Mayo 2003 No.25 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA Guillermo Perry Antecedentes: El acelerado cambio tecnológico experiencia histórica de América Latina y el Caribe. y crecimiento económico Brechas en productividad, educación y La división del mundo en dos grupos, el de los países ricos y el tecnología de los países pobres, se ha ido acentuando en el transcurso de los últimos 50 años. Lo que más sorprende en esta creciente En el estudio "bandera" de 2003 del Banco Mundial, Cerrando distribución bimodal del ingreso es que ella no se debe tanto a la Brecha en Educación y Tecnología, se examina más diferencias en la acumulación de capital, sino más bien a detalladamente lo que necesitan los países, y en especial las diferencias en el conocimiento y la tecnologia. Los países del empresas, para aprender a aprender. Los ingredientes clave para norte han seguido generando tecnologías cada vez mas el éxito de estos países fueron los siguientes: en primer lugar, productivas, las que de acuerdo a estudios estadísticos explican reconocieron desde muy temprano la necesidad de contar con a lo menos la mitad del crecimiento económico. Sin embargo, una política explícita, eficiente y sostenida para llevar el sector la mayor parte de los países del sur no ha sabido aprovechar del privado a la tecnología de vanguardia y, en segundo lugar, se todo estas nuevas tecnologías y gran parte de América Latina, dedicaron a aumentar rapidamente su capital humano. lamentablemente, se encuentra inserta en el grupo menos dinámico. Entre 1950 y 2000, el ingreso per cápita anual en los La educación ha sido siempre un complemento clave del países de la OCDE se triplicó de US$7.300 a US$23.000. El avance tecnológico.Incluso hasta el año 1950, Estados Unidos nivel de ingresos en la región de América Latina y el Caribe era tal vez el único país donde la media de los individuos creció mucho menos durante ese mismo período: apenas se dejaban la escuela ya graduados de la escuela secundaria. Para duplicó de US$3.000 en 1950 a US$6.200 en 2000. De este cuando los países de Europa habían aprendido la lección al ver modo, la relación ingreso promedio de América Latina y el el rápido crecimiento de Estados Unidos y lograron la Caribe con respecto al ingreso promedio de los países ricos educación secundaria universal, Estados Unidos había disminuyó de más del 40% en 1950 a cerca el 25% en 2000, y extendido ya su ventaja llevando a la mayoria de su población gran parte de esa diferencia ocurrió durante el último cuarto de hacia la educación terciaria. La mayoría de los países Europeos siglo. Esto debería inquietar a las autoridades de la región. sólo recientemente están comenzando a eliminar esa brecha. Los países de Asia Oriental parecen haber aprendido la lección Esta tendencia es mas preocupante aún si se considera que los en forma mucho más rápida: la República de Corea, por llamados "tigres"asiáticos, al igual que otros países como ejemplo, tiene indicadores de educación secundaria y terciaria Finlandia, que se asemejan más a América Latina y el Caribe que ya superan a muchos países europeos. Los demás países, en términos de dotación de recursos naturales, fueron capaces incluida la mayor parte de América Latina, se han demorado de avanzar significativamente en sus niveles de vida durante el mas en aceptar esta realidad. La evidencia presentada en este mismo período gracias a un uso mas intensivo de las estudio indica que los beneficios de la transferencia de tecnologías modernas. conocimientos que surgen de la inversión extranjera directa (IED) y de la liberalización del comercio, entre otros, se ven De hecho, la lección principal que arrojó nuestro estudio incrementados cuando existen mayores acervos de capital "bandera" del ano 2002, De los Recursos Naturales a la humano. Mas aún, el cambio tecnológico producido en el siglo Economía del Conocimiento, fue precisamente que la XX cada vez ha inclinado más la balanza en favor de los capacidad de aprender del extranjero, y de innovar, distinguió a trabajadores calificados y este factor parece ser la fuerza los países exitosos con abundancia de recursos naturales CLAVE que genera la creciente diferencia salarial entre los (Australia, Canadá, Escandinava) de la desalentadora individuos calificados y los no calificados en los países 1 industrializados. Esto ha sido una constante por tanto tiempo, transferencia rápida y eficiente de las tecnologías y, por que ahora la gente piensa que el cambio tecnológico siempre ha consiguiente, para el crecimiento económico. Pero tambien de favorecido a los trabajadores más calificados o con mayor ahí las oportunidades: una mayor demanda potencial por instrucción. Sin embargo, no siempre fue así, ya que el cambio educación abre la posibilidad de acelerar el crecimiento de la tecnológico producido en la Gran Bretaña del siglo XVIII, por productividad en la economía al eliminar las brechas ejemplo, desplazó a los artesanos calificados. Existen indicios educacionales y tecnológicas de los países latino-americanos de que el carácter del cambio tecnológico intensivo en destrezas con respecto a sus pares. Para lograrlo, la política educativa y se ha acentuado en las recientes décadas, en parte como tecnológica debe responder con rapidez, de modo que la resultado de la denominada revolución de la Tecnología de la demanda potencial por una educación de mayor nivel y mejor Información y las Comunicaciones.1 calidad, en efecto, se traduzca en mejores niveles educacionales de toda la fuerza laboral y en una mayor productividad en el Este informe se centra en como superar las brechas que enfrenta ámbito de las empresas. América Latina en la educación y la tecnología. Su premisa principal es que existe una fuerte interacción entre destrezas y la El reto es particularmente exigente ya que el informe encuentra tecnología, y que esta relación contribuye significativamente a que América Latina tiene grandes brechas tanto en educación explicar las diferencias en como en capacidades tecnológicas productividad e ingresos en- con respecto a paises con niveles Los déficits en tecnología y educación de ALC, en relación tre los países de América similares de ingresos. Por el con Asia, se están reflejando en tasas lentas de crecimiento Latina y otros. De hecho, el contrario, los paises mas exitosos de la productividad estudio comprueba que en las en materia de crecimiento ultimas dos décadas el economico (como por ejemplo, los cambio tecnológico en la re- "tigres" deAsia Oriental, los paises Comparaciones ajustadas por ingreso gion ha sido intensivo en escandinavos y Australia) han destrezas, tal y como ocurre mantenido desde hace anos niveles en los paises del Norte. Este Tecnología educativos y capacidades hecho ha generado un consid- América Latina Asia oriental tecnológicas superiores a las de erable aumento en la paises con niveles de ingreso demanda por trabajadores Educación similares (Tabla 1). Las brechas calificados por parte de las educativas son particularmente empresas, en especial de Productividad grandes en materia de educación trabajadores con educación secundaria (con algunas terciaria, y este incremento en excepciones como Chile, Argen- la demanda por trabajadores tina y los paises caribenos de habla calificados ha elevado sus Tecnología: Acervo de capital de R & D privado por trabajador (1995 US $) inglesa) y calidad. salarios. Esta transformación Educación: Promedio de años de educación para la población de 25+ Productividad: TFP crecimiento por año (1990-99) tecnológica ha estado Desafortunadamente, estas brechas estrechamente relacionada han ido en aumento, pues si bien con la mayor integración de América Latina a la economía ha habido progreso educacional en la region, otros paises, como mundial. El estudio comprueba que el comercio y la inversión los mencionados, han avanzado aun con mayor rapidez. Este extranjera directa han facilitado la difusión de las tecnologías hecho ha estado vinculado con la forma que ha tomado la intensivas en destrezas mas allá de las fronteras. Las empresas transición educativa en la region y la manera como se asignan que pertenecen a sectores con una mayor exposición al los recursos en el sector educativo.America Latina ha destinado comercio y a la inversión extranjera directa están sujetas a más una fraccion muy alta de los recursos sectoriales a presiones competitivas. Una forma de responder a esta presión Universidades publicas gratuitas, con frecuencia de baja por aumentar la productividad es adoptar y adaptar tecnologías calidad, en desmedro del cubrimiento generalizado de la más avanzadas y contratar y capacitar trabajadores con mayor secundaria. Esta política ha "sesgado" la transición educativa calificación. El estudio encuentra, asimismo, que la mayor (las brechas en educación terciaria son menores que en demanda por destrezas asociada a la adopción de nuevas secundaria), la ha hecho mas ineficiente e inequitativa (pues tecnologías se ha producido principalmente en los países que estudiantes talentosos de clases pobres no logran acceder ni tienen niveles de capital humano superiores a un nivel mínimo. beneficiarse de los grandes subsidios a la Universidad que son aprovechados principalmente por familias de ingresos medios y Un proceso de esta naturaleza crea tanto desafíos como altos) y finalmente ha frenado la propia expansion de la oportunidades. En gran parte de la región, la demanda por educación terciaria, ante las restricciones fiscales existentes. mayores destrezas, en especial por trabajadores con educación Dada la alta rentabilidad privada a la educación terciaria los terciaria está aumentando con mayor rapidez que la demanda estudiantes no necesitan subsidios sino credito e información por trabajadores menos calificados. De ahí el desafío: la sobre la calidad de la educación impartida por distintos desigualdad salarial tiende a aumentar mientras se mantienen las establecimientos publicos y privados (a traves de examenes de desigualdades actuales en el acceso a la educación, y la falta de Estado, observatorios laborales y procesos de acreditacion). destrezas se puede convertir en una restricción real para una Una redistribucion de recursos publicos hacia la secundaria (y 2 una asignación mas eficiente, haciendo que los fondos sigan a desarrollo basado en la innovación que permita un crecimiento los estudiantes y no a los maestros), a tiempo que se facilita el sostenible en el largo plazo. acceso a terciaria superando las restricciones de credito e información, permitiria superar ambas brechas en un tiempo La complementaridad entre educación y cambio relativamente corto. Esta es la prioridad central en materia de técnico política educativa en la mayor parte de los paises de la region. Las brechas en materia tecnológica son igualmente grandes. En Otra conclusión central de este estudio es que, dada la primer lugar, la transferencia de tecnología a traves de complementaridad entre educación y cambio técnico, los paises importaciones de bienes de capital y licenciar tecnológicas es deben cerrar las brechas en materia de destrezas y de tecnología mucho menor en America Latina que en paises con ingresos simultáneamenteparaeliminardemaneraeficientelasbrechasenla similares. En segundo lugar, la brecha en el desarrollo de la productividad. La experiencia internacional y de los países de infraestructura tecnológica de la información y las América Latina parece condenar a un crecimiento económico bajo comunicaciones (TIC) con respecto a Asia Oriental más que se o errático a los países que intentan eliminar estas brechas sin una triplicó durante los años noventa. En tercer lugar, el gasto en sincronización adecuada. Incluso la simple adopción y difusión de investigación y desarrollo (I&D) es muy bajo en comparación las tecnologías existentes requiere que la fuerza laboral tenga un con los niveles de referencia para países de sus mismos niveles nivel mínimo generalizado de instrucción (al menos cierta de ingreso. Esto es particularmente preocupante por cuanto educación secundaria) así como actividades de capacitación e I&D encontramos que los paises mas exitosos en materia de enlasempresas.Portanto,lospaísesconbajosnivelesdeeducación crecimiento (Finlandia, República de Corea, Israel, Irlanda, quedan entrampados en el estancamiento tecnológico, bajo China e India) han invertido en I&D muy por encima de lo que crecimiento y baja demanda por educación (motivo por el cual la cabria esperar dado su nivel de ingreso. educación básica recibe elevados subsidios en todas partes). A la inversa, los países podrían invertir fuertemente en educación En efecto, habida cuenta de las extraordinarias rentabilidades terciaria, pero si no se abren al comercio y a la IED y las empresas generadas por las inversiones en innovación que encontramos en no están sujetas a presiones competitivas que estimulen el progreso este estudio, la mayoria de los paises del mundo invierte en I&D tecnológicoy,porende,lademandaporeducación,descubriránque mucho menos de lo que seria socialmente optimo; y esta brecha una alta proporción de su población instruida emigrará y que es particularmente pronunciada en America Latina. Peor aun, deberán mantener o aumentar el nivel de los subsidios para America Latina invierte de manera muy ineficiente en I&D: la compensarlafrágildemandaefectiva.Demanerasimilar,esposible relacion de patentes obtenidas por gasto unitario en I&D es mas que un bajo nivel de apoyo a la I&D en las empresas se transforme baja en America Latina que en paises con ingresos similares. fácilmente en una limitación real para la adopción de nuevas Esto se debe al bajo nivel de I&D que realizan las empresas y a tecnologías e innovación y, por consiguiente, para el crecimiento de que el gasto publico en I&D se queda "encerrado" en la demanda por educación. En el otro extremo, es posible que los universidades e institutos publicos con muy baja relacion con el esfuerzos realizados por un gobierno para subsidiar la investigación sector productivo. A su vez, las empresas invierten poco en I&D y el desarrollo no logren sus metas cuando predominan bajos debido a falencias de las instituciones de apoyo, como los niveles de educación y/o las economías no estén abiertas al mercados de crédito, la infraestructura de las tecnologías de la comercio ni a la inversión extranjera directa y las empresas no se información y las comunicaciones, y la falta de una política ven sometidas a presiones competitivas para innovar.1 En pública de fomento a la innovación. También refleja el hecho de consecuencia, las prioridades en materia de políticas deberán que antes de la reciente apertura de las economías de América depender del punto en que esté ubicado exactamente el país en un Latina y el Caribe a la competencia y a las ideas extranjeras, las momento determinado en el proceso de transición educacional y empresas de la región no tenían ni la motivación ni la capacidad tecnológica y los desequlibrios que hayan aparecido por una de buscar las tecnologías de punta en el exterior. insuficiente sincronizacion de las politicas. El informe no ofrece, por tanto, una recomendación "estándar" sino una guía para que las El diagnostico que surge de estos análisis es que, hasta hace autoridades responsables y los actores del sector privado poco, los países deAmérica Latina y el Caribe no le otorgaban la identifiquen las prioridades de sus políticas y las medidas que merecida importancia a la innovación, la ciencia y la tecnología corrijan los desequilibrios y aceleren el progreso educacional y dentro de sus estrategias de desarrollo. Como resultado, si bien tecnológico en forma sincronizada, según la situación particular de los niveles de sus indicadores de innovación y absorción de cada país. tecnologías han aumentado, estos países se han quedado atrás respecto de economías más dinámicas como los tigres asiáticos, En todo caso, es importante señalar que incluso en economías Israel, Irlanda y Finlandia. Sin duda, la apertura de los países de en que la gran mayoría de las empresas se encuentra estancada América Latina y el Caribe les ha brindado un mayor acceso a en términos tecnológicos, habrá algunas que realicen las diversas tecnologías que se han desarrollado en el exterior. adaptaciones importantes e, incluso, innovaciones tecnológicas Sin embargo, como se sostiene en este informe, el solo acceso a significativas. Esto es más probable en los sectores en que el las tecnologías podría no ser suficiente para lograr un acelerado país ha tenido una ventaja comparativa por mucho tiempo, crecimiento sostenible. La interrogante clave es qué capacidades como en el caso de los sectores basados en los recursos e instituciones necesitan estos países para usar estas tecnologías naturales. Es importante que las políticas gubernamentales de manera eficiente y a la larga poder ingresar a una senda de apoyen esos esfuerzos de liderazgo. Por lo tanto, el respaldo a 3 los esfuerzos tecnológicos y de Tabla 1. Las brechas más importantes... capacitación por parte de conglomerados emergentes de Superávit de Medios Déficit de Media Superávit en Ingreso-ajustado Media observada innovación sectorial debe formar parte observados Ingreso-ajustan- observada en los ingreso-ajustado en en los Tigres en países NRA en LAC do en LAC Tigres Asiáticos países NRA Asiáticos de las políticas educacionales y tecnológicas, maún en países que se Productividad encuentran en las primeras etapas de la transición educacional y tecnológica. TFP crecimiento por año (1990-99) 0.45 -0.21 1.42 0.76 0.78 0.12 Los sectores basados en recursos Educación naturales revisten una importancia especial, puesto que aún cuando sea Media de años de educación, para 5.8 -1.4 9.7 1.0 11.1 1.4 individuos con más de 25años posible realizar transferencias tecnológicas desde el exterior, por lo Matrícula neta de Secundaria (porcentaje) 46.7 -18.7 93.3 17.8 93.2 6.0 general estas tecnologías requieren Tasa bruta de matrícula en educación adaptaciones importantes para 20.0 -10.0 47.3 5.1 67.0 14.0 terciaria (porcentaje) ajustarlas a las características de los TIMSS puntaje (points) 387 -81.2 584 86.3 524 + (n.s.) recursos naturales locales y sus condiciones ambientales específicas. Tecnología Ejemplos importantes de este proceso se pueden encontrar en el desarrollo Importación de bienes de capital como 7.7 -3.6 29.5 18.1 12.6 2.0 porcentaje del PIB, 1999 (percent) exitoso de la producción de fruta fresca Gasto doméstico en Investigación y o salmón en Chile o de flores cortadas 35.6 -26.4 329.5 116.5 725.4 152.5 Desarrollo por trabajador. (1995 US $) en Colombia. Por otra parte, por Patentes registradas en los EEUU, 1996- 0.8 -1.5 54.4 48.3 114.8 80.9 motivos obvios existe muy poca I&D 2000 promedio (per million) en agricultura (o salud) tropical en los Media del número de computadoras por 37.7 - (n.s.) 172.0 + (n.s.) 404.2 + (n.s.) cada 1000 trajabadores países de la OCDE, de modo que en Fuente: Datos sobre TFP en Loayza et al (2002); datos sobre adultos que han completado sus estudios en Barro y Lee (2002); datos sobre tasas de matrícula en UNESCO; datos sobre estas áreas la debe llevar a cabo el país puntajes de TIMSS en TIMSS; datos sobre importaciones, importaciones de bienes de capital, PIB, PIB per capita, y populación en base de datos del Banco Mundial; datos sobre investigación y desarrollo y registro de patentes en Lederman y Saenz (2002). pertinente o de lo contrario conformarse con el estancamiento del Aunque los argumentos de la "política industrial" tradicional en crecimiento de la productividad. gran medida se han desacreditado, el papel de un gobierno en obtener el nivel de innovación optimo y los elementos Eliminación sincronizada de la brecha educational y relacionados con el logro de la capacitación de la fuerza de tecnológica trabajo plantea una compleja agenda de política para las próximas décadas. Se requiere una "política de innovación" activa y eficiente, y aunque muchas de sus componentes son En todos los paises exitosos la absorción tecnológica eficiente neutras, algunas se deben adaptar para que apoyen los de tecnología por parte de las empresas ha requerido un conglomerados de innovación emergentes en sectores conjunto de políticas e instituciones de apoyo que van desde específicos. incentivos y subsidios bien diseñados hasta la promoción activa de la colaboración a través de incubadoras, parques Sobre el autor tecnológicos y conglomerados. Los conglomerados o consorcios industriales de innovación comparten los costos y Guillermo Perry es el Economista Principal del Banco riesgos de la I&D y del perfeccionamiento de las destrezas, Mundial para la Region de América Latina y el Caribe. sirven como laboratorios de aprendizaje para las empresas menos avanzadas y como `antenas' para identificar nuevas ideas El Informe sobre tecnologías del extranjero.Ambas consideraciones exigen un enfoque integral y una función coordinadora e incluso de El principal estudio de investigación anual efectuado por el liderazgo por parte del gobierno. Como mínimo, el Estado departamento de América Latina y el Caribe del Banco necesita garantizar un conjunto consecuente y coherente de Mundial señala que el invertir en incentivos que asegure que las instituciones creadas para educación, abrirse a nuevas abordar las fallas de mercado colaboren en forma fructífera con tecnologías a través del comercio las empresas. En los países muy exitosos, los gobiernos han exterior y la inversión, y alentar la sido generosos en el financiamiento y la realización de I&D, lo investigación y el desarrollo dentro que ha tenido efectos de propagación generalizados. del sector privado constituyen la clave para explotar el potencial de la tecnología y acelerar _______________ así el crecimento económico en la región. El Informe es 1En uno de los estudios de base realizados para este informe se compara un disponible en conjunto de países de América Latina y fuera de ella, entre los cuales algunos que han tenido mucho éxito en la sincronización de sus políticas edu- cacionales y tecnológicas, y otros que no. http://www.bancomundial.org 4