Précis 23017 DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL PRIMAVERA DE 2001 NÚMERO 205 Progreso en las aldeas de Java E n la evaluación del DEO de 1999 referente a la asistencia del Banco a Indonesia se comprobó que los proyectos no estaban suficientemente orientados a la reducción de la pobreza y que los proyectos agrícolas no se habían centrado expresamente en los más pobres. Para comprobar los resultados en términos de desarrollo en los segmentos más bajos de la población, el DEO regresó a Indonesia en el año 2000 con el objeto de evaluar el avance de tres proyectos diseñados para mejorar diversos aspectos de la vida de los habitantes de las aldeas; se hizo especial hincapié en la isla principal, Java. Sobre la base de una encuesta efectuada estas dos provincias, respectivamente, el con 197 personas en 33 aldeas, el DEO 14% y el 8% de la población rural tenían concluyó que las intervenciones en los ingresos inferiores al umbral de pobreza, sectores de salud, agricultura e mientras que el promedio nacional era del infraestructura habían tenido efectos 12%. Cuando se tienen en cuenta la positivos. A pesar de que no era posible calidad de la vivienda, el nivel de educación cuantificar el grado de reducción de la y otros indicadores de pobreza, el grado de pobreza que se había logrado, a grandes pobreza en estas provincias es mucho rasgos los objetivos del proyecto eran mayor de lo que parecen dar a entender los compatibles con la reducción de la pobreza datos correspondientes a los ingresos. En la y esos objetivos se lograron a pesar de que evaluación se examinaron los resultados no siempre respondían a las prioridades de del proyecto en un área que es la población rural. Es probable que en dos generalmente pobre. No se pudo comparar de los tres proyectos, los resultados la repercusión en los más pobres y en los positivos se mantengan. Así pues, por lo que no lo eran tanto, ni (dado el amplio menos en el caso de Java, no parecía que alcance geográfico de los proyectos) los proyectos se hubieran visto afectados comparar las aldeas incluidas o no en cada significativamente por la crisis financiera proyecto. de 1997 y sus efectos políticos. El DEO usó tres cuestionarios distintos: uno para los jefes de la aldea (N = 33), otro Enfoque para las parteras locales (N = 15) y otro El DEO visitó varias aldeas seleccionadas para las madres de niños menores de cinco al azar en Java Central y Yogyakarta. En años (N = 148). La ponderación relativa 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial que se dio a este último grupo estaba en consonancia con previsto asignar a los poblados en 1996. La capacitación la comprobación del DEO de que los proyectos del se amplió a más de 97 escuelas de enfermería en las 13 decenio de 1990 no se habían orientado suficientemente provincias del proyecto. El DEO calificó el resultado de a las mujeres de las zonas rurales, que constituyen un la Parte B como altamente satisfactorio. porcentaje desproporcionado de la gente pobre. La evaluación también aplicó una lista de verificación de la Proyecto de desarrollo de las tierras altas de Yogyakarta calidad a 32 caminos construidos mediante dos de estos (US$15,5 millones) proyectos. El objetivo de este proyecto era lograr un incremento En las secciones siguientes se presentan, en primer sostenible de los ingresos y mejorar las condiciones de lugar, la naturaleza y los resultados generales de los vida de los residentes de las tierras altas, principalmente proyectos y, en segundo lugar, los resultados de la los productores agrícolas, mediante una mejor encuesta. administración de sus recursos. El proyecto incluía componentes para mejorar las condiciones de los suelos, Los proyectos introducir opciones tecnológicas alternativas para la Uno de los proyectos capacitó a parteras para que conservación, fomentar el desarrollo comunitario y vivieran y trabajaran en las aldeas, en un esfuerzo por mejorar la accesibilidad en el área rural construyendo mejorar los niveles de salud de las madres y de sus hijos. caminos rurales y puentes. El proyecto abarcó 230 Los otros dos tenían un esfuerzo en común para lograr la poblados de Yogyakarta, frente a los 140 estimados participación de los pobladores en la construcción y el originalmente. Retrospectivamente, se puede afirmar que mantenimiento de infraestructuras de pequeña escala. el proyecto habría resultado más pertinente si se hubiera Uno de ellos también intentaba lograr que la agricultura prestado más atención al empleo no agrícola. fuese más sostenible para poder aumentar los ingresos de En cualquier caso, los logros físicos fueron los hogares campesinos. A continuación se resumen los sustanciales. Se construyeron 232 kilómetros de objetivos y resultados de cada proyecto. caminos, y se mejoraron 39 puentes, frente a los 173 kilómetros y 22 puentes estimados inicialmente. El Quinto proyecto de población (Parte B solamente, proyecto completó las medidas de conservación en 518 US$25 millones) microcuencas hidrográficas, mientras que la meta fijada La Parte B de este proyecto (el resto del proyecto no era de 500. Estas medidas incluyeron la construcción de tenía un enfoque rural y, por consiguiente, no se evaluó) terrazas de curvas de nivel y bancales, mejoras en las vías ayudó al Ministerio de Salud a crear un contingente de fluviales y las estructuras de caída y pozos de infiltración comadronas para los poblados, que, en colaboración con y contrahuellas de terrazas. Se apoyó el objetivo de las los trabajadores de planificación familiar, el personal del actividades de investigación y extensión —promover centro de salud, las parteras tradicionales y otros grupos estrategias alternativas para el uso de tierras en las de la aldea, trabajaron para reducir la tasa de mortalidad cuencas hidrográficas— con la creación de 150 parcelas de las madres y sus recién nacidos. El proyecto logró o de demostración en las aldeas (el objetivo previsto era de sobrepasó eficientemente los objetivos relevantes. 140) y 111 invernaderos en los poblados (objetivo, 80). En primer lugar, se fortaleció el marco normativo. En Las iniciativas de desarrollo comunitario incluyeron la 1996 se promulgó un decreto ministerial que regulaba el distribución de plantones y ganado, la construcción y registro y la práctica de las parteras. Con ello aumentó la rehabilitación de caminos y puentes, la introducción de autonomía de las parteras, particularmente en lo que mejoras en los sistemas de suministro de agua potable y respecta al manejo de partos anormales. saneamiento, y la creación de 1.586 fondos rotatorios El segundo objetivo —fortalecer las capacidades de que beneficiaron a 175.000 familias campesinas. adiestramiento— se logró parcialmente. El proyecto El DEO calificó el resultado del proyecto como estableció un sistema de acreditación para las escuelas de satisfactorio. Su único inconveniente fue el escaso efecto capacitación, y el 10% de las escuelas estaban de demostración del componente de transferencia de la reconocidas formalmente al final del proyecto. En 1994, tecnología agrícola: los campesinos no siempre estaban se sustituyó el programa de estudio de 1991 por otro dispuestos a realizar el trabajo adicional que requería la más sistemático y orientado al proceso, que redujo el nueva tecnología. período de capacitación de las parteras de dos o tres años a un año solamente. Este cambio se efectuó en Proyecto de infraestructura para las aldeas respuesta a la iniciativa del gobierno de acelerar la (US$72,5 millones) asignación de parteras a las aldeas. Esta iniciativa se concibió como proyecto piloto, dirigido El tercer objetivo se logró plenamente: el proyecto al 20% de las aldeas más pobres de Java. Su meta era tenía como fin apoyar la capacitación de 16.000 parteras involucrar a los pobladores en la toma de decisiones para las aldeas y ayudó a capacitar a 16.085, es decir, el sobre el uso de los fondos en concepto de donación, que 30% del número total de parteras que el gobierno tenía se emplearon para obras públicas en pequeña escala. El Précis 205 3 proyecto permitió ofrecer a las personas subempleadas 25 litros de agua de los carros cisterna, que es lo que puestos de trabajo remunerados en efectivo en las obras de necesita una familia para cubrir sus necesidades diarias. construcción de la infraestructura, y movilizó a las aldeas Ello obliga a preguntarse si el proyecto estuvo realmente para que ayudaran a cubrir el costo de las obras. Las impulsado por la demanda. actividades llegaron a 1.230 poblados de todo Java (en En el proyecto de infraestructura para las aldeas, las comparación con los 1.200 que se habían estimado), y el diversas opciones de infraestructura estaban proyecto ayudó a construir 3.680 kilómetros de caminos completamente abiertas, pero sólo el 13% de la donación rurales, 7.790 metros de puentes, 2.427 sistemas de agua a la aldea se utilizó para financiar el proyecto de agua potable, 1.230 unidades comunitarias de saneamiento y potable y saneamiento, en comparación con el 76% dos muelles. Además, tuvo importantes efectos inmediatos destinado a los caminos. En el informe final de ejecución en el empleo: los trabajadores no calificados recibieron un se indica que las “mujeres son las principales beneficiarias “incentivo monetario” a cambio de 13,4 millones de días- de las instalaciones de agua potable”, lo que podría hombre de trabajo y, en un período de dos años, se explicar por qué gran parte de las 149 madres que fueron emplearon 246 ingenieros de campo. El DEO calificó el entrevistadas por la misión indicaron que el agua potable resultado como altamente satisfactorio. era su prioridad principal. La importancia concedida a los caminos podría reflejar las preferencias de los jefes de los Resultados de la encuesta poblados y los ingenieros de campo contratados por el La encuesta del DEO trató de averiguar si los proyectos proyecto. La misión llegó a saber que en las consultas con tenían sentido para los habitantes de las aldeas, si habían la población local, el personal del proyecto y el gobierno logrado sus objetivos y si los resultados eran sostenibles. no promovieron debidamente las demás opciones de infraestructura comunitaria. ¿Respondían los proyectos a las necesidades percibidas de En el caso del quinto proyecto de población, la la población rural? evaluación ex post comparó el uso de las comadronas con El DEO solicitó a los jefes de las aldeas, a las parteras y a el de las parteras tradicionales para ver si la población las madres que imaginaran que su poblado no tenía solicitaba nuevos servicios. Se llegó a tres conclusiones. En ninguno de los siguientes servicios: caminos de acceso, primer lugar, es más probable que las mujeres usen una suministro de agua potable, letrinas, escuela primaria o combinación de servicios de fuentes tradicionales y nuevas, dispensario. Se les pidió que supusieran que solamente en lugar de usar solamente una de ellas. (Al parecer ello se había fondos disponibles para resolver una de esas debe a que las comadronas son consideradas como deficiencias. ¿Cuál escogerían? Todos los grupos indicaron complemento, y no como substitutas de las parteras que el agua potable era su prioridad principal: el 53% del tradicionales. Estas últimas ofrecen apoyo y atención total puso el agua en primer lugar, con pocas variantes de aproximadamente durante un mes después del parto: un grupo a otro. Los jefes y las madres dieron el segundo cuidado de los niños, faenas domésticas, masajes, etc.). En lugar a los caminos (el 33% y el 15%, respectivamente). segundo lugar, es más probable que las mujeres pobres Para las parteras, el segundo lugar correspondía a los usen parteras tradicionales en lugar de comadronas dispensarios (con el 27% de sus votos). La escuela capacitadas. En tercer lugar, al comparar los planes de las primaria ocupó el ultimo lugar, ya que solamente el 6% madres para sus futuros partos con lo que hacían en el indicó que ésta era su máxima prioridad. pasado, parece estar aumentando el apoyo al uso exclusivo Un grupo clave para evaluar las necesidades de los de comadronas capacitadas. En otras palabras, el proyecto pobres es el de las madres. Casi el 60% indicó que el agua pasa la prueba de la relevancia, pues parece haber previsto potable era su prioridad principal, opción que no era correctamente una demanda latente de comadronas fundamental en ninguno de los tres proyectos. A pesar de capacitadas. Además, los intentos previos para mejorar los que el abastecimiento de agua potable es una de las servicios ofrecidos por las parteras tradicionales —por posibles actividades en el proyecto de desarrollo de las ejemplo, mediante la capacitación en higiene— no habían tierras altas de Yogyakarta, no hay datos disponibles en el tenido éxito. informe de terminación que indiquen cuántos sistemas se De los tres proyectos, el menos relevante es el de construyeron; las obras de infraestructura más importantes desarrollo de las tierras altas de Yogyakarta, a pesar de fueron los caminos (considerados como la primera que su calidad es satisfactoria. Podría ponerse en tela de prioridad por un tercio de los jefes de aldea). Muchas juicio la mayor atención concedida al mejoramiento de la aldeas ubicadas en las zonas calizas de Gunung Kidul productividad agrícola. La base de recursos naturales no es sufren escasez de agua potable, según indicaron varios prometedora —las vastas tierras “agrícolas” de Gunung habitantes al personal de la misión del DEO, y resulta Kidul son prácticamente rocas peladas. En las aldeas sorprendente que ello no se hubiera reflejado en la visitadas por la misión de auditoría, los jefes hablaban asignación de fondos del proyecto. La misión estimó que constantemente de la necesidad de diversificar la en el subdistrito de Rongkop, un hogar tendría que gastar producción agrícola. Los datos del censo indican que este el equivalente del 5% de un salario mínimo para comprar distrito es el menos diversificado de los ocho que fueron 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial objeto de evaluación ex post. Al mismo tiempo, la Yogyakarta les dieron una calificación más alta que sus diversificación avanza con rapidez. El 52% de las madres colegas de Java central. encuestadas indicaron que la principal fuente de ingresos En Gunung Kidul, Yogyakarta, la encuesta examinó de sus hogares proviene de la producción agrícola. El ocho poblados que se habían beneficiado de los proyectos apoyo del proyecto a la cría de ganado en menor escala de desarrollo de las tierras altas y de infraestructura para (cabras) posiblemente haya tenido sentido dado que ésta las aldeas. El DEO preguntó a la población afectada cuál no es una actividad que requiera el uso intensivo de la de los dos proyectos había tenido más impacto positivo en tierra (y, además, porque el objetivo es ayudar a las sus vidas. No había una preferencia clara entre los mujeres). Pero es más difícil encontrar argumentos para proyectos: de las 14 personas entrevistadas, 7 preferían el justificar la realización de grandes inversiones en la proyecto de infraestructura de las aldeas, 5 el de estabilización de los suelos. Una mayoría de los jefes de Yogyakarta y 2 indicaron que no había una diferencia las aldeas de Yogyakarta (59%) indicaron que la erosión significativa entre uno y otro. No siempre había consenso no constituía un problema significativo. En muchos casos, ni siquiera dentro de un mismo poblado: en tres de ellos, ello no se debía probablemente al proyecto: muchos las preferencias estaban divididas entre ambos proyectos poblados habían adoptado medidas de control por igual. Las personas que favorecían el proyecto de impresionantes (por ejemplo, recubrir con piedras las infraestructura para las aldeas tendían a señalar el gran contrahuellas de las terrazas) mucho antes de la ejecución número de empleos temporales remunerados creados por del proyecto. la construcción de los caminos. Por el contrario, los que valoraban más el proyecto de Yogyakarta solían destacar ¿Lograron los proyectos sus objetivos? los beneficios a largo plazo y los efectos directos en la En el quinto proyecto de población se planteó la duda de productividad agrícola. si los intentos gubernamentales de acelerar el envío de comadronas a los poblados había puesto en peligro tanto ¿Es probable que perduren los resultados positivos de la calidad de la capacitación como el objetivo de ubicar a estos proyectos? las comadronas cerca de su lugar de origen. La encuesta Ocho de las 15 comadronas entrevistadas llevaban en la descubrió que las parteras estaban mejor formadas de lo respectiva aldea más de tres años, es decir, que se habían que se había previsto y que estaban en condiciones de quedado después de la expiración de su primer contrato. integrarse en la vida de las aldeas a las que se las habían Diez indicaron que se quedarían en el poblado al finalizar destinado. De las 15 comadronas entrevistadas, el 70% su contrato actual. Existe también una clara demanda de tenía menos de 30 años; todas se habían graduado de la servicios por parte de los clientes que los pagan. En las escuela secundaria así como de la escuela de enfermería; el aldeas donde se realizaron las entrevistas, nueve de las 15 53% había asistido a dos o más cursos de capacitación comadronas indicaron que sus ingresos por concepto de con posterioridad a su asignación; el 53% había nacido en servicios privados equivalían por lo menos al doble del el distrito donde estaba trabajando actualmente; el 93% monto del estipendio pagado por el gobierno. Parece, hablaba el idioma local, y el poblado había ofrecido pues, que los resultados del proyecto perdurarán. vivienda al 60% de las comadronas cuando llegaron a Las mejoras de los caminos rurales conseguidas tanto trabajar. por el proyecto de desarrollo de las tierras altas de Para la evaluación del proyecto de desarrollo de las Yogyakarta como por el proyecto de infraestructura para tierras altas de Yogyakarta, se realizaron inspecciones de las aldeas parecen haber perdurado. En las regiones tierras y entrevistas en 17 aldeas de Yogyakarta. visitadas por el DEO, el mantenimiento lo realizan Aparentemente las terrazas están bien mantenidas y periódicamente las personas reclutadas por el jefe del existen numerosos ejemplos de pastos y cultivos perennes poblado que no reciben ninguna remuneración. Las —lo que podría mejorar la estabilidad de los suelos—, a actividades de mantenimiento muy raras veces incluyen pesar de que muchas de estas medidas eran anteriores al trabajos más complejos fuera del rellenado de los baches proyecto. Los caminos construidos son de calidad con arena y piedras pequeñas; sin obras de compactación aceptable. No ha habido un aumento significativo en los mecánica —no se han encontrado pruebas de ello— esas rebaños de cabras como resultado del proyecto, y los reparaciones son del todo insuficientes para unos caminos fondos rotatorios —creados por el proyecto o no— han de fuerte pendiente. Sin embargo, casi tres cuartas partes seguido creciendo. de los jefes de los poblados entrevistados indicaron que Con respecto a las obras construidas por el proyecto de los caminos se mantienen mejor ahora que cinco años infraestructura para las aldeas, la misión inspeccionó 20 atrás. En algunos lugares, la población ha utilizado sus caminos y comprobó que la calidad del diseño fluctuaba propios fondos para asfaltar los tramos más empinados: entre aceptable y buena. Según la evaluación de los esto se hizo en los caminos construidos en ambos caminos efectuada por la misión de evaluación ex post, la proyectos. Asimismo, en ambos proyectos se detectó la calidad de éstos era comparable a los del proyecto de misma resistencia a la erosión. En ambos casos, por Yogyakarta. Sin embargo, los jefes de las aldeas de consiguiente, es probable que se consiga la sostenibilidad. Précis 205 5 Se siguen manteniendo los fondos rotatorios una sólida base para impulsar el desarrollo y mantener las establecidos por el proyecto de desarrollo de las tierras iniciativas de lucha contra la pobreza. Otra encuesta del altas de Yogyakarta. En el poblado de Kepek, un criador Banco en el área rural de Java Central llegó a la misma de cabras dijo a los miembros de la misión que el fondo conclusión: hombres, mujeres y jóvenes se mostraron de rotatorio local había recibido 700.000 rupias del proyecto acuerdo en que su bienestar había mejorado en el y que había pagado el capital de tres millones de rupias, transcurso de los diez años previos a 1999, período una tasa de crecimiento del 16% en términos reales. Diez durante el cual la proporción de hogares pobres había de los 24 hogares del fondo habían recibido en préstamo bajado entre 10% y 15% 1. sumas que fluctuaban entre 40.000 y 60.000 rupias, amortizando un mínimo de 1.000 rupias por mes más un interés del 0.5%. Dos de los 10 prestatarios habían tenido problemas temporales con el pago de sus amortizaciones, pero estos se habían resuelto usando una combinación de apoyo y sanciones del grupo. Se registraron situaciones similares en otros poblados, y en ningún caso el fondo quebró. Por lo tanto, la sostenibilidad de este componente del proyecto se califica como probable. La facilidad para acceder a los préstamos de los fondos rotatorios y, en algunos casos, de los bancos, probablemente ha contribuido a mejorar la sostenibilidad 1 Basado en entrevistas con 72 personas en el área rural de Genengsari, Java Central; véase “Indonesia: Consultations with the Poor”, informe presentado en el Taller de de los tres proyectos. Cada una de las 33 aldeas visitadas síntesis global celebrado el 22 y 23 de septiembre de 1999, por el Grupo de Lucha tenía un fondo rotatorio activo, y en cada caso los jefes de contra la Pobreza, Banco Mundial. aldea indicaron que el fondo había crecido durante los últimos cinco años. No todas las personas tienen la misma necesidad de estos fondos, ni las mismas posibilidades de acceso. De las madres entrevistadas, el 38% indicó que había obtenido un préstamo en los últimos cinco años, pero solamente el 18% lo había recibido del fondo Précis GRUPO DE ASOCIACIONES Y CONOCIMIENTOS DEL DEO rotatorio. Las comadronas de las aldeas prefieren Editor Jefe: Elizabeth Campbell-Pagé endeudarse con los bancos: casi la mitad de las Redactora: Caroline McEuen entrevistadas había recibido un préstamo, pero ninguna lo Redactora adjunta: Pat McNees había recibido de un fondo rotatorio. Emplearon sus Difusión: Juicy Qureishi-Huq préstamos para comprar equipo y suministros 4Précis se distribuye en forma gratuita. Comuníquese con el Centro de profesionales, renovar el dispensario y comprar las Consultas del DEO por teléfono (1-202/458-4497) o envíe este formulario por fax (1-202/522-3125). También puede enviar su pedido bicicletas y motocicletas que necesitan para su trabajo. por correo electrónico a eline@worldbank.org Conclusiones 4Esta y otras publicaciones del DEO se pueden encontrar en Internet, en: http://www.worldbank.org/oed Los resultados del proyecto aparentemente no se vieron afectados significativamente por la crisis financiera de Asia DECLINACIÓN DE RESPONSABILIDAD: Précis es obra de la Unidad oriental en 1997. Evidentemente, la crisis se notó más en de Extensión y Difusión, Grupo de Asociaciones y Conocimientos, las ciudades que en el campo. La mayoría de los jefes de Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Las los poblados y de las mujeres señalaron al DEO que la opiniones expresadas en este boletín son las del personal y editores de dicho Departamento y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus mayor parte de la población vivía mejor que cinco años instituciones afiliadas o sus Directores Ejecutivos. antes. Resulta impresionante que los 33 poblados visitados contaran con instituciones financieras sólidas, incluidos ISSN 1564-6297 fondos rotatorios bien capitalizados y accesibles a Précis 205 Progreso en las aldeas de Java personas con distintos niveles de ingreso. Ello representa 4Este número de Précis está basado en la labor de evaluación realizada en 2000 por John Heath. www.worldbank.org/oed