各国怎样培育 人力资本 采用“全政府方式” 很多国家在人力资本发展过程中兼 顾了连续性、协调性并以证据为基 础,实现了全面转型。 关于本系列 这个由四部分组成的系列探讨各国政府为 全政府方式 克服各种障碍、有效投资于人力资本建设 而采取的各种策略。本系列以“全政府方 在各国努力发展人力资本的过程中,那些超越政 式”为核心,这种方式要做到(1)有关 治周期持续努力、注重政府各部门之间协调、以证 努力跨越政治周期;(2)各级政府和各 据为基础设计政策和项目的国家取得的成效最为显 部门相互协调(3)以证据为基础来设计 著,通过人力资本积累获得了长期的社会与经济收 政策和项目。 益。这些国家包括新加坡、韩国、日本、爱尔兰和 芬兰等。不少国家只用寥寥几十年时间就实现了国 尽管采取以上任何一项策略都有助于人力 家的全面转型。 资本的培育,但那些兼顾三方面的国家通 常取得的成效最为显著。在这个系列中, 我们利用一些国家案例来考察这种做法的 新加坡:建立世界一流的教育体系 各个方面,最后总结成功采用三项策略所 1950年,新加坡的成年人平均只有2.1年正规学校 带来的可观成效和长期收益。 教育。而到2010年,这个指标已经增长五倍,提 高到10.6年,高于东亚地区7.9年的平均水平。在 政府主导的“学习经济”投资推动下,新加坡建立 了世界一流的教育和创新网络体系, 可以根据市场 信号提供高质量教育。政府对教育高度重视,认为 没有任何学生应因缺乏资金而失去教育机会。新加 坡的教育政策是通过政府直接出资和大量专项资金 将私立和公立学校纳入统一的国家教育体系。政府 也通过一个循环基金提供高等教育低息贷款,从而 对高等教育进行补贴。 worldbank.org/humancapital 到1970年代,新加坡已经普及了初级教育,到 秘鲁:确立长期愿景,减少发育迟缓 1990年中等教育入学率达到44%。与此同时, 新加坡也大力发展职业教育,努力确保职业教育 从2005到2016年,秘鲁儿童长期营养不良率从 学校所培养的技能符合市场需要。 28%下降到13%。 其间虽然政府有更叠,但各届 政府均保持了减少儿童发育迟缓的有效公共政策, 随着大量外资的涌入,新加坡政府与外国企业合 而且每届政府都提出了自己新的宏伟目标。 2007 作,为外资工厂培养它们所需的技术工人。 新加 年的 “儿童早期发展全国战略”(简称Crecer) 坡政府建议外资企业培训两倍于其自身所需的技 将中央、地区和城市各级政府动员起来, 与私营 术人员数量,允许他们从毕业生中择优录用;而 部门、国际发展机构和基层组织合作, 共同减少 其余的合格技术人才则成为吸引新投资者的重要 贫困、推动发展。这些多元化伙伴携手采用了一 因素。各培训中心最后整合成为新加坡工艺教育 套有效的宣传策略,大大增强了民众对慢性营养 局(ITE),新加坡教育部的分支机构。ITE毕业 不良的严重危害以及早期预防干预手段的了解。 生就业率达到90%,充分说明其出色的教育质 随着越来越多的母亲与诊所和医疗中心的医生、 量。大学教育层面也非常注重针对市场需求培养 护士和营养专家定期会面,她们的生活和育儿习 人才,在专业和课程设计方面积极与雇主合作。 惯开始变化,从而使成千上万秘鲁儿童的健康得 关键政府部门密切协作,在教育界与产业界之间 到改善。从2007到2016年,城市儿童的发育迟 发挥中介和桥梁作用,确保教育部门能不断得到 缓率下降49%,农村下降50%。 产业界的反馈并采取相应行动。 Crecer 采用三管齐下的策略。首先,它强调营 新加坡也广泛使用国际比照作为改进本国教育体 养问题远远不限于提供食品。清洁水源、卫生设 系的一个工具。 新加坡已参加“国际数学与科学 施、医疗服务、教育以及贫困偏远农村地区的妇 趋势调查”(TIMSS)多年,而且自2009年起开 女赋权对减少儿童发育迟缓都极为重要。如果不 始参加“国际学生评估”(PISA)。现在新加坡 对儿童成长情况进行定期监测、采取促进成长发 在很多国际学习成果评估中都位居前列。在PISA 育的措施,同时加强传染病防控、改善卫生条件 评估中,新加坡学生在科学、阅读和数学方面的 和水源,那么就不可能有效防止慢性营养不良。 表现超过其他所有国家,比经合组织其他国家的 其次,政府非常 重视政府各部及公共机构之间的 学生领先至少两年。 1 横向协调以及中央、地区和市政府之间的纵向 协调。 第三点,也是对战略的有效实施最关键的 一点,就是将解决这个问题的权力(和资源)交 给地区和市级政策,同时也要求他们对此负责。 秘鲁经济财政部领导了这项工作。采用 基于结果 的方法, 各部门为了同一个目标而努力。在此过 程中秘鲁也非常谨慎, 把钱只花在那些已经在其 他地方得到实践检验、有证据表明可以切实有效 地改善儿童营养和健康的干预措施上。 有关部门 很早就认识到了搜集实时数据以及建立良好运行 机制的重要性并采取了相关行动。通过一个名为 Juntos的有条件现金转移项目提供的现金激励对 此发挥了重要作用。该项目向年幼儿童的母亲发放 秘鲁Crecer项目受益人。 照片作者 : Bibiana Melzi 现金,同时要求她们将孩子定期带到医疗中心进 行健康与发育监测检查,而且必须让达到学龄的 同时实施三方面战略有助 子女去上学。这种现金激励提高了贫困农村地区 于促成迅速转型。 人们对医疗和社会服务的使用。 2 韩国 : 爱尔兰:对接技能培训和就业 爱尔兰经济在1970年代还是以农业为主,每年 对医疗和教育持续投入 GDP平均为880亿美元。 20世纪末,爱尔兰充分 利用电子、信息技术发展以及全球化所带来的机 采取良好经济政策 会,实现了经济转型。 2017年爱尔兰GDP达到 3340亿美元的历史最高水平。 充分利用人口红利 人力资本投资是驱动爱尔兰经济增长的一个重要 因素,其中一项投资就是对教育和培训的重大改 革。1970年爱尔兰已基本普及了初级教育,中学 40多年里年均增长6.7% 净入学率为63%。到1990年,中学净入学率提高 到80%。初级和中级教育的巩固,使爱尔兰可以专 注于基于知识经济的经济可持续发展。 1997年, 爱尔兰建立了由诸多领域专家组成 的 “未来技能需求专家组”,负责评估各种行 业的技能需求, 同时确立了支持这项工作的机构 爱尔兰因过去20年的经济迅猛发展而被称为“凯尔 实施框架,1999年又成立了由政府出资、行业领 特之虎”,而良好的治理对此发挥了重要作用。 导的培训网络。这项措施的目的是确保高等教育 工业发展署与基础设施和技能培训提供者密切合 可以培养具有劳动市场所需技术技能、获得了必 作,确保爱尔兰拥有世界一流的城市基础设施服 要培训的毕业生。由于注重让毕业生 达到国际标 务和兼具技术技能和软技能的人力资本,从而吸 准, 爱尔兰吸引了很多跨国公司前来投资经营。 引外国投资。 爱尔兰科学基金会则对工业发展署 当前商界人士、经济学家和科学家都认为创新技 的工作提供了补充。该基金会成立于2000年,管 术是实现经济增长的主要途径,因此,国际一流 理6.46亿欧元的“技术前瞻基金”。该基金的目 的高等教育必然是长期经济发展的最主要引擎。 的是与“高等院校研究计划”协调努力,加强科 爱尔兰教育部 逐步将技能认证和制订能力标准等 研行业与企业界的多方面联系。3 职能下放给代表教育领域更广泛利益的机构, 使 之更为便捷高效。 韩国:数十年的互补性投资 爱尔兰还将自己的初级教育体系与国际标准进行 对照。根据2015年PISA评估结果,爱尔兰中学生 自1960年代初开始, 韩国 经历了大规模的人口 在阅读方面的得分在35个经合组织国家中排第三 和经济转型,在40多年时间里经济年增长率平 位,数学和科学的得分也远远高于经合组织国家 均达到6.7%。 各届政府都大力投资于医疗和教 平均水平(排第13位)。 育,并坚决采取必要的经济政策来充分实现人口 红利。 韩国对计划生育、医疗设施及一线工作人 2019年4月 系列之4 员有大量投入,并且在农村地区建立“妈妈俱乐部”以开展宣 传教育,提供避孕用品,实现了45%育龄夫妇实行计划生育的 目标。这促使韩国生育率迅速下降:从1950年到1975年,生育 率从每名妇女平均生育5.4个孩子下降到2.9个,而到2005年这 个数字已下降到1.2个。 在拥有大量工作年龄人口的情况下,韩国通过各方面政策手段 加快了经济增长。 政府调整了教育与技能培训战略,建立了拥 有更高技能的劳动力。 “生产导向型教育”战略使公民获得经 济发展需要的知识和技能。韩国还实施了以劳动密集型产业发 展为重点的综合经济规划,将投资引向基础设施和农村建设项 目,并建立了吸引外国直接投资的良好营商环境。 韩国有意识 地同时实施医疗、教育和经济增长政策,使这几方面的努力可 以相互强化,从而提高了政策成效,推动了延续数十年的经济 增长。 4 人力资本项目(HCP)是为更快、更 多、更好地对人投资、推动更大公平和 经济增长的一项全球性努力。该项目帮 助各国领导人创造必要政治空间,使之 可以将具有转型意义的健康、教育和社 会保护投资作为工作重点。项目目标是 实现更迅速的进展,以建立这样一个世 注释 界:所有儿童都获得充分营养,做好学 习准备,他们在学校里能真正学到知识  usuf, S. and Nabeshima, Kaoru. 2012. Some Small Countries Do It Better: Rapid Growth 1 Y and Its Causes in Singapore, Finland, and Ireland. The World Bank. 2 Marini, A., Rokx, C. and Gallagher, P. 2017. Standing Tall: Peru’s Success in Overcoming 和技能,作为健康、有技能、生产率高 的成年人进入就业市场。 its Stunting Crisis. The World Bank. 3 Yusuf, S. and Nabeshima, Kaoru. 2012. Some Small Countries Do It Better: Rapid Growth and Its Causes in Singapore, Finland, and Ireland. The World Bank. 4 Population Reference Bureau. 2012. https://www.prb.org/south-korea-population/ 更多信息见: worldbank.org/humancapital