ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL SOBRE AMERICA LATINA Y EL CARIBE 20655 ¡/1////os (,/, Temos de debate: Investigaciones en curso ¡~ - 1 r -lE. .Ifútutur: - -.- - .~~~ 1~ .~~~~~ Property of TISD Library Return to MSN 1 3-308 DiW11V) D)E FERRANTI, GUILLERMO E. P~ER-RY, INDER,MIT S. GILL,Y LUIS SERVÉN coni Franicisco H.G. Ferreira Nadceen ialab WilliaFi E Maloney Martíii Rania i 1 1 1 i 1 1 i ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL SOBRE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Puntos de vista ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA Por David de Ferranti Guillermo E. Perry Indermit S. Gill Luis Servén con Francisco H. G. Ferreira Nadeem Ilahi William E Maloney Martín Rama BANCO MUNDIAL WASHINCTON, D.C. Copyright © 2000 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera impresión: junio de 2000 Los resultados, interpretaciones y conclusiones que se expresan en este documento corresponden a los autores y no se deben atribuir de modo alguno al Banco Mundial, sus organizaciones afiliadas o los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países a quienes éstos repre- sentan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que aparecen en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que puedan derivarse de su utilización. Las fronteras, colores, denominaciones y otra información que aparezca en algún mapa de este volumen no implican juicio alguno respecto a la situación jurídica de algún territorio; tampoco indican que el Grupo del Banco Mundial reconoce o acepta dichas fronteras. El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deben enviarse a la Oficina del Editor, a la dirección indicada antes. El Banco Mundial fomenta la difusión de su trabajo y normalmente concederá el permiso con prontitud y sin cargo alguno cuando la reproducción no tenga finalidades comerciales. La autorización para copiar partes del documento que se utilizarán con fines didácticos la otorga el Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts 01923, EE.UU. David de Ferranti es Vicepresidente y Guillermo E. Perry es Economista en Jefe de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Indermit S. Gill es economista principal y Luis Servén es especialista principal de dicha Oficina Regional. Francisco Ferreira es profesor de economía en la Pontificia Universidad Católica de Rio de Janeiro, Brasil. Nadeem llahi es economista del Fondo Monetario Internacional. William F. Maloney es economista senior de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe del Banco Mundial y Martin Rama es economista senior del Grupo de Investigaciones sobre el Desarrollo del Banco Mundial. Diseño de la cubierta: Janelle Welch/The Magazine Group Fotografía de la cubierta: Globe: Centro de Vuelos Espaciales Goddard de la NASA; fotografías insertadas, desde arriba y hacia la derecha: Catherine de Torquat/Sygma: Bill Pogue/Stone; Robert Frerck/Stone; Margo Pinkerton/Liaison Agency. de Ferranti, David. Asegurando el futuro en una economía globalizada Guillermo E. Perry. p. cm.- (Estudios de América Latina y el Caribe del Banco Mundial). Incluye referencias bibliográficas. ISBN 0-8213-4858-2 Pendiente en la Biblioteca del Congreso Indice Nota de agradecimiento ..................................................................... ix Siglas y abreviaturas ....................................................................... xi Capítulo 1: Oportunidades y riesgos en un mundo globalizado ......................................... 1 El desempeño de América Latina y el Caribe mejoró en la década de 1990 ...................................... 1 Oportunidades y riesgos ...................................................................... 1 ¿A qué se debe la sensación de inseguridad económica? .................................................. 3 Este informe .................................................................................6 La volatilidad de América Latina y el Caribe es alta, pero no ha aumentado en la década de 1990 .... ............. 7 Los riesgos deben enfrentarse con una política integral de seguridad económica .............................. 7 La volatilidad de América Latina y el Caribe proviene de varias fuentes: internas y externas ..................... 8 El Estado puede hacer mucho para reducir la volatilidad, incluso en una economía globalizada ................... 8 Los riesgos externos se pueden reducir mediante la diversificación y el manejo de la liquidez .................... 8 Las políticas macroeconómicas anticíclicas facilitan el ajuste ante perturbaciones externas ....................... 9 Sistemas financieros más desarrollados y sólidos son un elemento clave de las políticas de protección social .... ...... 9 Las crisis profundas son especialmente perjudiciales para los pobres ....................................... 9 Los pobres tratan de proteger su bienestar a largo plazo durante las crisis, siempre que sus activos lo permitan ...... 10 Se deben establecer nuevos programas de apoyo financiero para los desempleados ............................ 10 La capacidad administrativa y las políticas laborales son fundamentales para elegir los programas de apoyo a los desempleados ................................................................ 10 Autoseguro para economías donde el proceso de reforma es lento ....................................... 11 Seguro de desempleo para economías en estado avanzado de reforma ..................................... 11 Los programas de obras públicas protegen a los trabajadores del sector informal ............................. 11 Los programas focalizados en los pobres necesitan mejor protección durante los períodos de contracción de la economía .............................................................. 11 Ahorrar en los tiempos de bonanza para financiar el gasto social en épocas malas ............................ 11 Medidas supranacionales y la función de las instituciones financieras internacionales ......................... 13 Mitos y realidades acerca de la volatilidad económica ................................................ 13 Hacia la seguridad económica ................................................................... 13 Notas . ............................................................................. 13 Capítulo 2: La inseguridad económica en América Latina y el Caribe: hechos estilizados ...................... 15 Consideraciones metodológicas .................................................................. 15 La volatilidad agregada en América Latina .......................................................... 17 Volatilidad del producto agregado .............................................................. 18 Volatilidad del consumo agregado .............................................................. 18 Diferencias de volatilidad entre los países de la región .................................................. 18 Tendencias regionales de la volatilidad económica ................................................. 21 Transmisión de la volatilidad agregada al mercado laboral ............................................... 24 ¿Los trabajadores latinoamericanos enfrentan un riesgo mayor? ........................................... 26 Tendencias de la volatilidad de la remuneración .................................................... 27 Tendencias de las tasas de desempleo ............................................................ 28 iii ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA Tendencias de las tasas de rotación ............................................................. 32 Aumento de la informalidad .................................................................. 34 Perspectivas de los trabajadores de más edad ........ ....................................... 34 Tendencias en la distribución del ingreso . . . . . 37 Conclusión . ................................................................................ 38 N o tas .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 9 Capíulo 3: El diseño de una política social para enfrentar el riesgo: marco conceptual ...................... 41 La necesidad de un análisis bien fundamentado ....................................................... 41 Enfoque y consecuencias ....................................................................... 42 Las ventajas de un enfoque riguroso ............................................................... 46 Justificación más clara de las medidas oficiales ..................................................... 46 Información útil ........................................................................... 47 Un poderoso instrumento de organización ........ .................. .............................. 47 Conclusión ................................................................................. 48 Notas ..................................................................................... 49 Captulo 4: La vobtilidad macroeconómica en América Latina y el Caribe: causas y soluciones ................. 51 Fuentes de volatilidad agregada en América Latina y el Caribe ........................................... 51 Perturbaciones externas . ..................................................................... 5 1 La volatilidad de la política macroeconómica ...................................................... 55 Absorción y amplificación de las perturbaciones externas: la importancia de los mercados financieros ................ 58 Vínculos débiles con los mercados financieros internacionales .......................................... 61 Mercados financieros internos poco desarrollados ...... ............................................ 61 Una combinación que aumenta la probabilidad de las crisis económicas ................................... 62 Otros mecanismos de amplificación ............................................................. 67 Resumen ................................................................................ 70 Políticas para atacar la volatilidad agregada en América Latina y el Caribe ................................... 71 Riesgo de los términos de intercambio ....................................................... 73 Flujos de capital .......... : ................................................................. 73 El sistema financiero ....... ................................................................. 74 Política fiscal .............. 75 Política monetaria y cambiaria ........... ..................................................... 76 Medidas supranacionales ............................ .......................................... 76 Anexo 1 ................................................................................... 77 N o tas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Capítulo 5: La respuesta de los hogares de América Latina y el Caribe ante las crisis económicas ............... 81 El riesgo de desempleo: ¿quiénes son los más afectados? ................................................ 81 ¿Son los pobres más propensos a quedar desempleados? .............................................. 81 ¿Tienen los hombres de más edad y menor capacitación una mayor probabilidad de perder el empleo? . . ........... 82 ¿No hay desempleo en el sector informal? .................................................. 83 ¿Quiénes se quedan sin empleo y por cuánto tiempo? ................................................ 84 La respuesta de los hogares ante las crisis del ingreso: conclusiones de los estudios de panel ....................... 86 ¿Afectan las crisis agregadas más a los pobres que a los ricos? .......................................... 87 ¿La tenencia de activos ayuda a reducir la vulnerabilidad ante las perturbaciones agregadas? .................... 88 ¿Se compromete el capital humano de los pobres durante las crisis? ............................... ........ 91 ¿Tienen todas las coyunturas desfavorables los mismos efectos? ......................................... 93 Conclusiones . ............................................................................... 95 Notas ... . ................................................................................. 96 Capítulo 6: Apoyo a los trabajadores frente al riesgo de desempleo ..................................... 97 Tipología de los programas . ..................................................................... 98 Resultados principales . ....................................................................... 101 ¿Quiénes están cubiertos por estos programas? .................................................... 103 ¿Cuánto cuestan los programas? .............................................................. 104 ¿Cuáles son los efectos de eficiencia y los beneficios del seguro? ........................................ 106 ¿Cuáles son los principales puntos débiles de estos programas? ........................................ 107 Repercusiones en materia de política ............................................................. 107 ¡v INDICE Autoprotección: situación de los mercados laborales .................................................. 108 Autoseguro: Cuentas de ahorro personal ........................................................... 109 Seguro de `mercado: programas de cobertura grupal del riesgo .......................................... 111 La indemnización por despido como seguro de desempleo ............................................ 111 Los programas de obras públicas como seguro de desempleo .......................................... 112 Seguro de desempleo `convencional` ........................................................... 114 Conclusión ................................................................................ 117 N o tas .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 CapM~ 7: La auda para s pbes y la supe~ac6 de las c.s¡s.................................... 119 El gasto social a lo largo del ciclo económico ....................................................... 121 ¿Cómo varía el gasto público a lo largo del ciclo económico? ......................................... 121 La importancia de los factores políticos ......................................................... 125 Calidad de los servicios sociales a lo largo del ciclo ................................................. 125 Gasto focalizado durante períodos de auge y depresiones ............................................... 129 Formulación de la política económica con restricciones políticas ......................................... 130 El objetivo a largo plazo de la política social debe ser mejorar la distribución de los activos ................... 130 Los programas focalizados deberían ser permanentes y estar mejor protegidos durante las crisis ................. 131 También es importante que el aumento del gasto social sea moderado en épocas favorables .................... 131 Las instituciones financieras internacionales pueden ayudar a superar las restricciones políticas sobre los seguros ... . 131 Conclusión .................................................................................. 132 Notas .................................................................................... 134 lllbu ~ ....................................................................................... 135 Recuadros Recuadro 2.1 Definición y medición de la inseguridad ................................................ 16 Recuadro 2.2 Tendencias de la volatilidad agregada de América Latina y el Caribe ............................ 22 Recuadro 2.3 ¿Por qué los trabajadores prefieren estar en condiciones precarias o sin protección? .................. 33 Recuadro 2.4 La movilidad del ingreso y el riesgo en dos países .......................................... 36 Recuadro 3.1 Seguros de mercado, autoseguro y autoprotección: rasgos distintivos y ejemplos .................... 43 Recuadro 3.2 Teoría del seguro integral . ........................................................... 44 Recuadro 3.3 El marco en situaciones "de la vida real .................................................. 45 Recuadro 4.1 Exceso de sensibilidad ante las perturbaciones: el caso de Chile ................................ 58 Recuadro 4.2 Mercados financieros débiles y volatilidad: contexto ........................................ 65 Recuadro 4.3 El costo de la volatilidad en materia de bienestar y los beneficios de compartir el riesgo a nivel internacional .................................... .................. 68 Recuadro 5.1 Empleo por cuenta propia en el sector informal: ¿Trabajadores en situación precaria o empresarios voluntarios? ................................................................... 83 Recuadro 5.2 Conjuntos de datos y métodos usados .................................................. 85 Recuadro 5.3 ¿Dónde va a parar el tiempo durante una crisis? ........................................... 91 Recuadro 5.4 ¿Hipotecan las familias el futuro de sus hijos? Otras observaciones ............................. 94 Recuadro 6. 1 Programas de apoyo financiero de los desempleados: principales características ..................... 99 Recuadro 6.2 Fuentes de datos y metodología ...................................................... 102 Recuadro 6.3 Mercados laborales: la "reforma olvidada" de América Latina ................................. 108 Recuadro 6.4 Combinación de autoseguro obligatorio y seguro de desempleo de mercado ...................... 110 Recuadro 6,5 ¿Quién paga realmente el seguro de desempleo? .......................................... 113 Recuadro 6.6 Algunas directrices para los países que tienen sistemas de desempleo ........................... 115 Recuadro 7.1 ¿Cómo varía el gasto de los gobiernos que dan preferencia a los pobres a lo largo del ciclo económico? ............. ................................................ 122 Recuadro 7.2 Fuentes de datos y clasificación en gasto focalizado y social .................................. 123 Recuadro 7.3 Gasto social durante los ciclos económicos y políticos de América Latina ........................ 124 Recuadro 7.4 La reforma de la atención de salud en Colombia .......................................... 126 Recuadro 7.5 El programa Progresa de México: funciona bien, ¿pero lo hará en una crisis? ..................... 128 Recuadro 7.6 Estados Unidos: Programas sociales, derecho a prestaciones y carácter anticíclico ................... 132 Cuadros Cuadro 1.1 Aumento del PIB per cápita en América Latina ............................................. 2 Cuadro 1.2 Aumento del consumo privado per cápita en América Latina. 3 y ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA Cuadro 1.3 Respuestas a una encuesta en países de América Latina sobre los cambios esperados en los niveles de vida ............................................................... 4 Cuadro 1.4 Respuesta a una encuesta en 14 países de América Latina sobre aspectos relacionados con la seguridad social, por categorías socioeconómicas ................................................... 4 Cuadro 1.5 Inseguridad económica: doce mitos ..................................................... 12 Cuadro 2.1 Volatilidad a largo plazo en América Latina ............................................... 18 Cuadro 2.2 Volatilidad en América Latina en el tiempo ............................................... 23 Cuadro 2.3 Volatilidad del aumento del salario real en América Latina y el Caribe (en porcentajes) .... ........... 26 Cuadro 2.4 Tasas medias de desempleo en América Latina y el Caribe (en porcentajes) ......................... 27 Cuadro 2.5 Rotación laboral, países de América Latina y el Caribe y de la OCDE ............................ 30 Cuadro 2.6 Medidas de la desigualdad del ingreso por país, 1986-96 ..................................... 35 Cuadro 3.1 Las políticas públicas y su efecto sobre el seguro integral individual ............................. 48 Cuadro 4.1 Volatilidad de las perturbaciones de los términos de intercambio de países seleccionados de América Latina ................................................................ 53 Cuadro 4.2 Aumentos estimados del bienestar atribuibles a la diversificación ............................... 69 Cuadro 4.3 Diversificación internacional de la cartera ................................................. 70 Cuadro 4.4 Panorama general de las políticas para atacar la volatilidad agregada ............................. 71 Cuadro 4.A.1 Determinantes empíricos de la volatilidad del aumento del PIB ..75 Cuadro 5.1 Tasas de desempleo por quintil de ingreso familiar y de consumo ............................... 82 Cuadro 5.2 Tasas de desempleo por edad, educación y género ........................................... 82 Cuadro 5.3 Probabilidad anual de quedar sin empleo en los sectores formal e informal ........................ 83 Cuadro 5.4 Varianza del ingreso entre los trabajadores asalariados del sector formal frente a los trabajadores por cuenta propia . ................................................................ 84 Cuadro 5.5 Duración del desempleo, en años ....................................................... 84 Cuadro 5.6 Brasil, zonas metropolitanas: cambios porcentuales del ingreso por tramo salarial del jefe(a) de hogar . ... . 87 Cuadro 5.7 México: Cambio proporcional por quintil de ingreso, 1995-96 ................................. 88 Cuadro 5.8 El Salvador, zonas rurales: descomposición dinámica de los cambios de pobreza, 1995-97 .... ......... 88 Cuadro 6.1 Características de los diversos programas de apoyo financiero de los desempleados .... .............. 100 Cuadro 6.2 Comparación entre los sistemas de seguro de desempleo de Brasil y Estados Unidos ................. 101 Cuadro 6.3 Programas de apoyo financiero para los desempleados: beneficiarios en todos los grupos de la población. . . 103 Cuadro 6.4 Programas de apoyo financiero para los desempleados: costo por beneficiario ...................... 105 Cuadro 6.5 Programas de apoyo financiero para los desempleados: efectos en el empleo, el ingreso y el consumo ..... 106 Cuadro 6.6 Costos del seguro de desempleo: distribución de la carga entre los trabajadores, los empleadores y el gobierno ................................................................... 112 Cuadro 6.7 Programas de apoyo financiero para los desempleados: resumen de conclusiones y repercusiones para las políticas .................................................... 114 Cuadro 7.1 Gasto público focalizado por persona pobre en Argentina y México, 1994-96 ..................... 121 Cuadro 7.2 Elasticidades del gasto con respecto al crecimiento, por tipo de gasto ........................... 124 Cuadro 7.3 Cambios en el gasto para protección social en América Latina, 1970-95 ......................... 125 Cuadro 7.4 Características principales de las transferencias condicionales focalizadas ......................... 127 Gráficos Gráfico 1.1 Aumento del PIB per cápita .......................................................... 2 Gráfico 1.2 Aumento del consumo privado per cápita ................................................. 3 Gráfico 2.1 Volatilidad a largo plazo del aumento real del PIB ......................................... 17 Gráfico 2.2 Volatilidad a largo plazo del aumento real del consumo privado ................................ 17 Gráfico 2.3 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y tamaño del país ................................ 19 Gráfico 2.4 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB e ingreso per cápita .............................. 19 Gráfico 2.5 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y de la tasa de crecimiento del consumo privado .......... 20 Gráfico 2.6 Volatilidad de la tasa real de crecimiento del PIB por década .................................. 21 Gráfico 2.7 Volatilidad de la tasa real de crecimiento del consumo privado por década ........................ 21 Gráfico 2.8 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y de la tasa de crecimiento privado en América Latina ..... 22 Gráfico 2.9 Los vínculos entre volatilidad agregada y microeconómica .................................... 24 Gráfico 2.10 Elasticidades con respecto al salario a largo plazo, 1980-95, Chile .............................. 24 Gráfico 2.11 Coeficientes de salarios y desempleo de Okun ............................................. 25 Gráfico 2.12 Volatilidad de los salarios de oficinistas y obreros, México ........... 26 Gráfico 2.13 Volatilidad de los salarios de oficinistas y obreros, Argentina .27 Gráfico 2.14 Tasa de desempleo y duración prevista, Montevideo .28 vi iNDICE Gráfico 2.15 Tasa de desempleo y duración prevista, Interior de Uruguay .................................. 28 Gráfico 2.16A Tasa de desempleo y duración prevista, Gran Santiago ...... ............ ..................... 29 Gráfico 2.16B Rotación laboral, países de América Latina y el Caribe y de la OCDE ........................... 30 Gráfico 2.17 Evolución de la rotación en Chile, 1980-95 .30 Gráfico 2.18 Evolución de la rotación en Colombia, 1980-91 .31 Gráfico 2.19 Permanencia prevista en el trabajo actual, Montevideo (meses) .31 Gráfico 2.20 Permanencia prevista en el trabajo actual, Interior del Uruguay (meses) .32 Gráfico 2.21 Permanencia prevista en el trabajo actual, Gran Santiago .32 Gráfico 2.22 Trabajo por cuenta propia frente a productividad industrial, OCDE y América Latina y el Caribe .33 Gráfico 2.23 El crecimiento y la movilidad del ingreso en Argentina .36 Gráfico 2.24 El crecimiento y la movilidad del ingreso en México .37 Gráfico 4.1 Volatilidad del crecimiento de los términos de intercambio .52 Gráfico 4.2 Porcentaje de los cuatro productos básicos más importantes en el total de exportaciones .52 Gráfico 4.3 Volatilidad en las perturbaciones de los términos de intercambio por década .53 Gráfico 4.4 Mediana de los flujos brutos de capital privado hacia América Latina .54 Gráfico 4.5 Margen de los instrumentos de deuda soberana denominados en divisas (centésimos de punto porcentual) .54 Gráfico 4.6 Coeficiente de variación de los flujos brutos de capital privado .55 Gráfico 4.7 Volatilidad del crecimiento de la base monetaria .56 Gráfico 4.8 Volatilidad del aumento del consumo público .56 Gráfico 4.9 Volatilidad monetaria y volatilidad fiscal .57 Gráfico 4.10 Volatilidad fiscal y volatilidad de los términos de intercambio .57 Gráfico 4.11 Exceso de sensibilidad ante las perturbaciones de Chile .58 Gráfico 4.12 Los precios del cobre y la cuenta corriente de Chile .59 Gráfico 4.13 Promedio del crédito interno privado .60 Gráfico 4.14 Capitalización de los mercados bursátiles e índice del volumen de operaciones .60 Gráfico 4.15 Capitalización de los mercados bursátiles e índice del volumen de operaciones, países seleccionados de América Latina y el Caribe, 1995-98, promedios .61 Gráfico 4.16 Falta de liquidez del mercado bursátil .61 Gráfico 4.17 Volatilidad del PIB y dinamismo de crédito .62 Gráfico 4.18 Restricción pronunciada del crédito en Argentina .63 Gráfico 4.19 Restricción pronunciada del crédito en Brasil .63 Gráfico 4.20 Restricción pronunciada del crédito en México .64 Gráfico 4.21 Ventas de emergencia .66 Gráfico 4.22 Exceso de vulnerabilidad .66 Gráfico 4.23 ¿Por qué América Latina es más volátil que los países industriales y de Asia oriental? .67 Gráfico 5.1 Aumentos y pérdidas del ingreso en los siete episodios de volatilidad del Brasil .87 Gráfico 5.2 El Salvador: distribuciones acumuladas del ingreso real per cápita, 1995 y 1997 .89 Gráfico 5.3 Brasil: desplazamiento hacia y desde la pobreza, por nivel de educación .90 a. hacia la pobreza durante períodos de crecimiento .90 b. hacia la pobreza durante períodos de recesión .90 c. desde la pobreza durante períodos de crecimiento .90 d. desde la pobreza durante períodos de recesión .90 Gráfico 5.4 Cambio en el tiempo dedicado a las tareas domésticas debido al ingreso en la fuerza laboral .91 Gráfico 5.5 Brasil: probabilidad de deserción escolar .92 Gráfico 5.6 Brasil: probabilidad de repetir un grado en la escuela .92 Gráfico 5.7 Brasil: probabilidad de que un niño entre 10 y 15 años comience a trabajar .92 Gráfico 6. 1 Los trabajadores pagan el seguro de desempleo, aun si los aportes se cobran a las empresas. 113 Gráfico 6.2 Los trabajadores y las empresas comparten los costos del seguro de desempleo, aun si los aportes se cobran a las empresas .113 Gráfico 7.1 Gasto social focalizado a lo largo del ciclo económico .120 vii Nota de agradecimiento STE INFORME ES EL RESULTADO DE LA LABOR CONJUNTA REALIZADA POR UN EQUIPO DE TRABAJO DEL BANCO E ~ Mundial, con la coordinación de la Oficina del Economista en Jefe de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe y la dirección de Guillermo Perry. Los principales autores de los capítulos son Guillermo Perry (Capítulo 1), Indermit S. Gill (Capítulos 1, 3, 5, 6 y 7), Luis Servén (Capítulos 1, 2 y 4), William F. Maloney (Capítulos 2 y 5), Nadeem llahi (Capítulos 3 y 7), Francisco H. G. Ferreira (Capítulo 5) y Martín Rama (Capítulo 6). En el Banco Mundial colaboraron principalmente Wendy Cunningham, Gabriel González, Emily Gustafsson- Wright, Norman Hicks, William Jack, Pedro Olinto, Bernadette Ryan, Guilherme Sedlacek, Rashmi Shankar, Mark Thomas y Quentin Wodon. Entre los colaboradores externos cabe mencionar a Carlos Arango (University of Illinois), Ricardo Caballero (MIT), Jonathan Conning (Williams College), Adriana D. Kugler (Universitat Pompeu Fabra), Donna MacIsaac (consultora), Alejandra Mizala (Universidad de Chile), Marcelo Neri (Fundaçáo Getulio Vargas), Martin Ravallion (Université des Sciences Sociales, Toulouse), Dani Rodrik (Harvard University), Pilar Romaguera (Universidad de Chile), James M. Snyder (MIT), Álvaro Trigueros (Universidad Centroamericana, San Salvador) e Irene Yackovlev (MIT). También formularon valiosos comentarios lan Bannon, El equipo que elaboró el informe contó con el aseso- Suman Bery, François Bourguignon, Ariel Fiszbein, ramiento de un comité directivo integrado por Robert Marcelo Giugale, Gillette Hall, Emmanuel Y. Jimenez, Holzmann, Gobind T. Nankani y Dani Rodrik. Xavier Steen Jorgensen, Homi Kharas, Kathie Krumm, Klaus Coll, Ana-María Arriagada, Charles Griffin y Donald R. Schmidt-Hebbel y Michael Walton. Winkler también brindaron orientación y apoyo. El informe se benefició asimismo de los comentarios y No obstante, cualquier error u omisión que haya en el sugerencias de los participantes en el Foro sobre pobreza, informe es exclusiva responsabilidad de los autores y no se vulnerabilidad y desigualdad que se realizó en Lima en debe atribuir a ninguna de las personas antes mencionadas agosto de 1999. Se agradece especialmente a Katherine ni a las instituciones a las que representan. Bain por facilitar la participación del equipo en el Foro. Por último, agradecemos a Diane Stamm, Christopher También se hicieron valiosos comentarios durante el retiro Neal y Lee Morrison por el denodado empeño demostrado de los economistas de América Latina, que se llevó a cabo en la tarea de que esta publicación llegara a la etapa final de en Baltimore en noviembre de 1999. producción. ix Siglas y abreviaturas ALC América Latina y el Caribe BID Banco Interamericano de Desarrollo CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe EDS Encuesta de Desarrollo Social ENEU Encuesta Nacional de Empleo Urbano ENH Encuesta Nacional de Hogares EPH Encuesta Permanente de Hogares FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servicio FMI Fondo Monetario Internacional FONASA Fondo Nacional de Salud (anteriormente SERMENA) IBGE Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas IFI Institución financiera internacional IIPRA Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias ISAPRE Institución de Salud Previsional OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos OIT Organización Internacional del Trabajo PETI Programa de Erradicacáo do Trabalho Infantil PIB Producto interno bruto PNAD Pesquisa Nacional de Amostra de Domocilios PNB Producto nacional bruto PRAF II Programa de Asignación Familiar, Segunda fase PRI País de reciente industrialización SIMCE Sistema de medición de la calidad de la enseñanza xi CAPITULO 1 Oportunidades y riesgos en un mundo globalizado El desempeiío de América Latina y el Caribe mejor en l década de 1990 N LOS AÑOS NOVENTA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ALC) COMENZÓ A SALIR DE LA `DÉCADA PER- E - DIDA" DE los ochenta. El ingreso real per cápita, medido según el producto interno bruto (PIB) por persona, creció cerca de un 1,5% al año', después de la disminución sufrida durante dicha década. Con todo, el ritmo del crecimiento económico en los años noventa, al igual que durante las décadas anteriores, fue todavía inferior al del los siete países del "milagro económico de Asia oriental". Tampoco alcanzó las tasas de crecimiento que se lograron en América Latina durante las décadas de 1960 y 1970, cuando el PIB per cápita real aumentó a más del 2% al año. Pero este descenso del cre- cimiento en relación con el desempeño anterior a 1982 afectó a todas las regiones del mundo, tanto indus- triales como en desarrollo, con la sola excepción de Asia meridional (véase el Gráfico 1.1). La incipiente recuperación del crecimiento se vio interrumpida por episodios puntuales de trastornos finan- cieros -como el "efecto tequila" mexicano de 1994-95 y las repercusiones mundiales de la crisis de Asia orien- tal y de Rusia en 1997 y 1998- y tampoco fue uniforme dentro de la región. Como lo muestra el Cuadro 1.1, en la mayoría de las economías más grandes de América Latina (con una población de más de un millón de habitantes en 1995), el crecimiento se reanudó en relación con la década de 19802. Chile, el primer país de la región que puso en marcha la reforma, logró un crecimiento rápido que estuvo muy por encima de sus niveles históricos. Otros países que iniciaron la reforma como Argentina, Bolivia, El Salvador y Perú también crecieron más rápido en los años noventa que durante las 1980. Sin embargo, al igual que en el caso del PIB, el con- décadas anteriores. En el otro extremo, varios de los países sumo no recuperó el ritmo que tenía antes de la crisis de la que se rezagaron en la realización de la reforma estructural deuda de 1982 y fue bastante inferior al de los países del (Ecuador, Haití, Jamaica, Paraguay y Venezuela) experi- milagro económico de Asia oriental (véase la Figura 1.2). A mentaron una caída de su PIB per cápita respecto a los años pesar de ello, el consumo se recuperó en la mayoría de los ochenta. Finalmente, la tasa de crecimiento de Brasil dis- países de la región, encabezados por Chile y El Salvador. minuyó en relación con la década de 1980 debido a los efec- Entre aquellos países acerca de los cuales se dispone infor- tos adversos de los desequilibrios macroeconómicos y la mación, Jamaica y Venezuela fueron los únicos que vieron turbulencia de los mercados financieros durante gran parte disminuir el consumo privado por persona en relación con de los años noventa. los años ochenta (véase el Cuadro 1.2). Los ingresos en alza se reflejaron debidamente en la mejora de las condiciones de vida en la mayoría de las eco- Oportunidades y ríesgos nomías de la región de América Latina y el Caribe, según La mejora en el devenir económico de esta región se pro- lo indica el crecimiento del consumo privado per cápita, dujo después del conscante esfuerzo de reforma realizado que se recuperó a partir de valores negativos en la década de por muchos de los países que la integran con el fin de real- ASEGURANDO El FIITURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA GRÁFICO 1.1 Aumento del PIB per cápita (Medianas regionales) 7 - 6- 1960 U 1970 - U1980 U1990 -2 - Economías Asia oriental América Latina y el Oriente Mçdio Y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales (7 países) Caribe Norte de Africa Sahara oriental y el Pacífico CUADRO 1.1 zar la función de las fuerzas del mercado y aumentar la inte- Aumento del PIB per capita en América Latina gración financiera en la economía globalizada. La incipiente (porcentajes) recuperación económica durante los años noventa parece Décadas PAMS 1960 1970Dc 1980> 1990 indicar que esta estrategia ha comenzado a generar nuevas Argentina* 2,4 1,2 -2,4 3,0 oportunidades para la región en el escenario mundial; en Bolivia 0,7 1,7 -2,5 1,8 especial en el caso de las economías que emprendieron Brasil 2,9 5,7 08 o2,4 pronto las reformas más profundas. A pesar de estas mejo- Chile 2,0 0,6 2,5 4,7prnomsA detameo Colombia 2,0 3,3 1,2 0,6 res oportunidades, predomina una fuerte percepción de Costa Rica 2,3 3,4 -(),8 2,0 inseguridad económica en la región. De hecho, se cree en Ecuador 1,1) 5,8 -0,3 -0,3 ri. n El Salvador 2,4 1,2 -3,2 2,8 general que la inseguridad económica3 es tan profunda que Guatemala 2,5 3,0 -1,6 1,4 podría llegar a socavar el apoyo social y político prestado al Honduras 1,6 2,4 -0,7 0,3 Haití -1,4 1,8 -1,5 -3,1 proceso de reforma en curso, e incluso interrumpirlo4. Jamaica 2,6 -0,4 0,1 -0,2 Que esta inseguridad constituye una fuerte preocupa- México 3,4 3,3 0,0 1,5 ción para grandes segmentos de la población de América Nicaragua 3,9 -3,2 -3,7 -0,5grnepolcó Panamá 4,8 1,9 -1,4 3,3 Latina y el Caribe queda claramente demostrado en recien- Paraguay 1,7 4,9 0,8 -(0,2 tes encuestas de opinión. En un amplio estudio comparado Perú 2,2 1,1 -2,4 1,9 República Dominicana 1,2 5,2 1,5 2,2 entre países que se realizó en 1999, casi dos terceras partes Trinidad y Tabago 4,2 4,7 -1,() 1,3 de los entrevistados expresaron que sus padres habían Uruguay 0,2 2,3 -(),2 3,0 . . Venezuela 1.2 0,4 -2,8 -0,2 vivido mejor que ellos, mientras que menos de la mitad AMedia 2,1 2,4 -0,8 1,2 opinó que sus hijos tendrían mejores condiciones de vida Aledíaliaa 2.2 2.3 -0,8 U,4 que ellos (véase el Cuadro 1.3). Esta opinión pesimista res- Paíseo pequeños pecto al futuro no sólo afectaba a países que estaban Bahamas 5,3 -0,7 1,5 -2,1 Belice 2,2 4,2 2,6 1,7 sufriendo graves dificultades económicas y sociales, como Barbados* 5,7 2,9 1,7 (0,2 Ecuador o Venezuela, sino también a otros donde el desem- Guyana 1,1 0,8 -3,5 4,0 Aíedia 3.6 1,8 o6v 1.0 peno economico había mostrado marcadas mejorías durante AMediana S.7 1,9 1,6 1,( los años noventa, como Argentina, México y Perú. De Promnedio no ponderado 2,3 2.3 -0,6 1.2 hecho, sólo un porcentaje relativamente pequeño de los Alediana general 2,2 2,3 0,7 1.4 entrevistados de estos países (43% en Argentina, 30% en Promedio ponderado* 2,5 3,5 -0.1 1.1 México y 37% en Perú) preveía un futuro mejor para sus *Los promedios ponderados se basan en la población de 1995 N,iea: Las décadas se definen como 1961-69, 197()-79, 1980-89, 199()-99. El período hijOS5- de muestreo se define como 1961-98. Excepciones: Bahamas (1961-95), Barbados Junto con esta mayor inquietud en torno a la inseguri- (1961-95), Guyana (1961-95), Perú (1966-99). Para Argentina, Brasil, Ch.le, Colombia, Ecuador, Perú y Venezaela, las cifras están actualizadas hasta 1999. dad económica, también existen señales de una demanda 2 OPORTUJNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO GRÁFICO 1.2 Aumento del consumo privado per capita (Medianas regionales) 7 6- 1960 5- 1970 n 4- 1980 3 U 1990 2 2- o- -1 -2 Economías Asia oriental América Latina y el Oriente Medi ny Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales (7 países) Caribe Norte de África Sahara oriental y el Pacífico CUADRO 1.2 insatisfecha de seguridad social. En la misma encuesta Aumento del consumo pnvado per capita en América Latina recién mencionada, tres cuartas partes de los entrevistados (porcentajes) respaldaron un mayor gasto en seguros de desempleo. Un Décadasreplao PAíS 1960 1970 1980 1990 número incluso mayor apoyó un incremento del gasto en Argentina* 2,2 1,1 -1,7 4,0 seguridad social (véase el Cuadro 1.4). Por otra parte, los Bolivia .. .. -1,3 1,0 niveles de ingreso y de educación no influyeron mucho en el Brasil 2,4 6,4 -o,6 1,9 Chile 4,7 0,2 0,5 5,8 grado de apoyo a estos programas, como tampoco lo hizo el Colombia 2,6 3,2 0,7 1,4 desempeño económico de los diferentes países. En Chile, un Costa Rica 1,4 2,7 -1,7 1,2 Ecuador 1,8 3,9 -0,1 0,2 país con buenos resultados, el 85% de los entrevistados apoyó El Salvador 1,7 0,9 -3,4 5,2 un mayor seguro de desempleo y más del 90% abogó por un Guatemala 1,9 2,6 -1,2 1,5 Honduras 1,1 1,6 -0,1 0,2 incremento en los gastos de pensiones. Haití -2,6 1,1 -0,7 Jamaica 1,0 -0,3 2,4 -2,8 q ds México 2,8 2,5 0,0 1,1 ¿A qué se debe la sensación de mseguridad Nicaragua 3,6 -3,5 -4,6 0,0 económica? Panamá .. .. 3,6 3,0 Paraguay 3,3 3,0 1,0 3,2 ¿En qué se basan esta percepción de inseguridad económica y Perú 4,0 0,9 -2,1 1,5 las demandas de seguridad social? Existen varios factores. Por República Dominicana 3,1 4,6 1,0 0,9 Trinidad y Tabago 4,6 4,9 -2,1 1,5 una parte, la gravedad y duración sin precedentes de la crisis Uruguay -0,4 0,8 0,2 4,1 desencadenada en 1982 -que derivó en una pronunciada y Venezuela .. 6,1 -1,6 -0,6 Míedia 2,2 2.3 -0,6 1,7 persistente disminución de los ingresos per cápita, de la cual la Mediana 2,3 2,5 -0.6 1.4 región ha demorado muchos años en recuperarse- dejó una Países pequeños Bahamas .. 22,7 2,3 .. profunda impresión sobre los peligros de la inestabilidad eco- Belice .. .. -2,3 2,1 nómica en la estructura social de la región. Barbados* .. .. 0,9 Guyana 1,3 -0,3 -3,6 5,8 Por otra parte, la incipiente recuperación de la denomi- Media 1,3 11.2 -1,2 2,9 nada "década perdida" de los años ochenta se produjo junto Mediana 1,3 11,2 -2,3 2.1 . . . con un cambio radical en la estrategia economica de muchas Promedio no ponderado 2,1 3,3 -0,5 1,7 Alediana general 2.2 2,5 -0.6 1,5 economías de América Latina y el Caribe: un alejamiento del Proinedio ponderado** 2,3 3,7 -0,5 1.7 modelo de desarrollo protegido y dirigido por el Estado de las *Las cifras de consumo de Argentina y Barbados corresponden al consumo total y no al décadas anteriores hacia un nuevo paradigma constituido por privado. Argentina: 1961-98, Barbados: 1967-94. **Los promedios ponderados se basan en la población de 1995. poderosas fuerzas de mercado tanto mternas como externas, Nota. Las décadas se definen como 1961-69, 1970-79, 1980-89, 1990-99. El período en el contexto de una economía global. Se redujeron las barre- de muestreo se define como 1961-98. Excepciones: Bahamas (1978-87), Barbados (1967-94), Belice (1981-98), Bolivia (1961-79,1981-98), Guyana (1961-88), Haití ras que protegían a las economías nacionales contra el comer- (1966-91)), Honduras (1961-97), Nicaragua (1961-96), Panamá (1981-98), Perú (1966-98) y Venezuela (1975-98). cio y las tendencias financieras mundiales, se eliminaron o 3 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA CUADRO 1.3 Respuestas a una encuesta en países de América Latina sobre los cambios esperados en hs niveles de vida (porcentajes, a menos que se indique otra cosa) TOTAL DE LA MUESTRA PAIS N % ARGENTINA BOLIVIA BRASIL CHILE COLOMBIA 14.839 10() 1.2<)0 794 1.000 1.200 1.200 Tomando todo en cuenta, ¿diría usted que sus padres vivían mejor, igual o peor de como vive usted hoy en día? Mejor 9.081 61,2 63 51 64 45 78 Igual 3.261 22 22 31 9 32 14 Peor 2.139 14,4 12 16 25 22 8 No contesta 358 2,4 3 3 2 1 1 Y respecto de sus hijos, ¿cree usted que vivirán mejor, igual o peor de como usted vive hoy en día? Mejor 6.843 46,1 43 56 58 61 36 Igual 3.071 20,7 22 20 12 22 21 Peor 3.261 22 20 13 21 11 38 No contesta 1.664 11,2 16 11 9 7 6 Fuente: Encuesta Mirror on the Americas, 1999, The Wali Street Journal. CUADRO 1.4 Respuesta a una encuesta en 14 países de América Latina sobre aspectos rebaonados con la seguridad social, por categorías socioeconómicas (porcentajes, a menos que se indique otra cosa) TOTAL DE LA MUESTRA EDAD EMPLEO SECTOR N % 18-29 30-49 50+ INDEPENDIENTE PÚBLICO PRIVADO Seguro de desempleo No contesta 551 3,7 3 4 4 4 5 3 Gastar más 10.088 73,4 74 73 73 74 69 74 Gastar menos 2543 17,1 18 18 16 17 19 17 No sabe 857 5,8 5 5 7 5 7 6 Pensiones No contesta 172 1,2 1 1 1 1 2 1 Gastar más 12.426 83,7 83 83 86 83 84 84 Gastar menos 1861 12,5 13 13 10 13 12 13 No sabe 380 2,6 3 3 3 3 2 2 Defensa y fuerzas armadas No contesta 623 4,2 4 5 5 4 6 3 Gastar más 4810 32,4 33 31 34 34 28 29 Gastar menos 8359 56,3 58 57 53 56 59 60 No sabe 1047 7,1 5 7 9 6 7 7 Fuente: Encuesta Mirror on the Americas, 1999, The Wall Street Journal. disminuyeron significativamente los obstáculos a la compe- mundiales, también llevaron a un debilitamiento de los prin- tencia en los mercados internos de toda la región y los Estados cipales componentes del rudimentario y poco equitativo sis- redujeron considerablemente su participación en la actividad tema tradicional de protección social. Al reducirse las barre- económica. ras generalizadas a la competencia interna y externa, se hizo Gran parte de las crecientes oportunidades económicas de también más difícil mantener una generosa dotación de la región durante los años noventa se deben a estas reformas. empleos en el sector público y las rigurosas restricciones al Sin embargo, si bien las reformas le otorgaron una mayor despido que habían resultado en virtuales empleos vitalicios participación a las fuerzas de mercado tanto internas como para los trabajadores del sector formal. 4 OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO PAÍS COSTA RICA ECUADOR GUATEMALA MÉXICO PANAMÁ PARAGUAY PERÚ URUGUAY VENEZUELA 1.0(0 1.200 1.000 1.200 1.00( 600 1.045 1 200 1.2(10 56 67 57 43 52 75 80 59 70 26 20 31 35 24 14 12 18 19 14 10 11 20 21 6 6 20 10 5 2 1 3 3 5 2 3 2 52 34 51 30 48 48 37 46 53 25 21 23 23 20 26 19 22 17 11 29 17 41 21 13 26 19 19 12 16 8 6 12 13 19 13 12 EMPLEO EDUCACIÓN INGRESO DESEM- PENSIO- UNIVER- PLEADO NADO AMA DE CASA ESTUDIANTE PRIMARIA SECUNDARIA SITARIA ALTO MEDIANO BAJO 3 4 4 3 4 3 4 4 4 3 80 74 73 74 74 75 71 72 73 74 13 16 17 19 16 16 19 19 17 17 3 6 7 5 7 5 6 4 6 6 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 88 88 84 82 83 85 83 83 85 83 9 9 12 15 13 12 14 14 11 13 1 2 3 2 3 2 2 2 2 3 3 5 4 3 4 4 5 5 5 3 36 33 35 32 37 33 27 32 31 34 56 54 52 60 50 57 62 58 56 57 5 8 9 5 8 7 7 6 8 7 La eliminación de estos antiguos mecanismos, incompa- expuestos a nuevos riesgos. La reactivación del crecimiento tibles con el nuevo modelo económico orientado al mer- en el nuevo contexto económico conlleva una generación cado, no se vio equiparada por la creación de un nuevo sis- más rápida de puestos de trabajo en las industrias que se tema de protección y previsión social que fuera más encuentran en expansión y, en consecuencia, mayores opor- adecuado para el nuevo entorno económico. Así, si bien los tunidades, pero también se destruye el empleo en los sec- hogares y los trabajadores en las economías en proceso de tores en decadencia, con lo que aparecen nuevos riesgos. reforma de la región han logrado acceso a nuevas oportuni- Por otra parte, la misma mejora del clima económico dades económicas, quizás también han quedado más dentro de la región en relación con los años ochenta podría 5 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA ser parcialmente responsable de la mayor demanda de segu- Para los más pobres, esto significa que las perturbaciones ridad social. Paradójicamente, como lo sugieren este desfavorables temporarias podrían producir reducciones informe y los análisis económicos, es posible que, en tiem- drásticas en el consumo, disminuyéndolo por debajo de los pos mejores, cuando las personas tienen más que perder y niveles de subsistencia y perjudicando su bienestar de mayor capacidad financiera para pagar los costos que forma permanente. Por otra parte, el aumento del ingreso implica protegerse contra riesgos, también exijan mecanis- de los pobres está determinado principalmente por el creci- mos de protección y previsión más eficaces. Todos estos fac- miento económico global (Dollar y Kraay, 2000)8. Cuando tores hacen que la inseguridad económica sea uno de los la volatilidad económica perjudica el crecimiento agregado, principales puntos no resueltos dentro del programa de también afecta el crecimiento del ingreso de los pobres y políticas de América Latina y el Caribe. sus posibilidades de salir de la pobreza. De hecho, en un La desigualdad emerge como otra de las grandes tareas estudio realizado por el Banco Mundial en 1999, se mues- pendientes dentro de la región. De hecho, como se men- tra que la inseguridad económica se ubica entre las princi- ciona anteriormente, la desigualdad y la inseguridad son pales preocupaciones de los pobres tanto de América Latina problemas relacionados. El incremento de las oportunida- y el Caribe como del mundo (Narayan y otros, 1999). des económicas tiende a mejorar la movilidad del ingreso, es decir, las posibilidades de subir o bajar en la escala dis- Este infonne tributiva. Es por este motivo que las mayores oportunida- El objetivo de este informe es evaluar la magnitud, las cau- des de una mejora económica pueden venir acompañadas de sas y los efectos de la inseguridad económica en América mayores riesgos de descender o quedar rezagado, de donde Latina y el Caribe e identificar las políticas e instituciones nace la preocupación por la inseguridad y la desigualdad. que pueden ayudar a reducir el grado de inseguridad a que No se deben subestimar los costos sociales de la insegu- se enfrentan los trabajadores y los hogares de la región, per- ridad. La incertidumbre respecto al futuro empleo e ingreso mitiéndoles al mismo tiempo aprovechar el mejoramiento repercute de manera directa y adversa en el bienestar, por- de las oportunidades económicas originado por las reformas que la mayoría de los hogares y de los trabajadores no sólo de los últimos años. se preocupan por su nivel de vida, sino también por la cer- Sin embargo, la inseguridad es un tema amplio y en tidumbre en el mismo, como lo demuestra claramente la este informe no se puede tratar la totalidad de sus diver- encuesta mencionada antes. sos aspectos. Por lo tanto, se omiten los problemas rela- Además, la propia incertidumbre económica puede obs- cionados con el delito y la violencia, y la inseguridad pro- taculizar el crecimiento en el ingreso real, un hecho confir- vocada por los desastres naturales, con el fin de centrarse mado por amplios estudios empíricos acerca de América en el punto específico de la inseguridad causada por las Latina y el Caribe y otras regiones6. En esencia, los altos fluctuaciones económicas. En este ámbito más restrin- grados de incertidumbre tienden a desalentar los compro- gido también se excluyen del análisis la seguridad social misos a largo plazo que mejoren el crecimiento, como la y las pensiones, que están más relacionadas con las consi- inversión en capital físico y humano, puesto que las perso- deraciones relativas al ciclo de vida que con las fluctua- nas se inclinan por mantener una flexibilidad adicional con ciones económicas. el fin de enfrentar el volátil entorno7. Como resultado, la No obstante, queda aún por abordar una amplia gama elección de los proyectos de inversión y las tecnologías de de temas en los capítulos siguientes. El análisis de la producción se ve sesgada por el "cortoplacismo" que tiende forma en que los trabajadores y los hogares reaccionan a disminuir la posibilidad de crecimiento para los niveles ante la inseguridad económica, los desafíos en materia de de ingreso y de vida. política que plantean estas reacciones y las políticas más Por último, existen razones por las cuales la inseguridad convenientes para los países de la región se basa en económica es especialmente perjudicial para los segmentos recientes estudios empíricos y teóricos realizados en el más pobres de la población. Por una parte, los pobres care- Banco Mundial y en otros organismos acerca de la volati- cen con frecuencia de los medios para protegerse de las per- lidad y de la gestión del riesgo social, en los que se recu- turbaciones adversas en el ingreso y el empleo, medios rre a las experiencias de los países de América Latina y de como activos financieros acumulados o acceso a crédito. otras partes del mundo9. 6 OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO Este informe comienza con el enunciado de los hechos debe haber aumentado para grupos específicos de trabaja- relacionados con la inseguridad económica en América dores que se han visto afectados adversamente por las refor- Latina y el Caribe (Capítulo 2). Posteriormente, se define un mas en algunos países, en especial, los trabajadores de más marco analítico general que permite organizar las diversas edad del sector formal, cuya capacitación tal vez haya que- opciones que tienen las personas y los gobiernos para enfren- dado desactualizada en razón de la reestructuración de la tar la inseguridad económica (Capítulo 3). Con base en este economía. marco, los capítulos restantes se centran en las medidas para enfrentar los riesgos. En primer lugar, se examinan las cau- Los riesgos deben enfrentarse con una política integral sas de la volatilidad macroeconómica o agregada y se sugie- de seguridad económica ren algunas soluciones (Capítulo 4). Después se analiza la Existen tres opciones principales para enfrentar el riesgo: el forma en que estos riesgos afectan a las personas y los hoga- seguro de mercado, que implica compartir los riesgos entre res y sus reacciones ante las crisis económicas (Capítulo 5). las personas (o países); el autoaseguro, que generalmente El riesgo de quedar desempleado es una preocupación en la comprende ahorro preventivo o la acumulación de activos región y en otros lugares, razón por la que se dedica un capí- en épocas de bonanza para proteger el consumo en los tiem- tulo entero a las medidas que puede tomar el sector público pos malos, y la autoprotección, que consiste en adoptar para ayudar a los trabajadores a enfrentar este riesgo (Capí- medidas para reducir la probabilidad de que se produzcan tulo 6). Por último, se considera con cierto detalle el tema perturbaciones adversas. En general, las estrategias eficaces de la seguridad y protección social adecuada contra el riesgo de gestión de riesgos deben emplear los tres tipos de ins- de la pobreza (Capítulo 7). Resumimos aquí las conclusio- trumentos. Cuantos más instrumentos haya, mayores serán nes de estos capítulos. las posibilidades de resguardar las condiciones de vida de la inseguridad económica. La volatilidad de América Latina y el Caribe es alta, Esta perspectiva general ilustra la función de las pero no ha aumentado en la década de 1990 políticas públicas para enfrentar el riesgo. Las interven- Al igual que en la mayoría de las regiones en desarrollo, en ciones del Estado se justifican si el mercado interno de América Latina y el Caribe hay una alta volatilidad econó- seguros es incompleto o imperfecto y hace que las per- mica, muy superior a los niveles que se observan en las sonas tomen decisiones de autoaseguro o autoprotec- economías industrializadas. Además, los niveles de vida ción costosas o ineficientes, como ventas forzosas de -medidos según el consumo per cápita- son más volátiles activos o reducción de inversiones en capital humano que los ingresos reales, una característica compartida con (por ejemplo, sacar a los hijos de la escuela) en tiempos gran parte del mundo en desarrollo, pero no así con la de crisis. Las intervenciones del Estado en forma de mayoría de los países de la OCDE. Esto es atribuible a la seguro social y protección social intentan remediar estas falta de instrumentos adecuados para reducir las fluctuacio- fallas del mercado, aumentar la disponibilidad y nes en el consumo en los países en desarrollo. alcance del seguro y los instrumentos eficientes del Sin embargo, al contrario de lo que se piensa en general, mercado para el auroaseguro y apoyar los esfuerzos de no hay pruebas de que la volatilidad haya aumentado des- autoprotección de las personas, que sólo dan resultado pués del viraje que dio toda la región hacia una economía si se mantienen por algún tiempo. Al igual que con de mercado y de la mayor integración de América Latina y otros tipos de seguro, el diseño y la puesta en práctica el Caribe a los mercados globales. Por el contrario, la vola- de estas intervenciones de política deben enfrentar los tilidad del crecimiento del ingreso ha disminuido en la serios desafíos que plantean la selección adversa y el mayoría de las economías de la región y en varias de ellas se riesgo moral. ha reducido a niveles menores que en la década de 1970. En Este marco conceptual también indica la forma en que el menor medida, la volatilidad del consumo privado también aumento de la demanda de seguro social podría originarse, en ha disminuido. Además, no se ha demostrado que haya efecto, de un mejoramiento -más que de un empeora- empeorado la incertidumbre respecto al ingreso y empleo a miento- del entorno económico, un factor que podría haber que se enfrentan la mayoría de los trabajadores y de hoga- causado en parte los resultados de las encuestas de opinión en res de la región, aunque la inseguridad económica sin duda América Latina y el Caribe antes mencionadas. 7 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GlOBALIZADA La volatilidad de América Latina y el Caribe proviene El Estado puede hacer mucho para reducir la de varias fuentes: internas y externas volatilidad, incluso en una economía globalizada En América Latina y el Caribe, la volatilidad macroeconó- El Estado cuenta con una amplia gama de medidas mica es atribuible a perturbaciones externas -en los mer- que puede aplicar para reducir la volatilidad agre- cados internacionales financieros y de bienes- y a la poca gada, capaces de mejorar las formas de compartir el estabilidad de las políticas fiscales y monetarias internas. riesgo, aumentar el autoaseguro en toda la economía Aunque en la década de 1990 se advirtió una disminución y reducir la probabilidad de que haya perturbaciones de la volatilidad proveniente de cada una de estas fuentes agregadas adversas. Dado el rudimentario estado de con respecto a la de los años ochenta, la inestabilidad de sus los mercados de seguro internacionales, las principa- términos de intercambio es mayor que en la mayoría de las les opciones que quedan para el Estado son los meca- demás regiones en desarrollo. Asimismo, las variaciones de nismos de autoaseguro y autoprotección. Muchos de las entradas de capital y de las políticas internas también esos mecanismos ya han sido adoptados por diversos son mayores en América Latina y el Caribe que en las eco- países de la región y todos entrañan costos económi- nomías industriales y en las regiones en desarrollo más esta- cos. Entonces, la combinación de políticas que mejor bles, como en los países del milagro económico de Asia se adapta a cada economía depende mucho de los fac- oriental. tores específicos del país que definen la eficacia en fun- Además, el efecto económico de las perturbaciones se ción de los costos de las diversas opciones disponibles. ve magnificado por la escasa vinculación que tiene la región con los mercados financieros internacionales y el Los riesgos externos se pueden reducir mediante la insuficiente desarrollo de los sistemas financieros inter- diversiíficación y el manejo de la liquidez nos, que se han quedado atrás en relación con los de otras Sin embargo, del análisis se desprenden algunos principios regiones del mundo. En teoría, los mercados financieros generales claros. Para tratar con eficacia la volatilidad de los internos y externos deberían desempeñar un papel términos de intercambio, los países pueden recurrir a la importante en la tarea de facilitar la diversificación de diversificación del riesgo y a las operaciones de cobertura en riesgos y el ajuste a las perturbaciones. En la práctica, los mercados internacionales de productos básicos, al auto- sus imperfecciones provocan el efecto opuesto: amplían aseguro mediante fondos de estabilización de productos las crisis globales y son en sí mismas una fuente de ines- básicos y a la autoprotección mediante la diversificación del tabilidad. comercio exterior. Otra forma de diversificar riesgos es faci- Así, por ejemplo, los países en desarrollo deberían litar la inversión extranjera directa que, además, produce poder diversificar los riesgos de los términos de inter- otros beneficios como efectos secundarios en materia de cambio por medio de operaciones de cobertura en los innovación, una mejor dirección de las empresas y un mercados financieros internacionales. Pero en la práctica, aumento de los montos invertidos. Si se permite que los estos mercados no están bien desarrollados y los flujos de inversionistas internos mantengan activos externos tam- capital actúan siguiendo las perturbaciones del comercio bién se mejora su propia estrategia de diversificación del y de acuerdo con ellas, ampliando el ciclo económico riesgo y se aumenta la capacidad de reacción de la economía internacional. En términos más generales, a pesar del en general. reciente avance en el desarrollo de nuevos instrumentos A su vez, para enfrentar la volatilidad de los flujos de financieros internacionales, como las líneas de crédito capital en un marco de limitadas posibilidades de seguro contingente, en los mercados mundiales son todavía internacional hay que contar con activos líquidos y una pocas las posibilidades de diversificar el riesgo y asegu- estrategia prudente de gestión de deuda; además, se debe rarse contra las crisis globales. Por lo tanto, como se ana- evitar el exceso de obligaciones a corto plazo, la acumula- liza más adelante, existe una función que deben cumplir ción de reembolsos y los desajustes monetarios entre acti- las medidas de política supranacionales en cuanto a la vos y pasivos. Los controles de capital pueden servir como creación de los mercados faltantes y el mejoramiento de elemento de autoprotección para limitar la exposición a las los instrumentos que se utilizan para la diversificación perturbaciones financieras internacionales, pero su eficacia del riesgo en el plano internacional. sigue siendo tema de debate. Podrían afectar la composi- 8 OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO ción de los flujos -desalentando las transacciones volátiles Sistemas financieros más desarrollados y sólidos son un a corto plazo si están diseñados de forma adecuada- pero elemento clave de las políticas de protección social parecen incapaces de alterar su volumen más allá del corto El desarrollo de mercados de capital y sistemas bancarios plazo. sólidos es esencial para que puedan desempeñar su función prevista de amortiguar las perturbaciones y, en consecuen- Las políticas macroeconómicas anticíclicas facilitan el cia, moderar el impacto económico de las conmociones. El ajuste ante perturbaciones externas requisito de que los bancos aumenten su capital y liquidez En la mayoría de las economías de América Latina y el -quizás de acuerdo con los ciclos- con una supervisión Caribe, la política fiscal no ha logrado desempeñar su adecuada y la prevención de desajustes monetarios, pueden función de estabilización. En general, los gobiernos han aportar bastante al fortalecimiento de este sector, que adoptado una posición expansionista en los auges y una podría entonces contribuir con eficacia a brindar autoase- posición contraccionista en las recesiones. Hasta cierto guro contra las perturbaciones. Los sistemas financieros punto, esto refleja las restricciones de los mercados sólidos y avanzados son de vital importancia para facilitar financieros mundiales e internos, pero también es conse- el ahorro y el seguro de mercado contra los riesgos microe- cuencia de la imposibilidad de los gobiernos de prepa- conómicos. rarse para las épocas malas ahorrando en las buenas, y la falta de una base de ingreso fiscal lo suficientemente Las crisis profundas son especialmente perjudiciales diversificada que, en varios países de la región, muestra para los pobres un sesgo excesivo hacia los ingresos provenientes de los ¿Cómo se ven afectados los hogares por las condiciones econó- recursos naturales. En materia de políticas, la superación micas adversas y cómo responden ante las crisis? Para contes- de estos problemas debería merecer prioridad, como así tar estas dos preguntas, en este informe se usó sistemática- también la adopción de normas fiscales contingentes que mente una matriz de datos correspondientes a Argentina, puedan facilitar la reacción ante las perturbaciones y Brasil, El Salvador y México en zonas rurales y urbanas. Se hacerla más transparente, y la puesta en práctica de una llegó a varias conclusiones que nos deben hacer reconsiderar lo estrategia de gestión prudente de la deuda pública de que suele creerse acerca de la forma en que responden los hoga- acuerdo con los lineamientos antes trazados. res y cuándo, cómo y en qué medida debe ayudarlos el Estado. Por último, unas políticas monetarias y cambiarias ade- En primer lugar, las contracciones económicas tienen cuadas también pueden hacer mucho para amortiguar las efectos muy diferentes sobre la pobreza y las inversiones en perturbaciones. La elección de normas específicas de política capital humano: cuando la recesión es profunda, la caída en en esta área, al igual que en otras, plantea una fundamental el ingreso de los pobres es proporcionalmente mayor a la de disyuntiva entre credibilidad y flexibilidad. Los tipos de los ricos. En recesiones moderadas, parece suceder lo cambio fijos sin la opción de una política monetaria inde- opuesto: en muchos casos, las mayores pérdidas proporcio- pendiente podrían aumentar la credibilidad, pero también nales de los ingresos las sufren los ricos, y algunos grupos hacer que el ajuste ante las perturbaciones sea más doloroso que con frecuencia se consideraban damnificados de forma si los mercados laborales son inflexibles o la política fiscal es desproporcionada -como los ancianos o las madres solte- inadecuada. Los mecanismos de tipo de cambio flotante con ras- no parecen ser gravemente afectados, aunque esto no una política monetaria activa podrían brindar una mayor fle- siempre es cierto en todas las crisis ni en todos los entornos. xibilidad para enfrentar las perturbaciones, pero pueden Por ejemplo, las conclusiones son diferentes tanto entre debilitar la credibilidad, a menos que se anuncien pública- países como dentro del mismo país, entre las zonas rurales mente normas monetarias claras y transparentes -quizás y las urbanas. Pero en general, se debe condicionar la cre- contingentes a lo que ocurra en los mercados mundiales encia tradicional de que los pobres invariablemente son los financieros y de bienes- que las autoridades respeten de más afectados durante las recesiones. forma estricta. Las opciones intermedias, como las paridades En segundo lugar, los pobres parecen haber progresado ajustables, los vínculos móviles y las bandas cambiarias, pro- más de lo que generalmente se reconoce durante los perío- bablemente ofrezcan lo peor de ambos mundos sin las ven- dos de crecimiento, lo que no significa que no haya que tajas de ninguno de ellos. ayudarlos; simplemente implica que desde la perspectiva de la 9 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMfA GLOBALIZADA reducción de la pobreza, se debe dar una alta prioridad a las reducción de las barreras al comercio exterior, esto ya no es políticas orientadas al crecimiento, independientemente de las posible: los precios están determinados por los mercados mun- cuestiones de profunda desigualdad de la región. diales, de modo que sólo la empresa asume los riesgos de desempleo. Estas cláusulas también han resultado ser conten- Los pobres tratan de proteger su bienestar a largo plazo ciosas, de cumplimiento complicado y judicialmente onerosas. durante las crisis, siempre que sus activos lo permitan Sin la eficiencia económica ni la facilidad administrativa En tercer lugar, los pobres, al igual que los más ricos, son de recomendar indemnizaciones obligatorias, algunos paí- renuentes a comprometer de forma permanente el futuro de ses de la región han dejado de hacerlo y otros están consi- sus familias durante las crisis económicas que perciben como derando cambios. En este informe se considera la experien- temporales. Esto es especialmente cierto en el caso de las deci- cia en este aspecto de los países que reformaron y de los que siones que toman los padres con respecto a sus hijos. Por ejem- no reformaron y también se utilizan principios teóricos que plo, no es frecuente que los pobres saquen a sus hijos de la sirvan de orientación a los países de la región. Se deben con- escuela en épocas malas, aunque lo hacen cuando la recesión es siderar diversos factores cuando se decida si se recurrirá al grave. Pero el hecho de que se perjudican algunos resultados autoaseguro dispuesto por el gobierno -mediante planes educacionales y de salud, en especial en tiempos malos, podría como cuentas de ahorro personales que se pueden utilizar ser el resultado tanto de la incapacidad del gobierno de man- en caso de desempleo- o a formas de seguro de desempleo tener la calidad de los servicios sociales como de la decisión del que suponen la agrupación del riesgo. hogar de invertir menos durante las crisis. Por último, algo que no es muy sorprendente: el acceso La capacidad administrativa y las políticas a las "reservas", como activos y mano de obra familiar subu- laborales son fundamentales para elegir los programas tilizada, reduce la vulnerabilidad de un hogar frente a una de apoyo a los desempleados crisis, en el sentido de tener que adaptarse mediante la El primer tema crítico es la capacidad administrativa del reducción del consumo o de inversiones decisivas como las Estado. Aunque siempre se puede crear capacidad adminis- de educación y salud. Los activos podrían ser un factor clave trativa con el tiempo, ésta limita las opciones del Estado en para explicar las diferencias entre las respuestas de los hoga- el futuro inmediato. Sin embargo, una combinación de sen- res pobres y los ricos en una contracción importante o en tido práctico y rigor analítico puede ayudar a los países a una moderada. En las contracciones breves o moderadas, idear estrategias que unan de forma eficiente la acción incluso los limitados activos de los pobres pueden ayudar a inmediata y la visión a largo plazo. capear la crisis; cuando son más graves o reiteradas, los El segundo tema crítico es la naturaleza de los mercados pobres a la larga podrían agotar sus activos y verse obliga- laborales, que influye en el nivel y en la índole de los ries- dos a sufrir drásticas disminuciones de su bienestar, con gos a que se enfrentan los trabajadores. El primer paso efectos adversos a largo plazo. Por lo tanto, las políticas lógico es hacer más por reducir la posibilidad de que se pro- destinadas a fortalecer el capital humano de los pobres duzcan perturbaciones adversas para el empleo. La mayoría (como la educación y la salud) pueden mejorar sus empeños de las economías de América Latina y el Caribe tiene altos por obtener autoaseguro y autoprotección. niveles de empleo informal y muchas también tienen altas tasas de desempleo formal. Aunque estos fenómenos tienen Se deben establecer nuevos programas de apoyo diversas causas (por ejemplo, altas tasas de impuestos, mer- financiero para los desempleados cados laborales excesivamente reglamentados y políticas En gran parte de América Latina y el Caribe la forma más macroeconómicas deficientes que impiden el crecimiento), común de apoyo público en el caso de desempleo han sido las en general se considera que los cambios en las políticas cláusulas obligatorias de pago de indemnización en los contra- laborales se han quedado atrás con respecto a otras reformas tos de trabajo. En el antiguo contexto económico, estos esque- económicas de la región. Los gobiernos que desean facilitar mas generaban una división del riesgo de desempleo entre un las decisiones en cuanto a seguros amplios por parte de sus grupo mayor de población, porque los consumidores de hecho trabajadores y hogares en una economía global que cambia subvencionaban a las empresas potencialmente en quiebra rápidamente deben dar una alta prioridad a las políticas pagando precios más altos. Pero con la globalización y la laborales en el programa de reformas. 10 OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UJN MUNDO GLOBALIZADO Autoseguro para economías donde el proceso de reforma es lento seguro de desempleo adecuado, principalmente, el mante- En el caso de los países que aún no han aplicado reformas nimiento de la moderación de los beneficios. Estos planes se económicas integrales, en especial en el mercado laboral, es deben considerar como programas de seguro y no de emer- recomendable que se basen más en planes del tipo de auto- gencia; cabe notar que los programas de seguro son perma- aseguro, como fondos de capitalización individuales. Los nentes, mientras que los de emergencia son temporales. "factores económicos decisivos en materia de seguro" se inclinan por estos planes: el autoaseguro es la opción que se Los programas focalizados en los pobres necesitan mejor prefiere cuando las pérdidas son frecuentes, exige menos en protección durante los períodos de contracción de la términos de capacidad administrativa y supone bajos costos economía de eficiencia en el mercado laboral así como bajos costos fis- La región ha mejorado el efecto del gasto social en la pobreza cales. El punto débil de estos planes es que resultan poco mediante las reformas realizadas durante la última década, por atractivos para los trabajadores más pobres, para quienes el ejemplo, reemplazando los subsidios generalizados por pro- ahorro forzoso podría tener altos costos, algunos de los cua- gramas diseñados específicamente para ayudar a los pobres. Sin les se podrían reducir mediante la agrupación del riesgo o embargo, durante las crisis, el gasto en programas focalizados las subvenciones estatales. estrictamente en los pobres parece sufrir más que los gastos sociales generales. Los gobiernos podrían proteger más estos Seguro de desempleo para economías en estado programas cuando se trate de hacer reducciones. Lo acontecido avanzado de reforma en la región y en Estados Unidos indica que una estrategia exi- Las economías de América Latina y el Caribe que han reducido tosa tiene que considerar de forma explícita aquellos factores el riesgo de desempleo mediante amplias reformas económicas de economía política que hacen que los programas sean flexi- y laborales deberían considerar el seguro de desempleo tradi- bles ante los cambios políticos y económicos, factores que cional. Aunque las consideraciones administrativas siempre podrían incluir la incorporación intencional de algunos son importantes, en general, es posible crear esta capacidad. Es elementos que se han asociado a medidas públicas de efecto probable que los planes de seguro de desempleo cuidadosa- perdurable. mente diseñados que suponen agrupación pero mantienen las pérdidas de eficiencia en un nivel relativamente aceptable Ahorrar en los tiempos de bonanza para financiar el -por ejemplo, con beneficios moderados e imitando al mer- gasto social en épocas malas cado en la medida de lo posible- aumenten el bienestar. Los Los gobiernos de la región en realidad parecen haber planes de seguro que implican agrupación, aparte de ayudar a actuado en favor de los pobres en términos generales, en los trabajadores a enfrentar el riesgo idiosincrásico, también especial, desde el retorno de la democracia a la región. Aun- han demostrado su valor -cuando están bien diseñados- que los regímenes autoritarios y democráticos de América como `estabilizadores fiscales automáticos", de los cuales han Latina y el Caribe parecen haber respondido de forma simi- carecido los gobiernos de la región. lar ante las crisis económicas -en ambos casos, con cortes La oposición política a la flexibilización del mercado labo- significativos y casi iguales del gasto social- en los demo- ral casi siempre está relacionada con la percepción de un mayor cráticos hay mayores aumentos del gasto social. De hecho, riesgo de desempleo en un período de contracción económica. el gasto social aumenta sólo cuando coexisten un gobierno Por lo tanto, una opción para superar las restricciones políticas democrático y una economía que no está en contracción. podría ser proceder a la reforma del mercado laboral y, simul- Pero aquí también es donde los gobiernos corren el mayor táneamente, tratar de reforzar el seguro de desempleo. peligro de sumar el riesgo político al económico. Los gobiernos bien intencionados o los presionados política- Los programas de obras públicas protegen mente que aumentan significativamente el gasto en pro- a los trabajadores del sector informal gramas sociales durante las etapas de crecimiento y después Los que no puedan beneficiarse de los esquemas contributi- lo recortan en una etapa de contracción, aumentan el riesgo vos tendrán que recibir ayuda a través de programas que y siembran las semillas del descontento social. agrupan implícitamente los riesgos, como los programas de Hay bastantes posibilidades de mejorar el diseño de obras públicas, y que comparten otras características con un los programas focalizados, en especial, en la forma en 11 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA CUADRO 1.5 Insegundad económica: doce mitos MITO REALIDAD 1. La volatilidad agregada ha aumentado La volatilidad del producto y del consumo aún es mucho mayor en América Latina y el Caribe que en los en América Latina y el Caribe. países industriales, pero parece haber disminuido en la década de 1990 en muchas de las economías de la región. 2. Los trabajadores de América Latina Los datos microeconómicos no muestran una pauta concluyente; quizás un mejoramiento general, pero un y el Caribe enfrentan ahora una posible deterioro en el caso de algunos grupos de trabajadores en determinados países. incertidumbre mayor que nunca. 3. Una mayor demanda de seguro social A medida que los países se hacen más ricos, podría aumentar la demanda de un seguro global, pero no así el es una prueba inequívoca del aumento riesgo. La demanda de un seguro que implique agrupación del riesgo podría aumentar aun cuando dismi- del riesgo económico. nuya el riesgo total. 4. La globalización significa que los países Los gobiernos pueden hacer mucho por reducir la volatilidad recurriendo a la diversificación del comercio, no pueden reducir el riesgo agregado. los fondos de estabilización de productos básicos, ciertas metas fiscales precautorias, el desarrollo del sector financiero y el fortalecimiento de los sistemas bancarios. 5. La expansión de los mercados financieros Las instituciones financieras internacionales tienen un papel importante que cumplir en el desarrollo de globales no permite la adopción de medidas instrumentos y de mercados que permitan la diversificación internacional de los riesgos y faciliten el ajuste supranacionales. frente a las crisis mediante líneas de crédito contingente y financiamiento anticíclico. f. El surgimiento de la democracia en la región Los gobiernos tanto autocráticos como democráticos de América Latina y el Caribe reducen el gasto durante no ha ayudado mucho a los pobres. las contracciones económicas. Sin embargo, los programas relacionados con la pobreza se han ampliado mucho más durante los gobiernos democráticos. 7. Los gobiernos de las regiones no han Los gobiernos no han tenido éxito protegiendo el gasto social en las contracciones económicas. En parte, la actuado en favor de los pobres. razón es que los programas relacionados con la pobreza pueden haber crecido con demasiada rapidez en los tiempos buenos, hasta niveles difíciles de mantener en épocas malas.. 8. Los pobres siempre se perjudican más que Los pobres se perjudican más que los ricos cuando las contracciones económicas son profundas y persistentes. los ricos durante las contracciones Por lo general, las fluctuaciones moderadas afectan más a los ricos que a los pobres, aunque incluso las pér- económicas. didas más pequeñas que éstos sufren podrían ser socialmente problemáticas. 9. Las familias más pobres responden a las Los pobres se ajustan a las crisis tratando de proteger sus intereses a largo plazo en la medida que lo per- crisis económicas en formas perjudiciales miten sus activos, incluido el capital humano. Concretamente, no sacan a sus hijos de la escuela durante las para su bienestar a más largo plazo. contracciones, excepto cuando éstas son prolongadas o profundas. 10. El seguro de desempleo del tipo OCDE Los países que han aumentado el crecimiento y disminuido el desempleo mediante reformas económicas no es adecuado para todas las economías integrales deberían considerar seriamente estos planes; los países que sólo están comenzando la reforma labo- de América Latina y el Caribe. ral deberían verlos como una meta a mayor plazo. 11. El sector informal es una red de protección El flujo entre sectores se desplaza en ambos sentidos. Los trabajadores del sector informal con frecuencia se para los trabajadores desempleados del unen al grupo de los desempleados. sector formal. Los trabajadores informales nunca son desempleados. 12. Los programas de obras públicas sólo son Los programas de obras públicas se deben considerar como un seguro para los trabajadores del sector infor- un mecanismo de emergencia para épocas mal y se deben mantener en épocas de bonanza, pero su contenido no laboral debe seguir definitivamente el de crisis. sentido del ciclo económico. que se relacionan con el ciclo económico. Aunque cum- Sin embargo, el amplio apoyo político de que disfrutan plen con muchas de las metas para las cuales estaban des- los convierte en un instrumento político flexible para tinados en los ámbitos rural y urbano, los programas compensar las oscilaciones cíclicas de la calidad de la focalizados de subsidios condicionados, como Progresa de educación y de los servicios de salud. Aun cuando los México y Bolsa Escola de Brasil, probablemente no sean instrumentos más tradicionales, como los programas de muy adecuados para ayudar a los que se vuelven pobres obras públicas (bien diseñados) constituyan una mejor durante un período de contracción económica. Puesto red de seguridad, los programas focalizados de subsidios que tienen una forma innovadora de vincularse con la condicionados son una opción más sólida como tercer acumulación de capital humano, estos programas resul- punto de apoyo de una red de protección social integral, tan más adecuados que intervenciones anteriores para junto con la seguridad social para los ancianos y el apoyo tratar de superar los problemas de pobreza estructural. financiero para los desempleados. 12 OPORTUNIDADES Y RIESGOS EN UN MUNDO GLOBALIZADO Medidas supranacionales y la función de las de los futuros niveles de vida es una preocupación importante instituciones financieras internacíonales de los trabajadores y de los hogares de la región y en el informe La economía global también plantea riesgos que los países se muestra que existen buenas razones para ello. América no pueden enfrentar por su cuenta de forma eficaz. Las defi- Latina y el Caribe, al igual que otras regiones en desarrollo, está ciencias de los mercados financieros y del seguro interna- expuesta a fluctuaciones mucho mayores que las economías cionales impiden que las economías nacionales diversifi- industriales y dispone de menos instrumentos para proteger los quen de forma adecuada los riesgos de los términos de niveles de consumo contra las crisis económicas. intercambio, y comúnmente hacen que se retire el apoyo Sin embargo, y tal vez al contrario de lo que se percibe a financiero cuando más se necesita, es decir, cuando se pro- nivel popular, la tendencia hacia la globalización en la ducen perturbaciones adversas. En este marco, así como los década de 1990 no ha empeorado la situación. El creci- gobiernos tienen que desempeñar un papel importante miento ha aumentado y la volatilidad ha disminuido en la debido a que los mercados nacionales de seguro son incom- mayoría de las economías de la región y varias de ellas que pletos o imperfectos, las deficiencias de los mercados inter- han llevado adelante decididas políticas de reforma han dis- nacionales justifican el accionar supranacional, con la inten- frutado de un mayor crecimiento y una menor volatilidad ción de aumentar las opciones en cuanto a autoaseguro y que en las décadas anteriores, mientras que los países donde autoprotección que tiene cada país, en especial las que pue- las reformas no han mantenido el mismo ritmo han obte- dan entrañar un costo demasiado alto en términos de efi- nido, en ese período, los peores resultados. De esto se des- ciencia y crecimiento económicos y de proporcionar un prende que, con la globalización, las políticas acertadas pue- seguro otorgando financiamiento en tiempos adversos. Las den obtener mayores beneficios que antes, pero las instituciones financieras internacionales (IFI) pueden ayu- desacertadas podrían tener graves efectos adversos. dar a las economías en desarrollo a enfrentar el riesgo de En este informe se muestra que para enfrentar la nueva situa- forma eficiente, tomando la iniciativa en el desarrollo de ción, las políticas macroeconómicas y las reformas estructurales nuevos mercados e instrumentos financieros, como líneas adecuadas deben venir acompañadas por el desarrollo de un sis- de crédito contingente y garantías de préstamos. Además, tema de protección y seguro sociales que se corresponda con el al utilizar sus recursos financieros de forma anticíclica, es nuevo clima económico de la región de América Latina y el Caribe. decir, al reducir sus préstamos en épocas de bonanza y aumentarlos en tiempos malos, pueden contrarrestar en Notas parte el comportamiento procíclico de los flujos de capital 1. Las cifras que se mencionan en esta sección se refieren a la privado y amortiguar el ajuste a las perturbaciones. tasa mediana de crecimiento regional, esto es, la rasa de creci- miento del PIB o consumo per cápita en la "economía típica" de Mitos y realidades acerca de la volatilidad económica la región. En vista del análisis realizado en el informe, en el Cuadro 2. Es importante mencionar que para las ocho principales eco- 1.5 se muestra cómo se deben reevaluar y modificar algu- nomías de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, nas nociones muy difundidas acerca de la volatilidad eco- Ecuador, México, Perú y Venezuela) se dispone de datos sobre el nómica y sus efectos en América Latina y el Caribe. En crecimiento del PIB hasta 1999. El análisis que se hace en el texto pocas palabras, la volatilidad, aunque todavía alta, no y las cifras que se indican en los cuadros se basan en esta informa- parece haber empeorado y los gobiernos pueden hacer ción actualizada. En cambio, la información sobre el consumo pri- mucho por reducirla, incluso en una economía global. Ade- vado sólo llega hasta 1998. Las estimaciones preliminares para más un examen más cuidadoso revela que los hogares y los 1999 alteran de alguna forma el desempeño de algunos países gobiernos no siempre responden de forma estereotipada específicos, pero en general reflejan un cuadro regional bastante ante las conmociones económicas. similar. 3. Es posible que esta inquietud respecto a la inseguridad se Hacia la seguridad económica deba en parte a preocupaciones por la (falta de) equidad, ya que no Confiamos en que este informe logre que las autoridades res- todos los grupos de actores económicos han compartido por igual ponsables presten atención al problema de la inseguridad eco- esta recuperación y algunos grupos específicos pueden haber per- nómica en América Latina y el Caribe. La incertidumbre acerca dido como consecuencia de las reformas, al menos a corto plazo. l3 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA 4. El análisis que se presenta a continuación se basa en 7. Por ejemplo, con respecto a la inversión en capital físico en Rodrik (1999). los países en desarrollo, el efecto adverso de la incertidumbre está 5. La encuesta de 1999-2000 de Latinbarometer, recién publi- documentado en Servén y Solimano (1993), Pindyck y Solimano cada, arroja un cuadro levemente menos pesimista: un 58% de los (1993), Aizenmann y Marion (1993), y Servén (1999). entrevistados en la región opinó que sus padres habían vivido 8. Cabe observar que esto se aplica tanto para la fase ascen- mejor y un 52% previó un futuro mejor para sus hijos. dente como la descendente y también para los años setenta y 6. El Banco Interamericano de Desarrollo (1995) presenta ochenta. un estudio amplio de las causas y las consecuencias de la vola- 9. Gran parte de esta investigación se realizó en el marco tilidad en América Latina, entre las cuales el costo de la "exce- de un estudio regional del Banco Mundial sobre "Social Risk siva" volatilidad de la región para el aumento del PIB (en rela- Management in Latin America", realizado en la Oficina del ción con las economías industriales) se estima en más del 1% Economista principal de la Oficina regional de América Latina al año. Los estudios empíricos con un enfoque interregional y el Caribe, bajo la supervisión de Indermit Gill. Entre otras incluyen Ramey y Ramey (1995) y Aizenmann y Marion importantes contribuciones a este informe figuran Rodrik (1993). (1999), Caballero (2000), y Snyder y Yackovlev (2000). 14 CAPÍTULO 2 La inseguridad económica en América Latina y el Caribe: hechos estilizados MÉRICA LATINA PADECE DE UN CIERTO GRADO DE VOLATILIDAD ECONÓMICA. UNA HISTORIA DE A REPETIDOS AUGES Y CAíDAS HA hecho que la falta de seguridad económica sea un problema impor- tante para los trabajadores y los hogares de la región y, sobre todo, para los segmentos más pobres de la población, que están más expuestos a las consecuencias de la variabilidad del ingreso y el empleo. En este capítulo se establece, con arreglo a datos macroeconómicos y microeconómicos, el marco para el análisis que se realiza en el resto del informe, examinando las principales tendencias de la volatilidad económica en América Latina durante las últimas tres décadas. El objetivo es establecer los hechos rela- cionados con a) el desempeño de esta región en el tiempo y en relación con la experiencia internacional en lo que a volatilidad agregada se refiere, es decir, la inestabilidad de las variables económicas fundamentales como el consumo y el ingreso, y b) la inseguridad económica desde el punto de vista de cada trabajador y cada hogar, es decir, las fluctuaciones en el empleo, el desempleo y el ingreso laboral. Consideraciones metodológicas ¿Cómo surge el riesgo económico que enfrentan los trabajadores y los hogares? La respuesta a esta pregunta es la que establece el marco de organización de este capítulo. En este contexto, el riesgo se puede medir uti- lizando la variabilidad del ingreso real de los trabajadores empleados; el nivel, la incidencia y la duración del desempleo; la tasa de rotación en el empleo o, a la inversa, inconstantes y de otros factores. La velocidad y grado en que la permanencia media en el cargo, y la calidad o precariedad las crisis globales se transmiten al ingreso familiar y a los de los empleos disponibles (un concepto que los observado- resultados del empleo dependen de factores como la sensibili- res con frecuencia relacionan con la informalidad). Además, dad de la demanda laboral a los salarios y de las políticas e ins- la desigualdad en la distribución del ingreso se puede consi- tituciones del mercado laboral. En segundo lugar, el riesgo derar como una medida del riesgo de no prosperar en relación que enfrentan los hogares podría surgir de la volatilidad con otros miembros de la sociedad, lo que corresponde men- microeconómica o sectorial no relacionada con las perturba- cionar aquí porque la preocupación por la inseguridad eco- ciones agregadas, a saber de factores como la variación de la nómica podría tener su origen en el aumento de la desigual- asignación de recursos en los sectores económicos y la rápida dad que parece haberse propagado en la región. desactualización de los conocimientos (véase el Recuadro 2.1). Son dos las fuentes que originan los riesgos que enfrentan Este capítulo se organiza en torno a los tres factores siguientes: los hogares. En primer lugar, pueden ser atribuibles simple- el riesgo agregado, la transmisión del riesgo agregado a los mente a una volatilidad agregada, causada ella misma por per- hogares y el riesgo microeconómico. turbaciones externas provenientes de los mercados mundiales La evaluación del desempeño de América Latina en de productos o financieros, de políticas fiscales o monetarias estos tres aspectos plantea serios desafíos metodológicos. 15 ASEGURANDO EL FUTUIRO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA RECUADRO 2 I Ddinición y medlcMn de la inseguridad En este informe, se usan con frecuencia expresiones como En términos estrictos, entonces, la volatilidad y la incer- inseguridad aenóm¡ta. incertudumlb. rarubí/lidad y ro/atid- tidumbre no son sinónimos exactos: la primera se refiere a dad. En teoría, estos conceptos no son idénticos, pero en la variación total de una variable, mientras que la segunda la práctica esrán estrechamente relacionados. indica sólo la parte impredecible de esa variación. En la práctica, sin embargo, generalmente van a la par: las vana- Defiui-iones bles voláriles también son difíciles de predecir. Por este La expresión inseguridad económica se refiere al ambiente motivo, este informe se centra en la medición de la volati- incierto que enfrentan los trabajadores y los hogares a raíz lidad como una aproximación imprecisa de la incertidum- de los movimientos erráticos de las cantidades y precios bre y la inseguridad. económicos clave, como el empleo, el ingreso y el salario real. Estas variables cambian, a veces en forma abrupra. de Mlediciónz un mes o año al otro y la incertidumbre que se cierne sobre ¿Cómo se debe medir la volatilidadr Idealmente, es sus valores ituuros constiruye la esencia de la inseguridad necesario tener algún indicador que resuma la magni- económica. En las publicaciones técnicas, esto suele deno- rud y frecuencia con la que una variable tiende a des- mmnarse i,e-rtid: afec- sión que se usa con mayor frecuencia, de ninguna manera tan sólo a personas específicas o a grupos de actores económi- es la única, puesto que puede haber otras más adecuadas cos determinados. Por ejemplo, la fluctuación de la demanda en situaciones específicas. Por ejemplo, el coeficiente de del acero en principio constituye un riesgo específico para la variación (que se define como la desviación estándar de industria del acero y sus trabaíadores: la incertidumbre acerca unai variable divida por su media) podría ser más adecuado de los precios mundiales del café es una fuente de riesgo idio- cuando la media y la desviación estándar tienden a despla- sincrásico para los países exportadores de este producto, pero zarse puntas, algo que por lo general ocurre con las varia- no para el resto. bIes que muestran tendencias ascendences o descendentes. La teoolaí/idad -o ¿ariabilidtd- a su vez, se refiere a la Otras medidas robustas` 2 2Z .B L *FRATU .. *LUX *GAB rGP CESP * *IGIB*Y CD tMXJP U 1 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~*IRL HND*CHE*GTM IND 0o 2DIN SWES,LU *CAN * ITA *LKA *INOR AUT *GD FRA 10 12 14 16 18 20 22 Logaritmo de población (1995) GRÁFICO 2.4 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB e ingreso per cápita 0,16- 0,14 - MAR O NER 0, 1 2 - - M CMR *~0,1 M J~~~~~~~~~~~~~~ DZA 4 0,08 - a a «1 J~~~~~~~~~~~~~MWf NCSEN R0,06 - ZR VERT I T* X TXX Ujo BWA X MKWT *MMRFJ GHA J , CHL 0,04~ ~ ~ ~~~~~ - CGNPHT1 EOLN" *BRA Nja R JECU EK ZAF * IDN -o ,.,-KO 0,4 UX S O XCMZ ,,YE MGXC JPN >HND N J KNZX; E*K L UGTM TUN MIRL NCCXE FIN *TWN p 0,02 - *LKA AUdSANL JFRA SWEZAUt * En * ITA 0,02 ~~~~~~ ~~~~~~~~~~~MBGX GAR AUR O.R 0- I 4 6 8 10 12 14 16 18 Logaritmo de PIB real per cápira 19 ASEGURANDO EL FtJTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA En buena medida, esto es atribuible a que las economías de Sin embargo, las relaciones entre volatilidad y tamaño del ingreso más bajo suelen tener estructuras productivas menos país y entre volatilidad e ingreso per cápita son débiles. En diversificadas que las economías más avanzadas, lo que conjunto, las últimas dos variables representan menos del aumenta su exposición al riesgo; además, cuando se desenca- 10% de la variación de la volatilidad que se observa entre los dena una crisis, los países de ingreso más bajo tienen menos países, lo que significa que sus causas se deben buscar en otra posibilidades de capearlas que los más ricos, porque tienen parte. Por cierto, en el Capítulo 4 se demostrará que las prin- un acceso más limitado al financiamiento externo y sistemas cipales causas de la volatilidad residen en las perturbaciones financieros internos menos desarrollados. comerciales y financieras, la inestabilidad de las políticas y El segundo hecho estilizado, que se desprende del Cuadro los sistemas financieros no desarrollados. A estos factores 2.1, es que las economías más pequeñas, con pocas excepcio- corresponde la mayor parte de la volatilidad macroeconómica nes, tienden a sufrir una volatilidad mayor que las más gran- y, una vez que se toman en cuenta, el nivel de ingreso y el des. Las primeras habitualmente están mucho más abiertas al tamaño del país ya no están asociados significativamente con comercio que las más grandes, pero no pueden diversificar su la volatilidad agregada. producción como estas últimas. Esto las hace más vulnerables El tercer hecho que se desprende de las anteriores compa- a las perturbaciones de los términos de intercambio (Easterly raciones entre regiones y países es que en América Latina y y Kraay, 1999). Además, muchas de ellas están ubicadas en el Caribe, como en casi todas las regiones en desarrollo, la regiones propensas a ser azotadas por huracanes y otros desas- volatilidad del consumo habitualmente es mayor que la del tres naturales, como ocurre en la subregión del Caribe. ingreso o la producción (esto sucede en 21 de las 25 econo- Estos dos hechos se resumen en los Gráficos 2.3 y 2.4, mías del Cuadro 2.1), lo que discrepa con lo que ocurre en que presentan la volatilidad del aumento del PIB con res- las economías más desarrolladas, donde la volatilidad del pecto al ingreso per cápita y al tamaño del país (medido por aumento del consumo es similar o menor que el incremento el logaritmo de la población) correspondiente a un gran real del ingreso. Este fenómeno se resume en el Gráfico 2.5, número de países. Como se puede ver, en cada caso surge que presenta medidas de volatilidad de países en desarrollo e una relación negativa. Cabe observar que para los países industriales. En general, los países industriales se agrupan en industriales, la volatilidad real tiende a ser menos de lo que la línea de 45 grados o por encima de ella y, a lo largo de esta podría esperarse sobre la base de su ingreso y su tamaño línea, el consumo privado y el aumento real del PIB soti únicamente, es decir, en las figuras tienden a agruparse bajo igualmente volátiles. Sin embargo, las economías en desarro- la línea de ajuste óptimo. llo tienden a agruparse por debajo de la línea de 45 grados, GRÁFICO 2.5 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y de la tasa de crecimiento del consumo privado c,5 16 - o América Latina y el Caribe v 14 Países industriales Otros 12 o- Fulo- X BK , K U 8x -oo 0% 2% 4 9% 6 % 10% 12% 14% 16% cz Desviación estándar de la tasa de crecimiento del consumo privado 20 "5 9 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~~ _ LA INSEGtURIDAD ECONÓMICA FN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. HECHOS ESTILIZADOS GRÁFICO 2.6 Volatilidad de la tasa real de crecimiento del PIB por década (Medianas regionales) E 1960 * 1980.1 5 E 1970 S 1990_ 4- E3- 2 - Economías Asia oriental y el América Latina y el Oriente Medio y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales Pacífico (7 países) Caribe Norte de África Sahara oriental y el Pacifico GRÁFICO 2.7 Volatilidad de la tasa real de crecimiento del consumo privado por década (Medianas regionales) o _- 9_ 1 1960 1980 l 8 - 1970 *1990: 7- i5- 0 3-u 2 0 J Economías Asia oriental América Latina y el Oriente Medio y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales (7 países) Caribe Norte de África Sahara oriental y el Pacífico lo que refleja una mayor volatilidad del consumo, y las de fluctuaciones económicas en el bienestar de los hogares pro- América Latina y el Caribe no son la excepción a esta regla. bablemente será más grave en América Latina y otras regio- Este contraste regional refleja la capacidad más limitada nes en desarrollo que en las economías de la OCDE. de los consumidores de las economías en desarrollo (en rela- ción con los del mundo industrial) para proteger su consumo Tendencias regionales de la volatilidad económica contra las fluctuaciones del ingreso mediante mecanismos En todas las regiones del mundo hubo cambios acentuados como el agotamiento de activos, el endeudamiento o las polí- de la volatilidad económica en el curso de las últimas cuatro ticas oficiales anticíclicas. El resultado es que el efecto de las décadas y América Latina y el Caribe no ha sido la excepción 21 ASEGtIRANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA RECUADRO 2 2 Tendencias de la volatlddad agrada de Am~ia Latina y el Caribe En el análisis que se realiza en el cexto se evalúa el patrón esas medidas para períodos anteriores a 1970. Además, cronológico que siguió la volarilidad macroeconómica las medidas de volatilidad obtenidas en esta forma tíen- comparando la variabilidad del aumento del PIB y del con- den a desplazarse lentamente en el tiempo, pero igual sumo privado durante cada una de las últimas cuatro déca- son útiles para idencificar no sólo las rcndencias, sino das. Esta elección de subperíodos, como cualquier otra, también los puntos de indexión de la volarilidad econó- inevitablemente es arbitraria y es importante verificar la mica. solidez de todas las conclusiones que se extraigan. Con este Los gráficos confirman el ciclo de volatilidad en Amé- propósito, en el Gráfico 2.8 se muestra orra perspectiva de rica Latina identificado en el texto. La variabilidad del las tendencias de la volatilidad en la región de América aumento del PIB y del consumo privado se mantiene más Latina y el Caribe, basada en un método distinto. o menos estable hasta finales de los años serenra y luego En lugar de calcular los indicadores de volatilidad aumenta bruscamente a principios de los ochenta. La para períodos fijos de 10 años, se calculan para cada año mediana de la volatilidad del PIB llega a su punto durante el año en curso y los nueve años anceriores, es máximo a finales de esa última década y disminuye cons- decir. se utiliza un inrervalo móvil de 10 años. Así, por rantemente de allíen adelante; la volatilidad del consumo ejemplo, la cifra indicada en el gráfico para 1995 se sigue una tendencia similar, con citrco retardo, llegando refiere a la desviación estándar de la variable macroeco- a su punto máximo en 1991. Al final del período de la nómica pertinente durante 1986-95. Dado que se dis- muestra, ambas medidas alcanzan niveles similares a los pone de datos a partir de 1961, no es posible calcular que tenían a finales de los años setenta. (véase el Gráfico 2.6). En los países industriales (al igual que efecto global de las crisis del petróleo en ese período. En en África al sur del Sahara), la mediana de la volatilidad del cambio, en América Latina y el Caribe la volatilidad aumento del PIB y del consumo llegó a su punto más alto aumentó más en los años ochenta, cuando la crisis de la en los años setenta, principalmente como consecuencia del deuda y la consiguiente agitación macroeconómica y finan- GRÁFIcO 2.8 Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y del consumo prvado en América Latina (Intervalo de 10 años, mediana regional) 8- -VO>- PIB 7 - Consumo privado 6- . - 5 o- 3 2 - 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Años 22 LA INSEGURIDAD ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE HECHOS ESTILIZADOS CUADRO 2.2 Volatilidad en América Latina en el tiempo (Desviaciones estándar de las tasas de crecimiento por década, porcentaje) PIB CONSUMO PRIVADO Décadas Décadas PAÍS 1960 1970> 1980 199(1 1960) 1970 1980) 1990 Argentina* 5,4 4,3 5,6 5,5 4,3 5,2 5,9 5,7 Bolivia 6,2 2,5 2,9 1,0 .. 3,3 0,5 Brasil 3,5 3,2 4,6 3,0 3,6 4,9 4,4 4,9 Chile 2,5 6,7 6,4 3,5 12,0 16,8 9,4 3,4 Colombia 1,4 1,7 1,5 3,3 4,1 1,8 1,2 1,9 Costa Rica 3,1 1,9 4,5 2,4 4,5 3,7 6,1 3,2 Ecuador 2,0 5,3 4,5 3,4 2,1 2,0 2,5 0,3 El Salvador 2,8 3,1 5,7 1,9 4,2 6,3 6,0 6,9 Guatemala 2,0 1,6 2,7 0,8 1,1 1,4 2,4 1,0 Honduras 2,4 3,7 2,5 2,4 2,4 6,3 3,1 1,9 Haití 4,3 3,8 2,9 6,4 4,3 4,8 4,4 Jamaica 2,3 7,1 4,3 2,2 3,9 9,5 7,6 16,5 México 2,4 2,1 4,4 3,6 1,9 1,8 4,9 5,1 Nicaragua 3,3 12,2 5,4 2,3 4,9 11,7 15,8 14,4 Panamá 1,6 3,0 6,5 2,6 11,3 10,2 Paraguay 2,3 2,3 5,3 1,5 3,8 4,5 11,2 12,5 Perú 2,5 2,6 8,4 5,2 2,8 6,7 8,3 4,6 República Dominicana 8,8 4,4 2,7 4,4 10,8 6,7 4,5 8,7 Trinidad y Tabago 3,5 4,8 5,7 6,8 6,6 8,7 14,0 17,6 Uruguay 2,7 2,6 6,6 2,8 5,6 3,1 9,4 5,4 Venezuela 3,3 2,8 4,8 5,0 .. 3,4 3,5 4,7 Media 3,3 3,9 4,7 3,3 4,6 5,8 6,6 6,5 Mediana 2,7 3,1 4,6 3,0 4,1 4,9 5,9 5,0 Países mnás pequeños Bahamas 0,8 12,9 5,7 1,8 .. 15,8 9,7 Belice 0,8 3,5 5,8 3,0 .. .. 16,1 4,9 Barbados* 4,8 4,0 4,3 4,0 .. .. .. 4,8 Guyana 7,0 4,1 5,2 4,2 30,3 12,4 19,5 8,6 Media 3,3 6,1 5,2 3,2 30,3 14,1 15,1 6,1 Mediana 2,8 4,1 5,4 3,5 30,3 14,1 16,1 4,9 Promedio no ponderado 3,3 4,3 4,8 3,3 6,0 6,6 7,7 6,4 /lediana total 2,7 3,5 4,8 3,0 4,2 5.2 6,1 4,9 Promedio ponderado** 3,2 3,1 4,6 3,5 3,5 4.4 4,9 4,7 Notas: Véase el Cuadro 2.1 Las décadas se definen como 1961-69, 1970-79, 1980-89, 1990-99. En los promedios ponderados se usa la población de 1995. ciera alteraron la situación de muchas de las economías de la hasta 1999 para las economías más grandes de la región3) región. La variabilidad de los agregados macroeconómicos indica que la variabilidad del aumento del PIB real dismi- aumentó significativamente en América Latina y el Caribe: nuyó en forma considerable en la región, hasta alcanzar nive- la mediana de la desviación estándar del aumento real del les comparables (y en varios países, inferiores) a los observa- PIB subió del 3,5% en los años setenta a apenas un poco dos en los años setenta. Esta menor volatilidad del menos del 5% en los ochenta, mientras que la del incre- crecimiento también se observó en otras regiones en desarro- mento del consumo privado llegó al 6,1%, un nivel que en llo, con la excepción principal de los países del milagro eco- esa década sólo superaron las economías de ingreso bajo de nómico de Asia oriental. A su vez, la volatilidad del aumento África al sur del Sahara. del consumo privado (para la cual sólo se dispone de datos Sin embargo, la tendencia ascendente de la volatilidad hasta 1988) también disminuyó con respecto a los años agregada en América Latina se revirtió parcialmente en la ochenta, pero menos que en el caso del aumento del PIB. década de 1990. Quizás al contrario de lo que se cree a nivel Cabe destacar que este ciclo de aumento seguido de una popular, la información disponible sobre el PIB (que llega disminución de la inestabilidad económica en América 23 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA GRÁFICO 2.9 región (20 de los 25 que figuran en el Cuadro 2.2), con la Los vínculos entre volatilidad agregada y microeconómica excepción de unas pocas economías del Caribe (República Dominicana, Haití y Trinidad y Tabago), además de Macrovolatilidad * Integración global Colombia y Venezuela. Asimismo, 13 de las 25 economías del cuadro tuvieron una menor volatilidad del aumento del PIB en los años noventa que en los setenta. Vías de comunicación Vías de comunicación Con respecto al aumento del consumo privado, los Elasticidades de la demanda laboral Cambio tecnológico resultados fueron más heterogéneos. En varios países de la Reforma del mercado laboral Flujos de inversión directa región (13 de los 25 del Cuadro 2.2), la volatilidad dismi- Reducción de la inflación nuyó en 1990-98 en comparación con la década de 1980, pero aumentó en algunas de las economías más grandes, VI ^como Brasil, México y Venezuela. En consecuencia, la reducción del promedio de la volatilidad del consumo * Medidas del riesgo ponderado según la población de la región fue mucho más -Volatilidad de los salarios moderada que la de la mediana de la volatilidad del con- -Desempleo sumo. En más de la mitad de los países, la volatilidad del -Rotación -Informalidad consumo de los años noventa se mantuvo por encima de los -Distribución niveles de las décadas de 1960 y 1970. Transmisión de la volatilidad agregada al Latina se observa fácilmente en los datos macroeconómicos mercado laboral y no es el resultado del desglose del período de análisis en Incluso si la volatilidad agregada no hubiera variado, las los subperíodos (décadas) que se utiliza en este informe. Si medidas de reforma y de estabilización podrían haber esta- se define un período distinto se observa la misma evolu- blecido una vinculación más estrecha entre las perturbacio- ción4 e incluso si se usan medidas de la volatilidad corres- nes macroeconómicas y los mercados laborales a través de pondientes a años en lugar de décadas, como se muestra en varias vías, algunas de las cuales aparecen en el extremo el Recuadro 2.2. izquierdo del Gráfico 2.9. La reducción de la volatilidad del aumento del PIB en La mayor competencia producida por las reformas orien- los años noventa afectó a la mayoría de los países de la tadas al mercado puede aumentar la sensibilidad de la GRÁFICO 2.10 Elasticidades con respecto al salario a largo pazo, 198095, Chile 0,7 - Obreros 0,6- - Oficinistas 0,5 __ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ .20,4- .20,3- 0,2- 0,1 O - I I I I I I 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 24 LA INSEGURIDAD ECONóMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS GRÁFICO 2.11 Coeficientes de salarios y desempleo de Okun 2,50- * Bolivia * México 2,00- Perú -~1,50 u a* Praguay * Costa Rica < 1,00 - *Argentina * Uruguay t Brasil Venezuela .c 0,50Chl ; 0,50- * Chile * ESTADOS UNIDOS uQ * Panamá 0,00 - Colombia -0,50 I - I 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 Coeficientes de desempleo de Okun demanda de bienes a los precios de los productos y, en con- efecto insignificante en la demanda laboral en Brasil, secuencia, también la sensibilidad de la demanda laboral a Colombia, Perú y Uruguay, pero sí acortaron en mayor o los salarios (véase, por ejemplo, Rodrik, 1997). Esto signi- menor medida la permanencia en el cargo". Aunque en todos ficaría que cualquier perturbación agregada provocaría los casos el empleo total podría aumentar como resultado variaciones en los salarios o el empleo mayores que antes. de estas reformas, puede que los trabajadores estén más Sin embargo, las estimaciones de las ecuaciones de la expuestos que antes a los despidos. El efecto ambiguo que demanda laboral correspondientes a Brasil, Chile, Colom- han tenido en el riesgo también es el resultado del menor bia, México, Perú y Uruguay no indican que este efecto poder de los sindicatos, pérdida que se ha producido en haya sido importante hasta la fecha5. A modo de ejemplo, razón de una mayor competencia o de la evolución política en el Gráfico 2.10 se presentan las elasticidades con res- de los años setenta y ochenta. Por ejemplo, en Uruguay, el pecto al salario de obreros y oficinistas en Chile durante menor poder de negociación colectiva se asocia a un menor 1980-1995, un período de aumento de la protección desempleo, pero también a una mayor volatilidad de los (1984-87) y, luego, de la integración. Aunque la serie es salarios y una mayor elasticidad de la demanda laboral que volátil, ni la observación casual ni las pruebas estadísticas en el pasado (Allen, Cassoni y Labadie, 1997; Cassoni, apuntan a algún aumento de la tendencia durante el perí- 1999). odo del estudio (véase Fajnzylber y Maloney, 2000). El éxito en la lucha contra las altas tasas de inflación en La liberalización del comercio y las medidas de reforma la región y la consiguiente reducción de capacidad para del mercado laboral que se consideran un complemento ajustar los salarios reales por medio de la inflación han necesario han distendido la relación entre empresa y traba- hecho que los mercados laborales se ajusten, en cambio, a jador. Para cornenzar, en un entorno altamente competi- través del empleo. Dada la falta de seguro de desempleo en tivo, la promesa tradicional de un empleo de por vida es la mayoría de los países, el riesgo que perciben los trabaja- simplemente menos realista que en épocas anteriores. En dores podría ser mayor, aun cuando las perturbaciones de la términos más generales, en una situación de competencia, demanda laboral no sean más significativas que antes. El las empresas necesitan una mayor flexibilidad para reasig- Gráfico 2.11 sugiere que, frente a una misma perturbación nar o reducir sus plantillas cuando las condiciones econó- del PIB, hay una relación inversa entre la medida en que micas así lo exigen. Los recientes estudios sobre las refor- bajan los salarios reales y la medida en que aumenta el mas del mercado laboral sugieren que las reducciones de los desempleo (González, 1999). El estudio de este efecto ha costos de despido dispuestas por el Estado tuvieron un dado resultados ambiguos, aunque bastante similares 25 ASEGURANDO EL FUITURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA CUADRO 2.3 tradicen a la intuición o bien son insignificantes (Galindo Volatilidad del aumento del salario real en América Latina y el y Maloney, 2000). Caribe (en porcentaies) Por último, como se muestra a la derecha del Gráfico Décadas PERIODO 2.9 la disminución general de las barreras globales a la PAIS 197() 198() 199() COMPLETO . inversión extranjera directa también podría permitir que Argentina 15,8 15,0 2,1 12,2 Bolivia 14,5 31,9 3,9 20,3 los inversionistas extranjeros reasignen con mayor facili- Brasil 8,7 26,2 10,2 16,8 dad la producción en respuesta a variaciones salariales Chile 20,6 6,0 1,1 12,0 H Colombia 6,7 3,1 2,5 3.9 moderadas 7. Hay varas pruebas causales de idustrias sin Costa Rica 6,9 16,3 3,3 11,2 vinculación permanente en Centroamérica, aunque los Ecuador 6,1 10,7 6,4 8,6 resultados de la investigación del comportamiento de la ElSalvador 7,1 14,1 13,0 11,7 Guyana 5,9 15,4 13,3 11,8 entrada y la salida de empresas en Chile y Colombia son México 3,2 10,2 7,9 8,1 ambiguos8. En términos más generales, una vinculación Paraguay 4,3 5,1 6,6 5,1 Perú (CEPAL) 7,0 23,5 9,3 16,1 más estrecha con el proceso del avance tecnológico per- Perú (OIT) 11,2 28,9 10,2 19,3 mitiría crear sectores industriales más dinámicos en la Uruguay 6,4 9,1 4,3 7,5 región pero también requeriría que los trabajadores se Venezuela 3,3 6,2 10,6 8,() r vuelvan a capacitar y encuentren nuevos empleos con Media deA eserica 8.5 14.8 7() 11.5 mayor frecuencia. Latina y el Caribe Mediana de 6,9 14.1 6.6 11.7 Ainérica Latina ¿Los trabajadores latinoamericanos enfrentan y el Caribe un riesgo mayor? durante los últimos 20 años. A medida que la inflación dis- A pesar de la tendencia a disminuir de la volatilidad macro- minuye, en Argentina, México, Perú y Venezuela el ajuste económica, los indicios dispares acerca de los cambios en no parece realizarse tanto por medio de los salarios, y sólo los mecanismos de transmisión y la posibilidad de que Colombia y México al parecer lo hacen en una medida haya microvínculos directos, persiste todavía el interro- mayor que la prevista recurriendo al desempleo. Los coefi- gante de si los trabajadores en general enfrentan un riesgo cientes que se observan en Brasil, Bolivia y Uruguay con- mayor que en épocas anteriores. GRÁFICO 2.12 Volatilidad de los salarios de oficinistas y obreros, México O Alra escolaridad A Baja escolaridad 0,8- O~~~ O O A A S A~~~~~~~~~~~~~ 0,2 - o) 10 20 30 40 Cohorte Logaritmo de las diferencias anuales de salarios reales al cuadrado 26 LA INSEGURIDAD ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS GRÁFICO 2.13 Volatilidad de los salarios de oficinistas y obreros, Argentina O Alta escolaridad A Baja escolaridad 0,2- Io 0,15- 0,1- \~~~~~~~~~~~ 0,05- 00 934 939 944 949 954 959 964 969 974 979 Cohorte Logaritmo de las diferencias anuales de salarios reales al cuadrado Tendencias de la volatilidad de la remuneración consecuencia del repunte de la inflación que experimenta- La volatilidad de los salarios o de la remuneración capta una ron varias economías latinoamericanas en los años ochenta, dimensión fundamental de la volatilidad del ingreso. En el que provocó un aumento generalizado de la variabilidad de Cuadro 2.3 se presenta esta información para 14 países de los salarios reales durante esa década, seguido de una reduc- la región a nivel agregado. El ciclo de aumento y disminu- ción lograda gracias al éxito en la lucha contra la inflación. ción de la volatilidad se esemeja bastante al que se observa Así pues, en los años noventa la volatilidad de los salarios en los agregados macroeconómicos, principalmente como reales era bastante similar a la de los setenta, o incluso menor. La menor variabilidad de los salarios reales en la CUADRO 2.4 década de 1990 fue particularmente marcada en Argentina, Tasas medias de desempleo en Améica Latina y el Caribe . . y Chile. También en Brasil'y Perú hubo una reduc- ción considerable de la volatilidad de los salarios, aunque Dc'ada PERfODO PAíS 1970) 198() 199() COMPLETO en esa época su nivel medio aún era elevado como resultado Argentina 4,1 4,8 12,3 6,9 de la persistente inflación de los primeros años de la década. Bolivia 6,3 7,7 4,8 6,3 Sin embargo, es posible que un trabajador considerado Brasil 6,6 5,4 5,4 5,7 Chile 10,5 14.4 7,0 10,7 individualmente enfrente un mayor riesgo salarial idiosin- Colombia 9,6 11,3 10,7 10,6 crásico que desaparece en la agregación. Al calcular la Costa Rica 5,0 6,9 5,3 5,9 Guyana 0,5 0,3 n.d. 0,4 varianza de los salarios individuales en un año a partir de Honduras n.d. 4,5 3,4 3,7 un panel de datos correspondientes a la fuerza laboral, México 7,0 4,7 3,8 5,() Paraguay 7,3 11,8 14,2 10,7 Arango y Maloney (2000a) no encuentran que haya habido Perú 7,4 7,4 8,5 7,7 tendencia alguna en México desde 1987 y, en el caso de Uruguay 9,2 10,6 9,8 9,9 Venezuela 5,7 8,8 9,7 8,0 Argentina, encuentran una tendencia descendente que con- cuerda con los datos agregados mencionados antes. Puesto Media de Améritca Latina y el Caribe 6.6 7,6 7.9 7.0 que algunos trabajadores pueden preocuparse en particular Mediana de Arnérica por las perturbaciones negativas, en el Gráfico 2.12 se Latina y el Caribe 6,8 7,4 7,8 6,9 transforman los cambios (tomando los valores al cuadrado), 27 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA pero aun así no se advierte que la tendencia empeore. En examinamos el cuantil 25 (el punto en el cual el 25% de las México, para los trabajadores calificados, la magnitud de las perturbaciones del ingreso es menor y el 75% es mayor), se perturbaciones aumentó y luego disminuyó. En Argentina advierten tendencias similares a las encontradas en la es difícil saberlo, en razón de las fluctuaciones cíclicas, pero mediana de México y ninguna tendencia significativa en parece haber una tendencia ascendente. Argentina (véase el Gráfico 2.13). Este dato sugiere que los Podría ocurrir, sin embargo, que incluso si las perturba- trabajadores no son más afectados que antes de las reformas ciones del ingreso cambiaran muy poco o nada para el tra- por las perturbaciones catastróficas. bajador medio o mediano, los trabajadores podrían estar más expuestos a grandes perturbaciones catastróficas que Tendencias de las tasas de desempleo no se percibirían en esas medidas. Para rectificarlo, se pue- En resumen, los trabajadores no enfrentan una volatilidad más den examinar los cambios en el perfil de la distribución alta en los salarios reales. Sin embargo, como se sugirió ante- total de las perturbaciones del ingreso y no sólo aquellas riormente, esto podría reflejar sólo una nueva realidad: los ubicadas en algún promedio, como la mediana. Cuando ajustes se producen principalmente a través de fluctuaciones GRÁFICO 2.14 Tasa de desempleo y duración esperada, Montevideo 18,0 - _ Desempleo (%) 1 4 , 0 - --4r-- ~~~~~~~~~Duración (meses) i4,o - 10,0 6,0- 2,0 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 GRÁFICO 2.15 Tasa de desempleo y duración esperada, Interior de Uruguay 14_ | ~~ Desempleo(% 10 _ | +0 Duración (meses) |- 10 6 2 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 28 LA INSEGURIDAD ECONóMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS GRÁFICO 2.16A Tae de depleo y duón espeada, Gran Satago o Tasa A Duración 22,2 0ó 2,7 1962 1969 1975 1982 1987 1990 1995 Años en el desempleo porque la inflación ha bajado sin reformas ¡izar estos períodos de auge hubo trabajadores desplazados profundas de las instituciones del mercado laboral. Puesto y se reveló el mayor desempleo en el sector industrial. En que, si no hay seguro, el desempleo significa una reducción términos más generales, y quizás el punto esencial para la drástica en el ingreso, éste es claramente un aspecto esencial sensación de inseguridad percibida en la región, Argentina, del riesgo que enfrentan los trabajadores. En el Cuadro 2.4 se Brasil, México y Uruguay experimentaron períodos de inu- presentan promedios por década de las tasas de desempleo sitado crecimiento histórico con limitada creación de correspondientes a 13 economías de América Latina. La ten- empleo en el sector formal9, lo que resulta sorprendente en dencia que revela el cuadro es bastante simnilar a la identificada especial en Uruguay a fines de los años noventa, cuando el a partir de los agregados macroeconómicos. Las tasas de desempleo tenía un nivel similar al de los años de la crisis desempleo aumentaron en los añíos ochenta en casi todos los de la deuda a principios de los ochenta, a pesar de mostrar países del cuadro, con la única excepción de Brasil y México. un crecimiento económico aparentemente sólido. Sin embargo, en los noventa, el aumento se revirtió parcial- Tras estas cifras, hay numerosos fenómenos fundamen- mente: el promedio del desempleo disminuyó en 7 de las 13 talmente transitorios que las explican: los trastornos provo- economías, aunque aumentó en algunas de las economías más cados por la reestructuración industrial, la sobrevaloración grandes como Argentina. temporal del tipo de cambio real que acompaña a los nece- t ~~~~El resultado neto es que el promedio de las tasas de sarios planes de estabilización, los efectos de la contamina- desempleo en la década de 1990 aún se mantiene por ción de las crisis del tequila, de Asia y Brasil y, en el caso encima de los niveles de la de 1970 en 7 de 12 economías. de Colombia, el aumento de la violencia rural. Ni la teoría El aumento fue considerable en Argentina, Paraguay y ni la experiencia de Chile y de los pabses de reciente indus- Venezuela y los datos correspondientes a Colombia y Uru- trialización de Asia sugieren que la apertura signifique guay ocultan las reducciones producidas a principios de los tasas de desempleo más altas a largo plazo. Sin embargo, las años noventa que cambiaron de signo en forma a recc a tasas de inflación más bajas podrían significar un ajuste más finales de la década: el auge del sector de bienes no comer- frecuent de insegrilas cantidades, que hacen subir las ciables, en particular la construcción, permitió absorber la tasas de desempleo durante un período de contracción de la mano de obra y ocultó parcialmente los trastornos en la economp a y que, por lo tanto, suponen un mayor riesgo reestructuración del sector de bienes comerciables. Al fina- para los trabajadores. 29 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMtA GLOBAL17ADA CUADRO 2.5 Rotación laboral, países de América Latina y el Caribe y de la OCDE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE OCDE % < 2 años de antigüedad (sector manufacturero) 38,1 24,5 Permanencia media en el cargo (sector manufacturero) 7,61 10,5 Fuente: Maloney (1999b). GRÁFICO 2.16B Rotación laboral, países de América Latina y el Caribe y de la OCDE L 0,1 Ven Gre Ita 0,05 Fin Bél RU Su¡ Lux o 0,0- Alem e Dol AuHlon PB Pan Sue Din Ausl EE.UU *Qn Fraja u -0,05 -o , -j ~~~~~~~~~~~~~Bra7 -0,1- -4 -2 0 2 4 Media ajustada de permanencia en el cargo Fuente: Maloney 1999b. GRÁFICO 2.17 Evolución de la rotación en Chile, 198095 O Toral A Empresas que se crean y desaparecen O Empresas que continúan 0,31 0,04 1980 Año 1995 Chile: Reasignación bruta de empleos 30 LA INSEGURIDAD ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS GRÁFICO 2. 18 Evolución de la rotación en Colombia, 198091 O Total A Empresas que se crean y desaparecen LI Empresas que continúan 0,28 0,07 1980 Año 1991 Colombia: Reasignación bruta de empleos Además, es posible que se modifique la índole del desem- quedar desempleados, pero mayor dificultad para conseguir pleo, incluso cuando el nivel se mantiene inalterado; los tra- un nuevo contrato después de perder el trabajo. En Colom- bajadores podrían interpretar que una mayor propensión a bia hay oscilaciones más significativas en las contrataciones perder el empleo o un período de desempleo más prolongado y despidos frente a determinadas variaciones del PIB y las significa más riesgo, pero no hay una decidida confirmación tasas de salida del empleo y de desempleo aumentaron en un de esto. El análisis de probit que se basa en el panel de datos 1% (Kugler, 1999). de Argentina y México, por ejemplo, no sugiere aumento Los datos de panel de México y de Brasil no sugieren un secular de la probabilidad de quedar desempleado. En ambos aumento de la duración del desempleo en los años noventa. países, los trabajadores calificados de sectores de bienes no Sin embargo, utilizando datos del flujo de trabajo agre- comerciables o protegidos tienen menores probabilidades de gado, se sugiere en los Gráficos 2.14 y 2.15 un posible GRÁFICO 2.19 Permanencia esperada en el trabajo actual, Montevideo (meses) 110 - 90 70 50 30 T- 1982 1985 1988 1991 1994 1997 31 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA GRÁFICO 2.20 Pennanencia esperada en el trabajo actual, Interior del Uruguay imneses 110 - 90- 70 - 50- 30- 1986 1989 1992 1995 1998 GRÁFICO 2.21 Pennaencia esperada en el trabajo actual, Gn Sana~ 89,7 - O o~~~~ lao 0 C> a o~~~~~~~~~~~~~~ 34 - Io- 1962 1969 1975 1982 1987 1990 1995 Años aumento de dicha duración en el interior de Uruguay'0 en Tendencias de las tasas de rotación relación con principios de los años noventa y tal vez un Con una óptica más general, la rotación entre empleos es incremento en Montevideo. Pero la duración siempre tiene un derivado necesario de la destrucción creativa que of rece una correlación inversa con el aumento del desempleo, lo nuevas oportunidades a algunos trabajadores, pero también que hace más difícil postular un movimiento permanente. puede representar más incertidumbre para otros. Como se Por otra parte, en Chile la duración del desempleo aumentó muestra en el Cuadro 2.5, la rotación es mayor (o la per- durante el período de reestructuración y luego disminuyó manencia en el cargo, menor) en los países de América básicamente alos niveles que tenía en los años sesenta (Grá- Latina y el Caribe que en los paises de la OCDE. Sin fico 2.16a)'1. embargo, la rotación depende de la educación, del ingreso 32 LA INSEGURIDAD ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS RLCUADRO 2 3 per cápita y de otras variables demográficas o de creci- ¿Por quS b9 des e e~ar en cac .s miento. Así, por ejemplo, los trabajadores más jóvenes picadbs o dn pmoscl? cambian de trabajo con mayor frecuencia, y un nivel de educación más bajo puede implicar menores niveles de Se justifica que muchos trabajadores deseen estar sirn capital específico de las empresas y, por lo tanto, separa- protección` si no valoran canto los beneficios que reci4 ciones voluntarias más frecuentes. De hecho, las encuestas ben como el impuesto implícito que se paga por ellosJ de empresas mexicanas indicaron que más del 80% de la Los beneficios de los trabajadores se financian mediante separación del trabajo se producen por renuncia y no por impuestos explícitos que se cobran a los trabajadores o, despido (Maloney, 1999; Maloney y Ribeiro, 1999). Como en forma implicita, como salarios más bajos. Cuando se sugiere en el Gráfico 2.16b, una vez que se toman en los beneficios que se proporcionan son ineficientes (ser-i cuenta estos factores, la región no muestra una rotación 12 vicios médicos deficientes, un sistema de seguridad¡ "condicionalmente" mayor social que parece en quiebra o poco confiable o un sis-| No obstante, una mayor rotación en el período de libera- tema de seguro de desempleo muy diferente al que los' lización podría implicar un riesgo más alto. Pero, al igual trabajadores escogerfan), sirven de incentivo para que que en los trabajos sobre los países industriales, sólo hay los trabajadores prefieran no figurar en la nómina de! ciertas pruebas dispares de que una mayor liberalización del empleados. De sus entrevistas a los rrabajadores de; comercio o exposición al cambio tecnológico originan una Guadalajara, México, Roberts (1989> concluye que: mayor rotación general, aparte de lo analizado sobre el efecto Muchos entrevistados mencionaron que la deduccióni de las reducciones del costo de los despidos antes mencio- realizada para el bienestar era una desventaja dell nado'3. En los Gráficos 2.17 y 2.18 se presenta la evolución empleo formal, sobre todo porque los servicios que reci- ' de la rotación en el sector manufacturero de Colombia ben son deficientes`. Además de evitar las reglamenta- durante 1980-91 y de Chile durante 1980-95, períodos en ciones y otros impuestos distintos de los laborales, losi que en ambos países se vivió un aumento de la protección y trabajadores informales podrFan estar evitando unal luego una liberalización del comercio14. Si se hace un des- procección" ineficiente (véase Amadeo, Guil y Neri' glose en rotación debida a la creación y desaparición de (2000) y Maloney (1999)). empresas (CD) y rotación debida a reajustes de las empresas que siguen adelante (Cont), en ninguno de los países se evi- GRÁFICO 2.22 Trabajo por cuenta propia frente a productividad industrial, OCDE y Anérica Latina y el Caribe .461 Peru Bol E1S Col Van Hon Gua Par Uru Gra Pan Mau*rk DR Bra Kor te Por Spa New Ir. A l' Alt Den 576 Nbox 6.63332 Logaritmo del V.A. Industrial/Trabajador 10.5322 33 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA dencia una modalidad temporal (Fajnzylber, Ribeiro y Malo- prima que tenía el autoempleo con respecto al trabajo formal ney, 2000). Sin embargo, al igual que con las separaciones asalariado subió del 0% al 25% y del 4% al 13%, respecti- involuntarias en Argentina y México, las industrias de bie- vamente. La expansión del sector tiene sentido si se piensa nes comerciables de Chile muestran tasas de rotación más que los empresarios prefieren los tiempos propicios, como altas (Levensohn, 1999). Esto sugiere que, en la medida que los auges de la construcción en ambos países, para comenzar la liberalización del comercio incrementa la proporción de nuevos negocios'`, lo que concuerda plenamente con los bienes comerciables en la producción total, podría aumentar datos de entrevistas realizadas en ambos países que sugieren el movimiento en el mercado laboral. que aproximadamente el 70% prefiere estar en el sector por En los datos de los flujos de trabajo agregados sí se com- motivos de independencia y mejores ingresos y que no busca prueba una disminución en la permanencia en el cargo en otro trabajo (Arango y Maloney, 2000). Uruguay (Gráficos 2.19 y 2.20). Pero otra vez estas varia- Esto también sugiere que la fuerte relación negativa entre ciones son paralelas al drástico aumento del desempleo y, la productividad del sector formal y la proporción autoemple- por lo tanto, es difícil afirmar que sean permanentes: ada de la fuerza laboral (Gráfico 2.22) se debe al atractivo cada durante el período de reestructuración de 1973-87 en vez mayor de los trabajos asalariados en relación con el auto- Chile también se observó una fuerte reducción de la per- empleo durante el proceso de desarrollo. Si se ajustan según manencia en el cargo, que en 1995 se había revertido en el ingreso y otras variables demográficas, los datos del Gráfico medida considerable, pero no total (Gráfico 2.21). 2.16b sugieren nuevamente que el porcentaje de mano de obra autoempleada en la región de América Latina y el Caribe, gran Aumento de la informalidad parte de la cual carece de protección, no es más alto que el de Aun cuando todos los indicadores de estabilidad y empleo los países de la OCDE u otras regiones. analizados no mostraron cambios, preocupa que la calidad Pero lo acontecido en el sector a fines de los años noventa de los empleos disponibles haya disminuido. En concreto, también puede denotar aumentos indeseables de la incerti- el porcentaje de trabajadores no protegidos por las leyes dumbre. El autoempleo informal presenta un comporta- laborales o sin beneficios ha aumentado como porcentaje de miento anticíclico en Uruguay y tal vez en Perú y México la fuerza laboral en América Latina. Los estudios de la con posterioridad a 199217. Además, hay un aumento secu- Organización Internacional del Trabajo (OIT) y del Banco lar en el porcentaje de los trabajadores asalariados informa- Interamericano de Desarrollo (BID) sugieren que 80 de les en México después de 1992 y en Argentina y Uruguay cada 100 empleos creados en los años noventa correspon- después de 1995, al mismo tiempo que disminuían sus dían al sector informal y la Comisión Económica para Amé- ingresos relativos. Uruguay también experimentó un rica Latina y el Caribe (CEPAL) informa que la proporción aumento en lo que los trabajadores denominaban "empleo del empleo informal en la fuerza laboral aumentó del 52% inestable" durante los años noventa. en 1990 al 58% en 1997. En resumen, hay datos acerca de un aumento del trabajo Se requiere cierta sutileza para interpretar estas tenden- sin cobertura en la región, que podrían indicar un cierto cias. Trabajos recientes realizados en el Banco Mundial grado de desprotección para un segmento de la fuerza labo- sugieren que la opinión tradicional de que el sector está ral. Al igual que en el caso de la reducción de la rotación de constituido por el remanente de los trabajadores desplazados empleos, sólo el tiempo dirá si se trata de un aumento per- del sector formal probablemente es incompleta. En muchas manente o se relaciona con las bajas tasas de creación de formas, el autoempleo informal se comporta más como un empleos y las altas tasas de desempleo experimentadas sector empresarial no regulado, en el cual (como en los paí- durante el período de reestructuración. ses industriales) se asumen voluntariamente los riesgos empresariales y la falta de protección de los códigos de tra- Perspectivas de los trabajadores de más edad bajo (véase el Recuadro 2.3)'5. Después de una reforma eco- Gran parte de la insatisfacción que se manifiesta en la región nómica, por ejemplo, el autoempleo informal, como porcen- se podría deber a los trabajadores despedidos en el proceso de taje de la fuerza laboral, aumentó procíclicamente del 18% reestructuración y que han sufrido considerables mermas del al 22% entre 1987 y 1990 en México y del 23% al 27% ingreso o experimentan dificultades para encontrar trabajo. entre 1988 y 1993 en Argentina, al mismo tiempo que la Debido al proceso de privatización, los trabajos a menudo 34 LA INSEGURIDAD ECONóMICA EN AMíÉRICA LATINA Y EL CARIBE HECHOS ESTILIZADOS CUADRO 2.6 Medidas de la desigualdad del ingreso por país, 1986-96 THEIL GINI ATKINSON THEIL GINI ATKINSON Argentina Honduras 1986 0,51 0,50 0,68 1986 0,64 0,59 0,62 1989 0,68 0,58 0,73 1989 0,8 0,6 0,58 1992 0,48 0,51 0,65 1992 0,63 0,57 0,58 1995 0,52 0,52 0,61 1995 0,67 0,58 0,57 1996 0,53 0,53 0,64 1996 0,62 0,55 0,53 Bolivia México 1986 0,56 0,54 0,60 1984 0,42 0,47 0,33 1989 0,76 0,63 0,64 1989 0,61 0,52 0,39 1992 0,49 11,50 0,41 1992 0,56 0,53 0,39 1995 0,58 0,53 0,41 1994 0,58 0,53 0,39 1996 0,52 0,51 0,40 1996 0,55 0,52 0,38 Brasil Paraguay 1986 0,74 0,59 0,52 1986 0,41 0,47 0,33 1989 0,89 0,64 ),59 1989 0,32 0,43 0,27 1992 0,71 0,59 0,59 1992 0,35 0,44 0,34 1995 0,74 0,61 0,59 1995 0,45 0,49 0,35 1996 0,75 0,61 0,60 1996 0,47 0,47 0,32 Chile República Dominicana 1986 0,36 0,44 0,30 1986 0,53 0,53 0,66 1989 0,83 0,59 0,46 1989 0,53 0,52 11,43 1992 0,58 0,53 0,43 1992 (0,54 0,51 0,41 1995 0,75 0,57 0,47 1995 0,62 (,55 0,62 1996 0,83 0,58 0.47 1996 0,42 0,48 0,35 Colombia Uruguay 1986 0,64 0,57 0,68 1981 0,35 0,43 0,29 1989 0,55 0,54 0,54 1989 0,36 0,42 0,27 1992 0,63 0,57 0,67 1992 0,33 0,42 0,27 1995 0,75 0,56 0,57 1995 0,33 0,43 0,29 1996 0,69 0,56 0,58 1996 0,35 0,44 0,30 Ecuador Venezuela 1986 0,47 0,49 0,46 1986 0.49 0,50 0,57 1989 0,36 0,44 0,33 1989 0,41 0,47 0,51 1992 0,48 0,50 0,44 1992 0,38 0,46 0,49 1995 0,53 0,51 0,46 1995 0,43 0,48 0,40 1996 0,50 0,51 0,54 1996 0,48 0,50 0,47 Fuente: Wodon (2000). privilegiados del sector público han disminuido del 15% de Los trabajadores desplazados de más edad podrían verse la fuerza laboral en 1990 al 13% en 1998. En términos más especialmente afectados por su incapacidad para readies- generales, la reestructuración del sector privado, en el sector trarse o por la poca disposición de las empresas a emplear- de los bienes tanto comerciables como no comerciables, los. Aunque los trabajadores con educación primaria se vie- podría haber tenido el mismo efecto. En algunos estudios se ron beneficiados tanto en el sector formal como en el ha encontrado un aumento de la subcontratación durante el informal en Argentina, Brasil y Costa Rica durante los años período, que podría ser atribuible a la reestructuración de las noventa en relación con los que tienen un mayor número de empresas, que ahora subcontratan los servicios de limpieza y años de educación, hay dos excepciones notables en el caso seguridad con trabajadores sin protección. Por ejemplo, de Argentina (Arias 1999 en Cunningham y Artecona México experimentó un aumento único pero perdurable de 3 2000). La primera de ellas es el grupo de los que iniciaron puntos porcentuales en la proporción de la fuerza laboral sub- nuevas empresas informales; muchos son trabajadores contratada a mediados de los años noventa, acompañado de mayores desplazados de empleos anteriores. En el caso de la una caída de los ingresos relativos, que sugiere un deterioro segunda excepción, el grupo está compuesto por trabajado- de la "calidad de empleo". res de más edad del sector informal que podrían haber per- 35 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA RECUADRO 2 4 La mo d del bguo y el rleo - dos _a La movilidad del ingreso se puede usar como una medida * En Argentina, la movilidad guarda una correlación del riesgo que toma en cuenta no sólo el nivel del ingreso negativa con el crecimiento, mientras que en México absoluto de las personas, sino rambién su posición en la es positiva y, ademnás, la esperada: el crecimiento pro- distribución general del ingreso, es decir, su privación porciona oportunidades y, por lo tanto, origina un relativa. En los Gráficos 2.23 y 2.24 se muestra la ten- mercado laboral mías dinámico y más móvil. La corre- dencia. el índice de Gini, de la movilidad de los ingresos lación negativa en Argentina podría deberse al hecho laborales correspondiente a hombres adulros en Argen- de que el mercado laboral de ese país se ajusta a las tina y México usando datos de panel. Las principales con- perturbaciones a través de cantidades (desempleo) clusiones son: más que de precios (salarios reales). En México, los • La movilidad de los ingresos laborales medida por este ajustes se realizan a través de los precios. Las pérdidas índice es alta para ambos países, aproximadamente 0,3 de empleo producen un mayor reordenamiento en la en México y 0,4 en Argentina. Es más alta en Argen- distribución del ingreso y, por consiguiente, una tina, en parte porque el riempo que separa a las obser- mayor movilidad que las pérdidas de salario. Las dife- vaciones para las personas en los paneles es mayor (un rencias entre Argentina y México podrían deberse, semestre frenre a un rrimestre). En ambos paises, el alternativa o adicionalmenre, a diferentes regímenes nivel de movilidad sugiere que las medidas tradicio- de tipo de cambio: los vinculados producen pérdidas nales de desigualdad de un período están sobreestima- de empleo, mientras que los flexibles originan pérdi- das. Los resulrados también parecen indicar que las das en los salarios reales. medidas de seguridad a corro plazo deberían ayudar a * Por último, aunque esro no se muestra en los Gráficos compensar las frecuentes pérdidas de ingreso. 2.23 y 2.24, se puede demostrar que la movilidad del * No hay tendencia hacia una mayor o menor movili- ingreso está asociada a características individuales dad en el riempo. Es decir, a diferencia de lo que se como la edad (los jóvenes son nms móviles) y la edu- cree a nivel popular, los resultados no apuntan a un cación (los que tienen un menor nivel de instrucción importante aumento del riesgo en el tiempo. son más móviles, al menos en México>. GRÁFICO 2.23 El crecimiento y la moviidad del ingreso en Argentina 0,6 0,5 - Movilidad n 0,4 _ > 0,3_ E O 0,2 - *~0,1 u 0 - ---- -0,1 -0,2 T 93-2 94-1 94-2 95-1 95-2 96-1 96-2 Años 36 LA INSEGURIDAD ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS GRÁFICO 2.24 El crecimiento y la movilidad del ingreso en México 0,55 - 0E- u- Movilidad 0,45- 0,25 - 0,15 - *~0,05- -0,05- -0,15 -0,25- 88-1 89-1 90-1 91-1 92-1 93-1 94-1 95-1 96-1 Años dido su nicho en el mercado, por ejemplo, reparación de gualdad aumentó durante los años noventa (véase el Cuadro vehículos de producción nacional o trabajo en pequeños 2.6), aunque el historial de los países es muy distinto. En talleres de imprenta, por las importaciones de nuevos auto- Brasil y México, la desigualdad aumentó entre 1986 y móviles y tecnologías. En la década de 1990, en Perú había 1989, antes de estabilizarse o disminuir hasta finales de los una mayor probabilidad de que los trabajadores de más años noventa. Chile y Paraguay experimentaron una cre- edad pasaran al sector informal debido a las menores res- ciente desigualdad, aunque en Chile el bajo nivel de refe- tricciones al despido de empleados y, en Argentina y Uru- rencia de 1986 podría dificultar la comparación. La desi- guay, de que aumentara el tiempo de desempleo18. En el gualdad ha sido relativamente estable en Argentina, grupo del quintil inferior de ingresos, el porcentaje de tra- Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela, ya que algunos bajadores desempleados uruguayos de más de 40 años de índices sugieren un aumento y otros una reducción. Por edad con un período de desempleo de más de un año se último, en Bolivia, República Dominicana y Honduras hay elevó del 28% durante 1982-86 a cerca del 40% durante una disminución de la desigualdad en el tiempo. En gene- 1999-2000, un período con tasas de desempleo agregadas ral, de los índices agregados sería difícil afirmar que la similares. En resumen, un segmento considerable de traba- apertura económica, como en Argentina, Brasil, Colombia jadores desplazados de más edad podría haber sufrido una y México, significó un empeoramiento permanente de la pérdida significativa del valor de su capital humano. desigualdad agregada. Probablemente estos difíciles ajustes para los trabajadqres La OIT y la CEPAL encuentran pruebas de una mayor de edad pasen a ser, en menor medida, una característica per- dispersión de los salarios en toda la región, pero los datos son manente del panorama posterior a la reforma en América dispares. En Argentina (1988-97) y Brasil (1989-95) Latina. En los países industriales, se piensa que el rápido ritmo -ambas economías en proceso de liberalización- y en de innovación exige que los trabajadores se vuelvan a capacitar Costa Rica (1989-95), la brecha entre los trabajadores con más de una vez en el curso de su vida. El diseño de los progra- mayor instrucción y los que tienen sólo educación primaria mas de capacitación y pensiones deberá reflejar esta realidad. disminuyó, en especial en el caso de las mujeres. Por otra parte, Chile, el país líder de las tendencias económicas de la Tendencias de la distribución del ingreso región, experimentó un fuerte deterioro en la dispersión de Quizás ocurra que no sea la incertidumbre per se, sino los los salarios a fines de los años ochenta, pero una inversión en cambios en la distribución del ingreso los que crean una los noventa, cuando la rentabilidad de una mayor instruc- percepción de inseguridad. En términos generales, la desi- ción disminuyó a niveles históricamente normales'9. 37 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA Hasta la fecha aún no se ha estudiado detenidamente si tos parecen indicar que la incertidumbre relacionada con el a pesar de las medidas de desigualdad relativamente cons- empleo podría haber aumentado en algunos países de la tantes, podría haber un mayor movimiento de personas región y quizás explique en parte la percepción de inseguri- dentro de la distribución. Así, por ejemplo, podría haber dad económica mencionada en el Capítulo 1. Es difícil esta- una mayor movilidad de los ingresos o -si se mira la otra blecer si estos y otros sucesos adversos documentados aquí cara de la moneda- un mayor riesgo, ya que una economía representan un aumento permanente de los riesgos econó- más abierta genera oportunidades de empleo en nuevas micos que enfrentan los trabajadores y los hogares o simple- industrias y hace que otras cierren. En el Recuadro 2.4 se mente son los costos transitorios de las extensas políticas de sugiere que probablemente esto no haya ocurrido en reestructuración y estabilización implementadas en los años Argentina y México durante el período de liberalización del noventa. comercio: durante la década de 1990 hubo un aumento Sin embargo, aun cuando estos acontecimientos sean muy reducido o nulo en la movilidad del ingreso laboral. transitorios y la volatilidad agregada se mantenga inalte- Lo que sí se observa es que el ajuste ante las crisis mediante rada, hay ciertas pruebas de que la magnitud del riesgo del el aumento del desempleo -acentuado por la rigidez de los mercado laboral podría haber aumentado, o quizás haya salarios en Argentina- provoca una mayor movilidad des- cambiado su forma, para ciertos grupos de trabajadores. La cendente que el ajuste por medio de los salarios reales en necesidad de ajustarse a las perturbaciones por medio del México, que se logró dejando el vínculo del tipo de cambio. desempleo antes que la reducción de los salarios reales en Una baja generalizada en los salarios mantiene la misma un entorno de baja inflación deja a los trabajadores expues- posición relativa de las personas en la distribución del tos a drásticas caídas del ingreso, contra las cuales no tienen ingreso, mientras que el desempleo que sufren unos pocos seguro y a una movilidad descendente en relación con el cambia radicalmente su posición. resto de la sociedad. En conjunto, la creciente inviabilidad de obtener un contrato de trabajo para toda la vida, habida Conclusión cuenta de la competencia global, las reformas del mercado Al igual que en otras regiones en desarrollo, la volatilidad laboral que reducen los costos de despido y el debilita- macroeconómica es elevada en América Latina y el Caribe y miento del poder de los sindicatos han contribuido a esto se traduce en volatilidad de las medidas agregadas de aumentar las tasas de rotación. Los trabajadores de los sec- salarios y tasas de desempleo. En casi todos los países de la tores de bienes comerciables más expuestos tienen mayores región, la volatilidad en las tasas de crecimiento es más baja probabilidades de desplazamiento y rotación así como una hoy en día que en los años ochenta y los principales agrega- mayor volatilidad salarial que antes. Sin embargo, los datos dos del mercado laboral, en especial la volatilidad de los no sugieren que estos riesgos afectan a la fuerza laboral en salarios y en menor grado el desempleo, parecen seguir esta general y, además, es probable que sean mayores a corto que tendencia. Sin embargo, no se ha comprobado en todos los a largo plazo, mientras la economía completa su ajuste al casos que la volatilidad sea más alta hoy que en los años creciente papel que deben desempeñar las fuerzas del mer- setenta, un período relativamente normal, porque los cado global. ochenta se consideran justificadamente como una década Como se dijo en el Capítulo 1, muchos países de Amé- inusualmente turbulenta. rica Latina y el Caribe están entrando en una etapa de recu- Un problema fundamental podría ser la lenta tasa de peración que ofrece mejores oportunidades económicas. aumento del empleo que ha coexistido durante períodos Estas oportunidades podrían significar mayores riesgos para relativamente largos con sólidas tasas de crecimiento econó- algunos grupos de trabajadores y hogares, pero los datos mico, lo que se advierte con mayor claridad en Argentina, disponibles no apuntan a un aumento generalizado en la Colombia, México y Uruguay. El fenómeno se asocia a una inseguridad económica durante los años noventa. Sin permanencia menor en el empleo, una duración mayor del embargo, los mayores riesgos económicos que podrían estar desempleo, crecientes niveles de informalidad y de empleos enfrentando estos grupos y los niveles aún altos de volatili- inseguros y la dificultad de reinserción de los trabajadores dad agregada en la región justifican ampliamente que se de más edad despedidos. En conjunto, estos acontecimien- replanteen y fortalezcan las medidas de protección social. 38 LA INSEGURIDAD ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: HECHOS ESTILIZADOS Notas 1 1. Derivado por Gill, Haindl, Montenegro y Sapelli (2000) con 1. En principio, el producto nacional bruto (PNB) es una medida ayuda de la metodología de Haindl (1996) para generar flujos de tra- del ingreso nacional mejor que el PIB. Sin embargo, se usa este bajo de datos transversales reiterativos. último debido a la mayor disponibilidad de datos. Usar el PNB en 12. Véase Maloney (1999). El gráfico muestra los valores residua- lugar del PIB destacaría aún más el contraste entre América Latina y les de las regresiones del porcentaje de autoempleo y de permanencia otras regiones, pero obligaría a trabajar con una muestra de países en el cargo en la productividad industrial, el porcentaje de gente más reducida. Por este motivo, el análisis se centra en el PIB. joven en la fuerza laboral, el nivel de educación y el nivel de las rasas 2. En el Gráfico 2.1, como en otros gráficos que siguen, Asia de interés. oriental muestra una gran diferencia entre la mediana regional y el 13. Dunne, Roberts y Samuelson (1989) no encontraron una ten- valor ponderado según la población. Esto refleja la gran influencia de dencia fuerte en la rotación a nivel industrial en el sector manufactu- China en este último valor y que ésta experimentó una volatilidad rero de Estados Unidos en 1963-82, un período de reducciones aran- extremadamente elevada en los años sesenta. celarias y de progresos tecnológicos significativos. Davis, 3. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Haltiwanger y Schuh (1996) no encontraron relación entre los flujos Venezuela. de trabajo estadounidenses y la penetración de las importaciones o el 4. Los resultados cualitativos, por ejemplo, son similares si en su porcentaje de las exportaciones, aunque Klein, Schuh y Triest (2000) lugar se usa un desglose alternativo basado en los acontecimiento$ de concluyeron que la sensibilidad de los flujos de trabajo frente al tipo la economía mundial: 1960-72 (antes de la crisis del petróleo), de cambio real varía con la apertura de las industrias al comercio 1973-81 (crisis del petróleo), 1982-90 (crisis de la deuda y sus internacional. secuelas) y 1991-presente (crisis posterior a la deuda y períodol de 14. Usando un panel de datos a nivel de empresas para América reforma). Latina, Roberts y Tybout (1996) encontraron una alta rotación en 5. Fajnzylber y Maloney (2000) sólo encuentran datos dispares Chile, Colombia y Marruecos en relación con EE.UU. (Davis y Hal- acerca de una repercusión de las variables comerciales en Chile, tiwanger, 1992), pero ninguna relación evidente con la reforma Colombia y México. Paes de Barros, Corseuil y Gonzaga (1999)1no comercial. Tybout (1996) sí encontró tasas de salidas muy altas des- encuentran efecto alguno en Brasil, y Cassoni, Allen y Labadie (1999) pués de la liberalización chilena. Sin embargo, Roberts (1996) con- encuentran una reducción en las elasticidades a largo plazo (valor abbo- cluyó que en Colombia durante 1983-85, la entrada y salida prome- luto) en Uruguay. dio de hecho aumentó con las restricciones comerciales, en 6. Cassoni, Allen y Labadie (1999, 2000) para Uruguay, Paes'de comparación con el período anterior de relativa apertura. Barros y otros (1999) para Brasil, Cárdenas y Bernal (1999) y Kugler 15. También podría explicar por qué, a excepción de las mujeres (1999) para Colombia, Saavedra (1999) y Saavedra y Torero (2000) de Brasil, los ingresos laborales de los trabajadores informales de para Perú. Argentina, Brasil y México fueron superiores a los ingresos de los tra- 7. En el Reino Unido y Alemania hay pruebas de que la redac- bajadores del sector formal durante 1987-96. Véase Arias (1999), ción de las barreras a la inversión extranjera directa en Europa afe¢tó Saavedra (1999) y Cunningham y Artecona (2000). fuertemente la demanda laboral. 16. Cassoni, Allen y Labadie (2000) para Uruguay y conversacio- 8. Hatzius (2000) demuestra que la elasticidad de la demanda nes con Jaime Saavedra (Perú). laboral a largo plazo podría haber aumentado en forma consideralle 17. Arias (1999) para Argentina, Saavedra (1998) para Perú; y durante el período de mayor inversión extranjera directa. Fajnzylber, Cassoni, Allen y Labadie (1999) para Uruguay. Ribeiro y Maloney (1999), no obstante, encuentran pocas pruebas de 18. Arias y Saavedra en Cunningham y Artecona (2000); Monte- que la misma elasticidad del salario en la entrada y salida de las negro (1998) para Chile. empresas, uno de cuyos componentes es externo, haya aumentado pn 19. Estas cifras corresponden a Wodon (2000). La mayoría de las Chile y Colombia con la liberalización. medidas de la movilidad del ingreso que aparecen en las publicacio- 9. Para el caso de Brasil, véase Gonzaga (1998), para otros, los cál- nes se elaboraron en forma independiente del concepto de desigual- culos del Banco Mundial. dad. Sin embargo, existen vínculos entre la movilidad y la desigual- 10. Kugler (1999) para Colombia; Cassoni, Allen y Laba4ie dad. Yitzhaki y Wodon (2000) han propuesto un índice de movilidad (2000) en la evaluación de la pobreza realizada por el Banco Mundial de Gini para contar con un vínculo explícito entre desigualdad y para Uruguay. movilidad. 39 i i i1 1 ii i i CAPÍTULO 3 El diseño de una política social para enfrentar el riesgo: marco Conceptual OMO YA SE HA DICHO ANTERIORMEITE, DURANTE LA DÉCADA DE 1990 SE REALIZARON, EN C~~l AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, CIERTA$ reformas económicas que lograron una rápida integración de la región a los mercados mundialeli. Sin embargo, al parecer preocupa cada vez más el hecho de que los mecanismos actuales de seguro y protección sociales de casi todas estas economías sean inadecuados para afrontar la mayor injiseguridad económica'. Tanto en la prensa popular como en las encuestas de opinión, se palpa la preferencia por la ampliación del papel que ha de cumplir el Estado para contrarrestar la creciente inseguridad econmica, por ejemplo, iniciando o ampliando los programas oficiales de seguro de desempleo, seguro de saludi y redes de protección social para aquellos que no están cubiertos por los programas relacionados con el tnercado laboral. Los gobiernos no parecen saber con clari- dad cuál es la mejor forma de ayudar a la gente ;k luchar contra los riesgos que enfrenta. Al examinar estas afirmaciones de manera más sistemática en el Capítulo 2 se determinó que, en muchos países de América Latina y el Caribe, el riesgo igregado en realidad parecía haber disminuido en los años noventa en comparación con los ochenta, e inclusc con los setenta. El riesgo microeconómico tampoco mues- tra una tendencia clara; algunos indicadores de la volatilidad, como las fluctuaciones de los salarios reales, verdaderamente han registrado drásticas caídas. En la mayoría de los países el crecimiento económico se ha recuperado durante la última década. Quizás estas realidades -menor riesgo econó ico y mayor riqueza- y el clamor por un aumento de la seguridad social, parezcan contradictorios, pero si e analizan con más detenimiento usando un marco analítico estructurado se demuestra que no es así. La economía de del papel de la política pública2 . Hay numerosos estudios los seguros muestra que, a igualdad de los demás facto es, analíticos sobre la economía del seguro que estudian la se incrementa la demanda de todo tipo de seguro a med da forma en que reaccionan las personas y las familias frente a que aumenta el ingreso. La demanda global también su irá los riesgos. Este informe se basa en el trabajo de Ehrlich y a medida lo hacen las pérdidas potenciales que enfrentan las Becker (1972) que trata muy bien el tema de las decisiones personas, y la de ciertos tipos de seguro puede aumen tar óptimas en cuanto a seguros que toma una persona frente a aun cuando disminuya el riesgo en el mundo. En este ca pí- las opciones que ofrece el mercado, el autoseguro y la auto- tulo se traza un panorama general de este enfoque y se protección. En este informe se procura derivar sistemática- demuestra cuán útil es para formular estrategias de política mente, a partir de sólidos fundamentos económicos, las social eficaces pero minimalistas para enfrentar ries os repercusiones que tiene para la política pública la potencial socioeconómicos. incapacidad de las personas para asegurarse o protegerse en forma eficaz (véase Gill e llahi, 2000). La necesidad de un análisis bien fundamentad El marco conceptual utilizado aquí permite abordar los El principal peligro de enfocar el problema del riesgo in problemas que preocupan a los políticos de todo el mundo; un sólido análisis es que se crea una grave confusión ace -ca es decir, las variaciones de la demanda de seguros como 41 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA resultado de la globalización, del crecimiento económico o Estado. Tercero, al ir trabajando en este marco analítico se de la mayor incertidumbre, así como los probables efectos de debería formalizar el pensamiento actual acerca del tema las redes de protección social creadas en vista de dichas varia- del riesgo pero, lo que es incluso más importante, se ciones. El enfoque es lo suficientemente versátil como para deberían ampliar los conocimientos. distinguir entre las repercusiones que tienen para las políti- El enfoque del "seguro integral" se presta especialmente cas las conmociones de toda la economía (globales) e idio- para alcanzar estas metas. Tal como lo plasmaron Ehrlich y sincrásicas (microeconómicas), entre pérdidas catastróowas Becker (1972), el problema del seguro para la persona se (grandes y poco frecuentes) y no catastróficas (pequeñas y fre- caracteriza por la decisión en cuanto a los niveles de gasto en cuentes), y entre instrumentos acertados y desacertados de seguros de mercado, en autoseguro y en autoprotección (véase seguro y protección contra estas conmociones. De este enfo- el Recuadro 3.1). La premisa es que las personas pueden ase- que se derivan ciertas observaciones que, con un poco más de gurarse contra pérdidas o bien disminuir la probabilidad de trabajo adicional, pueden tener como fruto la formulación que éstas se produzcan. Ambas opciones entrañan gastos. Los rigurosa de estrategias a nivel de país3. seguros de mercado y el autoseguro sirven para transferir En este capítulo demostramos cómo se puede ampliar ingresos de una buena coyuntura mundial a otra desfavora- una teoría del seguro individual y la autoprotección para ble, pero no reducen la verosimilitud de necesitar estas trans- identificar las funciones que puede cumplir el Estado para ferencias. La autoprotección, por otra parte, sólo reduce la complementar el mercado (Olson, 2000). Según una inter- probabilidad de la coyuntura desfavorable mundial, pero no pretación algo estricta, los equivalentes del seguro indivi- modifica la magnitud de las pérdidas en caso que ocurran. La dual y la autoprotección en la política pública son el seguro diferencia fundamental entre los seguros de mercado y el social (medidas del Estado para aumentar los seguros de autoseguro es que el primero utiliza la cobertura conjunta mercado y el autoseguro) y la protección social (medidas del para repartir el riesgo entre las personas. Estado para aumentar la autoprotección). Las personas o las familias tratan de equilibrar el con- sumo en épocas buenas y malas. Si hay oportunidad de con- Enfoque y consecuencias seguir tanto un seguro de mercado como autoseguro, la Cuando se enfoca sistemáticamente la formulación de una persona los considera sustitutos (véase el Recuadro 3.2). Es política social se debería comenzar por comprender cómo se probable que el seguro de mercado reduzca el autoseguro; comportan las personas o las familias al enfrentar riesgos. así, por ejemplo, la disponibilidad de seguro de desempleo Básicamente, hay dos medidas que una persona o una fami- disminuirá el ahorro preventivo. El problema del "riesgo lia puede tomar: asegurarse, es decir, transferir ingresos moral" surge si la compra de un seguro de mercado dismi- cuando se está en las buenas para cuando lleguen épocas nuye la autoprotección; así, por ejemplo, si existe un seguro malas; y autoprotegerse, es decir, disminuir la probabilidad de desempleo, la gente puede volverse propensa a rehuir el de que lleguen épocas malas. Ambas tienen sus costos. Un trabajo4 . La consecuencia más común, si el riesgo moral es marco integral tendría en cuenta todo tipo de decisiones en grave, es que no existan los mercados privados de seguro, o cuanto a seguro y autoprotección. Cualquier limitación que signifiquen primas prohibitivas. para que las personas tomen efectivamente estas medidas Las características clave de este marco y los conocimien- sería competencia de la política social; el problema enton- tos que se obtienen de él son: ces es decidir si el Estado puede ayudar a eliminar estas limitaciones, y en qué forma. * Tanto los niveles de riesgo y los ingresos como los pre- Además de aclarar los conceptos básicos, un buen marco cios o costos de los instrumentos de gestión del riesgo analítico para la gestión del riesgo debería tener tres atri- son importantes para determinar cuánto gastan las butos. Primero, debería cubrir todos los instrumentos prin- personas en seguro y protección. cipales para controlar el riesgo y tener en cuenta las rela- * Los seguros de mercado y la autoprotección son susti- ciones entre dichos instrumentos. Segundo, debería servir tutos, en el sentido de que la mayor disponibilidad o de orientación acerca de cómo mejorar los esfuerzos indi- menor precio de uno lleva a un menor gasto en el otro. viduales para asegurarse y protegerse contra el riesgo, es El autoseguro y la autoprotección también son susti- decir, las circunstancias que justifican la intervención del tutos. 42 EL DISEÑO DE UNA POLíTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR El RIESGO: MARCO CONCEPTUAL RECUlADRO , t Seguras de m«ercad, au_ser y autoteclbu: istdintivas y e_ps Los seguros de mmrado iransfieren ingresos o recursos de na cobertura conjunta. buena coyuntura a otra mala pero no modifican las ro- Dos ejemplos pueden ayudar a esclarecer estos concep- babilidades de que se produzcan, pueden obtenerse aun tos. Una persona, frente a la probabilidad de que se pro- precio (de mercado) observable y siempre suponen co er- duzcan daños y perjuicios a su automóvil en un accidente, cura conjunta de los riesgos. puede conrratar un seguro automotor (seguro de mer- El autoseguro, al Igual que el de mercado, tam én cador; puede comprar un automóvil más fuerte, por ende transfiere recursos desde una buena coyuntura a otra la más caro pero idéntico en orros aspectos (autoseguro); o y no modifica las probabilidades de que se produzcan. Se puede conducir con más cuidado, aun cuando esto signi- diferencia de los seguros de mercado en dos formas: ti ne fique más tiempo de viaje (auroprotección). Otro ejem- un precio imputado, no real (llamado `precio som ba plo: una persona, frente a la probabilidad de quedar sin por los economistas) y no implica cobertura conjunta de empleo, puede tratar de comprar un seguro de mercado, riesgos. puede autoasegurarse aumentando los ahorros en relación La auti>prriteávc¡n difiere tanco de los seguros de merci do con lo que guarda para ciertas necesidades como la edu- como del auroseguro porque no transfiere recursos de na cación de los hijos y la jubilación, o puede auroproregerse buena coyuntura a otra mala, pero disminuye la proba 1- capacirándose para poder dedicarse a una ocupación que lhdad de que sobrevenga una desfavorable. tiene tasas de desempleo más bajas A menudo es difícil determinar si una decisión se Observemos, sin embargo, que estos tres tipos de debería clasificar como autoseguro o auroprotecci n, medidas entrañan costos: el seguro de mercado requiere el dado que muchos instrumentos cumplen las s pago de una prima; el autoseguro implica costos (porque, funciones. A veces puede ser difícil incluso clasifi ar por ejemplo, Lin automóvil más fuerte cuesta más. ocurra ciertas medidas informales como seguros de m r- o no el accidente); por último, la auroprotección significa cado o autoseguro. En dichos casos, el rasgo distí - costos monetarios y de otra índole (por ejemplo, la capa- tivo clave debería ser la ausencia o existencia de u a citación implica el pago de la matrícula y el conducir a * Los seguros de mercado y la autoprotección pueden S r das) por medio del autoseguro. Así, por ejemplo, a sustitutos o complementos; un menor precio de a medida que las personas tienen menos probabilidades de autoprotección hace que ésta aumente y que dismin i- perder el empleo, pueden pedir menos seguros en gene- yan los riesgos, y, por consiguiente, reduce a ral, pero también pueden optar por tener una cantidad demanda tanto del seguro como del autoseguro. n relativamente mayor de seguros de mercado y menos una situación de equilibrio general, sin embargo, n autoseguro. A nivel de la economía agregada, a medida menor riesgo también puede bajar el precio de 1 s que los países mejoran la gestión y la reglamentación de seguros de mercado y de este modo producir n la economía y reducen la probabilidad de que se produzca aumento de la demanda de éstos. una crisis, habrá una tendencia a alejarse del autoseguro * Un aumento de la diferencia entre los niveles e (por ejemplo, los fondos de estabilización fiscal) y a pasar ingreso durante una crisis y fuera de ella (el `ingre o a los seguros de mercado (acuerdos de crédito contingente en peligro") podría llevar a un aumento de la deman a en los mercados financieros mundiales o las instituciones de seguros. Así, las personas pueden ser más ricas (e financieras internacionales). el sentido de que los ingresos que prevén son mayore ) * Las personas gozan de mayor bienestar cuando se dis- pero pueden seguir demandando más seguro. pone de los tres instrumentos (seguros de mercado, * Las pérdidas relativamente poco frecuentes (y cuantiosa ) autoseguro y autoprotección) que cuando falta uno de pueden asegurarse mejor mediante los seguros de me - ellos. Esto se puede explicar mejor con dos ejemplos. cado, y las pérdidas relativamente frecuentes (y modera - Primero, consideremos el caso en que existen seguros 43 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA RECU&DRO 3 21 Teora dd selre it1iul -I - pU,( ) (4> prar un seguro de mercado que significa el pago de una =[ prÚJ1U'( r*+ prtV0atrr> prima de 7r por cada peso de cobertura y paga s pesos si Esta caracterización de las decisiones de gestión deJ sobreviene la mala coyuntura. La persona también dedica riesgo tomradas por la persona en un modelo de recursos al autoseguro (,) y la auroprorección (r) para integral riene tres resultados principals, que estarím equilibrar el ingreso en las distintas coyunturas. Cada ausentes en tratamientos que adopren ya sea un enfoque peso gastado en autoseguro reduce la pérdida en la mala parcial (por ejemplo, examinen sólo los seguros de mer- covuntura de acuerdo a una "función de pérdida' L1abilid dek la wala coyruntra, la auroprotec- Si no hay seguros de mercado, s se limica a cero, y la ción abarata los seguros de mercado y, por ende, aumnta elección de la persona se restringe entre . y r De manera la rendencia a recurrir al mercado para obtene seguros- análoga, el modelo puede dar cabida a situaciones en que Desde la década de 1970 los trabajos técnicos sobre no son posibles el autoseguro o la autoprotección, es seguros se han concentrado principalwi--en el pro- decir. donde -=O o r=0, respeccivamente. blema del riesgo moral. Pero en el caso cje la PpUsica La persona elige los niveles del seguro de mercado (s*) social, los aspectos de la rtería rt al iangra, y del autoseguro (c*) en los que el precio del seguro de que ban sido muy descuidmios, pueden swr igualmene o mercado es igual al precio sombra del auroseguro y en incluso mrás pertinentes. que ambos son iguales a la tasa marginal de sustirución ponderada por probabilidad: 44 EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO. MARCO CONCEPTUAL REC«IADRO 3 ? El nma u skuao Ido la da mal" Aumeno del riesgo: mayor inseguri~d econórica Aumentos proporcionales de los ingresos en todas las Consid¿rese el caso en que sólo aumenta la probabilidad de q la coyunturas: el crecimiento ecom$mico persona sr encuentre en una mala coyuntura (p). Tal vez esto r pre- Se puede caracterizar el crecimiento económico en forma sim- sente las inquietudes en América Latina y Asia oriental, do e se plista por un aumento proporcionado de Ir y 'o ; por con- cre que actuarnente hay mayor inseguridad económica. El ecio siguiente, la pérdida eventual aumenta en la misma propor- sería aumentar la demanda de seguros en general en érinos E so- ción. En condiciones muy generales se acrecentará la dernida lutos, pero ambién cambiar la conbinación entre seguros de - de seguros de mercado y de autoprotección. Este ejemplo cado, auroseguro y autoprotección. De acuerdo a nuestro marc , un muestra que, en cierta medida contradiciendo a la intuición, aumento de p da como resultado una dismninución relativa d los un aumento de la riqueza cuando suben proporcionalmente los seguros de mercado, ningún cambio relativo de la autoproecc p y ingresos en ambas coyunturas tendrá como resultado un un aumento del autoseguro. lo que demuestra la importancia los aumento de la demanda de seguros. Las perspectivas de mejo- precios: lo que suceda a la demanda de segumr de merado de res ingresos en la buena coyuntura tendrán el mismo efecto. Si a no aumenta el riesgo en el enrorno y hay crecimiento econó- autoseguro depenide de si el preci¡o de mercado e euos a aUt alaumentodelaprobabilidad.Siesasí,elnivelópuimodelos gu- mico, lo que sin lugar a dudas es una combinación positiva, ros de medo seria menor y el del autoseguro sería mayor. Re debería producirse una mayor demanda de seguros, lo que a menudo se asocia con el empeoramiento de la situación. el precio no aumenta para reflejar los aumentos en p, se produc un "exceso de demanda' de seguros de mercado, y la demanda de a rlo- seguro no aumenta en la misma cantidad. Aumentos de los niveles de ingreso cuan no hay crisis y verosimiligtd de la crisis: la globalización Mfayor ingreso esperada durante ¡es crisis: suminisiro Finalmenre, consideremos el caso de la "globalización" de redes de protección cuando. según el estereotipo, aumenta el ingreso esperado en la buena coyuntura (o desde un ángulo algo pesirnista, SupóSngase que el ingreso esperado en la mala coyunt ni lspriauehaera aatóics,pr abé aumenta a raíz de, por ejemplo, una garantía del gobierno las pérdidas se hacen más catasnróficas), pero también aurenc a ai de po empl, ua aratiade goie no aumenta la probabilidad de que sobrevenga una mnala de que toda la gente obtendrá un ingreso mínimo supe °or aunta la prdidad de que sobrevenga es da a en la mala coyuntura. Esto reduce la demanda du coyuntura (las pérdidas se hacen más frecuentes>, es decir, aumentan tanto 1 como p. Suponiendo que el precio del seguros de mercado debido a que dismninuye la pérd ida .. seguro se ajusta de acuerdo a los cambios de las probabili- eventual, los gastos en autoprorección bajan por la m a dades esperadas, el resultado para los seguros de mercado rzón, per el efecto en el autoseguro es incierto porq sería ambiguo porque los aumentos de las probabilidades disminución a raíz de la menor tendencia a asegur se de que haya crisis debilitan la tendencia a tomar más segu- puede ser contrarrestada por un aumento del auroseg o ros de mercado, pero el incremento del ingreso en los bue- ya que éste se prefiere a los seguros de mercado a med da nos tiempos la fortalece. El efecto en la autoprotección que las pérdidas se hacen menos 'catastróficas'. Este eje - sería amnbiguo, pero probablemente positivo. Este ejemplo plo muestra que las personas no necesariamnente dismin - ilustra la dificultad de predecir cómo loS fenómenos com- rán el awdoseguro cuando exisra una 'red de protecc n plejos, por ejemplo la globalización, afrctan la demanda social" de tal naturaleza, pero es más probable que red - de seguros. Obsérvese asimismo que es más probable, can la auu¿pmterczón. Entonces, el suministro de un p o- dadas las conclusiones del Capítulo 2, que la globalización gramo de obras públicas no necesariamente reducirt el signifique que p no es mayor que anres (o es incluso ahorro de las personas, sino que disminuría el esfuerzo or menor), pero que las pérdidas son mayores cuando surge reduácir la probabilidad de estar en una mala coyuntu a, una crisis. Desde este punto de vista, la globalización es por ejemplo, reduciendo las inversiones en salud y en ap i- esencialmente lo contrario al ejemplo de las "redes de pro- tudies laborales. tección social" mencionado precedenremente. 45 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA de mercado y autoprotección pero no es posible el el seguro o la autoprotección proporcionando instru- autoseguro. La persona estaría en peores condiciones mentos si no existen mercados para ellos (por ejemplo, en este caso que cuando existen los tres. La razón es en el caso del seguro de desempleo), o mediante inter- que para las pérdidas que no son infrecuentes, la per- venciones para mejorar la calidad de los instrumentos si sona tendría que seguir recurriendo a los seguros de las personas están usando modalidades de seguro infe- mercado. Sin embargo, sabemos gracias al marco que riores (por ejemplo, ahorros en forma de uno o dos acti- los seguros de mercado se prefieren menos que el vos en lugar de una cartera diversificada). Siguiendo esta autoseguro para las pérdidas que ocurren con fre- línea de razonamiento: cuencia. Segundo, supongamos que existen los segu- * El "seguro social" se puede considerar como una polí- ros de mercado y el autoseguro, pero que no es posi- tica para complementar el seguro de mercado. Si los ble invertir en la autoprotección. Las personas que mercados no logran asegurar con eficiencia porque actúan en forma relativamente eficiente en términos ciertos riesgos no son asegurables o no se pueden de autoprotección estarían en peores condiciones por- diversificar, por ejemplo, o porque los problemas de que no pueden bajar la prima que se paga por el riesgo moral son insuperables para las aseguradoras seguro de mercado reduciendo el riesgo que enfren- privadas, se crea la justificación para las políticas de tan mediante los gastos que realizan en autoprotec- seguro social. La acción gubernamental que ayuda a las ción. (Véase el Recuadro 3.3 donde se analizan con personas y a las familias a afrontar mejor el riesgo faci- mayor detalle estos temas). litando las transferencias desde los tiempos buenos a los malos gracias a la cobertura conjunta se clasificaría Las ventajas de un enfoque riguroso como seguro social e incluiría programas de apoyo Las ventajas de un enfoque disciplinado, organizado e integral financiero para los desempleados (como el seguro de del problema del riesgo son tres. Primero, ubica a las personas, desempleo) y el seguro de invalidez. hogares y empresas -no al Estado- en el punto central y * Los planes de ahorro obligatorio son una política para proporciona los motivos para que el Estado tome medidas que aumentar el autoseguro. Si los mercados no logran no son ad hoc sino que se basan en la ausencia de mercados que proporcionar "buenos" instrumentos de autoseguro se funcionan bien (por ejemplo, precios prohibitivos) o en la crea la justificación para que los gobiernos interven- incapacidad de algunos para usar estos instrumentos incluso a gan. Los problemas de riesgo moral, como el no aho- precios relativamente bajos (por ejemplo, pobreza o presu- rrar lo suficiente para la jubilación en espera de que el puestos bajos). El análisis produce no sólo una serie de opcio- gobierno saque de apuros a los ancianos pobres, cons- nes en cuanto a políticas, sino también algunas reglas para tituyen otra justificación del ahorro obligatorio. Una establecer las prioridades que son necesarias para formular una vez más, la característica que diferencia a estas políti- estrategia. Segundo, las relaciones entre los instrumentos para cas del "seguro social" del tipo descrito anteriormente afrontar el riesgo no son arbitrarias, sino que derivan de un es la falta de cobertura conjunta. Esta categoría abar- análisis estructurado, permitiendo conocer mejor la forma en caría planes de ahorro obligatorio como los fondos de que los cambios del entorno económico afectan la demanda de previsión de Singapur y Malasia, además de los fondos seguros. Tercero, el enfoque establece una estructura lógica de cesantía de países como Brasil y Colombia. para organizar los instrumentos de gestión del riesgo social y * La "protección social" puede considerarse como una polí- sus posibles efectos. tica para aumentar la autoprotección. La intervención del gobierno se justifica si los mercados no logran facilitar la Justificación más clara de las medidas oficiales autoprotección óptima de las personas o de las familias. Si el enfoque se centra en la persona, el Estado sólo tiene La característica que diferencia a estas intervenciones de que intervenir cuando los mercados fallan y la formula- las dos series de políticas mencionadas precedentemente ción de la política social se basa en principios minima- es que el objetivo de las políticas de protección social listas y no ad hoc. La función del Estado en este caso, sería el reducir la probabilidad de que ocurra una pér- accionada por razones de eficiencia en un entorno de dida, y no simplemente asegurar contra ella. Las políticas riesgo, es complementar los mercados; es decir, facilitar que facilitan la adquisición de capital humano (mejor 46 EL DISEÑO DE UNA POLUTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO: MARCO CONCEPTUAL salud, educación y capacitación) pueden constituir el financiero es una de las políticas más importantes, pero no núcleo de la protección social. muy tomada en cuenta, de una gestión del riesgo social equilibrada que complemente el mercado. Las razones son Información útil cuatro. El marco brinda información útil acerca de ciertas cuesti - Primero, los mercados financieros facilitan la partici- nes que son fundamentales para determinar el alcance y el pación en los riesgos. En los mercados financieros bien desar- diseño de la política pública. Hay tres corolarios de especial rollados, las personas y las empresas pueden comprar y importancia. vender activos con perfiles de riesgo diferentes, diversi- El bienestar es mayor cuando existen más y mejo s ficando sus fuentes de ingreso y por lo tanto disminuyendo opciones de seguro para las personas. Como se vio ant s, su exposición a conmociones adversas que puedan afectar a conviene más para el bienestar disponer de los tres instr I- su industria o empresa en particular. Los mercados mentos de "seguro" (de mercado, autoseguro y autoprote - financieros también son el cauce más eficiente para reo-rien- ción) que carecer de uno o más de los instrumentos. P r tar rápidamente los recursos hacia aquellas empresas y sec- ejemplo, es probable que los programas de apoyo financie o tores temporalmente azotados por perturbaciones adversas, para los desempleados aumenten el bienestar incluso si e suavizando su efecto en el ingreso, el empleo y el bienestar. producen pérdidas de eficiencia (aunque la magnitud (le Segundo, el autoseguro conlleva ahorro preventivo. Sin dichas pérdidas se puede reducir usando instrumentos ad - un sector financiero fuerte, los pobres pueden terminar aho- cuados, véase a continuación). La disponibilidad de segur s rrando en "malos" instrumentos como el ganado y las tie- de mercado disminuiría el autoseguro, pero seguiría redu - rras, que tienen escasa liquidez y cuyos precios pueden caer dando en aumentos del bienestar. drásticamente si se produce la mala coyuntura mundial El riesgo moral puede no ser un problema insuperab e ("crisis")5. El fortalecimiento del sector financiero puede si el seguro social imita al mercado tanto como sea pos - estimular el uso de "buenos" instrumentos por parte de ble. A menudo se piensa que la introducción de seguros e aquellos que ahorran; esto es especialmente crucial en casos mercado disminuye la autoprotección y aumenta la prob - en que es difícil instaurar mecanismos de seguro social bilidad de ocurrencia de la mala coyuntura ("ries o como la indemnización por desempleo. moral"), pero nuestro marco y el sentido común indican Tercero, el fortalecimiento del sector financiero puede que es mucho lo que se puede hacer para limitar es e disminuir la probabilidad de que ocurra una crisis, intensi- efecto secundario adverso. Por ejemplo, el seguro e ficando así los esfuerzos de autoprotección de las personas y desempleo que discrimine con éxito entre los trabajador s las familias. En los países del Asia oriental donde las debi- según sus factores de riesgo (por ejemplo, usando info - lidades del sector financiero fueron una causa principal de mación acerca del historial de trabajo, la aptitud o el se - las crisis de la década de 1990, esta función que tiene el tor de ocupación para fijar las primas de seguro) puede fortalecimiento del sector financiero en el aumento de la disminuir esta relación negativa entre los seguros de me - autoprotección es especialmente importante6. cado y la autoprotección e incluso la puede revertir e Cuarto, el fortalecimiento del sector financiero contribuirá ciertas circunstancias. Por lo tanto, es posible que la pr - a crear mercados (más eficientes) de seguros contra pérdidas gunta correcta en materia de políticas no sea si se deb catastróficas como las ocasionadas por la mala salud o los proporcionar o no un seguro de desempleo -especia - desastres naturales. Los mercados financieros privados pueden mente a medida que los gobiernos ponen en práctica refor- proporcionar seguros de vida, instrumentos de seguros de mas que hacen menos frecuentes estos riesgos- sin invalidez y seguros contra desastres naturales, e incluso con- cómo diseñarlo mejor y determinar la forma en que 1os tribuir a asegurar contra las crisis macroeconómicas. gobiernos pueden desarrollar más y mejor la capacida para ponerlo en práctica. Un poderoso instrumento de organización Elfortalecimiento del mercadofinanciero debería cons- El marco descrito anteriormente también permite formar tituir un componente esencial de la política social, por- una visión estructurada de las políticas y los programas que puede aumentar el autoseguro, los seguros de mer- públicos. Las políticas y programas analizados en los Capí- cado y la autoprotección. El fortalecimiento del secto tulos 4 al 7 deberían considerarse como medidas auspicia- 47 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALI7ADA CUADRO 3.1 Las políticas públicas y su efecto sobre el seguro integral individual SEGUROS DE MERCADO AUTOSEGURO AUTOPROTECCIÓN CóMO REDUCIR CÓMO REDUCIR MICRORRIESGO EL RIESGO AGREGADO Riesgos de toda la economía Macropolíticas estables al Fondos de estabilización fiscal' Reservas en divisas ' Reforma del sector financiero '4 '4 i Garantía de depósito 4 Riesgo de desempleo Seguro de desempleo Pago por despido obligatorio ' Fondos de cesantía individuales ' Programas de obras públicas Programas de capacitación b4 Riesgo de pobreza Transferencias en efectivo '4 Transferencias condicionales en efectivo '4 i Reforma educacional X Seguro de salud i ' Reforma del sector financiero '4 a. Las políticas que aumentan la autoprotección para las personas pueden ser el autoseguro o los seguros de mercado al nivel de país. Por ejemplo, los fondos de estabilización fiscal son un tipo de autoseguro (porque transfieren recursos de las coyunturas buenas a las malas) para los países, aunque pueden considerarse como complemento de la autopertección (porque reducen el riesgo agregado para las personas). El acceso a créditos del Fondo Monetario Internacional durante épocas malas constituye un seguro de mercado para los países (cobertura conjunta internacional), pero también es un complemento de la autoprotección al nivel individual. b. Aunque en teoría los programas de capacitación para los desempleados implican un elemento de autoprotección, este elemento parece moderado según los datos disponibles, de manera que estos programas operan principalmente como mecanismos de segum. c. Los ejemplos incluyen Bolsa Escola en Brasil y Progesa en México. das por el Estado para ayudar a las personas y a las familias mos de seguro y autoprotección. El Estado puede aumentar los a obtener seguros tan integrales como sea posible en las cir- esfuerzos de las personas o del hogar proporcionando seguros del cunstancias que predominan en los países de América tipo de mercado cuando éste falle (por ejemplo, el seguro de Latina y el Caribe. En el Cuadro 3.1 se muestra la forma en desempleo), facilitando los esfuerzos individuales mediante for- que se pueden clasificar algunas de estas políticas según si mas de autoseguro más eficientes (por ejemplo, desarrollo y contribuyen o no a que las personas logren un seguro (por reglamentación del sector financiero), o prestando asistencia o medio de una cobertura conjunta), un autoseguro o una subvencionando la autoprotección (por ejemplo, educación autoprotección más eficientes. pública y servicios de salud). Con este enfoque, en el capítulo se enunciaron las repercu- Conclusión siones que tienen los cambios en el entorno, como el mayor En este capítulo se propone un enfoque relativamente sen- riesgo o la mayor riqueza, en la demanda de seguros de mercado, cillo del problema del riesgo, tanto en términos de decisiones de autoseguro y de autoprotección. Cuando estas conclusiones se personales como del posible papel del Estado. El enfoque es bas- suman a la posibilidad de que los mercados no existan o no tante general porque incluye las tres principales opciones para operen eficientemente, estos resultados sugieren cómo puede que las personas afronten el riesgo: la adquisición de seguros de surgir la demanda de seguro y protección sociales cuando dichos mercado, el autoseguro y la adopción de medidas para disminuir cambios ocurren a medida que los países crecen o enfrentan un la probabilidad de incurrir en pérdidas (autoprotección). El clima externo con mayores o menores riesgos. Algunas de las papel de la política pública surge ante la ausencia de ciertos conclusiones eran previsibles pero otras son contrarias a la mercados y cuando las personas no pueden lograr niveles ópti- opinión general y tres de ellas son dignas de mención. 48 EL DISEÑO DE UNA POLíTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO: MARCO CONCEPTUAL Primero, la demanda de seguro social puede aumentar n 2. Véase en Holzmann y Jorgensen (1999) una excelente tentativa cuando hay nenos riesgos en el entorno y los países se vuel n por aclarar esta confusión. más prósperos. Esta conclusión resulta sorprendente cuando se 3. El marco también se presta para el análisis de políticas de reducción analizan aisladamente los seguros de mercado o los proporc o- del riesgo al nivel multilateral, y el posible papel de organismos inter- nados por el Estado, pero es una consecuencia natural del an Í- nacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. sis que utiliza un esquema conceptual más integral (y más r a- 4. La presencia del riesgo moral puede impedir que se creen merca- lista) en el cual las personas se aseguran y protegen a sí mism dos privados de seguros para algunos riesgos, como los quebrantos de Segundo, idealmente las políticas sociales deber n las empresas o la pérdida del empleo. Ehrlich y Becker (1972) argu- tratar de hacer más fáciles los tres tipos de medidas q e mentan que el riesgo moral no es inevitable, porque en un aspecto el toman las personas cuando se enfrentan al riesgo, u a seguro de mercado y la autoprotección son complementarios, una conclusión que debería ayudar a reevaluar los pros y mayor autoprotección aumenta el producto marginal del seguro de contras de las políticas como los programas de apo o mercado. En otras palabras, si la autoprotección o una menor proba- financiero para los desempleados (y entre ellos, 1 bilidad de que el seguro de mercado compense una mala coyuntura seguro de desempleo) en los países en desarrollo, co 1- (en forma de menores primas), el seguro de mercado y la autoprotec- centrando el debate en su probable costo de eficiencia y ción pueden de hecho transformarse en complementos, y se podría en la capacidad de los gobiernos para contenerlo. eliminar el riesgo moral. Tercero, no se ha hecho suficiente hincapié en el papel q e 5. Se deduce también que la falta de liquidez de los activos de los deben cumplir las políticas para facilitar el ahorro preventivo n ahorristas entorpece la reasignación de recursos financieros hacia activos financieros (como el fortalecimiento del sector fina - empresas sólidas en dificultades en tiempos de crisis, lo que intensi- ciero) como un instrumento de la política social. Esta conclusi n fica las perturbaciones. es una consecuencia natural de un enfoque que comienza con a 6. La combinación de vinculaciones débiles con los mercados de persona y deriva el problema del Estado como un valor resid , capitales internacionales y la falta de desarrollo de los mercados de pero cuando ese orden se invierte puede ser pasado por alto fáci - capitales nacionales de América Latina representa una fuente de con- mente por los análisis. mociones adversas para la región (en nuestro marco, una mayor pro- babilidad de la mala coyuntura, p), y un mecanismo de amplificación Notas para otras conmociones. 1. Este capítulo se basa en Gill y llahi (2000), un documento ce antecedentes encargado para este informe. 49 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~- - - --- - CA IÍTULO 4 La volatilidad acroeconómica en América La ina y el Caribe: causas y soluciones Fuentes de voatilidad agregada en América L na y el Canibe L _ A VOLATILIDAD AGREGADA QUE SE O SERVA EN AMÉRiCA LATINA Y EL CARIBE ES CONSECUENCIA DE DOS FUERZAS PRINCIPALES: las pertu baciones financieras externas y reales y la inestabilidad de la política macroeconómica1. Perturbaciones externas La región de América Latina y el Caribe está expu sta a grandes perturbaciones externas que provienen de los mercados mundiales financieros y de bienes y, en k eneral, caben dentro de la clasificación de volatilidad de los términos de intercambio y de los flujos de capital internacionales. En el Gráfico 4.1 se muestra la desviación estándar de la tasa de crecimiento de los términos de intercambio en las regiones del mundo durante las últi- mas cuatro décadas. El gráfico indica que durante 1 s dos últimos decenios, América Latina y el Caribe sufrió en sus términos de intercambio perturbaciones mucho mayores que las que afectaron a las economías industriales y a los países del milagro económico de Asia orient il, y equivalentes a las experimentadas por los países de Asia meridional, Oriente Medio y Norte de África. Un factor clave que explica la gran variabilida de los términos de intercambio es el gran porcentaje que representan unos pocos productos básicos -como e petróleo (Colombia, Ecuador, México, Trinidad y Tabago y Venezuela) y los metales (Bolivia y Chile)- en las e) portaciones totales de muchas de las economías de la región. Los precios mundiales de los productos básicos son altamei te mundo. Sin embargo, el efecto económico de las fluctuacio- volátiles, y esta volatilidad se traduce en grandes fluctuac o- nes de los términos de intercambio no sólo se determina por nes en los términos de intercambio para los países que os su magnitud, sino también por el grado de apertura de las exportan. En el Gráfico 4.2 se muestra el porcentaje c ue economías al comercio internacional. Al igual que otras par- corresponde a los cuatro productos básicos más important S2 tes del mundo, con el tiempo América Latina y el Caribe ha en el total de las exportaciones de algunos países seleccior a- ido aumentando considerablemente su apertura al comercio dos de América Latina y el Caribe en 1995 y 1999 (o el mundial y esta tendencia -a menos que coincida con un último año disponible). La concentración de exportacio ies aumento paralelo en la diversificación del comercio- podría sigue siendo alta en varios países, aunque unos pocos, en esp e- haber aumentado el grado de exposición de las economías de cial México, han logrado reducirla durante la última déca a. la región a las perturbaciones del comercio exterior. La volatilidad de los términos de intercambio fue es e- Es posible tomar en cuenta este factor si se observa la vola- cialmente elevada en los años setenta (en gran medida cor o tilidad de las perturbaciones de los términos de intercambio, consecuencia de la primera crisis del petróleo) y disminu ó un concepto que refleja tanto las variaciones de éstos como el un poco en los ochenta y aún más en los noventa, tanto o grado de apertura de la economía3. En el Gráfico 4.3 se pre- América Latina y el Caribe como en otras regiones 1 senta una perspectiva comparativa -entre regiones y déca- 51 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA GRÁFICO 4.1 Volatilidad del crecimiento de los ténminos de intercambio (Medianas regionales) 20 - 18- 1960 1980 16- E g 1970 1990 a 14 - 12 - 7- o 8 8 6- 4 2 Economías Asia oriental y el América Latina y el Oriente Medio y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales Pacífico (7 países) Caribe Norte de África Sahara oriental y el Pacífico GRÁFICO 4.2 Porcentaje de los cuatro productos básicos más importantes en el total de exportaciones (Países seleccionados de América Latina y el Caribe) Venezuela Uruguay _ Trinidad y Tabago _ w ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~1 999 Perú - Paraguay 1995 Panamá Nicaragua México Jamaica Honduras Haití Guyana Guatemala _____ El Salvador Ecuador República Dominicana Costa Rica Colombia Chile Brasil Bolivia Belice Argentina 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Porcentaje 52 _ VOLATILIDAD MACROECONÓMICA FN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE CAUJSAS Y SOLUCIONES GRÁFICO 4.3 Vobailidad en las perturbaciones de los términos de intercambk por década (Medianas regionales) 5,00- 4,50 - 1960 1980 4,00 - LiJ 1970 1990 a 3,50- 3,00 - 2,50 - ~.2,00- 1,50- 0,50 - 2 0,00 - Economías Asia oriental y el América Latina y el Oriente Medio y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales Pacífico (7 países) Caribe Norte de África Sahara oriental y el Pacífico das- de la volatilidad de las perturbaciones de los términos En el Cuadro 4.1 se muestra la desviación estándar de las per- de intercambio. El gráfico que se obtiene es similar al del Grá- turbaciones de los términos de intercambio de las principales fico 4. 1, aunque ahora América Latina tiene un nivel más alto economías de América Latina y el Caribe durante las últimas que Asia meridional debido a su mayor apertura al comercio. cuatro décadas4. El cuadro indica que esta magnitud en general es mayor en las economías más pequeñas exportadoras de pro- CUADRO 4.1 ductos básicos (por ejemplo, República Dominicana, Jamaica, Vobdliad de las perturbaciones de los términos de intercambio Nicaragua y Trinidad y Tabago). Según esta medida, la volatili- de paíse seleccionados de América Latina dad disminuyó a partir de los años setenta en la mayoría de las Década de economías, aunque para algunas, como República Dominicana, 19611 1970 1980 199(1 (%) (%) (9) (X) Jamaica, Paraguay y Trinidad y Tabago, la volatilidad fue en Argentina 1,8 0,7 1,0 0,4 realidad más alta en los años noventa que en los ochenta. Belice - - 11,5 2,3 Además de las perturbaciones externas reales que represen- Bolivia 3,0 5,6 3,5 1,6 Brasil 0,5 1,4 1,0 0,7 tan las variaciones de los términos de intercambio, América Chile 1,9 5,4 2,4 2,5 Latina y el Caribe, como otras regiones en desarrollo, también Colombia 0,8 2,1 1,7 0,7 Costa Rica 0,9 4,4 4,1 1,8 está expuesta a conmociones financieras externas, que se refle- Ecuador 0,4 7,2 3,3 3,7 jan en amplias oscilaciones del volumen y el costo de las El Salvador 1,7 9,5 3,2 1,5 Guatemala 0,7 2,7 1,5 1,1 entradas de capital extranjero. En el Gráfico 4.4 se muestra la Guyana 6,4 9,5 6,2 7 distribución anual de las entradas de capital privado a Amé- Haití 3,3 2,5 1,1 5,8 Honduras 1,3 4,4 2,5 3,1 rica Latina como porcentaje del PIB. Las entradas de capital Jamaica 2,6 3,0 4,8 9,0 aumentaron en forma constante a fines de los años setenta, lle- México 0,3 0,9 2,0 0,9 Nicaragua 1,5 5,1 18,1 6,2 garon a más del 5% del PIB a principios de los ochenta y dis- Panama - -4,9 0,9 0,9 minuyeron drásticamente al 2% a finales de esa década; luego Paraguay 0,8 4,9 2,6 7,1ylug Perú 1,5 4,1 1,5 1,1 siguió una fuerte recuperación en los años noventa que sólo se República Dominicana 1,8 2,8 3,7 6,5 Trinidad y Tabago 3,2 12,0 4,0 7,3 V10 iterrumpida por la crisis de México en 1995 y la de Asia Uruguay 2,5 3,0 2,0 1,2 oriental en 1998. Venezuela - 3,6 6,8 3, Estas grandes fluctuaciones de volumen de los flujos de Medianas deAmmrica 1,6 4,1 2,6 2,3 capital están asociadas con otras similares en sus precios. En I atina y el Caribe PrornediosdeAzn&ica 1.8 4,5 3.9 3.4 el Gráfico 4.5 se muestran los márgenes del endeudamiento Latina y el Caribe externo público de las cuatro economías principales de Amé- 3 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA GRÁFICO 4.4 Mediana de los flujos brutos de capital privado hacia América Latina (Porcentaje del PIB) 7 - 6- 5- 53- 2- 1 1 1 111 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 GRÁFICO 4 5 Margen de los instrumentos de deuda soberana denominados en divisas te 00 - .... .. rica Latina, que se definen como la diferencia con respecto a Las oscilaciones del volumen y el costo del financiamiento las tasas de interés mundiales'. Los márgenes muestran enor- externo de América Latina y el Caribe obedecen a una com- mnes fluctuaciones, con fuertes aumentos en tiempos de crisis binación de factores externos 6 e internos que afectan a las externas (por ejemplo, la crisis del tequila de México durante decisiones de los no residentes en cuanto al suministro de 1994-95), que además indican un retiro generalizado del financiamiento a la economía del país y a las decisiones de los financiamiento para las economías de América Latina y el residentes (incluido el sector público) con respecto al endeu- Caribe. damiento o los préstamos en el extranjero. Los dos elementos 54 L VOLATILIDAD MACROECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CAUISAS Y SOLUCIONES decisivos son la rentabilidad esperada de mantener los activo las tres décadas, la volatilidad de los flujos de capital es mayor en el país o de mantenerlos en el extranjero y el riesgo que s en América Latina y el Caribe que en los países industriales y estima para esa rentabilidad. los países del milagro económico de Asia oriental, aunque la Con una determinada noción del riesgo, las entradas d diferencia entre América Latina y el Caribe y estas regiones se capital privado tienden a moverse en dirección opuesta a 1 ha reducido en la década de 1990. tasas de interés de la OCDE, disminuyendo cuando las tas son altas (como a principios de los años ochenta) y aumen La volatilidad de la política macroeconómica tando cuando bajan (como a principios de los años noventa) Los factores externos no son la única causa de la vólatilidad en Las entradas también reaccionan fuertemente ante las crisis d América Latina. Las políticas macroeconómicas comparten pagos de países específicos, como México, ya que los inversio algo da la culpa. La volatilidad de las políticas en parte es con- nistas revalúan el riesgo y a menudo se produce una dismi secuencia de los errores de las autoridades responsables, pero en nución generalizada en las afluencias a los mercados emergen- mayor medida es el resultado de grandes conmociones externas tes, algo que se ha considerado prueba de un `contagic en presencia de mercados financieros y de seguros e institucio- financiero`7. nes de planificación deficientes que limitan las posibilidades de Es importante mencionar, sin embargo, que los flujos tam- maniobra en lo que se refiere a gestión macroeconómical(. bién reflejan lo que ocurre en las economías de destino, por- La volatilidad de la política monetaria ha sido constantemente que el riesgo y la rentabilidad se ven afectados por las políti- alta en América Latina y el Caribe. Durante las últimas dos déca- cas económicas internas. La variabilidad de los flujos de das, la región se ha destacado por la reiteración de episodios de capital no refleja sólo las conmociones externas, sino que en inflación extrema, causados por el financiamiento monetario de parte está regida por fuerzas endógenas de las economías afec- desequilibrios fiscales insostenibles. Desde los años setenta, como tadas8. Teniendo en cuenta esta importante advertencia, en el se muestra en el Gráfico 4.7, la desviación estándar del creci- Gráfico 4.6 se muestra la variabilidad de los flujos brutos de miento de la base monetaria ha sido mayor en América Latina y capital privado, medida por su coeficiente de variación en el Caribe que en casi todas las demás regiones del mundo. Llegó diferentes regiones del mundo y distintos períodos9. Según a su punto máximo en los años ochenta, con más de un 20% esta medida, la volatilidad de los flujos de capital ha aumen- anual, y disminuyó en los noventa a un poco menos del 16%. La tado en todas las regiones del mundo en relación con los años última cifra, que obedece a episodios de inflación extrema de la setenta, aunque en la mayoría de ellas llegó a su punto primera parte de la década en algunos países -en especial Argen- máximo en los años ochenta y disminuyó en los noventa. En tina, Brasil y Perú- es muy superior a los niveles observados en GRÁFICO 4.6 Coeficiente de variación de hs flujos bmtos de capital privado (Porcentaje del PIB, medianas regionales) 0,70 --- T- - _T T T 1970 * 980~ 0,50 * 1990 .0,40- 0,30- O 20- 0 10 00 Economías Asia oriental y el América Latina y el (riente Medio y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales Pacífico (7 países) Caribe orte de África Sahara oriental y el Pacífico 5 ASEGURANDO EL FUJTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA GRÁFICO 4.7 Volatilidad del crecimiento de la base monetaria (Medianas regionales) 25 - 1960 i1980 n 20 - 1970 1990 a 15 - 10 10 O - Economías Asia oriental y el América Latina y el Oriente Medio y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales Pacífico (7 países) Caribe Norte de África Sahara oriental y el Pacífico GRÁFICO 4.8 Volatilidad de la tasa de crecimiento del consumo público (Medianas regionales) 0,14- 0,12 -| 1960 U 1980 n D 1970 * 1990 0,1 *~0,08 -1 0,04- 0,02 - Economías Asia oriental y el América Latina y el Oriente Medio y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales Pacífico (7 países) Caribe Norte de África Sahara oriental y el Pacífico las economías industriales (7%) y en los países del milagro eco- ción estándar) en las distintas décadas y regiones del nómico de Asia oriental (10%), siendo sólo superada por la de mundo". Como en los casos anteriores, América Latina y África al sur del Sahara. Sin embargo, cabe observar que en los el Caribe muestra una mayor volatilidad que los países últimos cinco años de la década de 1990, la volatilidad moneta- industriales y los países del milagro económico de Asia ria ha mantenido una tendencia descendente en América Latina. oriental, pero menos que la mayoría de las otras regiones La política fiscal también es irregular en América Latina en desarrollo. y el Caribe. En el Gráfico 4.8 se muestra la volatilidad del La volatilidad fiscal también se relaciona con la inestabili- aumento real del consumo público (medido por su desvia- dad monetaria, porque la reacción inflacionaria ante los dese- 56 Volatilidad fiscal O Logaritmo de la desviación estándar del crecimiento de la base monetaria .C o O O o O _ - O g~~ e 13 3 ¡< +8:3 Á g X ~ R E _°*z D R \ c sX 3 \ i3,~~CD C ~~~~~~ 13~~~~~~~~~~~~~3 CD~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ~~~~, z e >~~~~~~~~~~~~~~~~~~l o~~~~~~~~~~~~ 3 ,, 0- 9~~ >m ,,5- Íl~ ~~e~ 8 ~~~~~~~~~~~~~~~ ~~~~~~~~~~~' ~~~~~~~~~ ~ ~ ~ ~ ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ¡ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 1*0 ;i* ,~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~,~~ -~~~~~~ e, e, *a.~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ *~~~~ CD r)~~~~~~~~~~~~~ 8 z o-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA quilibrios fiscales insostenibles ha sido tradicionalmente una muchas economías de América Latina y el Caribe. Las perturbacio- de las principales causas de la presencia de agregados mone- nes de los términos de intercambio tienen un efecto inmediato en el tarios volátiles del mundo en desarrollo, incluida América ingreso público y se reflejan claramente en los agregados fiscales. Latina hasta principios de los años noventa. En el Gráfico 4.9 Esto se puede ver en el Gráfico 4. 10, que representa la volatilidad fis- se muestra la volatilidad monetaria con respecto a la del con- cal frente a la de los términos de intercambio para más de 100 paí- sumo público -ambas variables de políticas- para una ses"3. Las fluctuaciones de los términos de intercambio parecen ser muestra grande de países'2 Se advierte una clara asociación un determinante importante de la volatilidad fiscal, y representan un positiva entre ambas variables. tercio de la variación en todos los países. Sin embargo, como se dijo antes, la volatilidad de la política macroeconómica también responde al efecto de las conmociones Absorción y amplificación de las perturbaciones externas que alteran la economía interna. Esto ocurre en especial en extemas: la importancia de los mercados financeros los países en desarrollo, donde el sector público depende mucho de La magnitud de los efectos de las importantes conmociones eco- los ingresos producidos por los productos básicos, como sucede en nómicas antes analizadas en el ingreso y el empleo agregados en RECUADRO 4 1 Exc de asada a ls peuuhaciee el cas de Chile La debilidad de los vínculos financieros de la-s economías Si Chile tuviera un acceso libre de trabas al financia- de América Latina y el Caribe con los mercados mundia- miento externo, podría compensar las fiuctuaciones les las torna excesivamenre sensibles a las perturbaciones. temporales del precio del cobre y las oscilaciones de las A continuación se documenta el caso de Chile, cuya tasas de crecimiento serían más moderadas que las de suerte económica fluctúa varía en gran medida al ritmo los precios del cobre. Sin embargo, en el panel b) se de los precios mundiales del cobre. muestra que sucede lo contrario: se comparan las fluc- En el Panel a) del Gráfico -4. 1 1 se presenta el precio ruaciones observadas del PIB con las que se obtendría al contado del cobre en la Bolsa de Metales de Londres con una uniformidad perfecta (en forma específica, el y el aumen[o rrimestral del PIB de Chile. La seme- efecto en el valor actual de la variación en los precios janza entre ambos es sorprendente, con la única excep- del cobre como proporción del PlB)O'. Del gráfico (en ción de la desaceleración del crecimiento de 1990 y la particular, de las diferentes escalas de los ejes) se des- posterior recuperación, que tuvo un origen exclusiva- prende que las fiuctuaciones del PIB son mayores en un mente Intemo. orden de magnitud que las que se observarían si el país GRAFiCO 4 I Esceso de sesNbl ante ls petuvbac de Ce jl Crecimitnco Y preimo del cobrr bí Et , ,o en el alJ¡r acrux.l.aJdio de 1las ¡ _____________________________________________________________ -'#r 4 psrturb.kuÚriti Ldics téermir,is de uinercambuu ie- _ Precioeio del cibre -1O ji-/_1b' _ Ce-lmlenlo-5X1 - i oeé _ - certu tn cl *a!c. actlltdo l_-I tr R « ¿9'i!- i » - 5Ñ @ i -S7-_ ll ll ll ll lO li- '5 F^.¿j Crecu i.enro.d,*1I l pr"lí del coobm B!i, sk de friles d. Linrl .ie Darias~rm 58 LA VOLATILIDAD MACROECONóMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE CAUISAS Y SOLUCIONES América Latina y el Caribe está determinada por el funcio a- dos financieros mundiales también desempeñan un papel miento de los mercados, las instituciones y las políticas, q e importante al proporcionar financiamiento para facilitar el desempeñan un papel decisivo en lo que se refiere a absorber a ajuste a las perturbaciones después que se han producido, amplificar las crisis. Entre los instrumentos que absorben y de modo que, por ejemplo, un empeoramiento temporal amplifican las perturbaciones, los más importantes son quizás DS de los términos de intercambio, como un brusco descenso mercados financieros nacionales e internacionales. del precio del petróleo o del cobre, no haga caer a la eco- Los mercados financieros internacionales permiten q e nomía en una profunda recesión. En cambio, ese financia- los agentes internos vendan instrumentos generadores e miento permite capear la conmoción mediante un ingresos que entrañan riesgo, como acciones y bonos e aumento temporal del déficit en cuenta corriente. empresas nacionales. De esta forma, los agentes intern s Los mercados financieros internos también desempeñan un pueden reducir su exposición a los riesgos asociados a a papel importante en el proceso de ajuste a las conmociones, cum- volatilidad de los ingresos y disminuir esta última y, n pliendo el doble propósito de facilitar la diversificación de los consecuencia, la volatilidad agregada. Además, los merc - riesgos ex ante entre los agentes internos del mercado de capital pudiera recurrir a los mercados financieros inrernaci - gran restricción del crédito internacional que sufrieron nales para sobrellevar las perturbaciones. las economías emergentes. Esto se confirma en el panel El Gráfico 4.12 afianza la conclusión de que el problen a b), que demuestra que Chile utilizó una gran propor- básico es el acceso restringido a los mercados internaci - ción de la "liquidez" originada por el alto precio del nales. En el Panel a) se muestra que el precio del cobre cobre para compensar la disminución de las entradas el déficit en cuenta corriente de Chile tienen una asoci - de capital, en tanto el déficit en cuenta corriente con ción positiva, exactamente lo contrario de lo que se obse - precios ' normales" del cobre alcanzaba su nivel más varia con una moderación de las perrurbaciones. airo durante ese año. Es importante mencionar que La crisis de México de 1995 parece ser la excepció ocurrió exacramente lo contrario durante el episodio que confirma la regla, porque los altos precios d I de 1998-99, cuando el precio del cobre se desplomó cobre le proporcionaron a la economía chilena la sufi- (haciendo desaparecer la liquidez de Chile) en el pre- ciente "liquidez" como para resiscir la crisis y experi- ciso momento en que se restringían los mercados mentar un rápido crecimiento intemo, a pesar de 1I financieros internacionales. .RÁFICO 42 12 Los p¡cs We cole y la cume~ cehtb de Chil b) Dcficit en *uenrn co>tneníe 1al Balinu de pagrus 5 precio del cobre _ I4r. I ¡ s1 |" ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ I'U -1 ", ,EI -^ -M Q 1 2 " ¡ 1 ca IV ¡ s N i -' *I % - r | _DCe,,,., ir. . mi .U(yitfEn - FflmIAh .h< c.pial - Pi,,. .1i1 ~..h.. ¡ F¡,Pr Insc.r..n N&,Gr.ai.N Estaditc,.:w E Y c CnrraJl de ChJe 59 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA GRÁFICO 4.13 Promnedio del crédito interno pruido (Porcentaje del PIB, medianas regionales) 120 - la 1960 1980 - 100- D F g 1970 1990 so 60- 40- 20 '1I Economías Asia oriental y el América Latina y el Oriente Medio y Asia meridional África al sur del Otros países de Asia industriales Pacífico (7 países) Caribe Norte de Africa Sahara oriental y el Pacífico GRÁFICO 4.14 Capitalización de fos mercados bursáifles e índice del volumen de operaciones (Medianas regionales en porcentaje, 1990-98) 90 80 - Capitalización del mercado 70 -Indice del volumen de operaciones 60 < 50 - o 20 30 Economías industriales Asia oriental y el Pacífico América Latina y el Caribe Asia meridional Otros países de Asia oriental (7 países) y el Pacífico (por lo tanto la diversificación se limita a los riesgos individuales baciones indebidamente prolongadas o generalizadas en la pro- y no comprende a los agregados)'4 y el encauzamiento ex post de ducción y el consumo. recursos hacia empresas y sectores sólidos afectados por las per- Sin embargo, en la mayoría de las economías de América turbaciones. Así pues, los mercados financieros internos que fun- Latina y el Caribe, los vínculos poco sólidos con los mercados cionan bien proporcionan medios eficientes para obtener un financieros internacionales y los mercados financieros internos autoseguro a nivel de toda la economía contra la eficiencia del poco desarrollados o de funcionamiento deficiente contribuyen riesgo agregado, en el sentido de que pueden lograr una reasig- mucho a amplificar las conmociones, más que a ayudar a absor- nación relativamente rápida del financiamiento y evitar pertur- berlas. Esta doble deficiencia en el aspecto financiero es uno de 60 LA VOLArILIDAD MACROECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CAUSAS Y SOLUCIONES GRÁFICO 4.15 Capitalización de los mercados bursábiles e índice del volumen e operaciones, países seleccionados de Aménca Latina y el Caribe, 1995-98, prmnedios 120- I~Capitalización del mercado 100 100-- índice del volumen de operaciones 5 60- 40 20 Argentina Brasil Chile Color bia Ecuador México Perú Venezuela los principales motivos de la volatilidad macroeconómica d de los países de América Latina y el Caribe forman parte del pro- América Latina y el Caribe'5. blema de inestabilidad económica, antes que solucionarlo. Esto se aplica a los bancos y a otras instituciones financieras. Vínculos débiles con los mercados financieros En el Gráfico 4.13 se muestra que el desarrollo del sistema internacionales bancario de América Latina y el Caribe aún se encuentra retra- El hecho de que los vínculos con los mercados financiero sado con respecto de la mayoría de las regiones del mundo en internacionales sean débiles es consecuencia del moderad términos de la relación entre el crédito al sector privado y el volumen y las grandes oscilaciones de los flujos de capital pri PIB'9. Aunque hay grandes variaciones entre los países de la vado, además de la volatilidad de los márgenes de las tasas d región20, la capacidad de los sistemas bancarios en conjunto interés de la deuda soberana que se analizó anteriormente para intermediar con eficiencia los recursos financieros sigue Sorprende aún más que los prestatarios de América Latina siendo bastante limitada21. el Caribe suelan enfrentar primas mucho más altas y un mayor volatilidad de la rentabilidad que los prestatarios pri GRFaICO 4.16 vados estadounidense de clasificación similar 6. Todos esto' hechos parecen indicar que la integración de América Latin¿ (Coeficiente de regresión de los cambios de precios absolutos respecto al volumen de las transacciones) y el Caribe en los mercados financieros mundiales todavía e limitada, lo que dificulta la capacidad de las economías de l 1,o 1 región -incluso aquellas económicamente bien integradas 0,9 como Chile- para moderar los efectos de las perturbaciones 0,8- transitorias (véase el Recuadro 4.1). 0,7 6 0,5- Mercados financieros internos poco desarrollados 0,4 - A pesar del considerable progreso logrado desde la década de 0,3- 1980, los mercados financieros de América Latina y el Caribe 0,2 1.'j - siguen mostrando escaso desarrollo y los sistemas financieros aún 0,1 > _ son deficientes en muchos países de la región'7. Debido a sus 0,0 - Chile Australia Noruega Estados Unidos fallas de funcionamiento, los mercados financieros de la mayoría 61 ASEGIJRANDO El FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA GRÁFICO 4. 17 Volatilidad del PIB y dinamismo de crédito 180 - 160 . 140 - o 120 - 100-\ o \ 60 - \ '_ 40 - 11: "" 20 - (P7o yX 10%] 15% 20(%5 25X Volatilidad del crecimiento del PIB A su vez, los mercados de capitales han experimentado tos difíciles. Esto tiende a amplificar y propagar las perturba- una rápida expansión en América Latina durante la ciones adversas al crear contracciones ruinosas en los sectores última década, pero siguen siendo pequeños y poco líqui- más afectados por las crisis o vinculados en forma relativa- dos en relación con los de otras regiones. En el Gráfico mente deficiente a los cauces financieros internacionales. El 4.14 se proporciona una perspectiva comparativa del efecto de propagación es especialmente evidente en el caso del tamaño y el volumen de operaciones (medidos, respecti- sistema bancario. Cuando las conmociones adversas ponen en vamente, por la capitalización del mercado como porcen- dificultades a las empresas nacionales, llevando a algunas de taje del PIB y la relación entre el valor negociado y la ellas a la quiebra, la cartera de créditos del sistema bancario se capitalización del mercado) de los mercados bursátiles de deteriora, reduciendo la capacidad y la disposición de los ban- las regiones del mundo22. Es evidente que América cos para asumir riesgos y encauzar con eficiencia los recursos Latina y el Caribe se está quedando atrás con respecto al financieros. Algunos prestatarios pueden quedar completa- resto del mundo en ambos aspectos. El Gráfico 4.15 mente excluidos del mercado de crédito, acentuando la mag- indica que hay bastante diversidad entre las principales nitud de la contracción económica. Cuando el estado finan- economías de la región. En un extremo, el tamaño del ciero del sistema bancario ya de por sí es deficiente, esta mercado de Chile está al nivel de los países industriales o secuencia de sucesos puede llevar a los bancos al punto del por encima de estos, pero su liquidez es extremadamente colapso financiero y arrastrar con ellos a los prestatarios sólidos. baja. En el otro extremo, Brasil posee un mercado bas- Los mercados de capital débiles también amplifican los tante líquido, pero su tamaño es moderado de acuerdo a efectos de las conmociones. En forma similar al efecto del las normas internacionales. racionamiento de crédito de los sistemas bancarios poco sólidos recién descrito, provocan lo que se podría deno- Una combinación que aumenta la probabilidad de las minar "racionamiento de capital", es decir la incapacidad crisis económicas de las empresas para obtener fondos en el mercado bursá- Las imperfecciones de los mercados financieros de América til sin incurrir en costos prohibitivos. Además, los merca- Latina y el Caribe limitan seriamente su capacidad para diver- dos poco desarrollados también producen grandes fluc- sificar el riesgo y reasignar los recursos financieros en momen- tuaciones en los precios de las acciones, como lo muestra 62 LA VOI.ATILIDAD MACROECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE CAUSAS Y SOLUCIONES GRÁFICO 4.18 Restricción pronunciada del crédito en Argentina so _ 70 - - _ Crédito al sector privado -,°ó0- |Depósitos 60 60 ea 50 -- - -~40 30 20 10- Enero de 1994 Octubre de 1994 Julio de 1995 Abril de 199 Enero de 1997 Octubre de 1997 Jubo de 1998 Abril de 1999 GRÁFICO 4.19 Restricción pronunciada del crédito en Brasil 250 - c 200 - 150-_ o, 100 - _ _ _ _Crédito al sector privado -Depósitos _~~~~~~~~~ o QN Q QN QN QN Q QN QN QN Q 'N Q Q N N Q QN Q QN N QN N QN N [ w~~~~e re re re ce re re re r re re re re r re re re re be re re el Gráfico 4.16, que compara la sensibilidad de estos pre En el plano internacional hay datos que demuestran clara- cios con el volumen de transacciones en Chile23 -la eco mente la asociación que existe entre los mercados financieros nomía de América Latina y el Caribe que tiene el mayo poco desarrollados y la inestabilidad económica. A modo de mercado bursátil- y tres economías industriales. E ilustración, en el Gráfico 4.17 se representa la masa del cré- resultado es que las empresas no pueden diversificar sufi dito del sector privado como una relación con el PIB y la vola- cientemente bien sus riesgos a través de los mercados bur tilidad del crecimiento del PIB para un gran número de paí- sátiles24. ses. Las variables se miden por sus promedios durante las 63 ASEGUJRANDO EL FllTLIRO EN IINA ECONONhIA GlOBALIZADA GRÁFICO 4.20) Restricción pronunciada del crédito en México 700 z ,,, ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Crédito al sector privado c 500 300- ___ -- - - 200_ 100 _ últimas tres décadas. La asociación negativa entre ambas mica tiende por sí misma a dificultar el desarrollo del mer- variables es evidente en el gráfico24. Sin embargo, la relación cado financiero. En un entorno altamente volátil, probable- parece ser no lineal, como lo indica la línea continua de ajuste mente las empresas no estarán dispuestas a asumir los riesgos óptiMO2'. Entonces, un mayor tamaño de los sistemas finan- asociados con un endeudamiento de gran nivel y los hogares cieros está asociado a una menor volatilidad económica, pero tampoco desearán ahorrar en activos financieros (al menos en la asociación se debilita cuando el sistema financiero es muy aquellos disponibles a nivel interno). Si no se toman las medi- grande". das de política apropiadas, la economía podría caer en un Hay que hacer cierta salvedad con respecto a la función círculo vicioso perpetuo, caracterizado por mercados financie- estabilizadora de los mercados financieros: el peligro que ros débiles que aumentan la volatilidad, lo que a su vez evita plantea un excesivo endeudamiento. A medida que los siste- el desarrollo del mercado financiero. mas financieros se expanden, también lo hace la razón En el contexto de América Latina y el Caribe, la interac- deuda/capital y con esto también aumentda la vulnerabilidad ción entre vínculos poco sólidos con los mercados financieros del sistemá asciao a una moriolatilida eoóica expan- internacionales y sistemas financieros internos no desarrolla- sión de los sistemas financieros, sobre todo si no están regla- dos podría ser la clave de la volatilidad agregada de la región mentados y supervisados en forma adecuada, también puede (véase el Recuadro 4.2). Un examen más profundo de las contribuir a la volatilidad económica, un factor que desem- recientes crisis de la región podría ayudar a ilustrar esto. En pelnó un papel decisivo en la crisis de Asia oriental de los Gráficos 4.18, 4.19, y 4.20 se muestra la pronunciada res- 1997-98. Resulta irónico que varias economías de América ricción del crédito en los tres principales países de la región Latina y el Caribe hayan sutrido en ambos extremos del espec- después de episodios de dificultades externas. El más sorpren- tro del desarrollo financiero: primero, represión financiera dente es el caso de México (Gráfico 4.20), que experimentó crónica y subdesarrollo, seguido por una expansión esn rceglra dos oríav cserlaclav del vol daspués de la crisis del y el colapso del sistema bancario. El control y la supervisión tequila de 1995. Los préstamos, en especial los nuevos, se deficientes de los bancos fue un factor determinante en estos derrumbaron ni bien empezada la crisis, sobre todo cuando el episodios de auge y caída. peso entró en ca4da libre, arrastrando los ya deficientes balan- Una segunda salvedad importante es que la causalidad ces de los bancos mexicanos. La pronunciada restricción del puede darse en sentido contrario: una alta volatiliclad econó- crédito aumentó la magnitud de la crisis y el colapso del sis- 64 LA VOLATILIDAD MACROECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE CALISAS Y SOLU(CIONFS RECUADRO 4 2 Maaa tlm rss dá y volat1a1 : contexto La inreraccion entre una viticulación más bien escasa con los me ca- internacional (uniforme al lactor de descuento 1. hast.a alcanzar dos financieros intemacione% y los sistemas financieros nationale no el monto máximo Ar.i punto en el cual la ofierra -,e hace ter-ru- desarrollados tal vez sea la raíz de gran parre de la volatilidad a re- cal) es suficie-nce como para sarisfacer las nete'idades de las gada de América Latina y el Caribe. Aquí se presenta un coni . Entonces. el equilibrio se alcanza cuanido L = 1. de modo que el costo irnerno de los tondos es igual a la La estrauíra básica tasa de interés internacional y las empresis en dificutades Considérese un marco cronológico esquemático, en el que en la1 fe.h compromercn sólo parte de sus activos con los intermediarios 0 que corresponde épocas `normales, se coman decisione de mi er- que mantienen la garantía inrernacionalmenre aceprable Sin sión y los agentes planifican confborme al `brillanme futuro" de la te ha embargo. en el panel b). la garantia internacional no cubre 2. Gran parte de esta planificación tiene por finalidad prever y ev tar todas las necesidades de las empresas en dificulrades. El resul- una crisis que puede ocurnr en el fururo cercano, en el período 1 La rado es una venra de emerrerncia dr acrivos internos v el Lostil escasa vinculación intemacional implica que al país le podría ser cifi- de los fondos nacionales se eleva a L --1 sólo st tínancía una cil persuadir a los linancistas earanjeros de que compartirán las ftacción A,.-a, de todos los pnuyectos ganancus en un futuro relativamente brillante (período 2) sí lu a u- dan a evitar la crisis del período 1 Escasa niriculacióu inln mer.id.j Íunauicuerus bu Erecrnliídad urutrrnos no dce1r. r -ol.I-4 L ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~L A¡ró.nArn Dernand3 A¿ á.,-A,' \,.A. VA1i I pr,secr.,s ¡ u VAr A,A, ¡ Proyec,tust * Nuner.¡ Irmurido Ji r yr.r cr-. re1 uLAle¡ * ,1 ,-¿ -1. ir w]Fu ni.,, Jr--rr.au¡u,r. ,I. ¡¡mi lii [rar.nl.uer.. ru de uurid, a cr.re:a- n ]. jlrudeu * tfr.s di ,rr.unu,c.r. die 1.. :uuAd de ¡ . aranti, urerr2..fli' .*n p¿r r r Voie r u v.':ar ujna ' nra iF eme'r, 66 LA VOI.ATILIDAD MACROECONÓMI(EA EN AMÉRICA LA`INA Y EL CARIBE CA,ISAS Y SOLUlCIONES tema bancario se tradujo en enormes costos para la econo nía financiero interno débil aumenta en forma considerable la y las cuentas del sector público. probabilidad de éxito de esos ataques especulativos y su costo En Argentina, en cambio, la crisis se amplificó a parti de económico. la otra cara del balance de los bancos. En el Gráfico 4.1 se muestra que en este país, la principal fuerza tras la reducc ón Otros mecanismos de amplificación drástica del crédito fue el retiro de los depósitos bancar os, Además del sistema financiero, hay otros factores institucio- ocasionado por el temor de los depositantes de que la rest ic- nales y de política que también desempeñan un papel impor- ción externa a la larga produciría el colapso del sistema de tante en la amplificación o contención del efecto económico convertibilidad entre el peso argentino y el dólar estado ni- de las conmociones. dense. Los gráficos también ilustran la forma en que la tur- * Tradicionalmente, se ha asignado a la política fiscal una bulencia financiera de los mercados mundiales dura te función de 'estabilizador automático", que consiste en 1998-99 originó nuevas desacelaraciones del crédito en compensar las conmociones aumentado la demanda Argentina, Brasil y México. agregada frente a una perturbación contraccionista y a Sin embargo, más allá de su efecto de amplificación de las la inversa en el caso de una perturbación expansionista. conmociones, las deficiencias financieras internas y exter as Sin embargo, en América Latina y el Caribe (y en gran en sí también son fuentes de inestabilidad, porque aumen an parte del mundo en desarrollo), la política fiscal con fre- la probabilidad de que las perturbaciones hasta ahora no o u- cuencia es procíclica, contribuyendo a la expansión en rridas tengan un importante efecto en la economía al des n- tiempos de auge y a la contracción durante las recesio- cadenar reacciones por razones de precaución por parte el nes28. En consecuencia, al riesgo económico se agrega gobierno o del sector privado que anticipan la crisis. Jn inadvertidamente un riesgo de política, amplificando ejemplo de esto es el caso en que las autoridades prevén na los efectos de las conmociones económicas en lugar de contracción del financiamiento externo, lo que les hace im o- neutralizarlos. Hasta cierto punto, esto refleja otra vez ner una política monetaria o fiscal restrictiva. Esto lleva la la operación de las restricciones de financiamiento, economía a la recesión antes de la temida contracción exter na. puesto que en tiempos de conmociones adversas, los De manera similar, el sector privado a menudo reacci na gobiernos ven reducido drásticamente su acceso al frente a una contracción prevista del problema financiero p,ro- financiamiento externo o sufren grandes aumentos en duciendo una corrida contra los activos nacionales, lo ue su costo29. El comportamiento procíclico también hace bajar los precios de éstos y obliga a aplicar polít -as refleja la incapacidad de los gobiernos de precaverse macroeconómicas restrictivas (un escenario similar al episa lio contra los malos tiempos aumentando el ahorro en épo- de Argentina de 1995). De más está decir que un siste na cas propicias, cuando los ingresos son elevados. Un GRÁFICO 4.23 ejemplo notable de esta incapacidad ha sido la defi- ¿Por qué América Latina es más volátil que los países industr i- ciente gestión de los períodos de auge en países donde ales y de Asia oriental? el sector público depende fuertemente de los ingresos derivados de recursos naturales. Valor residual * La polítcacambiaria ' monetaria también define la capa- Petroeo poíic) (6%) cidad de una economía para sobrellevar las conmocio- Volat il Perturbaciones en los nes. La receta tradicional es que los tipos de cambio (1 5%) términos vinculados proporcionan el mejor aislamiento contra de intercamnbio (24%) las conmociones financieras y que los tipos flexibles Desarrol;o Volarilidad del otorgan independencia monetaria y son mejores para financiero Vfljo de apitales proteger a la economía contra perturbaciones r, t . , (1 2%) (491) En los últimos años, se advierte en América Latina y el Volatilidad del Caribe un desplazamiento hacia los extremos del espec- ' -_ i / crecimiento monetario tro de los regímenes cambiarios: vínculos rígidos (por Volumen dt l (19%) l a de capitales ejemplo, cajas de conversión como en Argentina y pro- (19%) puestas de una dolarización completa en Argentina y 67 ASEGURANDO El. FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA les en efecto ha creado otra fuente de presión para las explica cerca del 60% de la variación de esta volatilidad empresas, además de la reducción del crédito que han en todos los países. sufrido por parte de los mercados financieros. En el Gráfico 4.23 se describe el papel que desempeñan las diversas fuentes de volatilidad y se identifican los fac- Resumen tores que hacen que el país medio de América Latina y el En el análisis anterior se identificaron varios factores Caribe sea más volátil que otras regiones del mundo. clave que explican la volatilidad agregada en América Como punto de referencia para la comparación se utiliza a Latina y el Caribe. ¿Cuán importante es la contribución los países industriales y las economías del milagro de Asia de cada uno a la inestabilidad económica general de la oriental como punto de referencia para la comparación. región? Para responder esta pregunta, combinamos estos Como se ha mostrado, la volatilidad del PIB de América factores en un modelo cuantitativo empírico que procura Latina y el Caribe supera por un margen considerable a la explicar la volatilidad a largo plazo. Los resultados se ana- correspondiente a cada una de estas regiones34. lizan brevemente aquí; el modelo se describe con más Los resultados revelan que la mayor volatilidad del cre- detalle en el Anexo 133. El modelo empírico caracteriza cimiento de América Latina y el Caribe en relación con los las relaciones entre la volatilidad externa, la inestabilidad países industriales y los del milagro económico de Asia de las políticas y el desarrollo financiero. A pesar de ser oriental tiene tres fuentes principales: la mayor volatilidad muy sencillo, el modelo funciona bastante bien para de los términos de intercambio de la región, la mayor ines- explicar la volatilidad del crecimiento observada y tabilidad de su política macroeconómica y su insuficiente CUADRO 4.3 Diversificación internacional de la cartera (Relaciones con respecto al total de la riqueza) 1966-73 1974-81 1982-89 1990-97 1966-97 Promedio ponderado Países industriales Activos extranjeros 0,013 0,007 0,000 -O,006 0,004 Capital de propiedad de extranjeros 0,025 0,024 0,029 0,042 0,033 Capital en el extranjero 0,028 0,029 0,032 0,053 0,039 Préstamos brutos 0,041 0,061 0,124 0,158 0,112 Endeudamiento bruto 0,031 0,059 0,127 0,175 0,114 Países en desarrollo Activos extranjeros -0,099 -0,037 -0,08 1 -O,O65 -0,068 Capital de propiedad de extranjeros 0,039 0,022 0,023 0,029 0,028 Capital en el extranjero 0,004 0,002 0,002 0,005 0,003 Préstamos brutos 0,024 0,060 0,048 0,041 0,045 Endeudamiento bruto 0,088 0,077 0,108 0,082 0,088 Mediana Países industriales Activos extranjeros -0,011 -0,028 -0,025 -0,037 -0,016 Capital de propiedad de extranjeros 0,021 (1,021 0,030 0,o61 0,035 Capital en el extranjero 0,007 0,0(07 0,023 0,053 0,028 Préstamos brutos 0,046 0,050 0,119 0,140 0,105 Endeudamiento bruto 0,044 0,083 0,i61 0,199 0,145 Países en desarrollo Activos extranjeros -0,120 -0,116 -0,167 -0,139 -0,137 Capital de propiedad de extranjeros 0,039 0,027 0,031 0,033 0,035 Capital en el extranjero 0,000 0,000 0,000 0,001 0,001 Préstamos brutos 0,028 (o,043 0,045 0,056 0,051 Endeudamiento bruto 0,105 0,128 0,174 0,155 0,160 Nota: Los promedios ponderados se calculan conforme a un panel no equilibrado de promedios de ocho años correspondientes a 68 países. Como resultado, los cambios entre los períodos reflejan poco los cambios en la composición de la muestra. Los resultados obtenidos uisando un panel equilibrado más pequeño son similares. 70 - A VOLATILIDAD MIACROECONÓMICA FN AMERICA LATINA Y EL CARIBE. CAU:SAS Y iSLI l(,ONES vinculación financiera con los mercados internos y exter- internas y el subdesarrollo del mercado financiero contribuyen nos. De todos estos factores, las perturbaciones de los tér- todos a la volatilidad económica de América Latina y el Caribe35. minos de intercambio representan un 25 % de la diferenci Aunque estos resultados son ilustrativos, también permi- en la volatilidad del aumento del PIB entre América Latin ten notar las fuerzas que impulsan el mejoramiento observado y el Caribe y las demás regiones. A su vez, la volatilidad d en la volatilidad del crecimiento de América Latina y el las políticas monetaria y fiscal combinadas representa más Caribe en los años noventa en relación con los ochenta. El de un tercio de la diferencia entre las regiones. El mener mejoramiento de las condiciones externas -términos de nivel de integración financiera externa de América Latin intercambio y flujos de capital menos volátiles-, la expan- en comparación con la de otras regiones (medido por 1 sión de los mercados financieros a nivel interno y externo y volumen de entradas de capital más las salidas en relació unas políticas internas más estables han contribuido en con- con el PIB) representa otro 20%. La inestabilidad de Ics junto a reducir la inestabilidad observada en esas dos décadas. flujos de capital también contribuye a una mayor volatili- dad del aumento del PIB en esta región que en las demá , Políticas para atacar la volatilidad agregada en pero sólo un poco. Por último, el menor tamaño de I s América Latina y el Caribe mercados financieros internos de América Latina y 1 ¿Qué se debe hacer para tratar de reducir la volatilidad agre- Caribe (medidos por la relación crédito privado-PIB) repr - gada de América Latina y el Caribe) No es posible diversifi- senta otra parte importante de la diferencia en cuanto car el riesgo agregado en la economía nacional -puesto que volatilidad. Todos estos factores combinados representa afecta a todos los que actúan en ella- pero sí se puede com- aproximadamente el 95% de la diferencia en la volatilida partir a nivel internacional si no todos los países sufren las del aumento del ingreso entre América Latina y el Caribe mismas conmociones al mismo tiempo. La diversificación las demás regiones, dejando sólo una pequeña parte que internacional permitiría que los países eliminen el riesgo explica por la presencia relativamente mayor de economí s específico, de modo que sólo enfrentarían el riesgo global no exportadoras de petróleo en América Latina y el Cari e diversificable de las fluctuaciones del ingreso a nivel mundial. (que parecen mostrar un grado adicional de volatilidad q e Se ha prestado gran atención a este tema en los últimos años, no captan bien otras variables económicas) y un pequeño val r porque si las naciones diversificaran en forma óptima su residual. Ocurre entonces que los factores externos, las polític s riesgo de consumo, todas terminarían teniendo perfiles de CUADRO 44 Panorama general de las políticas para atacar la volatilidad ag egada POLíTICA FUENTE/AMPLIFICADOR DE LA VOLATILIDAD SEGURO AUTOSEGURO AUTOPROTECCIÓN Términos de intercambio * Diversificación internacional * Fondos de estabilización * Diversificación de comercio de carteras * Impuestos/subsidios * Cobertura al comercio FloIjos internacionales de capital * Líneas de crédito contingente * Acumulación de liquidez * Gestión de la deuda * Límites a los déficit en cuenta corriente * Controles de capital Sistema financiero * Facilitación de la diversificació * Aumento de requisitos de * Regulación y suipervisión del riesgo mediante el desarroll capital y liquidez para los bancos bancarias adecuadas de los mercados de capital * Seguro de los depósitos * Prevención de desajustes * Internacionialización de la cartera del sistema bancario Política fiscal * Metas precautorias y normas * Diversificación de la base impositiva contingentes * Gestión de la deuda pública Política monetaria y cambiaria * Normas cambiarías/monetarias claras y transparentes * Equilibrio entre flexibilidad y credibilidad 71 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA consumo muy similares (en términos estrictos, perfectamente senta una minúscula fracción de los ingresos mundiales. correlacionados), una inferencia teórica que claramente se Y los datos disponibles revelan que el grado de diversifi- contradice con los hechos. cación generado por estas transacciones es pequeño. En el En esencia, para lograr la diversificación internacional, los Cuadro 4.3 se presentan los porcentajes de las carteras, en actores de la economía interna adquirirían un crédito sobre los relación con el total de la riqueza, de un grupo grande de ingresos futuros inciertos de los trabajadores y empresas del países industriales y en desarrollo36. Incluso para las eco- extranjero y otorgarían un crédito sobre sus propios ingresos nomías industriales, los derechos sobre los capitales que inciertos. Es importante observar que, para que esta sea una se mantienen en el extranjero sólo son aproximadamente estrategia de reducción del riesgo, los ingresos de las econo- un 5% del patrimonio total en los años noventa; el capi- mías extranjeras no necesitan ser menos inciertos que los de tal nacional en manos de extranjeros tiene una magnitud las economías internas. Es suficiente con que no se vean afec- similar. En el caso de las economías en desarrollo, las tadas en forma idéntica por las mismas perturbaciones. De cifras son aún más pequeñas: menos del 0,5% y cerca del esta forma, los exportadores de cobre podrían compartir los 3%, respectivamente. ingresos de los importadores de cobre, los países especializa- Además, los otros mecanismos de seguro basados en el dos en productos agrícolas negociarían parte de sus ingresos mercado para riesgos agregados que ya existen tienen un futuros con los de los países especializados en industrias alcance limitado37. Sin embargo, incluso con mercados manufactureras, etc. Con esta estrategia, los países podrían más desarrollados, es probable que las decisiones que diversificar y hacer desaparecer por completo sus riesgos idio- toman las personas en cuanto a los seguros de todos sincrásicos y seguir expuestos sólo a los riesgos globales. modos no se traduzcan en cobertura suficiente, porque no En el caso de América Latina y el Caribe, compartir el riesgo toman en cuenta el hecho de que sus acciones individua- de esta forma a nivel internacional permitiría reducir consi- les podrían significar colectivamente riesgo a nivel de derablemente la volatilidad del consumo, con lo que se toda la economía35. Estas realidades hacen necesario recu- obtendría un beneficio posiblemente muy elevado a nivel de rrir a las medidas de política para enfrentar los riesgos bienestar. En el Recuadro 4.3 se calcula el beneficio que agregados. habrían acumulado los países de América Latina y el Caribe si A nivel de la economía nacional, ¿qué políticas e ins- hubiesen podido diversificar por completo sus riesgos idiosin- tituciones pueden ayudar a reducir la volatilidad agre- crásicos agregados en los años noventa. Los cálculos sugieren gada? Se pueden distinguir tres tipos generales de medi- que la mediana del aumento de bienestar de la región habría das, destinadas respectivamente a aumentar el seguro (de sido equivalente a un aumento permanente de cerca del 7% mercado), el autoseguro y la autoprotección contra las al año en el nivel de consumo, mucho más que la cifra corres- perturbaciones agregadas. Para enfrentar con eficacia los pondiente para al promedio de las economías industriales. Por riesgos macroeconómicos se requiere una estrategia inte- supuesto, las economías más volátiles de América Latina y el gral que combine los tres tipos de medidas. Caribe se habrían beneficiado más con la diversificación del En el Cuadro 4.4 se presenta un panorama general de riesgo, porque habrían podido reducir en mayor medida la las políticas en cada una de estas áreas para atacar las cau- variabilidad de la trayectoria del consumo, de modo que sus sas específicas de la volatilidad agregada. El cuadro no beneficios estimados habrían sido mucho mayores. pretende ser integral sino ilustrar las diversas alternati- Si los beneficios de la diversificación internacional son vas con que cuentan los gobiernos para controlar las cau- tan grandes, ¿por qué aún no se la ha realizado? La res- sas y los mecanismos de amplificación de la volatilidad puesta es que los instrumentos financieros y los mercados macroeconómica. Puesto que más adelante en este necesarios para negociarlos simplemente no existen. En informe se examinan nuevamente los mercados laborales, la actualidad, los mercados organizados de todo el mundo se dejará para entonces el análisis de las medidas dirigi- sólo permiten negociar el capital de algunas empresas das a éstos. Es importante recordar que algunas políticas que representan un pequeño porcentaje de la producción sirven para más de un propósito: pueden abordar más de mundial. En otras palabras, las transacciones de activos una fuente de inestabilidad o combinar dos o más de los se limitan a la compra y venta de derechos legales sobre aspectos de seguro, autoseguro y autoprotección. las utilidades futuras de estas empresas, las que repre- Por último, las políticas de gestión del riesgo que se 72 LA VOLATILIDAD MACROECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CAUSAS Y SOLUCIONES revisan a continuación suponen costos económicos im lí- lugar de inversiones de mayor rendimiento a más largo citos y explícitos, lo que no significa que no deban ad p- plazo. tarse, sino que es importante considerar esos costo al Reducir la exposición de la economía a las perturbaciones evaluar las opciones en materia de política. El costo la de los términos de intercambio (es decir, la autoprotección) es eficacia de las diversas opciones dependen de la estr c- otra forma de limitar el perjuicio potencial. Una de las posi- tura general de la economía y del marco institucional, de bilidades es diversificar las exportaciones, lo que reduce el modo que la combinación óptima de políticas será is- efecto de las fluctuaciones de precio de los productos básicos tinta según los países. El análisis que sigue tiene or al disminuir el grado de concentración de las exportaciones en objeto proporcionar una orientación o un punto de par- unos pocos productos primarios. Con frecuencia, la diversifi- tida para evaluar las distintas alternativas. cación es un resultado natural de la eliminación de políticas desacertadas (por ejemplo, barreras comerciales o tipos de Riesgo de los términos de intercambio cambio sobrevalorados) que imponen un sesgo antiexporta- Así como en el caso de otras perturbaciones agregadas la ciones en el marco económico. diversificación del riesgo es la mejor respuesta a la volatili ad Un enfoque relacionado, pero muy antieconómico, es el uso de los términos de intercambio y sería posible lograrla da do de barreras comerciales para aislar la economía de las fluctua- crédito a extranjeros sobre parte del ingreso del país cor s- ciones de los precios mundiales (véase Eaton y Grossman, pondiente a la venta futura de productos básicos. Enton es, 1985). Sin embargo, este procedimiento se opone a la diver- los agentes internos no tendrán que soportar todo el peso de sificación, puesto que puede imponer un fuerte sesgo antiex- su volatilidad y, en cambio, podrán mantener otros activos A portaciones a la estructura de incentivos, además del costo de este respecto, el auge de la inversión extranjera en Amé ca eficiencia que tienen las distorsiones que crea. En general, Latina y el Caribe en los últimos años en parte desempeña la n- estos efectos secundarios hacen que las barreras comerciales ción de reducir el riesgo o de aumentar la autoprotección39. sean contraproducentes desde el punto de vista de la protec- Realizar operaciones de cobertura en mercados interna o- ción de la economía contra el riesgo de los términos de inter- nales de futuros -por ejemplo, vender la producción de cambio. mañana del cobre o del petróleo a precios que se cono en hoy- es otra forma de diversificar el riesgo de los térmi os Flujos de capital de intercambio. A pesar de su expansión durante los últi los Los repentinos cambio de sentido de los flujos de capital años, la dimensión de los mercados de futuros sigue sie do internacionales con frecuencia dejan a las economías de mer- limitada, los precios de los futuros con frecuencia fluct an cados emergentes sin el financiamiento externo cuando más lo mucho y el comercio se concentra en instrumentos a co o necesitan. A falta de mecanismos de mercado avanzados para plazo. Actualmente, ofrecen pocas posibilidades de divers fi- asegurarse contra tales riesgos, las instituciones financieras cación a plazo más largo. internacionales a menudo han desempeñado un papel auxiliar, Dadas las limitaciones de los mercados de seguros, var os proporcionando liquidez adicional en situaciones de emer- países de América Latina y el Caribe (por ejemplo, Chil y gencia. Pero comienzan a aparecer algunos mecanismos de Colombia) han recurrido al autoseguro, en forma de fondos e mercado. Uno es el de las líneas de crédito contingente, que estabilización de productos básicos, con el fin de enfrenta el se convienen previamente y el prestatario puede utilizar si es riesgo de los términos de intercambio. Estos fondos tie en necesario. México celebró un acuerdo de esta naturaleza con por finalidad acumular recursos cuando los precios de los p o- un grupo de bancos privados en 1997 y recurrió a él en 1998, ductos básicos son altos, para luego ir gastándolos cua lo después de una baja de los precios del petróleo y del financia- descienden por debajo un nivel de "referencia" predetern i- miento externo40. La función potencial de las instituciones finan- nado. A diferencia de los mecanismos de seguro, los fondos e cieras internacionales en esta área también queda demostrada el estabilización no suponen diversificación alguna del ries o, caso de Argentina, cuyo acceso a los mercados financieros en sino sólo una transferencia precautoria de recursos en coy - 1999 fue facilitado por una garantía de los reembolsos otorgado turas favorables para cuando lleguen épocas malas. Entrañan por el Banco Mundial en apoyo de reformas de políticas41. costos de oportunidad, debido a la rentabilidad sacrificada al Aunque los acuerdos de crédito contingente son un fenó- mantener esos recursos en forma de activos a corto plazo n meno prometedor, aún se deben esclarecer todas sus repercu- 73 ASEGURANDO EL FUTURO EN UINA ECONOMÍA GLOBALIZADA siones. Específicamente, no se sabe exactamente si estos acuer- controles de capital para impedir los flujos más allá del futuro dos representan en verdad un financiamiento adicional o si sólo inmediato; muchos sostienen que los inversionistas privados son un sustituto de formas más tradicionales de financiamiento tarde o temprano encontrarán la forma de evadir los controles. en vista de las normas de diversificación de cartera de los inver- Sin embargo, parece existir cierto consenso de que los contro- sionistas internacionales que limitan la porción de financia- les pueden alterar la composición de los flujos46. miento que puede ofrecerse a determinados países o regiones. Los países también pueden autoasegurarse contra los cambios El sistema financiero de dirección de los flujos de capital acumulando liquidez inter- Como se observó anteriormente, el sistema financiero interno nacional (en la forma de reservas en divisas y activos a corto desempeña un doble papel. Permite diversificar los riesgos a plazo) y reducir la exposición (es decir, autoprotección) a los cam- través de los mercados de capital, principalmente en el caso de bios imprevistos de dirección de los flujos de capital controlando los riesgos idiosincrásicos, pero también los agregados si en el el endeudamiento externo, de modo de evitar una acumulación mercado participan extranjeros. También proporciona el importante de pasivos a corto plazo y la superposición de los medio para que las personas y empresas se protejan eficaz- reembolsos. Es importante que esta estrategia comprenda tanto mente a sí mismas contra el riesgo. el endeudamiento público como el privado, porque lo que En América Latina y el Caribe, para ampliar la primera de estas importa es el plan de amortización del país en general, como lo dos funciones se requiere el desarrollo de mercados de capital más demuestra la crisis de Asia oriental de 1997, y el sector privado activos y abiertos a los extranjeros, lo que a su vez plantea la nece- podría tender a sobreendeudarse con instrumentos de venci- sidad de reformas reguladoras destinadas a aumentar la transpa- miento a corto plazo42. Sin embargo, esta estrategia implica ele- rencia y responsabilidad de las empresas y mejorar su dirección. vados costos, sea por mantener muchos recursos en instrumentos Una forma de diversificar el riesgo a nivel internacional que ha a corto plazo de bajo rendimiento o deudas con vencimiento a sido aplicada por diversos países de América Latina y el Caribe largo plazo, que suponen una prima en los intereses43. en particular en el sistema bancario, es permitir la entrada de Una forma más directa de proteger a la economía contra los bancos extranjeros, cuyas carteras globales de inversión están altibajos de los flujos de capital es intentar restringirlos. Para menos expuestas a los riesgos que afectan a los bancos nacionales. lograrlo, se pueden limitar las necesidades de financiamiento Sin embargo, la otra cara de la moneda es que los bancos extran- de la economía manteniendo la balanza en cuenta corriente jeros podrían aumentar el contagio financiero al reducir su parti- dentro de estrechos límites. Aunque el desborde de los déficit cipación en el mercado interno cuando se ven afectados por suce- en cuenta corriente es una receta segura para un desastre sos adversos en otros mercados. macroeconómico, la adhesión inflexible a metas rígidas de Como ya se dijo, los bancos débiles tienden a amplificar las cuenta corriente en general hace que el proceso de ajuste ante perturbaciones, antes que ayudar a absorberlas. Hacen más las perturbaciones adversas sea terriblemente duro. Al mismo difícil obtener un autoseguro eficiente contra las perturbacio- tiempo, no es una garantía contra una pérdida repentina de nes agregadas porque desalientan a las personas para que man- confianza por parte de los inversionistas internacionales, como tengan depósitos y otros pasivos en el sistema bancario si lo demostró la crisis de Asia oriental de 1997. dudan de su solidez. En tales casos, también son vulnerables a El objetivo específico de los controles de capital, tanto a las la pérdida de confianza. El mantenimiento de altos coeficien- entradas como a las salidas o a ambas, es restringir la movili- tes de capital y liquidez puede servir de autoseguro contra esos dad del capital internacional. Después de las crisis de Asia y de acontecimientos. Estos coeficientes deben ser más altos mien- Rusia de años recientes, se les ha prestado una renovada aten- tras menor sea el grado de desarrollo del mercado financiero y ción, en especial con posterioridad a lo ocurrido en Chile con podrían ser procíclicos, aumentando en períodos de auge eco- los controles destinados a disuadir más las entradas a corto nómico y disminuyendo en recesiones. Sin embargo, también plazo, que tradicionalmente se han considerado las más voláti- suponen un costo económico, porque se verán reflejados en un les44. Desde el punto de vista teórico, la desventaja de los con- mayor costo de los créditos para los prestatarios. El seguro de troles de capital es que distorsionan las decisiones de inversión los depósitos también puede aumentar la confianza de los aho- y ahorro intertemporales y dificultan la distribución eficiente rristas del sistema bancario y estimular así el ahorro, con lo del capital en todos los países45. Desde el punto de vista prác- que mejoraría el autoseguro a nivel de la economía (también tico, se sigue debatiendo acaloradamente sobre la eficacia de los podría mejorar la autoprotección, haciendo que el sistema sea 74 LA VOLATILIDAD MACROECONóÓlICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CAUSAS Y SOLUCIONES menos vulnerable a las corridas). Para limitar el efecto d las ingresos fiscales en los tiempos de bonanza y utilizarlos en los perturbaciones en el sistema bancario, una adecuada reg la- difíciles, como en el caso de los fondos de estabilización de ción y supervisión prudenciales de los bancos también me ece Chile y Colombia, constituyen un buen ejemplo. Sin una alta prioridad. En particular, las reglamentaciones de en embargo, estas normas idealmente se deben ampliar para tener por finalidad evitar desajustes entre las monedas sin cubrir todos los ingresos y no sólo los derivados de los recur- cobertura en las carteras de los bancos, desajustes que pue en sos naturales. Además, la adopción de normas contingentes surgir directamente en sus balances o indirectamente a tr, vés que relacionen la política fiscal con lo que ocurra en los térmi- de los balances de sus prestatarios. nos de intercambio, los mercados de capital mundiales, etc., también acelerará y facilitará el control de las perturbaciones, Política fiscal en especial si tales normas se anuncian con antelación. Es nece- Es probable que las políticas fiscales inestables sean una de las sario disponer de instituciones fiscales adecuadas y procedi- causas básicas de la volatilidad agregada de América Latina el mientos presupuestarios transparentes para garantizar que Caribe. Por lo tanto, asegurar la estabilidad fiscal merece lta estos sistemas funcionan de la forma prevista y que sus recur- prioridad entre sus temas de política. El primer paso, ya logr ido sos no se utilicen indebidamente para fines políticos. A este en muchas de las economías de la región, es poner a las fina zas respecto, la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil representa públicas en una trayectoria sostenible. Sin embargo, para red cir un paso importante en la dirección correcta. la volatilidad agregada, también es necesario permitir qu la Con el fin de limitar los efectos que tienen las perturba- política fiscal desempeñe un papel anticíclico. En gran med da, ciones sobre el ingreso público, los países deben diversifi- esto sólo se asegurará con la creación de vínculos financi ros car sus fuentes de ingreso fiscal mediante la expansión de externos más fuertes y mercados financieros internos más d sa- la base impositiva. Esto tiene particular importancia en las rrollados. Sin embargo, se pueden tomar medidas específicas ara economías cuyos sectores públicos dependen en alto grado reducir el efecto de las conmociones en las cuentas fiscales el de los ingresos de productos básicos (como México o Vene- papel de amplificador de la política fiscal. zuela). Aunque cualquier sistema tributario conlleva pér- Una eficaz ejecución de las metas precautorias y las nor as didas de eficiencia, lo acontecido en el plano internacional fiscales contingentes que permitan tener espacio para actua en proporciona valiosos indicios sobre la forma de limitar tiempos difíciles por medio de la acumulación de recursos en estos costos. Por último, la gestión del programa de endeu- épocas de auge debe ocupar uno de los primeros lugares e tre damiento externo del sector público según los lineamien- los temas de política. Los planes precautorios para acum lar tos descritos anteriormente también podría hacer un CUADRO 1 DEL ANEXO Determinates Empiricos de la Volatilidad del Aumento del PIB (Variable dependiente: desviación estándar del aumento del PIB, 1975-99) VARIABLE ( (2) (3) (4) (5) Constante 0,0. 4 0,043 0,021 0,030 0,025 Volatilidad de las perturbaciones de los términos de intercambio 0,0( 2 0,002 0,002 0,002 0.002 Volatilidad del aumento del consumo público 0.0 S 0,013 0.013 0,012 0.012 Volatilidad del incremento de la base monetaria 0,0 6 0,042 0.050 0,040 0.043 Logaritmo medio de la relación crédito privado/PIB -00()5 -0,003 -0,003 Volatilidad de flujos de capital 0,013 0,012 0,013 Volumen medio de entradas + salidas de capital (xlOO) -0.025 -0,019 -0,020 PIB promedio per cápita 0,001 Logaritmo de la población de 1995 0,000 Variable ficticia cíe exportadores de petróleo 0.011 0.011 0,011 0,011 (,010 R al cuadrado 0,51 0,54 0,57 0,58 0,58 Número de observaciones 82 82 82 82 82 Nata: Los coeficientes en cursiva son estadísticamenre significativos al nivel del 109' o mejor Las pruebas de significación utilizan errores estándar coherentes coi, la heteroscedasticídad. 75 ASEGIURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA aporte significativo para reducir la vulnerabilidad fiscal a es demasiado limitada antes que demasiado amplia. Hasta las perturbaciones financieras y, por tanto, la volatilidad ahora, no ha permitido un desarrollo suficiente de mercados e fiscal y agregada. instrumentos capaces de proporcionar a las economías en desarrollo oportunidades adecuadas para compartir el riesgo o Política monetaria y cambiaria para diversificar gran parte del que enfrentan. Aunque con la Con respecto a la política monetaria y cambiaria, lo más impor- expansión de los mercados de futuros mundiales para cubrir tante es encontrar el equilibrio entre flexibilidad y credibilidad. los riesgos de los productos básicos y con la aparición de líneas En el caso del régimen cambiario, el vínculo rígido o el tipo fle- de crédito contingente que ofrecen los inversionistas privados xible ofrecen diferentes ventajas y desventajas con respecto a la a países como México se ha logrado algún progreso en este autoprotección y el autoseguro contra los riesgos a nivel de toda sentido en los últimos años, los mercados internacionales la economía. Los tipos de cambio flexibles y la política moneta- avanzados que permitan asegurar los riesgos agregados siguen ria independiente podrían facilitar el ajuste a las perturbaciones siendo un lejano sueño. reales, reduciendo así la volatilidad. Sin embargo, para producir En este contexto de imperfecciones del mercado, hay dos estos beneficios, una política monetaria creíble debe seguir nor- rumbos que podrían seguir las medidas de política suprana- mas claras, que podrían ser explícitamente contingentes a cier- cionales para acelerar la marcha hacia una mejor distribución tos sucesos externos, con el fin de facilitar el control de las per- de los riesgos a nivel internacional. Las medidas coordinadas turbaciones. de los gobiernos podrían acelerar el desarrollo de mercados e La independencia monetaria podría verse afectada por una instrumentos adecuados para la diversificación internacional escasa credibilidad, grandes pasivos en moneda extranjera del riesgo. Sin embargo, esta es una empresa a largo plazo. del sector privado o una dolarización general de facto cuando Entretanto, las instituciones financieras internacionales (IFI) la mayoría de las transacciones reales y, en especial, las finan- podrían desempeñar un papel importante en dos aspectos: en cieras, se realizan en moneda extranjera. En tales casos, un primer lugar, distribuyendo explícitamente sus préstamos en tipo de cambio rígidamente vinculado podría ser una alter- sentido anticíclico para contrarrestar en parte las fluctuacio- nativa preferible para imponer disciplina financiera y lograr nes de los flujos de capital privado y, en segundo lugar, ayu- credibilidad. Sin embargo, se debe combinar con una polí- dando a ampliar el uso de otros mecanismos de seguro, como tica fiscal bien administrada y flexibilidad en los mercados las líneas de crédito contingente. El suministro de estos ins- laborales, puesto que éstos pasan a ser los principales meca- trumentos por parte de las IFI podría servir como un catali- nismos de ajuste ante las perturbaciones cuando no existen zador para su futuro desarrollo por el sector privado. Un instrumentos monetarios independientes. Además, la falta mayor uso de estos instrumentos u otros similares por parte de un prestamista de última instancia que pueda ayudar a los de las IFI, como la garantía en apoyo de reformas de política bancos nacionales frente a las perturbaciones adversas reque- obtenida recientemente por Argentina, podrían servir para rirá imponer altos requisitos de liquidez a los bancos (como fortalecer los vínculos de América Latina y el Caribe con los en Argentina) para que tengan un autoseguro contra estas mercados financieros mundiales y resolver los aspectos funda- perturbaciones. mentales de su inestabilidad económica. Entonces, no hay ningún régimen cambiario ni moneta- Por supuesto habrá que solucionar problemas importantes. rio universalmente válido para las economías de América Entre ellos, sería crucial diseñar estos sistemas contingentes Latina y el Caribe. La recomendación más importante es de modo que los países en condiciones de usarlos tengan fuer- adoptar normas monetarias y cambiarias simples y transpa- tes incentivos para realizar una gestión económica sólida, con rentes, un requisito previo para lograr la credibilidad (véase el fin de evitar problemas de riesgo moral que podrían difi- Frankel, Schmukler y Servén, 2000). Los vínculos rígidos cultar estos planes de seguro implícito. Una clara definición -en un extremo, la dolarización- o los regímenes de tipo de tales políticas y el diseño de mecanismos de supervisión y de cambio flotante (como en Brasil, Chile y México), ofre- procedimientos de certificación adecuados que determinen el cen las mejores opciones a este respecto. cumplimiento de los requisitos por parte de un país constitu- yen una condición previa para implementar el sistema. Estos Medidas supranacionales puntos deben encabezar la lista de prioridades entre los temas En términos generales, la integración financiera internacional de política internacional. 76 LA VOLATILIDAD MACROECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y El. CARIBE: CAtJSAS Y SOLUCIONES Anexo 1 blema. Algunas de las variables explicativas están fuerte- En este anexo se describe la metodología aplicada en el Gráfi o mente correlacionadas, lo que dificulta la identificación de sus 4.23 para identificar la contribución de los distintos factores al contribuciones para explicar la volatilidad del crecimiento. 'exceso' de volatilidad agregada en América Latina, es decir, la En el cuadro se recopilan los coeficientes de regresión obte- diferencia entre la volatilidad del crecimiento de la región y la nidos con la ayuda de especificaciones empíricas alternativas. observada en los países industriales y las economías del milagro Los coeficientes en cursiva son estadísticamente diferentes de económico de Asia oriental. cero al menos al nivel de confianza del 10%. Para realizar las descomposiciones, se estimaron ecuaciones La columna 1 comienza con una especificación que sólo empíricas que relacionan la volatilidad del aumento del PIB incluye las perturbaciones de los términos de intercambio y la durante 1975-99 (el período para el cual se dispone de datps volatilidad de la política macroeconómica y omite todos los integrales, especialmente sobre los flujos de capital) c n factores financieros. Es posible ver que todos estos factores diversas variables que se analizaron en el texto y que descr i- "reales" contribuyen en medida significativa a la explicación ben las conmociones externas y perturbaciones de política así de la volatilidad del crecimiento. En la columna 2 se agrega como el desarrollo de los mercados financieros interno y (el logaritmo del) grado de desarrollo de crédito a la especifi- externo. En concreto, las variables explicativas incluyen las cación de la columna 1; tiene un coeficiente negativo e impor- desviaciones estándar de las perturbaciones de los términos le tante, lo que sugiere que los sistemas financieros internos más intercambio, del aumento del consumo público y el inct- desarrollados contribuyen a reducir la volatilidad. Sin mento de la base monetaria; el coeficiente de variación de l Ds embargo, el agregado de la variable de crédito hace que la flujos brutos de capital privado; y, con el fin de captar el desa- volatilidad fiscal sea insignificante, puesto que ambas varia- rrollo del mercado financiero interno y externo, el logaritnlo bles muestran una alta correlación (alrededor de -0,50). de la relación crédito privado/PIB y la suma de las entradas y En la columna 3 se reemplaza a los factores financieros salidas de capital privado con respecto al PIB. En el caso del internos por externos, representados por la volatilidad de los crédito, se usó el logaritmo para tener en cuenta el efecto n¡io flujos brutos de capital privado y el promedio de su volumen lineal sobre la volatilidad mencionado anteriormente en el (de entradas más salidas), ambos en relación con el PIB. El texto. Además de estas variables, también se incluyó una primero tiene un coeficiente positivo, según lo esperado, variable ficticia con valor unitario para los países especializa- mientras que el segundo tiene un coeficiente negativo. Enton- dos en exportaciones de petróleo. Todas las variables se basa- ces, dada la volatilidad del flujo de capital, una integración ron en el período 1975-99 o el período más prolongado dls- financiera más profunda con los mercados extranjeros tiende a ponible dentro de este margen de tiempo. reducir la volatilidad del crecimiento, como se afirmó en el La muestra empírica incluye a todos los países industriales y texto. en desarrollo fuera de Europa oriental y Asia central con más Se En la columna 4 del cuadro se combinan los dos ele- 250.000 habitantes en 1995, para los cuales se cuente con lps mentos anteriores agregando las variables financieras datos necesarios. De esta muestra inicial se descartaron seis paí- interna y externa a la especificación inicial. Esta es la ses (Camerún, Chad, Gabón, Jordania, Sri Lanka y Siria), porq e columna usada para construir el Gráfico 4.23. Debido a la presentan valores extremos para al menos una de las variables Qle correlación cruzada relativamente grande entre algunas de interés, lo que distorsionaba los resultados empíricos. Esto de jó las variables explicativas que ya se ha mencionado, dos de una muestra de 82 países. ellas no son significativas individualmente: la volatilidad Los resultados de las estimaciones se presentan en el Cuad o de los flujos de capital y el (logaritmo del) crédito privado. 1 del Anexo. Antes de examinarlos, se deben hacer ciertas s 1- Sin embargo, cuando se consideran en con junto, son signi- vedades. La más importante es que algunas de las variabl s ficarivas al nivel del 10%. Esto significa que estas dos explicativas podrían verse afectadas por la volatilidad del cr - variables juntas contribuyen significativamente a explicar cimiento, de modo que la asociación empírica detectada aq aí la variación observada en la volatilidad del crecimiento podría no reflejar exclusivamente su efecto en dicha volati i- entre los países, aun cuando no se puedan estimar con exac- dad, sino también invertir en parte el flujo de la causalidad n titud sus contribuciones individuales. Por este motivo, los la dirección opuesta. Los métodos empleados (mínimos cu - cálculos del Gráfico 4.23 se deben considerar ilustrativos drados ordinarios IMCOI) no intentan corregir este pr - antes que definitivos. 77 ASEGURANDO el. FUTURO EN UNA ECONOMIA GlOBALIZADA Finalmente, en la última columna se agrega en la columna 4 el podría resultar de los intentos de las autoridades responsables por estabili- ingreso per cápita real y tamaño del país (medido por la pobla- zar una economía altamente volátil por medio de compensaciones en las ción), las dos variables que, según se determinó en el Capítulo 2, políticas fiscal y monetaria. Sin embargo, en la práctica, es poco probable están asociadas significativamente a la volatilidad del crecimiento. que esta volatilidad "adecuada" sea responsable de gran parte de la inesta- No son significativas por separado ni en conjunto y su agregado bilidad de las políticas observada en América Latina, con la posible excep- poco cambia los coeficientes de las demás variables predictivas, lo ción de unas pocas economías, como Chile. que parece confirmar la capacidad de la especificación preferida 11. Se usa el consumo público más que el déficit público total por dos para identificar los orígenes económicos de la volatilidad. motivos. En primer lugar, el primero está bajo el control directo de las auto- ridades, mientras que el segundo varía en forma endógena a la par con la Notas recaudación de impuestos, la que depende del nivel de la actividad econó- 1. La volatilidad agregada también refleja otros factores no económicos, mica, y con las tasas de interés, las que determinan la carga del servicio de como cambios climáticos, desastres naturales y sucesos políticos. Aunque la deuda interna y que se ven afectadas por la inflación. Entonces, la varia- son importantes para algunos países -por ejemplo, los factores climáticos ción en las tasas de inflación entre los países y los distintos períodos dificulta en la subregión del Caribe- no se tratan en este informe. la comparación de las cifras de déficit público. En segundo lugar, hay 2. Es decir, los cuatro productos básicos con el mayor volumen de expor- muchos más datos sobre consumo público que sobre el déficit público. La taciones para cada país. No son necesariamente los mismos en todos los medida ideal de la orientación de la política fiscal sería el déficit primario países. ajustado cíclicamente (es decir, el déficit sin incluir los pagos de intereses y 3. Cabe observar que no se dispone de los datos necesarios para calcular ajustado según los cambios endógenos en la recaudación de impuestos). Sin las perturbaciones de los términos de intercambio después de 1998. En embargo, esta información sólo se tiene para un número reducido de paises 1999, varias economías de la región (como Argentina y Chile) experimen- y años. En todo caso, la imagen que resulta al usar la desviación estándar del taron perturbaciones de significativa magnitud en sus términos de inter- aumento del consumo público (como en el texto) como medida de la vola- cambio. tilidad fiscal es muy similar a la obtenida al usar en su lugar el coeficiente 4. Las perturbaciones de los términos de intercambio se definen como la de variación del consumo público en relación con el PIB. Según esta última modificación de los precios de las exportaciones multiplicado por el por- medida, América Latina también presentaría mayor volatilidad en la década centaje que representan en el PIB, menos el cambio de los precios de las de 1990 que en la 1980 y en la primera de ellas excedería la de todas las importaciones multiplicado por el porcentaje que representan en el PIB. demás regiones del mundo. 5. Se dispone de esta información en forma integral sólo para la década 12. El Gráfico 4.9 representa la desviación estándar (logaritmo) del del noventa. aumento de la base monetaria con respecto a la desviación estándar del 6. Véase Gavin, Hausmann y Leiderman (1997) donde figura un análisis incremento del consumo público. La muestra incluye a todos los países, global de la evolución de los flujos de capital hacia América Latina. excepto los de Europa oriental y Asia central, con poblaciones superiores a 7. La operación de las demandas de cobertura suplementaria en los merca- 250.000 habitantes. dos financieros también se ha individualizado como una fuente de contagio, 13. En el Gráfico 4.10 se muestra la desviación estándar de los términos puesto que los inversionistas que incurren en pérdidas en un mercado están de intercambio con respecto a la del aumento del consumo, para la misma obligados a vender en otros mercados para satisfacer sus necesidades de muestra de países que en el gráfico anterior. liquidez. 14. Aunque la participación de extranjeros en el mercado de capitales interno 8. En el caso de los países cuyas importaciones y exportaciones tienen una también permite compartir los riesgos agregados a nivel internacional. participación importante en el mercado mundial, los términos de inter- 15. El siguiente análisis se basa mucho en Caballero (2000). cambio en parte también están determinados por factores internos. 16. Caballero ( 1999a, b, c) ha documentado esto para varias de las econo- 9. El coeficiente de variación de los flujos brutos de capital en relación mías más importantes de América Latina. con el PIB es una medida más adecuada que la desviación estándar, porque 17. El avance en el desarrollo financiero en América Latina se examinó en el nivel medio de este coeficiente es de magnitud relativamente considera- Banco Mundial (1997). ble que varia de manera significativa en las regiones del mundo y en el 18. El efecto en el valor actual se calcula suponiendo un proceso AR(4) tiempo. Esto contrasta con la mayoría de las variables macroeconómicas para el precio al contado del cobre, una tasa de crecimiento constante para hasta aquí examinadas, que en general son de magnitud pequeña. Por con- la producción del cobre (7%) y una tasa de descuento fija (7,5%). siguiente, para comparar la variabilidad de los flujos de capital entre países, 19. Surge un cuadro similar si en su lugar se utiliza otra medida estándar conviene ajustar según su magnitud media. del tamaño del sistema bancario, a saber, la relación entre los pasivos líqui- 10. En rigor de verdad, la volatilidad de la política económica también dos de los bancos y el PIB. 78 LA VOLATILIDAD MACROECONóMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CAUSAS Y SOLUCIONES 20. Los sistemas bancarios se encuentran altamente desarrollados en nas ción empírica observada entre ambas variables. En segundo lugar, algunas de las pocas economías más pequeñas que son centros financieros internacion les, variables explicativas están fuertemente asociadas entre ellas, de modo que a en especial Bahamas, Barbados y Panamá. partir de los datos resulta difícil deducir cuál variable es responsable de cada uno 21. Esto no significa que los países de América Latina y el Caribe de Dan de los efectos, especialmente porque las medidas de la volatilidad fiscal se des- emprender una expansión galopante del sistema bancario. Como I ha plazan de forma similar a las perturbaciones de los términos de intercambio y demostrado la experiencia, la posible velocidad de expansión del sist ma los factores monetarios (en forma positiva con la volatilidad monetaria y nega- bancario dentro de ciertos márgenes de seguridad depende directament de tiva con el dinamismo del crédito). la solidez del marco regulador y fiscalizador. 34. Las cifras del Capítulo 2 son medianas regionales, mientras que los 22. El gráfico omite África al sur del Sahara, Oriente Medio y Nort de métodos empíricos utilizados aquí emplean promedios regionales no pon- África debido al número reducido de países de esas regiones para los c les derados. También excluyen las economías con poblaciones inferiores a se dispone de información. 250.000 en 1995 y economías para las cuales falta información sobre alguna 23. La sensibilidad se mide por el coeficiente de regresión de los cambios a so- de las variables pertinentes. lutos del precio de las acciones respecto al volumen de las transacciones. 35. En varios aspectos, estos resultados de hecho son más bien similares 24. En Easterly, Islam y Stiglitz (2000) se analiza la importancia de e tos a los informados por el Banco Interamericano de Desarrollo (1995) y Eas- asuntos financieros para la gestión macroeconómica. terly, Islam y Stiglitz (2000). El primero sólo encuentra un efecto impor- 25. Surge una asociación negativa similar si en su lugar se utiliza la rela ón tante de la inestabilidad monetaria y del desarrollo financiero en la volatili- pasivos líquidos de los bancos - PIB como medida del desarrollo financiero. or dad de América Latina y ninguno de los estudios logró encontrar efectos otra parte, los resultados también son sólidos para tener en cuenta el nive de significativos de la volatilidad del flujo de capitales. ingreso per cápita. Esto es necesario, porque los indicadores del desarrollo fin n- 36. El cuadro ha sido tomado de Kraay, Loayza, Servén y Ventura (2000). ciero están fuertemente asociados al ingreso per cápita en todos los paises. 37. Esta situación es similar a la falta de desarrollo del seguro de mer- 26. Esto resultó de una regresión de la volatilidad del aumento del IB cado para riesgos catastróficos en los países industriales. en el logaritmo de la relación crédito/PIB. 38. Esto se ha analizado en Caballero y Krishnamurty (2000). 27. Easterly, Islam y Stiglitz (2000) obtienen el mismo resultado emprin . 39. Sin embargo, dada la propiedad extranjera de los recursos, es necesa- 28. Este comportamiento procíciclo de la política fiscal está document o rio un sistema tributario adecuado para captar las rentas de los recursos en los estudios del Banco Interamericano de Desarrollo (1995) y Ba co naturales. Mundial (1997). 40. La línea de crédito se refinanció en 1999. 29. Sin embargo, los déficit fiscales procíclicos también se podrían co si- 41. La garantía se basó en varias reformas de política específicas. derar como una respuesta algo menos que óptima a las restricciones fin n- 42. La deuda a largo plazo se puede considerar como una deuda a corto cieras, puesto que en tiempos de dificultades financieras el gobierno no plazo más una garantía de renovación continua implícita. Si no se toma en necesariamente es el actor que usa de mejor forma los escasos fondos de de cuenta su contribución al plan general de reembolsos, cada prestatario el punto de vista social. podría subestimar el seguro implícito y tender a endeudarse en forma exce- 30. En Ghosh y otros (1998) se encuentra una evaluación empírica in e- siva en el corto plazo. gral de los efectos macroeconómicos de distintos regímenes cambiarios. Se 43. Irónicamente, endeudarse sólo a largo plazo y mantener grandes reser- concluye que los tipos de cambio vinculados están asociados a una me or vas a corto plazo se consideraría una gestión financiera deficiente en la inflación y mayor variabilidad del aumento del ingreso real que los tipos e- mayoría de las empresas de los países industriales. Varias economías impor- xibles. Sin embargo, la solidez de estos resultados es cuestionada tr antes de América Latina (en especial, Chile) ya mantienen saldos precauto- Edwards y Savastano (1999). rios bastante considerables; véase Caballero (2000) para más detalles. 31. Esta -contención de la devaluación" ha sido examinada por Calv y 44. Colombia ha utilizado un plan similar. Reinhart (1999) y Hausmann y otros (1999). 45. Los controles de capital también pueden obstaculizar otra función de 32. En Perry y Lederman (I1999) se encuentra un análisis de los efec os los flujos de capital, a saber, la contribución de las entradas de capital para reales de las devaluaciones nominales en las economías de América Latin y mejorar la dirección de las empresas de los países de destino. Además, un de Asia oriental después de la crisis de 1997. efecto secundario no previsto de los controles es que podrían crear oportu- 33. Sin embargo, conviene hacer las siguientes salvedades. En primer lug r, nidades de captación de rentas y corrupción. algunos de los posibles factores explicativos se ven afectados por la volarilid id 46. Véase, por ejemplo, Edwards (1999), Montiel y Reinhart (1999) (por ejemplo, los flujos de capital, como se observó anteriormente) y, por tan , y Kaminsky y Schmukler (2000) para obtener información sobre la efi- tal vez no se advierta con claridad su efecto causal en la volatilidad en la asoc - cacia de los controles de capital. 79 - ~ ~ ~ ~~~~~~~~~ - : CAPÍTULO 5 La respuesta e los hogares de America Latin y el Caribe ante las crisis económicas A REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL C RIBE SE CARACTERIZA POR LOS ELEVADOS NIVELES DE L VOLATILIDAD DE SU INGRESO familiar per cápita. Aunque esta volatilidad disminuyó en la década de 1990 en relación con la de 1980, sigue siendo alta frente a los niveles interna- cionales. Estas fluctuaciones agregadas tienen diferentes orígenes: catastróficos fenómenos climáticos, como el Huracán Mitch en Honduras y Nicaragua en 1999, las crisis de los tér- minos de intercambio, como las ocasionadas por el alza del precio del petróleo en 1973 y 1979, y las conmociones financieras externas, como el aum ento en las tasas de interés y el racionamiento de los préstamos debido a la Crisis de la Deuda en los a ños ochenta así como las fugas de capital más recientes asociadas con los episodios de contagio de las cr isis de Asia y de Rusia en 1997 y 1998-99. Los meca- nismos de transmisión de estas diversas perturb ciones y sus repercusiones la política macroeconómica son distintos en el caso de cada crisis específica y de cada país '. Puesto que la volatilidad agregada que se ex minó en el Capítulo 4 mide la varianza de las medias, es razonable suponer que la volatilidad media de be haber sido incluso mayor para el ingreso individual o del hogar. Después de la crisis de la deuda en los años ochenta, los economistas comenzaron a cuan- tificar los efectos de las fluctuaciones agregadas sobre el bienestar familiar2 . Sin embargo, la falta de datos de panel desagregados a nivel del hogar ha impedido, hasta hace poco tiempo, la realización de un análisis empírico serio del efecto de la volati lidad económica agregada en los hogares e individuos en esta región3 . En este capítulo se procura ayudar a ¿Son los pobres más propensos a quedar desempleados? entender el efecto de las crisis en los trabajadores y 1 s Aun cuando las diferencias de definición, medición e hogares de la región de América Latina y el Caribe y e incluso de los conceptos culturales hacen difícil compa- las estrategias que éstos siguen, tanto ex ante como, x rar las tasas de desempleo entre distintos países, esto no post, para tratar de superar estos elevados niveles c e nos impide investigar la forma en que el desempleo riesgo. puede variar entre los diversos quintiles de ingreso den- tro de cada país (véase el Cuadro 5.1). El concepto habi- El riesgo de desempleo: ¿quiénes son los más tual de que los pobres soportan una parte despropor- afectados? cionada del peso del desempleo parece ser confirmado A pesar de que los salarios reales a menudo descienden por el ordenamiento según el ingreso per cápita decla- drásticamente en épocas de crisis, en tiempos normales 1 s rado. hogares individuales (riesgo idiosincrático) podrían vere Sin embargo, una caída temporal en el ingreso declarado más afectados por la pérdida de empleo del principal sosté debido a la pérdida del empleo puede llevar a clasificar económico del hogar. incorrectamente como pobres a personas desempleadas que 81 ASEGURANDO EL FUTURO EN tINA ECONOMIA GLOBALIZADA CUADRO 5 1 Tasas de desempleo por quintil de ingreso familiar y de consumo MÁS POBRE 2 3 - MÁS RICO Ingreso Argentina 28,5 16,1 13,2 7,5 4,1 Brasil 10,8 7,1 6,0 4,6 2,9 Chile 27,7 11,2 7,6 5,1 2,8 Colombia 31,2 20,3 13,8 10,6 5,0 El Salvador* 26,8 15,3 2,9 (,6 México 5,0 4,8 4,6 3,9 3,2 Urugtuay 35.7 26,4 19,5 11,9 6.7 Consumo Brasil 5,8 8,8 6,8 6,2 4,7 México 4,8 4,4 4,5 3,9 3,8 Perú 5,2 6,3 8.1 9,1 7,4 Uruguay 25,1 20,3 21,1 19,7 13,6 *En el caso de El Salvador, el primer y segundo quintil están comb,nados Fuente: Encuestas de hogares (varias); 1994 para Argentina, 1996 para Perú y 1998 para todos los demás países tienen una posición económica acomodada. Una reagrupa- ¿Tienen los hombres de más edad y menor capacitación ción de los hogares de acuerdo a una medida del consumo una mayor probabilidad de perder el empleo? -que tiene menor probabilidad de disminuir tan abrupta- Del Cuadro 5.2 se puede deducir otro hecho importante: las mente como el ingreso si se supone que la pérdida de tasas de desempleo más elevadas se dan entre los jóvenes empleo será temporal, como generalmente sucede- nos menores de 19 años, que probablemente no son cabeza de traza un cuadro significativamente diferente. En México y familia. Esto sugiere que facilitar el ingreso de los jóvenes al Uruguay, la distribución del desempleo es mucho más uni- trabajo podría merecer la misma importancia en los progra- forme entre las categorías de ingreso. En Perú y Brasil, la mas públicos de la región de América Latina y el Caribe que proporción del desempleo entre los pobres es mucho más la mitigación del riesgo de desempleo entre los jefes de baja. hogar, quienes según suele suponerse son hombres de más edad. Otra conclusión importante es que, en la muestra, las CUADRO 5.2 Tasas de desempleo por edad, educación y género ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA EL SALVADOR MÉXICO URUGUAY Edad 12-19 36,8 13,9 36,7 11,6 13,3 20,2 20-29 16,5 8,6 16,5 2(1,7 10,2 4,6 12,7 30-49 10,2 4,2 7,6 9,8 4,9 1,8 6,4 50-65 12,9 2,5 6,1 8,5 4,7 2,0 4,3 65 , 1 1,0 1,1 5,6 8,7 3.1 6,8 4,3 Educación Básica 16,6 10,2 n.d. 13,7 8,5 4,7 9,4 Media 13,8 6,8 n.d. 17,3 8,9 3,7 10,0 Universitaria 6,o 2,4 n.d. 5,9 4,9 2,9 5.1 Género Hombres 12,5 5,6 9.1 12,1 8,1 3,4 8,1 Mujeres 17,4 8,0) 11,7 18,1 6,o 5.5 12,8 n.d. = No se dispone de datos. Fuente: Encuestas de hogares (varias); 1997 para Argentina, 1996 para Perú y 1 998 para todos los demás países. 82 LA RESPUESTA DE LOS IOCiARES DE AMÉRICA LATINA Y El CAR[BE ANTE LAS (CRISIS ECONOMICAS CUADRO 5.3 Probabilidad anual de quedar sin empleo en los sectores fonna e infonnal 1%) ORIGEN: ASALARIADOS DEL SECTOR FORMAL SECTOR INFORMAL MÉXICO ARGENTIN A MÉXICO ARGENTINA EDAD EDUC MEDIA EDUC. BÁSICA EDUC. MEDIA ED JC. BÁSICA EDUC. MEDIA EDUC. BÁSICA EDUC. MEDIA EDUC. BÁSICA <22 n.d. 1,7 15,4 5,0 n.d. 1,7 18,0 31,6 22-35 0,8 1,1 4,1 0,0 1,0 1,2 0,2 11,0 36-55 1,3 1,5 2,09 7,3 1,3 1,9 4,3 13,6 >55 2,3 2,7 0,6 8,0 2,7 2,7 2,3 1 1,3 Total 1,1 1,5 2,8 6,5 0,9 1,4 3,0 13,0 n.d. = No se dispone de datos. Fuente: Arango y Maloney (2000). Las estimaciones de probabilidad máxim se basan en Kalbfleisch y Lawless (1985). mujeres tienen tasas de desempleo más altas. No se sabe con mal. Sólo desaparece parte de estos efectos cuando se toma certeza si esto se debe a los recientes aumentos de la partic - en cuenta que son menos las personas que dejan su empleo pación de la mujer en la fuerza laboral, al imperativo de formal que las que abandonan el informal. Esto señala que encontrar trabajo de los jefes de hogar predominantemente hombres y por consiguiente a los menores tiempos de bú- RECL-&DR) ¡ queda de empleo o bien a otros factores. Finalmente, los prc - Empleo por cuenta propia en el sector infonnal: ¿Traba- blemas de desempleo son menores entre las personas jadom. en s ión p ria o empresaieos voluntario? mayor educación, pero no se observa una modalidad un - forme en los diferentes países para los trabajadores con edi - ,E, cia ridncluslon de que los crabajadcdrers iniarmal1s a r menudo, se cación básica y media. tncutniran sin empleo una prueba adicional dc la especíil pre- ciaredid del erbaijo ¡nformal > Quizás no Como se dílío en rl CJpi* ¿No hay desempleo en el sector informal? rulo 2. st ha :omprobado que hasta un 'O' ? de lis personas que tra- En el caso de México y Argentina, Arango y Malone bajan en el srcror inormal lo hacen vulunrariamenre. Durante (2000) usaron datos de panel de los hogares para estudi r periodos prolongados. el empieo por cuenca propia se ha comporrudí más cuidadosamente la dinámica del desempleo, sobre todD dr marnera pruciclilci en Argtnrina, Chile y M¿xict s las entue[ris la incidencia y duración de los episodios de desempleo4. E n de empresas parecen señalar que mencs d.e un tercic. de sus pro- el Cuadro 5.3 se presentan estimaciones de las probabilid - píerarios en Argen[jría y Mlelxicú ingresn-,n involurtarianience a ese des de transición entre cuatro tipos de trabajadores: asal - s5CIOr riados del sector formal; trabajadores del sector informa , Levenson y Mtaloneúmy 10%8 sostientn asimismo qut en c.odas tanto asalariados como independientes; personas desempl - pirres las pequeñas empresas ríentn alías tasis de desaipricion una adas y personas que no pertenecen a la fuerza laboral. E n marc.r vanrinza del ingreso. El hrcho de que putdan cucar la crib- este estudio, la expresión "informal" se refiere a los propie - írtción y las reglamenticiones iLoa;za. 1998í o que Reneral- tarios y trabajadores de empresas con menos de 16 e - mente no sc beneticien de las tíínírrtícjones fo;rmales, la cobtrtura pleados que no tienen seguridad social ni beneficios de c:onjunta de riespi:s Y orcas Insrcituori,e a Les que pueden recurrir las salud y que, por consiguiente, se encuentran desprotegido . empresas dt mJyr'r camaño* drl secror formal, signiitca que las De acuerdo con lo que se piensa tradicionalmente dt 1 emflpresas pequeñis cenderin a s¿r informales en un muy elevado p,r sector informal, después de perder el empleo, la probabilF cericale A] combinar tsios dus clemtn[os. s, lleaa a Lria conclusiórn dad de llegar a ser un trabajador de este sector es dos o tres muy habirual en las publiukí nres r¿crcs lis emnprtsas irilurm3als veces más elevada que la de ingresar a un empleo del sectcI tcienon rasas mus eletadas de fracaso y de solarlidJd del irii--cs Ic,ls formal. Sin embargo, asombra ver que también se produce irabiladures del sector inuirmál íenern alías casis de rofta ion Pero grandes flujos desde el sector informal al desempleo. E irseon esta ínrerprerací-un. es un riesSg, acepr3dí 'olunratirímenre Argentina, especialmente, los trabajadores con educació nees ajribuíhlr a un marcia emprcsirial prca.rio., en el senriud que básica del sector informal tienen el doble de probabilidadc hibliuillentr st le da J esr r¿rm¡n de quedar sin empleo que sus contrapartes del sector fo- 83 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA CUADRO 5.4 Varianza del ingreso entre hs trabajadores asalariados del sector fornal frente a hs trabajadores por cuenta propia (índice de Theil) ARGENTINA BOLIVIA CHILE COLOMBIA URUGUAY VENEZUELA Asalariados, sector formal 0,295 0,430 0,411 0,433 0,350 0,264 Cuenta propia 0,484 0,819 0,867 0,972 0,499 0,470 Fuiente: Wodon, Maloney y Barenstein (2000). lo que tradicionalmente se consideraba el sector de reserva Pero frente a la falta de datos de que las diferencias del para los desempleados del sector formal genera también un Cuadro 5.4 sean indicativas de una mayor varianza del elevado número de desempleados. En efecto, las tabulacio- ingreso de un determinado individuo de un sector con res- nes del sector de origen de los desempleados de Argentina pecto al otro, esto no se puede usar como prueba de "pre- y México parece indicar que sólo el 36% y 25%, respecti- cariedad"; también podría indicar una mayor heterogenei- vamente, de los trabajadores actualmente desempleados dad en el sector informal que en el formal. Por (que antes tenían trabajo) pertenecían al sector formal. consiguiente, esto no implica que un programa de protec- El resto pertenecía al sector informal independiente o asa- ción del empleo deba concentrarse especialmente en las lariado. personas que trabajan en actividades informales. Además, a menudo se piensa que el sector asalariado infor- mal es un sector "supercompetitivo", donde un trabajador des- ¿Quiénes se quedan sin empleo y por cuánto tiempo? pedido puede encontrar instantáneamente otro trabajo. Y de Los Cuadros 5.3 y 5.5 revelan algo acerca de las personas hecho, los que quedan sin empleo en el sector informal en que se quedan sin empleo y el tiempo que esto dura. Tanto México y Argentina demoran entre un 22% a 35% menos en Argentina como en México, las personas con más estu- tiempo, respectivamente, para encontrar un nuevo empleo que dios suelen quedar desempleadas con menor frecuencia, los trabajadores del sector formal (véase el Recuadro 5.1). Pero pero su desempleo dura más tiempo. Esto concuerda con también es cierto que la varianza del ingreso es sustancial- un capital humano más específico para determinadas mente mayor entre los trabajadores independientes que en el empresas, lo que produce tanto tasas de separación más sector formal (véase el Cuadro 5.4). Sin embargo, debido a la bajas como búsquedas de trabajo más prolongadas. Los incidencia significativamente mayor del desempleo, la dife- diferentes países no comparten la misma distribución por rencia en la duración no parece ser tan grande como para que edades. En México, los trabajadores de más edad tienen se pueda concluir de algún modo que los trabajadores infor- mayores probabilidades de quedar sin empleo y por más males representan un problema menor que los trabajadores tiempo. En Argentina, en cambio, son los jóvenes los que formales cuando se diseña un programa de protección del tienen muchas más probabilidades de perder el trabajo y, ingreso. También indica que la "red de protección" mencio- en el caso de los menos capacitados, por períodos más pro- nada, el propio sector informal, es menos amplia de lo que longados. Resumiendo, resulta difícil decir globalmente habitualmente se cree. quiénes necesitan una protección especial de sus ingresos. CUADRO 5.5 Duración del desempleo, en años MÉXICO ARGENTINA EDAD EDUC. MEDIA EDUC. BÁSICA EDUC. MEDIA EDUC. BÁSICA <22 n.d. 0,10 0,73 0,58 22-35 0,19 0,12 1,20 0,49 36-55 0,17 0,15 0,80 0,51 >55 0,20 0,14 0,64 0,39 Total 0,18 0,14 0,82 0,47 n.d. = No se dispone de datos. Fuente: Arango y Maloney (2000). Las estimaciones de probabilidad máxima se basan en Kalbfleisch y Lawless (1985). 84 LA RESPUESTA DE LOS HOGARES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECONÓMICAS RECUADRO % 2 bies de dat y mo usados En este recuadro se describen los conjuntos de dato y ción de la fuerza laboral en rela-ión con la crisis, por mérodos empíricos que se usaron en los estudios de ca os ejemplo las estraregias para superarla. Los autores utilizan encargados para este informe y que se resumen en e re un conjunto de daros de un panel de 21.262 hogares de capítulo. 16 zonas metropolitanas de Mléxico, desde 1994 a 1997, generados por la Encuesra Nacional del Empleo Urbano El Salvador, zonas rurales (ENEU). Los hogares se entrevistan trimestralmenre y se Conning, Olinto y Trigueros (2000) investigaron s mantienen en el panel durante cinco trimestres consecu- efectos de una fase de contracción de la actividad agríc la rivos. de El Salvador en 1997. con la ayuda de un panel de 4 C9 A fin de explicar la posibilidad de que la "vulnerabili- hogares rurales enrrevistados en 1995 y 1997 por la U 1- dad" pueda depender de la clasificación inicial del hogar versidad Centroamericana. Los autores utilizaron es )s en la distribución del bienestar, los resultados se presen- datos para cuantificar la incidencia del efecto por gru o ran como no ponderados y ponderados. En esre último de ingreso, para desagregarla por categoria de empleo y caso se asignan diferentes ponderaciones a los niveles de para investigar las características de los hogares asocí. L5 ingreso de acuerdo al lugar que ocupan en la distribucion. con las diferentes magnitudes de la crisis de ingreso. a Se estimaron regresiones para tres cuantiles (para el pri- existencia de estas características indicaría que cumpl n mer quintil, La mediana y el cuarto quintill, donde la una función en la gestión del riesgo por el hogar. ya sea x variable dependiente fueron los cambios proporcionales ante (a modo de seguro o auroprotección) o ex postP ya en el ingreso de los hogares. Como variables indepen- superarlo). dientes se usó un conjunto de variables ficticias demográ- Los autores emplearon dos técnicas complemencan ;. ficas, educacionales y ocupacionales, de las cuales tres cap- En primer lugar, se calcularon los índices de pobreza p)r ran el comportamiento del hogar en respuesra a la crisis subgrupo, utilizando una de las siete categorías ocupaci - (el jefe del hogar. el cónyuge y un hijo, respecrivamente, nales a las que se alusta el hogar. sólo empleo por cuen a ingresa a la fuerza laboral). propia, sólo salario no agrícola, sólo salario agrícola. sal - río agrícola y no agrícola, salario no agrícola y trabajo por Brasil. zonas mnetropolitanas cuenta propia, salario agrícola y trabajo por cuenta pr - Neri y Thomas (2000) identifican los grupos que se vie- pia, y las tres ocupaciones juntas. En segundo lugar, pa a ron más afecrados por las fluctuaciones económicas agre- generar estimadores de los efectos aleatorios, se estimó gadas del Brasil y luego estudian la naturaleza de las res- modelo de determinación del ingreso que incluye vari - puestas de los hogares. El esrudio se limita a lais zonas bles específicas del hogar y variantes en el tiempo, varn - urbanas. pero abarca un período más largo: de 1982 a bles específicas del hogar e invariantes en el tiempo, efe - 1999. El conjunro de datos se basa en la Encuesta Míen- tos no observados especificos del hogar e invarianres en 1 sual del Empleo (PMfE) que lleva a cabo rodos los meses tiempo y efectos específicos del hogar y variantes en 1 el Instituro Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE> tiempo. Una prueba de las especificaciones pareció ind en las seis zonas metropolitanas de mayor tamaño. Se car que no se podía rechazar la hipótesis de que las es! entrevistan a los mismos hogares durante cuatro meses maciones tueran las mismas. Los autores se centraron e consecutivos. luego son excluidos de la muestra por ocho el análisis de las estimaciones de los efectos aleatorios. meses y finaJmenre son visitados durante otros cuatro meses. Esto permitió que los autores consrruyeran una México, zonas mesropolitanas serie de paneles con la ayuda de los promedios cuatrimes- Cunningham y Maloney (2000) identifican los grup trales del ingreso per cápita de los hogares, para investí- más afectados por la crisis del tequila de México en 199 gar el efecto de siere períodos de volatilidad macroeconó- y estudian los resultados de los cambios de la participa (contnia en la pdgina siguiente) 85 ASEGtlRANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBAIIZADA RECLIADRÚ 5 2 (Continuación? míca en los hogares: [res auges y cuatro recesiones. Se usó empleo formal o informal o trabajo por cuenra propia del una distribución del ingreso per cápita del hogar, por jefe jefe de hogar en el primer período. La probabilidad de de hogar. pasar o salir de la pobreza durante períodos de auge y Neri y Thomas también determinaron que el uso del recesión se calcula de acuerdo a la educación del jefe de ingreso actual para clasificar la distribución sesgaría los hogar y cambios en la situación ocupacional. Finalmente, resultados exagerando la movilidad real. Ellos también se usa un enfoque de -la diferencia en las diferencias .para usan un sustituto para el ingreso permanenre, que es el compvarar las probabilidades de cuatro ripos de respuestas valor del ingreso pronosticado para cada jefe de hogar en de los hogares a cambios en la situación de empleo de los una ecuación minceríana (ingresos) con la edad, experien- jefes de hogar: el cónyuge ingresa a la fuerza laboral, el cia, género, estado civil y sector de empleo. Se calculan el hijo deja la escuela, el hilo repite grado y el hijo ingresa promedio de los cambios proporcionales de ingreso para a la fuerza laboral. cada quintil en cada episodio, luego se desagregan por La respuesta de los hogares ante las crisis del mercados de capital y cuán imperativa sea la restricción de ingreso: conclusiones de los estudios de panel subsistencia. En esta sección se analizan las principales consecuencias del De los estudios se obtuvo una abundante y variada infor- impacto de las crisis en los hogares y sus estrategias para superar- mación detallada y específica de cada país, que debería ser las. Los datos se obtuvieron de la crisis de la producción agrícola valiosa para los que están especialmente interesados en esos en 1997 en el sector rural de El Salvador (Conning, Olinto y Tri- países, pero también se lograron resultados de un interés gueros, 2000), de la crisis del tequila de México en 1995 (Cun- más general. En este estudio nos concentramos en lo que se ningham y Maloney, 2000) y de varios episodios de auge y caída denomina los cuatro hechos estilizados del bienestar fami- en Brasil en los años ochenta y noventa (Neri y Thomas, 2000) 5. liar y riesgo del ingreso agregado en América Latina: Al interpretar los resultados de estos tres estudios, se 1) La volatilidad del ingreso agregado afecta de dis- aconseja a los lectores que recuerden un importante punto tinta manera las diferentes gamas de la distribución débil: para analizar los efectos de las conmociones agrega- del ingreso, dependiendo el país y del episodio. No hay das, los tres estudios se basan en el ingreso y no en el gasto un patrón claro que indique persistentemente que la de consumo. Para un estudio de las reacciones de los hoga- volatilidad del ingreso es más alta en los hogares más res, no puede decirse que esto es una deficiencia de poca pobres o los más ricos. envergadura (en el Recuadro 5.2 se analizan las metodolo- 2) La tenencia de activos -como tierra, educación y gías utilizadas en estos estudios). Si no es posible prever las un excedente de mano de obra en el hogar- reduce el crisis con precisión o si los mercados de capital son imper- riesgo que enfrentan los hogares. fectos, un hogar que nivela su consumo (restringido) res- 3) Los pobres, al igual que todos los demás, parecen ser ponderá ajustando sus niveles de consumo. Pero incluso renuentes a deshacerse de sus activos durante las épocas una perturbación negativa no prevista debería originar una malas y esto se aplica especialmente a la educación de sus disminución (menos que proporcional) del consumo y una hijos. Los datos indican en términos generales que la perturbación positiva no prevista, un aumento (menos que matrícula escolar es razonablemente insensible a las fluc- proporcional) del consumo G. Dado que el bienestar es, en tuaciones económicas agregadas, aunque no así el rendi- última instancia, un resultado del consumo más que del miento escolar. En general, el trabajo de menores es más ingreso, esto implica que en todos los casos las variaciones bien procíclico que anticíclico. del ingreso sobrestiman las variaciones del bienestar (en 4) La experiencia de algunos países indica que las cri- ambos sentidos). Sin embargo, la magnitud de esta sobres- sis relativamente grandes (recesiones profundas o pro- rimación disminuirá según el grado de imperfección de los longadas) parecen tener efectos cualitativos sobre la 86 L. RESPUFSTA DlE LOSH1 IO()ARES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECONÓMICAS CUADRO 5.6 Brasil, zonas metropolitanas: Cambios porcentuales del ingre;o por quintil salarial del jefe/a de hogar QUINTIL SALARIAL CRECIMIENTO RECESIÓN 198-4-85 1986-87 1994-95 198 -83 199(-91 1996-97 1998-99 1 (más pobre) 8,8 31,0 15,7 -3 ,3 -11,7 -1,8 -3,9 2 6,7 19,4 17,1 -3 1,7 -12,5 -1,9 -5,5 3 6,6 14,9 16.9 - .0 -18,9 -1,7 -4,9 4 4,6 12,6 18,0 -2 .6 -26,0 -2,0 -6,3 5 (más rico) 3,8 4,9 14,0 -2 ,1 -28,1 -5.2 -6,5 Furenti: Neri y Thomas 2(000)> pobreza y las inversiones en capital humano muy d fe- fallido intento de estabilización que se conoció como el "Plan rentes a los de las perturbaciones más pequeñas; or Collor", que se basaba en una confiscación temporal de todos ejemplo, los pobres se ven más afectados que los ri os los activos financieros, las pérdidas proporcionales declinaban cuando las crisis son grandes, pero ocurre lo contr ¡o sistemáticamente por quintil de ingreso. cuando éstas son pequeñas. Los episodios de crecimiento también parecen haber sido más favorables para los pobres de lo que se supone en gene- ¿Afectan las crisis agregadas más a los pobres que a los ral. En dos de los tres períodos de auge que se consideraron ricos? (1984-85 y 1986-87), los aumentos proporcionales del Al parecer, la volatilidad macroeconómica -sobre todo as ingreso también disminuyeron uniformemente en cada perturbaciones negativas inesperadas del ingreso agregad - quintil. La mejor manera para describir el tercer episodio, no afecta de manera desproporcionada los ingresos de nin ún luego de la exitosa estabilización del real durante 1994-95, nivel especial en la distribución del ingreso. Específicame te, es definirlo como neutral en general. Los resultados de Bra- no se encuentran datos que respalden la afirmación habitual de sil se resumen en el Cuadro 5.6 y los Gráficos 5. la y 5.1 b. que los más pobres son siempre los más afectados por las fl c- . Aunque se usó una metodología diferente, los resultados tuaciones económicas. De las cuatro recesiones brasileñas ue para México en 1995 son similares. Los hogares que expe- se estudiaron, sólo la más grave (1982-83) causó una pérd a rimentaron pérdidas medias o al nivel de la mediana estu- proporcional más elevada del ingreso al quintil más pobre e vieron repartidos de manera uniforme en todos los niveles a los demás. En todos los otros casos (1990-91, 1996-9 y de la riqueza. Sin embargo, los hogares del 40% más pobre 1998-99), las mayores pérdidas proporcionales (y por so de la población tuvieron menos probabilidades de sufrir obviamente también las absolutas) del ingreso las sufrió el grandes pérdidas negativas y estaban sobrerrepresentados quintil más rico. De hecho, durante la recesión que siguió al entre los que sufrieron pérdidas pequeñas (o incluso tuvie- GRÁFICO 5.1 Aumentos y pérdidas del ingreso en los siete episodios de volt ilidad del Brasil 35 C, 30 - 7 , - 9840 30 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-51 a 25- 94 -420 - 90-91989 2 3 5 4 1 2 3 4 5 Tramo salarial Tramo salarial 87 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA CUADRO 5.7 México: Cambio proporcional por quiftil de ingreso, 1995-96 CAMBIO PORCENTUAL DURANTE CINCO TRIMESTRES 0.2 0.5 (.8 0.2 0.5 ().8 A B C D E F Quintil 1 0,033* 0,007 0,085** 0,091** 0,091** 0,281** Quintil 2 0,048** 0,016 0,006 0,053** 0,046** 0,112** Quintil 3 0,018 -0,0068 -0,0291 0,o64** 0,034** 0,094** Quintil 4 0,011 -0,021 0,006 0,027 0,012 0,032 Constante -0,562** -0,260** 0,1l15** -0,382** -0,004 0,508** * Denota significación estadística al nivel de 1%. ** Denota significación estadística al nivel de 5%. Nota: En el cuadro se muestran los cambios porcentuales del ingreso para el 20% más rico de la población. La categoría omitida es el quintil superior y el cambio proporcional en su ingreso está dado por el término constante; los otros asientos indican diferencias con respecto a ese cambio. Faente: Cunningham y Maloney (2000). CUADRO 5.8 El Salvador, zonas rurales: Descomposición dinámica de los cambios de pobreza, 1995-97 CONTRIBUCIÓN AL CAMBIO DE POBREZA (%) INDICE DE RECUENTO TOTAL SECTORIAL DESPLAZAMIENTO DE LA POBLACIÓN INTERACCIÓN Sólo empleo por cuenta propia 160 22 127 11 Sólo salario no agrícola -23 29 -43 -8 Salario no agrícola + empleo por cuenta propia 21 -3 24 -0 Sólo salario agrícola -91 11 -98 -4 Salario agrícola + empleo por cuenta propia 49 27 21 1 Salario agrícola + salario no agrícola -12 36 -35 -13 Salario agrícola y no agrícola + empleo por cuenta propia -5 -22 20 -3 Total 100 100 16 -16 ron aumentos) en las secuelas de la crisis de 1995. En el dos también difieren cuando se asignan ponderaciones Cuadro 5.7 se presentan los resultados reales de esas regre- distributivas a las pérdidas, por ejemplo asignando siones. Asimismo, algunos de los grupos que, según se cree pesos mayores al ingreso de los pobres. No hay que a menudo, sufren desproporcionadamente, como los ancia- olvidar esta calificación al interpretar resultados como nos y las madres solteras, parecen no haber sido afectados de los de Brasil y México ni cuando se reacciona al oír que manera especialmente adversa, una conclusión que es idéntica "los pobres son los más gravemente afectados durante a la obtenida para el Perú por Hall y Glewwe (1998). una crisis`8 . Pero así como ocurrió durante 1982-83 en zonas metro- politanas del Brasil, los hogares más pobres en ciertas oca- ¿La tenencia de activos ayuda a reducir la siones efectivamente corren peor suerte que los más ricos en vulnerabilidad ante las perturbaciones agregadas? términos de pérdidas relativas de ingreso ocasionadas por El segundo hecho estilizado del riesgo del ingreso cova- una crisis. Así fue en el caso de la muestra de las zonas rura- riante y del bienestar familiar en la región de América les de El Salvador, donde la pérdida de ingreso proporcio- Latina y el Caribe es que la tenencia de activos disminuye nal medio durante la crisis agregada que sufrió el 20% más la vulnerabilidad de un hogar a las perturbaciones (en el pobre de la población fue un 32%, un 18% para el segundo sentido de que reduce la variación proporcional de su quintil, un 2% para el tercer quintil y un 5% para el cuarto ingreso). El término "activo" se utiliza en un sentido quintil. El 20% más rico incluso experimentó un aumento amplio, es decir, incluye tierra, educación, beneficios aso- de su ingreso del 9% 7. ciados al empleo formal y mano de obra familiar subutili- Así como el ejemplo salvadoreño indicó que los zada. Los tres estudios dieron pruebas de esto, aunque los resultados pueden diferir entre un país y otro o entre las diferentes contextos a los que se refieren implican que los zonas rurales y urbanas de un mismo país, los resulta- activos pertinentes tienen distinta importancia. 88 LA R SPUESTA DE LOS HOGARES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECONÓMICAS GRÁFICO 5.2 rra aumenta la probabilidad de que los hogares mantengan El Salub~. DI*rud acmmo~ W ma pr a sus hijos en la escuela y ayuda a preservar la productivi- cá~, 1995 y 1997 dad del trabajo durante épocas de crisis. Esta importancia de la tierra se confirma en análisis estadísticos realizados para estimar el ingreso en ambos períodos. La propiedad parece haber cumplido una función más importante como ,75 - estrategia de autoaseguro que como un determinante directo del ingreso en tiempos de bonanza: el efecto de la so 1997 /,/ propiedad de la tierra no fue estadísticamente significativo en 1995, sólo logró esa importancia después de la crisis. 5 ,g / r995 Durante épocas buenas, lo que más influyó (y fue más sig- nificativo) en el ingreso familiar fue el acceso al empleo 1. / fuera de la explotación, más que la tenencia de una parcela ,25 - //de tierra `1 Y tanto el acceso inicial al empleo no agrícola y como la capacidad de mantenerlo después de la crisis parecen estar correlacionados con el otro activo decisivo o para los pobres: la educación. 0 5.000 10.000 Los resultados para las zonas rurales de El Salvador tam- Ingreso per cápita, colones de 1997 bién apuntan a un fuerte efecto, estadísticamente significa- tivo, de los años de instrucción del jefe del hogar en el La prueba más firme se refiere al efecto que tuvo la tenen ingreso. En combinación con las cifras del Gráfico 5.2, que cia de tierra en la nivelación del ingreso durante la difíci parecen indicar que las personas de ingreso más alto no situación que vivieron los hogares rurales de El Salvador e sufrieron reducción de éste ni siquiera durante la contracción la depresión agrícola de 1997. En el Cuadro 5.8, el cambi de la actividad agrícola (e incluso pueden haber mejorado su total en el índice de recuento de la pobreza 9 para las siet situación durante la crisis), esto revela la función decisiva de categorías ocupacionales mencionadas con anterioridad s la educación como instrumento de autoprotección'2 . descompone en tres efectos: uno debido al aumento de I Se determinó que esta posible función de autoprotección pobreza dentro del subgrupo existente, otro debido a lo que desempeña la educación se asocia con una menor pro- cambios en las proporciones demográficas de cada subgrupz babilidad de caer en la pobreza y una mayor tasa de salida y un tercero que corresponde a las interaccciones entre lo de la pobreza, tanto durante períodos de recesión como de dos términos anteriores. Dado que se eligió una línea d repentinos aumentos del crecimiento en Brasil. Los Gráfi- pobreza relativamente alta, el recuento no cambió mucho e cos 5.3a a 5.3d ilustran que estas asociaciones fueron fuer- términos generales, aumentando de 0,65 a 0,69 `. Si tes durante los tres períodos de crecimiento y los cuatro de embargo, el perfil de la pobreza sí cambió. El grupo de sól recesión que se consideraron. empleo por cuenta propia, que normalmente no tiene acces Una excepción parcial para el efecto de la educación es el caso a la tierra, representaba alrededor del 16% de los pobres e de México, donde los hogares encabezados por hombres con edu- 1995; dos años después, esta cifra había aumentado al 25%. cación superior sufrieron reducciones proporcionalmente algo Es interesante observar que esto reflejaba un aumento en e mayores de su ingreso durante la crisis de 1995, que los que sólo índice de recuento dentro del grupo, pero era atribuibl tenían educación básica y media. Sin embargo, la inclusión de las principalmente a un aumento en el número de personas qu "variables de superación del problema", como las llaman los auto- perdieron su trabajo en la agricultura. Correspondiente- res -a saber, el ingreso del jefe de hogar, el cónyuge o un hijo- mente y pese al aumento de su propio índice de recuento, 1 reduce esa ventaja de los que carecen de educación y deja de ser proporción de pobres entre los trabajadores agrícolas asala- significativo en la mediana. Al parecer la habilidad supuesta- riados disminuyó de 18% a 11%. mente mayor de los menos educados de México para capear las Los resultados correspondientes a El Salvador nos indi- perturbaciones se debe a su mayor capacidad o disposición de can que, si se ajusta según el ingreso, la propiedad de la tie- mandar a trabajar a aquellos miembros de la familia que antes no 89 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA GRÁFICO 5.3 Brasil: Despazmiento hacia y desde la pobreza, por nivel de educación a) hacia la pobreza durante períodos de crecimiento b) hacia la pobreza durante periodos de recesión 40 40 82-83 10) 10 0 0 Ninguno 1-3 4-7 8-]1 12+ Ninguno 1-3 4-7 8-11 12 + Años de escolaridad Años de escolaridad c) desde la pobreza durante periodos de crecimiento d) desde la pobreza durante periodos de recesión 70 - ..0 - 5~ 20- -- 86-879-- 0/8-99 s6-87~~~~~~~~~~~o 40- 40 .. - 0-Ninguno 1-3 4-7 8-11 12+ 0 Ninguno 1-3 4-7 8-11 ]2+~ Años de escolaridad Años de escolaridad 20 -er2 50 - -O- 1 30 - - .- . 0 A--- - . - - . 1 0 - -0 - - _ - - - - _ _ - -~- Ninguno 1-3 4-7 8-1 1 12+ Ninguno' 1-3 4-7 8-11 12+ Años de escolaridad Años de escolaridad Fuente: Neri y Thomas (2000). lo hacían. Si se piensa en la mano de obra familiar subde- en la fuerza laboral asalariada/contratada, donde clara- sempleada como un activo, este resultado simplemente mente había un racionamiento en la demanda, y, qui- indica que la educación es un sustituto para ese activo, a zás aún más importante, una complementariedad modo de estrategia de autoaseguro. Y si el tiempo libre es entre una mayor dependencia de la tierra propia y la un aspecto positivo, como lo parece indicar el Recuadro mano de obra de mujeres no pagada dentro de la fami- 5.3, sus consecuencias para el bienestar de la familia, espe- lia. Tal como la educación y la disponibilidad de un cialmente de las mujeres, pueden ser sustanciales. excedente de mano de obra en la familia parecen ser En efecto, también en las zonas rurales de El Salva- activos sustitutos para superar una crisis en el contexto dor se encontró que la posibilidad de recurrir a la urbano de México, la tierra y el excedente de mano de mano de obra subutilizada de la familia es una impor- obra en la familia son activos complementarios en el tante estrategia para superar el problema, lo que qui- contexto rural de El Salvador, con un efecto medible zás sea atribuible a una mayor proporción de mujeres en la reducción de la volatilidad. 90 LA R SPIIESTA DE LOS HOGARES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECONÓMICAS kIE(-l 1lR,' . están dispuestos a arriesgar su futuro (y el de sus familias) ¿Dónde va a parar el tiempo durante una crsis? de manera irreversible durante una contracción temporal, lo que se aplica en especial a las decisiones que deben tomar Uirilízando los mismos datos de panel de M1éxico. Cun- los padres en cuanto a la educación de sus hijos. ninghham í1T999 sy Pjrker y 1Sloufias (2000) encontraron Varios estudios recientes han recalcado que las perturba- que las muleres sí íngresan al mercado laboral cuando el ciones negativas temporales en el nivel de ingreso pueden m.irido pierde el empleo., Pero cuando esto pasa, quién se entrañar además efectos permanentes en el ingreso de las ocupa de sus rareas habicuales. ,O es que simplemente la familias pobres. Sugieren que uno de los principales meca- mulcr pierde su tiempo libre y trabaia doble lornada'' nismos de transmisión para esta "histéresis de la pobreza" Curiningham 19991 determina que por cada hora adí- es que los padres se pueden ver forzados a sacar a sus hijos cíonal que la muler trabaja fuera del hogar, disminuyen en de la escuela para que se dediquen a actividades que pro- media hora sus tareas hog:areñas, es decir, trabaja una jor- duzcan un ingreso (véase, por ejemplo, Lusting, 1999, y nada y medía-'. Algunos de los otros miembros de la fami- BID, 2000). Si bien es probable que el costo de oportuni- lía compensan un poto su trabajo, pero las rareas domésct- dad de la escolaridad disminuya, ya que la conmoción cova- cas en términos generales disminuytn más o menos lo riante reduce los ingresos potenciales por el trabajo de mismo Esto implica dos cosas. lino, que la mujer riene menores en el mercado, se afirma como argumento que la menos tempo Ies decir. tiempo libre>. Y segundo, que tal limitación de la subsistencia puede ser insuperable y hacer vez se preste menos arención a muchas de las labores nece- que sea indispensable asignar al trabajo el tiempo que los sarias tn el honar. como ocuparse de los hijos, asegurar hijos dedican a la escuela. Entonces, la existencia de una condiciones de .ida sana e invertir en redes socialmente limitación por razones de subsistencia y la irreversibilidad úijes ¡ véase el Grihcoi 9 -j de la función de producción educativa podrían hacer que se tome una decisión racional, que no obstante significaría una disminución del ingreso que tendría el niño durante toda su vida. ¿Se compromete el capital humano de los pobres durante Aunque el argumento conceptual es plausible, las prue- las crisis? bas empíricas han sido insuficientes. Y se las necesita: las El tercer hecho estilizado del bienestar de los hogares y el predicciones teóricas son ambiguas debido a los efectos riesgo de ingreso covariante en la región de América Latin contrapuestos de las oportunidades de obtener un ingreso y el Caribe es que los pobres, como todos los demás, no (que son menos en épocas desfavorables) y la necesidad de GRÁFICO 5.4 México: Cambio en el tiempo dedicado a las tareas domésticas debido al ingreso en la fuerza laboral lo _ _ _ __ _ _ __ ___ I - __ j ¡U| | . 1Z1 Jefe de hogar ¡ ¡ . ~~~~~~~~~~~~~~~~~~MJefa de hogar El Hijo adolescente *--] Hija adolescente -5 A A _" Otro miembro hombre * _ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~EE Otro miembro mujer_ -lo Ingresa la esposa Ingresa el esposo Ingresa la jefa de hogar -15 9 1 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA GRÁFICO 5.5 Brasil: Probabilidad de dese escoar 7 5 4 3 2 de la coyuntura Cambio favorable de la coyuntura 1> - ----- - ...Tendencia - O 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 GRÁFICO 5.6 &2i Pr i de m~ m r la esc~e_a 40 - 35 - 30 - 25 - __ __ 20 - 15 10 de la coyuntura 5 Tendencia O I 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 GRÁFICO 5.7 B i: Probab~Udad de que - irlo er 10 y 15 añu e~ a tabar 14 12 - 10 U 8 6 - *aenb,. deolinnenbln 4 del1a coyun-.u *t Ctmb nnbíoru de La coynuntua 2 _ Tenendenc O -L 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Fu¡ent: Neri y Thomas (20005). 92 LA RESPUESTA DE LOS HOGARES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS CRISIS ECONÓMICAS contar con un ingreso (que es mayor en esos momentos). El leza procíclica del trabajo de menores fue más pronunciada examen del efecto de cuatro episodios brasileños de recesi n en el quintil de menor ingreso, donde el 3,8% de las fami- y tres de crecimiento en tres variables de la escolaridad e lias incorporaron a sus hijos a la fuerza laboral durante la los hijos (tasas de deserción escolar, tasas de repetició y recesión, pero el 5,7% lo hicieron en el período de recupe- tasas de participación del trabajo de menores) ayuda a esc a- ración. La participación de los jóvenes entre 15 y 19 años recer la naturaleza de los efectos recién esbozados. Como se en la fuerza laboral también es procíclica en Chile, y dis- sugiere en los Gráficos 5.5, 5.6 y 5.7, la matrícula esco ar minuyó tanto para hombres y como para mujeres durante es mayormente acíclica con respecto a la tendencia, pero el la recesión de 1982-84. Lo mismo ocurre en el caso de los trabajo de menores y la repetición de grado son leveme te hombres entre 20 y 24 `5. Una vez más sólo para las muje- procíclicos. res jóvenes (entre 20 y 24 años) se encontró que las tasas de El ciclo económico no parece afectar a las tasas de des r- participación eran anticíclicas. Los resultados de Chile con- ción escolar en general, pero sí parece afectar de alg n firman tanto la modalidad anticíclica de las tasas de parti- modo las tasas de repetición, un problema grave en el s s- cipación de la mujer en la fuerza laboral como la modalidad tema educativo brasileño. Cuando hay un cambio favora le procíclica para el trabajo de menores que se encontró en de la coyuntura al parecer aumentan las tasas de repetici n, otros estudios. lo que quizás tenga que ver con la naturaleza procíclica el Estos resultados discrepan con los frecuentes reclamos de trabajo de menores (ya que los hijos pueden trabajar *n que el estado debe intensificar sus esfuerzos para combatir el abandonar totalmente la escuela, pero al costo de dismin ir trabajo de menores en épocas de recesión. De ahí que los su rendimiento). El resultado del trabajo de menores, q e resultados tengan importantes repercusiones en materia de se muestra en el Gráfico 5.7, parece indicar que el efecto el políticas. Sin embargo, habrá que actuar con cautela hasta menor costo de oportunidad de la educación durante u a que se demuestre que esto también ocurre en otros países o recesión compensa los demás efectos'3. contextos (zonas rurales, por ejemplo) y también hay que Sin embargo, un estudio más detallado reveló n recordar que este resultado procíclico se refiere al trabajo de aumento significativo en las tasas de repetición de 1s menores, no a la matrícula escolar. De hecho, en el caso de hijos de trabajadores que pasaron del sector formal al esta última los resultados difieren: fue acíclica en Brasil, informal por cuenta propia -algo que es más frecuente n mientras que en Chile disminuyó durante una recesión períodos de recesión- y también un incremento de la grave. También hay ciertos datos de que los elementos nece- participación laboral de los cónyuges de esos trabajador s. sarios para garantizar una buena instrucción disminuyen en Resulta tentador plantear la hipótesis de que la informa i- cantidad y calidad durante un cambio desfavorable de la dad puede empeorar el rendimiento escolar porque supo e coyuntura (debido, por ejemplo, a un menor gasto público recurrir al "excedente" de mano de obra en el hogar'4. n o privado o porque algunos cónyuges ingresan a la fuerza Brasil y probablemente en la mayoría de los países e laboral y pueden dedicar menos tiempo a sus hijos). Tam- América Latina y el Caribe, las tasas de ingreso de niñ s bién es demasiado pronto para hacer decididas afirmaciones entre 10 y 15 años de edad al mercado laboral han ido d i- acerca de la naturaleza del efecto de las perturbaciones agre- minuyendo durante las dos últimas décadas. Es una te - gadas del ingreso en la educación de los niños pobres. Sin dencia evidente y los efectos de las fluctuaciones agregad s embargo, lo que se ha determinado hasta ahora puede ser son relativamente menores, pero existen y son procíclic s: útil para orientar a los encargados de formular políticas, generalmente, el ingreso de este grupo de edades a a como se esboza en el Capítulo 7. fuerza laboral ha sido más elevado en períodos de auge q e en las recesiones. ¿Tienen todas las coyunturas desfavorables los mismos El carácter procíclico del trabajo de menores no es n efectos? rasgo distintivo las zonas metropolitanas del Brasil. n Cuando se analizan las políticas para proteger a las personas México, la proporción de hogares que enviaron sus hijo a vulnerables de los efectos de una volatilidad agregada, gene- trabajar durante el ciclo 1995-96 fue bajo (menos del 4' ) ralmente se supone que todas las coyunturas desfavorables y marginalmente más alto durante la recuperación q e tienen efectos similares sobre la pobreza y las inversiones en durante la contracción (véase el Recuadro 5.4). La natu - capital humano. En realidad, los estudios de casos de Brasil, 93 ASEGUJRANDO EL Fi TIJRO FN UNA E( ONOMiA GLOBALI/ADA tR17C.IDt.o 1 ¿Hipotecan las familias el futum de sus hijos? Otras observaciones Al igudi que en el caso dt los datto de Brasil y- NI¿xico. en los Conningham 1999)>. Parker S Skoufias ('11R0> y Cunning- de otros paises de la región hay escasas o deficienres pruebls de ham v Mtalonerry <000) se ceflaran en l[éxico y estudian el electo que las famílias. frente a una cinsis del mareso, ponen a trabdiar de las crisis de ingreso sobre el trabajc, de menores Y la asisten- a sus hijos t ilos retiran de la cscutia. Sin embargo. eso se dicr Clt a Ia cs.uela antnes, duranet después de I crisis de 19C95. laihi < 1.999). usando los estudios de mtdición de niveles de examinando los eltctos de las perturbtciones idisioncrásicas s %ida pari 11)99 y 199., enconrró que. en Ptrú. cuando las teniendo en cuenta simultaneamente el riesgo agregado Todos multres quedan sin empleo, los niños dedican menos tiempo a llos se centran tspecialmcnte tn ls electos que tiene una per- lus tareas doméstics. pero la escolaridad cl crabaío de mtnores dida involuntaria dtl tmpleo en los niños Parlcer ! Skoulias cambia muy poco . nada. Schadv 20000í no encontró diierencias prestan especial atcnción a lc,s telctos de la erLtr medid. el importantes tntre las ratsas dt matricula de Perú en el año c cri - divorciu y otras razones dlcl mercadío laboral en cualquiera de los sis de 1991 y lc.s años de crecimiento de 199-4 y 1997. Nuesa- padres. Las conclusiones son que los niños -los varones mas munte. se observan rasgosaclicos en el coixto más mplio de que las niñas-- se ven pocc ale.tados por perturbaciones un aumcnte> setular de la matrícula económicas esprcificas del hogar. taííío en períodos de recesion Al igual que en el esrudio de Nerí 5 Thomas (-2utio(>que aquí tomo de recuperación agregadas. se analiza, Dursta ( 1998) examinó los etectos de las perturba- Aprovcihando las posibilidades dinám¡cas del panel. Curi- ciones en zonas merropolitanas de Brasil Pero 13 naturaleza de ningliam y Nlalones sí encontraron los electus pronosticados en las crisis es idiosincrásica más que agregad¿a: el desempleo del las niñas en respuesta a lI pérdida de empleo del padre, pero padrc disminuye en 4 puntos porcentuales la probabilidad de daItos amrbiguos en el caso de los niños Asimismo, sí bien que lc.s niños cntre 1i y 15 años aprueben el curso Sin enontrraron que los niños trabaljn y descrtan más en las lamí- embargo, Duryea i1 98' no investiga las razones subyacentes, lías menos acomod3dis, hay pocas pruebas de que sean las por ejemplo. sí st debe a un entorno lamiliar meros tasorable. restricciones de trédito) lis causantcs de qu,e las familias mas mrnos insumos como libros o porque el niño debe comtnzar a pobres pongan a trab-a>ar a sus hijos Sin rmbargo. encontraron rrabaiar o aumentar el trabajo remunerado No hav que olvidar que es mas probable quc los niños trabaijn en los casos cn que que Neri y Thomas >2000 > no encontraron pruebas sistemnáicas la ¿sposi u el esposo inmresan al trabajo intormal por cuenta acerca de una disminución de la matrícula, la repctición o la propia. Al igual que lu comprobado en Brasil de que el electo deserción tn períodos de contrraición agregacda. pero si encon- sustirución domina al electo ingreso. la puesra en marcha de una traron cierta información de que el trabajo de menorcs aumenta mícroempresa tamnil>ar puede elevar el salor del tiempo de tra- en períodos de recuperación . que diuren más de un trimctire Chile, El Salvador y México indican que no es así: las rece- La recesión brasileña de 1982-83 fue más grave que las siones más prolongadas y profundas parecen tener resultados otras tres coyunturas desfavorables (1990-91, 1996-97 y cualitativamente distintos que las más breves. Los pobres en 1998-99) que se examinan en este estudio, pero también fue general sufrieron mayores pérdidas proporcionales en su diferente en otros aspectos. Mientras que en las recesiones ingreso que los más ricos durante las recesiones graves (aun- más moderadas el 40% más pobre sufrió menos proporcio- que al menos para las zonas metropolitanas de México y el nalmente que el 40% más rico de la población -disminu- Brasil esto no fue así). En Brasil y Chile, se retiró a niños de ciones del ingreso de alrededor del 12%, 2% y 5% para los la escuela durante recesiones profundas, pero no en el caso pobres en los períodos 1990-91, 1996-97 y 1998-99, res- contrario. Si estos datos se confirman para otros países y con- pectivamente, contra 27%, 4% y 6%, respectivamente-, textos, esta conclusión tendría importantes consecuencias en durante la recesión más profunda los dos quintos más pobres las políticas. perdieron un 32%, mientras que los dos quintos más ricos 94 LA RESPtJESTA DE LOS HOGARES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ANTF LAS CRISIS FCONÓóNICAS perdieron el 28% (véanse el Cuadro 5.1 y el Gráfico 5.1) y grupo de quintiles de la distribución de los cambios), la la recesión chilena de 1982-84, que fue más pronunciad y cifra fue de más del 50%. En El Salvador, la crisis agrícola prolongada que otros episodios de crecimiento negativo, ue de 1997 hizo que algunas medidas de la severidad de la también diferente porque es la única recesión durante la c al pobreza aumentaran aproximadamente un 37% entre los disminuyó la matrícula infantil. trabajadores por cuenta propia del sector rural Estos resultados quizás se expliquen por el reduci o Si los latinoamericanos rehuyen el riesgo, como supo- acervo de activos de los pobres (tanto en términos ab o- nemos que lo hace la mayoría de la gente, este grado de lutos como relativo a los flujos de ingreso) en com a- volatilidad del ingreso familiar implica una considerable ración con los ricos, lo que limita su capacidad de rec - pérdida de bienestar social. Si se reduce esta volatilidad, rrir a ellos durante mucho tiempo. Así pues, se los trabajadores y sus familias estarán en mejor situación, comportan de manera similar durante coyunturas d s- a igualdad de los demás factores. Este argumento y la favorables moderadas, recurriendo a algunos de s s magnitud de las variaciones al nivel del hogar sirven de activos y trabajando más horas, pero manteniendo s s poderoso incentivo para estudiar los factores determinan- inversiones cruciales a largo plazo, como la educaci n tes del riesgo microeconómico y las estrategias que adop- de sus hijos. En cambio, en recesiones más prolon a- tan los hogares para disminuirlo y asegurarse contra él. das, el comportamiento de los ricos y de los pobres s La conclusión general de este capítulo es que los hoga- distinto. Mientras que los menores ingresos (o el res responden principalmente de manera racional y sensata, "efecto sustitución") pueden compensar la propensi n desde el punto de vista tanto de los hogares individuales a enviar a los hijos a trabajar debido a la limitación e como a menudo incluso de la sociedad. Sobre todo, tratan la subsistencia (o el "efecto ingreso") durante coyunt - de proteger la educación de sus hijos y su tiempo libre con- ras desfavorables breves, este último efecto pue e tra las crisis económicas, tanto agregadas como idiosincrá- dominar al primero durante coyunturas desfavorab es sicas. Esto no significa que los gobiernos no puedan hacer que supuestamente tendrán mayor duración. En cu 1- más para ayudar a los hogares a hacer frente mejor al riesgo quier caso, si esta conclusión se confirma p ra del ingreso. En el Capítulo 6 se analiza la forma en que los otros países y contextos, también tendrá importan es países de la región han tratado de combatir el riesgo del consecuencias para las políticas, que se analizan en el desempleo, y se concluye que los países pueden adaptar Capítulo 7. mejor los programas de apoyo financiero para los desem- pleados al tipo y el nivel de riesgo así como el grado de Conclusiones desarrollo de los instrumentos de autoaseguro disponibles. La gran volatilidad macroeconómica de la región de A é- En el Capítulo 7, donde se aborda el tema de lo ya reali- rica Latina y el Caribe provoca y a la vez oculta la var a- zado por el estado y de lo que se puede hacer para mejorar ción aún más significativa de las condiciones del ingre so las intervenciones públicas, se llega a la siguiente conclu- y del empleo de las personas y las familias de la región. i sión: si bien el gasto social "focalizado" a menudo es procí- bien la falta de datos sobre el consumo no permitió rea i- clico y está mal orientado, un gasto social más amplio zar mejores estimaciones de las variaciones del bienes ar como el gasto en educación y en salud es menos suscepti- familiar, las variaciones de ingreso que se dan a conocer n ble a los recortes durante los cambios desfavorables de este documento (y que constituyen el límite superior e coyuntura, pero a menudo no basta para impedir el dete- los cambios reales de bienestar) fueron de una magnit d rioro de los indicadores de desempeño en épocas de rece- sustancial. Las recesiones como las de 1982-83 y 1990- 1 sión. Las conclusiones del Capítulo 5 de hecho implican en Brasil produjeron disminuciones proporcionales el que hay un amplio margen para incrementar el bienestar ingreso medio del orden del 30% en algunos grupos e aplicando mejores políticas para hacer frente a los riesgos quintiles. En la crisis mexicana de 1995, la mediana de a del desempleo y las fluctuaciones económicas agregadas pérdida proporcional del ingreso de todos los hogares f ie que pueden desembocar en una mayor pobreza. En las sec- de aproximadamente un 25% y, en el caso de los q e ciones finales de los Capítulos 6 y 7 se proponen ciertas sufrieron "pérdidas catastróficas" (es decir, el prir r formas para materializar este aumento del bienestar. 95 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA Notas durante las crisis, deben indicar explícitamente sus ponderaciones del 1. Para una muestra de posibles explicaciones de esta elevada bienestar. volatilidad en la región, véase Caballero(2000), Calvo (1991) y 9. Pueden encontrarse descomposiciones análogas que usan otros Rodrik (1999). índices de pobreza en Conning, Olinto y Trigueros (2000). 2. Cornia y otros (1987) y el Informe sobre el Desarrollo Mundial 10. La profundidad y severidad aumentó de manera más pronun- 1990 influyeron mucho en la importancia de este tema en las postri- ciada, según mediciones realizadas con otros índices de la pobreza. merías de los años ochenta. 11. La categoría de "sólo trabajo por cuenta propia" al que se vie- 3. Véase una excepción que marcó rumbo en Glewwe y Hall ron empujados muchos hogares en 1997 debido a la pérdida de sus (1998). empleos no está en su mayor parte compuesta por hogares sin tierra. 4. Arango y Maloney (2000) se basan tanto en la Encuesta de En efecto, la mayoría de estos hogares se dedica al menos en parte a hogares Mexicana que se describe en el Recuadro 5.2 como en la actividades agrícolas o ganaderas. La relación entre propiedad de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de Argentina. En la EPH se tierra y pobreza y vulnerabilidad es compleja. El hallazgo más impor- realizan extensas entrevistas bianuales en el Gran Buenos Aires. Se tante de Conning, Olinto y Trigueros (2000) es el nivel del cambio estructura la encuesta de modo tal de generar paneles que permitan que se produce en la asignación del trabajo familiar durante una cri- hacer un seguimiento de la muestra durante dos años. A fin de gene- sis. El elevado aumento de las horas de trabajo por cuenta propia se rar una muestra suficientemente grande de aproximadamente 5.700 divide de manera uniforme entre horas de trabajo agrícola y no agrí- observaciones, se combinaron siete cohortes contiguas de EPH a par- cola, mientras que la pérdida de horas asalariadas es ocasionada prin- tir de mayo de 1993, con rotación semestral. cipalmente por el menor empleo asalariado en el sector agrícola. 5. Esta sección se basa en Ferreira y Gill (2000). 12. Véase el Recuadro 3.1 para definiciones de instrumentos de 6. Estas variaciones del consumo sólo serían equi-proporcionales seguro alternativos; más detalles en Ehrlich y Becker (1972) y Gill e si los hogares tuvieran la certeza de que las perturbaciones serán per- llahi (2000). manentes. 13 Una explicación más detenida de estos efectos contrapuestos 7. Hay buenas razones para creer que la naturaleza de esta perturba- se encuentra en Ferreira y Gill (2000). ción negativa en 1997 sí afectó más severamente a los pobres de zonas 14. Esto indica que hay que hacer una salvedad sobre nuestra rurales que a otros segmentos. Parte de esto se analizará más adelante. anterior consideración respecto al excedente de mano de obra en el Pero también cabe hacer notar que la clasificación de los hogares en este hogar como un activo con valor de seguro. Es probable que esos estudio se basa en un promedio del ingreso de cada hogar en 1995 y miembros de la familia no estuvieran totalmente desocupados. De 1997. Se puede sostener que esto es un sustituto menos sólido del hecho, es probable que las madres hubiesen sido un elemento suma- ingreso permanente que el promedio vecinal usado por Cunningham y mente productivo para la educación de sus hijos. Su ingreso a la Maloney (2000) o el ingreso minceriano pronosticado que usaron Neri y fuerza laboral tiene sus costos y, aun si los datos en gran medida Thomas (2000). apuntan en contra a que esto aumenta masivamente las tasas de deser- 8. En Cunningham y Maloney (2000) se demuestra que cuando ción escolar, de todos modos la calidad y ritmo de la educación de sus se pondera el ingreso permanente para dar más importancia a los hijos pueden verse perjudicados. pobres, las pérdidas proporcionales que sufren los menos educados (y 15. En Mizala y Romaguera (2000) se presentan series cronoló- por consiguiente, probablemente los más pobres) son mayores que gicas desagregadas por género para las tasas de participación en la cuando la ponderación es 1. Como ellos, los demás investigadores que fuerza laboral de jóvenes entre 15 y 19 y entre 20 y 24 en Chile, afirman quienes son los que sufren de manera desproporcionada desde 1976 hasta 1993. 96 CAP TULO 6 Apoyo a los tra ajadores frente al riesgo de desempleo AMÉRICA LATINA HA PASADO DE UN M DELO DE DESARROLLO DIRIGIDO POR EL ESTADO A un par- adigma económico de mercado que ha tornado obsoletos los componentes clave del antiguo sis- tema de protección del ingreso, como as restricciones al despido y el Estado como empleador de A última instancia. Por una parte, la competencia internacional requiere que las empresas manejen a su personal con flexibilidad lo que debilita la relación tradicionalmente vitalicia que mantenían con sus empleados. Por otra parte, las r stricciones de las finanzas públicas, la privatización de las empresas estatales y el renovado énfasis en los res .ltados financieros de las empresas que permanecen en el sector público han tenido como consecuencia q e este último disminuya de tamaño y que se reduzca significativamente el papel del estado como empl ador. Todos estos acontecimientos, junto con los efectos potencialmente adversos que puede tener el proce de reforma económica en el empleo de algunos grupos de trabajadores, que se documentaron en el Capítu o 2, han despertado un gran interés en América Latina y el Caribe por los programas que podrían moderar 1 s efectos de la inseguridad económica en general y de la pérdida de trabajo en particular. En este capítulo s aborda este último punto. Como en muchas otras esferas, al considerar el d seño adecuado de los programas de apoyo financiero para los desempleados, se ha utilizado como referencia a los países desarrollados. Algunos analistas han exami- nado las formas de adaptar los programas de segu o de desempleo a los países en desarrollo (Hamermesh, 1992) y otros incluso han intentado adaptar los parámetrr Pero también hay argumentos teóricos contra esta pro- de estos programas a las características específicas de dichcs puesta. En concreto, las cuentas de ahorro personal no países (Hopenhayn y Nicolini, 1999)1 . Sin embargo, n cubren conjuntamente el riesgo de las distintas personas y, se sabe con claridad si en todas las circunstancias 1 en consecuencia, podrían ser menos eficientes que los siste- seguro de desempleo es el programa de apoyo finan- mas que sí lo hacen en forma explícita (como el seguro de ciero más adecuado En los últimos tiempos se ha pro- desempleo oficial) o en forma implícita (como los progra- puesto crear cuentas de ahorro personal para desempleo; 1os mas de apoyo financiero que se financian con los ingresos trabajadores están obligados a guardar dinero cuando tie- tributarios generales). nen empleo y podrían recurrir a estas sumas en caso de pe En este capítulo se evalúa una serie de programas de apoyo der su trabajo. Aunque estos programas efectivamente pro - financiero que han sido probados en el contexto de América porcionan una indemnización por despido a lo; Latina. En lugar de comenzar con un programa "ideal" en teo- trabajadores, estas propuestas se justifican en gran parte por ría y ajustarlo a las características de un país determinado, en razones teóricas: las cuentas de ahorro personal suponen u este capítulo se consideran programas específicos que se están mayor incentivo que el seguro de desempleo tradicionI aplicando en este momento. Hasta hace poco, no se sabía para realizar aportes mientras se está empleado y para bus mucho en conjunto sobre los programas de apoyo financiero car un trabajo al quedar desempleado2. para desempleados de los países en desarrollo3 . Por lo tanto, 97 ASEGURANDO El. FUTUtRO EN UINA ECONONMÍA GLOBALIZADA aunque en este capítulo se recurre a las publicaciones existen- Tipología de los programas tes, en su mayor parte se basa en estudios encargados por el En América Latina y el Caribe se han probado al menos Banco Mundial especialmente para este informe. Estos estu- cinco tipos diferentes de programas de apoyo financiero dios tratan el funcionamiento y los efectos de programas de para los desempleados5. Todos ellos suponen una transfe- apoyo financiero específicos para los desempleados en Argen- rencia neta de recursos a los trabajadores que pierden su tina (Ravallion, 2000), Brasil (Cunningham, 2000), Colombia trabajo, pero el monto, las condiciones y las fuentes de la (Kugler, 2000), México (Wodon, 2000) y Perú (MacIsaac y transferencia difieren sustancialmente de un programa a Rama, 2000) '. otro. En el aspecto conceptual, es posible considerar a algu- El objetivo no es generar una `clasificación" precisa de nos de estos programas como una mera redistribución de estos programas, ya que es de suponer que todos ellos ten- recursos, de los contribuyentes a los desempleados; otros gan puntos tanto fuertes como débiles en el marco de los son más bien ahorro forzoso o autoseguro, pudiendo usarse distintos objetivos de las autoridades, dependiendo de las lo ahorrado en caso de pérdida del trabajo e incluso hay restricciones que enfrenten. Por ejemplo, un programa otros que se asemejan a un seguro de mercado, con una podría compensar satisfactoriamente las pérdidas que prima que se paga mientras se está trabajando y una sufren los trabajadores del sector formal en razón de la indemnización en caso de desempleo. mayor competencia de las importaciones o la desregula- Los cinco tipos de programas de apoyo financiero usa- ción, pero no beneficiar a los trabajadores del sector infor- dos en la región son obras públicas, indemnización obliga- mal que corren el riesgo de caer en la pobreza como conse- toria por despido, capacitación para el desempleado, seguro cuencia de las fluctuaciones agregadas. En forma similar, un de desempleo y cuentas de ahorro personal. En el Recuadro programa podría tener una amplia cobertura, pero también 6.1 se resumen las principales características de estos pro- un elevado costo para el presupuesto. Un programa será gramas y en el Cuadro 6. 1, la distribución cronológica y la adecuado o no para un país dependiendo especialmente de índole de los pagos que comprende cada uno de estos cinco la situación del mercado laboral (por ejemplo, la magnitud programas de apoyo financiero. del empleo informal y la frecuencia del desempleo) y de la Para interpretar el Cuadro 6.1, se debe considerar la capacidad administrativa del estado para poner en práctica siguiente secuencia estilizada del mercado laboral. En el diferentes programas públicos de apoyo financiero. período 0, el trabajador pierde el trabajo, en el período F, Una vez dicho esto, también se debe recordar que el encuentra un nuevo trabajo, D es la duración máxima de los estado puede superar con el tiempo algunas de estas limi- beneficios que permite el programa de apoyo financiero y R taciones: la reforma del mercado laboral puede reducir la es la edad de jubilación del trabajador. El cuadro se ha cons- diferencia entre las actividades formales e informales y es truido suponiendo que F viene antes que D, pero esto no posible crear la capacidad administrativa. Al observar lo necesariamente es así en la práctica. Las filas del cuadro que los distintos gobiernos han hecho para facilitar apoyo corresponden a los cinco tipos generales de programas de financiero a los desempleados y lo que se podría hacer apoyo financiero que se están aplicando en la actualidad en mejor; se incorpora una perspectiva a mediano plazo y a América Latina y el Caribe. Un cero indica que el programa plazo más largo. Aunque algunas de las recomendaciones no supone pago alguno del o al trabajador en el período en materia de política se basan en premisas teóricas especí- correspondiente. Los posibles pagos son, entre otros, el sala- ficas, creemos que una combinación de rigor analítico y rio recibido de un programa de obras públicas, (W), la asig- sentido práctico podría ayudar a los países a idear estrate- nación para capacitación (A), el monto de indemnización por gias que concilien en forma eficaz la acción inmediata con despido recibido del empleador (S), el aporte del trabajador la visión a largo plazo. En este capítulo se presentan pro- y del empleador a un programa de apoyo financiero (-C), un gramas de apoyo financiero de cinco países destacando sus beneficio cuyo monto depende de los aportes anteriores (+C) características más importantes, se resume la evaluación de y una pensión de vejez (P). estos programas y, usando las principales conclusiones de En el programa de cuentas personales, la pensión de vejez estos y otros estudios y el marco de seguro integral esbo- se puede devengar de la parte del ahorro forzoso que no se zado en el Capítulo 3 como medio de coordinación, se ana- utilizó como apoyo financiero en los períodos de desem- lizan las principales repercusiones para las políticas de las pleo. Aunque sólo los trabajadores inscritos en un sistema economías de América Latina y el Caribe. de seguridad social pueden participar en el seguro de 98 APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AI. RIISG O Dl DESEMPLI:ti RFCIADRO ' 1 Programas de apoyo financiero de los desempleados: Princip les caractensticas Obras pñblicas. Este programa de apoyo hinanciero sc usr, e múltipio rspecíhtci del salario dtl trbiaiido.r ' en ornu>., la fór- Chile en las décadas dt 1')'0 s 10980t) ! se comenzó a tplíc¿ir mula dc la indemrizac:ió,n cs ditfcrnte cuando el despido se retienremente en Argentina. Brail, Corlombia s México. ! debe a razc,nre eco,nó.micas Por l, gerirarl los cmpleadores no programa ofrece trabajo de salario bljo a to,dos los1, quc este ertin obligados a .e,nstituir reservas para paojr la indemniza- dispuesios a aceptarlos En principio. la maisoría de los trab * 11uSn por finalizació n del stnicío. los corresponde a actividades quc nc compiten cuin ti 'eco C(uIas pers3,ndles. Esrt t, una serbiOfn finflia ada' del privado, pueden ser eCxgenteS tn tl asprcto tisIcO ptor 1 progr.imade indemnizaii-en-i píírdespido Los rrabajadorestie- general duran sólo algunos mecss. Por ,c-nsi&uiente.res pr.ub. nen cuenas individuales a lais que se rinsihere periódica- bit que el programa atraiiga a trabajadorrs desemnpleados % mcnt .cirto pircentaje de su sal.ric En Laso dr separación los que no forman parre de la fuerza laboiral. nr. a los qu del ser' íio, a sea volunraria o, invollunriairjj. los trabajadores estan empleados El gran esfuerzo, la orta durtció,n ; bJj pueden utilizjr tondlos de sus c.uCftas Todo saldo que quede remuncr3ción haten que sólo participtn loi mis neceitaocs rc ebtas cuentas al mrromento dt lt jubilacÍión se podrá usar Capacilacriói Puesto) qut alLunos proLramas dr dcpa'it para las prnsicines de %rjez En circunstancias espes.íhcas los ción están orientados esprcialmtnce a los dssrmpleados pr. itrabajadlores tambiénr purcdn romar prestadí de suJs cuentas. porcionan una asignación a las persitnas qu se etán capaci Fn Brasil ha existido cír pr,:gYOS céJuLsos de tra s que sr pjaa mirnirjs el trabajadur permanezca sin empleo y baio obligan a los empleadorrs a pagar unj mdnemnizai iin pC hasta un maximo dc larios mesrs ki añio:s Sin embarco. es casi finalización dtl srn icio a los trabajaiores que despidtn sí. imposbibr contruilar si los bencficiarios aceptan un trabajo en una causa 'justificada íes decir. por moílos que no sean dís cl s.ect[,r infoirmal, de modo que algunnos dr lo;s prnorammas ni tiplínariosi. L indemnizacion ts un múltiplo del salario ce siquicra intentan cijnddci(c,nar el pagO cíe ílos beneficios al trabajador, en algunos paises no puede exceder un monrio desrmpleo real del rrabajador. desempleo y los programas de cuentas personales, los otro posible incapacidad o reticencia por parte de la administra- tres programas en principio permiten la participación d ción de la seguridad social de controlar si los beneficiarios los trabajadores no inscritos; de ahí los signos de interroga realmente no tienen un trabajo. ción en las columnas postjubilación del Cuadro 6.1. Lo En este informe se toma un ejemplo de cada uno de los demás signos de interrogación de este cuadro indican 1 cinco programas y se examina la forma en que éste ha ayu- 99 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA CUADRO 6 1 Características de los diversos programas de apoyo financiero de los desempleados TERMINA PIERDE ENCUENTRA EL APOYO PERIODO EMPLEADO EL EMPLEO DESEMPLEADO OTRO EMPLEO FINANCIERO DESEMPLEADO JUBILADO -1 0 1 F D D+1 R Obras públicas 0 0 W 0 0 0 ? Capacitación para desempleados 0 0 A 0 0 0 ? Indemnización obligatoria por despido 0 S 0 0 0 0 ? Cuentas de ahorro personal -C +C +C 0 0 0 P+C Seguro de desempleo -C ? B B? B? 0 P Nota: La distribución cronológica de los acontecimientos es la siguiente: en el período ), el trabajador pierde su trabajo, en el período F, encuentra un nuevo trabajo, D es la duración máxima de los beneficios; R es la edad de jubilación. El cuadro se ha construido suponiendo que F viene antes de D, pero en la práctica no es necesariamente así. Los programas com- prenden los siguientes pagos o transferencias: W es el salario pagado por el programa de obras públicas; S es el monto de la indemnización por despido recibido por el trabajador; A es una asignación para capacitación; -C es el aporte del rmbajador y del empleador a un programa; +C es una transferencia de ingresos definida por el aporte; P es la pensión por vejez y el signo de interrogación indica que los beneficiarios del programa no necesariamente están inscritos en la seguridad social; B son los beneficios de desempleo y el signo de interrogación indica que el trabajador podría no recibir el beneficio durante ese período. dado a enfrentar la pérdida de trabajo. Aquí las obras y sólo pueden recibir capacitación una vez. Durante más o públicas están representadas por el programa Trabajar de menos diez años, el programa tuvo un alcance reducido, Argentina, creado durante 1996-97, como respuesta a un pero después de haber superado satisfactoriamente varias aumento en el desempleo en 1995. Trabajar asigna fondos evaluaciones se lo decuplicó. Se aplicaron dos criterios para a las provincias sobre la base de la distribución de los evaluar el programa: el suministro concreto de apoyo finan- desempleados pobres. Las municipalidades y las organiza- ciero (es decir, una transferencia de ingresos o función de ciones no gubernamentales presentan sus propuestas para "seguro social") y la eficacia para reducir la incidencia usar los fondos, que se aprueban a nivel regional, conforme futura o la duración del desempleo (es decir, ayudar a la a un sistema de puntos relacionados con la pobreza en la "autoprotección"). zona y los méritos del proyecto. El gobierno paga los cos- El programa de indemnización obligatoria por despido tos de la mano de obra no calificada y las unidades patroci- que aquí se examina es el que se aplicó en Perú durante los nantes pagan los materiales y la mano de obra calificada. El años noventa. Durante las dos décadas anteriores, este pro- salario de los trabajadores no calificados se fija en dos ter- grama había formado parte de una campaña que tenía por cios del salario medio del decil más pobre en la ciudad capi- finalidad garantizar la seguridad en el empleo a los trabaja- tal. En principio no hay restricciones en cuanto a los requi- dores después de un cierto período de prueba. Las regla- sitos para participar en el programa, pero en la práctica hay mentaciones acerca de la seguridad en el empleo dejaron de racionamiento. aplicarse a principios de la década de 1990 y se abolieron Probecat, el programa de capacitación de México, se creó oficialmente en 1993. Pero las normas de la indemnización en 1984 en vista del aumento del desempleo y el deterioro obligatoria por despido no se flexibilizaron demasiado. de los niveles de vida provocados por la crisis económica de Aunque durante la década de 1990 se modificó cuatro veces 1982. El objetivo del programa es mejorar la productividad la fórmula para determinar el monto que se pagaría en caso de los trabajadores desempleados para ayudarles a encontrar de despido "injustificado", la estrategia básica siguió siendo empleo. El programa proporciona capacitación que se la misma. En 1996, el empleador tenía que pagar un mes financia con fondos públicos y una asignación de subsisten- de salario por año de servicio, hasta un máximo de 12 meses cia mientras se está estudiando; la duración máxima es de y en 1997, el monto se aumentó en un 50%. Desde esa seis meses. La asignación es igual al salario mínimo, más los fecha, no se ha modificado el programa de indemnización costos de transporte y la cobertura del seguro de salud. Ini- obligatoria por despido de Perú. cialmente, los cursos se dictaban en escuelas y centros de Colombia es uno de los pocos países de América Latina capacitación, pero más tarde se incorporaron también las y el Caribe que logró reemplazar su programa de indemni- empresas. Las empresas que participan deben contratar al zación obligatoria por despido por un programa de cuentas menos el 70% de las personas que se capacita. Los benefi- personales, una modificación que se realizó en 1990, ciarios se seleccionan sobre la base de un sistema de puntos cuando la tasa de desempleo era baja. Formó parte de una 100 APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO CUADRO 6.2 Comparación entre los sistemas de seguro de desempleo de B asil y Estados Unidos CARACTERíSTICAS BRASIL ESTADOS UNIDOS Administrado por Gobierno federal Gobiernos estatal y federal Número de solicitantes 3-5 millones por año 15-20 millones por año Objetivos (i) Mitigar las dificultades ocasionadas r la pérdida de ingresos (i) Mitigar las dificultades ocasionadas por la pérdida de ingresos (ii) Macroestabilización automátic (ui) Macroestabilización automática (iii) Mejorar el ajuste entre trabajac or y trabajo (iii) Ayudar a estabilizar el empleo mediante la calificación (iv) Hacer que los empleadores compa tan la carga del desempleo por experiencia que realizan los empleadores Tasa de impuesto Impuesto federal = 0,65% de los i gresos de las empresas Impuesto federal = 0,8% de la nómina imponible; el impuesto privadas, 1,0% de los ingresos de 1 empresas públicas y estatal varía entre el 0% y el 10% de la nómina imponible, 1,0% de los gastos de las empresas sin fines de lucro según la calificación por experiencia de las firmas Base imponible Ingresos o gastos de las empresas Federal: hasta US$7.000 de la nómina de cada empleado (véase el recuadro anterior) Estados: al menos US$7.000 de la nómina de cada empleado (el 80% de los estados tenía una base imponible sobre los US$7.000) Uso de los fondos El 40% de las recaudaciones se transfie a otros usos ajenos Se debe usar el capital y los intereses para pagar al pago de los beneficios del seguro de esempleo, mediante exclusivamente las solicitudes de seguro transferencia obligatoria al banco n cional de desarrollo de desempleo Tasas de reemplazo de beneficio El 80% de los salarios de referencia has a R$220 por mes; Entre el 32%, y el 57%, hasta el tope de beneficios el 50% de los salarios entre R$220 y R 254 por mes; El límite inferior es de US$180/semana; el tope superior 0% por encima de esto es de US$390 (US$575 con asignación por cargas familiares) Salario de referencia Promedio del salario de 3 meses an es del despido Último salario antes del despido Duración de los beneficios Entre 3 y 5 pagos, dependiendo del historial del trabajo Beneficios normales hasta 26 semanas, beneficios durante los 3 años anteriores; se pu e recibir el paquete ampliados hasta 13 semanas adicionales; beneficios de pago de seguro de desempleo sól una vez en 16 meses temporales adicionales durante recesiones Puente: Gill, Dar y Thomas (1999). reforma más amplia, que incluyó la liberalización financie a salarios mínimos mensuales', de acuerdo a los aportes realiza- y del comercio. Según el nuevo sistema, los trabajador s dos. Los beneficios se pagan en cuotas mensuales, hasta un deben aportar el 9,3% de su salario a un fondo de desen - máximo de 120 días, pero no son contingentes la pérdida de pleo. Tienen derecho a sus ahorros en caso de despido, per trabajo. Los trabajadores se deben presentar en persona en los también pueden "sacar préstamos" con cargo a este fond centros de seguridad social para cobrar sus beneficios. para fines de vivienda y educación cuando están empleado. Conforme al sistema anterior, los trabajadores tambié Resultados principales podían pedir a sus empleadores parte de la indemnizació Los cinco programas de apoyo financiero se pueden por despido en calidad de préstamo, pero su valor no se rea - evaluar según varios aspectos (véase el Recuadro 6.2). justaba en forma adecuada de acuerdo a la inflación. Algu- Las propuestas relativas a la adopción de un seguro de nos grupos específicos de trabajadores pueden decidir n desempleo "óptimo" o cuentas de ahorro personal por incorporarse al nuevo sistema y obtener un salario más alt lo general se centran en los incentivos que brindan a cambio de no estar cubiertos por el programa. estos programas para que los trabajadores busquen Brasil tiene el mayor programa de seguro de desempleo e empleo en forma activa. Sin embargo, en países con un la región, a pesar de ser de poca envergadura si se compara co alto nivel de trabajo informal, también es importante los de países de la OCDE que tienen sistemas moderado , considerar a quién llegan estos programas. Además, la como el sistema estadounidense (véase el Cuadro 6.2 y Gil], carga de algunos de estos programas no recae sólo en Dar y Thomas, 1999). Este programa se creó en 1986 entr sus beneficiarios. Según quién "pague" los beneficios, y una serie de políticas (el plan Cruzado) que procuraban logra cómo lo haga, los programas pueden tener distintas la estabilización de los precios. El programa se financia co repercusiones en materia de eficiencia y equidad. Por impuestos que deben pagar los empleadores. Para tener dere último, si se carece de programas de apoyo financiero, cho a los beneficios del seguro de desempleo, un trabajado algunos de los desempleados pueden recurrir a sus aho- debe estar cubierto durante 15 de los 24 meses anteriores a l rros o a transferencias de parientes para mantener su pérdida del empleo. Los beneficios fluctúan entre uno y do consumo. Por lo tanto, es importante evaluar si los pro- 101 ASEGLIRANDO EL FU IITRO EN UNA EIONOMIA GLOBALIZADA R FfClT iriO ' - Fuentes de datos y meodoloía Programa, Trabaiar de .4Ageplin, todos los años entre 1986 s 199- Atribuyen todos los Los fcictos dle prngramra Traba>ar se revalúan combinando cambios obsenrados en la pernianerucia en el targo al debi- dos encluestas de hogares. Lina de ellas. la Encuesra de litamrenro de las reglamentaciones sobre seguridad en el Desarrollo Social (EDS>, se realizó en 199- cubriendo a la empleo. aunque ¿sta no es la única reforma o conmocion población residen[e en localidades de S OO0í) o más habí- que se produio durante este período. tan[es. Jalan s Ravalion (1999í crearon un wrupo de comparación basándose en la mucsira de la EDS s, aplí- Czuentais de ahorro personal de Colombia cando mérodos de 1orrespoidencia La otra es una mues- En el caso de Colombia. la reforma del mercado laboral de tra de sus participantes de 199' abarcando 3 500 hoga- 1990 permnitó realizar un experimento similar. reempla- res La inibrmacíón utilizada por Ravallion < 2000i) en zando los pagos de indemnización por despido pur cuen- Trabaiar escá tomada de regzistros ohciales. tas personalts. Los ddaos utilizados por Kugler (2000> para evaluar los efectos de este cambio se han tomado de Programa Probec-.i de Aléxico las etapas de 1998, 199-2 y 1996 de la Encuesta Nacional En la esaluació%n del programa Probecat realizada por de Hiigares tENHI Es[a encuesta se realizó en las siete \V\odon s, Minooa í 1999' se combinaro,n datos de las eta- zonas metropolitarnas más grandes de Colombia. Las eta- pas de 1993-)Q- de la Enetíista Nacional de Empleo pas de unio de la ENH incluyen módulos sobre informa- Urbano íENELIy de una encuesta rtalizada mas o lidad. ptrmitiendo así idencificar a los trabajadores que menos al mismo tiempo entre los personas que partíc:- están cubierto(s por las re.lamentac iones de la indemníza- paban en el Probecar. diseñada en cuincidencia con las ciñn obligacoria por despido combinaron las dos encues[as utilizando métodos obtenidos se refieren a los efecros de reemplazar la indem- de corrtspondencia nización por despido por cuentas personales. no a los efec- tos específicos de las últimas. lnvrde, i:a ión shobligatoriai por despido de Perú El estudio dc lís efectos dc la indrmnización obligatoria Seguro de desemlpleo de Brasil por despido un Pcrú realizado por Niaclsaac v Rama Cunningiam í 32Uíl cstudió el programa de seguro de í (2000) utiliza los datos de panel de los estudios de medi- desempleo de Brasil utilizando datos dt una nuestra de ciíen de niveles de vida dt 199-4 y 199'. Los datos de hombres y mujeres en edad de trabaiar que abandonaron panel permiren realizar los alustes correspondientes a las un trabaj o no agrícola. pasaron por lo menos un mes diferencias no observables entre los individuos. MNaclsaac desempleados y encontraron un nuevo trabajo. Esta v Ram-a combinan varios indicadores de empleo (años de muestra se obru vo de la Pesquisa Nacional de Amostra de sCervio, contrato por escrito. ínscrípción en un sistema Domicilios (PNAD) de todos los años entre 1992 y 199. dt securndad social, tamaño del establecimientíí presen- exceptr 1 99-i. en que no se realizó la encuesta Cada etapa cia dr un sindicato) para tealuar sí un trabajador nbten- de la PNAD abarca más de 360.000) observaciones. Los drá la indemnización por despido si no es justificado. La triterios usados por Cunningham. a pesar de ser bastante tncuesta también contiene información sobre los ingreso; restrictivos,. permititron reunir una muestra de mis de a nivel individual s de consumo a nivel de hogar Con la 2-4..00) indis iduos. La mayor generosidad de los benefi- ayuda de datcs sobre la permanencia en el cargo de la cios de seguro de dcsempleco que se ofrecieron en 199Á Encuesta Anual de Hogares. Saasedra y Torero í 1999) sinre como un exptrimento natural, porque permite eva- analizan el efecto de la indemnización obliyatoria por loar la diferencia en las diferencias de los efectos de la despido en la rotación de personal correspondiente a participación en el programa. 102 APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO gramas oficiales de apoyo financiero verdaderame te No es fácil responder a la totalidad de estas preguntas en ayudan a nivelar el consumo o simplemente reemp a- el caso de todos los programas. Se necesitaría muchísima zan a otros mecanismos de autoseguro más informal s. información sobre el historial de empleo, los ingresos y el Con arreglo a estas consideraciones, los resultados e consumo de una muestra representativa de trabajadores y estos cinco programas de apoyo financiero se pue en los datos que se tienen de los cinco países, en general no resumir en función de cuatro aspectos: abordan todas estas variables a la vez. Por otra parte, la • Cobertura. ¿Cuántos trabajadores están en condic o- información sobre las características individuales de los tra- nes de participar en el programa de apoyo financi ro bajadores (como edad y educación) necesariamente es limi- considerado? ¿Cuántos en realidad se benefician c3n tada. Por lo tanto, siempre es posible sostener que las dife- una transferencia de ingresos o se han beneficiado e rencias en el empleo, ingresos o consumo no se deben a la alguna recientemente? ¿Cómo varía la cobertura c n participación en un programa específico de apoyo finan- la riqueza? ciero, sino a características difíciles de observar de los tra- * Costo. ¿De qué magnitud son las transferencias en el bajadores (por ejemplo, el talento) que están correlaciona- programa considerado? ¿Qué fracción del costo to al das con la participación en el programa. Por estos motivos, del programa recibe realmente el trabajador? ¿ os no se debe considerar que estas las evaluaciones son defini- trabajadores "compran" protección recibiendo sa a- tivas. Pero los estudios encargados para este informe y algu- rios más bajos o es una carga que se traslada a s nos otros documentos recientes aprovechan múltiples empleadores o a los contribuyentes? observaciones de los mismos trabajadores o los cambios en * Incentivos. ¿Los trabajadores que están cubiertos Dr el marco normativo para identificar algunos de los efectos el programa permanecen desempleados por perío os de los programas más prolongados que aquellos que no lo está l? ¿Encuentran empleos con ingresos más altos o .¿Quiénes están cubiertos por estos programas? empleos que son "mejores" en algún otro sentido? En principio, los cinco programas de apoyo financiero cubren * Seguro ¿Los trabajadores que están cubiertos por s una parte considerable de la fuerza laboral. La cobertura más programas de apoyo financiero presentan pautas e alta corresponde al programa de obras públicas de Argentina, consumo más niveladas que los que no lo están? ¿ 1 porque cualquiera que esté dispuesto a tomar un trabajo al consumo de los trabajadores cubiertos disminu e salario vigente supuestamente puede hacerlo. Sin embargo, en menos, a igualdad de los demás factores, en caso e la práctica, la cobertura del programa está determinada por pérdida de trabajo? los recursos disponibles. En el programa de capacitación de CUADRO 6.3 Programas de apoyo financiero para los desempleados: Benefliarios en todos los grupos de la población TRABAJADORES BENEFICIARIC S LEGALMENTE REALES COM PROGRAMA Y CUBIERTOS POR PORCENTAJE DE :)S PROPORCIÓN DE BENEFICIARIOS EN EL GRUPO DE LA POBLACIÓN (%) PAÍS EL PROGRAMA DESEMPLEADC S Más pobre Segunda más pobre Media Segunda más rica Más rica Obras públicas en Argentina En principio, todos 7,5 78,6 15,3 3,5 2,1 0,4 Capacitación en México Requisitos de edad, educación 29,4 69,9 15,5 8,1 5,0 1,5 Indemnización por despido en Perú 21,29% de todo el sector privado 3,6 4,7 9,5 28.6 33,3 23,8 Seguro de desempleo en Brasil 39,6%° de los trabajadores urbanos 11,8 1 o,6 24,6 19,1 25,1 13,6 Cuentas personales en Colombia 47,2% de los trabajadores urbanos No se be 0,0 4,3 No se sabe 19,1 76,6 N,,ta: La cobertura se basa en el dereclio legal. En los desempleados se incluyen los q e buscan trabajo por primera vez. Los datos de Argentina corresponden a Jalan y Ravallion (1999) y Jones y Ravallion (1999) y se refieren a 1997;, Is grupos son quintiles de blac,ón según los ingresos per cápita del hogar, sin incluir los beneficios pagados por el pro- grama. Los datos de México corresponden a Wodon y Minowa (1999) Los datos de rú corresponden a Maclsaac y Rama (20)00) y se refieren a 1994; los trabajadores del sector pri- vado incluyen a los agricultrores, los trabajadores independientes y los trabajadores fa iliares no remunemdos; los grupos son quinitiles de muestra según el consumo per cápita de los hogares. Los datos de Bmsil se llan tomado de Cuííningham (21)(1)); las cifras de co rtura corresponden a 1997; los grupos están definidos sobre la base de los ingresos del último empleo a partir de 1992, con valores límite en 1, 2, 3 y 5 salarios mínimos. Los dat de Colombia corresponden a Kugler (20)0)0) y se refieren a 1992-96; los grupos son cuartiles de trabajadares según los ingresos en el último empleo. 103 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÉA GLOBALIZADA México, la cobertura es levemente menor, porque se exigen zación por despido a los trabajadores que no quieran man- ciertas condiciones para la admisión. La primera columna del tener. Cuadro 6.3 nos muestra que los otros tres programas llegan a Otra posible explicación para la diferencia entre la cober- una parte más pequeña de la fuerza laboral, pero pese a ello, tura legal y real es la deficiente capacidad de ejecución y considerable. En el caso del programa de indemnización obli- cumplimiento. En el caso de Perú, MacIsaac y Rama (2000) gatoria por despido de Perú, la porción parece ser mucho más han creado una puntuación de cobertura que combina cua- pequeña, pero esto se debe principalmente a la forma en que tro criterios, además del derecho legal: tener un contrato está definido el denominador: mientras que las tasas de cober- por escrito, estar inscrito en la seguridad social, trabajar en tura de Brasil y Colombia sólo se refieren a los trabajadores de una empresa en que funcione al menos un sindicato y tra- los centros urbanos más grandes, la tasa de cobertura para bajar en una empresa grande. Se puede suponer que la pro- Perú se refiere a todos los trabajadores del sector privado, babilidad de que realmente se obtenga la indemnización en incluidos los del sector agrícola. La cobertura relativamente caso de despido aumenta de acuerdo al número de criterios alta de los programas concuerda con pruebas casuales de que con que cumpla el trabajador. Si en la práctica sólo los tra- los trabajadores no deciden dejar de participar cuando se les bajadores que cumplen con al menos uno de estos criterios da la opción. En Colombia, por ejemplo, sólo el 1,5% de los obtienen la indemnización por despido, la tasa de cobertura trabajadores de la industria manufacturera y el 0,6% de los disminuye del 21,1% al 9,3% de la fuerza laboral. Se trabajadores del comercio prefirieron un salario más alto en reduce al 5,2,% si los trabajadores deben cumplir con dos 1995 a cambio de no estar cubiertos por el programa de cuen- de estos criterios como mínimo. En el caso de Brasil, Cun- tas personales (Kugler, 2000). ningham (2000) informa que una parte significativa de los La cobertura relativamente alta de los programas entre desempleados tiene derecho a beneficios por desempleo, los que trabajan contrasta marcadamente con el número pero no los cobra, lo que quizás sea atribuible a la falta de relativamente bajo de beneficiarios entre los desempleados, oficinas de seguridad social en las cercanías. como se muestra en la segunda columna del Cuadro 6.3. La Los beneficiarios reales de los programas de apoyo finan- interpretación de las cifras de esta columna no es sencilla, ciero tienden a ser relativamente acomodados, pero Probecat porque comparan un flujo (el número de beneficiarios en un y el programa de obras públicas de Argentina son la excep- año) con una masa (el promedio de desempleados durante ción. Trabajar es un programa de alivio de la pobreza focali- el mismo año). En los países donde los movimientos hacia zado por medio del desempleo, antes que un programa de y desde el desempleo son frecuentes, como en México, el apoyo financiero a los desempleados. En todos los demás pro- total de personas desempleadas en cualquier momento del gramas para los cuales se tiene información, el grupo más año podría ser varias veces más alto que el promedio de pobre de la población tiene el menor número de beneficia- desempleados. Tomando esto en cuenta, sería acertado con- rios, que tienden a ser más numerosos entre los grupos de cluir que en el mejor de los casos, no más de 1 de cada 10 ingreso mediano o alto. El programa de cuentas de ahorro trabajadores desempleados se beneficia con los programas personal de Colombia es el menos orientado hacia los pobres; de apoyo financiero considerados. más del 75% de los beneficiarios se puede encontrar entre el Existen varios motivos para la discrepancia entre una 25% más rico de la población urbana. cobertura legal relativamente alta y otra real relativamente baja. Una de ellas es la autoselección. Los programas de ¿Cuánto cuestan los programas? obras públicas pagan bajos salarios, tienen escasa continui- La transferencia de ingreso media que reciben los beneficia- dad y exigen trabajo duro, de modo que sólo ingresan los rios de estos programas fluctúa entre aproximadamente desempleados más necesitados. Puesto que los programas US$300 en México y US$1.300 en Argentina. Las cifras de capacitación no son tan exigentes en el aspecto físico y sobre gasto que se dieron a conocer para estos dos países en pueden mejorar las aptitudes, quizás atraigan a un número la primera columna del Cuadro 6.4 son más altas, porque mayor de candidatos. En los otros tres programas podrían también incluyen otros costos de los programas. En el caso haber autoselección por parte de los empleadores, quienes de Argentina, sólo un tercio de cada dólar gastado se paga quizás no estén muy interesados en prorrogar los contratos a los trabajadores y los otros dos tercios se destinan a mate- más allá del período de prueba, porque incurrirían en cos- riales y personal calificado a cargo de las actividades que tos adicionales en términos de aportes o pagos de indemni- respalda el programa (Ravallion, 1999a). La relación 104 APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO CUADRO 6.4 Programas de apoyo financiero para los desempleados: Costo r beneficiario CARGA SOB E LOS EMPLEADORES GASTO MEDIO POR CAMBIO EN EL VALOR DE ACTIVOS PROGRAMA Y BENEFICIARIO APORTES O SALARIO DE CARGA SOBRE LOS GENERADOS POR PAíS (EN US$) PAGOS EQUILIBRIO (EN %) CONTRIBUYENTES BENEFICIARIO Obras públicas en Argentina 3.100 Ninguno No se aplica Todos Similar al gasto Capacitación en México 393 Ninguno No se aplica Todos Insignificante Indemnización por 760 1 salario mensual po año, Insignificante Ninguno No se aplica despido en Perú tanto alzado Seguro de desempleo 664 65% de los ingres >s No se conoce Ninguno (el sistema No se aplica en Brasil de la empresa, men al tiene supenávit) Cuentas personales No se conoce 9,3% del salario de los Insignificante Ninguno No se aplica en Colombia trabajadores, mens al Nota,: Los datos de Argentina corresponden a Ravallion (1999a), Jalan y Ravallion (1 99), yjones y Ravallion (1999) y se refieren a 1997. Quentin Wodon tuvo la amabilidad de proporcionar los datos de costos para México; la evaluación del valor de los activos co responde a Wodon y Minowa (1999) Los datos de Perú corresponden a MacIsaac y Rama (2()()()); el aporte de los empleadores se refiere a 1994, mientras que el salario de equi ibrio fue estimado sobe la base de los datos de panel de 1994-97. Los datos de Brasil corre- sponden a Cunningham (2()00); el gasto se refiere a 1995. Los datos de Colombia cor esponden a Kugler (2000); el cambio en el salario de equilibrio se estimó usando diferencias en las diferencias para 199(1 y 1992-96. aumenta a aproximadamente el 75% en el caso de Méxic , Por lo tanto, a mediados de los años noventa, los "impues- donde el otro 25% se destina a los salarios de los instruct - tos" sobre el empleo de los programas de apoyo financiero res y otros gastos relacionados. Los otros tres program s colombiano y peruano eran aproximadamente iguales. Algu- de apoyo financiero que se examinan en este documento ti - nos de los proponentes del sistema de cuentas personales sos- nen una relación más alta entre gastos en beneficios y otr s tienen que un programa de apoyo financiero similar al gastos. colombiano supone una carga menor para los empleadores Las transferencias de ingreso se financian de dos forma . que un programa como el peruano Sin embargo, los emple- En el caso del programa de obras públicas de Argentina adores peruanos podrían reservar fondos mensualmente, si lo el programa de capacitación de México, el financiamiento desearan, pero no es evidente que estarán en mejor situación proviene principalmente del presupuesto, esto es, de la tr - si se los obliga a hacerlo. Sin embargo, las cuentas de ahorro butación general. En los otros tres casos, las transferenci s que son administradas por terceros (no los empleadores ni se financian mediante impuestos explícitos o implícit s los trabajadores) facilitan la movilidad del trabajo, reducen sobre el empleo. En principio, los impuestos sobre 1 las reclamaciones legales y proporcionan a los trabajadores empleo podrían ser más o menos distorsionadores que a beneficios más seguros. tributación general, dependiendo de la naturaleza del si - Una diferencia posiblemente más importante entre los pro- tema tributario vigente. Pero todos los impuestos supone gramas de apoyo financiero que dependen de un impuesto una carga marginal, en el sentido de que reducen la e - sobre el empleo se relaciona con el ajuste endógeno de los sala- ciencia económica. Esta carga se debería considerar al evo - rios. Si los trabajadores valoran un programa, deben estar dis- luar programas como Trabajar de Argentina o Probecat c puestos a "pagar" por él recibiendo un salario más bajo. En México. En términos más específicos, el valor de los activ s principio, el efecto neto de un programa sobre los salarios físicos o humanos generados por los programas no deber depende del impuesto explícito o implícito que supone sobre ser justo lo suficientemente alto para cubrir sólo su cost , el empleo, de la medida en que los trabajadores "valoren" los sino también para cubrir la carga tributaria margin beneficios del programa y de la elasticidad-salario de la correspondiente. La última columna del Cuadro 6.4 parec demanda y oferta de trabajo. Este efecto neto se evaluó usando indicar que esto en la práctica no sucede. las estimaciones de datos de panel para Perú realizadas por El impuesto sobre el empleo es similar, a nivel oficial, e Maclsaac y Rama (2000) y usando estimadores de la diferen- los programas de apoyo financiero de Brasil, Colombia cia en las diferencias para Colombia de Kugler (2000). En Perú. Específicamente, aportar un 9,3% del salario de lo; ambos casos, el efecto neto resultó ser no significativo estadís- trabajadores a un programa de cuentas personales equivale ticamente, lo que implica que la carga de estos programas reservar alrededor de un mes de salario por año de trabaj recae por completo en los empleadores. 105 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA CUADRO 6.5 Programas de apoyo financiero para los desempleados: efects en el empleo, el ingreso y el consumo EFECTO EN LA EFECTO EN LOS EFECTO EN EL CONSUMO/INGRESO EN DURACIÓN DEL INGRESOS DEL SECTOR DE RELACIÓN CON LOS NO DESEMPLEO REEMPLEO REEMPLEO PARTICIPANTES Obras públicas en Argentina No se conoce No se conoce No se conoce Mayor ingreso de un 25,9% Capacitación en México Insignificante Insignificante No se conoce No se conoce Indemnización por Más prolongado No se conoce No se conoce El consumo de los despido en Perú beneficiarios aumentó en un 6,8%; en los no participantes disminuyó en un 16,9% Seguro de desempleo Insignificante Insignificante Es más probable un trabajo No se conoce en Brasil por cuenta propia Cuentas personales Tres semanas menos 5,5% más alto No se conoce No se conoce en Colombia Nota: La información sobre Argentina es de Jalan y Ravallion (1999), basándose en datos de 1997 sobre ingreso per cápita familiar. La información sobre México corresponde a Wodon y Minowa (1999). La información sobre Perú corresponde a MacIsaac y Rama (2)0(0)) para el consumo, usando datos de 1994-97, y Saavedra y Torero (1999) para otros; se supone que los períodos de desempleo son más largos, porque la permanencia promedio en el cargo era mayor a finales de a década de 198(), cuando se aplicaba la reglamentación sobre la seguridad en el empleo, que a fines de la década de 1990. La información sobre Brasil corresponde a Cunningham (20011). La información sobre Colombia corresponde a Kugler (2()011); los períodos de desempleo son más cortos en comparación con los de los trmba1adores con derecho a indemnización por despido, pero no necesariamente en compam- ción con aquellos que no están cubiertos por un programa de apoyo financiero. ¿Cuáles son los efectos de eficiencia y los beneficios del zación obligatoria por despido, mientras que al mismo seguro? tiempo la economía se veía sometida a muchas otras refor- En las propuestas relativas a la introducción de un seguro mas económicas y a perturbaciones externas. En el caso de de desempleo o cuentas de ahorro personal "óptimos" con Colombia, los períodos de desempleo más cortos que frecuencia se hace hincapié en las distorsiones que el seguro informó Kugler (2000) después de 1990 podrían no deberse de desempleo tradicional en los incentivos, entre las que a un cambio en el monto de las transferencias recibidas ni a cabe mencionar como de extrema importancia el menor las condiciones vinculadas a éstas. La única diferencia es que empeño puesto en la búsqueda de empleo por los que obtie- en el nuevo sistema, los beneficiarios pueden mantener la nen el beneficio del desempleo. Por otra parte, se puede parte no utilizada de su transferencia en sus cuentas perso- argumentar que el apoyo financiero permite que los desem- nales, mientras que en el anterior tendrían que haber puesto pleados busquen empleo durante un período más largo, esa parte en una cuenta bancaria o haber encontrado otra permitiéndoles quizás encontrar un empleo más adecuado. forma de invertirla. Es difícil creer que la diferencia de ren- En términos más generales, los programas de apoyo finan- tabilidad entre estas dos alternativas sea lo suficientemente ciero de los desempleados podrían tener un efecto en la importante como para justificar una diferencia de tres sema- duración de los períodos de desempleo, el nivel de ingresos nas en la duración de los períodos de desempleo. El mismo posterior al reempleo e incluso las características no pecu- razonamiento hace dudar de los ingresos supuestamente más niarias de los nuevos empleos, pero lo que se ha compro- altos observados después del reempleo. bado al respecto es limitado. Sin embargo, los resultados Uno de los pocos resultados inequívocos del Cuadro 6.5 resumidos en el Cuadro 6.5 sugieren que todos estos efec- se refiere al sector en que las personas consiguen empleo tos en materia de incentivo son débiles. después de terminado el desempleo. En el caso de Brasil, Parte de los datos obtenidos sobre los períodos de desem- Cunningham (2000) concluye que los que reciben benefi- pleo es difícil de interpretar. En el caso de Perú, los períodos cios de desempleo tienen más posibilidades de trabajar por de desempleo supuestamente más prolongados se derivan de cuenta propia que los no beneficiarios, un resultado que un análisis de los cambios en la permanencia en el cargo en concuerda con el racionamiento del crédito a nivel del el tiempo. Saavedra y Torero (1999) muestran que la perma- hogar. Según esta hipótesis, los beneficios del desempleo nencia en el cargo era más prolongada en los años ochenta proporcionarían un capital inicial y el uso más rentable de (cuando se aplicaban reglamentaciones sobre la seguridad en este capital sería realizar una actividad independiente. Esta el empleo) que en los noventa (en que éstas se moderaron opción no la tienen los que no reciben beneficios de desem- considerablemente). Pero en ambos períodos hubo indemni- pleo. Este resultado también concuerda con la opinión de 106 APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO que trabajar en el sector informal no necesariamente re re- ahorro personal de Colombia son usadas principalmente senta una salida de menor nivel, sino que a menudo es na por los más acomodados, los que en todo caso tienen más elección deliberada. posibilidades de contar con ahorros voluntarios. En quinto Las limitaciones crediticias a nivel del hogar tamb én lugar, el plan de seguro de desempleo de Brasil cubre prin- podrían ser causa de la aparente eficacia de los programa de cipalmente a los que también tienen cuentas personales de apoyo financiero para proporcionar seguro, que sugieren os indemnización por despido, proporcionando así un seguro datos de Argentina y Perú. Si los hogares pudieran end u- -aunque bastante frugal para la mayoría de los trabajado- darse cuando uno de sus miembros enfrenta una pérd da res- para los que también se benefician con las leyes de temporal de empleo, su consumo no debería mostrar na indemnización obligatoria por despido. Por último, estos caída pronunciada. En Perú, el consumo per cápita se programas cubren un poco más del 10% de los desemplea- reduce en más del 16% cuando un miembro del ho ar dos, lo que significa que no son un seguro contra la pérdida queda sin empleo y no obtiene indemnización por despi o; del empleo para la mayoría de los trabajadores. por otra parte, el consumo per cápita aumenta casi un % si el miembro desempleado obtiene indemnización por d s- Repercusiones en materia de política pido. Este resultado sugiere que el programa peruano de En la región crece el clamor por un mayor seguro de desem- indemnización por despido obliga a pagar sumas der la- pleo. Sin embargo, también existe una opinión generali- siado generosas. Jalan y Ravallion (1999) indican que os zada de que dada la naturaleza de los mercados laborales y ingresos no percibidos por participar en el programa T-a- el nivel de la capacidad administrativa en los países en bajar de Argentina equivalen sólo a la mitad de la tran fe- desarrollo, éstos deberían reflexionar bastante antes de esta- rencia recibida . Para el hogar medio, la participación se blecer sistemas de seguro de desempleo formales. De hecho, traduce en un aumento de casi el 26% de los ingresos er cuando la informalidad tiene gran magnitud produce pro- cápita, una cifra bastante cercana a la diferencia del 23% en blemas aún mayores en la administración de los pagos de consumo per cápita entre los beneficiarios y no beneficiar os beneficios, porque es difícil para el organismo encargado de Perú. Lamentablemente, no se dispone de estimacio es del seguro de desempleo determinar si los que lo reclaman similares para los otros tres programas de apoyo financi ro en realidad están desempleados: muchos pueden estar tra- considerados. bajando en el sector informal y obteniendo al mismo tiempo beneficios. También crea problemas para financiar ¿Cuáles son los principales puntos débiles de estos este sistema, porque será imposible hacer que paguen sus programas? aportes un gran número de empleadores y empleados. Lo Antes de determinar las repercusiones en materia de pol i- acontecido recientemente en Argentina es sintomático de cas de estas evaluaciones en un marco más amplio de ca - ambos problemas (véase, por ejemplo, Mazza, 1999). bios macroeconómicos y del mercado laboral de la regi n, Debido a estas consideraciones, los observadores han soste- se presentan algunas observaciones resumidas específi a- nido que es más conveniente que los países de ingreso mente para los cinco programas antes estudiados. En pi- mediano de Asia oriental y América Latina reformen sus mer lugar, los costos no laborales de Trabajar de Argenti a planes de indemnización obligatoria por despido en lugar parecen ser elevados, de modo que hay posibilidades e de establecer sistemas de pago formales de seguros de mejorar la eficacia de los programas de obras públicas co no desempleo (véase, por ejemplo, Edwards y Manning, instrumentos para la transferencia de ingresos si se dis i- 1999). A veces se recomiendan como sustituto del seguro nuye el componente no salarial, aunque esto podría co - de desempleo algunas variaciones de las cuentas de indem- prometer la calidad y naturaleza de las inversiones reali a- nización por despido de Brasil (Fundo Garantia por Tempo das mediante este programa (véase también la siguie te de Servicio {FGTSI). sección). En segundo lugar, la capacitación de Probecat e Usando las conclusiones resumidas en la última sec- México parece ser ineficaz, de modo que podría haber m r- ción y el marco conceptual esbozado en el Capítulo 3, en gen para ahorrar si se reduce o reorienta la proporci n esta sección se reevalúan estas y otras propuestas relacio- empleada en costos de capacitación. En tercer lugar, la nadas. Esto no tiene por finalidad recomendar cambios indemnización por despido en Perú parece ser excesi a- específicos en los mecanismos existentes de apoyo finan- mente generosa. En cuarto lugar, al parecer las cuentas e ciero para los desempleados -aunque puede haber algu- 107 ASEGURANDO EL FUTtJRO EN UNA ECONOM!A GLOBALIZADA RECLUADR (-), s Menados laboraeu la "onna old " de A mn Latna En este recuadro se describen las cuatro lecciones princi- niencia de las políticas laborales orientadas al crecimiento pales que se derivan de un estudio reciente (Gill y Mon- establecidas durante la década de 1980 en Chile. renegro, 2000), en el que se evalúan cuanrirativamente los principales problemas del mercado laboral de Argen- Los resultados en mnateria de trabajo dependen sólo en tina, Brasil y Chile. parte de las políticas laborales La reforma laboral no es necesaria ni suficiente para Los problemias de la política laboral son específicos de mejorar los resultados del trabajo Como lo demuestra lo cada país sucedido en Argenrina, Brasil y Chile, una estabilización Irónicamente, la primera enseñanza general es que las gene- exitosa que no lleva aparejados cambios en la política ralizaciones acerca de la política laboral con frecuencia care- laboral en general mejora los resultados laborales, pero cen de sentido o son engañosas. No hay atajos: las políticas también desenrnascara los desequilibrios microeconómí- laborales que pueden ponerse en práctica se deben diseñar cos (diferencias en la remuneración pública-privada en después de comprender los mercados laborales de cada país. Brasil, precios relativos de mano de obra y capital en Por ejemplo, se ha comprobado que un gran número de tra- Argentina y las brechas entre ricos y pobres en Chile). De ba)adores recibe un pago que equivale exactamente al salario manera similar, el ajuste fiscal también podría mejorar mínimo legal. incluso en el sector 'no regulado" de Brasil, y los resuirados del empleo y de la remuneración, indi- los reajusrte de este salario coinciden con los reajustes sala- cando que ciertas medidas como poner en orden las riales Es posible, y de hecho se ha confirmado. que en otros finanzas del sector público podrían mejorar los resultados países los salarios mínimos no son obligatorios, ni siquiera en el mercado laboral privado, aun cuando no se realicen en el sector reglamenrado, pero seria imprudence aseverar reformas laborales. Además, pasar de un período de que la legislación sobre el salario mínimo no es importante ajuste a un crecimiento económico sostenido mejorará los para los resultados económicos o que es importante para resultados en materia de ingresos y de empleo, incluso si todos los paises o la mayoría de ellos. Nuevamente, la con- no se mejora al mismo tiempo la política laboral. No clusión de que el crecimiento sostenido de Chile no ha obstante, esto no significa que los resultados no puedan estado asociado a una mayor desigualdad de los ingresos no ser mejores si se efectúan las reformas laborales adecua- garantiza resultados similares en otros países. sólo debilita das, aunque es más difícil exponer este argumento en las afirmaciones de las personas que cuestionan la conve- forma persuasiva. nas lecciones que aprender- sino contribuir al análisis Autoprotección: situación de los mercados general que irá cobrando fuerza a medida que los países laborales de la región evalúen si los mecanismos que emplean son El primer paso lógico para examinar si se está haciendo lo en realidad adecuados para los tipos de mercados finan- suficiente para ayudar a los trabajadores a enfrentar las per- cieros, laborales y de productos que tienen y los tipos de turbaciones del desempleo es determinar si se puede hacer riesgos agregados y microeconómicos que enfrentan los más para reducir la probabilidad de que surjan estas per- trabajadores y las empresas. En especial, se proporcionan turbaciones. De acuerdo con la terminología del Capítulo algunas herramientas y técnicas para que las autoridades 3, esto abarca el conjunto de medidas estatales para aumen- determinen si los programas alternativos de apoyo finan- tar la autoprotección o reducir la probabilidad de ocurren- ciero son convenientes y adecuados para los desemplea- cia de crisis o conmociones. En el Capítulo 4, se analizan las dos, planteándose las siguientes preguntas: ¿Cuentan las políticas monetaria, fiscal y de mercado de capitales que personas con instrumentos eficaces de seguro integral ayudarán a reducir la frecuencia y magnitud de las crisis contra el riesgo de desempleo, es decir, seguros de mer- económicas, incluido el desempleo de los trabajadores. En esta cado, autoseguro y autoprotección? Si no es así, ¿propor- sección se examina otro importante conjunto de medidas de cionan los programas oficiales los instrumentos que faltan? política pública a este respecto: la reforma del mercado laboral. 108 APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO Es difícil mejorar las políticas laborales en tiempos a Cuantificación de las magnitudes clave para facilitar bonanza la reforma laboral El primer corolario de lo anterior es que es difícil llevar El segundo corolario de la conclusión de que los resultados del cabo reformas laborales durante un período de auge de 1 rrabajo sólo dependen en parte de las políticas laborales es que economía. En Argentina, por ejemplo, las políticas labc la cuantificación de los probables efectos de la reforma puede rales no ocuparon el primer lugar en los programas d facilitar su avance. La reforma laboral siempre es difícil y, reformas entre 1990 y 1994, aun cuando el desemple cuando se intenta realizarla, por lo general se procede gradual- aumentaba en forma constante. porque las condicione mente. En cada país hay arraigados intereses laborales, altos salariales y de empleo mejoraban como resultado de un riesgos poLíticos para los reformadores y a menudo los que pro- estabilización exitosa. Cuando la crisis del tequila golpe ponen la reforma, como los empleadores o los economistas, no a Argentina, el desempleo subió a las nubes y la reforrn logran convencer a la gente de los beneficios que supone asumir laboral pasó al primer plano, sólo para retroceder nueva ciertos riesgos. Para ayudar a tas autoridades a centrar sus mente cuando el crecimiento económico volvió a repun esfuerzos y explicarlos al electorado, es importante saber si los rar a medida que avanzaban las reformas fiscales y finan cambios de la política laboral son necesarios y, si lo son, qué cíeras. Una vez más, en Brasil las reformas laborales sól aspectos de la política laboral son vinculantes, cuáles carecen de dominaron brevemente el panorama político cuando la importancia y cuáles son los posibles beneficios. Al cuantificar tasas de desempleo se elevaron a niveles históricos los beneficios de la reforma de la política laboral -en lugar de mediados de 1998, después que la economía cayó en ur basarse sólo en el crecimiento económico-se muestra que recesión. Cuando la desaceleración económica resultó se Argentina probablemenre ha pagado un alto precio por no menos severa que lo previsco y las tasas de desempleo dis reformar la legislación laboral entre 1995 y 2000. En el caso de minuyeron, la reforma de la política laboral ya no figur Brasil, orra vez según un enfoque cuantirativo, es posible aislar en la lista de prioridades del gobierno de Brasil. Po los aspectos de la legislación laboral que son más importantes último, en Chile una década de crecimiento sostenido para los resultados. Cuantificar el concepto de "situación preca- mejoramiento de los resultados del empleo y de los ingre ria" ayuda a determinar que para Chile puede ser más conve- sos tuvo el efecto de impulsar la revocación de las refor niente dejar Las políticas laborales mayormente inalteradas y mas laborales que en principio pueden haber permitid considerar otras medidas, como mejorar la calidad de la educa- lograr estos resultados. ción para disminuir la brecha entre ricos y pobres. Cada país tiene un consenso social único acerca del equi Lustig, 1997), o que es un componente principal de un pro- librio deseable entre la eficiencia económica y la equida grama inconcluso de "reformas de segunda generación" de social, y las políticas laborales están a horcajadas entr, la región (Guasch, 1999a). Para los Estados que desean faci- ambos aspectos. Las distintas historias de los países en 1 litar la adopción de una decisión respecto a un seguro inte- económico y lo político pueden generar diferencias signifi gral por parte de los trabajadores y los hogares en una eco- cativas en el efecto producido por leyes aparentemente idén nomía globalizada que cambia rápidamente, la reforma del ticas acerca de los salarios y el empleo, de modo que el sub mercado laboral debería tener una alta prioridad. conjunto de leyes vinculantes -y, por lo tanto, el program de reforma laboral- es específico de cada país (véase e Autoseguro: Cuentas de ahorro personal Recuadro 6.3). Aquí simplemente se observa que en 1 Los programas en que una parte específica del salario de un mayoría de los países de la región, con sólo unas poca trabajador se reserva en una cuenta -generalmente en una excepciones como Chile, la reforma del mercado laboral s institución financiera aprobada por el estado, a veces con ha quedado rezagada con respecto a otras reformas econó tasas de interés garantizadas, como en el caso del Fundo micas. De hecho, se ha dicho que ésta es la reforma econó Garantia por Tempo de Servicio de Brasil- son una forma mica "olvidada" en América Latina y el Caribe (Edwards de autoseguro obligatorio. Puesto que los Estados no pue- 109 ASEGURANDO Fil FUlTtlRO EN IINA ECONOMÍA GLOBALIZADA REEIi.NlIRfl. 4 seguro de desempleo que se parecen más a los de Combinación de autosegum obligatorio y segum de desem- "reparto"(véase Gill, Haindl, Montenegro y Sapelli, 2000, pleo de mercado para obtener más información acerca de esta diferencia- Guasch 1 19)99b> recomienla tombinar las c¡Untdas de ción). Aunque esto posiblemente no reduzca el bienestar de ahorro personal -cuyo punto débil es la ialta de cober- los hogares más adinerados, los trabajadores más pobres se tura ciifnluríit dtl riesgo s str meramtnte un autoseguro verían más afectados. Sus principales puntos fuertes son la obig,a.)torios-- y el seguro de destmpleo tradicional, del minimización de los efectos disuasivos en el trabajo que son que se puede abusar tn economias con alias tasas de inevitables en los programas que suponen cobertura con- desenipleo formal s. dc empleo intormal. junta, la mayor certeza de los trabajadores acerca los bene- Las car.c.teríisticas prirc(¡paies del prurrama propuesio son ficios de indemnización por despido y los menores los cos- * A cada empleado se lt así gna una cuenta personal en tos de las transacciones. Estas consideraciones plantean el una institución hnanciera de su eltcción que cumpla desafío de equilibrar la eficiencia del mercado laboral y los determinados requisitos. problemas de la pobreza. * Cada mes, el trabajador e cl empleador depositan El marco establecido en el Capítulo 3 puede ayudar a resol- una fracció5n fla del salario en la cuenta. ver este dilema. Según ese marco, los programas que contienen * El dinero se inviertt en valores financieros, pero con un componente de autoseguro obligatorio significativo fuerres medidts dt protección contra pérdidas del podrían ser especialmente adecuados para los países en que los valor del capiral trabajadores enfrentan un riesgo elevado, por ejemplo, aque- * La cuenta es plenamente transferible en caso de des- llos que tienen altas tasas medias de desempleo. Para los tra- pido o jubilacion. bajadores de estos países, si no hay una intervención pública * Sólo se permitt rl acceso a los fondos en caso de para ayudar a los desempleados, el seguro integral contra este desempleí o jubilación y los reriros mensuaics se riesgo supondría un componente bastante considerable de limitan a una fracción del úlótmo salario mensual autoseguro en relación con los seguros de mercado. Si este * Llna parte del apurtc del trabajadcir empleador se autoseguro es obligatorio se garantiza un comportamiento destmna a un fondo general -administrado tn la constante en el tiempo de parte del Estado, pero no impone a tmpresa. secitor o a nivtl de toda la economía- pata las personas formas de seguro que, de no ser así, sólo serían complementar las cuentas de los trabajadores que no adquiridas en cantidades relativamente pequeñas (porque el hayan alcanzado los montos que les permitirían seguro de mercado sólo se conseguiría a un precio elevado, en obtener ciertas sumas mínimas al perder el trabajo. vista de que las probabilidades de que un trabajador quede * Los retiros mensuales mínimos durante un período desempleado son altas). m.íximo estipulado están ga¿rantizado)s sÓl) para Aunque las tasas de desempleo varían en medida consi- cier[tos típos de traba¡adores n establecido la calicacinpi-r expe- dores s los empitadns aseguren coni Linamentc a los t a- ricncía en lorma relati%amereic reciente y con éxir). bajadores contra pérdidas drasticas del in:reso en ptr n- Se podría consideirr el/vnani,ic¿ami¡ieulto público de la dos de desempleno. avda por desempepleo. La ma;oría de los países de la Los beneficios deben ser fuigales. Debido al alto ura o- reeicón tirnen un cierro erado de empleo infoirmal. lo que de informalidad, es difícil qUe el org.anisml a. cajrLo el a menudoi es sinó5nimo de incuniplimiento con las les-es de seguro de desenipleo pueda determinar sí los seliciran e' seguridad social A medida que las economiías queden en realidad están desempleados. Lina esper a de airede or expu¡estas a los rig3ores de la comnipcencia inrernacíonal. la de 30 días antes de conienzar a pagar beneficios s rei ts reePin enfrencr el deaitiío de ampliar el apcs'í financiero bajos de beneficios, como lo ha loLrado hacer Brasil ha ta para que llegue a los t¡.vba¡adures del bsctor informal. lina ahora, evita dr alguna torm.i este problema y aden ás optun podría ser quC --l k:-híerno financir un sistcma de reduce los desmincnrivios relci onadrís cin el rrabaio q íc ayuda pbnr desempleo cn beneficios bias unít mornies pari suelen asociarse a codos los sistemas dlc seguro It c úJse - rodos aquellio que actualmenie sr cn ítutlrern sin emplto pico También scri difícil financiar un sistema de SeCL ro y qcle cuimplan las pruebas dcí ni'el dc igresí a lcs que de desempleo m.is generoso, porque será imposible ha tr no)estcn en condiciones dt ac,cjetrse al scl'uríídc desemplico que uon eran numero cíe cmpledt)rcs %' emplrados paL. r porque sus empleadcdres nc h.ln pagado lus impu'trcís sus aporres. cuIrrespírndinetnte, pero qut puedan probar que han pagaido Las decisiones de e d labse imponible iusu aportes dececírítacl soc:.dl por el misnií período que baisi.ese en raizoes adninis¡ratiz's. La dei.¡Sión ¡ce a se requijerc para estar en cíndicíiones dc recibir el seíuro de la base imponible se debe tomar bas.indose e:n razu rs de desempleo 115 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA salario para los trabajadores (Mazza, 1999). La forma más Estado deba tratar de influir, pero el diseño del programa frecuente de financiar estos sistemas de seguro es mediante debe ser de vital importancia para el Estado. En este aportes de las tres partes, modalidad que utilizan 38 países aspecto, la pregunta clave es el grado en que el diseño del para financiar su sistema de seguro de desempleo. En 17 de programa "reproduce la situación en el mercado". Una de estos 38 países, la función del Estado se limita sólo a com- las principales características de los mercados privados de pensar cualquier déficit'5 . seguros es que el precio refleja el grado de riesgo, aunque En la mayoría de los escenarios, resulta difícil justificar sea de forma imperfecta. Este es un rasgo notable del sis- un subsidio permanente en gran escala de los programas de tema estadounidense, quizás el único que trata de adaptar seguro de desempleo por parte del Estado. El aspecto las tasas impositivas sobre el desempleo al riesgo a través de seguro del plan supone que los beneficios deben pagarse la "calificación por experiencia" del empleador, según la con los aportes. Quizás una excepción sea el costo de admi- cual las tasas impositivas varían de acuerdo con la frecuen- nistración de los programas; es razonable esperar que el cia con la cual los ex trabajadores de un empleador han soli- estado pague los costos de administración de un sistema citado beneficios de desempleo . Para la meta a largo plazo que éste ha establecido, sobre todo si desea influir signifi- de llegar a cubrir al sector informal también es esencial cativamente en su diseño. Por ejemplo, el gobierno federal reproducir la situación del mercado, sobre todo el seguro estadounidense paga a los gobiernos estatales los costos de que adquirirían los trabajadores. Si los salarios bajan para administración. Países como Francia, Alemania y el Reino reflejar el costo de un seguro que los trabajadores no Unido también pagan los costos de administración de los desean, tendrán el incentivo de evitar el "impuesto" implí- programas de seguro de desempleo, pero no subvencionan cito y pasar al sector informal (véase Maloney, 1998). los pagos de quienes lo solicitan. Otra excepción podría ser El programa de seguro de desempleo de Estados Unidos que el Estado pague las cuotas de seguridad social en nom- puede ser un buen modelo para los países de América Latina y bre del desempleado durante el período en que esté en con- el Caribe que están considerando estos sistemas: las normas de diciones de recibir beneficios del seguro -por ejemplo, en indemnización obligatoria por despido conforme a las leyes Alemania y Portugal-, aunque en principio esto también laborales generales son mínimas, el sistema reproduce la situa- podría financiarse con los aportes del seguro de desempleo. ción del mercado tanto como pueden hacerlo los sistemas Es más fácil justificar los subsidios del Estado para prestar públicos a nivel nacional, el nivel y la duración de los benefi- asistencia a los desempleados pobres, una vez determinado cios son moderados, las normas son relativamente uniformes con certeza el nivel de ingreso. En un sistema como ese, el en todo el país, aun cuando los Estados cobran impuestos y gobierno paga beneficios moderados en los casos en que los pagan beneficios, y el diseño del programa en general le per- principales criterios de habilitación no son la prueba de mite ser un estabilizador fiscal automático. Aunque esta fun- aportes anteriores ni de desempleo actual involuntario ción tal vez no sea importante en términos cuantitativos, este (como lo exige el seguro de desempleo), sino una prueba de programa federal se destaca es uno de los pocos fuertemente pobreza en ese momento (que es fundamental) y de desem- acíclicos por naturaleza. pleo actual involuntario (que es secundario). Los gobiernos Hay varias formas de pasar de los sistemas actuales de Austria, Finlandia, Francia y el Reino Unido financian de indemnización obligatoria por despido a sistemas una asistencia por desempleo similar a ésta 16, de desempleo como ese. Coloma (1996) propone un sistema En el Cuadro 6.6 se proporciona información sobre quién de seguro de desempleo para Chile -donde hay cláusulas es legalmente responsable, entre trabajadores o empleado- de indemnización por despido, pero se está considerando la res, de contribuir al plan en nombre de los trabajadores. introducción de un nuevo sistema- que utilice los benefi- Quién paga realmente -en términos económicos más cios de la indemnización como un "monto deducible". generales- es una pregunta mucho más complicada, cuya Según esta propuesta, el desempleado primero debería uti- respuesta depende del diseño del programa y del poder lizar los beneficios de indemnización por despido acumula- relativo de los trabajadores y empleadores en el mercado, dos y sólo entonces tener acceso a los pagos del seguro de puntos que se deben considerar específicamente para cada desempleo. La tentativa de que el sistema híbrido sea simi- país (véase el Recuadro 6.5). El poder relativo de los emple- lar a la estructura de los planes de seguro privado -en que adores y trabajadores en el mercado no es algo en que el a los asegurados no se les paga la pérdida completa, sino la 116 APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DF DESEMPLEO pérdida menos una franquicia- permite que la propues a desempleo que tienen demanda, pero cuya oferta es limi- signifique una mejora con respecto a un sistema de inder - tada. Estas preguntas se pueden plantear de la siguiente nización obligatoria por despido. Siguiendo la línea e manera: razonamiento trazada en el Capítulo 3, los países que ti - - ¿Cuáles son las medidas que aumentarían los esfuer- nen bajo riesgo de desempleo porque han realizado ref r- zos de azutoprotección de los trabajadores -es decir, las mas económicas integrales y tienen sólidos sistemas e reformas que reducirían los riesgos del desempleo? información (por ejemplo, datos administrativos sólidos y Las medidas de política laboral tienen las mayores encuestas periódicas de los hogares), cuentan con los "el - posibilidades, aunque su importancia y naturaleza mentos fundamentales para el seguro" que permiten ac - deben ser decididas por cada país. carse a sistemas de ayuda en los que se comparte el ries ° * ¿Cuáles son las medidas más prácticas para comple- para aumentar el bienestar de sus ciudadanos, aun cuan o mentar el seguro de mercado que impliquen cobertura impliquen ciertas pérdidas de eficiencia. Para países cor lo conjunta de los riesgos del desempleo? Estas medi- Brasil, que ya tienen sistemas minimalistas de seguro e das invariablemente suponen costos de eficiencia, desempleo, pero pueden o no cumplir estas condicion s pero su conveniencia es cada vez mayor en los paí- previas, en el Recuadro 6.6 se proporcionan ciertas dire ses a medida que éstos aplican con éxito políticas trices tentativas. que complementen la autoprotección y reduzcan el riesgo del desempleo. Conclusión * ¿Cuáles son las medidas más prácticas para com- En este capítulo se ha resumido lo ocurrido en cinco país s plementar los esfuerzos de autoseguro de los trabaja- con cinco tipos de programas de apoyo financiero para 1 s dores? En general, estas medidas minimizan las desempleados y luego se extrajeron algunas enseñanzas n distorsiones del mercado laboral y son más conve- materia de políticas. Aunque es difícil clasificar con pre i- nientes para los países en que se está tratando de sión estos programas sin considerar las circunstancias esp - complementar la autoprotección, pero puede ser cíficas de cada país, estas experiencias, junto con el mar o necesario prestar atención especial a los trabajado- de seguro integral presentado anteriormente en es e res más pobres. informe, proporcionan algunas directrices generales, pe o Aunque la importancia relativa de cada una de las tres potencialmente útiles. medidas será diferente en las distintas economías de la En el Cuadro 6.7 se presentan estas conclusiones, que e región, si la combinación de políticas es acertada se aspirará basan en consideraciones teóricas y en la experiencia region 1. a cumplir los tres objetivos, de modo que los trabajadores Se deben considerar como un punto de partida para un aná no obtengan una garantía plena contra todas las conmocio- sis más riguroso de las políticas desde la perspectiva específi a nes, sino un seguro integral que les permita aprovechar las de cada país. Con esta finalidad, en el cuadro se presenta ca a oportunidades que ofrece la globalización y comprender instrumento disponible en el marco general del Capítulo 3 y que el riesgo es una realidad de la vida en un mundo que se se mencionan sus respectivas ventajas y desventajas. Sobre es a hace cada día más pequeño.. base, la columna del extremo derecho del cuadro resume 1 s condiciones en que cada instrumento podría representar u a Notas opción de política adecuada. 1 Argentina, Barbados, Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela tie- Sin embargo, una conclusión importante de este capítu o nen programas de seguro de desempleo, aunque algunos de ellos son de alcance bastante limitado. es que al diseñar una estrategia eficaz para ayudar a los tr - 2. En Chile se están discutiendo las ventajas y desventajas de intro- bajadores a enfrentar el riesgo del desempleo, la capacid d ducir cuentas de ahorro personal para enfrentar el riesgo del desempleo. administrativa debe ser una consideración importante, pe o 3. Sólo se disponía de abundantes trabajos técnicos para los pro- no p m t l i . m ígramas de obras públicas (Ravallion, 1990; Ravallion, Datt y Chaud- no predominante del gobierno. La mayoría de los paises e huri, 1993; Datt y Ravallion, 1994). Para los demás programas de la región pueden crear esta capacidad. Los interrogantes m s apoyo financiero y con unas pocas excepciones (Cunningham, 1997; importantes son si existen medidas que el Estado pue a Kugler, 1999a y 1999b; Wodon y Minowa, 1999), las publicaciones tomar para reducir rápidamente el riesgo del desempleo y son mucho más escasas. 4. El capítulo también se basa en una serie de estudios producidos cuáles son los tipos de programas de apoyo en caso e en forma independiente que tratan un programa de apoyo financiero 117 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA en Argentina (Ravallion, 1999a, 1999b y 1999c; Jalan y Ravallion, 13. Otra conclusión importante en Snyder y Yackovlev (2000) 1999; Jones y Ravallion, 1999). es que existe una diferencia entre los programas focalizados en los 5. Las Secciones 2 y 3 de este capítulo se basan en Rama y Malo- pobres y aquellos-como el seguro de desempleo-que no lo ney (2000). están; es decir, el gasto en programas que están focalizados en los 6. En 1999, el salario mínimo mensual era de menos de US$100. pobres es mucho más sensible al control partidario en el Congreso 7. En consecuencia, el programa de obras públicas no desplaza que el gasto en programas no orientados hacia grupos específicos. simplemente a otras formas aproximadamente equivalentes de gene- 14. Gill, Dar y Thomas (1999) resumen las características que rar ingresos. Sin embargo, Ravallion supone que los empleos despla- llevan a esta fuerte modalidad anticíclica: (a) fuertes restricciones zados se pierden y no son tomados por otros desempleados. Mode- legales para que el producto de los impuestos al desempleo sólo se rando este supuesto, se llegaría a estimaciones más altas de beneficios pueda usar para pagar los beneficios de desempleo, (b) normas esta- para la población beneficiaria. blecidas, en virtud de las cuales el gobierno federal proporciona 8. Países como Argentina tienen tasas de hasta el 15 %, mientras préstamos a los Estados cuyos fondos fiduciarios para seguro de que en Chile corresponden a menos de la mitad de estas tasas. desempleo se estén agotando y (c) normas en que el gobierno fede- 9. Los programas con grandes elementos de transferencia se pueden ral usa su propio fondo fiduciario para seguro de desempleo para tratar en un marco de seguro de mercado, con un factor de carga ampliar los beneficios de desempleo durante recesiones prolonga- negativo, es decir, aquéllos para los cuales el precio del seguro es das; la duración máxima se puede duplicar hasta llegar a 26 semanas. mejor que lo actuarialmente justo. 15. Aunque en algunos países el gobierno contribuye directamente 10. Montenegro y Gill (2000) y otros concluyeron que en la década de al fondo de seguro de desempleo (por ejemplo, Israel, Japón y Malta), 1980, una alta proporción de los participantes en el Programa de Empleo con mayor frecuencia esto supone el financiamiento público de pro- Mínimo de Chile antes no pertenecían a la fuerza laboral. gramas de asistencia de desempleo condicionada al nivel de ingreso 11. Dado los bajos salarios ofrecidos, aún es probable que los bene- (por ejemplo, Austria, Finlandia, Francia y el Reino Unido.); progra- ficios directos del programa hayan favorecido a los pobres, incluso mas de seguridad social (por ejemplo, Alemania y Portugal) o incluso después de los recortes. Entonces, las características de diseño del programas activos de asistencia social o al mercado laboral (por ejem- programa sin duda ayudaron a proteger a los pobres de los recortes. plo, Letonia y la República Eslovaca). 12. Esta desviación se puede justificar por motivos de dignidad del 16. La diferencia principal entre seguro de desempleo y la asis- trabajo o para evitar las consecuencias sociales adversas del desempleo tencia por desempleo es que la condición que debe cumplirse para el generalizado, aunque dichas consideraciones tienden a recibir poca seguro es el período de los aportes, mientras la asistencia se basa en atención cuando se analizan los programas que afectan a los trabajado- una comprobación del nivel de ingreso que califica al receptor como res de clase media. Desde el punto de vista de la economía política, los necesitado. gobiernos también podrían estar más dispuestos a financiar proyectos 17. Cabe observar nuevamente que, dado el diseño del programa, de inversión que simples transferencias, o incluso proyectos de empleo no hay dependencia entre el que paga realmente el aporte y a quién con salario mínimo que tienen bajos costos de materiales y esencial- se cobra el impuesto. En esencia, el sistema estadounidense transfiere mente son de naturaleza reiterada (mantenimiento, limpieza, repara- hacia el empleador el problema de determinar el riesgo de desempleo. ciones). En este caso, los beneficios para los desempleados pueden ser Entonces, los empleados que hayan solicitado beneficios del seguro de más altos cuando forman parte del paquete de un proyecto de inver- desempleo con más frecuencia posiblemente serán menos atractivos sión que si simplemente son una transferencia. para los futuros empleadores. 118 CAP TULO 7 La ayuda para los pobres y la superacióO. de las crisis N VISTA DE LO ENUNCIADO EN EL CAPITULO 5 ACERCA DE LA FORMA EN QUE LOS HOGARES RESPONDEN E - ANTE UNA CRISIS ECONÓMICA, se advierte q e no resulta fácil diseñar intervenciones minimalistas y efi- caces que permitan ayudarlos -sobre todo a las familias pobres- a afrontar las crisis. Aunque habrá que seguir investigando para confirmar las conclusiones de los estudios cle panel en Argentina, Brasil, El Salvador y México, lo que descubrimos parece revelar tres aspectos fundamentales. • En primer lugar, los pobres, como el resto de la po lación, no están muy dispuestos a tomar medidas que no sean en su beneficio a largo plazo, como retirar a los niños de la escuela durante contracciones breves o moderadas de la actividad económica y, al igual que todos los demá á, ellos también necesitan recurrir a sus activos; puesto que la mano de obra de reserva es un elemento básico del capital de dichos hogares, se observa en la fuerza laboral una mayor participación de los trabajadores secundarios principalmente las mujeres) del hogar. Dado que esto insume el tiempo antes dedicado a la producción hogareña, s probable que estos cambios afecten la calidad de la educación y de la salud. * En segundo lugar, una coyuntura desfavorable más profunda o más prolongada sí ejerce un efecto negativo hasta en las decisiones que se toman acerca de la matrícu a escolar y la atención básica de la salud. Por ejemplo, quizás los niños dejen de ir a la escuela o disminuya su asist ncia, y aumente la incidencia del trabajo de menores. Es decir, bajan tanto la cantidad como la calidad de la escola idad y la atención de salud: a medida que la crisis se intensi- fica, ya no se intenta "superarlas bien" sino de cual uier modo a medida que los activos se van agotando. * En tercer lugar, los pobres se benefician de los episod ios de crecimiento económico; de hecho, las épocas de bonanza parecen ser más favorables para los pobres que para os que no lo son. Estas conclusiones deberían influir sobre las opciones qL e los pobres debería ser uniforme durante la totalidad del ciclo: tiene cualquier gobierno preocupado por reducir la pobre a proteger la cantidad y la calidad de la educación pública y de en forma sostenible en cuanto a las políticas a seguir. Los g - los servicios de salud que uítilizan es decisivo en las coyun- biernos no deberían vacilar en realizar una liberalización y turas económicas desfavorables, sean largas o cortas. unas reformas que intensifiquen el crecimiento pese a q le Mientras que las dos primeras conclusiones guardan quizás impliquen una volatilidad algo mayor durante la tra - relación con las medidas oficiales que se analizan en el Capí- sición, porque si bien una breve contracción de la activid d tulo 4 (política macroeconómica, financiera y de mercado de económica quizás no perjudique mucho a los pobres, un capitales) y en el Capítulo 6 (política laboral), la tercera, el mayor crecimiento sí los ayuda decididamente. Más aún, 1IS gasto en servicios sociales, es el tema central de este capítulo. conclusiones a que hemos llegado sugieren que las políticIS La protección de la calidad de algunos de los servicios sociales macroeconómicas no deben procurar evitar a toda costa 1 IS que los pobres necesitan durante las crisis económicas es una contracciones sino que éstas se prolonguen o se ahonde i. tarea difícil incluso para un gobierno resuelto. Esto general- Además, la calidad de los programas sociales que atienden a mente implica mantener el nivel del gasto por persona pobre 119 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMíA GLOBALIZADA durante la fase descendente del ciclo económico, lo que ampliar cuando aminora la actividad económica. Sin plantea un doble desafío porque la bolsa fiscal se achica al embargo, no es posible advertir automáticamente a partir de mismo tiempo que el número de pobres aumenta. Es en este su diseño o su historial si son un instrumento eficaz para con- tipo de situación donde los programas focalizados en los trarrestar las fluctuaciones cíclicas del ingreso y de las inver- pobres tienen su máximo atractivo: incluso si el Estado no siones en capital humano. Evaluamos si estos programas real- puede mantener el gasto social por persona pobre en sus nive- mente pueden cumplir bien esta función, y proponemos les normales, se pueden reducir los efectos adversos de la con- algunas lecciones en cuanto a políticas basadas en lo que tracción si se mantiene o incluso se aumenta un subconjunto hemos podido comprobar acerca de la forma en que respon- de este gasto que utilizan principalmente los pobres. den los hogares, incorporando ciertas consideraciones de En este capítulo se examina si los gobiernos de América economía política. Latina han mantenido el gasto social a lo largo del ciclo En pocas palabras, lo que descubrimos en el caso del Estado económico, distinguiendo todo lo posible entre gasto social contrasta con las conclusiones presentadas en el Capítulo 5 "general" y sus componentes más focalizados. La parte central acerca de cómo los hogares responden ante el riesgo económico. de esta sección está constituida por dos estudios sobre las fluc- Aunque en general los hogares pobres de los países de América tuaciones cíclicas del gasto público en países de América Latina y el Caribe no intentan superar de cualquier manera los Latina encargados para este informe, pero también se utilizan problemas a lo largo del ciclo económico, por ejemplo, recor- análisis más detallados de la educación pública en Chile y del tando drásticamente la inversión en la educación de sus hijos seguro de salud en Argentina, Brasil, Chile y Colombia. Se durante una coyuntura adversa, los gobiernos de la región sí estudian brevemente las características de cinco programas actúan de manera poco previsora y miope aumentando drásti- focalizados en la pobreza en Brasil, Honduras, México y camente el gasto en épocas propicias y disminuyendo inver- Nicaragua que procuran reducir la pobreza actual y futura siones críticas como las de educación y salud en tiempos malos. efectuando transferencias en efectivo condicionadas a las deci- En este informe se formulan algunas conjeturas acerca de las siones que tomen los hogares receptores en cuanto a salud y razones para esto y se sugieren ciertas políticas que pueden educación. Dada la preocupación de que los pobres puedan contribuir a que el comportamiento del Estado se ajuste a los disminuir la inversión en educación y salud cuando se reduce principios de un seguro eficaz. su ingreso, dichas transferencias son consideradas un tipo Antes de analizar la forma en que los gobiernos de la importante de programas que se deberían proteger o incluso región han intentado ayudar a los pobres a superar las con- GRÁFICO 7.1 Gasto social focalizado a lo largo del ciclo economico Ingreso per cápita (ciclo económico) , ..- - -'' ''---. , Gasto focalizado por - persona pobre (aciclico) Proporción del gasto ............ ~ ~~~~~~~~~~~focalizado en el gasto total del gobierno ................ (anricíclico) 120 LA AYUDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACIÓN DE LAS CRISIS CUADRO 7.1 Gasto público focalizado por persona pobre en Argentina y Mé o, 199496 ARGENTINA MÉXICO PROP DEL GAS O PROP DEL GASTO GASTO FOCALI ADO GASTO FOCALIZADO PIB REAL SOCIAL POI PIB REAL SOCIAL POR PER FOCALIZADO ÍNDICE DE CANTIDAD PERS NA PER FOCALIZADO INDICE DE CANTIDAD PERSONA CÁPITA EN EL PIB POBREZA DE POBRES POB E CÁPITA EN EL PIB POBREZA DE POBRES POBRE (1994= 100) (%) DLrj i DLog(H) u* 1+ CD de depresión se prueba empíricamente usando datos GDP D GDP D GDP de panel acerca del gasro público rara siete países DLogIN7 DL Ng( 7¶ DLogNr) de América Latina. Los resultados sugieren que los go- Es decir, La elasticidad del aurnento del gasto focalizado biernos dan preterencia a los pobres, o al menos tienden por persona pobre es igual a 1 más la elasticidad del cre- a variar el gasco social a lo largo del ciclo para ajustarse a cimiento del porcentaje del gasto localizado en el GDP per stsa reulat Pero esto no es sufcitnte para proteger a los cápira, menos la elasticidad del crecimiento de la pobreza. pobres durante una recesión. La razón es que cuando dis- A fin de aumentar el gasto focalizado por persona pobre minuye la actividad económica, la economía (< el gasto durante una crisis. el miembro izquierdo de la ecuación público> se contrae al mismo tiempo que aumenta el debería ser negativo. Wodon y colaboradores (2000) esti- número de pobres. man que la elasticidad de la reducción de la pobreza en Para comprender más formalmente por qué, denote- relación con el crecimiento es igual a -1, es decir, un mos el toral del gasto focalizado en los pobres con SP, el aumento del IQ del PIB per cápita reduce el número de índice de recuento de la pobreza con H, y el tamaño de la pobres en 1%. Por lo tanto, para mantener constante el población total con N, de manera que el gasto público gasto público focalizado por persona pobre, la elasticidad focalizado por persona pobre es SP¡< H"N>. Esto se puede del crecimiento de la proporción del PIB destinada al gasto expresar en función de tres parámerros: a) el gasto pre- público debe ser menor que -2. Esta es una tarea difícil para supuestario focalizado como una proporción del PIB, cualqwer gobierno. En el caso de los siete paises de América denotado por SP.GDP: b) el nivel del PIB per cápíta, Larina estudiados. [a elasticidad observada durante las rece- denotado por GDP N y ci la inversa del índice de siones no es estadísticamenre diferente de cero, de manera recuen[o de la pobreza, denotada por I 'H: que un crecimiento negativo de un punto porcentual reduce el gasto scxial focalizado por persona pobre en dos puntos SP SP GDP ¡ porcenruales. H*N GDP N H que en el de otras economías de la región. Los datos abarcan Cuadro 7.2). Esto sugiere que estos gobiernos son "pro- las décadas de 1980 y 1990, en general entre 1981 y sociales", es decir, hacen un esfuerzo especial para proteger los 1997-98. gastos sociales. Los datos no están lo suficientemente ajustados como para Esto debería ayudar a proteger a los pobres durante una probar si los gobiernos muestran "preferencia por los pobres" crisis, pero no es suficiente. A pesar de los esfuerzos que rea- en el sentido que requieren Wodon y otros (2000) (véase el lizan los gobiernos por mantener constante el gasto focalizado Recuadro 7.2). Suponiendo que el gasto social (por ejemplo, y social como proporción del gasto total durante una crisis, una en educación y salud) da más preferencia a los pobres que el disminución de un punto porcentual del PIB reduce el gasto gasto no social, se puede probar si los gobiernos han favore- público focalizado porpersona pobre en cerca de dos puntos por- cido a los pobres usando el gasto social como sustituto del centuales durante una recesión. La mitad de este efecto (un gasto focalizado. Se puede observar que laproporción del gasto punto porcentual) se debe a la disminución del PIB, lo que social en el total del gasto aumenta durante los períodos de lleva a un menor gasto total aun cuando la proporción del auge, pero no se reduce durante las depresiones (véase el gasto focalizado en relación con el PIB permanezca constante. 122 IA AY[ LOA PARA LOS POBRES Y l.A SUPERACIÓN OP LAS CRISIS kIfCI ¡ NrOR~- -: Fuentes de datos y clasificación en gasto focalizado y social Aunque \\ odon s LolaboradoRres bnnsrru en en los gastos focalizados son el PRAF 1I ¡un programa cuidadosamente los datos usJrcicn tantc> las estadis[ as localizado de acuerdo a las tasas de desnutrición s que financieras del Fondo, Mlonetario Intcrnacijo.nal s dato: a prosee esripendios en eecrio para alimentación , nivel de cada país proporcionados por cl Esrad.. la ir :ir- matríciila escolar; véase la sección siguiente), algunos sub- maciótn sobre el gasosocial es más contiable que los da tos sidios generales, como [ambién gastos para varios progra- sobre el gasto locaizado. El gasto t,calizado no es est i- mas menores tamente comparable entre países dado que. aun uc algunos paíscs clasifican cierti)s programls commo ga ,to .Mlxico localizado, es posible qut otros clasihqcien proLra ras Los datos corresponden sólo al gobierno tcderal pero, ya similaires comí- gasto sou.ial, pero no Localizad>) El S to que el proceso de des.incralización en México sólo social es mis conriable poírque incluLe rodcs los gas os ccomenzó en 1.998. cs[o no tconstrtuse una inquietud localizados así como el gasto cn educación s salud í is importante El gasto so>ial consiste en gasto en edu- algunas otras partidas pequ.eñas> cacón. salud y seguridad social, trabajo, desarrollo rcgíonal, agua. medio ambiente y asistcncia social. El .4 igen!ina gastc focalizado es la suma de la asiscencia social i el L->, datos anuales drl PIB s presupuistarios dc 198<1. ir aStLo en trabajo. lo que incluye programas corno Empleo provienen del Ministerio de Economía. Aparte: de la int ir- Ttmporal (obras públicias en áreas rurales> y Probecar mación acerca del ga-sto total, el Ministerio proport> na ¡capacitación laboral en áreas urbanas). mencionados series del gasto sL i ual ) encuentran elasticidades del que Oflrisotc en seguriLdd n0iíal. educaciór. salud s sísíenda. i ingreso de aprosir,radamenre 1 para la educación primaria gísto) en educación en h:,s nnv: les prrinario. securndlario y terciarin). v secundaria, pero una elasticidad notoriamente más alIa, Las 'aríables independienrter son el aumernco dcl PIB (actual y des- cercana al 1 S para el Lasto en educación superior, que es lasdúí. d¿hcit fiscal tdcsíñsidol. ipo dle r¿girnen, asi cirmonía i3deología el menos focalizado de estas categorías. del partido gobernanrte. Los resuliados prin:ipales son. * Los regímenes autoritarios y democríticos parecen * La ela5cícidad del irigrtsc' dtl gaSto suciil per cpitua total con responder de manera similar a las crisis económicas. respecto Jl PIB es claramente positiva, pero) menor qut 1 Ambos recortan el gasto? social per cápíra, y aproxi- * Para las cuarr.í caregorias amplias. educación. salud, madamente en la misma prorprción Pero hay una vivienda s egurilad social, los aurores obsenan que la gran diterencia en lus cambios observados en el gasio elasticidad-ingreso dti gastrí en educación y salud e, cerca durante las expansiones según sea el tipo de régi- de 1: la elasticidad tjmbien es 1 para vi ienda, pero no men. has mayores acimentes del gasto en los gobier- esár esiimada en tWrma pre¿:ia Es miteresante ncrar que nos democráticos. El uasto social aumenta sólo eCr el eso de la seunariid socil. que probablemenre está cuando con,urrrn dos factores. un gobierno renuil l a quet i educací¿ií pu.iblica y, la atención democrático s una economía que nc, se encuentre en dr silud. la elascticd4d ni es estad'sticl.imente dite-rente coritraccion de cer- en,ora palabras. *.1 Lastc 1scilcr captríoes * La ideologia *Jo inlInaciones populistas del eitcutivo prc'cn.1 e' pare:en tener pn'.. imcportancia 124 LA AYUDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACIÓN DE LAS CRISIS CUADRO 7.3 Cambios en el gasto para protección social en América Latina, 1970-95 (Categorías amplias de gasto) VARIABLE DEPENDIENTE = CAM BIO PORCENTUAL DEL GASTO PER CÁPITA GASTO TOT L 4 CATEGORíAS AMPLIAS 4 CATEGORÍAS AMPLIAS %A del PIB per cápita 0,73* _ _ %A del PIB per cápita x seguridad social - 0,24 0,25 %A del PIB per cápita x educación - 0,90*** %A del PIB per cápita x salud - 0,97*** %A del PIB per cápita x vivienda - 1,60* %A del PIB per cápita x excl. seguridad social - _ 1,07* Déficit desfasado -0,014 -0,01* -0,01* Nuevo régimen democrático 0,05 ** 0,09** 0,08** Anterior régimen democrático 0,04 0,06 0,06 No. de observaciones 226 835 835 * = Significación al nivel 0,10. ** = Significación al nivel 0,05. = Significación al nivel 0,01. Nota: Específico del país, efectos fijos incluidos en todas las especificaciones. Fuente: Snyder y Yackovlev (2000). La importancia de los factores políticos gobiernos democráticos lo hacen demasiado rápido, tal vez La tendencia del gasto social a ser procíclico en Améri a en respuesta a fuertes presiones políticas para "compensar" Latina también fue confirmada por Snyder y Yackovl v su insuficiencia durante las recesiones. La conclusión del (2000) usando datos de aproximadamente el mismo perío o Capítulo 5 en el sentido de que los pobres registran fuertes que el analizado por Wodon y otros (2000), pero para 9 aumentos en el ingreso durante episodios de crecimiento países de la región. Aunque ellos no diferencian entre el gas o también implica que los gobiernos los ayudan más cuando social focalizado y el general, examinan la influencia de fa - menos lo necesitan. tores políticos además de los ciclos económicos. Una de s Is conclusiones principales es que aunque tanto los gobiern s Calidad de los servicios sociales a lo largo del ciclo autoritarios como los democráticos se comportan en forn a Esas conclusiones sugieren que la calidad de los servicios similar durante las recesiones (recortando el gasto social r sociales que utilizan los pobres debería ser incluso más cápita), el comportamiento durante los tiempos de bonanza procíclica que el gasto social, porque el gasto público en ser- de los regímenes democráticos parece mostrar más inc i- vicios sociales como educación y atención de salud se recorta nación por los pobres (véanse el Recuadro 7.3 y el Cuad ro al mismo tiempo que disminuye la capacidad privada para 7.3). También concluyen que las partes relativamente tlo pagarlos. Pero hay mecanismos específicos para la educación y focalizadas del gasto social (por ejemplo, la educación sup - la atención de salud que pueden contrarrestar algunos de estos rior) tienden a ser más procíclicas que aquellas que más ay .- efectos. En educación, por ejemplo, el Estado puede reasig- dan a los pobres (educación primaria y secundaria), lo que -s nar el gasto de la educación superior a la educación primaria alentador. o secundaria durante una contracción económica; en la sec- En general, los resultados sugieren que los gobiern s ción anterior se analizan algunos datos que sugieren esto. En ponen empeño en proteger a los pobres -o al menos en atención de salud, las reformas en países que han fortalecido proteger los gastos sociales durante las crisis- y q e su seguro de salud para los empleados, así como para otros, aumentan estos gastos más rápidamente que el cr - pueden proporcionar cierto alivio durante los ciclos económicos. cimiento económico durante períodos de expansión. L - No hay pruebas sistemáticas acerca del problema de cómo mentablemente, las conclusiones también indican que s Is varía la calidad de los servicios sociales frente a las conmo- esfuerzos durante las contracciones no son suficientes: 1l ciones económicas globales. En dos estudios encargados para gasto por persona pobre cae a pesar de todo. Igualmen e este informe, Mizala y Romaguera (2000) y Jack (2000), se preocupante es que el comportamiento del gobierno en 1 Ls aborda este problema con referencia a la educación pública y expansiones dé preferencia a los pobres, pero sea miope; 1 s a la salud, respectivamente, pero los resultados deberían ser 125 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMLÍA GLOBALIZADA considerados preliminares. Mizala y Romaguera (2000) enfo- READRO - can el problema estudiando los cambios en la calidad de los La refonna de la atención de salud en Colombia resultados educacionales en Chile a mediados de la década de 1990. Observan que la calidad de los servicios educacionales, La retorma drl sector de la salud de Colombia ¡ni(iada a al usar dos calificaciones de pruebas estandarizadas de ccmitnzos de la déaida de 1990 representa una de las inmer- rendimiento escolar como valores sustitutivos, se comporta en venciones de politica mis ambiciosas emprendidas en forma procíclica2. Hay dos explicaciones posibles. Primero, América Lat:ina Ances de la retlcrma, Colombia tenía un sis- una contracción económica reduce los ingresos privados para cerna de presraíL(lnes de salud pública centralizado. fin3n- los hogares más pudientes, reduciendo así la demanda de Liado .:on el presupuesto u organizado deticienremenre, vacantes en escuelas privadas pagas que tradicionalmente han jdemai. muchos traiabadores del secmnr informal, así como demostrado mejores resultados escolares. Segundo, un menor sus tfamilias no contaban con se^:uro. La mera general de las gasto en educación afecta a las escuelas, a los incentivos reformas col-,mbijnas tUt garantizar un nivel básico de cober- docentes y otros recursos suministrados en general, pero tam- rura paraj odas las personas. que pudieran mejorar aquellos bién obliga a recortar programas focalizados destinados a be- que .isi lo dtscaran s estuvieran en condi.iones de pagar más. neficiar a alumnos desfavorecidos. Aunque nc, exisre un sisrema formal de *ales, el esquema es Aunque el problema de las fluctuaciones cíclicas de la ca- equivalenre al sistema de dos niveles. En realidad, los miem- lidad de la educación requiere mucho más estudio, al parecer bros de un grupo de familias (que tienen empleo en el seíror en una coyuntura desfavorable hay un efecto negativo sobre la formal) reciben ur, vaie de seguro que cubre una amplia gama calidad de la educación para las clases media y media-alta, las de sen,'L us de aíra calidad, en canto que rodos los demás que generalmente envían a sus hijos a escuelas privadas sub- (muchos dr los cuales son pobres> reciben un vale que vencionadas y no subvencionadas. Para los niños pobres la corresponde a un seguro menos generoso Se dice que los situación puede ser aún peor: ellos asisten a escuelas públicas mitmbros del primer grupo están en un régimen contribu- que pueden ser incluso más vulnerables a los recortes del riso , mienrras que aquellos del segundo- grupo panicip.n en gasto, y que se benefician de programas públicos especiales el r¿gimen subetntionado" que también se ven amenazados. El único grupo para el cual La base imponible consiste en un impuesro, sobre nóminas la calidad de la educación puede no verse afectada por las fluc- más ingresos generales. A los atiliados del régimen conuribu- tuaciones cíclicas es el sector rico. En esta forma, la volatili- rivo se lrs euige pagar un 12c de impuesro sobrt nóminas dad económica, a través de sus efectos sobre el gasto público, para contribuir a financiar la atención de salud. Esie puede hacer más difícil aún la disminución de la brecha edu- impuesto está destinado especiticamenre a la prestación de cacional entre ricos y pobres. servicios dc salud. Los parricipantres en el régimen subven- Esto es especialmente lamentable porque se ha comprobado cionados también coniribuyen, pero su aporte está condi- que la educación está relacionada con la capacidad de los traba- cionado al ni'Él dc ingreso. jadores y las familias para resistir las conmociones glo-bales -la habido un marcado aumenro de la cobertura formal de la (véase el Capítulo 5). Muchos países de la región han optado por población, especialmentt entre los grupos de menores inmre- no redistribuir activos como tierras, y se han concentrado en sos En generai. la proporción de persorias aseguradas aumentó mejorar la distribución de activos de capital humano, como la a mis dtl doble durante este periodo, de un 24-- a un 5'7q. y educación, a través de enérgicas iniciativas de educación pública los benefic os proporciunalmente mayores fueron para los para los pobres. Con suma probabilidad esta es la política más pobres. la lisa de cobertura del grupo ubíLado en el quintil sensata, pero las recompensas sólo se verán después de cierto mis bati se elevó desde cerca del sc1 para llegar al 45 - tiempo. Los ciclos violentos del gasto público en educación y la calidad de los servicios educacionales alejan aún más las recom- pensas de las políticas de "educación pública como redistribu- ciones de calidad para las familias pobres. La utilidad de estos ción". Los programas como Progresa de México y Bolsa Escola programas se evalúa en detalle en la sección siguiente. de Brasil, si se utilizan como instrumentos para reducir este En América Latina, la función del Estado en cuanto a carácter cíclico de la calidad de la educación, tienen la carac- reglamentación se está tornando más compleja, especialmente terística atractiva de poder reducir la amplitud de estas oscila- en dos áreas: la regulación de los mercados financieros y la 126 LA AYUDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACIÓN DE LAS CRISIS regulación y prestación pública de servicios de salud. ack imitándolos, aunque en diversa medida. En algunos casos, (2000) ofrece una reseña crítica de las experiencias recie tes como el de las obras sociales de Argentina, esto se logró en la reforma del sistema de seguro de salud en Argent na, desplazando el centro de atención de las instituciones exis- Brasil, Chile y Colombia. Del estudio se desprende ue, tentes. En otros, se crearon instituciones totalmente nuevas, según el enfoque tradicional de los sistemas de salud pú ica como es el caso de las Instituciones de Salud Previsional en los países de América Latina y el Caribe, se intentó ro- (ISAPRE) de Chile. porcionar cobertura universal gratuita, motivada más por na Dado que el seguro y la atención de salud casi siempre preocupación por la equidad que por la eficiencia de los están integrados, la tarea de reducir la exposición de las per- mecanismos de seguro que disponían los hogares. Esto, su sonas a estos riesgos está íntimamente conectada a la organi- vez, era consecuencia de la excesiva desigualdad en la is- zación de los mecanismos de prestación y financiamiento de tribución del ingreso que prevalece en casi toda la región este tipo de atención. La reforma del seguro de salud de Durante los años ochenta y noventa, varios gobierno de Colombia parece haber tenido como finalidad explícita com- la región, incluidos los cuatro estudiados por Jack (20 0), plementar el mercado: con la reforma se pretendió asegurar intentaron mejorar la eficiencia de la prestación de sa ud que todos los que podían pagar por la cobertura (los emplea- pública recurriendo a mecanismos de seguro privado o dos del sector formal) tuvieran acceso garantizado a atención CUADRO 7.4 Características principales de los subsidios condicionados fo alizados PROGRESA PRAF-II RED BOLSA ESCOLA PETI INDICADOR (MÉXICO) (HONDURAS) (NICARAGUA) (BRASIL) (BRASIL) Organismo de ejecución Federal Nacional Nacional Municipal/Estatal Federal Objetivos Aumento de matrícula escolar Sí Sí Sí Sí Sí Mejoramiento de la salud y nutrición Sí Sí Sí Reducción del trabajo de menores Sí Sí Sí Sí Sí Mitigación de la pobreza Sí Sí Sí Sí Sí Apoyo a la oferta Sí Sí Sí No Sí Cobertura actual 2,3 millones de familias En preparación En preparación 200.000 familias 131.000 niñios (1997) (1995) (1996) Monto del subsidio US$1 0 por persona US$5 por persora US$9,3 por persona US$32-US$65 por familia US$12 por persona educacional mensual Nivel de focalización Nacional Nacional Nacional Municipal Nacional geográfica Criterios de selección Condicionado al Ninguno En preparación Condicionado al nivel Condicionado al de beneficiarios nivel de ingresos de ingresos y puntaje nivel de ingresos Resultado de la Baja filtración, pero Baja filtración, pero focalización cobertura muy insuficiente cobertura muy insuficiente Resultados - Mejoras en Sí: la matrícula aumenta Sí: menor deserción, aumentan Sin evaluación la educación las promociones - Mejor salud y nutrición Sí - Trabajo de menores Mixtos Mixtos Posibilidades de ampliación en una crisis - Intensiva (más para los Sí Sí Sí Sí Sí asegurados antiguos) - Extensiva Difícil Difícil Difícil Difícil Difícil (nuevos participantes) Fuente: SedIacek, llalii y Gustafsson-Wright (20)()). 127 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA REOliADRO - < El programa Progresa de México: fundona bien, ¿pero lo hará en u ca cis? Pr.,grna otorga subsidios en efectivo a familias pobres de áreas hogares similares en lugares no cubiertos por Prsgrera iSchutz, rurales a condición de que sus hijos asistan a la escuela y visiten 2000). Los aumentos de matrícula fueron mayores en los grados en cer.rrs de salud en lorma ptriódica. El objerivo declarado del pro- los que era más bala: entre el final de la escuela primaria (sexro grama es reducir la pobreza acrual y furura. Éste último objetivo se grado) y el comienzo del primtr ciclo de la escuela secundaria. Estos lograríi aumenrando las invtrsiones en el capital humano de los efectos implican, por ejemplo. que un joven de 16 años completé en niños. Esta intervención en la demanda también va acompañada de promedio 1,1 más años de escolaridad que un niño pobre de una considerabil ayuda a la oferta en forma de aumentos de los sueldos comunidad no incluida en Progresa. La tasa de rentabilidad interna docentes y el sumirustro de medicamentos. Pn4ves comenzó en de las donaciones de Pvgrca es del 9,2% El programa también 199' y ho"- en día atiende a 2,6 millones de familias rurales, cerca mejoró los índices de salud (Gerríer. 2000O>. Las visitas a la clínica de la décima parte de rodas las tamilias de Miléxico, a un costo de en las localidades de Pnigrnaa fueron un 18% más frecuenies que en US$81.í1 millones, o un (C.t2 del PIB. Tres preguntas son de zonas no incluidas en dicho programa, el mumero de mujeres que impurtanria primordial para este informe ,Esrá bien focalizado el visitaron la clínica por pnmera vez durante el primer trirnmestre del programa-' ,Meíora el programa los resuitados escolares y de salud rmbarazo aumenté en un 8%S, y las visitas de aten.ión prenatal de los níños. Y ,Puede el programa ser modificado para qut actúe aumentaron en 59 La participación disminuye la probabilidad de como una red de prorección social en un mundo con riesgos! Las que se produzcan enfrrmedades en un 22% de los niños entre el evaluaciones dcl programa que está realizando el Instituto Interna- nacimiento y los 2 años de edad. Líonal de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias en colabo- racióln con ProgrLjis pueden proptorcionar las respuestas a estos Adecuación en una risis interroíanics Aunque la focalización y los resultados son alentadores, el diseño de Progresa sugiere que su capacidad para servir como instrumenro de Focalizacion seguro social podría ser limitada. Es úril aquí disirngwr entre la Se pudo cbservar que Progrroa era ri mis eficaz de los programas capacidad del programa para expandirse en forma intensiva y su f,calizadas de Mléxico. tn términos de seleccionar tanto los lugares capacidad para expandirse en forma extensiva. En el primer caso, donde hay pobreza cormo los hogares pobres Sin embargo, Progre:s, lograría un mejor resultado, es decir. podria ser relativamente sen- no es ehcaz cuando se rrata de difertnciar lugares que se encuentran cillo aumentar el monto del beneficio disrnbuido a los hogares que cn cl centrcí de la escala. A medida que Prugrcsa se va ampliando ya participan en el programa durante períodos de crisis económi- para cubnr comunidades menos pobrts. el trror de selección es cas. de manera de continuar dando a las familias receproras el mayor. El programa tampoco luncionó bien en la selección icentivo para mantener a sus hijos en la escuela Sin embargo, de hogares moderadamente pobres Por lo tanto, a medida que Pri- cualqwer intenio de agrandar el programa en forma extensiva, es Yrea.va llegando a comunidades menos marginales, es probable que decir, incluir hogares que experimentan crisis rrdnsitorias del Et complique el tema de las filrraciones al nivel tanio de localidad ingreso o el empleo. requeriría camnbiar los métodos y criterios de c..mo de hogares iSlkoubas, Davis y Behrmnan. 1999). selección. Además, cualquier expansión de cierta proporción tam- bién haría necesario definir las reglas de salida, es decir, cómo se Res-31¡ados en educación y salud eliminará dc las listas a las familias que meloran después de un L-S,alucts sisremáricua de Progr¿.ra han revelado repertusiones impacto posirivo De otra forma, el programa no será financiera- signíftarivas en la edu,acion y la salud Las rasas de marricuLla de mente sostenible a largo pla2o. niñc,s provenienies de hogares en las lcahlidades incluidas en Pr'- Fbeníe: Emmanuel Skf. La segundad social Lambién protegerse mejor, o bien a ampliar la función que cumple el es relativarnente anricíclica. Estos programas se distinguen de Estado para ayudarlos. Sin embargo, cuando todo esté dicho y otros en que tienen un fuerte tactor de -derecho a presta- hecho, estas medidas siguen siendo necesarias principalmente ciones` dado que la gente los considera como algo a lo que porque no existen mercados de seguros o son muy imperfec- han contribwdo específcamente, es difícil que los políticos tos. En última instancia, la mejor forma de combatir el riesgo los modiliquen en el curso del ciclo. es por medio de una combinación de seguros de mercado, * Los progranas foclizados y no focalizados parecen ser igual- autoseguro y autoprotección. Las autoridades deberían mente anticíclicos. Los programas pueden estar basrante bien reconocerlo y tomar nota sobre todo de que el mercado de focalizados y aun así tener capacidad de reacción a lo largo de seguros con cobertura conjunta de los riesgos tiene muchas los ciclos tanto económicos como políticos; es decir, no es probabilidades de falla. La mejor solución generalmente será cierto que los programas deban ayudar tanto a los pobres como corregir y complementar el mercado, en lugar de reem- a los que no lo son para ser dúctiles en una democracia. Sí se plazarlo. Para esto es esencial contar con una reglamentación evica el rótulo de asistencia social`, se mantienen flexibles los inteligente, ya sea de los mercados laborales, los mercados reqwsitos de manera que los que son pobres transitoriamente financieros o los servicios de salud. también puedan beneficíam del programa (por ejemplo, De acuerdo al marco integral esbozado en el Capítulo 3 cupones para alimentos> y se rnua de ayudar a los nifos pobres para comprender el comportamiento de los hogares frente al más que a los adultos se podrá conseguir mucho repaldo para riesgo, la inexistencia de mercados de seguros en general los prograras, cluso entre los que no son pobres. dejaría a los hogares en peor situación económica. Puede que * Los programas focalizados en lugares (pobres) parecen dar un los gobiernos mejoren la situación tomando ciertas medidas resultado mucho peor que los programas nacionales dirigidos de carácter público (véase Gill y Elahi, 2000), que pueden ser especílicamente a las pobres. de tres tipos: * Evidentemente también influye el parido que controla el * Primero, crear o subvencionar actividades que utilizan Congreso: todos lo prograrmas de protección social se los hogares para generar autoprotección, pero cuya pro- amplían con mayor rapidez en un gobierno demócrata. Pero ducción se caracteriza por externalidades positivas. Su el control partidario influye todavía más en los programas presencia constituye una razón basada en la eficiencia para los subsidios o las prestaciones estatales directas. 132 LA AYUlDA PARA LOS POBRES Y LA SUPERACIÓN DE LAS CRISIS Puede haber otras razones basadas en la equidad si es as la misma medida debido al reducido presupuesto general actividades, además de contribuir a la autoprotecci n, y al mayor número de pobres durante una contracción de también aumentan el ingreso vitalicio. La educación la la economía. atención de salud caben dentro de esta categoría y, er la El gasto social, si bien en general favorece a los pobres, práctica, la mayor parte del `gasto social" financia es os también beneficia directamente a los que no lo son. El gasto servicios, en programas focalizados más estrictamente en los pobres * Segundo, el suministro de seguros del tipo de merca do parece sufrir más durante las crisis. Los gobiernos podrían para los riesgos, en casos en que los mercados exista o proteger mejor estos programas de los recortes presupuesta- estén subdesarrollados pero se tengan ciertas posibí i- rios. La experiencia de la región y de los Estados Unidos dades de lograr cobertura conjunta. El seguro el indica que una estrategia exitosa toma en cuenta explícita- desempleo y las garantías de obras públicas son eje n- mente ciertos factores de economía política que hacen que los plos típicos. Los servicios de salud pública, ya sea n programas tengan capacidad de reacción a los cambios tanto forma de prestación directa o de subsidios en efectiv a políticos como económicos (véase el Recuadro 7.6). Dichos los usuarios o prestadores de servicios privados, cons i- factores pueden incluir la incorporación deliberada de algunas tuyen otra importante categoría de seguro social con ra características que se han asociado con medidas de orden los riesgos idiosincrásicos que pueden no guar ar público más perdurables, por ejemplo, diseñarlos y comer- relación con los riesgos del ingreso a nivel agregado. cializarlos como programas nacionales destinados a los * Tercero, la reglamentación de las aseguradoras priv as pobres, en lugar de programas dirigidos a determinadas contribuye a ampliar el seguro para cubrir a muchos q e partes del país. estarían excluidos sin dichas normas. Además, otras fi r- Sin embargo, hay posibilidades de mejorar el diseño de los mas de reglamentación, en especial la prudencial en el programas focalizados, sobre todo la forma en que se relacionan caso de intermediarios financieros, pueden reducir el con el ciclo económico. Aunque los programas de transferencia riesgo agregado de una economía y proporcionar a as condicional focalizada como Progresa de México y Bolsa Escola personas instrumentos más confiables de autoseguro. El de Brasil logran cumplir muchas de las metas previstas en diver- fortalecimiento del sector del mercado financiero y le sos ambientes (por ejemplo, tanto rurales como urbanos), no capitales puede ser el instrumento de política social al parecen ser especialmente adecuados para prestar asistencia en que menos atención se ha prestado. efectivo a los vulnerables a la pobreza en una coyuntura En la práctica, casi todos los ejemplos de medidas de cará c- económica adversa. Gracias a su innovadora vinculación con la ter público que desempeñan con éxito una de estas tres fu - acumulación de capital humano, estos programas pueden ser más ciones en cierta medida pueden también cumplir una de 1s adecuados que otras intervenciones anteriores para tratar de otras dos o ambas. Además, muchas políticas de seguro soc ¡ superar los problemas de pobreza estructural, e incluso para con- también prestarán asistencia social (es decir, la redistribuci n trarrestar las fluctuaciones cíclicas de la calidad de la educación y desde los hogares más ricos a los más pobres). los servicios de salud. Parecen íncluso mejores si se consideran Muchos países de la región han aumentado el efecto d el explícitamente algunos factores de economía política: los pro- gasto social sobre la pobreza por medio de las reform is gramas al parecer logran un creciente apoyo político, algo bas- realizadas durante la última década, por ejemplo, ree - tante inusitado en el caso de programas de transferencia. Los plazando los subsidios generalizados por program s instrumentos más convencionales como los programas de obras específicamente diseñados para ayudar a los pobres. Lo q le públicas -si están bien concebidos- pueden constituir una se ha comprobado acerca del gasto público durante todo 1 mejor red de protección, pero no han gozado del mismo grado de ciclo en el caso de varios países concuerda con la opiniffn apoyo popular en la región. Sobre la base de estas reflexiones, se de que los gobiernos de los países de América Latina y 1 debería considerar a los programas de transferencia condicional Caribe son sinceros acerca de su deseo de proteger el gas o focalizada como un importante candidato a constituir el tercer social durante una retracción de la actividad económica: 1 punto de apoyo de una red de protección integral y permanente, gasto en educación, salud, vivienda y seguridad social n siendo los otros dos la seguridad social para los ancianos y dis- general no disminuye tanto como el PIB, pero sí lo ha e capacitados, y el apoyo financiero para los desempleados del sec- el gasto social por persona pobre, y aproximadamente en tor tanto formal como informal. 133 ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMIA GLOBALIZADA En conclusión, los países de la región parecen haber ac- de desempleo y seguridad social de los Estados Unidos. La tuado de manera de favorecer a los pobres en términos ge- segunda es un acceso a los mercados financieros que cumpla nerales, sobre todo desde la llegada de la democracia en las dos la finalidad de los seguros de mercado: los Estados pueden últimas décadas. Aunque los regímenes autoritarios y los solicitar préstamos en épocas malas y reembolsarlos en las democráticos de estos países parecen haber respondido en buenas. El principal problema en este aspecto es que no exis- forma similar ante las crisis económicas -ambos han recor- ten mercados privados para dichos instrumentos: el capital a tado el gasto social drásticamente y casi en la misma corto plazo habitualmente sale de los países en una coyuntura medida-, los aumentos del gasto son mayores si el gobierno adversa, para retornar sólo en tiempos de bonanza. es democrático, pero también lo es el peligro de que se sumen La disciplina de parte de los gobiernos e instituciones el riesgo político y el riesgo económico. Los gobiernos bien financieras internacionales puede ayudar a los países a afrontar intencionados, o los que se encuentran bajo presiones políti- mejor la volatilidad económica agregada. Los países que insti- cas, que aumentan en forma pronunciada el gasto en progra- tuyen una autoprotección eficaz (a saber, mediante una mas sociales en períodos de crecimiento, sólo tienen que reforma económica integral) y un autoseguro eficaz (a saber reducir el gasto en la próxima contracción para elevar el riesgo por medio de programas sociales bien diseñados y eficiente- y al mismo tiempo sembrar la semilla del descontento social. mente administrados) deberían merecer a cambio créditos en La solución obvia para el Estado es depender menos de las condiciones razonables. Estos préstamos se reembolsarían en estrategias de superación ex post y más de los seguros ex ante, épocas favorables. Por lo tanto, los créditos otorgados por es decir, trasladar recursos de las coyunturas favorables a las estas instituciones deberían ser decididamente anticíclicos desfavorables. En este informe se sostiene que si el Estado no para que sirvan como un seguro, y también discriminatorios lo ha hecho no es por ignorancia ni por indiferencia, sino por a fin de estimular la autoprotección de parte del Estado. una interacción de factores políticos y económicos. El autose- guro al nivel de país (por ejemplo, por medio de fondos de estabilización fiscal) es una opción difícil para los gobiernos Notas democráticos: si ahorran durante los tiempos buenos corren el 1. Wodon y otros (2000) determinan que esto es aproxi- riesgo de ser castigados por el electorado, y los fondos pueden madamente proporcional: una caída del 1% del PIB per ser agotados por sucesores menos previsores. Hay dos cápita lleva a un aumento del 1% del índice de pobreza. opciones viables. Las primera es crear en el electorado la 2. Mediciones de las pruebas SIMCE en matemáticas, noción de que tiene derecho a contar con programas que ten- castellano y conocimiento general, que se toman en el cuarto gan un verdadero componente de seguro, como el del seguro y octavo grados de las escuelas chilenas. 134 Bibliografía La palabra "processed" (multicopiado) se utiliza para des g- Blanchflower, D., and S. Burgess. 1996. "Job Creation and nar documentos reproducidos de forma extraoficial, c ue Job Destruction in Great Britain in the 1980s. Indus- generalmente no se encuentran en las bibliotecas. trial and Labor Relations Revieuw 50(1) :17-38. Aizenman, Joshua, and Nancy P. Marion. 1993. "Pol cy Caballero, Ricardo. 1999(a). "Structural Volatility in Mex- Uncertainty, Persistence and Growth." Revieu' of Inter - ico: A Policy Report." MIT mimeo. Cambridge, MA: tional Economics 1 :145-163. Massachusetts Institute of Technology, October 28. 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