médicas que aprimorem a disponibilidade de Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 25 Pag005a030 25 23.06.04, 18:34 serviços médicos in situ ou à combinação de Atividades administrativas do setor público interesses setoriais que permita privilegiar a se- podem ser utilizadas como um setor de ponta, gurança de trânsito. particularmente nas capitais onde o funciona- lismo público é concentrado. Por exemplo, mu- No setor educacional, existe uma quantidade ain- dar as atividades públicas do antigo bairro cen- da maior de questões. A localização das instala- tral de Mumbai para novas localidades na pe- ções é geralmente o menor dos problemas, ape- nínsula pode prestar uma importante contribui- sarde,emlocalidadescomoSantiago,Chile,acom- ção ao aprimoramento da situação do trans- binação de políticas escolares liberais com a loca- porte no centro velho. lização das melhores escolas em áreas de renda mais elevada exerce uma demanda considerável Implicações do planejamento sobre o sistema de transporte público. Quase sem- institucional e financeiro pre, o problema é acentuado pela coincidência pla- nejada entre os picos de viagens para a escola e A maior parte desses problemas de coordena- para o trabalho, principalmente nas áreas com ren- ção estratégica entre os setores tem uma di- da mais alta, em que os pais levam os filhos de mensão institucional e financeira. Institucio- carro para a escola. De um ponto de vista nalmente, eles pedem canais de coordenação, operacional do transporte público, a questão ten- tanto entre funções quanto entre jurisdições. de a ser acentuada pela tradicional (e, às vezes, Não é possível propor um anteprojeto de es- obrigatória) redução de tarifas para os estudantes. trutura institucional aplicável a todos os paí- O resultado tende a estar aquém do desejável, já ses e sistemas políticos. Entretanto, o ponto que o encargo financeiro dessas tarifas recai sobre mais crítico é que deve haver alguns mecanis- o orçamento de transportes e inexiste um canal mos ou processos de integração efetivos por institucional por onde se possa analisar e negociar meio dos quais se explicitam as questões e os custos e benefícios. elas recebem atenção. Alguns princípios e modelos relevantes são discutidos deta- Uma série de problemas semelhantes se relaci- lhadamente no capítulo 11. ona com a previdência social. Em alguns paí- ses, existe uma base estatutária ou constituci- Paralelamente à necessidade de uma coorde- onal para passe livre ou tarifas reduzidas para nação adequada das responsabilidades ins- os aposentados e/ou os desempregados, sem titucionais, está o planejamento financeiro co- referências nem às limitações desse direito (so- ordenado. O capítulo 10 apresenta o argumen- mente fora do horário de pico) nem ao seu fi- to a favor de um sistema financeiro flexível para nanciamento. Onde tal obrigação se aplica so- o transporte urbano, permitindo que os recur- mente aos fornecedores de transporte público, sos sejam eficazmente alocados entre os ela tende a obscurecer as decisões sobre como modais. Em determinados casos, esse sistema melhor organizar os serviços de transporte pode justificar o estabelecimento de um fun- público. Particularmente em algumas repúbli- do para transporte multimodal. A relação entre cas da ex-União Soviética, a proliferação de con- esse acerto, justificável em termos da eficiên- cessões claramente sociais desempenhou um cia intra-setorial nas alocações de recursos, e papel significativo no declínio da capacidade o processo orçamentário municipal exige uma do serviço de transporte público. cautelosa estruturação. 26 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 26 23.06.04, 18:34 G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA Apesar de não haver uma única e simples política PARA O TRANSPORTE URBANO NO estrutural que ofereça uma solução completa aos DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES problemas de crescimento urbano relativos ao transporte, é possível identificar elementos que Argumenta-se que, se as cidades são os moto- podem ser defendidos como componentes for- res da pujança econômica na maior parte dos tes de uma estratégia para o transporte dentro países em desenvolvimento, o transporte urba- de uma estratégia de desenvolvimento urbano. no é o óleo que evita que esse motor trave. Infe- Entre eles, podem ser destacados: lizmente, a deterioração nas condições do trans- porte já atrapalha a economia de muitas grandes · A eliminação de políticas que favoreçam a ca- cidades ­ particularmente das megacidades ­ em pital, juntamente com investimentos ­ muito todo o mundo. Ao mesmo tempo em que a de- bem avaliados ­ em transporte intermunicipal manda por transporte resulta de outras deman- circulando fora da região dessa capital. das, o transporte urbano deve ser estrategica- · O desenvolvimento de uma capacidade de pla- mente compreendido como um elemento inte- nejamento estrutural como base para estra- grante da economia da cidade e, portanto, de tégias positivas de desenvolvimento urbano. sua estratégia de desenvolvimento. · O oferecimento, dentro de planos estruturais para o espaço urbano, de infra-estrutura de O desempenho econômico do setor pode ser transporte adequada à demanda imediata, aprimorado por meio de uma maior cautela com mas também capaz de se adaptar à medida as exigências do transporte e logística de carga, que a cidade cresce. bem como por meio de melhorias na infra-estru- · A coordenação do planejamento e desenvol- tura, inclusive com financiamento privado onde vimento do uso do solo com a da infra-estru- for necessário. Apesar de a expansão das cida- tura e da prestação de serviços de transporte. des exigir um fornecimento adequado de infra- estrutura, é física e economicamente impossível · O aperfeiçoamento das técnicas e práticas escapar dos congestionamentos com a constru- de controle do desenvolvimento na esfera ção de novas vias nas cidades mais adensadas. municipal. · A eliminação de óbvias distorções de preços O problema também pede abordagens estrutu- nos mercados de terras e dos transportes, rais mais amplas. Pode-se estimular a descon- incluindo a introdução de pedágios urbanos centração de atividades, porém isto é algo difícil para o uso do sistema viário, taxas de liga- de se conseguir. São essenciais o planejamento ção às redes de serviços públicos e taxas pelo e a gestão da estrutura do uso do solo, mas exis- impacto de empreendimentos urbanos. tem limitações práticas. A liberalização dos mer- · A análise do investimento em sistema viário cados de terrenos pode ajudar; em contrapartida, deve levar em conta, na avaliação da necessi- essa prática perde a força pela inabilidade de dade de se expandir a capacidade, os efeitos internalizar os custos externos do desenvolvi- econômicos e ambientais do tráfego gerado. mento. A integração e a coordenação de políti- cas setoriais também são fundamentais à abor- · A consideração estratégica dos benefícios que dagem de desenvolvimento mais integrada. podem ser obtidos com a gestão do tráfego, Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 27 Pag005a030 27 23.06.04, 18:34 e das restrições à demanda com base na análi- 6Dutt, A. K., Y. Xie, F. J. Costa and Z. Yang. 1994. se do investimento em sistema viário. "City Forms of China and India in Global Perspective" in A. K. Dutt et al, eds. · Acoordenaçãodaspolíticassetoriaisdetranspor- te com as de outros setores servidos por ele. 7 Hughes, G. and M. Lovei. 1999. "Economic Reform and Environmental Performance in Notas Transition Economies." World Bank Technical Paper 446. World Bank, Washington, DC. 1OestudodasNaçõesUnidas,WorldUrbanization Prospects, 1996, projeta a população urbana em 8 Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. 1,986 bilhão em 2000 e 3,729 bilhões em 2025. Ostro, and D. Pearce. 2000. "Environmental Nessa data, há uma projeção de que haverá 500 Costs of Fossil Fuels. A Rapid Assessment cidades com mais de um milhão de habitantes e Method with Application to Six Cities." 35 megacidades com mais de 10 milhões. Environment Department Paper No 78. World Bank, Washington, DC. 2 Ingram G. and Zhi Liu. 1999. "Determinants of Motorization and Road Provision.". Policy Research 9Tal padrão, fartamente documentado nos paí- Working Paper 2042. World Bank, Washington, DC. ses industrializados, tem sido igualmente de- monstrado em cidades em desenvolvimento, 3Canning D. and E. Bennathan. 2001. "The Soci- como Bogotá, Cali e Seul. Ver Lee, Kyu Sik. al Rate of Return on Infrastructure Investments." 1989. The Location of Jobs in a Developing Policy Research Working Paper 2390. World Bank, Metropolis. A World Bank Research Publication. Washington, DC. New York: Oxford University Press. 4Note-se que praticamente inexiste um consen- 10Burchell, R. W. et al. 1998. The Costs of so relativo ao tamanho da cidade em que esses Sprawl-Revisited. Transit Co-operative problemas começam a se tornar muito maiores Research Program Report 39. Transportation que os benefícios das aglomerações; algumas Research Board, Washington, DC. localidades, especialmente em países em desen- volvimento, continuam a crescer mesmo depois 11Garreau, J. 1991. Edge City: Life on the New de terem ultrapassado esse ponto. Frontier. New York: Doubleday. 5 A distribuição das cidades por tamanho é 12Fouchier, V. 1997. Les densites urbaines et le bastante irregular em muitos países em desen- developpement durable: ler cas de l'Ile-de- volvimento asiáticos e africanos, mas não é France et des villes nouvelles. Paris: Secretariat comum na América Latina ou no Leste Euro- General du Groupe Centrale des Villes Nouvelles. peu. Na Tailândia, a capital é mais de 40 vezes 13Em Bangcoc e Calcutá, por exemplo, 11%. maior que a segunda cidade, e essa proporção (o "índice de primazia") é acima de três em ou- 14Koster, J. H. and M. de Langen. 1998. tros países altamente populosos, como Filipi- "Preventive Transport Strategies for Secondary nas, Malásia e Indonésia. Karan, P. P. 1994. "The Cities" in Freeman, P. and C. Jamet, eds., Urban Distribution of City Sizes in Asia" in Dutt, A. K. Transport Policy: A Sustainable Development et al, eds. The Asian City; Processes of Tool. Proceedings of the International Development, Characteristics and Planning. Conference CODATU VIII, Cape Town, South Boston: Kluwer Academic Publishers. Africa, 1998. Rotterdam: Balkema. 28 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 28 23.06.04, 18:34 15Para uma comparação entre as cidades de 19Krugman, P. R. 1991. Geography and Trade. Rotterdam, Dhaka e Nairóbi, cf. Arcadis Bouw/ Leuven, Belgium: Leuven University Press. Infra. 2000. The Development of Logistic 20Lee, D. B. 1999. "The Efficient City: Impacts of Services. Documento preparado para o World Transport Pricing on Urban Form." Documento Bank Urban Transport Strategy Review, dispo- apresentado durante a Conferência Anual das nível no site do Departamento de Transportes do Escolas Superiores de Planejamento, Cambridge, Banco Mundial (World Bank Transport) no en- Massachusetts. dereço: www.worldbank.org/transport. 21 Newman, P. and J. Kenworthy. 1989. Cities 16No caso do Banco Mundial, a exigência de uma and Automobile Dependence: A Sourcebook. garantia soberana é um obstáculo importante nas Aldershot: Gower Technical. cidades dos países cujos governos relutam em 22World Bank, 1996. oferecer tais garantias. 23Kunming: 2000. A Model City for a Sustainable 17Howe, J. and D. Bryceson. 2000. Poverty Development and Transport Policy in China. and Urban Transport in East Africa. Documen- Public Transport International, (May) 24-27. to de tópicos preparado para o World Bank 24 Urban Transport Strategy Review, disponível Dowall, D. 1995. "The Land Market Assessment: no site do Departamento de Transportes do A New Tool for Urban Management." World Bank, Banco Mundial (World Bank Transport) no Urban Management Program, Washington, DC. endereço: www.worldbank.org/transport. 25Elaborações dessas questões devem ser en- contradas em World Bank (1993, 1998), Dowall 18Por exemplo, na Coréia, a política do cinturão (1995, 1998). verde de Seul provocou perversos graus de den- sidade, altos custos de moradia e longos percur- 26Pendall, R. 1999. "Do Land-Use Controls Cau- sos de viagens. Visivelmente, acabou por se vol- se Sprawl?" Environment and Planning B: tar contra os menos favorecidos. Planning and Design. Vol. 26. Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 29 Pag005a030 29 23.06.04, 18:34 30 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag005a030 30 23.06.04, 18:34 3 TRANSPORTE URBANO E REDUÇÃO DA POBREZA A dificuldade de acesso aos locais de trabalho e aos serviços é importante componente da exclusão social que caracteriza a pobreza urbana. A política de transporte urbano pode atenuar o problema contribuindo para o crescimento econômico e introduzindo um consciente foco de redução de pobreza nos investimentos de infra-estrutura, no planejamento do serviço de transporte público e nas estratégias de subsídio tarifário e de financiamento. Há uma extensa agenda de políticas de transporte urbano que visam ao crescimento e à redução da pobreza, e que é consistente com a capacidade fiscal até mesmo de países muito pobres. A. POBREZA URBANA E A deterioração das condições de transporte ur- EXCLUSÃO SOCIAL bano atinge de forma mais grave os pobres.2 A utilização crescente de veículos particulares re- As famílias pobres extraem seu sustento de di- sultou em queda substancial da participação versas atividades, que nem sempre integram o modal das viagens realizadas pelo transporte mercado formal de trabalho ou têm algum valor público. Em alguns casos esse declínio paten- monetário. O padrão de vida dessas famílias e o teou-se até mesmo em números absolutos. A correspondente grau de segurança dependem conseqüência foi uma redução dos níveis do não apenas de sua renda corrente, mas também serviço prestado pelo transporte público. Es- de seu patrimônio ­ inclusive o capital humano e truturas urbanas que se expandem ocupando social ­ bem como dos recursos financeiros e áreas em proporção cada vez maior tornam a dos ativos físicos à disposição da família. Por- viagem para o trabalho excessivamente longa tanto, a pobreza é um conceito multidimensional e custosa, em particular para alguns dos me- que envolve a falta de meios sociais, culturais e nos favorecidos. Levantamentos das viagens econômicos necessários para obter níveis míni- diárias realizados na Cidade do México mos- mos de nutrição, para participar no cotidiano da traram que 20% dos trabalhadores gastam sociedade e para assegurar a reprodução eco- mais de três horas na ida e na vinda do traba- nômica e social.1 Segundo essa perspectiva, em lho e que 10% gastam mais de cinco horas que a pobreza é entendida como "exclusão", a nesse percurso.3 Os pobres também sofrem de acessibilidade é importante não só pelo seu pa- maneira desproporcional com a degradação do pel como facilitadora do emprego gerador de ren- meio ambiente e da segurança pessoal e do da regular e estável, como também por ser parte transporte, pois são mais vulneráveis pela sua do capital social que mantém as relações sociais localização na cidade e por vocação, e menos formadoras das redes de proteção dos menos capazes de suportar os custos das ações pre- favorecidos em inúmeras sociedades. ventivas ou corretivas. Transporte urbano e redução da pobreza 31 Pag031a048 31 23.06.04, 18:37 B. OS PADRÕES DE TRANSPORTE 8% a 16% do orçamento doméstico em uma DOS POBRES DAS CIDADES série de países em desenvolvimento na África.8 As estimativas para as grandes cidades de alguns outros países também caem na mesma No total, os menos favorecidos realizam menos faixa. Esses números podem ser comparados viagens per capita do que os não pobres. Ge- com os 15% vigentes em um país desenvolvido ralmente a diferença de mobilidade não chega como a França. a ser extrema, situando-se na faixa de 20% a 30%, apesar de alguns estudos mais antigos No contexto da avaliação da pobreza, apresen- sugerirem disparidades bem maiores.4 As taxas ta maior interesse a análise da proporção do médias de realização de viagens, de forma con- rendimento gasto com transporte pelos diver- sistente com a variação das mobilidades entre sos grupos de renda. Existem, tipicamente, duas os menos e os mais favorecidos, também ten- etapas de evolução dos gastos com transporte dem a aumentar ao longo do tempo, à medida em correspondência, respectivamente, à pro- que a renda cresce.5 Já as formas usadas por gressão do transporte público não-motorizado não pobres e pobres para realizar as viagens para o motorizado e deste para o transporte pri- diferem de forma substancial. É comum que os vado motorizado. Em qualquer país, a ocorrên- mais favorecidos façam de duas ou três vezes cia dessa evolução depende do nível e da dis- mais viagens motorizadas per capita do que os tribuição de renda, bem como da qualidade, da pobres, mesmo quando as taxas de mobilidade disponibilidade e do custo do transporte públi- dos dois grupos são próximas. Na maior parte co. Estudos conduzidos em Ouagadougou e dos países pobres, as viagens feitas em veícu- Dacar demonstraram que o quintil superior es- los privados restringem-se ao quintil superior da tava gastando 20 vezes mais com transporte população, com o uso da motocicleta se esten- do que o inferior, mas isso apenas representava dendo desse nível até as classes médias nas o dobro da proporção da renda. Em praticamente economias de renda média.6 E, obviamente, os todos os países esses dados mostram que os objetivos dos deslocamentos dos pobres são grupos mais ricos gastam uma proporção mais mais restritos, com predominância das viagens elevada de sua renda em transporte do que a ao trabalho, à escola e às compras. maioria dos menos favorecidos. É comum não se poder precisar em que me­ Contudo, a proporção da renda despendida com dida o custo do transporte onera o orçamento transporte varia bastante entre os grupos ex- familiar. Isso porque é difícil determinar as tremamente pobres. Alguns dos muito pobres receitas, especialmente quando há pagamento podem ser forçados a viver em condições de em espécie ou quando existem incentivos não extrema precariedade para poderem ter acesso revelados. A despesa doméstica é, por essa ao local de trabalho. Por exemplo, um levanta- razão, um parâmetro melhor do que a receita, mento feito junto aos moradores de rua em embora se acredite que os levantamentos de Madras revelou que 59% deles iam ao trabalho consumo doméstico subestimem os gastos a pé, a custo zero.9 Porém, em outras circuns- com transporte enquanto os dados do setor tâncias, o peso do custo do transporte sobre os tendam a superestimá-los.7 Feitas essas ressal­ pobres pode ser muito elevado. Um estudo so- vas, estima-se que o transporte responda por bre famílias de baixa renda de Temeke, a 8 quilô- 32 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 32 23.06.04, 18:37 metros do centro de Dar es Salaam, estimou que ário de locomoção do grupo social mais pobre elas gastavam entre 10% e 30% de seus rendi- do Rio de Janeiro ultrapassa três horas). Geral- mentos com transporte, com uma média de 25%. mente, essas localidades periféricas são des- E aqueles no topo dessa faixa de gasto tinham providas de uma série de facilidades urbanas, renda muito restrita, com muitos assalariados privação apenas em parte superada pela soli- no setor formal, de baixa renda, queixando-se dariedade entre famílias e vizinhos.11 de que somente podiam utilizar o transporte público no período imediatamente posterior ao Os padrões de transporte dos pobres apresen- recebimento do salário. No restante da semana, tam, portanto, um complexo compromisso en- eles se deslocavam a pé. tre local de moradia, distância e modo de trans- porte, em uma tentativa de reduzir a exclusão Conseqüentemente, o tempo gasto na viagem social causada por baixo potencial de rendimen- de ida e volta para o trabalho pelos muito po- to. Nos países em desenvolvimento as diferen- bres que estão empregados também varia bas- ças entre preços de terrenos geralmente refle- tante. Os moradores de rua em Madras, cami- tem variações na acessibilidade ao centro da nhando menos de meia hora para o trabalho, cidade ou outros pólos de empregos. O trans- são um caso extremo de compromisso entre porte de boa qualidade, ao contribuir para a custo de transporte e qualidade de moradia. De acessibilidade, tende a elevar os preços dos alu- maneira geral, os diferenciais nos preços dos guéis e a empurrar para a periferia os morado- terrenos refletem a qualidade ambiental local, res menos favorecidos, a não ser que estes se acentuando-se essa tendência à medida que se tornem moradores de rua ou vivam em favelas ampliam as classes médias e as expectativas que são quase sempre de precária habitabilidade ambientais. Mesmo nas maiores cidades, exis- e inacessíveis ao transporte motorizado. tem áreas com mínimas condições de habita- ção e acesso, caso das favelas brasileiras, que Nesse intrincado conceito de exclusão, o papel se localizam relativamente próximo das áreas do transporte pode ser caracterizado como ex- com potencial de emprego, mas não são aten- plicado a seguir. Os "pobres de renda" fazem didas pelos operadores do transporte formal. menos viagens, e a maioria delas é feita a pé. No mais das vezes, seus motivos de viagem restrin- Um outro caso extremo de compromisso refe- gem-se à obtenção dos serviços (geralmente re-se aos que vivem muito longe, em locais mais ruins) que só podem ser acessados a uma distân- baratos, e assim incorrem em custos mais altos cia compatível com o deslocamento a pé, o que e tempos mais longos de deslocamento. Nas os caracteriza como "pobres de acessibilidade". sete maiores cidades sul-africanas, como resul- O percurso para o trabalho pode ser relativamen- tado das políticas do apartheid, a distância mé- te longo. Mesmo quando não é, a viagem utilizará dia dos guetos negros aos centros das cidades modos lentos, podendo consumir muito tempo, é de 28 quilômetros.10 Alguns dos menos favo- portanto eles são também "pobres de tempo". recidos nas cidades sul-americanas, como Lima Para os menos favorecidos, em especial para mu- e Rio de Janeiro, também são empurrados para lheres, crianças e idosos, as viagens são habitações mais remotas, a cerca de 30 ou 40 desencorajadas dado o grau de vulnerabilidade quilômetros dos locais de trabalho (o tempo di- desses grupos ­ como pedestres ­, tanto a Transporte urbano e redução da pobreza 33 Pag031a048 33 23.06.04, 18:37 acidentes quanto à violência, o que os torna "po- lado, algumas soluções para melhorar a locomo- bres de segurança". Por fim, existe evidência de ção são caras ­ e provocam discussões sobre pri- que longas caminhadas deixam as pessoas can- oridades onde a própria viabilidade de acesso ao sadas e entediadas, reduzindo sua produtivida- transporte básico é uma questão não resolvida ­, de e acrescentando uma dimensão de "pobreza por outro, há soluções que não são. A provisão energética" à sua privação. Portanto, quando se de rampas de acesso que facilitam a travessia de avaliam as provisões de serviço de transporte ruas e avenidas em cadeiras de rodas, de faixas para os pobres, é necessário observar todos os em relevo para deficientes visuais nas platafor- elementos que definem a "exclusão", e não sim- mas das estações, de sinalização de grande porte plesmente a proporção da renda ou do tempo, e colorida para os deficientes visuais e, ainda, de gastos com transporte. barras e alças de apoio para pessoas que têm di- ficuldades de locomoção são iniciativas que fa- Nos locais onde o transporte público não está vorecem a inclusão social a partir de um enfoque disponível, o acesso ao transporte privado mo- no detalhamento do projeto que não significa ne- torizado pode determinar, em escala crítica, a cessariamente mais despesas.13 São encontrados extensão da exclusão. No Reino Unido, experi- bons exemplos dessas práticas em países em de- mentos com empréstimos baratos para com- senvolvimento e em nações industrializadas.14 pra de carros destinados aos trabalhadores ru- rais que só conseguem chegar ao emprego com Desvantagens associadas ao gênero também são transporte privado vêm melhorando a situação comuns. Muitas atividades comumente desem- de grupos relativamente pobres. Nos países penhadas por mulheres (cuidar de crianças, tra- mais pobres, o mesmo pode ser alcançado com balho doméstico, setor informal, etc.) demandam o desenvolvimento de mecanismos de financi- viagens mais curtas e numerosas do que as reali- amento de bicicletas ­ paralelamente ao inves- zadas pelos homens, muitas delas realizadas fora timento público em infra-estrutura para tornar dos horários de pico e das rotas principais, envol- essas viagens seguras. Essa questão é discuti- vendo vários percursos com múltiplas transferên- da mais detalhadamente no capítulo 9. cias. Tudo isso aumenta o custo dessa locomo- ção por transporte público, o que explica seu alto Além das características das famílias, há alguns preço e baixa qualidade.15 As mulheres são muito atributos pessoais específicos que acentuam a vulneráveis a esses impactos de custo, pois, privação.Namaiorpartedospaíses,cercade10% freqüentemente, têm menor capacidade financei- da população tem algum grau de deficiência físi- ra do que os homens da família, os quais também ca, o que impõe uma grave desvantagem em ter- controlam o uso de bicicletas e dos demais veícu- mos de locomoção e segurança. Para esse grupo, los disponíveis em casa. Fatores culturais podem bem como para os idosos, a acessibilidade ao inibir a capacidade feminina de acessar o trans- transporte público é freqüentemente precária e a porte público ou bicicletas. Em muitos países, há infra-estrutura para o pedestre não existe ou é também o problema de "segurança e proteção bloqueada pelos carros estacionados. Hoje se dá social" do transporte público em relação às mu- mais atenção a esses grupos nos países desen- lheres, especialmente à noite.16 Por tudo isso, elas volvidos, que contam com manuais de boas prá- são forçadas a depender de alternativas mais ca- ticas para detalhamento de projetos.12 Se, por um ras de transporte. A moradia longínqua pode ser 34 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 34 23.06.04, 18:37 particularmente danosa ao potencial de emprego quantidade, tempo ou qualidade do transpor- feminino.17 Fica, portanto, em aberto uma pesada te, ou de condições muito ruins de moradia; agenda de pesquisas relacionadas com gênero. · A capacidade de transporte de uma família Essa agenda será mais baseada no estudo das ati- depende criticamente da disponibilidade de vidades do que na análise das viagens; em melho- veículos próprios (bicicletas, motocicletas, res estimativas do valor econômico do tempo fe- carros, etc.), bem como de sua renda e de minino; e em avaliação direta dos impactos de al- suas características de localização; guns projetos ligados a gênero. · A estrutura do serviço de transporte público formal tende a refletir e acentuar a distribuição As reformas destinadas a melhorar a eficiência social da pobreza em vez de compensá-la; e econômica podem ter, por vezes, o efeito imedi- ato de reduzir o emprego dos pobres ou dos · Sua desvantagem em termos de transporte. quase pobres. É possível que as restrições ao desenvolvimento ou ao comportamento do se- C. CRESCIMENTO ECONÔMICO tor do transporte informal, discutidas no capítu- "A FAVOR DOS POBRES" E lo 7, extingam a única fonte de sustento de al- REDUÇÃO DA POBREZA guns dos muito pobres. A modernização das estradas de ferro quase sempre tem sido acom- No âmbito individual, os pobres das cidades têm panhada de substancial corte de funcionários, plena consciência de que o acesso ao trabalho é como aconteceu em Buenos Aires. Nos projetos fundamental em sua luta contra a pobreza e de do Banco Mundial reduz-se esse efeito colateral que a disponibilidade de uma boa infra-estrutura adverso pela imposição de uma política de de transportes e de serviços é a base sobre a recolocação, cuja premissa é não causar danos. qual essa batalha pode ser vencida. "A ausência Existe, porém, uma questão mais ampla: nem de infra-estrutura básica em termos de sistema todos os impactos são tão aparentes. Por esse viário, transportes e abastecimento de água é motivo, a identificação dos efeitos distributivos vista como uma característica definidora de po- das obras de infra-estrutura e das políticas de breza."18 Porém, a relação entre infra-estrutura modernização e o envolvimento completo nas de transporte urbano e redução da pobreza é decisões das pessoas afetadas pelos projetos é complexa. Os "pobres de renda" devem, com condição sine qua non para que se evitem da- efeito, ter optado por localidades periféricas com nos eventuais prejudicando os interesses dos serviços precários exatamente por serem os lu- menos favorecidos. gares onde é melhor atendido o seu bem-estar geral (em termos de disponibilidade de abrigo, Algumas conclusões gerais podem ser extraídas acesso a atividades, etc.). Então, custo elevado diretamente da análise dos padrões de desloca- de transporte é mais um sintoma de sua pobre- mento dos menos favorecidos: za do que sua causa fundamental. Disso decorre que políticas de transporte que melhoram a via- · "Exclusão" é um conceito multidimensional, o bilidade econômica geral da cidade são extre- que significa que custos baixos de desloca- mamente importantes para os menos favoreci- mento às vezes são obtidos mediante a acei- dos. No Cairo, por exemplo, a camada pobre da tação de pesadas penalidades em termos de população foi mais beneficiada pela realocação Transporte urbano e redução da pobreza 35 Pag031a048 35 23.06.04, 18:37 dos moradores para acessarem eixos de trans- de preços e de financiamento sobre os pobres, porte não criados especialmente para alívio da pelo seu impacto nos gastos do governo e na pobreza do que pelos investimentos feitos dire- estabilização macroeconômica. tamente com essa finalidade.19 D. CONCENTRANDO-SE EM Esse fenômeno tem um paralelo no âmbito mais POLÍTICAS DE INFRA-ESTRUTURA geral. Pesquisas do Banco Mundial indicam que a renda da parcela mais pobre da população varia Investimentos viários em proporção direta com a renda nacional. Além disso, não existe evidência de defasagem entre o A maior parte do transporte urbano é feita por aumento das rendas como um todo e o aumento ruas e avenidas. A disponibilidade de uma infra- para o segmento pobre, que sugira que os bene- estrutura viária adequada é, portanto, pré-re- fícios convirjam para os menos favorecidos ape- quisito para uma movimentação eficiente na ci- nas após um prolongado processo de absorção dade. Alguns dos mais difíceis problemas de naeconomia,dotopoparaabase.20 Dessa manei- transporte urbano ocorrem onde o espaço des- ra, as intervenções no transporte urbano, particu- tinado aos deslocamentos é inadequado e mal larmente eficazes na geração de crescimento, po- estruturado, como em Bangcoc. Cidades em dem ser também eficazes no aumento da renda rápida expansão demandam capacidade viá- dos menos favorecidos. Análises em nível agrega- ria adequada, o que pode envolver investimen- do de pobreza e crescimento indicam, ainda, que tos em eixos principais com acesso limitado, muitos gastos públicos no setor social foram mal que funcionam como elemento estruturante. Al- direcionados, com um pequeno efeito com­pro- gumas cidades de economias em desenvolvi- vável no crescimento ou na distribuição social, mento que parecem ter as melhores facilida- enquanto, em contraste, as políticas para aprimo- des de transporte público, a exemplo de Cu­ rar o funcionamento do mercado produziram be- ritiba, também são notáveis pela infra-estru- nefíciosproporcionaisaospobres.Aspolíticascom tura viária bem projetada e gerenciada. maior conteúdo pró-pobres parecem ser as asso- ciadas à redução dos gastos governamentais e à De todo modo, é preciso que se atinja um fino estabilização da inflação. balanceamento. A não ser que o espaço viário já seja abundante, existe o risco de que novas Apesar de essas análises gerais não se referirem ruas e avenidas simplesmente encorajem as diretamente ao transporte urbano, elas destacam pessoas a realizar mais viagens, até o ponto algumas questões críticas sobre as intervenções de anular o objetivo de reduzir o congestiona- no transporte urbano orientadas à pobreza. Mui- mento, ampliando a dependência ao automó- tos governos vêem as políticas de transporte vel e contribuindo para o inchaço expansivo público como políticas sociais. Assim, é impor- urbano. Na falta de uma visão estratégica do tante que se verifique o quão eficazmente a infra- sistema de transporte desejado, que equacione estrutura de transporte urbano, o planejamento tanto a gestão do espaço disponível como o do serviço e o investimento atendem às necessi- planejamento das suas ampliações, e especi- dades dos pobres. Além disso, é necessário que almente na ausência de efetiva taxação pelo se examinem os efeitos indiretos das políticas uso do sistema viário, ajustes pontuais e 36 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 36 23.06.04, 18:37 gradativos para eliminar novos gargalos certa- movimentação, ela não será confiável. Mesmo os mente beneficiarão os mais favorecidos à custa métodos de planejamento participativo podem fa- da população pobre (ver capítulo 6). lhar se representarem insuficientemente as mulhe- res e os muito pobres. Esse cenário apresenta algumas conseqüênci- as para a avaliação econômica dos projetos Os investimentos em infra-estrutura viária po- viários urbanos. Como discutido no capítulo dem, até certo ponto, ser direcionados para o 2, devem ser deixadas margens para compu- benefício dos pobres. Inúmeros investimentos tar os efeitos do tráfego induzido, limitando- desse tipo têm sido favorecidos pelos projetos se as expectativas relativas à redução do con- do Banco Mundial. Em primeiro lugar, e a exem- gestionamento e ao montante das economias plo do atual Projeto de Transporte Urbano do operacionais e de tempo que poderão ser Quirguistão, os investimentos viários e as des- alcançadas. Isso foi há muito aceito no contex- pesas com recuperação de vias podem se con- to das avaliações baseadas em modelos mais centrar nos eixos principais de transporte e, sofisticados, nos países industrializados. Mas assim, beneficiar o transporte público. Segun- essa abordagem tende a ser esquecida em ava- do, pode-se investir em provisões ou na segre- liações mais simples e rápidas. Os problemas gação de rotas para o transporte não-motoriza- associados às diferenças do valor do tempo do (inclusive para pedestres), tornando esses entre ricos e pobres podem também ser trata- deslocamentos mais rápidos e protegidos, como dos, para objetivos de avaliação, mediante o foi feito nos recentes projetos de Lima, Accra, cômputo de um único valor para o tempo, des- etc. Em terceiro lugar, o projeto de ruas, aveni- de que não se refira a horas de trabalho. das e calçadas deve ser mais sensível às neces- sidades dos portadores de deficiência. Em quar- Há, todavia, problemas mais difíceis de serem to, os gastos com o sistema viário podem ser solucionados. Uma vez que o planejamento con- direcionados especificamente para a melhoria vencional do transporte é balizado pela propen- do acesso a áreas pobres ou informalmente ocu- são em pagar (como demonstrado no caso de padas (por exemplo, a área dos Pueblos Jovenes serviços comerciais ou sintetizado a partir de es- em Lima, Peru). Em quinto lugar, o uso de mé- tudos comportamentais, no caso de infra-estru- todos de emprego intensivo, em particular nes- tura pública), valores relativamente baixos tendem sas regiões informalmente povoadas (como o a ser atribuídos a investimentos que atendem às projeto Hanna Nassif, Dar es Salaam)21, pode demandas de transporte mais dispersas e fora de ser uma importante fonte de renda para os me- horários de pico. Essas demandas quase sempre nos favorecidos e pode criar um senso local de abrangem as necessidades dos menos favoreci- propriedade, que conduz à boa manutenção. dos e das mulheres. Além disso, muitos dos per- cursos dos pobres são feitos a pé e, em geral, Transporte não-motorizado recebem pouca prioridade no planejamento con- vencional de transporte, orientado com mais fre- O mais óbvio desencontro de política é o que se qüência para as movimentações dos veículos do verifica entre, de um lado, a importância que tem que dos indivíduos. Se a avaliação convencional para os pobres os deslocamentos a pé e por bi- não conseguir dar conta dessas categorias de cicleta e, de outro, a atenção que é dispensada a Transporte urbano e redução da pobreza 37 Pag031a048 37 23.06.04, 18:37 Tabela 3.1. Intervenções no transporte urbano voltadas para a pobreza - Infra-estrutura viária Intervenção Natureza do Impactos fiscais e Facilidade de Exemplos do específica impacto nos custos implementação Banco Mundial Manutenção dos Transporte público corredores de Moderados Simples Quirguistão mais veloz/barato transporte público Pavimentação de Acesso ao Moderados Simples Lima áreas pobres transporte público Viagens mais Faixas de protegidas. pedestres/ciclistas Encorajamento ao Moderados Moderada Lima, Accra transporte não- motorizado Separação de Proteção. transporte Velocidade em não-motorizado Baixos Grande Dhaka, Guangzhou todas as em ruas/avenidas modalidades existentes Fonte: Autores. esses modos no projeto e na gestão da infra- tema urbano. Contudo, pode elevar as tarifas que estrutura. Nos países mais pobres, mais da me- essa parcela da população tem de pagar. As re- tade do total das viagens é realizada a pé, as comendações de subsidiar o TRM para quais, ainda assim, são consideradas uma ques- equacionar esse problema podem, no final das tão secundária, em vez de um elemento central. contas, ir contra os interesses dos pobres, a não O ciclismo constitui um meio relativamente ba- ser que fique claro que tais subsídios sejam bem rato para melhorar a acessibilidade dos menos direcionados para essa camada da população, favorecidos. Contudo, é com freqüência perigo- não precipitem o declínio da qualidade do ser- samente vulnerável aos acidentes e à viço ­ fenômeno mais nocivo do que seriam as criminalidade, além de mal planejado ou provi- tarifas mais altas ­, não se percam devido à do. Pela sua importância, dedicamos um capí- operação ineficiente e não imponham um fardo tulo separado ao tema (capítulo 9). às finanças municipais, desviando verba de ou- tras aplicações socialmente desejáveis. Investimentos em transporte A questão mais importante é saber que modos sobre trilhos de transporte público os menos favorecidos re- O impacto dos investimentos em transporte rá- almente utilizam. Em algumas cidades da Ásia pido de massa (TRM) sobre a pobreza tem sido Oriental, os ônibus são o meio usado pelos po- objeto de controvérsia. Ele pode melhorar a bres; e o transporte sobre trilhos, a modalidade qualidade do serviço para os menos favoreci- dos mais remediados. Não é isso o que aconte- dos e oferecer-lhes mais opções de localização ce na maior parte das cidades latino-america- residencial, emprego e estilo de vida. Ao mes- nas, em que a renda média dos usuários de trens mo tempo, pode, indiretamente, aumentar sua é muito mais baixa do que a renda média geral, renda pelos efeitos que traz à eficiência do sis- sendo semelhante à dos passageiros de ônibus 38 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 38 23.06.04, 18:37 (Tabela 3.2). O padrão observado é muito variá- uma autoridade de desenvolvimento urbano vel, desafiando normas simples e enfatizando a responsável pelo bem-estar dos menos favore- importância de relacionar sensatamente políti- cidos, a exemplo do que é feito sistematica- cas e objetivos, caso a caso. mente em Cingapura e de forma esporádica em outras cidades como Fortaleza, Brasil. Os metrôs podem eventualmente servir áreas de baixa renda (como no Cairo), mas raramen- O elo entre eficiência e equidade é, por vezes, te foram projetados com esse propósito. Mes- muito sutil. Por exemplo, a reestruturação dos mo nos lugares em que esse modo é desen- serviços de ônibus para alimentar corredores de volvido para servir tais regiões, os mecanismos alta capacidade (seja de trens ou de ônibus) é do mercado imobiliário podem transferir os usualmente proclamada como sendo o elemento benefícios para terceiros. Como o metrô reduz central de uma intervenção integrada de trans- o tempo de viagem para as áreas centrais da porte urbano, como ocorre em Cingapura e em cidade, ele tende a valorizar os preços de ter- Curitiba. Essa estratégia, porém, tenderá a au- renos, e conseqüentemente os aluguéis, nes- mentar a quantidade de viagens com várias sas áreas recém-beneficiadas. transferências, envolvendo sucessivos paga- mentos de tarifa. Dada a estrutura tarifária, ge- Os pobres só gozam esses benefícios se fo- ralmente de tarifa única ou muito estreita, o rem proprietários dos terrenos, conseguindo modelo acaba por aumentar os custos da via- ganhos inesperados de capital, ou se tiverem gem para o usuário, particularmente para aque- proteção contra os custos mais elevados dos les (em geral pobres) que moram em localida- aluguéis, causados pela valorização imobiliá- des mais remotas das linhas dos TRMs. ria. Isso pode acontecer se os programas de habitação pública e os projetos de transporte Esse impacto pode ser reduzido pela introdução de massa forem conduzidos conjuntamente por da multimodalidade, mediante sistemas tarifários Tabela 3.2. Renda dos usuários de sistemas sobre trilhos no Brasil Porcentagem dos Sistema sobre trilhos Renda média da Renda média dos usuários abaixo do nível cidade/região (SM*) usuários (SM) geral de renda na cidade Trem suburbano de 4,1 2,7 55,7 Recife (1997) Metrô de 13,6 13,8 57,4 São Paulo (1997) Trem metropolitano 13,6 8,8 80,4 de São Paulo (1997) Trem suburbano do 10,0 3,2 85,5 Rio de Janeiro (1996) Belo Horizonte (1995) 8,1 4,6 55,6 * SM = Salário mínimo. Fonte: Arquivos dos projetos do Banco Mundial. Transporte urbano e redução da pobreza 39 Pag031a048 39 23.06.04, 18:37 que vêm conseguindo produzir excelentes benefí- E. PLANEJAMENTO DO SERVIÇO cios aos usuários em vários países. Talvez seja um DE TRANSPORTE PÚBLICO PARA objetivo difícil de alcançar em sistemas em que há OS POBRES DAS CIDADES uma quantidade de modos operados independen- temente. Com certeza, será uma meta mais sim- Mesmo em algumas das cidades com as mais ples de ser atingida quando o setor ônibus apre- altas taxas de motorização na América Latina, sentar uma alta concentração relativa (como em a renda média dos usuários de veículos parti- muitas cidades brasileiras). Mesmo quando isso é culares é mais do dobro dos ganhos daqueles conseguido, podem ocorrer efeitos distribucionais que não possuem carros (Tabela 3.4). O serviço adversos aos muito pobres, se o resultado da in- de transportes para os muito pobres é sinôni- corporação de um metrô de alto custo/alta tarifa mo ou de locomoção não-motorizada (a maior em uma câmara de compensação for um aumento parte a pé) ou de transporte público, um serviço nas passagens, mesmo para aqueles que não ob- quase sempre extremamente barato prestado têm benefício do novo investimento. pelo setor informal. Disso se conclui que uma estratégia de transporte direcionada à pobreza A lição aprendida é que sempre que se intro- precisa se concentrar na movimentação das duzir uma integração é necessário que se ana- pessoas, em vez dos veículos. lisem e projetem com muita cautela as estru- turas tarifárias e o suporte a receitas cruzadas Isso não quer dizer que as autoridades municipais entre modos.22Os pobres podem perder o em- devam ficar indiferentes ao fenômeno do congesti- prego, como conseqüência da reforma; são ne- onamento viário, que atinge o transporte de cargas cessárias compensações indenizatórias e fi- e pessoas e reduz a eficiência econômica da cida- nanciamento à recapacitação, para contraba- de. Esse fenômeno tende a penalizar os usuários lançar esses efeitos. dos sobrecarregados veículos de transporte cole- tivos mais do que os de carros particulares. Essa Os menos favorecidos também sofrem reas­ constatação não obsta que, mesmo em localida- sentamento involuntário, no desenvolvimen- des relativamente pobres, o parco espaço urbano, to de infra-estrutura metro-ferroviária (ou no oferecido livremente, vá sendo tomado aos pou- desenvolvimento de ruas e avenidas), em es- cos pelos carros particulares que veiculam uma pecial quando eles ocupam terrenos ilegal- pequena proporção dos deslocamentos, feitos pe- mente ou quando não possuem título de pro- los mais ricos. Isso significa que se deve dar mais priedade. Estima-se, por exemplo, que a ex- prioridade ao movimento dos pedestres no limita- pansão do sistema de trem suburbano na ci- do espaço viário, bem como à locomoção não- dade de Mumbai tenha envolvido a realocação motorizada e aos modos mais eficientes de trans- de cerca de 60 mil pessoas. Naquele caso, a porte público, relativamente aos autos privados. ampla consulta realizada junto às associações A abordagem geral da de moradores de cortiços e favelas na fase de rede de segurança preparação do projeto, além do financiamento apropriado para o seu reassentamento foram Do ponto de vista da oferta de transporte públi- indispensáveis para se evitarem prejuízos aos co convencional, são possíveis duas abordagens extremamente pobres. bem diferentes para atender às necessidades de 40 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 40 23.06.04, 18:37 Tabela 3.3. Intervenções no transporte urbano voltadas para a pobreza - Infra-estrutura e gestão de transporte sobre trilhos Intervenção Natureza do Impactos fiscais Facilidade de Exemplos do específica impacto ou nos custos implementação Banco Mundial Serviços melhores Concessão aos usuários; Economia nos Moderada Rio de Janeiro, efeitos sobre as custos Buenos Aires tarifas é incerto. Protege os Pagamento de Pequenos Moderada Buenos Aires trabalhadores (mais indenizações pobres). Protege os moradores Arranjos para Pequenos/Médios Difícil Mumbai afetados pelas reassentamentos conseqüências do empreeendimento Conversão de Aumenta a estradas de ferro velocidade e a Moderados Moderada Fortaleza, Brasil suburbanas freqüência. Fonte: Autores. transporte dos menos favorecidos. Na maior par- quanto das autoridades públicas, que desejam te das economias socialistas, o transporte públi- preservar a integração urbana. Este, porém, não é co era visto como um serviço social básico. Mes- provavelmente o modo mais barato nem o mais mo em algumas economias mistas, como na eficiente de oferecer uma rede básica de servi- França e na África francófona, o foco no concei- ços, conforme mostramos no capítulo 7. to de "exclusão" de grupos espaciais levou a destacar a locomoção como um "bem de méri- Manter a rede social básica nem sempre é fácil. to", entendendo-se que a provisão de uma ofer- Mesmo na França, onde a propriedade de car- ta mínima era um imperativo social. Tal percep- ros aumenta na proporção em que declina a ção leva a uma abordagem de "rede completa e demanda pagante do transporte público, ocor- integrada" na oferta de transporte, com substan- reram pressões para que se baixasse a carga ciais reduções tarifárias ou gratuidades para gru- fiscal mediante aumentos nas tarifas. Na maior pos em desvantagem. Essa abordagem depen- parte dos países francófonos em desenvolvi- de de ampla aceitação política para altos níveis mento, a tentativa de manter as obrigações so- de subsídio na operação do transporte público e ciais sem uma base fiscal de suporte resultou, de contribuições do Estado, especialmente para inicialmente, no recuo das agências tradicio- financiar o capital. A utilização de um único ope- nais de transporte, que procuraram restringir a rador privado, sob um contrato de gestão ou al- oferta apenas a grupos beneficiados por abati- guma forma de concessão do conjunto do siste- mentos tarifários subsidiados (esses grupos ma, tende a gerar uma propensão contínua de podem corresponder a categorias não muito manter a oferta em áreas não lucrativas tanto por pobres, como os estudantes de classe média) e parte dos operadores, que não desejam abando- levou, por fim, à falência e ao desaparecimento nar nenhuma fatia de seu domínio monopolista, dos operadores tradicionais.23 Transporte urbano e redução da pobreza 41 Pag031a048 41 23.06.04, 18:37 Tabela 3.4. Renda média dos usuários por modo de transporte Porcentagem de Renda média dos Renda média dos todas as viagens Cidade usuários de carros usuários que não Relação a/b motorizadas feitas (a) usam carros (b) por carros Bogotá (1) 462,4 196,8 2,3 19,2% Buenos Aires (2) 607,2 299,1 2,0 40,0% Lima (3) 1.157,0 312,0 3,7 20,0% Notas (1) Renda mensal (em dólares de 1995) em 1995 (taxa de câmbio US$ 1 = 1.000 pesos). Os números consideram 160 horas trabalhadas por mês. Fonte: Plano Diretor de Bogotá, JICA-Chodai, Bogotá, 1996. (2) Renda mensal em dólares de 1994. Os números são de 1997. Estimativas baseadas em informações extraídas de: Estudio de Transporte y Circulación Urbana. Centro de Estudios del Transporte del Area Metropolitana, Universidad de Buenos Aires, 1999. (3) Renda mensal (em dólares de 1999) em 1999 (a moeda peruana parece sobrevalorizada). Estimativas baseadas em informações extraídas do Perfil de Níveis Socioeconômicos na Região Metropolitana de Lima (1999). Apoyo, Opinión y Mercadeo. Fonte: Autores. Portanto, a estratégia da rede de proteção preci- do setor privado, é freqüente que estudantes e sa de uma base financeira sólida, o que geral- aposentados se beneficiem de abatimentos ou mente inexiste, dadas as fragilidades dos orça- isenções tarifárias custeadas diretamente pelas mentos municipais em muitos países em desen- agências responsáveis por esses benefícios, volvimento. Existem, porém, algumas possibili- cujos aportes são considerados rendimentos co- dades, discutidas detalhadamente mais à fren- merciais dos operadores. A transferência da res- te, que podem evitar quaisquer encargos extras ponsabilidade pelos subsídios "sociais" das con- sobre o orçamento geral. Em primeiro lugar, em tas dos operadores de transporte para as das um sistema de permissões ou concessões lici- agências responsáveis vem sendo largamente tadas competitivamente, os resultados propici- reclamada também em muitos países da ex- ados por corredores mais lucrativos podem ser União Soviética, como meio de solucionar a de- usados para sustentar os serviços deficitários cadência do serviço de transporte público. (capítulo 7). Além disso, a tarifação viária pode ser usada como fonte de receita para um fundo A vantagem dessa abordagem é a redução da de transporte urbano multimodal (capítulo 10). carga fiscal. Ela também apresenta o mérito de transmitir sinalização e incentivos transparen- tes aos operadores, para que ajustem seus ser- A abordagem do viços e tarifas de forma a manter seus equipa- subsídio direcionado mentos operacionais. A desvantagem é que A abordagem alternativa consiste em tratar a ofer- inexiste um nítido canal institucional que possa ta de transporte como um negócio comercial e examinar tanto as considerações de caráter es- direcionar os subsídios explícita e individualmente trutural relativas ao papel do transporte público para os grupos em desvantagem. No Reino Uni- na estratégia de desenvolvimento urbano como do, onde o serviço de ônibus é ofertado em mer- a resposta às varias externalidades que afetam cados competitivos sob inteira responsabilidade o transporte público urbano. 42 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 42 23.06.04, 18:37 Competição, privatização e pobres F. POLÍTICAS TARIFÁRIAS, SUBSÍDIOS E LIMITAÇÕES A introdução de licitações competitivas de con- ORÇAMENTÁRIAS cessões nas principais cidades da Europa Oci- dental reduziu em até 40% os custos por veí- O conceito de tarifa suportável culo quilômetro em termos reais e permitiu que se mantivessem freqüências mais elevadas O preço e a qualidade do serviço prestado são do serviço, mesmo com orçamentos limitados, de óbvia importância na avaliação do impacto relativamente aos parâmetros alcançados sob do transporte urbano sobre os pobres. O con- regime monopolista de oferta. ceito de "preço tolerável" é popular e sedutor, e os governos com freqüência controlam as ta- Essas vantagens, inicialmente exploradas nos rifas do transporte público, considerando que, países da Comunidade Européia, agora come- se fixadas acima de um certo patamar, seriam çam a ser implantadas em economias em de- inaceitavelmente onerosas para os pobres. Ain- senvolvimento (serviços de trens urbanos em da que não tenha sido originalmente criada Buenos Aires, Argentina) e de transição (ônibus como uma norma de política de preços, a "má- em cidades secundárias no Uzbequistão). xima de Armstrong-Wright"24, de que podem ser vistas como discriminatórias as situações Existem, porém, algumas preocupações quan- em que mais de 10% das famílias gastam mais to à oferta competitiva provida pelo setor pri- de 15% de sua renda nas viagens para o tra- vado. Elas incluem a perda de subsídios cru- balho, tem sido interpretada como regra razo- zados internos, o abandono de serviços soci- ável para determinar o nível de um preço poli- almente desejáveis e o aumento das tarifas ticamente administrado. associado com a comercialização. Conforme discutido mais detalhadamente no capítulo 6, Deve-se recomendar cautela com relação a essa todos esses problemas podem ser soluciona- política. Em primeiro lugar, o impacto de qual- dos por bom projeto e boa administração do quer patamar de custos de transporte sobre o regime competitivo. nível agregado de bem-estar da família depen- de não apenas da sua renda e da tarifa. Nos A capacidade em combinar alguma coordena- casos em que se oferecem residência e aqueci- ção centralizada do serviço com a oferta com- mento a preços muito baratos, por meio de sub- petitiva varia de país para país, dependendo da sídios públicos financiados pelos impostos habilidade e da integridade administrativa, de (como acontece em muitas economias de tran- forma que não há um padrão único que se en- sição), a proporção da renda líquida disponível quadre em todas as economias. para gastos com transporte pode ser corres- pondentemente mais alta. Porém, é importante A lição que daí se tira é de que a adequada con- que se lembre que o preço não é o único fator sideração do potencial do processo competiti- que conta. Segundo levantamentos sociais fei- vo pode contribuir de modo poderoso para o tos junto a usuários de transporte público no aprimoramento dos serviços dos quais os me- Uzbequistão, na república do Quirguistão e em nos favorecidos dependem. diversas cidades brasileiras, mesmo os relativa- Transporte urbano e redução da pobreza 43 Pag031a048 43 23.06.04, 18:37 mente pobres podem se dispor a pagar mais pelos Às vezes, o efeito adverso do fracasso do se- melhores serviços oferecidos por veículos meno- tor formal tradicional é atenuado pelo desen- res e informais, em comparação com os serviços volvimento, de forma legal ou ilegal, de ser- de ônibus mais baratos, mas lentos e não viços informais, geralmente prestados por confiáveis. Da mesma forma, mesmo onde as veículos menores e mais baratos, quase sem- passagens de metrô são mais caras do que as pre com tarifas acima dos preços controla- dos ônibus, os pobres podem optar por usá-lo dos do setor formal. Mesmo que esse efeito devido à melhor qualidade do serviço oferecida, a envolva a prestação de um serviço de quali- exemplo do que ocorre no Cairo.25 dade, que possa ser aprimorado mediante o uso dos grandes veículos convencionais, O problema mais grave, entretanto, é que mui- desde que permitida sua operação com as tos governos controlam os níveis das tarifas sem mesmas tarifas praticadas pelo setor infor- fazer em paralelo nenhuma provisão fiscal para mal, isso representaria uma distorção com subsídios. A razão disso, freqüentemente de- conseqüências inadvertidamente adversas clarada de forma explícita, é de que essa medi- aos menos favorecidos. A conclusão é que da forçará os operadores a utilizar subsídios cru- improvisar sobre os sintomas da pobreza zados para cobrir serviços que não se remune- acaba por piorar a situação. A recomenda- ram à custa dos lucrativos, que conduzem ao ção de política que daí emerge é que se de- subsídio cruzado dos pobres pelos ricos. Na vem sempre avaliar os prováveis impactos na prática, em muitos países inexiste tal base para oferta causados por diferentes graus de in- subsídio cruzado (os mais favorecidos não usam tervenção em matéria de tarifa e subsídio. As transporte público e não há serviços lucrativos tarifas devem ser fixadas em níveis consis- dos quais se possa extrair o financiamento desse tentes com os resultados preferidos pelos tipo de subsídio). Nessas circunstâncias, o prin- pobres, levantados em pesquisas, e não se cipal efeito é a redução da qualidade e, por fim, tomando por base qualquer conceito do volume do serviço de transporte público. "normativo" de tarifa suportável. Tabela 3.5. Uma Agenda focalizada na pobreza - Planejamento do serviço de transporte público Intervenção Natureza do Possível custo/ Facilidade de Exemplos do específica impacto impacto fiscal implementação Banco Mundial Introduzir a Redução no Economia nos Uzbequistão, competição no custo/Crescimento Moderada custos Casaquistão transporte público do serviço Transferências no Viagens mais Médios Moderada Pusan, Manila transporte público rápidas e seguras Prioridade aos Viagens mais Baixos Difícil politicamente Bangcoc ônibus rápidas e baratas Desenvolver o setor Serviço de custos Cidades secundárias Nenhum Moderada informal mais baixos no Uzbequistão Fonte: Autores. 44 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 44 23.06.04, 18:37 Financiando os subsídios dos interesses dos pobres, devem ser cautelo- direcionados samente consideradas as reduções ou isenções tarifárias, levando-se em conta outros usos que Muitos países possuem extensas listas de ca- poderiam ter os recursos envolvidos. Esse obje- tegorias de passageiros com direito a tarifas re- tivo será provavelmente mais bem encaminhado duzidas ou gratuitas. É raro que exista algum mecanismo específico de pagamento dos se a responsabilidade financeira pelas isenções prestadores de serviço para compensar essas ou reduções tarifárias for alocada diretamente às isenções ou reduções tarifárias. Esse fenôme- agências responsáveis, ficando as obrigações no tem dois efeitos. O primeiro: alguns passa- dos operadores de transporte dependentes do geiros pagam mais ou recebem serviços piores recebimento das compensações em pauta. do que se fosse garantido de outra forma o sub- sídio cruzado. Como os mais favorecidos não Mesmo onde existe uma base fiscal para ações usam transporte público, na melhor das hipóte- corretivas que reduzem a pobreza, questiona- ses os pobres subsidiam os pobres. O segun- se se as intervenções no setor de transporte do: essa prática cria direitos adquiridos para as constituem a forma mais apropriada de utilizar agências de outros setores, que deram origem esses recursos. Responder a essa pergunta àquelas vantagens (por exemplo, agências dos significa examinar, de um lado, a eficiência re- setores de saúde, educação, polícia etc.), as lativa dos diferentes setores no direcionamento quais se beneficiam ao manterem um subsídio dos recursos e, de outro, a maior ou menor para este ou aquele grupo particular de usuári- viabilidade política das ações de redução da os, que não seriam favorecidos se elas tives- pobreza, conforme o setor mobilizado. Como sem de custear as passagens de seu próprio é geralmente conhecida (ou pode ser determi- orçamento. A lição que se extrai é que, em nome nada) a relação entre a renda média dos usuá- Tabela3.6.Intervençõesnotransporteurbanocomfoconapobreza - Estratégiasdefinanciamento Intervenção Natureza do Impactos fiscais e Facilidade de Exemplos do específica impacto nos custos implementação Banco Mundial Agências responsáveis Reestruturação do financiando as Incertos Moderada Rússia subsídio financeiro isenções. Melhor foco de apoio. Integração tarifária Possibilita o uso de no transporte Baixos Moderada São Paulo, Fortaleza modos mais rápidos. público Pequenos impactos diretos. Cobrança para Proporciona Kuala Lumpur, compensar Gera receitas Difícil recursos para a Bangcoc congestionamentos melhoria do transporte público. Fonte: Autores. Transporte urbano e redução da pobreza 45 Pag031a048 45 23.06.04, 18:37 rios de modos específicos e a renda média da co) e ineficaz (pois tende a gerar mais trânsito população, é possível avaliar a distribuição dos congestionado pelos carros). Em lugar disso, subsídios tarifários genéricos. Porém, há dois são necessárias políticas direcionadas para ali- impedimentos importantes para utilizar sub- viar a pobreza, que reflitam as seguintes con- sídios genéricos. O primeiro é que pode haver clusões gerais sobre o impacto das políticas de amplas variações de renda entre os usuários transporte urbano: de um determinado modo, de forma que o dire- cionamento será muito impreciso. O segundo · Todasasmovimentaçõesdeveículosdevemser é que existe substancial evidência de que uma apropriadamente cobradas, para garantir o uso grande porção do subsídio ao transporte pú- eficiente da infra-estrutura e gerar uma base fi- blico "escoa" e se perde no financiamento do nanceira sólida para o transporte público. deficit dos operadores do monopólio do setor · A importância dos deslocamentos a pé e de público, tanto pela ineficiência das operações outras formas de transporte não-motorizadas como pela captura dos subsídios pela mão- e as necessidades especiais daqueles que têm de-obra organizada dos operadores. De qual- dificuldade de locomoção devem ser reconhe- quer modo, embora persistam os problemas cidas tanto no detalhamento dos projetos de de direcionamento adequado, é evidente que infra-estrutura quanto na gestão do tráfego. os mais pobres estão entre os usuários de transporte público e que aí não figuram os mais · Políticas mal equacionadas de controle tarifário ricos. Portanto, na falta de meios de transfe- de transporte público, na falta de mecanismos rência via estrutura tributária, o subsídio pode garantidos de subsídio, podem prejudicar os ser um instrumento de discriminação razoa- mais pobres. velmente aceitável para muitos países em de- · Quase sempre, as restrições ao setor de trans- senvolvimento. Conforme discutido no capí- porte informal prejudicam os menos favoreci- tulo 6, a concorrência é a melhor proteção con- dos. A conclusão é de que as políticas para o tra a perda dos benefícios para os operadores setor informal do transporte precisam ser cui- ou seus funcionários. dadosamente estruturadas, levando em con- sideração os impactos sobre os pobres. G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA · A ausência de concorrência no transporte pú- PARA O TRANSPORTE URBANO blico tende a aumentar os custos e reduzir a VOLTADO PARA A POBREZA oferta para os menos favorecidos. A preferên- cia por uma oferta disciplinada e estável não O transporte urbano inadequado e congestio- deve ser entendida como oportunidade para a nado é danoso para a economia da cidade e emergência de um monopólio incontestável. prejudica ricos e pobres. Porém, a solução simplista de ampliar a capacidade viária, na ten- · Os esforços para garantir a integração modal tativa de acelerar a velocidade dos veículos, precisam ser cautelosamente geridos, a fim acompanhada pela provisão estatal de trans- de assegurar que não aumente a quantidade porte público com tarifas controladas, tem a pre- de pagamentos que os pobres terão de fazer disposição de ser iníqua (pois leva à degrada- pela viagem, nem as tarifas de serviços dos ção progressiva do serviço de transporte públi- quais eles sejam extremamente dependentes. 46 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 46 23.06.04, 18:37 · Deve-se atentar para o financiamento dos me- baixa realizavam em média uma viagem por dia canismos de apoio social, evitando-se finan- per capita, ao passo que, no topo da pirâmide, ciar o deficit de operadores monopolistas e, a média era de três viagens/dia, com uma dis- se possível, direcionar o apoio para grupos tância de percurso constante de 6 km em to- muito específicos. das as faixas de renda. Cf. Thompson, I. 1993. "Improving Urban Transport for the Poor." · Dado o efeito do investimento em infra-estru- CEPAL Review (49). tura e das políticas de preço de transporte no valor dos terrenos, é importante que as inter- 5Em algumas importantes cidades latino-ame- venções ostensivamente favorecedoras dos ricanas, as exceções recentemente relaciona- pobres no transporte urbano sejam integra- das a esse fato podem refletir a insegurança das a uma estratégia mais ampla que abranja crescente das viagens, que agora atinge indis- habitação, saúde, educação e outras políticas tintamente pobres e não pobres. de serviços sociais. 6Uma curiosa exceção a isso, que vale a pena · Existe, a partir desses princípios, uma substan- investigar mais de perto, é a cidade de cial agenda de políticas de transporte urbano a Ouagadougou, Burkina Fasso, onde o transporte favor do crescimento e dos pobres e que é público é quase inexistente e 57% das famílias também coerente com a capacidade fiscal até no quintil de renda mais baixo possuíam uma mesmo dos países relativamente mais pobres. motocicleta motorizada. 7Godard, X. and L. Diaz Olvera. 2000. "Poverty Notas and Urban Transport: French Experience and 1World Bank. 2000/2001. World Development Developing Cities." Documento de revisão de Report. World Bank, Washington, DC. tópico preparado para o World Bank Urban 2Neste estudo, define-se país pobre como aque- Transport Strategy Review, disponível no site do le com renda abaixo do patamar que qualifica Departamento de Transporte do Banco Mundial um candidato a empréstimo da IDA, hoje repre- (World Bank Transport) no endereço: sentado por um PIB médio per capita de 885 www.worldbank.org/transport. dólares. Grande parte das análises de distribui- 8Godard, X. and L. Diaz Olvera, 2000. ção estatística referentes às condições dos po- bres utiliza dados do último quintil (mais baixo) 9Madras Metropolitan Development Authority. da renda per capita do país (e, portanto, não 1990. Survey of Pavement Dwellers, Madras são rigorosamente comparáveis entre países). City 1989-90. Os poucos dados relativos ao transporte refe- 10De St. Laurent, B. 1998. "Overview of Urban rem-se ao padrão de pobreza absoluta Transport in South Africa" in Freeman, P. and comumente citado de 1 dólar por dia per capita. C. Jamet, eds. 3Schwela, D. and O. Zali. 1999. Urban Traffic 11Cusset, J. M. "Accessibility to Urban Services Pollution. London: E. & F. N. Spon. and Mobility Needs of Peripheral Population: 4 Um estudo anterior realizado em Salvador, The Case of Ougadougou" in Freeman, P. and Brasil, mostrou que os grupos de renda mais C. Jamet, eds. Transporte urbano e redução da pobreza 47 Pag031a048 47 23.06.04, 18:38 12 European Conference of Ministers of Transport) no endereço: www.worldbank.org/ Transport. 1999. "Improving Transport for transport. People with Mobility Handicaps: A Guide to 20Dollar D. and A. Kraay. "Growth is Good for the Good Practice." ECMT, Paris, France, 1999. Poor." Documento de trabalho de pesquisa polí­ 13Merilainen, A. and R. Helaakoski. 2001. tica a ser publicado. World Bank, Washington, "Transport, Poverty and Disability in Developing DC: www.econ.worldbank.org. Countries." Draft. World Bank, Washington, DC. 21Howe J. and D. Bryceson. 2000. Poverty and 14Wright, C. L., ed. 2001. Facilitando o Trans- Urban Transport in East Africa. Documento de re- porte para Todos. Banco Interamericano de visãodetópicopreparadoparaoWorldBankUrban Desenvolvimento. Washington, DC. Transport Strategy Review, disponível no site do Departamento de Transportes do Banco Mundial 15Diaz Olvera, L., D. Plat and P. Pochet. 1998. (World Bank Transport) no endereço: "Les multiples visages de la mobilité feminine www.worldbank.org/transport. dans les villes d'Afrique" in Freeman, P. and C. Jamet, eds. 22Implantações recentes de desenvolvimento de 16Gomez, L. M. 2000. "Gender Analysis of Two TRM em algumas cidades brasileiras estiveram Components of the World Bank Transport sujeitas à análise detalhada dos efeitos das mu- Projects in Lima, Peru: Bikepaths and danças nas estruturas do serviço de ônibus e Busways." World Bank Internal Report, nos acertos de cobrança integrada sobre o valor, Washington, DC. além de custos generalizados de trânsito para as zonas com diferentes faixas de renda. 17Em um estudo sobre regularização de prédi- 23 os invadidos em Delhi, realizado no final da Teurnier, P. and B. Mandon-Adolehoume. 1994. década de 1970, descobriu-se que o emprego L'Integration du Transport Artisanal dans un masculino no grupo foi reduzido em 5%, mas Service Public de Transport Urbain: Le Cas de o feminino, em 27%. Moser C. A. e L. Peake. Dakar. Paris: TTD. 1987. Women, Human Settlements and 24Armstrong-Wright, A. 1986. "Urban Transport Housing. London: Tavistock. Systems: Guidelines for Examining Options". 18D. Narayan. 2000. Voices of the Poor; Can World Bank Technical Paper, Urban Series Nº Anyone Hear Us? New York: Oxford 52. World Bank, Washington, DC. University Press. 25Ver White, P. R. et al. 1999. "Impacts of the Cairo 19CATRAM. 2000. Land Use and Transport Metro." Documento apresentado durante a 6a. Development: The Case Study of Cairo, Egypt. Conferência Internacional sobre a Competição e Documento de revisão de tópico preparado a Propriedade em Transporte Terrestre de Passa- para o World Bank Urban Transport Strategy geiros (International Conference on Competition Review, disponível no site do Departamento de and Ownership in Land Passenger Transport), Transportes do Banco Mundial (World Bank Cidade do Cabo, África do Sul. 48 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag031a048 48 23.06.04, 18:38 4 TRANSPORTE E MEIO AMBIENTE URBANO Em muitos países, o transporte urbano por ruas e avenidas contribui significativamente para a poluição do ar. A Organização Mundial da Saúde estima que partículas em suspensão levam mais de meio milhão de pessoas à morte prematura anualmente. Calcula-se que os custos econômicos da poluição do ar são equivalentes a cerca de 2% do PIB. A incorporação de temas ambientais em uma estratégia de transporte urbano exige tanto a identificação dos principais poluentes gerados pelos meios de transporte (geralmente partículas em suspensão, chumbo e ozônio) como a mobilização de controles gerenciais técnicos, fiscais e de sistemas sobre os combustíveis e tecnologia veicular, para reduzir esses poluidores. Freqüentemente, essas ações também contribuirão para uma desejável redução de emissões dos gases que causam o efeito estufa. A. DIMENSÃO DO PROBLEMA levarem à realocação ocupacional ou de locali- zação e à descontinuidade na estrutura urbana; Nos países em desenvolvimento, a incapacidade a proteção e a segurança pessoais; e ainda os da maioria das pessoas menos favorecidas em problemas mais comumente reconhecidos da chegar ao trabalho, às escolas e unidades de saú- poluição sonora e do ar (local, regional e glo- de é vista como o maior obstáculo à qualidade de bal). Todos esses problemas precisam ser solu- vida. Com freqüência, o transporte motorizado é cionados formalmente, em um trabalho típico crucial a essa parcela da população. Como para de avaliação ambiental do projeto. morarem e trabalharem dependem extremamente dessa categoria de transporte, os pobres são os Neste estudo, tratamos de temas relativos à mais vulneráveis aos seus impactos ambientais infra-estrutura urbana nos capítulos 2 e 6; dos adversos. A preservação ambiental deve, portan- efeitos sociais no 3; e de proteção e segurança to, ser entendida como elemento essencial no apri- no 5. No presente capítulo, tratamos apenas das moramento da qualidade de vida dos menos fa- diversas formas de poluição, principalmente a vorecidos, e não como um luxo a ser comprado à do ar. Nos países em desenvolvimento, estima- custa de sua mobilidade. se que, entre meio e um milhão de pessoas morra anualmente de forma prematura, em de- Uma estratégia abrangente de transporte e meio corrência de doenças respiratórias provocadas ambiente urbano deve contemplar a infra-estru- pela exposição à poluição do ar urbana. A ex- tura urbana, incluindo: os imóveis a ser desa- posição ao chumbo contribui para problemas propriados, a estrutura urbana, a intrusão visual comportamentais e dificuldades de aprendiza- da infra-estrutura, a herança cultural e o tráfego do em crianças que vivem nas cidades. Esse existente; os efeitos sociais do transporte, ao número de mortes é maior do que as ocasiona- Transporte e meio ambiente urbano 49 Pag049a082 49 23.06.04, 18:38 das por acidentes de trânsito, ainda que, por cau- ses mais industrializados de tomar medidas efeti- sa da distribuição etária das vítimas, os últimos vas não contribui para resolver a questão. E a ine- sejam considerados como elementos redutores rente natureza de longo prazo dos impactos ne- da expectativa de vida. gativos dos gases causadores do efeito estu- fa serve para fomentar essa atitude. B. AQUECIMENTO GLOBAL Encarar o setor de transporte como "um negó- Atualmente, é senso comum que estejam ocor- cio como outro qualquer" oferece poucas pers- rendo mudanças no clima global. E, ao que pa- pectivas atenuantes. Os principais componen- rece, os países mais pobres são levados a sofrer tes determinantes do nível de emissões de ga- grande parte da conseqüência dessa alteração, ses no transporte são: o nível de atividade (em com custos estimados na faixa de 5% a 9% do tonelagem ou passageiro por quilômetro roda- PIB em algumas das economias menos favo- do), os modais utilizados, o dispêndio de ener- recidas ­ muitas vezes maior do que o efeito re- gia de cada um deles e a mistura de combustí- lativo nas nações industrializadas.1 Calcula-se veis que o sistema utiliza. Nos países industri- que, nos países desenvolvidos, o setor de trans- alizados, o transporte e o crescimento econô- porte seja responsável por 25% da emissão de mico se desenvolveram simultaneamente, a gases que contribuem para o aquecimento glo- mudança para o veículo particular e o trans- bal, mas as cidades do mundo em desenvolvi- porte aéreo provocaram desequilíbrio entre os mento emitem apenas metade dessa quantida- modais, enquanto as alterações na mistura de de, de acordo com um estudo recente.2 Na pro- combustíveis tiveram um menor impacto. Um porção em que aumenta o transporte motoriza- aumento significativo na eficiência dos com- do nas economias emergentes, amplia-se a emis- bustíveis foi fator isolado na redução das emis- são desses gases. Já a quantidade de emissões sões de gases. Mesmo assim, o sistema de aparentemente se estabilizou nos países ricos. transportes dos países ricos tem ampliado a O incremento nos países em desenvolvimento emissão desses gases, ainda que as emissões se concentra predominantemente nas áreas ur- em geral tenham se estabilizado. Ao mesmo banas. Ainda que haja controvérsia acerca da tempo, o crescimento econômico das econo- melhor estratégia com relação aos gases respon- mias emergentes ameaça qualquer efeito ate- sáveis pelo efeito estufa e a distribuição de res- nuante decorrente do avanço tecnológico que ponsabilidades entre países desenvolvidos e em se tenha conquistado. desenvolvimento, existe consenso da necessi- dade de alguma providência em todas as nações. Reverter esse quadro exige uma combinação de medidas de curto prazo, com reformas na política A despeito desse fato, a eliminação dos gases de transporte, e de longo prazo, com transforma- possui uma conotação negativa em muitas eco- ções tecnológicas. A questão é como adotar es- nomias em desenvolvimento, em que as exigên- sas políticas. A chave que sugerimos para mudar cias para limitar suas emissões são entendidas essa situação é associar iniciativas políticas de como um impedimento ao direito que esses pa- redução das emissões dos gases causadores íses têm de desenvolver serviços e qualidade de do efeito estufa com metas perceptíveis de re- vida já experimentados nas nações ricas. A apa- levância imediata (como considerações a res- rente indisposição de alguns governos de paí- peito da poluição local e balanço de pagamentos) 50 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 50 23.06.04, 18:38 e tentar desassociar ou pelo menos "flexibilizar" a Ela deve ser apoiada em incentivos econômicos. ligação entre o crescimento econômico e as emis- O consumo de combustíveis fósseis sofre a in- sões de gases do setor de transporte.3 fluência direta da opção feita, do tamanho do veículo e da eficiência dessa alternativa e sofre Utilizamos como ponto de partida a sinergia exis- influência indireta das decisões de pessoas físi- tente entre a redução da emissão de gases e os cas e jurídicas no tipo e na localização da ativi- interesses ambientais e econômicos locais. En- dade, bem como no modal de transporte. Assim, tre esses gases causadores do efeito estufa es- as emissões de metano vêm em grande parte de tão o dióxido de carbono (CO2), o metano e o vazamentos de gasolina, diesel e gás natural, óxido de nitrogênio (N2O). A proporção de emis- sendo suscetíveis à influência do incremento na sões de CO2 é diretamente proporcional à quan- infra-estrutura de reabastecimento. O maior in- tidade de combustíveis de carbono consumidos. centivo à economia de combustível em todas as Equalizando-se outros elementos, a redução no suas dimensões é seu custo. A experiência pro- consumo desse tipo de combustível resultará na vou ser mais eficiente controlar a poluição por diminuição, a um só tempo, dos custos econô- meio de preços ou impostos adequados do que micos e da poluição ambiental global. É sabido a simples adoção de regulamentações.5 No ca- que melhores condições de tráfego reduzem o pítulo 9, o tema será retomado com mais deta- consumo de combustíveis por quilômetro per- lhes, defendendo o ponto de vista de preços de corrido. No capítulo 6, para atingirmos essa fi- combustíveis que cubram todos os custos soci- nalidade, defendemos a gestão do tráfego e as ais de seu consumo. medidas restritivas quando abordamos o tráfe- go em ruas e avenidas, enquanto no capítulo 7, Infelizmente, nem sempre existe uma sinergia en- as mesmas providências foram sugeridas para tre a poluição local e as medidas contra a emis- melhorar o transporte público. O estímulo aos são de gases. Aparentemente, a geração atual meios de locomoção não-motorizados foi apre- de veículos a diesel é mais danosa à saúde pú- sentado no capítulo 8. De forma geral, progra- blica do que aquela dos carros movidos a gaso- mas de melhoria da qualidade do ar para o trans- lina. Portanto, apesar de o diesel ser um com- porte urbano em países em desenvolvimento, a bustível eficiente do ponto de vista da redução exemplo do México e do Chile, também conse- da emissão de gases causadores do efeito estu- guem efeitos colaterais benéficos na redução fa, apenas a novíssima geração desse óleo lim- da emissão de gases que provocam o efeito es- po desempenharia um papel importante numa tufa.4 Apesar de o restante deste capítulo se estratégia de redução. Além disso, as medidas concentrar prioritariamente na redução da po- para reduzir a poluição se concentram nas emis- luição local, a maior parte dele relaciona ainda sões dos veículos em uso, embora todo o ciclo as implicações do aquecimento global. Dado do combustível (do poço à bomba) seja impor- que os próprios moradores demonstram ter in- tante para a análise das emissões de gases cau- teresse imediato por essas formas de interven- sadores do efeito estufa. As políticas em escala ção, acredita-se que a ênfase na exploração da mundial para amenizar a poluição local por meio sinergia entre as reduções das emissões e as de hidrodessulfurização (como as medidas to- questões locais econômicas e ambientais ten- madas recentemente na América do Norte e na de a ser uma estratégia mais eficaz. União Européia para limitar o enxofre na gasolina Transporte e meio ambiente urbano 51 Pag049a082 51 23.06.04, 18:38 e no diesel ao nível de 10-50 wt ppm ou mais Medidas tecnológicas para garantir a redução de baixo) tornam o consumo de energia grada- gases do efeito estufa dão prioridade à substi- tivamente maior no processo de refino, aumen- tuição dos veículos em circulação. O processo tando a quantidade de gases causadores do efei- pode levar até 20 anos para os automóveis de to estufa. Por exemplo, a emissão de N2O au- passeio e até 30 para os veículos de carga. En- menta significativamente quando deixam de ser tretanto, nos países em desenvolvimento, a ativados os catalisadores para converter substituição de grande parcela dos veículos em o NO ou o NO2. circulação se dá por meio do próprio crescimen- to, de forma que essas estratégias podem ter Assim, é necessária uma resposta estratégica um efeito mais rápido nas emissões por unida- para solucionar as situações em que a sinergia de de atividade. Daí, com o aumento no PIB, a seja frágil ou negativa e em que apareça uma melhor maneira de obter um declínio nas emis- substituição dos efeitos locais e globais. Nesse sões de gases do efeito estufa é pela combina- contexto, o GEF (Fundo Mundial para o Meio ção de reformas políticas a curto prazo, com Ambiente), um fundo de múltiplos doadores ad- saltos tecnológicos a longo prazo. Partindo do ministrado pelo Banco Mundial, tem promovido princípio que a maior parte dos usuários de o conceito de "cobertura global". Esse é um pro- veículos é movida por razões econômicas, é ne- cedimento no qual as medidas criadas com fi- cessária uma base forte de sustentação de ins- nalidades diversas são sujeitas a uma análise trumentos de taxação e de políticas de preços. detalhada, de forma a se esgotarem todas as "Fechar o ciclo", de forma que as receitas gera- possibilidades de redução nos gases do efeito das por maior taxação ou mais encargos de estufa. Para isso, tenta-se identificar e concen- veículos ou combustíveis sejam consideradas trar nas áreas em que as reduções apresentam uma contribuição ao incremento no setor de o menor custo de oportunidade. É por meio de transporte, o que provavelmente é uma condi- seu Programa Operacional 11 (Operational ção indispensável para garantir a aceitação das Program 11), voltado ao transporte, que o cus- práticas adotadas no âmbito político. Isso será teio pelo GEF está disponível para novas discutido mais detalhadamente no capítulo 9. tecnologias globalmente amigáveis e, dentro de uma base de custos ampliada, para outras in- C. RUÍDO E OUTROS INCÔMODOS tervenções que propiciem linhas promissoras de redução de emissões. Nos países em desenvolvimento, o ruído provo- cado pelo transporte não é tão seriamente consi- Um antigo financiamento nesse esquema pro- derado como nas nações ricas. Existem inúme- move o desenvolvimento de infra-estrutura para ros estudos dos danos causados pela exposição uma ciclovia nos arredores de Manila. Além dis- ao barulho no local de trabalho; eles foram reali- so, o Banco Mundial criou um "Prototype zados, em sua maioria, nas fábricas. Os níveis de Carbon Fund" (Fundo Protótipo de Carbono) ruído vivenciados nas ruas dos países em desen- para estimular a transferência internacional de volvimento, apesar de não serem dos mais agra- reduções de emissões certificadas no Meca- dáveis, chegam perto dos limites mais baixos (mas nismo de Desenvolvimento Limpo, conforme não os excedem), a partir dos quais o ruído é con- define o artigo 12 do Protocolo de Kyoto. siderado um problema de saúde ocupacional. Pes- 52 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 52 23.06.04, 18:38 quisas de atitude mostram também que a poluição engenharia. Mas a principal lição dessa experi- sonora causada pelo transporte urbano não é con- ência é que esses problemas quase sempre sur- siderada uma ameaça séria. gem da coordenação inadequada entre plane- jamento estratégico, planejamento e projeto de Também existem outros incômodos. Volumes investimentos na infra-estrutura de transpor- pesados de tráfego podem tornar perigosas as tes e gestão da participação da iniciativa priva- ruas e avenidas, com os pedestres encontran- da na infra-estrutura de transportes. Esses fa- do dificuldades para atravessá-las, o que cau- tores enfatizam algumas exigências institu- sa a chamada segregação urbana. Relata-se cionais que retomaremos no capítulo 10. que, em Jacarta, os executivos tomam táxis ro- tineiramente apenas para chegarem com segu- D. POLUIÇÃO DO AR URBANO rança ao outro lado das vias mais movimenta- das da cidade. Barreiras, passarelas e túneis De longe, a questão ambiental que mais preo- podem reduzir os riscos, mas ampliam as se- cupa com relação ao transporte urbano se refe- gregações, em particular nos países em que re à poluição local do ar. Desenvolver uma es- esses dispositivos aparentemente são cons- tratégia apropriada com recursos limitados para truídos e posicionados com o intuito de au- solucionar o problema demanda uma cuidado- mentar o fluxo de veículos, em vez de atender sa identificação das prioridades, tanto na sele- os pedestres (veja o capítulo 5). ção de metas quanto de instrumentos.6 Em algumas circunstâncias, as segregações po- A próxima seção identifica, em primeiro lugar, dem ser minimizadas pela separação com gra- os principais poluentes do ar produzidos pelo dis do tráfego motorizado e do transporte cole- transporte urbano e avalia o que representa a tivo da área de circulação dos pedestres. Nas sua contribuição ao ônus ambiental da cidade. cidades já consolidadas, a construção de tú- Com base nesse fator, discutimos os quatro ti- neis é, via de regra, muito cara (e tecnicamente pos de instrumentos considerados componen- difícil em ruas e avenidas com fluxos intensos tes da estratégia de redução do impacto do de tráfego, por causa da ventilação), de modo transporte no meio ambiente urbano. que vias elevadas constituem-se numa das pou- cas alternativas viáveis de implantação. Elas Os dois primeiros são prioritariamente tec- podem, porém, causar uma significativa nológicos ­ providências sobre os veículos e intrusão visual, além de restringir a dispersão sobre os combustíveis. As outras duas ferra- dos poluentes gerados pelo tráfego no nível do mentas são instrumentos políticos "mais bran- solo. O sistema elevado de transporte por tri- dos", quais sejam a gestão do trânsito e a apli- lhos confina as vias Silom e Sukhumvit na ci- cação de instrumentos fiscais, apesar da ne- dade de Bangcoc, tanto que o governo decidiu cessidade de apoio tecnológico para uma evitar a implantação de qualquer sistema eleva- implementação mais efetiva. Em alguns paí- do de transporte de massa na área central da ses, a exemplo do que ocorre no México, as cidade. Os problemas da segregação de comu- melhorias no transporte público são obtidas nidades e da intrusão visual podem ser reduzi- predominantemente em nome de questões vol- dos, até certo ponto, com bons projetos de tadas para o meio ambiente. Transporte e meio ambiente urbano 53 Pag049a082 53 23.06.04, 18:38 Principais poluentes do ar gerados nitrogênio (NOx) também provocam alterações na pelo transporte e sua importância capacidade pulmonar dos asmáticos, contribu- em com a chuva ácida e com a formação de partí- As emissões veiculares são muito perigosas para culas secundárias e são precursores do ozônio a saúde. Altas concentrações de chumbo na no nível do solo. Veículos movidos a diesel e a corrente sangüínea aumentam a incidência de gasolina contribuem para as emissões de NOx. O abortos espontâneos, prejudicam as funções re- ozônio é responsável pelo smog fotoquímico, re- nais, quando houver um elevado nível do elemen- duzindo as funções do pulmão em pessoas que to no organismo, e aumentam a pressão arterial. fazem exercícios leves e pesados. O NOx (emiti- Além disso, o chumbo retarda significativamen- do em quantidades significativas por veículos te o desenvolvimento intelectual das crianças e movidos a gasolina e a diesel) e os compostos afeta de maneira adversa seu comportamento. orgânicos voláteis (VOCs), reativos fotoqui- O baixo consumo de cálcio nos alimentos, asso- micamente (também resultantes das emissões ciado a uma grande quantidade de chumbo ab- dos veículos movidos a gasolina e a diesel), são sorvida e deficiência de ferro, torna crianças mal os dois principais precursores do ozônio. nutridas particularmente suscetíveis ao envene- namento por chumbo, caso o estômago estiver vazio. Partículas em suspensão, especialmente Ainda que todas essas emissões de poluentes aquelas geradas por emissões veiculares e des- sejam potencialmente perigosas, sua incidên- gaste de pneus, predominantemente na ordem cia e seus impactos na saúde diferem substan- dos submícrons, conseguem penetrar no apare- cialmente, tanto entre os poluentes como entre lho respiratório, provocar problemas nessa parte as regiões do globo. Estudos feitos nas mega- do organismo e agravar os efeitos da asma, além cidades pela Organização Mundial da Saúde de danificar as funções pulmonares. Há um con- (OMS), ainda que pouco atualizados, demons- senso cada vez maior de que a fumaça de diesel tram que apesar de os níveis aceitáveis para desempenha um importante papel no risco de todos os principais poluentes serem comu- câncer.7 O monóxido de carbono (CO) inibe a mente superados, a importância do problema capacidade sangüínea de levar oxigênio aos ór- varia bastante. Os excessos de chumbo são gãos e tecidos. Pessoas com doenças cardía- muito graves nas localidades em que é utiliza- cas crônicas podem ter dores no peito quando da gasolina com esse elemento, mas não em os níveis de CO são elevados, e, quando estes outras regiões. Os excessos de CO não são ge- são altíssimos, reduzem a acuidade visual, a des- ralmente tão grandes quanto os de substâncias treza das mãos e a capacidade de aprendizado finas em partículas, em especial nos países em e, por fim, podem até matar. Os óxidos de enxofre que é relativamente baixo o consumo de gaso- (SOx), emitidos na direta proporção à quantida- lina em comparação com o do óleo diesel. Ní- de do elemento no combustível, causam altera- veis elevados do SO2 no ambiente tendem a vir ções nas funções pulmonares nos asmáticos e da queima do carvão, de maneira muito mais tornam mais aparentes os sintomas respiratóri- significativa do que do setor de transporte. As os nos indivíduos com maior sensibilidade, além concentrações de NO2 quase sempre estão abai- de contribuírem com a chuva ácida e com a for- xo dos níveis recomendados pela OMS, ainda mação de partículas secundárias, sendo precur- que haja uma tendência de alta, assim como sores do ozônio no nível do solo. Os óxidos de com o ozônio (Figura 4.1). 54 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 54 23.06.04, 18:38 Figura 4.1. Visão geral da qualidade do ar ambiente em cidades selecionadas. Análise subjetiva dos dados de monitoramento (diversos anos durante a década de 1990) Poluentes Cidade CO NOx Pb MPS SO2 O3 Países da OCDE Londres Los Angeles Nova Iorque Tóquio Extremo Oriente Seul Pequim Jacarta Bangcoc Manila Sul da Ásia Karachi Bombaim Delhi América Latina Lima Cidade do México São Paulo Buenos Aires Rio de Janeiro Europa, Ásia e África Central Teerã Cairo Lagos Moscou Poluição baixa Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais normalmente seguidas (as de curto prazo são desrespeitadas ocasionalmente). Poluição de leve a moderada Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais desrespeitadas até o fator dois (em alguns locais, as diretrizes de curto prazo são regularmente desrespeitadas). Problema sério Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais desrespeitadas acima do fator dois. Dados não disponíveis Informações não disponíveis sobre concentração de poluentes no ambiente. CO = Monóxido de carbono MPS = Matéria particulada em suspensão O3 = Ozônio NOx= Óxidos de nitrogênio SO2 = Dióxido de enxofre Pb = Chumbo Fonte: Os dados deste gráfico foram compilados por Asif Faiz e Surhid Gautam, do Banco Mundial, a partir de diversas fontes, incluindo relatórios de projetos do Banco, relatórios da URBAIR, WRI World Resources, um estudo de sete cidades feito para a LAC Clean Air Initiative, relatórios do Indian Central Pollution Board e dados inéditos obtidos por levantamento direto feito em algumas cidades (São Paulo, Santiago e Bangcoc). Quando a avaliação do risco da suscetibilidade aos Quito e Santiago) indicaram que grande parte do excessos físicos combina com evidências dos im- prejuízo à saúde vem da exposição a substâncias pactos na saúde, a partir de análises da dosagem/ em partículas finas (menores que 2,5 micra em resposta, estudos realizados em algumas localida- diâmetro aerodinâmico, ou PM2,5) e ao chumbo. des (como em Bangcoc, Cairo, Cidade do México, Dependendo das condições topográficas e Transporte e meio ambiente urbano 55 Pag049a082 55 23.06.04, 18:38 meteorológicas, o ozônio pode também provocar de políticas de transporte alternativas exerce um problemasgravesdesaúde,aexemplodoqueocor- impacto já vivenciado pelas megacidades. re em Santiago e na Cidade do México.8 Controle de combustível O transporte, entretanto, não é a única fonte de poluição do ar. A queima de combustíveis fósseis Medidas de controle de combustível podem afe- pela indústria e domicílios ­ em especial o óleo tar as características da poluição causada pe- combustível, a biomassa e o linhito ­ é uma fonte los combustíveis existentes, a opção por um importante de material particulado em suspensão deles e a quantidade total consumida. e de dióxido de enxofre, principalmente em regi- ões de clima temperado, como China e Leste Eu- Aprimorando a qualidade ropeu. Estratégias de redução da poluição para o do combustível setor de transporte precisam ser vistas dentro Para os países clientes do Banco Mundial, a pri- deste contexto mais amplo.9 Além disso, o trans- meira providência no aprimoramento da qualida- porte urbano é indendificado como uma área de de dos combustíveis utilizados pelos meios de ações prioritárias por diversas outras razões. transporte é abolir o chumbo na gasolina. Esta substância era adicionada para aumentar a O tráfego urbano contribui enormemente para as octanagem. Por sua toxicidade, atualmente existe prejudiciais emissões de partículas finas, sendo um movimento para banir o uso do chumbo na responsável por 80% a 90% do chumbo atmos- gasolina. Mais de três quartos da gasolina ven- férico nas cidades onde ainda é usada gasolina didos no mundo não contêm o produto químico. com este elemento e pela maior parte das emis- Virtualmente, todas as nações desenvolvidas e sões de CO, além de prestar uma contribuição muitas importantes economias de transição, decisiva na formação de ozônio no nível do solo. Enquanto as grandes fontes estacionárias, quase como Bangladesh, Brasil, Honduras, Hungria, sempre distantes das áreas urbanas densamente Malásia e Tailândia, já eliminaram o chumbo na povoadas, dispersam poluentes nas camadas gasolina.11 Mas alguns países muito grandes, mais altas da atmosfera, os veículos emitem par- como a Indonésia e quase toda a África tículas no nível do solo em regiões de grande po- subsaariana, insistem em utilizá-lo. Na ausência pulação. Como conseqüência, contribuem para de outras fontes significativas de chumbo, a eli- uma maior exposição humana do que demons- minação dos aditivos que utilizam este produto traria sua participação nas cargas totais emitidas.10 químico na gasolina consegue reduzir as suas Em estudo realizado em seis megacidades, as concentrações a menos de 0,2 micrograma por emissões veiculares respondiam por 6% do total metro cúbico (µg/m) e o nível de chumbo no de emissões em toneladas, mas representavam sangue a menos de 5 microgramas por decilitro 32% da exposição média da população. (µg/dl), abaixo, portanto, do limite de 10 µg/dl, considerado um nível adequado por muitas or- O setor de transporte urbano passa por rápidas ganizações de saúde. A estratégia necessária mudanças e crescimento, o que o torna extre- precisa apoiar, ao mesmo tempo, a introdução mamente suscetível a ações positivas e prote- de uma gasolina sem chumbo e a eliminação do toras. A compreensão da importância ambiental combustível que contém esse elemento. 56 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 56 23.06.04, 18:38 Além disso, a eliminação desse tipo de aditivo mar de enxofre no diesel disponível no país é de da gasolina leva a uma melhora ambiental mais 5.000 wt ppm. Pode haver necessidade de es- ampla. A disponibilidade de gasolina sem chum- forços regionais para harmonizar o refino e os bo disseminada em todo o país é um pré-requi- padrões de importação, para evitar o mercado sito para a introdução de conversores catalíticos negro de diesel com altos níveis de enxofre. As redutores das emissões de NOX, CO e hidrocar- políticas de transporte, meio ambiente e energia bonetos. Consegue-se reduzir a emissão de CO devem ser articuladas com o devido cuidado. com a incorporação de elementos oxigenados na gasolina. Entretanto, é importante que se Regulamentar a qualidade do combustível não destaque que a eliminação do chumbo não deve é suficiente. Em muitos países em desenvolvi- ser feita isoladamente, uma vez que outros com- mento, a frota de veículos é dominada por au- ponentes constitutivos da mistura da gasolina tomóveis velhos e sem manutenção. Esse fato usados para incrementar a octanagem também reduz o custo-benefício da imposição de oferecem riscos à saúde. A presença excessiva especificações estritas de combustíveis.13 Além de benzeno e o total de aromáticos da gasolina disso, em alguns países, a adulteração é uma sem chumbo são preocupações em particular. prática rotineira. Por exemplo, a adição de que- Podem-se, contudo, por meio do controle da rosene (mais barato) à gasolina no sul da Ásia, volatilidade do combustível, do ajuste das opera- a contaminação cruzada do diesel com óleo ções de refino e das unidades de processamento, cru e a adição de chumbo na saída de refinari- gerenciar esses componentes a custos razoáveis as e de terminais na Ásia Central e na região no processo da eliminação do chumbo. do Cáucaso aumentam as emissões veicula- res. A monitoração regular da qualidade do Enxofre no diesel e na gasolina gera emissões combustível, juntamente com multas elevadas de SO2, provoca chuva ácida e contribui para as pelo descumprimento das normas, poderia ser emissões de partículas. Ele pode ter seu uso re- uma maneira mais eficiente de fiscalizar a qua- duzido através da hidrodessulfurização dos com- lidade dos combustíveis, ainda que evitar a bustíveis básicos. Porém, nos países onde o car- adulteração seja extremamente difícil, a não ser bono continua a ser muito utilizado como uma que haja alguma compensação financeira que das substâncias componentes do combustível desestimule a prática. veicular, não faz sentido, economicamente fa- lando, tentar chegar aos padrões de enxofre da As exigências de qualidade do combustível va- América do Norte e da União Européia a fim de riam de lugar para lugar, dependendo de con- mitigar as emissões dos motores a diesel.12 Ao dições climáticas, concentrações ambientais, contrário, a redução dos padrões deve ser posta características dos veículos em circulação etc. em prática gradativa e cautelosamente, de acor- Por exemplo, os padrões chilenos e mexica- do com as circunstâncias específicas dos paí- nos são mais restritivos que os de outros paí- ses. Em alguns casos extremos, os padrões pro- ses latino-americanos por causa das caracte- postos de emissões são incompatíveis com os rísticas peculiares da poluição em Santiago e combustíveis disponíveis no mercado. Por exem- na Cidade do México. As nações que possu- plo, é tecnicamente incoerente insistir em ôni- em refinarias próprias merecem atenção espe- bus compatíveis com o Euro 2, quando o pata- cial, pois os processos de refino se integram. Transporte e meio ambiente urbano 57 Pag049a082 57 23.06.04, 18:38 Quadro 4.1. Adulteração do combustível na Tailândia A adulteração da gasolina, muito tributada, com a mistura de querosene altamente subsidiada, causou um problema sério na Tailândia, no início dos anos 1980. O governo impôs uma série de medidas, incluindo: * a introdução de pigmento azul no querosene; * a exigência de que o produto fosse vendido em embalagens de 20 litros; e * esforços de fiscalização extensivos à polícia. Mesmo com essas medidas, que causaram um pequeno impacto, as vendas do querosene continuaram elevadas até que se reestruturassem os impostos sobre o petróleo, em 1986, e os tributos do querosene subissem entre aquele ano e 1991, para minar o incentivo à iniciativa. Mas prossegue o estímulo para que se adultere a gasolina com solventes industriais livres de tributos, tornando este um problema interminável. Fonte: Jitendra Shah, correspondência particular. Mudar as especificações de um tipo de com- ou tributos elevados. Em alguns países em de- bustível pode afetar a qualidade de todos os senvolvimento, o custo social líquido com a im- demais e toda a economia da indústria do pe- portação de combustíveis leves seria menor tróleo. Na maior parte dos países, os padrões que os custos resultantes do uso de combus- de qualidade de combustíveis são estipulados tíveis manufaturados domesticamente, com tendo por base a composição do combustível. especificações menos restritivas. Reformas de Nos EUA, a combinação da permissão à esco- base no setor petrolífero, por meio da transfe- lha da certificação do combustível, baseando- rência de propriedade do governo para o setor se nas emissões veiculares, no lugar de uma privado, associadas com a liberalização do co- única composição de combustível, deixou o mércio do petróleo e a introdução da concor- setor de refino livre para encontrar as soluções rência, conseguem resultar em um combustí- de menor custo, satisfazendo os padrões de vel de melhor qualidade e, como conseqüên- emissão veicular específicos. cia, na melhoria da qualidade do ar urbano. Muitas refinarias em países em desenvolvimen- Substituindo por combustíveis to são estatais. Algumas sequer são operadas mais limpos de maneira econômica atualmente. A renova- ção das refinarias, no intuito de aprimorar o mix Nos países industrializados, prosseguem os tes- e a qualidade de combustíveis, tende a ser ain- tes e o desenvolvimento com uma série de com- da menos viável comercialmente. Sob tais cir- bustíveis alternativos, considerados mais limpos cunstâncias, o governo pode resistir em exigir que os derivados convencionais de petróleo. Para mudanças na qualidade de combustível ou ape- serem consideradas substitutas atraentes no nas tomará essas medidas quando puder man- mundo em desenvolvimento, as alternativas pre- ter as proteções à importação com restrições cisam não apenas solucionar os problemas 58 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 58 23.06.04, 18:38 ambientais localmente apreendidos, senão tam- com combustível com baixos níveis de enxofre e bém ser economicamente viáveis nos âmbitos es- equipados com dispositivos para retenção de pecífico e nacional. É nesse contexto que se deve partículas com plano de manutenção adequa- avaliar o potencial de novos combustíveis para o do. Da mesma forma, ainda que o impacto so- transporte público nos países emergentes. bre o aquecimento global de veículos de pas- seio abastecidos com CNG seja menor que os O gás natural veicular (CNG) é um combustível movidos a gasolina (especialmente nas locali- relativamente limpo.14 O gás natural é abundan- dades em que o gás natural seria desperdiçado), te em diversos países em desenvolvimento, a os carros convertidos para utilizar gás natural exemplo da Argentina, Bangladesh e Tailândia, sofrem de um alto potencial de vazamento de que não possuem outras fontes naturais de com- metano, gás do efeito estufa. A despeito do fato bustíveis, sendo esse um elemento de grande de que bons kits de substituição funcionem de significância no balanço de pagamentos. Como maneira eficiente (por exemplo, na Argentina), o uso exclusivo no transporte do CNG não é tão muitos não conseguem resultados satisfatórios. disseminado, a ponto de justificar o desenvolvi- Comenta-se que, no Rio de Janeiro, a conversão mento de campos de exploração e a construção de uma frota de ônibus fabricados pela Mercedes de infra-estrutura para transporte e distribuição aumentou a quantidade de quase todas as emis- de gás, a sua disponibilidade para abastecimen- sões, exceto de partículas. to de veículos está intimamente ligada à facilida- de de encontrá-lo por meio de redes de distri- Uma segunda desvantagem se relaciona com a buição de gás nas cidades. Essa infra-estrutura sustentabilidade econômica e técnica da tec- existe em muitas grandes cidades em nologia nos países em desenvolvimento. Num Bangladesh, Brasil, Colômbia, Indonésia, Paquis- relatório, o NYTA afirmou que veículos movi- tão, Europa Oriental e ex-União Soviética. Alguns dos a gás natural pagam um bônus de energia governos editaram leis específicas para o uso do de 30% a 35% a mais que os que usam óleo gás natural como combustível em áreas altamen- diesel. Tecnicamente, de uma frota de 40 cole- te poluídas (por exemplo, para táxis em Buenos tivos que utilizam o CNG em Jacarta, metade Aires e, mais recentemente, para ônibus e todos estava fora de operação em meados de 2001 os riquixás motorizados e táxis produzidos antes por problemas de manutenção. Motores que de 1990 em Nova Delhi). aceitam dois combustíveis também apresentam uma série de problemas de confiabilidade, além Entretanto, são questionáveis os benefícios de inconvenientes adicionais associados a cus- ambientais do CNG. Apesar de testes recentes tos extras. Novamente em Jacarta, por exem- conduzidos pelo New York Transit Authority plo, uma frota de coletivos fabricados pela (NYTA ­ Departamento de Transporte de Nova Nissan, que aceitavam dois combustíveis, atu- Iorque) comprovarem que os ônibus movidos a almente rodam utilizando apenas um (diesel), gás natural têm características de emissões de por razões de ordem técnica. poluentes melhores que os movidos a diesel comum, suas vantagens são significativamente A equação econômica do CNG é complexa. Como menores ou mesmo inexistentes se compara- a escolha do combustível em geral recai sobre o das com coletivos movidos a diesel rodando negócio ou sobre o indivíduo, os fatores cruciais Transporte e meio ambiente urbano 59 Pag049a082 59 23.06.04, 18:38 são, no final das contas, o custo e a conveniência gem são mais fáceis que as do CNG17 e, apesar de do gás natural em comparação com as outras al- o número de octanas do GLP não ser tão alto quan- ternativas. Com relação ao tema combustível, o to o do gás natural, possui excelentes característi- IPPC (Controle Integrado da Prevenção da Polui- cas anticoque, permitindo que veículos movidos ção) estimou que o custo de produção do CNG exclusivamente a propano sejam beneficiados com equivalente à gasolina na refinaria situa-se entre motorescomtaxasdecompressãoum pouco mais 70% e 90% das despesas da gasolina ou do die- altas que quando o combustível é a gasolina. A sel, de forma que, conforme a diferença nos gas- quantidade limitada de hidrocarbonetos altamen- tos de distribuição e arma-zenamento, o preço na te reativos e o baixo conteúdo de enxofre do GLP, bomba (descontando impostos) poderia ser mui- em comparação com a gasolina ou o diesel, são to parecido. Portanto, o custo real do recurso de- algumas das excelentes características ambientais pende muito da disponibilidade local do combus- dessetipodegás,apesardeconteralcanosreativos tível e da densidade da rede de distribuição.15 Com fotoquimicamente. Triciclos movidos a GLP po- relação ao tema veículos, há gastos extras asso- dem ser encontrados à venda em Bangcoc, substi- ciados com o motor a CNG (ou com a sua conver- tuindo de maneira eficaz os antigos tuk-tuks, mo- são), com o sistema de controle e com os tanques vidos a gasolina e com motor de dois tempos. de combustível. Juntos, esses fatores aumentam o custo de um modelo básico de veículo (quer Os principais problemas, ao se introduzir o GLP seja um ônibus ou automóvel de passeio) em até no sistema de transporte, estão relacionados com cercade30%.16 Ofatorconveniênciatambémdeve as fontes de fornecimento e distribuição. Diver- ser levado em conta, pois os automóveis movi- sos países importam GLP em grandes quantida- dos a gás natural perdem na instalação dos tan- des. Índia, Paquistão e Sri Lanka, por exemplo, ques um espaço significativo para bagagem e pas- importam de 30% a 40% de sua demanda. No sageiros; nas regiões de pouca oferta do produto, âmbito da distribuição, o GLP é armazenado sob o reabastecimento pode se tornar uma busca inú- pressão tanto no veículo quanto nos tanques de til, fazendo que o motorista perca seu tempo e a reabastecimento. Para efetuar a transferência do autonomia do veículo caia mais de 50%, dobran- líquido pressurizado dos tanques para o veículo do a freqüência de reabastecimento. Consideran- e assegurar que não haja escape durante o pro- do-se todos esses fatores, é evidente que, exceto cesso, é necessário equipamento especial de alguns veículos com alta quilometragem, a dife- reabastecimento. Assim como o CNG, os inves- rença no preço da bomba precisaria ser de cerca timentos exigidos em distribuição e postos de de 50% do custo de produção dos combustíveis reabastecimento de GLP ainda não foram feitos líquidos, para fazer do gás uma alternativa atra- na maior parte dos países em desenvolvimento; ente aos usuários. Portanto, para que se tornasse a necessidade dessas instalações permanece um mais que um mero combustível para atender a entrave ao uso disseminado do GLP. alguns nichos, talvez fosse necessário um gran- de incentivo fiscal. Etanol/Metanol. Dois combustíveis biológicos (isto é, sem o uso substancial de combustível fóssil O gás liquefeito de petróleo (GLP) consiste numa na extração e processamento) que significariam mistura de hidrocarbonetos leves, principalmente redução real nas emissões de gases que provo- propano e butano. Sua distribuição e armazena- cam o efeito estufa. Ambos, porém, possuem cus- 60 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 60 23.06.04, 18:38 tos não-competitivos se comparados com a ga- indireta, a exemplo de alguns ônibus, vans e car- solina ou o diesel. O único esforço de longo pra- ros. Em Catmandu, está em andamento um pro- zo na promoção dos biocombustíveis para o uso grama de triciclos elétricos. Apesar de esses mo- do transporte nos países em desenvolvimento, o delos terem menor impacto ambiental, o impacto programa de uso de etanol à base de cana-de- em todo o processo depende de como a eletrici- açúcar no Brasil foi uma alternativa atraente quan- dade é gerada e estocada e dos problemas relaci- do os preços do petróleo estavam em alta, mas onados com o descarte das baterias vencidas. perdeu grande parte de seu potencial de atração, Qualquer que seja o equilíbrio ambiental, para o e o atual mercado de automóveis no país é quase mercado os fatores econômicos, em termos de exclusivamente formado por modelos movidos a custos e conveniência, são determinantes na ado- gasolina. De qualquer forma, inúmeros especia- ção de transportes movidos a eletricidade, assim listas afirmam que apenas o álcool produzido a como ocorre com os demais combustíveis. Atu- partir da celulose pode efetivamente representar almente, a economia de veículos elétricos está uma redução de gases do efeito estufa. longe de ser a mais vantajosa.18 Veículos elétricos. Veículos elétricos sobre A tecnologia utilizada nas baterias é um ponto pneus são silenciosos e não causam poluição, crucial para a viabilidade econômica dos veículos possuindo atrativos óbvios para serem usados movidos a eletricidade. Da forma com que são uti- nas cidades, quer energizados diretamente, como lizadas atualmente em carros elétricos, as baterias no caso de trens elétricos e trólebus, ou de forma de chumbo-ácido levam de seis a dez horas de Quadro 4.2. Triciclos elétricos em Catmandu Em 1993, diante da poluição do ar crescente em Catmandu, o governo do Nepal suspendeu a venda dos veículos de três rodas a diesel recém-importados da Índia. Naquele ano, a prefeitura da cidade convidou o Global Resources Institute, de origem norte-americana, para projetar um automóvel de três rodas movido a eletricidade. O projeto-piloto, conhecido como "safa tempo" foi posto nas ruas em setembro de 1993 e o apoio da USAID se estendeu para que fossem comprados oito veículos, promover o sistema e instalar a mecânica de trens. Quando o custeio do AID acabou em 1996, duas empresas locais começaram a montar veículos de serviço e operacionais, postos à venda por US$ 6.000. Em setembro de 1999, o governo finalmente tirou de circulação todos os triciclos a diesel que ainda rodavam, e, no final de maio de 2000, a cidade tinha quase 500 triciclos movidos a bateria, capazes de levar até 12 passageiros. Essa é a maior frota mundial de veículos usados no transporte coletivo. O futuro é incerto, entretanto. Em maio de 2000, o governo aprovou a importação de 350 vans com 15 lugares, gozando dos mesmos encargos preferenciais acertados para os veículos elétricos. Um ano depois, a decisão foi de proibir os registros novos ou a transferência de todos os triciclos, inclusive safa tempos, ainda que foi obrigado a voltar atrás na questão pelas pressões dos proprietários. Fonte: The Wall Street Journal Europe. 30 de maio de 2000. Transporte e meio ambiente urbano 61 Pag049a082 61 23.06.04, 18:38 carga lenta, emitem hidrogênio quando recar- Célula-combustível de hidrogênio. Eis uma regadas(oqueexigeinstalaçõesderecarregamento tecnologia que pode ser considerada de ponta, internas ventiladas) e ainda possuem uma autono- pelo menos para veículos urbanos de carga pe- mia bastante limitada. Outros tipos de baterias ain- sada. Ônibus movidos a célula-combustível vêm da estão em desenvolvimento, e esforços consi- sendo utilizados em projetos-piloto, inclusive em deráveis vêm sendo direcionados para motores um custeado pelo PNUD ­ Programa das Na- híbridos a combustão interna e a eletricidade, em ções Unidas para o Desenvolvimento. O desem- vez de veículos simplesmente elétricos. A econo- penho ambiental desse tipo de veículo ­ depen- mia desse tipo de veículo depende também do pre- dendo da fonte de hidrogênio ­ consegue ultra- ço da energia elétrica. Em muitos países em desen- passar o dos motores a gás natural ou a óleo volvimento, o setor elétrico está passando por uma diesel melhorado, com custo operacional esti- reforma e reestruturação. É necessário avaliar a vi- mado menor que o destes últimos. É possível abilidade, a longo prazo, de veículos elétricos, do que, em uns 10 anos, possamos ver esses veí- ponto de vista da composição de preços da ener- culos em frotas urbanas (aplicações em ônibus gia elétrica baseados nos indicadores do mercado. e carga e descarga nas cidades), nos países com Observando a situação atual da tecnologia, não se economias industrializadas. Nos países em de- espera uma aplicação disseminada de veículos elé- senvolvimento, entretanto, é pouco provável que tricos, porém, com uma intervenção governamen- tenham aplicação a curto prazo. tal bem calculada, esse tipo de veículo pode de- sempenhar um papel útil, embora restrito, em cor- Influência no consumo de combustível redores de tráfego muito poluídos. Além disso, os benefícios no efeito estufa, causados por veículos Nos países industrializados, a evolução tec- elétricos, dependem em essência de uma comple- nológica da eficiência dos motores teve uma ten- ta análise do ciclo produtivo dos veículos e de seus dência a diminuir a poluição em âmbito local e insumos, pois, se a eletricidade for produzida a global entre a década de 1970 e a primeira meta- partir das fontes atuais (carvão, petróleo ou gás), de dos anos 1980, apesar de essas reduções sig- inexistem benefícios se comparados com motores nificativas no consumo de combustível terem per- de combustão interna de pequenas dimensões. dido a importância nos EUA, por conta do aumen- to nas dimensões dos veículos. As possibilidades Os veículos híbridos movidos a diesel e eletrici- de melhoria na economia de combustível em no- dade estão sendo desenvolvidos com algum su- vos veículos surgem das reduções nas suas di- cesso e testados nos países industrializados, com mensões ou pesos, na introdução da injeção direta financiamento do GEF ­ Fundo Mundial para o de combustível, na tecnologia de queima limpa, Meio Ambiente. Têm custos semelhantes aos dos nas medidas para aumentar a participação do óleo veículos mais pesados movidos a gás natural. diesel (o que pode afetar de maneira adversa a po- Utilizando motores a diesel, operados com uma luição local), nos sistemas melhorados de trans- carga constante, a fim de manter a energia das missão nos motores e no uso de veículos híbridos. baterias para demandas de pico e em áreas sensí- As normas de consumo, como os padrões CAFE veis, podem gerar uma economia de energia da (corporate average fuel efficiency ­ média ordem de 30%, se comparados com veículos con- corporativa da eficiência do combustível), impos- vencionais a diesel. tos pelo governo norte-americano, e os regula- 62 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 62 23.06.04, 18:38 mentos recentemente acertados entre a ACEA e a alternativas. O gás natural demanda pesados Comissão Européia vêm tentando abrir um cami- investimentos em produção, infra-estrutura de nho de progresso tecnológico nesse rumo.19 distribuição e nos veículos, com retorno eco- nômico depois de um período relativamente ex- Nos países em desenvolvimento, a economia de tenso. O custo adicional de limpeza no desem- combustível é afetada pelo que ocorre nas nações penho do óleo diesel é bem menor. Excetuan- industrializadas, pela disponibilidade e pelo custo do-se as poucas cidades que já contam com de importação de veículos usados. Eles também uma infra-estrutura para o gás natural veicular, enfrentam problemas peculiares. A economia de é mais sensato, como estratégia provisória, fa- combustível é, com freqüência, reduzida, devido à zer com que os veículos a diesel atualmente em precária manutenção de veículos, adulteração dos circulação rodem com motores regulados, re- combustíveis e vários outros fatores. Utilizar ga- duzir gradualmente a quantidade de enxofre solina com uma quantidade de octanas abaixo do nesse tipo de óleo e lançar tecnologias mais nível recomendado pelos fabricantes de automó- limpas para veículos movidos a diesel, enquanto veis ­ quer seja porque gasolina com octanagem se aguarda que os custos de células­combus- mais baixa (por exemplo, 80 octanas) pode ser fa- tíveis fiquem mais acessíveis.20 cilmente encontrada e é mais barata, ou porque o combustível é misturado ao querosene ­ conse- Política veicular gue reduzir a economia de combustível e ocasio- nar emissões mais elevadas, além de causar Questões ambientais veiculares podem ser divi- desregulagens e até avarias no motor. Por essa didas nas relativas à melhora da tecnologia de razão, a política de economia de combustível nos novos veículos, nas ligadas à substituição da fro- países em desenvolvimento deve ser tratada sob ta existente por tecnologia favorável ao meio am- um foco completamente diferente. biente, particularmente com relação a motocicle- tas, e nas associadas ao uso da frota de veículos O escopo do aprimoramento na economia de com- em circulação. Embora sejam discutidos em se- bustível é maior nos países em que uma boa parte parado neste estudo, na prática, veículos e com- dos veículos têm motores de baixa compressão. bustíveis devem ser considerados em conjunto. Nos Estados recém-independentes da antiga União Soviética, muitos deles rodam com gasoli- Melhorando a tecnologia veicular na com uma quantidade de octanas (MON) da or- Progressos consideráveis foram obtidos no de- dem de 72. A longo prazo, aumentar a octanagem senvolvimento de veículos, no que diz respeito à e a taxa de compressão dos motores resultaria em redução de emissões, respondendo às fortes de- economia de combustível e em redução de emis- mandas por menores emissões veiculares. sões de gases do efeito estufa. Conversores catalíticos de três vias, eficiente- mente operados, podem reduzir as emissões de Uma estratégia por etapas CO e hidrocarbonetos de veículos a gasolina em para combustíveis até 95% e do NOx em mais de 75%. Da mesma A tecnologia de combustível, em fase de de- forma, os veículos a diesel com tecnologia de senvolvimento, poderá desempenhar um papel ponta, utilizando dispositivos para filtrar partícu- significativo no pensamento estratégico sobre las e óleo diesel com níveis baixíssimos de enxo- Transporte e meio ambiente urbano 63 Pag049a082 63 23.06.04, 18:38 fre, conseguem ser quase tão limpos quanto os transição, a fim de evitar o abastecimento ina- motores movidos a gás natural. Nos países muito dequado;22 (c) um nível razoavelmente baixo pobres, essas tecnologias avançadas não apre- de enxofre na gasolina, de preferência, abaixo sentam, num futuro próximo, tendências de ofe- de 500 partes por milhão por peso (wt ppm); recer soluções com uma boa relação custo­be- (d) especificação dos níveis do desempenho nefício, mas a sua existência destaca um ponto das emissões e do período de tempo em que o importante que se deve ter em mente ao formular sistema de catalisadores deve atingir tais ní- políticas de incentivo ­ de que nem todos os veí- veis, e (e) inspeções e manutenções efetivas a culos movidos a diesel são parecidos. fim de assegurar que os conversores possam funcionar apropriadamente. Se essas condi- Os Estados Unidos, a União Européia e o Japão ções não puderem ser satisfeitas, os benefíci- lideram o estabelecimento de padrões de redução os obtidos podem não justificar os custos as- de emissões e as especificações de combustíveis. sociados à instalação.23 Mesmo nos lugares em Esses países buscam a melhor tecnologia dispo- que é considerado viável o uso de conversores nível para reduzir ainda mais as emissões de novos catalíticos, os governos precisam considerar a veículos. Medidas de controle incluem uma com- especificação dos níveis de emissões para os binação de redução efetiva de enxofre no diesel e novos veículos em vez de simplesmente tor- nagasolina,paraampliaravidaútildoscatalisadores nar obrigatório o uso dos conversores e para possibilitar novas tecnologias de redução catalíticos. Em geral, instalar conversores de NOx e de emissões de partículas, providênci- 21 catalíticos nos veículos em circulação não re- as para controlar as emissões na bomba (por sulta em custo-benefício razoável. exemplo, dispositivos de filtragem e regeneração de partículas em motores a diesel), tecnologias Opções por motocicletas emergentes como motores a óleo diesel de inje- As motocicletas representam, aproximadamente, ção direta e o uso de combustíveis alternativos metade da frota de veículos em muitas cidades para veículos de emissão baixíssima ou zero (como asiáticas (até 75% em algumas delas). Em inúme- é obrigatório no estado da Califórnia, EUA). Ape- ras localidades, essa categoria de veículo oferece sar de o mundo todo provavelmente adotar esses uma velocidade e uma flexibilidade de locomoção padrões e tecnologias num futuro próximo, nos substancialmente maiores do que os serviços de países em desenvolvimento a questão é como ônibus inadequados e sujeitos a congestiona- implantar essas medidas em etapas com a me- mentos, apesar dos custos relativamente compa- lhor relação custo-benefício. ráveis de ambos. Em Taiwan (China), a taxa de motorização chega a 0,55 motocicleta per capita. Encorajar o uso de conversores catalíticos nos A maioria das motocicletas e triciclos motoriza- países em desenvolvimento depende das se- dos da Ásia possui motor de dois tempos, prefe- guintes condições para seu efetivo funciona- ridos por terem um custo mais baixo do que os de mento: (a) a ampla disponibilidade de gasolina quatro tempos, ainda que hoje em dia esse custo sem chumbo e, de preferência, a completa re- esteja se igualando, além da maior potência (rela- tirada do elemento no combustível, para elimi- ção peso-potência, arranque e torque mais eleva- nar as chances de abastecimento inadequado; dos e menor regime de giros), adequada a seu (b) taxação diferenciada durante o período de uso, e manutenção mais simples. 64 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 64 23.06.04, 18:38 Infelizmente, os motores convencionais de Pode-se aprimorar na fonte a tecnologia básica dois tempos são muito danosos ao meio am- de dois tempos pelo desenvolvimento de redu- biente devido à sua tecnologia característica ção de emissões, incluindo os recursos de con- de combustão, sua manutenção deficiente e trole eletrônico da medição de combustível e partida a frio mal desenvolvida; e ainda pelo de exaustão, ou por tratamento posterior.26 Mo- uso freqüente e excessivo de lubrificantes não tores de dois tempos fabricados na Índia, por especificados para esse tipo de motor.24 Em exemplo, para satisfazerem as normas de emis- Delhi, Índia, por exemplo, estima-se que 45% são de 2000, emitem uma parcela muito peque- das emissões de partículas e dois terços das na de partículas. Infelizmente, a durabilidade de emissões de hidrocarbonetos não queimados sistemas catalisadores e de ar secundário é li- venham dos veículos de duas e três rodas mitada por causa da alta concentração de equipados com motores de dois tempos. Ape- hidrocarbonetos no gás expelido.27 A substituição sar do problema, nenhum país lançou padrões pela tecnologia melhorada é relativamente cara e de partículas para motocicletas e triciclos, em ineficiente para essas categorias de veículos pe- grande parte porque inexiste uma metodologia quenos.28 Portanto, é aconselhável que os gover- comprovada para medição de gotículas de nos especifiquem os níveis de emissão e adotem óleo (ainda que possam ser usadas as nor- políticas que assegurem a substituição prematu- mas utilizadas para fumaça como base para o ra dos principais poluidores, em vez de exigir os caso de motores de dois tempos). conversores catalíticos como única medida. A re- ceita é adotar motores de quatro tempos. Entretanto, está se alterando o equilíbrio da vanta- gem entre as tecnologias de dois e quatro tempos. A nova tecnologia, entretanto, não soluciona o A diferença nos custos rapidamente vem se elimi- problema da alta idade média e baixa taxa de nando.25 Levando-se em consideração as diferen- substituição dos veículos atualmente em circu- ças na economia de combustível e os preços me- lação. Para esses veículos, as emissões nas vias nores do óleo de cárter em comparação com o 2T, são muito maiores do que os níveis de teste, os custos anuais de propriedade e manutenção de devido a práticas inadequadas de operação e ma- um veículo equipado com um motor de quatro tem- nutenção. Estima-se que eles emitam mais de pos podem ser mais baixos do que os de dois tem- dez vezes a quantidade de partículas finas do pos. Além disso, a decisão tomada por um dos que um carro moderno e um pouco menos do maiores mercados, Taiwan, de impor padrões que um caminhão leve movido a diesel.29 Em ambientais restringentes sobre as motocicletas alguns países, como Bangladesh, é usada gasoli- equipadas com motores de dois tempos a partir de na de baixa octanagem (80 RON, comparada com 2004, tende a alterar as economias de escala na o mínimo recomendado de 87 RON) e, com fre- produção, em favor dos motores de quatro tem- qüência, o combustível é adulterado pela adição pos e de concentrar os futuros desenvolvimentos de querosene mais barato, o que ocasiona o mau técnicos em sua tecnologia. Por exemplo, as funcionamento do motor. Também é comum a montadorasjaponesasaparentementeconcentram proporção de lubrificante na mistura de com- suas estratégias de vendas nos modelos de quatro bustível ser de duas a três vezes acima do nível tempos, mesmo nas localidades em que são legal- recomendado, embora essa prática aumente o mente permitidos os motores de dois tempos. custo e reduza o desempenho. No entanto, ten- Transporte e meio ambiente urbano 65 Pag049a082 65 23.06.04, 18:38 do em vista a preferência por motores de dois São recomendáveis a revisão permanente e as tempos, a substituição obrigatória da frota exis- restrições progressivas impostas aos padrões tente tende a ser politicamente difícil. A elimina- para novas motocicletas, de acordo com as pos- ção gradual deve ser obtida por taxas de licen- sibilidades tecnológicas. Esse processo seria ciamento diferenciadas, de acordo com a tecno- aprimorado se o governo anunciasse metas de logia e localização, no intuito de deslocar os veí- longo prazo em relação às normas de qualidade culos mais poluidores para as áreas rurais, onde é do combustível e emissão veicular. menor a concentração de poluentes. É necessá- rio que se busque o mesmo efeito pela recusa do É possível melhorar o desempenho dos motores licenciamento dos maiores emissores de de dois tempos pela introdução de patamares poluentes nas cidades ou pela limitação de uma mínimos de octanas na gasolina (87 RON), pela idade máxima permitida aos veículos. imposição legal de normas adequadas de óleo, pelo lançamento no mercado de combustível pré- Também auxiliam os subsídios oferecidos no misturado, pela implantação de uma manuten- descarte e em programas de troca com vanta- ção e fiscalização sistemáticas e pela oferta de gens ambientais. Para os veículos que utilizam incentivos para a conversão dos triciclos para motores de dois tempos ainda em uso, o primei- combustíveis limpos. ro passo é estabelecer um padrão adequado de lubrificantes. Pode-se facilitar a manutenção das Por fim, é preciso eliminar os maiores poluidores misturas recomendadas (2% de óleo nas moto- por meio de um programa que inclua a identifi- cicletas e 3% nos triciclos) pela venda de com- cação e teste das principais categorias polui- bustíveis pré-misturados. A educação dos mo- doras, seguido de melhorias nos padrões ou na toristas também é uma ação importante (Quadro arrematação de veículos não-conformes em lei- 4.3). Uma boa fiscalização e manutenção são po- lão, na introdução de incentivos tributários para derosos instrumentos.30 os que poluem menos nas áreas urbanas e na redução dos impostos de importação para os As evidências, portanto, sugerem haver uma sé- veículos e peças ecologicamente corretos. rie de aspectos a considerar numa estratégia para Utilizando a frota existente de veículos solução dos problemas das motocicletas. As emissões não estão uniformemente distribuí- A base de informação para políticas precisa ser das pela frota de veículos. Uma fração de carros aprimorada, pela medição sistemática da quali- velhos e sem manutenção é geralmente respon- dade do ar, pela introdução de padrões de emis- sável por uma parcela desproporcional-mente alta são de partículas para os motores novos de dois da poluição gerada por todo o setor de transpor- tempos, pelas campanhas de informação pú- tes. Se esses "grandes poluidores" (em geral, ve- blica sobre a mistura de combustíveis e manu- ículos comerciais e os utilizados no transporte tenção veicular, pela identificação de público, incluindo, em algumas localidades, táxis tecnologias de substituição com boa relação de duas e três rodas equipados com motores de custo-benefício e pelo estabelecimento de um dois tempos) puderem ser reparados ou mesmo garantido compromisso institucional (polícia, eliminados, consegue-se uma redução conside- órgãos de fiscalização etc). rável na poluição a um custo relativamente baixo. 66 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 66 23.06.04, 18:38 Quadro 4.3. Os benefícios da informação: lubrificando motores de dois tempos É uma falácia comumente disseminada que, se já é bom colocar um pouco de óleo no motor, quanto mais, melhor. Em Dhaka, Bangladesh, muitos motoristas de triciclos com motores de dois tempos utilizam óleo exclusivamente mineral em vez do óleo 2T recomendado. Uma vez que essa prática oferece menos lubrificação que o necessário, eles tendem a utilizar uma mistura de 8% ou até mesmo de 12%, em comparação com os 3% recomendados para o óleo 2T. Dado o fato de que, em junho de 2000, esse óleo custava o dobro do tipo mineral, seguir a recomendação representaria uma economia real de 25% a 40% nos custos do óleo, além de reduzir o desgaste no motor e as suas emissões. Mas os maus hábitos estão consolidados por gerações de taxistas de triciclos e mecânicos. Para contornar essa desinformação, foram realizadas no ano de 2000, sessões de treinamento para mecânicos e taxistas dentro do Programa de Assistência do Setor Energético. Da mesma forma, no Paquistão, panfletos com informações básicas sobre combustíveis e lubrificantes foram distribuídos pelo Instituto de Desenvolvimento de Hidrocarbonetos. Fonte: Masami Kojima, Banco Mundial. A implementação desse projeto, contudo, não é ada. Os veículos sem manutenção são grandes nada fácil. Para ter uma relação custo-benefício emissores e responsáveis por uma participação vantajosa, qualquer projeto, cuja meta seja os desproporcional do total de emissões veiculares. grandes poluidores, precisa identificar quais são Segundo dados coletados na Índia entre novem- esses veículos com alta quilometragem anual bro e dezembro de 1999, durante uma série de (VKT ­ vehicle kilometers traveled) em áreas den- "oficinas" de inspeção e manutenção em veículos samente povoadas. Veículos velhos, em condi- motorizados de duas rodas, reparos menores nos ções lamentáveis, são sérios candidatos à apo- automotores aumentaram a economia de com- sentadoria. Aqueles que poluem bastante, mas bustível, na média, em 17% e reduziram as emis- ainda têm boa manutenção, devem ser inseridos sões em 44%. Um programa de I/M bem desen- em programas de reparos ou substituição de volvido e honesto consegue reforçar bem a fisca- peças que visem a uma tecnologia veicular mais lização dos padrões de emissões. avançada. Um fator complicador da questão é que, em algumas cidades, a exemplo do Cairo, a pro- Não é simples a introdução de programas efeti- porção dos grandes poluidores velhos pode ser vos de I/M. Por exemplo, experiências recentes tão alta que tê-los como meta signifique uma em Wuhan, China, provaram, em testes realiza- quantidade muito grande de veículos. dos em acostamentos, que 93% da frota esta- vam fora dos padrões, ainda que 97% dos veí- Aplicando padrões ambientais culos testados no posto de I/M tivessem sido aprovados pelos mesmos testes.31 Assim, é pro- Programas de inspeção e manutenção (I/M) missor o uso mais amplo de equipamentos para Os padrões e tecnologias de emissões veiculares testes no local, capazes de diagnosticar os prin- não são eficientes sem uma manutenção apropri- cipais problemas em qualquer tipo veículo, e de Transporte e meio ambiente urbano 67 Pag049a082 67 23.06.04, 18:38 postos de inspeção e manutenção fixos para carte ou sucateamento de veículos conseguem análises mais detalhadas e monitoramento dos encorajar o fenômeno e até possibilitar a identifi- automóveis identificados, no sentido de encon- cação dos principais poluidores que rodam mui- trar respostas significativas ao problema da tos quilômetros por ano e com uma razoável vida poluição. Um sistema adequado de multas e dos econômica pela frente. É preciso, entretanto, to- controles sobre sua aplicação poderia custear mar cuidado considerável quando se desenvol- o sistema por si só. Com relação aos testes re- vem esses projetos. Utilizar a idade como alizados à beira das ruas e avenidas, a experi- parâmetro de altas emissões nem sempre iden- ência em diversas partes do mundo sugere que tifica os casos mais graves. Se o programa for um sistema de inspeção e manutenção, basea- direcionado para a poluição urbana, é necessá- do na alta capacidade de centros apenas de ins- rio evitar a migração de veículos antigos para fora peção com medição computadorizada das emis- da cidade, para tirar vantagem da aposentado- sões, a fim de reduzir as falcatruas e a corrupção, ria. Na Europa, exemplo que pode ser relevante a exemplo do que ocorreu na Cidade do Méxi- para alguns dos países emergentes mais ricos, co, tende a ser mais eficiente do que um esque- existem indícios de que, uma vez que os maio- ma descentralizado em que uma grande quan- res poluidores pertencem às famílias menos tidade de oficinas particulares participa do pro- favorecidas que, com freqüência, não têm con- cesso. Quando se impõem controles apropria- dições de comprar veículos muito mais novos, é dos no setor privado, este pode ser um parceiro mais fácil conseguir dinheiro para programas de importante em programas de inspeção e manu- renovação do que para a substituição.33 Talvez tenção que funcionem (Quadro 4.4). seja possível, até mesmo nas áreas mais poluí- das, empregar verba em programas de descarte, A razão que, em geral, se alega para uma falta para promover a divisão modal.34 de manutenção adequada é para que se evitem gastos considerados dispensáveis. Existem, Em muitos países em desenvolvimento, em parti- contudo, certas práticas de manutenção que cular naqueles em que as emissões de partículas efetivamente produzem economia de custos. são a principal preocupação, os veículos comer- Um exemplo do que dizemos é o uso do tipo e ciais são os responsáveis por grande parte da da quantidade corretos de lubrificante nos mo- poluição do ar urbano. Algumas localidades fo- tores de dois tempos, cuja utilização é comum ram muito bem-sucedidas ao estimularem a troca no Sul Asiático (Quadro 4.3). Campanhas dis- desses veículos. A Hungria, por exemplo, ofere- seminadas de educação pública precisam ser ceu pesados incentivos em dinheiro para a subs- efetuadas para promover práticas com, no míni- tituição dos velhos utilitários, por novos que sa- mo, uma boa relação custo-benefício. tisfizessem os padrões mais recentes de emis- sões (os valores eram de US$ 3.600 em dólares de 1997 na substituição de um ônibus). No início Programas de descarte da década de 1990, o Chile combinou os incenti- Quando se controlam efetivamente os padrões vos fiscais com o tratamento preferencial dado de emissões, o custo de manter um veículo ve- aos veículos ambientalmente corretos em abertu- lho cresce, tornando mais atraente a renovação ras de concorrências, a fim de retirar os ônibus da frota.32 Programas de aposentadoria e de des- mais poluentes da frota de transporte urbano. 68 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 68 23.06.04, 18:38 Quadro 4.4. Fiscalização de veículos feita pelo setor privado na Cidade do México Em 1998 foram introduzidos os testes obrigatórios de emissões veiculares na Cidade do México. No início a pesquisa era feita em centros governamentais exclusivamente para testes e também em oficinas particulares, que além de conduzir testes efetuavam consertos. Apesar de o setor privado mexicano realizar esses testes de maneira mais econômica, estimava-se que 50% dos veículos obtinham certificações falsas. Limitou-se, assim, a quantidade de centros privados de testes, que passaram a conduzir apenas testes, sem oferecer a certificação. Dessa forma, a experiência no México demonstra que um sistema efetivo de testes deve avaliar os níveis de emissões de forma precisa e emitir e fiscalizar os certificados de maneira honesta. Para conseguir essa meta, é necessário que: · a estrutura legal apóie as sanções que sejam aplicadas pela falha em realizar os protocolos de testes corretamente; · os postos de testes se sujeitem à fiscalização por órgãos independentes e que as sanções sejam aplicadas apropriadamente; · os consertos devam ser separados dos testes; · seja simples a fiscalização dos certificados concedidos; · exista uma fiscalização eficiente (por exemplo, a polícia de trânsito) que assegure uma pequena probabilidade de evasão pelos proprietários de veículos; · as multas por não apresentar certificados de testes não compensem a evasão; · a tecnologia de testes consiga excluir a possibilidade de "ajustes" temporários para serem aprovados por esses testes; · a quantidade de centros autorizados não seja muito grande, a fim de evitar que as oficinas entrem nesse mercado apenas para aumentar seu faturamento; · todos os centros de testes se sujeitem a uma rigorosa implantação de protocolos e fiscalização de seus procedimentos. Fonte: Banco Mundial. 2001. Mexico Energy Environment Review. ESMAP (Energy Sector Management Assistance Programme ­ Programa de Assistência à Gestão do Setor Energético). Relatório 241/01. World Bank, Washington, DC. Políticas domésticas de taxação documento de política setorial do Banco Mundial A importância da tributação de combustíveis em recentemente publicado.35 Apesar de o custo dos um âmbito que reflita as externalidades, os cus- impactos de redução ser, logicamente, um me- tos marginais e os demais encargos das despe- lhor fundamento na definição de níveis adequa- sas de manutenção viária foi enfatizada num dos de avaliação da tributação do dano Transporte e meio ambiente urbano 69 Pag049a082 69 23.06.04, 18:38 ambiental, a evidência nos custos marginais em rurbana e em máquinas agrícolas. Levando-se em seis cidades citadas anteriormente sugere im- conta que os impactos na saúde pelas emissões postos em torno de 60% do custo de importa- de partículas tendem a ser menores em áreas su- ção da gasolina e de 200% do óleo diesel. burbanas e rurais de baixa densidade populacional que em áreas urbanas, não é de todo irracional a Mais do que a importância dos níveis absolutos ênfase maior nos impactos econômicos, em de- dos encargos e dos preços dos combustíveis, trimento dos impactos ambientais pelo abasteci- essas estimativas destacam seus níveis relati- mento maciço com óleo diesel fora das regiões vos. Em todo o mundo, em geral o preço de vare- urbanas. Sendo assim, é necessário desenvolver jo do diesel é mais baixo que o da gasolina, como estruturas tributárias que protejam o meio ambi- resultado da taxação diferenciada. Essa tendên- ente urbano, mas que não desestimulem o uso cia é particularmente mais visível no Sul Asiáti- de combustíveis mais econômicos pelas máqui- co. Por exemplo, em Bangladesh, em 1999, o nas agrícolas ou veículos de carga intermunicipais. preço de venda da gasolina era quase duas ve- Uma maneira possível de pôr isso em prática é zes o do óleo diesel. O diferencial no preço, jun- identificar as categorias de veículos mais prejudi- tamente com a baixa margem de lucro fixada pelo ciais (carros, microônibus urbanos e vans) e im- governo para a venda da gasolina, levou à mis- por pesados encargos sobre os automotores des- tura do combustível com o querosene e, como sa categoria movidos a diesel, em vez de tributar conseqüência, maiores emissões de partículas o combustível, como meio de alterar o equilíbrio pelos veículos. No Paquistão, onde a diferença da vantagem econômica. Essas medidas já vêm de preço é ainda maior, a razão de consumo en- sendo implantadas em alguns países, com a isen- tre gasolina e óleo diesel chegou a 5,3 para 1, ção de impostos de importação ou de taxas de entre os anos fiscais de 1999 e 2000, o que é licenciamento para veículos movidos a combustí- considerado um nível bastante elevado para os veis limpos. Uma outra alternativa é elevar a taxa- padrões internacionais. Dessa forma, os impos- ção sobre o diesel, para tornar o preço deste com- tos relativos acabam por estimular os veículos parável ao da gasolina, mas deduzindo os tribu- urbanos de quilometragem elevada (táxis, tos dos usuários industriais e agrícolas desse com- microônibus etc.) a ser convertidos não da ga- bustível. O Chile adotou com sucesso essa práti- solina para o gás natural ou outros combustí- ca. Uma terceira opção é tributar mais o diesel veis limpos, mas para o diesel, o combustível automotivo e utilizar corante para distingui-lo do com os impactos mais danosos do ponto de vis- óleo para outras finalidades. ta ambiental. Uma grande diferença de preço entre o querosene e a gasolina, baseado no uso do Estabelecer níveis relativos de impostos é um primeiro como fonte de aquecimento pelos me- assunto complexo. Inicialmente, devem-se iden- nos favorecidos, leva à adição ilegal de querose- tificar os valores das emissões dos diferentes ne à gasolina, o que resulta em emissões mais poluentes e estruturar os impostos sobre veícu- altas de poluentes. los e combustíveis de modo a refletir as diferen- ças entre esses valores de emissões. Na prática, A justificativa normalmente usada de que se co- todavia, os níveis de emissões dependem não bram baixos impostos pelo diesel é o seu apro- só do tipo e da composição do combustível, mas veitamento no transporte de carga pesada inte- também de onde e como é queimado. Além dis- 70 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 70 23.06.04, 18:38 so, continuam vagas as evidências dos custos to é a proteção de uma tecnologia antiquada. A dos diferentes poluentes sobre a saúde. Assim, liberação do comércio é um passo importante, em o uso de incentivos fiscais seria um tanto quan- especial nos países com instalações para fabrica- to simplista. No entanto, baseando-se na apli- ção de automóveis. O fim das barreiras ao acesso à cação bem-sucedida de incentivos fiscais reali- tecnologia disponível em todo o mundo possibili- zada nas nações industrializadas, é possível re- taria aos consumidores satisfazerem padrões mais comendar a diferenciação de tributação exclusi- restritivos de emissões, a um custo menor. va na gasolina com chumbo e sem chumbo e entre o diesel e o gás natural. A imposição de regras, como a exigência de ní- veis de nacionalização (por exemplo, exigindo Estruturas tributárias que desestimulem a aqui- que 70% do peso ou do conteúdo do veículo sição de veículos novos ­ por exemplo, taxas de sejam produzidos no próprio país), resultam registro e impostos exclusivos baseados no va- com freqüência em ineficiência e em veículos lor de mercado do veículo ­ podem ter impactos mais pesados, se a porcentagem for baseada ambientais adversos, que podem ser calculados no peso. Tarifas elevadas de importação sobre em comparação com seus efeitos visíveis de dis- automóveis novos, esquemas rígidos de tribuição. As medidas possíveis incluem a subs- licenciamento e estabelecimento de quotas são tituição de tarifas de importação por impostos medidas que atravancam a taxa de renovação de propriedade que reflitam a qualidade da frota, com impactos potencialmente adver- ambiental do veículo, o que elimina o sistema sos sobre a poluição do ar, que devem ser em que o licenciamento seja proporcional ao equacionados com os efeitos ambientais. valor total do veículo (encarecendo a proprieda- de de veículos novos e barateando a de mais O comércio livre de carros usados levanta a ques- velhos) e minimizando os impostos na compra tão de "dumping ambiental". Entre os mercados de carros novos. O impacto fiscal dessas mu- receptivos aos automóveis usados estão: Chipre, danças precisa ser compensado pela elevação Jamaica, Peru, Sri Lanka e Rússia. O Japão conti- dos encargos diretos relativos ao uso do siste- nua sendo o maior fornecedor no setor de usa- ma viário. Em alguns países de renda média, é dos. A indução da exportação de carros usados possível considerar uma rede de proteção para pelos países industrializados vai se fortalecer contrabalançar os impactos imediatos, tornan- tanto quanto as especificações dos níveis de do mais cara a operação de automóveis antigos, emissão tenham implementado mais restrições e especialmente na frota de táxis. regulamentos voltados ao limite da vida útil dos veículos, como ocorre na União Européia. Liberação do comércio No interesse da preservação ambiental, o gover- É comum que os países em desenvolvimento utili- no pode limitar a idade dos veículos passíveis de zem barreiras tarifárias ou comerciais para prote- importação. A Hungria, por exemplo, estabele- ger a indústria local e evitar os gastos da escassa ceu o limite de idade para dez anos em 1991 e reserva cambial em bens considerados de luxo, reduziu-a progressivamente para oito, seis e, por não-essenciais ao crescimento econômico. Onde fim, para quatro anos, em 1997. O Chile baniu a qualquer um desses mecanismos se aplica, o efei- importação de carros usados de uma vez por Transporte e meio ambiente urbano 71 Pag049a082 71 23.06.04, 18:38 todas. Entretanto, o padrão de aquisição dos pro- estãoamanutençãodoinventáriodasemissõeseo prietários de veículos precisa ser cautelosamen- estabelecimento e fiscalização dos padrões, inclu- te equilibrado em relação a uma hipotética van- indocritériosdeinspeçãoemanutenção(mesmose tagem ambiental de restrição à importação de implementado pelo setor privado). veículos velhos. Se os compradores (e em algu- mas das economias de transição, as famílias de É freqüente atribuirem-se aos subsídios ao trans- baixa renda) não estão em condições de com- porte público os benefícios ambientais, tendo em prar carros relativamente novos, estabelecer res- conta as transferências do modal carro para ôni- trições à importação poderia reduzir a oferta e bus ou de ônibus para trem. Esses argumentos, elevar o preço dos veículos usados, adiando a em geral, devem ser tratados com cautela por duas substituição dos principais veículos poluentes. razões: primeiramente, os modais "preferidos" Contudo, a combinação de uma tributação geral apenas produzem resultados se forem bem ad- mais elevada sobre a motorização com padrões ministrados. Ônibus quase vazios são mais pre- ambientais tem sempre a predisposição de har- judiciais ao meio ambiente do que carros lotados; monizar as restrições ao uso de carros com a segundo, o benefício ambiental apenas funciona se os modais subsidiados aumentarem sua ocu- preservação ambiental, mais do que a tributação pação a partir de um elemento ambien-talmente discriminatória da importação. menos agressivo, em vez de gerar novas viagens. O combustível também é uma mercadoria co- No caso de transferências de carros particulares mercializada internacionalmente. Ter fronteiras para transporte público, a evidência é de que seja abertas e capacidade para se beneficiar de com- baixa a elasticidade cruzada de demanda entre uns bustíveis de melhor qualidade, produzidos em e outros. Já na eventualidade de transferências outros países, facilita a retirada do chumbo na entre ônibus e trens, que são as mais comuns, os gasolina e a implantação de outras medidas de problemas se relacionam com os custos financei- aperfeiçoamento. Em algumas partes do mun- ros e econômicos, que devem garantir essas mu- do, há uma mudança rumo a uma sistematiza- danças. Portanto, é sensato concluir com cautela ção das espe-cificações de combustíveis, para que, apesar de não ser impossível garantir benefí- garantir patamares ambientais mínimos, esti- cios ambientais através de subsídios ao transporte mular o comércio intra-regional e aprimorar a público, esses isoladamente podem ser um meio eficiência da oferta. Especificações de com- ineficiente de assegurar esse objetivo. bustíveis estabelecidas na América do Norte, na União Européia e em países da ex-União O subsídio ao transporte público é mais bem Soviética já estão equacionadas em sua maior direcionado no contexto muito mais amplo do parte. Propostas semelhantes foram apresen- congestionamento e da distribuição do tráfego, tadas na América Latina.36 bem como nos benefícios ambientais. Outras for- mas de subsídios ambientais podem representar Políticas de gastos públicos uma maior economia. Como já foi dito, o apoio O tradicional papel dos gastos do setor público na bem dire-cionado da aposentadoria prematura de solução de conflitos ambientais é centrado na pro- veículos ou combustíveis poluidores tende a pro- visãoderecursospúblicosclássicos,dentreosquais duzir grandes benefícios por dólar investido. 72 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 72 23.06.04, 18:38 Obviamente existe uma grande parcela de deci- Nesse contexto, é adequado considerar a preo- sões relacionadas com gastos públicos. Priorizar a cupação de que a liberalização econômica das infra-estrutura dos transportes público e não-mo- operações do transporte terá conseqüências torizado deve ter mais efeitos na escolha modal do ambientais adversas. No transporte rodoviário de que os subsídios e também pode ter mais consis- cargas, onde a liberalização está melhor esta- tência com a estratégia de redução da pobreza, da belecida, geralmente aumentaram tanto o tama- miséria dos países de baixa renda. nho médio dos veículos como o fator carga. Se essa medida for acompanhada por uma fiscali- Políticas de gestão do sistema zação adequada dos padrões de emissões, o efeito será mais benéfico do que prejudicial. Na As políticas de gestão do sistema que reduzem indústria dos ônibus aparentemente ocorre o os impactos ambientais do tráfego urbano po- contrário, com queda registrada no tamanho dem ser divididas em três categorias: i) as que médio e na lotação dos veículos, geralmente no priorizam modais menos poluidores; ii) as que contexto de precária fiscalização ambiental. Na aliviam o impacto ao permitirem que o trânsito ausência de um sistema eficiente de regulamen- opere de forma menos agressiva ao meio am- tação, a liberalização dos serviços de ônibus, a biente; e iii) as que aliviam o impacto através da exemplo da Cidade do México e de Lima, obvia- redução dos volumes de tráfego. mente aumentou a poluição ambiental. Esse não é, contudo, um resultado inevitável. Por exem- Prioridades no transporte público plo, depois desse efeito em Santiago, o governo chileno obteve sucesso ao introduzir a concor- Nos países em desenvolvimento, os ônibus com rência "pelo mercado", na forma de um sistema freqüência são o meio de transporte dos mais de cessão de franquias utilizando a qualidade pobres. Porém, eles são freqüentemente mais ambiental dos veículos como um dos critérios poluidores em decorrência das paradas e saí- de seleção. Esse fato destaca a importância de das constantes e das viagens vazias em tráfego se concentrar nas reformas regulamentadoras, congestionado. Privilegiar os ônibus não so- em vez da mera desregulamentação, conforme mente reduz o impacto ambiental desse meio, é discutido com detalhe no capítulo 7. como também amplia sua atratividade frente aos carros particulares. Essa prioridade também au- Gestão do tráfego menta seus investimentos. A construção de cor- redores separados de ônibus, a exemplo do que O congestionamento de trânsito reduz a velo- ocorre em inúmeras cidades brasileiras, e mes- cidade média e aumenta grande parte das mo numa rede de transporte bastante integra- emissões (excetuando-se o NOx). Ele piora as da, como em Curitiba, aparentemente conse- emissões de poluentes locais e globais. Au- gue afetar a aquisição e, de forma mais signifi- mentar a velocidade média do tráfego urbano cativa, a utilização de carros. É duvidoso dizer- de 10 km/h para 20 km/h poderia cortar as se que bons serviços de ônibus por si só pos- emissões de CO2 em cerca de 40%. Em sam retardar ou impedir a motorização. A pre- Bangcoc e em Kuala Lumpur, estimou-se que o ferência pelos ônibus será, portanto, resultado aumento da velocidade de 12 a 15 km/h para 30 de uma combinação de considerações econô- km/h equivaleria à instalação de conversores micas, de distribuição e ambientais. catalíticos de três vias em 50% dos veículos Transporte e meio ambiente urbano 73 Pag049a082 73 23.06.04, 18:38 em circulação. Entretanto, a experiência sugere do carro por razões de preservação ambiental. O que, ainda que seja possível reduzir os conges- rodízio de veículos, selecionados pelo número da tionamentos a curto prazo, esse resultado fa- placa e proibidos de circular no sistema viário em vorável gera um maior uso dos carros, o que, determinados dias, como no esquema "hoy no cir- a longo prazo, resulta em trânsito mais con- cula", em vigor desde 1989 na Cidade do México e gestionado. Estudos demonstraram que a es- copiado em cidades como São Paulo, pode resul- tratégia de reduzir os congestionamentos com tar em reduções sensíveis no volume de tráfego, o oferecimento de mais espaço viário acaba durante os primeiros meses de implantação. Po- por aumentar o volume de tráfego.37 rém, a longo prazo, os esquemas podem ser con- traproducentes, porque algumas famílias podem Formas mais sutis de gestão do trânsito po- adquirir um veículo adicional ou manter um carro dem reduzir as taxas unitárias de emissões sem velho e poluidor que já poderia ter sido substituído, gerar tráfego extra que anule os efeitos do be- não fossem essas restrições. A variante mais re- nefício pretendido. Por exemplo, coordenar os cente dessa estratégia, o esquema denominado semáforos geralmente traz benesses. Disposi- "pico y placa" implantado em Bogotá, aplica-se tivos de traffic calming, que reduzem a velo- apenas aos horários de pico, porém amplia para cidade do tráfego sem pará-lo, também resul- dois os dias da semana em que cada veículo é proi- tam em tráfego menos poluente e, ao mesmo bido de circular pelo sistema viário. tempo, mais seguro. Boa sinalização, por sua vez, consegue regularizar os movimentos de Muitos países vêm adotando um maior rigor na "caça" a vagas de estacionamento, onde a ofer- restrição de todos os veículos em áreas particu- ta é limitada. larmente problemáticas (áreas pedestrianizadas em centros comerciais urbanos ou em bairros Restrição de tráfego residenciais, por exemplo); medida cada vez mais Nas economias industrializadas, a demanda por adotada no projeto de novos empreendimentos. mais espaço em áreas de baixa densidade e o Acreditava-se que a implementação desse dis- uso e a propriedade de carros, associados a positivo prejudicaria o comércio nessas áreas essa demanda, mostraram-se proporcionais à controladas e que os comerciantes as desapro- renda, enquanto, com rendimentos elevados e variam. Na realidade essa estratégia não produ- baixos custos de motorização, é baixa a elasti- ziu esse efeito, e, ao associá-la a um bom plane- cidade de demanda do preço com relação às jamento que preveja acesso preferencial ao trans- viagens de carro. Uma frota maior e com mais porte público, pode reduzir o tráfego particular quilometragem pode parecer um caminho ine- em extensas áreas. vitável quando as economias se desenvolvem. Políticas que ignorem essas características eco- Para impactos de maior porte, contudo, os ins- nômicas são altamente questionáveis. trumentos econômicos parecem ser os mais pro- missores. O setor energético do Banco Mundial Os políticos de algumas das cidades mais conges- argumenta que todos os países devem ter como tionadas e poluídas do mundo estão num proces- meta a integração dos custos ambientais locais so de reavaliação do julgamento conservador, che- e das externalidades sociais com a taxação da gando-se a observar alguns ataques diretos ao uso energia e as decisões financeiras.38 Um caso ex- 74 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 74 23.06.04, 18:38 tremo é o de Cingapura, onde foram imple- dos impedimentos a esse tipo de transporte, logo, mentadas ações políticas muito incisivas, limi- traz benefícios ambientais, além das vantagens tando o estoque de veículos a um patamar con- no foco na pobreza, discutidas no capítulo 8. siderado sustentável, com leilões de um número controlado de licenças para adquirir veículos, E. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA DE bem como com o estabelecimento de pedágios TRANSPORTE URBANO E urbanos no bairro comercial central e em suas MEIO AMBIENTE principais vias de acesso.39 A existência de uma única jurisdição, com capacidade de utilizar as Diversas conclusões são tiradas, relativamente receitas da tributação de veículos para custear às prioridades estratégicas. outros elementos de apoio de uma política abrangente, pareceu preponderante naquele Sobre o conhecimento básico. Uma melhor caso. Outro fato igualmente relevante ocorreu compreensão do problema aprimora a identifica- na Inglaterra, onde a lei para utilização das recei- ção de políticas e ajuda a persuadir os tomadores tas geradas por pedágio urbano em benefício da de decisão na implantação das políticas: administração municipal foi a base do desenvol- vimento de uma nova política de preços no co- · coleta e análise de dados locais sobre os regis- mércio e do renovado interesse ambiental. tros de veículos e sobre os níveis e fontes de poluição do ar; Estudos realizados em algumas nações industria- · o desenvolvimento de um melhor entendimen- lizadas indicam também que, a longo prazo, a pró- to dos impactos na saúde das diferentes emis- pria elasticidade do preço da gasolina é suficiente- sões particuladas geradas pelo transporte (ape- mente importante para tornar a tributação do com- sar de que esse recurso tem melhor aplicação bustível um instrumento político potencial na re- em países industrializados); dução do uso dos veículos e das distâncias per- · disseminação de conhecimento básico sobre corridas. Um estudo do Banco Mundial concluiu os impactos ambientais dos modais de trans- que o uso parcimonioso do imposto sobre a gaso- porte (por exemplo, uma melhor mistura para lina poderia levar os cidadãos da Cidade do México motores a gasolina de dois tempos); e a uma economia de US$ 110 milhões anuais. Isso é mais do que seria obtido através de um programa · campanhas de educação sobre operação e ma- bem planejado de controle sem tributos.40 Tal nutenção eficientes de veículos, entre outras. fenômeno tem sido confirmado pela conversão de algumas despesas de propriedade (como se- Sobre as prioridades tecnológicas. Ape- sar de ser preferível concentrar-se em padrões de guro, estacionamento e tributação do veículo) desempenho, em vez da opção tecnológica, exis- em despesas de custeio, apesar de, em muitos tem algumas prioridades tecnológicas evidentes: países em desenvolvimento, esses encargos serem baixos e sofrerem evasão. · eliminação do chumbo na gasolina; Os meios de transporte não-motorizados são os · substituição de motocicletas equipadas com menos poluidores, sendo os mais baratos para motores de dois tempos por modelos de qua- deslocamentos de curta distância. A eliminação tro tempos; Transporte e meio ambiente urbano 75 Pag049a082 75 23.06.04, 18:38 · eliminação ou manutenção de veículos com considerar, escolha modal, de tecnologia e de alta quilometragem e altamente poluidores; o combustível. Esse fator destaca: BancoMundial pode auxiliar na assistência técnica nessas áreas e, em alguns casos, com · reforma tributária tanto para conter a deman- o custeio de infra-estrutura pública e de me- da por transporte em um nível eficiente e canismos para estimular a mudança; e ambientalmente aceitável quanto para ge- · introdução de regimes informatizados de fis- rar incentivos à opção por veículo e tipo de calização e manutenção, administrado centra- combustível, dimensões e tempo de uso do lizadamente pela iniciativa privada terceirizada, veículo; e sujeitos à avaliação para evitar corrupção, e de · exploração das maneiras de suplantar as limi- início direcionados para as categorias de veí- tações das medidas fiscais associadas com culos mais velhos e poluidores. múltiplos setores e objetivos. Sobre a gestão da demanda de trans- Sobre as instituições. Uma vez que exis- porte. Medidas tecnológicas e fiscais devem tem múltiplos poluentes e diversos tipos de ser complementadas por uma estratégia coe- condição ambiental, um abrangente pacote de rente de gestão do transporte, para que o au- medidas contendo inúmeros instrumentos pre- mento nos volumes de tráfego não compro- cisa ser ajustado às circunstâncias locais espe- meta os efeitos benéficos de outras medidas. cíficas. Elas exigem: Essas medidas são: · programas de investimento em transporte pú- · avaliação dos impactos ambientais como par- blico, inclusive melhores condições para pe- te integrante do planejamento da estrutura do destres e ciclistas; transporte e do uso do solo; · gestão de tráfego, inclusive fiscalização rigo- · desenvolvimento de competência técnica e rosa sobre a priorização do transporte públi- probidade administrativa, considerado pré-re- co em áreas congestionadas e ambien- quisito essencial para ações efetivas, devido talmente sensíveis; e à complexidade da aplicação desse conjunto de medidas; e · medidas de traffic calming (amenização de tráfego) e outras de gerenciamento da de- · desenvolvimento de ação coordenada entre manda. jurisdições e níveis governamentais. Sobre os sistemas de incentivos. Con- O Banco Mundial pode auxiliar tanto na identifica- siderando que as decisões mais críticas sobre ção e no foco dos principais poluentes quanto na os itinerários são tomadas individualmente, em troca de experiências internacionais, ao desenvol- grande parte, motivadas pelos próprios inte- verestratégiasambientaisurbanasintegradas.Além resses econômicos, os níveis e as estruturas disso, a integração das intervenções no transporte de impostos são quase sempre decisivos na pode alavancar mais o desenvolvimento do municí- determinação da quantidade de transportes a pio do que projetos específicos nesse sentido. 76 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 76 23.06.04, 18:38 Notas L. Maynard, eds. 1999. Air Pollution and Health. London: Academic Press. 1 Intergovernmental Panel on Climate Change. 1996. Climate Change 1995: The Economic 9 Uma política estratégica ideal do ar urbano and Social Dimensions of Climate Change. deve compreender uma coleta sistemática de Cambridge: Cambridge University Press. dados da qualidade do ar e uma identificação das principais fontes preocupantes de polui- 2 Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro ção. Podem-se realizar a análise da distribuição and D. Pearce. 2000. "Environmental Cost of Fossil das fontes e a descrição das emissões com mo- Fuels; A Rapid Assessment Method with delos de dispersões, no intuito de identificar Application to Six Cities." Environment Department quais fontes precisam ser controladas. Dessa Paper Nº 78. World Bank, Washington, DC. forma, essas providências possibilitam a com- 3 Schipper, L. and C. Marie-Lilliu. 1999. "Transpor- paração dos custos e dos benefícios de dife- tation and CO2 Emissions: Flexing the Link-A Path rentes medidas no aprimoramento da qualida- for the World Bank." Environment Department de do ar, além da identificação das ações Paper Nº 69. World Bank, Washington, DC. prioritárias. Ver Kojima, M. e M. Lovei. 2001. 4 Eskeland, G. S. and J. Xie. 1998. "Integrating 10Um estudo do Banco Mundial elaborado em Local and Global Environmental Benefits: Bangcoc pela Radian International LLC des- Mechanisms and Case Studies in the Transport cobriu PM10 gerado por emissões veiculares Sector." World Bank, Washington, DC. em quantidade maior dentro das casas do que 5 Eskeland, G. S. and S. Devarajan. 1996. "Taxing fora delas. Bads by Taxing Goods: Pollution Control with 11Lovei, M. 1996. "Phasing Out Lead from Presumption Charges." Directions in Development Gasoline: Worldwide Experience and Policy Series, World Bank, Washington, DC. Implications." Environment Department Paper 40. 6 Para os detalhes tecnológicos dos temas World Bank, Washington, DC. abordados, ver Kojima, M. e M. Lovei. 2001. 12O nível de enxofre no óleo diesel foi baixado a Urban Air Quality Management: Coordinating um patamar de 0,05 weight percent (500 wt Transport, Environment and Energy Policies ppm) em 1993 nos EUA e em 1996 na Europa, in Developing Countries. World Bank Technical para chegar a novos padrões de emissões de Paper 508, World Bank, Washington, DC. partículas. Essa mudança veio na esteira de uma 7 O conselho consultivo (advisory board) do US série de medidas tecnológicas que reduziram National Toxicology Program recomenda que substancialmente a contribuição do carbono nas as partículas da fumaça do diesel sejam emissões de partículas. listadas como "razoavelmente cancerígenas". 13Nos EUA, entre 1989 e 1995, o Air Quality 8 Estudos realizados recentemente identifica- Improvement Research Program (Programa ram um significativo efeito independente na de Pesquisa de Melhoria da Qualidade do Ar) mortalidade prematura por ozônio, se forem descobriu que automóveis sem manutenção considerados os efeitos não-lineares da tem- e poluidores respondiam por cerca de 80% peratura (e da umidade). Holgate, Stephen T., das emissões totais veiculares, ainda que re- Jonathan M. Samet, Hillel S. Koren and Robert presentassem apenas 20% da população. A Transporte e meio ambiente urbano 77 Pag049a082 77 23.06.04, 18:38 melhoria na qualidade do combustível redu- 15Por exemplo, o transporte e a distribuição do- ziu um pouco as emissões mas não tanto bramopreçodabocadopoçoatéopostodeabas- quanto mudanças na tecnologia veicular (por tecimentonacostaatlânticadaColômbia,maspro- exemplo, pela identificação e conserto dos porciona ao mesmo posto cinco vezes o preço na carros velhos). Da mesma forma, o European boca do poço, comparado à zona central, onde Programme on Emissions, Fuels and Engine apenas 20% da rede de distribuição são usados. Technologies (EPEFE, Programa Europeu de Assim, o custo econômico real é menor nas áreas Emissões, Combustíveis e Tecnologias de urbanas próximas aos campos de gás. Motores) descobriu que a faixa dos níveis das 16Por exemplo, o custo extra do modelo mais emissões se relacionava mais amplamente simples de um ônibus de 12 metros de piso com a tecnologia veicular que com as varia- baixo movido a gás natural seria de US$ ções atribuídas aos combustíveis. 30.000, sobre um preço de US$ 120.000. No 14Em comparação a um automóvel moderno caso de veículos mais sofisticados usados movido a gasolina catalisada, estima-se que no transporte urbano na Europa Ocidental e um carro movido a gás de tamanho similar emita nos EUA, o custo básico seria o dobro do aproximadamente de 10% a 20% menos CO2 mencionado, apesar de que o preço extra do e partículas por quilômetro, até 25% menos CNG não aumentaria proporcionalmente. NOx e 80% menos CO, NMHC (hidro- Esse valor poderia ser reduzido pela unifica- carbonetos não metanos) e outras emissões ção internacional das regulamentações para formadoras de smog. Nos ônibus com homologação e proteção e, por fim, com eco- tecnologia de queima-limpa, em comparação nomias de escala para os fabricantes de equi- com os movidos a diesel 80S Euro 2, a queima pamentos. Nos países em desenvolvimento, do CNG é vantajosa com relação a todos os a substituição de sistemas tem sido a nor- principais poluentes, inclusive com uma van- ma, já que a conversão dos veículos existen- tagem de 20% nos gases que provocam o aque- tes pode ser mais barata, mesmo a longo pra- cimento global e de 85% nas partículas, ape- zo, do que a troca prematura por modelos sar de que os ônibus modernos emitem ape- novos já adaptados. nas a quarta parte do NOX e um oitavo da quan- 17O GLP exige pressões que variam de 4 a 13 bar, tidade de partículas dos modelos que utiliza- contra 200 bar do CNG. vam o mesmo combustível em 1990. O ônibus 18 estequiométrico movido a gás natural é menos Atualmente, o peso das baterias de chumbo/ vantajoso que o diesel no que diz respeito ao ácido corresponde a quase 40% da massa do CO e CO2 (apenas 10%), mas apresenta uma veículo, limitando a velocidade a uma média vantagem bastante significativa na emissão de de 40 km/h e a uma autonomia de 55 km. O NOX. Para encontrar uma discussão mais com- custo de oito baterias e as modificações adici- pleta e fontes das estatísticas aqui citadas, veja onais em um triciclo chegam a US$ 1.000, va- K. M. 2000. "Natural Gas as a Transport Fuel." lor que dobra o preço de um triciclo elétrico, se Infrastructure Note UT-8. World Bank, comparado com o preço de um modelo a ga- Transport, Water and Urban Development, solina. Enquanto as tecnologias em desenvol- Washington, DC. vimento (Ni MH ou de íons de lítio) não conse- 78 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 78 23.06.04, 18:38 guem ultrapassar os 50 km/h e uma autono- nente em larga escala dos conversores, como mia de cerca de 100 km, esses níveis de de- resultado do abastecimento inadequado. A efi- sempenho continuam bastante inferiores aos ciência da taxação escalonada depende da in- das tecnologias existentes. tensidade com que se fiscaliza a qualidade da gasolina ­ nesse caso, a versão sem chumbo 19A ACEA (Organização da Indústria Automobilís- versus o combustível com chumbo. tica da Europa) e a Comissão Européia acordaram que as emissões médias de CO2 dos carros novos 23Infelizmente, há muitos exemplos de políti- serão reduzidas a um quarto dos níveis atuais, ou cas não-coordenadas. Em um país, o governo seja, para 140 g/km, em 2008. vem propondo a instalação obrigatória de conversores catalíticos em veículos de carga 20 Para uma completa orientação na opção pesada movidos a diesel, sem tomar as devi- tecnológica, veja Guidebook for Evaluating, das providências para reduzir o nível de enxo- Selecting and Implementing Fuel Choices for fre no óleo diesel (atualmente 0,7% do peso, Transit Bus Operations. 1998. TCRP Report 38. ou 7.000 wt ppm). Neste alto nível de concen- Transportation Research Board, Washington, DC. tração de enxofre, a durabilidade do catalisador 21 Óxidos de nitrogênio (NOx) são formados pode ser reduzida e a sua oxidação simples- durante a combustão quando o nitrogênio do mente oxidará também o enxofre, transforman- ar reage com o oxigênio sob altas temperatu- do-o em SO3 (e serão formadas substâncias ras. A quantidade de NOx formado pode ser particuladas de sulfato). Dessa maneira, au- reduzida pelo controle da temperatura de pico mentam significativamente as emissões. Em da combustão (por exemplo, recirculando o outro país, a obrigação de catalisadores recaiu escape de gás nos veículos), pela diminuição sobre os carros de passeio, sem a especificação da quantidade de oxigênio disponível duran- das metas dos níveis de emissão ­ uma omis- te a combustão, ou pela conversão do NOx são que pode atrapalhar o objetivo da exigên- em nitrogênio e oxigênio, com compostos cia. Em outro caso, a instalação dos inorgânicos depois de sua formação (ins- conversores tornou-se obrigatória sem um sis- talando-se nos motores a gasolina, por exem- tema confiável para o fornecimento de gasoli- plo, conversores catalíticos de três vias). na sem chumbo. 24Kojima, M., C. Brandon and J. Shah. 2000. 22 Muitos países realizaram um uso efetivo da "Improving Urban Air Quality in South Asia by tributação escalonada ­ aumentando a taxação Reducing Emissions from Two-Stroke Engine da gasolina com chumbo, em detrimento do Vehicles." World Bank, South Asia Environment combustível sem essa mistura ­ para estimular Unit, Washington, DC. o consumo do combustível sem esse elemento e evitar a utilização de gasolina com chumbo 25Por exemplo, em junho de 2000, os preços em carros equipados com conversores dos triciclos praticados na Bajaj, um antigo catalíticos. Na falta dessa política fiscal, é ne- show room em Delhi, incluindo impostos, che- cessária a implantação de programas de con- gavam a Rs. 66.500, para um modelo equipado trole, no intuito de evitar a desativação perma- com motor de dois tempos, e Rs.70.500, para Transporte e meio ambiente urbano 79 Pag049a082 79 23.06.04, 18:38 um equivalente de quatro tempos. Em julho do novos veículos. European Conference of ano seguinte, não havia diferença no preço Ministers of Transport. 1999. "Improving the médio nos dois modelos. Environmental Performance of Vehicles: Fleet Renewal and Scrappage Schemes." Report of 26Em geral, consistindo em um catalisador para the ECMT Committee of Deputies, ECMT, Pa- oxidar o HC e o CO e em um sistema de ar secun- ris, France, 1999. dário para auxiliar na conversão. 33 European Conference of Ministers of 27O padrão de durabilidade em Taiwan ainda é de Transport, 1999. apenas15.000km,apesardequeem2000aSociety ofIndianAutomobileManufacturersofereceuuma 34 Em um programa-piloto implementado em garantia de 30.000 km para todos os motores de 1996, na Colúmbia Britânica, Canadá, os propri- motocicletas e de triciclos equipados com etários de carros anteriores a 1983 que precisa- conversores catalíticos. Ainda assim essa quilo- vam substituir seus automóveis velhos tinham a metragem corresponde a apenas um ano de vida possibilidade de optar por dinheiro vivo ou um útil para triciclos comuns em uso comercial. passe livre de um ano no sistema de transporte público, no valor aproximado de 1.000 dólares 28Por exemplo, a Bajaj recomenda que para a canadenses. 52% dos participantes do progra- substituição considerem-se apenas os veículos ma optaram pela segunda alternativa. com motores de dois tempos posteriores a 1996. 35World Bank, 1996. 29Weaver C. S. and L. M. Chan. 1996. Bangkok Particulate Study. Relatório para o governo 36 Existe uma polêmica entre a padronização tailandês e o Banco Mundial. das especificações dos combustíveis e sua pa- 30 Em um recente programa financiado pelo dronização local. Contanto que o sistema de USAID, a Society of Indian Automobile distribuição possa lidar com a segregação de Manufacturers realizou, com a participação combustíveis diferentes, o ideal é que os tipos de 65 mil pessoas em 12 localidades em um mais limpos (e de produção mais cara) devem período de três semanas, testes para elimina- ser usados em grandes cidades, e a utilização ção das emissões. Os veículos reprovados no de combustíveis com especificações menos teste recebiam uma revisão mecânica gratui- restritivas, confinada a áreas fora dos centros ta, envolvendo ajuste no carburador, limpeza urbanos. Problemas de vazamentos e de fisca- de velas e do filtro de ar. Como conseqüência lização, bem como a logística de entrega dos dessa pequena manutenção, foram reduzidas combustíveis de diferentes qualidades em di- em 30,9% as emissões de hidrocarbonetos e versas áreas de armazenamento, dificultam a em 59,7% as de CO. implementação de diferenciação regional com custo-benefício efetivo. Os países que impor- 31Roth, G. 1996. Roads in a Market Economy. tam a maior parte de seus combustíveis de Aldershot: Avebury. transporte em geral têm mais facilidade em pa- 32Na Espanha, evidências empíricas sugerem dronizar com as nações vizinhas do que eco- que mudanças nos programas de inspeção e nomias que contam com refinarias próprias. manutenção exerceram efeitos consideráveis Os acordos comerciais (entre o Canadá e os nos números relativos ao licenciamento de EUA, entre países da América Central ou na 80 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 80 23.06.04, 18:38 Comunidade Européia) são um facilitador da gestionamentos apenas temporariamente, por padronização das especificações. No caso das causa do tráfego adicional gerado. nações emergentes, adequar as especificações 38World Bank. 1998. Fuel for Thought: A New dos combustíveis às dos EUA ou da Comuni- Environmental Strategy for the Energy Sector. dade Européia tem pouca predisposição a apre- World Bank, Washington, DC. sentar custo-benefício vantajoso. 39Willoughby, C. 2000. "Singapore's Experience 37 Um estudo recente realizado pela US in Managing Motorization and its Relevance to Environmental Protecion Agency (USEPA) su- Other Countries." TWU Discussion Paper 43. gere que até metade do crescimento do tráfego World Bank, Washington, DC. anual nos EUA de 2,7% é fruto da construção 40Eskeland, G. S. and S. Devarajan. 1996. de capacidade viária extra, e relatório realizado "Taxing Bads by Taxing Goods. Pollution em 1994 pelo British Standing Committee on Control with Presumption Charges." World Trunk Road Assessment concluía que o aumen- Bank, Washington, DC. to da capacidade da rede viária reduzia os con- Transporte e meio ambiente urbano 81 Pag049a082 81 23.06.04, 18:38 82 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag049a082 82 23.06.04, 18:38 5 TRANSPORTE URBANO E SEGURANÇA Anualmente, quase meio milhão de pessoas morre e até 15 milhões saem feridas em acidentes no sistema viário urbano dos países em desenvolvimento, acarretando custos econômicos diretos que variam de 1% a 2% do PIB. Grande parte dessas vítimas são pedestres e ciclistas de menor poder aquisitivo. Os temores pela segurança viária e pessoal inibem a utilização de transporte não-motorizado. Pode- se reduzir esse fardo com melhorias no projeto viário, gestão do tráfego, serviços médicos e outras políticas. Porém, essas medidas demandam uma ação abrangente de um setor público bem treinado, comprometido, financiado adequadamente e integrado como organização. A. AS DIMENSÕES DO TEMA dentes no mundo em desenvolvimento chega a US$ 65 bilhões, o que representa de 1% a 2% do Este capítulo mostra as distinções entre os proble- PIB e é equivalente à ajuda e ao empréstimo anual mas da segurança de tráfego, aqui definida como dos organismos internacionais para esses mes- a vulnerabilidade a ferimentos em acidentes (geral- mos países. No mundo todo, os acidentes de trân- mente envolvendo pelo menos um veículo como o sito respondem pelo nono lugar como causa de instrumento causador do ferimento) e os relacio- mortes, e estima-se que chegue ao sexto lugar nados com a segurança pública no transporte ur- em 2020. E esses números são ainda mais signi- bano, apresentada como a vulnerabilidade a atos ficativos quando se considera que muitas das criminais ou anti-sociais, em que houve intenção pessoas mortas são relativamente jovens, sendo de praticá-los, sofridos por aqueles que estão cir- que os acidentes de trânsito são o segundo maior culando no sistema viário. fator de redução da expectativa de vida. Calcula- se que em Bangladesh quase 50% dos leitos dos Estimativas conservadoras publicadas recente- hospitais são ocupados pelas vítimas de aciden- mente sugerem que, em 1999, entre 750 e 880 mil tes de trânsito.3 pessoas morreram em acidentes nas ruas e aveni- das.1 A Organização Mundial da Saúde eleva es- O problema da segurança pública é muito sas cifras para 1,171 milhão.2 Cerca de 85% des- pouco equacionado ou mesmo reconhecido. sas ocorrências aconteceram em economias em Ele afeta especialmente pedestres e ciclistas, desenvolvimento ou em transição. Aproximada- mas também atinge os ocupantes dos veícu- mente metade ocorreu em áreas urbanas. Além los particulares e do transporte público. Exis- disso, em escala mundial, entre 25 e 35 milhões tem registros da ocorrência de casos extre- de pessoas saíram feridas em acidentes em ruas e mos, como nas mortes e ferimentos de pas- avenidas, dos quais até 75% ocorridos em cida- sageiros que ocorreram na verdadeira guerra des. Estima-se que o custo econômico dos aci- que houve entre os microônibus sul-africa- Transporte urbano e segurança 83 Pag083a098 83 23.06.04, 18:44 nos. São muito comuns os atos de violência dapopulação.Aprincipalrestriçãoaousodetrans- ou assédio pessoal ­ particularmente o assé- porte não-motorizado é o medo de acidente ou dio sexual nos veículos do transporte públi- de ataque, ou de ter a bicicleta furtada quando co ­ sem registro algum. Porém, os levanta- estacionada. A redução nas viagens vivenciada mentos sociais na América Latina demons- em algumas das maiores cidades sul-america- traram sua predominância. nas é, em parte, atribuída à insegurança. Ape- sar de esse fenômeno atingir todo o estrato A falta de segurança de trânsito e de segurança social, aparentemente as pessoas mais vulne- pública possui dois importantes desdobramen- ráveis são aquelas sem alternativa a um modo tos. O primeiro é que existem ferimentos e trau- de viagem inseguro, cuja conseqüência é a de- mas diretamente sofridos pelas vítimas. De acor- sistência de uma atividade socialmente impor- do com uma recente pesquisa sobre transporte tante (por exemplo, cursos noturnos para as mu- público realizada em Lima, 10% dos entrevista- lheres). Quando um assalariado de uma família dos envolveram-se em um acidente de trânsito menos favorecida sofre um grave acidente, toda nos últimos seis meses, nos veículos de trans- a estrutura econômica dessa família pode ficar porte público.4 O segundo desdobramento é o desestabilizada, já que geralmente inexistem in- efeito da percepção da vulnerabilidade nos pa- denizações de seguradoras ou uma rede de pro- drões de deslocamento de um amplo espectro teção social para acolhê-los (Quadro 5.1). Quadro 5.1. Acidentes de trânsito e pobres no Sri Lanka Um estudo sobre os acidentes de trânsito envolvendo pedestres no Sri Lanka demonstrou que apenas 5% das ocorrências registradas pela polícia resultaram em alguma forma de indenização. Mesmo quando paga, a quantia média não passa de 500 rúpias. Mil pedestres e ciclistas são mortos anualmente no país. A indenização máxima legalmente paga é de 100 mil rúpias, em comparação com o imenso montante considerado para pagamento por dano à propriedade, que chega à ordem de milhões de rúpias. Os prejuízos para os ganhos das vítimas em geral não são cobertos pelo seguro dos carros. Além disso, o procedimento legal para reclamar esse direito é complicado demais para os pobres. Sendo assim, eles nem tentam. O Motor Traffic Act (Código de Trânsito Motorizado) deveria estipular de forma clara uma indenização razoável e justa para os pedestres e ciclistas. É também necessário oferecer aos menos favorecidos e sem estudo uma ajuda legal gratuita (ou barata) para a reclamação desses direitos e para aconselhamento e reabilitação nos casos de acidentes graves. Fonte: Kumarage, A. S. 1998. Formulation of a Policy Framework for Poverty Alleviation: Transport. University of Moratuwa, Sri Lanka. 84 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag083a098 84 23.06.04, 18:44 B. SEGURANÇA DE TRÂNSITO Os resultados de intervenções desse tipo varia- ram. Em uma revisão de vinte e cinco projetos no começo da década de 1990, anunciou-se que Preocupação com a segurança de eles se encontravam igualmente divididos entre trânsito nos projetos do Banco Mundial as categorias: intervenção bem-sucedida, bem- Não é recente a preocupação do Banco Mun- sucedida em termos e mal-sucedida.6 Medidas dial com a segurança de trânsito nos transpor- físicas foram freqüentemente implantadas, mas tes. Nas duas últimas décadas estudos perió- seus efeitos raramente medidos. A fiscalização dicos mostraram uma proporção crescente de foi feita quase sempre com sucesso no início, projetos com objetivos e componentes de se- mas raramente foi mantida. As ações tomadas gurança explicitamente definidos. Quase me- para a educação de trânsito e para reformas tade dos projetos possuía análise das ques- legislativas obtiveram grande sucesso quando tões de segurança.5 Contudo, muitos desses conduzidas por um organismo coordenador bem esforços foram envidados como parte do pro- consolidado, como um Conselho Nacional de jeto de melhorias nos sistemas de infra-estru- Segurança de Trânsito. Acima de tudo, poucos turas ou de gestão do tráfego, sendo as audi- projetos foram considerados como ampliadores torias de segurança consideradas elementos da capacidade institucional de aplicar medidas corriqueiros em novos projetos de transporte. de segurança de tráfego além dos limites do Muitos deles incluíram melhores bancos de da- próprio projeto. Existe ainda uma preocupação dos de acidentes. O custo total dessas ativida- crescente com a segurança viária dos usuários des representou apenas cerca de 1% do inves- mais vulneráveis, sendo que medidas para timento total do projeto. salvaguardar o tráfego não-motorizado desem- penham um importante papel, principalmente É relativamente pequeno o número de proje- na China, nos recentes projetos de transporte tos que colocaram a segurança no transporte urbano. As deficiências principais têm sido o bai- como seu objetivo principal. O Projeto de Se- xo nível de conhecimento e compromisso dos gurança de Tráfego e Recuperação de Estra- governos e a falta de disposição em priorizar uma das do México incluiu o aparelhamento ins- ação institucional dedicada a um esforço con- titucional, a pesquisa e o treinamento, além de centrado e sustentado. gastos da ordem de $14 milhões em melhorias nos "pontos negros" de acidentes. O Projeto Apesar das horríveis evidências estatísticas, de Transporte Urbano de Buenos Aires desti- continua difícil persuadir os governos a privile- nou somas ainda maiores para eliminar passa- giar a segurança viária como um problema de gens de nível da rede ferroviária urbana e subur- transporte ou de saúde pública. Por exemplo, bana, com o objetivo de aumentar a velocidade um estudo da segurança viária na Etiópia esti- das viagens de trem, bem como reduzir aciden- mou em 40 milhões de libras o custo anual re- tes. O esforço mais abrangente, contudo, acon- sultante dos acidentes de trânsito. Entretanto, teceu entre 1992 e 1994, dentro do programa o governo rejeitou uma proposta de 2% de PHARE, iniciativa da União Européia para me- destinação anual de um fundo viário recém-cri- lhorar a segurança de tráfego em seis países da ado (equivalente a 400 mil libras) para um Europa Oriental e Central. abrangente programa de redução de acidentes.7 Transporte urbano e segurança 85 Pag083a098 85 23.06.04, 18:44 Essa atitude revela um sentido de fatalismo com nos hospitais, existem desencontros de dados. relação ao problema, fomentado pela crença de Por exemplo, nas áreas urbanas do Zimbabwe, que, devido à grande carga de responsabilida- as mulheres apareceram em apenas uma em de humana na causa de acidentes, inexistem cada sete ocorrências, provavelmente devido à pacotes de medidas de intervenção bem defini- reduzida capacidade das assalariadas de baixa dos, com custo-benefício razoável em compa- renda pagarem por tratamentos hospitalares. ração com os disponíveis, para solucionar ou- tros flagelos de morbidez e mortalidade. O impacto dos acidentes de trânsito se concen- tra em algumas categorias mais vulneráveis de É necessária uma compreensão da magnitude e usuários do sistema viário. A proporção de pe- da natureza dos acidentes de trânsito para trans- destres feridos em nações em desenvolvimen- formar essa apatia. Os governos precisam se to é mais que o dobro daquela em países in- convencer de que ações eficazes são possíveis, dustrializados. Motociclistas, condutores de e os acertos institucionais essenciais devem ser triciclos e respectivos passageiros respondem conduzidos para que as providências necessári- por menos de 10% dos feridos nas economias assejampostasemprática.PorissoaGlobalRoad emergentes, mas a até dois terços das vítimas Safety Partnership (Parceria Global para a Segu- com ferimentos em algumas cidades do Orien- rança Viária), estabelecida como resultado do pro- te, como Kuala Lumpur. Os passageiros de grama do Banco Mundial, concentrou seus esfor- transporte público, especialmente os transpor- ços iniciais na mobilização da iniciativa privada e tados na carroceria de caminhões e picapes, são da sociedade civil para que assumissem suas res- extremamente vulneráveis em muitos países. ponsabilidades na segurança viária, consci- Nessas economias, os caminhoneiros e moto- entizando-as sobre a natureza do problema e ristas de ônibus se envolvem freqüentemente identificando uma quantidade limitada de proje- em acidentes, segundo os registros. tos-piloto capazes de demonstrar que algo pode ser feito para resolver o problema. Este capítulo Homens entre 16 e 54 anos correspondem à se concentra em três elementos: compreensão, maior parte dos acidentes com feridos em todos projeto de políticas e instituições. os países, e cerca de 15% dos mortos em na- ções em desenvolvimento são crianças, o que é Compreendendo o fenômeno uma proporção muito maior do que nas econo- Uma das principais origens da negligência políti- mias ricas. Apesar de informações sobre renda ca é a ausência de uma evidência confiável da serem quase nunca coletadas pela polícia, en- magnitude e da natureza do problema. Há muito trevistas recentes realizadas com pedestres en- tempo se sabe que as mortes e os ferimentos volvidos em acidentes de trânsito em diversos graves ocasionados pelos acidentes de trânsito países mostram os pobres como despropor- têm sido substancialmente subdimensionados cionalmente atingidos.10 Em particular nas locali- pelas estatísticas oficiais das polícias dos países dades em que os feridos são os responsáveis pela em desenvolvimento, devendo ser ajustadas em maior parte da renda familiar, os danos se multi- mais 10%, pelo menos.8 A situação é ainda pior plicam. Estudos em Bangladesh e Zimbabwe in- com relação aos acidentes com feridos.9 Mesmo dicam que 80% dos feridos tinham membros da quando essa categoria de acidente é registrada família inteiramente dependentes deles. 86 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag083a098 86 23.06.04, 18:44 A localização dos acidentes também varia sig- países. Porém, essa análise só tem validade se nificativamente de país para país. A grande houver atenção ao registro dos detalhes dos aci- quantidade dos acidentes urbanos em nações dentes nas ocorrências policiais. Portanto, uma industrializadas acontece em cruzamentos, en- parte fundamental do desenvolvimento da capa- quanto nas economias em desenvolvimento cidade de análise dos acidentes envolve conven- eles ocorrem no meio das quadras. São relati- cer os chefes de polícia a coletar, processar e re- vamente poucos os acidentes que ocorrem passar aos órgãos responsáveis os dados neces- onde há algum controle do tráfego, inclusive a sários para esse trabalho ­ em vez de juntar ape- polícia de trânsito. Em parte, isso acontece por- nas o necessário para os propósitos legais ­ e que, na ausência de um efetivo controle treinar sua equipe apropriadamente. irrestrito, o livre acesso às vias principais au- menta o risco de colisão. Essa alta incidência Formulação da política também é atribuída à diversificada composi- Em grande parcela dos países ricos, o aumento ção do tráfego que utiliza as vias, particular- nos acidentes de trânsito foi associado ao au- mente a convivência de usuários motorizados mento da taxa de motorização e do uso do car- e não-motorizados, mais vulneráveis no meio ro particular. Uma alta proporção de mortes e das quadras, onde as diferenças de velocida- ferimentos ocorreu com os ocupantes dos veí- de entre eles são as maiores. culos. Muitos países ­ mas especialmente Rei- no Unido, Japão e Austrália ­ desenvolveram A falta de estatísticas adequadas de acidentes é programas abrangentes para reduzir a incidên- importante não somente pelo fato de desviar a cia e a gravidade dos acidentes viários, basea- atenção da seriedade do problema, mas também dos numa combinação de engenharia, fiscali- porque ela atrapalha a busca e a seleção de solu- zação e educação. A segurança do tráfego ur- ções apropriadas. Identificar quais são as locali- bano é atualmente também uma prioridade na dades mais vulneráveis, os tipos de acidente e de União Européia.11 As medidas incluíram melho- pessoas envolvidas é a base para a concepção de ras no projeto da infra-estrutura (freqüentemente uma política de segurança viária. Dessa forma, a baseadas na análise de "pontos negros"), ca- introdução de um sistema eficaz de registro e aná- racterísticas dos veículos (principalmente com lise de acidentes é de altíssima prioridade para a a instalação e uso obrigatório de cintos de se- assistência internacional. Seria o caso de a análi- gurança) e comportamento do motorista (limi- se de acidentes ser feita da maneira mais inde- tes de velocidade em áreas urbanas e campa- pendente possível por uma agência, talvez um nhas para evitar o álcool antes de dirigir). Metas instituto de pesquisas viárias, já que esse levan- ambiciosas (a exemplo da estabelecida na Sué- tamento é útil para diversos setores, incluindo a cia pelo fim dos óbitos causados por desastres polícia, o Poder Judiciário, as companhias de se- automobilísticos) são em geral adotadas e anun- guros e os fabricantes de carros, bem como para ciadas em âmbito nacional, mas aplicadas local- os órgãos de gestão de tráfego. De outra forma, mente pelas autoridades municipais e rodoviári- poderia ser um atributo desses últimos. Progra- as. Esses programas ganharam apoio por meio mas de computador com essa finalidade, desen- de um elevado nível de acordo e coordenação volvidos na Dinamarca, no Reino Unido e em ou- entre as diferentes autoridades de diversos mi- tras localidades, já vêm sendo usados em muitos nistérios e com variados orçamentos. Transporte urbano e segurança 87 Pag083a098 87 23.06.04, 18:44 Nos países em desenvolvimento, programas Essa experiência deve ser generalizada e dissemi- abrangentes de segurança viária podem ser apli- nada. Esforços consideráveis já foram feitos na cados com igual sucesso. Por exemplo, no início preparação dos manuais de projetos para infra- da década de 1990, em Fiji, o Asian Development estrutura viária segura. Em 1991, o ODA, da Grã- Bank auxiliou o governo no desenvolvimento de Bretanha [agora DFID (Department of um plano de ação de segurança viária que redu- International Development ­ Departamento de ziu as mortes nas estradas em 20%. Entretanto, Desenvolvimento Internacional)], custeou a pre- por causa das diferenças na composição de trá- paração de um manual intitulado "Towards Safer fego e, como conseqüência, nas características Roads in Developing Countries (Rumo a Estra- dos acidentes e dos grupos mais vulneráveis, das mais Seguras nos Países em Desenvolvimen- políticas diferenciadas devem receber a máxima to)", amplamente divulgado em suas versões em prioridade em economias em desenvolvimento. inglês e em espanhol. O Asian Development Bank financiou as diretrizes da segurança viária Projeto de infra-estrutura para as regiões da Ásia e do Pacífico, e manuais específicos também foram desenvolvidos em Não há dúvida de que um bom projeto de infra- inúmeros países como Malásia, Indonésia, estrutura viária presta um substancial auxílio. Bangladesh e Quênia. O BID realizou um trabalho Melhorias no pavimento das vias e correção dos semelhante na América Latina.15 A incorporação greides e das superelevações em pontos negros de auditoria de segurança viária e de projetos de se mostraram medidas extremamente eficazes em sistemas de gestão do tráfego por consultores muitos casos.12 A definição clara e a implantação independentes tende a ser uma forma econômica de uma hierarquia viária podem ajudar a harmoni- de evitar a necessidade posterior de programas zar o uso e a velocidade operacional de ruas e de melhorias em pontos negros. avenidas com seu entorno. Já se difundiu muito conhecimento sobre medidas para proteger pe- A segurança, mais que luxo, é necessidade. Po- destres e ciclistas, os usuários mais vulneráveis rém, os métodos convencionais de análise do do sistema viário. Todas elas são eficazes e relati- custo-benefício podem fazê-la parecer um luxo, vamente baratas em comparação com gastos em a não ser que sejam adequadamente valoriza- infra-estrutura: implantação adequada de calça- das e faixas de pedestres, semáforos com botoei- das as vantagens da melhoria na segurança. ra para pedestres nos cruzamentos em nível, cru- Existe, obviamente, uma relutância compreen- zamentos em desnível, áreas exclusivas para pe- sível em se atribuir cifras em dinheiro para vidas destres, ciclovias e faixas segregadas para bici- salvas ou para redução da dor e do sofrimento. cletas.13 Por exemplo, baseando-se em projetos- Certamente, são ofensivas as comparações in- piloto implantados na África oriental, como parte ternacionais dos valores da vida. Na alocação do programa de transporte da região subsaariana, de fundos comprometidos com projetos expli- argumentou-se que acidentes graves na área ur- citamente voltados para a segurança viária, o bana envolvendo ciclistas e pedestres poderiam problema pode ser evitado por meio de análises ser reduzidos de maneira significativa com um de custo-benefício que comparem projetos al- programa adequado de novos projetos para o sis- ternativos. Porém, quando se tratar de compo- tema viário (e seus cruzamentos), além de medi- nentes de investimento relacionados com a se- das de moderação do tráfego (traffic calming).14 gurança viária, dos quais uma boa parcela dos 88 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag083a098 88 23.06.04, 18:44 impactos é a economia de custos operacionais Em que pese o "órgão de gestão de tráfego" po- ou de tempo, a omissão da avaliação econômi- der ter um grupo autônomo com a responsabili- ca da segurança fará o projeto parecer um luxo dade de analisar os dados de acidentes, promo- dispendioso. Sugere-se, então, que todos os ver programas de segurança e rever procedimen- governos insistam em atribuir aos benefícios tos, a segurança viária deve ser compreendida da segurança valores apropriados às condições como parte integrante de qualquer projeto e pre- locais. A documentação técnica disponibiliza cisa ser um importante critério de avaliação, uma orientação mais detalhada sobre como embasando a aprovação de qualquer proposta. proceder a uma avaliação.16 Em alguns países, a exemplo do Reino Unido, nem a mais simples das propostas passa sem a Planos de segurança viária e respectivos pro- avaliação de uma "Auditoria Independente de gramas de ação têm sido elaborados em mui- Segurança Viária". Esse trabalho envolve um cui- tos países, geralmente por consultores exter- dadoso exame a cargo de engenheiros de tráfego nos atrelados a outros projetos. Apesar de es- que não estiveram envolvidos no planejamento ses programas terem uma abrangência ampla, ou no projeto daquele programa específico. Em com freqüência foram encaminhados por pro- algumas cidades dos países em desenvolvimen- fissionais de segurança viária com apoio insufi- to, sabe-se que existe uma pequena equipe de ciente das autoridades policiais e legais locais. gestão de tráfego e faltam recursos para o empre- go de consultores. No entanto, a economia nos Gestão do tráfego custos sociais pela introdução de projetos de se- gurança deve compensar os custos e vale a Nas áreas em que inexiste uma unidade inde- pena considerar a auditoria independente dentro pendente de análise da segurança no tráfego, do processo normal do projeto. as funções de um "órgão de gestão do tráfego" em geral principiam com o resgate de dados de acidentes da polícia de trânsito. É comum não As três causas mais comuns de óbitos e feri- haver uma transferência sistemática e periódi- mentos são: excesso de velocidade, dirigir sob os ca de informações da polícia de trânsito para o efeitos do álcool e a proteção inadequada das órgão de gestão do tráfego, com a recuperação pessoas vulneráveis contra acidentes. No âmbi- desses dados sendo feita quando da ocorrên- to nacional, é necessário impor políticas siste- cia dos acidentes, para solucionar problemas máticas que tratem de cada uma delas, enquanto, específicos relacionados com eles. Uma abor- num âmbito local, essas medidas devem ter seu dagem metódica requer que a agência obtenha cumprimento rigorosamente fiscalizado. os dados regularmente e que os procedimen- tos sejam estabelecidos por esse organismo, Os limites e controles de velocidade são instru- no intuito de permitir que o próprio órgão ana- mentos poderosos para reduzir a gravidade dos lise as informações sobre acidentes e determi- acidentes. Para vias locais, existe uma ampla ne locais, períodos, tendências e grupos pro- série de medidas de traffic calming, utilizada blemáticos. Diversos programas de computa- com sucesso nas cidades européias. Entre as dor específicos para análise de acidentes estão medidas estão: refúgios para pedestres que re- disponíveis, mas qualquer programa simples de duzem a largura efetiva da via, controle da ultra- banco de dados pode ser utilizado. passagem e proibição de altas velocidades de Transporte urbano e segurança 89 Pag083a098 89 23.06.04, 18:44 veículos; lombadas para redução da velocidade onais, além dos próprios motoristas, também é veicular; estreitamento das vias para evitar que uma poderosa indução ao controle eficaz, es- veículos pesados utilizem a pista, ou utilização pecialmente em empresas de transporte públi- de faixas reversíveis que restrinjam o movimen- co. Porém, é importante que o resultado (a re- to veicular a uma mão de cada vez; chicanas que dução de motoristas alcoolizados) seja o obje- forcem os veículos a seguir um caminho tortuo- tivo, e não os procedimentos em particular (em so e, assim, reduzem a velocidade na via; muitos países da extinta União Soviética, por alteamento de piso em cruzamentos, ou exemplo, é rotineiramente exigida a inspeção alteamento de leitos viários utilizando-se médica diária dos motoristas). lombofaixas; e plantas que alterem a percepção da largura da pista. Nos países industrializados, os esforços em proteger as pessoas dos acidentes se concen- Em vias principais, os limites de velocidade pre- traram na instalação e no uso do cinto de se- cisam ser fiscalizados por vários métodos: me- gurança e do airbag. Em algumas nações em dição direta por radar, fiscalização com câme- desenvolvimento de renda média, a ênfase foi ras fixas ou móveis, acompanhamento do veí- a utilização de capacetes pelos ciclistas e mo- culo etc. Dispositivos de traffic calming tam- tociclistas. Mas, em muitos países mais pobres, bém conseguem reduzir as velocidades, prin- a questão principal é a proteção dos pedes- cipalmente se cuidadosamente relacionados à tres contra os veículos motorizados, para quem hierarquização viária. Nas vias principais, os o mais importante é oferecer calçadas adequa- dispositivos eficazes de sinalização incluem das, barreiras e travessias de ruas e avenidas. placas de trânsito e marcações na pista refor- Apesar de a construção de passarelas para pe- çando os limites de velocidade; "sonoriza- destres ou túneis conseguir proporcionar o dores", "demarcação de faixas", texturas e maior potencial de segurança viária, essa pode cores diferenciadas da pista quando houver não ser a medida mais eficaz, especialmente aproximação de locais críticos (cruzamentos, nos lugares em que sejam necessários cansati- travessias de pedestres etc.); e ajuste do tem- vos desvios ou que sirvam de território para a po semafórico em cruzamentos, para contro- livre atuação de ladrões. lar e manter uma velocidade segura do fluxo veicular. Entretanto, algumas das medidas mais Políticas médicas extremas de moderação de tráfego usadas em Existem provas consideráveis de que, nas cida- vias locais podem piorar os acidentes se intro- des dos países em desenvolvimento, a falta de duzidas em vias principais. instalações médicas apropriadas contribui para o alto nível de mortalidade em acidentes.17 Mui- A fiscalização rigorosa do nível de álcool no san- tas vidas poderiam ter sido salvas se houvesse gue (NAS) é a base para a redução da segunda cuidados médicos nas horas imediatas ao aci- principal causa de acidentes. O direito de reali- dente. Esse pronto atendimento demanda o apri- zar testes aleatórios nos condutores auxilia na moramento do tempo de resposta do serviço fiscalização dessas leis, mas pode dar margem de emergência, que pode ser efetivamente me- para corrupção em alguns países. Responsabi- lhorado a um custo modesto, caso se apliquem lizar os empregadores dos motoristas profissi- as seguintes medidas: 90 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag083a098 90 23.06.04, 18:44 · construir centros de serviço de emergência es- se aprimora o compromisso das partes inte- trategicamente localizados (talvez unidades de ressadas (polícia, gestão do tráfego, saúde, primeiros socorros em postos de gasolina); educação) nas esferas nacional e local. Fazer com que a agência de segurança viária res- · disponibilizar um telefone de emergência; ponda diretamente ao gabinete do Primeiro · estabelecer um centro de controle; Ministro é um artifício utilizado com sucesso · uso de sistemas ITS (IntelligentTransportation em países como o Vietnã e a Índia, elevando a Systems ­ Sistemas Inteligentes de Transpor- atenção e o compromisso para com a segu- te) para um controle eficiente do serviço; rança viária. Paralelamente, programas institucionais na esfera municipal sob direta · criar uma comissão de serviços médicos de responsabilidade do prefeito têm sido bem- emergência; sucedidos na promoção de campanhas de · oferecer treinamento de primeiros socorros; segurança viária urbana (Quadro 5.2). · desenvolver um mecanismo, possivelmente custeado por empresas de seguros, para O financiamento das ações de segurança viária cobrir os custos das pequenas despesas do demanda uma atenção especial. A maior parte traslado de feridos para o hospital; das cidades financia medidas de segurança a partir de limitados orçamentos dos departamen- · melhorar os departamentos de pronto atendi- tos de obras e administração. No Vietnã, por mento dos hospitais. exemplo, o dinheiro para financiar a segurança viária é extraído diretamente das multas de trân- Instituições sito. Da nova geração de fundos viários criados Em muitos países, existem muitos órgãos e há poucos anos na África e em outras localida- instituições com alguma responsabilidade des, sabe-se que a Etiópia é o único país onde pela segurança viária, o que torna difícil que medidas de segurança e ações de manutenção ela seja vista como a responsabilidade pri- viária são especificadas como responsabilida- mordial ­ e, portanto, como prioridade des do fundo.19 institucional ­ por alguma delas. Além disso, algumas dessas instituições ­ notadamente a Exigem-se, obviamente, outras fontes de cus- polícia em países em desenvolvimento ­ go- teio. Uma delas, que vem causando um cres- zam de um prestígio tão baixo que tanto cida- cente interesse em vários países industrializa- dãos quanto instituições internacionais po- dos, é a contribuição dos prêmios das segura- dem se mostrar relutantes para apoiá-las.18 doras. Contudo, como uma alta proporção dos Portanto, é importante que seja enfatizada a veículos nas nações em desenvolvimento roda necessidade de uma participação institucional sem seguro, esse recurso serve de fonte de efetiva na segurança do transporte (particu- fundos apenas nas economias mais ricas e mais larmente nas ruas e avenidas). Assim, é preci- bem governadas. Em pouquíssimos casos, so que se destaque a necessidade de desen- conseguiu-se o apoio do setor privado. Por volver uma responsabilidade institucional, nas exemplo, a empresa Maruti doou carros para a esferas superiores, pela coordenação de me- fiscalização de trânsito em Delhi. Mas esse é didas de segurança, ao mesmo tempo em que um caso bastante raro. Transporte urbano e segurança 91 Pag083a098 91 23.06.04, 18:44 Quadro 5.2. Salvando vidas em Brasília Como uma cidade nova e planejada, Brasília possui uma extensa rede viária, que em 1995 operava a uma velocidade média de 40 km/h, o dobro da média urbana nacional, porém apresentava11 mortes a cada mil veículos. De acordo com as recomendações de um grupo de trabalho conjunto das Secretarias de Segurança Pública e de Transportes, em julho de 1995, o Governador baixou decreto criando um programa de segurança de trânsito, intitulado "Paz no Trânsito". Os objetivos do programa incluíam: · Controle do excesso de velocidade. · Controle da direção sob efeitos do álcool. · Rigorosa fiscalização da regulamentação de trânsito. · Assistência médica melhorada para as vítimas dos acidentes. · Características aprimoradas de segurança da infra-estrutura viária. · Inspeção e controle de segurança dos veículos. · Prioridades aos pedestres, aos ciclistas e ao transporte público. Inúmeras Secretarias estiveram envolvidas na implantação desse programa de alto nível, o qual foi apoiado por uma enérgica campanha na imprensa e esforços intensos para engajar a sociedade civil. Entre 1995 e 1997, o número de mortes por mil veículos despencou de 11 para 6,6, e continuou-se a enfatizar o programa. Fonte: Affonso S. A., F. Rezende and F. P. Vitor. 1998. "Peace within Traffic: A Revolution of Attitudes in Brazilia" in: Freeman, P. and C. Jamet, eds. C. SEGURANÇA PÚBLICA maior vulnerabilidade ao risco, com capacida- de limitada de ajustar essas atividades para evi- Em todo o mundo, a segurança pessoal relaci- tar essa vulnerabilidade (Quadro 5.3). onada com a atividade de transportes é um problema crescente. Num certo sentido, esse As ameaças à segurança pessoal e patrimonial não é um problema do transporte, mas um sin- podem ser classificadas em quatro categorias: toma de um mal social muito mais amplo. Po- rém, a necessidade inevitável de se locomover · furtossorrateiros,ocorridosemgrandepartenos para realizar atividades essenciais da vida, lotadosveículosdetransportepúblico,masque como trabalho, educação, saúde e outras, pode podemafetarbicicletaseoutrosmeiosdetrans- levar as pessoas a situações em que há uma porte estacionados em locais sem vigilância; 92 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag083a098 92 23.06.04, 18:44 Quadro 5.3. Crime, violência e redução na mobilidade Em diversas grandes cidades da América Latina, como São Paulo, houve um declínio na quantidade de viagens realizadas por dia nos últimos anos; tal fato sugere que isso aconteça, pelo menos em parte, como conseqüência da redução na segurança pública, particularmente à noite, quando o declínio na quantidade de viagens foi maior. Essa interpretação se apóia na evidência de um levantamento realizado no Equador junto a famílias pobres. Em Cisne Dos, em um período de um semestre em 1992, uma em cada cinco mulheres havia sido assaltada em um ônibus e uma em cada duas testemunhara um evento desse tipo. O uso do transporte público despencara à noite, ao passo que a utilização de pequenos caminhões ­ mais seguros ­ aumentara. Mas os que não podiam pagar pela alternativa tiveram suas viagens abreviadas. A falta de transporte seguro durante os horários de pouco movimento levou as garotas, em geral das famílias mais pobres, a desistir dos cursos noturnos. Fontes: E. Henry (1999) and C. A. Moser (1996). · assaltos à força, que podem acontecer em dos da necessidade de cuidado e das melhores lugares movimentados, porém é mais comum formas de se protegerem contra furtos. Processos que ocorram em situações em que a vítima automáticos e punições exemplares dos esteja relativamente isolada; transgressores podem também ser elementos dissuasivos. Em alguns países, oferecer estacio- · assédio sexual, que, com diferentes estágios namento seguro para bicicletas tem sido fator im- de violência, pode ocorrer tanto em locais de portante de políticas favoráveis ao uso desse meio grande movimento quanto isolados; e de transporte. A vigilância eletrônica é, talvez, uma · violências social e política, que podem adqui- ação eficaz em estações, mas muito menos efi- rir uma certa importância no transporte (como caz (e cara) em veículos lotados. os ataques aos usuários sul-africanos que vi- ajam a trabalho em trens, ônibus ou micro- O assalto à força, por ser mais comum em áreas ônibus) ou para as quais o meio de transporte pouco movimentadas, é mais suscetível à vigi- serve meramente de local oportuno. lância eletrônica. Porém, esta tende a ser eficaz Em cada caso, apesar de a origem do problema apenas se seguida de prisão e ajuizamento ade- não estar primordialmente nas condições de quados. A existência de um policiamento espe- transporte, surgem questões relativas ao pla- cializado em transporte auxiliou nos sistemas nejamento e gerenciamento dos equipamentos de trens e de metrô dos países industrializados, e serviços de transporte. mas parece ser mais difícil de sustentar no frag- mentado setor de ônibus. O furto sorrateiro é um dos fenômenos mais co- muns, mais difícil de ser reprimido, mas em geral ­ O vandalismo (uma forma de furto da proprie- e felizmente ­ o menos traumático. Os passageiros dade) e o comportamento violento para com dos veículos podem ser freqüentemente lembra- os passageiros são dois fenômenos comuns em Transporte urbano e segurança 93 Pag083a098 93 23.06.04, 18:44 sistemas de transporte público mal administra- Gana ou da África do Sul, assaltos violentos dos, tanto nos países desenvolvidos como nos podem ocorrer contra carros parados ou an- em desenvolvimento. Mudanças na gestão ou dando devagar, e, para combatê-los, os moto- reformas institucionais conseguem rapidamen- ristas tendem a se proteger utilizando do expe- te melhorar a situação. Por exemplo, no metrô diente igualmente perigoso de não parar em de Nova Iorque deixaram de aparecer pichações semáforos, principalmente à noite. Patrulhas da depois que a administração tomou providênci- vizinhança, comuns em alguns países industri- as. Em Buenos Aires, o serviço público de trens alizados, podem desempenhar o mesmo papel suburbanos tornou-se extremamente irregular nos países em desenvolvimento. Policiais de e pouco confiável nos anos 1980 e no início bicicleta, comuns nos EUA, demonstraram ser dos anos 1990, e as janelas eram destruídas, os promissores também na Venezuela. bancos riscados e os passageiros assediados por bandos de baderneiros. Em 1994, quando O assédio sexual pode ser reduzido ao se ofe- os serviços foram privatizados, a primeira ati- recerem veículos apenas para mulheres, onde a tude das novas concessionárias foi introduzir demanda de viagens torna isto viável sem pre- controladores (apoiados por guardas de segu- juízo à operação geral. Exemplos desse recurso rança do governo) em cada trem ­ em parte para incluem ônibus na Índia, no Sri Lanka e em fiscalizar a evasão de passagens e em parte para Bangladesh e vagões de algumas composições criar um ambiente mais seguro. Em quatro anos, do metrô do México. Em Karachi, os comparti- o número de passageiros dobrou principalmen- mentos exclusivos para mulheres nos ônibus te porque andar de trem voltou a ser seguro. são fisicamente separados da parte maior do veículo, controlada pelo condutor. Consideran- Talvez mais do que o passageiro do transporte do a crescente preocupação das pessoas sobre público, o pedestre padece cada vez mais com a o problema, começam a surgir respostas co- possibilidade de sofrer uma abordagem violen- merciais em alguns mercados latino-america- ta. Isso pode ocorrer à noite, na forma de assalto nos de táxis e microônibus, com veículos espe- ou, no caso das mulheres, como violência sexual. cificamente voltados para passageiros vulnerá- A violência pode acontecer tanto em bairros co- veis. O fomento do governo e algumas experi- merciais como em residenciais, porém é mais ências patrocinadas pelo setor privado podem comum em áreas de baixa renda, controladas por estimular, a custo bem baixo, essas soluções. quadrilhas e onde não há presença policial. No- O descaso de funcionários homens, sem dis- vamente, são os menos favorecidos que sofrem posição para compreender as dificuldades das mais, já que estão mais vulneráveis a agressões mulheres em entrar no veículo ou sair dele pode físicas quando caminham do ponto de ônibus ser eliminado com a contratação de equipes dos para casa. Andar de táxi é caro ­ e freqüentemente dois sexos para trabalharem em veículos do nem é alternativa, pois os motoristas se recusam transporte coletivo.20 As policiais femininas ad- a guiar por bairros perigosos. Em Caracas, por quiriram a reputação de serem duras e exemplo, sabe-se que as pessoas que perdem a incorruptíveis na fiscalização da regulamenta- última oportunidade segura de voltar para casa ção de trânsito em La Paz e em Lima e podem à noite são forçadas a passar a noite em seu desempenhar um papel importante com rela- local de trabalho. Em alguns países, caso de ção ao assédio sexual. 94 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag083a098 94 23.06.04, 18:44 As violências social e política com freqüência automóvel particular ou de táxi, já que mesmo consistem em incendiar ônibus e destruir sinais uma curta caminhada torna-se muito perigosa. de trânsito, mesmo quando não há um estímulo Até certo ponto, consegue-se melhorar a segu- relacionado com o transporte. Porém, existem al- rança pública no transporte coletivo com o esta- guns fatos específicos ligados ao setor. Na África belecimento de regulamentações mínimas so- do Sul, os passageiros de ônibus e de trens são bre a qualidade do serviço. Há algumas ações alvos de coerção para que embarquem nos técnicas claras para melhorar a segurança pes- microônibus operados pelos negros. Os usuári- soal de pedestres, como uma melhor iluminação os de microônibus são freqüentes vítimas das de vias públicas e o monitoramento de espaços brigas com morte entre os operadores. Esse tipo públicos por vídeo ou circuito fechado de televi- de insegurança é particularmente suscetível a pro- são, 21mas esse acompanhamento é tema de vidências de regularização e distribuição de direi- questões mais complexas e amplas, como a tos legais de propriedade aos operadores dos ser- coesão social e a relação entre o poder policial e viços em concessão. Reformas no sistema de as preocupações com os direitos humanos. transportes feitas com motivação econômica po- dem ter bom retorno em termos de segurança D. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA pública aos usuários. Porém, os benefícios de- PARA A SEGURANÇA DE TRÂNSITO pendem da efetiva fiscalização dos regulamen- E A SEGURANÇA PÚBLICA NO tos por autoridades legítimas, e não por quadri- TRANSPORTE URBANO lhas. Em Medellín, por exemplo, as quadrilhas que controlavam uma área de baixa renda extor- O desenvolvimento de uma estratégia para a se- quiam dinheiro dos operadores de ônibus que gurança do transporte urbano precisa incluir: trabalhavam na região, que, por sua vez, preci- savam recuperar o prejuízo através das tarifas · Desenvolvimento da capacidade de coletar pagas por passageiros pobres. e analisar dados estatísticos dos acidentes de trânsito no nível nacional. Algumas conclusões gerais podem ser tiradas. · Incorporação de elementos de segurança de A crescente criminalidade em muitas cidades de trânsito em todos os projetos de infra-estru- países em desenvolvimento é um sintoma de um tura de transporte, através de uma auditoria mal social muito mais amplo. Apesar de afetar o obrigatória durante a fase de projeto. comportamento de todos os envolvidos no · Incorporação dos benefícios estimados e ava- transporte, são principalmente os menos favo- liados da segurança viária, obtidos através recidos que sofrem os efeitos da criminalidade de projetos aperfeiçoados de infra-estrutura, quando as viagens essenciais para o trabalho e de acordo com valores estabelecidos pelo para a escola não podem ser feitas. A falta de governo e em conjunto com órgãos locais de segurança frustra também as iniciativas de cu- segurança de trânsito. nho ambiental para a redução da necessidade de viagens de carro, na medida em que as crianças · Desenvolvimento e treinamento dos funcio- não podem mais caminhar grandes distâncias nários dos órgãos ou conselhos de coorde- ou tomar um ônibus para ir à escola; ou quando nação de segurança viária, tanto em âmbito muitas pessoas são forçadas a se deslocar de nacional quanto municipal. Transporte urbano e segurança 95 Pag083a098 95 23.06.04, 18:44 · Especificação, sinalização clara e fiscalização · Desenvolvimento de uma conscientização doslimitesmáximosdevelocidadeparaasdife- sobre o problema, juntamente com o com- rentes categorias viárias em áreas urbanas. promisso das autoridades policiais para pren- der e dos juizados para impor penas apropri- · Especificação, campanha e fiscalização, em adas aos delinqüentes. âmbito nacional, dos limites do nível de álcool no sangue (NAS) de condutores de veículos. · Criação de cláusulas, em contratos de conces- são, que incentivem os operadores do trans- · Financiamento de investimentos em infra-es- porte público a prestar muita atenção à segu- trutura de segurança viária (a exemplo do fi- rança pública. nanciamento da infra-estrutura para transpor- tes não-motorizados, ou os investimentos em · Colocação de iluminação nas ruas ­ concebida passagens de nível em Buenos Aires) com base como melhoria da segurança dos pedestres ­ na identificação de grupos e locais vulneráveis. paraoaprimoramentoviárioe,emparticular,em projetos de urbanização de favelas. · Envolvimento da polícia em segurança viá- ria, como na colaboração entre a polícia e os · Reforço da participação da sociedade nos pro- departamentos de gestão de tráfego na aná- jetos ­ notadamente aqueles que propõem lise de pontos negros de acidentes em Seul. melhorias em bairros. · Envolvimento de autoridades médicas num Notas planejamento conjunto para facilitar o aces- so das vítimas de traumas em acidentes às 1Jacobs, G. and A. Aeron-Thomas. A Review of instalações médicas. Global Road Accident Fatalities. Documento · Inclusão de indenizações e responsabilida- patrocinado pelo Department of International des no Código de Trânsito e na legislação de Development (DFID ­ Departamento de Desen- seguros pertinente. volvimento Internacional), Reino Unido, para a Global Road Safety Partnership (Parceria Glo- · Criação de comissões de alto nível, respon- bal para a Proteção Viária). sáveis pela segurança viária em todas as prin- 2 cipais administrações municipais. World Health Organization. 1999. World Health Report. · Elaboração de planos de financiamento para 3 atividades relacionadas à segurança de trân- TRL e Ross Silcock. 2000. Review of Road Safety in Urban Areas. Documento de tópicos sito, como parte dos planos estratégicos de preparado para a Revisão da Estratégia de transporte em todas as principais cidades. Transporte Urbano do Banco Mundial, dispo- Quantoàsegurançapública,esforçosintensossão nível no site de transportes do Banco Mundial, necessários para analisar a natureza e a importân- em www.worldbank.org/transport. cia da falta de segurança no setor de transporte 4Gomez, L. M. 2000. urbano e para criar instrumentos políticos que combatam o problema. Esses esforços incluem: 5Amundsen, F .H. 1996. "Review of World Bank Experience in Traffic Safety Concerning · Coleta e análise de dados sobre a segurança Motorized and Non-Motorized Traffic (1989-94)." pessoal no setor de transporte. TWU mimeo. World Bank, Washington, DC. 96 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag083a098 96 23.06.04, 18:44 6 Ross, A. 1993. "Review of World Bank lhados conseguiu-se uma redução nas colisões Experience in Road Safety." Report INU 93. da ordem de 98% entre 1984 e 1990. Entretanto, World Bank, Washington, DC. esses foram os dois únicos implantados e foram despendidas apenas 18% das despesas previs- 7TRL e Ross Silcock, 2000. tas para gestão de tráfego. 8 Em Colombo, em 1984, um estudo do TRL 13Cracknell, J. 2000. Experience in Urban Traffic (Transport Research Laboratory, Inglaterra) de- Management and Demand Management in monstrou que menos de um quarto dos registros Developing Countries. Documento de tópicos de acidentes fatais feitos pelos hospitais era in- preparado para a Revisão da Estratégia de cluído nas estatísticas policiais. O problema per- Transporte Urbano do Banco Mundial, dispo- siste em outros lugares. Em 1999, em Karachi, nível no site de transportes do Banco Mundial, apenas as cifras da polícia indicavam que 56% em www.worldbank.org/transport. das mortes eram atribuídas a acidentes de trân- sito e, de acordo com os hospitais, somente 4% 14Koster J. H. and M. de Langen. 1998. "Pre- dos ferimentos graves foram causados pelo mes- ventive Transport Strategies for Secondary mo motivo. Até os registros hospitalares podem Cities" in Freeman, P. and C. Jamet, eds. ser uma fonte não-confiável de pesquisa de aci- 15Gold, P. 1999. Using Engineering to Reduce dentes. Em Buenos Aires, por exemplo, a maior Accidents. Inter-American Development Bank, parte das mortes é atribuída exclusivamente ao Washington, DC. diagnóstico médico (fraturas generalizadas etc.) e 16Transport Research Laboratory. 1995. Costing não ao que ocasionou aquela situação. RoadAccidentsinDevelopingCountries.Overseas 9A quantidade de feridos em acidentes urbanos, Road Note ORN 10. TRL, Crowthorne, UK. informada por ocorrência nas estatísticas oficias 17 em 1999, era 160 no Reino Unido, 22 no TRL e Ross Silcock, 2000. Zimbabwe e apenas três em Dhaka e nas princi- 18Por exemplo, há uma preocupação dissemina- pais cidades indonésias. da de que o fornecimento de equipamentos, como 10 carros e câmera, entre outros dispositivos de fis- Essa observação baseia-se em levantamentos calização, pode ser usado para objetivos menos conduzidos em um estudo recente de W. S. Atkins legítimos e não relacionados ao tráfego. para a DFID no Sri Lanka, em Gana, Zimbabwe, Papua-Nova Guiné e na Índia. 19Mesmo nesse caso, a única medida financiada 11 até agora foi a melhora das placas de trânsito em O projeto DUMAS (Developing Urban Adis Abeba. Como 91% dos acidentes de trânsi- Management and Safety) envolve a colabora- to na localidade envolvem pedestres, a implan- ção de equipes de pesquisa em nove países, no tação de novas placas não deverá oferecer mui- intuito de produzir uma estrutura para projeto e to benefício à segurança de trânsito. avaliação de iniciativas de segurança de trânsi- to urbano [European Commission, 2000]. 20Gomez, L. M. 2000. 12Por exemplo, o Projeto de Transporte e Desen- 21Algumas câmeras usadas para controle do trá- volvimento Municipal de Amã, financiado pelo fego foram utilizadas para outros objetivos, mas Banco Mundial, planejou melhorias em 15 cruza- isso levanta questões de privacidade pessoal e mentos. Nos dois primeiros cruzamentos traba- do possível mau uso do poder do governo. Transporte urbano e segurança 97 Pag083a098 97 23.06.04, 18:44 98 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag083a098 98 23.06.04, 18:44 6 O SISTEMA VIÁRIO URBANO Grande parte do transporte urbano, seja público ou particular, de passageiros ou de cargas, motorizado ou não, em países ricos ou pobres, utiliza-se das ruas e avenidas. Uma infra-estrutura viária congestionada, ao provocar a lentidão do transporte público que por ela circula, causa danos à economia das cidades, aumenta a poluição ambiental e prejudica os mais pobres. Porém, notadamente em grandes cidades, não é aceitável, nem social nem economicamente, equilibrar a oferta e a demanda apenas pelo incremento da capacidade viária. Uma estratégia viária deve, portanto, priorizar o deslocamento das pessoas, relativamente ao dos veículos, por meio da gestão do tráfego e da demanda, além da criação e da manutenção da respectiva infra-estrutura. A. INTRODUÇÃO: ELEMENTOS DA preço cobrado por seu uso e tampouco se finan- ESTRATÉGIA VIÁRIA cia mediante incremento das receitas ou dos re- cursos fiscais alocados. A regra mais comum Grande parte do transporte urbano, seja públi- consiste na justaposição de uma exuberante co ou particular, de passageiros ou de cargas, demanda privada (demonstrada por elevados ní- motorizado ou não, em países ricos ou pobres, veis de congestionamento) com um órgão finan- utiliza o sistema viário. Esse sistema também ceiramente debilitado e responsável pela provi- disponibiliza espaço para a infra-estrutura de são da infra-estrutura. A manutenção viária ina- comunicações e instalações e permite a dequada é prática amplamente disseminada. interação cotidiana da população. A compe- Portanto, o principal desafio de uma estratégia titividade urbana, da qual, em uma economia viária em países em desenvolvimento é associar global, a riqueza e o bem-estar de ricos e po- tais decisões dos setores público e privado de bres cada vez mais dependem, exige um efici- uma maneira economicamente racional. ente serviço de transporte sobre pneus. Uma estratégia para o sistema viário urbano, Apesar de sua importância econômica, o siste- que seja capaz de realizar tal associação, deve ma viário é, com freqüência, gerenciado de for- privilegiar algumas questões fundamentais, ma fragmentada e não econômica. As decisões dentre elas: sobre a gestão, manutenção e expansão dessa · organização e financiamento da manutenção infra-estrutura dependem de distintos órgãos do viária; setor público, enquanto as relativas às suas ope- rações ficam predominantemente sob a respon- · gestão do tráfego, a fim de ampliar a capaci- sabilidade do setor privado. A crescente deman- dade do sistema e/ou a qualidade e/ou a se- da privada por infra-estrutura não se reflete no gurança; O sistema viário urbano 99 Pag099a118 99 23.06.04, 18:44 · gerenciamento da demanda, a fim de extrair o térios e processos adequados que assegurem máximo valor social do uso da rede viária; e que uma parte apropriada dessas reservas seja destinada às vias urbanas. Nota-se que isso · planejamento e avaliação da expansão da não aconteceu com alguns dos antigos fun- infra-estrutura. dos de estradas. Esses aspectos estão predominantemente rela- cionados com os efeitos do crescimento viário, No que concerne às fontes de financiamento, mas não devem excluir a análise dos seus im- segundo a filosofia dos "fundos de segunda pactos sobre a pobreza. geração para a rede viária", a infra-estrutura viá- ria deve ser mantida com recursos aportados B. MANUTENÇÃO VIÁRIA pelos usuários. Numa situação ideal, as taxas diretas ou indiretas cobradas dos usuários de- Em geral, as cidades fazem investimentos pesa- vem ser suficientes para cobrir a totalidade dos dos em seus sistemas viários, mas estes são custos do tráfego, inclusive os corresponden- muito mal conservados. É comum que, nos pro- tes ao impacto ambiental e à manutenção viá- jetos financiados pelo Banco Mundial, as aplica- ria. Os instrumentos mais precisos para alocação ções em manutenção apresentem retornos mui- dos recursos de manutenção entre as diferentes to altos. Apesar disso, há uma tendência recor- categorias de usuários seriam taxas de rente de investir insuficientemente em manuten- licenciamento proporcionais à distância percor- ção. No âmbito das rodovias intermunicipais, tal rida e ao peso transportado, os quais podem ser tendência foi enfrentada com o desenvolvimento substituídos por taxas sobre combustíveis ou de "fundos de segunda geração para estradas", cobranças sobre o congestionamento. administrados pelos usuários e financiados por meio da cobrança de taxas sobre combustíveis e Na prática, diversos países não dispõem de tais de outros encargos diretos incidentes sobre o fundos viários, e as responsabilidades sobre a uso.1 Mas esses fundos não estão disponíveis manutenção são atribuídas a diferentes esferas em todos os países e, mesmo onde existem, não de governo, conforme o tráfego que circula em solucionam, necessariamente, os problemas de cada via seja considerado nacional, regional ou manutenção viária (Quadro 6.1). local. Quando ocorre essa configuração, é es- sencial que se delineie com clareza a divisão de A criação de uma base sistemática e confiável responsabilidades entre as esferas governamen- para a manutenção de artérias que sejam viá- tais e que as estruturas de financiamento sejam veis dos pontos de vista econômico e social regulares e sustentáveis, com ampla liberdade deve constituir prioridade máxima numa es- e autoridade das cidades para levantar fundos tratégia de transporte urbano. Nas localidades no município, quando necessário. onde, como é geralmente o caso, a manuten- ção é financiada por receitas municipais, um A implantação dos serviços de manutenção tam- certo padrão geral de alocação desses recur- bém precisa ser aperfeiçoada em muitos paí- sos deve ser estabelecido como referência. Nos ses. Deve-se estabelecer e fomentar uma cul- países em que há Fundos Nacionais de Estra- tura de manutenção dentro das instituições das (National Road Funds), devem existir cri- municipais. Faz-se necessário o emprego de 100 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 100 23.06.04, 18:44 Quadro 6.1. Financiando a manutenção viária urbana na República do Quirguistão A República do Quirguistão ­ um pequeno país na Ásia Central com uma população de aproxi- madamente 5 milhões de habitantes ­ enfrenta um problema sério de manutenção viária. A capital Bishkek, com uma população estimada em 1 milhão de moradores, possui uma malha viária de 730 km, dos quais quase 90% estão pavimentados. A falta de manutenção rotineira e a deterioração do sistema de drenagem resultaram em ruas e avenidas com superfícies irregulares, trincadas e esburacadas. Grande parte da rede viária demanda recuperação ou uma reconstrução total. Em outras cidades menores, o problema é semelhante. O departamento de ruas e avenidas da prefeitura é o maior responsável pela manutenção viária na área urbana. Em princípio, as obras podem ser desenvolvidas tanto por equipes próprias como por empreiteiras privadas. Na prática, a capacidade das empreiteiras é limitada. As usinas de asfalto e de concreto ainda são municipais. Além disso, as embrionárias empresas pavimentadoras da iniciativa privada padecem da falta de um nível estável de contratos e a relutância municipal em contratar serviços externos. O financiamento viário é crítico. O recém-criado Fundo Nacional Viário da República do Quirguistão pode, por lei, alocar até 10% dos recursos para áreas urbanas, mas até o momento conseguiu muito menos do que isso, pois as necessidades da malha viária do país são muito pesadas. Nem as cidades estão em uma melhor posição para custear suas próprias fontes. As transferências feitas a partir do governo central variam de 60% a 75% dos orçamentos municipais, que estão comprometidos com o pagamento dos salários dos funcionários da educação e da saúde. Menos de 2% das despesas totais municipais vão para o setor viário. Isso significa cerca de $ 0,12 per capita ao ano. E como a municipalidade possui autoridade limitada para contrair financiamentos, a cidade é palco de ocasionais loterias, bazares e festivais para custear o financiamento da malha viária. Juntamente com um crédito IDA (Associação para o Desenvolvimento Internacional) de $ 22 milhões, para auxiliar as cidades a adquirir reservas de manutenção e recuperação das vias por onde circula a maior parte do tráfego motorizado e do transporte público, o governo da República do Quirguistão compôs um grupo de trabalho com funcionários públicos federais e municipais cuja atribuição consiste em encontrar maneiras de tornar mais sustentável o custeio de reparos em ruas e avenidas. Já se chegou a um consenso de que as receitas do Fundo de Estradas poderiam ser aumentadas, por meio de uma porcentagem maior vinda de taxas do usuário (como os impostos sobre gasolina e sobre veículos). Porém, o principal desafio será dar poderes às cidades para gerarem e reterem receitas adequadas, para fazer que satisfaçam suas responsabilidades pela manutenção e recuperação de ruas e avenidas. Na República do Quirguistão, o financiamento viário urbano, portanto, é parte essencial de questões mais amplas de financiamento viário nacional e municipal. Fonte: Arquivos de Projetos do Banco Mundial. O sistema viário urbano 101 Pag099a118 101 23.06.04, 18:44 programas de gestão para planejar e orçar o aten- usuários do sistema viário e do trânsito. Isso dimento das demandas de manutenção de for- não é apenas uma questão técnica, pois deve ma sistemática, em conexão com levantamentos ser claramente direcionada de forma consisten- das condições viárias, rotinas específicas, ma- te com a estratégia global de transporte urba- nutenção periódica e recuperação/reconstrução.2 no. Na prática, na maior parte das cidades, os Essas medidas lastreiam o desenvolvimento da engenheiros de tráfego e a polícia do trânsito capacidade de contratar serviços privados de tendem a se concentrar na tarefa de fazer o trân- manutenção, ou mesmo o surgimento de con- sito fluir. Como resultado, as vias são alargadas, cessões de manutenção da rede viária urbana, a veículos motorizados ganham prioridade, pe- exemplo do que foi recentemente feito em Mon- destres e bicicletas são expulsos. Nesse pro- tevidéu e em Bogotá. cesso, o sistema viário se adapta para benefici- ar os proprietários dos carros, geralmente mais C. GERENCIAMENTO DO TRÁFEGO ricos, em detrimento dos usuários de ônibus, ciclistas e pedestres, usualmente mais pobres. Objetivos Se o objetivo de uma política pública for aten- der com preferência as necessidades dos me- O objetivo do gerenciamento do tráfego urbano nos favorecidos, tal prioridade também deve é fazer que os recursos do sistema de transporte balizar a gestão do tráfego e da demanda. que opera sobre o sistema viário tenham utiliza- ção mais segura e eficaz. A gestão procura ajus- Controle do tráfego tar, adaptar, gerenciar e aprimorar o sistema de transporte para alcançar objetivos específicos. Há um grande número de instrumentos disponí- Quando se maximiza a eficiência dos equipa- veis para o gerenciamento do tráfego, entre eles, mentos e do sistema existentes, podem-se evi- a administração e o controle do estacionamento tar ou adiar aplicações de capital, ganhando o nas ruas; a engenharia de tráfego; os sistemas prazo necessário para desenvolver políticas de de sinalização; a prioridade ao transporte coleti- longo prazo. Ao mesmo tempo pode-se melho- vo (ônibus) e a fiscalização da regulamentação rar a segurança do tráfego e podem-se mitigar de trânsito. Esses instrumentos podem ser apli- os impactos adversos do trânsito sobre o meio cados não só para acelerar o movimento dos ve- ambiente das cidades. ículos, mas também, se desejado, para dar priori- dade aos pedestres, bicicletas e outros modos Inúmeros instrumentos de gerenciamento do não-motorizados ou veículos comerciais.3 tráfego, tais como sistemas de sinalização efi- cazes, melhoram a eficiência da circulação, com É fundamental associar o projeto de um sistema insignificantes efeitos colaterais adversos. Po- coerente de circulação com uma sinalização de rém, políticas de gerenciamento do tráfego tam- trânsito eficiente. Tecnologias de controle de si- bém envolvem decisões. A prioridade dada aos nalização são facilmente obtidas. Além disso, o pedestres pode reduzir a capacidade disponí- célere ritmo da concepção de sistemas de tráfe- vel para os veículos ou afetar prejudicialmente go inteligentes oferece a países relativamente as operações dos ônibus. Um plano integrado pobres a chance de saltarem rumo à última pala- de gerenciamento do tráfego exigirá um ajuste vra em tecnologia, à semelhança do que alguns entre os interesses concorrentes dos diversos já fizeram, no caso das telecomunicações. Esses 102 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 102 23.06.04, 18:44 sistemas são cada vez mais robustos e reque- em algumas cidades na Índia) tendem a ser a rem pouca manutenção. Porém, exigem dispo- opção dos mais ricos, e o veículo particular não sição para mobilizá-los, planejamento e uma é um modo disponível para grande parte dos manutenção mínima. Infelizmente, muitas cida- menos favorecidos. Mesmo em locais onde o trem des grandes carecem até mesmo da capacitação suburbano é o modo predominante (como em básica para usar tais recursos, do que resulta um Mumbai) ou em que haja metrô, grande parte das controle de tráfego que, como em Bangcoc, se viagens por meios mecânicos ainda é feita por limita ao que a polícia consegue realizar num transporte público sobre pneus. cruzamento simples. Nos carregamentos de pico, um ônibus pode O gerenciamento do tráfego pode ser aplicado a transportar pelo menos 30 vezes mais passagei- um ponto específico; por exemplo, podem ser ros do que um carro, usando apenas três vezes necessárias melhorias num cruzamento impor- mais espaço viário. O principal objetivo do geren- tante, a fim de assegurar uma capacidade con- ciamento do tráfego deve ser, portanto, a melhoria sistente de tráfego ao longo de uma determina- das condições de viagem para as "pessoas" e da rota, ou pode-se aprimorar um cruzamento não necessariamente para os "veículos". Tal es- com a finalidade de solucionar problemas de tratégia tanto induzirá a um uso mais eficiente do capacidade ou de acidentes graves. Contudo, limitado espaço viário como terá um impacto po- para desenvolver um método consistente de sitivo direcionado aos segmentos mais pobres. operação do trânsito, o gerenciamento de trá- Essa abordagem tenderá a enfatizar: fego é mais efetivo quando aplicado numa área (por exemplo, num corredor, numa área restrita · medidas para, em geral, apoiar o transporte ou no centro de uma cidade). Isso permite que público e, em particular, para dar prioridade as medidas sejam bem articuladas, em conjun- ao ônibus; tos abrangentes, garantindo que os problemas · instalações para pedestres; e do trânsito não sejam apenas transferidos para outros pontos de conflito, que haja uma sinergia · espaços para bicicletas. entre as várias intervenções e que os usuários Em muitas cidades latino-americanas, o geren- recebam consistentemente a mesma "mensa- ciamento de tráfego já procura melhorar as ope- gem", o que aumentará a probabilidade de res- rações dos ônibus nas ruas, por meio de corredo- peito à regulamentação de trânsito. res ou faixas exclusivas para esses veículos. Tais facilidades existem em diversos aglomerados ur- Prioridade ao transporte público banos, com destaque para Curitiba, Porto Alegre, Na maioria das cidades dos países em desenvol- São Paulo, Bogotá, Lima, Quito, Santiago, Cida- vimento, os ônibus são a espinha dorsal do sis- de do México e Leon. Muitas cidades da América tema de transporte motorizado e assim perma- Latina também adaptaram áreas ou ruas para necerão no futuro próximo. Nas localidades mais uso exclusivo de pedestres, particularmente em pobres, a participação dos ônibus no mercado suas regiões centrais. As ruas de algumas áreas pode ser suplantada pela dos sistemas não-re- pobres foram pavimentadas para proporcionar gulamentados. Viagens regulares de táxi-lota- acesso aos ônibus, e a maior parte das vias pos- ção ou por riquixás motorizados (como ocorre sui calçadas para pedestres. Em outros locais, O sistema viário urbano 103 Pag099a118 103 23.06.04, 18:44 a situação é menos encorajadora. Na Ásia, são Em cidades desenvolvidas, a tendência é opos- poucas as cidades em desenvolvimento que re- ta à vigente naquelas em desenvolvimento (fora servam um espaço suficiente nas ruas para corre- da América Latina). A transferência de espaço dores ou outros tipos de prioridade para os ôni- viário de carros para ônibus vem sendo cada bus.Atéondesesabe,essaslocalidadessãoBang- vez mais aceita em muitas das mais ricas ci- coc, Manila, Madras e Kuala Lumpur. Nas últimas dades desenvolvidas (em grande parte das ci- três, continua a ser difícil garantir a exclusividade dades européias ocidentais, Reino Unido, Fran- do uso das faixas pelos ônibus, quando implanta- ça, Holanda, Itália etc.). Como na América Lati- das no mesmo sentido do fluxo geral (em contra- na, a aceitação da prioridade para os ônibus posição ao que ocorre em Bangcoc, onde a maio- decorreu de um melhor planejamento, informa- ria das faixas de ônibus está no contra-fluxo). ção mais aprimorada aos tomadores de deci- são, maior fiscalização, melhoria da imagem A falta de prioridade para os ônibus fora da Améri- desse modo e melhor divulgação das informa- ca Latina é, em parte, devida à inexistência de um ções sobre os benefícios obtidos com a priori- sistema de ônibus convencional. A predominância dade dada aos ônibus. Corredores de ônibus do transporte não regulamentado dificulta a im- em cidades como Curitiba e Quito são muito plantação de medidas que priorizem os ônibus, apreciados pela população (em sua maioria de dado o alto volume de veículos relativamente pe- baixa renda), e os prefeitos que estiveram à fren- quenos, como em Manila. Em outras localidades, te desses projetos foram posteriormente elei- caso de Hanói, os serviços de ônibus são muito tos para cargos mais altos. embrionários e, mesmo onde tais serviços exis- tem, eles podem ser vistos pelos usuários como Implantação um tipo de transporte a recorrer só em último caso, como em algumas cidades na China. Em outros Em muitas cidades, as altas taxas de cresci- casos, Moscou, por exemplo, o transporte por ôni- mento do volume de tráfego podem ser redu- bus é considerado como um modo complementar zidas com medidas de gestão de tráfego. Con- ao metrô, o que explica a pouca prioridade que tudo, dispor desse recurso não pode ser visto recebe em vias-arteriais. Por esse conjunto de ra- como a "panacéia" para solucionar o conges- zões, o objetivo de conceder prioridade para os tionamento no trânsito urbano, e sim como ônibus não é bem entendido, e os governantes um elemento de uma estratégia mais ampla que não parecem dispostos a comprometer-se com envolva também a gestão da demanda e do medidas que podem prejudicar os (ricos) usuários transporte público. Também não pode ser con- de carros particulares. Devido às limitações de po- siderado como uma intervenção exclusiva, mas sição e prestígio, há falta de mão-de-obra experi- como um processo contínuo, adaptado e ajus- ente e treinada, com visão suficiente para apreciar tado para satisfazer a característica mutante os benefícios advindos da realocação do espaço do trânsito. Isso explica a ênfase em criar um viário para os ônibus. Os problemas de fiscaliza- ambiente institucional favorável para a opera- ção dos "complexos" planos que priorizam os ôni- ção e a adaptação de medidas de gestão de bus e impõem tráfego seletivo (ônibus versus ou- tráfego e estimular as habilidades técnicas para tros modais) são vistos como complicados demais implementá-las, em vez de meramente finan- para serem resolvidos. ciar intervenções pontuais. 104 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 104 23.06.04, 18:44 As principais atividades de gestão a ser realiza- cipal, ela não exclui totalmente o fato de ser preci- das num âmbito municipal ou regional são apre- so uma pequena equipe para determinar a política sentadas na Tabela 6.1. Os principais problemas de gestão de tráfego e administrar esses consulto- institucionais relativos à provisão e gestão viária res. As questões surgem da extensão da respon- se vinculam à divisão funcional de responsabili- sabilidade de consultores e empreiteiros por dades das atividades entre as esferas municipal subcontratar os contratos de implementação e, e regional em sistemas hierárquicos e à coorde- por conseguinte, a responsabilidade pelo uso do nação entre gestão do tráfego local e estratégia "dinheiro público". Contudo, esse mecanismo de transportes como um todo. pode ajudar as cidades nos países em desenvol- vimento, já que é mais fácil a um município obter Atingir um equilíbrio entre os interesses dos recursos para contratar consultores de curto pra- modais de transporte que concorrem entre si zo do que para uma equipe interna. depende da competência das instituições do setor, que trabalhem dentro de uma estrutura D. GESTÃO DA DEMANDA claramente definida de atribuição de responsa- bilidades. Apesar de inexistir uma única estru- Objetivos tura ideal ou modelo para a administração do A lógica econômica da gestão da demanda é tráfego e do transporte, as cidades precisam que, se o preço diretamente pago pelos usuári- estar dotadas de uma estrutura organizacional os ao utilizarem o sistema for menor do que o que dê conta das seguintes funções básicas: custo total do deslocamento, algumas viagens planejamento estratégico do transporte; plane- imporão custos diretos à comunidade. As des- jamento, projeto e construção da infra-estrutu- pesas totais de uma viagem incluem tanto os ra; manutenção de ruas e avenidas; planejamen- custos específicos nos quais o usuário incorre to e agenciamento do transporte público; e ges- (depreciação do veículo, combustível, estacio- tão da demanda de trânsito, incluindo a fiscali- namento etc.) quanto os custos sociais que o zação. Formas alternativas de organização des- usuário causa à comunidade, quais sejam: o sas funções são discutidas no capítulo 11. aumento nos congestionamentos, o incremen- to no potencial de acidentes e a poluição do Algumas funções de gestão de tráfego podem meio ambiente. Como os custos para a comu- ser repassadas para o setor privado. A con- nidade variam de local, horário e condições de tratação pode ser convencional (como na manu- trânsito, o ideal é que os encargos onerassem tenção da sinalização de trânsito) ou incluir uma os usuários de veículos. O objetivo da gestão ampla série de atribuições. Podem ser contrata- da demanda deve ser garantir o nível total do dos consultores para executarem uma grande tráfego e sua distribuição entre modalidades, parte do processo de gestão do tráfego ­ por locais e períodos do dia, com a função de co- exemplo, desenvolver e pôr em prática um plano brir todos os custos marginais sociais gerados abrangente de corredores ­ ainda que o Poder por todos os modais de transporte. Executivo seja, em última análise, responsável por essas atribuições. Apesar de essa No intuito de satisfazer esse objetivo, todas contratação conseguir reduzir a necessidade de as ferramentas de gestão da demanda devem uma equipe de implementação no âmbito muni- buscar a ampliação dos custos das viagens, O sistema viário urbano 105 Pag099a118 105 23.06.04, 18:44 Tabela6.1.Funçõeseresponsabilidadesdeumórgãotípicodegestãodetráfego Área Funções e responsabilidades Política de gestão Formular e implantar em toda a cidade uma "política de gestão de tráfego" que satisfaça os objetivos de tráfego definidos pelo "conselho municipal" (Câmara dos Vereadores), que deve incluir, pelo menos, questões como a determinação de (I) uma hierarquia funcional de vias, (II) um equilíbrio apropriado entre os usuários do sistema (transporte particular - transporte público - veículos não-motorizados - pedestres), (III) programas de ação prioritária e (IV) planos de investimento "qüinqüenais". Levantamento do Pesquisar, monitorar e avaliar todos os dados de trânsito e de acidentes, a fim de capacitar a tráfego identificação de tendências, a quantificação de problemas e a preparação de planos e melhorias da gestão de tráfego. Planos e melhorias Planejar, projetar, implementar, monitorar, avaliar, ajustar e atualizar constantemente as ações da gestão de tráfego e políticas de trânsito para chegar à política de gestão de tráfego preliminarmente acordada. O programa deve cobrir todos os modais motorizados sobre pneus (carros, transporte público, caminhões etc.) e todos os modais não-motorizados (pedestres, bicicletas). Os planos e as melhorias variam de meros ajustes em cruzamentos ou programas de demarcação e sinalização a ousadas estratégias que envolvam a cidade toda, como a prioridade ao modo ônibus ou a definição de tarifas para esse modal. Aí se incluem medidas e programas de redução de acidentes. Dispositivos de Planejar, projetar, instalar, operar e manter todos os dispositivos de controle do tráfego como (I) controle do tráfego sistemas de semáforos, inclusive os sistemas informatizados, (II) demarcações na pista, (III) sinalizações de trânsito e (IV) dispositivos de fiscalização (câmeras etc.). Regulamentação Formular as regulamentações do tráfego que satisfaçam os planos e melhorias de gestão de tráfego, do tráfego com decreto do governo municipal e fiscalização pela polícia de trânsito. Gestão de Preparar políticas de estacionamento nas ruas e fora delas, incluindo a aprovação para a estacionamentos localização e acesso a áreas de estacionamento administradas por terceiros. A fiscalização e a administração de estacionamentos (por exemplo, onde se deve pagar para parar o carro) devem ser feitas por uma "autoridade de estacionamentos" ou equivalente. Aprovações e Avaliar e aconselhar o governo municipal sobre todas as ações (por exemplo, novas vias) e coordenação investimentos (criados por organismos dos setores público e privado, incluindo todas as novas construções ou empreendimentos) que tenham um impacto significativo sobre o tráfego, a fim de garantir que eles estejam em consonância com a política de trânsito inicialmente acordada. Consultas Consultas à população e ao público envolvido sobre a política de tráfego e sobre os impactos de ações e medidas específicas. Orçamento Preparação de um orçamento anual e submissão deste ao governo municipal, visando à (I) implementação de ações de planos e melhorias do trânsito, (II) operações do tráfego e manutenção de dispositivos de controle e (III) o trabalho permanente do próprio órgão de gestão do tráfego. Observações: 1. Nem todas as funções seriam desempenhadas pelo próprio "órgão de gestão do tráfego". Por exemplo, as atribuições voltadas à manutenção de dispositivos de controle e semáforos seriam geralmente repassadas a terceiros. Nesse caso, o órgão assumiria a responsabilidade pela supervisão. 2. A seguir, é discutido o potencial de terceirização, a consultores independentes, de elementos significativos das funções acima. Fonte: Autores. 106 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 106 23.06.04, 18:44 seja explicitamente, por meio de encargos (co- tarifa específica, em que o lucro gerado pela brança sobre estacionamento ou congestio- medida sofra taxação, embora na prática isso namento, ou nos preços dos combustíveis), seja extremamente difícil de ser implantado em ou implicitamente, com a limitação da circu- cidades em desenvolvimento. lação. A gestão e a restrição da demanda nos volumes de tráfego podem ser feitas por uma Problemas ainda mais complexos surgem com série de medidas, muitas delas dizendo res- relação ao estacionamento "particular não peito a políticas nacionais (por exemplo, no residencial", nas mãos de empresas do setor preço dos combustíveis). privado ou de órgãos governamentais. Isso cria não só um problema político, ao negar privilé- Controles de estacionamento para a gios tradicionais, mas também questões legais gestão da demanda em alguns países onde a construção de estacio- namentos pode ter sido uma reação direta dos A medida mais aplicada de gestão da deman- padrões municipais desse tipo de estabeleci- da em cidades de países desenvolvidos e em mento às permissões para construção. Existem desenvolvimento é o controle e a definição de ainda muitas cidades onde, mesmo nos cen- preços de estacionamento. Em sua aplicação tros urbanos, há necessidade de padrões míni- mais básica, em muitas cidades emergentes, mos de estacionamento. a política de estacionamento se restringe ao controle do estacionamento na rua (geralmen- A despeito dessas deficiências, uma política te proibido em vias principais) a fim de evitar a abrangente de estacionamentos consegue ser obstrução ao tráfego. Entretanto essa medida o ponto de partida para a gestão da demanda, pode ter potencial mais amplo de restrição. na maior parte das cidades. A taxa de estacio- Apesar de os controles de estacionamento te- namento é a menos controvertida das cobran- rem algum efeito na propriedade de veículos, a ças pagas pelos usuários, e a maior parte das meta usual das políticas de restrição é reduzir o cidades possui alguma política desse tipo. A uso do carro, por meio da regulamentação do quantidade, a localização e o preço dos espa- espaço para estacionamento e com a alocação ços de estacionamento na rua podem ser con- racional do espaço disponível entre diferentes trolados. Limita-se a expansão de estaciona- grupos de usuários ­ geralmente buscando re- mentos públicos fora da via e de estaciona- primir a longa permanência dos veículos. Em mentos particulares em áreas não residenciais países em desenvolvimento, a eficácia do esta- e regulam-se seus encargos para evitar o esta- cionamento como medida está comprometida cionamento subsidiado. É recomendável que pela capacidade dos mais favorecidos em dei- as políticas voltadas para essas categorias de xarem seus carros nas ruas, por conta dos mo- estacionamento estejam em consonância com toristas, e pelo fato de quotas significativas do os objetivos políticos gerais, em qualquer pla- espaço de estacionamento encontrarem-se fora nejamento estratégico de transportes. A do controle da autoridade de trânsito. Para atin- integração de padrões de estacionamento, den- girem o "nível de restrição", os estacionamen- tro de estratégias de controle do desenvolvi- tos abertos administrados por particulares po- mento, como na política ABC da Holanda, é dem, em princípio, ser obrigados a cobrar uma um bom exemplo do que é dito.4 O sistema viário urbano 107 Pag099a118 107 23.06.04, 18:44 Restrição ao tráfego exemplo, observou-se um incremento de 20% nas velocidades médias). Acima de tudo, as medidas Pode-se restringir a demanda do tráfego pelo tiveram aceitação pública, como uma demonstra- uso de uma série de medidas físicas, como: ção do compromisso do governo em reduzir os congestionamentos e a poluição do ar relaciona- · em centros urbanos ambientalmente sensí- da a eles, além de terem se mostrado menos difí- veis como em Teerã, Irã, permitir o acesso ceis de serem fiscalizadas do que se poderia es- somente de tráfego essencial; perar. Se bem feitas, particularmente para · pedestrianização do centro urbano, como em desestimular o uso de autos em horários de pico, Buenos Aires e Budapeste; e se associadas a melhorias no transporte, como · criar um sistema de células que limite o tráfe- em Bogotá, essas ações conseguem, no mínimo, go dentro do centro da cidade, por meio de oferecer um "alívio" para o desenvolvimento de um esquema em que não haja acesso direto políticas ainda mais efetivas. por carro, como em Gotemburgo e Bremen; · realocar o espaço de ruas e avenidas para Política de preços veículos de alta capacidade; e Até o momento, tanto em economias desenvol- · dispositivos de traffic calming (ver capítulo 5). vidas quanto em desenvolvimento, as medidas de contenção física têm se mostrado mais acei- Apesar de o uso dessas medidas conseguir re- táveis do que a cobrança direta pelo uso das duzir o trânsito nas áreas em que se concen- vias públicas. Entretanto, mesmo em países in- tram (geralmente o centro de uma cidade), elas dustrializados, sua eficácia aparentemente se são incapazes de reduzir a demanda em todo o esgotou, e algumas nações, caso do Reino Uni- perímetro urbano, exceto quando vinculadas a do e da Holanda, planejam atualmente a intro- outras medidas, como à política de estaciona- dução da cobrança direta. Em Cingapura ­ hoje mento e ao estímulo ao transporte público. em dia considerado um país rico ­ existe uma movimentação no sentido de cobrar pelo uso Entre as mais populares medidas restritivas es- do veículo, em vez de tributar e controlar de tão ações que limitam a utilização de veículos outra forma a sua propriedade. Nos poucos em dias específicos, de acordo com seu número exemplos existentes dentro da UE em que se da placa. Muitas cidades adotaram esse recur- cobra pedágio no contorno ou dentro de deter- so, caso de Atenas, Bogotá, Lagos, Manila, Ci- minada área, parte ou toda a receita gerada está dade do México, Santiago, São Paulo e Seul, com comprometida com melhorias no transporte motivações tanto ambientais quanto para redu- público. Para as cidades nos países em desen- ção dos congestionamentos. Contudo, existem volvimento, onde faltam recursos para financi- riscos óbvios com essas políticas de "rodízios" e ar o transporte urbano, espera-se que a intro- suas variantes. Elas podem encorajar a mudan- dução da cobrança direta tenha um poder de ça para o uso do táxi, ou ampliar a quantidade atração duplo, tanto como fonte de receitas de veículos por proprietário e induzir mais via- quanto como instrumento de contenção. A in- gens dos veículos permitidos do que era antes da corporação desses encargos em conjunto com implantação da medida. Porém, os programas uma política integrada de preços de transporte obtiveram sucesso a curto prazo (em Bogotá, por urbano tem potencial importância na coopera- 108 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 108 23.06.04, 18:44 ção com o transporte urbano sustentável, o que Obviamente, as cidades que dispõem de ape- é discutido detalhadamente no capítulo 9. nas 10% a 12% de seu espaço voltado para a circulação de veículos sobre pneus não con- Existe um aspecto da restrição que é particular- seguem sustentar essa motorização irrestrita. mente importante. Tanto a pesquisa teórica Além disso, assim que a malha urbana munici- quanto a experiência prática indicam que, apa- pal é consolidada, torna-se gradativamente rentemente, a restrição aos carros e as me- mais caro, além do incômodo ambiental e so- lhorias no transporte público têm um sucesso cial, sobrepor infra-estrutura viária adicional. maior quando aplicadas em conjunto, pelo me- Ainda mais nos pontos em que os congestio- nos nas viagens aos centros das cidades. Des- namentos já reprimem a demanda, aumentar a sa forma, uma política coerente deve incluir uma capacidade pode gerar um tráfego extra, tal que combinação de medidas. os congestionamentos são reduzidos numa quantidade muito menor do que o inicialmen- te esperado. As cidades que já atingiram um E. FORNECIMENTO DE tamanho e uma densidade suficientes para INFRA-ESTRUTURA gerar substanciais congestionamentos de trân- sito podem perder definitivamente a alternati- As dimensões da rede va de construir novas vias como uma saída Não há um número mágico que defina um ní- para os congestionamentos. vel adequado de oferta de infra-estrutura, já que ele depende do sistema de transporte e do Entretanto, deve-se levar em conta que a amplia- uso do solo que se projeta, além da topografia ção do sistema viário acompanha a expansão do e da economia municipal. Nos EUA, as cida- município. Para que operem de forma eficiente, des predominantemente dependentes de au- as cidades demandam um espaço de circulação tomóveis conseguem dedicar não mais do que adequado às suas dimensões. O planejamento 35% de seu espaço urbano para a infra-estru- prévio da infra-estrutura de transporte e sua con- tura de transportes. As cidades européias, ago- seqüente dotação de espaço são, portanto, im- ra com uma alta taxa de motorização por habi- portantes exigências estratégicas. Os elementos tante, alocavam anteriormente de 20% a 25% essenciais na bem-sucedida integração do uso de sua área urbana para a rede viária, mas se do solo com os equipamentos de transporte em esforçam em manter o desempenho do siste- cidades bem planejadas como Curitiba e ma por meio da gestão da demanda e do tráfe- Cingapura foram a definição e a proteção dos prin- go e de um certo grau de prioridades fiscal e cipais corredores para a infra-estrutura do setor. física designado para os sistemas de trans- Nãobastasimplesmenteabrirruaseavenidaspara porte público. Enquanto isso, em muitas cida- veículos automotores. Os pedestres e o transpor- des asiáticas, onde apenas de 10% a 12% da te não-motorizado também precisam de espaço área são destinados a ruas e avenidas, isso de circulação, e alguns dos ambientes urbanos ocorre mais por falta de opção do que por es- mais atraentes são aqueles em que a circulação colha, e não há políticas adequadas em práti- de tráfego motorizado e a de não-motorizado fo- ca, para manter um sistema eficiente de trans- ram separadas, com a determinação de priorida- porte no espaço viário existente. des na alocação de espaços. O sistema viário urbano 109 Pag099a118 109 23.06.04, 18:44 Logo, a estratégia para o aprovisionamento viá- cação viária é, com freqüência, uma base para a rio pede um cauteloso e parcimonioso julgamen- atribuição da responsabilidade fiscal, visando ao to. Por um lado, deve-se reconhecer a dinâmica fornecimento de uma distribuição efetiva dos re- da expansão urbana, já que mesmo os municípi- cursos de manutenção, além de uma valiosa con- os ambientalmente mais conscientes só conse- tribuição para isso. guem seus objetivos com alocação correta e bom planejamento do espaço para circulação. Por A geometria da malha viária também é decisiva. outro, cidades extremamente congestionadas O padrão clássico de "anéis e radiais", adotado não podem construir ruas e avenidas como so- por muitas cidades ocidentais, evoluiu ao longo lução para os engarrafamentos; as tentativas em do tempo com a construção de anéis viários à fazer isso certamente fracassarão ou trarão con- medida que os centros urbanos foram se tor- seqüências funestas do ponto de vista social e nando congestionados e ficou evidente a ne- ambiental. Somente uma estratégia que leve em cessidade de proporcionar rotas alternativas para conta essas restrições e combine um ajuste na as viagens internas do município. Assim, proje- capacidade viária, de modo a sustentar a expan- taram-se os anéis viários internos, no entorno são urbana com políticas claras e estritas na do centro urbano, com a finalidade de alocação e utilização do espaço de ruas e aveni- desestimular o tráfego de passagem na região das, consegue conciliar o crescimento da cidade central, além de permitir um maior espaço viário com sua habitabilidade. dentro do anel para o tráfego local, transporte público, veículos não-motorizados e pedestres. Hierarquia e forma Em geral, os anéis viários internos (associados a esquemas adequados para o acesso a veículos A estruturação adequada da malha viária é de fun- de carga) fazem parte de grandes projetos de damental importância (Tabela 6.2). Em muitos ca- pedestrianização. O elemento crítico em tais con- sos, os políticos das cidades desejam anéis viári- ceitos é a gestão do tráfego dentro do anel, para os (China), outros querem vias principais/expres- evitar que a capacidade liberada seja preenchida sas (Moscou), quando os maiores problemas sur- pelo recém-gerado tráfego de passagem. Essa gem exatamente da ausência tanto de uma estru- foi a base dos financiamentos viários nos quais tura apropriada quanto de capacidade de distri- o Banco Mundial esteve envolvido em Xangai e buição local, como em Bangcoc, Manila e Jacarta. Guangzhou. A principal dificuldade dessa abor- É fato que, para um mesmo espaço viário, as vias dagem é garantir que as medidas de gestão do coletoras com acesso seletivo podem operar com tráfego ou da demanda sejam realmente uma quantidade horária de veículos muito maior introduzidas e mantidas ao longo do tempo. do que as vias de uso não seletivo. Porém, é ne- cessário também oferecer estrutura para a circu- lação de pedestres e para a distribuição local do Anéis viários externos, nas periferias das cidades, tráfego, bem como para os longos percursos nas conseguem manter o tráfego que cruza a área ur- vias arteriais. Todas essas funções são de difícil bana fora do perímetro desta, onde as rotas para convivência, e um espaço viário qualquer sempre esse tipo de trânsito são inadequadas; ou, em terá um desempenho melhor quando classifica- outros casos, fazem parte da rede rodoviária regi- do e administrado de forma hierárquica, com vis- onal ou nacional. O ponto nevrálgico não é a sua tas à separação funcional.5 Esse tipo de classifi- forma (a de anel), mas sim sua função econômica 110 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 110 23.06.04, 18:44 e ambiental (desvio), devendo ser exclusivamente gargalo, seja pelo estabelecimento de um novo considerados como tal. Mesmo onde há essa jus- link. À primeira vista, os gargalos são, aparente- tificativa funcional, eles correm o risco, como em mente, fruto de uma deficiência do projeto do Varsóvia e em Budapeste, de aumentar a depen- sistema, e um caso óbvio em que é necessária dência do automóvel particular pela atração por a ampliação da sua capacidade. Contudo, é cla- centros de compra na periferia, regiões em que o ro que eles não constituem falhas de projeto acesso é muito mais fácil de carro do que por nas garrafas. Eles existem com a intenção de transporte público. Os anéis viários devem, por- restringir o fluxo excessivo até o ponto em que tanto, ser avaliados em termos do papel que de- seja mais aceitável (na garrafa), e não onde a sempenham em estratégias urbanas mais amplas acomodação é restrita (no copo). A mesma ló- de uso do solo e desenvolvimento do transporte. gica pode ser aplicada aos sistemas viários. Au- mentar o fluxo para um centro urbano incapaz Surgem outras questões estruturais. Malhas ur- de absorver mais trânsito pode agravar a situa- banas ortogonais, comuns em cidades norte- ção. A eliminação de gargalos é uma política americanas, espalham o tráfego que cruza as sensata apenas quando houver uma melhora no áreas urbanas por rotas paralelas e alternativas, desempenho total do sistema. As medidas mas não conseguem evitar os congestionamen- "oportunistas" de extrair os gargalos demandam tos nas regiões centrais, locais com maior con- uma avaliação extremamente cautelosa, a fim de centração de atividade comercial. Para impedir garantir que elas não estejam simplesmente esse resultado, tende a ser mais barato e me- transferindo o congestionamento para outro nos desestruturador reforçar a hierarquia da rede ponto no sistema. mais do que sobrepor novos anéis viários. A forma convencional de solucionar essa ques- Avaliando as ampliações tão é tentar comparar custos e benefícios numa da capacidade estrutura racional e quantitativa. Como essa téc- Observa-se que uma infra-estrutura adequada nica foi originalmente desenvolvida para avaliar básica seja essencial para um funcionamento investimentos interurbanos, os ajustes técnicos eficiente da cidade, mas que talvez seja impos- necessários para a quantificação da ampliação sível acabar com os congestionamentos, por da capacidade em cidades congestionadas têm meio da abertura de novas ruas e avenidas em sido assunto de literatura especializada nos últi- grandes áreas urbanas consolidadas. Porém, mos 30 anos. O novo tráfego causado por uma ainda é necessário refletir onde e quando é acon- melhoria no sistema traz vantagens para aque- selhável ampliar essa capacidade. les cujas viagens eram anteriormente suprimidas. Porém, esse recurso reduz o benefício que a ca- O teste clássico vincula-se à eliminação dos pacidade extra proporcionaria ao tráfego já exis- "gargalos", onde a falta de capacidade em um tente, além de gerar um impacto ambiental adi- ponto específico do sistema causa congestio- cional. Logo, o efeito final de permitir o ingresso namentos e atrasos nas aproximações daquela do tráfego gerado pode ser a redução do benefí- área. Por vezes, conseguem-se obter de forma cioestimadoparaaampliaçãodacapacidade.Uma barata grandes benefícios ao aprimoramento da análise de demanda e um modelo de avaliação integração do fluxo, seja pela remoção de um bem feitos são capazes de levar esse fator em O sistema viário urbano 111 Pag099a118 111 23.06.04, 18:44 ser a via à de de é deve dorsal essencial urbano. geral, sistema desnível propriedades Sistema contínuo Tráfego Tráfego passagem Comentários do lindeiras Em desestimulado. viário Intersecções em Acesso às desestimulado espinha preferencialmente passagem ou veículos Proibido Proibido Permitido Limitado proibido Proibido de automotores Limitado Estacionamento km/h km/h km/h mais projeto n/d n/d km/h ou Velocidade do 75 30-40 40-50 50-75 sem tráfego direto acesso lote apenas de o lote restrições restrições restrições ao geral principais ao restrições Acesso Sem Sem Sem Em Acesso aos Proibido geradores (%) via n/d n/d 60-80 5-10 n/d 15-30 Quilômetros de são a tráfego forem em e onde volumes de se volumes exclusiva ônibus Não Não exigida exigida e geral os os sujeitas em ônibus para Não Não Faixa altos ônibus altos de vias Desejável Desejável congestionamentos de viária a rede geral para não- se calçadas em garantir da bicicletas Sim Sim obrigatória. de Instalações motorizado Nenhuma necessárias típica separadas transporte somente Calçadas demanda Desejáveis Calçada Faixa e fora da de entre da funcional segura lote vias longa principais ao arteriais para e urbana de dentro bicicletas dentro Circulação pedestres propriedade metropolitana exclusiva de à Interliga comunidades ou área para Funções Circulação Acesso locais Mobilidade Tráfego e distância área Classificação 6.2. pedestres locais trânsito (VTRs) coletoras arteriais de de Ciclovias Autores. Vias Classificação Vias Vias rápido Tabela Vias Vias Fonte: 112 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 112 23.06.04, 18:44 conta. Entretanto, nas localidades em que de retorno é inadequada como único critério técni- inexistem essas técnicas sofisticadas, a simplifi- co. Logo, a avaliação econômica precisa estar vin- cação mais óbvia, que é admitir uma matriz fixa culada a uma estrutura de múltiplos critérios, cria- de viagens, sobrevalorizará a expansão da capa- da para um processo participativo e abertamente cidade de maneira significativa. político de tomada de decisões. Um outro fenômeno bastante analisado teorica- Ainda que difusa, uma das proteções mais po- mente é o impacto do tráfego e da gestão da derosas contra o investimento superestimado é demanda sobre o valor econômico da expan- o envolvimento da população numa consulta pú- são da capacidade. As possibilidades de apri- blica ou num projeto participativo. Apesar do morar a eficiência da infra-estrutura existente por risco de desenvolver uma síndrome de descren- meio da gestão do tráfego e de restringir o trân- ça do tipo "não no meu quintal", capaz de barrar sito por meio da gestão da demanda devem ser os maus e os bons empreendimentos, os proce- consideradas, ao menos em tese, quando se es- dimentos de consulta pública sobre grandes pro- pecifica a condição que deve fundamentar a aná- jetos forçam os planejadores e os engenheiros a lise da capacidade adicional. Na prática, contu- pensar com muito mais cautela do que o normal. do, é fácil demais presumir não só que a gestão Como conseqüência, também a coleta e a mo- é impossível, mas também que avaliar o proces- delagem de dados devem evoluir de acordo com so com base numa condição demonstrada teori- o processo participativo. camente pode superestimar os benefícios da ampliação da capacidade. Financiamento privado Há outras considerações que são tendências mais Recorreu-seaofinanciamentoprivadoparaacons- recentes e muito menos consolidadas. Em geral, trução de vias com pedágio em grandes cidades, na avaliação convencional de projetos de investi- como em Bangcoc, Buenos Aires, Kuala Lumpur mentos viários, ignoram-se os efeitos da infra-es- e Manila. Até o ponto em que a cobrança de pe- trutura sobre os usuários não-motorizados. Num dágio nessas vias é feita dentro de patamares que âmbito técnico, a concentração na pobreza exige cobrem os custos de construção, as taxas apa- também que os benefícios aos menos favoreci- rentemente permanecem em consonância com as dos agreguem às avaliações um valor econômico políticas propostas. E ainda, quando o pedágio maior do que o usual.6 Espera-se que, no mínimo, consegue reduzir os congestionamentos em vias avalie-se a ordem de grandeza desses temas. não pedagiadas, esse dispositivo deve ser visto como indubitavelmente benéfico. A metodologia da relação custo-benefício ainda é utilizada em âmbito técnico; logo, precisa de ajus- Essa conclusão, entretanto, pode não ser susten- tes para evitar os reveses mais óbvios. Porém, as tável por uma série de razões. Se as praças de questões relativas à avaliação de externalidades pedágio gerarem mais tráfego numa malha rodo- ambientais ­ além da inexistência de um sólido viária secundária inadequada, não pedagiada, conhecimento sobre os efeitos da abertura de no- (como em Bangcoc e Kuala Lumpur), elas podem, vas vias sobre as mudanças no uso do solo e na comefeito,aumentarocongestionamentoe, como forma urbana e sobre os efeitos distributivos dos este não é taxado, reduzir os benefícios. Em geral, investimentos ­ significam que a taxa econômica os impactos ambientais da infra-estrutura e do O sistema viário urbano 113 Pag099a118 113 23.06.04, 18:44 tráfego extra não são taxados, exceto quando ção de fluxos portuários, como em Manila. compõem as exigências de projeto de novas vias. Dessa forma, parte importante da estratégia de Para o aprimoramento da rede viária de alimen- transporte urbano em cidades de países em tação, pode haver custos que onerem os cofres desenvolvimento é a localização dos princi- públicos, apesar de não serem contabilizados pais pólos geradores de tráfego de carga e dos (como em Manila). Conclui-se aqui que o finan- movimentos a eles associados. A estratégia vi- ciamento privado não é indesejável, porém, por ária urbana deve ser associada e refletir as mu- causa dos efeitos no sistema viário, as ações da danças nas economias nacionais, a exemplo livre iniciativa devem estar sujeitas às mesmas do que ocorre em alguns países de transição, análises ­ econômica, ambiental, social e de pla- onde rupturas na estrutura industrial e nas li- nejamento ­ que as ações do poder público. gações comerciais levaram a uma mudança do transporte de carga ferroviário para o rodoviá- F. FOCO NA POBREZA rio e, por isso, dependem de mudanças na es- trutura de transporte urbano. Da mesma forma como ocorre com outros ele- mentos do transporte urbano, os impactos das Impactos diretos sobre a pobreza vias urbanas sobre a pobreza podem ser dividi- O potencial de redução da pobreza dos investi- dos em indiretos, resultantes de seu efeito so- mentos viários pode ser melhorado por meio da bre o crescimento econômico, e em diretos, re- escolha dos tipos de projetos, e a inclusão des- sultantes de seu efeito sobre as condições de tes em programas que visem à infra-estrutura vida de pessoas pobres. viária é essencial para as necessidades básicas dos menos favorecidos. Existe uma série de O efeito sobre o crescimento maneiras para identificar e se concentrar nes- A viabilidade econômica da base industrial e sas necessidades. comercial das cidades é importante para os po- bres que trabalham nessas localidades. Apesar A primeira forma de concentrar a política nos de, nos países industrializados, o horário de pobres é observar o lugar onde moram. Em mui- pico de congestionamentos ser causado pre- tos países, os muito pobres vivem em habita- dominantemente por veículos particulares, não ções precárias ou em favelas onde não há vias é isso o que ocorre em todos os lugares. Muitas asfaltadas ou acesso adequado. Como conse- das mais importantes cidades do mundo em qüência, não há serviço de transporte público desenvolvimento são nós terminais das redes formal ou mesmo de qualquer meio mecaniza- de transporte internacional e nacional. Algumas do. Assim, a população é forçada a caminhar são históricas cidades portuárias, cuja impor- longas distâncias, quase sempre em vizinhan- tância foi aumentada durante o período de re- ças perigosas. O Banco Mundial sempre finan- gime colonial. Nesses lugares, o tráfego de car- ciou a pavimentação para melhorar o acesso ga é, quase sempre, a causa fundamental de às áreas pobres, principalmente na América La- congestionamento urbano. A concentração do tina e na África (Quadro 6.2). No contexto de tráfego com origem e destino em importantes aumento da insegurança, a iluminação pode mercados urbanos de commodities, como em se tornar elemento importante da provisão de Dhaka, pode ter o mesmo efeito da concentra- acesso básico seguro. 114 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 114 23.06.04, 18:44 Quadro 6.2. Pavimentando vias em áreas de baixa renda no Brasil: o programa PROPAV Em áreas de baixa renda nas cidades brasileiras, as vias sem pavimentação ­ muitas delas intransitáveis em dias de chuva ­ eram um impedimento sério ao acesso de ônibus e de veículos de emergência. Apenas em São Paulo havia, no começo dos anos 1980, 800 km de rotas de ônibus em vias sem asfalto. Para solucionar esse problema, o First Brazil Urban Transport Project (Primeiro Projeto de Transporte Urbano do Brasil) incluiu um extensivo programa de pavimentação de áreas de baixa renda. Sob ele, existia a tendência dos responsáveis pela engenharia em produzir projetos excessivamente elaborados para a drenagem e estrutura básica de pavimentação. Resultaram daí estouros de custo e de prazo. Como conseqüência, um estudo abrangente de pavimentação de baixo custo foi realizado pela Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos em São Paulo, que elaborou um manual de asfalto de baixo custo e um estudo de viabilidade econômica. Paralelamente a esse esforço, o órgão nacional EBTU patrocinou um trabalho de experiências regionais em pavimentação de baixo custo, que concluiu que seriam significativos os benefícios de um amplo programa de asfaltamento das vias de ônibus e estabeleceu as diretrizes para a escolha das ruas e avenidas em projetos de pavimentação. O Third Brazil Urban Transport Project (Terceiro Projeto de Transporte Urbano do Brasil) incluiu, entre 1981 e 1984, um componente de US$ 63 milhões ­ o PROPAV ­ para pavimentar 500 km de rotas de ônibus em áreas de baixa renda. A EBTU teria a responsabilidade de selecionar as vias e supervisionar a execução, bem como incorporaria a experiência em uma revisão do manual. Seriam extensivamente utilizados mão-de-obra e materiais locais. O programa foi tão bem-sucedido que conseguiu ultrapassar os 1.000 km, não totalmente financiados pelo Banco. Existiam problemas semelhantes em outros países latino-americanos, e os programas foram implantados no Chile, na Jamaica, no Peru e no México. Em alguns casos, onde a intransitabilidade causada pela chuva não era um problema, foi utilizada cobertura mais simples, visando à extensão da área pavimentada. Os projetos mais recentes incluem a participação da comunidade local na escolha das vias a ser asfaltadas, como em Lima, no Peru. Fonte: Arquivos de projetos do Banco Mundial. Uma outra forma de se concentrar nos pobres é menta a motorização, essa circulação tende a se observar os modos de transporte utilizados por deteriorar. Por exemplo, nos anos 1970 e 1980, eles. Para os extremamente pobres, significa ca- a provisão de capacidade segregada para bici- minhar ou transporte não-motorizado. Quase cletas era característica dos projetos de enge- sempre, o espaço viário alocado para pedestres nharia em novas vias arteriais urbanas das cida- ou veículos não-motorizados é inadequado à cir- des chinesas, mas hoje em dia tal atenção pare- culação segura. Além disso, à medida que au- ce viver um declínio. Financia-se infra-estrutura O sistema viário urbano 115 Pag099a118 115 23.06.04, 18:44 segregada para bicicletas e pedestres em cida- G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA des tão diferentes como Lima, Accra, Manila, PARA RUAS E AVENIDAS Bogotá, Xangai e Liaoning. Para outros grupos de pobres e em outros países, os menos favore- As ruas e avenidas são um componente ne- cidos são demasiado dependentes do transpor- cessário da infra-estrutura urbana. A inade- te público sobre pneus. Pode-se facilitar o aces- quação da capacidade viária atual para aco- so a ele de duas maneiras. A primeira, onde as modar o tráfego existente resulta em conges- ruas e avenidas se deterioraram, é possível tionamentos, danos à economia da cidade, priorizar as partes da rede viária principal utiliza- aumento do impacto ambiental e, com freqüên- da pelo transporte público (por exemplo, um pro- cia, em efeitos danosos nos pobres. Mas, em jeto recente implantado na República do cidades maiores, não é aceitável, nem social Quirguistão). A segunda, onde o espaço viário é nem economicamente, equilibrar oferta e de- pequeno, é possível priorizar os coletivos, não manda só por meio do aumento da capacidade só pelas faixas exclusivas e corredores de ôni- viária. Assim, uma estratégia viária deve abran- bus, como também de formas mais sofisticadas, ger a gestão do tráfego e da demanda, além da pela incorporação da prioridade aos veículos de provisão e da manutenção da infra-estrutura transporte público em sistemas semaforizados. viária. Ela deve incluir: O terceiro foco principal pode estar na maneira Para o planejamento viário como os pobres trabalham. Em áreas rurais me- · O planejamento inicial e a reserva de espaço nos favorecidas, é prática comum utilizar os pro- para infra-estrutura de transportes (não res- cessos intensivos de construção e manutenção, trito a ruas e avenidas). os quais tendem a ser mais fáceis de administrar · A hierarquização apropriada da rede viária e e criam um produto com maior qualidade onde delimitação clara da responsabilidade pela os padrões de exigência viária são baixos. A provisão e pela manutenção de cada uma mesma ênfase não tem sido comum em áreas das categorias. urbanas, apesar de que a experiência na África do Sul indica ser possível a aplicação de progra- · A avaliação rigorosa dos investimentos em mas equivalentes nessas localidades. capacidade viária adicional precisa levar em consideração os seguintes aspectos: (a) os Por fim, o foco pode ser direcionado aos impactos efeitos nos benefícios do tráfego induzido, incidentais do desenvolvimento viário sobre os (b) os benefícios e os malefícios das alternati- pobres. É tentador direcionar novas infra-estrutu- vas ao transporte não-motorizado e (c) os rasviáriasparaáreasondeosterrenossãobaratos, impactos ambientais. que quase sempre serão ocupados pelos menos · A identificação dos movimentos mais im- favorecidos. Isso tende a ser verdadeiro em parti- portantes de pessoas ou de carga (não ne- cular onde os pobres ocupam ilegalmente terre- cessariamente de veículos), tanto para a nos públicos. As rigorosas exigências do Banco saúde econômica das cidades e bem-es- para planejamento das transferências e para com- tar dos menos favorecidos quanto para pensações se originam da preocupação com es- concentrar as melhorias viárias e ajudar es- ses efeitos adversos secundários. ses movimentos. 116 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 116 23.06.04, 18:44 Para a manutenção viária Notas · Introdução de sistemas de gestão da manu- 1Heggie, I. G. and P. Vickers. 1998. "Commercial tenção. ManagementandFinancingofRoads."WorldBank TechnicalPaper409.WorldBank,Washington,DC. · Financiamento para uma adequada manu- tenção da capacidade viária economicamen- 2Robinson, R., U. Danielsson and M. S. Snaith. te sustentável. 1998. Road Management: Concepts and Systems. London: Macmillan. · Para melhorar a eficiência da manutenção, melhoria da capacidade de licitação do setor 3Para uma revisão dos instrumentos de controle privado. de tráfego disponíveis para os países em desen- volvimento, ver Cracknell, 2000. Para a gestão do tráfego 4NEA. 2000. Relationship between Urban Land · Gestão do tráfego deve manter uma mobili- Use Planning, Land Markets, Transport dade segura, eficiente e ambientalmente acei- Provisions and the Welfare of the Poor. Docu- tável de pessoas (não apenas de veículos). mento de tópico preparado para a Revisão da · Priorização da gestão e uso da infra-estrutura Estratégia de Transporte Urbano do Banco Mun- para proteger: (a) a eficiência econômica da dial, disponível no site de transportes do Banco cidade e (b) a circulação do transporte públi- Mundial, em www.worldbank.org/transport. co e do não-motorizado contra a expansão 5Considerando a necessidade de oferecer cruza- irrestrita do transporte particular motorizado. mentos em desnível, para evitar que as vias arteri- Para a gestão da demanda ais danifiquem a integridade social dos bairros. · Gestão da demanda pelo espaço viário para 6Em alguns projetos do Banco Mundial, foram equilibrar, por meio de medidas restritivas, a considerados valores ponderados para o tem- mobilidade com a capacidade. po, mas ainda existem problemas sérios no de- senvolvimento de procedimentos para a atribui- · Cobrança pelo uso de ruas e avenidas (ver ção de pesos. Onde a avaliação baseia-se nos capítulo 9). dados do tráfego modelados para um determi- · Integração do financiamento para reconheci- nado nível zonal, é possível identificar uma apro- mento da interação entre vias e outros modos ximada distribuição dos benefícios por faixa de de transporte urbano (ver capítulo 9). renda. Do ponto de vista técnico, esse proces- · Criação de agências capazes de gerir e man- so não é de difícil execução e deveria ser o resul- ter o sistema viário urbano. tado usual de avaliações econômicas. O sistema viário urbano 117 Pag099a118 117 23.06.04, 18:44 118 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag099a118 118 23.06.04, 18:44 7 TRANSPORTE COLETIVO PÚBLICO SOBRE PNEUS O transporte coletivo público sobre pneus é um elemento fundamental de uma estratégia para reduzir os congestionamentos e a poluição do ar, além de ser ponto crucial para os menos favorecidos. Quando regulamentada de maneira adequada, a concorrência garante um serviço eficiente e, por meio de franquias e concessões públicas, consegue mobilizar operações de baixo custo, oferecendo a melhor relação entre qualidade e preço, enquadrada em qualquer orçamento. Sem essa regulamentação apropriada, pode ter efeitos extremamente prejudiciais. O setor informal também contribui para satisfazer a demanda de mercados competitivos. À medida que as cidades crescem até o ponto relativamente pobres passarão a se locomover em que caminhar não satisfaz as demandas de inicialmente de bicicletas, depois de motocicle- viagens dos cidadãos, o transporte público, jun- tas (como no Vietnã e na Indonésia), de táxi (na tamente com as bicicletas, vai se transformando Indonésia e China) e, por fim, com automóveis no principal modo de locomoção dos pobres. Os baratos. A falência do transporte público con- ônibus são os principais meios mecanizados, car- vencional pode também gerar um emergente regando 6,5 trilhões de passageiros (6,5 1012) setor informal de veículos leves, que, apesar de por quilômetro ao ano, distribuídos por 3 milhões contribuir na manutenção da acessibilidade, tem de veículos, dos quais mais de 2 milhões operam efeitos adversos nos congestionamentos, na em áreas urbanas. Além disso, existem mais de poluição do ar e na estrutura urbana. 2 milhões de veículos do transporte não-regula- mentado rodando nessas localidades.1 A. O SETOR DE ÔNIBUS URBANO Mas o transporte público não deve ser conside- A falência dos sistemas tradicionais rado como exclusividade dos menos favoreci- e os benefícios da concorrência dos, como demonstra a sua importância para todos os grupos de rendas em muitas cidades Em muitos países em desenvolvimento da Áfri- ricas européias. Nesse sentido, aprimorar a efi- ca, Ásia e América Latina, os serviços de ôni- ciência do transporte público significa preocu- bus já foram prestados por monopólios regula- par-se não somente com a manutenção dos mentados. Nos regimes coloniais esses mono- custos baixos, mas também com a provisão de pólios eram quase sempre administrados por e uma estrutura flexível, dentro da qual pobres e de propriedade de expatriados, funcionando remediados podem utilizar com confiança um como filiais de importantes empresas na nação transporte público confortável. Se esse elemento colonizadora. Na era pós-colonial, essas empre- não estiver devidamente disponível, os ricos sas foram nacionalizadas, mas permaneceram usarão os carros particulares, ao passo que os sendo operadas como monopólios protegidos. Transporte coletivo público sobre pneus 119 Pag119a138 119 23.06.04, 18:43 O mesmo monopólio do setor público se repetia de subsídios, foram desaparecendo gradual- nas economias socialistas. Nas duas situações, mente a manutenção, em primeiro lugar, em os monopólios quase entraram em colapso.2 Em seguida a confiabilidade no serviço e, por fim, alguns países da América Latina, o modelo a própria capacidade operacional.5 Nesse pro- monopolista foi substituído por empresas pri- cesso de decadência, o subsídio público ten- vadas menores, operando de acordo com per- de a ficar nas mãos dos grupos remediados, missões concedidas pelas autoridades munici- que não são necessariamente muito pobres pais.3 Já na África, houve uma troca por um frag- (por exemplo, trabalhadores sindicalizados ou mentado sistema informal de veículos leves, ao estudantes de classe média).6 A regulamenta- passo que no Leste Europeu e na Ásia Central ção excessiva também oferece essa tendência ocorre um processo semelhante de declínio em de desencorajar a reação do mercado. vários estágios.4 Apenas na China, onde as ope- rações continuam sendo do poder público, com A queda de qualidade é mais do que mero resulta- abordagens comerciais gradativamente privadas, do da falta de recursos. As operações do setor pú- além de poucas grandes cidades no Leste Euro- blico, em geral, carecem de incentivos adequados peu e na Índia, vê-se um predomínio dos opera- para que funcionem de maneira eficiente, ou são dores públicos. restringidos politicamente para que não ajam sa- tisfatoriamente. Pode-se demonstrar isso com Apesar de os detalhes históricos variarem de comparações entre as operações públicas e priva- país para país, os processos de declínio têm das num mesmo país, conforme se apresenta em muito em comum. Em muitos casos, os gover- Delhi, Índia, na tabela 7.1.7 Um tema delicado nes- nos se esforçaram em utilizar a indústria do sascomparaçõeséosignificadodaproporçãoentre transporte público como um instrumento de funcionários e ônibus. Obviamente, se o custo de política social, por meio da restrição dos ní- oportunidade da mão-de-obra for muito baixo por veis e das estruturas das tarifas, ao mesmo causa da elevada taxa de desemprego ou da pe- tempo em que se garantiam salários e condi- quena produtividade, deve ser bastante econômi- ções de trabalho satisfatórios aos emprega- co operar o sistema com uma elevada relação fun- dos. À medida que os deficits foram se esta- cionários/ônibus. Com certeza, essa é a base que belecendo, e na ausência de uma base fiscal explica por que a operação informal de pequenos Tabela 7.1. Eficiência da operação de coletivos em Delhi, 1995 Medida DTC Privado Utilização da frota no período de pico (%) 83% 93% Quilômetro por ônibus por dia 216 246 Passageiros por ônibus por dia 751 1.584 Funcionários por ônibus 9,6 4,6 Fonte: Autores. 120 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 120 23.06.04, 18:43 veículos é tão competitiva em economias de baixa de desempenho entre a agência operadora e seu renda. Porém, a proteção institucionalizada do tra- órgão superior político é uma maneira de tentar balho numa indústria de ônibus operada pelo po- incrementar o trabalho. A concorrência no de- der público impõe os custos de manutenção da sempenho também pode ocorrer entre unida- renda de grupos relativamente privilegiados (tra- des que realizam funções semelhantes dentro balhadores sindicalizados) sobre um grupo relati- de uma organização ou fixando parâmetros a vamente pobre (passageiros de transporte públi- partir de operadores de transportes coletivos co), bem como desestimula a melhoria da produti- de outras cidades ou países. Entretanto, tais vidade no longo prazo. Portanto, manter de forma acertos tendem a oferecer incentivos frágeis artificial um alto número de funcionários públicos para a gestão, pouco estímulo a fornecedores nas operações de ônibus tende a ser uma estraté- importantes (particularmente de mão-de-obra) giaprecáriadereduçãodapobreza.Nessesentido, e fiscalização precária.8 recomenda-se a competição livre. Competição pelo mercado Pressões competitivas podem ser introduzidas de Existem inúmeras formas em que as empresas inúmeras maneiras, tanto dentro do monopólio podem competir pelo mercado: tradicional quanto entre empresas "voltadas para o mercado" ou "operando no mercado". Obser- Contratação de serviço por custo bruto envolve vando-se os já conhecidos defeitos inerentes ao a obtenção de serviços específicos realizada por tradicional monopólio sem concorrência e o com- um órgão público por meio de um operador, a um provado potencial da competição para reduzir preço determinado licitação pública. Os contra- custos e melhorar a qualidade do serviço, a ques- tos em geral duram de três a cinco anos. O opera- tão crítica consiste em como estabelecer as me- dor repassa todas as receitas geradas pelos ôni- lhores formas de organizar a concorrência, para bus à autoridade contratante e não assume ne- garantir os objetivos estratégicos das cidades no nhum risco de receita. Esse sistema exige meios que diz respeito a seus sistemas de transporte. seguros para garantir que a autoridade responsá- vel realmente fique com as tarifas pagas no veícu- Concorrência para tornar as operações lo e um monitoramento cuidadoso, assegurando do setor público mais eficientes que os fornecedores efetivamente ofereçam o Muitos operadores de transportes do setor pú- serviço pelo qual foram contratados. blico se dedicam à busca de equipamentos e a uma série de serviços de apoio (limpeza, alimen- Contratação de serviço por custo líquido é se- tação, serviços profissionais, construção, ma- melhante à contratação por custo bruto, com a nutenção, engenharia etc.) para reduzir custos, diferença de que é o operador que retém a receita, aprimorar a qualidade do produto, equilibrar a assumindo,assim,osriscosdasreceitasedocusto carga de trabalho interno e eliminar a necessida- de suprimento. Esse modelo incentiva o fornece- de de capacidade de pico. É um excelente proce- dor a oferecer o serviço para o qual foi contratado dimento de gestão realizar avaliações regulares, (de outra forma ele perde sua receita das tarifas)9 e para comparar o custo de desempenhar funções torna patente a necessidade de complexos acer- internamente com a subcontratação de tercei- tos de controle de coleta de tarifa e de segurança. ros. Combinar a liberdade de celebrar contratos Entretanto, essa característica de contratação di- Transporte coletivo público sobre pneus 121 Pag119a138 121 23.06.04, 18:43 ficulta a coordenação entre modais e quase sem- semressarcimentopelaautoridade,aindaqueesta pre envolve um elevado custo líquido para as au- possa impor condições ao contrato, como limitar toridades, já que os fornecedores assumem um tarifa máxima ou serviço mínimo. Em todos os risco extra, que lhes é prejudicial, e para o qual demais aspectos, o concessionário age em seu eles demandarão remuneração. próprio nome e não como um representante da autoridade. Os contratos geralmente são de pra- Contratação por gestão envolve a responsabili- zos demasiado longos, com dez ou mais anos de dade do operador pela gestão do sistema, poden- validade, para que o contratante se beneficie de do incluir a especificação dos serviços, dentro de seu investimento no mercado. parâmetros acordados. O patrimônio operacional é de propriedade da representação dos usuários, A Figura 7.1 mostra as relações entre essas diver- apesar de o operador poder ser responsável pela sas modalidades. Há, atualmente, uma experiên- aquisição e manutenção desse patrimônio, além cia em franca evolução, resultante da onda de re- de negociar pagamentos e condições. Com esse formas regulatórias ocorridas na Europa Ociden- mecanismo, a coordenação intermodal se torna tal. Porém, a cessão competitiva de direitos ape- relativamente simples. Contanto que o sistema de nas agora começou a se estender para as econo- pagamento seja bem estruturado, consegue-se mias em desenvolvimento e de transição.10 tambémumaltoestímuloparaoferecerserviçosde altaqualidade,deformaaatrairosusuários.Oponto Competição dentro do mercado frágildessaaçãoéqueapressãocompetitivapode ser demasiado fraca, o poder dos sindicatos, ele- A forma mais direta de competição é o merca- vado e os custos, relativamente altos. do totalmente aberto, em que não há restri- ções sobre os operadores de transporte, exceto Franquia significa a cessão de um direito exclu- aquelas impostas por leis genéricas sobre pro- sivo para oferecer um serviço que satisfaça pa- cedimentos de negócios, construção, uso e drões genéricos de quantidade, qualidade e pre- emissões veiculares, e questões relativas a trá- ços decretados pelo órgão competente, em geral fego e rodovias. Mesmo onde inexiste limitação como resultado de uma concorrência. A franquia quantitativa para a competição, geralmente se pode abranger uma área, zona ou um bairro de associa de alguma forma o mercado aberto com uma cidade grande, mas também é possível haver certificação de qualidade, que especifica as franquias de itinerários ­ especialmente com sis- condições mínimas de ingresso no mercado, temas sobre trilhos ou em canaletas. Estas dife- incluindo as especificações do veículo, desem- rem dos contratos de serviços porque permitem penho ambiental e padrões de manutenção. Em ao contratante maior liberdade para desenvolver alguns casos, as condições qualitativas tam- o sistema. Pode ser necessário a autoridade com- bém podem contemplar o tipo de serviço a ser petente remunerar o franqueado quando forem operado (inclusive os pontos de parada), as ta- oferecidas combinações comercialmente inviáveis rifas e práticas comerciais. de serviço e tarifa. Uma forma mais restritiva de competição dentro A concessão é um modelo que envolve a cessão do mercado ocorre nas localidades em que, ainda de um direito exclusivo para oferecer um serviço que existam vários operadores prestando servi- 122 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 122 23.06.04, 18:43 ços e concorrendo entre si, o número total de dores à queda na lotação. Existe registro de inú- veículos é limitado pela autoridade competente. meros aspectos do comportamento anti-social Essa é uma forma bastante comum de regula- e anticompetitivo dos operadores, ocorridos em mentação nos serviços de táxis. Particularmente mercados desregulamentados ou inadequada- onde as tarifas também são controladas, essa mente supervisionados, entre eles: prática em geral resulta em licenças que acabam adquirindo valor como "ativo comercial". · "aguardar excessivamente", para maximizar o volume de passageiros tanto nas ruas quanto A competição dentro do mercado dá aos forne- em terminais (Accra); cedores a máxima liberdade de reação à deman- · "bloquear", para obstruir o serviço de opera- da do consumidor, com o instrumento mais di- dores concorrentes (Santiago quando desre- reto que este tem ­ sua disposição para pagar ­ gulamentada); para influenciar no serviço oferecido. Mas esse · "apostar corrida", para ultrapassar os veícu- tipo de competição não responde por diversas los concorrentes ao pegarem passageiros categorias relevantes de "fracasso do merca- (Nairóbi, Bogotá); e do". Em primeiro lugar, caso haja demanda in- suficiente para satisfazer os custos da presta- · "retornar", para pegar passageiros que aguar- ção do serviço, inexistirá o fornecimento, inde- dam o coletivo no sentido oposto, quando o pendente do quão importante a sociedade con- veículo está com baixa lotação (Pusan).11 sidera um nível mínimo de prestação de servi- ço. Em segundo lugar, o mercado não reage aos Escolhendo um sistema adequado diversos "efeitos externos", como congestiona- mentos e impactos ambientais, a não ser que Nas cidades onde regimes competitivos bem haja uma cobrança direta por isso. Além disso, administrados substituíram monopólios do se- por causa da assimetria de informação e das tor público, a exemplo de Londres, Estocolmo dificuldades em "comparar preços", o proces- e Copenhague, os custos por unidade de via- so competitivo pode resultar em uma combina- gem caíram de 20% a 40%12 e os níveis de ção de preço e qualidade de serviço oferecido serviço foram mantidos (Figura 7.2). que a maioria dos usuários não considera a melhor. Por último, não será do interesse dos A mensagem política é clara. A competição bem operadores de ônibus adaptar seus serviços e administrada consegue trazer excelentes bene- tarifas para promover a integração modal. fícios aos menos favorecidos. Quando mal re- gulamentada, porém, pode acarretar algumas Essas deficiências não são meramente teóricas. conseqüências desastrosas. Dessa forma, é Em 1988, a desregulamentação do transporte essencial selecionar um regime competitivo, público em Santiago, no Chile, resultou em su- adequado aos objetivos da autoridade respon- peroferta de capacidade, aumento do congesti- sável pela escolha, a natureza do sistema que onamento urbano e da degradação ambiental, à será gerido (particularmente suas dimensões e medida que veículos velhos e inadequados ao quantidade de modais), a força potencial da serviço foram colocados nas ruas, e pesados competição no mercado em que ela acontecerá e aumentos nas tarifas, como reação dos opera- a capacidade administrativa de quem faz essa Transporte coletivo público sobre pneus 123 Pag119a138 123 23.06.04, 18:43 Figura 7.1. Competição no transporte público urbano: regimes e transições DOMÍNIO DOS SISTEMAS SOBRE TRILHOS MENOS Ativos retidos + especialização / REGULAMENTAÇÃO DOMÍNIO Monopólio capacitação privadas DOS público ÔNIBUS ­ CAMPO Eficiência operacional com forte INTEIRO regulamentação + privatização Contratação de serviço Contratação ? por custo bruto de gestão Aquisição pública de ativos para aprimorar serviço Privatização M Contratação de serviço de ativos E por custo líquido Eficiência operacional N privatização O incentivos ao serviço R Franquias Reduz envolvimento Desempenho C da autoridade ruim / Falência U S Reduzem a exigência T da autoridade e o E apoio financeiro I O Concessões Dificuldades financeiras e Permitem a P muitos operadores disponíveis competição Ú na própria via B DOMÍNIO DOS L Consolidação INFORMAIS I de operadores C O Certificação da quantidade Dificuldades financeiras e poucos Limita a competição com operadores outros serviços e/ou disponíveis reduz o congestionamento / superoferta Certificação ? da qualidade Introduz padrões de Formação de segurança de trânsito associações e proteção ao consumidor Decadência de operadores financeira / institucional Mercado aberto 124 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 124 23.06.04, 18:43 seleção ("escolha do sistema correto"). E é tam- dres. Se, ao contrário, existirem diversos opera- bém vital assegurar-se de que o sistema como dores fragmentados, eles podem ser combina- um todo é bem adaptado às circunstâncias lo- dos em um número menor de grupos, como as cais, além de bem gerenciado e regulamentado "empresas" de Bogotá, Colômbia, ou as associ- ("gerenciamento correto do sistema"). ações de operadores recentemente criadas nas cidades do Uzbequistão. Escolha do sistema correto Gerenciamento correto do sistema Os objetivos da autoridade devem ser a princi- pal preocupação. Tanto a realização da coor- Qualquer que seja o sistema selecionado, a com- denação multimodal quanto a implantação de petição efetiva entre prestadores de serviço do estruturas de subsídios com cunho distributivo setor privado só pode ocorrer se o próprio po- são propósitos simples de atingir, com um pe- der público estiver adequadamente estruturado queno número de fornecedores (a concessão e capacitado. Tal fato impõe uma série de im- ou a franquia em vez de contratação de linhas portantes exigências institucionais: de ônibus) e quando o prestador não depende de receitas diretas das tarifas (contratos por · a supervisão política do transporte público, custo bruto em detrimento dos de custo líqui- separada da gestão empresarial; do). Por sua vez, os custos tendem a ser meno- · o planejamento do serviço separado da pres- res quando as pressões competitivas são mai- tação do serviço, com pessoal adequado e ores (com sistemas baseados em contratação capacitado; de linhas menores). · no caso de franquia, a aquisição de novas técnicas de pesquisa de mercado; Quanto maiores forem o sistema e o número de modais envolvidos, tanto mais complexos se- · as operações privatizadas, ou pelo menos, rão os problemas de coordenação. Se a própria comercializadas; e autoridade não tem capacidade administrativa · a reestruturação das unidades de operação para desempenhar essa função, então é reco- da empresa pública, de uma maneira volta- mendável obter esse tipo de serviço por meio da à competição, ou sujeita a uma forte con- da concessão com uma empresa especializada corrência externa. e bastante experiente. Isso explica por que, em muitas cidades francesas, há contratos de ges- Esse programa de reformas demanda tempo e tão e em outras, franquias do sistema.13 exige um refinamento progressivo, especialmen- te onde envolve conceitos e procedimentos que Também está claro que é mais fácil operar um são novidades para o país (Quadro 7.1). sistema competitivo quando já existem diver- sos prestadores no mercado local, de dimen- Os contratos precisam ter duração claramente sões e competência adequadas. Essa afirmati- definida. Em caso de contratos de serviços de va é, entretanto, suscetível a mudanças. Se há itinerários, em que a autoridade responsável pela apenas um órgão do setor público monopoli- contratação é quem define a tarifa e os padrões zando o controle, esse pode ser dividido em di- de prestação do serviço, os contratos podem versas unidades concorrentes, como em Lon- ter duração menor (de três a cinco anos). Transporte coletivo público sobre pneus 125 Pag119a138 125 23.06.04, 18:43 Quadro 7.1. Introduzindo a franquia competitiva no Uzbequistão No Uzbequistão, os serviços de transporte público eram geralmente prestados por empresas estatais, que gozavam de monopólios em regiões ou em municípios. Entretanto, como parte das transformações que experimentou essa ex-economia socialista em sua passagem para a economia de mercado, na segunda metade de 1997, o governo daquele país implementou mudanças radicais na organização e na regulamentação dos serviços de transporte urbano por ônibus. Por meio de um processo gradual e cuidadosamente planejado, que incluiu experiências em algumas cidades, uma viagem de estudo para Londres e incremento progressivo para todas as cidades médias, passou-se para as administrações municipais a responsabilidade de organizar todos os serviços de ônibus baseando-se na franquia exclusiva de itinerários. Essas franquias são alocadas por um processo de concorrência pública, aberto livremente para empresas privadas e associações de pequenos proprietários e operadores, bem como para as companhias estatais. A concorrência está sob a responsabilidade de uma comissão especial em cada cidade, presidida por um vereador e operando de acordo com regras precisamente estabelecidas por uma agência reguladora do transporte do governo federal. Os principais critérios de seleção são o desconto ao licitante (quando existe), o limite tarifário imposto ao passageiro, a freqüência proposta para o serviço, e as características da frota de ônibus. A duração da franquia, estabelecida de início em seis meses, renovável uma vez por mais seis meses, vem aumentando (atualmente em um ano). Essas reformas, encerradas em dois anos, resultaram em mudanças visíveis. Inúmeros operadores privados entraram no mercado de transporte público, muitos empregos foram criados no emergente setor de serviço de ônibus e desenvolveu-se uma concorrência saudável (especialmente para os crescentes serviços de microônibus). Os operadores privados agora prestam mais de 50% de todos os serviços de transporte urbano. Atualmente está sendo implantado um sistema de franquia em Tashkent. Fonte: J-C. Crochet, a partir dos arquivos de projetos do Banco Mundial. Particularmentenaslocalidadesemqueexisteuma Os contratos também devem definir os direitos e demanda regular por concorrências públicas, é deveres das partes da maneira mais completa e desnecessário que a duração do contrato reflita a consistente possível. Se houver o controle tari- vida útil do coletivo, pois os veículos podem ser fário, é necessário que o contrato defina qual substituídos entre os contratos, tanto pelo mer- processo de reajuste será adotado, face à infla- cado de usados quanto por meio de contratos de ção de custos gerais, além de estabelecer a devi- leasing. A extensão dos contratos economiza os da compensação financeira por qualquer reajus- custos das concorrências, porém pode reduzir a te de tarifa arbitrado pela autoridade competen- competição e, onde se permitir que essa prorro- te. Se essas cláusulas não forem adequadamen- gação se torne norma, pode servir de base para te definidas no contrato, os sistemas de fran- que um sistema francamente competitivo se torne quia estarão fadados ao fracasso, a exemplo do refém de cartéis dos operadores existentes.14 ocorrido na Jamaica.15É possível em princípio a 126 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 126 23.06.04, 18:43 Figura 7.2. Efeitos da competição no transporte de ônibus em Londres Pence Pence 600 35 29 500 30 444 25 400 22 20 300 270 15 200 10 100 5 0 0 Custo por ônibus/milha (-40%) Custo por passageiro/milha (-22%) Pence Pence 300 25 263 250 241 20 20 17 200 15 150 10 100 5 50 0 0 Receita por ônibus/milha (-8%) Receita por passageiro/milha (+19%) Pence Pence 250 14 12 12 200 182 10 150 8 100 6 4 50 29 2 2 0 0 Subsídio por ônibus/milha (-84%) Subsídio por passageiro/milha (-80%) 1984/85 1994/95 (resultado estimado) Fonte: LRT: Annual Figures at 1994 Price. concorrência entre operadores privados e públi- postas aos concorrentes da iniciativa privada ­ e cos. Contudo, isso só pode funcionar de modo impedidos de serem "salvos" direta ou indireta- eficaz se os operadores do setor público estive- mente pelo governo federal ou local. Essas de- rem muito bem organizados como empresas co- terminações provavelmente exigirão mudanças merciais, sujeitos a restrições de insolvência so- legais no status das empresas públicas e só se- bre o seu desempenho comercial, livres das exi- rão garantidas se houver alguma forma de audi- gências específicas do setor público ­ não im- toria externa, assegurando que as propostas não Transporte coletivo público sobre pneus 127 Pag119a138 127 23.06.04, 18:43 serão subfaturadas para ganhar a concorrência. Algumas características são típicas dos servi- Essas foram as condições sob as quais os seto- ços de transporte alternativo, ainda que não res público e privado competiram em Londres necessariamente se apliquem a todos os ca- durante o período intermediário, enquanto as sos. São elas: operações públicas não eram privatizadas. · Os serviços geralmente não têm uma freqüên- É possível uma reestruturação realizada em eta- cia definida e estabelecem suas rotas em fun- pas, contanto que existam um programa e um ção da demanda existente, preenchendo fa- cronograma suficientemente claros, a fim de ofe- lhas na prestação de serviços dos sistemas recer aos concorrentes privados a confiança de formais de transporte coletivo.17 que a mudança seja consumada, além de propi- · Em geral, os veículos utilizados são peque- ciar aos operadores públicos o incentivo para se nos, como motocicletas,18 em parte devido à prepararem para a competição e para a pri- maior facilidade de financiamento e flexibili- vatização, em vez de se omitirem politicamente dade de operação dos veículos menores e por- para emperrar o processo. No caso de Londres, que os controles sobre essa categoria existia um cronograma tanto para a ampliação automotiva são mais maleáveis, mesmo nas da concorrência pública em toda a rede como para situações em que o ingresso de veículos de a reorganização e privatização do operador do maior porte no mercado é rigorosamente fis- setor público. Inevitavelmente, haverá uma ten- calizado. Em algumas cidades, como em Da- dência de argumentar que os subsídios devem masco, Síria, os veículos pequenos dominam ser lentamente tirados de cena, a fim de impedir o mercado completamente. qualquer impacto negativo nas tarifas. Na prática, · Quase sempre a frota utilizada é velha, tendo grande parte dos benefícios tende a surgir no ci- sido aposentada em outros países ou rea- clo inicial das concorrências públicas, de forma proveitada de outros usos, de forma que pode que é aconselhável que os contratos sejam for- ser pequeno o investimento inicial necessá- malizados desde o início em condições de serem rio para ingressar no negócio. sustentáveis a longo prazo. Na maioria das vezes, os veículos são bem sim- B. TRANSPORTE INFORMAL ples, incluindo os meios não-motorizados em vários países. Alguns desses meios, como os As características do riquixás motorizados usados no Sul e no Extre- transporte informal mo Leste asiático e os jeepneys, em Manila, são Nos últimos anos, uma das características mais bastante especializados. Em muitos casos, es- notáveis do setor de transporte nas economias ses veículos não são mais do que adaptações em desenvolvimento e de transição tem sido o para transportar o passageiro, feitas a partir do crescimento desenfreado dos serviços alterna- meio mais barato disponível (de caminhões con- tivos de transporte de passageiros, prestados vertidos, na África, a moto-táxis, em Bangcoc). às claras, fora do tradicional sistema regulamen- tar de transporte coletivo, freqüentemente de- Os serviços de transporte informal (alternati- nominado informal, não regulamentado, clan- vo) são prestados por operadores com as se- destino, "pirata" ou alternativo (paratransit).16 guintes características: 128 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 128 23.06.04, 18:43 · Eles não são pessoas jurídicas, sendo os servi- · distribuição local em áreas inacessíveis, sem ços prestados por micro ou pequenas empre- serviço de transporte público convencional, sas, de um único proprietário, ainda que, ou servidas com baixa freqüência (Lima); freqüentemente, o veículo não seja conduzi- · complementação dos serviços nas vias arteri- do pelo proprietário. É comum o motorista ais, ou concorrência com o setor formal pela pagar uma taxa diária ao proprietário, para diferenciação da qualidade nas linhas princi- cobrir as despesas operacionais e de manu- pais (os microônibus usados em muitas cida- tenção, e ficar com todo o excedente de re- des da Ásia Central ou as "peruas" de São ceita. Isso serve de incentivo para que o mo- Paulo e em muitas outras cidades brasileiras); torista trabalhe longas jornadas e que busque passageiros de todas as formas possíveis, in- · serviços de longa distância em itinerários em cluindo abordar diretamente o passageiro, in- que o serviço do setor formal é mais moroso vadir a linha do operador concorrente, apos- ou irregular (os truchos em Buenos Aires); e tar corrida com concorrentes etc. · duplicação dos serviços franqueados. · Quase sempre, estão isentos do sistema tri- butário ou gozam de benefícios concedidos Existem diversas combinações diferentes de es- às pessoas físicas.19 Provavelmente, ainda trutura, organização, serviço e tipo de veícu- têm vantagens em comparação com os ope- lo do transporte informal. A Tabela 7.2 classifica radores do setor público, que padecem dos os exemplos citados anteriormente.20 custos inflacionados pela regulamentação do salário mínimo, rigoroso controle de horas de Os problemas da informalidade trabalho, negligência e corrupção. Freqüentemente, o setor informal é visto como um problema para as autoridades nacionais e O transporte informal (alternativo) desempenha municipais de transportes, em especial quando muitas funções. Na África é a modalidade pre- esses órgãos são os responsáveis pela presta- dominante entre os pobres. Já na extinta União ção de serviços de ônibus convencionais. O se- Soviética, apóia um decadente setor formal, ao tor, no entanto, tem alguns méritos importantes, passo que no Leste e no Sul Asiático, e até cer- por exemplo, ser mais do que um meio de em- to ponto na América Latina, complementa o setor formal, prestando um serviço diferencia- prego para os menos favorecidos, fato que le- do em específicos nichos de mercado. Nos de- vou as instituições internacionais, incluindo o mais países da América Latina, gradativamente, Banco Mundial, a vê-lo de forma mais favorável. concorre cabeça a cabeça com outros tradicio- Em muitos países, ele representa uma importan- nais prestadores de serviço. O transporte infor- te porta de entrada ao emprego urbano. Por exem- mal oferece uma série de serviços, entre eles: plo, os condutores de riquixás em muitos países asiáticos têm algumas das mais longas jornadas · linhas de alimentação, interligando áreas de trabalho (em geral setenta horas por semana), residenciais, inacessíveis às linhas-tronco de um dos mais baixos níveis de educação e de ren- transporte (os veículos de quatro rodas nos da entre todas as categorias de trabalhadores, barrios de Caracas ou as bicicletas-riquixás além de uma participação desproporcionalmente de Dhaka); grande de migrantes rurais recém-chegados às Transporte coletivo público sobre pneus 129 Pag119a138 129 23.06.04, 18:43 áreas urbanas. Em muitas cidades desse conti- mais baixos rendimentos da África, essa é a moda- nente, estima-se que a mobilidade de mais de lidade de transporte "dos pobres" e "para os po- 15% de sua população depende direta ou indi- bres". Em algumas cidades, ele pode realizar as retamente do setor informal de transporte. Em viagensdosdoisgrupos­porexemplo,emManila, Dhaka, Blangadesh, calcula-se uma proporção 45% das viagens são feitas pelos jeepneys, na de mais de 25%.21 ponta mais "baixa" do mercado, enquanto 12% estão na extremidade mais "elevada", desempe- Os serviços prestados por esse setor também são nhada por minivans FX. Em geral, o transporte in- inestimáveis. Particularmente no Sul Asiático, o formal é muito sensível à demanda, dando aces- transporte informal desempenha a função de dis- so às áreas mais pobres com linhas diretas e con- tribuidor local para pessoas da classe média. Em ferindo velocidade e flexibilidade ao serviço. Caso outros casos, especialmente nos países com os haja demanda por qualquer uma dessas carac- Tabela 7.2. Uma classificação das operações do transporte urbano informal (não-corporativo) Características do serviço Tipo de Lotação em Nicho do Regime de Exemplos veículo passageiros serviço mercado Rota Horário Viagem de Buenos Aires, Ônibus grande Fixa Fixo 25-60 Franqueado linha Rostov São Paulo, Fixo/ Viagem de Miniônibus Fixa 12-24 Franqueado Bangcoc, Semifixo linha Harare, Jo'burg Viagem de Jeepney Fixa Semifixo 12-24 Franqueado Manila linha Microônibus/ Fixa Semifixo 4-11 Alimentação Licenciado Caracas Picape Táxi Casablanca, Percursos compartilhado Variável Variável 3-6 Licenciado Lima, curtos Maracaibo Phnom Penh, Percursos Desregula- Delhi, Triciclo Variável Variável 2-4 curtos/ mentado Bangcoc, Alimentação Jacarta Alimentação/ Bangcoc, Desregula- Motocicleta Variável Variável 1-4 Distâncias Cotonou, Lome, mentado maiores Douala Bicicleta- Percursos Dhaka, Desregula- riquaxá e Variável Variável 1-6 curtos/ Vientiane, mentado carroça Alimentação Mumbai Notas: "Franqueado" significa necessidade, permissão oficial para a especificação da tarefa, a área das operações etc. "Licenciado", necessidade de permissão não específica para operar o veículo. Fonte: Baseado em Cervero, 2001. 130 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 130 23.06.04, 18:43 terísticas não atendida pelo setor formal, o infor- Controlando as práticas mal invariavelmente o fará, se houver permissão operacionais (e mesmo quando não é permitido!). Esse elevado Quase sempre, o transporte informal é critica- padrão de resposta ao mercado significa que pode do com base no fato de que os operadores ser desnecessário apoio governamental ou regu- apenas prestarão o serviço nas localidades lamentação econômica. O setor informal é intrin- onde eles considerarem vantajoso fazê-lo. Po- secamente fragmentado e, por isso, altamente rém, em muitas circunstâncias, isso não im- competitivo, apesar de, como um todo, ter tanto porta. Particularmente no lugar onde o moto- desvantagens quanto vantagens, normalmente rista aluga o veículo por dia, só lhe será possí- aportando na emergência de regulamentação for- vel obter um lucro sobre o valor do aluguel co- mal ou da auto-regulamentação informal, por meio meçando a trabalhar muito cedo e/ou encer- do trabalho das associações de operadores. rando as atividades muito tarde, desde que transite onde houver passageiros. Seu padrão Apesar das vantagens mencionadas, o transpor- de "remuneração" é, portanto, demasiado bai- te informal padece de péssima imagem e repu- xo e a cobertura do serviço, ampla. E a organi- tação. Com freqüência é um setor que paga maus zação dos operadores informais em associa- salários, sendo motoristas e auxiliares explora- ções de itinerários pode garantir a disciplina dos pelos proprietários dos veículos. É associa- do serviço, como a experiência demonstrou faz do à pobreza, visto como símbolo da inadequa- muitos anos em Buenos Aires e, mais recente- ção pelos governos, que tentam reduzir o seu mente, nas cidades médias do Uzbequistão. papel o mais possível. Existem três aspectos prin- cipais visíveis dos sistemas de transporte infor- Argumenta-se com freqüência que, onde existe mal que contribuem para essa imagem: uma demanda de serviços maior do que a ca- pacidade do setor informal fornecê-los comer- · comportamento arriscado nas ruas e avenidas e cialmente, há a necessidade de um prestador conluio com a criminalidade e a violência; público monopolista. É claro que isso é uma fa- lácia. Serviços diretamente subsidiados podem · impactos ambientais negativos no congesti- ser obtidos de maneira eficiente, por meio de onamento urbano, resultantes do uso de ve- licitações públicas de franquias. Pode-se orga- ículos pequenos, velhos e mal adaptados; e nizar o subsídio cruzado, em uma licitação pú- · degradação da rede básica de serviços. blica de franquias, a exemplo de Londres e mui- tas outras cidades grandes européias, tanto pela Freqüentemente, essas distorções são explora- criação de pacotes rentáveis e não-rentáveis em das por interesses escusos. A polícia e outros conjunto com lotes licitados, ou com a utiliza- funcionários públicos tiram proveito da natureza ção das tarifas das concessões "lucrativas" para quase legal do setor, para complementar suas financiar as "não-lucrativas". rendas.22 Operadores tradicionais também explo- ram as limitações do setor informal, como pre- A preocupação mais comum quanto a esse frag- texto para proteger o setor formal. O dilema po- mentado setor informal é que a pressão compe- lítico é distinguir entre os problemas reais e as titiva de buscar a sobrevivência resultará em um solicitações que escondem interesses escusos. excesso de capacidade, fatores de baixa lota- Transporte coletivo público sobre pneus 131 Pag119a138 131 23.06.04, 18:43 ção e, como conseqüência, práticas operacionais partir. Apenas as associações mais sérias e con- anti-sociais e perigosas, como a pouca atenção solidadas conseguem adotar práticas mais efici- à segurança do passageiro, "rachas", manobras entes. E essa segurança extra pode, também, en- bruscas, bloqueio de cruzamentos para abordar volver mais força monopolista. passageiros etc. Certamente, existem evidênci- as desse comportamento em inúmeras cidades, Congestionamentos e casos de Kingston, Jamaica, e Harare, Zimbabwe. impactos ambientais Os defensores do livre mercado freqüentemente A pressão da competição pode também levar a argumentam que, a longo prazo, os operadores uma oferta excessiva de veículos (no sentido de perceberão que não é bom para seus interes- que mais veículos estarão em serviço, além do ses continuar com essa postura. Em geral, esse necessário para proporcionar viagens sem lota- fato acaba por resultar na formação de associ- ção com alta freqüência) e ao uso de modelos ações que limitam a entrada e organizam servi- velhos, pequenos e baratos. Os veículos peque- ços mais disciplinados. Tais associações cons- nos são, em geral, mais despojados e leves do tituem a norma em grande parte da África que os ônibus convencionais. Como conse- subsaariana e são comuns onde o setor informal qüência, os custos operacionais e de capital por carece de regulamentação. assento de veículo variam pouco em relação ao tamanho do veículo. Se os custos de mão-de-obra No entanto, existem diversos problemas com a são baixos, acaba o interesse em utilizar veículos autorregulamentação. Em primeiro lugar, porque grandes que, de qualquer maneira, o setor informal essas associações agem fora do controle públi- encontrariadificuldadesemfinanciar.Comoosefei- co, em nome dos interesses de seus membros, tos dos congestionamentos e dos impactos os operadores, e não no dos usuários. Durante o ambientais independem do operador individual, é período inicial de desregulamentação em Santi- mais interessante trabalhar com veículos baratos ago, Chile, a ação dos cartéis de operadores le- e, por isso, freqüentemente velhos. Como conse- vou a um rápido aumento de tarifas.23 Em se- qüência, o ingresso no sistema totalmente gundo lugar, como as associações não se basei- desregulamentado vigente em países de baixa am em nenhuma norma legal de exclusão, esse renda tende a resultar em níveis de congestiona- tipo de regulamentação é freqüentemente fisca- mento e de impactos ambientais maiores do que lizado por meios violentos, a exemplo do que o socialmente aceitável. ocorre no setor de miniônibus-lotações na África do Sul. Em terceiro lugar, a necessidade de as- Duas distorções econômicas contribuíram segurar uma alocação justa das receitas entre para a explosão dos serviços informais com os membros resulta em práticas operacionais veículos pequenos. Primeiro, existe freqüen- muito aquém do desejável. Em particular, o con- temente nas áreas urbanas um excesso de ofer- trole para garantir que todos os veículos partam ta de mão-de-obra, combinado aos salários do terminal com lotação completa, equaliza as baixos do setor público e a um serviço receitas, à custa de forçar os passageiros a cami- ineficiente dos operadores do setor formal. Se- nhar grandes distâncias até os pontos finais para gundo, na falta de um sistema regulador de acessar o serviço, além de subutilizar os veículos, preços para o uso do parco espaço viário ur- já que eles formam filas para aguardar sua vez de bano, ou de prioridade adequada dada aos veí- 132 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 132 23.06.04, 18:43 culos grandes, os pequenos veículos do setor que continuam a prestar um serviço direto, informal conseguem oferecer um serviço mais com tarifas competitivas. Portanto, a questão rápido e, às vezes, mais barato do que o crítica é que tipo de atitude as autoridades disponibilizado pelo operador formal. públicas deveriam tomar a respeito dessa re- ação orientada pelo mercado, se é que deve- Degradação da rede básica riam tomar alguma providência. de serviços O futuro do transporte informal Nos últimos anos, um problema mais sutil tem surgido. Em muitas cidades latino-americanas, Dada a importância do setor de transporte infor- como Buenos Aires, São Paulo e Fortaleza, mal, tanto como gerador de renda para os pobres além de algumas no Leste Asiático, caso de e, quase sempre, como um prestador de serviço Bangcoc, os operadores informais começaram aos mesmos pobres, as tentativas de eliminá-lo a trabalhar em concorrência direta com os tra- com ações administrativas podem suscitar turbu- dicionais serviços de ônibus coletivos, sejam lências. Como reação à atitude de controlar o se- estes operados por empresas públicas ou pri- tor em São Paulo, em 1999, as vias foram bloque- vadas. O fundamento para essa situação foi adas e 24 coletivos do setor formal foram depre- que, com a operação de veículos menores e dados em um período de três meses. Assim, a uma rede de serviços mais densa, eles conse- repressão não é, aparentemente, a solução aos guiriam oferecer um serviço mais rápido de problemas existentes. Em vez disso, os governos, porta a porta, em comparação com o operador de qualquer forma, deveriam analisar o porquê da tradicional. Em alguns casos (como em geral existência de um setor informal e então tentar iden- ocorre no Brasil) o serviço é oferecido a tarifas tificar uma estrutura administrativa e regula- idênticas (e por vezes nos mesmos itinerários) mentadora, dentro da qual o potencial do setor àquelas praticadas pelos operadores tradicio- possa ser mobilizado e desenvolvido. nais.24 Em outros casos, pode-se oferecer o serviço cobrando uma tarifa com ágio. Tanto Muitos dos problemas atribuídos ao setor podem em um como em outro caso, o efeito pode ser estar relacionados à insegurança. O comporta- a redução da demanda, e conseqüentemente mento predatório no sistema viário é essencial atinge-se ou a tarifa de equilíbrio entre recei- para a sobrevivência, dentro de um contexto de tas e despesas ou a freqüência mínima dos ôni- custos de oportunidades muito baixos que oca- bus regulamentados, pondo em desvantagem sionam o incremento da capacidade operacional. os usuários regulares desse serviço. A capitalização inadequada e as pequenas di- mensões e baixa qualidade dos veículos em Provavelmente, o impacto mais grave se faz muitos casos utilizados devem, por sua vez, ser sentir no serviço multimodal integrado e nas atribuídas à ausência de uma expectativa sufici- estruturas tarifárias. Em inúmeras cidades bra- entemente segura de receitas futuras, que justi- sileiras, onde os metrôs e os trens suburba- ficariam o comprometimento de capital num nos passam por reabilitação, e as redes de patrimônio maior e nada versátil. Em vez disso, ônibus vêm sendo reestruturadas no contex- os operadores preferem comprometer um baixo to de um sistema de tarifa integrada, perdem- investimento em veículos de segunda mão que se passageiros para os operadores informais, tenham boa liquidez no mercado de usados. Transporte coletivo público sobre pneus 133 Pag119a138 133 23.06.04, 18:43 Inúmeras abordagens diferentes vêm sendo A solução mais freqüente no setor de ônibus adotadas para suplantar essa falta de um campo foi encontrada na forma de contratos de fran- seguro de operação. Muitos são os países que quias de itinerários com prazos intermediári- oferecem serviços gratuitos em certos mercados os. O impedimento imediato à inclusão do específicos (ônibus de linhas alimentadoras locais setor informal nesses sistemas é o desejo em Seul, Coréia, serviços com ar-condicionado comum entre as autoridades municipais de em Dhaka, Bangladesh, serviços de ônibus freta- assegurar a prestação regular de serviços em dos em Delhi, Índia). Mas esses serviços tendem itinerários que demandam uma certa quanti- a ser limitados a nichos de mercado e quase sem- dade de veículos. Consegue-se suplantar o pre demandam veículos de elevado padrão para problema com a combinação de franquias atrair usuários. Com o intuito de complementar (preferencialmente obtida por concorrência seus próprios serviços, operadores do setor for- pública), com a liberdade dos operadores se organizarem em associações (e o estímulo mal em São Paulo, Brasil, procuraram incluir no para que de fato se estabeleçam). Essa foi a sistema local 15 mil "peruas", tentativa que não base em que se fundamentou o setor de ôni- conseguiu aplacar uma situação explosiva, pois bus urbanos em Buenos Aires, operado de ma- envolveu o fim de uma quantidade de operações neira eficaz, até que começou a se deteriorar então existentes (embora clandestinas) três vezes pelo influxo de operações clandestinas de tá- maior do que essa inclusão. xis compartilhados (lotações). Essas condi- ções também fundamentam as concessões Uma abordagem bem diferente do problema da aplicadas por meio de licitações públicas em prestação de serviços básicos de transporte in- países da ex-URSS, caso do Uzbequistão e formal é a criação do "direito de uso do meio-fio", do Quirguistão. Cerca de 2.700 vans do setor que permite aos operadores registrados do setor informal foram legalizadas e regulamentadas informal embarcar e desembarcar passageiros em para prestarem serviços alternativos na for- áreas específicas, sem restrição às suas demais ma de cooperativas no Rio de Janeiro. atividades. O propósito é oferecer à autoridade competente algum poder (proibição de registro) O principal problema quando se decide por para desencorajar o comportamento anti-social esse rumo da regulamentação é evitar intri- nas vias públicas, além de oferecer aos operado- gas e o surgimento de um cartel com força res a liberdade de reagir de forma flexível à de- para explorar o mercado, como se fosse um manda. Essa abordagem é semelhante ao siste- monopólio. Isso foi feito na Argentina, a des- ma adotado nos países industrializados para peito da ausência de licitações públicas, por licenciamento de pontos de táxi. Essa ação, po- meio de garantias de que as franquias de iti- rém, é em geral complementada por algum tipo nerário cedidas para associações específicas de controle sobre as tarifas ou sobre a capacida- concorressem entre si, criando um certo grau de, além de ser justaposta pela regulamentação de competição. No Uzbequistão, chegou-se ou autorregulamentação que disciplina a priorida- a esse objetivo por meio do estímulo oficial de de acesso dos veículos em cada local. Ainda pela criação de diversas associações. não foi aplicada em grande escala aos ônibus ou miniônibus e provavelmente teria fiscalização difí- Sistemas de licitação pública de concessões cil nas economias em desenvolvimento. também possibilitam a solução dos problemas 134 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 134 23.06.04, 18:43 de congestionamentos (que podem ser resol- Em suma, existem duas considerações con- vidos pela limitação da capacidade franque- flitantes relativas ao papel do setor informal. ada em ruas congestionadas) e meio ambiente De um lado, os serviços prestados nesse se- (resolvido pela introdução de padrões ou cri- tor respondem melhor à demanda do consu- térios qualitativos no processo de seleção). Os midor que aqueles do setor formal, e o em- dois problemas foram satisfatoriamente enfren- prego no transporte informal pode ser uma tados em Santiago, Chile, ainda que o trans- das poucas aberturas ao ganho econômico porte de passageiros sobre pneus e o por tri- dos migrantes rurais recém-chegados às áre- lhos permaneçam como alternativas concor- as urbanas. Por sua vez, existem efeitos des- rentes, servindo em geral a faixas de renda di- favoráveis no congestionamento, no meio am- ferentes, em vez de fazerem parte de uma rede biente e na funcionabilidade da rede básica integrada sem procedimentos sistematizados de transporte público. ou institucionais para o aprimoramento da co- ordenação modal. O balanço dessas considerações pode ser fa- vorável ao transporte informal em cidades me- Pode ainda ser necessário algum estímulo adi- nores, onde a oferta excessiva não se constitui cional. O acesso restrito ao crédito limita a num problema, mas pode prejudicá-lo em loca- capacidade de muitos operadores de adquiri- lidades maiores, congestionadas e poluídas. rem seus próprios veículos, forçando-os à de- Assim, a questão crítica se torna a descoberta pendência de um proprietário que ceda o seu do ponto em que o crescimento do transporte veículo. Mesmo com a introdução da conces- informal precisa ser controlado e redirecionado são, haverá um período de transição até o tanto a nichos de mercado quanto a sistemas completo estabelecimento do sistema no qual mais formais. Nesse sentido, as medidas políti- pode ser extremamente difícil garantir o finan- cas devem ser especificamente direcionadas ciamento de veículos com um contrato de para atenuar os congestionamentos ou os im- franquia. A assistência ao financiamento de pactos ambientais exatamente onde estes ocor- veículos pode ser um componente necessá- rerem. A limitação do acesso a locais particula- rio de reforma. O objetivo principal não deve res e a fiscalização da legislação ambiental e ser a manutenção de uma indústria de ônibus das normas de segurança são os instrumentos altamente fragmentada e entregue à sua pró- políticos adequados; as proibições gerais do pria sorte, mas o estímulo a estruturas em- setor informal não o são. Mesmo em cidades presariais mais bem informadas e disciplina- maiores, a resposta política adequada é apa- das em que a competição possa se basear. De rentemente aquela em que se permite a concor- fato, grande parcela das associações de ope- rência por franquias, em setores do mercado radores em Buenos Aires se desenvolveu na- em que sua flexibilidade é particularmente van- turalmente, de meros pools de veículos parti- tajosa, desde que sejam aceitáveis veículos de culares para empresas com acionistas. Algu- pequenas dimensões. Dessa forma, é necessá- mas das recém-formadas associações de ope- rio que as autoridades responsáveis planejem o radores no Uzbequistão já começam a tomar uso, o desenvolvimento e a migração para o atitudes, como compra conjunta e outras, que transporte informal, de maneira mais positiva são etapas rumo à forma corporativa. do que vem corriqueiramente ocorrendo. Transporte coletivo público sobre pneus 135 Pag119a138 135 23.06.04, 18:43 C. CONCLUSÃO: EM DIREÇÃO · Deve-se projetar e regulamentar o regime A UMA ESTRATÉGIA PARA competitivo, a fim de manter uma competi- O TRANSPORTE PÚBLICO ção saudável e evitar tendências excessiva- mente oligopolistas. O transporte público é crucial para o bem-estar · As administrações municipais precisam ser dos menos favorecidos que vivem em áreas ur- reestruturadas para facilitar a aquisição com- banas e também é vital em qualquer estratégia petitiva de serviços (ver capítulo 10). de desenvolvimento urbano orientada à pobre- Sobre o setor informal za. Apesar de falhar em prestar o serviço ne- cessário e estar em declínio em muitos países · É necessário que se reconheça a importância em desenvolvimento, muitas economias indus- do setor informal, que atende a viagens dis- trializadas começam a reconhecer sua impor- persas e soluciona de forma flexível as de- tância. Esse declínio tem algumas razões técni- mandas dos menos favorecidos. cas, mas é, em grande parte, conseqüência da · O comportamento anticompetitivo ou anti- inadequação dos sistemas institucionais e finan- social dentro desse segmento deve ser con- ceiros, sob os quais, em geral, o transporte pú- trolado por meio de certificações de qualida- blico executa as tarefas a ele atribuídas. de e de sua fiscalização. · As cidades precisam buscar formas de mobili- Os principais elementos de uma estratégia de zar o potencial de iniciativa do setor informal, transporte urbano de passageiros sobre pneus seja por meio de associações legalizadoras ou seriam os seguintes: por meio de sistemas de estruturação de fran- quias, de forma a dar ao setor privado a oportu- Sobre o planejamento e a integração nidadedeparticipardeprocessoscompetitivos. · A oferta de transporte público deve ser trata- · As cidades precisam garantir que os operado- da como componente fundamental de uma res informais cumpram as mesmas exigências estratégia de desenvolvimento urbano ou pla- ambientais, de segurança e de seguros dos nejamento estrutural. operadores formais e que igualmente cum- · O transporte público deve receber priorida- pram com suas devidas obrigações tributárias. de máxima no projeto e na utilização do exí- · As cidades precisam planejar um regime di- guo espaço do sistema viário. nâmico, que permita a transição do setor in- Sobre a competição formal para um desempenho mais formal, quando isso for adequado. · O planejamento do serviço de transporte pú- blico deve ser separado de seu fornecimento. Sobre a política de preços · É necessário que se reconheça a competição · Controles gerais de tarifas devem ser conce- comoamelhormaneiradegarantiraboaaplica- bidos como parte de um plano abrangente ção dos recursos do transporte público. de financiamento do transporte urbano, as- · Em cidades complexas, a competição pelo sim como devem ser cautelosamente consi- mercado por meio de franquias licitadas ou derados seus efeitos sobre a qualidade e a concessões pode ser a melhor solução. quantidade do serviço que se espera. 136 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 136 23.06.04, 18:43 · Subsídios e isenções tarifárias devem ser fi- 7 Da mesma forma que em São Paulo, Brasil, o nanciados dentro do orçamento dos vários hoje extinto operador estatal tinha uma média órgãos (saúde, área social, educação, interi- de 8,6 empregados por ônibus, em compara- or etc.) responsáveis pelas diferentes cate- ção com apenas 5,5 nos meios do setor priva- gorias de benefício aos cidadãos. do. Mesmo depois de possibilitar ao funciona- lismo público vincular-se a atividades como Notas planejamento e coordenação do sistema de transporte público, a produtividade da mão-de- 1Halcrow Fox. 2000. Review of Urban Public obra ainda era 28% mais baixa do que a dos Transport Competition. Documento de tópico operadores privados (ECLAC, 1992). preparado para a Revisão da Estratégia de Transporte Urbano do Banco Mundial, poden- 8 World Bank. 1995. Bureaucrats in Business: do ser acessado no site de transportes do Ban- The Economics and Politics of Government co Mundial, em www.worldbank.org/transport. Ownership. Oxford: University Press. 2Gwilliam, K. M. 2001. "Competition in Passenger 9 Existem alguns elementos do serviço (por Transport in the Developing World." Journal of exemplo, o ônibus da madrugada) com custo Transport Economics and Policy. Vol. 35 (1). maior do que a receita que podem gerar e para os quais seja mais compensador não prestar o 3Guilherme de Araguo, J. J., J. R. Mara e A. serviço, a não ser que haja supervisão. Brasileiro. 1998. "The Brazilian Bus Industry and the New Legislation on Public Procurement 10Para um exemplo, veja Gwilliam, K. M., A. J. Procedures" in Freeman, P. and C. Jamet, eds. Kumar and R. T. Meakin. 2000. "Designing Competition in Urban Bus Transport: Lessons 4Para maiores detalhes, ver Gwilliam, K. M. from Uzbekistan." TWU Discussion Paper 41. 2000. "Private Participation in Public Transport World Bank, Transport Water and Urban in the Former Soviet Union." TWU Discussion Development, Washington, DC. Paper 40. World Bank, Transport Water and Urban Development, Washington, DC. 11Essa prática não é, por si só, ruim, contanto que os passageiros não sofram atrasos ou se- 5Operações eficazes do setor público, mesmo jam forçados a pagar duas vezes. No caso de que relativamente onerosas, ainda existem em competição fragmentada, esse tipo de prote- algumas cidades desenvolvidas, caso de Viena, ção raramente é observado. Stuttgart ou Zurique. A receita para chegar a esse resultado consiste em misturar economias efi- 12Ver uma discussão mais detalhada de formas cientes, alta prioridade dada ao transporte pú- alternativas de competição em Halcrow Fox, 2000. blico e comunidades ricas que prestam mais 13Contratação de gestão e franquia de sistema atenção à qualidade do que ao custo. Essas são comuns na França. Ver SYSTRA. 2000. condições são praticamente impossíveis de en- Review of French Experience in Private contrar em países em desenvolvimento. Financing of Public Urban Transport. Documen- 6Para um exemplo disso, ver Teurnier, P. e B. to de tópico preparado para a Revisão da Estra- Mandon-Adolehoume. 1994. L'Integration du tégia de Transporte Urbano do Banco Mundial, Transport Artisanal dans un Service Public de disponível no site de transportes do Banco Mun- Transport Urbain: Le Cas de Dakar. Paris: TTD. dial, em www.worldbank.org/transport. Transporte coletivo público sobre pneus 137 Pag119a138 137 23.06.04, 18:44 14Ver Guilherme de Araguo et al., 1998, para ética, a tributação do setor informal representa uma discussão sobre como isso aconteceu em menos de 3% da receita, em comparação com inúmeras cidades brasileiras. os 25% do setor corporativo. 15Gwilliam K. M. 1996. "Getting the Prices Wrong: 20Para uma descrição completa dos tipos de A Tale of Two Islands." Infrastructure Note UT-6. transporte informal, veja Cervero, R. 2001. "In- World Bank, Transportation, Water and Urban formal Transport: Mobility Options for the Development Department, Washington, DC. Developing World." Documento preparado para a UNCHS (Habitat), Nairóbi, 2001. 16Essa denominação não significa, necessaria- mente, que ele opere de forma ilegal, já que em 21 Gallagher, R. 1992. The Rickshaws of muitos países seu trabalho é liberado, estando Bangladesh. Dhaka,Bangladesh:UniversityPress. os operadores sujeitos apenas à regulamenta- 22Por exemplo, o negócio de moto-táxis em ção de trânsito e à legislação de zoneamento lo- Bangcoc envolve o suborno do funcionalismo cais. Tampouco ela quer dizer que eles estejam público em vários níveis hierárquicos (ver operando de maneira completamente indepen- Cervero, 2001). Por vezes, como no Cairo, a dente, pois muitos operadores do setor informal polícia se envolve na propriedade dos veículos. são membros de suas respectivas associações. 23 Dourthe, A., M. Wityk, H. Malbran e O. 17 Cervero, R. 1998. "Paratransit: The Gap Figueroa. 1998. "Déréglementation et re- Fillers." Habitat Debate. Vol 4 (2). réglementation du transport public urbain: le 18O moto-táxi é o segmento de mais rápida ex- cas de Santiago-du-Chili" in Freeman, P. and pansão do mercado. Estima-se que haja 125 C. Jamet, eds. mil moto-dubs em Phnom Penh e 100 mil rub- 24Associação Nacional de Transportes Públicos. jangs em Bangcoc. 1999. O Transporte Clandestino no Brasil. Do- 19Por exemplo, em algumas das repúblicas da cumentos Setoriais, Associação Nacional de Ásia Central que pertenceram à ex-União Sovi- Transportes Públicos, São Paulo, Brasil. 138 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag119a138 138 23.06.04, 18:44 8 TRANSPORTE RÁPIDO DE MASSA O transporte rápido de massa pode contribuir tanto para a eficiência urbana quanto para a satisfação das necessidades dos menos favorecidos que moram nas grandes cidades. Porém, impõe uma pesada carga fiscal, sendo necessária a avaliação de tecnologias alternativas em termos operacionais e tributários. Sistemas mais caros baseados em trilhos somente devem ser adotados dentro de uma estrutura integrada de planejamento e financiamento, de modo a assegurar a sua sustentabilidade, uma coordenação efetiva de modais e uma prestação de serviços pela qual os pobres podem pagar. A. INTRODUÇÃO ção, em níveis mais altos do que os usuais, da atividade no centro da cidade e das economias O transporte rápido de massa (MRT) compreen- de aglomeração associadas a esse local. Con- de uma série de modais de transporte público segue-se reduzir diretamente o impacto sobre a urbano, que utiliza trilhos específicos ou faixas pobreza onde o MRT é o principal meio de trans- de uso exclusivo, separado da faixa viária comum porte dos menos favorecidos e indiretamente pe- aos demais veículos (como metrô, trens subur- los benefícios que a prosperidade econômica traz banos, veículo leve sobre trilhos e corredores para eles. E consegue, por fim, melhorar a quali- exclusivos de ônibus). Geralmente, possui uma dade de vida com relação ao meio ambiente seja capacidade e um desempenho operacionais su- pela opção por modais menos agressivos a curto periores aos dos outros meios de transporte pú- prazo, ou pelo apoio a uma estrutura de uso do blico sobre rodas (como ônibus, táxis e transpor- solo mais favorável, a longo prazo. te alternativo). Nos países em desenvolvimento, sistemas sobre trilhos em metrôs subterrâneos Na prática, no entanto, esses benefícios nem sem- realizam cerca de 11 bilhões de viagens por ano, pre são atingidos. Os custos são, com freqüên- trem de superfície, aproximadamente 5 bilhões, cia, subestimados, e os fluxos de passageiros, e veículo leve sobre trilhos, cerca de 2,5 bilhões. superestimados.1 O excessivo endividamento ou Apesar de a proporção de viagens do transporte uso exagerado de recursos municipais para fi- público sobre trilhos exceder os 50% em Seul e nanciar onerosos modais de MRT pode prejudi- Moscou (e a proporção de passageiros transpor- car a economia local e comprometer outros in- tados por quilômetro é ainda maior), esses siste- vestimentos de interesse social. Os esforços para mas dominam em poucas localidades. evitar essa utilização por meio de financiamento privado e/ou tarifas mais altas acabam por colo- Em princípio, o MRT consegue contribuir para o car os pobres em desvantagem, excluindo-os do cumprimento de todos os principais objetivos da uso de sistemas mais custosos. A proibição de política de desenvolvimento urbano. Pode apri- linhas de ônibus ou microônibus paralelas ao sis- morar a eficiência da economia urbana, pela re- tema de transporte de massa, por vezes, conse- dução dos custos de viagem e pela manuten- gue aumentar a viabilidade financeira deste, pela Transporte rápido de massa 139 Pag139a158 139 23.06.04, 18:46 eliminação de modais mais baratos e de menor · Quais são os objetivos e o papel do transpor- qualidade dos quais os pobres dependem. E a te rápido de massa na estratégia de desenvol- potencial redução de congestionamentos e os vimento urbano? benefícios ao meio ambiente podem ir por água · Como ele pode se relacionar com a estrutura abaixo, se o espaço ganho no sistema viário, com urbana e com a política de uso do solo? a migração dos passageiros dos ônibus conven- · Qual é seu impacto no ambiente urbano? cionais para o MRT, for preenchido por mais veí- culos particulares. · Quais são os fatores que devem ser conside- rados na opção tecnológica do transporte rá- O maior desafio, em relação ao MRT urbano, é pido de massa? identificar os objetivos estratégicos que a cida- · Como ele deveria se integrar em uma política de busca e, daí, procurar visualizar os meios de mais ampla do setor de transportes? implantação que melhor assegurem os benefí- cios e evitem os entraves listados anteriormen- · Como devem ser fixados seus preços, para te. Uma vez que existe uma grande variedade de obter o máximo de benefício? categorias e objetivos das cidades, de tecnologias · Como devem ser a propriedade e o financia- de MRT e de mecanismos de formação de pre- mento ao MRT? ços e de financiamento, há um extenso rol de · Qual é o seu impacto sobre as finanças dos alternativas estratégicas para escolher. Em mui- governos federal e municipal? tos casos, o problema não é meramente uma se- leção entre esta e aquela alternativa, mas esco- lher a melhor combinação de tecnologias e a B. OBJETIVOS E PAPEL DO melhor maneira de implantar gradualmente a ex- MRT NA ESTRATÉGIA DE pansão da capacidade do transporte rápido de DESENVOLVIMENTO URBANO massa. Portanto, a postura estratégica não é ser "a favor" ou "contra" o MRT, ou qualquer alter- A redução dos congestionamentos nas vias ur- nativa variante a ele, mas avaliar adequadamente banas, com o seu conseqüente benefício eco- os fatores críticos que afetam a opção nômico e ambiental, geralmente é o fator que tecnológica, os acordos financeiros, motiva investimentos em transporte rápido de operacionais e de propriedade e garantir que es- massa. Tanto devido à sua capacidade de trans- sas escolhas sejam feitas em consonância com portar grandes volumes quanto pela sua supe- a capacidade econômica, as características e os rioridade em relação aos ônibus na captação objetivos da cidade.2 de passageiros ­ ou mesmo pela limitação da tendência de uso do automóvel ­, os sistemas Portanto, em vez de simplesmente defender uma sobre trilhos são as categorias de MRT usual- estratégia universal de MRT, a ênfase deve recair mente preferidas. De fato, porém, os estudos na formulação de questões críticas que preci- desse tipo de transporte em 19903 e sua recente sam de respostas na elaboração da estratégia de atualização apontam que raramente os conges- transportes, bem como a apresentação de evi- tionamentos são reduzidos. O efeito é, na verda- dências e experiências relevantes para solucio- de, permitir o desenvolvimento continuado da nar os problemas. Os temas críticos são: atividade do centro urbano, à medida que os 140 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 140 23.06.04, 18:46 volumes totais de circulação pelas vias radiais que de melhor existe em sistemas de transporte principais, ao longo das quais os metrôs em ge- rápido de massa voltados à eficiência. ral se alinham, atingem níveis intoleráveis de congestionamento na ausência do MRT.4 Por- Quando a principal função do MRT é oferecer tanto, em vez da redução dos custos de trans- acessibilidade básica em cidades pobres sem porte ao longo do tempo, a principal fonte de meios alternativos de transporte, a considera- benefício econômico é o efeito da estruturação, ção mais importante é selecionar o sistema que que evita a expansão desordenada das ativida- melhor se ajuste ao bolso dos usuários e/ou ao des comerciais e as resultantes economias de orçamento público. Nas localidades onde a meta aglomeração na produção. do MRT é reduzir o congestionamento e preser- var o centro da cidade, sendo os passageiros Existem inúmeras ilações a essa proposição. transportados predominantemente de classe Primeira, se os benefícios do MRT são, no fim média, deve-se avaliá-lo em termos de sua con- das contas, estruturais, então ele deve ser pla- tribuição na viabilidade econômica urbana, da nejado e delineado à luz de objetivos de alto qual os menos favorecidos também se benefi- nível dentro de um plano de estrutura estraté- ciam. Nesse contexto, a consideração relevan- gica. Isso raramente ocorre, ainda que fique pa- te acerca da pobreza seria assegurar que a via- tente que alguns dos investimentos em metrô bilidade desse sistema de transporte não en- mais bem-sucedidos, como em Cingapura, fo- volva políticas de apoio que sejam prejudiciais ram elaborados dessa forma. Segunda, se o aos pobres, e que seu financiamento seja su- transporte rápido de massa for projetado para portável, mantendo um nível aceitável de servi- manter a qualidade do acesso ao centro, preci- ços essenciais aos menos favorecidos. sa ser apoiado por ações adequadas que visem alimentar as vias arteriais e, portanto, precisa C. RELAÇÃO COM A ESTRUTURA ser concebido no contexto de um abrangente URBANA E USO DO SOLO plano de transportes. As políticas de desenvol- vimento do centro da cidade devem ser um com- A integração do MRT na malha urbana gera al- plemento a esse objetivo. Terceira, se os im- gumas demandas importantes no sistema de pactos estruturais forem o objetivo principal, planejamento. As faixas de domínio devem ser isto deve se refletir na forma como os investi- consolidadas e protegidas. É necessário liberar mentos em MRT são avaliados. Por fim, para a espaço para armazéns e terminais. E, onde são manutenção do serviço, o investimento deve propostos empreendimentos secundários de ser financiado de forma adequada. "Matar o ser- alta densidade, é preciso que se agrupem os viço" para reduzir custos (como a ausência de terrenos em glebas adequadas à urbanização e elevadores nas plataformas elevadas dos no- às densidades do empreendimento aprovado. vos sistemas BTS, em Bangcoc, e MRT3, em Manila) ou aumentar as tarifas para maximizar a O efeito estrutural mais inquestionável dos me- receita das concessões privadas consegue na trôs em cidades grandes e dinâmicas é permitir realidade reduzir o benefício econômico do in- o crescimento contínuo de bairros comerciais vestimento. É necessário um sólido contexto centrais, onde o transporte sobre pneus, por de planejamento financeiro para que se tire o carro ou por ônibus, sofreria uma gradativa re- Transporte rápido de massa 141 Pag139a158 141 23.06.04, 18:46 dução, devido aos congestionamentos. Sem li- grandes. Essa meta foi conseguida por meio da gações de alta capacidade, as atividades co- vasta extensão de propriedades públicas exis- meçariam a ser descentralizadas. Esse fato tem tente em Hong Kong, da desapropriação com- conseqüências tanto para o planejamento ur- pulsória efetuada pelo poder público em bano quanto para a avaliação do projeto. Uma Cingapura e por meio de mecanismos de merca- tentativa consciente de confinar o crescimento do em alguns empreendimentos privados de no centro levará à economia de dinheiro públi- transporte sobre trilhos no Japão.6 co para infra-estrutura, que poderá ser investi- do em outras áreas, evitando despesas adicio- D. MRT E MEIO AMBIENTE URBANO nais. Essa é uma parte importante do benefício de longo prazo dos investimentos em transpor- Uma das justificativas mais comuns do transpor- te rápido de massa. Infelizmente, há pouca pes- te rápido de massa é que, ao se reduzir o tráfego quisa em relação ao tamanho dessa economia, de automóveis particulares, mais poluentes que de maneira particular nos países em desenvol- o MRT, o meio ambiente é beneficiado. Dentro vimento; a avaliação econômica do MRT geral- dos sistemas de MRT, o transporte sobre trilhos mente se baseia no levantamento convencional é preferido aos sistemas de ônibus7, pois acredi- de custo-benefício ao usuário. Apesar de essa ta-se que o uso de tração elétrica é mais limpo.8 pesquisa ainda ser justificada para que se evite A consistência dessa afirmação depende, obvi- o desenvolvimento de "elefantes brancos" da amente, tanto da fonte de eletricidade quanto do pior espécie, uma abrangente análise multi- tipo de sistema sobre pneus com o qual o MRT variada consegue ser a maneira mais adequada está sendo comparado. Por exemplo, sistemas de garantir que os dados não avaliados sejam subterrâneos quase sempre são melhores do que levados em consideração. A integração de es- ao nível do solo ou elevados, pois são menos tratégias de uso do solo, transporte urbano e invasivos na malha urbana.9 Metrôs subterrâne- qualidade do ar, como o PITU, em São Paulo, é os são, portanto, considerados mais benéficos necessária no intuito de garantir que o sistema ao ambiente, mesmo quando a maioria dos pas- de transporte rápido de massa seja adequada- sageiros provém de outro modo de transporte mente inserido na estrutura urbana.5 coletivo ­ o ônibus ­ e não do automóvel parti- cular. Nesse sentido, os benefícios ambientais É mais difícil obter efeitos estruturais desejáveis estavam entre os elementos considerados quan- fora da região central. O desenvolvimento urba- do da avaliação inicial pelo Banco Mundial da Li- no agrupado e polinucleado, associado aos lo- nha 4 do metrô em São Paulo. cais das estações, por vezes, ocorre de maneira espontânea, ainda que normalmente demande Entretanto,oprincipalentraveaserdestacadocon- um certo pré-planejamento da parte dos gover- tra os benefícios ambientais do MRT relaciona-se nos (a exemplo dos casos em Cingapura e em aos seus efeitos menos diretos e de longo prazo. Hong Kong), ou estreitas ligações entre a posse Embora os investimentos em metrô permitam nos do sistema MRT por particulares e os empreen- centros comerciais históricos um nível de ativida- dimentos contíguos (como é comum no Japão). de maior do que o usual, o nível absoluto de tráfe- Em ambos os casos, existe a demanda por terre- go no centro urbano pode sofrer baixa alteração nos a ser agrupados em glebas relativamente emcomparaçãocomcasos"semmetrô".10 Aques- 142 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 142 23.06.04, 18:46 tão crítica então é saber até que ponto o metrô adaptações das ferrovias de subúrbio, como na previne o crescimento do tráfego prejudicial ao Linha Sul, em Recife, conseguem oferecer alto ambiente. A maioria das avaliações falha ao anali- potencial de capacidade a um custo razoável, sar mais profundamente essa contradição, apesar ainda que muitas delas não tenham uma locali- de inferir que o efeito geral é benéfico. zação adequada para explorar esse potencial. E. ESCOLHA DA Corredores de ônibus são a forma mais barata TECNOLOGIA DE MRT de MRT e a mais extensivamente utilizada (e atualmente em expansão) no Brasil, na Colôm- A escolha da tecnologia há muito tem sido o ele- bia e no Equador.11 Oferecem uma capacidade mento mais controverso nas discussões sobre o significativa como meios de transporte princi- transporte rápido de massa. Custos e desempe- pais em corredores importantes, a exemplo do nho variam de localidade para localidade, de acor- que ocorre em São Paulo. Podem ser operados, do com a distância entre as paradas, projeto do como em Curitiba, como uma rede de alta qua- veículo e do sistema etc. A tabela 8.2 oferece lidade; com tração elétrica se necessário, como dados de sistemas recém-concluídos ou ainda no sistema São Mateus/Jabaquara, em São Pau- em construção. Na escala do município, siste- lo;12 ou mesmo adaptados a sistemas viários mas de corredores de ônibus na superfície, fei- existentes, como em Quito.13 Ainda assim, os tos pela adaptação do viário existente (incluindo corredores de ônibus são raros nos países em veículos), custam entre $1 milhão e $8 milhões desenvolvimento fora da América Latina. Isso por quilômetro de linha, podendo essas despe- acontece em parte pela sua associação a uma sas chegar a $15 milhões nos locais em que há tecnologia relativamente primitiva e a uma ima- uma maior sofisticação nos veículos (como em gem de "faixa mais baixa" do mercado, que não Quito) ou na infra-estrutura (como em Bogotá). deve ser adotada quando se pode pagar por um Os custos do VLT ­ Veículo Leve sobre Trilhos ­ metrô. Sua capacidade é vista como limitada giram em torno de $10 milhões a $30 milhões, devido às pequenas dimensões dos veículos e embora onde se usa tecnologia mais sofisticada às suas interações com o trânsito nos cruza- em sistemas totalmente segregados, como no mentos.14 Sistemas de tecnologia avançada Putra, em Kuala Lumpur, os investimentos po- para orientação de corredores de ônibus vêm dem se aproximar daqueles em sistemas con- sendo recomendados como um meio de vencionais sobre trilhos. Metrôs convencionais otimizar a utilização do espaço em locais de completos custam entre $30 milhões e $100 mi- capacidade viária reduzida, a um custo de adap- lhões, sendo os sistemas mais caros aqueles tação relativamente baixo.15 totalmente automatizados e subterrâneos. A ca- pacidade dos sistemas varia de corredores de Muitos desses problemas evidentes, porém, po- ônibus que transportam até 20.000 passageiros dem ser solucionados. Ônibus grandes, bem por faixa/hora no sentido de pico (pphpd) a uma projetados (veículos de 23 metros de compri- velocidade média de 17 a 20 km/h, até os me- mento, biarticulados e com cinco portas, como trôs, que conseguem levar até 80.000 pphpd a aqueles utilizados em Curitiba), pagamento da uma velocidade média de 40 a 50 km/h (nas pa- passagem fora do coletivo, faixas de ultrapas- radas onde existem plataformas extensas). As sagem em pontos de ônibus e até operação em Transporte rápido de massa 143 Pag139a158 143 23.06.04, 18:46 comboio conseguem elevar a capacidade efetiva lar, por vezes servindo de alimentadores a sis- para 20.000 pphpd. O corredor original de ôni- temas pesados sobre trilhos. Seu papel é me- bus da Avenida Caracas, em Bogotá, transpor- nos claro nos países em desenvolvimento, onde tava 36.000 pphpd em quatro faixas de rolamento, passageiros regulares de baixa renda deman- apesar da baixa velocidade. dam capacidade e velocidade adequadas do transporte público. Operar na superfície sem Projetos bem concebidos e especificações de prioridade sobre outros modais ou sem prote- veículos de última geração limpos e eficientes, ção contra a obstrução por outro tipo de veícu- a exemplo de Curitiba, conseguem mudar ao lo oferece pequena ou nenhuma vantagem em mesmo tempo a imagem e a realidade ambiental. comparação aos corredores de ônibus.17 Ape- Trólebus elétricos, como os usados em Quito, sar do baixo custo e de valer a pena reabilitar os podem, além disso, reduzir a poluição do ar e a bondes nas ruas (por exemplo, a reabilitação sonora, apesar de quase dobrarem o investimen- desse tipo de transporte em Budapeste), esta to total no sistema. Em cidades onde as ruas e geralmente é uma alternativa cara em função do avenidas são largas (a exemplo de muitas repú- volume e da velocidade atingida. Suas princi- blicas da ex-URSS) e a indústria de ônibus ex- pais vantagens estão no menor impacto na po- tremamente concentrada, é possível oferecer luição do ar, na indicação de um compromisso uma alternativa barata e flexível de transporte mais perene com o transporte público e no fato rápido de massa, aceitável tanto para os pas- de possuírem uma imagem que propicia apoio sageiros quanto para os transportadores tradi- para medidas complementares, no que os ôni- cionais. Porém, essa opção requer um compro- bus encontram muito mais dificuldade. misso político forte e um setor público que pro- mova um planejamento eficaz, seja para suplan- Com a exceção dos sistemas de bondes con- tar os obstáculos financeiros, seja para garantir vencionais da Europa Oriental e da ex-União tratamento prioritário na gestão do tráfego e no Soviética, os VLTs existem, ou foram planeja- projeto da infra-estrutura, ou na contratação e dos, em cidades relativamente ricas, a exemplo na supervisão da prestação de serviços. Curitiba de Hong Kong, Cingapura, Tunis e Kuala e Bogotá são exemplos que provam que isso Lumpur, ou para empreendimentos voltados à pode ser feito, mas essa ação demanda um pla- alta renda, como o Tren de la Costa, em Buenos nejamento eficaz, uma forte liderança política Aires. Alguns sistemas mais recentes de veícu- local e um grau de estabilidade e ausência de los leves sobre pneus, caso do Fura Fila, trólebus clientelismo político dificilmente encontrados.16 com guias laterais, em São Paulo, possuem custos de infra-estrutura mais baixos do que um Veículo Leve sobre Trilhos (VLT) é uma classifi- VLT igualmente segregado. Hoje em dia, os VLTs cação que abrange desde os bondes nas ruas são geralmente utilizados em sistemas de bai- da Europa Oriental e do Egito aos sofisticados xa capacidade, de retorno duvidoso, nas cida- sistemas elevados e completamente segrega- des mais pobres e em estágios iniciais de de- dos de Cingapura. Expande-se rapidamente nas senvolvimento. Contudo, desde que vistos como cidades de economias desenvolvidas com cor- sistemas mistos, em parte de superfície e em redores de baixos volumes, como uma alterna- parte elevados ou subterrâneos, e entendidos tiva segura e de alta qualidade ao carro particu- como um passo intermediário rumo a um metrô 144 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 144 23.06.04, 18:46 na de de 1990 diesell Alegre a veículos de 25 0,4 25 25 incluídos 1,0 n/d 20 parte ônibus) ônibus superfície, prioridade 100 semáforos 20.000 20.000 (operação particular) Porto (Corredor Corredor particulares De Ônibus sem nos Não Infra-estrutura Maior pública, década a na de infra) ilenio, 1) parte veículos articulados 41 (parada) diesel 0,7 322 incluídos 5,2 160 (expresso) 100 (preços 1998) Bogotá Fase ônibus superfície, (apenas 35.000 20 30 de ransM Corredor maior (operação particular) de particulares (T De segregada 213 Não +de + Infra-estrutura 2000 Ônibus pública, em 5,0) ônibus parcial veíc.) para comboio) 2000) de híbridos ext. (BOT (Corredor ônibus) 0,4 em 20 100 (+ superfície, semáforos 110,3 20,0 10,3 (113 (plano 9.000 (ext. 15.000 de 40 Quito Trólebus De 11,2 nos 80 consideração) prioridade 1995 Corredor operação Pública Sul) trens de aço (Linha elétricos superfície, elevada 1,2 166 149 18 8 39 subúrbio 14,3 11,6 n/d 2002 Massa) de 9.600 de 36.000 Pública de ens 5% Tr de Recife Conversão 95% T) 1998 Rápido disponíveis. (SML T aço VL elétricos 29,7 0,9 435 268 167 13,3 n/d em de superfície 12.000 12.000 13/20 1998 Pública não ens Túnis Tr De 11% Dados ransporte sem = (T T (BOT) T Lumpur elevada n/d VL 29 1,3 n/d n/d 30 50 f. (Putra) 1.450 50,0 >100 1998 10.000 30.000 condutor MR Kuala Elétricos 100% Privada de sistema); B) de Menckhof túnel do pneus G. 55% e (LInha sobre 25% (26) típicos 1,1 970 560 410 45 20 trilhos borracha 23,7 2000 elevada, 40,92 13 19.500 39.300 Pública México Metrô de 20% superfície, Rebelo Elétricos, ransferência J. sistemas (BTS) sobre (BOT) 2000; elétricos aço elevada (30) 45 trilhos 23,1 1,0 670 100 de 1.700 1.030 73,59 20 1999 25.000 50.000 alguns Metrô ens Bangcoc Tr 100% Privada Consult de 4) BB&J sobre túnel ens aço (30) 50 custo 1,5 833 277 n/d (Construção-Operação-T trilhos Tr 12,3 de 1.110 90,25 2004 Caracas 20 e (Linha elétricos 21.600 32.400 Pública Metrô 100% System; ransfer (km) rota milhões de ou inicial de Transport Desempenho (em paradas quais: Aut. dólares) dólares) término vertical de milhões veículo passageiros de Built-Operate-T Urban dos sentido de operacional de = 8.1. (km) entre capital (em capital/km capacidade capacidade custo de de Janes (último) hora/ (km/h) Ano BOT milhões milhões dólares) dólares) passageiros Tabela Exemplo Categoria Tecnologia Extensão Segregação Distância Custo de Infra-estrutura/ transporte/Equipamentos (em Veículos de Custo (em Inicial trens/ Máxima de Máxima transporte Velocidade média Relação operacional/receita Propriedade Notas: Fontes: Transporte rápido de massa 145 Pag139a158 145 23.06.04, 18:46 completo nas cidades maiores e de maior cresci- para qualquer área populosa.20 Diversas ci- mento, é possível que tenham algo mais a ofere- dades asiáticas (Mumbai, Delhi, Manila e cer além da preservação da faixa de domínio para Bangcoc) e africanas (Abidjan, Maputo, Cidade a futura implantação do metrô. do Cabo) são potenciais candidatas à conver- são de linhas de trens suburbanos em sistemas As linhas de trens suburbanos são com fre- modernos operados com DMUs ou EMUs (lo- qüência bem localizadas para percursos radi- comotivas a diesel ou elétricas). ais. Apesar de representarem menos de 10% do total de viagens, mesmo em cidades bem Freqüentemente, os impedimentos mais comple- servidas, a exemplo de Bombaim, Rio de Janei- xos são os institucionais. Quando operados por ro, Moscou, Buenos Aires e Joanesburgo, po- companhias ferroviárias nacionais, os sistemas dem ter grande importância ao oferecerem con- suburbanos tendem a receber pouca prioridade e dições para as longas viagens a trabalho. As a ser mal coordenados com outros serviços de linhas existentes, mas pouco aproveitadas, po- transporte público urbano (como em Colombo, dem ser convertidas num eficiente serviço local Moscou e Mumbai). Em alguns casos, a fragilida- para passageiros, quer seja na forma de trens de da autoridade ferroviária nacional deixa a ca- convencionais, compartilhando as instalações pacidade do sistema seriamente subaproveitada com outros veículos sobre trilhos, quer seja na (a exemplo de Manila). substituição da mesma faixa de domínio para um sistema de veículo leve sobre trilhos.18 Eles A experiência recente demonstrou o que pode ser podem, entretanto, apresentar desvantagens feito quando se solucionam esses problemas. Um significativas. Às vezes, porque foram desen- programa de concessões para o setor privado em volvidos antes do aperfeiçoamento da moto- Buenos Aires revitalizou o sistema, dobrando o rização, possuem passagens em nível que re- trânsito de passageiros em cinco anos, ao mes- duzem sua velocidade e capacidade, além de mo tempo em que reduziu a carga orçamentária apresentar sérios riscos à segurança. Onde o do sistema em cerca de $1 bilhão ao ano. No Bra- centro de atividade urbana foi alterado, as esta- sil, a responsabilidade dos trens suburbanos da ções centrais podem não estar bem localizadas CBTU, empresa altamente centralizadora, passou e, em alguns casos, a faixa de domínio subapro- para o controle local (estadual) em conjunto com veitada se torna repleta de ocupações habi- um programa de reabilitação financiado pelo go- tacionais, o que dificulta o processo de revi- verno, e melhorou o serviço na maioria das cida- talização. Em alguns casos, dividir os trilhos des mais importantes,21 além de reduzir enorme- com serviços de carga ou de longa distância mente a carga tributária através de um programa para passageiros, além das passagens de nível de concessões22 (Quadro 8.1). Os custos de in- constantes, também reduz sua capacidade.19 vestimento nas faixas de domínio existentes po- Apesar desses problemas, existem inúmeros dem ser bastante razoáveis, e existe uma oportu- sistemas que podem ser convertidos em me- nidade considerável para esses empreendimen- trôs de superfície, a uma fração do custo de tos.Deve-sedarextremaatençãoàsuperaçãodos sistemas subterrâneos ou elevados, mesmo que obstáculos institucionais para o desenvolvimen- seja necessário acrescentar alguma ligação sub- to de trens suburbanos, como parte da rede me- terrânea ou elevada para o centro comercial ou tropolitana de transporte rápido de massa. 146 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 146 23.06.04, 18:46 Quadro 8.1. Influenciando a coordenação do transporte urbano no Brasil A responsabilidade pelo transporte urbano nas conurbações brasileiras sempre foi historicamente fragmentada. O governo federal era proprietário e operava estradas de ferro suburbanas, os estados são os responsáveis pelos ônibus intermunicipais na área conurbada, e os municípios respondem pelos serviços de transporte coletivo na área da cidade. Os metrôs se encontravam sob a tutela dos governos estaduais ou municipais. A política carecia de coordenação, especialmente quando as várias esferas governamentais estavam sob diferentes controles políticos. No início da década de 1990, como parte de uma política de descentralização, o governo federal decidiu reabilitar os vários sistemas urbanos sobre trilhos e transferi-los para os estados da Federação. O Banco Mundial financiou parte dessa reabilitação em diversas cidades (Recife, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Salvador e Fortaleza). Como parte do processo, aproveitou-se a oportunidade para abordar as questões mais relevantes de coordenação do transporte urbano. Além de custear a infra-estrutura e a reabilitação do material rodante, cada projeto continha, entre seus elementos: · estabelecimento de um órgão de coordenação do transporte regional; · término de uma estratégia integrada de transporte urbano, uso do solo e qualidade do ar e um plano regional de transporte público; · introdução de mecanismos de financiamento para estabelecer a base do transporte público com financiamento sustentável; e · aumento da participação da iniciativa privada nas operações e nos investimentos no setor. As reformas têm limitações. Os organismos de coordenação, em geral, não têm força de execução, pois os prefeitos e governadores não estão dispostos a delegar seus poderes regulatórios. Mesmo os planos de transporte bem feitos não garantem uma implantação compatível. As provisões financeiras podem simplesmente ser a inclusão de uma mera dotação orçamentária, em vez de uma fonte segura de divisas de longo prazo. E a participação privada não exclui a necessidade de recursos públicos. As conquistas, entretanto, têm sido animadoras. No Rio, o setor privado opera as bem-sucedidas concessões de trens suburbanos e metrô. Em São Paulo, os sistemas de trens suburbanos e de metrô estão se integrando, e seu desenvolvimento, sendo coordenado. Já em Fortaleza, o governo estadual e a prefeitura trabalham juntos na reestruturação das redes e na introdução de sistemas de tarifas integradas. Fonte: J. Rebelo, baseado em documentos internos do Banco Mundial. Transporte rápido de massa 147 Pag139a158 147 23.06.04, 18:46 Metrôs são, em geral, a forma mais cara de empreiteiras. O governo era visto como um clien- transporte rápido de massa por quilômetro de te com credibilidade pelas empresas constru- linha, mas detêm a maior capacidade e o melhor toras contratadas, cujos preços embutiam um desempenho. Com composições de 10 vagões componente de risco menor do que o espera- e intervalos de dois minutos, a primeira linha do. Outros motivos para os menores custos em em Hong Kong transportava 80.000 passagei- Madri foram atribuídos à tecnologia adotada. ros por hora no sentido de pico (pphpd). No Os custos das obras civis foram mantidos num metrô de Moscou, vêm sendo regularmente patamar baixo, pelo uso do método de equilí- mantidos intervalos abaixo de 90 segundos. A brio de pressão sobre a terra (EPBM) para a aber- linha leste de São Paulo transporta mais de tura de túneis, pelo extenso monitoramento 60.000 pphpd. Contudo, muitos metrôs foram geotécnico e pelo projeto padronizado das es- projetados para capacidades da ordem de tações. As diferenças nos custos de equipa- 30.000 a 40.000 pphpd e poucos efetivamente mento foram atribuídas à opção por tecnologia atingem um patamar acima desse. convencional, a exemplo da roda de aço, trans- missão aérea de energia e uma cuidadosa aqui- Os custos podem variar enormemente. Eles gi- sição escalonada de equipamentos de comuni- ram entre $8 milhões/km, onde existe uma fai- cação e sinalização, especificando-se xa de domínio disponível para adequação na tecnologia ligeiramente inferior que aquela es- superfície, e mais de $150 milhões/km, para uma colhida para algumas localidades da América linha subterrânea em uma área problemática. Latina. Em Madri, houve também o benefício da opção pelo aditamento de um contrato anterior, Um estudo dos metrôs recém-construídos o qual estipulava o fornecimento de material mostrou que os custos totais por quilômetro rodante novo a um custo relativamente baixo. em sistemas subterrâneos latino-americanos chegaram ao dobro ou ao triplo dos obtidos em A tabela 8.3 apresenta o desempenho financei- Madri (Tabela 8.2).23 Em larga escala, esse efeito ro de alguns desses sistemas. Nos casos em pode ser atribuído às diferenças nos sistemas que o financiamento do metrô é inteiramente de gestão do projeto. Em Madri, havia um com- privado, os custos operacionais respondem por promisso político pelo término do projeto, um cerca de 40% do total, com os encargos de ca- financiamento completo foi garantido desde o pital correspondendo ao restante. Levando-se início, e os empreiteiros foram pagos no prazo. em conta esse dado, apenas Hong Kong apa- Enquanto isso, na maior parte dos casos latino- rentemente chega perto de cobrir os custos to- americanos, houve atrasos e interrupções, mo- tais e, em muitos casos, não se consegue co- tivados por falta de recursos disponíveis e mu- brir nem as despesas operacionais. A tabela in- danças nas prioridades políticas. Além disso, a dica ainda que, apesar de os custos diferirem enxuta, mas altamente experiente equipe de muito entre os sistemas, os dois fatores mais gestão do projeto da companhia madrilenha de importantes que afetam a sua viabilidade finan- metrôs, tinha amplos poderes para tomar deci- ceira são os volumes do corredor e a receita por sões de ordem técnica e financeira, evitando, passageiro. A despeito de existirem grandes dessa forma, atrasos no cronograma, garantin- efeitos externos (em geral, cerca de metade dos do o rápido pagamento das parcelas às benefícios está relacionada aos demais usuári- 148 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 148 23.06.04, 18:46 Tabela 8.2. Variações de custos em recentes empreitadas do metrô Santiago Custo por km* Extensões Caracas Porcentagem Porcentagem Extensão da (US$ milhões) de Madri Linha 4 de Madri de Madri Linha 5 Custo total 31,18 93,56 300 70,1 225 por km Obras civis 19,69 31,41 160 33,68 171 Custo dos 5,13 22,48 438 11,56 225 equipamentos Linha 1,27 2,67 210 3,57 281 Suprimento 0,85 8,45 994 2,36 278 de energia Sinalização, etc 0,96 6,51 678 4,36 454 Equipamento 0,61 2,13 349 0,35 57 da estação Escadas rolantes e 0,99 2,00 202 0,72 73 elevadores Equipamento 0,12 0,68 567 0,20 167 de bilhetagem Material 5,54 25,77 465 17,84 322 rodante Material rodante 4,87 10,74 221 8,35 171 (ajustado)** Projeto e gestão 0,69 4,64 672 8,54 1.237 * Todos os custos em US$ de acordo com o câmbio de setembro de 2000. ** Ajustado à capacidade de 10 mil pass./h, considerando 4 pass. em pé/m2. Fonte: Autores. os do sistema viário), que signifiquem que ta- estejam relacionados com a economia de tem- xas econômicas de retorno sejam positivas e po dos passageiros de metrô e de ônibus, fun- aceitáveis, mesmo quando o retorno financeiro ção de receitas locais. Por isso, não só os be- for negativo, os mesmos fatores que afetam a nefícios financeiros do metrô, mas também os viabilidade financeira atingem também as me- econômicos dependem fundamentalmente do didas convencionais de viabilidade econômica. nível de renda dos usuários. Os custos de capital, responsáveis por cerca de dois terços do total, são, em grande parte, de- F. PROPRIEDADE E FINANCIAMENTO terminados pelos preços internacionais da tecnologia de metrô. Por outro lado, é fato cor- Grande parcela dos metrôs demanda subsídios. riqueiro que cerca de três quartos dos benefíci- Como mostra a Tabela 8.3, alguns deles conse- os econômicos convencionalmente medidos guem cobrir os custos operacionais, excluindo a Transporte rápido de massa 149 Pag139a158 149 23.06.04, 18:46 Tabela 8.3. Desempenho financeiro de alguns sistemas de metrôs Custo Extensão Pop. (em Pass./km Receita/ Custo/ oper./km Receita/ Cidade do sistema milhões) (em milhões) pass. (US$) pass. (US$) (em milhões custo oper. (km) de dólares) Santiago 37,6 4,9 4,92 0,35 0,19 37,8 1,84 Cingapura 83,0 4,0 4,67 0,57 0,34 71,9 1,67 Hong Kong 82,0 7,1 9,36 0,96 0,61 65,2 1,56 Buenos 47,4 12,6 5,46 0,59 0,43 78,8 1,39 Aires São Paulo 49,2 17,8 9,32 0,62 0,61 65,4 1,02 Seul 286,9 12,5 6,56 0,38 0,44 64,6 0,87 Pusan 54,2 4,0 4,43 0,39 0,46 103,2 0,83 México 191,2 18,1 6,66 0,15 0,28 41,9 0,53 Calcutá 16,45 12,9 4,86 0,11 0,23 47,6 0,42 Observação: Conversão para US$ de acordo com as taxas oficiais de câmbio. Fonte: Dados dos Balanços Anuais das empresas no ano 2000. depreciação do patrimônio; a cobertura total das Nos últimos anos, a utilização do financiamen- despesas exigiria o equivalente ao dobro dos cus- to privado tem sido vista como uma forma de tos operacionais. Apesar de custos operacionais escapar dos encargos fiscais negativos, com relativamente baixos gerarem poucas receitas por dois sistemas em Kuala Lumpur, um em Bang- passageiro, nos casos de Santiago e Cingapura, coc e um em Manila sendo custeados dessa as diferenças no nível de cobertura dos custos forma. Aparentemente, os projetos foram são mais fortemente influenciadas pelas varia- construídos dentro do prazo e do orçamento, ções do poder aquisitivo por passageiro do que mas todos fracassaram no cálculo da demanda pelos custos. Conseqüentemente, os novos me- de passageiros. O risco à receita no projeto de trôs tendem a impor uma pesada carga fiscal, a Manila, em função do esquema BLT (Build- não ser que os sistemas sejam extremamente Lease-Transfer ou Construir-Arrendar-Trans- utilizados e as tarifas, altas. Mesmo numa cida- ferir) adotado, recaiu, em última análise, sobre de relativamente rica, como Pusan, na Coréia, o o governo. Os dois projetos de Kuala Lumpur metrô tornou-se um fardo de tal proporção que tiveram de passar por uma reestruturação, sen- teve de ser devolvido ao governo nacional. Esti- do que o governo efetivamente os socorreu. Em ma-se que os 70% de participação do governo Bangcoc, ainda ficou para ser provada a viabili- federal na proposta para o metrô de Bogotá (ar- dade do sistema BTS (Bangkok Mass Transit quivada em 2000) exigiriam 30% da verba naci- System ­ Sistema de Transporte de Massa de onal não-comprometida, pelos próximos dez Bangcoc), de início concebido para ser exclusi- anos. Tal encargo poderia muito bem ser aplica- vamente financiado pela iniciativa privada. Além do em outras despesas sociais de grande bene- disso, a confiabilidade no financiamento priva- fício aos menos favorecidos. do desestimulou a integração com outros 150 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 150 23.06.04, 18:46 modais ou linhas de MRT, de maneira que sua trens suburbanos de Buenos Aires, houve, entre contribuição ao sistema urbano total foi menos 1993 e 1998, um aumento de 75% nos índices produtiva do que deveria ser.24 de vagão/km; a proporção de trens saindo ou che- gando no horário programado cresceu cerca de No caso de corredores de ônibus, estruturar 20%; os cancelamentos de viagens em trens/km concessões privadas para o fornecimento de caíram 80%. Apesar de as tarifas terem aumen- infra-estrutura e de serviços tem se mostrado tado 30% em valores reais ao longo do período, difícil, com tentativas fracassadas em São Pau- o volume de passageiros aumentou 125%. lo (1995) e em Bogotá (1996).25 Apesar de seu Como conseqüência, o custo do subsídio por comprovado desempenho operacional e finan- passageirodespencouaproximadamente90%,de ceiro, aparentemente, sem a participação ativa $1 para 10 centavos. Dessa forma, a experiência do governo no processo de implantação, o ris- sugere que a construção e a gestão privadas pos- co é grande demais para atrair o financiamento sam gerar benefícios significativos, mas que as privado.26 Em Bogotá, o contrato de concessão vantagens da participação privada tendam a ser para o recente projeto TransMilenio previa ape- maiores dentro de uma estratégia bem avaliada e nas o fornecimento e a operação de seus 470 cautelosamente planejada, onde o poder públi- ônibus, mas o corredor físico foi financiado e co aceite as implicações financeiras dessas polí- implantado pelo governo municipal (Quadro 8.2). ticas públicas que fundamentam os acordos de concessão bem elaborados. Tem-se empregado uma abordagem diferente para envolver o capital privado na concessão O transporte rápido de massa com freqüência dos sistemas de metrô e trens suburbanos em valoriza o preço de terrenos próximos das esta- Buenos Aires, Rio de Janeiro e em outras cida- ções, o que sugere a possibilidade de mobilização des brasileiras e, atualmente, na Cidade do Mé- financeira a partir dos "ganhos de urbanização". xico, onde o processo está sendo discutido. Em Na prática, concentrar a urbanização não dá cer- Buenos Aires, os contratos envolveram o finan- to por causa da fragmentação da propriedade ciamento governamental das obras de recupe- do solo. Mesmo nas localidades onde esta se ração mais importantes, além dos subsídios concentra, a exemplo de Hong Kong, a contri- operacionais baseados nas propostas vence- buição direta para o financiamento público dos doras. Já nas localidades brasileiras, a metrôs se limitou a entre 10% e 15% dos custos revitalização aconteceu em grande parte antes de capital. Interações e incentivos sutis podem da concessão, nos termos da transferência de surgir onde o MRT é de propriedade coletiva e responsabilidade de trens suburbanos do go- existem empreendimentos ou terrenos contíguos, verno federal para os estados. Por fim, na Cida- como em algumas linhas de trens urbanos no de do México, a concessão está sendo conce- Japão. Mesmo assim, a urbanização pode ocor- bida por meio de três contratos de custo bruto, rer de maneira lenta (como no sistema PUTRA, que possibilitarão às autoridades controlar as em Kuala Lumpur). Talvez a lição mais visível da tarifas dentro de um sistema integrado. saga da empresa Hopewell, em Bangcoc, é de que associar investimento em infra-estrutura de A gestão privada melhorou muito a prestação do transporte ao lucro da urbanização da proprie- serviço e a recuperação dos custos, além de re- dade constitui-se numa base insegura demais duzir a carga fiscal. Nas linhas de metrô e de para um progresso ordenado (Quadro 8.3). Transporte rápido de massa 151 Pag139a158 151 23.06.04, 18:46 Quadro 8.2. TransMilenio: Sistema de transporte por ônibus rápido em Bogotá Como parte de uma ampla estratégia de mobilidade urbana, que incluiu o fomento ao transporte não- motorizado e a restrição do uso do automóvel particular, a prefeitura de Bogotá, na Colômbia, desenvolveu um sistema de transporte por ônibus rápido (BRT) denominado TransMilenio. A infra-estrutura do sistema inclui corredores exclusivos de ônibus, nas faixas centrais das principais vias arteriais, vias para linhas alimentadoras, terminais e instalações complementares. Terminais de linhas- tronco são instalações fechadas, com uma a três baias, que variam de 40 m a 180 m de comprimento, localizados no meio do percurso, a cada 500 m em média. Essas linhas são servidas por veículos articulados movidos a diesel, com capacidade para 160 passageiros, ao passo que as linhas alimentadoras são operadas com ônibus a diesel, de lotação máxima igual a 80 pessoas cada um. Para ampliar a capacidade, as linhas troncais acomodam serviços expressos, com paradas apenas em estações selecionadas, além dos serviços locais que param em todos os terminais. Essa combinação permite ao sistema transportar até 45 mil pessoas por hora em cada sentido. Opera os serviços um consórcio privado, formado por tradicionais empresas locais de transporte, em associação com investidores nacionais e internacionais, contratados via concorrências públicas, baseadas no custo bruto. Também houve uma concorrência pública para um contrato separado de marketing, cobrindo a confecção e a distribuição de cartões inteligentes, a aquisição e a instalação de sistemas de catracas e de validação, informação ao passageiro e aplicação do dinheiro. Todas as receitas são depositadas em um fundo de fideicomisso, de onde se extrai o pagamento dos operadores, de acordo com seus contratos. A gestão geral do sistema é feita por uma nova empresa pública (TRANSMILENIO S.A.) mantida em 3% pelas vendas de passagens. A companhia opera um Centro de Controle, fiscalizando o serviço e o acesso do passageiro. Cada ônibus articulado possui instalações para uso de GPS, indicando sua localização a cada 6 segundos. As catracas informam o Centro de Controle sobre as movimentações dos passageiros, permitindo que a oferta seja ajustada de maneira eficiente à demanda. O sistema foi desenvolvido em menos de três anos, entre janeiro de 1998 e dezembro de 2000, quando o serviço foi iniciado. Por volta de maio de 2001, realizava cerca de 360 mil viagens por dia útil, com uma tarifa de US$ 0,36 e sem subsídios operacionais em 20 km de faixas exclusivas, 32 terminais, 162 ônibus articulados e mais 60 de alimentação. A produtividade era alta, com 6,21 passageiros por km, 1945 pessoas transportadas e 325 km percorridos por dia por ônibus. Foram eliminados os óbitos dos acidentes de trânsito, alguns poluentes tiveram uma queda de 40%, e o tempo de viagem dos usuários teve uma redução de 32%. No final de 2001, esperavam-se mais de 800 mil passageiros diários em 41 km de faixas exclusivas, com 62 terminais, 470 ônibus articulados e mais 300 de alimentação. Pretende-se expandir o sistema em um período de 15 anos, buscando incluir 22 corredores com 388 km de faixas exclusivas. Fonte: Hidalgo Guerrero, Dario. 2001. "TransMilenio: The Mass Transport System of Bogotá". Documento preparado para o Congresso Latino-Americano de Transporte Público Urbano (KLATPU), Havana, Cuba, 2001. 152 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 152 23.06.04, 18:46 Quadro 8.3. O projeto Hopewell em Bangcoc Em 1991, o governo tailandês aprovou para a empresa Hopewell a concessão de um sistema de transporte multimodal, com 60 km de extensão. O projeto incluía uma via elevada com pedágio, um sistema de transporte rápido de massa, a passagem em desnível da Estrada de Ferro Estatal da Tailândia (SRT), melhorias em vias locais e a ferrovia portuária saindo de Makkasan. A atratividade financeira do projeto se fundamentava substancialmente na cessão dos direitos de urbanização da propriedade, em glebas da SRT. Em 1997, época da derrocada do boom de propriedades em Bangcoc, o avanço das obras permaneceu em compasso de espera, e o projeto se manteve em apenas 14% de seu total, por mais de nove meses. O governo unilateralmente anunciou o fim da concessão na primavera de 1998, mas, em março de 1999, um comitê oficial desistiu da ação. As negociações pela continuação do projeto se basearam na eliminação da via com pedágio, visto que, nesse meio-tempo, o término de outros projetos viários reduziu sua atratividade. Fonte: World Bank. 1999. Bangkok Urban Transport Sector Review. World Bank, Washington, DC. Nas áreas em que a propriedade dos terrenos con- como um todo. Em corredores, cujo fluxo pro- tíguosaossistemasdetransportedemassaéfrag- jetado exceda os 10.000 pphpd, as soluções mentada, os ganhos de urbanização só podem alternativas de MRT devem ser avaliadas com ser recuperados por meio de tributação. Essa cautela, dentro de uma estratégia integrada de propositura tem, entretanto, dois entraves. O pri- transporte urbano, uso do solo e qualidade do meiro é que ele só é recuperado depois de inves- ar. A escolha da tecnologia precisa levar em tido e, assim, não consegue contribuir com o fi- conta a necessidade de manter um competitivo nanciamento de capital inicial. O segundo é ambiente de oferta, na proporção em que o sis- que a tributação de melhorias específicas tende tema se expande: inovações tecnológicas pa- a ser politicamente litigiosa, pois a definição tan- tenteadas podem criar sérios problemas a esse to da área quanto do tamanho do impacto é difí- respeito. Deve-se fazer uma avaliação muito cil. Assim, é muito mais comum que os impos- sóbria do sistema, utilizando a análise de cus- tos relativos ao financiamento do transporte rá- to-benefício (incluindo análise de reurba- pido de massa provenham do sistema (como o nização, ambiental e de impacto sobre os aci- transport versement na França e o imposto do dentes) bem como uma análise multivariada e metrô em Buenos Aires) do que do projeto. ponderada referente às metas a ser atingidas. É necessária, ainda, a preparação de uma análise O processo de concepção do projeto precisa qualitativa dos impactos sobre a estrutura ur- ser abrangente. Quase sempre, o compromisso bana. É preciso que se faça a análise do impac- prematuro com propostas imprevistas envolve to financeiro e das tarifas de equilíbrio sobre os certas obrigações eventuais que atormentam o pobres e a possibilidade destes pagarem esse governo, e a ausência de coordenação tem sido valor. Por fim, deve-se avaliar também o impac- demasiado prejudicial ao sistema de transporte to nas finanças públicas. Transporte rápido de massa 153 Pag139a158 153 23.06.04, 18:46 G. INTEGRAÇÃO DO para a grande maioria dos passageiros, pode TRANSPORTE PÚBLICO ser suplantada pelo surgimento de transpor- tes informais que controlam, em grande es- O planejamento e a avaliação de inúmeros proje- cala, as conexões diretas de ponto a ponto. tos de transporte de massa pressupõem uma efe- Em segundo lugar, mesmo que os acordos tiva integração de modais, incluindo a criação de institucionais contribuam para uma reestru- instalações adequadas para a interligação (finan- turação física organizada, é possível que essa ciadas pelo Banco, no caso do metrô de Pusan, política não seja considerada socialmente viá- e propostas no LRT3, em Manila), e reestru- vel, devido aos seus efeitos em algumas parce- turação do serviço de ônibus. Se o objetivo prin- las da população que se encontram em des- cipal do investimento nessa categoria de trans- vantagem. A reestruturação dos serviços de ôni- portes for aprimorar as condições do transporte bus para alimentar estações de trens, por exem- sobre pneus, a reestruturação do transporte pú- plo, aumenta o número de interligações, impon- blico de passageiros pode ser fundamental para do problemas de tarifas e de tempo de conexão o cumprimento das metas desejadas. onde o sistema tarifário não é integrado. No in- tuito de superar essas dificuldades e de evitar Existem dois problemas a esse respeito. Primei- conseqüências desastrosas na distribuição de ro, pode levar anos para que a reestruturação pro- passagens, a implantação dos sistemas fisica- posta saia do papel. Há várias razões para isso. mente integrados nas principais cidades brasi- leiras foi acompanhada de integração tarifária e · A fragmentação da responsabilidade de um cuidadoso sistema de bilhetagem (ver a operacional entre os modais (e no caso de sis- seguir). A chave para uma integração eficaz en- temas de ônibus, dentro do modal) significa tre modais é a existência de uma poderosa auto- que inexiste responsabilidade institucional ridade de coordenação regional, apoiada por di- para oferecer uma interligação apropriada. ferentes níveis governamentais. · A fragmentação de jurisdições freqüentemente acentua esse problema, com a responsabili- H. POLÍTICA DE PREÇOS dade por modais sobre trilhos recaindo sobre os governos estaduais ou nacionais e a dos O transporte público serve a mercados extrema- ônibus, sobre as prefeituras. mente diferenciados. Em muitas cidades grandes, atende às necessidades básicas de circulação · Os serviços de ônibus são quase sempre re- daqueles que não dispõem de meios de transpor- gulamentados por organismos que operam te particular. Nas localidades mais congestiona- de forma totalmente independente de outras das, pode ainda ter como meta atrair as viagensde instituições ligadas aos transportes. longa distância realizadas pelos abastados ou po- · Os operadores de ônibus, que via de regra tenciais proprietários de veículos particulares. O possuem um poderoso lobby político, podem problemaéqueambososmercadostendemaexi- resistir à redução de sua participação no gir diferentes combinações de preço e qualidade. mercado como um todo. Em ônibus, isso pode ser solucionado pela oferta · A reestruturação dos serviços formais de ôni- de serviços de melhor qualidade (ar-condicionado, bus, se não for compreendida como benéfica viagens apenas com passageiros sentados, para- 154 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 154 23.06.04, 18:46 das limitadas), utilizando-se da mesma infra-es- O fato de alguns subsídios conseguirem ser efi- trutura dos serviços básicos e a um custo mais cientes e aceitáveis não significa que qualquer baixo.Apesardapossibilidadedehaverduascate- um o seja. Os critérios mínimos para sua im- gorias de serviço no mesmo trem, os preços das plantação devem incluir o seguinte: viagens ferroviárias de longa distância são mais difíceis de discriminar. · O subsídio não pode ser geral, precisa estar previsto em contrato. Existem várias formas de tentar solucionar essa · O direito de prestar serviços subsidiados deve questão, incluindo tarifa única que permita aos ser licitado publicamente. pobres, residentes nas periferias, acesso razoá- vel ao centro, onde trabalham; subsídios relacio- · É necessário que o nível aceitável de subsí- nados ao cidadão, a exemplo do "vale transpor- dios dado por um serviço ou organismo es- te" brasileiro; e sistemas integrados de tarifas que teja sujeito a uma explícita avaliação de cus- eliminam as desvantagens da integração modal. to e benefício. Esses dispositivos são discutidos no capítulo 9. · O custo do subsídio deve ser sustentável pela estrutura fiscal. Com relação ao transporte rápido de massa, o ponto importante a considerar é o alto nível de I. CONCLUSÕES: RUMO A UMA custos fixos dos sistemas sobre trilhos e os sig- ESTRATÉGIA DE TRANSPORTE nificativos efeitos externos e interações entre RÁPIDO DE MASSA modais. Não é aconselhável, portanto, adotar O transporte rápido de massa desempenha um uma visão purista de que todos os modos de papel importante na manutenção da viabilidade transporte devam ter financiamento indepen- e da qualidade ambiental de cidades muito gran- dente. São certamente justificáveis as transfe- des. Pode, porém, ser caro e impor uma pesa- rências financeiras entre os modais nessas cir- da carga sobre as finanças municipais. Assim, cunstâncias. É fato que os usuários de trans- é importante considerar uma extensa série de porte motorizado sobre pneus não paguem in- tecnologias diferentes dentro da família de MRT tegralmente pela infra-estrutura que utilizam. e que as cidades adotem as mais adequadas à sua situação física e financeira. A insistência no financiamento "exclusivamen- te" privado da infra-estrutura de transporte pú- Como conclusão, os principais elementos de blico, como no sistema BTS, em Bangcoc, uma estratégia de transporte rápido de massa pode resultar na adoção de níveis e estruturas seriam os seguintes: de preços que maximizam as receitas em vo- lumes de baixo tráfego e, portanto, perdem sig- Sobre o planejamento nificativos benefícios externos, excluindo os menos favorecidos do uso do sistema. É igual- · Deve-se considerar uma série de tecnologias mente importante, entretanto, evitar acordos de MRT, bem como fundamentar a opção por que, efetivamente, tributem os usuários de uma delas numa comparação ampla e siste- ônibus para subsidiar uma minoria que usa os mática de seus custos e benefícios com sua transportes sobre trilhos. sustentabilidade financeira. Transporte rápido de massa 155 Pag139a158 155 23.06.04, 18:46 · A interação do sistema de transporte rápido · É necessário que se garanta completamente o de massa com o uso do solo e com a sua financiamento da implantação do projeto, a fim dimensão financeira absoluta exige a de evitar atrasos e aditivos aos custos previs- integração cuidadosa desse sistema ao pla- tos, o que já prejudicou projetos anteriores. nejamento da estrutura metropolitana, do · É necessário que se estimem antecipadamen- transporte e das finanças, dentro de um te os custos totais que os novos investimen- abrangente plano estrutural de longo pra- tos em transporte de massa impõem aos or- zo para a cidade. çamentos municipais, às tarifas e aos usuá- · O poder público precisa estabelecer a estraté- rios pobres; a urbanização deve continuar gia, identificar com detalhes os projetos de somente quando baseada em um seguro pla- infra-estrutura, incluindo geometria, greide e no financeiro e em um compromisso formal supervalorizações das vias, e as localizações das agências de financiamento com relação de terminais, além de confirmar a aceitação a qualquer apoio financeiro planejado. dos impactos ambientais, das tarifas e de · Na ausência de uma fonte segura para com- quaisquer eventuais alterações ao sistema plementar os investimentos, não se deve fa- existente de transporte. zer nenhum comprometimento de gastos · O setor público também precisa adquirir as adicionais em novos sistemas. glebas e as faixas de domínio necessárias, assegurar as permissões para urbanização, Sobre a gestão e a política de preços consignar as verbas e oferecer garantias. Quando houver a intenção de investir nos ter- · Os modais de transporte público demandam minais, pode ser necessário promover a con- coordenação física (para alcançar uma solidação da posse da terra. integração modal conveniente) e de tarifas (para manter a atratividade do transporte Sobre o financiamento público e para proteger os menos favoreci- dos). As partes interessadas precisam che- · Deve haver um plano financeiro abrangente, dentro do qual os custos de infra-estrutura e gar a um acordo sobre um plano abrangente de operações que oneram os cofres públi- para a estratégia de transportes, dentro do cos sejam previstos e garantidos. qual seja analisada a relação (física e finan- ceira) entre o MRT e outros modais. · Sistemas de transporte de massa devem ser incorporados normalmente no nível de preço · É necessário que haja um poderoso apoio e nos planos estruturais de âmbito municipal. político e uma competente gestão de im- plantação, com acordos adequados que fa- · Os investimentos em transporte de massa cilitem a coordenação entre os diversos ór- devem estar consonantes com um plano gãos públicos. aprovado de estrutura urbana, principalmente quando envolvem financiamento privado; a · Finalmente, os esquemas de integração ta- urbanização oportunista e sem planejamento rifária devem ser avaliados com base em mostrou-se quase sempre prejudicial ao bem- seus impactos sobre os usuários menos estar público, além de onerosa ao projeto. favorecidos. 156 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 156 23.06.04, 18:46 Notas 7Por exemplo, o corredor de ônibus 9 de Julho, em São Paulo, a despeito de ser um transporta- 1Tal fato tende a ocorrer quando os profissionais dor de passageiros com excelente relação cus- encarregados dos cálculos têm razões para se- to-benefício, teve impactos negativos do ponto rem otimistas ­ por exemplo, nos lugares onde de vista ambiental e na comunidade, incluindo o complemento de projetos "promissores" é fi- acidentes com pedestres que entram no siste- nanciado a fundo perdido pelo governo federal, ma ou saem dele. Apesar de esses efeitos pode- ou quando os empreendedores da iniciativa pri- rem ser reduzidos por mudanças no tipo de com- vada querem apresentar uma visão positiva aos bustível, mais passarelas para pedestres e até potenciais financiadores. separação por gradis, todas essas instalações 2Essa abordagem foi tratada num recente docu- aumentam os custos. mento de discussão (discussion paper) do Ban- 8 Note, contudo, que há esforços crescentes para co Mundial. Mitric, S. 1997. "Approaching Metros reduzir a poluição do ar por meio do uso de sis- as Development Projects." TWU Discussion temas inovadores de propulsão de ônibus, inclu- Paper 27. World Bank, Transport, Water and indo o gás natural, o diesel limpo, híbridos die- Urban Development, Washington, DC. sel/elétrico e células combustíveis (ver capítulo 3Fouracre, P. R., R. J. Allport and J. M. Thompson. 4). Além disso, dois recém-desenvolvidos corre- 1990. The Performance and Impact of Rail MRT dores de ônibus, em Quito e em São Paulo, são in Developing Countries. TRL Research Report operados por trólebus elétricos. RR278. TRL, Crowthorne, UK. 9 Em Bangcoc, o sistema elevado BERTS deu Gardner, G., P. R. Cornwell and J. A. Cracknell. origem a uma preocupação sobre o "efeito tú- 1991. The Performance of Busway Transit in nel" causado pelo confinamento do tráfego sob Developing Countries. TRL Research Report sua estrutura. Por causa disso, o governo da RR329. TRL, Crowthorne, UK. Tailândia decidiu que todos os futuros siste- mas sobre trilhos nas áreas urbanas centrais Gardner, G. 1993. The Performance of Light seriam subterrâneos. Rapid Transit in Developing Countries. TRL 10Fouracre, Allport and Thompson, 1990. Project Report. TRL, Crowthorne, UK. 11O investimento total de um sistema com 32 km 4Halcrow Fox em associação com os Consul- de corredores de ônibus em Bogotá, incluindo tores em Transporte e Tráfego. 2000. MRT in 470 veículos articulados e mais 1.000 de alimen- Developing Countries. Resenha preparada tação para operarem fora dos corredores, foi es- para a Revisão da Estratégia de Transporte Ur- timado em aproximadamente $ 8 milhões por km/ bano do Banco Mundial, podendo ser acessada linha. Ardila, A. e G. Menckhoff. "Busways: no site de transportes do Banco Mundial, em Lessons from Latin American Cities." World Bank, www.worldbank.org/transport. Washington, DC. No prelo. 5Rebelo, J. 1996. "Essentials for Sustainable 12Rebelo, J. and P. Machado. 2000. "The São Urban Transport in Brazil's Large Metropolitan Mateus ­ Jabaquara Trolleybusway Concession Areas." WPS 1633. World Bank, Washington, DC. in Brazil." Policy Research Working Paper 2353. 6PADECO. 2000. World Bank, Washington, DC. Transporte rápido de massa 157 Pag139a158 157 23.06.04, 18:46 13A característica crítica, quando se planeja o pelo Banco Mundial foi um programa de sepa- desenvolvimento tecnológico gradual, é de que ração de passagens de nível entre trilhos e ruas, o terreno inicialmente reservado e a constru- dentro da área urbana. ção dos alicerces sejam suficientemente resis- 20EmFortaleza,Brasil,estáemandamentoumacon- tentes para suportar a expansão posterior. versãodessetipo,acustorelativamentebaixo. 14Observou-se congestionamento nas paradas 21Rebelo, J. 1999. "Reforming the Urban Transport na Av. Caracas, em Bogotá, apesar da existên- Sector in the Rio de Janeiro Metropolitan Region, cia de duas pistas para cada sentido, com 400 A Case Study in Concessions." WPS 2096. World ônibus pequenos e médios por hora; o sistema Bank, Washington, DC. recém-desenvolvido denominado "Trans- Milenio" aprimorará o desempenho pela retira- 22Rebelo, J. 1999. "Rail and Subway Concessions da de circulação dos veículos pequenos. in Rio de Janeiro, Designing Contracts and Bidding Processes." Viewpoint No_ 183. World 15Quinn, D. J. 1998. "The Leeds Guided Busway: Bank, Washington, DC. A Low Cost Solution for Developing Countries?" in Freeman, P. and C. Jamet, eds. 23BB&J Consult. 2000. Implementation of Rapid Transit. Resenha preparada para a Revisão da Es- 16Mais detalhes em: Halcrow Fox em associação tratégia de Transporte Urbano do Banco Mundial, comosConsultoresdeTransporteeTráfego.2000. disponível no site de transportes do Banco Mun- 17A mais alta capacidade de um sistema base- dial, em www.worldbank.org/transport. ado exclusivamente no sistema viário foi atin- 24Por exemplo, em Kuala Lumpur e em Manila, gida na linha Alexandria-Madina, com 12.000 é difícil tanto a transferência física entre linhas pphpd e um fluxo de 275 passageiros por ve- de trem quanto entre trens e ônibus nessas ci- ículo a cada 80 segundos, apesar da veloci- dades. Além disso, não há coordenação tarifária dade baixíssima de apenas 6 km/h. O sistema alguma em nenhum desses casos. altamente segregado de Tunis possui uma ca- pacidade de 13.000 pphpd, e a linha Ale- 25Em São Paulo, a prefeitura licitou concessões xandria-Rami, com 95% de segregação, para uma rede de ônibus com 241 km, mas ne- 18.000 pphpd. Atualmente, todas elas têm a nhuma das concessionárias obteve financiamen- ocupação bem abaixo dessas capacidades te- to para a implantação de seus sistemas. No ano óricas. Em Hong Kong, o sistema Tuen Mun, de 1995, o município aprovou com sucesso a con- totalmente segregado, tem capacidade esti- cessão do corredor de trólebus São Mateus- mada em mais de 25.000 pphpd. Jabaquara (beneficiando-se do fato de que boa 18Caetano Roca Giner. 2000. Conversion of parcela da infra-estrutura já estava pronta). Já em Railway Lines for Suburban Passenger Services. Bogotá, em 1996, o consórcio Metrobus não con- ResenhapreparadaparaaRevisãodaEstratégiade seguiu fechar o financiamento necessário para im- Transporte Urbano do Banco Mundial, podendo plantar o sistema. seracessada nositedetransportesdoBancoMun- 26Menckhoff, G. and C. Zegras. "Experiences dial, em www.worldbank.org/transport. and Issues in Urban Transport Infrastructure." 19Um importante elemento de um projeto de IRF Symposium on Innovative Financing in transporte urbano em Buenos Aires financiado Transportation Projects, Hanoi, 1999. 158 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag139a158 158 23.06.04, 18:46 9 O PAPEL DO TRANSPORTE NÃO-MOTORIZADO Apesar da sua importância econômica para os menos favorecidos, tanto como modo de transporte quanto como fonte de renda, bem como por suas vantagens ambientais, o potencial dos meios não-motorizados é freqüentemente negligenciado ou mesmo suprimido. Uma combinação de investimentos em infra-estrutura, gestão do tráfego e medidas econômicas pode tornar o transporte não-motorizado mais seguro e atraente, não apenas para os mais pobres, economicamente ligados a essa categoria de transporte, como também para os não tão pobres. A. A IMPORTÂNCIA DO o transporte não-motorizado certamente não se TRANSPORTE NÃO-MOTORIZADO baseia em preferências ideológicas por baixa tecnologia no transporte urbano. Com efeito, os O transporte não-motorizado (NMT) possui um impactosambientaisdotransportemotorizadosão efeito indiscutivelmente benéfico do ponto de vis- acentuados por motores e combustíveis tecno- ta ambiental. Em muitas cidades, é o principal logicamente ultrapassados, ao passo que os mo- meio de transporte dos pobres, além de desem- dernos veículos não-motorizados podem utilizar penhar um papel significativo como fonte de ren- materiais de tecnologia avançada. É necessária da para eles. Assim, tem um impacto positivo uma estratégia explícita de NMT para reparar um muito forte sobre a pobreza. Em locais onde se círculo vicioso histórico, que desequilibra a políti- constitui no principal modal dos pobres para via- ca de transporte urbano em favor dos usuários de gens a trabalho, ele é também de extrema im- veículos automotores, e contra os interesses de portância para a economia da cidade. A despei- pedestres e ciclistas. Como conseqüência, os to desses méritos evidentes, o NMT tende a ser meios não-motorizados se tornam menos segu- ignorado pelas autoridades que deliberam sobre ros, menos convenientes e menos atraentes, fa- a formulação de políticas de infra-estrutura, e efe- zendo do declínio do NMT um prognóstico mais tivamente desestimulado como meio de presta- do que certo. Esse processo é inaceitável porque ção de serviços. O objetivo deste capítulo é com- surge do fracasso em reconhecer alguns dos efei- preender por que isso acontece e, à luz das evi- tos externos que distorcem a opção individual dências de suas características, papel, custos e contra o NMT, e, portanto, prejudica os menos- benefícios, sugerir uma estrutura dentro da qual favorecidos, que não dispõem de meios sequer ele possa ser mais bem explorado. para utilizar o transporte público motorizado. Aparentemente, alguns governos demonstram Os dois modais mais importantes de transporte uma preferência ideológica por modais motoriza- não-motorizado são o modo a pé e as diversas dos no lugar de não-motorizados, pois entendem formas de ciclismo, que podem ser meios indivi- os primeiros como meios tecnologicamente mais duais ou públicos. O setor de transporte público avançados.ApreocupaçãodoBancoMundialcom de NMT, particularmente significativo no Sul Asiá- O papel do transporte não-motorizado 159 Pag159a172 159 23.06.04, 18:45 tico, compreende uma ampla variedade de veí- tentes são freqüentemente ocupadas por ven- culos para transporte de carga. Nos países de dedores ambulantes, tomadas por lojas ou blo- mais alto poder aquisitivo, muitas pessoas tam- queadas por carros, motocicletas e bicicletas es- bém caminham ou pedalam por exercício e pra- tacionados.3 Visto que é difícil ao poder público zer. Excluímos esse tipo de atividade de nossos municipal administrar e controlar o comércio nas comentários aqui expostos, concentrando-nos ruas e as atividades em calçadões, a tendência é apenas no NMT como meio de transporte. Os livrar-se de tudo isso de uma vez por todas, em meios não-motorizados respondem por 40% a vez de assumir uma abordagem funcional para a 60% de todas as viagens nas principais locali- hierarquização viária, em que as funções de al- dades na Ásia. Nas cidades mais pobres da Áfri- gumas vias devem se concentrar nos pedestres ca, essa proporção é ainda maior. e nas atividades comerciais, e não no fluxo rápi- do de veículos automotores. Apesar de lojistas e B. CAMINHAR É UM MODO consumidores de países industrializados reco- DE TRANSPORTE nhecerem as vantagens das ruas comerciais pedestrianizadas, continua difícil privilegiar o pe- Para percursos extremamente curtos, caminhar destre nas nações em desenvolvimento. é o principal modo de transporte na maior parte das sociedades, ricas ou pobres. Certamente, Em alguns países de crescimento acelerado, em todos os países, grande parcela das viagens como a China, existem alguns planos voltados envolve o modo a pé para chegar ou sair do aos pedestres. Porém, esse planejamento foi pre- modal principal. A participação do modo a pé terido em favor do planejamento para os veícu- pode ser muito alta. Estudos recentes demons- los motorizados. As tentativas de prover espaço tram que 25% a 50% das viagens nas princi- para o tráfego motorizado rápido e de fluxo livre pais cidades indianas1 e cerca de metade de resultaram na gradativa segregação física do todas as viagens nas mais importantes locali- pedestre por meio de passarelas, passagens sub- dades africanas são feitas inteiramente a pé, e terrâneas e barreiras, estruturas muitas vezes mal que mesmo aquelas realizadas no transporte projetadas. Os locais desse tipo de construção público envolvem significativas distâncias de são escolhidos de acordo com a conveniência, viagens a pé. Em cidades médias e menores, a em vez de atenderem às linhas de desejo dos participação do modo exclusivamente a pé no pedestres. Apesar de a segregação física conse- total de viagens chega a 60-70%. É evidente o guir oferecer condições mais seguras para a cir- domínio das viagens a pé nas distâncias meno- culação dos pedestres, o resultado é isolamento res. Mas, mesmo em termos de distâncias per- e inconveniência para eles. corridas, o modo a pé responde por mais de 50% em Morogoro, Tanzânia.2 C. PEDALANDO Quase sempre, a atitude política perante os pe- Quem anda de bicicleta? destres demonstra negligência ou é surpreen- dentemente hostil. O espaço do pedestre está A bicicleta representa um avanço em relação ao em contínuo processo de redução. Na maioria modo a pé. Em muitos países em desenvolvi- das cidades indianas, menos da metade das prin- mento de baixa renda, apenas famílias de mé- cipais vias possui calçadas, e mesmo as exis- dio poder aquisitivo conseguem comprar bici- 160 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag159a172 160 23.06.04, 18:45 cletas. Em Delhi (Índia), por exemplo, no ano de Atitudes diante da bicicleta 1996, 54% dos usuários de bicicletas possuíam Algumas reflexões sobre as atitudes com rela- uma renda familiar acima de 2.000 rúpias, e ape- ção às bicicletas são extraídas de um levanta- nas 19% ganhavam menos de 1.500 rúpias. Um mento realizado no ano de 1996, em cinco ci- estudo semelhante realizado em Leon (Nicará- dades diferentes em todo o mundo [Accra gua) demonstrou que 89% dos ciclistas eram (Gana), Delhi (Índia), Guangzhou (China), Leon relativamente abastados. (Nicarágua) e Lima (Peru)].5 Grande parcela dos ciclistas nessas cidades prefere a bicicleta ao Dados de pesquisas feitas em Guangzhou, Delhi, ônibus principalmente porque aquela é um Leon e Accra demonstram que a participação do modal mais barato, mas também porque a bici- transporte não-motorizado por faixa etária está cleta possui mais flexibilidade nos itinerários, e estreitamente relacionada com a participação é mais rápida e confiável. A pesquisa sugeriu, desses modais na mobilidade geral, sendo que contudo, que muitos passariam às motocicle- tanto a utilização de NMT quanto a mobilidade tas, não fossem os custos. Em Ouagadougou, geral têm como principal faixa etária aquela com- uma cidade quase exclusivamente dependente preendida entre 25 e 35 anos. No Vietnã, entre- de transportes sobre duas rodas e com melho- tanto, quase todas as crianças vão para a escola res condições para essa categoria do que mui- de bicicleta, ao passo que as motocicletas rapi- tas das demais cidades, as bicicletas ainda eram damente ocupam o lugar daquela como meio de vistas como um modal inferior, a ser abandona- transporte na faixa etária de 25 a 35 anos. Na do tão logo o orçamento doméstico pudesse maioria dos países, exceto na China e no Vietnã, arcar com os custos de uma motocicleta. os homens são os principais usuários de bici- cletas.4 Em duas das cidades, foi perguntado aos usuá- rios de transporte público sobre os méritos rela- Em alguns países grandes, houve um declínio tivos das bicicletas e do transporte público. Cu- na proporção de viagens de bicicleta, núme- riosamente, a maioria dos benefícios do uso da ros que continuam a cair, à medida que au- bicicleta identificados por esse grupo coincidiu menta o poder aquisitivo e diminuem as se- com os observados pelos ciclistas, quais sejam, guranças pública e viária observadas pelos ci- o custo, a velocidade e a flexibilidade. As princi- clistas. Mesmo em cidades onde existe tradi- pais desvantagens apontadas por esse grupo ção em bicicletas, como Guangzhou e Delhi, (que, por definição, estava decidido a usar trans- os que utilizam o transporte não-motorizado porte público) foram: os riscos de andar de bici- aparentemente o fazem por falta de alternati- cleta, o risco de roubos e furtos, a ausência de va barata ­ ou seja, devem ser vistos (pelo ciclovias e o desrespeito à legislação de trânsito menos temporariamente) como usuários cati- (e como conseqüência, falta de segurança viá- vos. Mas há exceções. Em alguns países eu- ria). Apenas uma minoria citou as grandes dis- ropeus com alto nível de poder aquisitivo, a tâncias ou a topografia como fatores decisivos. utilização de bicicletas como modo de trans- Uma implicação é que, se esses fatores pudes- porte mantém-se estável ou tem tendência de sem ser superados, a utilização de transportes aumento, tanto como modal principal quanto não-motorizados poderia ser ainda maior. Uma na condição de modal alimentador. outra leitura que se faz desses dados é menos O papel do transporte não-motorizado 161 Pag159a172 161 23.06.04, 18:45 confortável: caso o transporte motorizado parti- jeto adequadas aos grandes volumes de não-mo- cular tivesse um custo acessível e a mesma fle- torizados dos países em desenvolvimento. Onde xibilidade do NMT, ele seria escolhido. Aparen- o governo regional depende do federal para cus- temente, isso parece estar em consonância com teio da infra-estrutura viária (o que não ocorre na o rápido aumento do uso da motocicleta nos China), as iniciativas locais podem sofrer limita- países em desenvolvimento mais ricos. ção na sua capacidade de oferecer estrutura para o transporte não-motorizado. As posturas das autoridades públicas com relação aos modais não são coerentes com as respostas individuais. Apesar dos esforços realizados para Mulheres e bicicletas segregar o tráfego motorizado e não-motorizado Em muitos países, as mulheres são excluídas na China, em outros países muito pouco tem sido do uso de bicicletas. Isso ocorre em parte como feito em âmbito nacional, e as melhorias nas con- conseqüência de posturas econômicas e sociais, dições do NMT dependem demasiado do entusi- que podem ser solucionadas por programas asmo dos governos municipais. Apenas um pe- de conscientização da comunidade para su- quenogrupo,comoporexemploemBogotá,soba plantar as restrições culturais do acesso femi- administração do prefeito Penalosa, tentou algu- nino aos transportes não-motorizados. Exis- ma ação de âmbito maior. Com relação ao trans- tem, entretanto, restrições mais diretas à polí- porte não-motorizado, inúmeros governos ­ mais tica de transportes, relacionadas com os aces- visivelmente na Indonésia ­ tomam atitudes para sos a mecanismos de crédito, ao design dos sua eliminação. veículos e às seguranças de trânsito e pessoal durante as viagens, que afetam mais as mu- As razões dessas posturas oficiais aparentam ser lheres do que os homens e podem ser soluci- extremamente complexas, conforme demonstra onadas com um pacote de políticas. a experiência chinesa (Quadro 9.1). Quase com certeza, existe um desinteresse dos engenhei- D. O PACOTE DE POLÍTICAS ros (compartilhado até recentemente nos países industrializados), que preferem participar de pro- Destacando os meios não-motori- jetos de sistema viário e pontes, tecnicamente zados no planejamento urbano mais gratificantes. A polícia em geral se concen- tra nas dificuldades de fiscalizar as rotas de veí- Na maior parte dos países, o NMT se desenvolveu culos não-motorizados e o desrespeito dos ci- espontaneamente e se mantém em larga escala à clistas à legislação de trânsito. Da mesma ma- margem dos processos normais de planejamento neira, as classes sociais mais ricas e politicamen- de transporte. O fornecimento de infra-estrutura te mais influentes tendem a ser usuárias de au- para transportes não-motorizados, quando feito, tomóveis e a ter interesses espúrios na redução tende a ser "adaptado" à infra-estrutura existente e do incômodo provocado pelos transportes não- a concentrar-se na redução do incômodo causado motorizados, lentos e causadores de congestio- ao fluxo do tráfego motorizado. A conseqüência é namentos. Também contribuem para esse pou- que a infra-estrutura fornecida torna-se, além de co interesse a falta de capacidade de planeja- cara,inadequadaparaoNMT(porexemplo,passa- mento do transporte e a falta de soluções de pro- relas de pedestres abertas, destinadas à travessia 162 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag159a172 162 23.06.04, 18:45 Quadro 9.1. Algumas experiências recentes com infra-estrutura para ciclistas na China Em Xangai, a criação de rotas para veículos não-motorizados (NMV) foi lenta e muitas propostas tornaram-se obsoletas em virtude do ritmo da urbanização. Esses problemas não afetaram a rápida implantação de vias para os veículos automotores. Em retrospecto, as agências de Xangai aparentemente viam a criação de rotas para meios não-motorizados como uma forma de ampliar a capacidade e facilitar a operação dos trajetos de motorizados, em vez de oferecer trânsito mais seguro e fácil para os NMV dentro de uma rede de rotas. As rotas de veículos não-motorizados sofriam com os problemas de acesso e estacionamento dos motorizados. Em Guangzhou, o desenvolvimento gradual e desordenado das vias elevadas no centro da cidade separou as rotas de veículos não-motorizados daquelas de pedestres, e mais uma vez a criação de caminhos segregados para NMV foi considerada pelas agências municipais como uma maneira de aumentar a capacidade para os MV (veículos motorizados). Em Urumqi, os volumes dos NMV vêm decaindo dramaticamente desde 1992, com a introdução dos miniônibus, especialmente na área central. O clima e a geografia também contribuíram para volumes de NMV menores que em outras cidades chinesas. Como conseqüência, as já existentes faixas segregadas para NMV estão sendo convertidas em vias de serviço e calçadões. As ciclovias nas áreas centrais estão sendo convertidas em faixas de ônibus. Em Pequim, a mobilidade dos veículos não-motorizados nas suas faixas segregadas vem sendo cada vez mais restrita, tanto pelo estacionamento de veículos motorizados quanto pela realocação do espaço das largas faixas dos NMVs para o tráfego de passagem dos MVs. Na Second Ring Road, a metade externa da pista para veículos não-motorizados foi destinada para os motorizados, e a metade interna é utilizada por ônibus e táxis. O estacionamento de NMVs nos locais de trabalho está sendo gradativamente transferido para localidades mais distantes, a fim de proporcionar espaço para estacionamento de MVs. A recente e amplamente divulgada proibição ao tráfego de veículos não-motorizados numa rua comercial em Xidam, Pequim, exemplifica essa prática. Fonte: Frame, G. 1999. "Traffic Management and Road Safety in World Bank Projects in Chinese Cities: A Review." World Bank, Washington, DC. de vias movimentadas). Mesmo onde é necessária desejável manter os pedestres protegidos e atrair a"adaptação",aschancesdecriarumprojetoatra- as bicicletas para as vias não-segregadas. ente são muito maiores quando há disposição de modificar elementos do sistema não originalmen- Os projetos que obtiveram maior sucesso, ofe- teprevistosparameiosnão-motorizados.Porexem- recendo o transporte não-motorizado como plo, medidas de traffic calming (moderação ou modal auxiliar ou principal, foram os incorpora- desaceleração do tráfego) para reduzir as diferen- dos na idealização inicial do sistema urbano. Por ças de velocidade entre trânsito motorizado e não- exemplo, o planejamento em Tama New Town, motorizado poderão ser exigência essencial se for Tóquio, proporciona a pedestres e ciclistas aces- O papel do transporte não-motorizado 163 Pag159a172 163 23.06.04, 18:45 so aos centros urbanos e às estações de trens sito, esse conjunto mínimo de medidas precisa- de maneira completamente segregada do trá- ria incluir o fornecimento de infra-estrutura ade- fego de autos e ônibus. O fundamento para essa quadamente protegida e segregada, caminhos atenção ao transporte não-motorizado é uma diretos sem maiores conflitos com o tráfego mo- combinação de estratégia nacional e planeja- torizado nos cruzamentos, estacionamento se- mento da implantação local. guro para bicicletas a fim de evitar furtos, e mei- os de financiamento acessíveis para a aquisição Quando as redes de infra-estrutura forem sufici- de veículos. Portanto, é desejável a existência de entemente densas, contínuas e diretas, e quan- um plano diretor local para bicicletas que funda- do as ligações e os cruzamentos forem conside- mente não só o planejamento da infra-estrutura rados seguros, os obstáculos a serem vencidos específica para tal modo, como também a incor- pelos ciclistas deixarão de ser grandes. Isso en- poração desse meio de transporte no planeja- volverá a compreensão das linhas de desejo e a mento geral da infra-estrutura e da gestão de identificação das ligações viárias a completar, dos tráfego. Esses planos foram idealizados e im- pontos negros de segurança viária e de outros plantados em cidades holandesas, como em obstáculos ao uso da bicicleta. Muitas tentati- Delft.6 Em Bogotá, Colômbia, foi recentemente vas de mobilizar o potencial dos meios não-mo- anunciado um ambicioso plano diretor para bi- torizados fracassaram por não conterem um mí- cicletas (Quadro 9.2). nimo de elementos para garantir que esses modais se tornassem uma proposta atraente para O planejamento local isolado pode não ser sufi- um número significativo de pessoas. Dada a ne- ciente. É necessário identificar os objetivos do cessidade de um sistema de transporte direto setor em âmbito nacional e garantir que os ele- que proporcionasse segurança pessoal e de trân- mentos necessários à estrutura de fomento pos- Quadro 9.2. O Plano Diretor para Bicicletas em Bogotá No ano 2000, a prefeitura de Bogotá, Colômbia, anunciou um plano diretor para bicicletas na cidade, que incluía a construção de 320 km de ciclovias a um custo de $120 milhões, em um prazo de nove anos. Além disso, o plano previa a infra-estrutura de apoio necessária, incluindo estacionamento de bicicletas, mobiliário urbano, paisagismo e semáforos. Ele foi objeto de detalhadas avaliações econômicas e ambientais. Para uma mudança de 2,5% na opção modal por bicicletas, estimou-se uma taxa de retorno econômico de 15%. Mudanças mais altas geram retornos proporcionalmente mais elevados. O lançamento da primeira fase do plano, consistindo na construção de 200 km de pistas para bicicletas a um custo de $50 milhões, foi seguido por uma ambiciosa ação de marketing, demonstrando a boa integração do plano com o desenvolvimento paralelo do sistema de transporte coletivo Transmilenio e de outras instalações de transporte. Um outro ponto do plano era oferecer ligações viárias com os municípios vizinhos. Fonte: Mauricio Cuellar a partir de reportagens da imprensa local. 164 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag159a172 164 23.06.04, 18:45 sam ser gerenciados somente em nível nacional principais de ação como elementos da estraté- (como a criação do embasamento legal para a gia de longo prazo para transportes naquele gestão do tráfego, campanhas promocionais, país. Uma iniciativa semelhante foi recentemen- instrumentos de financiamento etc.). O Plano te adotada na África do Sul, onde o governo Diretor Holandês para Bicicletas especifica um federal estabeleceu uma parceria nacional para objetivo geral e identifica inúmeros pontos o transporte por bicicletas (Quadro 9.3). Quadro 9.3. Shova Lula (Pedalar Fácil) ­ Parceria Nacional para o Transporte por Bicicleta Em seu discurso anual de anúncio do orçamento para o período de 2000/1, o Ministro dos Transportes da África do Sul tornou público um plano para promover maior autoconfiança por meio de uma parceria nacional para o transporte por bicicleta. O próprio Ministro tornou-se chefe dessa Parceria, com autoridade para definir seus rumos. O Departamento Nacional de Transportes (NDoT) é responsável pela gestão e implantação geral do projeto. No centro da Parceria está um projeto denominado Programa Nacional de Demonstração do Transporte por Bicicleta. A sua meta é demonstrar os benefícios do estímulo ao uso da bicicleta como meio de transporte voltado aos usuários de menor poder aquisitivo, em áreas rurais e em cidades médias com tráfego relativamente pequeno. Consiste em: um road show para conscientizar e conseguir apoio, inclusive de meninas e moças; aquisição e fornecimento de bicicletas novas e usadas a baixo custo; treinamento em ciclismo e técnicas de manutenção; desenvolvimento de uma estrutura de microempresas para apoiar os usuários; e exercícios específicos de planejamento, treinamento e avaliação. O programa é financiado pelo NDoT, com o objetivo de estimular o apoio adicional de outros parceiros. O objetivo da Fase 1 (2000/1) é implantar pelo menos 10 mil lotes de transporte por bicicletas em uma ou mais localidades em cada uma das províncias da África do Sul. O objetivo da Fase 2 (2001/2) é implantar mais 15 mil lotes para bicicletas em nove localidades existentes e mais oito novas. A Fase 3 (2002/3), por sua vez, visa à implantação de mais 50 mil em 17 localidades existentes e 18 novas. Além do programa nacional de demonstração, a parceria desenvolveu projetos-piloto rurais e urbanos. O projeto urbano é resultado da parceria entre o NDoT e o Midrand Local Council (Câmara Municipal de Midrand). Como parte de sua iniciativa de Cidade Ecológica, Midrand destinou $ 300 mil para estimular mil lotes subsidiados para bicicletas na área urbana de Ivory Park, juntamente com a criação de uma estrutura para microempresas. Midrand e seus parceiros projetaram 6 km de infra-estrutura para ciclistas em Ivory Park, a fim de garantir a segurança e maximizar o estímulo ao ciclismo no município. Fonte: Interface for Cycling Expertise, 2000. O papel do transporte não-motorizado 165 Pag159a172 165 23.06.04, 18:45 Políticas de infra-estrutura É quase sempre possível conciliar as funções de uma seção viária pela alteração de seu arran- A concepção da rede viária deve ser com- jo físico. O tráfego motorizado e não-motoriza- plementada pelo planejamento detalhado da con- do pode coexistir de três maneiras. A integração formação viária (o que fazer com o layout: segre- total não oferece direitos exclusivos ou prote- gar ou misturar), e dos cruzamentos/interseções. ção especial aos ciclistas ou pedestres que cir- Isso envolverá uma combinação de medidas que culam por vias de uso misto, e se fundamenta determinem a função, as características físicas e no comportamento do motorista a fim de pro- o uso de cada elemento na rede. teger categorias mais vulneráveis. A segrega- ção parcial reserva uma faixa no leito viário para O ponto de partida é a função. Para cada cate- os ciclistas e pedestres, mas não os protege goria modal, existem diferentes funções, como fisicamente. Por fim, a segregação total esta- acesso, distribuição ou transporte. O planejador belece limites exclusivos aos pedestres e ciclis- precisa desenvolver uma classificação funcio- tas, além de dificultar fisicamente a invasão des- nal das vias e a hierarquização viária, bem como ses limites pelo tráfego motorizado. Entretan- identificar a medida adequada para solucionar to, mesmo nesse caso, é provável que exista, conflitos, pois os interesses dos vários modais na melhor das hipóteses, a segregação apenas podem ser diferentes (e os conflitos são parcial nos cruzamentos mais importantes. Nas endêmicos). Se a função da via for incompatí- vias por onde circula o transporte não-motori- vel com os diversos modais ­ a exemplo de ro- zado, particularmente onde o volume de bici- tas de fuga através de áreas residenciais, utili- cletas tende a ser muito alto, como ocorre na zadas como trechos das principais rotas estru- China, é de extrema importância a arquitetura turais ­, será necessário definir as prioridades e dos cruzamentos e do acesso de veículos mo- modificar as características físicas bem como a torizados às edificações. Nos últimos anos, o regulamentação de seu uso. Em alguns casos, desrespeito às faixas de ciclistas tornou-se um como, por exemplo, nas principais vias arteriais fenômeno comum em muitas cidades chinesas. destinadas a deslocamentos rápidos e de longa distância, ou a corredores urbanos de ônibus, Essas alternativas possuem uma curva ascen- a exclusão de veículos não-motorizados é jus- dente no custo de capital, mas descendente no tificável, em nome da eficiência e da seguran- custo da fiscalização da legislação de trânsito. ça viária. Porém, mesmo nessas circunstânci- A escolha entre elas dependerá da composição as, é importante que se tomem providências do tráfego, da função principal da via, das velo- para evitar uma severa segregação dos deslo- cidades de fluxo livre relativas e dos volumes camentos de curta distância. Além disso, é ne- de tráfego. Na África (Gana) e na América Lati- cessário que se avaliem as decisões de rees- na (Peru), as experiências demonstraram que o truturação viária (por exemplo, a introdução de volume muito baixo de ciclistas induz ao des- novas restrições com relação às categorias de respeito, pelo menos por parte dos pedestres, uso ou à retirada das faixas exclusivas de bici- especialmente se inexistir alternativa a estes. cletas) levando em conta o benefício a todos os usuários, e não simplesmente a velocidade Nas localidades em que ocorrem elevados volu- do tráfego motorizado. mes de NMT, oferecer a segregação total será 166 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag159a172 166 23.06.04, 18:45 não só mais seguro, como também mais efici- alcançado por meio de medidas de traffic ente em termos de velocidade de viagem para calming rigorosamente fiscalizadas. Na Holanda todas as categorias de tráfego. Outra medida efi- e em outros lugares, a experiência mostra que as ciente, como progressivamente praticado nas medidas de traffic calming em zonas comerci- maiores cidades da China, consiste em ofere- ais estão entre os apoios mais eficazes aos pro- cer separações de nível para o tráfego nos cru- gramas de transporte não-motorizado. zamentos, ainda que se possa correr o risco de, por razões de economia, impor aos ciclistas in- O furto é um grande elemento redutor à proprie- cômodos desvios que reduzem o conforto rela- dade de bicicletas. Em 1995, uma pesquisa tivo do modal. No mínimo, isso justificaria a ins- domiciliar em Guangzhou revelou que os che- talação de fases semafóricas específicas para fes de família sofriam, em média, o furto de uma NMT nos cruzamentos semaforizados. bicicleta ao ano, e que 62% desses furtos ocor- riam em áreas residenciais. A proteção contra o Já onde os volumes de trânsito forem baixos e roubo se mostrou insuficiente. Em Guangzhou, a localidade, vulnerável (por exemplo, áreas quase todas as bicicletas furtadas estavam com residenciais), poderá ser mais adequado usar cadeados. Os furtos também foram registrados dispositivos de traffic calming para reduzir a ve- pela polícia, que demonstrou, entretanto, falta locidade de todos os deslocamentos a níveis de interesse em registrá-los corretamente, ten- mais compatíveis com a segurança (a exemplo do recuperado menos de 10% das bicicletas do woonerf holandês). A adoção de padrões na- roubadas (na cidade de Jiangmen, onde existe cionais de recomendação referentes à separa- a prática de colocar placas de identificação nas ção do trânsito é um dos fundamentos para des- bicicletas, os resultados são diferentes). Esta- pertar uma preocupação com o transporte não- cionamentos vigiados, comuns no Japão e na motorizado no projeto viário.7 Holanda, oferecem melhor segurança.8 Infeliz- mente, a maioria das cidades não dispõe de estacionamentos bem localizados ou baratos Gestão do tráfego nos locais de destino mais importantes (esta- As pesquisas demonstram que a segurança é a ções, mercados, escritórios etc.). questão mais crítica para preservação e desen- volvimento do transporte não-motorizado. A Educação e treinamento em separação física do NMT consegue ser uma segurança de trânsito estrutura que dispensa a fiscalização. Onde inexistirem barreiras físicas para impedir infra- Uma importante exigência da estratégia para esti- ções, a separação só funcionará se houver uma mular o transporte não-motorizado é estabelecer combinação suficientemente forte de moni- e divulgar para o público os direitos e responsa- toramento, fiscalização e imposição de penali- bilidades dos pedestres e ciclistas, bem como a dades, especialmente quando os veículos tran- regulamentação de trânsito relacionada com a sitarem ou estacionarem no espaço do trans- segurança. Em muitos países da OECD, esses di- porte não-motorizado. O mais difícil de tudo é a reitos e regras são claros. Em contraste, em mui- proteção ao NMT no espaço compartilhado; em tas economias em desenvolvimento, ciclistas e muitos países a prática sugere que isso só será pedestres são citados na legislação apenas por O papel do transporte não-motorizado 167 Pag159a172 167 23.06.04, 18:45 uma questão de definição, não possuindo direi- É possível aprender com a experiência de alguns tos legais específicos no uso do espaço viário. A países industrializados, onde o fornecimento de legislação de trânsito precisa definir claramente infra-estrutura para o transporte não-motoriza- os direitos e deveres dos usuários motorizados e do ­ principalmente para o modo a pé ­ é uma não-motorizados do sistema viário. exigência do planejamento de empreendimen- tos comerciais como shopping centers. Isso, Ter regras estabelecidas é, no entanto, apenas porém, demanda um grau de eficácia nos con- parte do problema. Depois de estabelecê-las, troles de urbanização e um compromisso políti- deve-se divulgá-las e aplicá-las. Podem ser uti- co de implantar estruturas adequadas para o lizados o treinamento e a educação das crian- NMT. A questão crítica é como desenvolver com- ças no conhecimento de regulamentação de promissos e capacidades. trânsito, tanto por meio da incorporação desse curso ao currículo escolar como por campanhas Uma abordagem que vem sendo aplicada em al- extracurriculares. Deve-se ainda, a longo pra- gumascidadesafricanasconsisteemcomporuma zo, incorporar o conhecimento dos direitos de equipe multidisciplinar e interdepartamental, com pedestres e ciclistas nos testes para carteira de objetivos especiais, dentro da administração mu- motorista. A curto prazo, os problemas se rela- nicipal, para tomar iniciativas, planejar e implan- cionam com a grande quantidade de motoris- tar as intervenções. Essa equipe poderá apoiar a tas sem habilitação, e poucos policiais foram participação intensiva do usuário no processo treinados para considerar a segurança do pe- de planejamento e projeto e se concentrar em destre e do ciclista como responsabilidade dos intervenções com boa retaguarda e alta taxa de condutores de veículos motorizados. Portanto, benefício/custo (retorno do capital investido). Um o tratamento dos meios não-motorizados deve modelo dessa abordagem foi proposto para as ser parte central de programas abrangentes de cidades africanas.9 segurança viária (ver capítulo 5). Essa abordagem tende a ser mais eficaz onde a E. INSTITUIÇÕES E ORGANIZAÇÃO participação modal dos meios não-motorizados é grande e seu significado, reconhecido. Den- Organização municipal tro de circunstâncias menos favoráveis, talvez A oferta de transporte não-motorizado nas áreas seja mais importante criar alianças, em vez de urbanas é de responsabilidade quase exclusiva arriscar-se a uma fragmentação ainda maior das do município. E, como tal, padece da típica es- responsabilidades pela infra-estrutura urbana. cassez de verbas municipais nos países em Nesses casos, é melhor capacitar pela incorpo- desenvolvimento. A virtual impossibilidade de ração de conhecimentos de transporte não- cobrar diretamente dos usuários por essa infra- motorizado existentes em outros órgãos, como estrutura à medida que ela é fornecida, acentua departamento de engenharia municipal, conse- essa desvantagem. Mesmo estacionamentos lhos nacionais de segurança viária, administra- seguros para bicicletas, um serviço prestado ções de fundos para vias públicas etc. Em to- comercialmente nas nações industrializadas, dos os casos, o ponto de partida precisa ser o são estruturas difíceis de ser financiadas nos reconhecimento do potencial do NMT e o com- países em desenvolvimento. promisso de oferecer estrutura para tal. 168 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag159a172 168 23.06.04, 18:45 Participação de grupos interessados do. Na Tanzânia, ao contrário, os resultados são animadores, em parte por causa da urgência dos É de esperar que a participação dos usuários problemas e pela expectativa de que o resulta- ou dos grupos interessados aprimore a quali- do de todo o processo seja positivo para o gru- dade das decisões, ao explorar o conhecimen- po de usuários envolvidos. to e os anseios locais e ao atacar e solucionar os problemas potenciais, além de facilitar a exe- Financiamento cução das intervenções do poder público. Na prática, a experiência com os usuários do trans- Muitos dos impedimentos aos ciclistas e pedes- porte não-motorizado tem sido variável. Em tres decorrem da inadequação da infra-estrutu- Lima, no projeto de NMT, as equipes e autori- ra, que não é contemplada pelos mecanismos dades demonstraram ter um pequeno compro- tradicionais de custeio. Por exemplo, aparente- misso com a participação, e as esporádicas reu- mente nenhum dos recém-desenvolvidos "fun- niões só aconteceram em resposta aos protes- dos de segunda geração para vias públicas" de- tos locais. Da mesma forma, nos programas de dica atenção alguma ao transporte não-motori- SSATP (Sub-Saharan Africa Transport Policy zado, nem tem os interesses dessa categoria re- Program ­ Programa de Políticas de Transporte presentados pelos Conselhos de Autoridades para a África Sub-Saariana) implantados na Áfri- Viárias, que administram os fundos. Isso não é, ca, as autoridades quenianas faltaram com o entretanto, nenhuma surpresa, considerando compromisso e, por isso, o sucesso foi limita- que a razão comercial do envolvimento do usu- Quadro 9.4. Participação de grupos interessados no desenvolvimento de transportes não-motorizados na Tanzânia Em experiências conduzidas no leste do continente africano, como parte do programa de transporte da África subsaariana, empregaram-se diferentes formas de participação do usuário em diversos estágios dos projetos. Por exemplo, em Dar-es Salaam, 64 grupos de usuários com cerca de 10 pessoas cada discutiram questões gerais ligadas à mobilidade e ao NMT, oferecendo aos planejadores informações sobre os problemas, o comportamento no uso do sistema viário, as soluções e as prioridades potenciais. Em seguida, uma assembléia geral de usuários com cerca de 20 cidadãos, sem ligações políticas ou governamentais, deveria rever, articular e privilegiar os problemas levantados pelos grupos de usuários, fazendo a interface entre as autoridades e a comunidade. Assembléias locais de usuários foram utilizadas para planejar, rever os planos e propor soluções, efetuar controles durante a construção, mobilizar recursos e organizar reparos etc. Por fim, associações organizadas de usuários, com status legal e capazes de mobilizar verbas através da contribuição de seus membros, também desempenham papel relevante na permanente atenção à infra-estrutura ou às instalações. No caso de Dar-es Salaam, planejou- se um parque para ser entregue a uma associação de usuários, que o mantém e protege. Fonte: Interface for Cycling Expertise, 2000. O papel do transporte não-motorizado 169 Pag159a172 169 23.06.04, 18:45 ário na gestão do fundo é que os que se benefi- ingressavam na escola secundária, nessa ciam devem pagar por isso, e vice-versa. Porém, mesma cidade, mostrou uma alta elasticida- esse fato destaca uma fragilidade do mecanis- de-preço da demanda por bicicletas e indi- mo quando se abordam os interesses dos gru- cou a possibilidade de se ampliar o uso des- pos não-comerciais envolvidos. se meio de transporte pela identificação de grupos de potenciais consumidores. Apesar de os custos operacionais do uso de bicicleta serem baixos e os benefícios serem F. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA muitos onde inexiste alternativa acessível, o PARA O TRANSPORTE preço desse meio de transporte, em vários paí- NÃO-MOTORIZADO ses, é um sério obstáculo ao seu uso (principal- mente nas localidades em que é elevado o risco Os principais elementos de uma estratégia para de prejuízo devido a furto). Esforços anteriores o transporte não-motorizado devem incluir: para suplantar esse obstáculo obtiveram suces- so parcial, mas servem de lições úteis para o · Definição clara dos direitos e deveres dos pe- projeto de futuros sistemas.10 Por exemplo: destres e ciclistas na legislação de trânsito. · Em Lima (Peru), um programa de crédito finan- · Formulação de uma estratégia nacional de ciado pelo Banco Mundial e direcionado para transporte não-motorizado como estrutura de os setores mais pobres da população urbana fomento a projetos locais. atingiu suas metas de crédito, mas foi obstruído · Formulação explícita dos projetos locais para pela desconfiança mútua, na administração do transporte não-motorizado, como parte dos plano, entre parte dos funcionários da Caixa procedimentos de planejamento das autori- Municipal e os menos favorecidos. dades municipais. · Um plano-piloto africano, que oferecia incen- · Implantação de infra-estrutura separada onde tivos aos empregadores que estabelecessem for adequado (para a segurança da circulação linhas de crédito e poupança, fracassou quan- e do estacionamento de veículos). do os créditos deveriam ser pré-financiados pelos empregadores. · Incorporação de padrões urbanísticos de ciclovias e calçadas nos novos projetos de · Programas de venda a prazo de bicicletas infra-estrutura viária. tiveram sucesso limitado na África, devido ao elevado risco de emprestar dinheiro para · Na gestão do tráfego, concentrar-se na clientes pobres. melhoria da mobilidade das pessoas, e não na circulação de veículos motorizados. · Em Morogoro, o conceito de contratos de alu- guel de bicicletas foi considerado excelente · Treinamento da polícia para fiscalizar a prefe- pelos empresários do setor; eles, porém, mos- rência do transporte não-motorizado no trân- traram-se incapazes de pré-financiar um nú- sito, bem como para promover o registro e a mero suficiente de bicicletas. prevenção de acidentes. · Em contrapartida, uma promoção para ven- · Incorporação, nos estatutos e procedimentos der bicicletas para mulheres e crianças que dos fundos para vias públicas, de responsa- 170 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag159a172 170 23.06.04, 18:45 bilidades pelo fornecimento de infra-estrutu- 5Interface for Cycling Expertise. 1997. Cycling ra para o transporte não-motorizado. Promotion and Bicycle Theft. Estudos de cenários locais em Leon (Nicarágua), Lima · Desenvolvimento de mecanismos de crédito (Peru), Nova Delhi (Índia), Guangzhou (China) e de pequena monta para financiar as bicicletas Accra (Gana). Interface for Cycling Expertise, em países pobres. Utrecht, Holanda. 6Interface for Cycling Expertise. Non-motorized Notas Traffic in Developing Countries. 2000. Documento de revisão de tópicos preparado 1Sachdeva, Yash Pal. 1998. "Walk and Bicycle para a Revisão da Estratégia de Transporte Travel Characteristics in Indian Cities" in Urbano do Banco Mundial, podendo ser Freeman, P. e C. Jamet, eds. acessado no site de transportes do Banco 2De Langen, M. and R. Tembel, eds. 2000. Mundial, em www.worldbank.org/transport. Productive and Liveable Cities: Guidelines for 7Interface for Cycling Expertise, 2000. Pedestrian and Bicycle Traffic in African Cities. 8Em um dos raros lugares em Lima onde se pode Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Holanda. estacionar bicicleta, na Universidade Católica, os 3Sachdeva, 1998. estudantes são obrigados a mostrar sua 4A participação masculina em Nova Delhi, identidade ao entrar no campus. Até o momento, Accra, Lima e Leon é 100%, 99%, 84,6% e nenhum furto de bicicleta foi registrado. 90%, respectivamente. 9De Langen, M. and R. Tembele, eds., 2000. O papel do transporte não-motorizado 171 Pag159a172 171 23.06.04, 18:45 172 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag159a172 172 23.06.04, 18:45 10 PREÇOS E FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE URBANO As tarifas geram recursos e aumentam a receita. No transporte urbano, a composição de preçoséumelementocomplexo,emvirtudedamultiplicidadedeobjetivospretendidosedas separaçõesinstitucionaisentreinfra-estruturaeoperaçõesviárias,entrepolíticadepreçosda infra-estrutura e sua cobrança, e entre as vias públicas e demais modais. Considerando os interesses da integração e da sustentabilidade do transporte urbano, é aconselhável que os países em desenvolvimento adotem tarifas que reflitam a totalidade dos custos sociais de todos os modais, criem uma abordagem focada nos subsídios que representam objetivos estratégicos e promovam a integração do custeio do transporte urbano. A. O PAPEL DOS PREÇOS NO B. COBRANÇA PELO USO DA TRANSPORTE URBANO INFRA-ESTRUTURA Em boa parcela dos mercados, os preços têm É comum dizer que as vias ficam congestiona- duas funções preponderantes: racionalizar e dis- das quando o volume de tráfego atinge um pa- tribuir o uso de recursos entre o desenvolvimento tamar tal que o fluxo se torna significativamen- de diversos produtos e financiar a produção. Nos te prejudicado. Nessas circunstâncias, o custo transportes em geral, e em particular no trans- extra à sociedade ocasionado pelas viagens ex- porte urbano, o desempenho dessas funções cedentes não se limita ao custo no qual os pró- depende de três complicadores importantes: prios veículos extras incorrem, mas inclui a soma dos atrasos incrementais que eles impõem a to- · A separação da responsabilidade pela infra- dos os usuários do sistema viário. Se o custo estrutura da responsabilidade pela presta- cobrado do usuário ­ e pago por ele ­ não refle- ção de serviço; tir o custo extra imposto à sociedade, haverá um incentivo para realizar viagens pelo sistema · A busca de diversos objetivos, em particu- viário, cujos benefícios ao viajante serão inferi- lar relacionados com a política de transpor- ores ao custo total adicional à sociedade.1 te público; · A separação entre financiamento e cobrança Na prática, na maioria dos países, tanto industria- da infra-estrutura. lizados quanto em desenvolvimento, as vias ur- Neste capítulo, comentaremos cada um desses banas são oferecidas aos usuários sem qualquer complicadores, sendo apresentadas sugestões cobrança direta. Os únicos pagamentos realiza- de como os governos municipais podem aprimo- dos pelos usuários privados aos fornecedores rar sua eficácia na prestação de serviços de trans- públicos, que variam de acordo com o uso das porte, pelo desenvolvimento de melhores siste- vias, provêm indiretamente sob a forma de im- mas de preços e de custeio. postos (primordialmente sobre os combustíveis). Preços e financiamento do transporte urbano 173 Pag173a196 173 23.06.04, 18:56 É endêmica a prática de preços inferiores aos no contexto de um mercado imobiliário mais usuais. Mesmo nos países em desenvolvimento, flexível, o município poderia se desenvolver de com tributos relativamente mais elevados nos uma forma mais compacta, com o uso do solo combustíveis, os preços não refletem os custos mais heterogêneo, com menos recursos dos congestionamentos urbanos. direcionados à expansão da rede viária no seu entorno, e mais fundos disponíveis para a Essa assertiva acarreta diversos efeitos adver- melhoria da infra-estrutura em áreas já urbani- sos. Primeiro, ela distorce a escolha modal em zadas.3 Resumindo, ao contrário das alternati- favor do transporte viário, especialmente dos vas administrativas restritivas, pode tornar-se carros particulares. Segundo, estimula o uso em uma fonte de receitas, em vez de onerar os co- demasia da infra-estrutura (que pode causar fres públicos (Quadro 10.1). congestionamento "excessivo"). Terceiro, pelo fato de inexistirem receitas diretas, não é possí- Por essas razões, o Banco Mundial reforçou a vel utilizar critérios convencionais de investimen- postura de cobrança pelos congestionamentos to comercial na decisão sobre a quantidade de no documento de política de transportes de 1976 capacidade a ser oferecida. Quarto, uma vez que e, posteriormente, examinou sua aplicabilidade as receitas não aumentam em proporção direta em países industrializados.4 Todavia, as tentati- para a esfera municipal responsável, os recur- vas de introduzi-la em Kuala Lumpur e em Bang- sos para a manutenção apropriada da infra-es- coc em associação com projetos do Banco fra- trutura existente podem não ser suficientes. Por cassaram, tal como as iniciativas em Hong Kong, todas essas razões, é mister garantir que os no início dos anos 1980. Até hoje, a aplicação preços cobrados dos usuários marginais cubram mais sofisticada da iniciativa aconteceu em a totalidade dos custos sociais de suas viagens. Cingapura, onde um sistema de permissão de uso da área, introduzido pela primeira vez em 1973, evoluiu para um sistema de cobrança ele- Composição dos preços trônica muito mais sofisticado. Em vez disso, di- por congestionamentos versas medidas paliativas, como restrições ao A cobrança pelos congestionamentos encerra estacionamento e políticas de preços, foram o conceito de que os usuários das vias devam adotadas em diversos países. Mesmo em países pagar um preço que retrate o custo social mar- industrializados, há uma preocupação crescente ginal de curto prazo pela utilização do sistema de que esses paliativos não funcionam bem. A viário, valor que varia de acordo com o nível cobrança direta em vias urbanas foi introduzida preponderante dos congestionamentos.2 Os para gerar receitas em algumas cidades norue- economistas há muito defendem que, diferen- guesas, e o estabelecimento de cobrança por temente dos freqüentes controles administra- congestionamentos passa por reavaliação na tivos utilizados para gerenciar o tráfego, esse Holanda e no Reino Unido. conceito incentiva toda a gama de elementos envolvidos nas decisões de viagem, inclusive A maioria das objeções feitas contra a cobrança as opções de destino, tempo de viagem, modo por congestionamentos foi superada. As preo- de transporte, itinerário etc. Além disso, caso cupações iniciais sobre o custo e a confiabilidade se aplique a cobrança por congestionamentos, da tecnologia foram suplantadas pela evolução 174 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 174 23.06.04, 18:56 Quadro 10.1. Os túneis Namsan em Seul. Cobrança simples pelo uso de vias reduz os congestionamentos e financia a gestão do tráfego Os congestionamentos de tráfego em Seul, Coréia, cresceram dramaticamente ao longo dos anos 1980 e início da década de 1990, apesar da abrangente construção de novas vias expressas urbanas e novas linhas de metrô. Em 1996, o governo metropolitano de Seul começou a cobrar 2.000 won (US$2,20) pelo uso dos túneis Namsan 1 e 3, dois corredores de ligação do centro da cidade com a região sul, com trânsito intenso de veículos particulares. Os preços foram estabelecidos para veículos particulares com um ou dois ocupantes (incluindo o motorista) e eram cobrados em ambas as direções por entrada/saída, das 7h às 21h, durante os dias úteis e das 7h às 15h aos sábados. Os carros particulares com três ou mais passageiros, táxis, bem como todos os tipos de ônibus, vans e caminhões estavam isentos de cobrança, além de todo o tráfego aos domingos e feriados nacionais. Nos dois anos seguintes à implantação do sistema de cobrança pelo uso dos túneis Namsan 1 e 3, houve uma redução de 34% nos volumes de veículos de passeio nos períodos de pico, a velocidade média aumentou em 50%, de 20 km/h para 30 km/h, e a quantidade de carros isentos de pedágio aumentou substancialmente nos dois corredores. Nas rotas alternativas, os volumes cresceram em até 15%, mas as velocidades médias também tiveram um aumento, como resultado da melhoria dos fluxos nos cruzamentos semaforizados ligados aos corredores Namsan, e da ampliação da fiscalização de estacionamento irregular nas ruas das rotas alternativas. Toda a receita anual gerada pelos dois túneis (equivalente a cerca de $15 milhões) é depositada numa conta especial, utilizada exclusivamente para projetos de transporte, incluindo medidas de Gestão de Sistemas de Transportes (TSM) e Gestão da Demanda de Transporte (TDM) em toda a cidade. Fonte: Kee Yeon Hwang, Bongsoo Son and Jin Ki Eom. 1999. "Effect of Congestion Pricing at the Namsan Tunnels in Seoul." Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies, Vol. 3 (1). da eletrônica. Os temores sobre invasão da pri- veis nas cidades do mundo em desenvolvimen- vacidade, que contribuíram para minar a expe- to, onde grande parcela das pessoas continua riência em Hong Kong, podem ser suplantados dependente de modais de transporte público ou por uma opção tecnológica que não dependa do de meios não-motorizados.6 Mesmo em algu- registro centralizado dos movimentos dos veí- mas das maiores cidades da Europa Oriental com culos. Já os temores sobre os efeitos da cobran- aumento acelerado da frota de veículos, os ser- ça pelos congestionamentos nos grupos de me- viços de transporte público, oferecidos como al- nor poder aquisitivo, um obstáculo significativo ternativa ao carro particular, são muito mais para sua aceitação política em sociedades alta- abrangentes e freqüentes do que na maioria dos mente motorizadas,5 são muito menos justificá- países ocidentais. As desigualdades específicas Preços e financiamento do transporte urbano 175 Pag173a196 175 23.06.04, 18:56 que surgem na transição para um sistema mais A cobrança eletrônica viária (ERP) permite uma direto e eficiente de cobrança pelo uso das vias diferenciaçãomaisprecisadascobranças,deacor- públicas podem ser compensadas pela oferta de do com a via, horário e tipo de veículo, em qual- subsídios específicos, como cartões inteligen- quer área de cobertura. Os recentes lançamentos tes ou cupons grátis ou com preço baixo, váli- em tecnologias de sistema de transporte inteligen- dos durante um certo prazo. É uma tendência te tornam esse sistema bem mais atraente. Diver- crescente considerar a cobrança por congestio- sos testes de aplicação foram conduzidos. Em namento como o conceito da vez. Cingapura, em 1998, houve a substituição do es- quema de permissão para circulação local por um As tarifas dos congestionamentos podem ser sistema de ERP, aplicado na área central e em al- cobradas com diferentes graus de precisão, por gumas principais vias de acesso, cuja extensão meio de diversas técnicas e níveis de sofistica- ocorre na medida da necessidade.7 (Quadro 10.2). ção tecnológica e custo. Apesar de, em tese, po- derem ser estabelecidos preços diferentes em Em princípio, contanto que as vias públicas te- cada ponto da rede e a cada período do dia, na nham seu uso cobrado a um preço equivalente prática deve ser utilizada uma aproximação bem ao custo marginal social, a decisão do órgão res- maior, em nome da praticidade de aplicação e ponsável pelo sistema viário sobre como e quan- previsibilidade de reação dos motoristas. Até o do investir na expansão viária depende da rela- momento, foram desenvolvidas três formas de ção entre as receitas geradas pela cobrança de cobrança por congestionamento: congestionamentos e os custos dessa expan- são.8 Na prática, isso quer dizer que, nos locais Cobrança em cordon line (linha de contorno) e em que o sistema de preços é apenas superfici- permissões para circulação local podem ser im- almente aplicado, pode ser necessário realizar plantadas com tecnologia simples, visando res- uma análise de custo/benefício dos investimen- pectivamente à cobrança pelo direito de acesso e tos propostos. Mas pelo menos a aplicação do circulação em áreas limitadas geograficamente, esquema de composição de preços criará a base com algum grau de variação durante o dia. A apli- adequada para a realização da avaliação, bem cação mais notória do sistema foi o esquema de como gerará fontes de receitas que poderão ser permissãoparacirculaçãonocentrodeCingapura, usadas para financiar a capacidade extra.9 em operação entre 1975 e 1998. Esquema seme- lhante foi preparado para o centro de Londres. O fato de preços eficientes para o congestiona- mento, ou a cobrança de estacionamento utili- Pedágio de acordo com o horário em vias es- zada em substituição a eles (ver Quadro 10.2), pecíficas ou em faixas de rolamento pode ser gerarem receitas adicionais equivalentes à tota- usado para cobrar pelos congestionamentos nas lidade do custo direto do congestionamento é principais auto-estradas e melhorar os fluxos de utilizado como argumento contra eles mesmos. tráfego na via afetada (ainda que não necessa- Tal fato, em vez de problema, deve ser entendido riamente adiante dessa). Nos países em desen- como oportunidade. Em muitas cidades de paí- volvimento, foi utilizado em diversos túneis em ses em desenvolvimento, os preços altos ao usu- Hong Kong e no Namsam, em Seul, e também ário são cabíveis quando há pouco espaço nas em vias expressas em Cingapura. ruas em relação à área construída. As implica- 176 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 176 23.06.04, 18:56 ções na distribuição são progressivas, na medi- pamentos no meio urbano, em benefício dos da em que os proprietários de veículos têm, pre- menos favorecidos, é recomendável para uma dominantemente, alto poder aquisitivo e prova- prefeitura com verbas escassas, comum nas eco- velmente associam o valor mais elevado a uma nomias em desenvolvimento ou em transição. redução nos tempos de viagens e na imprevisibilidade dos percursos. Os encargos também podem ser democraticamente viáveis, Imposto sobre o combustível como já que apenas uma minoria dos cidadãos teria de um preço substitutivo ao usuário se responsabilizar por esses custos mais eleva- dos, em face da baixa taxa de motorização. Por O componente tributário do preço do combus- todos esses motivos, a tarifação dos congestio- tível na bomba, no entanto, é o principal encar- namentos, seguida pela aplicação das receitas go diretamente associado com o uso das vias para aprimorar o transporte público e outros equi- públicas. O preço dos combustíveis é, dessa for- Quadro 10.2. A eletrônica aprimora a eficiência da cobrança pelo uso das vias públicas em Cingapura Em setembro de 1998, o governo de Cingapura substituiu o esquema de permissão para circulação local (ALS), fiscalizado manualmente, pela cobrança eletrônica viária (ERP). A ERP geralmente cobre a mesma área do ALS, mas com abrangência sobre vias de aproximação e desvios. Exige-se que todos os veículos tenham uma unidade interna (IU) que aceita créditos, na forma de um cartão inteligente. Os pedágios são pagos automaticamente, quando o veículo passa debaixo de uma cancela, e um display de cristal líquido indica o crédito em dinheiro. Em relação aos volumes reais de tráfego, os valores dos pedágios não variam, mas são reajustados a cada três meses, a fim de otimizar as velocidades do tráfego. O sistema custou $200 milhões, metade dos quais para a instalação gratuita das IUs. O sistema de ERP não foi implantado para incrementar as receitas governamentais. Os encargos são geralmente inferiores às taxas correspondentes de ALS, ainda que o sistema de ERP utilize o princípio de cobrança por passagem, o que significa que os motoristas que mais usam as vias cobradas agora devem pagar mais. Em geral, a receita é cerca de 40% inferior à anteriormente gerada pelo ALS. A cobrança eletrônica, porém, oferece mais flexibilidade para estabelecer encargos que sejam suficientes para manter as ruas sem congestionamento. Após a estabilização dos novos padrões, o volume de tráfego em dias úteis que adentra na zona restrita despencou visivelmente, entre 20% e 24%, de 271 mil veículos por dia para um volume entre 206 mil a 216 mil. Com esses volumes menores de trânsito, as velocidades médias aumentaram de 30-35 km/h para 40-45 km/h. As melhorias são menos evidentes nas três vias expressas onde opera o esquema de ERP; a Autoridade de Transporte Terrestre revisa atualmente os encargos do ERP para otimizar o fluxo de tráfego. Fonte: Padeco. Preços e financiamento do transporte urbano 177 Pag173a196 177 23.06.04, 18:56 ma, muito importante no transporte urbano. Como encargo de manutenção viária, o imposto Para o motorista particular é, em geral, o único sobre os combustíveis não faz a diferenciação preço percebido a ser pago numa viagem mar- adequada por tipo de veículo, precisando ser ginal. Assim, afeta diretamente a quantidade de complementado pela cobrança em função da pe- viagens realizadas, a escolha modal e a escolha sagem do eixo. Da mesma forma que o encargo da tecnologia veicular e, de maneira mais indi- sobre os congestionamentos, o imposto sobre reta, atinge a relação existente entre o local e a os combustíveis não reflete apropriadamente a despesa com o transporte. estrutura dos engarrafamentos, pois o consumo de combustível não é sensível o suficiente a vari- Em um cenário ideal, o preço do combustível ações de velocidade de veículos. Na condição de deveria cobrir o seu custo de produção, esto- encargo ambiental, tende a ser um substituto cagem e comercialização (o preço mínimo); a excelenteàtaxaçãodasemissõesdecarbono,mas manutenção viária e os custos de congestio- muitas outras emissões não são proporcionais namentos deveriam ser cobrados diretamente, ao consumo de combustível e variam de acordo por meio de pedágios altamente diferenciados; com o tipo de combustível e de veículo utilizado, os custos ambientais, pagos por encargos so- e com o alcance da tecnologia de emissões em- bre as emissões; e os demais objetivos de pregada. Como um instrumento de distribuição, redistribuição, buscados por meio de impos- possui a correta combinação de elasticidade de tos sobre a quantia global que não causem baixo preço e alto poder aquisitivo, sendo, por- distorções. Esse cenário, atualmente, não foi tanto, um elemento promissor para a redis- atingido nem em países industrializados, nem tribuição nos países em desenvolvimento. em países em desenvolvimento. O imposto sobre combustível tem uma grande A maior parte das vias públicas tem acesso libera- vantagem, em comparação com as taxações do (particularmente em áreas urbanas), não po- que não variam com a utilização do veículo dendo se sujeitar a cobranças diretas altamente (como impostos sobre os veículos, taxas de diferenciadas. Inexiste uma tecnologia que permi- licenciamento, encargos de seguro etc.). Ele se taacobrançaespecíficadeemissõesporpoluentes relaciona com as tarifas de transporte público, ou por locais. São impossíveis, da mesma forma, que variam diretamente com o uso (passes por as transferências de quantias globais ou os inócu- período são relativamente impopulares nos paí- os impostos diretos sobre a distribuição. ses industrializados por questões relativas a pagamento adiantado). Se a taxação sobre os Na falta de mecanismos de cobrança direta, a carros particulares não estiver relacionada à sua taxação do combustível é considerada, com fre- utilização,como conseqüência os custos da uti- qüência, uma alternativa para inúmeros outros lização do carro para viagens curtas marginais tributos ou encargos, preferíveis em tese, relati- serão visivelmente inferiores, em comparação vos à manutenção viária e aos objetivos com as do transporte público. Uma das maio- ambientais, de congestionamentos e de distri- res vantagens em incluir pagamentos progres- buição. Assim, é importante avaliar o potencial sivos no atualmente cobrado de forma fixa so- da taxação de combustíveis no desempenho bre o combustível, ou outros encargos basea- dessas várias funções. dos na distância,10 é que, dessa maneira, colo- 178 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 178 23.06.04, 18:56 ca-se a estrutura de preços do transporte públi- Outros impostos e encargos menos co e particular numa base mais comparável e, diretos sobre o uso de vias portanto, menos distorcida. Outros impostos veiculares podem desempenhar sua função de alocar os custos viários de manei- A confiança na taxação dos combustíveis como ra eqüitativa e eficiente, entre as categorias de paliativo da cobrança direta enfrenta algumas veículos. Particularmente, os tributos anuais lan- dificuldades administrativas profundas. Existem çados em função dos eixos-padrão são larga- inúmeros combustíveis utilizados no transporte, mente utilizados porque a deterioração do siste- cada qual utilizado por um setor, com propósitos ma viário ocorre muito mais pelo peso dos eixos específicos. O diesel, que pode merecer uma ta- do que pelo consumo de combustíveis. Mesmo xação pesada em virtude da poluição do ar lo- que essas taxas sejam estabelecidas de forma cal, é também o combustível principal no trans- centralizada, as receitas geradas, por vezes, be- porte de carga, razão pela qual, sendo um insumo neficiam diretamente a jurisdição local. e não um bem de consumo, justificaria uma car- ga tributária relativamente baixa. Algumas taxas possuem uma função de alocação bem explícita. Na Dinamarca e em Já o querosene sofre, costumeiramente, baixa Hong Kong, por exemplo, os impostos de aqui- taxação, sendo até mesmo subsidiado, pois, em sição que, aproximadamente, triplicam o custo muitos países, é utilizado no aquecimento do- dos veículos têm sido um dos principais fato- méstico. Infelizmente, se ambos os combustíveis res limitantes da taxa de motorização (atual- tiverem uma baixa tributação, haverá o risco de mente cerca de 330 e 60 carros por mil habitan- utilização do diesel em veículos movidos a ga- tes, respectivamente)11. O exemplo mais extremo solina e/ou de adulteração da gasolina; qualquer deaplicaçãodessemodeloocorreuemCingapura, uma das opções pode ser desastrosa do ponto onde, em 1990, foi introduzido um sistema em de vista ambiental. Transportar combustíveis pode ser um problema em qualquer lugar, exceto que um número racionado de licenças de propri- nas cidades muito grandes, principalmente nas edade de veículos (denominado certificado de pro- localidades em que há uma diferenciação espa- priedade ou CoE) é leiloado mensalmente. Em cial da taxação de combustíveis, no intuito de combinação com as taxas já existentes, essa for- cobrar pelos congestionamentos. ma de cobrança resultou em carros novos com preços de varejo quatro ou cinco vezes mais ca- Acima de tudo, entretanto, a taxação sobre o ros do que no mercado mundial. combustível, em geral, é uma prerrogativa fede- ral, com as receitas beneficiando os cofres do Outras experiências relevantes ocorreram em Tó- governo central, em vez da prefeitura. Por isso, quio, onde os interessados em comprar carros tende a ser difícil adequá-la a uma estratégia em são obrigados a provar que dispõem de espaço âmbito municipal, ou mesmo coordená-la nesse para estacionar o veículo fora da via; já em diver- contexto, exceto no caso de um acordo nacional sas cidades chinesas, as autorizações para sobre alocação de todas as receitas de impos- licenciamento de motocicletas foram alienadas, tos relacionadas com o transporte, bem como e foi proibida a circulação local das motos licen- sobre a responsabilidade pelas despesas. ciadas fora dessas cidades. Preços e financiamento do transporte urbano 179 Pag173a196 179 23.06.04, 18:56 As taxas de estacionamento quase sempre são entre diferentes componentes fiscais. Em nome da utilizadas no lugar de cobrança direta pelo uso simplicidade, talvez seja desejável limitar a quanti- das vias. Apesar de não conseguirem impedir dade desses componentes. São recomendáveis, que as pessoas dirijam por certos percursos, nem porém, certos elementos genéricos. representar as diferentes distâncias ou trajetos adotados pelos motoristas, elas podem variar O combustível, em qualquer circunstância, jamais com o período e a localidade para atrair parte pode custar menos que seu preço de custo. Onde significativa da externalidade definida pelo con- houverpossibilidadedecobrançadiretasobrecon- gestionamento e estimular uma melhor distri- gestionamentos,essadeverávariardeacordocom buição espacial e temporal da demanda por cir- o horário e ser estruturada em função do volume culação nas ruas e avenidas.12 Há esquemas em de veículos-equivalentes no congestionamento. que esse tipo de abordagem é manipulado de maneiras bem sofisticadas em muitas cidades É preferível que as despesas de manutenção te- européias, e tanto na Inglaterra quanto na Fran- nham retorno com base nas variáveis oriundas ça ocorre um debate em torno da taxação de va- tanto dos seus efeitos quanto da distância per- gas de estacionamento oferecidas nos centros corrida (quilômetro por eixo padrão). Onde for das cidades pelos empregadores aos seus em- impossível essa aplicação, as despesas de ma- pregados.13 Permissões transferíveis de um cer- nutenção poderão ser incorporadas, em par- to número de vagas de estacionamento seriam te, pela sobretaxação do imposto do combustí- uma maneira de leiloar o direito de dirigir para os vel e, em parte, por encargos relacionados com usuários que viajam a trabalho. a categoria do veículo (preferivelmente basea- dos também no uso anual de cada veículo). Em suma, um regime ideal de cobrança pelo uso de infra-estrutura deve impor todos os cus- Os custos marginais de impacto ambiental e dos tos agregados (ambientais, de congestiona- acidentes podem ser recuperados por meio da mento, manutenção etc.) aos usuários respon- taxação municipal sobre o combustível e de sáveis pelos prejuízos, tanto quanto possível sobretaxação dos seguros. na proporção direta destes. Essa meta nunca é completamente satisfeita, nem mesmo em prin- Qualquer imposto sobre supérfluos ou "sobre o cípio, pois existem alguns custos, como ilumi- luxo", que, por taxação genérica, incorra aos nação, limpeza das ruas etc., com característi- usuários das vias (que não sejam relacionadas cas de bens públicos e, por isso, com a caracte- ao transporte), deve ser cobrado do transporte rística de serem lançados de maneira mais ge- de passageiros em vez do modal de carga, no nérica. Uma vez que variam os custos que se intuito de minimizar a distorção econômica. impõem entre os tipos de veículos, dependen- do das suas características e usos, apenas a Nas localidades em que o diesel é tributado em aplicação simultânea de diferentes mecanismos patamares baixos, é necessário impor algum en- de cobrança poderia atingir esse ideal. cargo compensatório à aquisição e utilização de veículos leves movidos a esse combustível no Logo, a concepção de um sistema de cobrança transporte de passageiros, a fim de reduzir as con- precisa ser criada a partir da combinação criteriosa seqüências ambientais adversas. 180 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 180 23.06.04, 18:56 C. COMPOSIÇÃO DE simples, nem tampouco bem desempenhado na PREÇOS E FINANCIAMENTO maioria dos países em desenvolvimento. DO TRANSPORTE PÚBLICO A dificuldade em "fazer as coisas corretas" está na existência de motivos legítimos, baseados O problema dos objetivos múltiplos na eqüidade e na eficiência, pelos quais o re- O objetivo principal da composição de preços sultado no mercado pode não ser o melhor. Por do transporte público é gerar uma receita que esses motivos, os governos municipais intervêm possa garantir um prestação adequada e efici- na definição tanto do serviço prestado quanto ente do serviço. Espera-se, ainda, que ela tam- das tarifas a serem cobradas. Na ausência da bém contribua na redução do congestiona- capacidade de se realizar cálculos mais sofisti- mento e do impacto ambiental do tráfego viá- cados, em geral a composição de preços toma rio, na coordenação eficiente entre os modos a forma de tarifas únicas para uma rede defini- de transporte público e na redução da pobre- da de serviços básicos. Por causa da dificulda- za. Em geral, argumenta-se que, se o transpor- de em fiscalizar essa política por meio de diver- te público urbano conseguir satisfazer esses sos operadores, freqüentemente se protege as- últimos objetivos, não se poderá esperar a co- sim o monopólio do setor público. bertura de seus custos totais. Conseqüente- mente, o transporte público urbano acaba sen- Raramente pode ser considerada bem aplicada do subsidiado em muitas grandes cidades do tal simplicidade monolítica. Os usuários de mundo industrializado. transporte têm preferências diferentes (em parte como resultado de diferentes níveis de renda). É tradição a aplicação de políticas semelhantes Portanto, pode ser possível incrementar o bem- nas economias em transição e nas ex-colônias estar do consumidor, ao mesmo tempo em que em desenvolvimento. Mas muitos desses paí- se amplia a lucratividade, oferecendo serviços ses não estão em condições de custear essas diferenciados para cada segmento do mercado. políticas, e seus sistemas de transporte público No transporte por ônibus urbanos, isso signifi- enfrentam um processo de declínio devido à falta ca a prestação de serviços "especiais" ­ como de recursos. Esta seção explica como estabe- serviços expressos ou com ar-condicionado ­ a lecer políticas de preços e de recuperação de preços especiais. Nesse sentido, discriminar o custos no transporte público urbano, concilian- preço pode beneficiar todos os usuários. Assim, do esses objetivos múltiplos. os operadores precisam ser estimulados a exa- minar as estratégias de melhorar as receitas como alternativa à dependência do subsídio. Tal estra- Fornecimento eficiente tégia já foi largamente adotada como medida de Existem dois importantes aspectos da eficiência manutenção do serviço de ônibus urbano em no fornecimento. Primeiro, é necessário oferecer Seul, Buenos Aires, Bangcoc, e em muitas ou- a mais benéfica série de serviços, dentro dos re- tras cidades de países em desenvolvimento. cursos disponíveis ­ "fazer as coisas corretas". Em segundo lugar, é preciso suprir os serviços "Fazer as coisas funcionarem" é o que a compe- exigidos com o menor custo possível ­ "fazer as tição comercial geralmente assegura, na medida coisas funcionarem". Nenhum desses aspectos é em que a ameaça de falência é um poderoso estí- Preços e financiamento do transporte urbano 181 Pag173a196 181 23.06.04, 18:56 mulo à eficiência interna. A possibilidade de sub- que precisam ser tributados para financiar o sub- sídio enfraquece essa iniciativa. Particularmente sídio ou por meio da tributação direta que induza em empresas de economia mista, esse elemen- as reivindicações por compensações salariais. O to fortalece a predisposição de a mão-de-obra deficit orçamentário tem conseqüências inflacio- organizada apropriar-se de parte do subsídio, nárias semelhantes. A posição geral do Banco para reivindicar salários e condições de traba- Mundial é de que o subsídio é a ferramenta errada lho melhores que aqueles que um mercado para lidar com a inflação; e não há elemento al- competitivo seria capaz de oferecer. No Reino gum relacionado ao sistema de transportes que Unido, estimou-se que mais da metade dos sirva para invalidar esse ponto de vista. subsídios destinados a reduzir tarifas ou me- lhorar a qualidade de serviço "vazava" para be- Os impactos sobre nefícios à administração ou aos trabalhadores, o congestionamento viário ou se perdia por meio da menor eficiência da operação.14 Explorar medidas para reduzir a ne- Nos países industrializados, em geral se argu- cessidade de subsídios, através de uma efici- menta que o transporte público deva ser subsi- ência melhorada e custos reduzidos, é, portan- diado, a fim de atrair os usuários de carros par- to, o primeiro passo rumo à formulação de uma ticulares e, assim, reduzir o congestionamento estratégia de subsídio ao transporte público. no sistema viário. Nas localidades em que os As argumentações pela desregulamentação e congestionamentos viários se concentram em privatização do transporte (ver capítulo 7) vêm, locais ou horários específicos, há a implicação em grande parte, dessa realidade. As tentativas de uma estrutura altamente diferenciada de sub- de ampliar a eficiência das operações, por meio sídios. Onde o congestionamento viário ocorre da introdução de pressões competitivas no se- de forma generalizada ao longo de todo o siste- tor, conseguem habilitar preços mais baixos a ma, o subsídio ao transporte público pode ser serem cobrados sem recorrer-se aos subsídios. utilizado a favor desse argumento. O significado dessa afirmação é que, para qual- quer patamar de recuperação abaixo de 100%, A despeito da atratividade superficial dessa linha os subsídios precisam ser direcionados espe- deargumento,existemdiversasconsideraçõesque cificamente aos objetivos buscados, devendo aconselham cautela na utilização do subsídio ao ser incorporados a contratos em concorrência. transporte público como instrumento contra os congestionamentos. Em primeiro lugar, como já Também devem ser considerados os efeitos foi discutido anteriormente, há o impacto na efici- macroeconômicos dos subsídios ao transporte ência do fornecimento. O subsídio será benéfico urbano. A curto prazo, eles poderão reduzir o ín- para todos, se os benefícios a ele associados, re- dice geral de preços se o transporte tiver um peso sultantes de uma divisão modal mais eficiente, fo- desproporcionalmente grande sobre esse índice. rem maiores do que os entraves devidos a uma Particularmente, quando o transporte urbano for redução da eficiência do fornecimento15. um item significativo no padrão de consumo de grupos sindicalizados altamente organizados, Além disso, há o problema de direcionamento. poderá haver um alívio proporcional na pressão Quando o congestionamento é limitado ao ho- salarial. A longo prazo, contudo, é inevitável que rário ou ao local, torna-se gradativamente mais a pressão inflacionária respingará em outros itens difícil direcionar os subsídios ao transporte 182 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 182 23.06.04, 18:56 público como resposta ao problema. O conges- Coordenação do transporte público tionamento viário ligado ao horário pede sub- A alocação do tráfego em modais competitivos sídios ao transporte público em horário de pico, dentro de um sistema de transporte urbano só com o efeito colateral perverso de transferir a poderá ser eficiente se os preços forem os mes- demanda do transporte público dos períodos mos que os custos sociais marginais de curto fora do pico para o pico. Para o congestiona- prazo. A recomendação geral para cobertura dos mento variável de acordo com o local, políticas custos fixos, onde esses não serão recuperados diferenciadas de subsídio por rotas correm o pela composição de preços marginais de curto risco de dificultar a estruturação, mesmo se as prazo, é minimizar a distorção, ao carregá-los de concorrências públicas tratarem os itinerários forma mais concentrada nas áreas do mercado com diferenciação. em que a demanda é menos suscetível a sofrer com um aumento de preços. Esse conceito é Em terceiro lugar, há o problema do custo fiscal. conhecido por "composição de preços de Nos pontos em que o objetivo básico do subsí- Ramsey" (Quadro 10.3). Nos sistemas multi- dio é a migração do trânsito do carro particular modais de transporte urbano que estiverem em para o transporte público, a situação ideal pode equilíbrio financeiro, isso poderá implicar o inter- exigir uma altíssima elasticidade cruzada da de- câmbio de subsídio entre modais, particularmente manda pelo uso do automóvel, relativamente à quando estes possuírem estruturas de custo di- formação de preços do transporte público. ferentes. A aplicação dessa abordagem da com- posição de preços de transporte urbano exige a A evidência empírica (ainda que verificada, em análise não só das implicações das externa- maior grau, nos países industrializados) sugere lidades relacionadas com os congestionamen- que, com efeito, tal elasticidade é muito baixa tos dos modais alternativos, como também de (talvez 0,1), a curto prazo. Apesar de esse ele- suas estruturas de custo diferentes. mento se elevar ligeiramente a longo prazo gra- ças aos efeitos sobre a taxa de motorização, Nos lugares em que duas modalidades são ope- aparentemente o subsídio é um instrumento radas pela mesma organização, e o ingresso no com sustentação relativamente baixa. mercado é regulamentado, é possível conciliar os diferentes níveis de recuperação de custos Em quarto e último lugar, há a questão dos efei- para ambas, com qualquer exigência de recu- tos perversos no uso do solo. O subsídio ao peração de custo total (incluindo custo de equi- transporte público para contrabalançar a líbrio). A ocorrência desse fato é extremamente subtaxação do transporte particular significa que comum em empreendimentos de transporte todo o transporte seja subsidiado. Essa afirma- público metropolitano (ainda que deva ser des- tiva tem a tendência de gerar viagens em exces- tacado que, onde tal fato efetivamente ocorra, so e uma expansão desordenada do uso do solo. é freqüentemente considerado uma forma de "subsídio cruzado" ilegítimo). As medidas para retificar essas inadequações no sistema tributário devem sempre ser condi- Contudo, quando os modais operam em con- ção ligada ao financiamento da "segunda op- corrência, tentando aplicar a regra da elasticida- ção" de subsídios. de inversa, há a criação de um conflito entre os Preços e financiamento do transporte urbano 183 Pag173a196 183 23.06.04, 18:56 Quadro 10.3. Recuperando custos fixos: as regras de composição de preços de Ramsey A regra de margem de lucro de elasticidade inversa de Ramsey se relaciona com a alocação de custos fixos entre produtos alternativos em uma agência de produção. Se um sistema multimodal de transporte for compreendido como uma agência fornecedora única, a regra de composição de preços de Ramsey poderá ser interpretada como uma regra relativa à alocação dos custos fixos do sistema entre modais. Por exemplo, em operações de ônibus típicas, mais de 90% dos custos variam em relação à quantidade de veículos utilizados ou à distância em quilômetros percorridos por ônibus. A composição de preços de custo marginal de curto prazo cobriria quase a totalidade das despesas. O mesmo não ocorre com sistemas sobre trilhos, em que, em geral, 50% a 60% dos custos se relacionam diretamente ao serviço prestado. Nessas condições, o resultado mais eficiente pode envolver diferentes níveis de cobertura dos custos totais por modal e pelas transferências entre eles. Se a elasticidade cruzada entre formas de transporte alternativo for igual a zero, atingir-se-á o objetivo pela adição das margens de lucro ao custo social marginal, proporcionalmente à reciprocidade da elasticidade de preço da demanda. Com as elasticidades cruzadas diferentes de zero, a relação entre as margens de lucro de diferentes serviços deve levar em consideração a elasticidade cruzada, bem como as próprias elasticidades de preços. A regra, portanto, torna-se extremamente complexa. Considere, por exemplo, a relação entre preços de horários de pico e entrepicos. Se a demanda de pico não tiver elasticidade e a procura fora desse horário for infinitamente elástica, a totalidade da carga recairá sobre o preço de pico. Isso, contudo, faria com que alguns passageiros transferissem suas viagens dos horários de pico para os de pouco movimento. A estrutura de consumo então divergiria daquela em que os preços em todos os momentos fossem iguais ao custo marginal. Fonte: Autores. interesses da composição de preços para a efici- uma área urbana pode levar a um menor volume ência de alocação e os da composição de preços de reestruturação dos serviços de ônibus. A ex- para a viabilidade comercial. A operação compe- periência recente no Rio sugere que as conces- titiva desses sistemas de modais mistos resulta- sões das operações de trens urbanos ao setor rá, baseando-se numa visão puramente comer- privado podem dificultar ainda mais o cumpri- cial, num nível de ocupação abaixo do interes- mento da integração de tarifas. sante para os modais com maior proporção de custos fixos (trens vazios e ônibus lotados). Ela Nem todas as considerações acerca da coorde- também afetará a estrutura dos serviços presta- nação modal defendem a manutenção dos sub- dos. Por exemplo, para tirar vantagem da sídios ao transporte público. Uma vez que o con- complementaridade dos modais e da quantida- gestionamento deve ser, por definição, maior nos de de linhas troncais de ônibus acima do desejá- horários de pico do que no entrepicos, para o vel, a operação comercial de ônibus e metrôs em usuário de veículo particular no horário de pico 184 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 184 23.06.04, 18:56 o custo marginal social deve sempre ser maior verificar se é possível atingir essa meta na práti- do que o custo médio. O custo marginal social ca e com boa relação custo/benefício, utilizan- do transporte público em horário de pico pode do-se as políticas costumeiramente adotadas superar o seu custo médio porque o serviço nes- com esse intuito. Nesse contexto, as principais se horário requer capacidade extra de veículos, e características a serem revistas são: nível, es- pode também impor elevados custos marginais trutura, concessões e discriminação de tarifa. de mão-de-obra (resultante de acordos com os trabalhadores que exijam o pagamento por uma Níveis tarifários. Em boa parte dos países em quantidade mínima de horas trabalhadas por dia desenvolvimento, com baixos e médios rendi- além daquelas em horários de pico, e prêmios mentos, o poder aquisitivo dos usuários de trans- pela divisão dos turnos de trabalho). Assim, o porte público encontra-se abaixo da renda dos custo social marginal do serviço no horário de que se locomovem com meios motorizados parti- pico depende não apenas do nível de congestio- culares e abaixo dos ganhos da população em namentos, mas da disparidade entre as deman- geral. Em tais circunstâncias, se as tarifas forem das nos horários de pico e entrepicos, e do con- estabelecidas num patamar abaixo do custo e os texto das relações industriais no qual o serviço é deficits operacionais cobertos a partir do impos- prestado. Nas cidades com níveis relativamente to de renda progressivo ou de um tributo sobre a baixos de congestionamento viário mas altas re- frota de veículos particular, o impacto sobre a dis- lações de demanda de pico/entrepicos, os sub- tribuição ­ que é o alívio da pobreza ­ será positi- sídios do transporte público considerados óti- vo. Se, ao contrário, o controle tarifário não for mos no horário de pico podem ser pequenos (ou custeadodiretamente,oefeitodelongoprazoserá, mesmo negativos). em primeiro lugar, a redução da qualidade e, de- pois, da quantidade do serviço de transporte pú- blico disponível. Para que os pobres efetivamen- Eqüidade te se beneficiem do controle do preço, é necessá- Em muitas cidades, as tarifas de transporte pú- rio o equilíbrio entre serviços mais baratos e a blico são controladas, em uma tentativa de redução da qualidade. Existe uma evidência con- manter um serviço adequado ao bolso dos po- siderável, mesmo nos países relativamente po- bres que não possuem outra opção modal. Ape- bres, caso do Quirguistão, de que os menos fa- sar de, em tese, transferências de quantias glo- vorecidos estão dispostos a pagar mais, mas por bais serem uma forma preferível de redistribuir um serviço melhor do que o oferecido, num con- renda, na prática é raro que essas medidas se- texto de tarifas controladas. Num extremo, os jam viáveis politicamente. Assim, aumentos nas pobres não obtêm benefício algum quando se tarifas de transporte público dependem do ce- estabelecem tarifas demasiado baixas, se isso nário político. Na Guatemala, em abril de 2000, condena a prestação do serviço ao seu comple- cinco pessoas morreram em decorrência de um to desaparecimento. As decisões sobre o con- protesto contra um aumento de tarifas. trole tarifário devem, dessa forma, ser tomadas no contexto de avaliação dos efeitos desse con- A questão não é, portanto, entender se o objeti- trole na qualidade do serviço e levando em conta vo de manter um serviço de transporte público que a continuação de um nível adequado do ser- acessível é importante e desejável, mas sim viço possa ser financiada. Preços e financiamento do transporte urbano 185 Pag173a196 185 23.06.04, 18:56 Estrutura tarifária. Tarifas únicas são, com fre- Reduções ou isenções tarifárias. A distri- qüência, adotadas em áreas urbanas ou em buição dos subsídios direcionados à pobreza conurbações urbanas, na crença de que elas se- precisa, num plano ideal, ser relacionada de jam um elemento eqüitativo. Nos lugares em que maneira explícita com os níveis de poder aqui- os pobres foram forçados a realizar viagens a tra- sitivo dos usuários dos serviços. Pode haver balho mais longas em virtude da discriminação algumas categorias vulneráveis de passageiros racial na habitação (como na África do Sul), ou facilmente distinguidos (estudantes e aposen- pela incapacidade de planejamento da habitação tados que não recebem renda integral), de quem (como em muitas economias que já foram planifi- é possível cobrar um preço mais baixo. A van- cadas), tarifas únicas realmente compensam ou- tagem de discriminar nessa base é que ela pode tras formas de discriminar os menos favorecidos. ser aplicada a todos os serviços, até mesmo Porém, nas cidades maiores, há o risco da neces- com nuances (por exemplo, excluir os aposen- sidade de estabelecer a tarifa única em um pata- tados com poder aquisitivo acima de um deter- mar tão elevado que acabe por estimular os que minado patamar). Em muitos países, e particu- percorrem distâncias menores a buscar modais larmente nas economias em transição, há uma alternativos, destruindo-se qualquer subsídio cru- tradição difundida de oferecer tarifa reduzida ou zado "dentro do modal". Dessa forma, recomen- gratuita de transporte para um extenso grupo da-se que essas questões de distribuição espaci- de funcionários públicos. Isso faz surgir dois pro- al sejam tratadas com serviços e tarifas especifi- blemas principais. O primeiro é que as catego- camente criados, no lugar de utilizar um sistema rias que se beneficiam das tarifas gratuitas nem genérico de tarifa única. sempre são as mais necessitadas, de forma que são perversos os efeitos da redistribuição em Criar uma estrutura tarifária e de serviços eqüi- apoiar as concessões por subsídio interno cru- tativa e eficiente é particularmente difícil em sis- zado. O segundo problema é que, onde há uma temas multimodais. Pode haver um argumento grande proporção de passageiros dispensados a favor da eficiência na estruturação dos servi- de pagamento, é mais difícil obrigar o pagamen- ços de ônibus para alimentar sistemas ferroviá- to de quem deve fazê-lo. Dessa forma, é condi- rios troncais de alta capacidade e para que os ção sine qua non de qualquer processo de de- ônibus subsidiem o sistema de trens. Em mui- terminação tarifária uma clara reflexão acerca da tos casos, entretanto, o usuário médio de ôni- extensão e da justificativa da isenção de paga- bus é mais pobre que o de trens. Embora possa mento, além do tamanho da evasão e dos meios parecer eficiente de um ponto de vista de coor- para combatê-la. Além disso, nas localidades em denação, na realidade significa o menos favo- que as tarifas reduzidas são obrigatórias para o recido subsidiando o rico. A ausência de uma apoio a outros setores políticos (saúde, previdên- bilhetagem multimodal acentua esse problema. cia social, policiamento etc.), os custos dos sub- A conclusão é que, quaisquer que sejam as ten- sídios devem ser incluídos diretamente nos res- tativas explícitas de assegurar a coordenação pectivos orçamentos. modal dentro do transporte urbano público, elas devem ser tomadas rumo à integração tarifária Discriminação tarifária. Nos pontos em que e à estratégia de cobrança, reconhecendo os os bairros residenciais são altamente segregados efeitos sobre os pobres. de acordo com o poder aquisitivo, itinerários es- 186 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 186 23.06.04, 18:56 pecíficos podem também ser identificados como infra-estrutura e os serviços, como também cau- passíveis da aplicação de subsídios, levando-se tela com relação à dinâmica da mudança. Elimi- em conta a distribuição de renda. Por exemplo, nar o subsídio ao transporte público, na ausên- em Santiago do Chile, em certo estágio, houve cia de uma cobrança eficiente pela infra-estrutu- uma diferença de preço entre a Linha 1 e a Linha ra, pode simplesmente distorcer a escolha modal. 2 do metrô, com a linha que servia a parcela da O modelo perfeito, assim, teria que associar qual- população com menor poder aquisitivo cobran- quer ação para recuperação de custos do trans- do tarifas mais baixas por quilômetro. Aborda- porte público com o sucesso obtido na introdu- gens não-objetivas podem ter efeitos perversos. ção de uma eficiente composição de preços pelo Em um outro exemplo, considerando-se um ní- uso das vias públicas. vel de tarifa padrão, a previsão de patamares mí- nimos de densidade da rede e freqüência em toda Na realidade política, essa pode ser uma difícil a área urbana tende a fornecer, com relação a proposição a ser atendida, especialmente onde, uma situação economicamente sustentável, ní- devido à bancarrota fiscal, a opção de curto pra- veis mais elevados de serviço ou preços mais zo aos aumentos de tarifa não são os subsídios, baixos a áreas de baixa densidade residencial. mas a perda do serviço. Gerar um fluxo de cai- Nos países com rendimentos médios, essas áre- xa apropriado é o problema mais sério para as são zonas de elevado poder aquisitivo e alta muitos operadores de transporte público nos taxa de motorização. Quando se busca tal políti- países em desenvolvimento. Os esforços para ca dentro de um sistema que cubra a totalidade controlar as tarifas em níveis abaixo do preço de seus custos, o efeito pode ser um perverso normal, na ausência de uma estrutura fiscal bem subsídio cruzado dos pobres aos ricos. Manter a fundamentada, ameaçam a sustentabilidade do densidade da rede ou a freqüência com subsídi- serviço, não apenas em empresas de economia os externos possui outras desvantagens. Em mista (como em muitas cidades da África Oci- particular, haverá uma tendência sistemática de dental), mas também para operadores privados prover em excesso, já que tanto os clientes do (a exemplo da Jamaica). Sem uma base finan- transporte subsidiado como os que o operam ceira segura, é impossível que se atinjam as acabam por desenvolver um interesse escuso nos metas discutidas. Por isso, sugere-se que a elevados níveis de fornecimento do serviço. manutenção de uma base financeira sadia deva ser o cerne do processo político, apesar de que o aumento na recuperação dos custos pela ta- A dinâmica da reforma de políticas: rifa não pode ser a principal preocupação ine- tornando a sustentabilidade essencial rente à política de transporte público. Existe uma estreita ligação entre cobrar pelo uso da infra-estrutura e cobrar pelo serviço de trans- Nem sempre isso é bem compreendido. Nas eco- porte público. Se o preço cobrado pela utiliza- nomias em transição, em que os operadores de ção viária fosse eficiente, inexistiria o caso de economia mista não estão habituados a princí- "segunda opção" econômica para o subsídio ao pios comerciais de contabilidade, pode ser espe- transporte público. Logicamente, essa afirmati- cialmente difícil garantir que a provisão adequada va sugere a necessidade não apenas de provi- sejafeitaparafinanciaradepreciação.Mesmoonde dências para garantir preços adequados para parte dos investimentos de capital foi empregada Preços e financiamento do transporte urbano 187 Pag173a196 187 23.06.04, 18:56 em ativos de longa duração, fixos e que não po- plantados pela instância municipal. Assim, os pro- dem ser revendidos com lucro nem direcionados jetos precisam estar sujeitos a alguma avaliação a outro uso, a sustentabilidade do sistema de- econômica formal dos investimentos como con- manda receita suficiente para cobrir os custos dição da repartição dos custos. operacionais, de manutenção e de substituição do material rodante. A operação de crédito local é garantida com o comprometimento das receitas municipais or- D. FINANCIAMENTO DO dinárias ou, esporadicamente, das receitas dos TRANSPORTE URBANO pedágios. Algumas prefeituras gozam de tanta credibilidade quanto seus governos nacionais O financiamento do transporte municipal é com- e são capazes de emitir títulos por si sós. Po- plexo e difícil, conseqüência da separação entre rém, esse não é o caso em cidades menores, operação e infra-estrutura viária, além dos múlti- em que operações de crédito precisam ser con- plos objetivos perseguidos pelo poder público traídas em nome do governo municipal. Nesse na política de transporte coletivo. Nesta seção, contexto, é essencial que todas as reivindica- examinaremos os problemas do financiamento ções por recursos se baseiem em um critério da infra-estrutura pelo setor público; também comum de avaliação do investimento, que a elencaremos as possibilidades da participação prefeitura satisfaça os encargos do serviço da da iniciativa privada no financiamento da infra- dívida e, ainda, que tais solicitações sejam ava- estrutura; por fim, discutiremos as possibilida- liadas de acordo com esses elementos. des institucionais de mobilizar os mecanismos de composição de preços já discutidos, no intui- Em muitos países, a capacidade de tributação to de solucionar o problema do financiamento. municipal é extremamente limitada, quase sem- pre restrita a impostos sobre a propriedade e a Financiamento público diversas receitas menores de licenciamento. Inú- da infra-estrutura meras economias em desenvolvimento têm, As fontes de custeio dos investimentos do setor entre as prerrogativas dos governos centrais, os público incluem transferências do governo cen- impostos de renda e sobre a comercialização. tral, operação de créditos e tributação locais e Por vezes, outros tributos municipais, ou obri- cobrança pelos serviços. Os gastos públicos com gações sob a forma de impostos, são utilizados o transporte urbano nas capitais podem ser to- para complementar a receita advinda do usuá- talmente financiados pelo governo central. Mais rio pela utilização dos serviços de transporte. freqüentemente, e quase de forma exclusiva em Na França, o versement transport é um impos- cidades que não sejam capitais, a principal res- to vinculado à folha de pagamentos. O vale- ponsabilidade pelos financiamentos repousará transporte brasileiro é uma obrigação imposta sobre os governos municipais ou regionais, com aos empregadores para financiarem parte das algum fundo de contrapartida vindo em parte do despesas de transporte de seus funcionários. governo central. Essa divisão da responsabilida- de financeira poderá induzir a sobreinvestimentos Para o financiamento da infra-estrutura, sob o na infra-estrutura, se ela tiver a forma de um fun- princípio de que "aquele que se beneficia deve do de contrapartida automático de projetos im- pagar", é aparentemente desejável tributar a par- 188 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 188 23.06.04, 18:56 cela beneficiada de moradores e empresas lo- centemente, uma lei que autoriza o poder públi- cais, em decorrência do investimento nessa co municipal a reter as receitas de encargos viá- infra-estrutura. A contribuição de melhoria, taxa rios, o que incentiva as prefeituras a introduzir que se apropria de parte da valorização das pro- as taxas por congestionamentos. priedades advinda dos investimentos em infra- estrutura, em princípio realiza essa captação; Mobilizando o porém, na prática é de difícil avaliação e lança- financiamento privado mento. Esse lançamento ocorre somente após Nas localidades em que o serviço de transporte a conclusão da execução dos investimentos, e público é concedido à iniciativa privada, o fi- não antes. As obrigações oriundas das contri- nanciamento de veículos e sua infra-estrutura buições de desenvolvimento urbano e infra-es- de apoio tornam-se, normalmente, responsabi- trutura, quando sistematicamente apuradas, lidade do concessionário. Dentro desse contex- conseguem proporcionar a expansão da infra- to, a principal dificuldade é que, a não ser que estrutura durante o crescimento das cidades, os contratos sejam bem definidos e tenham um em que pese depender da existência de um prazo razoável, pode ser difícil para um opera- controle muito eficaz da urbanização, o que ge- dor privado financiar os veículos necessários. ralmente não se verifica em países em desen- Por exemplo, no Uzbequistão, uma das maio- volvimento. No Japão, o governo nacional lan- res dificuldades enfrentadas na introdução das çou uma orientação administrativa sobre o de- franquias é que, na ausência de um histórico de senvolvimento integrado de ferrovias e novas contratação, é impossível qualquer operação de cidades, obrigando as empreiteiras a contribuir crédito ou leasing de veículos. com os empreendimentos ferroviários, com di- versos compromissos previstos em contrato.16 A experiência recente em alguns países latino- americanos e do leste asiático demonstrou, tam- As cobranças diretas pelo serviço, pagas pelo bém, que se pode recorrer ao financiamento pri- usuário da infra-estrutura custeada pela esfera vado para a infra-estrutura de transporte urbano, municipal, são, em geral, tratadas como uma por meio de acordos de concessões. Na Malásia, receita comercial que beneficia automaticamen- na Tailândia e na Argentina, a iniciativa privada fi- te a autoridade fornecedora. Essas cobranças, nanciou integralmente as vias expressas urbanas; porém, são muito raras. As taxas indiretas, como em Bangcoc, o primeiro metrô urbano também a tributação sobre o combustível, geralmente foi financiado com capital privado. Em outros ca- beneficiam o governo federal. A questão princi- sos, como a concessão dos trens suburbanos na pal é se a cobrança pelos congestionamentos Argentina, em que as tarifas sofriam severas res- deve ser tratada como um encargo do serviço trições, foi necessária a participação financeira do ou como um imposto. Um dos motivos pelos poder público para viabilizar o financiamento pri- quais a cobrança pelo uso do sistema viário vado dos novos investimentos. conseguiu tão poucos progressos nos países industrializados é o fato de ela ser geralmente A necessidade da participação financeira do classificada na forma da lei como tributo, bene- poder público não é motivo para adiar a parti- ficiando o tesouro nacional. Contrário a essa cipação da iniciativa privada. Mas é preciso tendência, o Parlamento Britânico aprovou, re- estabelecer princípios e procedimentos pelos Preços e financiamento do transporte urbano 189 Pag173a196 189 23.06.04, 18:56 quais seja avaliada essa participação. É es- integradas com suas funções no setor de trans- sencial que, se o concessionário privado for porte. Infere-se, assim, que haja uma demanda capaz de explorar o excedente de consumo pela consonância entre os acordos financeiros dos usuários da nova infra-estrutura, o poder dentro de uma estrutura estratégica geral. Na público deverá exigir que o valor dos benefí- maior parte dos países, entretanto, presta-se cios externos seja suficiente para justificar a pouca atenção a essa recomendação. Precisa- parcela que recai sobre os procedimentos nor- mos, então, definir como esses acordos devem mais de avaliação. O risco é o governo se com- ser estruturados para garantir uma integração prometer sem a clara compreensão dos cus- mais efetiva intra e entre setores. tos e benefícios. O contexto institucional usual para essa afirma- Um dos maiores impedimentos à presença da ção possui duas características complicadoras. iniciativa privada na infra-estrutura do transpor- A primeira é que a responsabilidade pelo trans- te urbano é a problemática aquisição de lotes porte público é, cada vez mais, descentralizada fragmentados e o agrupamento destes para for- nas cidades, na ausência de uma adequada base mar uma faixa de domínio linear. Em lançamen- fiscal local. Isso significa que ou o setor precisa tos imobiliários realizados em terrenos vazios, a ser auto-sustentável ou ser dependente de trans- infra-estrutura do transporte consegue agregar ferências intergovernamentais. A segunda é o valor ao solo contíguo, de forma que é interes- fornecimento de instalações e serviços de trans- sante para os proprietários de terras facilitar a portes, em geral, muito fragmentado, tanto entre implantação de infra-estrutura. Esse ganho po- os setores privado e público quanto funcional- tencial foi explorado de maneira eficaz em inú- mente, dentro do próprio setor público. Isso im- meros sistemas de trens urbanos no Japão, usan- plica a prestação do serviço ser usualmente de- do um processo de agrupamento e pendente de ajustes de financiamento separa- desmembramento de glebas (Quadro 2.3, capí- dos e independentes para os modais. tulo 2).17 Vale a pena explorar tal concepção como meio facilitador da participação da iniciativa pri- Transferências intergovernamentais vada no investimento em infra-estrutura de trans- Com relação às transferências intergover- porte, em grandes cidades nos demais países. namentais, faz-se necessário um mecanismo que Mas nas áreas onde já existem projetos imobiliá- canalize o financiamento, de maneira que nem rios isso é de obtenção mais difícil. Por isso, o distorça a alocação de recursos entre modais ou setor público utiliza seu poder discricionário para instrumentos alternativos, nem enfraqueça os implantar e dispor da faixa de domínio, como nos incentivos a uma operação eficiente dos modais casos de investimentos privados ocorridos em isoladamente. Infelizmente, os dois mecanismos novos sistemas de metrô em Bangcoc e Manila. de transferência mais utilizados, o custeio de contrapartida dos investimentos em infra-estru- Custeio do transporte urbano tura e o subsídio direto das operações de ôni- É consenso que o planejamento e a operação do bus, fracassam nesses testes. transporte devam ser parte integrante da estra- tégia urbana. É ainda mais patente que as ativi- O custeio de contrapartida da infra-estrutura dades dos diferentes modais devam estar bem de transporte urbano, feito por governos fede- 190 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 190 23.06.04, 18:56 rais, particularmente nas capitais, é comum cas de serviço pela provisão de fundos não-com- quando é esporádico o apoio financeiro das pre- prometidos, com os quais as prefeituras possam feituras para o transporte. O efeito disso é que buscar pelos serviços considerados mais efetivos. as cidades ficam predispostas a alocar os re- Em alguns casos, em que o governo municipal tor- cursos disponíveis para atrair o custeio de con- nou-serefémdasagênciasfornecedorasoudeseus trapartida mais generoso. Em muitos países, a funcionários,énecessárioassociaraprovisãodes- contribuição parcial dos municípios nos inves- ses fundos com as exigências rumo à introdução timentos viários ­ e em alguns casos, nos fer- de um processo de concorrência pública. roviários ­ freqüentemente resulta do alto nível de fundos de contrapartida atraídos por esses Coordenação dentro do setor investimentos. É possível que esses fundos também acabem por esboroar a colaboração, já Obviamente, os princípios de composição de que as autoridades enxergam mais benefícios preços estabelecidos antecipadamente não re- na concorrência por custeio de contrapartida sultam em orçamentos equilibrados para todos "barata" do que na colaboração para o desen- os modais de transporte urbano. No caso de volvimento de programas efetivos. vias urbanas congestionadas, o estabelecimento de preços para o custo marginal de curto prazo Três instrumentos podem contribuir para limitar produziria um excedente sobre a manutenção ou eliminar esse comportamento de busca por viária e sobre os custos operacionais. Apesar aluguel. A primeira, a alocação de fundos do go- de, em muitos setores, isso justificar o aumento verno federal para o municipal deve ser baseada de capacidade para reduzir os custos de curto na qualidade do projeto. A segunda, exige-se que prazo, a aplicação desse elemento não seria pos- todos esses investimentos em conurbações es- sível no caso de vias urbanas, em virtude dos tejam em conformidade com um plano acordado elevados prejuízos ambientais e imobiliários de- de desenvolvimento da conurbação. A terceira, o correntes da elevação da capacidade. Em con- apoio pode ser canalizado com acordos em blo- traste, estabelecer tarifas de transporte coleti- co, que liberem as cidades e as tornem responsá- vo abaixo do custo, no intuito de redistribuir a veis pela decisão do melhor uso dos recursos renda, de corrigir a distorção da subtaxação do aplicados pelo governo federal. espaço viário e de influenciar a divisão modal por motivos ambientais, abriria um deficit no Subsídios às operações de transporte público financiamento do transporte coletivo. Esse me- oferecidos pelo governo federal são, em geral, ca- canismo pode ser implantado num regime com- nalizados para cobrir o deficit das empresas pú- petitivo, por meio da franquia de preços negati- blicas de transporte. Isso desencoraja a busca, vos dos serviços de transporte. Mesmo dentro pelos municípios, por mecanismos mais eficien- do setor de transporte público, uma estrutura tes de fornecimento; na maioria das economias de preços bem implantada requer taxas de re- em desenvolvimento ou em transição onde foram cuperação diferenciadas para os sistemas so- aplicados os subsídios, não se conseguiu ofere- bre pneus e sobre trilhos, em virtude das pró- cer uma base sustentável para as operações do prias diferenças nas estruturas de custos entre transporte público. Para evitar o problema, é ne- as modalidades e as indivisibilidades do forne- cessário substituir o custeio das agências públi- cimento. Em todos esses casos, uma aborda- Preços e financiamento do transporte urbano191 Pag173a196 191 23.06.04, 18:56 gem sistemática para o financiamento do trans- ram propostas para combinar os objetivos do ser- porte urbano faz mais sentido do que um ba- viço com os anseios sociais/fiscais, a fim de que lanço estritamente financeiro para modalidades os benefícios do esquema sejam distribuídos da ou fornecedores individuais. forma mais justa possível, sendo entendidos como tal.18 O surgimento de tal visão pode exer- São um tanto quanto paradoxais as atitudes po- cer uma influência significativa nas políticas dos líticas ao subsídio cruzado. Dentro do setor de países em desenvolvimento. ônibus, o fato de as linhas mais lucrativas subsi- diarem as rotas ou períodos de baixa remunera- Financiamentos integrados ção é quase sempre visto como positivo, e a per- do transporte urbano da da capacidade é considerada a principal des- vantagem de regimes competitivos. Ainda assim, Essas considerações sugerem a necessidade de existe uma grande resistência à transferência de integrar o financiamento do transporte urbano excedentes de um modal para outro. A cobrança (seja ele garantido pelos usuários a partir dos pelo uso do sistema viário se opõe a isso com impostos municipais, seja a partir de transfe- freqüência, baseando-se no fato de que aqueles rências intergovernamentais) e assegurar sua que pagam os encargos não são os que se be- alocação eficiente entre as utilizações. Em ci- neficiam dos excedentes. Em grande parte, o dades menores e sem conurbações, uma admi- futuro da cobrança por congestionamentos de- nistração com diversas finalidades seria o mais penderá da aceitabilidade política dos usos pro- adequado, sem necessidade de criar nenhuma postos para as receitas geradas. instituição especial. Aparentemente, inúmeras cidades chinesas operam satisfatoriamente Nos países industrializados, a opinião pública, dessa forma. Em tais circunstâncias, existe uma aparentemente, está mudando. O surgimento de fungibilidade suficiente de fundos, para servir consenso profissional de que as receitas líqui- à área de modo satisfatório, tanto dentro do das advindas da cobrança pelos congestiona- setor de transporte como entre os demais seto- mentos (depois de uma pequena redução de res. Porém, quanto maior a cidade e mais com- outros impostos viários quando estes já forem plexa sua organização de jurisdições e funções, elevados) devam ser direcionadas a melhorias do maior a predisposição de haver uma autoridade transporte reflete o resultado de pesquisas de e um fundo específicos. opinião pública. Porém, mesmo em países com elevadas taxas de motorização, a tradicional es- Uma solução descomplicada para conurbações treiteza dessa visão começa a se esvair. As dis- maiores é a criação do Fundo de Transporte Ur- cussões realizadas na Europa enfatizam em ge- bano, em que sejam depositados os lucros de ral o uso de significativa parte das receitas para todo o transporte municipal bem como as trans- alavancar o transporte coletivo, baseando-se no ferências intergovernamentais relacionadas com fato de que os motoristas que trafegam por áre- transporte, e a partir do qual todas as despesas as congestionadas se beneficiam com a redu- com o setor sejam financiadas. A criação de tal ção do tempo e do custo da viagem, pois houve fundo não depende de nenhuma fonte tributária quem tomasse a decisão de trocar o transporte vinculada ao transporte, apesar de ser uma par- particular pelo público. Diversas fórmulas já fo- te essencial dessa concepção que as cobranças 192 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 192 23.06.04, 18:56 pelo congestionamento municipal sejam tratadas nos objetivos políticos, as separações de respon- como receitas comerciais do município e não sabilidades­entreinfra-estruturaeoperações,entre como impostos.19 As características essenciais provisão de infra-estrutura e sua respectiva co- buscadas num acordo são, portanto, o agrupa- brança e entre o sistema viário e demais modais ­ mento de todas as receitas disponíveis de trans- criam distorções políticas significativas. A ironia é porte e sua alocação entre usos, tendo como que, com tamanha demanda por espaço viário e base a arrecadação fiscal, feita com o propósito com a cobrança deficitária por seu uso, faltam às de desenvolver o município como um todo. cidades recursos financeiros para fazer face aos investimentos e aos modos de transporte que me- A criação desse fundo não exige tampouco uma lhor possam contribuir para aliviar os problemas estrutura política local exclusiva. Apesar da ne- do transporte urbano. No interesse da integração e cessidade de um executivo de carreira em trans- da sustentabilidade do transporte urbano, os paí- portes urbanos para administrar os fundos, exis- ses em desenvolvimento devem adotar tarifas que tem inúmeras estruturas possíveis e diferentes reflitam a totalidade dos custos sociais de todos para o controle estratégico desse profissional. os modais, tanto para criar uma abordagem Onde houver um processo democrático local direcionada para os subsídios que reflitam objeti- consolidado, com administração competente, o vos estratégicos quanto para a integração do cus- fundo poderá ser dirigido pela autoridade políti- teio do transporte urbano. Ao mesmo tempo, é ca municipal, como vem sendo atualmente con- aconselhável conservar as instituições e os objeti- duzido em Buenos Aires. Ou com autoridades vos para os modais, ou os componentes individu- de jurisdições diversas, ele poderá ser controla- ais que incentivem a eficiência operacional e a rela- do por uma comissão unida de autoridades in- ção custo/benefício. Portanto, o monopólio dependentes, como tem sido desenvolvido no monolítico do setor pelo poder público não é a Brasil, em inúmeras conurbações grandes e de solução.Oscomponentesestratégicosparaalcan- várias jurisdições. Ou, como é comum nos EUA, çar essa integração lógica incluem: ser administrado por um "distrito com objetivos especiais". A autoridade de controle deve incluir Sobre a cobrança da a representação direta do usuário, na forma como infra-estrutura viária é geralmente recomendado para fundos nacio- · Os usuários de veículos nas vias congestio- nais viários. Essas alternativas são comentadas nadas devem pagar um preço pelo menos de maneira mais detalhada no capítulo 10. igual ao custo marginal de curto prazo pelo uso daquelas. E. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA · O estabelecimento de cobrança em linhas de PARA A COMPOSIÇÃO DE contorno (cordon lines) e os pedágios em vias PREÇOS E FINANCIAMENTO específicas podem servir de participação fi- DO TRANSPORTE URBANO nanceira provisória, mas a solução de longo prazo envolve uma aplicação mais abrangente A essência da questão da composição de preços de cobranças pelos congestionamentos. e do financiamento do transporte urbano é que, dentro de um sistema em que há uma grande · O imposto sobre os combustíveis, apesar de interação entre os modais e uma complexidade não ser mais do que um paliativo para o preço Preços e financiamento do transporte urbano 193 Pag173a196 193 23.06.04, 18:56 do impacto dos congestionamentos ou da ma- valor absoluto para cobrir todos os custos das nutenção viária, na falta de cobranças diretas, tarifas, nem para o transporte público em ge- precisa ser estruturado conjuntamente com as ral, nem para os modais individualmente. taxas de licenciamento de veículos, a fim de · As migrações de usuários entre as vias e os oferecer o melhor substituto disponível. serviços de transporte público, bem como · Os impostos sobre os diferentes combustíveis entre os diversos modais de transporte públi- precisamserestruturadosdeformaquereflitam co, estão, potencialmente, em consonância suas contribuições à poluição do ar urbano, com estratégias para a otimização de preços. novamenteemconjuntocomaestruturaçãodas · No interesse da prestação eficiente de servi- taxas de licenciamento de veículos. ços, os operadores devem concorrer com ob- · Cobranças pelo uso de estacionamentos, ain- jetivos puramente comerciais, obtendo-se as da que sejam frágeis substitutos dos encargos transferências financeiras por meio de con- sobre o congestionamento, devem sempre tratos entre as autoridades municipais e os cobrir integralmente o custo de oportunidade operadores da prestação de serviços. do terreno utilizado como estacionamento. · Quaisquer objetivos não-comerciais impostos · Onde a política de estacionamentos é o único sobre os operadores devem ser compensados mecanismo disponível para uma cobrança efi- de maneira transparente e direta, quando for ciente, os controles precisam abranger todos adequado para os organismos competentes. os tipos de vagas de estacionamento (inclusi- · Na falta de uma contratação adequada ou de ve os fornecidos em espaços privados pelos mecanismos de apoio, a sustentabilidade do empregadores aos seus empregados) e devem serviço de transporte coletivo deve ser funda- ser desenvolvidos para garantir um nível de mental e, geralmente, deve prevalecer nos restrição equivalente ao dos preços eficientes. acordos tradicionais regulatórios de preço. · Todos os encargos sobre os congestionamen- Sobre o financiamento do tos viários, ou as sobretaxas dos combustí- transporte urbano veis que operam como um substitutivo àque- les, devem beneficiar a autoridade municipal · Observando o grau de interação entre os ou metropolitana e não o erário federal. modais, os recursos financeiros do transpor- te urbano precisam ser agrupados em um Sobre a composição de preços e o fundo do transporte urbano, administrado financiamento do transporte coletivo pela autoridade estratégica do setor, de âm- bito municipal ou metropolitano. · Os princípios de composição de preços para os modais de transporte público precisam ser · As transferências intergovernamentais devem determinados dentro de uma estratégia urba- normalmente ser feitas para o fundo e na integrada e refletir o ponto até o qual a infra- estruturadas de forma tal que evitem distorcer estrutura viária é adequadamente cobrada. a alocação eficiente de recursos dentro do setor de transportes, em âmbito local. · Dado o elevado nível de interação entre os modais, e a predominante subtaxação do uso · O financiamento da infra-estrutura de transpor- das vias públicas, não se pode atribuir nenhum te pela iniciativa privada deve ser levantado em 194 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 194 23.06.04, 18:56 processos de licitação com participação finan- 6 Em Cingapura, a eqüidade não se constituiu ceira do poder público, contanto que seja su- num problema maior, apesar da bitributação de jeito a adequadas análises de custo/benefício. impostos e cobranças sobre a propriedade e o uso de veículos; estudos sobre o orçamento do- · A alocação de fundos para o transporte urbano méstico demonstram que a absoluta maioria des- deve levar em consideração a relação que há ses impostos é paga por 30% dos domicílios, entre a política de transporte e outras políticas onde se concentra o maior poder aquisitivo. setoriais, em especial a de habitação. 7Ver Willoughby, C. 2000. "Singapore's Experience Notas in Managing Motorization and its Relevance to Other Countries." TWU Discussion Paper 43. 1Issonãosignificaqueasituaçãoidealseriaaquela World Bank, Private Sector Development and em que não houvesse congestionamento algum. Infrastructure, World Bank, Washington, DC e o Em áreas urbanas, onde o custo do aumento da site da Autoridade de Transporte Terrestre de capacidade das vias é geralmente muito elevado, Cingapura: www.lta.gov.sg. algumas pessoas podem se mostrar dispostas a pagar mais do que os próprios custos diretos pe- 8Hau, T. 1992. "Economic Fundamentals of Road los benefícios que recebem ao realizar uma via- Pricing ­ A Diagrammatic Analysis." Policy gem, sendo que as vantagens de eliminar os con- Research Working Paper 1070. World Bank, gestionamentos não são suficientes para justifi- Transport, Water and Urban Development, car os altos custos do ganho de capacidade. Washington, DC. 2Mohring, H. 1997. "Congestion" in Essays in 9Roth, G. 1996. Transportation Economics and Policy: A 10Para uma discussão sobre encargos baseados Handbook in Honor of John R. Meyer. Wa- em distâncias, ver Litman T. et al. "Distance-Based shington, DC: Brookings Institution Press. Charges: A Practical Strategy for More Optimum 3Wheaton, W. 1996. Land Use and Density in Vehicle Pricing." TRB 78th Annual Meeting, Wa- Cities with Congestion. MIT Center for Real shington, DC, 1999. Estate, Cambridge, Massachusetts. 11Também em outros países justificaram-se no- 4 Hau, T. 1992. "Congestion Charging vos impostos sobre a aquisição de veículos como Mechanisms for Roads: An Evaluation of forma de racionalizar o acesso ao espaço viário; Current Practice." Policy Research Working porém, impostos relativamente baixos dificultam Paper 1071. World Bank, Transport, Water and a identificação dos impactos específicos. Para o Urban Development, Washington, DC. caso do Reino Unido, ver Newbery, D. 1990. "Pricing and Congestion: Economic Principles 5Ver, por exemplo, Richardson, H. and C. Bae. Relevant to Pricing Roads." Oxford Review of 1998. "The Equity Impacts of Road Congestion Economic Policy, Vol. 6 (2). Pricing" e Jones, P. 1998. "Urban Road Pricing: Public Acceptability and Barriers to 12Verhoef, H., P. Nijkamp and P. Rietveld. 1995. Implementation" in Road Pricing Traffic "The Economics of Regulatory Parking Polici- Congestion and the Environment: Issues of es: The (Im)possibilities of Parking Policies in Efficiency and Social Feasibility. Cheltenham: Traffic Regulation" in Transportation Research, Edward Elgar. Part A, Policy and Practice. Vol 29A (2). Preços e financiamento do transporte urbano 195 Pag173a196 195 23.06.04, 18:56 13 Conseil National des Transports. 1999. Les dos níveis de qualidade de serviço podem funcio- transports et l'environnement: vers un nouvel nar melhor que as dire-cionadas às tarifas. equilibre. La Documentation Francaise, Paris, 16Padeco, 2000. France. 17Padeco, 2000. Department of Environment, Transport and the 18Small, K. 1992. Urban Transportation Regions. 1998. A New Deal for Transport: Better Economics. Chur, Switzerland: Harwood for Everyone. Cmd 3950. London: HMSO. Academic Publishers. 14Transport and Research Laboratory. 1985. The 19Sem uma iniciativa desse tipo, os municípios Demand for Bus Transport. TRL, Crowthorne, UK. tornam-se, inevitavelmente, resistentes à in- 15Dada a evidência disseminada de que a deman- trodução das cobranças diretas sobre os usuá- da por transporte público é mais elástica com re- rios das vias públicas locais. No Reino Unido, lação ao nível de serviço ­ em particular a densi- o recente ressurgimento do interesse na co- dade da rede e a freqüência ­ do que relativamen- brança pelos congestionamentos resultou em te à tarifa, as políticas destinadas a garantir eleva- parte da aprovação da legislação que permite 196 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag173a196 196 23.06.04, 18:56 11 FORTALECENDO AS INSTITUIÇÕES DE TRANSPORTE URBANO As fragilidades institucionais são fonte de muitos dos fracassos observados no transporte urbano de países em desenvolvimento. Em âmbito municipal, as estruturas institucionais são frágeis e com pessoal inadequadamente capacitado. A necessidade de integrar políticas dentro do setor de transporte e entre o transporte e outros aspectos do desenvolvimento urbano enseja o desenvolvimento de instituições que reduzam os entraves jurídicos e funcionais ligados à integração política e permitam a extensão do papel da iniciativa privada em uma estratégia integrada. A. IMPORTÂNCIA DAS INSTITUIÇÕES e alocá-los para alcançar os objetivos urba- nos. É também assunto de cidadãos que po- Esta revisão apresentou a heterogeneidade e a dem não ter acesso ou não ser bem represen- complexidade técnica das questões do trans- tados no processo político local. porte urbano, além de sua sensibilidade à políti- ca. Simultaneamente, enfatizou a necessidade Estratégia na cidade é assunto das agências de integração estratégica no setor de transpor- de implantação dos setores público e privado, te e entre esse e os demais processos de de- que se responsabilizam por tomar as providên- senvolvimento urbano, para o qual ele contri- cias ou prestar os serviços atribuídos a elas, mas bui. Trata-se de um esforço enorme, tanto com um certo grau de autonomia técnica ao institucional quanto intelectual. assumir suas obrigações. A estratégia de transporte urbano opera funda- A Tabela 11.1 lista as funções comumente asso- mentalmente em três níveis: ciadas a cada nível da produção estratégica e o amplo escopo de organismos envolvidos. Para Estratégia para a cidade é assunto de gover- que a estratégia de transporte urbano seja efi- nos nacionais e regionais que se responsabili- caz, cada um desses três níveis precisa adquirir zam pela política de desenvolvimento regional, a competência técnica para desempenhar suas pela alocação de transferências de fundos funções, e os graus estratégicos precisam ser intergovernamentais e pelo estabelecimento de alinhados em consonância com os demais e ter uma estrutura legal dentro da qual autoridades uma coordenação eficiente. Boa parcela já ob- e agências de menor escalão vão operar. servada dos fracassos em atingir os objetivos pretendidos (como segurança de trânsito, prote- Estratégia da cidade é assunto das autorida- ção ambiental ou integração do transporte pú- des municipais que se responsabilizam por de- blico), ou na implantação eficaz de instrumentos terminar suas próprias prioridades, comple- políticos (por exemplo, gestão de tráfego), pode mentar recursos disponíveis das fontes locais ser atribuída, pelo menos em parte, a fragilida- Fortalecendo as instituições de transporte urbano 197 Pag197a216 197 23.06.04, 19:00 des institucionais. Em muitos casos, é necessá- Se o profissionalismo das instituições mais re- ria a colaboração entre as instituições ou atores levantes não puder ser aprimorado, então é im- que operam com diferentes incentivos e sem provável que os principais problemas sejam estímulos para agir em conjunto uns com os ou- solucionados. Assim, ações são necessárias em tros. As cidades que não conseguiram encontrar dois níveis. No primeiro, as autoridades preci- mecanismos institucionais aceitáveis também sam reconhecer que tipo de organização técni- fracassaram em solucionar os problemas do au- ca é necessário para solucionar as questões de mento do congestionamento viário, deterioração transporte. No segundo, essas organizações ambiental e deterioração do transporte público. devem ter recursos humanos e físicos apropria- dos para desempenhar suas funções. B. AS PRINCIPAIS FRAGILIDADES INSTITUCIONAIS Coordenação espacial e jurisdicional A suburbanização do crescimento populacional, Capacidade técnica das especialmente quando associada com a contí- funções de transporte nua centralização dos empregos e da atividade A fragilidade das instituições de transporte urba- econômica, leva a uma situação em que os prin- no foi freqüentemente destacada nesta revisão. cipais fluxos de tráfego ocorrem entre os limi- São poucas as cidades com um organismo tes das jurisdições municipais em vez de den- abrangente de planejamento estratégico do uso tro desses limites. A região metropolitana, e não de solo e de transporte. É freqüente a inexistência o município, torna-se a unidade efetiva de maior de uma instituição de gestão de tráfego ou uni- interação de transportes. dade equivalente que honre esse nome, e tampouco há um engenheiro de tráfego ou de A sobreposição de níveis de autoridade transporte adequadamente preparado. Em ge- em um sistema hierárquico é fonte de fre- ral, a polícia de trânsito se envolve com o plane- qüentes conflitos jurisdicionais. Em muitas eco- jamento da gestão de tráfego simplesmente por- nomias de transição, a responsabilidade pelo que inexiste outra alternativa técnica na instân- financiamento do transporte público urbano foi cia civil. Ela é, no entanto, mal equipada, transferida para as prefeituras, enquanto o go- despreparada para lidar com a fiscalização da verno central retém algum poder (geralmente gestão do tráfego e não gosta dos papéis e das incorporado por lei) para determinar os níveis funções da gestão do tráfego. As funções de pla- tarifários. Nos países em que há uma estrutura nejamento e regulamentação do transporte pú- federal, é comum encontrar, para o transporte blico estão quase sempre ligadas às operações. urbano, alocações de responsabilidades bastan- Se as instituições existem, elas tendem a ser te complexas entre o governo federal, dos esta- compostas de uma equipe insuficiente e dos e as prefeituras. No Brasil, por exemplo, até despreparada. O resultado é que os políticos e bem recentemente os trens suburbanos eram os altos executivos sem treinamento adequado responsabilidade do governo federal, os ônibus no setor de transporte e tráfego tomam decisões intermunicipais, dos governos estaduais e as li- importantes sem um feedback técnico e com nhas de ônibus dentro do município, das prefei- previsíveis conseqüências adversas. turas. Em muitos casos, as áreas metropolita- 198 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 198 23.06.04, 19:00 nas mais importantes são compostas por diver- por todos. Isso acontece de forma particular onde sas prefeituras autônomas. De forma particular, a capital possui um status legal diferenciado ou onde o controle político se divide entre diversos é mais favorecida pelo governo central do que partidos políticos, pode ser extremamente difí- as demais autoridades municipais, como em cil chegar a um acordo. Bangcoc. No entanto, é mais comum ocorrer como em Manila, Caracas ou Lima, onde exis- Autoridades contíguas, no mesmo nível hie- tem múltiplas jurisdições com território e status rárquico, administram diversas áreas metropoli- equivalentes e sem a menor predisposição de tanas tanto nos países em desenvolvimento abrir mão do poder ou do controle financeiro para quanto no mundo desenvolvido. Nos lugares em outra autoridade no mesmo nível hierárquico. que ocorre uma significativa interação de trans- porte nos limites dessas áreas, é desejável que Interesses locais distritais e municipais elas atuem em consonância. Às vezes, uma au- nem sempre estão bem alinhados em questões toridade central domina, e sua liderança é aceita da política de transporte, mesmo dentro da pró- Tabela 11.1. Alocação de funções estratégicas Nível Função Órgão responsável Comentários estratégico Vias federais Min. da Construção Construção pela iniciativa Iniciativa pública Min. da Economia privada. Níveis de impostos Tesouro Às vezes municipal. Transferências Tesouro "Para a intergovernamentais cidade" Política regulatória e de Min. da Economia Talvez função de comissão competição semi-independente. Registro e segurança Min. do Transporte veiculares Planejamento da Depto. de planej. estr.urbana Planejamento estratégico Depto. de transportes do transporte Gestão viária local Depto. sist. viário "Da cidade" Planejamento/licitação do Órgão de transporte transporte público público Às vezes nacional. Gestão do tráfego Depto. de trânsito Responsabilidade direta Exercício da lei Depto. de polícia do prefeito. Segurança viária Unidade interdepartamental Operações de transporte Empresas privadas Franqueada ou contratada. público Construção viária e Empresas privadas Algumas forçam a "Na cidade" manutenção manutenção da conta. Consulta local de ONGs/indivíduos Às vezes, sob a lei formal de instalações licitação pública. Fonte: Autores. Fortalecendo as instituições de transporte urbano199 Pag197a216 199 23.06.04, 19:00 pria cidade. Os impactos locais de uma nova infra- duas cidades, a base institucional dessa experi- estrutura, além das mudanças no serviço e no ência bem-sucedida de planejamento da estru- padrão tarifário do transporte público, podem ser tura foi o estabelecimento inicial de uma grande muito mais bem compreendidos nas proximida- capacidade técnica de planejamento. des do que no âmbito municipal. Por isso, mes- mo os países com um processo democrático lo- Coordenação entre modos de transpor- cal ativo geralmente submetem a infra-estrutura te deve ser exigida a fim de garantir uma cone- macro de transporte a um detalhado processo xão efetiva entre os modais, particularmente paralelo de consulta e revisão local. quando esses são independentes e operados pela iniciativa privada. Também é necessário ga- Coordenação funcional rantir uma eficiente exploração econômica do potencial de todos os modais dentro de um sis- A incapacidade de evitar os congestionamentos tema e ao mesmo tempo manter um serviço bá- com o mero incremento da capacidade viária leva sico acessível para os mais pobres. As cidades à interação entre os modais de transporte (parti- que institucionalizaram uma responsabilidade cularmente entre os carros e o transporte coleti- vo) e entre as funções (entre a gestão de uso do funcional central para o planejamento e a solo, a provisão de infra-estrutura, a gestão do contratação do transporte público são aparen- tráfego viário e o planejamento e a operação do temente as mais capazes para a coordenação transporte público). O sistema de transporte, mais técnica e econômica dos modais. do que cada modal ou função, torna-se a unida- de efetiva da oferta de transporte. Coordenação na gestão do tráfego e na fiscalização depende muito do relacionamento Coordenação entre o uso do solo e o de- entre as funções de política de transporte e de senvolvimento do transporte é parte fun- policiamento. Na maioria dos países, a polícia damental do crescimento eficiente da cidade. possui um poder extensivo e freqüentemente Cingapura e Curitiba, Brasil, duas cidades do exclusivo para orientar o tráfego de veículos, am- mundo em desenvolvimento amplamente con- parado pelo poder de prisão. Isso lhe confere sideradas como as que melhor administram sua um papel crítico na implantação de políticas de frota motorizada, beneficiaram-se muito do es- gestão do tráfego, segurança viária, transporte tabelecimento prévio de um plano estrutural de não-motorizado, setor informal de transportes, longo prazo. Nos dois casos, os planos estrutu- prioridade ao transporte público etc. rais permitiram processos racionais de aquisi- ção de áreas para as futuras faixas de domínio Coordenação operacional das principais vias arteriais de transporte, e ser- viram de base para a localização de grandes Setores público e privado interagem de for- pólos geradores de tráfego (como shopping ma crescente, à medida que os governos cen- centers), em locais convenientemente acessí- trais se mostram incapazes de, sozinhos, finan- veis pelo transporte público. Com isso, foi pos- ciar suas estratégias. Os seus objetivos, porém, sível oferecer um elevado nível de acesso a im- não são coincidentes. O que não pertence à ini- portantes atividades, reduzindo-se, em conse- ciativa privada é interno e central ao governo qüência, a dependência do carro particular. Nas municipal esclarecido. Projetos de infra-estrutu- 200 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 200 23.06.04, 19:00 ra incompatíveis e sem coordenação (como em retrizes gerais podem ser esboçadas a partir das Bangcoc, nos sistemas de vias expressas e trans- experiências nos países que obtiveram razoá- porte rápido de massas) criam longas e cons- vel sucesso na solução de seus problemas. tantes dificuldades para o viajante. A concorrên- cia na operação desregulamentada produz amea- Estabelecendo a ças ambientais e de segurança de trânsito. Es- base funcional necessária sas afirmações não significam que o setor priva- As exigências organizacionais básicas para um do não consiga contribuir de maneira importante bom transporte urbano são: que cada função à solução dos problemas de transporte urbano. principal seja reconhecida, que haja a correta atri- Mas também lembram da necessidade de existir buição de responsabilidades para cada função instituições públicas no planejamento, no em cada unidade de gestão existente, que se agenciamento e na regulamentação dos servi- busquem recursos adequados para as unidades ços prestados pela iniciativa privada, a fim de desempenharem suas tarefas e que seu relacio- conciliar os diferentes interesses e mobilizar a namento com outras organizações seja aberta- participação privada de maneira eficiente. mente definido. Grande parcela do planejamen- to local e das funções operacionais cotidianas C. OPÇÕES DE ORGANIZAÇÃO ocorre em âmbito municipal ou metropolitano. A tabela 11.2 demonstra uma organização típica Essas questões de coordenação são de difícil do desempenho dessas funções, juntamente manejo, porque o transporte é apenas um ele- com as responsabilidades e recursos exigidos mento dentre inúmeros serviços com graus di- dos departamentos ou dos organismos. ferenciados de interação espacial e "limites es- paciais naturais" diferentes. Mesmo no próprio Gerenciar o transporte público é particularmente setor, algumas funções, como a fiscalização de difícil quando existem muitos modais operando estacionamento, podem ser administradas em em municípios lindeiros, alguns na iniciativa pri- um âmbito extremamente pontual, enquanto vada e outros do setor público. Nessas circuns- outras, como o planejamento da infra-estrutu- tâncias, é importante que seja claramente atribu- ra, precisam ser discutidas em escala muito ída a responsabilidade pela garantia de coorde- maior. Além disso, os países possuem sistemas nação da infra-estrutura física, dos sistemas de políticos e competências administrativas extre- serviço, das tarifas e das finanças.1 Existem diver- mamente diferentes entre si. Dessa forma, sos padrões para esse modelo, incluindo: inexiste uma solução estrutural única e univer- salmente aplicável. Mesmo dentro de um país Uma comissão coordenadora regional, compos- as providências podem mudar ao longo do tem- ta de representantes políticos de todas as juris- po, à medida que se alteram as prioridades, os dições, mas sem poderes executivos próprios. problemas e a atitude política no planejamento. Essa categoria de instituição foi estabelecida em No Reino Unido, por exemplo, houve uma hesi- muitas áreas metropolitanas no Brasil. tação entre as comissões únicas de transporte, das instâncias governamentais locais, e a Uma autoridade coordenadora regional, coman- alocação dos principais poderes principais às dada por um grupo de representantes políticos jurisdições regionais. No entanto, algumas di- das autoridades constituintes, com uma agência Fortalecendo as instituições de transporte urbano 201 Pag197a216 201 23.06.04, 19:00 técnica executiva encarregada de implantar as po- porte urbano deve ser preencher e expandir de líticas, sendo que os operadores são controla- maneira proveitosa essa forma de tabela de fun- dos diretamente por essa agência ou trabalham ções básicas e, tomando como referência as or- como contratados. Esse foi o padrão utilizado no ganizações e as capacidades de cidades seme- Reino Unido, dentro do acordo denominado lhantes, identificar onde se localizam suas fragi- "Passenger Transport Authority / Executive", até lidades institucionais e de recursos humanos. meados dos anos 1980. Algumas das "Verkehrversbund" alemãs (por exemplo, em Ham- Reduzindo o espaço do conflito burgo e Karlsruhe) também seguem esse padrão. hierárquico As interações entre os diversos escalões do Uma autoridade coordenadora mista regional governo podem ser demasiado complexas. A dirigida por um grupo de representantes políticos separação delineada e explícita das funções das autoridades constituintes e de operadores. entre os níveis hierárquicos pode evitar inúme- Este é o modelo seguido pela "Verkehrversbund" ros problemas. No Brasil, por exemplo, duran- em Stuttgart e outras cidades alemãs. te o processo de descentralização, o governo federal transferiu para os estados a responsa- Uma estrutura de dois níveis hierárquicos, na bilidade pelas operações de trens suburbanos. qual haja um organismo político e um de opera- Essa ação certamente contribuiu para melho- dores, associados por um acordo formal. Esse rar a coordenação modal nas maiores cidades é o modelo seguido por Berlim. brasileiras. Mesmo com questões estratégicas restritas a um âmbito metropolitano ou regio- Uma autoridade independente legalmente nal, os interesses das jurisdições menores pre- estabelecida, comandada por um abrangente cisam ser levados em consideração. comitê representativo, incluindo diretores indica- dos pelas instâncias políticas, mas fora do con- Isso, entretanto, nem sempre funciona. No caso trole destas. Um exemplo dessa estrutura é apli- brasileiro, a transferência foi feita, em geral, de cado no Consórcio de Transportes de Madri. modo suave, pois o governo federal acompanhou a transferência com ajustes financeiros adequa- A característica que distingue os bons exemplos dos, na maioria das vezes consistindo em uma dessas estruturas é a capacidade de gerenciar o recomposição completa do capital por ações an- sistema como se fosse monolítico e introduzir e tes de efetivar a transferência. Em contraste, em manter o planejamento e a composição de pre- muitos dos países recém-independentes da ex- ços dos serviços integrados. Por exemplo, a re- União Soviética, a transferência de responsabili- cuperação da ocupação do transporte público dades não foi acompanhada por transferência al- da capital espanhola tem ligação estreita com o guma de fundos. Em alguns casos, a responsabi- estabelecimento do Consórcio de Transporte de lidade pelo custeio de transporte público foi até Madri e a introdução de um "cartão do usuário" mesmo transferida para as prefeituras ou regiões, de transporte multimodal (Figura 11.1). enquanto o governo central mantinha o poder para estipular tarifas ou conceder descontos ou isen- Um ponto de partida apropriado para uma cida- ções. O resultado foi um desastroso declínio dis- de que deseja aprimorar sua capacidade de trans- seminado da qualidade dos serviços. 202 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 202 23.06.04, 19:00 Figura 11.1. Efeitos da integração do transporte em Madri 1400 1364,8 1327,6 (milhões) transporte 1300 1280,1 no 1236,3 público 1210,1 1200 1183,8 1149,8 viagens 1141,9 de 1100 1100 otalT 1014,5 1029,2 1043,5 1000 950,5 900 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 Introdução Lançamento Ano do consórcio cartão usuário Fonte: Consórcio de Transporte de Madri. 1999. Annual Report. Coordenando autoridades sobrepostas de uma comissão conjunta de autoridades inde- pendentes. Seus participantes permaneceriam Existem diversas maneiras pelas quais se con- com autonomia financeira e acordariam entre si segue obter uma coordenação entre autorida- o rateio das despesas. des. Em um extremo está a criação de uma au- toridade com um único nível hierárquico respon- A dificuldade dessas associações baseadas na sável pela conurbação, com poderes plenos não colaboração voluntariosa é a predisposição signi- apenas sobre o transporte, mas também pelas ficativa a rent-seeking behaviour, ou ao "para- funções associadas como planejamento e con- sitismo político" em que há a busca por transfe- trole do uso do solo. Um acerto menos mono- rências federais e estaduais para os municípios, lítico é o que envolve uma estrutura governa- nas tratativas entre as autoridades. Três mecanis- mental local de duas hierarquias, com sobera- mos institucionais reduzem essa possibilidade. nia para o planejamento dos transportes e para a formulação da política do setor na área Primeiro, é necessário haver uma estrutura le- conurbada e para outras responsabilidades gal de âmbito nacional, dentro da qual deverá menos estratégicas, como o controle de estaci- ocorrer a colaboração entre as autoridades. Na onamento local, deixado para o segundo esca- França, no setor de transporte público, esse ele- lão. Nesses ajustes, a autoridade de alto esca- mento é juridicamente estabelecido.2 lão possui seu próprio orçamento independen- te, com suas fontes de receitas diretas ou Segundo, as autoridades precisam ter liberdade alocações predeterminadas tanto dos mais al- paradeterminaroslimitesdacolaboração.NaFran- tos quanto dos mais baixos níveis do governo. ça, atinge-se essa meta com as autoridades livres Um terceiro ajuste, menos radical, é a criação para estabelecer seus próprios limites, por acordo. Fortalecendo as instituições de transporte urbano 203 Pag197a216 203 23.06.04, 19:00 na 3.17, 3.19, 2 9.18-19, 2.15, 2.17, 6,9.26-27 42 revisão Cap. 10.70-73 4.62-72 7,3.18-3.32,3.38- Referências Cap. Seções 9.1-9.14, Seções Cap. o a e ao e por de ser com solo podem do atividades estratégica inspeção privado. agência amplitude. uso Comentários Precisa terceirizadas do setor compatível planejamento função (como uma larga Algumas manutenção) ser Aprovisionamento preferivelmente à e ou de outros sob esta. das de transporte e em outras e autoridade transporte. de estratégias autoridade transporte. com autoridade Prefeitura à à autoridade transporte. com à Municipal. do de à transporte de da local de planos separado de trabalhar organizações ser informações passageiros. Câmara municipais policial Relações Subordinado estratégica preparação Subordinado Precisa consulta coordenação Deve estratégica Subordinado estratégica Subordinado operações Recebe órgãos na do e em uso de civis de em tráfego, do de elétricos. público economistas, ambiente; Habilidades especialista sociólogos profissionais regulamentação. meio Planejadores economistas, engenheiros especialistas estacionamento, Especialistas transporte solo; em Planejadores transporte, Engenheiros engenheiros transporte de de a com de de base de a do com serviços. transporte capacidade e criar gestão estratégias geral. menores. de a agência políticas organizações prioridades de estrutura compatíveis Estabelecer bens a controles estacionamento com para acompanhar as municipais e de os amplas compatíveis de outras e distritos políticas Funções desenvolvimento estratégia estrutura Formar para as devem para financeira. passageiros parâmetros funções desenvolvimento, Preparar que Determinar tráfego, Criar tráfego estratégia Preparar de a contratação das ao o , de e Ts da para tráfego. controle os VL ou de de e de público, plano impactos ITS. veicular ambientais. serviços. o ofissional estratégicos de cidade abrangentes gestão com e bondes Orçar pr a manutenção. metropolitana propostas manter transporte metropolitana. de sistemas de regulamentar transporte responsabilidades e estudos para as inspeção impactos e de planos tráfego a os de ônibus, metrôs. região planos Operar de e estrutura a Rever programa Planejar Principais Preparar Conduzir Preparar transporte táxis desenvolvimento Gerenciar sistemas incluindo Monitorar Organização Preparar tráfego. de 11.2. do de Função estrutura urbana tráfego Tabela transportes Transporte público Planejamento estratégico Planejamento da Gestão passageiros 204 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 204 23.06.04, 19:00 na 3.33- 6 5,9.28-29 Cap. revisão 6,Seções 37,9.20-25 Referências Cap. Cap. de de um do da de ponta polícia obras O polícia parte poderes principal de parte de de a a engenharia essencial. faz fazer ser de é departamento fiscalização. públicas. tráfego. Comentários geral amplos o de departamento do um Em trânsito municipal com Pode municipal polícia Precisa responsabilidade departamento como comprometimento e o de à o para as passa com tráfego outras acidentes tráfego do obras trânsito. Câmara com saúde. tráfego de à de com trânsito de engenharia sobre de conjunto subordinado necessário ou É gestor de de tráfego gestor em implantar organizações Relações para polícia incidentes órgão segurança prefeitura relacionamento autoridades A Municipal. informações e o Trabalho organismo Diretamente detalhadas civis (continuação) Engenheiros tráfego Policiais de Habilidades profissionais Engenheiros Estatísticos, transporte de a a de para tráfego. segurança plano Fiscalizar do o de políticas manutenção. Orquestrar estratégias. municipais intersetorial com na tráfego. gestão dados Funções de de os trânsito. implantar de funções Colaborar Prioridade gestão política colaboração Analisar das de e ruas de de Coletar viário. incluindo etc. eventos projeto, ofissional informações pr as tráfego. acidentes. pelo segurança de construção sistema responsabilidades regulamentação de e avenidas. de públicos, educação a Gerenciar no e todas dados setores saúde, Responsável trânsito Principais tráfego. Fiscalizar incidentes Estratégia Organização manutenção Coordenar dos e do do de 11.2. viário tráfego Projeto, trânsito Tabela Fiscalização manutenção construção sistema Segurança Fortalecendo as instituições de transporte urbano 205 Pag197a216 205 23.06.04, 19:00 Terceiro, pode ser necessário um estímulo finan- se incorporado a um plano de transporte e uso do ceiro externo como contribuição. Dentro do solo, ou plano estrutural, oferecendo a estrutura mesmo exemplo, na França, isso é obtido exi- estratégica dentro da qual consistentes políticas gindo-se o estabelecimento de uma autoridade funcionais e modais são desenvolvidas. Planos de organizadora como condição para possibilitar a prazo mais curto quase sempre adotam a forma cobrança do imposto local de transporte (o de um plano qüinqüenal ou de um plano e progra- versement transport) ou o recebimento de ou- ma anuais. Ferramentas mais modernas de ges- tras contribuições do governo central. No Bra- tão, como os sistemas de planejamento, progra- sil, a criação de Comissões Coordenadoras do mação e orçamento (PPBS), e a adoção de uma Transporte Regional foi condição para o finan- série de padrões e orientações para a prestação ciamento de projetos de trens urbanos nas prin- de serviços podem ajudar a converter um bom cipais cidades. Pode-se fortalecer esse arranjo planejamento em uma implantação bem gerida. A sujeitando todos os gastos que envolvam aju- figura 11.2 mostra uma típica estrutura lógica do das governamentais à certificação da autorida- processo de planejamento. de regional, a fim de verificar se essas estão de acordo com as políticas para a região. Uma ampla gama de funções estratégicas é transferida para a agência de âmbito metropoli- A autoridade metropolitana geralmente é res- tano, no qual se incluem: ponsável por: · estratégia de desenvolvimento de uso do solo; · integrar o planejamento estratégico da infra- · estratégia ambiental; estrutura e do uso do solo urbano com o sis- tema de transporte e com o planejamento da · planejamento viário, incluindo a fiscalização rede, incluindo o desenvolvimento e a divul- dos projetos de concessão privada; gação de uma estrutura de planejamento · estratégia de gestão de tráfego; estratégico para o transporte e o uso do solo · estratégia de composição de preços para va- na região metropolitana; gas de estacionamento e utilização do siste- · integrar o planejamento da rede viária com o ma viário; e de transporte público; · planejamento do transporte público e apro- · integrar o planejamento, a política, a regula- visionamento de serviço. mentação e a composição de preços dos di- Atribuir essa gama de funções para a autoridade versos modais de transporte público. da região metropolitana demanda desta o desen- volvimento de estratégias integradas, sabendo- Coordenando funções: se que é ela quem decide sobre sua implanta- planejamento e operações ção, dentro dos limites de um processo demo- O reconhecimento da interação entre modais e fun- crático normal. Os organismos de implantação ções requer o desenvolvimento de políticas mutu- devem operar dentro dessa estrutura estratégi- amente compatíveis por meio de um processo de ca, quer sejam subordinados à autoridade da re- planejamento estratégico de transportes. gião metropolitana, quer sejam semi-independen- Freqüentemente, esse reconhecimento encontra- tes ou unidades de ministérios existentes. Quan- 206 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 206 23.06.04, 19:00 do a fiscalização é parte integrante de uma fun- bus, guard rails para evitar o estacionamento ção, as exigências de recursos precisam ser re- irregular etc.), é sempre provável que haja ne- conhecidas e atribuídas como parte do proces- cessidade de fiscalização por parte da polícia. so decisório. O ponto crítico é que a estratégia Esta tende a operar de acordo com suas próprias acordada para o planejamento do transporte e conveniências, ainda que em algumas cidades do uso do solo deve prevalecer sobre iniciativas a polícia de trânsito tenha sido o único órgão independentes e pontuais. disposto a tomar providências com vistas a so- lucionar sérias questões relativas ao trânsito (como a instalação de faixas intermediárias em Integrando a implementação e a Colombo para evitar acidentes de trânsito nos fiscalização ­ o papel da polícia cruzamentos). Seu objetivo principal é, via de Na maioria dos países, a gestão de tráfego en- regra, "manter o trânsito circulando", especial- frenta um elemento institucional demasiado mente nas principais rotas. Por exemplo, o fra- complexo. Apesar de as medidas de gestão pre- casso do controle do tráfego local em Bangcoc cisarem ser feitas da forma mais autofiscalizável é, em grande parte, atribuído à propensão da possível (separadores físicos em faixas de ôni- polícia em controlar manualmente o fluxo de Figura 11.2. Um processo típico de planejamento metropolitano Órgão Mun. de Plano e Colaborações Planejamento orçamento Plano/Agenda estratégicas nacionais Locais Plano/Programa/ Orçamento Plano estrutural de 20 anos Documentos Plano qüinqüenal de planejamento Plano e programa anuais Organização Execução Regulamentação Regulamentação Operações administrativa direta de econômica / técnica / de transporte obras aprovisionamento fiscalização público Fonte: Autores. Fortalecendo as instituições de transporte urbano 207 Pag197a216 207 23.06.04, 19:01 tráfego. Da mesma forma, uma fiscalização bem- pamentos para auxiliar na fiscalização da regula- sucedida de faixas exclusivas de ônibus no sen- mentação do trânsito, assistência técnica para tido do fluxo mostrou-se difícil em muitas cida- ocorrências de acidente de trânsito e sistemas des de países em desenvolvimento. A incapaci- de análises. Os esforços feitos para desmontar o dade de desenvolver uma campanha de segu- risco de mau uso dos investimentos incluem rança de trânsito em Buenos Aires foi, na mes- medidas como garantir que o equipamento finan- ma medida, atribuída às dificuldades de coor- ciado não seja do tipo que possa ser usado com denação entre as autoridades policiais e os or- objetivos diferentes de fiscalização de tráfego e ganismos de transporte. tampouco para monitorar o uso do equipamento pela polícia de trânsito ou os convênios com esta. Tal independência de ações possui raízes institucionais. Em âmbito nacional, a polícia de A base institucional recomendável para esse trânsito é, em geral, organizada sob responsa- envolvimento é a de que a autoridade de tráfego bilidade de um Ministério do Interior central e deve ser responsável pelo planejamento, projeto quase sempre suspeito de praticar corrupção e e operação dos planos para o setor, inclusive os clientelismo político. Em alguns países, como a sistemas computadorizados de controle de trá- Venezuela e o México, a força policial de trânsi- fego.4 A atuação dos policiais de trânsito deve to coexiste e trabalha paralelamente com a for- se ater à fiscalização da regulamentação de trân- ça nacional. Em outros, a guarda de trânsito é sito, embora devam se envolver como consulto- separada da polícia geral, mas em muitos não o res nos projetos de programas e, continuamen- é. Mesmo onde ocorre essa divisão, como é o te, num papel de suporte e assistência. Assegu- caso da Rússia, a polícia de trânsito tem a per- rar essa coordenação e cooperação tende a ser missão legal de agir na manutenção da ordem mais fácil onde as autoridades policial e de trans- pública. A imagem ruim da polícia prejudica ine- porte são responsáveis pela mesma jurisdição. vitavelmente a credibilidade e o respeito das me- didas de tráfego ­ como faixas de ônibus e con- Coordenando os setores trole da velocidade ­ que dependem estritamen- público e privado te de uma fiscalização imparcial. Além disso, cria Não é necessário que a autoridade de planeja- uma reputação de risco para doadores multina- mento estratégico tenha responsabilidade cionais ou organismos de financiamento como operacional direta ou sequer alguma capaci- o Banco Mundial, com a responsabilidade em dade de suprir serviço de transporte. Algumas seus estatutos de evitar envolvimento em ques- mobilizações da iniciativa privada obtiveram tões políticas locais. sucesso em vários setores, inclusive: Apesar desses problemas, é difícil progredir na · investimentos em infra-estrutura de novas gestão do transporte urbano sem o envolvimento vias e em transporte público; da polícia. Dessa forma, o Banco Mundial con- cluiu projetos de transporte com meios utiliza- · concessão de operações existentes de trans- dos pela polícia de trânsito em todas as regiões porte público, com a responsabilidade pelo do mundo.3 Em geral, esses meios incluem equi- futuro financiamento de capital; e 208 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 208 23.06.04, 19:01 · concessão ou privatização de partes ou da estatal. A experiência ensina, no entanto, que, a totalidade de portos e aeroportos. não ser que seja feita uma separação muito mais ampla, e sejam criadas demandas efetivas de Em todas essas áreas foram necessários acordos gestão e iniciativa independentes, as mudanças institucionais para garantir que houvesse uma base terão efeitos muito pequenos. Na verdade, nada para a operação comercial em consonância com é imutável. A empresa operadora pode ser uma política integrada de transporte urbano. reestruturada sob a forma de diversos núcleos rentáveis e concorrentes, que posteriormente O primeiro passo para um envolvimento bem- serão privatizados. Esse tipo de transformação sucedido da iniciativa privada no transporte ur- demanda tempo (em Londres, levou quase dez bano é a separação entre o planejamento e a anos para se completar), mas poderá ser feita se operação, de forma que os benefícios da com- houver vontade política. petição possam ser obtidos sem que o orga- nismo responsável pelo planejamento estraté- A capacitação no setor privado é quase sem- gico se sinta na obrigação de proteger sua "pró- pre um tema central e deve ser levada em con- pria" agência de operações. Em geral se faz ta quando se projetam políticas e programas. necessária a reestruturação dos organismos Nas localidades em que já existe um certo po- competentes para alcançar essa meta, já que, tencial competitivo dentro de um setor priva- normalmente, os empreendimentos de trans- do pequeno e fragmentado, a capacitação de- porte na esfera nacional ou municipal desem- penham tanto as funções de planejamento pende de estímulo institucional. Isso pode ser quanto as de operações. Esse não é, contudo, feito de duas maneiras. Primeira: pode ser ne- um problema insuperável. Em inúmeros países cessária a criação de uma base legal para o industrializados, as atribuições de planejamen- estabelecimento de associações de operado- to e suprimento da agência monopolizadora fo- res, com capacidade adequada para partici- ram transferidas a um órgão semi-independen- par de concorrências de processos de licita- te de aprovisionamento. Entretanto, como a na- ção. Por muito tempo, essas associações tureza das tarefas de aprovisionamento se al- alicerçaram as operações do transporte pú- tera do suprimento de bens para o de serviços blico em Buenos Aires, Argentina, e mais re- de transporte, é necessário o desenvolvimen- centemente ganharam respaldo legal em al- to de algumas outras capacidades. guns países da Ásia Central, como o Uzbe- quistão, onde as licitações vêm sendo intro- A função operacional residual também precisa duzidas. Segunda maneira, e mais difícil: deve- ser reestruturada. É freqüente o fato de o setor se dar atenção aos acordos institucionais para público monopolizar o conhecimento profissio- o financiamento de veículos e, especialmen- nal necessário como argumento para explicar a te, aos acordos legais para o leasing de veí- impossibilidade de competição. Em muitos paí- culos. A fragilidade dessas instituições, em al- ses, o governo central eximiu-se da responsa- gumas das economias de transição, vem sen- bilidade de financiamento formal de suas tradi- do um sério obstáculo à transformação da ini- cionais agências de fornecimento ao convertê- ciativa privada, de prestadora de serviços las em empresas de capital aberto, com a maio- marginal e de baixa qualidade, a parte princi- ria das ações ainda nas mãos do organismo pal do sistema de transporte público. Fortalecendo as instituições de transporte urbano209 Pag197a216 209 23.06.04, 19:01 Talvez seja necessária também a reestruturação cionais, pode ser necessário que as respectivas dos ajustes orçamentários do governo. Em instâncias tenham aptidão para o tipo de adju- muitos países, e particularmente nas econo- dicação contratual que venha a surgir. mias de transição da Europa Oriental, os ope- radores de transporte público são obrigados Engajando a sociedade civil por lei a oferecer tarifas gratuitas ou reduzidas para muitas categorias de passageiros. O im- Mesmo nos países industrializados, com pro- pacto adverso dessas obrigações sobre a cessos democráticos locais formais bem de- sustentabilidade do serviço e sobre o bem-es- senvolvidos, é prática comum o comprometi- tar daqueles que mais necessitam de apoio já mento da sociedade civil na validação de gran- foi discutido no capítulo 3. A fim de evitar es- des investimentos em infra-estrutura ou alter- ses impactos e garantir que os recursos nâncias políticas. Isso ocorre por meio da ex- direcionados para os serviços sociais sejam posição antecipada de planos para uma im- usados da melhor maneira possível, é desejá- prensa livre e outras mídias, bem como por vel que todos os subsídios ao transporte que meio de processos mais formais de pesquisas apóiem os demais objetivos setoriais (saúde, de opinião ou consulta pública. Essa partici- educação, polícia etc.) sejam custeados dire- pação pode operar em diversos níveis. Para tamente dos orçamentos desses setores. projetos pontuais e de pequena escala, é pos- Quando inexistem recursos disponíveis para sível incorporar preferências locais no próprio custear as isenções, os operadores não têm processo de projeto. Por exemplo, em Lima, obrigação alguma de honrá-las. as associações de moradores se envolveram na identificação das melhorias desejadas para Permanecem, entretanto, algumas exigências de as vias de acesso às áreas de residência infor- regulamentação. Com relação às condições téc- mal. Da mesma forma, os usuários de trans- nicas de construção e uso de veículos, é me- porte público podem ser envolvidos nos acor- lhor que continue a ser função do organismo dos de franquia de serviço, por meio do enca- nacional de regulamentação, tanto para os for- minhamento das reclamações diretamente à necedores de transporte sobre trilhos quanto autoridade reguladora (como em Buenos Aires), para os sobre pneus. O comportamento geral das consultas do consumidor sobre os novos do mercado precisa ser controlado pela agên- itinerários e por meio do envolvimento da mídia cia reguladora responsável pela fiscalização de na avaliação do desempenho dos operadores práticas monopolizadoras, restritivas e preda- franqueados (como em Bogotá). tórias (apesar da freqüente fragilidade dessa atividade nos países em desenvolvimento). Num patamar mais estratégico, e para projetos Onde já há uma ampla extensão de provisão mais complexos e maiores, a consulta funciona privada de serviços tradicionais de utilidade mais como meio de dar voz às preocupações pública, talvez exista uma agência reguladora locais, no processo de tentar conciliar interes- responsável pela adjudicação dos aumentos de ses concorrentes ou conflitantes. Nesse pata- preço em contratos de concessão. Onde os mar, é inerentemente mais difícil envolver os ci- próprios contratos de concessão tentam dar dadãos no desenvolvimento de estratégias de conta por completo das condições opera- urbanização baseadas em consenso. 210 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 210 23.06.04, 19:01 Criar esse envolvimento estratégico demanda mais participativo. Para contribuir com esse pro- ações em dois níveis. Primeiro, particularmente cesso, o Banco Mundial desenvolveu um kit de onde os processos políticos são frágeis, a exis- ferramentas, juntando orientações sobre as boas tência de eficientes grupos comunitários locais é práticas na organização da participação. extremamente importante. Nos países em de- senvolvimento, esses grupos são mais desen- Segundo, os processos públicos devem ser or- volvidos em áreas rurais, e muito menos nas ur- ganizados para facilitar consultas instantâneas banas. O Banco Mundial pode fortalecer esse de- e bem consistentes. Um exemplo interessante senvolvimento, buscando de maneira positiva o dessa abordagem é a apresentação de estraté- envolvimento de grupos comunitários urbanos na gias de transporte de longo prazo para banir os implantação de projetos. Há exemplos promis- carros do centro de Bogotá durante horários de sores. Em Mumbai, por exemplo, associações de pico a partir de 20h15, num referendo realizado moradores de favelas desde o início se compro- na capital colombiana em setembro de 2000. meteram com o planejamento e a implantação Apesar de esses compromissos de longo prazo da desapropriação associada às melhorias das serem suscetíveis de se tornarem ultrapassa- estradas de ferro urbanas (Quadro 11.1). Na dos no futuro, a importância está em elevar o Indonésia, esforços vêm sendo envidados para nível de interesse, compreensão e debate so- encorajar um processo de tomada de decisões bre questões estratégicas críticas. Quadro 11.1. Envolvendo a sociedade civil na mudança dos pobres em Mumbai O MUTP (Mumbai Urban Tranport Project) busca melhorias no transporte urbano em Mumbai, principalmente para estimular o transporte público. O projeto demandará a remoção de mais de 75 mil pessoas, sendo a maior parte delas população favelada. Em virtude do tamanho da remoção, o desenvolvimento do projeto enfatizou uma abordagem com grande participação e o envolvimento da sociedade civil de Mumbai. Obteve-se essa abordagem contando com a parceria de ONGs locais, responsáveis pela organização da comunidade e coleta de dados, e também pela construção de habitações temporárias e mesmo permanentes. Esse processo vem sendo encaminhado de maneira participativa, por meio da organização de associações de PAP (Priority Action Programme ­ Programas de Ação Prioritária). A política do projeto de mudança foi preparada do mesmo modo, utilizando uma força-tarefa chefiada por um secretário aposentado com membros de organismos governamentais, ONGs locais e da iniciativa privada. O projeto também visa estabelecer um Painel de Monitoramento Independente formado por cidadãos eminentes de Mumbai, garantindo que as políticas de salvaguardas do Banco serão seguidas e oferecendo aos PAPs um mecanismo de última instância para reparar as injustiças. Um problema de destaque ocorrido com o processo participativo foi conciliar a parceria das ONGs com as diretrizes de aprovisionamento esboçadas pelo Banco. Existem colaborações estreitas entre todas as partes, para encontrar soluções que satisfaçam tanto essas diretrizes quanto os objetivos da parceria com as ONGs locais. Fonte: Harald Hansen a partir dos arquivos de projeto do Banco Mundial. Fortalecendo as instituições de transporte urbano211 Pag197a216 211 23.06.04, 19:01 D. CAPACITANDO de intervenção da equipe e a solução de muitas questões de planejamento, projeto e suprimen- Planejamento e engenharia to, devidamente detalhada e inter-relacionada. O sucesso depende da capacidade da equipe, ou Nos países em desenvolvimento, as instituições seja, de seu treinamento. Países como o Brasil e responsáveis pelo transporte urbano, em âmbito o Chile possuem treinamento de pessoal e uma nacional ou local, geralmente possuem poucas bem fundamentada capacidade de gestão de trá- aptidões profissionais apropriadas. Embora o nú- fego, mas em muitos lugares a gestão do tráfego mero de engenheiros de estradas ou de constru- ção civil seja suficiente, há uma tendência de ha- sequer é reconhecida como disciplina distinta, e ver poucos engenheiros de tráfego, planejadores a capacidade da equipe e os procedimentos de e economistas de transporte e regulamentadores treinamento são deficientes. A capacitação pode de transporte coletivo. Em Bangcoc e em Jacar- receber contribuições de diversas formas. A ges- ta, a estimativa conservadora diz que a quantida- tão do tráfego pode ser introduzida como parte de de engenheiros de tráfego seria a décima parte integrante dos currículos em cursos de nível su- do número encontrado em cidades de tamanho perior. Algumas universidades, em países indus- semelhante nos países industrializados. trializados, têm acordos de "intercâmbio" com universidades de nações em desenvolvimento, As equipes técnica e administrativa de apoio à quase sempre com a assistência de fundos bila- equipe profissional podem ser adequadas em nú- terais. Existem também exemplos de "intercâm- mero, mas é comum lhes faltar as aptidões ne- bio" entre agências de transporte e tráfego, como cessárias. Mesmo os funcionários com o conhe- na Nigéria (Ibadan e Gothenburg) e no Vietnã cimento técnico em transporte urbano podem não (Hanói e Gothenburg). ter condições de fazer o melhor uso deste, alcan- çando postos de nível gerencial fora de sua área Grande parte do treinamento da polícia de trânsito técnica ou em unidades em que as limitações ad- é ministrada nas escolas de treinamento de polici- ministrativas, jurisdicionais ou funcionais restrin- ais e normalmente enfatiza o policiamento de roti- gem a aplicação de seu conhecimento especializa- na, como verificação de documentos, veículos rou- do. Muitos funcionários treinados não têm a ex- bados, controles de segurança com blitz etc., em periência necessária para orientá-los nas ques- vez de questões relativas à gestão de tráfego (fis- tões sociais e políticas que enfrentam ao aplicar calização do programa de trânsito, principalmente sua especialização técnica. Ferramentas de su- com técnicas seletivas de fiscalização, ganhando porte técnico -- como padrões e diretrizes para familiaridade com as leis e regulamentações de trá- projetos locais, manuais de boas práticas e siste- fego, registro e análise de acidentes etc.). Da mes- mas mais sofisticados de gestão do conhecimen- ma forma que ocorre com o treinamento para os to -- também tendem a ser pouco desenvolvidas. planejadores e engenheiros profissionais de trans- porte, faz-se necessária a abordagem sistemática Gestão e fiscalização do tráfego para o treinamento da polícia de trânsito. Esse tipo A capacidade de gerenciamento de tráfego é par- de treinamento é tarefa para especialistas, e pou- ticularmente rara. Apesar de os programas de cos engenheiros de tráfego têm vivência para iden- gerenciamento de tráfego apresentarem um custo tificar e planejar esses programas. Eles só podem relativamente baixo, eles demandam uma gran- ser oferecidos por especialistas em polícia de trân- 212 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 212 23.06.04, 19:01 sito. Além disso, os métodos operacionais das for- custo/benefício que os parcos conhecimentos ças policiais de trânsito podem variar de país para dos especialistas sejam centralizados em unida- país, e o treinamento precisa se adequar às cultu- des técnicas (como o CETE, na França) e utiliza- ras locais (apesar de que, por vezes, é vantajoso dos quando exigido pelas prefeituras. Uma outra aprimorar práticas operacionais) e apresentar uma opção é se concentrar no desenvolvimento do alta interação com o local durante sua preparação. ramo de consultorias locais; as agências gover- namentais podem optar por terceirizar consulto- Distribuição e perenização res de acordo com o projeto, ou de maneira mais de conhecimentos técnicos abrangente, num contrato a termo (como está sendo realizado no Reino Unido). Qualquer que Os profissionais tendem a se concentrar nos de- seja a alternativa escolhida, os melhores resulta- partamentos do governo central ou em áreas me- dos tendem a ser obtidos pela difusão geográfica tropolitanas, que não são necessariamente os lo- de recursos, ao mesmo tempo em que se desen- cais onde eles são mais necessários. Fazer o me- volvem inúmeras unidades como "centros de ex- lhor uso dos parcos conhecimentos profissionais celência", especialmente em áreas mais avança- pode exigir uma certa flexibilidade institucional. das, como modelagem de transportes e ITS Nos pontos da capital onde os problemas são (Intelligent Transportation Systems ­ Sistemas In- maiores, é sensato abrir uma unidade especializa- teligentes de Transporte). da, voltada também ao desenvolvimento de re- cursos humanos e de técnicas que possam ser Instituições de treinamento utilizadas em outras localidades no país. Por exemplo, a Unidade de Gestão de Tráfego de Desenvolver os recursos humanos necessários Londres, ainda que tenha como sua área de atu- para o transporte urbano não é tarefa simples ação a capital britânica, ampliou a capacidade nem de curto prazo. Para o treinamento básico, de gestão de tráfego em todo o Reino Unido. Nos particularmente para técnicos ou categorias em países em desenvolvimento, vem se tentando que haja uma grande rotatividade, talvez seja uma abordagem semelhante através da Agência adequado um treinamento interno ou externo. da Comissão de Gestão de Transporte Terrestre Mas aumentar a quantidade de especialistas pro- (OCMLT) em Bangcoc. Tais unidades precisam fissionais demanda uma expansão de educação estar associadas às agências nacionais de pes- de terceiro grau associada ao subseqüente trei- quisa e desenvolvimento, bem como às princi- namento profissional prático. As principais op- pais instituições acadêmicas. O apoio a esses ções disponíveis para as organizações públicas campos férteis para a capacitação técnica pode são ampliar as próprias instalações, ampliar o ser um instrumento essencial em agências de de- setor local de educação de terceiro grau ou usar senvolvimento multilateral. as instalações existentes em países industriali- zados. Na prática, a curto prazo a combinação Nem todas as aptidões, no entanto, precisam das três alternativas parece ser necessária. Ao fazer parte do setor público. Particularmente nos longo do tempo, o objetivo certamente será de- países em que os níveis salariais do governo senvolver no local a educação técnica e de ter- são muito baixos para a manutenção das equi- ceiro grau, com os setores de serviço público pes, talvez seja mais eficiente e de melhor relação recorrendo gradualmente a esses instrumentos Fortalecendo as instituições de transporte urbano213 Pag197a216 213 23.06.04, 19:01 para a capacitação. Em paralelo, é aconselhável transporte urbano claramente identificadas iniciar um sistema de certificação profissional e e atribuídas. cessão de licenças. Essa certificação pode ser · Os governos federais devem desenvolver uma gerida pelo governo e fomentada por uma asso- estratégia de treinamento para capacitação pro- ciação de instrução (como é nos EUA) ou ser fissional e técnicas no transporte urbano. tanto fomentada quanto gerida por esse orga- · As escassas aptidões profissionais devem ini- nismo (como acontece no Reino Unido). O inter- cialmente ser concentradas e mantidas com câmbio entre organizações com responsabilida- remuneração adequada, tanto nos "centros des técnicas semelhantes tanto em países ricos de excelência" do setor público quanto nas como em desenvolvimento habilita a equipe na consultorias da iniciativa privada. aquisição de uma valiosa prática e experiência na gestão da cidade. Iniciativas especiais regio- · É preciso estimular a colaboração entre auto- nais (como as Iniciativas de Ar Limpo na América ridades em nível nacional, para compartilhar Latina e na Ásia) permitem a troca de conheci- conhecimentos, e internacionalmente, para mentos sobre assuntos de destaque e de inte- desenvolvê-los e adquirir mais experiência. resse comum. Para a coordenação de jurisdições E. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA · A atribuição de responsabilidades entre níveis PARA A REFORMA INSTITUCIONAL de governo deve ser explicitada na forma da lei. NO TRANSPORTE URBANO · As transferências intergovernamentais pre- cisam ser cautelosamente planejadas para Nenhum plano institucional para o transporte estarem em consonância com a atribuição público serve para todos os países. Existe, con- de responsabilidades. tudo, experiência suficiente nas dificuldades que surgem do fracasso em alinhar políticas entre · Acordos institucionais formais devem ser ce- jurisdições e agências, ou em garantir a colabora- lebrados em áreas conurbadas, em que múl- ção entre elas, para estabelecer alguns princípios tiplas prefeituras atuam, visando parcerias. gerais na redução dos óbices institucionais a uma · O governo federal deve promover acordos de efetiva integração política. transferência intergovernamental para estimu- lar a coordenação em âmbito metropolitano. A estratégia de reforma institucional deve abor- · As obrigações, legalmente impostas sobre dar as principais áreas de desenvolvimento e as prefeituras, devem se associar a canais coordenação de recursos humanos e basear-se específicos de financiamento (como a respec- nos seguintes fundamentos: tiva agência de custeio da tarifa reduzida ou gratuita do transporte coletivo público). Para o desenvolvimento da capacidade funcional e de recursos humanos Para a coordenação funcional · As agências de transporte municipal ou · É necessário haver um plano estratégico de metropolitana devem criar uma estrutura uso do solo e do transporte em âmbito mu- administrativa com as responsabilidades nicipal ou metropolitano, com um planeja- pelas funções técnicas necessárias no mento articulado e detalhado. 214 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 214 23.06.04, 19:01 · As funções precisam ser claramente atribuí- cisa ser estabelecida para a concorrência na das entre as agências, com as funções mais oferta do transporte público, tanto dentro do estratégicas delegadas ao alto escalão em áre- mercado como direcionada para ele. as metropolitanas. · O setor público precisa desenvolver técnicas · A polícia de trânsito precisa receber treina- de contratação de serviços profissionais e a mento em gestão de tráfego e administração capacidade de fiscalizar contratos. da segurança de trânsito e deve se envolver como colaboradora no planejamento do Notas transporte e dessa segurança. 1 As formas alternativas são discutidas com · A responsabilidade pela segurança do trân- detalhes em PROINTEC/INOCSA. 2000. Urban sito deve ser explicitamente atribuída, com a Public Transport: Integration and Financing. responsabilidade institucional nas mãos do Documento de revisão de tópico preparado para mais alto escalão da administração local (o a Revisão da Estratégia de Transporte Urbano gabinete do prefeito ou seu equivalente). do Banco Mundial, disponível no site de transportes do Banco Mundial, em Para o envolvimento efetivo www.worldbank.org/transport. do setor privado 2Ver Louis Berger S.A. 2000. Review of French · As responsabilidades pelo planejamento e Experience with Respect to Public Sector pela operação do transporte público devem Financing of Urban Transport. Documento de ser separadas institucionalmente. revisão de tópico preparado para a Revisão da Estratégia de Transporte Urbano do Banco · A regulamentação técnica deve ser separa- Mundial, disponível no site de transportes do da da regulamentação de aprovisionamento Banco Mundial, em www.worldbank.org/transport. e econômica. 3 Os países incluem Albânia, Armênia, · As agências operadoras precisam ser inte- Bangladesh, Brasil, China, Costa Rica, Egito, gralmente alienadas ou privatizadas. Hungria, Índia, Lituânia, Paquistão, Polônia, · Odesenvolvimentodenovosfornecedorescom- Romênia, Turquia e Venezuela. petitivos de serviços precisa ser estimulado com 4Barrett, R. 1986. "Institution Building for Traffic o reconhecimento legal de associações etc. Management." Technical Paper 78. World Bank, · Uma estrutura legal claramente definida pre- Washington, DC. Fortalecendo as instituições de transporte urbano 215 Pag197a216 215 23.06.04, 19:01 216 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag197a216 216 23.06.04, 19:01 12 DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO: COMO O BANCO MUNDIAL PODE CONTRIBUIR O cenário do transporte urbano altera-se rapidamente, com foco mais centrado na redução da pobreza, na descentralização das responsabilidades, no incremento da participação da iniciativa privada e na deterioração das condições ambientais e das seguranças de trânsito e pública. Esses elementos apresentam novos desafios, ao mesmo tempo em que criam novas oportunidades de corrigir práticas viciadas de tarifação e financiamento e a fragmentação institucional, às quais se atribuiu o desempenho ruim do transporte urbano no passado. Este último capítulo sugere formas de o Banco Mundial dar o melhor apoio ao desenvolvimento de instituições e políticas sustentáveis de transporte urbano, nessas novas condições. A. INTRODUÇÃO: OS DESAFIOS bano ­ o nexo com a pobreza, argumentando que DO DESENVOLVIMENTO o transporte urbano atinge os menos favoreci- dos de maneira indireta, pelos seus efeitos so- Os objetivos gerais desta revisão foram: a) de- bre o crescimento econômico (capítulo 2), e di- senvolver uma melhor compreensão da natureza retamente, pelo modo como afeta as vidas dos e das dimensões dos problemas de transporte pobres. Os impactos diretos não são apenas urbano nas economias em desenvolvimento e de econômicos (capítulo 3), mas se relacionam com transição; e b) articular uma estratégia de auxílio a qualidade de vida ambiental (capítulo 4) e com aos governos nacionais e locais na abordagem as seguranças de trânsito e pública (capítulo 5). do transporte urbano, dentro da qual pode ser Esses impactos foram explorados posteriormen- identificado o papel do Banco e de outros agen- te, com respeito aos principais modos de trans- tes. Este capítulo fecha a revisão, por meio da porte particular sobre pneus (capítulo 6), público identificação de como o Banco Mundial pode en- (capítulo 7) e não- motorizado (capítulo 8). A no- caminhar ações importantes dessa agenda. vidade foi uma explicação do paradoxo em ter- mos de uma composição inadequada de preços O contexto da revisão foi a continuada urbaniza- e mecanismos de financiamento (capítulo 9) e a ção nas economias em desenvolvimento e em fragmentação institucional (capítulo 10). Em par- algumas de transição, mas não todas, além da ticular, o problema é visto como resultante da crescente motorização das áreas urbanas. Nes- separação entre cobrança pelo uso do sistema se contexto, o foco recaiu sobre o "paradoxo fun- viário e a provisão e financiamento da infra-es- damental do transporte urbano", que é a coexis- trutura viária; a separação entre o fornecimento tência da demanda em excesso por espaço viá- de infra-estrutura de transporte urbano e opera- rio com a incapacidade de financiar de maneira ções; e a integração inadequada dos modais adequada os serviços de transporte público. A dentro do setor de transporte urbano e deste com revisão começou pelo exame do transporte ur- as demais estratégias de desenvolvimento. Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir 217 Pag217a234 217 23.06.04, 19:01 Esse diagnóstico não é novo nem específico do controles tarifários genéricos, a fim de garantir mundo em desenvolvimento. Estão surgindo, a acessibilidade do transporte coletivo, que, se porém, algumas tendências que apresentam não forem bem direcionados aos pobres, aca- novos desafios, ao mesmo tempo em que criam bam por "vazar" para os prestadores de serviço novas oportunidades para uma reforma progres- ou para as classes mais privilegiadas de usuários, siva. As tendências mais visíveis são: fora das camadas pobres e, quando inexistem meios de financiar esses incentivos, reduzem a · a intensificada concentração na redução da qualidade ou a quantidade do serviço. Os mais pobreza; importantes conselhos políticos para enfrentar essas deficiências são: · a descentralização; · o incremento na participação da iniciativa pri- · Enfatizar o acesso viário e do transporte pú- vada na oferta de transporte urbano; blico sobre pneus às regiões de habitações · a deterioração da segurança de trânsito e da de baixa renda; segurança pública; e · Privilegiar o planejamento e o gerenciamento · o aumento na preocupação com o meio am- viários para as necessidades do transporte biente local e global. público; Neste capítulo, apresentaremos, para cada um · Desenvolver regimes de concorrência para desses desafios, uma síntese das políticas que reduzir os custos do transporte coletivo; preconizamos; uma revisão dos progressos ob- · Destinar subsídios tarifários de maneira tidos no auxílio à implantação dessas políticas; conservativa e garantir seu custeio; e uma agenda das ações que o Banco deve · Proteger-se contra os efeitos colaterais adver- adotar para levar as políticas adiante. sos,comoremoçãodepopulaçõesedemissões. B. CONCENTRANDO O FOCO NA POBREZA O progresso alcançado até o momento As prioridades estratégicas A criação da Comprehensive Development É freqüente que os menos favorecidos não con- Framework (CDF ­ Estrutura Abrangente de sigam sequer ter acesso ao transporte público Desenvolvimento) e dos Poverty Reduction e dependam exclusivamente dos meios não- Strategy Papers (PRSP ­ Documentos Estraté- motorizados, basicamente do modo a pé. Obvia- gicos de Redução da Pobreza) conduziu a im- mente, são poucos os governos que reconhe- plantação da infra-estrutura sob constante aná- cem a importância desses modais e, quando o lise crítica. Embora tanto os governos como a fazem, aplicam poucos recursos ou dão pouca sociedade civil continuem a realçar a importân- atenção a eles. Em muitos países de médio po- cia da infra-estrutura na resolução de proble- der aquisitivo, é fundamental a eficiência opera- mas fundamentais da exclusão,1 mudou visivel- cional do transporte público para o bem-estar mente a ênfase no transporte urbano. Na última das camadas mais pobres, seus principais de- década, os destaques do Banco para o trans- pendentes. Os governos em geral impõem porte urbano incluíram o seguinte: 218 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 218 23.06.04, 19:01 A concentração nas modalidades de trans- volveram sistemas de tarifas integradas de uso porte voltadas para os pobres. Segundo o multimodal para beneficiar os pobres. porta-fólio atual de transporte urbano, investe- se mais em transporte público do que em vias Proteção à vulnerabilidade. Na década pas- públicas. Os projetos de manutenção viária, como sada, as políticas formais do Banco relaciona- o da República do Quirguistão, são, com freqüên- das à salvaguarda foram substancialmente cia, concentrados nas principais rotas de trans- fortalecidas, a fim de garantir que qualquer pes- porte público. O Banco estimulou o fornecimen- soa cuja residência fosse afetada diretamente to de instalações de infra-estrutura para trans- por qualquer projeto do Banco tivesse garantia porte não-motorizado em Accra, Lima e Manila de remoção ou uma compensação financeira, e, mais recentemente, como na capital peruana, de maneira que os impactos do projeto não re- abordou os problemas de financiamento de bici- presentassem prejuízo para ela. O Banco tam- cletas para a camada pobre da população. bém financiou a indenização por demissões e pela reciclagem de mão-de-obra na reforma de Aprimorando a eficiência do transporte sistemas sobre trilhos na Argentina, no Brasil e na público. Há tempos que o Banco Mundial pre- Polônia, tanto por meio de fundos de empréstimo coniza a competição como a melhor forma de ao projeto como por financiamento de ajustes. garantir esse aprimoramento. Contudo, a expe- riência sugere que, especialmente nas cidades A agenda maiores, a concorrência por franquias de ônibus, dentro de uma estrutura de regulamentação bem Apesar de todos esses esforços, a concentra- monitorada e fiscalizada, consegue produzir ta- ção na pobreza ainda não é suficiente. Pede-se rifas mais baixas e serviços, ao mesmo tempo, uma melhor compreensão do impacto das polí- ambientalmente mais limpos e mais seguros, em ticas de infra-estrutura do transporte urbano e comparação à total desregulamentação. Refor- de serviços sobre a pobreza. Na ausência de mas desse tipo receberam apoio no Uzbequistão efetiva gestão da demanda, existe o risco de os e no Senegal. No transporte urbano sobre trilhos, investimentos viários para eliminar congestio- a concessão à iniciativa privada, financiada pelo namentos tenderem a beneficiar os ricos em Banco, também surtiu melhorias significativas na detrimento dos pobres. O transporte não-mo- Argentina e no Brasil. torizado e o modo a pé continuam recebendo poucos investimentos, e as necessidades es- Estimulando estratégias sustentáveis de peciais das mulheres e das pessoas com difi- tarifas de transporte público. Nos projetos culdade de locomoção ainda são negligencia- da Rússia e de algumas repúblicas da Ásia Cen- das. A competição é vista de forma demasiado tral, o Banco destacou a importância do finan- simplista, padecendo de uma total falta de re- ciamento sustentável por meio da redução de gulamentação, associada a um caos generali- custos, custeio direto de redução tarifária pela zado. Tampouco são honradas as exigências agência responsável (saúde, educação etc.) e, formais das respectivas agências em financiar quando necessário sustentar o serviço, aumen- subsídios para os seus grupos-cliente. A inde- tar preços de passagens. Por meio de projetos nização por desapropriação ou demissão é do Banco, inúmeras cidades brasileiras desen- freqüentemente vista como um entrave burocrá- Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir 219 Pag217a234 219 23.06.04, 19:01 tico aos projetos do Banco, devendo ser evita- pobres, não se opor, em princípio, aos sub- da pela escolha criteriosa dos projetos que plei- sídios bem direcionados para os serviços teiam financiamentos. O Banco pode ainda con- básicos aos menos favorecidos. centrar o foco de suas atividades de transporte · Apoiar o controle geral tarifário apenas onde urbano na pobreza, das seguintes formas: está garantido o financiamento necessário para manter o sistema, ou quando suas impli- · Reforçar a importância da infra-estrutura para cações sobre o fornecimento foram bem ava- o transporte não-motorizado, em particular ofe- liadas e a qualidade dos serviços resultante recendo calçadas adequadas para os pedes- de tais controles, explicitamente escolhida. tres e um ambiente regulatório mais amigável, · Continuar a enfatizar compensações adequa- alémdeumagestãodotráfegoaprimoradapara das para os incômodos de localização ou de todos os modais não-motorizados. ocupação causados pelos projetos. · Buscar o desenvolvimento de novas formas · Encorajar a participação maior de organiza- de financiamento de bicicletas para os me- ções não-governamentais no projeto e na im- nos favorecidos. plantação dos acordos de ajuste, e exigir evi- · Na avaliação formal de custo e benefício dos dências de consultas prévias e adequadas projetos,demandarainclusãodatotalidadedos com as partes envolvidas. impactos econômicos, sociais e ambientais, inclusive os que afetam os usuários de trans- C. FACILITANDO A porte não-motorizado, sempre que possível. DESCENTRALIZAÇÃO · Apoiar gradativamente o desenvolvimento de sistemas de franquia competitiva, por meio As prioridades estratégicas da assistência técnica no processo de refor- ma, e, quando for adequado, por meio de fi- Em muitos países (especialmente na ex-União nanciamento da remodelação dos sistemas Soviética e na América Latina), a responsabili- de transporte público, dentro dos mesmos dade pelo transporte urbano passa por um pro- processos. Isso também auxiliará os países cesso de descentralização. Às vezes, esse pro- a criar sistemas que permitam ao setor infor- cesso não é mais que um subproduto do fra- mal desempenhar um importante papel e casso das fontes fiscais tradicionais. Com fre- garantam que a vantagem competitiva injus- qüência, nos lugares em que existe pouca ta não seja utilizada às custas da segurança capacitação profissional especializada, de trânsito ou da qualidade do ambiente. a descentralização reduz a disponibilidade de especialistas no âmbito local. É raro a · Estimular projetos de infra-estrutura e de ser- descentralização propiciar uma base fiscal ade- viço que melhor acomodem as pessoas que quada para fazer face às responsabilidades têm dificuldades de locomoção. transferidas. Isso produz novos desafios na ges- · Destacar a importância de financiar as ope- tão municipal, bem como exige que as autori- rações de transporte público de forma insti- dades locais adquiram competências técnicas tucionalmente sustentável e, quando não for para satisfazer essas novas responsabilidades. possível transferir receitas diretas para os Além disso, dá aos municípios um incentivo para 220 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 220 23.06.04, 19:01 incorporarem o transporte urbano nas suas es- Desenvolvimento de recursos humanos. O tratégias de desenvolvimento urbano e consi- Banco procurou oferecer assistência técnica e derarem as trocas e sinergias entre as políticas treinamento diante das novas responsabilidades. setoriais. É possível que a descentralização es- Por exemplo, viagens de estudo (study tours), timule prefeituras autônomas a colaborar no para que as prefeituras tomem conhecimento da desenvolvimento de estratégias metropolitanas experiência da franquia tornaram-se uma carac- e ofereçam uma nova base para acordos finan- terística comum de projetos de transporte públi- ceiros integrados. As principais propostas para co no Leste Europeu e na Ásia Central. explorar essas oportunidades incluem: Estruturas de financiamento. No Brasil, os · A criação, pelas regiões metropolitanas, de sistemas de bilhetagem com integração modal estruturas de planejamento e financiamento, vêm recebendo apoio. Nos locais onde atuam em escala regional. várias prefeituras na mesma região metropoli- tana, a criação de uma autoridade única ou a · A preparação, pelas cidades, de programas união do custeio de transporte urbano tem a de desenvolvimento de recursos humanos capacidade de tornar os recursos mais fungíveis para suas novas responsabilidades. que entre os modais, além de proporcionar um · O desenvolvimento, ainda pelas cidades, de novo incentivo para novas taxações ou siste- acordos integrados e temporários para cus- mas de cobrança pelo uso das vias públicas, teio de transporte urbano. satisfazendo as necessidades de âmbito metro- · Além disso, as cidades devem desenvolver politano. Em algumas das economias de transi- estratégias integradas de cobrança para o ção da ex-União Soviética, realizam-se esfor- uso do viário e do transporte público, tornan- ços para assegurar que suficientes alocações do o setor de transporte urbano economica- sejam feitas para as vias urbanas, por parte de mente sustentável. fundos nacionais de estradas. O progresso alcançado até agora A agenda O Banco Mundial já começou a reagir a esses Para todos os efeitos, é importante o planeja- desafios. mento integrado da infra-estrutura de transporte urbano. À medida que se descentraliza a respon- Desenvolvimento institucional. A coordena- sabilidade pela gestão dos serviços urbanos, por ção institucional e o desenvolvimento de recur- meio do repasse desta às cidades, torna-se mais sos humanos já foram resolvidos em muitos pro- viável essa integração. Para que seja bem-suce- jetos de transporte urbano. É o caso de institui- dida, entretanto, é necessário haver um esforço ções de coordenação de transporte regional que consciente no desenvolvimento de um plano es- foram restabelecidas em várias das principais trutural estratégico para o controle do uso do solo conurbações do Brasil, junto com investimentos e a coordenação do desenvolvimento de servi- em transporte de massa feitos pelo Banco Mun- ços urbanos, dentro da estratégia de desenvol- dial. Esforços semelhantes pretendem restabele- vimento de longo prazo. Para aprimorar a eficá- cer uma função efetiva de planejamento metro- cia da descentralização, o Banco pode contri- politano no Metrô de Manila e em Dacar, Senegal. buir das seguintes maneiras: Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir 221 Pag217a234 221 23.06.04, 19:01 · Apoiar a formulação de estratégias de desen- rem ou se concentrarem adequadamente no volvimento urbano e os instrumentos técnicos, importante papel que ainda precisam desempe- como os controles de uso do solo e dos proje- nhar. Tarifas e pedágios quase sempre são esta- tos, que se prestam à implantação dos planos. belecidos sem atenção à sustentabilidade do serviço a ser prestado. Nos lugares em que hou- · Auxiliar quanto for possível na reforma insti- ver competição efetiva é aconselhável um grau tucional, por meio de elementos de assistên- mais elevado de liberdade na composição de cia técnica, dos instrumentos tradicionais de tarifas. Mas as concessões ou franquias confe- empréstimo, como o Ajuste de Projeto e de rem, em geral, um patamar de poder monopolista Setor, bem como pelo uso de instrumentos que, em alguns casos, acaba por resultar na recém-lançados, como o Learning and Innovation Loan (LIL ­ Empréstimo de Apren- maximização dos lucros a preços relativamente dizado e Inovação) e os de financiamento altos e baixa utilização. A exclusão dos usuários programático, proporcionando um amplo e mais pobres reduz o bem-estar geral, ainda que contínuo apoio aos programas de reforma. aumente a lucratividade. Nas cidades dos paí- ses em desenvolvimento, o oportunismo na san- · Continuar a encorajar o desenvolvimento de fi- ção e no apoio à infra-estrutura financiada pela nanciamento sustentável do transporte metro- iniciativa privada quase sempre leva à precária politano e municipal, tanto pelo estímulo às re- coordenação física e comercial dos projetos formas institucionais em projetos de transporte (como em Bangcoc e em Kuala Lumpur) e aos urbano como, de modo mais genérico, pelos inesperados e significativos custos eventuais que empréstimos programados às prefeituras. recaem sobre as autoridades públicas (como em · Onde a liderança não é confiável, ou onde a Manila). Para solucionar essas deficiências, as fragmentação jurisdicional ou funcional é par- principais propostas são: ticularmente prejudicial, apoiar organizações de âmbito metropolitano e fins específicos · O governo precisa providenciar uma estrutu- com estruturas de custeio adequadas para a ra legal e contratos-padrão para as conces- integração do transporte urbano. sões de infra-estrutura e processos de licita- ção pública para a franquia de serviços. D. MOBILIZANDO A PARTICIPAÇÃO · As cidades devem preparar planos de infra- DA INICIATIVA PRIVADA estrutura estratégica, consistentes com os projetos do setor privado. As prioridades estratégicas · Também é necessário que as cidades esta- A incapacidade de sustentar uma crescente car- beleçam unidades de planejamento e apro- ga fiscal das operações do setor público associ- visionamento do transporte público indepen- ada ao desejo de garantir investimentos extra- dentes das agências operadoras. orçamentários levou muitos países, inclusive os de tradicional domínio do setor público, como a · É necessário, ainda, que as cidades estabe- ex-União Soviética, a recorrer à iniciativa privada leçam critérios de avaliação para a contribui- para o financiamento e para as operações de ção financeira do poder público em esque- infra-estrutura e serviços de transporte. Porém, mas participativos do tipo setor público-ini- é comum que eles assim o façam sem percebe- ciativa privada, como em concessões. 222 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 222 23.06.04, 19:01 O progresso feito até o momento Financiamento de ônibus. Antigamente, os fi- nanciamentos para as empresas de ônibus auxilia- Muito já foi feito pelo Banco para estimular a par- ram na resolução de seus problemas imediatos de ticipação da iniciativa privada no setor, tentando operação (a exemplo do ocorrido na Rússia), mas particularmente auxiliar no desenvolvimento de quase sempre falharam na garantia da susten- forma eqüitativa e eficiente dessa participação. tabilidade dessa melhoria. Como conseqüência, As principais áreas de desenvolvimento são: projetos mais recentes no Casaquistão e no Uzbequistão concentraram-se em localizar uma Concessão da infra-estrutura. Especial- base institucional dentro da qual a oferta de trans- mente na América Latina, o Banco auxiliou na porte público acessível pudesse ser mantida, es- concessão de algumas estradas de ferro ao se- pecialmente com a introdução da operação pela tor privado. Essa experiência demonstrou que iniciativa privada. O financiamento direto de veícu- sistemas urbanos de transporte de massa po- los do setor público tende a minar a compe- dem se beneficiar da administração privada, e titividade, além de enfrentar problemas sérios da que os investimentos graduais na participação especificação dos veículos necessários. Por isso, setor público-iniciativa privada conseguem apri- o Banco tenta encorajar a contratação de financia- morar a qualidade do serviço e reduzir a carga mento do fornecedor ou de leasing comercial, po- orçamentária. Concessões de estradas urbanas dendo ser acessado por todos os agentes, desde também ampliam a capacidade, mas criam pro- que satisfaçam a totalidade dos custos financeiros blemas quando se encontram fora de um plano e de manutenção dos veículos. de desenvolvimento de infra-estrutura urbana. Tarifas acessíveis. O Banco apoiou inúmeros Franquia do transporte urbano sobre mecanismos no intuito de garantir que a partici- pneus. Durante muitos anos, o Banco preconi- zou a confiança na prestação competitiva de ser- pação privada não tornasse o transporte público viços pelo setor privado, freqüentemente na for- inacessível, como ocorrido na Argentina, onde ma de uma crescente participação do setor in- houve investimentos iniciais por parte do gover- formal e de pequenos veículos. Todavia, experiên- no para os contratos de concessão e especi- cias em diferentes países, como Chile, Peru e Sri ficação pública de tabelas tarifárias em documen- Lanka, demonstraram que, particularmente em tos contratuais, e no Uzbequistão, em que se grandes conurbações onde as externalidades recorreu ao degrau tarifário como critério de se- ambientais e dos congestionamentos são mais leção em licitações, ou, a exemplo de várias con- significativas, a competição "pelo mercado" tal- cessões de trens, sujeitando o nível da tarifa ou vez satisfaça melhor as aspirações da cidade do de lucro a um regulador independente. que a concorrência livre "dentro do mercado". O Banco usou de forma extensiva os fundos de de- Fortalecendo o contexto do planejamen- senvolvimento de projeto para fazer com que os to. O Banco já abordou esse problema, espe- tomadores de decisão das economias de transi- rando retorno, ao desenvolver planos coorde- ção se inteirassem de uma série de formas de nados no contexto de projetos de transporte mercado competitivo, e também da experiência urbano sobre trilhos no Brasil e, com os retor- administrativa de países que obtiveram sucesso nos efetivos, ao financiar a integração modal no seu emprego. entre ônibus e VLT's em Manila. Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir 223 Pag217a234 223 23.06.04, 19:01 Participação pública e privada. A infra-es- para franquias de serviços. Também é importan- trutura de transporte urbano, financiada pelo te que os projetos da iniciativa privada atuem em capital privado, pode gerar benefícios não ape- consonância com a estratégia da cidade para o nas aos seus usuários ­ que normalmente pre- seu crescimento e se justifiquem no sistema de cisam estar dispostos a pagar proporcional- custo e benefício, bem como em termos finan- mente pelos benefícios que recebem ­ mas ceiros. Para uma participação mais efetiva do também aos que não utilizam o transporte co- setor privado no transporte urbano, o Banco letivo, cujas condições de mobilidade são me- pode contribuir das seguintes maneiras: lhoradas pela transferência de algumas viagens para meios de transporte recém-implantados. · Disseminar boas práticas de franquia e con- Isso destaca a importância de lidar com esses cessão, por meio das atividades do WBI, in- projetos como parcerias legítimas entre o pú- cluindo os recém-desenvolvidos pacotes de blico e o privado, para o qual os investimentos ensino a distância. de custeio de dinheiro estatal são inteiramente · Desenvolver e garantir sob medida os ajus- adequados. Essas contribuições podem con- tes para as necessidades especiais que sur- sistir em capital novo, complementação da girem das concessões de transporte. infra-estrutura existente ou até mesmo apoio operacional. Elas também apontam para a pos- · Envolver-se no financiamento de veículos ape- sibilidade de combinar investimento do Banco nas quando isso contribuir com uma reforma e financiamento privado, o que requer atenção desejável, tanto na introdução de tecnologias tanto aos acertos institucionais como à avalia- mais limpas e seguras quanto com acordos ção da participação do setor privado no finan- sustentáveis para fornecimento competitivo. ciamento da infra-estrutura. O Banco Mundial · Apoiar procedimentos de financiamento co- custeou investimentos públicos para contra- mercial para veículos e buscar meios de ofe- tos de concessão no Brasil e na Argentina. recer pequenos créditos para pequenos ope- radores, visando a uma vasta gama de veí- A agenda culos automotores. Apesar de os esforços de treinamento e disse- · Continuar a estimular a criação de formas de minação envidados pelo WBI com relação ao contratação por concessão e franquia, garan- financiamento da infra-estrutura terem desper- tindo que os benefícios da competição sejam tado a consciência sobre muitos problemas, repassados aos usuários pobres e que se- muito ainda deve ser feito para consolidar os jam mantidos os padrões ambientais. projetos de participação da iniciativa privada no · Financiar o desenvolvimento de capacitação transporte urbano. As deficiências de projeto profissional em contratação de serviços e dos contratos de concessão produziram alguns regulamentação, por meio de financiamen- problemas graves (por exemplo, a Segunda Via to de empréstimos para programas de re- Expressa de Bangcoc). A necessidade de forma e de projeto. renegociar contratos obsoletos foi origem de inúmeros conflitos na Argentina. Os suprimen- · Dar continuidade à ênfase da competitividade tos reguladores quase sempre são inadequados, na prestação de serviços, com destaque es- tanto para concessões de infra-estrutura como pecial no instrumento denominado Learning 224 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 224 23.06.04, 19:01 and Innovation Loan (LIL ­ Empréstimo de avenidas, em decorrência da falta de um policia- Aprendizado e Inovação), como um meio de mento efetivo do trânsito. Os pobres padecem apoiar a experimentação e a preparação, mas de forma desproporcional essas deficiências. Nos também por meio da incorporação de audi- países em desenvolvimento, as seguranças de torias e análises institucionais como rotina trânsito e pública sofrem porque, embora sejam da solicitação dos empréstimos. elementos que demandem uma ampla colabo- ração entre as agências (transporte, saúde, polí- · Apoiar a coordenação física e comercial dos cia etc.), quase sempre ficam abandonados. Para meios de transporte público e privado, tanto superar esse problema, é preciso, ao mesmo tem- com investimentos específicos para atacar po, desenvolver mecanismos de coordenação os defeitos nos sistemas existentes quan- entre as agências e desenvolver as competências to por meio da assistência técnica para es- necessárias. Para abordar essas deficiências, as tabelecer o planejamento da equipe e as principais propostas políticas são: agências coordenadoras. · Por fim, apoiar também a extensão efetiva · As cidades precisam identificar e fortalecer da participação da iniciativa privada no finan- uma unidade administrativa, ou uma agên- ciamento da infra-estrutura de transporte ur- cia semi-independente, responsável, junta- bano, pela exigência de que os projetos es- mente com a polícia, pelas seguranças de tejam em consonância com um plano de ur- trânsito e pública no transporte urbano. banização consolidado e que os investimen- · Todo o planejamento de infra-estrutura de tos do setor público, sejam eles quais forem, transporte urbano e de gestão de tráfego deve se sujeitem a uma avaliação econômica se- se submeter a uma auditoria obrigatória de melhante às realizadas para projetos de cus- segurança de trânsito, antes da aprovação. teio exclusivamente público. · A polícia de trânsito deve se envolver no desen- volvimentodeplanosdegestãodotráfego,mas E. INCREMENTANDO A SEGURANÇA precisa se sujeitar às orientações da autoridade DE TRÂNSITO E A SEGURANÇA competente sobre os objetivos da política de PÚBLICA DO TRANSPORTE gestão bem como da fiscalização de tráfego. As prioridades estratégicas · Todas as franquias de transporte urbano ou permissões operacionais devem seguir exi- Os acidentes de trânsito, especialmente na Amé- gências estritas de práticas seguras de ope- rica Latina, representam uma pandemia, e a de- rações e serem passíveis de suspensões no terioração da segurança pública é um problema caso de não-observância. crescente. Ausência de calçadas, iluminação ina- dequada e segregação malfeita entre tráfego Os progressos feitos até o momento motorizado e não-motorizado tornam os ciclis- tas e pedestres vulneráveis a acidentes de trân- As tentativas de abordar os problemas incluem: sito e a agressões criminosas. O comportamen- to arriscado dos condutores de transporte públi- O projeto de infra-estrutura. Projetos recém-fi- co também vem prestando uma contribuição nanciados pelo Banco ofereceram infra-estrutura decisiva à ocorrência de acidentes nas ruas e segregada para ciclistas em Lima, Accra e Manila, Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir 225 Pag217a234 225 23.06.04, 19:01 bem como tentaram manter boas instalações para privada nos serviços. É necessária uma maior ciclistas em cidades chinesas. Essa preocupação compreensão da relação entre esses dois tipos agora deve ser preponderante em todos os proje- de segurança e a estrutura do mercado no trans- tos urbanos. Em alguns casos (por exemplo, em porte urbano de passageiros; porém, aparente- muitas áreas residenciais), a melhor solução pode mente existe uma relação próxima entre a qua- não ser a separação total do tráfego motorizado lidade da regulamentação econômica e os ní- do não-motorizado, mas a adoção de medidas veis de segurança de trânsito e pública. de traffic calming, ou "desaceleração" do tráfego motorizado, de forma que as velocidades deixem A agenda de ser uma ameaça aos pedestres e ciclistas. A A segurança pessoal é apenas parcialmente um proteção dos pedestres também foi um elemento fenômeno intrínseco ao setor de transporte; to- levado em conta pelo financiamento para cons- davia, possui impactos particularmente graves trução de calçadas em muitas cidades (por exem- sobre ele. Para ambos os tipos de segurança, o plo, em Accra, Nairóbi e Dacar). desafio do Banco é ajudar clientes a desenvol- ver novas formas de enfrentar essas pressões Instituições. Apesar das questões de risco de em um contexto em que o fornecimento de trans- reputação da associação do Banco Mundial com porte público está cada vez mais fragmentado. investimentos em policiamento em muitos paí- Para desenvolver um esforço conjunto de me- ses, houve o reconhecimento de que, aparen- lhoria nas seguranças de trânsito e pública, o temente, os problemas de segurança de trânsi- Banco pode contribuir das seguintes maneiras: to não podem ser abordados de maneira ade- quada sem envolvimento substancial da polí- · Exigir, em todas as intervenções de novos in- cia. Recentemente, em Moscou, por ocasião de vestimentos viários, de recuperação e gestão um projeto de transporte urbano, revelou-se de tráfego, infra-estrutura segura para os pe- necessário refinar os critérios de aceitabilidade destres, incluindo aqueles com dificuldade de de tal envolvimento. Além disso, procurou-se locomoção, e para o transporte não-motoriza- garantir a participação da polícia no planejamen- do, especialmente bicicletas. Além disso, a to de trânsito, e também o treinamento adequa- segurança de trânsito não deve ser utilizada do da corporação para desempenhar funções como justificativa para causar grandes incon- de gestão de tráfego de modo eficiente e con- venientes a essas categorias de usuários quan- soante com a segurança do trânsito urbano e doseprivilegiaofluxodeveículosautomotores. as estratégias de gerenciamento. · Apoiar um envolvimento institucional mais amplo nas questões de segurança pública e Regulamentação, estrutura do mercado de trânsito relacionadas com o transporte, in- e segurança de trânsito. Em alguns casos, cluindo uma coordenação melhorada entre a como em Lima, Peru, a deterioração das segu- gestão do tráfego e os órgãos de polícia. ranças de trânsito e pública foi associada à liberalização do mercado. Em outros, como na · Aperfeiçoar os critérios pelos quais são ava- concessão dos trens suburbanos de Buenos liados determinados itens específicos de in- Aires, houve uma melhora no nível de seguran- vestimentos em policiamento, dando aten- ça dos passageiros com o ingresso da iniciativa ção especial à necessidade de investir ape- 226 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 226 23.06.04, 19:01 nas em benefícios e em equipamentos que ções de transporte urbano, a curto prazo, com não possam facilmente ser convertidos em melhorias tecnológicas e alterações estruturais ur- instrumentos de repressão civil. banas, a longo prazo. Para atingir esses objetivos, as principais propostas são: · Tentar garantir que a segurança da operação de trânsito e a segurança pessoal dos pas- · Devemserlançadosprogramasnacionais,quan- sageiros, incluindo os que têm dificuldade de do necessário, para eliminar o chumbo da ga- locomoção, sejam bem abordadas nas inter- solina e aprimorar ou substituir a tecnologia venções de reformulação do transporte pú- dos principais emissores de matéria particulada blico, particularmente onde os monopólios onde houver boa relação custo-benefício. forem substituídos por múltiplos operadores. · As cidades precisam estabelecer um depar- · Evitar ou adotar medidas para reduzir os ris- tamento ou um órgão de gestão de tráfego cos potenciais graves ao meio ambiente, à com responsabilidades pelas medidas de re- saúde pública e à segurança de trânsito, as- dução do impacto ambiental do trânsito, bem sociados com os projetos ou programas. como para aprimorar a eficiência deste. · É aconselhável que a melhoria do transporte F. PROTEGENDO O MEIO AMBIENTE público seja considerada de alta prioridade pela ação municipal. As prioridades estratégicas · É necessário desenvolver os programas de Apesar de os impactos ambientais do transpor- gestão de sistemas de tráfego e de gestão te serem prioridade máxima em muitas mega- da demanda. cidades, as prefeituras ainda tendem a ignorar as implicações de suas estratégias até o limite O progresso feito até o momento no processo de crescimento, bem como a rele- var as questões do aquecimento global e fra- Essas propostas foram abordadas pelas opera- cassar em reconhecer as implicações da distri- ções do Banco, das seguintes maneiras: buição dos impactos ambientais. Uma das li- ções que a experiência nos traz é que, apesar O apoio ao desenvolvimento tecnológico. de a gestão do tráfego conseguir aprimorar o Uma vez que boa parcela do desenvolvimento desempenho da rede, ela é incapaz de substituir tecnológico ocorre na iniciativa privada, esta pro- a provisão adequada de capacidade e o planeja- vavelmente foge do escopo tradicional de emprés- mento da rede nas cidades em rápido crescimen- timo do Banco. Uma infinidade de novos instru- to. O elo mais frágil no desenvolvimento de uma mentos pode ajudar a superar essa limitação. A postura estratégica é o relativo aos esforços para IFC (International Finance Corporation) é a insti- preconizar a gestão da demanda, particularmen- tuição com capacidade para investir ou financiar te por meio do estabelecimento de preços e ou- inovações com potencial comercial. Além disso, tros mecanismos paliativos que garantem que novos instrumentos se tornam disponíveis em al- os usuários pagarão os custos sociais integrais gumas áreas. Por exemplo, o desenvolvimento pelo uso das vias públicas. A estratégia geral tecnológico de meios de aprimoramento da efi- recomendada para a proteção do meio ambiente ciência dos combustíveis no transporte pode ser é uma combinação de melhor gestão das opera- custeado pelo Programa Operacional 11, do Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir 227 Pag217a234 227 23.06.04, 19:01 Global Environment Fund, e por meio de investi- Gestão da demanda, preços e impostos. mentos realizados pelo Prototype Carbon Fund. A despeito das experiências frustrantes do pas- sado, o retorno das responsabilidades para as ci- Gestão do tráfego. Em suas estratégias an- dades no contexto de uma grave pressão fiscal, teriores de transporte urbano, o Banco enfatizou juntamente com o interesse crescente e a expe- demasiado a gestão do tráfego. Ele obteve su- riência de alguns países industrializados na co- cesso considerável na melhoria do fluxo do brança pelo uso do sistema viário, torna oportu- trânsito em países como Brasil, Chile e Coréia, e no que se dê prioridade aos mecanismos de com- adotou medidas semelhantes em projetos atuais posição de preços pelo uso das vias públicas. em Moscou e em Beirute, incluindo investimen- tos substanciais em equipamentos de controle Transporte de massa por ônibus. O con- do tráfego. Entre os projetos mais recentes, ceito de separação física entre ônibus e con- houve, a exemplo de Manila e Lima, um cres- gestionamentos de tráfego mais acentuados cente destaque na provisão de infra-estrutura teve o apoio do Banco em projetos no Brasil e para transporte não-motorizado e para pedes- no Chile, dentre outros. A recente volta da se- tres. O Banco também administra as cessões gregação dos ônibus como um sistema exten- do GEF ­ Global Environment Fund ­ em anda- sivo de transporte de massa, com a primeira in- mento ou em preparação, que visam aprimorar trodução em Curitiba, agora tem apoio em Bo- a qualidade do ar por meio de medidas de ges- gotá e vem sendo avaliada em Lima. tão do tráfego em Manila, Santiago e Lima. Transporte de massa sobre trilhos. As po- Infra-estrutura viária. As despesas relacio- líticas já adotadas e as atitudes já tomadas de- nadas com as vias públicas respondem por cer- ram a impressão geral de que o Banco Mundial ca de um terço do porta-fólio do Banco Mundial se opunha de forma definitiva ao investimento para transporte urbano. Aproximadamente me- em trilhos fixos nas áreas urbanas, por receio de tade disso foi investida em recuperação da ca- que despesas em projetos de tal monta expro- pacidade, em detrimento da expansão viária, priariam os cofres municipais, de modo que os concentrando-se esse esforço em vias com os retornos sociais seriam mais bem gerados em principais fluxos de transporte coletivo, como outro ponto. A revisão do porta-fólio mostra que, no projeto ora em andamento no Quirguistão. de forma substancial, essa posição foi corrigida. Em cidades maiores, reconhece-se não ser pos- A postura agora adotada é de que, onde existem sível, nem tampouco desejável, que os países sistemas sobre trilhos, em geral é aconselhável tentem investir em rotas que não apresentem mantê-los (como, por exemplo, os projetos no congestionamento de trânsito. É óbvio que o Brasil e na Argentina) e que novos investimen- Banco não se recusa terminantemente a apoiar tos em trens urbanos precisam ser vistos dentro o investimento em infra-estrutura viária urbana. do contexto mais amplo de uma estratégia de Sequer existe intenção de fazê-lo. Porém, é fun- urbanização de longo prazo. O elemento que per- damental que qualquer empréstimo do Banco manece da posição tradicional é a determinação para investimento no sistema viário urbano te- de que investimentos em transporte sobre tri- nha como condição a implantação de políticas lhos precisam ser sustentáveis sob o ponto de efetivas de gestão e restrição ao tráfego. vista fiscal. O que foi acrescentado é a determi- 228 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 228 23.06.04, 19:01 nação de que tais projetos precisam ser integra- · Tentar garantir que as metodologias de ava- dos numa abrangente estratégia de transporte liação financeira e econômica dos investi- urbano, e de que os acordos precisam incluir a mentos sejam consistentes e comparáveis integração física e tarifária entre os modais, ga- entre os modais. rantindo, dessa forma, que os investimentos não · Renovar esses esforços para garantir a in- excluam os pobres nem os levem a uma posição trodução de medidas efetivas de restrição de desvantagem. No âmbito técnico, isso se as- da demanda, por instrumentos que estejam socia com as recomendações sobre a maneira ou não ligados a preços. Quando o cumpri- como podem ser estimadas as conseqüências mento de padrões ambientais exigir que ou- de distribuição dos investimentos em trens ur- tras medidas de gestão sejam associadas banos, e a forma pela qual devem ser avaliados aos investimentos, é recomendável eviden- os benefícios econômicos. ciar que tais medidas sejam implantadas antes de se comprometer o custeio. A agenda · Apoiar a introdução ou a extensão de siste- O Banco mantém um compromisso maior com o mas de transporte rápido por ônibus, se ne- aprimoramento ambiental. Reconhece-se que a cessário, associada a uma reforma na provi- questão não pode ser abordada como uma ativi- são de transporte público, principalmente dade técnica ou institucional separada, mas pre- onde se comprove que isso resultará em apri- cisa ser integrada em uma política de transporte moramento ambiental. urbano com a qual deve ser conciliada. Para tor- · Apoiar a exploração do potencial do trem urba- nar os setores de transporte urbano mais sus- no, particularmente onde já existe a infra-es- tentáveis do ponto de vista ambiental, o Banco trutura básica, mantendo a cautela na garantia pode auxiliar os governos de municípios e de de que a avaliação de tais investimentos seja países da seguinte forma: realista e de que a carga fiscal de longo prazo destes seja avaliada adequadamente e não se · Enfatizar a importância do planejamento viá- afaste de outros investimentos mais benéficos. rio para a circulação de pessoas e não so- mente de veículos, abordando gradativa- · Apesar de reconhecer que o desenvolvimen- mente as necessidades dos passageiros do to tecnológico do transporte é fundamen- transporte público, dos pedestres e usuários talmente uma prerrogativa e uma responsa- de modais não-motorizados nas operações bilidade do setor privado, o Banco Mundial das vias urbanas. pode buscar e apoiar projetos de tecnologia para aumentar a eficiência da utilização de · Preconizar uma estratégia equilibrada em áreas combustíveis no transporte, atuando como urbanas, combinando a oferta de capacidade agente do Global Enviroment Fund e do viária básica com um programa de gestão de Prototype Carbon Fund. tráfego, restrição da demanda e o desenvolvi- mento do transporte público, além de vincu- · Garantir que se permita uma margem razoá- lar os investimentos viários urbanos às medi- vel para os efeitos do tráfego induzido quan- das de gestão de tráfego e política de preços, do se avaliam os impactos econômicos e para garantir que os benefícios da eficiência e ambientais dos investimentos em infra-es- ambientais sejam amplamente distribuídos. trutura viária. Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir 229 Pag217a234 229 23.06.04, 19:01 G. AS FERRAMENTAS DE TRABALHO: · Custeio, por um período de tempo, de um INSTRUMENTOS, PROCESSOS E programa de setor específico, baseado em PROCEDIMENTOS acordo sobre os objetivos e as reformas as- sociados à política, como o tradicional inves- Instrumentos timento setorial e o empréstimo de ajuste. · Empréstimos multissetoriais com o objeti- Por fim, passamos à questão de como a estraté- vo de integrar os investimentos no setor gia será implementada. O contexto desta revisão dentro de uma estratégia abrangente, como é uma alteração geral da política do Banco Mun- o componente de transporte no Projeto de dial em sua abordagem nas questões de infra- Desenvolvimento do Setor Privado do Es- estrutura. Merecem menção três alterações na tado do Rio de Janeiro. política corporativa do Banco. Uma abordagem por lotes, associada e iniciada Primeiramente, há a troca do financiamento para quando se atingem as metas de reformas, como projetos de infra-estrutura por produção de co- nos Adjustable Program Loans (APL ­ Emprés- nhecimento, serviços de consultoria e cons- timos Ajustáveis ao Programa), a exemplo do trução de capacitação. O Learning and Projeto de Mobilidade Urbana, no Senegal. Innovation Loan (LIL ­ Empréstimo de Apren- dizado e Inovação) é um instrumento de Diversas questões críticas desta revisão ­ como aportes rápidos e pequenos, destinado a pos- a reforma institucional municipal, regulamenta- sibilitar a introdução de reformas em uma base ção dos contratos de concessão, poluição do experimental e desagregar o apoio a essas ex- ar local etc. ­ são aplicações de problemas mais periências do empréstimo para investimento. genéricos ao setor de transporte. Uma crescente Porém, é administrativamente oneroso e ge- proporção da assistência do Banco para refor- rou um entusiasmo limitado por parte de fun- mas das instituições de transporte urbano apa- cionários e clientes. Para todos os efeitos, as rece, portanto, em projetos maiores que lidam reformas institucionais são, em geral, um pro- com a reforma municipal ou com a qualidade cesso lento de aprendizado e podem exigir do ar em uma série de setores. Nesse contexto, uma presença mais prolongada e sistemática é importante assegurar que as questões do que o LIL possibilita. Associada à produ- setoriais continuem a ser tratadas de uma for- ção de conhecimento está uma nova ênfase, ma tecnicamente competente, que não fragilize sobre o apoio baseado nos resultados, em que os sólidos elos profissionais sempre tão funda- o apoio não se encontra vinculado ao investi- mentais na transferência de conhecimento e na mento em fornecimento de serviços pelo se- garantia do compromisso do país nos âmbitos tor público, mas ao desenvolvimento de pro- técnico e político adequados. As rigorosas re- cessos de suprimento dos serviços prestados gras do Banco Mundial na concessão de em- aos pobres pela iniciativa privada. préstimos permanecerão como sempre foram, com o objetivo de garantir a competição justa e Em segundo lugar, existe um redirecionamento evitar as possibilidades de corrupção. do financiamento exclusivo para um projeto vol- tado a empréstimos mais programáticos. Isso se Em terceiro e último lugar, existe o desejo de dá de diversas maneiras, incluindo: alterar o empréstimo convencional para um em- 230 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 230 23.06.04, 19:01 préstimo de "alto impacto". Isso pode incluir do com seu estatuto, não pode emprestar dire- novas atividades, particularmente na participa- tamente para as cidades, exceto se houver uma ção pública e privada, da qual se espera um gran- garantia soberana. Como contraste, o IFC de efeito de demonstração. Por exemplo, a ga- (International Finance Corporation) consegue rantia de risco parcial do Banco pode proteger emprestar apenas à iniciativa privada, e o faz os franqueados de omissão do governo no de- sem garantia soberana. Dessa forma, as cida- sempenho de obrigações contratuais, ainda que, des ficam entre as condições do BIRD e do IFC, na prática, até hoje inexistam garantias desse dependendo de quem toma o empréstimo: go- tipo. Em alguns outros aspectos importantes vernos ou empresas privadas. da política de transporte urbano ­ particular- mente em projetos de transporte não-motori- Os efeitos dessa situação são complexos. Por zado e no setor público informal ­, a necessi- um lado, as cidades podem enfrentar o dano dade crítica é a provisão de volumes relativa- moral de serem incentivadas a contrair um em- mente pequenos de financiamento para múlti- préstimo arriscado e desnecessário, se garanti- plos tomadores, geralmente privados. A expe- do pelo governo central. Mas esse incentivo riência do Banco com linhas de crédito ­ princi- perverso pode ser contraposto pelo estabeleci- palmente as associadas com setores selecio- mento de preços para a garantia (por exemplo, nados ­ não tem sido boa. Portanto, é impor- os governos polonês e colombiano cobraram tante que a melhor experiência do Banco em uma taxa de 2% em adiantamento pela garan- concentrar-se nas necessidades de financiamen- tia). Ou, como um incentivo para a reforma, os to de Empreendimentos Pequenos e Médios seja governos podem oferecer garantias de forma incorporada nos projetos do setor de transpor- competitiva para as cidades que realizam refor- te urbano. Reconhece-se explicitamente, hoje mas e que aumentarão sua sustentabilidade fis- em dia, que em algumas áreas o Banco possui cal.3 Garantias soberanas com preços ou con- metas globais de apoio que podem se antecipar dições adequados talvez contribuam para se à percepção e às preferências atuais do cliente. alcançar os objetivos da sustentabilidade. O No setor de transporte urbano, o Banco iniciou problema mais sério, dada a ênfase do Banco uma campanha desse tipo para melhorar as se- no apoio a uma efetiva descentralização, é de guranças de trânsito e pública no transporte. que um governo central pode utilizar o seu po- der de aval para influenciar as prefeituras que Financiando as cidades possuam ideologias políticas diferentes daque- las da esfera central, ou pode tentar evitar a À medida que a responsabilidade pelo transpor- desagradável tarefa de discriminar entre cida- te urbano vai sendo descentralizada, as cida- des que merecem e que não merecem crédito. des se sentem gradativamente forçadas a to- mar suas decisões sobre financiamentos, e mesmo sobre tomar empréstimos. Os riscos Em alguns casos, os canais de financiamento de crédito das cidades podem ser particular- alternativos, além do empréstimo direto ou mente graves se os empréstimos do Banco fo- avalizado às prefeituras, podem satisfazer as rem concedidos em moeda estrangeira, e as necessidades do transporte urbano. O BIRD con- receitas da cidade, em moeda local. Ao contrá- cedeu empréstimo para bancos públicos na rio de algumas multinacionais2, o BIRD, de acor- Colômbia que o repassou para as cidades. No Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir231 Pag217a234 231 23.06.04, 19:01 Uzbequistão, fez-se uso de um empréstimo para Procedimentos: propriedade, a agência de empréstimos do setor público, ope- participação e colaboração rando sob cláusula suspensiva, no intuito de Os programas de empréstimo do Banco surgem disponibilizar nas cidades médias veículos para de um processo "de cima para baixo", cujo ápice as companhias de capital aberto e estatais. O se encontra na Country Assistance Strategy (CAS IFC pode emprestar para bancos privados ou de ­ Estratégia de Assistência ao País) ou, em países capital misto, que podem repassar em termos HPIC (Heavily Indebted Poor Countries ­ Países comerciais para os prestadores de serviço de Pobres Altamente Endividados), o Poverty transporte. Todavia, a experiência de desenvol- Reduction Strategy Paper (PRSP ­ Documento ver o microcrédito para veículos de transporte Estratégico de Redução da Pobreza). Tais docu- urbano não é muito promissora, e o crédito do mentos estratégicos vêm se tornando um produ- fornecedor para veículos alugados é algo difícil to conjunto dos governos nacionais e do Banco, de estimular em algumas economias de transi- quase sempre apoiados por uma extensa consul- ção, exatamente onde seria mais necessário. ta aos públicos de interesse. Assim, a inclusão de Assim, permanece a necessidade de uma exten- itens de transporte urbano nos programas dos sa gama de instrumentos de empréstimo. países depende da identificação do setor como problema prioritário na estratégia de desenvolvi- O tema crucial, do ponto de vista do Banco Mun- mento nacional. Apesar de permear a economia dial, é se os instrumentos disponíveis conse- urbana em sua totalidade, a influência do trans- guem levar adiante os objetivos de fortalecer a porte urbano tende a ser difusa. É importante, capacidade das cidades para que estas se tor- dessa forma, que seja mais bem compreendido o nem independentes quanto às questões fiscais transporte urbano e seu nexo com a pobreza, e que os projetos do setor sejam gradativamente e acessem mercados de capital privado. Alguns mais associados a atividades gerais de desenvol- meios tradicionais de empréstimo ­ por exem- vimento urbano e a outros projetos específicos do plo, para empresas estatais substituírem seus setor social, inclusive o reconhecimento das mu- ônibus ­ acabaram por desestimular o desen- lheres e das pessoas com dificuldades de loco- volvimento dessa sustentabilidade. moção como públicos-alvo importantes. Portanto, o destaque é a alteração para o de- A propriedade local é sempre essencial para o senvolvimento de crédito aos fornecedores, sucesso do projeto. No contexto rural, cada vez microcrédito e outros acordos comerciais de fi- mais a sociedade civil se envolve no processo nanciamento, afastando-se do financiamento de Desenvolvimento Conduzido pela Comuni- de empresas públicas. O IFC pode desempe- dade. Isso é mais difícil em áreas urbanas em nhar um papel importante na assistência do es- que as populações são mais transitórias e as tabelecimento de agências comerciais capazes instituições locais, proporcionalmente mais frá- de emprestar às prefeituras, como a INCA (In- geis. Existem, porém, algumas questões políti- frastructure Finance Corporation), da África do cas extremamente importantes em que se esti- Sul; o IFC não consegue, entretanto, se envol- mula cada vez mais a participação do usuário ver no financiamento de linhas diretas de crédi- de transporte visando a uma concepção mais to para as prefeituras. sensata do projeto ou do programa. São elas: 232 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 232 23.06.04, 19:01 Projeto e implantação de medidas para lência e o assédio no interior dos veículos têm remoção da população. No Projeto de impacto significativo nos padrões de comporta- Transporte Urbano de Mumbai, as associa- mento feminino e, portanto, em seu bem-estar. ções locais de moradores de favelas se en- volvem na definição de estratégias, na sele- Na tarefa da preparação da presente revisão, o ção de locais e no cronograma de medidas Banco buscou envolver as organizações não- para a remoção da população. governamentais e membros individuais da so- ciedade civil, bem como organismos dos go- Projeto e implantação de programas de vernos e profissionais, para darem suas respos- pavimentação em áreas pobres. Os cida- tas ao que estava sendo proposto. dãos do município de Villa el Salvador, na peri- feria de Lima, desenvolveram sua própria estra- A Estrutura de Desenvolvimento Abrangente tégia e seu próprio plano de pavimentação das também lança a questão da vantagem compa- vias locais. Na organização de um projeto de rativa do Banco Mundial em cada área específi- transporte para Lima, os habitantes das áreas ca de atividade. O Banco já se envolve com fre- pobres ("pueblos jovenes") participaram na es- qüência na colaboração com outras instituições colha das ligações viárias que deveriam ser pa- internacionais de empréstimo e de doação, e vimentadas, permitindo o acesso de veículos algumas delas financiaram estudos de fundo às áreas desassistidas. para esta revisão. A Comunidade Européia ex- pressou o desejo paralelo de aumentar as cola- Relações entre qualidade do serviço e ta- borações em questões de desenvolvimento dos rifa. Análises sociais dos passageiros do trans- transportes. Em geral, a colaboração envolve o porte público são elemento essencial na con- financiamento conjunto ou paralelo de projetos. cepção deste. Pesquisas realizadas em Cali, Colômbia, demonstraram que o desembolso Em alguns casos, entretanto, como no progra- feito em um sistema de metrô não era visto como ma urbano do SSATP (Sub-Saharan Africa benéfico aos pobres, ainda que os políticos ale- Transport Policy Program ­ Programa de Po- gassem o contrário. Por outro lado, pesquisas lítica de Transportes da África Subsaariana), de opinião de usuários no Uzbequistão e na a colaboração se estende ao âmbito do pro- República do Quirguistão comprovaram uma grama. Um dos propósitos principais de pu- preocupação muito maior com a utilidade do blicar uma revisão da estratégia é despertar o serviço do que os políticos apregoavam. comentário de instituições colegas, com o ob- jetivo de alinhar cada vez mais as posições Formulação de políticas de segurança de assumidas pelas instituições em importantes trânsito e segurança pública. Em geral, mui- temas de estratégia de desenvolvimento. Os tíssimo pouco é feito para estabelecer como e problemas sociais, ambientais e econômicos onde os usuários de transporte são mais vulne- do transporte público são imensos e crescem ráveis, tanto a acidentes de trânsito quanto, de mais ainda em muitos países. Essas dimen- maneira mais evidente, à violência pessoal. Em sões merecem e precisam de atenção concen- Lima, no projeto em preparação, uma pesquisa trada e coerente de toda a comunidade en- detalhada sobre mulheres comprovou que a vio- volvida com o desenvolvimento. Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir233 Pag217a234 233 23.06.04, 19:01 Notas 3Por exemplo, o governo da Federação Russa ofereceu seu aval para o Primeiro Empréstimo 1As preocupações expressas nos estudos Voices de Transporte Urbano para as cidades médias of the Poor foram divididas igualmente entre os sob a condição de promessas destas de que temas saúde, educação e infra-estrutura. atingiriam um patamar preestabelecido de re- 2Por exemplo, o EBRD (European Bank for cuperação de custos, considerado necessário Reconstruction & Development) pode empres- para tornar sustentáveis suas operações. Na tar para as cidades, se houver condições de ocasião, ainda que as finanças das cidades não fazê-lo, sem garantias soberanas; enquanto o estivessem em bom estado, elas, sem exceção, EIB (European Investment Bank), apesar de satisfizeram os termos estabelecidos. exigir uma garantia, aceita uma fiança compra- da do tomador de um banco comercial. 234 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag217a234 234 23.06.04, 19:01 APÊNDICE: PORTA-FÓLIO DE TRANSPORTE URBANO DO BANCO MUNDIAL Tabela A1.1. Projetos de transporte urbano em preparação em 31/12/00 Custo do Empréstimo do Ano projeto (US$ mi) Banco Mundial Impulso Quantidade Líder da fiscal principal ao País Projeto Situação de cidades equipe de de transporte no projeto projeto aprovação Transporte Transporte Total Total urbano urbano urbano Região da África First Decentralized Reabilitação e Benin 2000* Em andamento 28,3 21,8 25,5 19,2 3 Larbi City Mangement drenagem de vias (phase 1) urbanas Melhorias e Urban Environment Burkina Fasso 1995 Em andamento 49,7 9,1 38,0 6,8 reabilitação de vias 2 Ouayoro Project urbanas Reabilitação e Douala Infrastructure Camarões 2002 Em preparação 86,0 86,0 38,0 38,0 gestão de vias 1 Inal Project urbanas Transport Sector Melhorias na Chade 2001 Em andamento 91,1 2,2 67,0 1,6 1 Schliessler Strategy (PAProNaT) proteção viária Urban 5 Gana Melhorias das 2000* Em andamento 22,0 5,0 11,0 2,0 23 Bahal (phase 1) vias urbanas Infra-estrutura e Quênia Urban Transport 1996 Em andamento 155,0 155,0 115,0 115,0 26 Morrell gestão do tráfego Reabilitação e Road Maintenance & Maláui 1999 Em andamento 39,0 4,0 30,0 manuntenção de Rehabilitation (ROMARP) 4,0 2 Brushett vias urbanas Reabilitação e Urban Development Mali 1997 Em andamento 93,5 30,0 80,0 25,4 manuntenção de 10 Inal & Decentralization vias urbanas Melhorias na infra-estrutura de Urban Development Mauritânia 2001* Em andamento 100,0 17,0 70,0 14,0 transporte e 13 Inal Program construção de ruas e avenidas Melhorias na infra- Maurício Transport Sector 2002 Em preparação 100,0 70,0 20,0 3,0 4 Ghzala estrutura ambiental Reforma institucional, Lagos Urban reabilitação de vias e Nigéria 2002 Em preparação 140,0 140,0 100,0 100,0 1 Schelling Transport aprimoramento da operação de ônibus Urban Mobility Aprimoramento da Senegal 2000* Em andamento 132,0 132,0 98,0 98,0 1 Bultynck Improvement infra-estrutura e apoio ao setor privado Reabilitação e Urban Sector Tanzânia 1996 Em andamento 141,0 32,0 105,0 30,0 construção de ruas 8 Carroll Rehabilitation e avenidas Drenagem e vias Togo Urban Development 1994 Em andamento 29,0 26,2 13,0 11,0 1 urbanas Cave Reabilitação e apoio Zambia National Road 1998 Em andamento 454,0 40,0 70,0 11,0 à gestão de vias 3 Brushett urbanas Totais 1.660,6 770,3 880,5 479,0 Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial 235 Pag235a244 235 23.06.04, 19:01 Tabela A1.1. Projetos de transporte urbano em preparação em 31/12/00 Custo do Empréstimo do Ano projeto (US$ mi) Banco Mundial Impulso Quantidade Líder da fiscal principal ao País Projeto Situação de cidades equipe de de transporte no projeto projeto aprovação Transporte Transporte Total Total urbano urbano urbano Região da Ásia e Pacífico Invest. e manut. viárias, Guangzhou City gestão do tráf./proteção, China 1998 Em andamento 586,0 586,0 200,0 200,0 1 Scurfield Center Transport ambiente e transp. público Invest. e manut. viárias, Liaoning Urban gestão do tráf./proteção, China 1999 Em andamento 384,0 384,0 150,0 150,0 3 Scurfield Transport ambiente e transp. público Invest. e manut. viárias, Urumchi Urban gestão do tráf./proteção, China 2001 Em andamento 250,0 250,0 100,0 100,0 1 Dotson Transport ambiente e transp. público Invest. e manut. viárias, Shijiazhuang Urban gestão do tráf./proteção, China 2001 Em preparação 286,0 286,0 100,0 100,0 1 Scurfield Transport ambiente e transp. público Invest. e manut. viárias, Wuhan Urban gestão do tráf./proteção, China 2003 Conceito Transport 500,0 500,0 200,0 200,0 ambiente e transp. 1 Dotson público Redução de gargalos ao Strategic Urban tráfego, descentralização Indonésia 1996 Em andamento 168,0 168,0 87,0 87,0 8 Scouller Roads Infrastructure da responsabilidade pelo transporte urbano Redução de gargalos ao Strategic Urban tráfego, descentralização Indonésia Road Infrastructure II 2003 Em preparação 150,0 150,0 150,0 150,0 TBA Dotson da responsabilidade pelo (Java) transporte urbano Eficácia do transporte Pusan Urban Coréia do Sul 1994 Em andamento 332,0 332,0 urbano sobre trilhos e Transport Management 100,0 100,0 1 Burningham reformas políticas Metro Manila Aprimorar o acesso 12 cidades e 5 mun. no Filipinas Urban Transport 2001 Em preparação 87,0 87,0 56,0 56,0 integrado ao transporte Burningham Integration público e ao NMT metrô de Manila Bangkok Air Quality Reduzir as Tailândia Management 2002 Em preparação 80,0 80,0 80,0 80,0 1 Cappannelli emissões locais Urban Transport Eficiência operacional e Vietnã 1998 Em andamento 47,0 47,0 43,0 43,0 1 Burningham Improvement melhorias na proteção Totais 2.870,0 2.870,0 1.266,0 1.266,0 Região da Europa e Ásia Central Armenia Transport Estudo do Armênia 2000 Em andamento 47,0 0,5 40,0 0,5 1 Talvitie Project transporte urbano Reabilitação e República do 2001 Em andamento 24,2 24,2 22,0 22,0 financiamento de vias 3 Podolske Quirguistão Urban Transport urbanas Melhorias no serviço Letônia Municipal Services 1995 Em andamento 45,4 15,0 27,3 15,0 1 Balkind de ônibus em Riga Expansão da frota e Rússia Urban Transport 1995 Em andamento 391,0 391,0 330,0 330,0 reforma nas operações 14 Podolske de transporte público 236 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag235a244 236 23.06.04, 19:01 Tabela A1.1. Projetos de transporte urbano em preparação em 31/12/00 Custo do Empréstimo do Ano projeto (US$ mi) Banco Mundial Impulso Quantidade Líder da fiscal principal ao País Projeto Situação de cidades equipe de de transporte no projeto projeto aprovação Transporte Transporte Total Total urbano urbano urbano Região da Europa e Ásia Central Reabilitação de Rússia Bridge Rehabilitation 1997 Em andamento 466,0 93,0 350,0 69,8 1 Podolske pontes em Moscou Gestão do tráfego + Rússia Moscow Urban Transport 2001 Em preparação 100,0 100,0 60,0 60,0 desenvolvimento 1 Podolske institucional relacionado Reforma no Uzbequistão Urban Transport 2000 Em andamento 31,4 31,4 29,0 29,0 transporte público e 5 Crochet leasing de ônibus Totais 1.105,0 655,1 858,3 526,3 Região da América Latina e Caribe Miguel Second Municipal Argentina 1995 600,0 186,0 210,0 65,0 Pavimentacão Várias Mercado Development de ruas Diaz Buenos Aires Urban Apoio a concessões de Argentina 1997 Em andamento 364,0 364,0 200,0 200,0 1 Menckhoff Transport transporte por trilhos e reforma institucional Argentina Pollution Management 1998 Em andamento 36,0 15,0 18,0 7,5 Poluição do ar 1 Tlaiye Reabilitar e pavimentar Bolívia Decentralization 2001 Em andamento 67,0 3,0 54,0 2,4 20+ Rojas ruas e avenidas Reabilitar e transferir Belo Horizonte comutação sobre Brasil Em andamento 197,0 197,0 99,0 Metropolitan Transport 1995 99,0 1 Rebelo trilhos do governo federal para o local Reabilitar e transferir Recife Transport comutação sobre Brasil 204,0 102,0 102,0 Decentralization 1995 Em andamento 204,0 1 Rebelo trilhos do governo federal para o local Construir ligações p/ São Paulo Integrated Brasil 95,1 45,0 45,0 integrar sistemas de Urban Transport (BF) 1998 Em andamento 95,1 1 Rebelo comutação sobre trilhos Rio de Janeiro Reabilitar e conceder Brasil Em andamento 316,0 316,0 186,0 186,0 1 Rebelo Mass Transit 1998 trens; melhorar integração Salvador Urban Construir nova linha Brasil 1999 Em andamento 308,0 308,0 150,0 150,0 1 Rebelo Transport de metrô (BOT) Reabilitar e transferir Fortaleza Urban comutação sobre Brasil Transport 2001 Em andamento 176,0 176,0 85,0 85,0 1 Rebelo trilhos do governo federal para o local Construir novca linha Brasil São Paulo Line 4 2002 Em andamento 1.800,0 1.800,0 209,0 209,0 Rebelo de metrô (BOT) 1 Ampliação e pavimentação Recife Urban Brasil 2002 Em preparação 100,0 22,0 56,0 12,3 de ruas, avenidas e vias 1 V. Serra Upgrading para pedestres Assistência técnica para Colômbia Regulatory Reform TA 1997 Em andamento 33,0 2,0 13,0 0,8 corredores de ônibus, 3 Challa metrô e trens de subúrbio Gerenciamento de tráfego Bogotá Urban em rotas alimentadoras, Colômbia 2003 Em preparação 332,0 136,8 150,0 68,0 1 Persaud Services manuntenção viária e reforma institucional Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial 237 Pag235a244 237 23.06.04, 19:01 Tabela A1.1. Projetos de transporte urbano em preparação em 31/12/00 Custo do Empréstimo do Ano projeto (US$ mi) Banco Mundial Impulso Quantidade Líder da fiscal principal ao País Projeto Situação de cidades equipe de de transporte no projeto projeto aprovação Transporte Transporte Total Total urbano urbano urbano Região da América Latina e Caribe Sistemas de transporte México Medium-Size Cities 1993 Em andamento 471,0 471,0 200,0 200,0 urbano em cidades de 12 James Urban Transport porte médio Gerenciamento da qualidade México Second Air Quality 2004 Em preparação 100,0 TBA 70,0 TBA do ar e gerenciamento do TBA Vegera and Transport Project transporte urbano Corredor de ônibus e poluicão atmosférica; Peru Lima Urban Transport 2003 Em preparação 94,0 94,0 35,0 35,0 melhorar acessibilidade a 1 Guitink áreas de baixa renda e segurança de trânsito Melhorias viárias e de Venezuela Urban Transport 1993 Em andamento 220,0 220,0 100,0 100,0 tráfego, fortalecimento 10 Rebelo institucional Ampliação e pavimentacão Caracas Slum Venezuela 1998 Em andamento 153,0 30,0 60,0 11,6 de ruas, avenidas e vias 1 Cira Upgrading para pedestres Totais 5.066,1 4.639,9 1.832,0 1.513,6 Região do Oriente Médio e do Norte da África Reformas institucionais, Transport Technical Argélia 2002 Em andamento 11,3 3,9 8,7 2,8 assistência à concessão 1 Loir Assistance do metrô Gestão das ruas e avenidas, do tráfego e Urban Transport 1 Líbano 2002 Em preparação 115,0 115,0 65,0 65,0 dos estacionamentos; Feghoul Development planejamento do transporte Vias municipais, paredes First Municipal Em andamento/ 2000 100,0 100,0 79,0 79,0 de retenção, calçadas, Benouahi Líbano Infrastructure Supervisão capacidade municipal Transport Sector Investment Reformas nos serviços 1998* Em andamento 117,2 117,2 82,0 82,0 1 Loir Tunísia (APL Phase I) de transporte Transport Sector Investment Reformas nos serviços 2001* Em andamento 57,0 39,3 37,6 26,6 1 Loir (APL Phase II) de transporte Tunísia Totais 400,4 375,4 272,3 255,4 Região do Sul da Ásia Dhaka Urban Melhorias nos serviços de Bangladesh 1999 Em andamento 234,2 234,2 177,0 177,0 1 Qureshi Transport transporte urbano Programa de reabilitação Bangladesh Municipal Services 1999 Em andamento 154,0 10,0 139,0 9,0 4 Kamkwalala de transporte urbano Transporte público Índia Mumbai Urban 2002 Em preparação 838,0 838,0 485,0 485,0 sustentável (sobre 1 Swaminatha Transport trilhos/ônibus) Tamil Nadu Urban Melhorias nos serviços Índia 1999 Em andamento 205,0 55,0 105,0 28,2 Suzuki Development - II de infra-estrutura urbana Totais 1.431,2 1.137,2 906.0 699,2 Notas: * = Adjustable Program Loan (Empréstimo de Programa Ajustável). Os dados se baseiam no Documento de Avaliação do Projeto à época da aprovação. Sempre que inexistirem informações detalhadas no Documento de Avaliação do Projeto, os valores foram estimados. "Empréstimo" = empréstimo do IBRD ou crédito do IDA. Fonte: Arquivos de projeto do Banco Mundial. 238 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag235a244 238 23.06.04, 19:01 Tabela A1.2. Características especiais dos projetos do no sistema ar de País Projeto de público do da do ao tráfego de fiscal eza ole ovação transporte transporte franquias oteção Ano apr Pobr HIV Concessões e Contr poluição Pr transporte Planejamento do Instituicões gestão Regulamentação transporte Integração de Aprimoramento financiamento Região da África First Decentralized Benin 2000* X X City Management Burkina Fasso Urban Environment Project 1995 X Camarões Douala Infrastructure Project 2002 Transport Sector Strategy Chade 2001 X X X (PAProNaT) Gana Urban 5 (phase1) 2000* Quênia Urban Transport 1996 X Road Maintenance & Maláui 1999 X Rehabilitation (ROMARP) Urban Development Mali 1997 X & Decentralization Urban Development Mauritânia 2002* X Program X Maurício Transport Sector 2002 X X X X X Nigéria Lagos Urban Transport 2002 X X X X X X Urban Mobility Senegal 2001* X X X X Improvement X X X Tanzânia Urban Sector Rehabilitation 1996 X X Togo Urban Development 1994 X Zâmbia National Road 1998 X X X Região da Ásia e do Pacífico Guangzhou City China 1998 X X X X X X Center Transport China Liaoning UrbanTransport 1999 X X X X China Urumchi Urban Transport 2001 X X X X X X China Shijiazhuang Urban Transport 2001 X X X X X X China Wuhan Urban Transport 2003 X X X X X X Strategic Urban Indonésia 1996 X Roads Infrastructure Strategic Urban Road Indonésia 2003 Infrastructure II (Java) X X Pusan Urban Coréia do Sul 1994 X X X Transport Management Metro Manila Filipinas 2001 X X X X X Urban Transport Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial 239 Pag235a244 239 23.06.04, 19:01 Tabela A1.2. Características especiais dos projetos do no sistema ar de País Projeto de público do da do ao tráfego de fiscal eza ole ovação transporte transporte franquias oteção Ano apr Pobr HIV Concessões e Contr poluição Pr transporte Planejamento do Instituicões gestão Regulamentação transporte Integração de Aprimoramento financiamento Região da Ásia e do Pacífico Bangkok Air Quality Tailândia 2002 Management Vietnã Urban Transport Improvement 1998 X Região da Europa e Ásia Central Armênia Transport Project 2000 X X X X República do Urban Transport 2001 X X X Quirguistão Letônia Municipal Services 1995 X X Rússia Urban Transport 1995 X X Rússia Russia Bridge Rehabilitation 1997 X Rússia Moscow Urban Transport 2001 X X X Uzbequistão Urban Transport 2000 X X Região da América Latina e Caribe Second Municipal Argentina 1995 X Development Buenos Aires Urban Argentina 1997 X X X X X X Transport Argentina Pollution Management 1998 X Bolívia Decentralization 2001 Belo Horizonte Brasil 1995 X X X X X X X X Metropolitan Transport Recife Transport Brasil 1995 X X X X X Decentralization X São Paulo Integrated Brasil 1998 X X X X X X Urban Transport (BF) X Brasil Rio de Janeiro Mass Transit 1998 X X X X X X X Brasil Salvador Urban Transport 1999 X X X X X X X Brasil Fortaleza Urban Transport 2002 X X X X X X Brasil São Paulo Line 4 2001 X X X X X X Brasil Recife Urban Upgrading 2002 X Colômbia Regulatory Reform TA 1997 X Colômbia Bogotá Urban Services 2003 X X X X X 240 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag235a244 240 23.06.04, 19:01 Tabela A1.2. Características especiais dos projetos do no sistema ar de País Projeto de público do da do ao tráfego de fiscal eza ole ovação transporte transporte franquias oteção Ano apr Pobr HIV Concessões e Contr poluição Pr transporte Planejamento do Instituicões gestão Regulamentação transporte Integração de Aprimoramento financiamento Região da América Latina e Caribe Medium-Size Cities México 1993 X X X X X X Urban Transport Second Air Quality México 2004 and Transport Project X X Peru Lima Urban Transport 2003 X X X X X X Venezuela Urban Transport 1993 X X X X X Venezuela Caracas Slum Upgrading 1999 X Região do Oriente Médio e do Norte da África Transport Technical Argélia 2001 X X X X X Assistance Urban Transport Líbano TBD X X X X Development First Municipal Líbano 2001 X X Infrastructure Transport Sector Investment Tunísia 2000* X X X (APL Phase I) Transport Sector Investment Tunísia 1998* X X X X (APL Phase II) Região do Sul da Ásia Bangladesh Dhaka Urban Transport 1999 X X X X X Bangladesh Municipal Services 1999 X Índia Mumbai Urban Transport 2001 X X X X X X Tamil Nadu Urban Índia 1999 X X Development - II Notas: * = Adjustable Program Loan. Categorias de recursos podem ser sobrepostas. Fonte: Arquivos de projeto do Banco Mundial. Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial 241 Pag235a244 241 23.06.04, 19:01 latoT 19,3 6,8 38,4 1,6 2,4 4,0 115,0 25,4 14,0 3,0 100,0 98,1 29,8 11,4 11,0 200,0 150,1 100,0 100,1 200,0 86,8 150,0 100,0 56,3 80,0 42,7 0,5 22,1 15,0 329,0 72,1 21,8 9,1 86,0 2,2 4,8 4,0 155,0 30,3 17,8 70,0 140,3 132,1 32,0 12,7 40,0 586,1 384,2 250,0 286,4 500,0 167,6 150,0 331,5 86,4 80,0 4,5 0,5 24,2 15,6 391,0 93,0 sAT 4,7 0,1 29,4 15,9 0,9 1,2 2,0 1,6 1,0 sartuO 5,7 0,1 39,6 21,7 0,9 3,4 3,8 2,1 1,0 seõçurtsnoc ed oãsivrepus e AT 3,2 4,6 0,5 3,0 3,2 18,9 7,1 2,9 1,1 3,4 2,5 1,4 8,7 8,6 0,5 2,5 0,5 11,0 9,3 ed airahnegnE 3,2 5,3 0,5 3,6 3,5 22,2 9,6 2,9 4,5 10,0 6,5 3,5 16,8 1,2 0,5 2,5 0,5 13,0 9,3 sotnemitsevni 3,6 0,5 0,6 sortuO 4,6 0,7 1,5 raluciev oãssime 9,6 3,1 1,8 0,9 ad elortnoC 12,9 9,0 4,6 2,6 sohlirt erbos 20,3 oãçatumoC milhão) 27,3 ôrteM 86,2 (US$ 281,2 sednob e 3,0 13,3 22,1 4,6 2,8 1,2 4,5 14,5 318,0 subelórt ,subinÔ alocação 70,0 15,6 29,8 13,4 7,2 3,1 13,0 15,1 378,0 satsilcic e de sertsedep arap 3,5 0,7 2,3 2,7 0,8 5,6 7,2 seõçalatsnI Central 4,7 1,0 Pacífico 6,8 6,8 2,0 15,9 10,0 WBG VOH ed Ásia África do e seõçalatsni e e 3,1 6,8 1,5 2,2 7,0 da subinô ed saxiaF opa Ásia 9,2 17,4 3,8 6,4 10,0 Eur da ogefárt Região 0,6 4,7 7,3 14,5 0,5 8,8 10,5 4,0 3,4 da 12,2 18,0 34,1 ed oãtseG 0,8 6,3 9,2 19,5 1,6 Região 25,7 26,8 10,0 9,6 48,2 26,0 3,3 Região setnop e saiv ed oãçnetunam 16,1 6,8 29,1 0,2 2,4 58,4 3,5 22,4 41,1 24,0 8,5 2,4 10,2 1,4 5,8 10,5 19,6 62,8 e oãçatilibaeR 18,6 9,1 75,1 0,3 4,8 78,7 3,5 26,7 67,0 32,3 33,0 7,0 26,0 3,5 16,5 20,5 21,7 83,7 empréstimo/concessão e setnop e saiv 0,7 19,1 10,8 29,1 8,5 87,8 76,6 76,1 12,6 ed oãçurtsnoC 172,4 114,1 1,0 25,7 14,3 31,0 9,8 505,0 292,0 219,5 219,0 147,0 18,9 ojeto oãçavorpa pr ed lacsif onA 2000* 1995 2002 2001 2000* 1996 1999 1997 2002* 2002 2002 2000* 1996 1994 1998 1998 1999 2001 2001 2003 1996 2003 1994 2001 2002 1998 2000 2001 1995 1995 1997 do e oNaT) custo oject oject APr ogram Transport oject Pr Pr (P 1) ovement Management e Pr ovement Transport Infrastructur Road (Java) Management Pr Rehabilitation Decentralization Transport Transport II Management cedida & Sector Transport Road Transport Impr Banco City & Impr e urbano: (phase Rehabilitation Center Manila Services ojeto Urban Urban Transport Transport Transport ojeto do onment Strategy 5 Transport Roads o Development urbano Rehabilitation pr Pr Quality (ROMARP) Urban City Urban Urban Urban Transport Transport Envir Infrastructur Metr do Urban Development Mobility Sector National Air Sector Urban Transport Urban Urban Transport Urban Urban Urban uhan Municipal Maintenance Lagos Strategic Infrastructur Urban Bridge Development Decentralized Urban Urban Liaoning Urumchi W transporte Custo Armenia Porta-fólio Empréstimo Mundial/Quantia Douala Urban Urban Shijiazhuang Urban Guangzhou Bangkok do First Transport Road Strategic Urban Pusan A1.3. Sul do Fasso do País Tabela guistão Componentes Benin Burkina Camarões Chade Gana Quênia Maláui Mali Mauritânia Maurício Nigéria Senegal Tanzânia Togo Zâmbia China China China China China Indonésia Indonésia Coréia Filipinas Tailândia Vietnã Armênia República Quir Letônia Rússia Rússia 242 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag235a244 242 23.06.04, 19:01 56,9 29,0 65,0 7,2 2,4 200,0 98,5 102,0 45,0 186,0 150,0 85,0 209,0 12,0 1,0 68,0 200,0 70,0 35,0 100,0 12,0 2,8 65,0 78,6 70,0 26,6 9,0 177,0 485,0 28,2 64.861,0 100,0 0,0 97,6 31,4 2,0 3,9 .354, 186,0 367,0 14,5 3,0 196,0 204,0 93,1 316,0 308,0 176,0 1.80 22,0 136,9 467,0 100,0 94,0 220,0 30,0 115,0 78,6 15,1 39,3 226,2 10,0 838,0 54,9 10 100,0 ,0 4,8 1,0 17,7 32,0 2,8 5,0 5,8 4,8 11,4 10,4 3,1 1525 6 5,4 2,0 27,6 40,0 3,9 5,0 5,8 7,6 13,0 18,0 2,0 206, 0,9 6,7 2,3 4,0 1,2 6,5 0,4 20,0 6,0 2,9 34,0 177,8 3,7 1,9 1,4 6,7 4,6 8,0 1,2 16,8 1,0 47,0 8,0 3,8 34,4 2,4 25 ,0 1,9 65,3 0,3 1,5 18,3 6,1 61,9 3,3 160 Mundial. 7 2,8 0,6 1,5 2,3 110,0 11,0 107,0 239, Banco ,0 1,5 4,6 5,0 3,5 30 0,6 do 0 3,0 9,3 7,9 3,7 6,0 59, 0,6 ojetos 71,5 86,9 99,9 38,8 179,5 85,0 44,0 341,5 967,4 pr 19,9 de 7 90,3 173,0 199,9 84,0 299,2 176,0 590,0 1639, 15,8 ,0 3 quivos 55,0 Ar 148,1 209 498, 10,3 ,0 7 te: 157,0 305,5 1.800 2543, 24,6 Fon ,0 26,2 0,5 4,2 8,8 15,0 430 6 África 27,2 1,0 10,2 26,0 5,9 609, da epostas. 1 Caribe 1,0 10,3 1,0 4,0 4,1 43, 0,9 sobr e Norte 9 2,0 Ásia ser 22,3 3,0 5,4 7,0 86, 0,8 do Latina e da ,7 11,0 14,8 1,2 47 1,0 Sul podem ,8 Médio do 16,1 19,9 2,0 84 0,8 América 4 18,7 da 3,5 35,0 53,0 30,0 40,3 14,5 6,4 313, recursos Região Oriente ,0 de 22,0 7,0 80,0 146,0 5,4 do 35,0 53,0 25,0 555 Região 6 33,4 65,0 11,0 20,0 9,0 145,0 11,0 72,8 40,2 8,0 28,2 768, 15,8 Região Categorias 70,2 185,0 20,0 43,5 340,0 26,0 27,0 72,8 52,4 9,0 549 1.428,8 13,8 3,5 2,1 20,0 30,0 37,6 1,0 33,0 734,9 15,1 ,9 7,0 4,1 43,5 75,0 50,1 1,0 57,0 1.720 16,6 Ajustável). 2001 2000 1995 1997 1998 2001 1995 1995 1998 1998 1999 2001 2002 2002 1997 2003 1993 2004 2003 1993 1999 2002 2002 2000 1998* 2001* 1999 1999 2002 1999 ograma II Pr - e de Transport Assistance Transport Transport (BF) Transit 4 oject I) II) Transport Assistance regiões) Development opolitan Transport Transport Pr Urban Quality Investment Investment Upgrading Development Transport Decentralization Integrated Line Services Transport Infrastructur Services Development as (Empréstimo Transport Upgrading Transport Urban Mass Techinical Air Transport Phase o Phase Urban centagem es Management Metr Transport Urban Cities Slum Sector Sector Urban odas Loan Paulo Urban Paulo Urban Urban Transport Urban Technical (APL Urban (APL Urban (T Por Urban Municipal Air Decentralization Transport Janeir Reform Urban Transport Second São Urban São Municipal Municipal and de Lima Dhaka ogram Moscow Pollution Caracas Nadu Total Horizonte Salvador Fortaleza Recife Bogotá Pr Second Buenos Rio Transport Urban First Transport Transport Recife Mumbai Belo Medium-Size Tamil Regulatory Adjustable *= gentina gentina gentina gélia Rússia Uzbequistão Ar Ar Ar Bolívia Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Colômbia Colômbia México México Peru Venezuela Venezuela Ar Líbano Líbano Tunísia Tunísia Bangladesh Bangladesh Índia Índia Notes: Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial 243 Pag235a244 243 23.06.04, 19:01 244 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial Pag235a244 244 23.06.04, 19:01 BIBLIOGRAFIA A. RELATÓRIOS COMISSIONADOS Os relatórios de históricos para a revisão, listados a seguir, foram comissionados com a assistên- cia de fundos nacionais de fideicomisso (Espanha, França, Holanda, Japão) ou por meio de finan- ciamento governamental direto (Reino Unido, Alemanha). Eles foram todos publicados na web page do Urban Transport Strategy Review, podendo ser acessados do site de Transportes do Banco Mundial, www.worldbank.org/transport. Arcadis Bouw/Infra. The Development of Logistic Services (Holanda). BB&J Consult. Implementation of Rapid Transit (Espanha). BCEOM. Review of French Experience in Institutional Framework for Planning and Programming in Urban Transport (França). Caetano Roca Giner (Price Waterhouse Coopers). Conversion of Railway Lines for Suburban Passenger Services (Espanha). CATRAM. Land Use and Transport Development: The Case Study of Cairo, Egypt (França). Cracknell, J. 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