TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 1 Rapor No: 83889 - TR TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Hazırlayanlar: Dan Finn (CESI), Rebekka Grun (Dünya Bankası), Katia Herrera-Sosa (Dünya Bankası), Herwig Immervoll (OECD), Cristobal Ridao-Cano (Dünya Bankası), Gökçe Uysal (BE- TAM) ve Ahmet Levent Yener (Dünya Bankası) Kasım 2013 Beşeri Kalkınma Sektör Birimi Avrupa ve Orta Asya Bölgesi 2 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ CURRENCY EQUIVALENTS (Exchange Rate Effective November, 2013) CURRENCY = TL U$ 1.00 = 1.77 TL WEIGHTS AND MEASURES: Metric System KISALTMALAR AİPP Aktif İşgücü Piyasası Programları AİH Aktif İşgücü Hizmetleri KNT Koşullu Nakit Transferi SKB Sosyal Koruma Bakanlığı EJML Avrupa İş Hareketliliği Laboratuvarı AB Avrupa Birliği GSYH Gayri Safi Yurtiçi Hasıla SYGM Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü İŞKUR Türkiye İş Kurumu IT Bilgi Teknolojisi İMD İş ve Meslek Danışmanları LAFOS İşgücü Hizmet Merkezleri YBÖ Yaşam Boyu Öğrenme İP İşgücü Piyasası YBS Yönetim Bilgi Sistemi ASPB Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı SKB Sosyal Kalkınma Bakanı AÜ Asgari Ücret NAV Norveç Bütünleşik İşgücü ve Refah Hizmeti YEYA Yalnız Ebeveynlere Yönelik Yeni Anlaşma STK Sivil Toplum Örgütleri OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı KD Kişisel Danışman KİH Kamu İstihdam Hizmetleri PISA Uluslararası Öğrenci Değerlendirme Programı KİPZ Kalıcı İş Gücü Piyasası Zorlukları SY Sosyal Yardım SABER Daha İyi Eğitim Sonuçlarına Yönelik Sistem Yaklaşımı SOYBİS Sosyal Yardım Bilgi Sistemi SYDV Sosyal Yardım ve Dayanışma Vakıfları GYKA Gelir ve Yaşam Koşulları Anketi TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 3i TBYP Tamamlayıcı Beslenme Yardımı Programı SYM Sosyal Yardım Merkezleri MAGY Muhtaç Ailelere Geçici Yardım TFV Toplam Faktör Verimliliği TIMSS Uluslararası Matematik ve Fen Çalışmalarındaki Eğilimler TÜBİTAK Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurulu TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu TMEÖ Türkiye’deki Mesleki Eğitim ve Öğretim UK Birleşik Krallık İO İşsizlik Oranı ABD Amerika Birleşik Devletleri MEÖ Mesleki Eğitim ve Öğretim ÇYN Çalışma Yaşındaki Nüfus WfD İşgücü Gelişimi İOGs İş Odaklı Görüşmeler Başkan Yardımcısı: Philippe H. Le Houerou, ECAVP Ülke Direktörü: Martin Raiser, ECCU6 Sektör Direktörü: Ana Revenga, ECSHD Sektör Yöneticisi: Roberta Gatti, ECSHD Görev Takım Lideri: Rebekka Grun, ECSHD 4 ii TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 5 iii İÇİNDEKİLER Teşekkür v Katkı Sağlayanlar vi Kısaltmalar vii Yönetici Özeti ix 1. Kavramsal Çerçeve ve Motivasyon 25 1.1 Kırılgan kesim 25 1.2 Etkinleştirme Politikaları 27 2. Türkiye’de Sosyal Yardım Faydalanıcılarının İstihdamda Etkin Hale Getirilmesine Yönelik Politikaların Güçlendirilmesi 30 2.1 Art alan bilgisi ve Bulgulara Dair Özet 30 2.2 Türkiye’deki SY Faydalanıcılarını Hedef Alan KİH Programlarının Eşgüdümü ve Sunumu 32 2.2.1 Mevcut Durum 32 2.2.2 Stratejik Planlama ve Yasal Düzenlemeler 33 2.2.3 Etkinleştirme Uygulaması 36 2.2.4 İzleyen Adımlar 38 2.3 OECD Etkinleştirme Reformlarına Bir Bakış 40 2.3.1 Etkinleştirme Kavramının Tanımlanması 40 2.3.2 KİH ve SY Sunumu Sistemleri arasındaki Eşgüdüm ve İşbirliğinin İyileştirilmesine Yönelik Örgütsel Reformlar 41 2.3.3 SY Faydalanıcıların Etkinleştirilmesi Etkin: İş Odaklı Görüşmeler, Teşvikler ve Yaptırımlar 47 2.3.4 İstihdam Hizmetlerine Uygunluk ve İstihdam Edilebilirliğin Değerlendirilmesi 57 2.3.5 Sahadaki Danışmanların ve İş Danışmanlarının Rolü 59 2.3.6 İstihdam Hizmetlerinin Sunumu için Dışardan Hizmet Sunucularla Sözleşme Yapılması 63 2.3.7 Türkiye’de Mevcut Olan SY Sisteminin İstihdam Yanlı Olma Özelliğinin Arttırılması 65 Ek 1: Profil Oluşturma Sistemleri ve İstihdam Edilebilirlik Değerlendirmeleri 68 Kaynaklar 70 3. Türkiye’deki Kırılgan Kişilerin Profilleri 75 3.1 Giriş 75 3.2 İstihdam Zorluklarının Boyutu ve Türleri 76 6 iv TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 3.3 Hangi Özellikler Kalıcı İş Gücü Piyasası Zorlukları ile İlişkilendiriliyor? 79 3.4 KİPZ’den Etkilenen Kişilerin Meydana Getirdiği Temel Gruplar Nelerdir? 82 3.5 Etkinleştirme ve İstihdam ve Gelir Desteği Politikalarına Dair Hedef Oluşturma 88 3.5.1 Yaşam Koşulları Esasında Hedef Oluşturma 88 3.5.2 İş Gücü Piyasası Zorlukları Esasında Hedef Oluşturma 89 Ek 1: Kümeleme Analizinin Değişkenleri ve Sonuçları 92 Kaynaklar 96 4. Türkiye’de Becerilerin Verimli İstihdam Yönünde Harekete Geçirilmesi 97 4.1 Becerilerin Türk İş Gücü Piyasasındaki Rolü 97 4.1.1 İş Gücü Becerileri Arzı 97 4.1.2 İş Gücü Piyasası Profili 102 4.1.3 İstihdamın Önündeki Beceri Engeline Dair kanıt 107 4.2 Eğitim Sisteminden bir Çözüm 116 4.3 Beceri Engelini Ortadan kaldırmaya Yönelik Politika Seçenekleri 118 Kaynaklar 120 Kutular Kutu 2.1 : Faydalanıcı Kaydında Bilgilerin SOYBİS Tarafından Çapraz Kontrolü 35 Kutu 2.2 : İş Arayan Annelere Yönelik Japonya KİH 43 Kutu 2.3 : ABD’de Sosyal Yardımlar İçin Uygulanan İstihdam ve İş Koşulları 49 Kutu 2.4 : İngiltere’de Yalnız Ebeveynlere Yönelik Yeni Anlaşma 51 Kutu 2.5 : Birleşik Krallıkta İş Odaklı Görüşmeler (IOG) ve Zorunlu İş Hazırlığı 52 Kutu 2.6 : Japonya’da Yalnız Ebeveyn İstihdamı ve Çocuk Yetiştirme Yardımı 54 Kutu 2.7 : Avustralya, Almanya ve Yeni Zelanda’da SY Talep Sahiplerine yönelik Yardım Ödemeleri Yaptırımları 57 Kutu 4.1 : Türk Eğitim Sistemi 98 Şekiller Şekil 0.1 : Kırılgan Durumdan “iyi” işlere xi Şekil 0.2 : İş gücü piyasası zorlukları / kırılganlığın farklı türleri xv Şekil 0.3 : Kalıcı işgücü piyasası zorluklarına (KİPZ) ilişkin geniş kategoriler, 2005-2008 xv Şekil 0.4 : KİPZ ile Karşı Karşıya Olan Gruplar: 2005-2008 dönemi için eksiksiz gruplamalar xviii Şekil 0.5 : Yaşam standartları esasına göre hedef belirleme: bazı grupların desteğe TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ v 7 çok daha fazla ihtiyacı vardır xx Şekil 0.6 : Uzaklığa göre hedef belirleme: bazı grupların KİPZ’yi yenme konusundaki şansları daha yüksek xxi Şekil 1.1 : Uzun süreli istihdam zorluklarının arkasındaki birkaç yapısal etmen 27 Şekil 1.2 : Kırılganlıktan ‘iyi’ işlere 28 Şekil 2.1 : İŞKUR tarafından sunulan AİPP 37 Şekil 2.2 : İŞKUR faydalanıcıları ve hizmet tahsisi 38 Şekil 3.1 : İş gücü piyasası zorlukları / kırılganlığın farklı türleri 77 Şekil 3.2 : Kalıcı işgücü piyasası zorluklarına (KİPZ) ilişkin geniş kategoriler, 2005-2008 78 Şekil 3.3 : KİPZ Grupları: 2005-2008 Dönemi için Gruplama 87 Şekil 3.4 : Yaşam standartları esasına göre hedef belirleme: bazı grupların desteğe çok daha fazla ihtiyacı vardır 89 Şekil 3.5 : Uzaklığa göre hedef belirleme: bazı grupların KİPZ’yi yenme konusundaki şansları daha yüksek 90 Şekil 4.1 : Türkiye’nin ÇYN’nun eğitim profili, 2010 Şekli 4.2 : Yaşa göre eğitim düzeyi, 2011 100 Şekil 4.3 : OECD ülkelerinde en az orta öğretimi tamamlamış olan işgücünün yüzdesi 101 Şekil 4.4 : Türkiye’deki ÇYN’nin istihdam statüsüne göre dağılımı 103 Şekil 4.5 : Eğitim düzeyine göre işgücü piyasası statüsü, 2011 104 Şekil 4.6 : Eğitim düzeyleri itibariyle işsizlik oranları (%), 2000 ve 2011 106 Şekil 4.7 : Kayıt içi ve kayıt dışı piyasalarda eğitime dönüş (sektör ve işler dikkate alındığında) 108 Şekil 4.8 : Referans yılda standart becerilerdeki evrim 110 Şekil 4.9 : Beceri kullanımındaki eğilimler 112 Şekil 4.10 : Türkiye’de kadın ve erkek yüksek öğrenim mezunlarının okuduğu bölümler, 2010 115 Şekil 4.11 : İlk 10 Sıradaki İş Ortamı Kısıtları 116 Tablolar Tablo 2.1 : Sosyal yardım rakamları, 2012 36 Tablo 2.2 : İşsizlere hizmet sunan istihdam danışmanlarının ortak görevleri 60 Tablo 2.3 : Bazı OECD ülkelerindeki İş Danışmanı dosya yükleri 62 Tablo 3.1 : KİPZ riskleri ile ilişkilendirilen faktörler, 2005-2008 82 Tablo 3.2 : KİPZ’dan Etkilenen Gruplar: Bir Örnekleme 84 Tablo 4.1 : Beceri türlerinin özeti 109 8 vi TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 9 vii TEŞEKKÜR Bu çalışma, Dünya Bankası (DB) ve T.C. Kalkınma Bakanlığı (KB) tarafından ortak yapılmıştır. Rapor Rebekka Grun v. Jolk (DB), Cristobal Ridao-Cano (Dünya Bankası), Herwig Immervoll (OECD), Ahmet Levent Yener (DB), Katia Herrera- Sosa (DB), Gökhan Güder (KB), Sinem Capar (KB), Dan Finn (CESI) ve Gökçe Uysal (BETAM)’dan oluşan bir ekip tarafından hazırlanmıştır. Cristobal Ridao-Cano (DB) ve Herwig Immervoll (OECD) süreci başlatmış, raporun bileşenlerini ve analitik odağını oluşturmuşlardır. Amy Gautam ve Norosoa Andrianaivo raporu gözden geçirerek önemli katkıda bulunmuştur. Genel rehberlik, Martin Raiser (Türkiye Ülke Direktörü, DB), Roberta Gatti (Sektör Yöneticisi, Beşeri Gelişme Ekonomisi, Avrupa ve Orta Asya, DB) ve Ana Revenga (Direktör, Beşeri Gelişme, Avrupa ve Orta Asya, DB) tarafından sağlanmıştır. 10 viii TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ix 11 Yönetici Özeti Giriş güçlü artış tahmini tarım dışı sektörler- de iş arayan insan sayısını arttıracaktır Türkiye’de son yıllarda gözlemlenen ve bunların çoğu gençtir ve düşük be- güçlü ekonomik performans ve zengin cerilere sahiptir. Genç insanların zayıf istihdam oluşumuna rağmen, kalıcı dü- piyasa entegrasyonu, bireyler ve bütün şük etkinlik oranları ve düşük işgücü olarak ekonominin üretici kapasitesine verimliliği Türk işgücü piyasasındaki ilişkin önemli maliyetler yaratır. mevcudiyetini korumaktadır. Türkiye’de çalışma yaşındaki nüfusun (ÇYN) yakla- Türk işgücü piyasasına ilişkin çeşitli fır- şık yarısı işgücü piyasasına girmemekte satlar ve zorluklar, geniş anlamda “İyi ve çalışanların yaklaşık yüzde 40’ı (sos- İşlerin Yaratılması” hedefine yönelik yal güvenlik hakları olmadan) kayıt dışı olarak Türk hükümeti ve Dünya Bankası çalışmaktadır. 2012 yılına ait genel işsiz- arasındaki kapsamlı ve programa da- lik oranı 9.2 olarak görülse de bu oran yalı politika geliştirilmesi çalışmalarını kadın ve gençlerin özel durumlarını teşvik etmiştir. Bu başlığı desteklemek yansıtmamaktadır. adına dört analitik rapor hazırlanmış ve konuyla ilgili tanımlamalar yapılmıştır: Çalışma yaşındaki kadınların sadece (i) Türkiye’deki “iyi işler” nelerdir; (ii) yüzde 29’u çalışmaktadır (bu OECD ül- ekonomide iyi iş nasıl oluşturulur; (iii) keleri arasındaki en düşük orandır) ve iyi iş için gerekli olan işçi ve beceri çe- kadın istihdamının yüzde 50’sinden faz- şitleri nelerdir ve (iv) politika, mevcut iş- lası kayıt dışıdır. Aynı zamanda, kadın gücünün iyi işlerle eşleştirilmesini nasıl istihdamının arttırılmasının büyük geti- kolaylaştırabilir. rileri vardır: Dünya Bankası’nın yaptığı bir simülasyona göre çalışan kadınların Yukarıda sayılan dördüncü husus bu payındaki sadece yüzde 6 puanlık bir ar- raporun odak noktasını oluşturmakta- tış, geliri yüzde 7 arttırırken, yoksulluğu dır ve özellikle kadınlara ve gençlere, yüzde 15 azaltır. verimli ve güvenli bir iş bulmaları konu- sunda nasıl yardım edilebileceği üzerin- Gençlerin (15 – 24 yaş arası) yüzde de durulmaktadır. Bununla ilgili politika- 30’undan fazlası ne çalışmakta ne de lar genellikle “Etkinleştirme politikaları” okumaktadır (OECD ülkeleri içindeki olarak adlandırılmaktadır. Etkinleştirme en yüksek oran). Kentleşme, tarımda- politikaları, hem işgücü piyasasına ilk ki çözülme ve 2020’ye kadar ÇYN’deki defa girenler (genellikle kadınlar) hem 12 x TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ de bir süredir işgücü piyasası güçlük- etkinleştirme politikalarının kapsamı lerini yaşamakta olan gençler açısından genişledikçe, Türkiye’nin daha sağlıklı önemli bir rol oynamaktadır. Esasında, profil belirleme yöntemleri geliştirilme- uluslararası kanıtlar iyi tasarlanmış et- sine yönelik ihtiyacı artmaktadır. Zira, kinleştirme politikalarının, yaşlılardan ilk deneyimler Türkiye İş Kurumu’nun ziyade gençler üzerinde etkili olabildiği sosyal hizmetlerden aktarılan kalabalık göstermektedir. listelerle uğraşmakta zorlandığını orta- ya koymaktadır. Türkiye son yıllarda etkinleştirme politi- kalarının kapsamını önemli düzeyde ge- Bu raporda, profil belirleme (oluşturma) nişletmiştir; ancaksöz konusu kapsam yönündeki ilk adımları ve Türkiye’deki diğer pek çok OECD ülkesinden çok etkinleştirme politikaları kapsamında daha dardır. Yetkililer, etkinleştirme po- yer alabilecek kullanıcı türlerine ilişkin litikaları ile potansiyel olarak hedef alı- ilk sonuçları göstermek amacıyla olduk- nabilecek büyük bir grup belirlemiştir; ça basitleştirilmiş bir profil belirleme ça- ki bunlar düzenli ve kayıtlı bir sektörün lışmasının sonuçları ile, bu kullanıcıların dışında kalanların tamamından oluş- işgücü piyasasında istihdam edilebilir- maktadır ve bu kişiler ÇYN’nin yaklaşık likleri ve bunların sosyo-ekonomik kı- olarak üçte ikisine karşılık gelmektedir. rılganlık düzeyi sunulmaktadır. Bu bağ- Böylesine büyük bir hedef kitle söz ko- lamda çıkarılabilecek kilit sonuçlardan nusu olduğundan, yardımın önceliklen- biri, politika yapıcıların, hem kırılgan du- dirilmesine yönelik ciddi bir ihtiyaç kar- rumdakilerin korunması hem de bunla- şımıza çıkmaktadır. Diğer ülkeler, profil rın aktarılan yardımlara bağımlı olmak- belirleme yöntemini kullanarak (diğer tan çıkarılmasını sağlamak üzere bu iki bir ifadeyle; kırılgan nüfusu azalan ihti- yaç düzeyine göre görece homojen alt husustan hangisine ağırlık verileceğine gruplara bölerek) bu zorluğun üstesin- karar vermesi gerektiğidir. den gelmiştir. Alt gruplara veya “pro- fillere”, her bir grubun ihtiyacına göre İlk profil oluşturma çalışması, kırılgan belirlenen sosyal yardımlar karması kişilerin pek çok büyük alt grubunda, sunulmaktadır. Bunun yanı sıra, devlet çoğunlukla sınırlı veya artık rağmen desteği alanların işgücü piyasasına ka- görmeyen becerileri olan etkin olmayan tılmaları ve kimseye bağımlı olmadan kadınların yer aldığını göstermektedir. kendi kendilerine çalışmaları için inisi- Belirlenen en büyük bölümün mobilize yatiflerini azami düzeye çıkarmak ama- edilmesi amacıyla hayat boyu öğrenme cıyla tasarlanan aktif işgücü piyasası gibi işgücünün becerilerini arttırmaya desteği verilmektedir. Türkiye bu yolu ilişkin kamu hizmetlerinin sunumun ye- izleme arzusundadır ve yakın zamanda niden el alınması, bu konuda bir öncelik bu yönde pek çok adım atmıştır. Ancak, teşkil edebilir. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ xi 13 Yönetici Özeti, art alanda yer alan bağ- Türkiye’deki kırılgan kesimlerin iş bulma lantılı dört çalışmayı ele almaktadır. konusunda yaşadığı zorlukların boyutu Kavramsal Çerçeve, öncelikle kırılganlı- ve Türkiye’nin etkinleştirme stratejileri- ğı ve etkinleştirme politikalarını tanım- ni şimdiye kadar diğer OECD ülkelerine lamaktadır. İkinci art alan çalışması, kıyasla çok az kullanmış olmasıdır. 10. Türkiye’deki etkinleştirme politikaları- Kalkınma Planında, istihdamın önünde- nın bugüne kadar kaydettiği ilerlemeyi ki engelleri kaldırmaya yönelik olarak değerlendirmektedir. Üçüncü art alan etkinleştirme politikalarının gündemde çalışması, Türkiye’deki büyük ve farklı kilit rolde olduğu ve İŞKUR’un bu bağ- kırılgan kişiler grubunun profilini daha lamdaki rolünün artacağı ifade edilmek- yüksek ve daha düşük öncelikli birimler tedir. düzeyinde belirlemektedir. Son art alan çalışması ise özellikle yüksek öncelikli Bu raporda, kırılgan grupların topluma gruplardakiler başta olmak üzere, kırıl- verimli şekilde katılımları ile bunların gan kişilerin kapasite ve becerilerinin kendi kendilerine yeterliliklerinin sağ- nasıl arttırılabileceğini incelemektedir. lanmasına ilişkin nihai hedefe yönelik olarak, kırılgan kişilerin isteklerinin, be- Kavramsal Çerçeve şeri sermayenin ve iş arama çabalarının geliştirilmesi suretiyle, bunların düşük Kırılgan kesim, çalışabilecek durumda verimlilik (ya da yoksulluk) çıkmazından olan, fakat “iyi bir iş” bulamama riski kurtulmalarına yardımcı olacak politika- yüksek olan kişilerden oluşmaktadır. Di- lar açıklanmaktadır. Rapordaki etkinleş- ğer bir ifadeyle bu kişiler, işsizliğe veya tirme tanımda pek çok politika aracı yer üretkenlik düzeyi ya da ücreti düşük olan almaktadır. Çalışma teşviği önlemleri işlere (özellikle kayıt dışı işler) “mahkum olan” kişilerdir. Türkiye’deki kırılgan ile mevcut kazanç elde etme fırsatla- grubun boyutu görece büyük ve yapısı rından faydalanılmasına yönelik moti- heterojen olduğundan, etkinleştirme- vasyonun arttırılması amaçlanmaktadır. de kimlerin yüksek öncelik kapsamına Eğitim, işgücü gelişimi ve ilgili aktif iş- alınması gerektiği hususunun dikkatle gücü piyasası programlarında (AİPP) ele alınması gerekmektedir. Kırılgan ke- işgücü teminine ilişkin spesifik istihdam simde rapor, günümüzde Türkiye’deki engellerinin yanı sıra iş arayanların ve genel işgücü piyasası performansı ve diğer kullanıcıların kapasite ve beceri- sosyal sonuçları bakımından önem arz lerinin geliştirilmesi ele alınmaktadır. eden iki gruba odaklanmaktadır: kadın- Son olarak, işgücü talebini destekleyen lar ve gençler. istihdam hizmetleri ve AİPP , hiç geliri olmayan veya sınırlı gelir getiren işler- Bu raporda etkinleştirme politikaları- de çalışanların erişebildiği kazanç elde na odaklanılmasına yol açan hususlar, etme fırsatlarını genişletmektedir. 14 xii TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ŞEKİL 0.1 Kırılgan Durumdan “iyi” işlere İyi iş ‘good’ job Bariy Fırsat Lack of eksikliği Opportunity Other Diğer relevant İlgili politikalar er Etkinleştirme Activation policies Makro Eğitim Macro Politikaları Bariy policies Kapasite Lack of Education İşgücü Piyasası kurumları Labor institutions eksikliği Capacity er piyasası İşgücüLabor düzenlemeleri regulations … Bariy Motivasyon Lack of Motivation eksikliği er Kırılgan Vulnerable Örn: eylemsizliğe, işsizliğe, e.g., ‘trapped’ kayıt dışılığa in inactivity, “mahkum olmuş” unemployment, informality Kaynak: Yazarlar İyi tasarlanan ve uygulanan etkinleş- göre ayarlanması ve koordine edilmesi- tirme politikaları büyümeyi (istihdamı nin önemini ortaya koymaktadır. Etkin- arttırmak ve işgücü piyasalarını daha et- leştirme önlemleri arasındaki eşgüdüm, kin hale getirmek suretiyle) ve ailelerin özellikle kırılganlık –pek çok durumda gelirlerini (kazanç el etme fırsatlarının olduğu gibi- birden fazla ve sırayla ele güçlendirilmesi ve devlet desteğinin en alınması gereken engelle ilişkilendirildi- çok ihtiyacı olanlara yönlendirilmesine ğinde önem kazanmaktadır. (Şekil 01) yardımcı olmak suretiyle) destekleye- bilir. Ancak, etkinleştirme politikalarının Türkiye’deki Sosyal Yardım etkililiğine ilişkin deneysel bulgular ara- Faydalanıcılarının İstihdamda sında tutarsızlık söz konusudur: Yapılan Etkin Hale Getirilmesine Yönelik çalışmalar, bu politikaların bazı durum- Politikaların Güçlendirilmesi larda olumlu etkisi olabileceğini, fakat bazı durumlarda bunu başaramadığını Politikaların, “iyi işler” vasıtasıyla göstermektedir. Bunların karma başarı- Türkiye’deki verimli istihdamı arttırmak sı, etkinleştirme politikalarının ihtiyaca amacıyla uygulanması hükümetin ön- TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 15 xiii celikleri arasındadır; çünkü bu kapsam- faydalanıcıların belirlenmesi için tarama da, yaşam standartlarının yükseltilmesi, / önceliklendirme mekanizması uygula- verimliliğin arttırılması ve sosyal bütün- maya konulmuştur. leşmenin iyileştirilmesi hedeflenmekte- dir. Hükümetin tamamlayıcı bir hedefi İŞKUR’da yeni istihdam edilen iş ve de, kırılgan kesimlerin yukarıda sayılan meslek danışmanları (İMD) İŞKUR’un çoklu kazanımlardan faydalanması için veri tabanına Mart 2013 sonuna kadar iyi işlerde etkin hale getirilmesidir. Türk 330,000 faydalanıcıyı kaydetmiştir. Bun- Hükümeti, etkinleştirme çalışmalarının lardan 111,000 kişi açık pozisyonlara ihtiyaca göre ayarlanması ve hizmetle- yönlendirilmiş ve 26,000’i işe alınmış- rin koordineli olarak sunulması suretiyle tır. Diğer 62,000 faydalanıcı İŞKUR’un daha iyi hedef belirlemenin, kırılgan ke- mesleki eğitim ve öğretim (MEÖ) prog- simlerin iyi işlerde istihdam edilmesine ramlarına yönlendirilmiş ve bunların ön ayak olabileceğinin farkındadır. 17,000’i söz konusu programa katılım sağlamıştır. İŞKUR 2013 sonuna kadar ‘Etkinleştirme Eylem Planı’ ve 1.1 milyon SY faydalanıcısının tamamı- durumu nın İŞKUR’un veri tabanına aktarılması- nı planlamaktadır; fakat, İş ve Meslek Bu amaca yönelik olarak, Nisan 2010’da Danışmanları (İMD) sistemi bu kadar Sosyal Destek Sisteminin istihdamla fazla dosya yükünü işlemek üzere tasar- Bağlantısının Kurulması ve Etkinleşti- lanmadığından hizmetlerin zamanında rilmesine yönelik bir Eylem Planı kabul sunulması hala sorun teşkil etmektedir. edilmiş ve ardından Şubat 2012’de Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı (ASPB) İlk teşhis ve İŞKUR arasında, sosyal yardım (SY) faydalanıcılarının kendi kendilerine ye- Daha iyi profil oluşturma ve önceliklen- tebilen bireyler haline gelmesi ve bunu dirme, veri aktarımının yeniden başlatıl- sürdürmesini sağlamak üzere iş arama- ması ve ASPB ve İŞKUR’a karşılıklı he- yı, iş bulmayı ve topluma verimli şekilde deflerine ulaşmada yardımcı olunması katılım sağlamayı teşvik etmek amacıyla açısından kilit unsurdur. İyi tasarlanmış bir protokol imzalanmıştır. kamu istihdam hizmetlerinin (KİH) mev- cut olduğu ülkeler, iş arayan kişiler için 2012 yılı itibariyle, yaklaşık 6.4 milyon ilk istihdam edilebilirlik değerlendirme- SY faydalanıcısı bulunmaktadır ve bu- sini yapmaktadır. Bunlar daha sonra söz nun 1.8 milyonunu çalışma yaşındaki konusu iş arayan kişilerin “profillerini” erkekler oluşturmaktadır. İlk uygulama farklı destek paketleri alan farklı gruplar yılında ASPB, kaydedilmesi için İŞKUR’a temelinde belirlemek için kullanılmakta- 1.1 milyon SY faydalanıcısı hakkında bil- dır ve önemli ölçüde kaynaklar, istihdam gi göndermiştir; fakat, yüksek hacmi ne- edilmesi zor olan kişilere ayrılmaktadır. deniyle veri transferinin(Aralık 2012’de) SY faydalanıcılarının istihdamda etkin askıya alınması gerekmiştir. Bu neden- hale getirilmesi sürecinde, “istihdam le, en üst düzeyde önceliğe sahip olan edilebilirlik” ve “uygun işler” kavram- 16 xiv TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ larını daha kapsamlı ve ayrıntılı şekilde istihdam edilebilir SY faydalanıcılarının geliştirmek üzere İŞKUR ve ASPB yakın etkinleştirme programında yer almasını işbirliği içinde çalışmaktadır. şart koşma seçeneklerini değerlendir- melidir. SY faydalanıcılarının etkinleştir- Etkinleştirme programının zayıf bir yönü, mesine ilişkin Türkiye’de uygulanabilir bazı SY faydalanıcılarının İŞKUR’un uluslararası en iyi uygulamalar İŞKUR veri tabanına aktarılmak istememesi- ve ASPB’ye mevcut modellerini iyileş- dir; çünkü bu kişiler aldıkları yardımları tirmeleri ve süreci hızlandırmaları konu- kaybetmekten korkmaktadır. Bu hususu sunda yardımcı olabilir. ele almak amacıyla, ASPB katılımı arttır- maya yönelik mekanizmaları test etmek Vaka çalışmaları Türkiye’deki amacıyla pilot programlar uygulamıştır. SY ve KİH sistemlerinin daha Etkinleştirme programına yönelik farkın- etkili koordinasyonunda kolaylık dalığın arttırılması ve SY faydalanıcıları- sağlayabilecek bazı politika nın bu konuda daha iyi bilgilendirilmesi tasarım ve uygulama unsurlarını katılımı arttırabilir ve hatta bunu güçlü tanımlamaktadır şekilde savunan bir grup oluşturabilir. Hane halklarının tamamı programın ba- Birinci öncelik, ulusal önceliklerin, ve şarılı sonuçlarından haberdar edildikten hizmet protokollerinin, çalışma yön- sonra, isteksiz SY faydalanıcılarının tav- temlerinin ve ilgili kurumsal sorumlu- rı değişebilir. lukların çerçevesinin belirlendiği yerel anlaşmaların oluşturulması ile ilgilidir. Orta ilâ uzun vadede İŞKUR ve ASPB, Söz konusu protokoller genellikle, şu SY faydalanıcılarının İŞKUR’un veri ta- unsurlara yönelik anlaşmayı kapsar: (i) banına kaydedilmesine yönelik zorunlu hizmet sunulacak kullanıcılar ve işletim tedbirler getirilmesini değerlendirmeli- modeli; (ii) yönetim düzenlemeleri ve dir. Bunun yanı sıra söz konusu kurum- işletimlerin gözetilmesi; (iii) hizmet sun- ların, etkinleştirme programına katılma- mak üzere tahsis edilecek personel; (iv) yan istihdam edilebilir durumdaki SY giderlerin bütçelenmesi ve izlenmesi ile faydalanıcılarının yardımlarının kesil- (v) dışardan hizmet satın alma yoluyla mesine yönelik bazı yaptırımları değer- yaptırılacak hizmetler veya kurum dışı lendirmesi gerekir. Sosyal yardımların hizmet sunucularından satın alınacak uzun süre boyunca verilmesi, faydala- hizmetler. nıcıların becerilerini ve motivasyonunu köreltebilir. Hükümet kıt kaynaklarla ba- Türkiye’nin, SY faydalanıcısı olan kul- şarılı programlar uygulamıştır; fakat lanıcılara yönelik hizmet sunumunda bu sıkı programların uzun vadede sür- reform yapan OECD ülkelerinin dene- dürülebilirliği tartışma konusudur. SY yimlerini incelemesi faydalı olacaktır. faydalanıcılarının yaşam standartlarını Söz konusu deneyimler (bunlarla sınırlı arttırmak ve sosyal bütünleşmeyi geliş- olmamak üzere) şu unsurlardan oluşur: tirmek amacıyla İŞKUR ve ASPB, sosyal (i) işbirliğinden ortak yerleşime ve en- yardımları sadece “istihdam edilmesi tegrasyona kadar ilgili KİH ve SY sunum imkansız kesim” için devam ettirme ve sistemleri arasında daha iyi bir bağ kur- TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ xv 17 mak amacıyla tasarlanan kurumsal re- kaydetmek üzere kullanılabilir. İŞKUR formlar; (ii) yardım alımını aktif iş ara- ve ASPB, izleme ve değerlendirme için maya ve işgücü piyasası programlarına stratejik hedefler ve eylem planları ile katılıma bağlayan teşvikler ve koşullu- uyumlu açık ve izlenebilir performans luk usulleri; (iii) çalışmaya hazır olanla- göstergeleri belirlemek suretiyle sistem rı, piyasanın hazırlıklı olma düzeyini ve üzerinde ince ayar yapma yetilerini ve çalışabilecek insanların özel ihtiyaçlarını kurumsal hedeflerini geliştirebilirler. belirlemek üzere kullanılan ilk istihdam İlgili kurumlar arasındaki daha etkin iş- edilebilirlik değerlendirmesi ve profil birliği de uygulamadaki sorunların çö- oluşturma sistemleri ve (iv) meslek da- zümüne ve ilerde Türkiye’de istihdam nışmanlarının kullanıcılar ile istihdam yanlısı SY sisteminin geliştirilmesine edilebilirliğin değerlendirilmesi, iş ara- yardımcı olacaktır. maya yardımcı olunması, bireysel ey- lem planlarında anlaşmaya varılması, Türk politika yapıcıların yaklaşımlarının ilerleme ve uygunluğun izlenmesindeki gelişmesine dair önemli bir husus; bu rolü ve katkıları. kişilere mevcut SY faydalanıcılarının özellikleri, istihdam edilebilirliği ve ko- Mevcut durumda görece yüksek ma- şulları hakkında daha fazla bilgi vermek liyetli eğitim programlarına tahsis edi- sureti ile destek sağlanabileceğidir. Söz len kaynakların bir kısmının hedeflenen konusu bilgiler, planlama tasarım ve is- temel iş arama desteği ve danışmanlık tihdam hizmetleri sunumunda yardımcı hizmetlerine ayrılması suretiyle Türk olabilir ve gelecekteki program değer- KİH sisteminin SY kullanıcıları ile çalış- lendirmelerinde kullanılabilir. Gelecek- ma kapasitesi geliştirilebilir. Kullanıcı te, söz konusu veriler, sosyal hizmet grubunun istihdam ihtiyaçları; çocuk görevlileri tarafından ve İŞKUR’un kayıt bakımı gibi tamamlayıcı hizmetlere eri- sürecinde yapılan ilk istihdam edilebilir- şim sağlamak ve benzer durumdaki lik değerlendirmesi ile elde edilebilir. işverenlerle bağlantı kurmak üzere ta- nımlanmalıdır. İstihdam hizmetlerinin Bu veriler ayrıca, daha etkin işleme sü- bir kısmı kurum dışı tedarikçiler aracılı- reci sunmak suretiyle SY faydalanıcıları ğıyla sunulabilir. Bunların grup esasın- stoğunun önceliklendirilmesine de yar- da daha maliyet-etkin bir şekilde veya dımcı olur. Profil oluşturma, bir fayda- varsa özellikle spesifik kullanıcı grubuy- lanıcı nüfusunun gruplanmasına ilişkin la çalışma konusunda deneyimli olan- gelecek vadeden stratejilerden biridir. lardan seçilmeleri ve İŞKUR’un beceri ve kapasitelerini tamamlamaları esas Türkiye’deki Kırılgan Kesim Profili olmalıdır. İşsizlik süreleri, piyasa esaslı büyüme Sistem yapısı pek çok farklı kamu kuru- sürecinin gerektirdiği bir unsurdur. İşler mundan veri topladığından, Türkiye’de etkin bir şekilde yeniden tahsis ediliyor- mevcut olan bütünleşik bilgi sistemi, sa, yani işler daha az üretken olan firma genel etkinleştirme sisteminin perfor- ya da sektörlerden daha üretken firma mansını değerlendirmek ve gelişimleri ya da sektörlere geçiyorsa, bu durum 18 xvi TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ daha verimli bir ekonominin ve daha koşulları ve işgücü piyasasına ilişkin yüksek gelirlerin önünü açar. Bu durum, hikayeleri diğer OECD ülkelerininkilere özellikle Türkiye’deki gibi uzatmalı bü- kıyasla çok daha çeşitlidir ve çok daha yüme süreçleri için geçerlidir. Aynı za- hızlı şekilde evrim geçirmektedir. manda, ekonomik kriz sonrası dönem- lerde de devam etmektedir. Bu durum Bireylerin dört yıl boyunca izlendiği Ge- genellikle ekonominin sektörel kompo- lir ve Yaşam Koşulları Anketi’ni (GYKA) zisyonundaki önemli yeniden yapılan- kullanmak suretiyle, bu eğilimlerin ba- ma ve değişikliklerle ilişkilendirilir. zılarının ve insanların işgücü piyasası deneyimlerine dair hikayelerinin az çok Etkin iş yeniden tahsisi farklı engeller detaylarıyla incelenmesi mümkündür. nedeniyle gerçekleştirilemeyebilir ya da Dört farklı türde işgücü piyasası zorluğu yavaşlayabilir ve söz konusu engeller ya da “kırılganlık” belirlenmiştir (bunlar önemli ekonomik ve sosyal maliyetleri sistematik olarak Şekil 02’de gösteril- beraberinde getirebilir. Bazı gruplar için, politika ile engeller ve yetersiz beceri ya mektedir): (i) hiç çalışmayan; (ii) yıl bo- da iş deneyiminin bir kombinasyonu, yunca sadece birkaç ay çalışan (“düşük bu kişilerin işsizliğe ya da uzun süreyle iş yoğunluğu”); (iii) düşük kazanç elde marjinal işlere “mahkum olmaları” anla- eden ve (iv) kayıt dışı çalışan. Bu kate- mına gelmektedir. Türkiye’de yaşanan gorilerin bazıları birbiriyle çakışabilmek- hızlı büyüme süreci nedeniyle ve bu sü- tedir (ör: kayıt dışı ya da düzensiz şekil- recin beraberinde getirdiği ilgili sosyal de çalışanların düşük kazanç elde etme ve ekonomik dönüşümlerle, ÇYN’nin riski daha yüksek olacaktır). ŞEKİL 0.2 İş gücü piyasası zorlukları / kırılganlığın farklı türleri İstihdam ve potential gelir clients desteği için potansiyel for employment and income support kullanıcılar Düşük kazanç low Hiç elde edenler earnings not working at çalışmayanlar all Kayıt dışı informal Düşük iş low work work intensity çalışanlar yoğunluğu TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 1 xvii 2005 ve 2008 yılları arasında, çalışma ğil). Bu kesimin yaklaşık yarısı kalıcı ola- yaşındaki bireylerin yaklaşık üçte ikisi, rak kayıt dışı veya düşük gelirli işlerde ya işsizdi veya uzatmalı olarak marjinal çalışmakta ya da düzensiz olarak çalış- ya da kayıt dışı işlerde çalışıyordu (Şekil maktadır; ki bu da söz konusu kişilerin 03). Türkiye’deki düşük istihdam oran- işgücü piyasası ile bir miktar ilişki oldu- ları aşikar bir gerçekken, kalıcı olarak kı- ğu ve aynı zamanda az çok iş deneyimi rılgan durumda olan kesimin çok büyük olduğu anlamına gelmektedir. Yaklaşık bir kısmı etkinleştirme politikalarındaki aynı sayıda kişi, işsizlik ile marjinal, ke- zorlukları öne çıkarmaktadır. Kalıcı ola- sintili ya da kayıt dışı işler arasında gidip rak kırılgan durumda olanların sadece gelmektedir. Bu durum, kalıcı işgücü pi- yarısı (çalışma yaşındaki bireylerin yüz- yasası zorluklarının (KİPZ) aslında tek de 30.3’ü) kalıcı olarak işsiz durumdadır boyutlu olmaktan çok uzak olduğunu (işsiz ya da işgücü piyasasında aktif de- göstermektedir. ŞEKİL 0.3 Kalıcı işgücü piyasası zorluklarına (KİPZ) ilişkin geniş kategoriler, 2005-2008 Döngü içindekiler Düşük ücret-ücretsiz-kayıt dışı Kalıcı olarak kırılgan değil Kayıt dışı Düşük ücret ya da düşük iş yoğunlığu ama kayıt dışı değil Çalışmıyor Notlar: Kalıcı kavramı, aşağıdaki kategorilerin dikkate alınması suretiyle ilgili statüyü gözlemlenen yılların en az yarısında koruma olarak tanımlanmaktadır. “Çalışmıyor”: yılın hiç bir ayında çalıştığı bildirilmemiş veya işgücüden hiç bir gelir elde etmiyor (nakit ya da ayni). “Düşük kazanç”: Tam zamanlı, ve kayıt dışı olmayan bir iş için verilen tam yıllık asgari ücretin 2/3’ünden daha az bir miktara tekabül eden işgücü geliri. “Düşük iş yoğunluğu”: yıl boyunca altı aydan az, fakat kayıt dışı olmayan bir işte çalışma ya da yine kayıt dışı olmamak üzere serbest meslek icra etme. “Kayıt dışı”: pozitif işgücü geliri; fakat (işveren) sosyal güvenlik katkısı yok ya da işgücü geliri temelde ayni olarak kazanılıyor ya da kişi ücret ödenmeyen aile işçisi olarak beyan ediliyor. “Döngü içindekiler”: ilgili süre boyunca bu kategorilerin birden fazlasında yer alanlar. Bu durumların tümünde, 15 yaşından daha küçük olan ya da 64 yaşından daha yaşlı olanlar ve yılın büyük kısmında halen okumakta olan ya da askerlik hizmetini ifa etmekte olanlar işgücü piyasası zorlukları ile karşılaşanlar kategorine dahil edilmemiştir (ve bu nedenle yukarıda belirtilen kategorilerin hiç birinde yer almamaktadır). Kaynak: TUIK GYKA verileri, 2006-2009 dalgalarını esas alan Dünya Bankası hesaplamaları (gelir ve faaliyet takvimi için 2005 ilâ 2008 referans yıl olmak üzere) verilerini esas alan Dünya Bankası hesaplamaları). 2 xviii TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ İstihdam ve gelir desteği önlemlerinin grupların çoğunlukla kadınlardan oluşu- tasarlanması ve buna dair hedef oluştur- yor olması şaşırtıcı değildir. ma ayrıca, KİPZ’den etkilenen bireylerin ortak özellikleri ile ilgili de bilgi sahibi Birlikte dikkate alındığında, “sadece olunmasını gerektirir. Örneğin, istihdam kadınlar”dan oluşan 1, 2, 3, 8, ve 11. ofisleri ya da yardım idarelerinde çalı- Gruplar, Türkiye’deki kalıcı olarak kırıl- şan görevlilerin; kullanıcıların eğitimi, gan durumda olan bireylerin yaklaşık geliri, ailevi durumları, sağlık durumla- yarısına tekabül etmektedir. Şekil 04’te rı ve iş deneyimleri hakkında mümkün yer verilen özet açıkça göstermektedir olduğunca resmin bütününü bilmeleri ki; koşullar ve buna bağlı olarak da KİPZ gerekir. Bu kişilerin ayrıca, görece ben- ile karşı karşıya olan kadınların önünde- zer engelleri ya da ihtiyaçları olan daha ki potansiyel istihdam engelleri oldukça büyük grupların olup olmadığı hakkında farklıdır. Bunlar arasında; önemli mik- da bilgi sahibi olması gerekir. tarda iş deneyimi olan, fakat düşük üc- ret alan, kayıt dışı çalışan ya da düzensiz “Gizli sınıf analizi”, geniş bir spektrumda olarak çalışanların (3, 5, ve 8. gruplar) demografik, ailevi, sosyal ve işgücü pi- yanı sıra, hiç iş deneyimi bulunmayan yasası özellikleri temelinde uygun grup- ya da çok kısa çalışma hayatı geçmişleri lamalar yapmak için kullanılan istatistiki olan ve kalıcı olarak işsiz olan çok sayı- bir yaklaşımdır. Söz konusu analizin so- da kadının (1, 2, 10 ve 11. gruplar) yer nuçları, her bir gruptaki benzer özellik- almaktadır. lere sahip üyelerle karakterize edilen bir dizi grubun yanı sıra gruplar arasındaki Erkekler arasında, kalıcı olarak kırılgan birbirinden farklı özellikleri sunmaktadır. durumdakilerde en büyük paya sahip Türkiye’de GYKA verilerini kullanmak gruplar “kayıt dışı çalışan, düşük kazanç suretiyle gerçekleştirilen gizli sınıf ana- elde eden” grup 6 (Türkiye’deki kalıcı lizi, KİPZ nüfusunu 12 ayrı gruba ayır- olarak kırılgan durumda olan kesimin mıştır. tamamının yüzde 9’u) ile daha yaş- lı erkeklerden meydana gelen gruptur Grup dizilerinin tamamına Şekil 04’te (“yaşlı, serbest meslek erbabı aile ba- yer verilmektedir ve söz konusu şekilde bası” grup 9 ve “kentte yaşayan kariyer sadece, özellikle her bir grubu bir diğe- sahibi emekli” grup 7). Bunun yanı sıra, rinden ayırmaya yardımcı olan özellikler daha genç ve görece iyi eğitimli bekar gösterilmektedir. İlk önce en büyük gru- erkeklerden oluşan görece büyük öl- ba yer vermek suretiyle gruplar, boyut- çekli bir grup mevcuttur (grup 4). Fakat larına göre sıralanmaktadır. (Genel KİPZ genellikle işsiz olan “genç ve eğitimli popülasyonunda yer alan grubun payı, bekar kadınlar” grup 10’dan farklı ola- her bir kutunun ilk satırında yüzde ola- rak, genç erkeklerin işgücü piyasası ile rak sunulmaktadır; örn., yüzde 13’ü “eş- bir miktar bağı ve önemli düzeyde iş leri çalışan ev hanımlarıdır.”) Türkiye’de deneyimi vardır (bu kişilerin yüzde 40’ı mevcut olan çok düşük kadın istihdam dört ya da daha uzun süreli iş deneyimi oranları dikkate alındığında, en büyük beyan etmiştir). TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 3 xix İlginç bir şekilde, kalıcı olarak kırılgan ğında ve sınırlı bütçe kaynakları hesaba konumda olan kesimin sadece küçük katıldığında, temel politika kararı, devlet bir bölümü, hiç geliri olmayan ya da desteğinin bu 12 grup arasında nasıl çok az kazancı olan ve aktif bir şekilde önceliklendirileceği hususuna odaklan- iş arayan tipik bir işsiz kişi olarak tanım- maktadır. Uygun hedef oluşturma stra- lanabilir (grup 12 “mavi yakalı, sıkıntı tejileri ile ilgili karar alınırken kullanıla- çeken, iş arayan erkekler”). Söz konusu bilecek göze çarpan iki kriter aşağıdaki grubun, kalıcı olarak kırılgan konumda gibidir: olan kişilerin toplam sayısına göreceli olarak küçük olan boyutu ile aktif olma- • İnsanların yaşam standartları ve yan kadınlardan meydana gelen görece • Bu kişilerin işgücü piyasası zorlukları- büyük boyutlu gruplar dikkate alındı- nın muhtemel boyutu. ŞEKİL 0.4 KİPZ ile Karşı Karşıya Olan Gruplar: 2005-2008 dönemi için eksiksiz gruplamalar Eşleri çalışan, kentte Kentte yaşayan yaşlı ev Kentte yaşayan genç ev hanımları: Eğitimli bekar erkekler yaşayan ev hanımları hanımları Düşük ücret / ücret almıyor - %13 - %11 Grubun - %10 - %9 - Gen. çocuk - 45 + boyutu - Küçük çocuklar - 29- - Hiç çalışmamış - Hiç çalışmamış - Düzensiz istihdam - Düzensiz istihdam - Daha yüksek kazançlı koca - ≤ temel eğitim - Daha yüksek kazançlı koca 1 2 3 4 Uzun süreyle marjinal Genç kayıt dışı aile Kentte yaşayan emekli Ücret almadan çalışan işlerde çalışan kadınlar babası kariyer sahibi Kadın tarım işçileri -%9 -%9 -%9 -%8 - 25 – 39 - 45 + - Uzun süreli deneyim - Çok uzun süreli deneyim - Kırsal - Uzun süreli deneyim - Kayıt dışı - Yüksek veya düşük düzey - Kırılgan eş - ≤ temel eğitim - Genellikle asgari ücret ya da eğitim daha az - Sağlık sorunları 5 - Kırılgan eş 6 7 8 Yaşlı serbest meslek Kentte yaşayan eğitimli Eşi sıkıntı çeken eğitimsiz Mavi yakalı, sıkıntılı, iş erbabı aile babası bekar kadın kadın arayan erkek -%7 -%6 -%6 -%4 - 45 + - 15 – 29 - Küçük çocuk - 35 – 49 - Çok uzun sureli deneyim - Ailesi ile yaşıyor - Deneyimi yok - Deneyimli - Çoğunlukla tarım - ≤ temel eğitim - Deneyimi yok / çok az - Eşi kayıt dışı çalışıyor & az - ≤ temel eğitim - Sağlık sorunları 9 10 kazanıyor 11 - Kırılgan eş 12 Notlar: Grup boyutları, bireylerin tamamının KİPZ grubundaki yüzdesidir. Kaynak: TUIK GYKA verileri, 2006-2009 dalgalarını esas alan Dünya Bankası personeli hesaplamaları (gelir ve faaliyet takvimi için 2005 ilâ 2008 referans yıl olmak üzere). 4 xx TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Yaşam standartlarına dayalı hedef karşılaşılmamıştır. Esasında bu grup- belirleme ların tamamında, sıkıntı çeken kişilerin oranı, ÇYN’nin tamamına(bir diğer ifade İş gücü gelirinin çalışma yaşındaki kişi- ile, “KİPZ dışı” gruplar da dahil) ilişkin ler ve bunların aileleri için birincil gelir ortalama olan yüzde 79’un altındadır. kaynağı olduğu durumlarda, yeterli ka- Hijyen eksikliği sorunu ile karşı karşıya zanç sağlamayan işlerde çalışma süre- olduğunu beyan eden kişilerin oranı da, lerinin uzaması, aileleri mali açıdan kı- bu üç gruptaki ortalamanın (ÇYN’nin ta- rılgan konuma sürüklemekte ve yüksek mamı için yüzde 18) oldukça altındadır. yoksulluk riski ile karşı karşıya bırak- Hijyen eksikliği sorunu ile karşı karşıya maktadır. Bunun bir sonucu olarak da olan kesimin en yüksek oranda olduğu gelir desteği, istikrarlı istihdamı teşvik grup çoğunlukla kırsal kesimde yaşa- eden ve yoksulluk riskini azaltan genel yanlardan oluşan “ücret ödenmeyen destek paketinin vazgeçilmez bir unsu- kadın tarım işçileri” grubudur. Muhte- runu teşkil etmektedir. melen daha şaşırtıcı olan gerçek ise, ço- ğunlukla kentte yaşayanlardan oluşan Şekil 0.5’te gruplar arasındaki yaşam “eğitimli bekar kadınlar” grubunda da, standartlarındaki farklıklar ile maddi ortalamanın üstünde oranla hijyen ek- yoksunluğa yer verilmektedir ve bu siliği sorunun yaşandığı görülmektedir bağlamda “maddi sıkıntı” ve “hijyen (bunun yanı sıra yüksek oranda maddi eksikliğine” farklı biçimlerde maruz ka- sıkıntı da vardır). En fazla maddi sıkıntı lan kişilerin oranı gösterilmektedir.1 Her yaşandığının beyan edildiği grup, “eği- iki tedbir de, gruplar arasında yaşam timli bekar erkekler” grubudur; fakat, koşullarına dair dikkate değer ölçüde bu durum her iki eşin de kalıcı olarak farklılık olduğunu göstermekte ve buna kırılgan konumda olduğu gruplar için bağlı olarak da hedef belirleme konu- de geçerlidir (“kayıt dışı çalışan genç sunda dikkatli davranmanın önemini aile babası,” “Eşi sıkıntı çeken eğitimsiz vurgulamaktadır. Çoğunluğu kentte ya- kadın,” ve “sıkıntı çeken, mavi yakalı iş şayanlardan oluşan gruplardan üçünde arayan erkek”). Sonuçlar, ailevi duru- (“kentte yaşayan ev hanımları,” “kentte mun ve işgücü piyasası sorunlarının yaşayan emekli kariyer sahipleri,” ve sadece bireysel sorunlardan ziyade aile “kentte yaşayan genç anneler”), maddi düzeyinde ele alınmasının önemini vur- sıkıntıya dair dikkate değer bir bulguyla gulamaktadır. 1- GYKA verileri kullanmak suretiyle, maddi sıkıntı çeken bir hane halkı; aşağıda yer alan dört unsurdan en az üçüne maddi gücü yetmeyen olarak tanımlanmaktadır: yaşadığı yerden uzakta bir haftalık tatil; beklenmeyen masraflar; eskimiş/bozulmuş mobilyaların yenileriyle değiştirilmesi veya yeni kıyafetler. Hanesinde banyosu veya duşu, tuvaleti ve boru hattı döşenmiş suyu olmayan ailenin hijyen eksikliği sorunu olduğu kabul edilir. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 5 xxi ŞEKİL 0.5 Yaşam standartları esasına göre hedef belirleme: bazı grupların desteğe çok daha fazla ihtiyacı vardır Çalışma yaşındakilerin % 79’unun “maddi sıkıntı” yaşadığı bildirilmiştir Çalışma yaşındakilerin % 18’inin hanesinde “hijyen eksikliği” sorunu vardır Eşleri çalışan, kentte Kentte yaşayan yaşlı ev Kentte yaşayan genç ev hanımları: Eğitimli bekar erkekler yaşayan ev hanımları hanımları Düşük ücret / ücret almıyor - % 75 - % 83 - % 77 - % 92 -%5 -%7 -%8 - % 18 Uzun süreyle marjinal Genç kayıt dışı aile Kentte yaşayan emekli Ücret almadan çalışan işlerde çalışan kadınlar babası kariyer sahibi Kadın tarım işçileri - % 89 - % 95 - % 62 - % 89 - % 23 - % 30 -%1 - % 33 Yaşlı serbest meslek Kentte yaşayan eğitimli Eşi sıkıntı çeken eğitimsiz Mavi yakalı, sıkıntılı, iş erbabı aile babası bekar kadın kadın arayan erkek - % 80 - % 84 - % 96 - % 98 - % 19 - % 20 - % 27 - % 19 Kaynak: Bakınız Şekil 0.4. İşgücü piyasasına olan uzaklığa dürülebilir işi devam ettirmekten çok göre hedef belirleme uzak olanlara mı, yoksa politika müda- halelerinin başarı olasılığının en yük- Hedef belirleme sorunları, beraberinde sek olduğu gruplara mı yönlendirilmesi etkinleştirme önlemlerini, istihdam hiz- gerektiğidir. Bu iki kriterin, arzu edilen metlerini ve eğitim gibi AİPP’nin diğer hedef belirleme mekanizması hakkın- türlerini de getirmektedir. Hayati, ama da aynı cevapları vermesi gerekmez; zor bir soru da, kaynakların bir bakıma zaten bunlar genellik de aynı cevapları sürdürülebilir bir iş elde etme ya da sür- vermez. Bu durum, Şekil 0.6’da açık- 6 xxii TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ lanmaktadır ve her bir gruptaki tahmini manda, söz konusu “düşük risk” taşıyan “yüksek” ve “düşük” KİPZ riskini taşıyan bireylerin bazıları, aktif politika desteği kişilerin paylarına yer verilmektedir. olmasa dahi karşı karşıya oldukları KİPZ konusunda başarılı olabilir. Amaç etkinleştirme politikası çalışma- larında, bir bakıma sürdürülebilir ve ye- Uygulamada, politika tasarımı ve hedef terli gelir sağlayan bir iş elde etme ya belirleme üzerine düşünürken geniş bir da bu işi devam ettirmekten çok uzak bilgi yelpazesini dikkate almakta fayda olanlara odaklanılması ise, bu durum- vardır. Şekil 0.5 ve Şekil 0.6’da yer veri- da politika yüksek KİPZ riski taşıyanlara len bilgilerin tartışmaya açık şekilde ve odaklanmalıdır (Şekil 0.6’da kırmızı ola- istihdamın önündeki engeller ve KİPZ rak gösterilmiştir). Bu kriter kullanılarak, risklerinin yanı sıra ekonomik zorluklarla etkinleştirme önlemlerinde 2, 5, 8 ve 11. başa çıkmayı amaçlayan bütünleşik po- gruplara öncelik verilmelidir. Bu grup- litika yaklaşımına bilgi sağlamak üzere larda yer alan üyeler, çoklu ya da nispe- müştereken değerlendirilmesi gerekir. ten temel istihdam engelleri ile karşıya olanlar olarak düşünülebilir – bu neden- Örneğin, yukarıdaki şekilde yer alan kı- le, bu kişiler açıkça desteğe ihtiyaç duy- rımızı renkteki yüzdeler, her bir profile maktadır; fakat, başarılı ve devam eden ilişkin olarak yüksek KİPZ riski taşıyan işgücü piyasası entegrasyonun zorluk- kişilerin payını işaret etmektedir. KİPZ larını aşmak her zaman zor olacaktır. nüfusunun en büyük üç kesimi içinde bu yüzde, en az yüzde 46 (“kentte ya- Amaç, çabaların dikkate değer sayıdaki şayan genç anneler”) ve fazla yüzde kişilerin görece düşük KİPZ riskinin ol- 99’dur (“kentte yaşayan yaşlı ev hanım- duğu gruplara yönlendirilmesi ise, çok farklı bir öncelikler seti ortaya çıkabilir. ları”); bu oran ayrıca “uzun süreyle mar- Bu durumda, 4, 6, 10 ve 12. Gruplara ön- jinal bir işte çalışan kadınlar” ve “ücret celik verilmesi gerekecektir. Politikalarla ödenmeyen kadın tarım işçileri” için de daha küçük bir “farkın” kapatılması ge- yüzde 90’ın üzerindedir. Söz konusu rekeceğinden, söz konusu strateji cazip grupların, sosyal normlar ya da kamu görünebilir. Zira, ilgili kişiler iyi kalitede hizmetlerinin (çocuk ya da yaşlı bakı- bir iş bulmak üzere hali hazırda görece mı) mevcudiyetine bağlı olarak çalışma iyi bir eğitim almış olabilir. Bu nedenle engelleri ile karşı karşıya kalma ihtima- başarılı etkinleştirme ihtimali muhteme- li mevcutken, karşı karşıya oldukları en len daha yüksek olacaktır; fakat aynı za- büyük engel becerileri eksikliğidir. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 7 xxiii ŞEKİL 0.6 Uzaklığa göre hedef belirleme: bazı grupların KİPZ’yi yenme konusundaki şansları daha yüksek Kaç kişi “iyi işe” yakın veya “iyi işten” uzak? Kalıcı İP zorluğuna ilişkin yüksek veya düşük risk Eşleri çalışan, kentte Kentte yaşayan yaşlı ev Kentte yaşayan genç ev hanımları: Eğitimli bekar erkekler yaşayan ev hanımları hanımları Düşük ücret / ücret almıyor -% 0 -%0 -%0 - % 38 - % 68 - % 99 - % 46 -%4 Uzun süreyle marjinal Genç kayıt dışı aile Kentte yaşayan emekli Ücret almadan çalışan işlerde çalışan kadınlar babası kariyer sahibi Kadın tarım işçileri -%0 - % 32 - % 10 -%0 - % 96 -%1 - % 36 - % 94 Yaşlı serbest meslek Kentte yaşayan eğitimli Eşi sıkıntı çeken eğitimsiz Mavi yakalı, sıkıntılı, iş erbabı aile babası bekar kadın kadın arayan erkek - % 15 - % 24 -%0 - % 25 - % 31 -%7 - % 90 -%5 Kaynak: Bakınız Şekil 0.4. Türkiye’de Becerilerin Üretici meye katkıda bulunur. Bunu gerçekleş- İstihdama Yönelik Olarak Mobilize tirmek amacıyla, söz konusu kişilerin Edilmesi Türkiye’nin yükselen ekonomisi ile ilgili beceriler geliştirmeleri ve bunu sürdür- Türkiye genç bir nüfusa sahiptir ve ÇYN meleri gerekir.2 düzeyi son on yılda yükselmiştir. Ka- zançlı şekilde işgücüne dahil edildikleri Eğitimdeki düşük başarı düzeyi çalışan- takdirde ülke, sayısı gittikçe artan genç ların etkin olmayan durumlarından daha nüfustan faydalanabilir ve bu durum, verimli işlere geçmesini kısıtlayabildiği bireysel yaşam koşullarını iyileştirirken, için, söz konusu beceri geçişi Türkiye aynı zamanda ulusal ekonomik büyü- için kritik öneme sahiptir. Raporun odak 2- Dünya Bankası. 2013. “SABER-Workforce Development. Barometer Report. Turkey 2012.” Washington, DC: World Bank. 8 xxiv TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ noktası olan beceri, örgün eğitimlerini (okuma, matematik ve fen) aldıkları pu- tamamlayan ÇYN kesimi ile sınırlan- anlar, her bir test konusunda yarım okul dırılmıştır ve raporda söz konusu kesi- yılı düzeyinde bir artışı ortaya koymak- min verimli işlerde istihdam edilmesi tadır. Ancak, diğer OECD ülkelerine ye- önündeki beceri engellerinin boyutu tişmek için Türkiye’nin halen nüfusunun değerlendirilmektedir.3 Raporda: Türk becerilerini arttırması gerekmektedir. işgücü piyasasındaki beceri arz ve ta- lebini ele almakta; gençlerin beceri ge- Ücretli istihdamın toplam istihdamdaki liştirmeleri ve kazançlı işlerde istihdam artan payı, eğitimli gençlerin dikkate de- edilmelerine yardımcı olmayı amaçla- ğer bir kısmını bünyesine dahil edebilen yan mevcut ve teklif edilen hükümet beceri yoğun sektörlerdeki artışı yan- politikaları tartışılmakta ve işe girişi art- sıtmaktadır. Yüksek eğitim düzeyleri, tırmak üzere beceri geliştirmeye yönelik daha iyi kayıt içi ücretli istihdam ile iliş- ek politika seçenekleri sunulmaktadır. kilendirilmektedir. Genç neslin kazandı- ğı beceriler, tüm istihdam kategorilerine Türk nüfusunun ve çalışan dahil olan nüfustaki eğitim başarısının işgücünün becerileri yavaş da olsa yükselmesine katkı sağlamaktadır. Mes- tüm düzeylerde artış göstermiştir lek lisesi mezunları da istihdam edilen- ler arasındaki paylarını arttırmıştır. Gün Zorunlu eğitimi beş yıldan sekiz yıla çı- geçtikçe artan şekilde, Türkiye’nin işgü- karan 1997 eğitim politikası, nüfus eği- cü, iyi işler için aranan becerileri edin- tim profilinde iyileşme kaydedilmesine mektedir. katkıda bulunmuştur. İş gücü piyasa- sına giren gençler, hali hazırda işgücü Bununla beraber, genellikle daha piyasasında olanlardan daha fazla ve az eğitimli kesim için daha fazla yüksek kalitede beceriye sahiptir. Cin- etkili olmak üzere işsizlik ve siyet farkı hızlı şekilde kapanmaktadır; etkin olmama durumu önem arz fakat halen kadınlar erkeklere kıyasla etmektedir dezavantajlı durumdadır; çünkü eğitim düzeyleri erkeklerden çok daha düşük- İşsiz kesim karma bir eğitim profiline sa- tür. Türkiye’deki eğitim sistemine bakıl- hiptir. İlk öğretim düzeyinin altında bir dığında, 2003 ve 2009 PISA değerlen- eğitim düzeyine sahip olan bireylerde dirmeleri kapsamındaki ölçümlere göre işsizlik düzeyi oldukça düşüktür; fakat, eğitimin kalitesinde önemli düzeyde iyi- bu kişilerin işsizlik oranları artan yaş- leşme kaydedildiği görülmektedir. Türk larıyla paralel şekilde yükselmektedir. öğrencilerin üç PISA ana bilim dalında Tüm yaş grupları içinde, işsizlik sadece 3- Her ne kadar eğitim kadınların işgücüne katılımı için bir engel olsa da (ki üniversite mezunu kadınalrın %70’i işgüzüne katılmaktadır), kadınların işgücüne katılmamamalarının en büyük nedeni, kadınların “ev işi” yapıyor olmaları oarak gösterilmektedir. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 9 xxv ilköğretim eğitimi almış olan kişilerde sında halen bazı uyumsuzluklar oldu- daha yüksektir. Gençlerde, yüksek be- ğunu göstermektedir: (i) lise mezun- ceri düzeyiyle birlikte işsizliğin artması, larının işsizlik oranı görece düşükken, okuldan işe yavaş bir geçiş olduğunu ilköğretim ve yüksek öğretim mezunları göstermektedir. Muhtemel açıklamalar için daha yüksektir ve (ii) eğitime dö- arasında; bilgilendirmedeki başarısız- nüş, mesleki eğitim ve yüksek eğitim lıklar ve okullardan mezun olanlar ile iş düzeylerinde yüksektir. Aynı zamanda, dünyası arasında bağlantı kurulmasını işgücünün mesleki profili, son on yılda sağlayamaya yönelik belirsiz yollar yer değişim göstermiştir. Farklı beceri türle- almaktadır. rine yönelik talep (örneğin; rutin bilişsel becerilere yönelik talep artarken, rutin Gençler arasında, etkin olmama oran- el becerilerine yönelik talep azalmıştır) ları, hem düşük hem de yüksek eğitim ortaya çıkmış ve istihdam edilenlerin düzeyine sahip olanlar için benzerdir. kompozisyonuna yansımıştır. Aynı za- Ancak, yaş yükseldikçe, etkin olmama manda, boş pozisyonların türü ve sayısı oranları düşük eğitim düzeyine sahip da değişiklik göstermiştir (lise mezunla- olanlar için artarken, yüksek eğitim dü- rı lehine). zeyine sahip olanlarda azalmaktadır. Etkin olmama ayrıca iş aramaktan vaz- Mevcut politikalar genellikle, geçmiş olan hevesi kırılmış çalışanları işgücü piyasasındaki talebe daha da kapsamaktadır. Türkiye’deki yaklaşık iyi uyum sağlamak adına beceri her iki kişiden biri (nüfusun yüzde 48’i) geçişini desteklemektedir işsizdir ya da etkin değildir; ki bu da Türkiye’nin artan yüksek düzeydeki iş- Daha İyi Eğitim Sonuçları İçin Sis- gücünden fayda sağlayabilecekken, bu tem Yaklaşımı (SABER-WfD) aracının avantajı tam olarak kullanmadığını gös- Türkiye’deki işgücü gelişimine ilişkin ilk termektedir. Bu bağlamda, insanların sonuçları, hükümet ve sivil toplumun istihdama dahil edilmesi için daha fazla ulusal ve bölgesel düzeyde başarısını politika gerekmektedir. Mevcut çalışan göstermektedir. Türk Hükümeti, nüfu- “stoğunun”, en çok da kadınların bece- sun becerilerini geliştirmek ve beceri rilerinin iyileştirilmesi, bu politika dizile- arz ve talebi arasındaki uyumsuzluğu rinde kritik önemdeki bir etken olabilir. azaltmak amacıyla stratejik bir yön be- lirlemek üzere farklı bakanlıklar aracı- Türkiye’deki işgücünün beceri lığıyla somut adımlar atmıştır. SABER, profilindeki değişim, yavaş işgücü gelişimindeki kaliteli programlar yavaş işverenlerin ihtiyaçlarını için sağlam standartlar olduğunu orta- yansıtmaya başlamıştır ya koymaktadır. Bunun yanı sıra, temel meslekler için iyi tasarlanmış bir beceri Birçok etken, beceri arzı ve talebi ara- test etme süreci mevcuttur. Eğitimin özel 10 xxvi TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ olarak sunulması oldukça yaygın ve dü- duğu takdirde HBÖ desteklenmektedir. zenlidir ve işverenler, işgücü gelişimine Üçüncü olarak, öncelikli sektörlerdeki yönelik taleplerini ve önceliklerini hükü- beceri kısıtlarına ilişkin sınırlı düzeyde metle ve kamu oyuyla paylaşmaktadır. bir farkındalık mevcuttur ve işverenlerin, Türk hükümeti, işsizliği ve etkin olmama çalışanlarının becerilerini iyileştirmeleri durumunu azaltmak ve beceri talebi ve yönünde herhangi bir teşvik yoktur. Bu arzı arasındaki uyumu geliştirmek ama- sektörlerde yer alan kişilerin becerileri- cıyla Sosyal Destek Yardım Sisteminin nin geliştirilmesi ve yüksek becerili bi- İstihdam ile Bağlantısının Kurulması ve reylerin söz konusu sektörlere geçmeye Etkinleştirmesine ilişkin ulusal Eylem teşvik edilmesi için daha fazla çaba sarf Planı kapsamında altı öncelik alanı üze- edilmesi gerekir. Türk hükümeti, işgücü- rinde çalışmaktadır. nün becerilerini geliştirmeyi aktif olarak üstlenmiştir. Bu şekilde, Türkiye’deki Buna rağmen, eğitim sistemindeki zor- nüfusun etkin olmayan bir durumdan luklar mevcudiyetini korumaktadır. Ön- yüksek verimli işlere geçiş yönündeki celikle, Hayat Boyu Öğrenme (HBÖ) dönüşüme destek verilecektir. finansman mekanizmasının güçlendiril- mesi gerekmektedir. Zira Türkiye’deki Beceri engelini aşmaya yönelik Mesleki Eğitim ve Öğretim (TMEÖ) sis- başka seçenekler de mevcuttur temi kapsamındaki kurumların finans- man eksikliği genellikle özel sektörün Beceri engelini aşmaya yönelik diğer ihtiyaçlarından uzak, düşük kaliteli, arza önlemler arasında aşağıdakiler de yer dayalı programların ortaya çıkmasına almaktadır: beceri edinimine giden yol- neden olmaktadır. İkinci olarak, daha ların çeşitlendirilmesi, HBÖ’ye hız ka- önceki öğrenimin tanınmasına yönelik zandırmak ve eğitimin etkisini artırmak iyi bir düzenlenme mevcut değildir. Yeni için mesleki programların yaşam bece- işler, yeni beceri ve yetiler gerektirecek- rileri ile tamamlanması, ve işverenler tir; çalışanların işgücü piyasasına ayak ve iş arayanlar arasındaki beceri tale- uydurabilmek için becerilerini koruması bi (boş pozisyonlar) ve arzı (mezunlar) ve iyileştirmesi gerekecektir. Öğrencile- konusundaki bilgi eşitsizliğini azaltmak rin bir dersten diğerine geçme imkanı amacıyla bilgi yayma mekanizmalarının ve yüksek eğitim düzeylerine erişimi ol- oluşturulması. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 1 1. Kavramsal Çerçeve ve Motivasyon Özet: Bu raporda, işgücü piyasasında gücü piyasası sorunlarının hem sıklığı- kırılgan konumda olan gruplara ve bu nı hem de süresini ele alan söz konusu kişileri Türkiye’deki iyi işlerde nasıl et- dinamik bakış açısı farklı grupların kar- kin hale getirilebileceği konusu üzerin- şı karşıya olduğu istihdam engellerine de durulmaktadır. Bu amaçla, kırılgan yönelik zengin bir anlayış sunmaktadır. kesimin kimlerden oluştuğunun tanım- Dolayısıyla bu rapor, hedef belirleme lanmasının yanı sıra etkinleştirme poli- ve etkinleştirmenin ihtiyaca göre ayar- tikalarının özelliklerinin ve kullanımının lanması konusunda duarağan bir yakla- anlaşılması gerekmektedir. Bu bölüm- şımdan daha iyi bir zemin teşkil etmek- de sunulan kavramsal çerçevede, sözü tedir. geçen iki konu sırayla ele alınmakta ve ardından Türkiye’deki politika yapıcı- Türkiye’deki kırılgan grubun boyutu lara konuyla ilgili önerileri zamanında görece büyük ve yapısı heterojendir ve sunmak amacıyla raporun geri kalan bu kapsamda, çalışma yaşındaki nüfu- kısmında bu iki hususun nasıl bir araya sun (ÇYN) yaklaşık yarısı çalışmamak- getirildiği genel hatlarıyla anlatılmakta- ta, çalışanların yaklaşık yüzde 40’ı da dır. kayıt dışı çalışmaktadır (diğer bir ifade ile bu kişiler sosyal güvenlik ödemeleri- 1.1 Kırılgan kesim nin yapılmadığı işlerde çalışmaktadır).4 Türkiye, OECD ülkeleri içinde en büyük Kırılgan kesim, çalışabilecek olan, fakat çalışmayan nüfus payına sahiptir ve en “iyi bir iş” bulamama riski yüksek olan yüksek kayıt dışılık oranları arasında yer çalışma yaşındaki kişiler olarak tanım- almaktadır. Bu nedenle, bu büyük gru- lanmaktadır.” Diğer bir ifadeyle bu kişi- bun içinde kimlerin (ya da hangi tür ki- ler, işsizliğe veya üretkenlik düzeyi ya da şilerin) etkinleştirmede yüksek düzeyde ücreti düşük olan işlere (özellikle kayıt bir öncelik teşkil edeceğinin dikkatle dü- dışı işler) “mahkum olan” kişilerdir. Bu şünülmesi önem arz etmektedir. nedenle rapor, kırılganlığı zaman için- de belirli bir noktadan öte olarak dina- Bu raporda, kırılgan kesim içinde mik dönemlerle değerlendirmektedir. İş Türkiye’nin genel işgücü piyasası per- 4- Karakteristik özellikleri dikkate alındıktan sonra dahi, kayıt dışı ve kayıt içi çalışanların ücretleri arasında büyük bir fark bulunmaktadır. Kısmi olarak da olsa bu fark muhtemelen, söz konusu sektörler arasındaki verimlilik farklılığından kaynaklanmaktadır. Bunun yanı sıra, firmaların ve girişimcilerin karakteristik özellikleri dikkate alındıktan sonra dahi, kayıt dışı ve kayıt içindeki firmalar arasında toplam faktör verimliliğinde (TFV) dikkate değer farklılıklar bulunmaktadır (Dünya Bankası 2010, Country Economic Memorandum on Informality and Economic Growth). 2 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ formansı ve sosyal sonuçları açısından ta ne de okumaktadır (OECD ülkeleri özel önem arz eden iki gruba odaklanıl- içindeki en yüksek oran). Kentleşme, maktadır: tarımın azalması ve 2020 yılı civarın- daki ÇYN için tahmin edilen güçlü ar- • Kadınlar: Türkiye’deki çalışma ya- tış, tarım dışı iş arayan kişilerin sayısı- şındaki kadınların sadece yüzde 29’u nı arttırmaya devam edecektir. Genç çalışmaktadır (OECD ülkeleri içindeki ve düşük becerili kişiler bu kapsam- en düşük oran) ve kadın istihdamının da çoğunluğu oluşturacaktır (Şekil yüzde 50’sinden fazlası kayıt dışıdır. 1.1). Gençlerin işgücü piyasasına ye- Erişkin yaştakilerin ve yaşlı kadınla- teri kadar dahiledilememesi, bireyler rın istihdam oranı çok daha düşük ve ekonomideki verimlilik kapasitesi olmasına rağmen, kadınlar çalışma için, bütün olarak önemli maliyetler yaşındaki gençlerde çoğunluğu oluş- doğurmaktadır. Etkinleştirme politi- turmaktadır (15-24 yaş arasındakiler). kaları, hem işgücü piyasasına ilk defa Kadın istihdamının arttırılmasının bü- yük getirileri vardır: Dünya Bankası girenler hem de bir süredir işgücü simülasyonuna göre5, çalışan kadın- piyasası güçlüklerini yaşamakta olan ların payının sadece yüzde 6 puan gençler açısından önemli bir rol oy- arttırılması, geliri yüzde 7 artırırken, namaktadır. Esasında, uluslararası yoksulluğu yüzde 15 azaltabilir. kanıtlar iyi tasarlanmış etkinleştirme politikalarının, daha yaşlı erişkinler- • Gençler (15-24 yaş arası): Gençlerin den ziyade gençler üzerinde etkili yüzde 30’undan fazlası ne çalışmak- olabildiği göstermektedir. 5- Dünya Bankası 2011: “Female Labor Force Participation in Turkey: Trends, Determinants and Policy Framework” TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 3 ŞEKİL 1.1 Uzun süreli istihdam zorluklarının arkasındaki birkaç yapısal etmen 2020 yılına kadar artan çalışma yaşındaki nüfus Artan kentleşme Azalan tarım Büyük miktardaki düşük becerili işçi “stoğu” İlköğretimden az İlköğretim Ortaöğretim Üniversite Toplam Erkek Kadın Kaynak: TÜİK (İş Gücü Anketi verileri), BM (kentleşme, nüfus tahminleri) ve yazarların hesaplamaları. 4 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 1.2 Etkinleştirme Politikaları dahil olmak üzere) ile mevcut kazanç elde etme fırsatlarından faydalanılma- Bu raporda yer alan etkinleştirmeda, kı- sına yönelik motivasyonun arttırılması rılgan grupların topluma verimli şekilde amaçlanmaktadır. Eğitim, işgücü geli- katılımlarının ve kendi kendilerine ye- şimi ve ilgili aktif işgücü piyasası prog- terliliklerinin sağlanmasına ilişkin nihai ramlarında (AİPP) işgücü teminine iliş- hedefe yönelik olarak, kırılgan kişilerin kin spesifik istihdam engellerinin yanı isteklerinin, beşeri sermayenin ve niha- sıra iş arayanların ve diğer etkinleştirme yetinde iş arama çabalarının geliştiril- kullanıcılarının kapasite ve becerileri- mesi suretiyle düşük verimlilik (ya da nin geliştirilmesi ele alınmaktadır. Son yoksulluk) çıkmazından kurtulmalarına olarak, işgücü talebini destekleyen is- yardımcı olacak politikalar açıklanmak- tihdam hizmetleri (ör: ücret sübvansi- tadır. Bu tanımda pek çok politika aracı yonları) ve AİPP , hiç geliri olmayan veya yer almaktadır. Çalışma teşviği önlem- sınırlı gelir getiren işlerde çalışanların leri (yardım alanların yükümlülükleri ve erişebildiği kazanç elde etme fırsatları- ilgili yaptırımların yanı sıra işte destek nı genişletmektedir. ŞEKİL 1.2 Kırılganlıktan ‘iyi’ işlere İyi iş ‘good’ job Bariy Fırsat Lack of eksikliği Opportunity Other Diğer relevant İlgili politikalar er Etkinleştirme Activation policies Makro Eğitim Macro Politikaları Bariy policies Kapasite Lack of Education İşgücü Piyasası kurumları Labor institutions eksikliği Capacity piyasası İşgücüLabor düzenlemeleri regulations er … Bariy Motivasyon Lack of Motivation eksikliği er Kırılgan Vulnerable Örn: eylemsizliğe, işsizliğe, e.g., ‘trapped’ kayıt dışılığa in inactivity, “mahkum olmuş” unemployment, informality Kaynak: Yazarlar TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 5 İyi tasarlanan ve uygulanan etkinleş- odaklanır. İş gücü dinamiklerinin iyileşti- tirme politikaları büyümeyi (istihdamı rilmesi de Türkiye için önemli bir amaç- arttırmak ve işgücü piyasalarını daha et- tır ve 10. Kalkınma Planı gündeminin bir kin hale getirmek suretiyle) ve ailelerin parçasını oluşturmaktadır. Söz konusu gelirlerini (kazanç el etme fırsatlarının dokümanda, örneğin akdi hususları (işe güçlendirilmesi ve devlet desteğinin en alma ve işten çıkarma) ele alan detaylı çok ihtiyacı olanlara yönlendirilmesine bir yol haritasına yer verilmektedir. Kal- yardımcı olmak suretiyle) destekleye- kınma Planı’nda da el alındığı gibi, diğer bilir. Ancak, etkinleştirme politikaları- OECD ülkelerine kıyasla daha çok Tür- nın etkililiğine ilişkin deneysel bulgu- kiye için geçerli olan belirli bir zorluk, lar arasında tutarsızlık söz konusudur: sayıları oldukça fazla olan, hiç iş deneyi- Yapılan çalışmalar, bu politikaların pek mi olmayan veya sadece düşük kaliteli çok sonuç üzerinde olumlu etkisi olabi- işlerde deneyimi olan kırılgan genç ve leceğini, fakat pek çok durumda bunu kadınların etkin hale getirilmesidir. başaramadığını göstermektedir. Bunla- rın karma başarısı, etkinleştirme politi- Bu rapor, kavramsal çerçevede tanımla- kalarının ihtiyaca göre ayarlanması ve nan konuları şu şekilde ele almaktadır: koordine edilmesine ilişkin önemli role 2. Bölümde, Türkiye’deki etkinleştirme işaret etmektedir. Etkinleştirme önlem- politikalarında bugüne kadar kaydedi- leri arasındaki koordinasyon, özellikle len gelişme değerlendirilmekte ve bu kırılganlık –pek çok durumda olduğu bağlamda, özellikle İŞKUR ve Sosyal gibi- sırayla ele alınması gereken birden Yardımlar Genel Müdürlüğü arasındaki fazla engelle ilişkilendirildiğinde anlam işbirliğine dikkat edilmektedir. 3. Bö- kazanmaktadır (Şekil 1.2). Benzer şekil- lümde, büyük boyuttaki kırılgan kişiler de, etkinleştirme politikalarının da, daha grubunu, yüksek ya da düşük etkinleş- geniş bir büyüme ve istihdamla uyumlu tirme önceliğine sahip olmalarına göre politika çerçevesine dahil edildiğinde, alt birimlere ayıracak bir mekanizma su- daha etkili olma ihtimali yüksektir. nulmaktadır; diğer bir ifade ile, burada sosyal sektörler ve hizmetlere yönelik Etkinlik oranlarının yüksek olduğu ülke- kullanıcı kesimleri” tanımlanmaktadır. lerde, etkinleştirme politikaları genellik- Son olarak 4. Bölüm, bazı öncelik bö- le iş geçişlerinin kolaylaştırılmasına ve lümleri hususuna odaklanmakta ve kırıl- geçici olarak işgücü piyasası sorunları gan kesimin becerilerinin nasıl geliştiri- yaşayan kişilerin yeniden kazanılmasına lebileceğini incelemektedir. 6 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 7 2. Türkiye’de Sosyal Yardım Faydalanıcılarının İstihdamda Etkin Hale Getirilmesine Yönelik Politikaların Güçlendirilmesi6 Özet: Birçok diğer ülkede olduğu gibi, ve Türkiye’nin Eylem Planını uygular- Türkiye’deki kamu istihdam hizmetleri ken benimseyeceği stratejiyi bilgilendi- (KİH) ve sosyal yardım (SY) programları rebilecek olan olası politika seçenekleri farklı bakanlıkların sorumluluğundadır ayrıntılı olarak ele alınmaktadır. ve farklı kurumlarca yürütülmektedir. Türkiye Hükümeti her iki sistemin de 2.1 Art alan bilgisi ve birlikte işleyebildiği yolları iyileştirme - Bulgulara Dair Özet yi amaçladığından, Kalkınma Bakanlığı sosyal yardım ile istihdam hizmetleri Geçtiğimiz birkaç yıl içinde Türk Hü- arasında daha etkili bir bağlantı kura- kümeti, işgücü piyasası politikasında bilmek için bir Eylem Planının geliştiril- dikkate değer ilerlemeler kaydetmiş- mesine aracılık etmiştir. Amaç, çalışma tir. 2008 yılında gerçekleştirilen işgücü yetisi olduğu halde sosyal yardım baş- reformu ile ücretli olmayan istihdama vurusu yapıp sosyal yardım alan kişi- ilişkin işgücü maliyetleri önemli düzey- lerin “ilgili kurum tarafından Türkiye İş de azalmıştır ve OECD ortalaması yaka- Kurumuna (İŞKUR) kaydedilmesidir.” SY lanmıştır. Ayrıca Aktif İş Gücü Piyasası kurumlarından İŞKUR’a yönlendirilen Programları (AİPP), kayıtlı olan tüm işsiz insanlarla “iletişime geçilecektir; bece - kişilere yönlendirilmiştir. 2008 yılında ri düzeyleri test edildikten sonra, bu kişi- kayıt dışılığı azaltmaya yönelik bir eylem ler ihtiyaç duydukları eğitim programla- planı uygulamaya koyulmuştur. 2011’de rına yönlendirilecek ve iş arama desteği çıkan Torba Kanun ile yarı zamanlı ça- alacak ya da boş pozisyonlara yönlendi- lışmanın önündeki caydırıcı etmenler rilerek işe alınacaklardır.” İŞKUR ayrıca azaltılmış ve sübvansiyonlar, yeni işe bu yeni kullanıcılar için özel program- alınanları da kapsayacak şekilde geniş- lar geliştirecektir. Bu rapor önce sosyal letilmiştir (kadınlar ve gençler). Toplu yardım ve kamu istihdam hizmetlerinin olarak ele alındığında, yeni hükümet etkinliği açısından Türkiye’deki mevcut programlarında; işgücü piyasası esnek- durumu açıklamaktadır. Ardından, ken- liği, çalışanların korunması, AİPP , eği- di KİH ve SY sistemlerini daha iyi enteg- tim piyasa ihtiyaçları arasında bağlantı re etme arayışına giren OECD ülkeleri- kurulması ve kadınlar ve gençler dahil nin bir değerlendirmesinden türetilen olmak üzere kırılgan grupların istihdam 6- Bu rapor Ahmet Levent Yener ve Dan Finn tarafından hazırlanmıştır. 8 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ edilebilirliğini iyileştirmeye yönelik ön- Türk hükümeti çabalarını, teşvikler ve lemler yer almaktadır. destekler aracılığıyla, verimli sektörler- deki ve yüksek büyüme potansiyeli olan Son zamanlarda sarf edilen çabalara ve sektörlerdeki kayıt içi ücretli istihdamın Türkiye’nin son yıllarda gözlemlenen desteklenmesine yönlendirmiştir. güçlü ekonomik performansına, Türk işgücü piyasası halen kalıcı düşük etkin Hükümetin ikincil hedefi, sosyal bütün- olma oranları ve düşük işgücü verimlili- leşme ve verimli istihdam açısından ği ile tanımlanmaya devam etmektedir. çoklu kazanım sağlamak amacıyla kırıl- OECD ülkeleri arasında Türkiye çalışma gan kesimin iyi işlerde etkin hale geti- yaşındaki nüfusa (ÇYN) ilişkin olarak rilmesidir. Kırılgan kesim, çalışabilecek en düşük istihdam oranına sahiptir. Zira olan, fakat mevcut koşullara “mahkum ÇYN’nin yarısından azı çalışmaktadır ve olmuş” olan çalışma yaşındaki kişilerdir bunların sadece yaklaşıl dörtte biri ka- (diğer bir ifade ile, işi olmayan kişiler, dındır. Gençlerin yaklaşık yüzde 35’i (ço- kayıt dışı olarak düşük verimliliği olan / ğunlukla kadınlar) ne çalışmakta ne de düşük ücret sunan işlerde çalışanlar ya okumaktadır. Kayıt dışı istihdam dikkate da sosyal yardımlarını (SY) kaybetmek değer miktarda azalmıştır; fakat halen istemedikleri için çalışmak istemeyen- çalışanların yüzde 42’sini etkilemekte- ler). Türk Hükümeti, etkinleştirme çalış- dir. Bu da Türkiye’nin OECD ülkeleri ve malarının ihtiyaca göre ayarlanması ve karşılaştırılabilir diğer ülkelere kıyasla hizmetlerin koordineli olarak sunumu düşük olan işgücü verimliliğini ortaya yoluyla daha iyi hedef oluşturmanın, koymaktadır. kırılgan kişilerin iyi işlere yerleşmesine ön ayak olabileceğinin farkındadır. Sos- Türkiye’de “iyi işler” yoluyla verimli istih- yal yardım (SY) faydalanıcılarının kendi damın arttırılmasına yönelik politikaların kendilerine yetebilen bireyler haline gel- uygulanması, hükümet için önceliklidir. mesi ve bunu sürdürmesini sağlamak Zira hükümet, yaşam standartlarını yük- üzere iş aramayı, iş bulmayı ve topluma seltmeyi, verimliliği arttırmayı ve sosyal verimli şekilde katılım sağlamayı teşvik bütünleşmeyi iyileştirmeyi amaçlamak- etmek için bir Eylem Planı geliştirilmek- tadır. “İyi işin” tanımı ülkeden ülkeye ve tedir. aynı zaman içinde ülke için farlılık gös- terirken, Türkiye’deki gelişime ilişkin iyi Türkiye’deki SY sistemi ve kamu istih- işler kayıt altındaki ücretli sektör işleri dam hizmeti (KİH) arasında bir bağlantı olarak tanımlanabilir; çünkü: (i) bu işler kurmak ve SY faydalanıcılarının ekono- genellikle, yüksek gelir ve yüksek ve- mik etkinleştirmeunu desteklemek ama- rimlilikle ilişkilendirilir ve söz konusu iş- cıyla 1 Nisan 2010’da Sosyal Destek ler, çalışanlara ve ailelerine kayıt dışı bir Yardım Sisteminin İstihdam ile Bağlan- iş veya serbest mesleğe kıyasla daha iyi tısının Kurulması ve Etkinleştirmesine bir koruma ve sosyal kapsam sunar ve ilişkin Bir Eylem Planı kabul edilmiştir. (ii) ÇYN’nin büyük bir kısmının bu işle- 17 Şubat 2012’de Aile ve Sosyal Poli- re erişimi yoktur (kırılgan). Buna göre, tikalar Bakanlığı (ASPB) ve İŞKUR (Tür- TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 9 kiye İş Kurumu) arasında, SY başvuru- planlarını kabul etme ve ilerleme ve sunda bulunanların tamamını İŞKUR’un uygunluğu izlemedeki rolü; iş arayanlar veri tabanına geçirmek ve bu kişilere aktif işgücü hizmeti sunmak • İstihdam edilebilir SY yararlanıcıların- amacıyla bir protokol imzalanmıştır. dan oluşan belli grupları hedefleyen beş en iyi uygulama örneği istihdam Bu raporun ilk bölümünde, SY faydala- programı (Bu programların nasıl ta- nıcılarını hedef alan Türkiye’deki mevcut sarlandığı, uygulamaya konulduğu, programlara ve daha iyi koordine edilen sunulduğu, izlendiği ve değerlendi- bazı KİH ve SY hizmetlerinin halihazırda rildiği) ve; Türkiye’de nasıl sunulduğuna dair bir denetim ve değerlendirme yer almak- • İstihdam edilmesi zor SY alıcılarını tadır. İkinci kısımda, SY ödemelerinden hedef alan istihdam programları ve faydalananlara yönelik istihdam hizmeti hizmetlere ilişkin kurum dışı ve kar sunumlarında reforma giden bazı OECD amacı gütmeyen sunucuların rolü, ülkelerinde son yirmi yılda edinilen de- seçimi ve bunlarla sözleşme yapıl- neyimler, reformun etkileri ve alınan ması. dersler karşılaştırılmaktadır. Bu bölüm- de aşağıdakilere dair bir değerlendirme yer almaktadır: 2.2 Türkiye’deki SY Faydalanı- cılarını Hedef Alan KİH Prog- • KİH ve SY sunum sistemlerinin işbir- ramlarının Koordinasyonu ve liği, ortak yerleşim ve entegrasyonu Sunumu içerecek şekilde birbirine daha iyi bağlanması için kurumsal reformlar; 2.2.1 Mevcut Durum • Yardım alımının etkin şekilde iş ara- İŞKUR, KİH’in iyileştirilmesinde kilit bir ma ve işgücü piyasası programlarına rol oynamaya başlamıştır. 2008 yılın- katılımları arasında bağlantı kuran dan bu yana, İŞKUR mesleki eğitimin teşvikler ve koşullar; kapsamını genişletmiş ve kalitesini yük- seltmiştir. Bu kapsamda, iş ve meslek • Kimlerin çalışabileceğini ve piyasa- danışmanları (İMD) sistemi uygulamaya nın hazırlıklı olma durumunu ve çalı- konulmuş ve SY alanlarla İŞKUR kaydı şabilecek durumda olan kişilerin ihti- arasında bağlantı kurulmuştur. AİPP’ye yaçlarını belirlemek için kullanılan ilk istihdam edilebilirlik değerlendirmesi katılım, işsizlik sigortası (İS) alabilme ve profil belirleme sistemleri; kriterlerine karşılayıp karşılayamamala- rına bakılmaksızın tüm kayıtlı işsizlere • Sosyal çalışma görevlileri ve/veya iş açılmıştır ve mesleki eğitim alanların ve meslek danışmanlarının istihdam sayısı 2008 yılında 30,000’ken, 2012 yı- edilebilirliği değerlendirme, iş ara- lında 464,000’e çıkmıştır; ki bu da kayıtlı maya yardım etme, bireysel eylem işsizlerin yaklaşık beşte birine karşılık 10 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ gelmektedir.7 İŞKUR, ulusal mesleki leştirme koşullarına tabi tutulmaktadır yeterlikler sistemini iyileştirmek ve son (eğitim alanların en az yüzde 50’si belirli zamanlarda eğitim sunucularının belirli bir süre içinde iş bulabilmelidir; bu süre kalite ve performans kriterleri esasında kursun süresinden az olmamak kaydıyla seçilmesi suretiyle eğitimin kalitesini en az 120 gündür). Yeni düzenleme ile yükseltmeye çalışmaktadır.8 ayrıca, eğitim ve iş arama arasında bağ- lantı kurulmuştur ve eğitim alıp kendi Mart 2013’te yayımlanan yeni bir yö- özelliklerine uygun işleri reddeden kişi- netmelik, şu hususlar dahil olmak üzere ler, 24 ay boyunca AİPP uygulamaların- mesleki eğitimin etkililiğini iyileştirme dan men edilmektedir. Son olarak, İMD yönünde bir dizi inisiyatif getirmiştir: eğitim programları katılımcılarını seçme (i) katılımcıların istihdam edilebilirliğin- konusunda daha aktif hale gelmişlerdir. de iyileşme kaydetmek amacıyla eğitim programlarına yeni modüller eklenmesi İŞKUR’un, etkin bir istihdam kurumu (ör: iş arama becerileri, mülakat teknik- olma yolundaki çabaları dikkate değer- leri ve temel beceriler); (ii) işe yerleştir- dir; fakat düşük işgücü katılım düzeyleri me başarısına yönelik ödüller ve ihaleler ve kayıt içi istihdam SY ihtiyacında ha- sunuculara verilirken, Mesleki Yeterlilik len yavaş bir artışa neden olmaktadır. Kurumu (MYK) tarafından verilen akre- Bu nedenle, Türkiye’deki SY’nin hem ditasyon ve (iii) iş garantili kurslarda ar- içeriği hem de büyüklüğü, son on yıl- tan işe yerleştirme oranı. da hızla artmıştır. Sosyal harcamaların (SY ve hizmetler dahil) GSYH’ye oranı Yeni düzenlemelerle uyumlu olarak, işe 2002 yılında yüzde 0.5 iken, aynı kale- yerleştirme performansı düşük olan hiz- min GSYH’ye oranı 2012 yılında yüzde met sunucuları, daha katı bir gözetime 1.43 olarak gerçekleşmiştir. Sosyal har- tabi tutulmaktadır. İŞKUR, düşük per- camalar şunları kapsamaktadır: Sosyal formans sergileyen hizmet sağlayıcıları Yardımlar Genel Müdürlüğü tarafından öncelikle yasal yollarla uyarmaktadır. sağlanan SY (genellikle aile yardımı ve Hizmet sağlayıcıları, sözleşme koşul- sağlık ve eğitim için şartlı nakit transferi larına aykırı şekilde çalışmaya devam (ŞNT)), spesifik gruplara yardım (diğer ettiği takdirde, İŞKUR üzerinde anlaş- bir ifade ile, engelli vatandaşlar, 65 ya- maya varılan kesin teminatı gelir kay- şın üstündeki yoksul vatandaşlar, dul dedebilmektedir. Daha ciddi durumlar- kadınlar), yoksulların sağlık sigortası ve da, ödemeden mahrum bırakma da bir çocuklar ve gençlere yönelik sosyal hiz- seçenektir. Genel eğitim veren hizmet metler. sağlayıcıları da artık daha katı işe yer- 2.2.2 Stratejik Planlama ve Yasal 7- 2008 yılında 5763 sayılı kanunda ve 2012 yılında 6111 sayılı kanunda yapılan değişikliklerle, işsizlik sigortası fonundan aktif işgücü programlarına yıllık olarak yapılan transfer miktarına ilişkin tavan yükseltilmiş ve bir yılda bu fona aktarılan devlet bütçesi payı %30 olarak belirlenmiştir. Yapılan bu değişiklik ile, aktif işgücü programlarına yönelik yapılan harcamalar 35 milyon TL’den 1 milyar TL’ye çıkmıştır. Buna göre, bu programlardan faydalanan insanların sayısı bu yıllarda artış göstermiştir. 8- Bu kapsamda, 16 sektörde 294 ulusal meslek standardı oluşturulmuştur ve bunların 127’si uygulanmaktadır. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 11 Düzenlemeler orta ve uzun vadede gerçekleştirilmesi öngörülen 13 eyleme yer verilmektedir. Sosyal yardımların sağlanmasının, kayıt Bunlar arasında: çalışabilecek durumda içi istihdam için caydırıcı nitelikte oldu- olan SY faydalanıcılarının İŞKUR’un veri ğunun ve sosyal yardım faydalanıcıları tabanına kaydedilmesi; SY faydalanıcı- ile etkinleştirme arasında bağlantı kuran ları için uygun istihdam programlarının programların büyük bir bedeli olabile- geliştirilmesi; puanlama formülünün, ceğinin bilincinde olarak hükümet, istih- SY faaliyetlerini yürüten diğer kurumla- dam ve sosyal koruma arasındaki bağı ra uyumlu hale getirilmesi ve İŞKUR’un güçlendirmeye yönelik stratejiler geliş- mesleki eğitim programları ile toplum tirmeye başlamıştır. ASPB, Çalışma ve hizmeti programlarına katılan kişilerin Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Kalkınma Ba- yeşil kart statülerinin korunması yer kanlığı ve Milli Eğitim Bakanlığı, yoksul almaktadır. 17 Şubat 2012’de ASPB ve vatandaşların SY’ye bağımlı olmasının İŞKUR arasında, sosyal yardıma başvu- önüne geçmek ve bu kişilerin işgücüne ranları İŞKUR’un veri tabanına yönlen- katılımını teşvik etmek amacıyla ve eko- dirmek ve bu kişilere aktif işgücü hiz- nomik, sosyal ve mali politikalara uygun metleri sunmak amacıyla bir protokol olarak toplumun tüm kesimlerini kapsa- imzalanmıştır. İŞKUR’un İMD SY fayda- yan etkili ve entegre bir sosyal koruma lanıcıları ile irtibat kurmakta, beceri test- sistemi geliştirilmesine dair çalışmalar leri uygulamakta ve sonrasında kullanı- yürütmektedir. Son zamanlarda uygula- cıları açık pozisyonlara, mesleki eğitim maya koyulan reformlar, SY alıcıları ile ve öğretime ve diğer uyum programla- İŞKUR’a kayıt arasında bağlantı kurmak, rına yönlendirmektedir. SY’yi kayıt altındaki sektör çalışanlarına açmak ve sağlık sigortası desteği (yeşil SY’nin alt yapısı ve yönetiminde kayde- kart) sahipleri için kayıt içi istihdama yö- dilen önemli gelişmeler sayesinde, SY nelik caydırıcı etmenleri azaltmak sure- faydalanıcılarının etkin hale getirilme- tiyle buna odaklanmaktadır. si artık çok daha kolay hale gelmiştir. ASPB’nin 2011 yılında kurulmasından Sosyal Destek Sisteminin İstihdam ile ve sosyal hizmetler üzerinde çalışan Bağlantısının Kurulması ve Etkinleştir- kamu kurumlarının söz konusu bakanlık mesine İlişkin Bir Eylem Planının oluş- bünyesine alınmasından bu yana, SY turulmasının ardından ASPB ve İŞKUR, ve hizmetler daha koordineli bir şekilde SY faydalanıcılarını İŞKUR’un veri taba- planlanmakta ve uygulanmaktadır. Yeni nına kaydetmeye başlamıştır. Ekonomik bir Bütünleşik Sosyal Yardım Bilgi Siste- Koordinasyon Kurulu; SY sistemi ve is- mi (SOYBİS) geliştirmiştir ve ortak me- tihdam arasında bağlantı kurmak ve SY kanizmalar, hedefleri daha etkili şekilde faydalanıcılarının etkin hale getirilmesi- ele almak amacıyla gözden geçirilmiş- ne destek vermek amacıyla, söz konu- tir. ASPB bünyesindeki Sosyal Yardım- su eylem planını 1 Nisan 2010 tarihinde lar Genel Müdürlüğü (SYGM), mevcut kabul etmiştir. Bu Eylem Planında, kısa, durumda 1,000 yerel Sosyal Yardım ve 12 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Dayanışma Vakıflarının (SYDV) yardımı mektedir. Her bir hane halkına yapılan ile SY sisteminin ilçe düzeyinde koordi- ödemeler, uygun destek programlarına nasyonunu sağlamaktadır. Başvurular göre hesaplanmakta ve gerçek fayda- SYDV tarafından, SOYBİS üzerinden ih- lanıcıların banka hesaplarına aktarıl- tiyaç – yoksulluk sorgulaması yapılmak maktadır (örn., çocuğunun eğitimi için suretiyle kontrol edilmektedir. SOYBİS KNT alan anne durumunda, anneye). ve diğer kamu kurumlarının veri taban- Hane halkı üyelerinden biri, hane halkı- ları arasında, yardımı izlemek ve olası nın tüm üyeleri için bir başvuru formu çakışmaları önlemek amacıyla bağlantı- doldurmak suretiyle SYDV’ye başvura- lar mevcuttur. SYDV, gerekli kontrolleri bilmektedir. yapar ve faydalanıcıları sisteme kaydet- Kutu 2.1 Faydalanıcı Kaydında Bilgilerin SOYBİS Tarafından Çapraz Kontrolü SOYBİS aşağıda yer alan kontrolleri gerçekleştirir: 1. İçişleri Bakanlığı Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü MERNİS veri tabanından adres bilgileri, nüfus, aile ve kişi kayıt bilgileri, 2. İŞKUR veri tabanından kişinin İŞKUR’a kaydının olup olmadığı, İşsizlik Sigortası, Kısa Çalışma Ödeneği ve İş Kaybı Tazminatı alıp almadığına ilişkin bilgiler, 3. Vakıflar Genel Müdürlüğü veri tabanından kişinin Muhtaç Aylığı alıp almadığına ilişkin bilgiler, 4. Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü veri tabanından kişinin Evde Bakım Aylığı alıp almadığına ilişkin bilgiler, 5. Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü veri tabanlarından kişinin Şartlı Nakit Transferi, Gelir Getirici Proje ve Diğer Yardımlardan yararlanıp yararlanmadığına ilişkin bilgiler, 6. Sosyal Güvenlik Kurumu veri tabanından kişinin Sosyal Güvencesinin olup olmadığı, sağlık hizmetlerinden yararlanıp yararlanmadığı ve 2022 sayılı Kanuna göre Maaş (yardım) alıp almadığına ilişkin bilgiler, 7. Gelir İdaresi Başkanlığı veri tabanından kişinin Vergi Mükellefiyeti ve üzerine kayıtlı aracı olup olmadığına ilişkin bilgiler, 8. Sağlık Bakanlığı veri tabanından veri tabanından kişinin Yeşil Kartı olup olmadığına ilişkin bilgiler, 9. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü’nden kişinin üzerine kayıtlı gayrimenkulü olup olmadığına ilişkin bilgiler, 10. Kredi ve Yurtlar Kurumundan burs ve kredi alıp almadığına ilişkin bilgiler, 11. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Çiftçi Kayıt Sisteminden kişinin Arazi Varlığı, Ekili Arazi Varlığı ve bu arazilerde yetişen tarım ürünlerine ilişkin bilgiler, 12. İçişleri Bakanlığından geçici köy korucusu maaşına ilişkin bilgiler, 13. Milli Eğitim Bakanlığının e-okul veri tabanından, öğrencilerin okula devamlılığı ve okul başarısına ilişkin bilgiler. Kaynak: ASPB 2011. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 13 SY faydalanıcılarının gerekli koşulları sağlanacak kömür desteği, evde bakım taşıyıp taşımadığını netleştirmek ama- hizmeti, vb.). cıyla 2012 yılında, Sosyal Yardım ve Dayanışma Kanununda bazı değişiklik- SY faydalanıcılarının verimli istihdama ler yapılmıştır. Söz konusu değişiklik yönlendirilmesinde daha fazla ilerleme kapsamında (Kanunun 2. Maddesinde), kaydedilmesi gerekmektedir; çünkü yardımdan faydalanmak için gereken SY faydalanıcılarının yüzde 28’i çalış- koşullar, hane halkı üyelerinin tamamı- ma yaşındaki erkeklerden oluşmaktadır. nın toplam geliri dikkate alınmak sure- SOYBİS’in oluşturulması, değerli ve- tiyle tanımlanmaktadır ve hane halkının rileri, istihdam ve SY ile ilgilenen tüm toplam geliri net asgari ücretin üçte bi- kurumlarca erişilebilir kılmıştır. Türk rinden az ise, çalışmakta olan faydalanı- nüfusunun tamamının yaklaşık üçte biri cının SY’den faydalanma hakkı olduğu SOYBİS’te kayıtlıdır (Tablo 2.1). Bu bil- kabul edilmektedir. Bu koşullar altında, gi sisteminin etkin kullanımı, ASPB ve hane halkının tamamının farklı SY türle- İŞKUR’un faydalanıcıları izlemesine ve rinden faydalanma hakkı olabilir (çocuk- bu kişilere uygun hizmetler sunmasına lar için eğitim desteği, ısınma için aileye imkan vermelidir. TABLO 2.1 Sosyal yardım rakamları, 2012 SY kaydı ve faydalanıcılar Sayı Nüfus 75,627,384 SOYBİS’de kayıtlı kişiler 23,668,942 SOYBİS’de kayıtlı hane halkı 6,768,126 SY faydalanıcıları (kişiler) 6,370,100 SY faydalanıcıları (hane halkı) 2,101,611 SY faydalanıcıları (düzenli transferler) 1,657,144 SY faydalanıcıları (düzensiz transferler) 1,994,470 Kaynak: TUIK veri tabanı ve ASPB 2013. 2.2.3 Etkinleştirme Uygulaması lanıcıların çalışma kapasitesine ilişkin bir tarama aracı ya da hedef test kulla- Tüm SY programlarının faydalanıcıla- nılmamaktadır. SY ödeme sisteminde rı9 yeni etkinleştirme stratejisinde yer mevcut olan kontrol mekanizmaları ge- almaktadır; ancak, bu süreçte fayda- liştirilmektedir ve SYDV personeli, her 9- SA düzenli olarak (diğer bir ifade ile, dul kadınlara ödenen aylıklar), sınırlı süreyle (diğer bir ifade ile, konut yardımları), geçici olarak (diğer bir ifade ile, KNT) sunulabilir. 14 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ bir ödeme aralığında (genellikle iki ayda veri tabanına kaydolmak istiyorsa, ilgili bir) gerekli kontrolleri yapmaktadır. Söz bilgiler İŞKUR’a verilmektedir. İŞKUR’un konusu kontrollerin yanı sıra, ASPB mü- kayıt işlemi 17 Mart 2012 tarihli protokol fettişleri, “Sosyal Yardım Projesi Fayda- hükümlerine uygun olarak gerçekleşti- lanıcılarının Belirlenmesi Amacıyla Bir rilir ve bilgilerin ASPB’den alınmasının Puanlama Formülünün Oluşturulması” ardından İŞKUR tarafından tamamlanır. kapsamında Türkiye Bilimsel ve Teknik Ocak 2013’den itibaren, İŞKUR’a yönlen- Araştırma Kurumu (TUBITAK) ile birlik- dirilen her bir SY faydalanıcısı İŞKUR’un te oluşturulan Hane Halkı Ziyareti Bilgi 4,000 İMD’sinden birine tahsis edilir. Formlarını kullanmak suretiyle, SY fay- Bilgileri aktarılan SY başvuru sahibine dalanıcılarının gerekli koşulları taşıdığını en yakın İŞKUR biriminde görevli İMD, teyit etmek amacıyla ilgili evleri ziyaret başvuru sahibini münferit olarak izler. etmektedir. Bu iki süreçte, faydalanıcıla- Herhangi bir SY faydalanıcısının kriter- ra etkinleştirme programı hakkında bilgi leri karşılama durumunda zaman içinde verilmekte ve istihdam hizmetlerinden değişiklik olabilir; destek verilen bir SY yararlanmak için İŞKUR’a yönlendiril- faydalanıcısı “aktif” olarak adlandırılır. mek isteyip istemedikleri sorulmakta- İMD, BT sistemlerinin ayrı bir bölümün- dır. Buna gönüllü olan ÇYN (15-64 yaş de hem aktif hem de pasif SY faydala- arası) kapsamında bulunanlar hakkın- nıcılarına ait bilgileri takip eder ve yeni daki bilgiler, İŞKUR’a gönderilmektedir. kaydedilen bir kişinin SY alıp almadığını Söz konusu bilgi toplama aşamasında görebilir. herhangi bir öncelik kriteri ya da sınıf- landırma mevcut değildir. Ayrıca, fay- dalanıcının istihdam edilebilirliğine ile İMD, Aktif İş Gücü Hizmetleri (AİH) Yö- ilgili başka bir kontrol yapılmamaktadır. netmeliğine uygun olarak hizmet sunar. ASPB ve İŞKUR hane halkı üyelerinin Söz konusu yönetmelikte, bir SY fay- istihdam edilebilirliğine ilişkin kriterleri dalanıcısına, İŞKUR’un veri tabanına oluşturmak ve Hane Halkı Ziyareti Bilgi aktarılmasını takip eden iki hafta içinde Formunu geliştirmek amacıyla yakın iş- aktif işgücü hizmeti verilmesi öngörülür. birliği içinde çalışmaktadır. Bu nedenle İMD, sisteme aktarılan SY faydalanıcısını beceri düzeyi belirleme İŞKUR, tüm “ehil-iş görebilir” SY fayda- testine tabi tutmak ve bu kişileri mes- lanıcılarını kaydeder; ancak, İŞKUR’un leki eğitim programlarına yönlendirmek veri tabanına kaydolmak zorunlu değil- amacıyla söz konusu SY faydalanıcısı ile dir. Yeni bir başvuru sahibi ya da mev- irtibat kurar ve randevu verir. Faydalanı- cut SY faydalanıcısı, SYDV personeline cılar tüm programlara katılım sağlayabi- her bir transfer zamanında SYDV tara- lir; fakat, kamu çalışma programlarına fından yapılan düzenli kontrollerde (ge- katılan faydalanıcıların sosyal yardımla- nellikle iki ayda bir) ya da istediği zaman rı iptal edilir. Yine de, SY faydalanıcıla- İŞKUR’un veri tabanına kaydolmak iste- rının işleri kabul etme ya da bir mesleki diğini söyleyebilir. SY başvuru sahibi eğitime kaydolma gibi bir zorunluluğu işsiz, 15-64 yaş aralığında ve İŞKUR’un yoktur. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 15 ŞEKİL 2.1 İŞKUR tarafından sunulan AİPP İşbaşı Eğitim Programları Programları Az Gelişmiş Bölgelerde Engelliler için Eğitim Programları Büyüme Merkezleri Projesi İŞKUR Girişimcilik Eğitim Mesleki Eğitim Kursları Programları AİPP Hükümlüler ve Eski Toplum Yararına Çalışma Hükümlüler için Eğitim Programları Uzmanlaşmış Meslek Kursları Edindirme Merkezleri (UMEM) Projesi Kaynak: Yazarlar Etkinleştirme programı halen ilk uygu- olmadığından bazı sorunlar baş göster- lama yılındadır. ASPB, kaydedilmesi mişse de, İŞKUR’un ilgili düzenlemesi için İŞKUR’a 1.1 milyon SY faydalanıcısı gereğince İMD’lerin, istihdam hizmeti hakkında bilgi göndermiştir; fakat, yük- sunmak adına iki hafta içinde SY fayda- sek hacmi nedeniyle ve en üst düzeyde lanıcıları ile irtibat kurmaları gerekliliği önceliğe sahip olan faydalanıcıları belir- devam etmektedir. Bu sorunlara rağ- lenmek üzere tarama / önceliklendirme men, İŞKUR personeli İŞKUR’un veri ta- mekanizmasını uygulamaya koymak banına Mart 2013 sonuna kadar 330,000 amacıyla veri transferinin Aralık 2012’de faydalanıcıyı kaydetmiştir. Bunlardan askıya alınması gerekmiştir. Söz konu- 111,000 kişi açık pozisyonlara yönlen- su durum bir ilden diğerine farklılık gös- dirilmiş ve 26,000’i işe alınmıştır. Diğer terse de, kendilerine tahsis edilen ilave 62,000 faydalanıcı İŞKUR’un mesleki SY faydalanıcısı nedeniyle İMD’nin iş eğitim ve öğretim (MEÖ) programları- yükü artmıştır. Söz konusu ilave kişiler na yönlendirilmiş ve bunların arasından ASPB tarafından herhangi bir öncelik- 17,000’i söz konusu programa katılım lendirmeye tabi tutulmadığından ve sağlamıştır. ASPB’den İŞKUR’a yapılan bu kişilere ait bilgiler her zaman doğru veri transferine ne zaman devam edile- 16 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ceği net olmasa da, İŞKUR 2013 sonu- bu kadar fazla dosya yükünü işlemek na kadar 1.1 milyon SY faydalanıcısının üzere tasarlanmamıştır ve bunların sa- tamamının İŞKUR’un veri tabanına ak- yısındaki artışa (4,000’den) ilişkin olarak tarılmasını planlamaktadır. İMD tüm bu belirlenmiş herhangi bir zaman çizelgesi SY faydalanıcıları ile en az bir kez irtibat bulunmamaktadır. Bu nedenle, hizmet- kuracak ve hangilerinin irtibatta kalmak lerin zamanında sunulması sorun teşkil istemediğini kaydedecektir. İMD sistemi etmeye devam etmektedir. ŞEKİL 2.2 İŞKUR faydalanıcıları ve hizmet tahsisi Kaynak: ASPB ve İŞKUR veri tabanı esas alınarak hesaplanmıştır 2.2.4 İzleyen Adımlar mevcut iş yükü, iş arayanların istihdam edilebilirliğinin ve buna bağlı olarak da Daha iyi profil oluşturma ve öncelik- bu kişilerin eğitim ya da diğer hizmet- lendirme, veri aktarımının yeniden baş- lere yönelik ihtiyaçlarının değerlendiril- latılması ve ASPB ve İŞKUR’a karşılıklı mesini zorlaştırmaktadır. İyi tasarlanmış hedeflerine ulaşmada yardımcı olunma- kamu istihdam hizmetlerinin (KİH) mev- sı açısından kilit unsurdur. İŞKUR’un cut olduğu ülkeler, iş arayan kişiler için ilk İMD’sinden faydalanılmasının, eğitim istihdam edilebilirlik değerlendirmesini alanların istihdam hizmetleri ile eşleşti- yapmaktadır; ki bunlar daha sonra söz rilmesinde daha iyi sonuçlar yarataca- konusu iş arayan kişilerin “profillerini” ğı açıktır; fakat söz konusu personelin farklı destek paketleri alan farklı gruplar TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 17 temelinde belirlemek için kullanılmakta- ayındaki zaruri masraflarını karşılarken, dır ve önemli ölçüde kaynak, istihdam aynı zamanda da SY faydalanıcısına tah- edilmesi zor kişilere ayrılmaktadır. SY sis edilen İŞKUR İMD ve SYDV arasın- faydalanıcılarının istihdamda etkin hale daki işbirliğinin iyileştirilmesine imkan getirilmesi sürecinde, “istihdam edile- vermektedir. Pilot uygulama; ülke çapı- bilirlik” ve “uygun işler” kavramlarını na yayılmadan önce Kocaeli, Gaziantep daha kapsamlı ve ayrıntılı şekilde geliş- ve Şanlıurfa’yı da kapsayacak şekilde tirmek üzere İŞKUR ve ASPB yakın iş- genişletilmesi planlanmıştır. Bunun yanı birliği içinde çalışmaktadır. Söz konusu sıra ASPB, Karabük ve Kırıkkale’de de yeni tanımlamalarla SY faydalanıcıları- bir pilot çalışma başlatmıştır. Bu kap- nın STCV personeli tarafından daha iyi samda tüm kamu kurumları (belediyeler bir şekilde gruplandırılması ve öncelik- de dahil olmak üzere) sosyal hizmetlere lendirilmesi beklenmektedir. Buna bağlı yönelik olarak işbirliği yapacaktır. olarak da bu kişiler, İŞKUR’un veri taba- nına kaydedildiğinde daha iyi istihdam Etkinleştirme programına yönelik farkın- hizmeti alacaklardır. dalığın arttırılması ve SY faydalanıcıları- nın bu konuda daha iyi bilgilendirilmesi Etkinleştirme programının bir za- katılımı arttırabilir ve hatta bunu güçlü yıf yönü, bazı SY faydalanıcılarının şekilde savunan bir grup oluşturabilir. İŞKUR’un veri tabanına aktarılmak iste- İŞKUR’a aktarılan iş arayanların tamamı memesidir; çünkü bu kişiler SY’yı kay- bazı hizmetlerden faydalansa da, bazı- betmekten korkmaktadır. Bu hususu ele ları hala istihdam edilmesi zor kesimde almak amacıyla, ASPB katılımı arttırma- yer alacaktır. Hane halklarının tamamı, ya yönelik mekanizmaları test etmek İŞKUR İMD tarafından programın ba- amacıyla pilot programlar uygulamıştır. şarılı sonuçlarından haberdar edildik- SY faydalanıcılarının çoğu, iyi işlerde ten sonra, isteksiz SY faydalanıcılarının aranan temel ve teknik berecilere sahip tavrı değişebilir. İMD, iş bulmak ve kay- olmadıklarının ve bu nedenle kendileri dettikleri ilerlemeyi izlemek amacıyla bu için açık pozisyonların sınırlı olduğunun gruplarla bir eylem planı üzerinde çalı- ve işe alındıkları takdirde, maaşlarının şabilir. düşük olacağının işin yaratacağı ek ma- liyetleri (ör: ulaşım ve iş kıyafetleri) kar- Orta ilâ uzun vadede İŞKUR ve ASPB, şılamaya yetmeyeceğinin farkındadır. SY faydalanıcılarının İŞKUR’un veri ta- Bunun önüne geçmek amacıyla ASPB, banına kaydedilmesine yönelik zorunlu Denizli ilinde bir pilot proje başlatmıştır. tedbirler getirilmesini değerlendirmeli- Bu kapsamda, İŞKUR hizmetleri vasıtası dir. Bunun yanı sıra söz konusu kurum- ile işe alınmalarının ardından belirli bir ların, etkinleştirme programına katılma- geçiş süresi boyunca SY faydalanıcıla- yan istihdam edilebilir durumdaki SY rına SY transferleri yapılmaya devam faydalanıcılarının yardımlarının kesilme- edilmektedir. Söz konusu pilot proje, sine yönelik bazı yaptırımların değer- faydalanıcının iş hayatındaki ilk birkaç lendirmesi gerekir. Sosyal yardımların 18 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ uzun süre boyunca verilmesi, faydala- daki çalışan kesimin söz konusu sunum nıcıların becerilerini ve motivasyonunu sistemlerindeki rolü ve görevlerine dair köreltebilir. Hükümet kıt kaynaklarla bulgular ile KİH sistemlerinin, kurum dışı başarılı programlar uygulamıştır; fakat sunucularla sözleşme yapmak suretiyle, bu sıkı programların uzun vadede sür- SY kullanıcılarıne sunulduğu yollar ele dürülebilirliği tartışma konusudur. SY alınmaktadır. Bunun yanı sıra ilgili bö- faydalanıcılarının yaşam standartlarını lümde, diğer ülkelerdeki eşgüdüm re- arttırmak ve sosyal bütünleşmeyi geliş- formları ve istihdam programlarına iliş- tirmek amacıyla İŞKUR ve ASPB, sosyal kin kısa vaka çalışmaları yer almaktadır; ayrdımları sadece “istihdam edilmesi SY alan ve çocuk bakma yükümlülüğü imkansız kesim” için devam ettirme ve olan istihdam edilebilir kadınları hedef istihdam edilebilir SY faydalanıcılarının alan örnekler de bu kapsama dahildir. etkinleştirme programında yer almasını şart koşma seçeneklerini değerlendir- 2.3.1 Etkinleştirme Kavramının melidir. SY faydalanıcılarının etkinleş- Tanımlanması tirmesine ilişkin Türkiye’de uygulanabi- lir uluslararası en iyi uygulamalar İŞKUR 1980’e ait özellikle de Avrupa’daki araş- ve ASPB’ye mevcut modellerini iyileş- tırma bulguları göstermektedir ki; pek tirmeleri ve süreci hızlandırmaları ko- çok ülkede, sosyal yardım yükümlü- nusunda yardımcı olabilir. Bu örneklere lüklerinin iyi tasarlanmamış olması ve ilerleyen kısımlarda yer verilmektedir. işsizlik sigortsı (İS) ve SY sistemlerinin zayıf organizasyonu, çalışma teşvikleri- 2.3 OECD Etkinleştirme ni zayıflatmış ve refah bağımlılığına ne- Reformlarına Bir Bakış den olmuştur. O zamanlardan bu yana, OECD ve AB politika yapıcıları, üye 3. Kısımda, diğer OECD ülkelerinde ülkeleri işsiz kişiler için etkinleştirme mevcut olan istihdam yanlısı SY prog- reformları uygulamaya teşvik etmiştir ramlarının tasarımını ve uygulanmasını ve 2000’li yıllara gittikçe artan şekilde, şekillendiren bazı etkenler ele alınmak- söz konusu politikaların çalışma yaşın- tadır. İlgili KİH ve SY sunum sistemlerini da olup, engelli, erken emekli ve yalnız arasında daha iyi bir bağlantı kurmak ebeveyn ve diğer “aktif olmayan” SY üzere tasarlanan farklı örgütsel reform- yardımlarını alan istihdam edilebilir kişi- lara ilişkin bulgular, bu kapsamda yer al- leri kapsayacak şekilde genişletilmesini maktadır. Söz konusu bölümde, sosyal savunmuştur. Etkinleştirme politikala- yardımlardan faydalananları hedef alan rının amacı, uzun vadede işsiz olan ve etkinleştirme teşviklerinin ve koşulları- aktif olmayan kişilerin etkili işgücü arzı nın tasarımı, koşulların uygulanmasına kapsamına alınması ve bu kişilerin istih- yönelik yaptırımlar ve talep sahiplerinin dam edilebilirliğinin arttırılmasıdır. Bu istihdam edilebilirliğinin değerlendiril- politikalar, yaşlanan nüfusun berabe- mesine ilişkin farklı yollar gözden geçi- rinde getirdiği zorluklara bir müdahale rilmektedir. Ayrıca, ön plandaki vakalar- ve sosyal koruma sisteminin maliyetleri TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 19 dahil edilirken, yoksulluğun ve sosyal rı, belediye mali yardım departmanları dışlamanın azaltılmasına yönelik etkili ve sosyal sigorta birimlerinin yer aldığı bir yol olarak kabul edilmektedir. farklı kurumlara dağıtılmış durumdadır. Söz konusu kurumlar genellikle, farklı İş arama yardımı, beceri eğitimi ve is- bakanlıklara ve hükümetin farklı düzey- tihdam sübvansiyonları gibi AİPP’nin lerine hesap vermektedir ve sosyal or- bazı türleri ile reforma gidilen hizmet taklar, özellikle sosyal sigorta sistemin- sunumu sistemindeki farklı AİPP’lerin de oldukça etkili olmuş ve kontrolde bir kombinasyonunu içine alan daha rol oynamıştır. Söz konusu sistemlere geniş kapsamlı “etkinleştirme” strateji- yönelik başlıca eleştiri, bu sistemlerin leri arasında ayrım yapılması önem arz genellikle uzun süreli işsizleri işe yerleş- etmektedir. tirmede gösterdiği düşük performans olmuştur. Bunun yanı sıra, istihdam Ulusal etkinleştirme stratejilerinin yapı- edilebilir SY talep sahipleri çoğu zaman sı farklılık göstermektedir; fakat OECD KİH’e kaydolmak zorunda olsa da, bu ki- çapındaki önemli değişiklik, ülkelerin şiler düşük öncelikli olarak görülmüş ve münferit olarak, işsiz kişilerin mümkün bu nedenle çok az dikkat çekmiştir. olduğunca çabuk istihdam edilmesini içeren “önce iş” stratejisini veya sos- OECD ülkeleri hükümetleri, hizmet su- yal yardım alanların daha iyi kalitedeki numunun eşgüdümünü iyileştirmeyi işlere erişim elde edebilmeleri için bu amaçlayan pek çok reform uygulama- kişilerin becerilerinin geliştirilmesinin ya koymuştur ve söz konusu reformlar vurgulandığı “beşeri sermaye” stra- OECD ve Avrupa Komisyonu tarafından tejisini uygulayıp uygulamadığıdır. İlk gözden geçirilmiştir. Japonya ve Slo- yaklaşım genel itibari ile, ABD, Birleşik venya gibi bazı ülkelerde, sosyal refah Krallık ve Avustralya gibi İngilizce konu- sistemi ve KİH arasındaki daha büyük şulan ülkelerdeki “iş edindirme yardımı” bir işbirliği, reformların kapsamına da- reformları ile ilişkilendirilmektedir. İkinci hil edilmiştir. Finlandiya ve Norveç gibi yaklaşım ise daha çok, özellikle İskandi- diğer ülkelerde, reformlar KİH ve SY nav ülkeleri başta olmak üzere Batı ve hizmetlerinin ortak yerleşimini ve koor- Kuzey Avrupa’daki refah devletleri ile dinasyonunu sağlamıştır; İngiltere ve ilişkilendirilmektedir. İrlanda gibi diğer ülkelerde yardım su- numu ve istihdam hizmetleri tamamıy- 2.3.2 KİH ve SY Sunumu Sistemleri la bütünleşmiştir. İrlanda’da, yüksek arasındaki Koordinasyon ve işsizliğe ve kamu harcamalarında yapı- İşbirliğinin İyileştirilmesine Yönelik lan dikkate değer kesintilere rağmen, Örgütsel Reformlar reformlar uygulanmaya devam etmek- tedir; çünkü hükümet ve uluslararası Pek çok OECD ülkesinde, yardım ve is- kurumlar bunun gibi reformların, gele- tihdam hizmetlerine ilişkin sorumluluk cekteki iyileşme yolunda hayati önem- genellikle, ulusal KİH, yardım kurumla- de olduğunu düşünmektedir. İsviçre 20 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ve Avustralya gibi ülkelerde farklı bir Ayrıca bu kişilere yapılan SY ödemesi, biçimde, daha fazla hedef oluşturulan asgari geçim düzeyinin altındadır. reformlar yer almaktadır ki; söz konusu ülkelerdeki politika yapıcılar, belirli deza- KİH, kayıtlı olanlar için etkinleştirme ve vantajlı kullanıcı grupları ya da bölgeler yerleştirme hizmeti sunmakta ve talep için kurumlar arası işbirliğini iyileştirme- sahibinin durumundaki herhangi bir de- yi amaç edinmiştir. ğişikliği SYM’ye bildirmektedir. SYM ve KİH danışmanları arasında yapılandırıl- Farklı yaklaşımlar, her ülkenin özellikli mış bir işbirliği mevcuttur. Kullanıcıların koşullarını yansıtmaktadır; fakat, aşağı- her iki hizmetten de daha yoğun des- da yer verilen beş örnek, Türk politika tek alması gerektiği durumlarda, ortak yapıcılarının, mevcut reformları uygu- sosyal hizmet sunulur ve ayrıca işsiz larken ve gelecekteki olası seçenekleri durumda iken çalışma kabiliyetini kay- düşünürken dikkate alabileceği tasarım beden (geçici ya da kalıcı olarak) kulla- ve sunum etkenlerine yönelik bir öngö- nıcılara yönelik ortak değerlendirme söz rü sunmaktadır. konusudur. 2006 yılında birbiriyle bağ- lantılı veri tabanları oluşturulmuş ve veri Vaka çalışması 1: Slovenya paylaşımı protokolleri, verilerin sistem- ler arasında günlük olarak aktarılmasına Slovenya Hükümeti, çalışabilecek du- imkan vermiştir. Diğer bir ifade ile, SYM rumda olan SY faydalanıcılarının, zaman vaka çalışanlarının KİH kayıtlarına erişe- içinde istihdam sisteminin bir parçası bilmektedir ve işe başlayan kullanıcılar olmasını amaç edinmiştir (OECD 2009). da bu kapsama dahildir. Ayrıca, çeşitli 2000 yılından bu yana, ilgili kişilerin uy- yaptırımlar uygulanmışsa, SY ödeme- gun koşulları taşıyıp taşımadığını değer- lerine devam edilip edilmeyeceği husu- lendiren ve aile SY ödemelerini dağıtan sunda bir karara varmalarına imkan ve- 62 Sosyal Yardım Merkezi (SYM)’nin is- rir. Ancak, KİH danışmanlarının yardım tihdam edilebilir talep sahiplerini KİH’e ödemesi kayıtlarına erişimi yoktur. sevk etmesi öngörülmüştür. SYM’de yapılan ilk istihdam edilebilirlik değer- Bir OECD gözden geçirmesi göstermiş- lendirmesinin ardından KİH, söz konusu tir ki; ilerleme kaydedilse de, stratejinin kişi mevzuatta belirlenen kriterleri taşı- etkinliği olabileceğinden daha düşüktür yorsa (“60 yaşından genç, evsiz değil, ve bir etkinleştirme sisteminin unsurları uyuşturucu ya da alkol bağımlısı değil, uygulamada iken, ortaya çıkan etki sı- arındırma/detoksifikasyon sürecinde nırlıdır; “çünkü etkinleştirmenin işleme- değil ve hasta değil”), kişiyi işsiz ola- si için gerekli olan hizmet ve kontrolleri rak kaydeder. 2007 yılında, KİH’e kayıtlı sunmaya yönelik kurumsal teşvikler, olanların yaklaşık yüzde 40’ı SY almıştır. aktörlerin sorumlulukları ile uyumlu de- Söz konusu talep sahiplerinin çoğu, 25 ğildir” (OECD 2009). Özellikle, KİH doğ- yaşının altındadır ve işsizlik yardımından rudan SY ödemekten sorumlu olma- faydalanma kriterlerini taşımamaktadır. dığından, yerleştirilmesi daha zor olan TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 21 kullanıcılara çok az hizmet sunulmakta- rinin sağlanması amaçlanmıştır. Önce- dır; KİH danışmanları İS alıcıları ile yap- likle, mali yardım ofislerinde görevli iş tıkları çalışmaları önceliklendirmiştir ve danışmanları ya da diğer vaka çalışanla- KİH personelinin idari fonksiyonları aşırı rı, programa uygun kullanıcıları ve işbir- düzeydedir; ki bu da personelin meslek liğine yönelik Merhaba İş Hayatı yerel danışmanlığı hizmeti sunma kapasitesi- ofisine uygun yaklaşımı belirler. Daha ni olumsuz etkilemektedir. sonra, istihdam ve yardım ofisleri, or- tak bir mülakatla kullanıcıya yönelik bir Vaka çalışması 2: Japonya bireysel eylem planı geliştirir. Kullanıcı, KİH ofisinde iş için kaydedilir ve mesleki Japonya’da, KİH ile SY’lerin ödenme- hazırlığının tamamlanmasının ardından sinden sorumlu olan iller ve belediyeler boş pozisyonlara yönlendirilir. arasındaki koordinasyonu güçlendir- mek (“Merhaba İş Hayatı”)amacıyla son Özel güçlükleri olan kişiler için mali yar- zamanlarda bazı çalışmalar yapılmıştır dım ofisi, Merhaba İş Hayatı ofisinden (Duell et al. 2010). Koşulların karşılan- bir “kılavuz kişiyi” birebir destek vermesi masına ilişkin sıkı kurallar nedeniyle ça- için atayabilir. Kılavuz kişilerin, kullanıcı- lışabilecek durumda olan kişilerden çok ların iş odaklarını arttırmaları ve iş dene- azı SY almaya hak kazanmıştır; fakat yimi ya da kamuya ait veya özel mesleki eğitim gibi uygun faaliyetler önermesi son zamanlarda bu sayı özellikle yalnız gerekir. Bazı Merhaba İş Hayatı ofisle- ebeveynlerde yükselmiştir. ri, belediyeye ait mali yardım kurumları işbirliği içinde, bir destek ekibi “köşesi” Mali yardım ofisleri, istihdam edilebilir ya da erişim noktası oluşturmuştur. Söz kullanıcıların KİH’e kaydolmasını zorun- konusu uzmanlaşmış hizmet noktaları lu tutmamakta; fakat genellikle bu yön- ayrıca, iş arayan diğer anneleri de hedef de tavsiyede bulunmamaktadır. KİH ile almaktadır (bakınız; Kutu 2.2). bir bilgisayar iletişim ara yüzü mevcut değildir; fakat yardım alan kişinin iş 2009 yılında, bir OECD çalışmasında, arama faaliyetini daha iyi anlayabilmek mali yardım ve çocuk yardımı alanları adına, mali yardım ofisleri ara sıra kulla- hedef alan 300 kadar mali yardım ofisi nıcıların KİH hizmetlerini nasıl kullandı- ve Merhaba İş Hayatı kılavuz kişileri ol- ğını gözden geçirmekte ve KİH’ten bilgi duğu, fakat ortalamaya bakıldığında KİH almaktadır. ofisi başına birden az ofisin tekabül ettiği rapor edilmiştir. 2007 yılında, 12,422 kişi 2005’den bu yana, mali yardım ofisleri (herhangi bir ücret kazanmayan, ama ve Merhaba İş Hayatı, mali yardım alan- mali yardım alan hane halkı sayısının lar ve Çocuk Yetiştirme Aylığı alanlar yaklaşık yüzde 2’si) mali yardım ofisleri için özel bir İstihdam Destekleme Prog- tarafından KİH’e yönlendirilmiştir. 6,741 ramı (bakınız Kutu 2.6) geliştirmiştir ve kişinin iş bulduğu, dolayısıyla yüzde 54 bu programda kullanıcıların bağımsızlı- oranında bir başarı oranı yakalandığı ğının ve kendi kendilerine yetebilmele- bildirilmiştir. 22 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Kutu 2.2 İş Arayan Annelere Yönelik Japonya KİH Japonya’da, uzmanlaşmış “merkezler, odalar ve köşeler” genellikle KİH içinde bulunmaktadır ve söz konusu birimler, çocuklarını büyüten ve iş arayan ya da işlerini değiştirmek isteyen anneleri hedef almaktadır. Ana Merhaba İş Hayatı ofisleri ile karşılaştırıldığında bu merkezler ya da köşeler, çocuk bakımı hakkında bilgi (yerel yönetimle işbirliği içinde), daha yoğun iş arama desteği ve kariyer danışmanlığı, özel seminerler ve bazı eğitimler (ör:, BT) gibi daha çok ihtiyaca göre düzenleniş hizmetler sunar. Söz konusu merkezler, anneler için uygun koşullar sunan (ör:, iş ve yaşam dengesi) şirketlerde boş bir pozisyon bulmak için özel çaba sarf eder. İş arayan anne, doğrudan Anneler İçin Merhaba İş Hayatı merkezine ya da Merhaba İş Hayatı ana ofisine kayıt yaptırabilir. Ana ofise kayıt yaptırılması durumunda, ilk danışmanlık oturumunda, istihdam görevlisi uygun kullanıcıları Anneler İçin Merhaba İş Hayatı merkezine yönlendirebilir; ki burada iş arayan kişiler için iş arama süreci boyunca tek bir danışman görevlendirilir. Danışmanların amacı, iş arayanları bir İstihdam Gerçekleştirme Planının oluşturulmasının ardından üç ay içinde bir işe yerleştirmektir. Bu kapsamda, her bir annenin karşı karşıya olduğu spesifik istihdam engelleri, iş arayan anne tarafından gerçekleştirilmesi gereken hazırlık faaliyetlerinin (ör: iş mülakatlarına hazırlanma gibi) türü ve uygun bir iş sunabilecek kuruluşlar tanımlanır. Vaka çalışması 3: Finlandiya rumun nedenlerinden biri, LAFOS mer- kezlerinin sadece, birkaç belediyeye Finlandiya’da gerçekleştirilen örgütsel hizmet sunabileceği nüfus yoğunluğu reformda, belediyeler aracılığıyla veri- fazla olan yerlerde kurulmuş olmasıdır. len asgari gelir yardımı alan uzun vade- 2010 yılında, hizmeti tamamlayan 9,149 de işsizler ve diğerleri hedef alınmıştır kişinin yaklaşık yüzde 10’unun açık istih- (Duell, Grubb ve Singh 2009). 2004 ve damda olduğu ve yaklaşık yüze 12’sinin 2007 yılları arasında, KİH ve belediye- AİPP’ye katıldığı bildirilmiştir (EJML ler 39 uzmanlaşmış “İŞ Gücü Merkezi” 2011). (LAFOS) kurmuştur. Kullanıcılar, yapılan ihtiyaç değerlendirmeleri esas alınarak LAFOS merkezleri, belediyeler ve yerel KİH ya da belediye tarafından LAFOS’a KİH ofisleri tarafından müştereken işletil- yönlendirilmektedir. Katılım 2 ya da 3 mektedir ve partnerler arasında yapılan yıl sürebilir. Bu süre sonunda başka bir yerel, daha çok resmi olmayan, işbirliği netice almayan kullanıcılar tekrar KİH ya sözleşmelerine dayanmakta ve bu part- da belediyeye yönlendirilir. nerler tarafından müştereken belirlenen yönetim altında faaliyet gösterir. Teş- 2007 yılında 23,500 civarında LAFOS’un kilatlanma modelleri, lider konumdaki dosya yükü, uzun vadeli yardım alanla- yönetici pozisyonun KİH ya da bir be- rın yarısına tekabül etmektedir. Bu du- lediyeye verilmesi veya bazen rotasyon TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 23 temelinde bunlar arasında değiştirilme- me. Kabul bölümü, iş arayanlara ve iş sine bağlı olarak farklılık göstermekte- imkanı sağlayabilecek işverenlere self dir. LAFOS çekirdek personelinde, KİH servis ve sınırlı kılavuzluk hizmeti sunar. danışmanları ve belediyenin sosyal hiz- İzleme departmanı, işsizlere, uzun sü- met görevlileri yer alır. Buna ek olarak, reyle raporlu olanlara ya da engellilere, hemşireler, doktorlar ve psikologlar gibi mesleki rehabilitasyon yardımı alanlara sağlık personeli de iş yerinde bulunabi- ve istihdam edilebilir SY faydalanıcıla- lir ya da çoklu profesyonel ekiplerde yer rına daha yoğun şekilde yardım sunar. alabilir. LAFOS merkezlerinin boyutu Birimler ve bölümler, daha önce sunu- değişiklik göstermektedir. Bu kapsam- lan üç hizmet kapsamında çalışanlardan da, en büyük ofisler geniş spektrumda oluşur. profesyonel hizmetler sunmaktadır. Kul- lanıcılar, AİPP’nin çeşitli hizmetlerine Yeniden teşkilatlanma kapsamında, yönlendirilebilir; fakat muhtemel yer- kamu kontrolündeki yaklaşık 14,000 leştirme türü, sosyal kuruluşlardaki süb- personel ile 4,000 belediye çalışanı yer vanse edilen işlere yerleştirmedir; ki bu alır. Ağ tamamlandığında, ön ofislerde yerleştirme türü, dezavantajlı durumda- 6,000-7,000 personel bulunmaktaydı. ki kesimleri açık işgücü piyasasında is- 2008 yılında, yaklaşık 150,000 işsiz ile tihdam etmek üzere hazırlamaya yöne- yardım, SY ve mesleki rehabilitasyon lik gerçekçi iş deneyimleri sunar. alan kişi ve yardım almayan yaklaşık 100,000 iş arayana (ör: potansiyel iş de- Vaka çalışması 4: Norveç ğişikliği için kaydedilen kişiler) hizmet sunulmuştur. Norveç’te yapılan reform kapsamında, birleşik İŞ Gücü ve Mali Yardım Hizmeti Yerel NAV ofisleri, NAV ve belediyeler - NAV’ı oluşturmak üzere KİH ve sosyal arasında ulusal ya da yerel düzeyde güvenlik kurumları bütünleştirilmiştir yapılan anlaşmalarla kurulmuştur. Bu ve artık belediye SY yardımlarının su- anlaşmalar, ofisin tasarım ve işleyişi ve numuyla aynı yeri paylaşmaktadır (Du- iki teşkilat arasındaki etkileşimle ilgilidir ell, Singh ve Tergeist 2009). Buradaki ve bunun yanı sıra, SY dışında beledi- amaç, kişinin tüm ihtiyaçlarını ele almak ye hizmetleri sunulabileceğini de belir- için her bir kullanıcı için tek bir irtibat lemektedir. Bu durum, anlaşmaların ve noktası yaratmak üzere, ayrı ön ofislerin yerel NAV ofislerinde sunulan hizmet- bir çatı altında toplanmasıdır; ki böyle- lerin özelliklerinde değişim yaşanması likle kullanıcılar ofisi tek bir birim olarak sonucunu doğurmuştur. kullanabilmektedir. Uygulamada, yerel ofisler iki farklı “sa- Aynı yeri paylaşan ofislerin genellikle iki hip” (belediyeler ve merkezi yönetim) birimi vardır: kabul ve uzun süreli izle- tarafından yönlendirilir. Bu da şu anla- 24 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ma gelmektedir; tek bir komuta zinci- landa Hükümeti 2012). Stratejinin ama- ri yoktur, personel maaş skalaları fark- cı, nispeten pasif sistemin değiştirilme- lıdır ve 2009 OECD gözden geçirmesi si suretiyle İrlanda’da artan işsizliğin itibariyle, ortak bir kullanıcı veri tabanı yerleşik hale gelmesini engellemektir oluşturmak üzere BT sistemleri entegre (OECD ülke incelemesinde belirtildiği edilmemiştir. Birleşme sürecine dair ilk gibi; bakınız Grubb, Singh ve Tergeist değerlendirmeler, hizmetlerin daha faz- 2009). Yeni yaklaşım temel olarak, yar- la entegre olduğunu ve böylelikle daha dım talep edenlere odaklanmaktadır ve önceki kurum sınırları arasındaki işbir- hedef, mevcut durumda uzun süredir liğinin arttığını göstermektedir. Ancak işsiz olan 75,000 kişinin yeniden işgü- NAV ofisleri hala farklılık göstermekte- cüne kazandırılması ve güncel kayıtlar- dir; her bir yerel bölge kullanıcıya nasıl da (live register) harcanan ortalama za- hizmet sunulacağı konusundaki yakla- manın 2015 sonuna kadar 21 aydan, 12 şımını belirlemektedir; bu kapsamda, ayın altına çekilmesidir. bazı ofislerdeki bazı vaka çalışanları kullanıcıların tüm skalasını ele alırken, İstihdama Giden Yollar yaklaşımının kilit diğer ofisler temel olarak NAV öncesi iş unsuru, sosyal yardım ofislerinde dönü- bölümünü sürdürmektedir. şüme gidilmesidir ve yeni hizmet resmi olarak Ekim 2012’de dört ofiste Intreo Vaka çalışması 5: İrlanda şeklinde uygulamaya konulmuştur; 70 ofisin tamamını kapsayan ağ 2014 2011 yılında, İrlanda’da yeni kurulmuş yılı sonuna kadar kurulacaktır. Hizmet olan Sosyal Koruma Bakanlığına (SKB), sunumu yaklaşımı, pek çok kilit unsu- tüm çalışma yaşındakilere sunulan yar- ru bir araya getirmektedir. Söz konusu dımların ve istihdam hizmetlerini yönet- unsurlar; kişisel gelişim planının ve bir mek üzere bunları bütünleştiren tek bir “sosyal sözleşmesinin” geliştirilmesini sistemi kurma görevi verilmiştir. Yakla- kapsar; ki bu şekilde kullanıcılar yardım şık 1,700 KİH personelinin mevcut yar- alımının ön koşulu olarak, SKB’nin istih- dım ödemeleriyle bütünleştirilmesi ve dam hizmetlerine bağlı kalmayı taahhüt yeni hizmeti sunacak sistem ve prose- eder. İş arama ve işe hazır olmanın yanı dürlerin oluşturulması bu kapsamda yer sıra kullanıcıların toplantılara ve istih- almaktadır. dam programlarına katılım sağlaması öngörülecektir. Sistem, yeni yaptırımlar- Şubat 2012’de, İrlanda Hükümeti daha la desteklenmektedir. Diğer bir ifade ile, geniş İstihdama Giden Yollar stratejisini hizmetlere bağlı kalınmaması durumun- uygulamaya koymuştur; ki söz konusu da gelir desteği ödemeleri azaltılabilir strateji yardım sistemi, istihdam hiz- ve nihayetinde tamamen kesilebilir. metleri ve iş arayanlara ve iş verenlere yönelik reformları birleştirmektedir (İr- Sisteme girişte, işsiz kişilerden bir pro- TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 25 fil anketi doldurmaları istenir; böylelikle alan hususlara dair mutabakatlar bulu- ilgili vaka çalışanları bu kişilerin izleyen nur: 12 ayda işten “ayrılma ihtimalini” değer- lendirebilir. Sonuçlar, verilecek istihdam • Hizmet sunulacak kullanıcılar ve işle- desteğinin düzeyini ve zamanlamasını tim modeli; belirlemek amacıyla kullanılır. Destek • Yönetim düzenlemeleri ve operas- verilmek üzere seçilen kullanıcılar 18 ay yonların gözetimi; boyunca en az dört yoğun vaka gözden • Hizmet sunmak için tahsis edilecek geçirme mülakatından faydalanmalıdır. personel; Bir çok kişi için ilk görüşmede, benzer • Bütçe ve harcamaların izlenmesi ve özelliklere sahip iş arayan en fazla 20 • Dışardan hizmet alımı yoluyla yaptı- kişilik gruplara seçenek ve yükümlü- rılacak ya da dış hizmet sunucuların- lüklerin açıklandığı bir grup oturumu dan satın alınacak hizmetler. gerçekleştirilir. Grup oturumunun ardın- dan, daha yoğun “birebir” danışmanlık Bu bakımdan, Sosyal Destek Sisteminin görüşmesi yapılır. İş arayan kişiler 18 İstihdam ile Bağlantısının Kurulması ve aydır hala güncel kayıtlarda yer almaya Etkinleştirmesine İlişkin Bir Eylem Pla- devam ediyorsa, bu kişilerin bir kişisel nının geliştirilmesinin ardından ASPB gelişim ve/veya istihdam programına ve İŞKUR tarafından atılan adımlar bu katılımı zorunlu tutulur. husus ile bağlantılıdır. Tüm SY başvu- rusu sahiplerini İŞKUR’un veri yabanına Vaka çalışmalarına ilişkin özet ve yönlendirmek ve bu kişilere aktif işgücü sonuçlar hizmet sunmak üzere, ASPB ve İŞKUR operasyonel modeli, uygulama düzen- Bu beş ülkedeki kullanıcı grupları, büt- lemelerini ve tahsis edilen personeli çeler, sosyal yardım yükümlülükleri ve kapsayan bir protokol imzalamıştır. Büt- kurumlar, Türk reformunda yer alan- çenin etkin kullanımı ve harcamaların lardan farklılık göstermektedir; fakat izlenmesi suretiyle, SY ve KİH çok daha bulgular; kurumlara çok iyi kaynak sağ- etkili şekilde koordine edilebilir. lanmadığı durumlarda dahi SY ve KİH hizmetlerinin daha etkili eşgüdümünü Bir diğer kilit unsur, paylaşılan bilgi sis- kolaylaştırabilecek bazı politika tasarımı temlerinin geliştirilmesidir. Reformların ve uygulama unsurlarını açıklamakta- uygulanmasına ilişkin belirgin bir zorluk, dır. En önemli faktör, hizmet araçlarının, KİH ve SY ofislerinin ayrı oluşturulmuş çalışma yöntemlerinin ve ilgili örgütsel (eski) veri tabanı sistemleri arasında et- sorumluluklara ilişkin bir çerçeve belir- kili bir bağlantı kurulmasıdır. Bu durum leyen ulusal önceliklerin ve yerel anlaş- özellikle, sunum zincirinin ilgili bölüm- maların geliştirilmesi ilgilidir. Söz konu- leri arasında bilgi akışlarının koordine su protokollerde genellikle aşağıda yer edilmesi ve hizmet kullanıcılarının “tes- 26 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ limi” için geçerlidir. Büyük Britanya gibi daki işsizler ve bu kişilerin ailelerine yö- bazı ülkeler, mevcut yardım ve istihdam nelik oldukça cömert imkanların ölçül- hizmeti sunan kuruluşları bir araya ge- düğü SY ya da asgari gelir programları tirmiş ve yeni bir kullanıcı yönetimi BT mevcuttur. Söz konusu gelir transferi sistemi oluşturmuştur. Hollanda gibi di- programlarında kullanılan terminoloji ğer ülkeler ise, veri paylaşımı protokol- ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir; leri, hizmet düzeyi anlaşmaları ve ortak fakat bunlar genellikle SY yardımı ola- performans göstergeleri yoluyla KİH, rak adlandırılmaktadır (Immervoll 2009). belediyeler ve sosyal güvenlik kurum- Söz konusu yardımlarda genellikle im- ları arasında daha entegre bir faaliyeti kanlar ölçülür ve alıcılar, ancak gelir, idare etmiştir Türkiye’de mevcut olan kişisel varlıklar ve hane halkının varlık- ve tüm kamu kurumlarının veri tabanları larına yönelik makul olarak sıkı testleri ile bağlantı kurulan bütünleşik SOYBİS, geçebildikleri sürece yardıma uygun KİH ve SY hizmetleri arasındaki bağlan- bulunur. Söz konusu yardımlar, genel- tının daha da güçlendirilmesi için daha likle İS yardımlarını kaybetmiş uzun kullanışlı bir altyapı unsuru olacaktır. süreli işsizlerin dahil olduğu yoksullara verilmektedir ya da bu yardımlar, yalnız Söz konusu gelişmeler, güvenilir kulla- ebeveynler, dullar ya da okul yaşında nıcı kayıtları, yapılandırılan veri taban- çocukları olan aileler gibi belirli gruplar- ları ve sağlıklı idare verilerine dayanan da kategorize edilir ve bu şekilde hedef sunum ve performansın analiz edilme- belirlenir. OECD ülkelerinin çoğunda, sine imkan sunan BT alt yapısındaki SY yardımları ayni destekle tamamlanan iyileşmeler ile daha kolay hale gelmiş düzenli nakit ödemelerinden meydana ve hız kazanmıştır. Söz konusu bilgi sis- gelir. Pek çok ülkede SY yardımı yüküm- temlerine yapılan yatırım, hizmet sunu- lülüğü, kişi muhtaç durumda olduğunu cularına kullanıcılarla ilgili ayrı idari bil- gösterdikçe devam ederken, bazı ülke- gileri koordine etme, uygunluk ve sevk ler bu yardımlardan faydalanılması ko- mekanizmaları oluşturma, müdahaleleri nusunda süre sınırı koymuştur.10 izleme ve takip eden ilerlemeyi izleme imkanı vermiştir. SY yardımlarının temel amacı, yoksul- luğun giderilmesidir; fakat kritik tasarım 2.3.3 SY Alıcılarının Etkin Hale hususu, gelir transferlerinin çalışma teş- Getirilmesi: İş Odaklı Görüşmeler, viğini azaltabileceği ve mali yardıma ba- Teşvikler ve Yaptırımlar ğımlı olmayı teşvik edebileceği kaygısını barındırmaktadır. Bu husus özellikle, SY Pek çok OECD ülkesinde, çalışma yaşın- yardımlarının görece cömert olduğu ve 10- Örneğin ABD’de, eyaletler münferit olarak, “Muhtaç Durumdaki Ailelere Geçici Yardım”dan nakit desteği almaya hak kazanan çalışma yaşındaki yetişkinlere çalışma koşulu ile iki ilâ beş yıllık hayat boyu yükümlülük sınırı uygulamaktadır (bunların çoğu, bakmakla yükümlü olduğu çocuğu olan bekar ebeveynlerdir). TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 27 süre sınırı olmayan ülkelerde kaygı ya- tanımı, iş arayan kişi için nelerin uygun ratmaktadır. Politika yapıcıların, yardım işler olduğunun tanımı, üstlenilecek iş yükümlülüklerini, söz konusu çalışmaya arama faaliyetinin düzeyi, katılmakla yönelik caydırıcı etkenlerini asgari düze- yükümlü oldukları istihdam programları ye indirecek şekilde tasarlamayabilme- türleri ve söz konusu katılım ne zaman leri ve sistemlerini istihdam yanlısı hale başlaması gerektiğine ilişkin kapsam getirebilmeleri için pek çok yol mevcut- genişletilmiştir (OECD 2007). tur. Bazı önemli faktörler arasında; talep sahiplerinin karşılaması beklenen istih- Bazı OECD ülkelerinde, herhangi bir na- damla ilgili davranış koşulları, işsizlik ve kit ya da ayni yardım sunulmadan önce yoksulluk mahkumiyetinin önlenmesi istihdam hizmetlerine kayıt yaptırılması ve talep sahiplerinin işe başlama fırsat- gerekmektedir. Bazı ABD eyaletlerinde, larından faydalanması ya da söz konusu örneğin, “Muhtaç Ailelere Geçici Yar- kişilerin bunu sağlayacak hizmetlere ka- dım” (MAGY) için başvuruda bulunan- tılım sağlaması yer almaktadır. lar, mali yardımlara başvuru yapmaya uygun görülmeden önce aktif olarak iş Davranış koşulları ve yardım aradığını göstermek zorundadır. yükümlülüğü Pek çok ülkede, iş arama ve işe hazır Sigortanın esas alınmasına ya da imkan olma kuralları genişletilmiş ve SY yar- testine tabi olmasına bakılmaksızın iş- dımı talep edenler de dahil olmak üze- sizlikle ilgili yardımlar, bir dizi kural ya re geniş spektrumdaki talep sahiplerini da koşula tabi tutulmaktadır; ki bunlar kapsayacak şekilde ayarlanmıştır. Örne- alıcıların işe girmeye uygun olmasını ve ğin Birleşik Krallık, Almanya ve ABD’de, aktif olarak iş aramasını, uygun oldukla- istihdam koşulları bekar ebeveynlere, rını belirttikleri şekilde ifa etmelerini ve çocuklara bakma yükümlülüğü olan eş- uygun iş tekliflerini kabul etmeye istekli lere ve çalışmayı kısıtlayıcı etkisi olan olmalarını gerektirir. OECD ülkelerinde, sağlık ya da engellilik durumu olan is- işsiz olan söz konusu talep sahipleri- tihdam edilebilir talep sahiplerine uy- nin genellikle KİH’e kaydolması, iş ara- gulanmaktadır. 2005 yılından bu yana ma süreçleri hakkında bilgi vermesi ve Almanya’da, “temel aylık” talep eden düzenli görüşmelere katılım sağlaması bir kişi, normal işgücü piyasası koşulla- öngörülür. KİH’in kişilere, iş arama sü- rında günde en az üç saat çalışabiliyor- recinde yardımcı olması, iş arama faa- sa ya da “öngörülebilir bir süre” için sa- liyetlerini izlemesi ve talep sahiplerinin dece sağlık sorunları çalışmasına engel yükümlülüklerini yerine getirmelerinin teşkil ediyorsa, çalışabilecek durumda sağlaması beklenir. Son zamanlarda sayılır. Pek çok sistemde, yasal düzen- gerçekleştirilen ve işsizlik yardımı talep lemelerde genellikle esneklik mevcut- sahiplerini hedef alan etkinleştirme re- tur ve söz konusu talep sahiplerinin, formları ile, çalışabilir durumdaki kişinin sadece çocuk bakmalarına ya da diğer 28 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ bakım sorumluluklarına müsaade ede- ABD’de zorunlu iş arama ve istihdam cek veya azalan çalışma kapasitelerine hizmetlerine kaydolmanın kapsamı ge- uyum sağlayacak işler araması öngörü- nişletilmiştir ve artık gıda pulları dahil lebilir. Bunun yanı sıra, söz konuş talep olmak üzere yoksul ailelere sunulan, sahiplerinin KİH’e kaydolması ve muta- temel imkanlar testine tabi tutulan nak- bakata varılan kısıtları ile aktif şekilde iş di ve ayni yardımlara uygulanmaktadır aradıklarını göstermeleri öngörülür. (bakınız; Kutu 2.3). Kutu 2.3 ABD’de SY Yardımları İçin Uygulanan İstihdam ve İş Koşulları ABD’de uygulanan başlıca SY ödemeleri, ‘Muhtaç Ailelere Geçici Yardım” (MAGY) ve daha önce “Gıda Pulu” olarak bilinen Tamamlayıcı Beslenme Yardımı Programından (TBYP) oluşmaktadır. MAGY, bakmakla yükümlü oldukları olan çocukları olan yoksul aileleri hedef alan iş esaslı nakit yardımı programıdır. MAGY bütçeleri, programların yerel tasarımında daha çok takdir yetkisi olan ABD eyaletlerine verilmekte; fakat federal “iş koşulları” ulusal düzeyde uygulanmakta ve şunlar öngörülmektedir: • Alıcılar (bazı istisnalarla) çalışmayı hazır olur olmaz işe başlar; fakat bu süre yardımın başlamasından itibaren iki yılı geçemez. • Bekar anneler, haftada en az 30 saat çalışma faaliyetlerine katılım sağlar. İki ebeveynli aileler, koşullara bağlı olmak üzere haftada 35 ya da 55 saat çalışma faaliyetlerine katılım sağlar. • Çalışma faaliyetlerine katılım sağlanmaması durumunda, aileye ödenen yardımlar azaltılabilir ya da kesilebilir. • Eyalet, altı yaşından küçük çocuğu olan bekar ebeveynleri, uygun bir çocuk bakım hizmeti bulamadıkları takdirde çalışma koşulunu karşılamadıkları gerekçesiyle cezalandıramaz. Bunun yanı sıra, altı yaşından küçük çocuğu olanların sadece haftada toplam 20 saatlik çalışma faaliyetini karşılaması gerekir. MAGY kuralları gereğince, eyaletler alıcının becerilerine ilişkin olarak ilk değerlendirmeyi yapar ve söz konusu kişileri işgücüne dahil edebilmek için gerekli olan eğitim, öğretim ve işe yerleştirme hizmetlerini belirlemek üzere her bir alıcı için kişisel sorumluluk planı oluşturur. Çocuğu olmayan sağlığı yerinde yoksul yetişkinler, MAGY’den faydalanamaz; fakat TBYP’den faydalanabilir. Ancak, çalışma koşulu ve süre sınırı da uygulanır. Bazı istisnalar mevcut olmak üzere, 16-60 yaş aralığında olup sağlığı yerinde olan ve TBYP talep eden kişilerin, iş için kayıt yaptırması, uygun işleri kabul etmesi ve yerel ofis tarafından yönlendirildikleri bir istihdam ve eğitim programına katılmaları gerekir. Bu koşulları yerine getirmemeleri durumunda, programdan yararlanmalarına izin verilmeyebilir. Bunun yanı sıra, bakmakla yükümlü olduğu bir çocuğu olmayan talep sahipleri, iş aramanın yanı sıra, çalışmamaları ya da işgücüne ve eğitim programlarına katılmamaları durumunda TBYP yardımlarından 36 aylık süre boyunca sadece üç ay faydalanabilirler. Bazı yerlerde, bu koşuldan feragat edilmektedir. Kaynaklar: http://www.acf.hhs.gov/programs/ofa/programs/MAGY/about, erişim tarihi: 29 Nisan, 2013 http://www.fns.usda.gov/snap/applicant_recipients/eligibility.htm, erişim tarihi: 29 Nisan, 2013 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 29 Gönüllü programlardan istihdam örneğin, yalnız ebeveynler için çocuk koşullarına geçiş – zorunlu iş odaklı bakımı ya da sağlık sorunu olan ya da görüşmeler engelli kişilere yönelik “koşul yönetimi programları” gibi tamamlayıcı sunuma İş arama koşulunun SY’yi kapsayacak erişimden oluşmaktadır.11 Söz konusu şekilde genişletilmesi bazı ülkelerde gelişime dayalı süreç, Birleşik Krallık’taki zaman almıştır. Türk politika yapıcıların reformları ve oluşturulmasına katkıda ilgisini çekebilecek bir husus: bazı ülke- bulunan istihdam odaklı bir sisteminin lerde söz konusu etkinleştirme reform- sunum ve tasarımını şekillendirmiş; ki ları genellikle, net olarak tanımlanan bu özellik Türkiye ile bağdaştırılabilir. SY alıcıları grubunu hedef alan gönüllü istihdam programlarının getirilmesi ve 1990’ların sonunda gerçekleştirilen test edilmesi ile başlamıştır. İngiltere’deki reformun ilk aşamasında; yalnız ebeveynler, eşler ve engeli yar- Bu ilk gönüllü aşama, politika yapıcılara dımı alan kişiler için gönüllü nitelikte, bir sistem oluşturma ve kapasite sunma görece küçük ölçekli istihdam program- ve, söz konusu talep sahiplerine yardım ları uygulamaya koyulmuştur. Değer- edilmesinde neyin işe yaradığı ve söz lendirmeler, her bir programdaki istih- konusu müdahalelerin faydaları hakkın- dam etkilerinin, katılım sağlayanlar için daki bilgilerin toplanmasına imkan ver- yüksek olduğunu göstermektedir; fakat miştir. Örneğin, pek çok sistemde, etkili müdahaleler gönüllü olduğu için, talep programların geliştirilmesi ile birlikte sahiplerinin çoğuna ulaşamamışlardır. politika yapıcılar, yeni sevk ve katılım Bunun yanı sıra, söz konusu süreç bo- prosedürlerini test etme imkanı bul- yunca, program tasarımı ve finansman muştur. Etkinleştirme gereklilikleri daha ile ilgili olarak yapılan denemeler, daha dezavantajlı durumda olan kullanıcılara çeşitli kullanıcı grubuna, özellikle de be- yayıldığından, bu durum da, istihdam kar ebeveynlere yardım sağlamak üze- desteğinin, diğer ilgili hizmetlerle nasıl re KİH sisteminin operasyonel bilgi ve entegre edildiğine ilişkin bir testi içer- kapasitesinin oluşturulmasına yardımcı mektedir ve söz konusu ilgili hizmetler olmuştur (bakınız; Kutu 2.4). 11- Koşul yönetim programları ile amaçlanan, tedavi edici tıbbi müdahaleler olarak hareket etmek değil, kişinin işe geri dönmesini ve kendi sağlık koşullarını yönetmesini sağlamaya yönelik olarak tasarlanan rehabilitasyon desteğinin kapsama dahil edilmesidir. Söz konusu programlar Birleşik Krallıkta, önemli sağlık engelleri olan kullanıcıları hedef alan işe yerleştirme hizmetlerini tamamlamak amacıyla oluşturulmuştur (Lindsay ve Dutton 2013). 30 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Kutu 2.4 İngiltere’de Yalnız Ebeveynlere Yönelik Yeni Anlaşma (YEYA) YEYA, 16 yaşından küçük çocuğu olan yalnız ebeveynlerin imkan testine tabi gelir desteğine dayalı gönüllü bir programdır. İşe girmek veya iş hayatına geri dönmek isteyen yalnız ebeveyn talep sahiplerine danışmanlık ve pratik yardım sunmayı amaç edinmiştir. Söz konusu program, Temmuz ve Ağustos 1997’de prototip olarak sekiz alanda uygulamaya konulmuş ve Nisan 1998’de, ulusal düzeyde SY ödemeleri için yeni talepte bulunan ya da taleplerini tekrarlayan yalnız ebeveynleri kapsayacak şekilde yayılmıştır. Ekim 1998’de tüm yalnız ebeveynler program kapsamına dahil edilmiştir. İlk görüşmede, katılım sağlamak isteyen yalnız ebeveynler KİH kişisel danışmanları (KD) ile bireysel bir eylem planı oluşturmuştur. KD, iş aramayı, uygun bir çocuk bakım hizmeti bulmayı, yardıma ilişkin tavsiyeleri ve yardım talebi hakkındaki tavsiyeleri kapsayan entegre bir hizmet sunmuştur. Katılım sağlayan yalnız ebeveynler ayrıca, en başından beri KİH tarafından yönetilen işsizlere yönelik programlara yönelik şartları taşımaktadır ve katılım sağlayan yalnız ebeveynlere yönelik destek, yardım talebi döneminden, istihdamın ilk haftalarını kapsayacak şekilde uzatılmıştır. YEYA kapsamındaki sunum, örneğin temel becerilerin taranması, serbest meslek opsiyonu, arttırılan eğitim yardımı ve işin ilk 12 ayında çocuk bakımı ödemelerine ilave destek dahil olmak üzere bazı iyileştirmelerle birlikte geliştirilmiş ve arttırılmıştır. KD ayrıca, yardımdan işe geçişte ortaya çıkan engellerin kaldırılmasına yardımcı olan küçük nakit ödemeler sunma esnekliğine sahiptir. Bulgular gösteriyor ki; YEYA tarafından sunulan tavsiyeler, rehberlik ve destek etkili olmuştur. Dolton tarafından yapılan değerlendirmeler, Azevedo ve Smith (2006) ve Lessof ve diğerleri (2003), katılımın ardından dokuz ay içinde sosyal güvenlik yardımını bırakan yalnız ebeveynlerin oranı, YEYA’ya katılanlar için, katılamayanlara göre yüzde 20-26 puan daha yüksektir. Ancak, istihdama girişe ilişkin tahminler farklılık göstermektedir. 2003 yılında yapılan çalışmada YEYA’nın istihdama katılan yalnız ebeveynlerin oranını, katılımı izleyen dokuz ay içinde yüzde 24 puan arttırdığı tahmin edilse de, 2006 yılında yapılan çalışmada bunun yüzde 10 puan olarak tahmin edilmiştir. Daha çok metodolojik farklılıklara bağlı sonuçlardaki değişikliklere rağmen, her iki çalışmada da kaydedilen olumlu sonuçlar, politika yapıcıların, diğer yalnız ebeveynlerin söz konusu hizmetlere dahil olmasını öngörmelerine yönelik güvenini desteklemiştir. Gönüllü programların uygulanmasının odaklı görüşmeleri” (İOG) getirmiştir. ardından, İngiltere’deki mali yardım re- Bu görüşmeler, yalnız ebeveynlerin ya formunun diğer aşaması, Mali Yardım da engelli talep sahiplerinin bir iş edin- ve Emeklilik Kanunu’na (1999) orta dü- memesini öngörmemekte; fakat bu kişi- zey davranış koşulunun dahil edilmesi- lerin KİH ile bir görüşme yapmalarını ve dir. Söz konusu mevzuatla, zorunlu “iş sonrasında, istihdam edilebilirliklerini TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 31 geliştirecek makul adımlar öngörmekte- Avustralya, ABD ve Birleşik Krallık gibi dir (bakınız; Kutu 2.5). Başlangıçta, IOG ülkelerde; söz konusu orta düzey etkin- sadece bir talebinin başında uygulan- leştirme koşullarının test edilmesinden mıştır; fakat Bakanlar bunların sıklığını ve ilgili istihdam yanlısı hizmetlerin ge- arttırmış ve bu şekilde, daha önce aktif liştirilmesinden ancak yıllar sonra, resmi olmayan başvuru sahiplerindeki yüksek iş arama ve işe uygunluk kuralları okul öncelikli grupların söz konusu görüş- yaşında çocuğu olan yalnız ebeveynler melere ve ilgili faaliyetlere katılması ge- ve daha geniş SY talep sahiplerini kap- rekmiştir. sayacak şekilde genişletilmiştir. Kutu 2.5 Birleşik Krallık’ta İş Odaklı Görüşmeler (IOG) ve Zorunlu İş Hazırlığı Birleşik Krallıkta, çalışma yaşındaki tüm talep sahiplerinin, yardım taleplerinin başında Jobcentre Plus Kişisel Danışmanları (KD) ile yüz yüze bir IOG’ye katılmaları gerekir. KD’nin IOG’yi erteleme yetkisine sahiptir ve ölümcül hastalık gibi belirli gruplar için sınırlı muafiyetler mevcuttur. IOG’de, bir talep sahibinin, aşağıdaki konularda sorulacak soruları (sorulursa) yanıtlamaya hazırlıklı olması şarttır: • Eğitim durumu / mesleki eğitim • İş geçmişi ve işle ilgili becerileri • Mevcut durumdaki herhangi ücretli / ücretli olmayan iş • Bakım sorumlulukları • İşe kabul edilmesinde kişiyi dezavantajlı duruma sokacak herhangi bir tıbbi durum İlk IOG’den sonra, farklı talep sahibi gruplar, çeşitli mülakat koşullarına tabi tutulur ve daha sonra yapılan IOGler, yardım talebinin başındaki “tek seferlik” yükümlülüğü esnek bir etkinleştirme aracına dönüştürür; ki söz konusu araç yalnız ebeveynleri, eşleri ve engelli yardımı alan kişileri hedef alır. Ekim 2005’ten bu yana, İOG’ye katılan talep sahiplerinin büyük bir kısmının, bir KD ile mutabakata varılan bir eylem planını tamamlaması gerekir; ki bu plan bir istihdam hizmetine yönlendirmeyi içerebilir. KDlerin artık, söz konusu talep sahiplerini belirlenmeyen işle ilgili bir dizi faaliyete katılmasını teşvik etme ya da zorunlu kılma yetkisine sahiptir; kişinin iş başvurusu yapmasını, bir işi taahhüt etmesini ya da tıbbi tedavi görmesini zorunlu kılmayabilir. Söz konusu işe hazırlık rejimi ayrıca, farklılaştırılmış yaptırım sistemleriyle de desteklenmektedir. Ancak, işsizlere uygulanan kadar sert değildir ve kapsam dahilindeki cezalar, çiğnenen kuralın doğasını, talep sahibinin koşulluluk grubunu ve çocuklara yansıyabilecek herhangi bir zorluğu yansıtır. 32 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ İş inisiyatifleri: kazanç ihmalleri ihmalleri” kuralları ve hizmet içi yardım ve vergi kredileri yoluyla işin yükümlülükleri, yarı zamanlı ve düzen- siz çalışmayı teşvik edecek şekilde ta- ödemesinin sağlanması sarlanmıştır; çünkü bunlar, kendi ken- dine yetebilmeye katkıda bulunur ve Pek çok OECD ülkesinde, çalışma ya- daha iyi bir işe giden bir yol sunar. Tür- şındaki işsiz yetişkinlere sunulan göre- kiye için tasarım hususu, SY sisteminin ce cömert iş dışı yardımların, istihdam söz konusu istihdamı destekleyip des- teşviklerine zarar verebileceği kaygısı teklemeyeceğidir; ki eğer desteklerse, mevcuttur. Çalışma maliyetleri, gelir üstlenilen bir işten yapılan ödemelerin vergisi, sosyal güvenlik katkısı ve kesi- yardım yükümlülüğünden nasıl mahsup len yardım birlikte değerlendirildiğin- edileceği dikkate alınmalıdır. de, talep sahiplerinin çalışmak ya da gelirlerini kayıt içi işgücü piyasasında SY düzeyleri diğer AB ülkelerinden çok arttırmaya yönelik herhangi bir mali teş- düşük olan pek çok AB 8 ülkesinde (son vikleri olmadığı şeklinde yorumlanırsa AB üyeleri), politika yapıcılar, aşama- ortaya çıkabilecek olan işsizlik ve yok- lı olarak “kazanç ihmalleri” kurallarını sulluk mahkûmiyetine dair bir kaygı söz oluşturmuş ve/veya iş hayatına geçişi konusudur. Ücret düzeylerindeki farklı- kolaylaştırabilecek ve talep sahiplerinin lıklar da belirli coğrafi alanlarda bu gibi işte iyi durumda olmalarını sağlayabi- çıkmazlara neden olabilir. lecek yardım kesintilerini ve hizmet içi yardımları ya da vergi kredilerini uy- Türkiye’deki gibi nakit transferlerinin gulamaya koymuştur. Örneğin Eston- düşük değerde olduğu durumlarda, ya, çocuklu aileler için hizmet içi vergi bunların çalışma teşvikleri üzerindeki kredilerini getirmiştir ve Macaristan ve etkisi genellikle çok küçüktür; fakat sos- Slovakya’da, talep sahipleri işe girdikçe yal yardımlardan faydalanan hane halk- azalan yardımlar mevcuttur (Ringold ve larının kazançlarını değerlendirmesine Kasek 2007). ilişkin bir tasarım sorunu söz konusu- dur. “Dolara dolar” kesinti kuralı, basit Söz konusu hizmet içi yardımların ve şekilde bağımlılığı, kazançların beyan vergi kredilerinin tasarımının, özellik- edilmemesini ve kayıt dışı istihdamı teş- le ABD ve Birleşik Krallıkta istihdam vik edebilir. Söz konusu kesinti kuralları, oranları üzerinde güçlü bir etkisi oldu- bir kişinin diğer yardım haklarını kaybe- ğu bulunmuştur (Meyer 2007; Gregg, debileceği anlamına geldiği durumlarda Harkness ve Smith 2009). Türk politika da caydırıcı unsurlar bir araya gelebilir. yapıcılarının ilgisini çekebilecek belirgin Bu durum Türkiye’de de düşünülebilir; bir örnek, Japonya’daki “Çocuk Yetişme çünkü hane halkı birden fazla imkan tes- Yardımının” tasarımı ve etkisidir. Söz tine tabi yardım alabilmektedir. konusu yardım, OECD ülkeleri içinde en yüksek yalnız ebeveyn istihdamı ile iliş- Pek çok OECD sisteminde, özel “kazanç kilendirilmektedir (bakınız Kutu 2.6). TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 33 Kutu 2.6 Japonya’da Yalnız Ebeveyn İstihdamı ve Çocuk Yetiştirme Yardımı Japonya’daki yalnız ebeveynlerin olağan dışı yüksek istihdam oranı, yüzde 85, bu kişilerin işte ve iş dışındaki yardımlara farklılaştırılmış erişimi ile ilişkilendirilmektedir. Tahminler farklılık göstermektedir; fakat, Japonya’daki en az 600,000 ve muhtemelen bir milyona yakın bekar anne hane halkı mevcuttur ve bunların sadece 93,000’i 2006 yılında her ay SY almıştır. Toplumsal damgaların yanı sıra anneler, yardım talep ederken, belediyenin mali yardım ofisleri, yalnız ebeveynin titiz şekilde çalışma kapasitesini değerlendirmekte ve genellikle diğer aile üyelerinin bu kişileri desteklemelerini önermektedir. Bunun aksine, Japonya’da 2006 yılında 956,000 bekar anne hane halkı hizmet içi “Çocuk Yetiştirme Yardımı” almıştır. Söz konusu yardım, ebeveynler tarafından sadece ücretli işlerde talep edilebilir ve en küçük çocuk 18 yaşına gelene kadar ödenir. Yardım miktarı, geçim düzeyinin çok altında belirlenir; ki bu da, kazançlara ilişkin yardımı kesme oranının düşük bir oranda belirlenmesini sağlar. Bu durum, uzun süreyle çalışmaya yönelik güçlü bir mali teşvik yaratır. Bu yardım pek çok OECD ülkesinde mevcut değildir. Düşük kazanç elde eden anneler için yüksek sübvansiyon sağlanan gündüz bakım merkezlerine isteğe bağlı erişimle birleştirildiğinde, söz konusu yardım, daha düşük gelir kapasitesi olan anneler için bile (muhtemelen pek çok durumda hala daha düşük olsa da) iş dışındaki SY oranlarına yakın net gelir elde etmeye imkan tanımaktadır. Bu etkenler, bekar annelerin yüksek istihdam oranını arttırmakta ve bu grubun büyük bir kısmının neden tam zamanlı çalıştığını açıklamaya yardımcı olmaktadır. Ne yazık ki, yüksek yalnız ebeveyn istihdam oranı, düşük çocuk yoksulluğu anlamına gelmemektedir ve tam zamanlı çalışmalarına rağmen halen görece düşük net geliri olan pek çok bekar anne, yaşamlarının zor olduğunu belirtmiştir (Duell ve diğerleri 2010). Katılım teşvikleri ve yaptırımlar karşılanmasına yardımcı olan nakdi ve ayni teşviklerin kullanılması suretiyle SY talep sahiplerinin etkili şekilde KİH’e güçlendirilebilir ve daha çekici hale ge- sevk edilmesi ve eklenmesi ve sonra- tirilebilir. Pek çok ülkede, ön vaka çalı- sında hizmetlere katılım sağlaması, teş- şanları, KİH’e katılım, iş mülakatlarına vikler, yaptırımlar ya da bu ikisi birlikte katılım için ulaşım sübvansiyonları ya kullanılmak suretiyle arttırılabilir. da kuponların, çocuk bakım desteğinin ve sunumunun ve hatta iş kıyafetleri ve KİH kaydına ve programlara katılıma aletler ya da ekipman konusundaki yar- yönelik zorunlu ya da gönüllü yaklaşım, dımların dahil edilebildiği ihtiyari deste- çalışmanın doğrudan maliyetlerinin ği sağlayabilir. Pek çok KİH hizmeti ay- 34 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ rıca, işe giren ve uzun süreli çalışmayı artacak olan mali cezaları kapsar (bakınız ya da eğitim programlarını tamamlayan Kutu 2.7). Uygunluk faaliyetleri, Japon- hedef bireylere yönelik mevcut yardım- ya ya da bazı durumlarda Avustralya ve ların yanı sıra, orta düzey katılım ya da Birleşik Krallık’ta olduğu gibi bir uyarı ile faaliyetler yardımları ya da ikramiyeler başlayabilir. Yardım idaresi ile önceden sunar. 4. Bölümde bahsedildiği gibi, planlamış randevulara katılım sağlan- ASPB hali hazırda bu tür teşviklerin pilot maması genellikle, kullanıcı koşullara uygulamasına başlamıştır ve söz konu- uygun davranana kadar yardımın askı- su uygulamaların sonuçları, uygulama- ya alınması sonucunu doğurur. Ayrıca, nın ülke çapına yayılması aşamasında zorunlu bir istihdam programına katılım dikkate alınacaktır. sağlanmaması durumunda, belirli bir süre ödeme yapılmaz ya da bu durum, Pek çok OECD ülkesinde, hizmetlere zo- kişinin çalışmaya hazır olmadığı bu ne- runlu katılım ve ilgili yaptırımlar, etkin- denle de yardım alamayacağı şeklinde leştirme sistemlerinin önemli bir unsu- yorumlanabilir. runu oluşturmaktadır. Immervoll (2009) tarafından yapılan gözlemlere göre, Yaptırımlar, davranışlarda değişiklik ya- yardım alanlar için daha talepkar davra- ratmak üzere tasarlandığında, kişi gö- nış koşullarının uygulanması, işi görece rüşmeye katılır, hizmetten faydalanır daha cazip kılmakta ve “hak etmeyen” ve/veya belirlenen eylemleri üstlenirse olarak nitelendirilebilecek yardım talep- maddi cezalar genellikle askıya alınır ya lerine (ör: beyan edilmeyen işlerden ge- da geri çekilir. ABD’nin bazı eyaletlerin- liri olanlardan ya da çalışmamayı tercih deki MAGY sistemlerinde, özellikle ikin- edenler) yönelik imkanlarını sınırlandır- ci ya da üçüncü cezalarda, kişilerin nakit maktadır. Aynı zamanda, işle ilgili davra- ödemelerini almaya uygun bulunması- nış koşulları, istihdamın geliştirilmesini na ya da yeniden uygun bulunmasına amaçlar. Her iki etki de, yardım alanların müsaade edilmeden önce söz konusu sayısının azaltılmasına yardımcı olabilir kişilerin istihdamla ilgili faaliyetleri üst- ve bu etki, iş arama desteği sunulma- lenmesi şart koşulabilir. sı ve diğer istihdam odaklı desteklerle daha da güçlendirilebilir. Muhtemel Yaptırımlar uygulamaya koyulduğunda, olumsuz etki ise sıkı koşulların, yardım bunlar genellikle aile gelirlerinin belir- almaya uygun yoksul aileleri yardım ta- li bir geçim düzeyinin altına düşmesini lep etmekten caydırmasıdır. engellemek ya da belirli gruplara ilişkin mali yaptırımları asgari düzeye indir- Pek çok sistemde, etkinleştirmeyle ilgili gemek üzere koruyucu unsurlar olarak yaptırımlar, bir hizmet kullanıcısı rande- tasarlanır ve bunlar genellikle, çocuklu vularını mütemadiyen kaçırırsa ya da aileler ya da başka nedenlerle (örneğin gerekli bir faaliyeti üstlenmezse şiddeti zihinsel sorunları olan) kırılgan kullanı- TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 35 cıların üzerindeki etkinin iyileştirilmesi ların mevcudiyetinin ve uygulanma hı- yoluyla gerçekleştirilir.12 zının etkili şekilde bildirilmesinden daha az önem taşımaktadır. Yaptırımların genel uyum ya da istihda- ma geçişe sağladığı katkıyı değerlen- Yardım kapsamının ve miktarının sınırlı dirmek zordur; çünkü pek çok insan, olduğu ve pek çok istihdam programı- daha yaşamadan, yaptırım riskine ya nın ve hizmetinin gönüllüler tarafından da ihtimaline tepki verebilir. Ancak, bir yoğun talep gördüğü Türkiye’de şu dizi OECD ülkesinde, kullanıcıların gö- anda, sıradan düzenli bir yaptırım reji- rüşmelere katılması ve zorunlu çalışma minin oluşturulması uygun olmayabilir. programlarına ya da daha yoğun des- Ancak, istihdam edilebilir SY talep sa- teğe katılım sağlamasının şart koşul- hiplerinin İŞKUR ile resmi görüşmelere masından önce, yardımı sona erdirme katılmasını sağlamak üzere, zaman için- ve istihdama geçiş oranlarının arttığı- de ılımlı mali yaptırımların uygulanma- na dair bulgular mevcuttur. Bu itibarla, sına dair farklı yolların test edilmesi ge- yaptırım tehditleri bazılarının, herhangi rekli olabilir. En iyi OECD uygulamaları bir yaptırıma maruz kalmadan önce, göstermektedir ki; söz konusu ılımlı ko- yardım kapsamından çıkmasını ve ça- şullar en iyi şekilde ilk önce, söz konusu lışmaya başlamasını sağlayabilmektedir eylemlerin mevcut durumda uygulama- (Finn ve Casebourne 2012; Griggs ve da olmadığı birkaç OECD ülkesinden Evans 2010). biri olan Türkiye’deki İS sisteminde test edilebilir. ABD’deki mali yardım reformlarının de- neye dayalı olarak değerlendirilmesi Etkinleştirme koşulları ve yaptırımların- kapsamında, yaptırımları ileten, izleyen da yalnız ebeveynler ya da sağlık soru- ve zorunlu olarak uygulayan eyaletlerin, nu ya da engellilik sorunu yaşayanlar istihdam koşullarına uyum sağlanması gibi önemli çalışma engelleri ile karşı konusunda daha başarılı olduğu ve söz karşıya olan SY talep sahiplerinin he- konusu yaptırımları uygulamayanlara def alınmasında, özellikle bu koşulların kıyasla daha az mali yardım harcaması uygulanması gerektiğinde dikkatli bir yaptığı görülmüştür (Kauff ve diğerleri tasarım yapılmalı ve dikkatle düşünül- 2007; Pavetti, Derr ve Hesketh 2003). melidir. Aynı şekilde, söz konusu koşul- Çalışmalar göstermiştir ki; çalışma ko- ları destekleyecek yaptırım rejiminde, şullarının uygulanması önem arz et- yükümlülüklerin düzgün şekilde uygu- mektedir; fakat yardımların tamamıyla lanması ve mevcut hizmetlere katılımın mı yoksa kısmi olarak mı kaldırılmasının teşvik edilmesi arasında en iyi dengeyi daha etkili olduğu net değildir. Bazı bul- bulmak üzere bir ayarlama yapmak ge- gulara göre, yaptırımların şiddeti, bun- rekmektedir. 12- Hemen hemen tüm OECD ülkelerinde yardım yükümlülüklerinin yasal ve bazen de anayasal bir dayanağının olduğunun unutulmaması gerekir. Zira bu şekilde adalet sağlanır; fakat yardım yaptırımı rejimlerinin idari karmaşık yapısı daha da karmaşık hale gelmektedir. Adaletsiz bir muameleye tabi tutulduklarını düşünen talep sahiplerinin, normal koşullar altında durumun yaptırımı uygulayan kamu kurumundaki bağımsız bir kişi tarafından incelenmesini talep etme hakkı vardır. Talep sahipleri hala tatmin olmamışsa, bu kişilerin genellikle konuyla ilgili olarak idari mahkemelere başvurma hakkı vardır. Yasal yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ise, talep sahipleri resmi yargı sisteminde tazminat talep edebilir ya da bazı vakaları bağımsız bir ombudsmana taşıma hakkı vardır. 36 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Kutu 2.7 Avustralya, Almanya ve Yeni Zelanda’da SY Talep Sahiplerine yönelik Yardım Ödemeleri Yaptırımları Avustralya 2009 yılında, revize edilmiş uyum ve saptırımlar rejimini uygulamaya koymuştur. Centrelink, kamu yardımları kurumu, sözleşmeli istihdam hizmeti sunucuları ve yaptırımlar arasındaki geliştirilmiş bağlantı, hizmetlere katılım sağlamak ya da eski haline getirmek üzere tasarlanmıştır. Sistemde, katılım sağlanmayan randevulara uygulanan “bağlantı başarısızlıkları” ve faaliyetlere katılım sağlanmaması durumunda, iş arayan kişinin kaçırılan her gün için o günkü yardım ödemesi hakkını kaybettiği “katılım yoksa ödeme yok” yaptırımı yer almaktadır (Disney, Buduls ve Grant 2010). Uygunsuzluğun devam ettirilmesi, “kapsamlı vaka değerlendirmesi” sonucunu doğurur ve bir alıcının “‘kasıtlı olarak ve devamlı” ihlal durumunda olması ya da makul nedenlere dayanmaksızın bir işi reddetmesi halinde, söz konusu kişi sekiz hafta süreyle ödeme alamama cezasına tabi tutulabilir. Bir süre ödeme yapmama cezası bazı “kırılgan” iş arayanlara uygulanmaz ve talep sahibinin bir “uygunluk faaliyetini “üstlenmesi durumunda erken sona erdirilebilir (genellikle, “İşsizlik Maaşı için Çalış” projesi kapsamında sekiz hafta boyunca haftada 25 saat). Almanya’da, mali yardım talep sahiplerine, entegrasyon sözleşmelerinde ve bir programa atandıkları her seferde yaptırımların ihtimali hakkında bilgi verilir. Bir belediye ya da KİH tarafından istihdam edilen bir sosyal görevlinin herhangi bir uygunsuzluk tespit etmesi durumunda, söz konusu kişi genellikle üç ay süren bir yaptırım uygular. Bir mali yardım kurumuna bildirimde bulunulmaması gibi ufak çaplı ihlallerde, yardımlarda yüzde 10 oranında kesinti yapılır. Daha ciddi ihlaller (iş aramama, uygun bir iş teklifini reddetme, bir programa katılmayı reddetme) sonucunda yardım yüzde 30 oranında kesintiye tabi tutulabilir. Ciddi ihlalin bir yıl içinde tekrarlanması durumunda, ikinci tekrarda yüzde 60, üçüncüsünde yüzde 100 oranında kesinti yaptırımı uygulanabilir. Yaptırımlar, 25 yaşından küçük olanlar için daha sıkıdır (Schneider 2008). Yeni Zelanda’da 2010 yılında çalışma yükümlülüklerinin arttırılmasının (haftada 2 saate kadar) yanı sıra, yalnız ebeveynlere ve hastalık yardımı alanlara gözden geçirilmiş bir yaptırım rejimi uygulanmıştır. Söz konusu rejim, temel yardımda yüzde 50’lik bir kesinti yaptırımı getirmiş ve bu yaptırımı, yardımı yüzde 100 düzeyinde askıya alma ve ikinci ve üçüncü ihlallerde tamamen kesme yaptırımı izlemiştir. Yalnız ebeveynler ve bakmakla yükümlü olduğu çocuğu olan çiftler için bir güvenlik ağı mevcuttur; fakat bunlar da ikinci ve üçüncü ihlallerde yardımın yüzde 50’sini alabilir. Yaptırıma tabi tutulanlara “kurallara uygun hareket etme ve yardım ödemelerini yeniden almaya hak kazanma fırsatı ” sunulur (MSD 2010: p.1). TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 37 2.3.4 İstihdam Hizmetlerine kında ek bilgi toplamak amacıyla kısa bir Uygunluk ve İstihdam ankete verilen cevapların ve/veya ida- ri bilgilerin kullanılması suretiyle daha Edilebilirliğin Değerlendirilmesi fazla odaklanmış profil oluşturma aracı kullanmaktadır. Sonrasında sonuçlar, Pek çok OECD ülkesinde, daha pahalı, bir regresyon modeli esasında belirli kamu tarafından finanse edilen istih- bir kullanıcıyi bir kategoriye atamak için dam hizmetlerine ve AİPP’ye erişim, kullanılır. Söz konusu modelle, karakte- öncelik grupları esasında hedeflenmek- ristik özelliklerinin bir işlevi olarak kulla- tedir (daha geniş kapsamda iş arabulu- nıcınin uzun vadede işsiz kalma ihtimali culuğuna erişim ve iş arayanlar ve işve- tahmin edilir. Kategoriler yerleştirmesi renler için bilgiye erişim, her geçen gün en kolaydan yerleştirmesi en zora kadar artan şekilde sadece self servis kanalla- değişmektedir ve farklı kategoriler farklı rıyla mevcuttur). Uygun koşulları taşı- istihdam hizmetlerine ve programlarına maya dair kurallar genellikle, hizmet ve yönlendirilir. programlarda farklı nakit yardımları alan insanları hedef alacak ve dezavantajlı Söz konusu profil oluşturma metotları, durumdaki gençler, bekar ebeveynler, Avrupa, Avustralya ve ABD’de, bireysel işgücü piyasasına dönen evli kadınlar, hizmet kullanıcılarının karşı karşıya ol- engelliler, azınlıktaki etnik gruplar vb. duğu engelleri puanlamak ve ağırlığını gibi ortak engellerle karşı karşıya kalan belirlemek ve söz konusu kişileri des- belirli kategorilerdeki hizmet kullanıcıla- teksiz iş aramaya, belirli programlara rına yönlendirilebilir. Politika yapıcıların, ve/veya diğer destek türlerine yönlen- program için uygunluk kurallarını, mev- dirmek amacıyla yaygın şekilde kullanı- cut kaynakları ve öngörülen hizmetleri lır (Konle-Seidl 2011). Bunun yanı sıra, sunacak sistemlerin kapasitesini gös- önemli istihdam engelleri ile karşı karşı- terecek şekilde belirlemeleri önem arz ya olanlar başta olmak üzere, kullanıcı- eder. lara sunulan hizmetleri şekillendirmeye yardımcı olan beceri ve istihdam edile- Yaş, eğitim, beceri, iş deneyimi veya bilirliğin değerlendirilmesini değerlen- bakım sorumlulukları gibi basit etmen- dirmek üzere kullanılan diğer teşhise lerle belirlenen uygun olma kurallarının, dayalı ve genellikle daha zamana du- işletimi kolaylaştırması ve eşit muame- yarlı değerlendirme araçları mevcuttur le edilmesini sağlaması açısından bariz (söz konusu profil oluşturma ve değer- avantajları vardır. Ancak, söz konusu lendirme araçlarına yönelik kısa bilgiler kriterler “daha ziyade körelmiş bir araç- için bakınız Ek 1). tır” ve “bireysel kullanıcı ihtiyaçları ve destek sunumu arasındaki iyi uyumu Çeşitli SY ödemelerinden faydalanan yakalamak açısından etkinsiz” olabilir çok farklı özelliklere sahip yoksul in- (Hasluck 2004). Pek çok sistemde, KİH san gruplarının mevcut olduğu Türkiye ya da yardım ödeme kurumları artık, bağlamında, politika yapıcıların, İŞKUR kullanıcıların karakteristik özellikleri hak- 38 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ hizmetlerinden faydalanacaklarını dü- diğer karşılaştırmalı belge incelemeleri, şündükleri söz konusu talep sahipleri- söz konusu temel hedeflerin korunma- ne uygulanacak uygunluk koşullarını ve sında sahadaki sosyal yardım görevlile- görüşme ve sevk etme sürecinde dik- rinin ve iş (ve meslek) danışmanlarının kate alınacak öncelikleri net bir şekilde kilit rolüne işaret etmiştir. Söz konusu belirlemeleri önem arz eder. Hem ASPB danışmanlara yönelik temel araç, eylem hem de İŞKUR’un bu ihtiyacın farkında planlarının ya da yeniden entegrasyon oldukları ve uygunluk kriterlerini belirle- anlaşmalarının oluşturulması ve kulla- mek üzere işbirliği içinde çalıştıklarının nılmasıdır. Söz konusu araçlar hizmet unutulmaması gerekir. Seçilen uygun- kullanıcıları tarafından imzalanır ve bu luk kriterleri ile, hedef alınan öncelik belgelerde sorumluluklar, haklar ve işle gruplarının hem SY ve/veya İŞKUR’un ilgili olarak atılacak adımlar açıklanmak- bilgi sistemleri hem de sosyal yardım tadır. görevlileri tarafından kolaylıkla tanım- lanabilir olması ve mevcut kaynaklarla OECD ülkelerinde, istihdam hizmetleri karşılanabilir olması gerekir. Sonrasın- sunan ön danışmanların ve vaka çalış- da, bu gruplarda yer alan kişilerin İŞ- macılarının kaynaklarında ve statüsün- KUR hizmetlerine gönderilmesi sırasın- de önemli farklılıklar mevcuttur. Söz ko- da esas alınacak sıraya ilişkin seçimler nusu farklılıklar işe alınma şekillerinden, yapılabilir. Bu uygulama, İŞKUR hizmet- meslek unvanlarına, dosya yüklerine lerinin uygun olmayan sevklerle dolup ilişkin yetkilerine ve işsiz kişi ile yaptık- taşmamasına ve idari ve hizmet sunumu ları sözleşmenin sıklığına ve niteliğine kapasitesinin etkinleştirme koşullarının kadar uzanmaktadır.13 Bu farklılıklara önceliklendirilmesiyle eşgüdüm içinde rağmen söz konusu vaka çalışmacıları, geliştirilmesine yardımcı olacaktır. Bu kullanıcıların yardım için uygun buluna- şekilde kaynaklar daha etkili şekilde tah- bilmek için karşılaması gereken koşul- sis edilebilir. ları bildirir ve uygularken, kullanıcılara iş aramada yardım etme konusunda 2.3.5 Sahadaki Danışmanların ve İş önemli iki yönlü rolleri vardır. Danışmanlarının Rolü Avrupa ülkelerindeki KİH hizmetlerinde- Etkinleştirme stratejilerinin iki temel he- ki söz konusu danışmanların rolüne iliş- defi, yardım talep edenleri, iş bulmaları kin bir gözden geçirmede, Sienkiewicz konusunda daha aktif olamaya teşvik et- (2012) bu rolle ilişkilendirilen ana eşde- mek ve bu kişilerin istihdam edilebilirli- ğer görevleri tanımlamış ve ne kadar ğini ve işe girme kapasitelerini olumsuz personel alındığını ve farklı ülkelerde etkileyen engelleri azaltmak ya da daha mevcut olan eğitim çeşitlerini incele- iyi yönetmektir. Zaman içinde OECD ve miştir (bakınız Tablo 2.2). 13- Örneğin Birleşik Krallık’ta, “kişisel danışmanlar” olarak adlandırılırken, Hollanda’da “yeniden entegrasyon koçları”, Avustralya’da ise “işe alma danışmanları” olarak adlandırılırlar. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 39 TABLO 2.2 İşsizlere hizmet sunan istihdam danışmanlarının ortak görevleri En yaygın görevler Ortak görevler Daha az yaygın görevler • AİPP önlemleri ile ilgili bilgi • İşe dair bilgi ve • İşsiz kişinin desteğin telefonda ya kaydedilmesi (resmi • İş arayanlarla ilk görüşme da çevrim içi olarak kayıt süreci) • İş arayanların güçlü / zayıf yönlerinin sunulması • Uzmanlaşmış BT ve değerlendirilmesi ve yeterli destek • İş arayanlar için grup değerlendirmeye ihtiyacı oturumları yönelik diğer araçların • Mevcut iş teklifleri ile ilgili bilgi sunma kullanımı • Mevcut eğitim • İş arama konusunda destek olma / AİPP hakkında • Kariyer planlama / • Bireysel eylem planlarının sahada ve çevrim içi geliştirme konusunda hazırlanması bilgilerin sunulması rehberlik sürdürülmesi • Uygun AİPP önlemi / sunucusuna • AİPP’nin planlanması yönlendirme • Bireysel eylem • Diğer paydaşlar ve planlarının • Yüz yüze irtibat, telefon ve/veya sunucularla ağ kurma uygulanmasının e-posta ile kayıtlı iş arayanlarla izlenmesi irtibatın korunması • Başka bir sunucuya • Mevcut açık pozisyonlar ve AİPP ya da eğitim mevcudiyeti konusunda yerinde ve programına sevk çevrim içi bilgi sunulması ve devam durumunda izleme ettirilmesi İş danışmanlarının çalışmaları, uzman- lerine güvenlerini arttırmalarına yardım- laşma, dosya yükü ve bireysel vaka ça- cı olma konusunda uzmanlık bilgisine lışmacılarının meslek rollerinde geniş sahip olmaları gerektiğine işaret etmek- alanda farklılık olduğunu gösterirken; tedir. Söz konusu personelin, gereken fakat birleştirilmiş bulgular, söz konu- destek ve yardımı planlayabilmek, kul- su personelin, kullanıcınin koşullarını lanıcılar ve gerekli dış program ya da ve işe girme kısıtlarını değerlendirme, hizmetler arasında bağlantı kurabilmek eylem planları oluşturma, iş arama fa- ve sonrasında işe yerleştirilme süreci aliyetlerini kontrol etme, kullanıcıları boyunca mutabakata varılan adımlar ya boş pozisyonlara yönlendirme, iş ara- da hizmetler aracılığıyla kullanıcıların ma tekniklerinde farkındalığı arttırma ve kaydettiği ilerlemeyi izleyebilmek zo- kullanıcıların motivasyonunu ve kendi- rundadır. 40 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Pek çok ülkede artık, KİH danışmanla- Değerlendirme çalışmalarının bulgula- rı ile sosyal hizmet görevlileri arasında rı, dosya yükü boyutunun, etkili hizmet daha sıkı bir iş ilişkisi mevcuttur. SY alı- sunumunda önemli bir değişken oldu- cılarının işe hazır olmasının ve/veya iş ğunu ve görece daha az dosya yükleri- aramasının beklendiği ülkelerde (daha nin danışmanlara daha etkili şekilde iş önceki vaka çalışmalarında olduğu bulmaya aracılık etme ve etkinleştirme gibi), sosyal hizmet görevlileri ilk istih- hizmeti sunma imkanı verdiğini göster- dam edilebilirlik değerlendirmesini yap- mektedir (bakınız, örneğin, Hainmueller mayı üstlenir ve kullanıcıları KİH’e yön- ve diğerleri 2009). Danışmanların etkili- lendirir ve iş danışmanları ile bağlantı liği ve dosya yükünün boyutu, çalışma- ları beklenen kullanıcılar, kendilerinden kurar. Hollanda’da olduğu gibi diğer sis- beklenen görevler ve kullanıcılarla bek- temlerde, belediyenin sosyal hizmet lenen görüşme sıklığına göre şekillenir. görevlilerinin iş odaklı roller oynaması Pek çok etkinleştirme sisteminde, ken- ve kullanıcıların işe hazırlanmasına ve dilerine kullanıcı sevk edilmesinin he- işe girmesine doğrudan yardım etmesi men ardından danışmanların bir eylem beklenir ve buna AİPP’ye sevk de da- planı üzerinde görüşmesi, değerlendir- hildir. ABD’deki pek çok eyalette, daha me yapması ve mutabakata varması önceden birincil işleri yardımın uygun- ve ayrıca on beş günden üç aya kadar luğunu değerlendirmek olan sosyal değişen aralıklarla görüşme yapmak su- hizmet vaka çalışanları, işleri mali yar- retiyle bunları izlemesi beklenir. Yapılan dımdan işe programlarını sunmak üzere birkaç sağlıklı çalışma göstermektedir yeniden tasarlandığından, iş odaklı hiz- ki; pek çok OECD ülkelerindeki yardım met sunumuna uyum sağlamak zorun- edilmesi güç kişilere yönelik etkinleştir- da kalmıştır. Bazı ülkelerde, yöneticiler me programlarındaki dosya yükleri, da- için, ortak bir hizmet kültürü oluşturmak nışman başına 80 ile 120 katılımcı ara- ve sosyal hizmet görevlileri ile KİH da- sındadır. Ancak, söz konusu aralık aynı nışmanlarının arasındaki ayrımların üs- ülkede 40 ile 300 arasında değişiklik tesinden gelmek zordur. gösterebilmektedir (bakınız Tablo 2.3). TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 41 TABLO 2.3 Bazı OECD ülkelerindeki İş Danışmanı dosya yükleri Danışmanın Danışman başına düşen kullanıcılarla geçirdiği Ülke Program dosya yükü (yaklaşık) zamanın yüzdesi (%) Birleşik Krallık (2008) Sözleşmeli istihdam 80 60% hizmetleri Avustralya (2008) İş Ağı 100 45% Birleşik Krallık (2012) Çalışma Programı 117 N/A Avustralya (2012) Avustralya İstihdam 114 N/A Hizmetleri Hollanda (2008) Kamu, özel sektör ve kar 81 50% amacı gütmeyen sunucular Almanya (2009) Federal İş Kurumu 100 N/A İrlanda FAS (2006) Kamu istihdam hizmeti 200 N/A İrlanda LES (2012) Yerel istihdam hizmeti 211 N/A Diğer etki değerlendirmeleri, istihdam entegre vaka yönetimi ayrı ayrı verilmiş sonuçlarını ve bunların etkililiğine kat- ve her iki işlev de bir araya getirilmiştir kıda bulunan ön uygulamaları iyileştir- (Scrivener ve diğerleri 2001). Sonuçlar, mek amacıyla danışmanlar tarafından görevleri birleştirilmiş sosyal görevli- kullanılan farklı vaka yönetimi biçimleri- lerin daha özenli olduğunu, daha fazla nin belirli etkilerine dair bir öngörü sun- kişiyi mali yardımdan işe programlarına maktadır. dahil ettiğini ve program faaliyetleri- ne katılımı daha yakından takip ettiğini Çoğunlukla bekar ebeveynleri hedef göstermiştir. Her iki yaklaşım da yardım alan mali yardımdan işe programları alımı ve ödemelerinde azalma yaratmış; ile ilgili olarak ABD tarafından yapılan fakat entegre programın sonuçları daha değerlendirmelerde, geleneksel sosyal büyük olmuştur. hizmet sunumundaki farklı etkileri araş- tırılmıştır; ki söz konusu yönetim şeklin- Bu çalışmanın hemen ardından yapılan de yardım idaresi ve istihdam desteği ile ve ABD genelindeki 59 farklı yardım ofi- 42 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ sindeki hizmet stratejisine ilişkin deney- konusu işsiz kişilerin, iş bulma şansının sel çalışmalardan elde edilen bulguların diğer ofis türlerinde kayıtlı olan ve diğer özetlendiği başka bir analizde, araştır- türlerdeki sosyal görevliler tarafından macılar sosyal görevlilerin kişiselleştiril- izlenen kişilerden daha yüksek ya da miş hizmet sunduğu ve kısa sürede iş daha düşük olup olmadığını belirleme- bulmaya önem verdiği bu ofislere iliş- ye çalışmıştır. Yazarlar bu çalışmada, kin olarak araştırmacılar, daha yüksek iş bulma ihtimali ile aşağıdaki unsurlar istihdam ve kazanç etkisinin meydana arasında pozitif bir korelasyon olduğu- geldiğini bildirmiştir. Bunun yanı sıra, nu ortaya koymuştur: yüksek dosya yükünün etkililiği azalttı- ğına dair bazı bulgular mevcuttur (Blo- • İşverenlerle personel arasındaki iyi om, Hill ve Riccio 2003). ABD’de yapılan ilişkiler, özellikle işverenin ihtiyaçla- bir başka deneysel çalışmada, temelde rından haberdar olunması ve doğru- hem birleştirilmiş sosyal hizmet kulla- dan yapılan yönlendirmelerin dikkatli nan hem de iş imkanları spesifik olarak kullanımı, boş pozisyonlara hızlı bir mali yardım kullanıcılarına göre kaynak şekilde cevap verme ve ön seçimi ayıran uzman personel istihdam eden dikkatli bir şekilde yapma; ofislerde iki yıllık bir süre içinde kullanı- • Özel yerleşme kurumları ile sürdürü- cıların ortalama kazancının arttığı bulun- len işbirliğinin düzeyi; muştur. (Hill 2005). • Sosyal görevlilerin kullanıcılara yö- Bu durumun aksine İsviçre, farklı KİH nelik tavrının işbirlikçi olmaktan ziya- ofisi süreçlerinin ve danışman yerleştir- de “katı” olması; me stratejilerinin görece performansına • Eğitim önlemlerinden çok işe yerleş- ilişkin kaliteli değerlendirmelerin ya- tirmeye öncelik verilen önce iş stra- pıldığı birkaç OECD ülkesinden biridir. tejilerinin kullanımı ve Frölich ve diğerleri (2007) ve Behncke, Frölich ve Lechner (2007), istihdam ofisi • Danışmanlık ve yaptırımların örgüt- karakteristik özelliklerinin ve iş arayan- sel ayrımı. ların iş aramaya başlamasından itibaren 24 ilâ 36 ay içinde yeniden entegrasyon Egger ve Lenz (2006a ve 2006b), örgüt- imkanlarına ilişkin danışman stratejileri- sel ve teşvik yapıları, ofis liderlik türleri nin etkileri üzerinde bir mikro-ekonomik ile performans sonuçları arasındaki iliş- analiz gerçekleştirmiştir. Çalışmada kiyi analiz etmiş ve bu bağlamda hızlı 2003 yılında kaydedilen tüm yeni iş ve kalıcı iş arama entegrasyonundan arayanların kariyeri izlenmiş ve tüm iş sorumlu olan başarı faktörlerini araştır- danışmanlarının ve ofis yöneticilerine mıştır. Söz konusu çalışmada dört temel yönelik standartlaştırılmış anket dahil başarı faktörü tanımlanmıştır: edilmiştir. Yazarlar, spesifik türde bir istihdam ofisine kayıtlı olan ve belirgin • Yeniden entegrasyon sürecinin hızlı özelliklere sahip sosyal görevliler tara- başlangıcı ve yetkin sosyal görevliler fından danışmanlık hizmeti sunulan söz tarafından sunulan güçlü rehberlik ile TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 43 kayıt yaptıran iş arayanların erken et- beceri ve kapasitelerinden faydalan- kinleştirmesi; mak suretiyle mevcut KİH hizmetlerinin tamamlanması olabilir. Örneğin, yalnız • Tüm iş danışmanlarının işverenlerle ebeveynlerle, dezavantajlı durumda kişisel irtibatı; olan gençlerle ya da engellilerle çalışan • Motivasyonu ve eğitim düzeyi yük- kuruluşlar veya spesifik beceriler eği- sek personelin istihdam edilmesi ve tim programları sunanlar söz konusu • İyi personel / kullanıcı oranları. sunuculara örnektir teşkil eder. Kamu alıcıları, alt yükleniciye verme yöntemi- 2.3.6 İstihdam Hizmetlerinin ni ayrıca, yeni kullanıcı gruplarının ihti- Sunumu için Dış Sunucularla yaçlarını karşılamak ve/veya artan mev- Sözleşme Yapılması simsel talebe cevap vermek amacıyla kullanabilir; zira pek çok OECD ülkesin- Türkiye’de, kapsam SY alıcılarının da de istihdam hizmetlerinin kapsamı ge- dahil edileceği şekilde genişletilirken nişletildiğinde, yüksek işsizlik düzeyleri İŞKUR’a aşırı sayıda yeni kullanıcı yükü nedeniyle son zamanlarda söz konusu yüklenmemesi için özen gösterilmelidir. talepte hızla artış yaşandığı gözlem- Talepteki aşrı artış, İŞKUR’un normal lenmiştir. Hizmetlerin ifasında dış su- hizmetlerini sunmasını olumsuz etki- nuculardan faydalanılmasının bir diğer lerken aynı zamanda da, yeni kullanıcı nedeni ise; dış program sunucularının gruplarının, İŞKUR’un sürekli çalıştığı sözleşme için rekabet etmesinin öngö- istihdam edilebilirliği yüksek kullanıcı- rülmesi ya da yaygınlık düzeyi daha az lardan farklı koşullarda olması ve farklı olan, KİH’in kendisinin sosyal hizmet ve türdeki iş odaklı sunuma erişim sağla- iş arama destek hizmetleri sunumunda maya ihtiyaç duymaları muhtemeldir. dış sunucularla rekabet etmesini öngö- Bu koşullarda, dışarıdan hizmet sağ- rülmesi suretiyle rekabetin arttırılması- layanlarla sözleşme yapmak suretiyle dır. uygun sunum kapasitesinin nasıl ge- liştirileceğinin düşünülmesi önem arz Münferit OECD ülkelerinde, istihdam eder; zira İŞKUR mevcut durumda bunu hizmetleri sunma görevinin verilmesi ve kendi geleneksel eğitim programlarıyla buna dair sözleşme yapılması genellikle gerçekleştirmektedir. Dışarıdan istih- karmaşık bir yapıya sahiptir ve pek çok dam hizmeti sunanların kullanımı, geniş ülkede, çok çeşitli ihale uygulamalarıyla kapsamlı etkinleştirme ve KİH hizmetleri küçük ölçeklidir (Finn 2011). Faaliyetle- sunum reformlarını uygulamaya koyan rin yükleniciye verilmesi genellikle, ge- diğer pek çok OECD ülkesinde mevcut leneksel işgücü piyasası programlarının olan bir eğilimdir. sunumunu ve engellilere yönelik özel programlar dahil olmak üzere deza- Bakanlıklar, KİH ya da diğer kamu ku- vantajlı grupları hedef alan daha yoğun rumları, çeşitli dönemlerde sözleşmeli destekleri kapsamaktadır. Avustralya, hizmetleri kullanabilir. Bunun amacı, kamu kaynaklı istihdam hizmetlerinin özellikle de uzmanlaşmış sunucuların tamamı için dışardan hizmet satın alan 44 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ tek OECD ülkesidir. göstermektedir. Rekabetin oluşturul- ması ve sözleşmelerde ihale sürecinin Sistematik bilgi mevcut olmadığından, benimsenmesi de potansiyel olarak pek çok OECD ülkesinde alıcıların, ge- sunum maliyetlerini düşürebilir, hizmet nellikle özellikli istihdam müdahalesi sunumunda inovasyonu arttırabilir ve ya da verilecek eğitim kursunun detaylı kullanıcıların beceri sahibi personele ve tasarımını belirlenmek suretiyle spesifik kamu sektöründe mevcut olmayan hiz- hizmetleri tedarik ettiği görülmektedir. metlere erişimine imkan tanıyabilir. Bu Kamu kurumu ayrıca, önenecek ücreti gelişmeler ayrıca, hem rekabet hem en ve sözleşme şartlarını belirler. Sözleş- iyi uygulama transferi ile KİH’in gelişen meler genellikle kısa vadelidir ve süre- performansını destekler. leri en fazla bir yıldır. Ödeme sistemleri de, cari kamu finansmanından, aşamalı 2.3.7 Türkiye’de Mevcut Olan SY ödemeye ya da sunulan hizmet için üc- Sisteminin İstihdam Yanlı Olma ret ödemeye kadar farklılık göstermek- Özelliğinin Arttırılması tedir. Diğer OECD ülkelerindeki mali yardıma Ancak bazı OECD ülkelerinde, ihale uy- ilişkin yapılan reformlara ait bulgular, gulamalarında geniş kapsamlı reformlar görüş ve kanıtlara dair zengin bir karşı- yapılmıştır (Finn 2011). Söz konusu ül- laştırmalı kaynak sunmaktadır; fakat bu kelerde, kamu alımı artık rekabete da- raporda değerlendirilen politika öngö- yalı ihale olarak nitelenmekte, istihdam rülerinin sonuçlarının, ayırt edici sosyal hizmeti sunucuları fiyat ve kalite esası- politika ve Türkiye’nin üstesinden gel- na dayalı olarak belirlenmekte ve sunu- meye çalıştığı uygulama zorlukları kap- culara, hizmet sunumunda ve istihdam samında dikkate alınması şarttır. sonuçlarını garanti etmede gösterdikle- ri performansa göre ödeme yapılmakta- Türkiye’deki sisteme ilişkin acil olan hu- dır. sus; İŞKUR danışmanları ya da SY öde- mesi sunan yetkililer tarafından, kimin Söz konusu yükleniciye verme sistem- istihdam edilebilir olarak kabul edilmesi lerine ilişkin olarak yapılan değerlen- gerektiği ve hangi noktada söz konu- dirmeler ve gözden geçirmelerde elde su kullanıcılarla sözleşme ve görüşme edilen bulgular, karmaşık sonuçlara işa- yapılması gerektiği belirlenirken kulla- ret etmekte; ancak, sözleşme yapma nılacak basit uygun nitelikleri taşıma düzenlemelerinin, kamu kurumlarının kriterlerinin oluşturulmasıdır. Kaydın KİH hizmeti sunum kapasitesini, (söz- gerçekleştirilmesi ve kayıt olmamanın leşme yapma düzenlemelerindeki bir ya da katılım sağlamamanın yardıma miktar istikrar, özel sektör kapasitesinin uygun bulunma hususunda ne gibi bir oluşturulması için arzu edilir olsa da) etkisinin olacağını dikkate almak ama- kamu sektörü istihdamında uzun vadeli cıyla söz konusu yönlendirilme işlemle- taahhütlere girmeden genişletmesine rine ilişkin olarak SY sistemine bir geri ya da daraltmasına müsaade ettiğini bildirimde bulunulmalıdır. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 45 İŞKUR iş ve meslek danışmanları- nı düşünebilir. Örneğin, sevk etme me- nın (İMD) görevi açık olmakla birlikte, iş kanizmalarının ve hizmet sunumu kapa- yükleri dikkate değer düzeydedir. Teo- sitelerinin test edilmesi ve geliştirilmesi rik olarak, eşit sayıda SY faydalanıcıları, amacıyla söz konusu koşullar öncelikle ikamet yerlerine göre her bir İMD’nin coğrafi olarak ve/veya yeni talep sahip- portföyüne yerleştirilir ve İMD’nin bu leri ile hedef alınabilir. Daha sonra bu faydalanıcılarla en az 10 görüşme yap- koşulların kapsamı, diğer alanlar ya da ması gerekir (mevcut iş yüklerinin yanı politika değişiminden önce SY ödeme- sıra). Ancak gerçekte var olan duruma lerinden faydalanan kişilerin dahil ola- bakıldığında, bir İMD’ye verilen faydala- cağı şekilde genişletilebilir ya da hiçbir nıcı sayısı bir il ya da ilçeden diğerine genişleme yapılmayabilir. Buna alter- farklılık göstermektedir. İŞKUR danış- natif olarak, etkinleştirme politikaları, manları, hangi SY faydalanıcısının kay- belirli değişikliklerin olduğu noktalarda dolması ve bu kişilere hangi hizmetlerin hedef alınabilir (ör: bir ailenin en küçük (diğer bir ifade ile, mesleki rehberlik, çocuğu okula başladığında ya da belirli MEÖ programlarına transfer, işe yer- bir yardım ödemesine yönelik bir talep leştirme ve işgücü uyarlama hizmetleri) gözden geçirildiğinde). sunulması gerektiği konusunda açık ve net bir rehber beklentisi içindedir. Kayıt Türkiye KİH sisteminin SY faydalanıcıla- sürecinin bir parçası olarak, İŞKUR da- rı ile çalışma kapasitesi, birkaç şekilde nışmanları bir “İşe Dönüş Planı” oluştu- geliştirilebilir. Mevcut durumda, İŞKUR rabilir ve ardından, kullanıcılara iş bulma SY faydalanıcılarına, mevcut hizmetlere ya da uygun AİPP’ye erişim konusunda erişim imkanı sunar. Diğer bir seçenek yardımcı olabilir. İŞKUR’un, genç anne- ise, şu anda görece yüksek maliyetli ler gibi hedef kullanıcıların dosya yükü- eğitim programlarına yatırılan kaynak- ne daha yoğun destek sağlayacak ve bu ların bir kısmının, destek hedefli temel kişilerin kadınlar ve çocuklar için uygun iş arama yardımına ve danışmanlık hiz- işyerlerine yerleştirilmesine odaklana- metlerine tahsis edilmesidir. Söz ko- cak uzman danışmanların kullanımını nusu iş arama desteği, katılımcıların, test etmesi uygun olacaktır. destek sağlanan süre boyunca, aktif olarak boş pozisyon aramalarına imkan Sistemin oluşturulması ve geliştirilme- vermek amacıyla iş arama ve iş baş- sinde Türk politika yapıcıların, İŞKUR’un vurusu yapma konusunda sunulan da- mevcut sorunu olan İMD’lerin yeni kul- nışmanlığı ve rehberliği kapsar. Gerekli lanıcı grupları ile aşırı yüklenmesi ve bu kilit yeterlilik, danışmanlar için kullanıcı nedenle kaynakların istihdam edilebilir- grubunun ihtiyaçlarını anlama, çocuk liği yüksek kullanıcılardan istihdam edi- bakımı gibi ücretsiz hizmetlere erişimde lebilirliği düşük kullanıcılara aktarılması aracı olma ve iş sağlaması muhtemel iş- hususunu ele almaları gerekir. Politika verenlerle bağlantı kurmayı kapsar. Söz yapıcılar örneğin, SY faydalanıcılarının konusu sunum ayrıca, danışmanların hedef alındığı herhangi bir etkinleştirme ulaşım giderleri, iş kıyafetleri ve çocuk koşulunun aşamalı olarak uygulanması- bakımı gibi konularda ilk başta destek 46 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ sunabilmelerine imkan verebilecek olan edilebilirlik değerlendirmesi aracılığıyla ihtiyari fona erişimi de içerebilir. Ayrıca elde edilecektir. Bu sırada, gelecekte- işverenleri, normalde işe almayacakları ki muhtemel kullanıcılara ilişkin temsili kişileri işe almaya teşvik etmeye yönelik bir anketin yapılması faydalı olabilir. Bu kısa süreli istihdam sübvansiyonları da şekilde, istihdam edilebilirliği etkileyen dikkate değerdir. özellikler, önceki iş deneyimleri (varsa) ve istihdam edilebilirlik tahminleri ile Bunun gibi pek çok istihdam hizmeti, ilgili bilgiler elde edilebilir ve gelecekte örneğin iş arama becerileri ve iş imkan- oluşturulacak politikada esas alınacak ları ve mevcut hizmetler ile ilgili bilgiler deliller sunulur. üzerine grup oturumları dahil olmak üzere grup esasında daha maliyet etkili Ayrıca, uygulamada olan bütünleşik şekilde sunulabilir. Bu hizmetler ayrıca, bilgi sistemi de, genel sistemin perfor- -özellikle de bakmakla yükümlü olduğu mansını değerlendirmek ve iyileştirme- çocuğu olan anneler gibi spesifik kul- ler yapmak amacıyla kullanılabilir. Zira, lanıcı grupları ile çalışma konusunda SOYBİS mimarisi, geniş bir spektrum- uzmanlaşmışlarsa- İŞKUR’un beceri ve daki kamu kurumlarından veri toplama- kapasitelerini tamamlayan dış hizmet ya imkan vermektedir. İŞKUR Yönetim sağlayıcılar yoluyla da sunulabilir. Hiz- Bilgi Sistemi (MIS) ile SOYBİS’in birleş- met sağlayıcıların, katılımcıları işe yer- tirilmesi, idari ve teknik amaçlar açısın- leştiren etkili istihdam desteğine odaklı dan zor görünse de, bu iki sistem (ve iyi performans göstergeleri olmalıdır. diğer kamu sistemleri) arasında tama- Söz konusu istihdam odaklı yaklaşımın mıyla fonksiyonel bir ara yüzün oluştu- geliştirilmesi, dış hizmet sağlayıcıların rulması suretiyle, yönetsel karar alma kapasitesine ilişkin ve yönlendirilen kul- için değerlendirme raporları oluşturula- lanıcı grupları ile neyin işe yaradığı ve bilir. Stratejik hedef ve eylem planlarına neyin yaramadığı konusunda öngörü uygun olarak izleme ve değerlendirme sunacaktır. için açık, net ve izlenebilir performans göstergelerinin oluşturulmasıyla, İŞ- Türk politika yapıcılarına yaklaşımlarını oluştururken, mevcut SY talep sahiple- KUR ve ASPB, sistemde ve kurumsal rinin özellikleri, istihdam edilebilirliği ve hedeflerinde ince ayarlamalar yapma koşulları konusunda da destek sağlana- kabiliyetlerini geliştirebilir. bilir. Bu şekilde, istihdam hizmetlerinin planlanması, tasarlanması ve sunumu- Son olarak, ASPB ve İŞKUR’un kıdemli na da katkı sağlanmış olur ve gelecekte yetkilileri ve yöneticileri arasındaki etkin yapılacak değerlendirmelerde de kul- işbirliği, uygulamada ortaya çıkabilecek lanılabilir. Mevcut bilgi sistemleri, şu sorunların tanımlanmasına ve kısa süre- anda ilgili bilgiyi kaydedemiyor olabilir; de çözülmesine katkı sağlarken aynı za- fakat gelecekte, söz konusu veriler sos- manda, söz konusu kişilere Türkiye’de yal hizmet görevlileri ve İŞKUR’un kayıt istihdam yanlısı bir SY sisteminin geliş- süreci tarafından üstlenilen ilk istihdam tirilmesi konusunda yardım edecektir. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 47 Ek 1: Profil Oluşturma Sistemleri ve İstihdam Edilebilirlik Değerlendirmeleri OECD ülkelerindeki KİH ve istihdam esas alınır (demografik özellikleri, ön- hizmetleri sunucuları, profil oluşturma ceki eğitim başarılarını, iş geçmişini ve ve istihdam edilebilirliği değerlendirme daha önce yaptığı işlerin türü ile yerel konusunda çeşitli bir dizi yaklaşım kul- işsizlik istatistikleri dahil). Avustralya’da, lanmaktadır. Kullanılan araç ve enstrü- İş Arayanları Sınıflandırma Enstrümanı manlar, topladıkları bilgiye, bu bilgilerin (JSCI) personel tarafından, (yardım ta- idare edilme şekline ve sonuçları kullan- lebinin yapılmasının ardından) kullanıcı ma yollarına göre farklılık gösterir. ile yapılan ilk görüşmenin bir parçası olarak uygulanır. Söz konusu yaklaşım, İstatistiki modelleme, desteğe ihtiyacı modelde daha fazla sayıda hususa yer olan kullanıcıları ya da verilecek des- verilmesine imkan tanır (ör: istikrarlı tek türünü belirlemek amacıyla istatis- ikamet, ulaşıma erişim); ancak, sade- tiki sistemleri kullanan bir yaklaşımdır. ce idari verilere dayanan modeller gibi, Söz konusu “profil oluşturma” yaklaşı- JSCI (yaklaşımdan ziyade) özelliklere, iş mı “istihdam hizmetinin, bireysel kul- deneyimine ve becerilere odaklanır. lanıcıların karşı karşıya olduğu riskleri hesaplamasına imkan verir... ve sonra- Hollanda’da, daha sonra “ABRoutering” sında, risk puanları ile karar alma kura- ile değiştirilen “Kansmeter” (şans ölçer) lının birleştirilmesi suretiyle kullanıcıları de, kullanıcının ilk görüşmesinde, kişi- hizmetlere tahsis eder” (Hasluck 2004). İstatistiki model, tek bir “risk” puanı (ör: sel özellikler, beceriler ve mesleki profi- uzun süreli işsizlik riskinin tahmin edil- le ilişkin sorularla herhangi bir personel mesi) üretebilir ya da bireyleri, farklı tarafından idare edilir. Bu görüşmede destek düzeylerine ya da türlerine olan ayrıca, kullanıcının bağımsız şekilde iş ihtiyaçlarına göre belirli gruplara yerleş- arama kapasitesini de inceler. Ancak bu tirebilir. yaklaşım, istatistiki bir model kullanma- ması açısından diğer örneklerden ayrıl- ABD, Danimarka ve Almanya’da, söz maktadır; puanlama sisteminde, anketi konusu modelde, iş arayanlar hakkında yürüten personelin öznel değerlendir- hali hazırda tutulmakta olan idari veriler mesi esas alınmaktadır.14 14- Söz konusu değerlendirme araçlarının detayları Rudolph ve Konle-Seidl (2005) ve O’Connell ve diğerleri (2009)’dan alınmıştır. 48 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Buradaki kilit soru ise, söz konusu araç- lendirme aracı, iş arayanların güçlü ların uzun vadeli işsizliğin ya da ihtiyaç yönleri ve işe dair istekleri gibi spesifik düzeyinin tahmin edilmesinde ne kadar özelliklere ve işin önündeki kilit engel- etkili olduğudur. Bryson ve Kasparo- lere odaklanır. Bu kategori, bireylerin va (2003) tarafından da belirtildiği gibi, becerilerinin değerlendirilmesine yö- bu tür profil oluşturma, tartışmaya açık nelik çok sayıdaki aracı kapsar ve buna bir husus olsa da, mevcut bazı örnek- ABD’de de ticari olarak üretilen bir dizi ler, oldukça başarılı olmuştur; örneğin, araç da dahildir. Bimrose ve diğerleri İrlanda’da geliştirilen, test edilen ve (2007) tarafından ifade edildiği gibi, bu uygulanmakta olan bir modeline ilişkin araçlarda genellikle bireylerin, çeşitli olarak, 12 aylık işsizliğin tahmin edilme- mesleki faaliyeti ifa etme yetenekleri ya si hususunda (erkekler için) yüzde 83 da becerilerine olan güvenlerini değer- ve (kadınlar için) yüzde 85 başarı düze- lendirmeleri ve ayrıca mesleki ilgi alan- yi bildirilmiştir (O’Connell et al. 2009). larını değerlendirmeleri istenir. Bunlar, Başarı düzeyi kullanıcı grubuna göre danışmanlara, uygun kariyer ve eğitim farklılık gösterse de, Birleşik Krallık’ta seçeneğini bulma konusunda yardımcı Bryson ve Kasparova tarafından geliş- olabilir. Benzer şekilde, Fransız “Bilans tirilen modelin de, “makul düzeyde iyi de Compétences” (beceri kontrolü), ka- işlediği” tespit edilmiştir (Bryson ve riyer gelişimine yönelik bir değerlendir- Kasparova 2003). Ancak, Hollanda’da me hizmetidir. Bu model ayrıca, İsviçre, kullanılan Kansmeter, uzun vadeli işsiz- Belçika ve Çek Cumhuriyeti diğer ülke- liğin tahmin edilmesinde sadece beş- lerde de kabul edilmiştir. Birleşik Krallık- te üçtük bir doğru tahmin oranı elde ta, yardım talep edenlere yönelik beceri edebilmiştir. Bunun yanı sıra, ABD’de, kontrolünde, ilk “Giriş Gözden Geçir- profil oluşturma genellikle, yardım alı- mesi” görüşmesi ve ardından, kişinin cıların, izleyen deneyimlerine göre sıra- istihdam edilebilirliğine yönelik “Beceri lanması konusunda pek başarılı olama- Teşhisi” değerlendirmesini içermektedir maktadır. Yapılan çalışmalar ayrıca, söz (Hasluck ve diğerleri 2006). konusu değerlendirme türlerine dair sınırlamaları da göstermiştir (ör: bunlar Yukarıda yer alan örneklerde kullanıcının belirli ekonomik koşullarda belirli kul- özelliklerine ve becerilerine odaklanılır- lanıcı grupları için geliştirilmektedir ve ken, alternatif bir yaklaşım ise, kullanı- bunların kurulması ve işletimi genellik- cıların yaklaşımlarına odaklanılmasıdır. le yüksek maliyetlidir). Özellikle, bu tür Yaklaşıma dayalı teşhis araçlarının ama- bir yaklaşım, sonuçları tahmin etmeye cı, yaklaşım tarzı iş bulmasını olumsuz yönelik verilerin kalitesine ve sonuçların etkileyen iş arayanların belirlenmesidir danışmanlar tarafından ne kadar kolay ve iş arayan kişinin davranışlarını de- kullanılabildiğine bağlıdır. ğiştirmek üzere tasarlanan faaliyetler hakkında bilgi vermek üzere kullanılır. Buna alternatif olarak, bir dizi değer- “İstihdam edilebilirlik” psikolojik model- TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 49 leri esasında, danışmanlar için, kullanı- dirme aracının rolüdür. İstatistiki model- cılarla yapılan görüşmelerde kullanıl- lemeye dayanan araçlar dahi, genellikle mak üzere kontrol listesi biçimde ortaya bir danışmanın değerlendirmesinde sa- çıkabilir. Bimrose ve diğerleri (2007) ta- dece bir başlangıç noktasıdır. Almanya rafından ifade edildiği üzere, bu yaklaşı- ve Danimarka’da kullanılan modellerde ma yönelik örneklere, Fransa’da (Copi- örneğin, danışmanlar modelin sonuçla- lote Katılımı), Almanya’da (Yerleştirme rını, kişisel desteği ihtiyaca göre şekil- Özellikleri), Portekiz’de (Katılım Zorluk- lendirilen vardıkları yargıların bir par- ları Tahmin Kılavuzu) ve Danimarka’da çası olarak kullanır. Aynı zamanda, bir (İş Barometresi) rastlanabilir. değerlendirme aracı, hedefe ilişkin fay- Söz konusu farklı yaklaşımlara ilişkin dalı kanıtlar sunabilir; ki bu da özellikle ortak kilit bir husus ise, danışmanların sınırlı kaynakların tahsisine ilişkin karar yargı ve takdirinin yanı sıra, değerlen- alınırken faydalı olabilir. 50 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Kaynaklar Behncke, S., M. Frölich, ve M. Lechner. Duell, N., D. Grubb, ve S. Singh. 2009. “Ac- 2007. “Unemployed and their Casewor- tivation Policies in Finland.” OECD Soci- kers: Should they be Friends or Foes?” al Employment and Migration Working IZA Discussion Papers No. 3149, Bonn. Papers, No. 98, OECD Publishing, http:// www.oecd-ilibrary.org/docserver/ Bimrose, J., S. Barnes, A. Brown, C. Has- luck, ve H. Behle. 2007. “Skills diag- download/5ks6wdz7jhvj.pdf?expires=1 nostics and screening tools: a literatu- 368202686&id=id&accname=guest&ch re review.” DWP Research Report 459, ecksum=85C97DAE31AB4C17152756D London, http://research.dwp.gov.uk/ AD200D4FB asd/asd5/rports2007-2008/rrep459.pdf Duell, N., S. Singh, ve P. Tergeist. 2009. “Ac- Bloom H., Hill C ve Riccio J. “Linking Prog- tivation Policies in Norway.” OECD Soci- ram Implementation and Effective- al, Employment and Migration Working ness: Lessons from a Pooled Sample of Papers, No. 78, OECD Publishing, http:// Welfare-to-Work Experiments”, Journal www.oecd-ilibrary.org/docserver/ of Policy Analysis and Management, download/5ksmdtd6bw7j.pdf?expires= Vol. 22, No. 4, 551–575 (2003) 1368202652&id=id&accname=guest&c hecksum=90BA931D58E48AC5FB5CD Bryson, A., ve D. Kasparova. 2003. “Profi- 7CE9C52CDE0 ling benefit claimants in Britain: A feasi- bility study.” DWP Research Report 196, Duell, N., D. Grubb, S. Singh, ve P . Terge- London, http://statistics.dwp.gov.uk/ ist. 2010. “Activation Policies in Japan.” asd/asd5/rports2003-2004/rrep196.pdf OECD Social, Employment and Migrati- on Working Papers, No. 113, OECD Pub- Disney, J., A. Buduls, ve P. Grant. 2010. “In- lishing, http://www.oecd-ilibrary.org/ dependent Review of the Jobseeker docserver/download/5km35m63qqvc.p Compliance Framework: A Report to df?expires=1368202503&id=id&accna the Parliament of Australia.” Depart- me=guest&checksum=253BD81C2B5F ment of Education, Employment and 79B531B05A1DFEA8E429 Workplace Relations, Canberra, http:// foi.deewr.gov.au/system/files/doc/ot- Egger, M., ve C. Lenz. 2006a. “Évaluation des her/impacts_of_the_new_job_seeker_ résultats du service public de l’emploi.” compliance_framework_report_of_the_ Politique du marché du travail No. 18. independent_review.pdf Study commissioned by the Commis- sion de surveillance du Fonds de com- Dolton, P., J. Azevedo, ve J. Smith. 2006. pensation de l’assurance-chômage, “The econometric evaluation of the New SECO, Bern, 31 May. Deal for Lone Parents.” Research report 356, London: Department for Work and Egger, M., ve C. Lenz. 2006b. “Évaluation de Pensions, http://statistics.dwp.gov.uk/ l’impact du service public de l’emploi.” asd/asd5/rports2005-2006/rrep356.pdf La Vie économique No. 10: 26-29. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 51 EJML. 2011. “Partnerships among Employ- within conditional benefit systems: A ment Services.” European Job Mobi- review of evidence.” Joseph Rpwntree lity Laboratory, European Commission, Foundation, York, at http://www.jrf.org. ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId uk/sites/files/jrf/conditional-benefit- =7122&langId=en systems-full.pdf Finn, D. 2011. “Subcontracting in Public Grubb, D., S. Singh, ve P . Tergeist. 2009. Employment Services: Review of rese- “Activation Policies in Ireland.” OECD arch findings and literature on recent Social, Employment and Migration trends and business models.” The Eu- Working Papers No. 75. OECD Publis- ropean Commission Mutual Learning hing, http://www.oecd-ilibrary.org/doc- Programme for Public Employment Ser- server/download/5ksq8s3tx4q8.pdf?ex vices, GHK Limited / Budapest Institute, pires=1369307189&id=id&accname=g DG Employment, Social Affairs and Inc- uest&checksum=10BC71C867ACF9C78 lusion, Brussels, ec.europa.eu/social/Bl 73AD8605F3985A2 obServlet?docId=6964&langId=en Hainmueller, J., B. Hofmann, G. Krug, ve K. Finn D., ve J. Casebourne. 2012. “Lone pa- Wolf. 2009. “Do more placement officers rent sanctions: a review of international lead to lower unemployment? Evidence evidence.” Policy Paper, Centre for Eco- from Germany.” IAB Discussion Paper nomic and Social Inclusion, London, 13/2009, Nuremberg, at http://doku.iab. http://www.cesi.org.uk/sites/default/ de/discussionpapers/2009/dp1309.pdf files/publications/LP%20Sanctions%20 Hasluck, C. 2004. “Targeting Services in Policy%20Paper_0.pdf the Individual Customer Strategy: The Frölich, M., M. Lechner, S. Behncke, S. Role of Profiling; a Review of Research Hammer, N. Schmidt, S. Menegale, A. Evidence.” DWP Research Report 192, Lehmann, ve R. Iten. 2007. “Influence London, http://research.dwp.gov.uk/ des ORP sur la réinsertion des deman- asd/asd5/working_age/wa2004/192rep. deurs d”emploi.” Politique du marché pdf du travail No. 20. Study commissioned Hasluck, C., J. Bimrose, S. Barnes, J. Brown, by the Commission de surveillance du L. Marris, G. McGivern, M. Orton, ve Fonds de compensation de l’assurance- R. White. 2006. “Evaluation of Skills chômage, SECO, St-Gallen and Zurich. Coaching trials and Skills Passports: a Government of Ireland. 2012. “Pathways to synthesis of qualitative and quantitative Work: Government Policy Statement on evidence.” DWP Research Report 391, Labour Market Activation.” Dublin. London, http://research.dwp.gov.uk/ asd/asd5/rports2005-2006/rrep391.pdf Gregg, P., S. Harkness, ve S. Smith. 2009. “Welfare reform and lone parents in the Hill, C. 2005. “Casework Job design and UK.” The Economic Journal 119 (535): Client Outcomes in Welfare-to-work F38-F65. Offices.” Journal of Public Admi- nistration Research and Theory Vol. Griggs, J., ve M. Evans. 2010. “Sanctions 16(2), http://jpart.oxfordjournals.org/ 52 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ content/16/2/263.full.pdf Studies, 07.20, University of Chicago and NBER, http://harrisschool.uchicago. Immervoll, H. 2009. “Minimum-Income Be- edu/research/working-papers-series/ nefits in OECD Countries: Policy Design papers/us-earned-income-tax-credit- Effectiveness and Challenges.” IZA Dis- its-effects-and-possible-reforms cussion Paper No. 4627, Bonn, http:// ftp.iza.org/dp4627.pdf ASPB. 2011. “Sosyal Yardımlar Bilgi Siste- mi” Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Kauff, J., M. Derr, L. Pavetti, ve M.E. Sama. Genel Müdürlüğü, http://www.sosyal- 2007. “Using work-oriented sanctions yardimlar.gov.tr/upload/sosyalyardim- to increase MAGY program participa- lar.gov.tr/mce/2012/genel_sencer/soy- tion.” Washington D.C.: Administrati- bis_eng.pdf on for Children and Families, Office of Planning, Research, and Evaluation, ASPB. 2013. “Sosyal Yardımlar Bülteni” U.S. Department of Health and Human http://www.sosyalyardimlar.gov.tr/up- Services. load/Node/11873/files/MART_istatis- tik_.pdf Konle-Seidl, R. 2011. “Profiling Systems for Effective Labour Market Integration: MSD. 2010. “Future Focus: Overview of Use of profiling for resource allocation, Package.” Paper A, Cabinet Social Policy action planning and matching.” The Eu- Committee, Office of the Minister for ropean Commission Mutual Learning Social Development and Employment, Programme for Public Employment Wellington, http://www.msd.govt.nz/ Services, GHK Limited / Budapest Ins- documents/about-msd-and-our-work/ titute, DG Employment, Social Affairs newsroom/media-releases/news/2010/ and Inclusion, Brussels. paper-a-overview.pdf Lessof, C., M. Miller, M. Phillips, K. Pickering, O’Connell, P., S. McGuinness, E. Kelly, S. Purdon, ve J. Hales. 2003. “New Deal ve J. Walsh. 2009. “National profi- for Lone Parents evaluation: findings ling of the Unemployed in Ireland.” from the quantitative survey.” Working Economic and Social Research Ins- Age and Employment Report 147, Lon- titute Research Series Number 10, don: Department for Work and Pensi- Dublin, http://www.esri.ie/UserFiles/ ons, at http://research.dwp.gov.uk/asd/ publications/20090825142343/RS010. asd5/rports2005-2006/rrep356.pdf pdf Lindsay, C., ve M. Dutton. 2013. “Promoting OECD. 2007. “Activating the Unemployed: healthy pathways to employability: les- What Countries Do.” Chapter 5 in OECD sons for the UK’s welfare-to-work agen- Employment Outlook, OECD Publis- da.” Policy & Politics Vol. 41(2): 183–200. hing, Paris, at http://www.oecd.org/els/ Policy Press, Bristol. emp/40777063.pdf Meyer B.D. 2007. “The U.S. Earned Income OECD. 2009. “Slovenia: OECD Reviews Tax Credit, its Effects, and Possible Re- of Labour Market and Social Policies.” forms.” Harris School of Public Policy OECD Publishing, Paris. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 53 Pavetti, L., M. Derr, ve H. Hesketh. 2003. Schneider, J. 2008. “The Effect of Unemp- “Review of sanction policies and rese- loyment Benefit II Sanctions on Reser- arch studies: Final Literature Review.” vation Wages.” IAB Discussion Paper Washington D.C.: Office of the Assistant 200819, Institute for Employment Re- Secretary for Planning and Evaluation, search, Nuremberg, http://doku.iab.de/ Department of Health and Human Ser- discussionpapers/2008/dp1908.pdf vices. Scrivener, S., J. Walter, T. Brock, ve G. Ha- Ringold, D., ve L. Kasek. 2007. “Social As- milton. 2001. “National Evaluation of sistance in the New EU Member States: Welfare-to-Work Strategies: Evaluating Strengthening Performance and Labor Two Approaches to Case Management: Market Incentives.” Working Paper No. Implementation, Participation Patterns, 117, World Bank, http://www-wds.worl- Costs, and Three-Year Impacts of the dbank.org/external/default/WDSCon- Columbus Welfare-to-Work Program.” tentServer/IW3P/IB/2007/08/28/000020 Manpower Development Research 953_20070828145422/Rendered/PDF/4 Corporation, http://www.mdrc.org/ 05410ECA0Soci1LIC0disclosed0Aug27 publications/85/execsum.pdf 1.pdf Rudolph, H., ve R. Konle-Seidl. 2005. “Pro- Sienkiewicz, L. 2012. “Job profiles and tra- filing for Better Services, Report on the ining for employment counselors.” The European Profiling Seminar Nurem- European Commission Mutual Learning berg.” January 12-14, 2005, Institute Programme for Public Employment Ser- for Employment Research, Nuremberg, vices, GHK Limited / Budapest Institute, http://www.upjohninst.org/fdss/eurose- DG Employment, Social Affairs and Inc- minar.pdf lusion, Brussels. 54 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 55 3. Türkiye’deki Kırılgan Kişilerin Profilleri15 3.1 Giriş kullanmaktadır. İş gücü piyasası ile hiç ilişkisi olmayan ya da çok az ilişki olan İstihdam ve sosyal destek önlemleri- kişilerin epey heterojen bir grup oldu- ne ait politika değerlendirmelerinden ğu fark edildiğinden, bu bölümde fark- çıkan ortak bir iç görü dikkatle yapılan lı grupların karşı karşıya olduğu sosyal hedef oluşturma sürecinin, etkinleştir- ve ekonomik risk türleri ile bunların iş- me ve yoksulluğun azaltılması strateji- gücü piyasası entegrasyonunu olum- lerinin başarılı olmasında hayati önem suz etkileyen engellere ilişkin politika taşıdığıdır. Bu durum özellikle, kadınla- ile ilgili bilgilere katkıda bulunulması rın işgücü arzındaki artış ile mevcut de- amaçlanmaktadır. Sonuçta ortaya çıkan mografik “pay”ın bir kombinasyonunun bilgiler ile, bu engellerin kaldırılmasına potansiyel politika “kullanıcı” grubunun yönelik politikaların daha etkili şekilde artması anlamına geldiği Türkiye için hedeflenmesi sağlanabilir. Örneğin, ak- geçerlidir. Türkiye’de, çalışma yaşın- tif olmayan çalışma yaşındaki kişilerin daki nüfusun (ÇYN) (15-64 yaş arası) özellikleri ile ilgili bilgiler, şu hususlarda yaklaşık yarısı çalışmamakta ve çalışan- esas alınabilir: (i) mevcut etkinleştirme ların yaklaşık yüzde 40’ı kayıt dışı işlerde ve destek politikaları ile hangi gruplara çalışmaktadır (diğer bir ifade ile bu kişi- daha etkili hizmet sunulduğunun belir- ler sosyal güvenlik sistemin mevcut de- lenmesi ve (ii) politika çabalarına, belirli ğildir). Türkiye, OECD ülkeleri içinde en öncelik gruplarına doğru yön verilmesi. yüksek çalışmayan kesim payına sahip olduğundan ve yüksek kayıt dışılık oran- İşgücü piyasasının dışında ya da uçla- ları içinde yer aldığından, etkinleştirme rında olanlar sıklıkla işsizlik ile farklı “is- çalışmaları için kimlere yüksek öncelik tikrarsız” işler arasında gidip gelmekte- verilmesi gerektiğinin dikkatle düşünül- dir. Sonuç olarak, bu durumların sadece mesi önem arz eder. birkaçına (ör: işsizlik) bakılması, işgücü piyasası zorluklarının gerçek boyutu- Bu bölümde, gelir desteği ve etkinleş- nu ya da politika müdahalesi ihtiyacını tirme politikalarının tasarlanması ve anlamaya yetmeyecektir. Ciddi işgücü buna ilişkin hedef oluşturulmasına yö- piyasası zorlukları ile karşı karşıya olan nelik deneysel temelin güçlendirilmesi grupların boyut ve özelliklerini belirle- amaçlanmaktadır. İlgili gruplamaları ve mek amacıyla Bölüm 2, işgücü piyasası işgücü piyasası ile hiç ilişkisi olmayan ile zayıf ilişki içinde olma ya da işsizlik, ya da çok az ilişki olan kişilerin özel- etkin olmama ve kayıt dışı çalışma ile liklerini belirlemek için anket verilerini ara sıra çalışma ya da düşük ücretli işler 15- Bu rapor, Herwig Immervoll tarafından hazırlanmıştır. 56 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ dahil olmak üzere işgücü piyasası “kı- İşlerin yeniden tahsisi, işler daha az ve- rılganlığı” geniş kapsamlı kavramlarını rimli olan firma ya da sektörlerden ve- geliştirmektedir. rimliliği daha fazla olan firma ya da sek- törlere kayacak şekilde etkin olursa, bu Ardından Bölüm 3 ve 4’te, uzun süreyle durumda nihayetinde daha verimli bir işgücü piyasası ile zayıf ilişki içinde olan ekonomi ve yüksek gelirler ortaya çıkar. (“kalıcı kırılganlık”) grupların özelliklerini Bu durum özellikle, Türkiye’de yaşanan belirlemek için hane halkı anket verileri süreç gibi uzatmalı büyüme sürecinde kullanılmaktadır. İki farklı ama birbirini geçerlidir; ancak, ekonomik gerilemele- tamamlayan yaklaşım kullanılmaktadır. rin sonrasında da mevcudiyetini korur; İlk olarak basit bir regresyon modelin- ki bu da bir ekonominin sektörel kom- de, kalıcı işgücü piyasası zorlukları ile pozisyonundaki önemli yeniden yapı- ilişkilendirilen etkenlerin belirlenmesi lanmalar ve değişikliklerle ilişkilendiril- amaçlanmakta; ikincisinde ise, benzer mektedir. istihdam engellerini paylaşma eğili- mi olan ve bu nedenle, benzer politika Farklı engeller, etkin bir iş tahsisatını müdahalelerinden yararlanması bekle- engelleyebilir ya da yavaşlayabilir ve nen kırılgan kişilerden oluşan grupları bu nedenle önemli ekonomik ve sosyal belirlemek için istatistiki bir kümeleme maliyetler ortaya çıkar.16 Bazı gruplar yaklaşımı kullanılmaktadır. Bölüm 5’te, için, politika ile ilgili engeller ve yeterli bulgulara dair muhtemel politika sonuç- düzeyde olmayan beceri ya da iş dene- ları ele alınır. Özellikle, bazı gruplarının, yiminin bir kombinasyonu, uzun süreyle istihdam ve gelir desteği hususunda bir işsizliğe ya da marjinal bir işe “mahkum öncelik teşkil edip etmediği ya da bir olma” anlamına gelir. Söz konusu uzun öncelik teşkil edip etmemesi gerektiği süreli işgücü piyasası marjinalleşmesi sorusu sorulmaktadır. ya da işgücü piyasasından uzun süre uzak kalmanın beşeri sermayeyi zayıf- 3.2 İstihdam Zorluklarının lattığı ve hem cari gelirde hem de gele- Boyutu ve Türleri ceğe dair kazanç beklentilerinde düşüşe neden olduğu bilinmektedir. Uzun süreli İşsizlik süreleri, piyasa esaslı büyüme işgücü piyasası zorluklarının ele alınma- sürecinin elzem unsurlarından biridir. sı ve bunların sonuçlarının hafifletilmesi 16- Örneğin, yeteri kadar kaynak ayrılmayan ya da başarılı bir şekilde hedef belirlenmeyen yeniden istihdam hizmeti, iş arayanlar ve boş pozisyonlar arasındaki eşleştirmenin kalitesini düşürür. İş arayanlara yönelik etkili olmayan gelir desteğinin de benzer bir etkisi olabilir. Diğer taraftan, yetersiz destek, iş arayanların uygun boş pozisyonlara yönelik etraflı iş arama faaliyetlerine katılımına engel teşkil edebilir ya da bu kişileri, becerilerinden yeteri kadar faydalanılmayan ya da emeklerinin karşılığının ödenmediği verimlilik düzeyi düşük olan ya da kayıt dışı işlerde çalışmak durumunda bırakabilir. Diğer taraftan, aşırı cömert ya da bir koşula bağlı olmayan iş dışı destek de prensipte, iş arama faaliyetlerini öteleyebilir ya da zayıflatabilir. Farklı engellerin görece etkisinin, ekonomik koşullardaki değişmelerle birlikte değişiklik gösterme ihtimali yüksektir. Örneğin, Immervoll (2012)’de özetlenen OECD ülkelerindeki bulgular, işgücü piyasalarının zayıf olduğu durumlarda, olumsuz iş teşviklerinin istihdam sonuçlarında daha az ilgili bir belirleyici etken olduğunu göstermektedir (ör: ülke çapında etkili olan bir gerileme nedeniyle ya da belirli bir bölgede işsizlikte gözlemlenen artış ya da kötüye gidişten dolayı). TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 57 bu nedenle, işgücü piyasası ve sosyal daha fazla katkıda bulunmuştur (Dünya politika için kritik bir zorluk teşkil eder. Bankası, 2013). Türkiye’nin OECD ülkeleri arasında en düşük istihdam oranlarına sahip olduğu Bireylerin dört yıl boyunca izlendiği Ge- dikkate alınırsa, politika önlemlerinin, lir ve Yaşam Koşulları Anketini (GYKA) uzun süredir (ya da kalıcı olarak) işgücü kullanmak suretiyle, bu trendlerin ba- piyasası zorluğu çekenlerin karşı karşıya zıları ile kişilerin işgücü piyasası dene- olduğu ihtiyaç ve engellere göre ayar- yimleri geçmişlerini bazı ayrıntılarıyla lanması, tartışmaya açık şekilde önem incelemek mümkündür. Dört farklı işgü- arz eder. Fakat aynı zamanda, entegre cü piyasası zorluğu ya da “kırılganlık” bir etkinleştirme ve istihdam desteği belirlenmiştir (ve şekilsel olarak Şekil stratejisinin tasarlanması ve uygulan- 3.1’de yer almaktadır): masına dair zorluklar da ürkütücüdür. • Hiç çalışmama Türkiye’nin hızlı büyüme süreci nede- • Yıl boyunca sadece birkaç ay çalış- niyle ve bununla ilgili sosyal ve ekono- ma (“düşük iş yoğunluğu”) mik dönüşümlerle, ÇYN’nin koşulları ve • Düşük kazanç elde etme işgücü piyasası geçmişleri daha çeşitli- • Kayıt dışı çalışma dir ve OECD’nin hiçbir ülkesinde olma- dığı kadar hızlı evrim göstermektedir. Bu kategorilerin bazıları birbiriyle çakı- 2008/09’da yaşanan geçici gerileme, şabilmektedir (ör: kayıt dışı ya da dü- Türkiye’de mevcut olan işgücü piyasası zensiz şekilde çalışanların düşük kazanç deneyimleri ve engellerinin çeşitliliğine elde etme riski daha yüksek olacaktır). ŞEKİL 3.1 İş gücü piyasası zorlukları / kırılganlığın farklı türleri İstihdam ve potential gelir clients desteği için potansiyel for employment and income support kullanıcılar Düşük kazanç low Hiç elde edenler earnings not working at çalışmayanlar all Kayıt dışı informal Düşük iş low work work intensity çalışanlar yoğunluğu 58 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 2005 ve 2008 yılları arasında, çalışma rak işsiz durumdadır (işsiz ya da işgücü yaşındaki bireylerin yaklaşık üçte ikisi, piyasasında aktif değil). Bu kesimin yak- ya işsizdi ya da uzatmalı olarak marjinal laşık yarısı kalıcı olarak kayıt dışı veya ya da kayıt dışı işlerde çalışıyordu (Şekil düşük gelirli işlerde çalışmakta ya da 3.2). Yıl boyunca iş durumu tam zaman- düzensiz olarak çalışmaktadır; ki bu da lı eğitim olan ya da askerlik hizmeti olan söz konusu kişilerin işgücü piyasası ile kişilerin bu analizde dikkate alınmadığı- bir miktar ilişki olduğu ve aynı zaman- nı unutmayınız; zira bu kişiler, kazanç da az çok iş deneyimi olduğu anlamına düzeyleri ya da istihdam modelleri dik- gelmektedir. Yaklaşık aynı sayıda kişi, kate alınmaksızın “kırılgan” kesime dahil işsizlik ile marjinal, kesintili ya da kayıt edilmemiştir. dışı işler arasında gidip gelmektedir. Bu durum, kalıcı işgücü piyasası zorlukları- Türkiye’deki düşük istihdam oranları nın (KİPZ) aslında tek boyutlu olmaktan aşikar bir gerçekken, kalıcı olarak kırıl- çok uzak olduğunu göstermektedir. Esa- gan durumda olan kesimin çok büyük sında bunlar, uzun vadeli işsizlik ya da bir kısmı etkinleştirme ve istihdam des- etkin olmamanın ötesine geçmektedir. teği politikalarındaki zorlukları öne çıkar- İlgili kişilerin deneyimleri ve istihdam maktadır. Kalıcı olarak kırılgan durumda güçlükleri sadece iş dışındaki ya da iş olanların sadece yarısı (çalışma yaşın- dahilindeki durumlar kapsamlı şekilde daki bireylerin yüzde 30.3’ü) kalıcı ola- dikkate alındığında anlaşılabilir. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 59 ŞEKİL 3.2 Kalıcı işgücü piyasası zorluklarına (KİPZ) ilişkin geniş kategoriler, 2005-2008 Döngü içindekiler Düşük ücret-ücretsiz-kayıt dışı Kalıcı olarak kırılgan değil Kayıt dışı Düşük ücret ya da düşük iş yoğunlığu ama kayıt dışı değil Çalışmıyor Notlar: Kalıcı kavramı, aşağıdaki kategorilerin dikkate alınması suretiyle ilgili statüyü gözlemlenen yılların en az yarısında koruma olarak tanımlanmaktadır. “Çalışmıyor”: yılın hiç bir ayında çalıştığı bildirilmemiş veya işgücünden hiç bir gelir elde etmiyor (nakit ya da ayni). “Düşük kazanç”: Tam zamanlı, ve kayıt dışı olmayan bir iş için verilen tam yıllık asgari ücretin 2/3’ünden daha az bir miktara tekabül eden işgücü geliri. “Düşük iş yoğunluğu”: yıl boyunca altı aydan az, fakat kayıt dışı olmayan bir işte çalışma ya da yine kayıt dışı olmamak üzere serbest meslek icra etme . “Kayıt dışı”: pozitif işgücü geliri; fakat (işveren) sosyal güvenlik katkısı yok ya da işgücü geliri temelde ayni olarak kazanılıyor ya da kişi ücret ödenmeyen aile işçisi olarak beyan ediliyor. “Döngü içindekiler”: ilgili süre boyunca bu kategorilerin birden fazlasında yer alanlar. Bu durumların tümünde, 15 yaşından daha küçük olan ya da 64 yaşından daha yaşlı olanlar ve yılın büyük kısmında halen okumakta olan ya da askerlik hizmetini ifa etmekte olanlar işgücü piyasası zorlukları ile karşılaşanlar kategorine dahil edilmemiştir (ve bu nedenle yukarıda belirtilen kategorilerin hiç birinde yer almamaktadır). Kaynak: TUIK GYKA verileri, 2006-2009 dalgalarını esas alan Dünya Bankası personeli hesaplamaları (gelir ve faaliyet takvimi için 2005 ilâ 2008 referans yıl olmak üzere) verilerini esas alan Dünya bankası personeli hesaplamaları. 3.3 Hangi Özellikler Kalıcı İş lan işgücü piyasası istatistiklerini pek Gücü Piyasası Zorlukları ile çok bakımdan tamamlamaktadır: İlişkilendiriliyor? • İnsanların, zaman içindeki belirli bir noktadan ziyade, uzun bir süre bo- Bu bölümde, KİPZ ile ilgili edindikleri yunca elde ettikleri işgücü piyasası deneyimlere göre kategorilere ayrılan deneyimlerini dikkate alır. kişilere daha yakından bakılmaktadır. Sunulan bilgiler, yaygın olarak kullanı- • Çok boyutludur; diğer bir ifade ile 60 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ aynı anda sadece tek bir boyutu dik- önemini ayırt etmede yardımcı olmakta- kate almaktan ziyade, potansiyel ola- dır; ki bu işlem, basit bir ikili sınıflandır- rak ilgili özellikleri (ör: yaş, cinsiyet, ma kullanarak yapılamamaktadır. Daha çocuk sayısı, eğitim durumu ve iş de- basit şekilde anlatmak amacıyla, Tablo neyimi) dikkate alır. Kalıcı işsizlik ya 3.1’de dört kümede toplanan regresör da istikrarsız iş riskleri ile pozitif ya da değişkenler (demografik unsurlar, ailevi negatif yönde ilişki kurulan faktörle- durum, verimlilikle ilgili olması muhte- rin daha ayrıntılı şekilde incelenme- mel etkenler ve işgücü piyasası duru- sine imkan verir. mu) gösterilmektedir. • Hem kişinin kendi özelliklerini hem İlk sütunda yer verilen ortalamalar, de ailesinin özelliklerini dikkate alır. Türkiye’deki ÇYN’ye dair faydalı bir Ailevi koşullar, istihdam ve gelir des- betimleme sunmaktadır.17 Bu grubun teği önlemlerinin tasarlanması ve bu yaş ortalaması (diğer bir ifade ile, 15 yönde hedef oluşturulmasında kilit yaşından küçük olanlar ile 64 yaşından niteliktedir. Tartışmaya açık olsa da, büyük olanlar dikkate alınmaz) 37’dir. özellikle ciddi bir ekonomik gerileme 0/1 ortalaması “kukla” değişken (‘d’ ile sırasında ve sonrasında söz konu- gösterilir) sıklığı temsil etmektedir: hali su unsurların anlaşılması önem arz hazırda okumayan ya da askerlik hiz- eder; çünkü böylelikle, bir aile üye- metini ifa etmekte olmayan çalışma ya- sinin kazancının kaybedilmesinin ar- şındaki bireylerin yüzde 52’si kadındır dından aileler gerekli gelir istikrarını ve bunların dörtte birinden biraz fazlası sağlayabilir. “kırsal” kesimde yaşadığını beyan et- miştir. Tabloda ayrıca, bu özelliklerin Tablo 3.1’de basit bir istatistiki mode- bazılarının arasındaki etkileşimler de yer lin ana sonuçları gösterilmektedir ve almaktadır. Örneğin, yüzde 7’lik kesim bu arada dört yıllık süre boyunca KİPZ “genç”tir (30 yaşın altındakiler olarak statüsü, potansiyel olarak ilgili bir dizi tanımlanır) ve kırsal kesimde yaşadığını bireysel ve ailevi özellikle ilişkilendi- beyan etmiştir. Diğer değişkenler bloğu, rilmektedir. Söz konusu format, çok sıklıkla istihdamın önündeki engellerle sayıdaki faktörlerden hangisinin daha yakinen ilişkili olduğu düşünülen ailevi yüksek KİPZ riski ile ilişkili olduğunun etkenlerin niceliksel önemine dair bir ilk araştırılması için uygundur. Regresyon izlenimi yansıtmaktadır. Çalışma yaşın- yaklaşımı özellikle, genellikle bir kore- daki çok sayıda kişi, genç bir çocuğun lasyon içinde olan farklı faktörlerin (cin- (yüzde 36) ya da bir yaşlının (yüzde 8) siyet, ailenin durumu ve iş deneyimi) potansiyel olarak çalışma yaşında olan 17- Sadece dört yıllık süre boyunca birden fazla kez gözlemlenen kişiler dahil edilmiştir. Her bir birey ilişkin özellikler, kukla değişkenler de dahil olmak üzere, sure boyunca bir ortalama almak suretiyle elde edilmiştir. Örneğin, en az altı boyunca evli olduğunu beyan eden bir kişi “evli” olarak sınıflandırılmıştır. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 61 bir hane halkı üyesinin bakımına ihtiyaç olarak hiçbir yönde nedensel etki yarat- duyduğu bir hanede yaşamaktadır. Her madığını unutmamak gerekir. on kişiden üçü (yüzde 29) evli değildir ve sadece yüzde 2’si bekar ebeveynli Bu durum dikkate alınmak üzere sonuç- bir hane halkının reisidir. lar, teorik modeller ve işgücü piyasa- sından dışlanmaya yol açan yaygın risk Ortalamaya bakıldığında, hali hazırda faktörü varsayımları ile tutarlı sonuçlar okumayan ya da askerlik hizmetini ifa sunmaktadır. İlköğretimden daha alt dü- etmekte olmayan çalışma yaşındaki bi- zeyde bir eğitim seviyesine sahip olma reyler, yaklaşık 10 yıllık bir iş deneyim- daha yüksek riskle ilişkilendirilirken, bir lerinin olduğu beyan etmiştir. Bunların üst ikincil ya da üst derece, KİPZ riskinin yarısından fazlasının (yüzde 55) eğitim azaltılmasına (yüzde 16 puan) yönelik düzeyi, ilk öğretimden daha azken, tek ve önemli etkendir. Ancak, ilginç bir yüzde 29’u lise ya da yüksek öğrenim şekilde, düşük eğitim düzeyi, kadınlar diploması vardır. Belki şaşırtıcı olabilir; ve 30 yaşın altındakilerin işgücü piya- ama ÇYN’nin üçte biri, ciddi bir sağlık sası geleceklerine çok daha fazla zarar sorununun olduğunu (bir kronik hasta- veriyor gibi görünmektedir (marjinal lık ya da günlük faaliyetleri kısıtlayan bir etkiler “lowEdu” ve bununla etkileşim- sağlık sorunu ya da “kötü” veya “çok li “femXlowEdu” ve “youngXlowEdu” kötü” bir sağlık durumu olarak tanımla- için oldukça büyük olduğu için). Bir sağ- nır) beyan etmiştir. lık sorununun olması da, daha yüksek KİPZ düzeyi ile ilişkilendirilir. Bir sonraki sütunda yer alan tahmini model katsayıları, KİPZ ile ilişkilendiri- Ekonomi teorisinde tahmin edilen “gelir len çeşitli etkeni tanımlamaktadır. Bu etkisi” ile uyumlu olarak, eşin geliri iş- ilişkilerinin daha kolay yorumlanabil- gücü piyasası ile ilişki olmama ya da sı- mesi amacıyla tabloda ayrıca, marjinal nırlı ilişkisi olma ihtimalini azaltmaktadır. etki olarak adlandırılan etkilere yer ve- İstatistiki olarak yüksek bir hayli önemli rilmiştir. Marjinal etkiler her bir değişke- olsa da, etki çok küçüktür (eşinin geliri- ne ilişkin olarak, bir birimlik değişimin nin iki katına çıkması, KİPZ riskini yüzde KİPZ ihtimali üzerindeki tahmini etkisini 1 puandan az etkilemektedir). Eşin geli- göstermektedir (tüm diğer değişkenler rine bakılmaksızın, evli erkeklerin KİPZ ortalama düzeyinde tutulur). Örneğin, ile karşı karşıya olma ihtimali, evli ol- hanedeki bir ilave çocuk KİPZ olasılığın- mayan erkeklere kıyasla daha düşüktür. daki yüzde 2.5 puanlık artışla ilişkilendi- Ancak, genç evli bireyler, özellikle de rilirken, ilave iş deneyimi yılı (belirli bir kadınlar çok daha büyük bir riskle kar- yaşta) yüzde 1.4 puanlık düşüşle ilişki- şı karşıyadır. Küçük yaştaki çocukların lendirilir. Bu durumların tümünde, bun- ebeveynlerinde de cinsiyet farklılıkları ların istatistiki ilişki olduğunu ve teknik görülebilmektedir (“isYchildinhh” ve 62 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ “femXychild”): küçük çocuğu olan KİPZ ve yaş3 değişkenlerinin her ikisi de bir ile karşı karşıya olma ihtimali dikkate hayli yüksek), KİPZ risklerinin yaşla bir- değer ölçüde daha yüksektir; ki bu da likte düzenli şekilde arttığı gösterilebilir; kadın asli bakım görevi ve Türkiye’deki ki bu da Türkiye’de uygulanan etkililiği çocuk bakım tesislerinin sınırlı olması çok düşük emeklilik yaşının yanı sıra ile tutarlılık göstermektedir. Hanede bu- aile ile ilgili istihdam engellerinin rolü lunan yaşlı bireyin mevcudiyetine bağlı ile de tutarlılık göstermektedir. olarak önemli bir etki görülmemiştir. Buradaki ilginç bir bulgu da, bölgesel Demografik değişkenlerin sonuçları işsizlik oranının (İO) daha yüksek KİPZ göstermektedir ki; kadınlar ve kırsal ke- riski için istatistiki olarak önemli bir fak- simde yaşayanların KİPZ ile karşı karşı- tör olmadığıdır. Bu sonuca dair bir yo- ya olma ihtimali sırasıyla yüzde 10 ve 8 rum, Türkiye’de mevcut olan düşük iş- puan daha yüksektir. Ayrıca, yaş da ol- gücü katılımı dikkate alındığında, İO’nun dukça önemli bir faktördür. Evli olma ve işgücü piyasası koşullarına dair olduk- düşük eğitim düzeyi, gençler için daha ça yetersiz bir gösterge olduğudur. Bu güçlü bir risk faktörü olarak karşımıza durum, geniş kapsamlı bir kavram olan çıksa da, tek başına genç olma faktörü işgücü piyasası zorluklarının aslında, et- yüksek KİPZ ihtimali ile ilişkilendirilme- kinleştirme ve istihdam desteği strateji- mektedir. Esasında, yaş/risk profili net lerinin tartışılması için daha faydalı bir bir şekilde doğrusal olmasa da (yaş2 başlangıç noktası olduğudur. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 63 TABLO 3.1 KİPZ riskleri ile ilişkilendirilen faktörler, 2005-2008 Bağımlı değişken: kalıcı işgücü piyasası zorluğu (KİPZ) yaşayanlar ortalama değer model katsayıları marginal etkiler yaş_ 36.54 0.758 *** (5.85) 0.121 *** yaş2 15.01 -2.005 *** (-5.38) -0.319 *** yaş3 67.58 0.195 *** (5.77) 0.0311 *** Kadın (d) 0.52 0.633 *** (4.45) 0.101 *** kırsal (d) 0.27 0.557 *** (5.45) 0.0820 *** isYChildinhh (d) 0.36 -0.297 * (-2.15) -0.0484 * femXychild (d) 0.19 0.756 *** (3.69) 0.104 *** isElderlyinhh (d) 1.32 0.157 *** (3.83) 0.0250 *** Evli (d) 0.08 -0.119 (-0.75) -0.0196 femXmarried (d) 0.71 -0.914 *** (-4.70) -0.130 *** gençXevli (d) 0.37 0.848 *** (3.61) 0.126 *** HH_SinglewC (d) 0.06 1.468 *** (5.38) 0.154 *** logSpouselnc (d) 0.02 -0.146 (-0.44) -0.0242 Deneyim 4.13 0.0562 *** (3.48) 0.00895 *** lowEdu (d) 10.67 -0.0874 *** (-8.32) -0.0139 *** femXlowEdu (d) 0.55 0.302 * (1.98) 0.0484 youngXloeEdu (d) 0.33 0.539 * (2.51) 0.0810 ** hiEdu (d) 0.06 0.437 (1.85) 0.0617 * Sağlık sorunu (d) 0.29 -0.915 *** (-6.81) -0.162 *** Temelde serbest 0.32 0.562 *** (5.42) 0.0842 *** meslek (d) 0.15 0.325 * (2.37) 0.0483 * İşsizlik oranı 10.70 -0.111 (-1.18) -0.0177 N 5972 pseudo R-sq 0.434 parantez içindeki t istatistikleri (d): 0 ilâ 1 kukla değişkenindeki münferit değişime ilişkin marjinal etkiler *p<0.05 **p<0.01 ***p<0.001 Notlar: İş/önceki işler, bölge ve yıla dair tam bir set dahil olmak üzere lojistik regresyon, kontrollü değişken (beyan edilmemiş) olarak yer almaktadır. Örneklemde, yaşları 15 ilâ 64 arasında değişen kişiler yer almaktadır. Temel durumun eğitim ya da askerlik hizmeti olduğu dönemler kapsam dışında bırakılmıştır. Her bir birey için, değişken değerler, bu kişilerin gözlemlendiği dört yıllı sürede ortalama rakamlar alınma suretiyle elde edilmektedir. Yaşın karesi ve deneyim, 100’e bölünür; yaşın küpü 100’e bölünür. Değişken tanımları için bakınız; Ek 1 Tablo A1. Kaynak: TUIK GYKA verileri, 2006-2009 dalgalarını esas alan Dünya Bankası personeli hesaplamaları (gelir ve faaliyet takvimi için 2005 ilâ 2008 referans yıl olmak üzere) verilerini esas alan Dünya Bankası personeli hesaplamaları. 64 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 3.4 KİPZ’den Etkilenen Bu yaklaşımda, geniş bir spektrumda demografik, ailevi, sosyal ve işgücü pi- Kişilerin Meydana Getirdiği yasası özellikleri temelinde uygun grup- Temel Gruplar Nelerdir? lamaların yapılması amaçlanır. Temel görüş, bireylerin hem istatistiki olarak Bölüm 3’te yer verilen sonuçlar, kalı- anlamlı olan hem de politika amaçları cı işsizlik ya da marjinal istihdama dair açısından faydalı olan gruplarda toplan- yüksek ihtimal ile ilişkilendirilen risk masıdır. Söz konusu çalışmanın sonu- aktörlerinin anlaşılmasına göstergeler cunda, benzer özelliklere sahip üyelerle sunmaktadır. Ancak, regresyon yakla- karakterize edilen bir dizi grubun yanı şım tek seferde bir faktör, dikkate alır sıra gruplar arasında birbirinden farklı (ör: ailevi durumu, yaşı ve iş deneyimini özellikler ortaya çıkar; ki bu da şu anla- sabit tutarken, eğitimin rolünü belirler). ma gelir: İstihdam ve gelir desteği önlemlerinin tasarlanması ve buna dair hedef oluş- • Grup üyeleri birbirine benzer olmalı; turma ayrıca, KİPZ’den etkilenen birey- • Farklı grup üyeleri birbirine benze- lerin bir araya getirilmiş özellikleri ile il- memeli ve gili de bilgi sahibi olunmasını gerektirir. • Grup üyeliğini tanımlamak için kulla- Örneğin, istihdam ofisleri ya da yardım nılan özellikler, politika yapıcılar, ida- idarelerindeki sosyal görevlilerin; kul- reciler ya da vaka çalışmacıları tara- lanıcıların eğitimi, geliri, ailevi durum- fından gözlemlenebilir olmalıdır. ları, sağlık durumları ve iş deneyimleri hakkında mümkün olduğunca resmin Bir örnekleme olması açısında, Tablo 3.2 bütününü bilmeleri gerekir. Bu kişilerin KİPZ bireyleri sonuç gruplarına ilişkin iki ayrıca, görece benzer engelleri ya da ih- örnek sunmaktadır. Bu grupları karakte- tiyaçları olan daha büyük grupların olup rize eden temel değişkenlere odaklan- olmadığı hakkında da bilgi sahibi olması mak amacıyla, örnekte sadece özellikle gerekir. Regresyon yaklaşımı, söz konu- ayırt edici özellik olarak önem arz eden su bilgileri vermemektedir. bazı özelliklere yer (bu nedenle, göste- rilen özelliklerin alt bölümleri iki grup Türkiye’de GYKA verilerini kullanmak arasında farklılık göstermektedir). Söz suretiyle gerçekleştirilen gizli sınıf ana- konusu örnek, kümeleme yönteminin, lizi, KİPZ popülasyonunu 12 ayrı gruba grupları bazı özelliklere göre çok keskin ayırmıştır. şekilde ayırabileceğini göstermektedir. Örneğin, A Grubunda yer alan bireyle- Bu boşluğu doldurmak amacıyla, bu rin tamamı kadınken, B Grubunda yer bölümde “Gizli sınıf analizi” adlı istatis- alan bireylerin tamamı erkektir. Benzer tiki kümeleme yaklaşımı değişkeni kul- şekilde, A Grubu üyeleri, ev işleri ile lanılmak suretiyle farklı KİPZ gruplarının meşgulken ve hiç iş deneyimleri yok- boyutu ve özellikleri tanımlanmaktadır. ken, B Grubu üyeleri kayıt dışı işlerde TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 65 çalışmıştır ve bu kişileri altı yıl ve daha ğıda da gösterildiği üzere, bu özellikle fazla iş deneyimi olma ihtimali yüzde söz konusu grupları, sadece evli olma- 97’dir. Her iki grubun üyeleri de evlidir yan ya da çocuğu olmayan bireylerden ve çocukları vardır, dolayısıyla bu, ayırt oluşan diğer gruplardan keskin şekilde edici bir özellik değildir. Ancak, aşa- ayırmaktadır. TABLO 3.2 KİPZ’dan Etkilenen Gruplar: Bir Örnekleme Grup A Grup B “Eşleri çalışan, kentte “Kayıt dışı işte çalışan A GRUBU yaşayan genç ev hanımları” B GRUBU aile babası” 20-34 yaş % 62 20-34 yaş % 62 Evli % 99 Evli % 99 Evli % 99 Evli % 99 Kadın %0 Kadın %0 Kadın % 100 Kadın % 100 Çocuk % 97 Çocuk % 97 Çocuk % 95 Çocuk % 95 Kentte yaşayan % 51 Kentte yaşayan % 51 Kentte yaşayan % 87 Kentte yaşayan % 87 Deneyim > 6 yıl % 97 Deneyim > 6 yıl % 97 İş den. Yok % 99 İş den. Yok % 99 < temel eğitim % 78 < temel eğitim % 78 Durum = ev hanımı % 99 Durum = ev hanımı % 99 Kayıt dışı % 99 Kayıt dışı % 99 Eşi >> asg. ücret % 81 Eşi >> asg. ücret % 81 Serbest meslek % 44 Serbest meslek % 44 Kazancı: Asg ücr. ya % 51 Kazancı: Asg ücr. ya % 51 da daha az da daha az Her iki iş de KİPZ % 81 Her iki iş de KİPZ % 81 Grup üyeleri içindeki diğer özellikler de- istatistiki anlamda “yeterli düzeyde ben- ğişiklik gösterir. A Grubunda yer alan zerdir”. pek çok kadının eşi asgari ücretten (AÜ) (asgari ücretin yıllık miktarından) fazla İstatistiki kümeleme aracı, grup üyeleri- kazırken, bu genel olarak geçerli olan nin ihtimallerini verir; fakat tabi ki söz bir durum değildir. A Grubunda yer alan konusu gruplara yönelik spesifik etiket- kişilerin çoğunun yaşı 35 yaşın altın- ler vermez. Çok sayıda özellik mevcut- dadır; fakat dikkate değer sayıda grup tur; bu nedenle aşırı basitleştirmenin üyesi daha yaşlıdır. B grubuna bakıldı- engellenmesi ve keyfi yargılamaların en ğında, büyük bir çoğunluğun eğitim dü- aza indirgenmesi için özen gösterilmesi zeyi, temel eğitim düzeyinden düşüktür. gerekir. Bu husus akılda tutulmak üze- Aynı zamanda, bunların içinden dikkate re, grupların her birine yönelik uygun değer sayıda kişi temel eğitimi tamam- politikalar tartışılırken temel oluşturmak lamıştır; fakat bu kişiler yine de birlikte üzere dikkatli şekilde yapılacak bir eti- gruplandırılır; çünkü bunların özellikleri ketlemen faydalanılabilir. Tablo 3.2’de, 66 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ilgili grup özelliklerini ele alan uygun eti- cinsiyetleri değildir, bu kişiler arasında ketleri (ör: “kayıt dışı çalışan aile baba- aynı zamanda diğer ilgili koşullara dair sı”) bulmaya yönelik bir çalışmaya ver de farklılıklar vardır. Muhtemel bir poli- verilmiştir. tika sonucu da, bu grupların erkeklere kıyasla oldukça farklı istihdam ve destek Eksiz grup dizisi Şekil 3.3’te açıklanmak- türlerine ihtiyaç duyabilmesidir. ta ve yine, her bir grubu diğerlerinden ayırmaya yarayan özellikleri göstermek- Birlikte dikkate alındığında, “sadece tedir. (Ek 1 Tablo A1’de, ilgili tanımla- kadınlar”dan oluşan 1, 2, 3, 8, ve 11. rın yanı sıra kümeleme analizinde girdi Gruplar, Türkiye’deki kalıcı olarak kırıl- olarak kullanılan özelliklerin tamamının gan durumda olan bireylerin yaklaşık bulunduğu özelliklerin tam listesine yer yarısına tekabül etmektedir. Ayrıca, 5 verilmektedir. Ek 1 Tablo A2, tüm grup- ve 10. Grupların da büyük kısmı kadın- lara ilişkin detaylı sonuçları ve özellik lardan meydana gelmektedir; fakat bu setinin tamamını gösterir). Tablo 3.2’de gruplarda başka özellikleri ile benzerlik örnek olarak açıklanan prosedürü kul- gösteren dikkate değer sayıda erkek lanmak suretiyle etiketler oluşturulmuş de yer almaktadır. Kadınların toplamı- ve gruplar, en büyük grup ilk önce gös- nın, kalıcı olarak kırılgan durumda olan terilmek üzere, büyüklüklerine göre sı- kişilere oranı iki bölü üçün biraz daha ralanmıştır. üzerindedir. (Ek 1 Tablo A2de yer alan “kadın” oranları ve ilgili grup boyutları- Kümeleme yaklaşımı KİPZ popülas- nın ürünlerinin eklenmesiyle elde edilen yonunu 12 farklı gruba ayırmıştır. yüzde 68) Türkiye’deki çok düşük kadın istihdam oranları dikkate alındığında, en büyük Şekil 3.3’te yer verilen özet açıkça gös- grupların çoğunlukla kadınlardan mey- termektedir ki; koşullar ve buna bağ- dana gelmesi şaşırtıcı değildir. Esasın- lı olarak da KİPZ ile karşı karşıya olan da, kümeleme algoritması pek çok gru- kadınların önündeki potansiyel istih- bu cinsiyete dayalı olarak keskin şekilde dam engelleri oldukça farklıdır. Bunlar birbirinden ayırt etmiştir; en büyük üç arasında; önemli miktarda iş deneyimi grupta ve 8 ve 11. Gruplarda kadınların olan, fakat düşük ücret alan, kayıt dışı oranı tam yüzde 100’dür her bir gruba çalışan ya da düzensiz olarak çalışanla- ait özelliklerin tamamına dair dağılımı rın (3, 5, ve 8. gruplar) yanı sıra, hiç iş görmek için bakınız; Ek 1 Tablo A2. 1, 2 deneyimi bulunmayan ya da çok kısa ve 3. Grupların özelliklerinin kombinas- çalışma hayatı geçmişleri olan ve kalıcı yonuna dair yorumlar sadece kadınlar- olarak işsiz olan çok sayıda kadının (1, da gözlenmektedir ya da diğer bir ifade 2, 10 ve 11. gruplar) yer almaktadır. “Hiç ile, bunları kalıcı olarak kırılgan durumda iş deneyimi yok” grubunda (1, 2 ve 10. olan erkeklerden ayıran özellikle sadece gruplar) yer alan kadınların çoğu kentte TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 67 yaşamaktadır. Bunların arasında, erken ğunluğu çalışmayan “genç ve eğilimli emekli olmuş olanlar (2. grup) ile genç bekar kadınlar” 10. gruptan farklı olarak, anneler (1. grup) ve iyi eğitimli bekar genç erkeklerin işgücü piyasası ile ilişki- kadınlar yer almaktadır.18 Bu durum, si vardır ve bu kişilerin önemli düzeyde kırsal kesimde yaşayan kadınlara (8. iş deneyimleri vardır (yüzde 40’ı dört yıl grupta yer alanların çoğu ve 5. grupta ya da daha fazla iş deneyimi olduğunu yer alanların yarısından biraz azı) tezat beyan etmiştir). oluşturmaktadır; ki söz konusu kırsal kesim grubundakilerin çoğu ya halen İlginç bir şekilde, kalıcı olarak kırılgan çalışmaktadır ya da dikkate değer ölçü- konumda olan kesimin sadece küçük de iş deneyimi vardır. bir bölümü, hiç geliri olmayan ya da çok az kazancı olan ve aktif bir şekilde iş ara- Erkekler arasında, kalıcı olarak kırılgan yan prototip işsiz kişi olarak tanımlana- durumda olanlar için en büyük payı bilir. (grup 12 “mavi yakalı, sıkıntı çeken, oluşturan gruplar “kayıt dışı, düşük iş arayan erkekler”). Söz konusu gru- kazanç getiren” 6. grup ile (Türkiye’de bun, kalıcı olarak kırılgan konumda olan mevcut kalıcı olarak kırılgan durum- kişilerin toplam sayısına göreceli olarak da olanların hepsinin yüzde 9’u) yaş- küçük olan boyutu dikkate alındığında, lı erkeklerden oluşan iki grup ( “yaşlı, çalışma yaşındaki daha geniş bir grup serbest meslek erbabı aile babası” 9. içindeki işgücü piyasası ilişkisini güçlen- grup ve “kentte yaşayan, kariyer sa- dirmeyi amaçlayan politikaların, şimdi- hibi emekli” 7. grup). Buna ek olarak, ye kadar hep etkinleştirme ve istihdam gençler ve görece iyi eğitim almış be- yanlısı önlemlerin odak noktasında olan kar erkeklerden meydana gelen büyük iş arayanlar çekirdek grubunun ötesine bir grup mevcuttur (4. grup). Fakat, ço- geçmenin yollarını bulmalıdır. 18- Eğitim hayatına devam eden ve askerlik hizmetini ifa etmekte olan kişilerin burada dikkate alınmadığını unutmayınız; zira bu kişiler “kırılgan” kesime dahil edilmemiştir. 68 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ŞEKİL 3.3 KİPZ ile Karşı Karşıya Olan Gruplar: 2005-2008 dönemi için eksiksiz gruplamalar Eşleri çalışan, kentte Kentte yaşayan yaşlı ev Kentte yaşayan genç ev hanımları: Eğitimli bekar erkekler yaşayan ev hanımları hanımları Düşük ücret / ücret almıyor - %13 - %11 Grubun - %10 - %9 - Gen. çocuk - 45 + boyutu - Küçük çocuklar - 29- - Hiç çalışmamış - Hiç çalışmamış - Düzensiz istihdam - Düzensiz istihdam - Daha yüksek kazançlı koca - ≤ temel eğitim - Daha yüksek kazançlı koca 1 2 3 4 Uzun süreyle marjinal Genç kayıt dışı aile Kentte yaşayan emekli Ücret almadan çalışan işlerde çalışan kadınlar babası kariyer sahibi kadın tarım işçileri -%9 -%9 -%9 -%8 - 25 – 39 - 45 + - Uzun süreli deneyim - Çok uzun süreli deneyim - Kırsal - Uzun süreli deneyim - Kayıt dışı - Yüksek veya düşük düzey - Kırılgan eş - ≤ temel eğitim - Genellikle asgari ücret ya da eğitim daha az - Sağlık sorunları 5 - Kırılgan eş 6 7 8 Yaşlı serbest meslek Kentte yaşayan eğitimli Eşi sıkıntı çeken eğitimsiz Mavi yakalı, sıkıntılı, iş erbabı aile babası bekar kadın kadın arayan erkek -%7 -%6 -%6 -%4 - 45 + - 15 – 29 - Küçük çocuk - 35 – 49 - Çok uzun sureli deneyim - Ailesi ile yaşıyor - Deneyimi yok - Deneyimli - Çoğunlukla tarım - ≤ temel eğitim - Deneyimi yok / çok az - Eşi kayıt dışı çalışıyor & az - ≤ temel eğitim - Sağlık sorunları 9 10 kazanıyor 11 - Kırılgan eş 12 Notlar: Grup boyutları, bireylerin tamamının KİPZ grubundaki yüzdesidir. İhtimalleri / tüm özellikleri gösteren diziyi gösteren sonuçlar için bakınız; Ek 1 Tablo A2. Kaynak: TUIK GYKA verileri, 2006-2009 dalgalarını esas alan Dünya Bankası personeli hesaplamaları (gelir ve faaliyet takvimi için 2005 ilâ 2008 referans yıl olmak üzere) verilerini esas alan Dünya bankası personeli hesaplamaları. 3.5 Etkinleştirme ve İstihdam stratejileri ile ilgili karar alınırken kullanı- labilecek göze çarpan iki kriter şunlar- ve Gelir Desteği Politikalarına dır: (i) İnsanların yaşam standartları ve Dair Hedef Oluşturma (ii) Bu kişilerin işgücü piyasası zorlukla- rının muhtemelen boyutu. Sınırlı kaynaklar ve KİPZ ile karşı karşıya olan çok sayıda kişi dikkate alındığında, 3.5.1 Yaşam Koşulları Esasında bu hususla ilgili olarak sorulması gere- Hedef Oluşturma ken soru , bazı grupların, istihdam ve gelir desteği için özellikli bir öncelik olup Uzun vadeli işgücü piyasası zorlukları, olmadığı ya da öncelik olması gerekip ilgili bireyler ve aileler için ekonomik sı- gerekmediğidir. Uygun hedef oluşturma kıntıya neden olabilir. İş gücü gelirinin TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 69 çalışma yaşındaki kişiler ve bunların ai- boru hattı döşenmiş suyu olmayan aile- leleri için birincil gelir kaynağı olduğu nin hijyen eksikliği sorunu olduğu kabul durumlarda, yeterli kazanç sağlama- edilir. yan işlerde çalışma sürelerinin uzama- sı, aileleri mali açıdan kırılgan konuma Her iki tedbir de, gruplar arasında ya- sürüklemekte ve yüksek yoksulluk riski şam koşullarına dair dikkate değer öl- ile karşı karşıya bırakmaktadır. Bunun çüde farklılık olduğunu göstermekte ve bir sonucu olarak da gelir desteği, istik- buna bağlı olarak da hedef belirleme ko- rarlı istihdamı teşvik eden ve yoksulluk nusunda dikkatli davranmanın önemini riskini azaltan genel destek paketinin vurgulamaktadır. Çoğunluğu kentte ya- vazgeçilmez bir unsurunu teşkil etmek- şayanlardan oluşan gruplardan üçünde tedir. Ancak, KİPZ’i yaşayan kişiler ara- (“kentte yaşayan ev hanımları,” “kentte sında dahi, bazı gruplar diğerlerine kı- yaşayan emekli kariyer sahipleri,” ve yasla düşük ya da hiç işgücü geliri elde “kentte yaşayan genç anneler”), mad- edilmeyen zamanlarla başa çıkma ko- di sıkıntıya dair en az bulgu ile karşıla- nusunda daha kabiliyetlidir. Bu kişilerin şılan gruplardır. Esasında bu grupların (ayni ya da nakdi yardımlar dahil) diğer tamamında, sıkıntı çeken kişilerin oranı, gelir kaynaklarına erişimi olabilir; hane ÇYN’nin tamamına (bir diğer ifade ile, halkının diğer üyeleri ya da akrabaları “KİPZ dışı” gruplar da dahil) ilişkin orta- bu kişilere destek olabilir ya da böyle lama olan yüzde 79’un altındadır. Hijyen bir durumda başvurabilecekleri birikim- eksikliği sorunu ile karşı karşıya olduğu- leri olabilir. İnsanların yaşam koşulları nu beyan eden kişilerin oranı da, bu üç üzerinde doğrudan etkisi olan faktörler gruptaki ortalamanın (ÇYN’nin tamamı olarak bu koşullar, destek önlemleri ile için yüzde 18) oldukça altındadır. Hijyen hedef belirleme mekanizmaları ihtiyaca eksikliği sorunu ile karşı karşıya olan göre ayarlanırken önem arz eder. kesimin en yüksek oranda olduğu grup çoğunlukla kırsal kesimde yaşayanlar- Şekil 3.4’te gruplar arasındaki yaşam dan oluşan “ücret ödenmeyen kadın standartlarındaki farklıklar ile maddi tarım işçileri” grubudur. Muhtemelen yoksunluğa yer verilmektedir ve bu daha şaşırtıcı olan gerçek ise, çoğunluk- bağlamda “maddi sıkıntı” ve “hijyen ek- la kentte yaşayanlardan oluşan “eğitimli sikliğine” farklı biçimlerde maruz kalan bekar kadınlar” grubunda da, ortalama- kişilerin oranı gösterilmektedir.” GYKA nın üstünde oranla hijyen eksiliği so- verileri kullanmak suretiyle, maddi sı- runun yaşandığı görülmektedir (bunun kıntı çeken bir hane halkı; aşağıda yer yanı sıra yüksek oranda maddi sıkıntı). alan dört unsurdan en az üçüne maddi En fazla maddi sıkıntı yaşandığının be- gücü yetmeyen olarak tanımlanmakta- yan edildiği grup, “eğitimli bekar erkek- dır: yaşadığı yerden uzakta bir haftalık ler” grubudur; fakat, bu durum her iki tatil; beklenmeyen masraflar; eskimiş/ eşin de kalıcı olarak kırılgan konumda bozulmuş mobilyaların yenileriyle de- olduğu gruplar için de geçerlidir (“kayıt ğiştirilmesi veya yeni kıyafetler. Hane- dışı çalışan genç aile babası,” “eşi sıkıntı sinde banyosu veya duşu, tuvaleti ve çeken eğitimsiz kadın,” ve “sıkıntı çeken, 70 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ mavi yakalı iş arayan erkek”). Sonuçlar, ülkede oldukça işe yaramaktadır. An- ailevi durumun ve işgücü piyasası so- cak, diğer (muhtemelen daha gelişmiş) runlarının sadece bireysel sorunlardan maddi mahrumiyet önlemlerini kullanan ziyade aile düzeyinde ele alınmasının gelecek analizleri ve parasal yoksulluk önemini vurgulamaktadır. önlemleri (bölgeye özgü yoksulluk eşik- lerini esas alan yoksulluk sayımları dahil Burada gösterilen “ihtiyaç” önlemleri olmak üzere), ilave iç görüler sunabilir. bilgi amaçlıdır; çünkü bunlar basittir ve Ancak en önemli husus şudur: gele- mutlak yaşam standardına dair bir algı cekteki çalışma, desteğe en çok ihtiyacı sunar; ki bu da özellikle de, bölgeler olan kesime ulaşılabilmesi bakımından arasındaki dikkate değer gelir ve fiyat mevcut gelir desteği önlemlerine dair farklılıklarının gelir düzeylerini karşı- iyi bir şekilde hedef oluşturup oluşturul- laştırmayı zorlaştırdığı Türkiye gibi bir madığını incelemelidir. ŞEKİL 3.4 Yaşam standartları esasına göre hedef belirleme: bazı grupların desteğe çok daha fazla ihtiyacı vardır Çalışma yaşındakilerin % 79’unun “maddi sıkıntı” yaşadığı bildirilmiştir Çalışma yaşındakilerin % 18’inin hanesinde “hijyen eksikliği” sorunu vardır Eşleri çalışan, kentte Kentte yaşayan yaşlı ev Kentte yaşayan genç ev hanımları: Eğitimli bekar erkekler yaşayan ev hanımları hanımları Düşük ücret / ücret almıyor - % 75 - % 83 - % 77 - % 92 -%5 -%7 -%8 - % 18 Uzun süreyle marjinal Genç kayıt dışı aile Kentte yaşayan emekli Ücret almadan çalışan işlerde çalışan kadınlar babası kariyer sahibi Kadın tarım işçileri - % 89 - % 95 - % 62 - % 89 - % 23 - % 30 -%1 - % 33 Yaşlı serbest meslek Kentte yaşayan eğitimli Eşi sıkıntı çeken eğitimsiz Mavi yakalı, sıkıntılı, iş erbabı aile babası bekar kadın kadın arayan erkek - % 80 - % 84 - % 96 - % 98 - % 19 - % 20 - % 27 - % 19 Notlar: Tanımlar için metne bakınız. Kaynak: Bakınız, Şekil 3.3. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 71 3.5.2 İş Gücü Piyasası Zorlukları larında, bir bakıma sürdürülebilir ve ye- Esasında Hedef Oluşturma terli gelir sağlayan bir iş elde etme ya da bu işi devam ettirmekten çok uzak Hedef belirleme sorunları, beraberin- olanlara odaklanılması ise, bu durum- de ayrıca etkinleştirme önlemlerini, is- da politika yüksek KİPZ riski taşıyanlara tihdam hizmetlerini ve eğitim gibi aktif odaklanmalıdır (Şekil 3.5’te kırmızı ola- işgücü piyasası programlarının (AİPP) rak gösterilmiştir). Bu kriter kullanılarak, diğer türlerini getirmektedir. Hayati, etkinleştirme önlemlerinde 2, 5, 8 ve 11. ama zor bir soru da, kaynakların bir ba- gruplara öncelik verilmelidir. Bu grup- kıma sürdürülebilir bir iş elde etme ya larda yer alan üyeler, çoklu ya da nispe- da sürdürülebilir işi devam ettirmekten ten temel istihdam engelleri ile karşıya çok uzak olanlara mı, yoksa politika mü- olanlar olarak düşünülebilir – bu neden- dahalelerinin başarı olasılığının en yük- le, bu kişiler açıkça desteğe ihtiyaç duy- sek olduğu gruplara mı yönlendirilmesi maktadır; fakat, başarılı ve devam eden gerektiğidir. işgücü piyasası entegrasyonun zorluk- larını aşmak her zaman zor olacaktır. Bu iki kriterin, arzu edilen hedef belirle- me mekanizması hakkında aynı cevapla- Amaç, çabaların dikkate değer sayıdaki rı vermesi gerekmez; ki genellik de aynı kişilerin görece düşük KİPZ riskinin ol- cevapları vermez. Bu durum, Şekil 15’te duğu gruplara yönlendirilmesi ise, çok açıklanmaktadır ve söz konusu şekilde farklı bir öncelikler seti ortaya çıkabilir. bu bağlamda, her bir gruptaki tahmini Bu durumda, 4, 6, 10 ve 12. gruplara ön- “yüksek” ve “düşük” KİPZ riskini taşıyan celik verilmesi gerekecektir. Politikalarla kişilerin paylarına yer verilmektedir. Tah- daha küçük bir “farkın” kapatılması ge- minler, daha önce Tablo 3.1’te gösteri- rekeceğinden, söz konusu strateji çekici len tahmini regresyon modeli sonuçla- görünebilir. Zira, ilgili kişiler iyi kalitede rını kullanır (daha ayrıntılı bilgi için şekil bir iş bulmak üzere hali hazırda görece açıklamalarına bakınız). Modelin, küme- iyi bir eğitim almış olabilir. Bu nedenle lerle birleştirilmesi faydalıdır; çünkü her başarılı etkinleştirme ihtimali muhteme- bir küme grubunun üyelerinin tamamı len daha yüksek olacaktır; fakat aynı za- KİPZ ile karşı karşıya olsa da, diğer pek manda, söz konusu “düşük risk” taşıyan çok özelliği paylaşsa da bu kişiler bir- bireylerin bazıları, aktif politika desteği biriyle birebir aynı değildir. Bunlardan olmasa dahi karşı karşıya oldukları KİPZ bazıları, diğerlerine kıyasla daha fazla konusunda başarılı olabilir. işgücü piyasası zorluğu ile karşı karşıya olacaktır. Regresyon modelinin kulla- Uygulamada, politika tasarımı ve hedef nılması suretiyle, her bir üyenin, ken- belirleme üzerine düşünürken geniş bir di özellikleri dikkate alındığında, KİPZ’i bilgi yelpazesini dikkate almakta fayda tecrübe etme ihtimalini rakamsal olarak vardır. Şekil 3.4 ve Şekil 3.5’te yer veri- belirlemek mümkündür. len bilgilerin tartışmaya açık şekilde ve istihdamın önündeki engeller ve KİPZ Amaç etkinleştirme politikası çalışma- risklerinin yanı sıra ekonomik zorluklar- 72 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ la başa çıkmayı amaçlayan entegre po- nelik temel enstrümanı sunar. KİPZ’i litika yaklaşımı olarak birlikte okunma- yaşayanlar arasındaki düşük yardım sı gerekir. Grup özellikleri ve istihdam kapsamı, eşitlik ve yoksulluğun azaltıl- engelleri ile ilgili farklı perspektifler de, ması açısından bir kaygı oluşturmakla gelir desteği ve etkinleştirme politikala- birlikte, aynı zamanda etkili etkinleştir- rı arasında bir bağlantı kurmaya yöne- me stratejilerini ve istihdam hizmetleri- lik ihtiyaca işaret eder. İstihdam odaklı politika çerçevesinin bir parçası olarak, ni uygulamayı ve sunmayı da zorlaştırır; nakdi ya da ayni yardımlar, işsiz kişiler çünkü yardım kapsamı dışındakiler, söz ile istihdam hizmetleri ve AİPP arasın- konusu hizmetlere erişimi dikkate değer da bağlantı kurulmasını sağlamaya yö- ölçüde zor bulma eğilimine sahiptir. ŞEKİL 3.5 Uzaklığa göre hedef belirleme: bazı grupların KİPZ’yi yenme konusundaki şansları daha yüksek Kaç kişi “iyi işe” yakın veya “iyi işten” uzak? Kalıcı İP zorluğuna ilişkin yüksek veya düşük risk Eşleri çalışan, kentte Kentte yaşayan yaşlı ev Kentte yaşayan genç ev hanımları: Eğitimli bekar erkekler yaşayan ev hanımları hanımları Düşük ücret / ücret almıyor -% 0 -%0 -%0 - % 38 - % 68 - % 99 - % 46 -%4 Uzun süreyle marjinal Genç kayıt dışı aile Kentte yaşayan emekli Ücret almadan çalışan işlerde çalışan kadınlar babası kariyer sahibi kadın tarım işçileri -%0 - % 32 - % 10 -%0 - % 96 -%1 - % 36 - % 94 Yaşlı serbest meslek Kentte yaşayan eğitimli Eşi sıkıntı çeken eğitimsiz Mavi yakalı, sıkıntılı, iş erbabı aile babası bekar kadın kadın arayan erkek - % 15 - % 24 -%0 - % 25 - % 31 -%7 - % 90 -%5 Notlar: KİPZ “risk” puanları, Tablo 3.1’de yer verilen KİPZ istatistiki modeli kullanılmak suretiyle hesaplanmıştır (tahmin edilen katsayılar, her bir bireyin KİPZ’yi yaşama ihtimalini hesaplamak için kullanılmıştır). ÇYN’nin tamamında puanı, en alttan / en üstten başlayarak üçüncü sırada yer alanlar (diğer bir ifade ile, en düşük / en yüksek riske sahip yüzde 33) “düşük riskli” / “yüksek riskli” olarak sınıflandırılmıştır. Kaynak: Bakınız, Tablo 3.1 ve Şekil 3.3. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 73 Ek 1: Kümeleme Analizinin Değişkenleri ve Sonuçları TABLO A1 Regresyon ve/veya kümeleme analizinde kullanılan değişkenlerin tanımı Yorumlar / kategoriler Yaş Yaş2 Yaş ^2 / 100 Yaş3 Yaş ^3 / 100 Cinsiyet Deneyim İlk işin başlangıcından itibaren beyan edilen iş deneyimi (ücret ödenen ya da ödenmeyen) Eğitim “düşük” ( < temel / orta okul), temel / orta okul, “yüksek” ( > temel / orta okul) Sağlık sorunu Kronik hastalık, “kötü” ya da “çok kötü” sağlık durumu ya da günlük yaşamı kısıtlayan sağlık sorunu Medeni durum HH_SinglewC Bekar ebeveyn işYChildinhh (d) Hanede 3 yaşından küçük çocuk Num Childinhh Hane de 15 yaşından küçük olanların sayısı isElderlyinhh (d) Hanede 64 yaşından büyük olan Kent / kırsal logSpouselnc Eşin yıllık gelirinin kaydı youngXmarried (d) Evli ve 30 yaşın altında youngXlowEdu (d) Düşük eğitim seviyesi ve 30 yaşın altında femXmarried (d) Evli kadın femXychild (d) Üç yaşından küçük çocuğu olan kadın femXlowEdu (d) Düşük eğitim düzeyine sahip çocuğu olan kadın Bölge 12 bölge Mainlyslf (d) Serbest meslek geliri ≥ işgücü gelirinin yüzde 50’si İş ya da önceki iş 1. Parlamenter, kıdemli yetkili, müdür 2. Uzman 3. Teknisyen, uzman yardımcısı 4. Evrak memuru 5. Hizmet görevlisi 6. Vasıflı tarım işçisi, balıkçı 7. Esnaf ve sanatkar 8. Tesis ve makine operatörü, montaj işçileri 9. Nitelik gerektirmeyen iş 10. Hiç çalışmamış Bölgesel işsizlik oranı Her bir referans yıl 2005 * 2008, TÜİK tarafından beyan edildiği şekilde Kalıcı olarak çalışmıyor Bakınız; Şekil 2’ye ait açıklamalar Kalıcı olarak düşük iş yoğunluğu Bakınız; Şekil 2’ye ait açıklamalar Kalıcı olarak düşük kazanç Bakınız; Şekil 2’ye ait açıklamalar Kalıcı olarak kayıt dışı iş Bakınız; Şekil 2’ye ait açıklamalar 74 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ TABLO A2 Kümeleme analizinden alınan ayrıntılı sonuçlar Küme 1 Cluster1 Küme 2 Cluster2 Küme 3 Cluster3 Küme 4 Cluster4 Küme 5 Cluster5 Küme 6 Cluster6 Küme 7 Cluster7 Küme 8 Cluster8 Küme 9 Cluster9 Küme 10 Cluster11 Cluster10 Küme 12 Küme 11 Cluster12 Küme Boyutu Cluster Size 0.13 0.11 0.10 0.09 0.09 0.09 0.09 0.08 0.07 0.06 0.06 0.04 Göstergeler Indicators Yaş age 15 - 19 Ages yaş arası 15-19 0.05 0.00 0.06 0.40 0.00 0.02 0.00 0.01 0.00 0.30 0.04 0.00 24 yaş arası 20 – 20-24 Ages 0.14 0.00 0.15 0.34 0.00 0.07 0.00 0.03 0.00 0.34 0.11 0.02 25 29 Ages yaş arası 25-29 0.26 0.01 0.27 0.20 0.01 0.19 0.00 0.11 0.01 0.25 0.24 0.07 34 yaş arası 30 – 30-34 Ages 0.22 0.02 0.21 0.05 0.03 0.20 0.01 0.15 0.02 0.08 0.21 0.11 39 yaş arası 35 – 35-39 Ages 0.17 0.06 0.17 0.01 0.08 0.21 0.02 0.21 0.05 0.03 0.19 0.18 44 yaş arası 40 – 40-44 Ages 0.09 0.11 0.08 0.00 0.14 0.15 0.05 0.18 0.10 0.01 0.11 0.19 49 yaş arası 45 – 45-49 Ages 0.04 0.18 0.04 0.00 0.20 0.09 0.12 0.15 0.18 0.00 0.06 0.19 54 yaş arası 50 – 50-54 Ages 0.02 0.24 0.01 0.00 0.22 0.04 0.22 0.09 0.24 0.00 0.02 0.13 59 yaş arası 55 – 55-59 Ages 0.00 0.24 0.00 0.00 0.19 0.02 0.30 0.04 0.24 0.00 0.01 0.07 64 yaş arası 60 – 60-64 Ages 0.00 0.16 0.00 0.00 0.11 0.00 0.27 0.01 0.17 0.00 0.00 0.03 Ortalama Mean 0.32 0.76 0.31 0.10 0.72 0.41 0.84 0.50 0.77 0.13 0.35 0.56 Exp_cat Exp_cat Deneyimi yok no experience 0.99 1.00 0.07 0.06 0.02 0.00 0.00 0.00 0.00 0.80 0.83 0.00 11 yıl year 0.01 0.00 0.17 0.11 0.03 0.00 0.00 0.01 0.00 0.08 0.04 0.01 3 yıl 2 –years 2-3 0.00 0.00 0.25 0.42 0.08 0.00 0.00 0.05 0.00 0.05 0.05 0.02 5 yıl 4 –years 4-5 0.00 0.00 0.16 0.16 0.10 0.03 0.01 0.07 0.00 0.03 0.02 0.03 6 – 10 6-10 yıl years 0.00 0.00 0.30 0.20 0.14 0.17 0.01 0.17 0.02 0.03 0.05 0.08 + yıl 11years 11+ 0.00 0.00 0.06 0.04 0.62 0.79 0.97 0.71 0.98 0.01 0.02 0.86 Edu_cat Edu_cat 00 0.70 0.94 0.56 0.26 0.99 0.78 0.51 0.95 0.70 0.47 0.89 0.76 11 0.13 0.03 0.18 0.46 0.01 0.12 0.08 0.04 0.11 0.23 0.05 0.13 22 0.18 0.04 0.26 0.28 0.00 0.10 0.41 0.02 0.19 0.29 0.05 0.11 iş_durumu job_status Tam zamanlı çalışan full-timeemploye 0.00 0.00 0.12 0.72 0.06 0.92 0.00 0.58 0.82 0.00 0.00 0.23 Ev işi housework 0.99 0.91 0.77 0.05 0.70 0.00 0.03 0.03 0.00 0.62 0.98 0.00 Eğitimde ineducation/trai 0.01 0.00 0.00 0.02 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.06 0.00 0.00 Yaşlı, engelli old,disabledorno 0.00 0.08 0.00 0.00 0.14 0.00 0.03 0.02 0.00 0.18 0.01 0.14 Diğer other 0.00 0.00 0.00 0.01 0.01 0.00 0.01 0.00 0.00 0.06 0.01 0.03 Yarı zamanlı çalışan part-timeemploye 0.00 0.00 0.08 0.09 0.03 0.06 0.00 0.37 0.17 0.00 0.00 0.02 Emekli retired 0.00 0.01 0.00 0.00 0.04 0.00 0.94 0.00 0.01 0.00 0.00 0.14 Iş arıyor seekingemploymen 0.00 0.00 0.02 0.11 0.01 0.02 0.00 0.00 0.00 0.08 0.01 0.46 Serbest mainlyself 00 1.00 1.00 0.91 0.92 0.81 0.56 0.95 0.73 0.29 1.00 1.00 0.79 11 0.00 0.00 0.09 0.08 0.19 0.44 0.05 0.27 0.71 0.00 0.01 0.21 İş occupation Parlamenter, kıdemli Legislat, yetkili, Uzman SenOfficials, Mngr 0.00 0.00 0.04 0.03 0.00 0.09 0.12 0.01 0.16 0.00 0.00 0.07 Teknisyen, uzman yardımcısı Professionals 0.00 0.00 0.03 0.02 0.00 0.01 0.15 0.00 0.01 0.02 0.00 0.01 Evrak memuru Technicians, AssocProfessnls 0.00 0.00 0.08 0.04 0.01 0.00 0.09 0.00 0.03 0.02 0.01 0.02 Hizmet görevlisi Clerks 0.00 0.00 0.11 0.05 0.01 0.01 0.18 0.00 0.02 0.05 0.00 0.00 Vasıflı tarım balıkçı işçisi,workers Service 0.00 0.00 0.14 0.19 0.09 0.10 0.09 0.03 0.08 0.04 0.02 0.10 Agrive Esnaf Skilled sanatkar and Fishery 0.00 0.00 0.10 0.26 0.32 0.22 0.01 0.84 0.44 0.00 0.05 0.03 montaj Tesis ve makine operatörü,Crafts and işçileri trade 0.00 0.00 0.12 0.17 0.11 0.24 0.13 0.03 0.06 0.01 0.00 0.26 Nitelik Plant, gerektirmeyen machine op, assembly iş 0.00 0.00 0.07 0.08 0.03 0.09 0.13 0.00 0.11 0.02 0.01 0.14 Hiç çalışmamış Elementary 0.00 0.00 0.29 0.15 0.42 0.25 0.11 0.10 0.09 0.04 0.09 0.37 Never worked 1.00 1.00 0.02 0.01 0.01 0.00 0.00 0.00 0.00 0.79 0.82 0.00 Cinsiyet Gender Kadın Male 0.00 0.00 0.00 0.62 0.07 1.00 0.66 0.00 0.88 0.19 0.00 0.97 Erkek Female 1.00 1.00 1.00 0.38 0.93 0.00 0.34 1.00 0.12 0.81 1.00 0.03 Medeni durum marital Boşanmış divorced 0.00 0.03 0.02 0.02 0.01 0.00 0.07 0.01 0.04 0.02 0.00 0.03 Evli married 0.99 0.78 0.98 0.13 0.81 0.99 0.84 0.93 0.87 0.07 1.00 0.92 Bekar single 0.01 0.02 0.01 0.84 0.03 0.01 0.03 0.03 0.03 0.91 0.00 0.05 Dul widowed 0.00 0.17 0.00 0.00 0.15 0.00 0.06 0.03 0.07 0.00 0.00 0.00 NumChildinhh_cat numChildinhh_cat 00 0.05 0.67 0.10 0.42 0.49 0.03 0.76 0.25 0.65 0.50 0.03 0.22 11 0.30 0.21 0.40 0.30 0.26 0.19 0.18 0.20 0.19 0.22 0.19 0.29 22 0.38 0.07 0.39 0.15 0.14 0.34 0.06 0.25 0.12 0.14 0.29 0.22 33 0.28 0.05 0.11 0.13 0.10 0.44 0.01 0.30 0.04 0.14 0.50 0.28 isYChildinhh isYChildinhh 00 0.35 0.86 0.43 0.76 0.76 0.31 0.92 0.52 0.88 0.81 0.25 0.55 11 0.65 0.14 0.57 0.24 0.24 0.69 0.08 0.48 0.12 0.19 0.75 0.45 Kırsal rural 00 0.87 0.85 0.79 0.56 0.56 0.51 0.92 0.14 0.50 0.71 0.74 0.78 11 0.13 0.15 0.21 0.44 0.44 0.49 0.08 0.86 0.50 0.29 0.26 0.22 Eşin kazancı spouse > 1.33 AÜ earning>1.33 MW 00 0.19 0.74 0.25 1.00 0.78 0.99 0.89 0.48 0.94 1.00 0.63 0.99 11 0.81 0.26 0.75 0.00 0.22 0.01 0.11 0.52 0.06 0.00 0.37 0.01 Sağlık sorunu healthIssue 00 0.79 0.35 0.78 0.92 0.26 0.71 0.42 0.52 0.51 0.72 0.63 0.48 11 0.21 0.65 0.22 0.08 0.74 0.29 0.58 0.48 0.49 0.28 0.37 0.52 çalışmıyor Kalıcı olaraknot persistently working 00 0.21 0.65 0.22 0.08 0.74 0.29 0.58 0.48 0.49 0.28 0.37 0.52 11 0.21 0.65 0.22 0.08 0.74 0.29 0.58 0.48 0.49 0.28 0.37 0.52 Kalıcı olarak persistent lowdüşükyoğunluk work intensity 00 1.00 1.00 0.97 0.96 0.91 0.98 1.00 0.97 1.00 1.00 1.00 0.94 11 0.00 0.00 0.03 0.04 0.09 0.02 0.00 0.03 0.00 0.00 0.00 0.06 Kalıcı olarak persistent lowdüşük kazanç earnings 0.00 0.00 1.00 1.00 0.96 0.81 0.88 0.93 0.99 0.87 0.84 1.00 1.00 0.79 1.00 1.00 0.00 0.00 0.04 0.19 0.12 0.07 0.01 0.13 0.16 0.00 0.00 0.21 Kalıcı olarak persistent kayıt dışı informality 0.00 0.00 1.00 1.00 0.95 0.43 0.99 0.01 1.00 0.09 0.10 1.00 1.00 0.81 1.00 1.00 0.00 0.00 0.05 0.57 0.01 0.99 0.00 0.91 0.90 0.00 0.00 0.19 Eşi KİPZ spouse is PLD 0.00 0.00 1.00 0.45 0.88 0.99 0.40 0.08 0.28 0.38 0.23 1.00 0.00 0.19 1.00 1.00 0.00 0.55 0.12 0.01 0.60 0.92 0.73 0.62 0.77 0.00 1.00 0.81 isdışı Eşi kayıt spouse çalışıyor informal 0.00 0.00 1.00 0.87 0.90 1.00 0.77 0.74 0.95 0.43 0.71 1.00 0.25 0.96 1.00 1.00 0.00 0.13 0.10 0.00 0.23 0.26 0.05 0.57 0.29 0.00 0.75 0.04 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 75 Covariates Eş değişken faktörler earning>1.3 Kazanç > 1.33MW AÜ 0 1.00 1.00 0.99 0.93 1.00 0.51 0.98 0.98 0.56 0.99 1.00 0.79 1 0.00 0.00 0.01 0.07 0.00 0.49 0.02 0.02 0.44 0.01 0.00 0.21 GreenCard Yeşil kart 0 0.93 0.94 0.92 0.91 0.85 0.59 1.00 0.80 0.92 0.87 0.46 0.61 1 0.07 0.06 0.08 0.09 0.15 0.41 0.00 0.20 0.08 0.13 0.54 0.39 Zorluk hardship 0 0.25 0.17 0.23 0.08 0.11 0.05 0.38 0.11 0.20 0.16 0.04 0.02 1 0.75 0.83 0.77 0.92 0.89 0.95 0.62 0.89 0.80 0.84 0.96 0.98 Isınmada zorluk poorheating 0 0.37 0.40 0.31 0.19 0.20 0.08 0.62 0.03 0.27 0.24 0.10 0.20 1 0.63 0.60 0.69 0.81 0.80 0.92 0.38 0.97 0.73 0.76 0.90 0.80 Düşük hijyen poorsanitation 0 0.95 0.93 0.92 0.82 0.77 0.70 0.99 0.67 0.81 0.80 0.73 0.81 1 0.05 0.07 0.08 0.18 0.23 0.30 0.01 0.33 0.19 0.20 0.27 0.19 Bölge region 0.80 0.76 0.79 0.36 0.73 0.62 1.06 0.49 0.70 0.70 1.10 0.90 1 0.23 0.21 0.18 0.11 0.11 0.09 0.27 0.01 0.06 0.13 0.09 0.15 2 0.02 0.03 0.07 0.04 0.09 0.03 0.04 0.05 0.11 0.02 0.02 0.03 3 0.06 0.11 0.14 0.10 0.18 0.09 0.15 0.14 0.17 0.08 0.04 0.08 4 0.06 0.13 0.14 0.07 0.09 0.03 0.15 0.08 0.15 0.08 0.01 0.04 5 0.10 0.10 0.05 0.05 0.04 0.14 0.15 0.08 0.04 0.04 0.14 0.10 6 0.16 0.11 0.13 0.10 0.19 0.12 0.10 0.11 0.15 0.17 0.15 0.20 7 0.05 0.13 0.03 0.08 0.03 0.06 0.02 0.10 0.05 0.05 0.04 0.07 8 0.06 0.05 0.03 0.09 0.09 0.06 0.05 0.13 0.08 0.04 0.03 0.04 9 0.01 0.02 0.02 0.04 0.05 0.02 0.02 0.10 0.10 0.01 0.01 0.02 10 0.02 0.03 0.01 0.04 0.02 0.05 0.01 0.06 0.03 0.06 0.03 0.02 11 0.04 0.04 0.01 0.07 0.02 0.07 0.01 0.06 0.04 0.08 0.11 0.05 12 0.08 0.06 0.04 0.12 0.06 0.19 0.03 0.05 0.02 0.19 0.31 0.21 99 0.11 0.00 0.15 0.08 0.02 0.04 0.01 0.04 0.00 0.05 0.03 0.00 Kalan arrears 0 0.46 0.55 0.44 0.39 0.46 0.27 0.69 0.43 0.48 0.40 0.27 0.29 1 0.54 0.45 0.56 0.61 0.54 0.73 0.31 0.57 0.52 0.60 0.73 0.71 2 hafta içinde available çalışmaya for work hazır in two weeks Çalışıyor employed 0.00 0.00 0.21 0.82 0.09 1.00 0.00 0.95 0.99 0.00 0.00 0.25 Hayır no 0.90 0.97 0.62 0.06 0.85 0.00 0.90 0.04 0.01 0.84 0.94 0.20 Evet yes 0.10 0.03 0.17 0.12 0.06 0.00 0.10 0.01 0.00 0.16 0.06 0.55 Aktif olarak Actively iş arıyor looking for work Çalışıyor employed 0.00 0.00 0.21 0.82 0.09 1.00 0.00 0.95 0.99 0.00 0.00 0.25 Hayır no 0.99 1.00 0.75 0.08 0.89 0.00 0.99 0.05 0.01 0.93 0.99 0.32 Evet yes 0.01 0.00 0.04 0.10 0.02 0.00 0.01 0.00 0.00 0.07 0.01 0.43 Kaynaklar Immervoll, H. 2012. “Reforming the Bene- Dünya Bankası. 2013. “Turkey: Managing fit System to ‘Make Work Pay’: Options labor markets through the cycle.” Mi- and Priorities in a Weak Labour Market.” nistry of Development, Turkey and IZA Policy Paper No. 50. Institute for the World Bank, Washington, DC. Study of Labor: Bonn. 76 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 77 4. Türkiye’de Becerilerin Verimli İstihdam Yönünde Mobilize Edilmesi19 Özet: Türkiye’nin elinde, artan genç daha düşük olan kişiler için iş bulmak nüfusu kaliteli işlere yerleştirmek sure - kolay değildir. Bu nedenle, mezunlar ve tiyle ekonomik bir kazanç elde etme ko - işverenler arasında bağlantı kuran me - nusunda tarihi bir fırsat bulunmaktadır. kanizmaların desteklenmesi ve ÇYN’ye Türkiye nüfusunun, özellikle de gençle - becerilerini piyasadaki taleple ilgili rin ve kadınların beceri düzeyi artmak- hale getirme konusunda yardımcı olan tadır ve eğitimli kesim Türkiye’deki iş- programların kapsamının genişletilme - gücü piyasasında daha iyi sonuçlar elde si, daha verimli işlere geçişte yardım- etmektedir. Uzun vadede, eğitim düzeyi cı olacaktır. Türkiye’nin, topluma fayda düşük olan kişilerin istihdam ve faaliyet sağlayan ve ekonomik büyümeyi arttı- oranları, eğitim düzeyi yüksek muadil- ran yüksek verimli işlere geçişi başarılı lerine kıyasla daha kötüdür. Gençler ve şekilde hızlandırma konusundaki kabi- kadınlar da bazı zorluklarla karşı karşıya liyeti, kısmi olarak Türk Hükümetinin, kalmaktadır: gençler işgücü piyasasına bireyleri talep edilen becerilere yanıt girişte zorluk yaşarken, kadınların be - verme konusunda nasıl desteklediğine ceri edinmeyi sürdürmesi gerekir. Bu bağlıdır. Hali hazırda, birçok gelecek va- durum özellikle de, Türkiye’de işe alım- deden faaliyet teklif edilmiştir. larda aranan becerilerin son on yılda değişmiş olması nedeniyle kritik önem 4.1 Becerilerin Türk İş Gücü arz eder. Rutin bilişsel becerilere yöne - Piyasasındaki Rolü lik talep artarken, rutin olmayan el be - cerisi gerektiren işler düşüşe geçmiştir. 4.1.1 İş Gücü Becerileri Arzı Becerilere yönelik değişen talep, orta öğretim (lise) ve yüksek öğrenim me - Türkiye’de çalışma yaşındaki nüfus zunlarına yönelik talebi arttırmakta; bu (ÇYN) gençtir ve (toplam 73.6 milyon da Türkiye’nin daha verimli faaliyetler nüfus içinde) yaklaşık 48.4 milyon kişi ve hizmet sektörleri yönündeki devam 15 ve 64 yaş arasındadır.20 ÇYN son eden sektörel dönüşümünü yansıt- on yılda yüzde 12 artmıştır (TUIK, Hane maktadır. Aynı zamanda, beceri düzeyi Halkı İş Gücü Anketi 2011). İş gücündeki 19- Bu rapor Katia Herrera-Sosa ve Gökçe Uysal tarafından hazırlanmıştır. 20- Bu bölümde kullanılan ÇYN tanımı 15–64 yaş aralığındakileri kapsamaktadır ve OECD tanımı ile uyumludur. 78 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ söz konusu demografik geçiş, çeşitli fır- Türkiye’deki işgücü piyasası ile olan satlar sunarken aynı zamanda bazı zor- etkileşimini keşfetmek suretiyle verimli lukları da beraberinde getirmektedir: bir istihdamın önündeki beceri21 engelle- taraftan, Türkiye, kazançlı şekilde istih- rinin boyutunu değerlendirmek22; (ii) dam edilirlerse artan genç nüfustan fay- gençlerin becerilerini geliştirmelerine dalanabilir ve böylelikle, kişisel yaşam ve kazançlı işler bulmalarına yardımcı standartları iyileşir ve ulusal ekonomik olmak amacıyla mevcut ve teklif edilen büyümeye katkı sağlanır; diğer taraftan, hükümet politikalarını tartışmak ve (iii) yeterli düzeyde istihdam yaratılmazsa, işe girmede artış yaratacak beceri ge- yüksek işsizlik ve etkin olmama oranları, lişimine yönelik ek politika seçenekleri mevcut ve gelecekteki gelirler ile sosyal önermek. Rapor, örgün eğitimi tamam- bütünlüğü kısıtlayabilir (Dünya Bankası, lamış olan ÇYN kesimine odaklanmak- 2013a). tadır. Ne deneden ötürü tavsiyelerde, halen örgün eğitime devam etmekte Bu raporun üç amacı vardır: (i) bece- olan kişileri hedef alan eğitim politikala- rilere ilişkin arz ve talebi ve bunların rı ele alınmamıştır. Kutu 4.1 Türk Eğitim Sistemi Türk eğitim sisteminde de 4-4-4 yapısı kullanılmaktadır. İlköğretimde, 1 ilâ 8. sınıflar (ilk ve orta düzey) yer alırken, bunu dört yıl sureli orta öğretim izlemektedir; ki bu eğitim lise eğitimine denktir. 1997 yılına kadar, Türkiye’deki çocuklar için beş yıllık eğitim zorunlu iken, 1997 yılında yapılan reformlarla birlikte sekiz yıllık zorunlu eğitim uygulamaya koyulmuştur. Mart 2012’de çıkarılan yeni kanunzorunlu eğitimi 12 yıla çıkarmıştır. Lise eğitiminin süresi, 2004 yılında üç yıldan dört yıla çıkarılmıştır. Üniversiteler iki ilâ dört yıllık eğitim sunmaktadır. Mesleki ve yüksek eğitimten farklı kurumlar sorumludur: öğretmen okulları, teknik ve mesleki eğitim okulları ve üniversiteler. Mesleki eğitim orta ya da yüksek öğrenimde başlayabilir. Yüksek öğrenime devam etmek için orta öğrenimin tamamlanması şarttır. 21- Becerilerin sınıflandırılmasında, Dünya Bankası tarafından 2012’de yapılan ayrım esas alınmaktadır: “bilişsel”, “teknik” ve “yumuşak”. Söz konusu kategorilerin, her zaman için karşılıklı olarak münferit olması gerekmez. Bilişsel beceriler, entelektüel kapasite ve akademik konulara hakimiyet ile gösterilen becerilerdir. Teknik beceriler, spesifik işlerin gerektirdiği görevlerdir. Yumuşak beceriler, dakiklik, doğruluk vb. gibi bir kişinin tavır ve davranışları anlamına gelir (Dünya Bankası 2012a). Bu bölümde daha sonra Autor, Levy ve Murnane (2003) tarafından yapılan ve çok sayıda atıf alan çalışmadaki beceri tanımı kullanılmaktadır. 22- Türkiye’deki beceri ve istihdamı analiz etmek için kullanılan kavramsal çerçeve, arz ve talep ekonomik kavramlarına dayanmaktadır. Arz, gençlerin (bireylerin) sahip olduğu ve işverenlere sunduğu beceriler anlamına gelir. Talep ise, işverenlerin (firmaların) işgücü piyasasında aradığı beceriler anlamına gelir. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 79 Türk nüfusunun eğitimi, yavaş da olsa reformun faydaları zararından ağır bas- artmıştır. İlköğretimin süresini beş yıl- mıştır. Lise mezunlarının payı, son 10 dan sekiz yıla çıkaran 1997 eğitim poli- yılda yüzde 1 puan artış göstermiştir; tikası, nüfusun eğitim profilinin iyileşti- fakat bu rakam düz ve mesleki liselere rilmesine katkıda bulunmuştur. ÇYN’nin yönelik bir ortalamadır. 2000 yılında yüz- yaklaşık yüzde 62’si 2011 yılında en de 9.5 olan düz lise mezunlarının oranı, fazla ilköğretim diplomasına sahipken 2011 yılında yüzde 8.3’e gerilemiştir. (Şekil 16), bu oran 2000 yılında yüzde Diğer taraftan, meslek lisesi mezunları- 72 olarak kaydedilmiştir. Eğitim politi- nın payı 2000 ve 2011 yılları arasında, kasında yapılan değişiklik, ilköğretimde yüzde 4.4’ten yüzde 6.9’a yükselmiştir. okulu bırakma sayısında küçük bir artış Bu dinamiklerde aynı zamanda, hükü- yaratmıştır ve kadınlar, erkeklere kıyasla metin mesleki eğitime erişimi ve kaydı bu durumdan daha fazla etkilenmiştir. arttırmaya yönelik politikası ile de bağ- Hiç diploma sahibi olmayan kadınların lantı kurulmuştur. Yüksek öğrenim me- payı, 2000 ve 2011 arasında iki kattan zunlarının payı son 10 yılda yaklaşık iki daha fazla artmıştır (yüzde 3.9’dan yüz- katına çıkmış ve söz konusu pay yüzde de 8.5’e çıkmıştır). Söz konusu etki er- 5.7 iken, yüzde 10.3’e ulaşmıştır (TUIK, keklerde için çok daha düşüktür. Ancak, Hane Halkı İş Gücü Anketi 2011). ŞEKİL 4.1 Türkiye’nin ÇYN’nin eğitim profili, 2011 Kaynak: Türkiye’nin Hane Halkı İş Gücü Anketi 2011. 80 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Düşük eğitim düzeyi, çalışanların istih- almış olan gençlerin payı 20-24 arasın- dama geçmelerini kısıtlayabileceğinden daki fertlerde yüzde 58 iken, bu kişilerin beceri geçişi Türkiye için kritik önem ebeveynlerinin dahil olduğu nesilde en arz eder. Çalışanların, etkin olmama du- fazla sekiz yıl eğitim almış olan kişilerin rumundan daha verimli ve fazla gelir oranı yüzde 78’dir (50-54 yaş arası kişi- getiren işlere geçmesi, işgücünün bü- ler). Gelişmelere rağmen, ÇYN’un bece- yük bir kısmının yüksek düzeyde beceri rileri hala basittir ve durum kadınlar için edinmesini gerekli kılacaktır. Bu gerek- daha da kötüdür. OECD ülkelerini yaka- lilik mevcut durumda da ortaya çıkma- layabilmek için Türkiye’nin nüfusunun ya başlamıştır. Genç gruplar bir önceki becerilerini arttırmaya devam etmesi nesle kıyasla daha yüksek eğitim düze- gerekir (OECD, 2012). Mevcut durumda, yinde sahiptir. Bu durum en iyi şekilde, diğer OECD ülkeleri ile kıyaslandığında eğitim bilgisi yaşa göre bölündüğünde görünür (Şekil 4.2). En fazla sekiz yıl orta öğretimin tamamlanmasında nere- eğitim almış kişilerin payı yaşla birlikte deyse sonuncu sıradadır (Şekil 4.3). Bu- artmakta iken, en az lise diploması olan nun yanı sıra, eğitim zorlukları özellikle kişilerin payı da yaşla birlikte azalmak- kadınlar için bir kaygı unsuru olmaya tadır. Örneğin, en fazla sekiz yıl eğitim devam etmektedir. ŞEKİL 4.2 Yaşa göre eğitim düzeyi, 201123 En fazla 8 yıl Lise Üniversite Not: Halen okumakta olanlar kapsama dahil değildir. Kaynak: Türkiye’nin Hane Halkı İş Gücü Anketi 2011. 23- Şekil 4.2’deki dağılım halen okulda olanları kapsamamaktadır. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 81 ŞEKİL 4.3 OECD ülkelerinde en az orta öğretimi tamamlamış olan işgücünün yüzdesi 25-34 Yaş 55-64 Yaş 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Kore Polonya İsveç Finlandiya İsviçre ABD Avusturya Almanya Avustralya Lüksemburg Fransa Norveç Belçika İtalya Portekiz Çek Cumhuriyeti Slovak Cumhuriyeti Slovenya Kanada Rusya Federasyonu İsrail İrlanda Şili Estonya Macaristan Birleşik Krallık Hollanda OECD Ortalaması Yeni Zelanda Yunanistan İzlanda İspanya Brezilya Meksika Türkiye Çin Notlar: Referans yıl 2000/2002 ve 2009. Kaynak: OECD 2012. Son 10 yılda, kadınlar beceri edinimle- öğrenimi tamamlamadan önce okulu rinde gelişme kaydetse de, erkeklere kı- bırakmışken, bu oran erkekler için sade- yasla kadınların dezavantajlı durumları ce yüzde 4’tür. Genel olarak, kadınların halen devam etmektedir. 2000 yılında, lise eğitim düzeyine ulaşma ve yüksek kadınların yüzde 21’i en fazla sekiz yıl öğrenime devam etme ihtimali, erkek- eğitim almış iken; bu oran 2011 yılına lere kıyasla daha düşüktür. kadar yüzde 53’e yükselmiştir. Kaza- nımlara rağmen, kadınların eğitim düze- Ancak, nesil farkı hızlı bir şekilde kapan- yi erkeklerin düzeyinin çok altındadır. İlk maktadır. Kadınların eğitimi tamamla- olarak 2011 yılı itibariyle, okuma yazma masına ilişkin büyüme oranı erkeklerin- bilmeyen erkeklere kıyasla, okuma yaz- kinden daha hızlıdır. Örneğin, ilköğretim ma bilmeyen kadınların çok daha büyük diploması olan kadınların payı 2000 ve bir kısmı, işgücünü katılmıştır (sırasıyla 2010 yılları arasında beredeyse iki katı- yüzde 2 ve yüzde 13). İkinci olarak, iş- na çıkmışken, ilk öğretim diploması olan gücünde olan kadınların yüzde 8.5’i, ilk erkeklerin payı aynı dönemde sadece 82 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ yüzde 50 düzeyinde artış göstermiştir. stoğunun becerilerinin nasıl iyileştirile- Benzer şekilde, lise mezunu kadınla- ceği hususu ciddi bir kaygı unsurudur. rın payında yüzde 14 artış yaşanırken, Zira, bu kişilerin işgücü piyasası koşul- aynı oran erkeklerde yüzde 7 düzeyin- larında çeşitli iyileştirmeler yapılmak de kalmıştır. Aynı şekilde etkileyici olan isteniyorsa, bu engelin üstesinden ge- huşu ise, yüksek öğrenim mezunu ka- linmesi gerekir. dınların payındaki neredeyse iki katına çıkan sıçramadır; yüzde 4.4’ten yüz- 4.1.2 İş Gücü Piyasası Profili de 8.6’ya. Son olarak, halen okumakta olan kadınların payı, kadınların okula Türkiye nüfusunun hangi ekonomik fa- kaydolma oranındaki dikkate değer ar- aliyetlere katıldığının bilinmesidir önem tışa bağlı olarak neredeyse erkeklerin arz eder. İşler, bireysel düzeyde yaşam payını yakalamıştır (yüzde 74.2). 20-24 koşulları açısından, ulusal düzeyde ise yaş aralığındaki kadınlardan yüksek öğ- sosyal bütünlük ve verimlilik açısından renim seviyesine sahip olanlar yüzde önemlidir (Dünya Bankası 2013a). Çalı- 11,3 oranındadır. Bu oran aynı yaş gru- şan kişiler, dört ana kategoriye ayrılabi- bundaki erkekler için yüzde 9,1’dir. Ka- lir: kayıt içi ve kayıt dışı sektörde ücretli dınların yüksek beceriler kazanması ka- olarak çalışanlar; girişimciler; serbest dınların etkinleşmesi açısından önemi meslek erbabı ve ücret almadan çalışan bir gelişmedir, çünkü yüksek öğrenime aile bireyleri. Ücret almadan çalışan aile sahip kadınların işgücüne katılım oran- üyelerinin ve kayıt dışı sektörde çalı- ları yüksektir. şanların çoğu tarım sektöründe faaliyet göstermektedir. Girişimciler, bir yeri sa- Kadınlara yönelik olarak eğitim sonuçla- hibi olanlar ve en az bir kişiyi istihdam rında kaydedilen gelişmelerin yanı sıra, edenlerdir. Serbest meslek erbabı, baş- 2003 ve 2009 yılları arasında yapılan ka birini istihdam etmeksizin kendi işinin PISA değerlendirmelerinde ölçüldüğü sahibi olarak çalışanlardır. ÇYN’nin sı- üzere, Türkiye’deki eğitim sisteminde, nıflandırıldığı diğer iki grupta şunlar yer eğitimin kalitesine ilişkin olarak dikkat alır: (i) etkin olmayan, bir eğitim ya da çekici bir ilerleme kaydedilmiştir. Türk öğrenime tabi olmayan ya da iş arama- öğrencilerin üç PISA disiplininde (oku- yanla kişiler ve (ii) işsiz kişiler. İstihdam ma, matematik ve fen) aldıkları puanlar- sınıflandırmasına halen okumakta olan da, test edilen her bir konuda okuldaki kişiler dahil edilmemiştir. Türkiye’deki ilave yarım yıl eğitim kadar artış yaka- ÇYN’ye ilişkin genel bir çerçeveye Şekil lanmıştır (Aedo, Hassan ve Cahu 2013). 19’da yer verilmiştir. Nüfusun çoğunlu- Özetle, işgücü piyasasına giren gençle- ğu, kayıt içi ve kayıt dışı ücretli bir işte rin (“akış”) becerileri, hali hazırda işgücü çalışmakta, serbest meslek icra etmek- piyasasında bulunanlara (“stok”) göre te ya da girişimcilik faaliyetleri ile meş- daha fazla ve yüksek kalitededir. Üste- gul olmakta iken, Türkiye’deki ÇYN’nin lik ve nicelik açısından düşük becerilere onda dördünden fazlası (18.1 milyon) sahip olan büyük sayıdaki mevcut ÇYN etkin değildir. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 83 ŞEKİL 4.4 Türkiye’deki ÇYN’nin istihdam statüsüne göre dağılımı24 Kaynak: Türkiye’nin Hane Halkı İş Gücü Anketi 2011. Türkiye’nin nüfusu son on yılda, ücretli lerde çalışan nüfusun payı son 10 yılda istihdama doğru kaymıştır. Kayıt içi ve yüzde 6 puan artış göstermiştir. Diğer kayıt dışı istihdama dahil olan kişilerin taraftan, kayıt dışı istihdamdaki yüzde oranı 2000 yılında sırasıyla yüzde 19 1 puanın altında kaydedilmiştir. Kadın- ve yüzde 7 iken, bu oranlar 2011 yılın- lar ve erkekler arasında ücretli istihda- da yüzde 24 ile yüzde 8’e yükselmiş- mın oranı birbirine çok yakındır; fakat tir. Aynı zamanda, serbest meslek icra bu süre zarfında erkeklere kıyasla daha eden ve ücret almadan çalışan aile üye- lerinin payı 2000 yılında sırasıyla yüzde fazla kadın kayıt içi işte çalışmıştır. Söz 12 ve yüzde 11 iken, bu oranlar 2011 yı- konusu artan ücretli istihdam payı, ar- lında yüzde 9 ve yüzde 7’ye gerilemiştir. tan sayıdaki eğitimli gençlerin büyük bir Ücretli işlerde çalışanların çoğu kayıt içi kısmını alabilen beceri-yoğun sektörler- istihdama geçmiştir. Kayıt içi ücretli iş- deki artışı yansıtmaktadır. 24- Bu gösterim 15- 64 yaş aralığındakiler içindir; okulda olanlar dahil edilmemiştir. 84 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ŞEKİL 4.5 Eğitim düzeyine göre işgücü piyasası statüsü, 2011 TOPLAM Genel Kayıtlı Kayıt dışı Girişimci Serbest Ücretsiz İşsiz Etkin ücretli ücretli Meslek aile işçisi olmayan Okur yazar değil Diploması Yok İlköğretim İlköğretim ya da orta okul Lise Meslek Lisesi Yüksek öğrenim Kaynak: Türkiye’nin Hane Halkı İş Gücü Anketi 2011. Yüksek eğitim düzeyleri, kayıt içi ücretli 21’i yüksek öğrenim mezunu iken, 2011 istihdam ile ilişkilendirilmektedir. Kayıt yılında u rakam yüzde 30’a çıkmıştır. içi ücretli olarak çalışanların üçte biri, Benzer şekilde, kayıt içi ücretli olarak yüksek öğrenim mezunu iken, bir diğer çalışanlar arasında en az sekiz eğitime yüzde 26’lık kesim lise mezunudur ve devam edenlerin ya da ilköğretimi bi- yüzde 42’lik kesim ise ilköğretim mezu- tirenlerin payı aynı dönemde, yüzde nudur. Kayıt içi ücretli olarak çalışanlar 23’ten yüzde 43’e yükselmiştir. Meslek arasında, okuma yazma bilmeyenlerin lisesi mezunlarının tüm piyasa grupları ya da ilköğrenimi tamamlamamış olan- içindeki payı da artmıştır. Meslek lisesi ların sayısı çok azdır. Yeni neslin edindiği mezunu olan girişimcilerin oranı 2000 beceriler, tüm istihdam kategorilerinde yılında yüzde 6.1 iken, 2010 yılında nüfusun büyük kısmının eğitimde elde yüzde 10.5’e yükselmiştir. Çalışanların ettiği başarılara yansımıştır; ki bu da becerileri istihdam statülerine göre de- gösteriyor ki, işgücü iyi işler için aranan ğişmektedir. Serbest meslek sahipleri, nitelikleri her geçen gün artan şekilde ücret almadan çalışan aile üyeleri ve elde etmektedir. Örneğin 2000 yılında kayıt dışı ücretli olarak çalışanların eği- kayıt içi ücretli olarak çalışanların yüzde tim düzeyi, ortalamada, kayıt içi ücretli TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 85 olarak çalışanlar, girişimciler ve işsiz ki- leri ile birlikte, çalışanları erken emekli şilere kıyasla daha düşük idi. Bu durum olmaya teşvik ediyor gibi görünmekte- da şunu göstermektedir; bu grupların dir; fakat emekli olanların dikkate değer yaptıkları işler farklılık gösterdiğinden, bir kısmı kayıt dışı olarak çalışmaya de- eğitim düzeyi yüksek olan kişiler, kayıt vam etmektedir. Genel olarak bakıldı- dışı ücretli olarak çalışanlara katılmak- ğında, kayıt dışı çalışma, genç ve eği- tan ziyade, bir süre işsiz kalıp, iş fırsatla- timli kişilere okuldan işe geçiş olanağı rını beklemeyi tercih edebilmektedir. sunarken, aynı zamanda emekli olanlara çalışmaya devam etme imkanı sunar. Kayıt içi ücretli olarak çalışan kadınların, erkeklere kıyasla yüksek öğrenim mezu- İşsiz kişiler, karma bir eğitim profiline nu olma ihtimali daha yüksektir (yüzde sahiptir (Şekil 4.6). İlköğretimden aşağı 50’ye karşılık yüzde 24). Bu durum, üni- düzeyde eğitime sahip olan bireylerin versite mezunu kadınların yüksek işgü- işsizlik düzeyi çok düşükken, bu oran cü katılım oranı ile bağlantılıdır (yüzde yaşla birlikte artış gösterir. Düşük be- 71). Ayni şekilde, işsiz olan kadınlar, er- ceri düzeyine sahip kişiler, daha yoksul kek muadillerine kıyasla daha iyi eğiti- hanelerde yer almaktadır ve çalışmama me sahiptir. Ücret almadan çalışan aile gibi bir seçenekleri yoktur; çalışmak ve üyeleri grubundakiler ya da etkin olma- bir şekilde geçimlerini sağlamak zorun- yanlar kadınlar arasında eğitim düzeyi dadırlar. Tüm yaş grupları arasında, iş- daha düşük olanlar olabilir; bu kişilerin sizliğin en yüksek olduğu grup sadece eğitim düzeyi aynı gruplardaki erkelere ilköğretim düzeyinde eğitim almış olan- kıyasla çok daha düşüktür. Ayrıca çalı- lardır. İşsizliğin en düşük olduğu grup şan kadınlar ortalamada erkeklerden ise, lise mezunlarıdır (düz lise ve mes- daha gençtir, bu da gösteriyor ki; kadın- lek lisesi). Mesleki eğitim mezunlarına lar ailevi nedenlerle işten ayrılıyor ya da dair işsizlik oranı, tüm yaş gruplarında erken emekli oluyor. lise mezunlarına kıyasla daha düşüktür. Son 10 yılda, yüksek öğrenim mezun- Yaş ve kayıt dışı ücretli olarak çalışma larına ait işsizlik oranı yaklaşık iki katına ihtimali arasındaki ilişki U şeklindedir; çıkmıştır. Düz lise mezunlarının işsizlik daha genç ve daha yaşlı kişilerin kayıt oranlarında düşüş gözlemlenmiştir ve dışı işlerde çalışma ihtimali orta yaş- meslek lisesi mezunlarının işsizlik oran- lılara göre daha yüksektir. Türkiye’de ları ise aynı kalmıştır. Bu durum, lisede uygulanan emeklilik yaşı OECD ülkeleri sunulan becerilere yönelik talepte artış arasında en düşük rakamlardan biridir.25 olduğunu ve daha yüksek becerilere Türkiye’de mevcut olan işgücü düzenle- yönelik talepte düşüş olduğunu göster- meleri, oldukça cömert emeklilik paket- mektedir. 25- OECD ülkelerinde ortalama emeklilik yaşı, erkeklerde 64, kadınlarda ise 63’tür (OECD 2012). 86 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ŞEKİL 4.6 Eğitim düzeyleri itibariyle işsizlik oranları (%), 2000 ve 2011 Kaynak: Türkiye’nin Hane Halkı İş Gücü Anketi 2011. İşsizliğin yanı sıra, Türkiye’deki ÇYN’nin tırma yapılması gerekir. Muhtemel ne- etkin olmaması da önem arz eder. denler, düşük ücret ve düşük iş kalitesi Türkiye’deki ÇYN’nin yaklaşık yüzde 40’ı gibi ekonomik motivasyonlardan kültü- etkin durumda değildir ve etkin olmama rel ve sosyal normlara kadar değişiklik oranları gençler ve kadınlar için daha gösterebilir.26 yüksektir. Türkiye’deki etkin olmayan kişi sayısının yüksek olması, kadınların Gençler arasında, hem düşük hem de işgücüne düşük katılımını yansıtmakta- yüksek eğitim düzeylerine sahip olanlar dır. Yüzde 29 oranıyla Türkiye, OECD için etkin olmama oranları benzerdir. An- ülkeleri arasında en düşük kadın işgücü cak, düşük eğitim düzeyine sahip olan- katılımı oranına sahiptir. Bunun ardında- lar için, yaş arttıkça etkin olmama oranı ki nedeni anlamak için daha fazla araş- da artarken; eğitim düzeyi yüksek olan- 26- Türkiye’deki kızların bilişsel beceri düzeyleri yüksektir; kızlar PISA ve TIMSS gibi standart testlerde erkeklerle aynı ya da onlardan daha iyi bir performans sergilemektedir (PISA 2009 ve TIMSS 2011). TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 87 lar için yaş arttıkça bu oran azalmakta- leri etkileyen yüksek işsizlik rakamları dır. Örneğin, en fazla sekiz yıl eğitim al- ve lise ve yüksek öğrenim mezunlarını mış olanlar 20 – 24 yaş arasındakilerde etkileyen görece düşük işsizlik rakamla- etkin olmama oranı yüzde 67 iken, en az rı, okuldan işe yavaş bir geçiş olduğunu sekiz yıl eğitim almış olanlarda bu oran göstermektedir. Muhtemel açıklamalar; yüzde 66’dır. Bunun aksine, 40 – 44 yaş bilgi başarısızlıklarını ve okul mezunları aralığındakilerde, en fazla sekiz yıl eği- ile iş dünyası arasında bağlantı kurma tim almış olanlar için etkin olmama ora- konusundaki belirsiz yolları içerir. nı yüzde 87 iken, en az sekiz yıl eğitim almış olanlarda bu oran yüzde 21’dir. 4.1.3 İstihdamın Önündeki Beceri Etkin olmama ayrıca iş aramayı bırakan Engeline Dair Kanıt hevesi kırılmış çalışanları da etkisi altına almıştır. Türkiye’de yaklaşık olarak her 2 Türk işgücünün beceri profilindeki de- kişiden biri (nüfusun yüzde 48’i) işsizdir ğişim, yavaş yavaş işverenlerin ihtiyaç- ya da etkin durumda değildir; ki bu da larını yansımaya başlamıştır. Kanıtların Türkiye’nin artan işgücünden faydala- nicel olarak ölçülmesi zor olsa da, bir- nabilecekken, bu durumu yeteri kadar kaç etken beceri arz ve talebi arasındaki kullanmadığını ve insanların istihdam- uyuşmazlığı işaret etmektedir: (i) işsiz- da aktif hale getirilmesi için daha fazla lik oranı, lise mezunları için daha dü- politikanın gerektiğini gösterir. Çalışan şükken, ilköğretim ve yüksek öğrenim “stoğu”nun becerilerinin iyileştirilmesi, mezunları için daha yüksektir; (ii) mes- söz konusu politika dizilerinde kritik bir lek ve yüksek öğrenim düzeylerinde etken olabilir. eğitime geri dönüş daha yüksektir; (iii) işgücü profilinin mesleki profili son on Etkin olmama ve işsizliğin birkaç nedeni yılda değişmiştir; (iv) son on yılda farklı olabilir: (i) işverenin talep ettiği ve nüfus beceri türlerine yönelik talep (ör: rutin tarafından sunulan becerilerin örtüşme- bilişsel becerilere yönelik talep artar- mesi; (ii) son zamanlarda yaşanan eko- ken, rutin el becerilerine yönelik talep nomik kriz nedeniyle işlerde imkanında düşmüştür) ortaya çıkmıştır ve (v) boş azalma ve beceri talebinde zayıflama ya pozisyonların sayısı ve türü değişmiştir. da spesifik bir talebin söz konusu olması; Bu beş etken aşağıda ayrıntılı şekilde (iii) piyasa aksaklıkları (ör: kamu sektö- ele alınmaktadır. ründe yüksek gelir getiren kariyer mes- lekler); (iv) eğitim ve öğretime yatırım Eğitime geri dönüş yapma yönünde yeterli teşvik olmaması ve (v) iş imkanları ile ilgili yetersiz bilgi, Geri dönüş oranları, yüksek kazanç bağ- ulaşım, konut piyasası zorlukları vb. şe- lamında eğitimin ne kadar kazandırdığı- kilde ortaya çıkan piyasa başarısızlıkları nın bir kanıtı olabilir. Özel geri dönüş (Dünya Bankası, 2013a). Özellikle, genç- oranları, Hane Halkı İş Gücü Anketi 2011 88 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ verileri kullanılmak ve Mincerian reg- öğrenim mezunları için düşüş kaydedil- resyonları uygulanmak suretiyle tahmin miştir. Veriler, 2003 ve 2011 yılları ara- edilmiştir.27 Ücretli işlerde çalışanların sında, nitelik gerektirmeyen işlerde eği- arasında eğitime geri dönüş oranı, daha time geri dönüşte önemli bir değişiklik yüksek eğitim düzeyleri ile birlikte art- olmadığını göstermiştir. maktadır. Türkiye’de, yüksek öğrenim mezunları, orta öğretim mezunlarından Kayıt altında olma durumuna göre, eği- daha fazla ücret almaktadır orta öğretim time geri dönüşte ciddi değişiklikler mezunları da ilköğretim mezunlarından olmuştur. Şekil 4.7’de, iş ve istihdam daha yüksek ücret almaktadır. Kayıt al- sektörü dikkate alındığında, kayır içi tındaki işgücü piyasasında, liseye geri ve kayıt dışı çalışanların eğitime geri dönüşlerde düşüş kaydedilirken, 2004 dönüşlerine ilişki veriler sunulmakta- ve 2011 yılları arasında yüksek öğreni- dır. Eğitime geri dönüşlerde, en fazla me geri dönüşlerde dikkate değer artış ilköğretim mezunu olanlar bakımından kaydedilmiştir. İşler ve istihdam sektörü tahmin yapılmıştır. Lise ve yüksek öğ- dikkate alındığında, yüksek öğrenime renim mezunları, kayıtlı olup olmama ve liseye geri dönüşte herhangi bir de- durumlarına bakılmaksızın bir prim ka- ğişiklik olmadığı görülür. zanmıştır. 2011 yılında, yüksek öğrenim mezunları, en fazla ilköğretim mezunu İşlere bakıldığında, yasa yapıcı, kıdemli olanlara kıyasla kayıt içi piyasada yüz- yetkili ve yöneticilerde (genellikle rutin de 44.9 oranında bir prim elde etmiştir. olmayan bilişsel beceriler ilişkilendiri- len işler) eğitime geri dönüş oranı yük- Kayıt dışı sektörde ise, yüksek öğrenim sek olsa da, söz konusu oran 2003 ve primi yüzde 18.1’e düşmüştür.28 Kayıtlı 2011 yılları arasında düşüş eğilimine olarak çalışan lise mezunları yüzde 15.3 girmiştir. Bunun yanı sıra, evrak memu- prim elde etmişken, kayıt dışı çalışanlar, ru olarak ücretli çalışanlar için (rutin bi- sadece ilköğretim mezunu olanlara kı- lişsel beceriler ilişkilendirilen bir iş) lise yasla yüzde 6.1 daha fazla kazanmıştır. ve yüksek öğretime dönüşte 2004 ve Kayıt dışı sektörde eğitime geri dönüş- 2011 yılları arasında dikkate değer artış ler, 2004 ve 2011 yılları arasında aynı kaydedilmiştir; ki bu da bu kişilerin be- kalmıştır. Yüksek öğrenim ve liseye dö- cerilerine yönelik talepteki artışı yansı- nüşlerin yüksek olması, işgücü piyasa- tır. Teknisyenler ve doçentlerde, eğitime sında bu becerilere yönelik talepte artış geri dönüşte hem lise hem de yüksek olduğunu gösterir. 27- Mincerian regresyonlarında, şu eğitim başarısı kategorileri kullanılarak tahmin yapılmıştır “en fazla ilköğretim” (okur yazar değil, mezun değil, ilkokul, ortaokul ve ilköğretim), “lise” (orta öğretim) ve “en az yüksek öğrenim.” 28- Sektör ve işler dikkate alınmadığında bu primler yüzde 76.8 ve yüzde 29.1 idi. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 89 ŞEKİL 4.7 Kayıt içi ve kayıt dışı piyasalarda eğitime dönüş (sektör ve işler dikkate alındığında) Kayıt dışı lise Kayıt dışı Yüksek Kayıtlı Lise Kayıtlı Yüksek Kaynak: Türkiye’nin Hane Halkı İş Gücü Anketi 2011. Talep edilen beceri türlerindeki ilişkileri becerileri) yönelik talebin 1960 değişiklikler yılından bu yana ABD’de artış eğilimin- de olduğunu göstermiştir. Verimliliği düşük ekonomik faaliyetlerden verimli- İyi alıntıların yapıldığı bir çalışmada, liği yüksek olanlara geçiş, iş ve beceri Autor, Levy ve Murnane (2003) rutin ol- değişimlerine yansımıştır. (Beceri türle- mayan bilişsel becerilere (analitik insan rine ilişkin özet için bakınız; Şekil 4.1.) 90 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ TABLO 4.1 Beceri türlerinin özeti Analitik İnsan ilişkileri Rutin bilişsel Rutin el becerisi Rutin olmayan el Beceriler (Rutin olmayan (Rutin olmayan becerisi bilişsel) bilişsel) Veri/bilgi analizi Kişisel ilişki kurma ve Aynı görevin Ekipmanın hızıyla Araç, mekanik alet sürdürme tekrar belirlenen hız ya da donanım edilmesinin işletme önemi Yaratıcı düşünme Altındakilere Net ve doğru Makine süreç Nesne, araç ya da yol gösterme, olmanın önemi kontrolü kontrolü idare, yönlendirme ve kontrol ya da Alt beceriler motive etme hissetmek için ellerini kullanma Diğerleri için bilginin Diğerlerini rehberlik Yapılandırılmışa Tekrar eden El mahareti yorumlanması etme/gelişimlerini karşı hareketlerle Mekânsal sağlama yapılandırılmamış zaman geçirme yönelme iş (ters) Kamyon operatörü Telefon operatörü Avukat Kesme ve dilimleme makinesi Yüksek yerleştiriciler, operatörler ve düzeyde bu Muhasebeci Öğretmen bunlardan sorumlu olanlar becerilerin talep edildiği Sayaç okuyucu Tıp doktoru Ayakkabı makinesi operatörleri ve işlere örnekler –elektrik, su, gaz gibi. Yönetici Yemek pişirme makinesi operatörleri ve bunlardan sorumlu olanlar Kasiyer İnşaat işçisi, marangoz Kaynak: Aedo ve diğerleri 2013 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 91 Türkiye’nin mesleki profili, işlere rutin gerektiren işlerde çalışarak işgücü piya- bilişsel becerilerin ve rutin olmayan bi- sasına girme ihtimali yüksektir. lişsel becerilerin (analitik ve insan iliş- kileri) dahil edilmesinde yavaş bir artış Rutin bilişsel becerilerdeki yükseliş söz konusu olduğunu göstermektedir.29 (bakınız Şekil 23). Rutin el becerisi ve Bilişsel olmayan becerilere geri dönüş, rutin olmayan fiziksel el becerisi aranan bilişsel beceriler, rutin el becerisi ve ru- işlerde düşüş görülmektedir. Şaşırtıcı tin olmayan el becerisine kıyasla daha bir şekilde, daha genç kişilerde, rutin yüksektir. Rutin olmayan bilişsel bece- olmayan fiziksel el becerisi ve rutin el rilerde geri dönüş oranı çok yüksektir, becerisi gerektiren işlerde 2008 yılında insan ilişkileri becerilerinde geri dönüş dikkate değer artış görülmüştür 2008. oranı görece yüksektir; rutin bilişsel be- Bunun nedeni kısmen de olsa, ekono- cerilerde geri dönüş oranı orta düzey- mik kriz ve son 10 yılda neredeyse iki dedir ve rutin el becerilerinde geri dö- katına çıkan yüksek öğrenim mezunları- nüş oranı görece düşüktür. Bu durum, nın sayısındaki artıştır.30 Zira bu durum, farklı yaş ve eğitim gruplarında da aynı gençleri düşük beceri gerektiren işlerde şekildedir. Yapılan bir analiz, gittikçe ar- çalışmak durumunda bırakmıştır. 2010 tan şekilde daha fazla eğitimli gencin yılına kadar, işlerde bilişsel becerilere işgücü piyasasına girişte dezavantajlı yönelik talep düşmüş ve rutin olmayan olduğunu; çünkü düşük gelir getiren, fiziksel el becerisi, rutin el becerisi ve ru- genellikle rutin olmayan fiziksel el bece- tin bilişsel becerilere yönelik talep anca risi ile rutin el becerisi gerektiren ve bu şimdi tekrar artmaya başlamaktadır. Ve- kişilerin gelecekteki işlerini ve kazançla- rilere göre, genç nesillerin düşük beceri rını etkileyen işlere girmektedirler. 29- Beceriler; rutin el becerisi, rutin olmayan fiziksel el becerisi, rutin bilişsel beceri, rutin olmayan bilişsel insan ilişkileri becerisi ve rutin olmayan bilişsel analitik beceri olarak sınıflandırılmaktadır. Acemoglu ve Autor (2010) and Autor, Levy and Murnane (2003) tarafından yapılan beş beceri ölçütü, beceri ölçütlerinin şu şekilde toplanması suretiyle yapılandırılır: Rutin el becerileri, emek yoğun tarımsal üretimde (elle hasat), belirli işlerde (duvar örme), inşaat işçileri ve bazı araçların operatörlüğünde (ör: tekstil işçileri) ya da montaj hatlarında (ör: elektronik ekipman) kullanılan kabiliyeti gerektiren tekrar eden hareketlerle tanımlanır. Rutin olmayan fiziksel el becerisi, devamlı olarak değişen koşullara uyum sağlama ve tepki verme olarak tanımlanır. Bu becerilere; tarım, sanayi ya da inşaat sektöründeki ağır ekipman operatörleri ve elektrikçiler sahiptir. Rutin bilişsel beceriler, tekrar eden, fiziksel olmayan görevleri ifa etme kabiliyeti olarak tanımlanır – çağrı merkezi operatörleri ya da muhasebeciler bu becerileri yoğun olarak kullanır. Rutin olmayan bilişsel analitik beceriler, soyut kavramları algılamayı, işlemeyi ve karar vermeyi kapsayan düşünme süreçlerinden oluşur. Bu becerileri gerektiren meslekler arasında bilgisayar programcıları, öğretmenler, avukatlar, doktorlar, hemşireler vb. Yer alır. Rutin olmayan bilişsel insan ilişkileri becerileri, takım çalışması, güvenilirlik, disiplin ve çalışma gayreti gibi kişisel özelliklerle tanımlanır. Bu özellikler, profesyonel meslekler ile doğrudan kullanıcılarla ilişki kurulan hizmetlerde önem arz eder (Aedo ve diğerleri 2013). 30- Yüzde 5.7’den yüzde 10.3’e. 92 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ŞEKİL 4.8 Referans yılda standart becerilerdeki evrim 2004 yılında her gruba ilişkin becerilerin Z puanı 2004 yılında her gruba ilişkin becerilerin Z puanı Rutin olmayan bilişsel: Analitik Rutin olmayan bilişsel: İnsan ilişkileri Rutin bilişsel Rutin el becerisi Rutin olmayan fiziksel el becerisi Kaynak: Aedo ve Moreno, 201331 31- Analizde kullanılan veriler: Türkiye’nin Hane Halkı İş Gücü Anketleri 2004–2010. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 93 Analizde Türkiye’de mevcut olan işler- değişiklik gözlemlenmiştir. Yıl sayısı dik- de kullanılan beceriler araştırılmıştır. kate alındığında, rutin olmayan bilişsel Söz konusu analiz genel olarak ve orta- analitik gibi bu becerilerin bazılarının lamada farklı görevlerin, rutin bilişsel, diğer ülkelere kıyasla Türkiye’de daha rutin olmayan bilişsel analitik ve rutin fazla arttığını görebiliriz. olmayan insan ilişkileri unsurlarının oranının daha önceye kıyasla arttığını Mesleki profildeki değişiklikler göstermektedir – yüksek düzeydeki be- ceriler genellikle katma değerle ilişkilen- İşverenlerin beceri talepleri, Türkiye’de dirilir. Bu analizde, bu becerilerin daha devam eden sektörel dönüşümü yansıt- fazla talep edilip edildiği fakat arz edilip maktadır; ki bu değişim birkaç yıl önce edilmediği ya da bu becerilere ilişkin arz eğitim düzeyi daha düşük olanların lehi- fazlası olup olmadığı hakkında bilgi ve- ne işlemekte iken, şu anda orta öğretim rilmemektedir. (lise) mezunlarının lehine işlemektedir. Genel olarak bakıldığında, tüm istih- İş gücü piyasasında yaşanan bu değişik- dam kategorilerinde, yeterli niteliği taşı- lik, ayrıca aşağıda yer verilen grafiklerde mayan kişilerde yavaş fakat düzenli bir de görülebilir. Bu grafiklerde işlerin yük- düşüş hakimdir. Yeterli niteliğe sahip ol- sek düzey beceri gerektiren içeriklerinin mayan kişilerde en hızlı düşüş, girişim- (örneğin rutin olmayan bilişsel analitik) ci kategorinde gözlemlenmektedir ki; Türkiye’de ve diğer pek çok ekonomide bu kategorinin payı 10 yılda yüzde 10 artmıştır. Beceri kullanımındaki eğilim düşmüştür. Aşırı nitelikli kişilerin payı, (Şekil 4.9) daha yüksek büyüme düzey- teknisyenler, evrak memurları ve beceri lerinin kaydedildiği diğer pek çok ülke- sahibi tarım işçileri ve balıkçılarda artar- de (ABD gibi) ve büyüme oranları yük- ken, aynı pay hizmet sektörü çalışan- sek olan bazı ülkelerde (Brezilya gibi) larında (mağaza ve pazar satışlarında rutin olmayan bilişsel analitik ve rutin çalışanlar) azalmıştır. İmalat ve ulaşım, olmayan insan ilişkileri becerilerine, iletişim ve depolama ile toplumsal, sos- Türkiye’ye kıyasla daha fazla talep oldu- yal ve kişisel hizmetlerde yeterli niteliğe ğunu göstermektedir (Aedo ve diğerleri sahip olmayan kişilerin payında düzenli 2013). Ancak, bu durum betimleyicidir, bir düşüş gözlemlenmiştir. Ancak, yan zira son ülkelerde dikkate değer ölçüde hizmetler (telekomünikasyon hariç), fi- 94 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ŞEKİL 4.9 Beceri kullanımındaki eğilimler32 Kaynak: Aedo ve diğerleri 2013. 32- Not: Temel ve son yıllar şu şekildedir: ABD: 1980–2008; Şili: 1992–2009; Kosta Rika: 2001–2008; Brezilya: 1981–2009; Polonya: 2002–2010; Türkiye: 2004–2008; Sri Lanka: 2000–2008; Hindistan: 1994–2010. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 95 nans sektörü ve işletme hizmetlerinde pozisyonun yüzde 36.2’si), ardından yeterli niteliğe sahip olmayan kişilerin inşaat sektöründe (yüzde 12.2) ve top- payı artmıştır.33 Söz konusu sektörler- tancılık ve perakendecilik sektörlerinde de, son yıllarda işgücü verimliliğinde (yüzde 11.6) yığılma yaşanmıştır. En dikkate değer artış yaşanmıştır ve bu düşük boş pozisyon oranına su tedarik nedenle bu sektörler, hemen arz edil- sektörü, kanalizasyon atığı yönetimi ve meyen ve dolayısıyla yeterli niteliğe sa- ıslah faaliyetleri ile diğer temel yan hiz- hip olmayan kişilerin tespit edilmesine metlerde rastlanmıştır. En fazla boş po- neden olan daha yüksek beceri profille- zisyonun görüldüğü üç meslek, zanaat- rini talep edebilir. karlık, tesis ve makine operatörlüğü ve montajcılık iken, en az boş pozisyona Bu gözlemler, rutin bilişsel becerilere sahip olan iki meslek tarım, ormancılık olan talepte ve boş pozisyonlarda gö- ile su ürünleri yetiştiriciliği işçi ve yö- rülen artışla tutarlılık gösterir (aşağıda neticiliğidir. Boş pozisyon profili, hali açıklanmaktadır). Tüm sektörler birlik- hazırda çizilmiş olan tabloyla tutarlıdır: te ele alındığında, aşırı nitelikli kişilerin birçok boş pozisyon için sadece meslek artan payı, daha az beceri gerektiriyor lisesi ve düz lise düzeyindeki nitelikler gibi görünen işlere yönelmektedir. Son yeterli olduğundan, üniversite mezunla- yıllardaki üniversite mezunları, rutin ol- rı için birkaç açık pozisyon mevcuttur. mayan bilişsel işlerin yerine daha rutin bilişsel işler yaptıkları mesleklerde istih- Boş pozisyonlar için en çok aranan be- dam edilmeyi bekleyebilir. Aşırı nitelikli ceriler: mesleki bilgi, fiziksel nitelikler, kişilerin payındaki genel artış, ÇYN’nin takım çalışması, iletişim becerileri ve artan eğitim düzeyi ile daha fazla eğitim sorun çözme yetisi. Yabancı dil bilgisi, almış gençleri alabilecek beceri yoğun en az aranan niteliktir. Mesleki ve fiziksel sektörlerdeki daha fazla dinamizme olan niteliklere yönelik yüksek talep, rutin bi- ihtiyacı yansıtabilir. lişsel beceriler ile el becerilerine yönelik ihtiyacı yansıtmaktadır. Boş pozisyonla- Boş pozisyonlar rın yüzde 36’sı için eğitim düzeyi dikkate alınmamaktadır. Zira tüm boş pozisyon- Boş pozisyonlar genellikle lise mezun- ların yüzde 27.5’i liseden daha düşük ların sahip olduğu becerileri talep eden düzeyde eğitim şartı ararken, bunların mesleklerde ortaya çıkmaktadır. 2012 yüzde 14.6’sında mesleki eğitim aran- yılında, imalat sektöründe boş pozis- makta (yüzde 9.5’i için meslek lisesi ve yonlarda yığılma görülürken (215,243 yüzde 5.1’i için meslek yüksek okulu), 33- Analiz, eğitim normunu oluşturmak üzere kayıt içi ücret elde edenlerin ortalama okul yıllarının seçilmesi suretiyle yapılmıştır; çünkü bu kişiler “iyi işlerde” çalışmakta ve iş sahibi olanların büyük bir kısmını oluşturmaktadır. Ortalama bir ücretli çalışan kişi lise mezunudur; bu durum son 10 yılda değişmemiştir. Kişiler, lise mezunu olmadıkları takdirde yeterli niteliğe sahip olmayan kişi, liseden daha yüksek eğitim düzeyine sahip olduklarında ise aşırı nitelikli kişi olarak kabul edilmektedir. 96 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ yüzde 10.7’sinde düz lise şartı ve sade- yüksek öğrenim mezunlarının yüksek iş- ce yüzde 0.3’ünde ise lisans diploması sizlik oranını açıklamaktadır. Bunun yanı istenmektedir (Türk Hükümeti 2012). İl- sıra, Türkiye’deki üniversite mezunları- ginç bir şekilde, sadece lise ya da mes- nın yaklaşık yarısı mühendislik ve diğer leki eğitim derecesinin arandığı önemli uygulamalı bilimlerin aksine sosyal bi- bir boş pozisyon kesimi mevcuttur ve limlerde okumaktadır. Bölümler çoğun- aynı şekilde bazıları için sadece ilköğre- lukla cinsiyet aşısından nötrdür, hem kadınlar hem de erkekler tarafından eşit tim mezunları aranmaktadır. Bu nitelik- düzeyde katılım sağlanmaktadır; fakat lere sahip olup da iş aramakta olan işsiz mühendislik ve imalat bölümleri bu kişiler olduğundan, bilgi asimetrileri iş duruma istisnadır, zira bu bölümlerden arayanların işsizlikten bir işte etkin hale mezun olanların çoğunluğu erkeklerden gelmesine yönelik hareketliliğini sınırla- oluşmaktadır. Birlikte ele alındığında, yabilmektedir. boş pozisyonlara ilişkin bilgi, yeni be- cerilere yönelik talep ve işsizlik oranla- Bildirilen boş pozisyonlar, üniversite rı, lise mezunlarının (düz lise ve meslek eğitiminde edinilen yüksek düzeydeki lisesi) üniversite mezunlarına kıyasla iş becerilere yönelik çok az talep göster- bulma ihtimalinin daha yüksek olduğu- mektedir; ki bu durum da muhtemelen nu göstermektedir. ŞEKİL 4.10 Türkiye’de kadın ve erkek yüksek öğrenim mezunlarının okuduğu bölümler, 2010 Kaynak: UNESCO 200034 34- http://stats.uis.unesco.org/unesco/TabloViewer/document.aspx?ReportId=136 adresinden erişim sağlanmıştır. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 97 İşverenler aradıkları nitelikleri taşıyan çalışanların yarısından fazlası bu kanalla çalışan bulamadıklarını bildirmektedir. işe alınmaya teşebbüs edilmiştir. Bu ka- 2008 yılında Türkiye’de 1,152 firmada nalı, web sayfalarının kullanımı, gazete yapılan ankette, işletme sahipleri ve üst ve özel istihdam kuruluşları takip eder. yöneticiler işletmeyi kısıtlayan ilk beş İş bulma, liyakata dayalı anlayıştan çok unsurdan birinin yeterli eğitimi olmaya tanıdıklara bağlı olduğundan bu durum çalışanlar olduğunu belirtmiştir (Şekil sorunlu bir husustur. Boş pozisyonlar 26). Bunun yanı sıra, işverenler nitelik ve işsizlik oranları arasındaki uyumsuz- ve beceri gerektiren meslek gruplarında luk, ilköğretim mezunlarının beceri ek- işe alımların zor olduğundan bahsetmiş- sikliği, lise ve yüksek öğrenim mezun- tir. Boş pozisyonların doldurulmama- larının ilgili becerilere sahip olmaması sının en yaygın sebebi “aranan mesle- ile işverenler ve çalışanlar arasındaki ki beceri/niteliklere sahip olan çalışan bilgi başarısızlıklarını göstermektedir. İyi eksikliği”dir ve bunu, “ilgili meslekteki haber, söz konusu bilgi kanallarında iyi- çalışan eksikliği” ile “gerekli tecrübeye leşme kaydedildiği takdirde birçok etkin sahip çalışan eksikliği.” İzlemektedir. olmayan kişinin işe girebileceğidir. Türk Akraba – arkadaş vasıtası, işe alımlarda hükümeti aktif olarak bu husus üzerinde en yaygın olarak kullanılan kanaldır — çalışmaktadır. ŞEKİL 4.11 İlk 10 Sıradaki İş Ortamı Kısıtları Finansa erişim 25.9 Veri oranları 18.2 Siyasi istikrarsızlık 17.5 Kayıt dışı Sek.uygulamaları 14.7 Yeterli eğitimsiz işgücü 9.1 Elektrik 3.0 İşletme ve ruhsat izni 2.5 Gümrük ve ticaret düzen. 2.0 Yolsuzluk 2.0 İşgücü düzenlemeleri 2.0 0 5 10 15 20 25 30 Firmaların yüzdesi Kaynak: Eirişim Anketi: Türkiye35 35- 4 Haziran 2013 tarihinde şu adresten alındı: http://www.enterprisesurveys.org/Data/ExploreEconomies/2008/turkey#workforce 98 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 4.2 Eğitim Sisteminden Bir hususunda kaliteli programlara yönelik Çözüm konuyla ilgili ve açık ve net standartlar olduğunu ortaya koymaktadır. Ayrıca, Türkiye’de eğitimin önemine ilişkin temel mesleklere yönelik iyi bir şekilde farkındalık dikkate değer düzeydedir. geliştirilmiş beceri test etme süreçleri Türkiye’deki işgücünün geliştirilmesine mevcuttur. Eğitimin özel sektör tarafın- (İGG) yönelik Daha İyi Eğitim Sonuçları dan sunulması da dikkate alınmakta ve için Sistemler Yaklaşımı (SABER-WfD) düzenlenmektedir ve işverenler, İGG’ye ilişkin talep ve önceliklerini hükümet ve aracının ilk sonuçları, ulusal ve yerel kamu oyuyla paylaşmaktadır. düzeyde hükümet ve sivil toplum tara- fından iyi sonuçlar elde edildiğini gös- Türk Hükümeti, işsizliği ve etkin olma- termektedir. Farklı bakanlıklar aracılığıy- ma durumunu azaltmak ve beceri arz la Türk Hükümeti, nüfusun becerilerini ve talebi arasındaki uyumu iyileştirmek geliştirmek ve beceri arz ve talebi ara- amacıyla Sosyal Destek Sisteminin İs- sındaki uyuşmazlığı azaltmak amacıyla tihdamla Bağlantısının Kurulması ve stratejik bir yön belirleme yolunda so- Etkinleştirilmesine İlişkin Bir Eylem Pla- mut adımlar atmıştır. Öncelikle 2010 nının bir parçası olarak altı öncelik alanı yılında hükümet, istihdam ve mesleki üzerinde çalışmaktadır.36 Hükümet, be- eğitim ve öğretim (MEÖ) sistemi arasın- ceri gelişimine ilişkin üç kritik kısıtlama daki bağlantının el alındığı bir eylem pla- belirlemiştir: (i) eğitim programlarının nı düzenlemiştir. İkinci olarak ise, halen ilgili olmaması; (ii) hizmet içi eğitim hazırlanmakta olan ulusal istihdam stra- faaliyetlerinin yetersizliği ve (iii) öğren- tejisinde işgücü gelişimine özel vurgu cilerin kendi alanlarındaki uzmanlarla yapılmıştır. Üçüncü olarak, İŞKUR (Tür- görüşmesine yönelik sınırlı fırsatlar. Bu kiye İş Kurumu), Türkiye’deki ÖYN’nin hususları ele almak adına, Türk Hükü- becerilerini iyileştirmeye yönelik olarak meti altı öncelik alanı üzerinde çalış- okur yazarlık ve beceri gelişimine odak- maktadır: lanan programlar sunmaktadır. Dördün- cü olarak, Avrupa Birliği’nden sağlanan 1) Ulusal yeterlilik çerçevesinin oluş- hibelerle Eğitim Bakanlığı, MEÖ sistemi- turulması. Türkiye, meslek stan- nin kalitesinde iyileşme sağlamak üzere dartları ve yeterliliklerine yönelik bir proje uygulamıştır. Beşinci olarak çerçeveyi oluşturmuştur. Ancak, İŞKUR, İş Danışmanları adlı yeni bir sertifikasyon mekanizmaları ve uy- programı 2011 yılında uygulamaya koy- gun düzenlemeler oluşturulmaya muştur. Söz konusu programda 4,000 iş devam etmektedir. ve meslek danışmanı (İMD) işverenle- re ve işsizlere işgücü piyasasındaki arz 2) Eğitim programlarına yönelik ulusal ve talep arasında bir uyum sağlamaya mesleki standartların getirilmesi yardımcı olmak adına destek sunacak- suretiyle mesleki ve teknik eğitim- tır. SABER, işgücünün iyileştirilmesi de kalitenin sağlanması. Mezunların 36- Etkinleştirme Eylem Planının amacı, SY faydalanıcılarının istihdam etkinleştirmesini desteklemek için Türkiye’deki sosyal destek (SY) sistemi kamu istihdam hizmetleri arasında bağlantı kurmaktır. TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 99 bilgisini ve becerilerini ölçmek adı- 6) Açık hayat boyu öğrenme ortamla- na ulusal yeterlilik geliştirilmekte ve rının açılması ve aktif işgücü poli- MEÖ kurumları için bir akreditasyon tikalarının (AİPP) etkililiğinin geliş- süreci getirilmektedir. Ancak, eğitim tirilmesi. Bu bağlamda, girişimcilik piyasasında mevcut olan eğitimin eğitiminden ve açık öğretimden fay- kalite kontrolüne yönelik çok az öl- dalanan kişi sayısındaki artışa işaret çüt vardır. edilmektedir. Bunun yanı sıra, ilgili aktif istihdam programları ile yeni 3) Mevcut iş piyasasına uygun bir iş- oluşturulan veri tabanları, bilgiye gücünün oluşturulması. Hükümet, erişim kolaylaştırılacaktır. İş arayan- işçi ve işveren sendikaları, meslek ların bir kısmının İŞKUR’un veri ta- örgütleri ve STKlarla koordinasyon banına yönlendirilmesiyle bu amaç- içinde yürütülen pek çok işgücü pi- ların bazılarına hali hazırda ulaşılmış yasası anketi oluşturmuştur ve söz durumdadır; ancak, bu politikaların konusu anketlerle, beceri talepleri etkisine dair yapılacak analizlere ve düzenli aralıklarla değerlendirilmek- bu programlar hakkında daha fazla tedir. Ancak, sistemde işçilerin be- bilgiye ihtiyaç vardır (Dünya Banka- cerilerinin iyileştirilmesine yönelik sı, 2013b). bir teşvik sistemi eksiktir. SABER-WfD teşhis araçları, Türkiye’nin 4) MEÖ için ortamın iyileştirilmesi; İrlanda, Singapur ve Şili gibi kurulu sis- eğitimcilerin nitelikleri üzerinde çalı- temleri olan ülkelerin gerisinde kaldığı- şama ve idari kapasiteyi artıracak ve nı göstermektedir. İGG analizine yönelik yüksek öğrenim kurumlarının yöne- SABER çerçevesinde bir ülke üç boyutta timlerinde iyileşme sağlayacak yeni sıralanmaktadır: (i) Stratejik çerçeve ba- okul yönetim sistemlerinin tasarlan- şarıyı ve İGG hedeflerinin ulusal önce- ması suretiyle. Eğitim sunucularının liklerle koordinasyonunu değerlendirir; geniş kapsamlı ve karma bir yapısı (ii) Sistem gözetimi bireyleri, işverenleri vardır ve öğrencilerin hizmet içi ve iş ve eğitim sunucularını etkileyen finans- yeri eğitimlerine erişimini arttırmak man, kalite ve öğrenme yollarına ilişkin için özel sektöre yönelik daha fazla sunumları ele alır ve (iii) Hizmet sunumu teşviğin uygulamaya konulması ge- eğitim sunumunun çeşitliliğini, organi- rekir. zasyonunu ve yönetimini kapsar (Dün- ya Bankası, 2013b). 2010 yılında Türkiye 5) Mesleki rehberliğin ve danışmanlık söz konusu üç boyutta—bazı iyi uygu- hizmetlerinin uyumlaştırılması ve lamaların görüldüğü— yükselen ülke hareketlilik yeterliliği ve meslek eği- olarak sıralanırken, 2000 yılında Şili sis- timi için araçların uygulamaya ko- tematik iyi uygulamaların görüldüğü ku- nulması. Beceri edinmeye yönelik bu rulumu tamamlamış ülke olarak, İrlanda yolların bazıları geliştirilmiş olsa da, ise stratejik çerçeve ve hizmet sunumu MEÖ sertifikasyonları Ulusal Nitelik- ve kurulumu tamamlanmış gözetimde ler Çerçevesiyle uyumlu değildir. gelişmiş ülke olarak sıralanmıştır (Dün- 100 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ ya Bankası, 2013c and 2012b). SABER 4.3 Beceri Engelini Ortadan teşhisi, Türk sisteminde İGG sisteminin Kaldırmaya Yönelik Politika unsurlarının iyileştirilmesi amacıyla ele Seçenekleri alınması gereken bazı zorlukları belirle- miştir. Bu raporda, Türkiye’deki ÇYN’ye dair kısa bir profil sunulmakta ve Türkiye’de İlk olarak, Hayat Boyu Öğrenmeye (LLL) beceri arz ve talebinde son 10 yılda ya- finansman mekanizmasının güçlendiril- şanan değişime ilişkin bir analize yer mesi gerekir; çünkü Türkiye’deki Mes- verilmektedir. Bir taraftan, meslek lisesi leki Eğitim ve Öğretim (TMEÖ) sistemi ve düz lise mezunlarına ve uzun vade- kurumlarının düşük finansmanı (eğitim de yüksek öğrenim mezunlarına yönelik harcamalarının yüzde 2.7’sini alıyor) talep artmaktadır. Diğer taraftan ise Tür- genellikle özel sektörün ihtiyaçlarından kiye nüfusunun yüzde 60’ından fazlası uzak, düşük kaliteli, arz yönlü program- sadece ilköğretim diplomasına sahiptir lara neden olmaktadır (Dünya Bankası ve bu kişilerin işgücü piyasasında ba- 2013b). İkinci olarak, önceki öğrenme- şarılı şekilde yer alabilmeleri için daha nin tanınması konusunda daha iyi bir fazla beceriye sahip olmaları gerekir. organizasyon yapılabilir. Yeni işler, yeni Gençler, kadınlar ve sadece ilköğretim beceriler gerektirecek ve etkin durumda mezunlarının yüksek işsizlik ve etkin olmayan bireylerin, piyasaya uyum sağ- olmama oranları ile karşı karşıya olma lamak adına becerilerini geliştirmeleri riski daha yüksektir. Kişilerin gelecek- gerekecektir. Öğrenciler dersler arasın- teki işgücü piyasasında elde edecekleri da geçiş yapabildiğinde ve daha yüksek sonuçların kilit belirleyici unsuru eği- eğitim ve öğrenim düzeyinde erişebildi- timdir. Eğitim seviyesi yüksek kadınlar, ğinde, YBÖ iyi bir şekilde işlemektedir daha düşük eğitimlilere göre işgücü- (Dünya Bankası 2013b). Üçüncü olarak, ne daha fazla katılmaktadır. Hükümet, öncelikli sektörlerdeki beceri kısıtlarına Türkiye’deki MEÖ’nün ihtiyaçlarla ilgili yönelik farkındalık sınırlıdır ve işveren- ve kaliteli olma niteliğini iyileştirmek lerin, çalışanlarının becerilerini iyileştir- amacıyla çaba gösterirken, mevcut bilgi mesine yönelik teşvik yoktur. Eğitim, asimetrilerini azaltmak ve kişilerin etkin araştırma ve geliştirme, BT, sağlık ve olmama durumundan çalışma hayatına geçmelerini sağlamak için daha fazla ça- ulaşım, Türkiye’deki kilit sektörlerden lışması gerekmektedir. Gerekli nitelikleri bazılarıdır. Hali hazırda bu sektörlerde taşıyan bireylerin çoğu, işgücü piyasa- olan kişilerin becerilerinin iyileştirilmesi sına girmek için uygun fırsatları bekliyor ve beceri düzeyi yüksek kişileri bu sek- gibi görünmektedirler ve bu kişiler aynı törlere yönlendirilmesi için daha fazla zamanda işverenlerin aradığı kişilerdir. çaba sarf edilmesi gerekir. Türk hükü- Politika yapıcılar, ÇYN’nin becerilerinde meti, işgücünün becerilerini, Türkiye’nin iyileşme kaydetmek için şu üç seçeneği verimliliği düşük faaliyetlerden verimli- dikkate alabilir: liği yüksek mesleklere geçişini destek- leyecek şekilde geliştirme konusunda 1) Beceri edinimine yönelik yolların çe - aktif olarak çalışmaktadır. şitlendirilmesine ilişkin çalışmalara TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ 101 devam edilmesi. Gittikçe artan bir eder. Buna ek olarak, eğitim düzeyi şekilde, yeni işler ortaya çıktıkça ve yüksek olan çok daha fazla kişi, kayıt diğerleri güncelliğini yitirdikçe küre- içi olanakların kısıtlı olması nedeniy- sel ekonomi bireylerin yeni beceriler le girişimciliğe yönelmektedir. Söz edinmesini gerekli kılacaktır. Beceri konusu eğitim programlarının ba- edinimine yönelik yolların çeşitlen- şarılarına ilişkin örnekler arasında; dirilmesi, Ulusal Nitelikler Çerçevesi Uganda’da Genç Kızların Güçlendi- ile tanınacak olan mesleki derece- rilmesi (Bandiera ve diğerleri 2013) leri; fakat bunun yanı sıra düz lise- yer almaktadır. Buradaki fikir, farklı lere de yatırım yapılmasını kapsar. kamu kurumları tarafından sunulan Türkiye’de şu anda mevcut olan du- kursların katma değerinin arttırılma- rum, mesleki eğitimin izlenmesi ve sına yönelik yolların bulunmasıdır. genel çalışmaların ilerletilmesi ara- Mesleki programlar arasındaki ilgi- sındaki bir alış verişi yansıtıyor gibi nin geliştirilmesi, gençlerin işgücü görünmektedir. Uluslararası Yetiş- piyasasına daha sorunsuz bir şekilde kin Okur Yazarlık Anketi, Hanushek, geçmesine imkan verecek, nüfusun Woessmann ve Zhang (2011)’den tamamı için ise mevcut ve yükselen alınan 18 ülkeye ait verilerin kullanıl- işgücü piyasası ihtiyaçlarını daha iyi masıyla, mesleki eğitim program- bir şekilde karşılamaya yönelik ola- larından mezun olanların gençlerin rak ise yenilenme olanağı sunacak- istihdamına sağladığı kazançlar iler- tır. leyen zamanlarda sınırlı istihdam edilebilirlik ile dengelenmektedir. 3) Mesleki eğitimi daha fazla talep Zira, mesleki programlardan mezun yönlü hale getirmek için özel sektö- olanların istihdam edilebilirlik düzeyi rün söz konusu eğitimde daha fazla sınırlıdır. TMEÖ ile genel üniversite yer almasını sağlayacak teşviklerin programları arasındaki bağın arttırıl- oluşturulması. İrlanda örneği (Dünya ması, hayat boyu beceri oluşumu- Bankası 2012b), sektör ve iş dünya- nun önündeki engellerin azaltılması- sı paydaşlarının işlevlerinin, sadece na yardımcı olabilir. danışmandan daha fazlası olduğu- nu göstermektedir. Sektör liderleri, 2) YBÖ’yi kolaylaştırmak ve eğitimin eğitimi gözden geçirme sürecinde etkisini arttırmayı amaçlayan hayat kilit oyunculardır ve İGG’nin çeşitli becerisi eğitimi sunan mesleki prog- yönlerinin geliştirilmesinde ve belir- ramların tamamlanması. Özel sek- lenmesinde yürütücü yetkiye sahip- törün ihtiyaçlarına yanıt veren teknik tir. Türkiye’de özel sektörün, eğitim programların oluşturulmasının yanı programı müfredatının oluşturulma- sıra mesleki programlar, davranış, sındaki katılımının arttırılması için çe- hayat ve girişimcilik becerileri ile şitli teşvikler uygulamaya konulabi- ilgili eğitimlerle de tamamlanabi- lir. Diğer teşviklerde ise işverenlerin, lir. Özel sektör her geçen gün daha çalışanlarının becerilerinin iyileştiril- fazla bu tür sosyal becerilere ihtiyaç mesi amacıyla yatırım yapmalarına duyduğundan, bu husus önem arz ilişkin mekanizmalar hedef alınabilir. 102 TÜRKİYE’DE KIRILGAN KİŞİLERİN İYİ İŞLERDE ETKİN HALE GETİRİLMESİ Kaynaklar Acemoğlu D. and D. Autor. 2010. “Skills, Hanushek E., Woessmann L., and L. Zhang. Tasks and Technologies: Implications 2011. “General Education, Vocational for Employment and Earnings.” NBER Education, and Labor-Market Outcomes Working Paper No. 16082. Cambridge, over the Life-Cycle.” NBER Working Pa- MA. per No. 17504. Cambridge, MA. Aedo, C., N. Hassan, and P. Cahu. 2013. Pro- OECD. 2012. Education at a Glance 2012. moting Excellence in Turkey’s Schools. OECD Indictors. Retrieved from: http:// Washington, DC: World Bank. www.oecd.org/edu/eag2012. Aedo, C., Hentschel J., Luque J., and M. PISA. 2009. Key Findings. Retrieved June Moreno. 2013. From Occupations to 8, 2013 from http://www.oecd.org/pisa/ Embedded Skills: A Cross-Country pisaproducts/pisa2009/pisa2009keyfin- Comparison. Washington, DC: World dings.htm Bank. TIMSS. 2011. Retrieved June 8 2013 from Aedo, C., and Moreno, M. 2013. Skills http://timss.bc.edu/timss2011/ Analysis in Turkey 2004–2010. Washing- Turkish Statistical Institute, TUIK, Turkstat. ton, DC: World Bank. Household Labor Force Survey 2000– Autor D., Levy F., and R. J. Murnane. 2003. 2013. The Skill Content of Recent Technologi- Dünya Bankası. 2012a. “Stepping Up Skills cal Change: An Empirical Exploration. for More Jobs and Higher Productivity.” Quarterly Journal of Economics 118(4), Washington, DC: World Bank. November: 1279-1334. Dünya Bankası. 2012b. “SABER-Workforce Bandiera O., Buehren N. , Burgess R., Gold- Development. Ireland 2012.” Washing- stein M., Gulesci S., Rasul I., and M. Su- ton, DC: World Bank. laiman. 2013. Empowering Adolescent Girls: Evidence from a Randomized Dünya Bankası. 2013a. World Development Control Trial in Uganda. Available at: Report. Jobs. Washington, DC: World http://econ.lse.ac.uk/staff/rburgess/wp/ Bank. ELA.pdf Dünya Bankası. 2013b. “SABER-Workforce Enterprise Survey. 2008. Enterprise Survey: Development. Barometer Report. Tur- Turkey. Retrieved June 1, 2913 from key 2012.” Washington, DC: World http://www.enterprisesurveys.org/ Bank. Turkish Government. 2012. İŞKUR Labor Dünya Bankası. 2013c. “SABER-Workforce Market Analysis. Development. Chile.” Washington DC: World Bank.