97718 Diagnóstico Sistemático de País GRUPO DEL BANCO MUNDIAL Construyendo sobre las Fortalezas para una Nueva Generación Diagnóstico Sistemático de País Oscar Calvo-González J. Humberto López GRUPO DEL BANCO MUNDIAL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL Diagnóstico Sistemático de País Mayo 2015 GRUPO DEL BANCO MUNDIAL © 2015 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Este trabajo fue originalmente publicado por el Banco Mundial en Inglés como El Salvador Building on Streng- ths for a New Generation. Systematic Country Diagnostic en 2015. En caso de cualquier discrepancia, el idioma original regirá. Este trabajo fue producido por el personal del Banco Mundial con aportes externos. Los resultados, interpreta- ciones y conclusiones expresadas en este trabajo no reflejan necesariamente las opiniones del Banco Mundial, su Junta de Directores Ejecutivos, o los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, colores, deno- minaciones, y otra información expuesta en cualquier mapa de este documento no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial emitido acerca de la situación legal de ningún territorio, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Derechos y Permisos El material en este trabajo está sujeto a derechos de autor. Debido a que El Banco Mundial alienta la difusión de su conocimiento, este trabajo puede ser reproducido, en su totalidad o en parte, para fines no comerciales, siempre y cuando se otorgue la plena atribución a este trabajo. Cualquier consulta sobre derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios, deberán dirigirse a Publica- ciones del Banco Mundial, el Grupo del Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org. Reconocimiento - Citar el trabajo de la siguiente manera: Este trabajo fue originalmente publicado por el Banco Mundial en Inglés como Calvo- Gonzalez, Oscar, and J. Humberto Lopez. 2015. El Salvador: Building on Stren- gths for a New Generation. Systematic Country Diagnostic. Washington, DC: World Bank. License: Creative Commons Attribution CC By 3.0 IGO. En caso de cualquier discrepancia, el idioma original regirá. FOTO DE LA PORTADA: César León ©Banco Mundial. Permiso adicional es requerido para su reutilización. DISEÑO DE PORTADA: Florencia Micheltorena Agradecimientos Nos gustaría agradecerle a los miembros del Equipo de País de El Salvador, de todas las Prácticas Globales y del IFC, así como a todos los socios y actores en El Salvador, quienes contribuyeron a la preparación de este Diagnóstico Sistemático de País (DSP). Estamos muy agradecidos por sus aportes, conocimientos y asesoría. El equipo estuvo dirigido por Oscar Calvo-González (Líder de Programa) bajo la dirección de J. Humberto López (Director de País, LCC2C). C. Felipe Jaramillo (Director, MDI) proporcionó orientación en las primeras etapas de preparación de este DSP y Augusto de la Torre (Economista en Jefe, LCR) presidió la reunión de Mejora de la Calidad que le dio orientación al equipo durante la fase de preparación. El equipo principal que preparó este informe incluye a Theresa Osborne, Kinnon Scott, Liliana Sousa, Elizaveta Perova, Mateo Salazar (GPVDR), Luc Razafimandimby, Matias Antonio (GMFDR), Eduardo Cuevas (Jefe de País, CFI), Pablo Acosta, Emma Monsalve ( GSPDR), Lisa Bhansali, Francesca Recanatini, Samantha Fien-Helfman (GGODR), Ana Campos (GSURR), Klas Sander (GENDR), Jaime Frías (GTCDR), Ayat Soliman (Líder de Programa), Kathy Lindert (Líder de Programa), María del Camino Hurtado, Mary Rose Parrish, Nayda Ávalos, Desiree González (LCC2C), y Luis Álvaro Sánchez. Otros miembros del Equipo de País aportaron insumos y participaron en talleres, incluyendo a: Frank Sader (CFI), Melissa Adelman, Bob Hawkins (GEDDR), Todd Johnson, Bartley Higgins (GEEDR), Carter Brandon, Sarah Guel (GENDR), Svetlana Edmeades (GFADR), Rekha Reddy (GFMDR), Lourdes Linares, Jorge Luis Silva, Tomás Socias, María Guadalupe Toscano (GGODR), Amparo Gordillo (GHNDR), Leonardo Hernández, Gilles Thirion (GMFDR), Louise Cord (Practice Manager), Megan Rounseville (GPVDR), Nancy Banegas, (GSP- DR), Marcelo Fabre, Agustín María, Catalina Marulanda, Victoria Stanley, Andrés Villaveces, Bontje Zangerling (GSURR), Marialisa Motta (Gerente de Prácticas), Mayra Alfaro, Tania Begazo, Ana Cebreiro, Emiliano Duch, Roberto Echandi, Tanja Goodwin, Martha Licetti, Lucía Villarán (GTCDR), Elene Allende, Elena Gasol, Ro- cío Sánchez (GTIDR), Robin Rajack, Alma Kanani (LCRDE), Fabrizio Zarcone (Country Manager), Maryanne Sharp, Jania Ibarra , y Angels Maso (LCC2C). Rolf Parta facilitó el taller de priorización. También se recibieron aportaciones de Maros Ivanic (Decar), Faya Hayati, Calvin Djiofack (GMFDR), Guillermo Beylis (LCRCE), An- drea Kucey (BPSSP), Jaime de Piniés, y Pablo Rodas. El equipo quiere dar las gracias al equipo evaluador, Alberto Leyton, Ambar Narayan, y David Rosenblatt, por sus comentarios. Debemos agradecer también a los colegas con los que el equipo pudo conversar acerca del instrumento DSP, incluidos los miembros del Grupo Consultivo de Trabajo DSP, Sudarshan Canagarajah, Da- niel Lederman y Trang Nguyen Van. Damos las gracias a otros equipos que prepararon el DSP por sus por sus útiles intercambios, en particular a Fritzi Koehler, Kinnon Scott, Susana Sánchez, Ana María Oviedo, Marco Hernández, Raju Singh, Barbara Cunha, Samuel Freije y Gallina Andronova Vincelette. Gracias también a Uma Ramakrishnan (FMI) por sus comentarios y a Jeff Tanner y Zaks Lubin por compartir su experiencia en la pre- paración del Análisis de Restricciones, realizado en el marco de la Corporación del Reto del Milenio. III IV Indice Agradecimientos iii Lista de Siglas vii Generalidades 1 1. Creación de condiciones 10 a. Tendencias en reducción de la pobreza y prosperidad compartida 10 b. Conductores de pobreza y prosperidad compartida 16 c. Principales características de país que afectan el desarrollo 20 Una gran diaspora 20 2. Determinantes del crecimiento económico 25 a. Conductores de crecimiento 25 b. ¿Cuáles son los factores que más limitan el crecimiento? 28 c. Identificación de áreas de política para aumentar el crecimiento 39 3. Análisis de la inclusion 41 a. Conductores de la inclusion 41 b. ¿Cuáles son los factores que más limitan la inclusión? 45 c. Identificación de áreas en materia de políticas para estimular la inclusión 57 4. Retos de sostenibilidad 58 a. Sostenibilidad económica 58 b. Sostenibilidad ambiental 61 c. Sostenibilidad social 65 d. Identificación de áreas en materia de políticas para respaldar la sostenibilidad 66 5. Síntesis y prioridades 69 a. ¿Por qué ha sido tan difícil progresar? 69 Una hipótesis: tres círculos viciosos refuerzan el estancamiento 69 Oportunidades: basarse en las ventajas 75 b. Priorización 83 Prioridades - la necesidad de un ‘gran empuje’ 83 Lista de Figuras Figura 1: La reducción de la pobreza ha sido muy lenta 10 Figura 2: La extrema pobreza (en $1.25/día) está por debajo del tres por ciento de la población 10 Figura 3: Menor reducción de la pobreza comparada con otros países, especialmente desde 2008 11 Figura 4: La pobreza extrema en áreas rurales es la que más se ha reducido 11 Figura 5: La disparidad de la pobreza sigue siendo alta a lo largo del territorio 13 Figura 6: Rezago en Prosperidad Compartida 13 Figura 7: El 40 por ciento más pobre se concentra en las áreas urbanas grandes, pero las áreas rurales poseen una participación más alta entre el 40 por ciento más pobre de la población 14 Figura 8: Los ingresos del 40 más pobre han crecido más rápido que la media en todas las áreas 14 Figura 9: Pero todavía hay grandes diferencias en el desarrollo humano entre departamentos 14 Figura 10: Clase Media paralizada 15 Figura 11: Muchos viven en tugurios urbanos, incluso hogares no incluidos entre el 40 más pobre 15 Figura 12: El mercado de trabajo ha desempeñado un papel clave 16 Figura 13: Diferentes patrones en el rol de los ingresos laborales de zonas rurales y urbanas 17 V Figura 14: Coeficiente GINI entre hogares urbanos, rurales y nacionales 17 Figura 15: Coeficiente GINI en El Salvador y países comparables 17 Figura 16: Los ingresos laborales dan cuenta de la disminución en la desigualdad 19 Figura 17: El crecimiento del PIB per cápita en países comparables ha sido mayor 19 Figura 18: El crecimiento de El Salvador ha sido bajo durante un período prolongado 19 Figura 19: El crimen está entre los más altos del mundo 22 Figura 20: Los costos de seguridad son una carga adicional que limita la competitividad 24 Figura 21: Las pequeñas empresas a menudo restringen su actividad por miedo a la delincuencia 24 Figura 22: Baja contribución de la productividad total de los factores del crecimiento 25 Figura 23: Contribución decreciente de la inversión 25 Figura 24: El ascenso y caída de la maquila 26 Figura 25: Crecimiento de las exportaciones por debajo de su desempeño 26 Figura 26: Hay competidores globales en la industria de prendas con niveles salariales bajos 27 Figura 27: Términos de intercambio y tipo de cambio efectivo real 27 Figura 28: Las presiones de competitividad se sienten más fuertes en los bienes transables 27 Figura 29: La inversión extranjera directa es baja 28 Figura 30: La inversión extranjera directa se concentra en el sector terciario para servir al mercado interno 28 Figura 31: Los costos de energía son altos 30 Figura 32: La logística ineficiente es una barrera para explotar la proximidad a los E.E.U.U. 30 Figura 33: Cuesta más enviar un contenedor de Baltimore a San Salvador que a varios destinos asiáticos 30 Figura 34: La baja inversión se correlaciona con la alta concentración de mercado entre países 31 Figura 35: Menos empresas se crean en los países con alta concentración de mercado 31 Figura 36: Productividad estancada en los servicios 32 Figura 37: El parlamento salvadoreño es el más polarizado en América Latina 36 Figura 38: La sociedad salvadoreña también está polarizada, con un centro político débil 36 Figura 39: El número de graduados de la escuela secundaria es muy bajo 39 Figura 40: El ingreso de los más pobres ha crecido más rápido que el resto 41 Figura 41: Sin embargo, el 40 % más pobre únicamente da cuenta del 16% de ingresos totales 41 Figura 42: El crecimiento de los ingresos ha sido más rápido para pobres de zona rural y menos educación 42 Figura 43: La movilidad ascendente es limitada en todos los sectores de la economía 42 Figura 44: El desempleo es más frecuente entre los pobres 43 Figura 45: Desde el año 2002, el comercio minorista, la hostelería y agricultura dan cuenta de la mitad de todos los puestos de trabajo creados 43 Figura 46: La mayoría de los puestos de trabajo se han creado en sectores de bajos salarios 44 Figura 47: Los puestos de trabajo en el comercio minorista, la hostelería y la agricultura son frecuentemente incapaces de sacar a los trabajadores de la pobreza crónica 44 Figura 48: Un alto porcentaje de los hogares más ricos reciben remesas 45 Figura 49: Pero las remesas representan una parte más importante de los ingresos en los hogares más pobres 45 Figura 50: Las remesas son importantes en toda la distribución del ingreso 45 Figura 51: Las remesas responden a las condiciones del mercado laboral en los E.E. U.U. 45 Figura 52: El empleo ha crecido más en los servicios, pero el valor agregado está rezagado 46 Figura 53: Los salarios reales han estado estancados en toda la economía durante más de una década 46 Figura 54: El logro escolar ha mejorado 47 Figura 55: La mayoría de estudiantes todavía abandona la escuela antes de terminar la secundaria 47 Figura 56: Bajos resultados de aprendizaje 48 Figura 57: El acceso a las oportunidades es más desigual que en otros países de ALC 49 Figura 58: Las desigualdades en los resultados del aprendizaje comienzan temprano en la vida 49 VI Figura 59: Los resultados del aprendizaje en matemáticas se ubican en el promedio de países de ALC 50 Figura 60: Potencial de un dividendo demográfico 51 Figura 61: Objetivo del Milenio alcanzado: Reducción de mortalidad en menores de 5 años 52 Figura 62: El gasto público ha aumentado en los sectores sociales 52 Figura 63: Algunos programas sociales están más focalizados que otros 53 Figura 64: El gasto en programas sociales se concentra en los menos focalizados 53 Figura 65: La inclusión financiera es baja 53 Figura 66: Un estado pequeño 58 Figura 67: Deuda pública en aumento 58 Figura 68: La posición fiscal se compara desfavorablemente con otros países 60 Figura 69: La vivienda precaria se suma a las vulnerabilidades enfrentadas por el 40 por ciento más pobre 61 Figura 70: Cada vez más, la gente identifica al crimen como el principal problema en el país 64 Figura 71: El crimen es un problema más grande en El Salvador que en cualquier parte de la región ALC 64 Figura 72: Una vivienda deficiente crea las condiciones para que el crimen prospere 65 Figura 73: Círculo vicioso de bajo crecimiento y alto nivel de violencia 70 Figura 74: Círculo vicioso de bajo crecimiento y migración 70 Figura 75: Los niños a menudo viven en hogares donde al menos uno de los padres ha migrado 73 Figura 76: Círculo vicioso de bajo crecimiento y bajos niveles de ahorro e inversión 73 Figura 77: Base manufacturera más grande que en otros países 78 Figura 78: Desempeño dinámico de las exportaciones en sectores manufactureros relacionados 78 Figura 79: En sectores como plásticos, ya existe una ventaja comparativa revelada 80 Figura 80: Rompiendo círculos viciosos 84 Figura A.1: Crecimiento del ingreso del 40% más pobre e ingreso medio por departamento 93 Figura A.2: Crecimiento del ingreso a partir de cuentas nacionales (INB) y encuestas de hogares, región ALC 93 Figura A.3: Tasas de pobreza y crecimiento de la misma, porcentaje 93 Figura A.4: Desviación estándar del crecimiento del PIB y brecha de producción 94 Figura A.5: Volatilidad y crecimiento promedio de los países de ALC, 2001-2013 94 Figura A.6: Crecimiento promedio del PIB real per cápita (2011-2013) comparado }con los países de renta media baja, porcentaje 94 Figura A.7: Crecimiento promedio del PIB real per cápita (2011-2013) comparado con los países de América Latina y el Caribe, porcentaje 94 Figura A.8: Valor agregado por sector, porcentaje 95 Figura A.9: Empleo agregado por sector, porcentaje 95 Figura A.10: Valor agregado por sector, porcentaje 95 Figura A.11: Comparación de los sectores transables y no transables (índices, 1990=100) 95 Figura A.12: Formación bruta de capital fijo público, porcentaje del PIB, promedio 2000-2013 96 Figura A.13: Formación bruta de capital fijo privado, porcentaje del PIB, promedio 2000-2013 96 Figura A.14: Índices de la OCDE sobre regulación del mercado de productos 96 Figura A.15: Matrícula escolar por edad y género, porcentaje 96 Lista de Referencias 88 Anexos 92 Anexo 1: Pobreza y prosperidad compartida: cuestiones de medición 92 Anexo 2: Material adicional 94 VII Lista de Tablas Tabla 1: Perfil de los pobres (2012, definición nacional) 12 Tabla 2: Encadenamientos de las diferentes actividades económicas 33 Tabla 3: Obstáculos principales al crecimiento (según lo reportado por las empresas) 38 Tabla 4: Áreas de enfoque emergentes para impulsar el crecimiento 39 Tabla 5: Indicadores y proyecciones económicas seleccionadas, 2008-2019 59 Tabla A1: Valor Nominal de las Líneas de Pobreza 92 Tabla A2: Indicadores seleccionados del sector social 97 Tabla A3: Indicadores de infraestructura seleccionados 98 Lista de Recuadros Recuadro 1. Contexto de País 16 Recuadro 2. Comparación con Países Pares 18 Recuadro 3. Avance desigual hacia la igualdad de género – con dinámicas de autorefuerzo 55 Recuadro 4. Implicaciones de las remesas: resultados de una estimación del modelo de CGE 72 Recuadro 5. Implicaciones de bajar los costos comerciales: resultados de una estimación del modelo de CGE 76 Recuadro 6: La historia de Texas Instruments en El Salvador ( y la pérdida casi total de un clúster de exportación) 79 Recuadro 7: Brotes verdes- ejemplos seleccionados de empresas que han prosperado 81 VIII Lista de Siglas ARENA Alianza Republicana Nacionalista ATM Cajero Automático CAPRA Evaluación Probabilística del Riesgo en Centroamérica (Por sus siglas en inglés) CEDAW Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (por sus siglas en inglés) CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos CEPAL Comisión Económica para América Latina (ECLAC en Inglés) CGE Equilibrio General Computable ( por sus siglas en inglés) DIGESTYC Dirección General de Estadísticas y Censos ECLAC Comisión Económica para América Latina (Por sus siglas en inglés) EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples IED Inversión Extranjera Directa FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional PIB Producto Interno Bruto GMM Método General de Momentos (por sus siglas en inglés) GOES Gobierno de El Salvador GTAP Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (Por sus siglas en inglés) OIT Organización Internacional del Trabajo FMI Fondo Monetario Internacional TI Tecnología de la Información IUDOP Instituto Universitario de Opinión Pública ALC América Latina y el Caribe LAPOP Encuesta Latinoamericana de Opinión Pública (Por sus siglas en inglés) MDG Objetivo de Desarrollo del Milenio (Por sus siglas en inglés) MAPAS Monitoreo de los Avances de País en Agua Potable y Saneamiento MIGA Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones (Por sus siglas en inglés) DSP Diagnóstico Sistemático de País SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SIEPAC Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central PYMES Pequeña y Mediana Empresa APP Asocios Público Privado TIMSS Estudio Internacional de Tendencias Matemáticas y Ciencias (Por sus siglas en inglés) ONU Organización de las Naciones Unidas UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas (Por sus siglas en inglés) UNISDR Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (Por sus siglas en inglés) UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (Por sus siglas en inglés) US Estados Unidos de América USAID Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (Por sus siglas en inglés) USG Gobierno de los Estados Unidos (Por sus siglas en inglés) IVA Impuesto al Valor Agregado OMS Organización Mundial de la Salud IX X Generalidades Durante la década de 1980 se desató la guerra un 30 por ciento, la guerra generó una contracción en civil en El Salvador cuyos efectos fueron desas- el PIB real per cápita en El Salvador del 25 por ciento trosos, pero posteriormente en los años 90 la durante el período 1979-1991 (las fechas de inicio y fin paz regresó al país. El Salvador, con una población del conflicto según el Centro de Información de Defen- de aproximadamente 6.3 millones de habitantes y un sa). El análisis del Banco Mundial concluyó que, de no PIB per cápita de US $ 7,760 (en términos de paridad haber habido un conflicto armado, la tasa de pobre- de poder adquisitivo) en 2013, es el país más pequeño za en 2000 (44 por ciento) habría sido inferior en 15 de América Central pero uno de los más densamente puntos porcentuales, mientras que la desnutrición y la poblados en el hemisferio occidental. Las desigual- mortalidad infantil habrían sido entre ¼ y ½ más ba- dades en la riqueza y el ingreso se acentuaron en la jas (Banco Mundial, 2003a). Más de dos décadas des- primera parte del siglo 20, y la insatisfacción histórica pués del final de la guerra civil la polarización política por la desigualdad de tenencia de la tierra exacerbó sigue siendo alta - como lo demuestra una encuesta severamente las tensiones sociales durante la década de autoevaluación entre parlamentarios que eviden- de 1970, en momentos en que el sistema político del ció que la Asamblea Legislativa salvadoreña es la más país no estaba preparado para hacer frente a estas ideológicamente polarizada en toda América Latina. tensiones. Una serie de enfrentamientos entre cam- pesinos, grupos de trabajadores organizados y el go- El fin del conflicto, aunado a un ambicioso pro- bierno condujo a respuestas cada vez más represivas grama de reformas, trajo la esperanza de una por parte del gobierno durante la década. A finales de mayor prosperidad. Ciertamente, además del final 1970 los grupos de estudiantes, campesinos y sindica- de la guerra civil y la consolidación de la democracia, listas optaron por salirse del sistema político y elec- la primera mitad de la década de 1990 fue testigo de toral fundando varias organizaciones guerrilleras. El la ejecución de una estrategia económica coherente Ejército y los escuadrones de la muerte paramilitares que condujo a la estabilización de la economía y a la se embarcaron en una lucha contra la insurgencia, que reactivación del crecimiento. Las reformas estructu- a su vez condujo a la expansión de la guerrilla y a un rales ejecutadas incluyeron en su momento, la libe- aumento de la violencia política. La violencia llegó a ralización del comercio, el fortalecimiento del sector su punto culminante más dramático en marzo de 1980 financiero, la re-privatización del sector financiero y con el asesinato del arzobispo de San Salvador, Oscar de otras empresas estatales, la reforma fiscal integral, Romero, por un escuadrón paramilitar. Aun cuando el reforma del sistema de pensiones, y las mejoras en el movimiento guerrillero, unificado bajo el Frente Fa- clima de competitividad para la inversión privada. El rabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), PIB per cápita, que había disminuido en un promedio no logró provocar una rebelión nacional, logró llevar de alrededor del 3 por ciento por año durante la déca- a cabo una guerra de guerrillas de baja intensidad da de 1980 creció casi un 4 por ciento por año durante efectiva, estableciendo fuertes áreas de influencia en el periodo entre 1990-1995, y la pobreza, que en 1991 el norte y este del país. En 1989, el nuevo gobierno del estaba por encima del 60 por ciento se redujo a menos presidente Alfredo Cristiani llegó al poder decidido a del 50 por ciento en 1995. De hecho, el Memorando poner fin al conflicto. Varios acuerdos clave en 1991 Económico de País del Banco Mundial para el año culminaron en los Acuerdos de Paz firmados en Mé- 1995 sostuvo que “tanto las medidas de estabilización xico en 1992. y ajuste implementadas desde 1989 como el retorno a la paz, han sentado las bases para un crecimiento Los Acuerdos de Paz pusieron fin a un conflicto sostenido en El Salvador”. que no tuvo un ganador pero sí muchos per- dedores. Se estima que la guerra civil cobró unas Sin embargo, a finales de la década de 1990 la 75.000 vidas y desplazó a 1 millón de personas (alre- economía sufrió una desaceleración notable y dedor del 20 por ciento de la población del país). La comenzó a quedar rezagada de los países de guerra exacerbó la migración a los EE.UU. y destruyó comparación en un proceso que se ha exten- el acervo de infraestructura con un costo de reposición dido hasta la fecha. A pesar de las reformas em- de aproximadamente el 30 por ciento del PIB. En un prendidas para modernizar al país, el crecimiento más momento en que el PIB regional per cápita crecía en rápido no se materializó después de 1995. Es más, el 1 crecimiento perdió su impulso y la tasa de crecimien- pares en América Latina y el Caribe y de los países de to promedio durante el periodo entre 1996-2001 fue renta media baja. El ingreso laboral ha impulsado la inferior al 1 por ciento. En el contexto latinoameri- reducción de la pobreza, seguido por las remesas; pero cano, la desaceleración del crecimiento salvadoreño la contribución de los ingresos laborales se ha visto li- también fue significativa. La mediana de crecimiento mitada por el bajo crecimiento. de América Latina también se redujo, pero la desace- leración no fue de una magnitud comparable. Desde La difícil situación de El Salvador se ha es- 2000, el crecimiento real anual del PIB per cápita ha tudiado ampliamente y nuestros hallazgos promediado un 1,5 por ciento, muy por debajo de las coinciden en gran medida con la literatura tasas de crecimiento observadas en los países de in- existente sobre los principales motores de cre- gresos medios bajos (2,5 por ciento) o en el grupo de cimiento, inclusión y sostenibilidad del país. países pares que comparten características estructu- rales similares a las de El Salvador (3,9 por ciento). La baja inversión y el bajo crecimiento de la Por otra parte, la movilidad económica es limitada y productividad son las principales causas ci- la clase media del país no ha crecido como en el resto tadas para el desempeño del crecimiento del de América Latina en la última década. Este desempe- país. El análisis de este informe confirma el carácter ño decepcionante ha contribuido al flujo constante de central de estos dos factores. En el transcurso de las migrantes que buscan fuera del país mejores oportuni- últimas dos décadas, la desaceleración del crecimiento dades. Aproximadamente, 2 millones de personas de se puede atribuir principalmente a las contribuciones origen salvadoreño viven en los EE.UU. actualmente. decrecientes tanto del capital como de la producti- vidad total de los factores. Con alrededor del 15 por En términos de desarrollo, el bajo crecimiento ciento del PIB, la inversión está entre las más bajas del se destaca como el rasgo dominante. De los 72 mundo para su grupo de ingreso y el crecimiento de la países para los cuales se tienen disponibles datos más productividad total de los factores en los últimos vein- o menos comparables sobre los ingresos del hogar, te años ha estado por debajo del 0.2 por ciento anual. sólo cinco tuvieron un menor crecimiento de la renta Pero, ¿qué está detrás de estos factores? Desde una media que El Salvador desde el año 2000. No sólo ha perspectiva macroeconómica, el más reciente análisis sido el crecimiento económico bajo, sino que la ten- de diagnóstico de crecimiento llevado a cabo conjun- dencia desde el año 2000 ha sido a la baja. Además, la tamente por los Gobiernos de El Salvador y Estados crisis de 2008 afectó fuertemente al país, dado su gran Unidos concluye que hay dos restricciones vinculantes dependencia de los EE.UU. en remesas y exportacio- del crecimiento: seguridad/crimen y baja productivi- nes; y su lenta recuperación. De hecho, en el período dad del sector transable. Pero muchos otros factores 2011-2013 la economía creció 1.9 por ciento anual, se han planteado como explicaciones adicionales para muy por debajo del promedio de ALC (3.7 por ciento) el estancamiento de la economía salvadoreña. Térmi- y del promedio de ingreso medio (4.5 por ciento). nos de intercambio desfavorables, desastres natura- les y una lenta acumulación del trabajo también son A pesar que la desigualdad ha disminuido, el factores que se discuten a menudo en la literatura. La lento crecimiento ha limitado el progreso en la reflexión sobre la fuerte dependencia de las remesas reducción de la pobreza. Los ingresos del 40 por aunada al alto porcentaje de consumo en el PIB ha ciento más pobre del país han ido aumentando a un llevado a algunos profesionales a etiquetar al mode- ritmo más rápido que el ingreso de la población en lo de desarrollo económico salvadoreño como uno de general, y la desigualdad de ingresos, medida por el promoción de la importación de bienes de consumo y índice de Gini, ha disminuido (de 0,49 en 2004 a 0,44 exportación de mano de obra. en 2012). Sin embargo, la reducción del nivel de po- breza ha sido lenta. Esto no es una sorpresa teniendo Otros estudios se han centrado en los bajos re- en cuenta las bajas tasas de crecimiento y el hallazgo tornos de la inversión productiva. Los impulso- empírico que el crecimiento es el motor de casi tres res de la baja rentabilidad de las empresas formales cuartas partes de los cambios en la pobreza en el país. incluyen altos salarios para el nivel dado de habilida- A su vez, esto explica por qué los niveles de pobreza des, costos de protección contra el crimen, altos cos- en 2012 son sólo ligeramente inferiores a los de 2000 tos de servicios tales como electricidad y transporte (41 y 44 por ciento respectivamente) y por qué la re- y un insuficiente aprendizaje de mejores prácticas de ducción de la pobreza se encuentra por debajo de sus negocios y tecnologías. Dadas estas presiones propias 2 de la competitividad, el sector transable ha estado es- de los competidores asiáticos. La amenaza cada vez tancado. El sector de más rápido crecimiento ha sido mayor del crimen y la violencia, aunque ampliamente el de servicios, cuya productividad ha estado decre- reconocida a todos los niveles como extremadamente ciendo, restringiendo el crecimiento de los ingresos de dañina, no tiene fuerzas conjuntas para contrarrestar los trabajadores y, por lo tanto, la inclusión. A nivel y mantener la amenaza a raya. de las empresas, un alto grado de concentración en la industria y un ingreso limitado para la producción de Estos elementos descritos anteriormente también se bienes no comercializados, especialmente, también identifican en este informe como importantes cuellos están teniendo un impacto negativo sobre la adopción de botella. Sin embargo, este informe va un paso más de nuevas tecnologías, lo cual impide el crecimiento de allá y argumenta que escapar del aparente equilibrio la productividad dentro de las empresas. La capacidad del bajo crecimiento será complejo ya que los cue- del gobierno para fomentar la competencia es débil llos de botella identificados se refuerzan entre sí. En y la percepción de corrupción es alta. Se puede decir particular, este DSP identifica tres círculos viciosos que la incertidumbre acerca de la apropiación de las interconectados que impiden el crecimiento y la pros- ganancias es otro factor que impulsa la baja inversión. peridad compartida: (1) el ciclo de lento crecimiento Esta incertidumbre proviene en parte de la descon- y violencia; (2) el ciclo de bajo crecimiento y migra- fianza en el escenario político. ción; y (3) el ciclo de bajo crecimiento, ahorros e in- versión. Estudios más recientes han hecho énfasis en el impacto negativo del crimen y la violencia. El costo económico de la violencia es muy alto. Se estima su costo alrededor del 11 por ciento del PIB, incluyen- Círculo vicioso de bajo crecimiento y alto nivel de violencia do pérdidas materiales, seguridad pública y privada y costos de salud. Los Gobiernos de los Estados Unidos y El Salvador llevaron a cabo un análisis de las restric- ciones usando la metodología de diagnóstico del cre- cimiento como parte de su Asocio para el Crecimiento Baja Baja Bajo (USG-GOES), 2011). Este diagnóstico actualizado del Inversión rentabilidad crecimiento de crecimiento concluye que la falta de seguridad es una empresarial la productividad Instrumento de las restricciones vinculantes para el crecimiento de política: junto con la baja productividad del sector transable. Fortalecer la Percepción Pe Altos costos Bajo prevención de de seguridad crecimiento de la inestabilidad ine económico Subyacente a estos retos se encuentra una esfe- violencia ra política plagada de desconfianza y altamente y la aplicación polarizada que actúa como un cuello de botella de la ley Falta de para el cambio estructural. En ocasiones El Salva- Violencia oportunidades dor ha sido lento en responder a los desafíos que van surgiendo, con la consecuencia de que con el tiempo estos escalan hacia graves restricciones. La penetrante desconfianza política– un legado de la reciente histo- ria política – explica en parte las respuestas tardías o prolongadas. Por ejemplo, la respuesta en materia de políticas después de la crisis mundial de 2008 acerta- damente se centró en la reforma y consolidación fiscal Primero, hay un círculo vicioso entre el bajo con algún éxito en la movilización de recursos pero crecimiento económico y la violencia. El bajo crecimiento limita el ingreso y las oportunidades de se logró un control limitado en cuanto a subsidios no la población, lo cual crea incentivos para que algunos focalizados. El reto fiscal continúa hoy en día. La po- individuos se unan a una pandilla o grupo de narcos larización política y la desconfianza parecen impedir que pueden ofrecerles oportunidades de ingresos sig- el acuerdo colectivo sobre prioridades nacionales crí- nificativos a corto plazo (particularmente en países ticas. Por ejemplo, el país ha sido lento en responder donde los niveles de impunidad son altos y las pan- a las amenazas a su industria y exportaciones de parte dillas tienen una fuerte y amplia presencia en el país). 3 A su vez, los altos niveles de violencia (El Salvador de cambio real. Estos efectos habrían contribuido a es uno de los tres países centroamericanos donde la disminuir la competitividad de la economía, limitando tasa de homicidios está en los primeros puestos de la capacidad de las empresas salvadoreñas de compe- las clasificaciones mundiales) tienen un importante tir en los sectores transables de bajo valor agregado. impacto negativo en el clima de inversión (los costos Al mismo tiempo, los bajos resultados educativos de seguridad en El Salvador representan cerca del 3.5 (una constante en los países centroamericanos) tam- por ciento de las ventas anuales de las empresas y hay bién impiden que el país se mueva rápido a sectores evidencia cada vez mayor de que el crimen y las extor- transables de alto valor agregado, dependiendo de las siones están provocando que las empresas salgan por habilidades de la fuerza laboral para compensar las completo del mercado). Los riesgos y costos más altos fuerzas del mal holandés descritas anteriormente. Los de la inseguridad dificultan la inversión y reducen la salarios más altos y las destrezas y participación en la productividad de las empresas, lo cual resulta en un fuerza laboral más bajas además de la apreciación de bajo crecimiento de la productividad – lo que a su vez la tasa de cambio real asociada con entradas de capital impide el crecimiento económico global en un ciclo más altas de las remesas, se combinan para reducir la negativo que se autorefuerza. competitividad de El Salvador – y en última instancia, el crecimiento. El segundo es el ciclo vicioso entre el bajo creci- miento y el alto nivel de remesas. La interacción Un tercer círculo vicioso involucra la dinámica del bajo crecimiento y la violencia empuja a muchos de autorefuerzo del bajo crecimiento, ahorro e salvadoreños a migrar en busca de mejores oportuni- inversión. Las remesas tienen el potencial de facilitar dades, a menudo siguiendo a familiares que anterior- el consumo. Y sin embargo, existe poca evidencia de mente emigraron por motivos similares. Dos millo- que las remesas se han usado como seguro en el país. nes de salvadoreños ya viven en los Estados Unidos De hecho, hay evidencia que indica que en El Salva- y constituyen un fuerte factor de atracción para nue- dor la propensión a ahorrar el ingreso de las remesas vas migraciones. Una gran brecha salarial real sigue es más baja que la tasa de ahorros correspondiente al atrayendo a los migrantes hacia los Estados Unidos, ingreso no relacionado con las remesas (2 a 4 puntos con familias salvadoreñas migrantes en los Estados porcentuales dependiendo de si la comparación se Unidos que tienen un promedio de ingresos per cápita hace a través del control de las características de los aproximadamente cinco veces mayor que sus contra- hogares). Esto contribuye a una tasa de ahorro global partes en su país de origen. La violencia es otro factor más baja en un país que ya sobresale por tener una de “empuje” para la migración, con una fuerte correla- tasa de ahorros particularmente baja (11 por ciento ción entre la victimización y las intenciones de migrar. Los flujos de migración desde El Salvador hacia los Círculo vicioso de bajo crecimiento y alto nivel de migración Estados Unidos han estado acompañados por gran- des flujos de remesas que ascienden al 16 por ciento del PIB en 2012. Todas estas remesas probablemente contribuyeron a un mejor estándar de vida en el país y a la estabilidad macroeconómica. Pero el resultado Baja competitividad Bajo crecimiento Violencia de las remesas generadas por la migración también económico resulta en una dinámica compleja. Los incrementos en las entradas de capital asociados con las remesas Habilidades Salarios más de los migrantes conducen a un incremento en la de- inadecuadas altos y men menor por logros participación ci manda del consumidor. A su vez, ya que los hogares educativos en la fuerza ven que sus ingresos aumentan, los salarios de reserva deficientes laboral incrementan y la oferta de mano de obra cae. Se ha encontrado que las remesas enviadas por los salvado- Instrumento de reños migrantes reducen las tasas de participación la- Política: Remesas Migración boral (cerca de 10 puntos porcentuales) y el número de Mejorar la educación y destrezas horas trabajadas (entre 5 y 12 horas a la semana) por para competir aquellos que las reciben debido al efecto de ingresos generado por las remesas. También se ha encontrado que las remesas conducen a una apreciación de la tasa 4 del PIB) y a una tasa de inversión global más baja y, actual es que el país crezca alrededor del 2 por ciento en última instancia, a un crecimiento económico más a mediano plazo. Las autoridades prevén una ruta de bajo. Aunque se utilizan proveedores de servicios para mayor crecimiento, anclado en reformas para hacer el canalizar las remesas, el uso regular de cuentas en las pleno uso de las oportunidades disponibles. Las áreas instituciones financieras por parte de los hogares y las de oportunidad incluyen la migración, proximidad MIPYME es mucho más limitado. Únicamente el 6 por geográfica y cultural a grandes mercados de expor- ciento del 40 por ciento más pobre tiene una cuenta tación y una base manufacturera que aún es relativa- con instituciones financieras formales. La falta de ac- mente grande. ceso financiero limita la capacidad del sector financie- ro para intermediar entre ahorrantes e inversionistas. Primero, hacer más de las oportunidades que Los bajos ahorros contribuyen a la baja inversión acu- lo que la migración ofrece. El Salvador carece, por mulada, la cual también está restringida por los altos lo menos en parte, de algunos de los ingredientes aso- costos de energía y logística. A su vez, la baja inversión ciados con el impacto positivo de una diáspora en el impide el crecimiento económico. desarrollo. Estos incluyen a migrantes que regresan a jubilarse en su lugar de origen y se preparan para Círculo vicioso de bajo crecimiento y bajos niveles de ahorro e hacerlo a través de inversiones, migrantes calificados inversión que regresan a su lugar de origen trayendo consigo sus habilidades (incluyendo la iniciativa emprendedora), la diáspora que ofrece una red para la venta de bienes en el extranjero, la diáspora que fortalece la demanda Bajo de gobernabilidad y las remesas que fomentan los co- Baja Instrumento de Violencia crecimiento inversión nocimientos financieros y el ahorro. Política: económico Mejorar los servicios Segundo, una ubicación estratégica que coloca productivos y al país como un buen destino para la inversión. Bajo nivel de aumentar la El Salvador está ubicado estratégicamente cerca de ahorro inclusión los Estados Unidos y tiene la infraestructura básica, financiera en algunos casos, altamente competitiva, tal como el Remesas Consumo transporte aéreo. Además de la ubicación geográfica Migración (Espec. Impor) y la conectividad, el país está conectado a través de su diáspora en el extranjero, la cual tiene una experiencia directa de los mercados extranjeros y sirve como un valioso punto de entrada. Este conocimiento y com- prensión de mercados y culturas seleccionadas en el Por lo tanto, las razones detrás del bajo creci- extranjero es posiblemente un punto sólido de ventaja miento están reforzadas por el bajo crecimien- comparativa frente a posibles competidores. to mismo una vez que se toman en cuenta los efectos de la migración y las remesas. Si bien es Tercero, una base industrial que puede apo- cierto que es difícil evaluar cuantitativamente el peso yar una expansión del sector transable. Con de cada una de estas fuerzas, sin embargo es crítico una participación del 20 por ciento del PIB, el sector tomarlas en cuenta para propósitos de establecer prio- manufacturero es grande para los estándares de los ridades. países latinoamericanos y para los países de media- nos ingresos. Aunque la maquila todavía desempeña Aprovechamiento de las un rol importante, hay segmentos de la industria con habilidades para la aplicación de tecnologías sofistica- fortalezas das y para conectarse con la economía mundial. Estas actividades avanzadas han surgido y sobrevivido a pe- En una nota más positiva, El Salvador posee un sar de las condiciones adversas. Alrededor de estas se número de oportunidades que podrían propor- han desarrollado redes de proveedores y habilidades cionar la base para impulsar al país hacia una que brindan ejemplos efectivos que pueden escalarse ruta de mayor crecimiento. El Salvador no ha he- o repetirse en otras actividades bajo las condiciones cho uso efectivo de sus oportunidades. La proyección correctas. 5 Prioridades - la necesidad de (iii) Mejoramiento de los servicios productivos e un ‘‘gran esfuerzo’’ incremento de la inclusión financiera. La importancia del fortalecimiento de la pre- Prioridades Rompiendo los círculos viciosos vención de la violencia y aplicación de la ley se deriva de los altos costos sociales y económi- cos impuestos por el crimen y la violencia. Las Prioridad: Fortalecer la Mayor crecimiento tasas de homicidios en El Salvador desde 2000 han Prioridad: prevención de la económico y prosperidad estado entre los primeros 5 países del mundo; en 30 violencia y la compartidaa aplicación de Mejorar lolos por cada 100,000 habitantes, la tasa de homicidio es leyes Disminución Mayor nivel servicios de la de ahorro e productivos y cinco veces la del promedio mundial y había alcanzado Prioridad: violencia inversión aumentar la un pico de 60 homicidios por cada 100,000 habitantes Mejorarar la inclusión educación ión y Incremento de financiera antes de que una tregua entre pandillas (maras) fuera las oportunidades y mayor acordada en marzo de 2012. La ampliamente genera- habilidades competitividad para competir lizada disponibilidad de pequeñas armas de fuego fa- Para lograr mejoras sostenibles también se requiere ier priorizar: cilitó la expansión de la violencia. Las maras creadas El fortalecimiento de la posición fiscal del país para salvaguardar la sostenibilidad entre las comunidades migrantes salvadoreñas en los Estados Unidos han alimentado aún más la violencia El fomento del consenso político a fin de crear un Estado más transparente y efectivo a medida que sus miembros regresaron a El Salvador La mejora de la resiliencia del País a los desastres naturales (ya sea voluntariamente o deportados) e introdujeron al país una empresa criminal que sedujo a los jóvenes Romper los círculos viciosos identificados re- brindándoles un sentido de identidad. Actualmente, querirá un ‘gran esfuerzo’. Es improbable que in- las maras cuentan a decenas de miles entre sus miem- tervenciones marginales ayuden a romper la dinámica bros. Este ambiente ha sido favorable para el tráfico de autorefuerzo que ha tenido a El Salvador atrapado de drogas. Además de pagar los costos de la seguridad en un círculo vicioso que vincula el bajo crecimiento privada, que están entre los más altos en el mundo, económico, las altas tasas de migración y las altas ta- existe evidencia cada vez mayor de que el temor al cri- sas de violencia. Dados los numerosos retos enfrenta- men, las extorsiones en particular, motivan a algunos dos por el país, un enfoque mecánico para identificar negocios a salirse del mercado por completo. prioridades pasaría por alto matices importantes y resultaría en una lista simplista de prioridades. En la El mejoramiento de la educación y las habili- práctica, el enfoque seguido para identificar priorida- dades tendría un impacto positivo en el creci- des tomó en cuenta tres consideraciones clave. Prime- miento, inclusión y sostenibilidad. Mejores resul- ro, dada la existencia de la dinámica de autorefuerzo, tados de aprendizaje, aún con los actuales niveles de los puntos de entrada que podrían ayudar a romper asistencia, equiparían mejor a los jóvenes para la ad- esos círculos viciosos fueron identificados como prio- quisición de las habilidades necesarias en el mercado ridades. Segundo, las áreas donde el mejoramiento local o en los mercados donde migra la gente. Una po- puede ser una condición sine qua non para el progreso blación más educada y preparada en el mercado local también fueron identificadas como prioridades. Ter- aliviaría los costos relativamente elevados de la mano cero, se dio consideración a asuntos que podrían com- de obra. Para los migrantes, esto representará mejores plementar el progreso en diferentes áreas. oportunidades en el extranjero y posiblemente reme- sas más altas hacia el país. Además, el país puede se- Las áreas prioritarias para romper los círculos viciosos guir una política activa de capacitación de migrantes incluyen: centrada en habilidades que facilitan el ingreso a mer- cados laborales seleccionados en el extranjero. Tam- (i) Fortalecimiento de la prevención de la violen- bién es probable que resultados educativos mejorados cia y aplicación de la ley; contribuyan a tasas de retención más altas al nivel de secundaria. La educación es un elemento básico clave (ii) Mejoramiento de la educación y habilidades para otras prioridades, en particular, para la reduc- para competir; y ción del crimen y la violencia. El mejoramiento de los servicios productivos 6 ayudaría a mejorar la competitividad, la cual y el 3.5 por ciento del PIB, dependiendo del nivel de actualmente se ha visto negativamente afec- deuda pública que se fije como meta. Los temas fisca- tada por servicios productivos de alto costo, les más significativos al momento están relacionados a incluyendo la electricidad y la logística. La ofer- la administración de la deuda de pensiones y la mejo- ta combinada de electricidad ha estado cambiando a ra de la focalización de los subsidios a la electricidad, recursos no renovables, lo cual incrementa los costos. gas, agua y transporte. El clima actual de bajos precios El sector energía es altamente privatizado pero existe del petróleo puede ofrecer una oportunidad para abor- la preocupación acerca de cómo inducir el ingreso del dar la reforma de subsidios. Una tasa de crecimiento sector privado a actividades competitivas—gas, solar, económico más alta aliviaría las dificultades fiscales, etc. Además, en vista de los altos costos de genera- financiaría los gastos e inversiones prioritarias y es- ción y el dominio de la energía térmica, la eficiencia timularía los ingresos del 40 por ciento más pobre. energética traería importantes beneficios de costos, Al mismo tiempo, existe la posibilidad de movilizar ambientales y fiscales. En el transporte terrestre, la ingresos fiscales adicionales - los cuales al estar alre- restricción no es tanto la infraestructura física sino dedor del 15 por ciento del PIB siguen comparativa- los altos costos que surgen de una concentración en mente bajos. la provisión de servicios. La perspectiva actual es más aumentos en los precios de servicios productivos. Crear consenso político para construir un esta- do más transparente y efectivo ayudará en un El incremento de la inclusión financiera ayuda- número de áreas. Un estado débil ha sido incapaz ría a aumentar el impacto de las remesas en el de contener y reducir el impacto del crimen y la violen- desarrollo al elevar los ahorros y las inversio- cia. La impunidad prevalece ya que la tasa de condenas nes. El sector financiero es sólido pero la inclusión penales es menos del 5 por ciento. La policía y el poder financiera es baja; la mayor parte de las remesas se judicial se perciben ampliamente como corruptos y la transfieren fuera del sector bancario. Esto resulta en Corte Suprema tiene el más bajo nivel de confianza un incentivo para consumir dadas las limitadas tasas ciudadana entre las principales instituciones públicas. de ahorros e inversión. El bajo nivel de ahorros signi- La seguridad privada se amplió para llenar el vacío; fica que la economía puede acomodar solamente un las Encuestas de Empresas sugieren que las empresas bajo nivel de inversión ya que las entradas de IED son gastan 3.4 por ciento de las ventas en protección, entre relativamente pequeñas. los más altos porcentajes del mundo. La calidad de las instituciones públicas sigue estancada, lo cual no ha Pero el progreso sostenible también requerirá priori- ayudado a generar confianza entre la ciudadanía. Ade- zar: más, la dificultad del estado en brindar seguridad ha exacerbado la falta de confianza de los ciudadanos en • El fortalecimiento de la posición fiscal para las instituciones públicas. La debilidad del estado se salvaguardar la sostenibilidad fiscal demuestra también en su limitada capacidad para mo- • Crear consenso político para construir un vilizar ingresos internos y gastarlos de manera eficaz. estado más transparente y efectivo • El mejoramiento de la resiliencia del país ante Finalmente, el mejoramiento de la resiliencia desastres naturales del país a los desastres naturales ayudará a garantizar la sostenibilidad del progreso en las El fortalecimiento de la posición fiscal es un áreas anteriores. El Salvador también es uno de los prerrequisito para seguir avanzando. Los défi- países en el mundo más afectado por fenómenos cli- cits fiscales y el crecimiento económico más lento des- máticos y otros peligros naturales. El Salvador incurre de la crisis mundial han incrementado la deuda públi- en pérdidas anuales de alrededor del 2.5 por ciento del ca. La deuda pública relativa al PIB subió del 40 por PIB debido a desastres naturales. Estas pérdidas se ciento en 2008 al 58 por ciento en 2013. No existen agregan a las presiones fiscales y restringen la acumu- preocupaciones inmediatas acerca de la sostenibili- lación de riqueza. Se espera que el cambio climático dad de la deuda, pero de continuar con las recientes incremente la frecuencia y la gravedad de los eventos tendencias de crecimiento y fiscales, incrementaría la relacionados con el clima. relación entre la deuda y el PIB hasta el 70 por ciento en 2019. Por lo que la estabilización de los niveles de deuda requerirá un ajuste fiscal entre el 1.5 por ciento 7 Proceso Brechas de conocimiento Las consultas con las partes interesadas ayuda- Aunque existen muchos análisis de la natura- ron a informar a este DSP. El presente DSP se ha leza y causas de estancamiento de El Salvador, basado en el material existente, nuevos análisis reali- este DSP identifica algunas brechas de conoci- zados en el marco de la preparación de este documento miento en los análisis existentes. En la identifi- (tales como un modelo de Equilibrio General Calcula- cación de brechas de conocimiento, el DSP se centró ble) y, de manera crucial, en un conjunto de consultas en áreas donde la nueva información podría ayudar a con una amplia gama de expertos y partes interesadas informar acciones específicas en las áreas prioritarias. en El Salvador. A través de las consultas hubo un am- Se identificó un número de brechas de conocimiento plio consenso sobre el diagnóstico de los retos enfren- concretas: (i) ¿Cuál es el impacto de los desastres na- tados por El Salvador. Sobre todo, hubo un amplio turales frecuentes en los más vulnerables? (ii) ¿Cómo reconocimiento de la importancia que la migración explicamos la paradoja de una ampliamente generali- tiene en el país. Además, los temas de polarización zada percepción de corrupción con bajos pagos de so- política, violencia y calidad y capacidad institucional bornos? (iii) ¿En qué medida es la alta tasa del crimen también fueron ampliamente identificados como las el resultado de limitadas oportunidades y cómo afecta causas últimas del estancamiento que ha afectado a El esto a la prosperidad compartida? (iv) ¿Cómo afecta Salvador. Las consultas también demostraron ser muy la limitada competencia local a la prosperidad com- útiles para identificar algunas de las oportunidades y partida? (v) ¿Por qué es baja la tasa de participación fortalezas en las cuales el país se puede basar, tales de la fuerza laboral femenina?; y (vi) ¿Por qué tantos como un ya diverso sector manufacturero. El hecho de estudiantes abandonan la escuela? que este DSP estuvo siendo preparado al mismo tiem- po que el Plan de Desarrollo Quinquenal del Gobierno brindó amplias oportunidades para un intercambio mutuo de ideas. Este DSP está estructurado como sigue: Un primer capítulo establece el escenario a través de revisar las ten- dencias en la reducción de la pobreza y la prosperidad compartida y proporcionar una primera aproximación en los motores de estas tendencias. Este capítulo introductorio también presenta algunas características clave del país. Los tres capítulos siguientes proporcionan análisis de los principales factores que afectan al creci- miento, inclusión y sostenibilidad. Estos tres capítulos describen en mayor detalle la naturaleza de los retos, profundizan en la exploración de las causas detrás de esos e identifican áreas en materia de políticas que po- drían ser críticas para fomentar el crecimiento e inclusión y garantizar la sostenibilidad. Un quinto y último capítulo presenta tres contribuciones relacionadas aunque distintas. Primero, proporciona una síntesis del análisis bajo los tres capítulos anteriores. Segundo, provee una discusión de los posibles puntos de entrada para acciones en materia de políticas, reflexionando también sobre cuáles son algunas de las fortalezas exis- tentes en el país. Y tercero, concluye con una discusión de las prioridades para fomentar la prosperidad com- partida, incluyendo una discusión del por qué fueron identificadas como prioridades así como una discusión de las posibles acciones. 8 A través de la preparación de este DSP, el equipo a menudo se preguntó acerca de las esperanzas y aspiraciones de la nueva generación de salvadoreños. Esto nos ayudó a tener en mente la naturaleza prospectiva de este trabajo. Con este enfoque, la Oficina de País del Banco Mundial pidió a estudiantes de quinto grado de escuelas en El Salvador que dibujaran cómo les gustaría que fuera su país en el futuro. Uno de los temas más comunes en los dibujos fue el deseo por un futuro sin violencia. 9 I. Creación de condiciones a. Tendencias en reducción de de pobreza global en El Salvador sobresale cuando se compara con la experiencia de otros países en América la pobreza y prosperidad Latina y el Caribe donde, en promedio, la pobreza ha compartida continuado declinando a un ritmo significativamente más rápido (ver Figura 2). La reducción de la pobre- 1. En años recientes, El Salvador ha experimen- za experimentada por El Salvador desde 2000 ha sido tado una limitada reducción de la pobreza. El también mucho más lenta que la experimentada en la Salvador es un país de renta media baja con un tasa década de 1990, cuando la pobreza general se redujo de extrema pobreza en 2012 de alrededor del 2.5 por en más de un tercio.1 Las estimaciones de la movilidad ciento si se usa la línea de pobreza internacional de socio-económica sobre la base de paneles sintéticos $1.25/diarios (o alrededor del 15 por ciento si se usa muestran que únicamente el 5 por ciento de los hoga- $2.5/diarios). Al usar las líneas de pobreza naciona- res salió de la pobreza entre 2004 y 2007 y se mantuvo les, las tasas de extrema pobreza y de pobreza general fuera de la pobreza en 2012. quedaron en 2012 en el 11 y el 41 por ciento, respecti- Figura 1: La reducción de la pobreza ha sido muy lenta. Figura 2: La extrema pobreza (en $1.25/día) está por debajo del Tasa de pobreza de El Salvador utilizando líneas de pobreza tres por ciento de la población. nacionales, porcentaje Tasa de pobreza utilizando líneas internacionales, porcentaje Fuente: Personal del Banco Mundial con base en la Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples (EHPM). vamente. La tasa global de pobreza ha sido muy alta 3. Existen diferencias sustanciales entre los po- desde 2000, cuando quedó en el 45 por ciento ( Figura bres y los no pobres en términos de su capital 1). Además, las crisis de alimentos, combustibles y la humano, situación laboral y características del crisis económica mundial de 2008-9 incrementaron hogar. La Tabla 1 a continuación muestra un perfil de la pobreza temporalmente. La reducción ha sido más los pobres de acuerdo con la línea nacional de pobreza. pronunciada para la extrema pobreza que reportó el 19 Vale la pena señalar que, dada la tasa de pobreza (41 por ciento en 2000. Esto ha sido gracias a una mayor por ciento según la definición nacional), este perfil co- reducción de la pobreza en las áreas rurales, donde es- rresponde aproximadamente con el 40 por ciento más taba concentrada la extrema pobreza y donde los efec- pobre de la población. El ingreso promedio de los no tos de la crisis económica mundial no se sintieron tan pobres es casi cuatro veces mayor que el de los pobres. fuertes como en las áreas urbanas. En promedio, una persona que vive en pobreza tiene tres años menos de escolaridad que una persona no 2. La reducción de la pobreza ha sido menos pronunciada que en otros países, especialmen- 1 Aun cuando las estimaciones de 1990s no son estrictamente comparables, las dife- rencias metodológicas no parecen impulsar las diferencias en la reducción de la pobreza te desde 2008. La pequeña disminución en la tasa observada entre las dos décadas (Cadena et al., 2013). 10 Figura 3: Menor reducción de la pobreza comparada con otros Figura 4: La pobreza extrema en áreas rurales es la que más se países, especialmente desde 2008. ha reducido. Tasa de pobreza utilizando línea de $4/día, porcentaje Las tasas de pobreza extrema y moderada en las áreas urbanas y rurales en porcentajes (definiciones nacionales) Fuente: Personal del Banco Mundial con base en la Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples (EHPM). pobre. La composición de los hogares también es no- una brecha de 20 puntos porcentuales en la tasa de ac- tablemente diferente, con una proporción de 12 pun- tividad laboral, pero no hay evidencia que los hogares tos porcentuales más alto de niños menores de 12 años encabezados por mujeres tengan más probabilidades que viven en hogares pobres que en los no pobres. Los de ser pobres. Si bien, como se señala en la figura 4, los pobres tienen diez puntos porcentuales más de pro- índices de pobreza en las zonas urbanas son más bajos babilidad de llegar a ser trabajadores por cuenta pro- que en las zonas rurales, el número de pobres urbanos pia, y dos veces más probabilidad de ser trabajadores es ligeramente mayor que el número de pobres rurales familiares no remunerados a comparación de los no (57 por ciento de los pobres viven en zonas urbanas). pobres. Las mujeres que viven en pobreza tienen me- Por último, los pobres son mucho más propensos que nos probabilidad de ser económicamente activas com- los no pobres a trabajar en el sector primario. paradas con sus contrapartes no pobres, y muestran 11 Tabla 1: Perfil de los pobres (2012, definición nacional) Nota: dado que la tasa de pobreza según la definición nacional es 41 por ciento, este perfil refleja el del 40 por ciento más pobre de la población No- Pobres No- Pobres pobres pobres Características del Hogar Fuerza Laboral Edad de cabeza de hogar 49.2 47.6 Empleado (%) 63.8 46.2 Encabezado por mujeres. 35.9 33.8 Empleador (%) 4.6 1.8 Porcentaje Ingreso diario per cápita* 11.3 3.1 Auto empleado (%) 23.4 34.4 Años de escolaridad de 7.5 4.3 Trabajador sin paga (%) 6.6 13.1 cabeza de hogar Tamaño del hogar 3.4 4.5 Mujeres activas (edades 57.8 37.8 25-65) (%) Viven en áreas urbanas (%) 70.4 57.1 Hombres activos (edades 82.3 82.8 25-65) (%) Proporción edad 0-12 (%) 15.5 27.2 Proporción edad 13 (%) -18 10.6 14.2 Sector Empleador Proporción edad 19 (%) -70 65.8 51.9 Construcción 5.1 5.4 Proporción edad 70+ (%) 8.2 6.7 Servicio doméstico 4.4 4.6 Empleadores (%) Manufactura 16.3 14.2 Empleado privado (%) 88.7 98.1 Sector Primario 12.7 37.0 o/con Privado pequeño (%) 41.3 24.1 Minoreo 30.2 23.6 Privado grande (%) 58.7 75.9 Servicios 25.3 12.3 Empleado público (%) 11.3 1.9 Servicios públicos 5.9 3.0 Nota: Las empresas grandes se definen aquí como las que tienen más de 5 empleados y las empresas pequeñas las que tienen menos de 5 empleados. *En Dólares de los EE.UU de 2005. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos de EHPM 2012 (DIGESTYC 2013). 12 Figura 5: La disparidad de la pobreza sigue siendo alta a lo largo Figura 6: Rezago en Prosperidad Compartida. del territorio. Crecimiento de 72 países de renta media y del ingreso del 40% Tasa de pobreza por departamento, 2012 inferior, 2006 - 2011 Fuente: Personal del Banco Mundial con base en EHPM. Nota: Basado en la media real del consumo per cápita o ingreso medido según la Paridad de Poder Adquisitivo 2005 (PPA). Fuente: Banco Mundial. 4. También hay diferencias en la prevalencia de atrás al compararlo con muchos otros países. De los 72 pobreza en todo el territorio. Si bien ya son más países para los que hay datos disponibles más o menos los pobres que viven en las zonas urbanas (como se comparables, hay 54 países con mayor crecimiento de muestra en la Tabla 1 anterior), las disparidades espa- los ingresos del 40 por ciento más pobre que en El Sal- ciales en la tasa de pobreza siguen siendo grandes. De vador. Y sólo cinco de los 72 países en todo el mundo hecho, las tasas de pobreza en algunos de los departa- tuvieron un crecimiento de la renta media menor que mentos más pobres son casi 30 puntos porcentuales en El Salvador.2 Este patrón Salvadoreño de alto (pero más altos que en el departamento de San Salvador. todavía bajo) crecimiento del 40 inferior surgió como Los cinco departamentos con los centros más grandes resultado de un crecimiento particularmente alto en la (San Salvador, San Miguel, Santa Ana, La Libertad y parte inferior de la distribución del ingreso (véase esta Sonsonate) son también los cinco departamentos con discusión en el capítulo sobre la inclusión a continua- las tasas de pobreza más bajas (ver Figura 5). El acceso ción), que también ayudó a reducir la pobreza extre- a los servicios y conectividad se diferencia también en ma, como se muestra arriba.3 todo el territorio (Amaya y Cabrera, 2012). Al mismo tiempo, los pobres están concentrados en los cinco de- 6. El 40 por ciento más pobre está más concen- partamentos con los centros urbanos más grandes, ya trado en departamentos mayormente urbanos, que albergan alrededor del 57 por ciento de los pobres pero los departamentos rurales poseen una de todo el país (ver más adelante). mayor proporción del 40 por ciento más pobre. Alrededor del 57 por ciento de las personas del 40 por Prosperidad Compartida ciento más pobre del país viven en los cinco departa- mentos con las ciudades más grandes (San Salvador, 5. El crecimiento del ingreso del 40 por ciento San Miguel, Santa Ana, La Libertad y Sonsonate). más pobre ha sido bajo en comparación con Aun así, como se muestra en la Figura 7, los depar- otros países. El Salvador es uno de los pocos países tamentos mayoritariamente rurales de Ahuachapán, en el mundo donde el crecimiento de la renta media ha Cabañas, Morazán, San Vicente y Usulután poseen la sido negativo, pero ha habido algún crecimiento en los ingresos del 40 por ciento más pobre (ver Figura 6). 2 Este análisis se basa en ingresos estimados de la encuesta de hogares. Aun cuando existen diferencias en un año dado entre el ingreso reportado por la encuesta de hogares El ingreso medio real per cápita disminuyó en un 0.6 y el ingreso nacional bruto según lo extraído de las cuentas nacionales, a lo largo de un por ciento anual desde 2006 hasta 2011, mientras que periodo para el cual hay datos disponibles, las tasas de crecimiento promedio de las dos medidas son bastante similares y en línea con la relación observada para otros países de el ingreso per cápita real del 40 inferior se incrementó la región de América Latina y el Caribe (ver el anexo para mayores detalles). en un 1.1 por ciento anual. Sin embargo, el crecimiento 3 El análisis basado en los paneles sintéticos que siguen los mismos hogares a los largo del tiempo muestran unas curvas con una incidencia de crecimiento más abrupto en donde del 40 por ciento más pobre en El Salvador se quedó las partes más pobres de la distribución crecen más rápido; ver Ferreira et al. (2013):105. 13 Figura 7: El 40 por ciento más pobre se concentra en las áreas urbanas grandes, pero las áreas rurales poseen una participación más alta entre el 40 por ciento más pobre de la población Población en el 40 por ciento más pobre por Proporción de la población que cae en el 40 por ciento más departamento (2012) pobre nacional, por departamento (porcentaje, 2012 Fuente: Personal del Banco Mundial con base en EHPM. mayor proporción del 40 por ciento más pobre. En el ingresos, estos dos departamentos tienen los niveles departamento de San Salvador, sólo el 26 por ciento más bajos de desarrollo (ver Figura 9). de la población cae dentro del 40 por ciento más po- bre, mientras que en Cabañas y Morazán lo hace el 56 8. Sin embargo, la clase media no ha aumenta- por ciento. do en El Salvador. El país no ha experimentado el reciente aumento de la clase media que ha caracteriza- 7. El ingreso del 40 inferior está creciendo más do a gran parte de América Latina (véase la Figura 10). rápido que el ingreso medio en todos los depar- La movilidad económica se ha mantenido limitada, a tamentos – sin embargo, todavía hay grandes pesar que la desigualdad disminuyó de manera cons- diferencias en el desarrollo humano a lo largo tante (como se explica más adelante). Las consultas de del territorio nacional. Los dos departamentos con este DSP revelaron un amplio consenso sobre el he- el mayor porcentaje de su población entre los 40 más cho que una clase media estancada era un tema crítico pobres, Cabañas y Morazán, presentan el mayor cre- ya que limitaba las oportunidades de progreso social y cimiento de los ingresos entre el 40 inferior (véase la perpetuaba la idea que las oportunidades hay que bus- Figura 8). Aun así, a pesar de este crecimiento de los carlas en la migración. Figura 8: Los ingresos del 40 más pobre han crecido más rápido Figura 9: Pero todavía hay grandes diferencias en el desarrollo que la media en todas las áreas. humano entre departamentos. Crecimiento del ingreso del 40 más pobre por departamento. Índice de Desarrollo Humano por departamento. Fuente: Personal del Banco Mundial con base en EHPM. Fuente: PNUD. 14 9. Muchas personas en áreas urbanas viven Figura 10: Clase Media paralizada. Proporción de la población de clase media (ingreso $4-$10/dia- en zonas marginales. A medida que la población rios por persona), porcentaje continúa creciendo en las zonas urbanas, las áreas marginales (conocidas como asentamientos urbanos precarios) también han crecido. Existen alrededor de 2.500 asentamientos urbanos precarios en el país que albergan un total de aproximadamente medio millón de viviendas (FLACSO et al., 2010). La población que habita en zonas marginales es más vulnerable a los efectos de los desastres y la delincuencia. En algunos casos, los hogares con ingresos por encima del 40 por ciento más pobre todavía viven en zonas marginales y sufren condiciones de vida precarias. Por ejemplo, el número de hogares que viven en zonas marginales en San Salvador superan los 30,000, un número mayor de hogares que en el 40 por ciento más pobre (véase la Figura 11). Fuente: Ferreira et al. (2013). Figura 11: Muchos viven en tugurios urbanos, incluso hogares que no están entre el 40 más pobre Número de hogares en el 40 más pobre que viven en barrios marginales urbanos, por departamento Fuente: FLACSO, MINED, y PNUD (2010) y Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM. 15 Recuadro 1. Contexto de País El Salvador es un país pequeño de ingresos medios con una gran diáspora. Cuenta con una población de 6.3 millones y un PIB de $ 23.8 mil millones en el 2012. El PIB per cápita de El Salvador se sitúa en torno a los $3,800 en términos nominales. El Salvador es el país más pequeño y más densamente poblado de América Central. La densidad de población es diez veces el promedio para la región de América Latina y el Caribe. Casi dos tercios de la población vive en áreas urbanas y menos del 1 por ciento se considera indígena. Alrededor de 2 millones de salvadoreños viven en los EE.UU. y las remesas representaron a alrededor de $ 3.9 mil millones en 2012 (más del 16 por ciento del PIB). El Salvador está expuesto a numerosos desastres na- turales, incluyendo tormentas tropicales, terremotos y erupciones volcánicas. Con una tasa de homicidios de alrededor de 41 muertes por cada 100.000 habitantes, El Salvador tiene una de las tasas más altas del mundo. Además de un alto nivel de homicidios el país también sufre de altos niveles de extorsión y otros delitos relacio- nados con pandillas callejeras, las llamadas maras. El sector de servicios da cuenta de más del 60 por ciento del PIB y la economía ha estado dolarizada oficialmente desde 2001. Desde 1991, finales de la guerra civil de doce años, El Salvador ha progresado en la consolidación de la paz y democracia, pero la política sigue polarizada. El escenario político nacional está dominado por dos partidos políticos principales - Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) y Frente Farabundo Martí para la Libera- ción Nacional (FMLN). ARENA gobernó desde 1991 hasta marzo de 2009, cuando el candidato del FMLN, Mauricio Funes, ganó las elecciones presidenciales. A pesar que el traspaso del poder político marcó un hito importante en la historia política del país, el ambiente político se mantuvo altamente polarizado. El FMLN ganó la elección presidencial celebrada en marzo de 2014 por margen estrecho y el Presidente Sal- vador Sánchez Cerén asumió el cargo el 1 de junio de 2014. Los objetivos duales de acabar con la pobreza extrema e impulsar la prosperidad compartida están totalmente alineados con los objetivos de la nueva admi- nistración, que publicó su Plan Quinquenal de Desarrollo en enero de 2015. El Plan de Desarrollo 2014-2019 establece los objetivos de alto nivel del país, El Salvador: Productivo, Educado y Seguro. b. Conductores de pobreza y contribución de las diferentes fuentes de ingreso a la prosperidad compartida reducción de la pobreza desde el 2000, muestra la im- portancia de los ingresos salariales como fuente para 10. Los ingresos salariales y las remesas han la reducción de la pobreza (véase Figura 12), sobre jugado el papel más importante en la contribu- todo para sacar a la población de la pobreza extrema ción a la reducción de la pobreza. El análisis de la y a los hogares rurales de la pobreza. Ahora bien, las Figura 12: El mercado de trabajo ha desempeñado un papel clave en sacar a la población de la pobreza Contribuciones de las diferentes fuentes de ingreso a la reducción de la pobreza desde 2000 Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM 16 remesas han jugado un papel más importante para los los aumentos en los ingresos de los hombres, mientras hogares urbanos. El papel de las remesas, que a me- que en las zonas urbanas tanto hombres como mujeres nudo son el resultado de una decisión consciente para mostraron un patrón similar. En las zonas urbanas la migrar entre los miembros del hogar y tomar ventaja única contribución positiva a la reducción de la pobre- de los mercados laborales extranjeros como fuente de za como resultado de los ingresos salariales es la de ingresos, merece mayor atención y se discutirá más hombres y mujeres recién empleados, pero no de los adelante. ingresos salariales del trabajo de hombres y mujeres que tenían un empleo con anterioridad. En las zonas 11. El desglose de la contribución de los ingre- rurales los dos factores, los ingresos de los trabaja- sos salariales revela diferencias significativas dores recientemente contratados y los anteriormente entre zonas urbanas y rurales. En las zonas rura- empleados, contribuyeron a la reducción de la pobreza les la contribución positiva de los ingresos salariales a (Véase Figura 13). la reducción de la pobreza se debió principalmente a 12. Las transferencias del Gobierno han desem- Figura 13: Diferentes patrones en el rol que los ingresos labora- peñado un papel limitado en la reducción de la les jugaron en las zonas rurales y urbanas. pobreza extrema, y sólo en las zonas rurales. Contribución de los ingresos laborales a los cambios de la pobre- za desde 2000. Como se muestra en la Figura 12, el papel de las trans- ferencias del gobierno ha sido limitado en la reduc- ción de la pobreza. La contribución más grande de las transferencias del gobierno ha sido en la reducción de la pobreza extrema en las zonas rurales, pero incluso en este caso, la contribución ha sido limitada en com- paración con otras fuentes de ingresos: el 82 por cien- to de la reducción de la pobreza extrema en las zonas rurales se explica por el ingreso salarial, mientras que las remesas explican el 13 por ciento, y las transferen- cias del gobierno sólo el 4 por ciento. ¿Cuál fue la contribución de la des- igualdad? Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM 13. La desigualdad ha disminuido, lo que con- tribuye positivamente a la prosperidad com- Figura 14: Coeficiente Gini entre hogares urbanos, rurales y Figura 15: Coeficiente Gini en El Salvador y países comparables. nacionales. Últimos datos disponibles Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM 17 partida. El coeficiente Gini para ingresos se redujo 15. La disminución de la desigualdad fue im- de 0.49 en 2004 a 0.44 en 2012, un descenso ligera- pulsada en gran medida por los ingresos sa- mente superior al observado para América Latina en lariales en ambos entornos urbanos y rurales. su conjunto. A pesar de este decremento, la desigual- A nivel nacional, el ingreso salarial explica el 72 por dad sigue siendo superior a la media de los países de ciento de la disminución de la desigualdad de ingre- renta media baja y de otros países comparables (véase sos desde 2000, mientras que las remesas explican el el recuadro 2 que explica la metodología utilizada para 7 por ciento, y las transferencias del gobierno explican derivar un conjunto de países comparables), aunque únicamente el 3 por ciento de la reducción de la des- no es así cuando se compara con el resto de América igualdad global. La función del ingreso salarial en la Latina. El ingreso acumulado del 40 por ciento más disminución de la desigualdad es aún más importan- pobre en El Salvador es alrededor del 16 por ciento del te en el caso de los hogares rurales, donde se explica ingreso nacional total, más alto que el promedio para totalmente el 89 por ciento de la disminución de la América Latina y el Caribe, que se sitúa en el 11 por desigualdad y las remesas sólo el 1 por ciento. El pa- ciento. pel limitado que desempeñan las remesas, a pesar del gran volumen de estas transferencias, se explica por el 14. El hallazgo del decremento en el coeficiente hecho de que las remesas son recibidas por los hogares de Gini es importante para dar cuenta de las a lo largo de toda la distribución del ingreso (como se diferentes tasas de inflación experimentadas explica en el capítulo 3 sobre Inclusión). por los distintos deciles de la distribución del ingreso. La disminución de la desigualdad, medida ¿Cuál fue la contribución del creci- por el coeficiente de Gini no se debe a que se utilizó un índice de precios al consumidor que puede enmas- miento? carar las tendencias divergentes en los precios que enfrentan las personas con diferentes niveles de in- 16. El crecimiento económico fue el principal gresos. El ajuste de las tasas de inflación para deciles conductor de la reducción (limitada) de la po- específicos se traduce en una tasa menor pero similar breza. A fin de explorar el papel que el crecimiento de reducción en el coeficiente de Gini desde el 2000. ha jugado en la reducción de la pobreza, se llevó a cabo Aun cuando en el cálculo estándar el coeficiente de una descomposición Datt-Ravallion de los cambios en Gini disminuyó en 6 puntos porcentuales utilizando la pobreza, la cual trata de identificar las contribu- las tasas de inflación ajustados en deciles específicos, ciones relativas del crecimiento y las variaciones en resulta en una disminución de alrededor de 4 puntos la desigualdad para cualquier cambio dado en la po- porcentuales.4 breza. Antes de la crisis económica mundial de 2008, cuando la pobreza en términos de US$4/día se redujo en El Salvador, el crecimiento representó alrededor 4 Banco Mundial, “Inequality in a Lower Growth Latin America”, Informe Semi-anual de la Oficina del Economista en Jefe del Banco Mundial para América Latina y el Caribe, del 72 por ciento de la reducción de la pobreza, mien- Otoño 2014:55 Recuadro 2. Comparación con Países Pares Este DSP compara a El Salvador con los demás países en la misma región (América Latina y el Caribe), los países clasificados con la misma renta (renta media baja) y con un conjunto de países estructuralmente simi- lares (“pares estructurales”). Los pares estructurales son países en cualquier parte del mundo que cumplen con tres criterios que también definen a El Salvador: • Población entre 3 y 12 millones (la población de El Salvador es de 6.4 millones de habitantes) • PIB per cápita entre $ 2.500 y $ 6.000 (el PIB per cápita de El Salvador es de $ 3.800) • Con una emigración y remesas netas positivas de al menos el 3 por ciento del PIB Utilizando los criterios anteriores los pares estructurales para El Salvador son: Armenia, Bosnia y Herzego- vina, República Dominicana, Georgia, Serbia y Túnez. Las referencias a los “pares estructurales promedio” en este DSP indican el promedio no ponderado para estos países (entre ellos El Salvador). 18 tras que la desigualdad alrededor del 28 por ciento.5 Figura 16: Los ingresos laborales dan cuenta de la disminución El Salvador se ha beneficiado de una alta elasticidad en la desigualdad. Contribución de las diferentes fuentes de ingresos a la reducción entre crecimiento-pobreza, especialmente para la po- de la desigualdad desde 2000. breza extrema. Se estima que durante la década de 2000, el cambio de uno por ciento en el PIB se asoció con un cambio del 2.2 por ciento en la pobreza extre- ma (Cadena et al, 2013). 17. Teniendo en cuenta el bajo crecimiento global, el aumento de los ingresos del 40 por ciento más pobre ha sido inusualmente alto. Las estimaciones utilizando la metodología de Dollar, Kleinberg, y Kraay (2013) sugieren que el crecimiento del 40 por ciento más pobre en El Salvador fue siete veces mayor de lo previsto, dado el crecimiento pro- medio de su ingreso. Este hallazgo se mantiene incluso si el modelo se re-estima asumiendo que el país tiene Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM el sesgo pro-pobre promedio de la región latinoame- ricana. También vale la pena señalar que los ingresos en El Salvador ha sido significativamente menor que del 40 por ciento más pobre crecieron más rápido que en los países con niveles de ingreso y características los de la población total en todas las áreas geográficas, estructurales similares, o cualquiera de los otros con- como se explicó anteriormente. juntos de comparadores (ver Figura 17). Por ejemplo, el crecimiento del PIB per cápita de El Salvador ha 18. Resulta preocupante que, durante un pe- sido el más bajo entre su grupo de pares estructurales. ríodo prolongado de tiempo, el crecimiento Entre los 48 países de renta media baja para los que hubiese permanecido bajo, convirtiéndose en se dispone de datos, El Salvador clasificó en el cuar- un lastre para la prosperidad compartida. Des- to inferior. Por otra parte, el crecimiento del país se de el año 2000, el crecimiento del PIB real per cápita ha mantenido por debajo de sus pares por un período prolongado y la tendencia ha sido la de descender aún 5 Desde 2007 al 2012 los cambios en pobreza ($4/día) fueron demasiado pequeños para más (véase la Figura 18). Si bien el impacto de la crisis realizar esta descomposición. económica mundial de 2008 fue significativo, la vola- Figura 17: El crecimiento del PIB per cápita en países compara- Figura 18: El crecimiento de El Salvador ha sido bajo durante un bles ha sido mucho mayor. período prolongado. Crecimiento medio anual del PIB real per cápita 2000-2013, Crecimiento del PIB, porcentajes. porcentajes. Fuente: Banco Mundial. Fuente: Banco Mundial. 19 tilidad del crecimiento ha disminuido con el tiempo y paz. De hecho, el número promedio de migrantes por no ha sido particularmente alta.6 año aumentó. En la década de 1980, el país perdió 19. Las perspectivas de desarrollo de El Salva- anualmente alrededor de 29,000 personas debido a la dor están influenciadas en gran medida por migración. En la década de 1990, esta cifra aumentó cuatro características principales: una gran hasta alrededor de 63,000 por año y se mantuvo cerca diáspora, frecuentes desastres naturales, alta de los 62,000 en la primera década del siglo 21. Sólo criminalidad y violencia, y una economía dola- después de la crisis económica mundial se experimen- rizada. El resto de esta sección presenta estas cuatro tó una disminución de la migración, con un promedio características claves, que dan forma tanto a los retos de alrededor de 37,000 emigrantes por año entre 2010 de desarrollo como al espacio para las intervenciones a 2012, aunque es demasiado pronto para asegurar si de políticas. esto es sólo un fenómeno temporal o la reversión de una tendencia de larga data. Las encuestas de opinión c. Principales características de pública indican que el 23 por ciento de los salvadore- país que afectan el desarrollo ños tiene la intención de emigrar, uno de los niveles más altos entre los países de América Latina (LAPOP 2012 encuestas). Una gran diaspora 22. Existe una mayor probabilidad de que los 20. Alrededor de uno de cada tres salvadore- migrantes sean más jóvenes, un poco más edu- ños vive en el extranjero, especialmente en los cados y del sexo masculino. Alrededor del 60 EE.UU. Cerca de 2 millones de hispanos de origen por ciento de aquellos que emigraron lo hicie- salvadoreño residían en los Estados Unidos en 2011, ron cuando tenían entre 15 y 30 años de edad según la Encuesta de la Comunidad Americana de la (PNUD). Los migrantes también son un poco más Oficina de Censos de los EE.UU (US Census Bureau’s educados que los que se quedan. El porcentaje de la American Community Survey). Los salvadoreños que población de El Salvador entre 25-55 años que ter- caen bajo este perfil estadístico son aquellas personas minó la escuela secundaria es sólo el 31 por ciento. que se autoidentificaron como hispanos de origen sal- En contraste, la población salvadoreña nacida en los vadoreño; lo que significa que ellos mismos son inmi- EE.UU. entre las edades de 25-55 años de edad que grantes salvadoreños o bien que sus ancestros son de terminó la escuela secundaria es del 45 por ciento El Salvador (Brown y Patten, 2013). De los 2 millones (esto considera solo a aquellos que emigraron a los de salvadoreños autodeclarados en los EE.UU., 1.2 EE.UU. a los 18 años o más, con el fin de excluir a los millones nacieron en El Salvador y emigraron a los que pudieron haber emigrado cuando niños y comple- EE.UU., mientras que 800,000 son descendientes de tado la escuela secundaria en los EE.UU.; datos de la migrantes salvadoreños, pero nacieron en los Estados Encuesta sobre la Comunidad Estadounidense 2013). Unidos. Incluso si sólo tomamos en cuenta los 1.2 mi- Entre los 2 millones de salvadoreños en los EE.UU. llones de migrantes nacidos en El Salvador como el el porcentaje de hombres (51.5 por ciento) es mayor stock relevante de migrantes, esto implica que más de que entre los salvadoreños en El Salvador (donde los uno de cada cinco salvadoreños residen en los EE.UU. hombres representan sólo el 47.1 por ciento de la po- blación). Un análisis multivariante de los factores que 21. El ritmo de la migración se aceleró en la explican la intención de migrar entre los residentes de década de los ochentas en el contexto de la Centroamérica –según lo informado por los entrevis- guerra civil y se aceleró nuevamente después tados por la Encuesta de opinión Pública Latinoame- de terminada la guerra. Durante las últimas tres ricana– ofrece ideas importantes sobre lo que puede décadas, un promedio de 60,000 salvadoreños han estar detrás de la decisión de migrar (Hiskey et al, emigrado anualmente. Aun cuando la primera ola de 2014). El factor más significativo correlacionado con migración coincidió con la guerra civil, el ritmo de la la intención de migrar es la edad, donde las personas migración no se ralentizó después que se aseguró la entre 16 y 29 años tienen más probabilidad de querer 6 La desviación estándar de las tasas de crecimiento o de la brecha de producción desde migrar. El segundo factor más importante correlacio- el año 2000 ha sido inferior a la media para la región de América Latina y el Caribe, y similar a la media de los países de renta media baja. Sin embargo, el crecimiento ha sido nado con la intención de migrar, después de la edad, tan bajo en El Salvador, que una medida alternativa de la volatilidad que tenga esto en es el ser receptor de remesas, lo cual está relacionado cuenta, como el coeficiente de variación, muestra una imagen ligeramente diferente ya sea que El Salvador haya sido afectado por una mayor volatilidad que otros países de con los lazos del individuo con una red activa de mi- América Latina y el Caribe (véase el anexo). grantes. Tanto la delincuencia como la victimización 20 por corrupción son también predictores significativos 25. Los desastres debido al exceso de lluvias de las intenciones de migrar, seguido por el género son frecuentes. El país se encuentra en la zona sub- (con hombres con mayores probabilidades de migrar, tropical de huracanes, por lo tanto, está sometido a consulte Hiskey et al, 2014). las tormentas del Atlántico y a las del Pacífico. Entre 2009 y 2013, las pérdidas anuales promedio por ci- 23. La migración se ha convertido en el cami- clones tropicales fueron de 1.1 por ciento del PIB. La no para encontrar empleo para la mayoría de tormenta tropical Ida en 2009 causó pérdidas econó- jóvenes salvadoreños. Debido al gran número de micas que ascendieron a US$315 millones (o 1.4 por migrantes, su perfil de edad, y una mayor propensión ciento del PIB) y afectaron a más de tres millones de a participación en la fuerza laboral entre migrantes, personas, mientras que la tormenta tropical Agatha se estima que en los últimos tres decenios dos de cada causó pérdidas por US$111 millones en 2010. Más re- tres salvadoreños que ingresaron a la fuerza laboral cientemente, la depresión tropical 12E, en octubre de encontraron un trabajo fuera del país.7 Como resul- 2011, afectó al 70 por ciento de todos los municipios y tado de las grandes migraciones, los EE.UU. se ha fue el fenómeno meteorológico más grave registrado convertido en una “sociedad de referencia” para los en El Salvador. La población afectada por el evento salvadoreños (PNUD, 2013), mientras que los facto- se estimó en 1,424,091 personas (55 por ciento de la res que impulsan a la migración son la falta de opor- población del país), de las cuales más de 56,000 tu- tunidades o la inseguridad. Las grandes comunidades vieron que evacuar sus casas. Los daños económicos de salvadoreños que están bien establecidas en los y pérdidas causadas por la depresión tropical 12E en EE.UU. proporcionan redes que atraen y facilitan la El Salvador se estimaron en US$902 millones, lo que migración. representó el 4.3 por ciento del PIB del país en 2010. Además, las sequías también han tenido grandes re- Desastres naturales frecuentes percusiones socioeconómicas, por ejemplo, en 1998 y 2001, dañaron los cultivos de 400,000 personas que 24. Los desastres causados por fenómenos na- viven con ingresos de subsistencia. turales plantean un desafío importante al de- sarrollo y han causado importantes pérdidas 26. Por otra parte, un alto porcentaje de la po- económicas en las últimas décadas. El Salvador blación del país vive a lo largo de seis volcanes está expuesto a una variedad de riesgos naturales, activos y en zonas muy expuestas a riesgos geo- incluidos los peligros hidro-meteorológicos y geofísi- lógicos. Los dos últimos grandes terremotos de enero cos, y tiene un historial de terremotos destructivos, y febrero de 2001 dieron lugar a pérdidas económicas erupciones volcánicas, tormentas tropicales y sequías. de US$1,850 millones, lo que representó aproximada- Ocupó el segundo lugar entre los países con mayor ex- mente el 13 por ciento del PIB de 2001. Estos terremo- posición al riesgo económico y a dos o más riesgos, así tos mataron a 1,159 personas y afectaron a 1.6 millones como al porcentaje más alto de la población total que de personas. Otros terremotos importantes en el siglo enfrenta un riesgo relativamente alto de morir (Dilley pasado incluyen los de 1986 (1,500 muertos) y 1917 et al., 2005). Entre 1982 y 2005, la naturaleza cobró la (1,050 muertos). Las pérdidas nacionales estimadas vida de cerca de 6,500 personas a un costo económico de un terremoto cada 100 años totalizan US$5,700 estimado de más de US$16 mil millones (en US$ cons- millones (25 por ciento del PIB actual). Por otro lado, tantes de 2008), debido a los desastres.8 los mayores centros de población se encuentran cer- ca de volcanes activos. San Miguel, la segunda ciudad más grande del país, con alrededor de 250,000 habi- 7 Ver PNUD (2013: 95). El número es tan alto que vale la pena explicarlo en detalle: durante las últimas tres décadas, cada año, 20,000 personas ingresan al grupo etario tantes, se encuentra a sólo 7 kilómetros de distancia de de 15-30 años en El Salvador, de los cuales alrededor de 11,000 estaban empleados. En un volcán (Chaparrastique), que ha tenido cinco erup- comparación, de más de 60,000 inmigrantes cada año, alrededor de 36,000 estaban en el grupo de 15-30 años de edad. Dada la tasa de participación laboral del 77 por ciento de ciones en las últimas dos décadas. La ciudad capital los inmigrantes salvadoreños en los EE.UU., y una tasa de desempleo del 10 por ciento de San Salvador, con más de un tercio de la población entre los migrantes salvadoreños en los EE.UU. (CEMLA, BID y FOMIN, 2013), se puede es- timar que durante las últimas tres décadas, cada año, alrededor de 24,000 salvadoreños del país, también se encuentra junto a un volcán activo entre 15-30 años de edad logró obtener un empleo en los EE.UU (Quetzaltepec) con una historia de grandes erupcio- 8 El uso del término de “desastres naturales” debe entenderse como desastres activados por eventos naturales, ya que de hecho un desastre únicamente surge cuando un evento nes, la última de las cuales tuvo lugar en 1917. natural se encuentra con actividad humana, en particular, con una ubicación inadecuada de las viviendas, infraestructura inadecuada, etc. A menudo se pueden prevenir los desastres (o por lo menos minimizarlos) al mejorar la planificación del uso de la tierra, las normas de construcción, etc. 21 Altos niveles de delincuencia y originadas en los EE.UU. entre los migrantes salvado- reños. Muchos de los miembros de las pandillas fue- violencia ron posteriormente deportados a El Salvador, a menu- do después de haber cumplido penas de prisión en los 27. El crimen y la violencia ponen en riesgo la EE.UU. Estos pandilleros deportados trajeron consigo sostenibilidad de los logros sociales. El Salva- a las maras a El Salvador, y se han convertido en una dor se enfrenta a un reto particularmente di- empresa criminal que atrae a muchos jóvenes desfa- fícil por la delincuencia y la inseguridad. Un in- vorecidos, en parte debido al fuerte sentido de iden- dicador de la gravedad de la criminalidad es el hecho tidad que las maras despiertan en ellos. El aumento que El Salvador aparece desde 2000 como uno de los de las deportaciones desde los EE.UU. en los últimos 5 países con la tasa de homicidios más alta del mun- años también ha contribuido a engrosar las filas de las do (ONUDD, 2013). Desde el año 2000, el número de maras en El Salvador. Un tercer factor clave es el au- homicidios siempre ha estado por encima de 30 por mento en el tráfico de drogas a través de Centroamé- 100,000 habitantes, cinco veces la media mundial, y rica en los últimos años, con las maras y cárteles de la alcanzó su punto máximo en más de 60 homicidios por droga ahora cada vez más atados.9 Si bien la violencia cada 100,000 habitantes antes de la tregua declarada es un tema complejo, muchas de las causas que han entre maras (pandillas) en marzo de 2012. La tregua exacerbado la violencia en El Salvador tienen un fuer- desde entonces siguió su curso, pero los homicidios te componente exógeno, lo cual es evidente en la lista subieron de nuevo en 2014. Se estima que los costos de factores mencionados anteriormente. económicos de la violencia en El Salvador rondan en alrededor del 11 por ciento del PIB, incluidas las pér- 29. Dadas las débiles instituciones, la delin- didas materiales, seguridad pública y privada, y costos cuencia plantea un desafío a la capacidad del de salud (Banco Mundial, 2011; Acevedo, 2008). En Estado para hacer cumplir la ley, socavando 2010, la delincuencia superó a la economía como el la confianza económica. El Estado no es capaz de problema número uno en el país, según la percepción ofrecer seguridad ciudadana. La impunidad es alta, de la población (véase más adelante en el capítulo de con una tasa de condena penal de menos del 5 por Sostenibilidad). La delincuencia es un problema de ciento. Esto contribuye a la falta de confianza en las desarrollo clave para El Salvador. instituciones públicas e incluso a la preocupación de algunos miembros del público sobre una posible cap- 28. La violencia en El Salvador tiene múltiples tura del Estado. La policía y el poder judicial son vistos causas, algunas de las cuales son externas. En como entidades corruptas por la mayoría de la pobla- primer lugar, la historia de la guerra civil y la amplia ción, mientras que la Corte Suprema tiene el nivel más disponibilidad de pequeñas armas de fuego en el país bajo de confianza, entre las principales instituciones fueron propicias para el afianzamiento de la violencia. públicas, por parte de los ciudadanos. La falta de con- Un segundo factor clave es el aumento de las maras, fianza en la policía ha resultado en que el número de personal de seguridad privada supera en número a la Figura 19: El crimen está entre los más altos del mundo Homicidios por 100,000, promedio 2000-2012 fuerza policial. Los costos de seguridad privada son sustanciales y afectan la competitividad de las empre- sas salvadoreñas (ver Figura 20). Las amenazas y las extorsiones se han generalizado.10 Aun cuando a me- nudo no se tiene evidencia contundente, las encuestas existentes indican que por temor a la delincuencia un número importante de pequeñas empresas han res- pondido, por ejemplo, reduciendo las horas de ope- 9 El Banco Mundial (2011) y Shifter (2012) proporcionan un buen panorama general de la creciente literatura sobre la delincuencia en Centroamérica. Sin embargo, esta litera- tura aún sufre de cantidades limitadas de información que podrían permitir empíricos robustos. Para ver un intento temprano de la conducción de dicho trabajo empírico, consultar Cruz et al. (2001). 10 La tasa de homicidios cayó drásticamente de 70 por cada 100,000 habitantes en 2011 a 36 en 2012, y 39 en 2013, como resultado de una tregua entre maras. Sin embargo, el robo, la extorsión y las amenazas reportadas por la población en las encuestas antes y después de la tregua muestran niveles casi idénticos de victimización: 23 por ciento en Fuente: UNODC (2013). 2011, y 24 por ciento para el período mayo 2012 a abril 2013 (IUDOP, 2014). 22 ración. La extorsión a veces puede ser tan alta, y su precios está a la par con Panamá, que tiene un sistema cobro tan brutal, que algunas empresas simplemente bancario muy abierto y competitivo. Sin embargo, la están optando por salirse del negocio (ver Figura 21). transmisión de las tasas de interés de los Estados Uni- Ir a la policía a presentar una queja es raro debido a la dos a El Salvador todavía depende en gran medida de falta de confianza en las instituciones de seguridad y al las condiciones en el sistema bancario y la sostenibili- temor a represalias. dad fiscal vista desde el mercado, ya que estos factores explican más de la mitad de la variación en la brecha Una economía dolarizada de tasa de interés entre El Salvador y los Estados Uni- dos. Estos resultados sugieren que el progreso en la consolidación fiscal y el mantenimiento de una sólida 30. El Salvador dolarizó su economía oficial- gestión de riesgos en el sistema bancario son elemen- mente en 2001. Desde 1993 hasta 2000, El Sal- tos cruciales que permitirán a El Salvador disfrutar vador operó bajo un tipo de cambio fijo. Al 1 de plenamente de los beneficios potenciales de las bajas enero de 2001, el dólar se convirtió en la moneda de tasas de interés y la transmisión rápida de la política curso legal; la decisión de adoptar el dólar estadouni- monetaria a la economía nacional ofrecida por la do- dense como la moneda oficial se hizo en el contexto larización oficial. de fundamentos macroeconómicos sólidos: inflación baja y estable, una economía creciente, deuda pública 34. En tercer lugar, mientras que la mayor in- y externa manejable y un sistema bancario estable. El tegración real y financiera de El Salvador con acuerdo de divisas se ha mantenido estable y no está la economía de Estados Unidos ha estado en ni ha estado en riesgo. línea con la de la región desde la dolarización, el aumento de la correlación con el ciclo de los 31. La adopción del Dólar de los EE.UU. como Estados Unidos ha superado el de la región. La moneda local ha impactado la economía de va- correlación de crecimiento de la producción año tras rias maneras. En primer lugar, los diferenciales de año ha aumentado de menos 0.3 bajo fijación a 0.7, inflación con los EE.UU. y otros socios comerciales se mientras que la correlación de la inflación año tras año han mantenido bajos. La inflación anual en El Salva- se ha elevado a 0.8 de 0.3 por ciento. Parte de esta sin- dor tiene un promedio de 3.2 por ciento desde el año cronización podría deberse a los efectos de la misma 2000. La inflación también es similar tanto para el 40 dolarización oficial. Cuando se compara con otros paí- por ciento más pobre como para el 60 por ciento más ses de la región que operan bajo un tipo de cambio fijo, rico de los hogares, con un promedio de 3.6 y 3.8 por no hay pruebas que el paso a una política de tipo de ciento anual respectivamente desde el año 2000. cambio más flexible produciría mejoras considerables en términos de estabilización cíclica para El Salvador. 32. En segundo lugar, la dolarización total con- tribuyó a una reducción en el nivel de las tasas 35. Una economía totalmente dolarizada exige de interés a través del efecto sobre la prima que el país preste especial atención a contar cambiaria. En comparación con la fijación, la dola- con un sistema financiero sólido y una política rización completa condujo a una disminución de 4 a fiscal prudente. La ausencia de un prestamista de 5 puntos porcentuales en las tasas de interés de los última instancia pone énfasis adicional en la preven- bancos comerciales. Los correspondientes beneficios ción de situaciones de estrés en el sistema financiero. estáticos netos del sector privado no financiero se es- Del mismo modo, ya que las autoridades no pueden timan en 0.5 por ciento del PIB. Las ganancias para el recurrir a la política monetaria y de tipo de cambio Gobierno de un menor coste de la deuda interna neta para amortiguar choques, la política fiscal se convierte de los ingresos por señoreaje perdidos se estiman en en el único instrumento a través del cual el gobierno 0.25 por ciento del PIB (Swiston, 2011). puede llevar a cabo su política anticíclica, por lo que la construcción de amortiguadores fiscales durante los 33. Bajo fijación, las tasas de interés se deter- buenos tiempos resulta aún más importante. minaron por las condiciones del mercado in- terno con cero traspasos a precios. Bajo la do- larización oficial, el traspaso de la política monetaria a las tasas de interés de los bancos salvadoreños ha sido mucho más fuerte que bajo fijación. El traspaso a 23 Figura 20: Los costos de seguridad son una carga adicional que Figura 21: Las pequeñas empresas a menudo restringen su limita la competitividad. actividad por miedo a la delincuencia. Costos de seguridad de las empresas como porcentaje de las Porcentaje de microempresarios que han tomado una acción ventas anuales. determinada por el temor a la delincuencia. Fuente: Encuestas de Empresas del Banco Mundial. Fuente: Análisis de la Encuesta de USAID por el Banco Mundial. 24 II. Determinantes del crecimiento económico a. Conductores de crecimiento Las exportaciones se situaron en el 41 por ciento del PIB, mientras que las importaciones ascendieron a 36. La descomposición del crecimiento sugiere 61 por ciento del PIB. La brecha entre la proporción una modesta contribución al crecimiento de de exportaciones e importaciones sigue aumentando, la productividad total de factores y una dismi- ya que el crecimiento de las importaciones sigue su- nución del capital. En las últimas dos décadas, la perando el de las exportaciones. De 2010 a 2013, las desaceleración del crecimiento se puede atribuir a la importaciones crecieron en 2.5 por ciento anual mien- disminución de las contribuciones al crecimiento del tras que las exportaciones crecieron en 1.5 por ciento capital y de la productividad total de factores (PTF), anual. El crecimiento ha sido lento en todos los sec- mientras que el aumento en la contribución del traba- tores económicos. Con la excepción de la minería, un jo no ha sido suficiente para compensar los otros fac- sector que representa menos del 1 por ciento del PIB, tores (ver Figura 22). La contribución decreciente del ningún sector ha crecido por encima del 3 por ciento capital y PTF es el resultado de una baja tasa de capital anual en el período 2010-2013. Entre los sectores de y de una tasa de acumulación de capital decreciente. mejor desempeño están la construcción, que creció al El Salvador se destaca por tener una tasa de inversión 2.3 por ciento anual, y los servicios del Gobierno, que más baja que sus comparadores y por su tendencia a crecieron al 2.8 por ciento anual. Entre los sectores la baja (ver Figura 23). La formación bruta de capital más importantes de la economía, la industria manu- desde 2013 se ha fijado en alrededor del 14 por ciento facturera creció en 1.5 por ciento anual, y la hotelería y del PIB, situando a El Salvador en el decil más bajo de comercio minorista crecieron en 1.8 por ciento anual. los países de todo el mundo. Tanto la inversión pública como la privada es baja (ver Figura A.12 en el anexo). 38. Si bien el crecimiento es bajo en todos los sectores, los transables se desempeñaron de 37. El alto consumo impulsa el crecimiento y manera inferior a los no transables. El Salva- la importación de combustibles. El consumo dor abrió su economía de manera significativa en la como proporción del PIB alcanzó el 102 por ciento década de 1990. El arancel promedio bajó del 22 por en 2013, un valor más alto que el de cualquiera de los ciento en 1990 al 2.5 por ciento en 2000, y se ha re- países comparables y entre los más altos del mundo. ducido aún más desde entonces. Al momento de esta Figura 22: Baja contribución de la productividad total de los Figura 23: Contribución decreciente de la inversión. factores al crecimiento. Formación bruta de capital (promedios de cinco años), porcen- Contribución de los diferentes factores de producción al creci- taje del PIB. miento económico, puntos porcentuales. Fuente: Banco Mundial. Fuente: Banco Mundial. 25 Figura 24: El ascenso y caída de la maquila. países (Lederman et al, 2014: 12). Como resultado de Exportaciones de maquila y otros bienes, en miles de millones ello, y a pesar de la apertura y orientación hacia el ex- de dólares estadounidenses. terior de El Salvador (con exportaciones e importacio- nes por más del 100 por ciento del PIB), el crecimiento de las exportaciones no se ha mantenido al día con sus comparadores (ver la Figura 25). 39. Las presiones de la competencia externa en la manufactura han dado lugar a un menor número de puestos de trabajo en la industria manufacturera. El empleo en los servicios ha crecido, pero con una menor productividad. A pesar de que la economía aún conserva una base de manufactura relativamente grande, pocos empleos se están generando en este sector. La manufactura en su Fuente: Banco Mundial punto más alto representó el 33 por ciento del empleo, pero desde entonces ha caído a 27 por ciento (ver Fi- gura A.9 en anexo). Como los puestos de trabajo en los Figura 25: Crecimiento de las exportaciones por debajo de su servicios tienen una productividad laboral más baja desempeño. que en la manufactura esta transformación estructural Crecimiento real de las exportaciones, media del cambio porcen- tual anual 2000-2013. ha disminuido realmente la productividad. 40. La disminución de las exportaciones de ma- quila textil se debe en parte a la creciente com- petencia de productores con salarios bajos. Entre los 25 países exportadores de ropa más impor- tantes del mundo, los costes salariales de El Salvador están en el rango medio (ver Figura 26). Hay numero- sos países productores de prendas de vestir con sala- rios significativamente más bajos que en El Salvador. Por ejemplo, los salarios mínimos de los trabajado- res de la industria de prendas de vestir en la India o Vietnam son un tercio más bajos que en El Salvador. Fuente: Banco Central de El Salvador. Esto implica que para que la industria textil pueda ser competitiva en El Salvador tiene que especializarse en apertura, se esperaba que El Salvador se beneficiaría actividades de mayor valor. La presencia de produc- de su acceso a los mercados mundiales. Inicialmen- tores de salarios relativamente altos entre los 25 paí- te, las exportaciones de maquila, típicamente textiles ses exportadores de ropa más importantes del mundo ensamblados en El Salvador para su exportación a los (como se muestra en la Figura 26) sugiere que sigue EE.UU., se dispararon.11 Sin embargo, desde media- siendo posible ser competitivo en la industria siempre dos de la década de 2000, la competencia de otros que se logre una mayor productividad. países comenzó a erosionar la competitividad de las exportaciones de maquila salvadoreña, que comen- 41. Adicionalmente, la competitividad se ha zaron a caer en términos absolutos (véase la Figura visto socavada. Existen muchos indicios de que 24). Mientras que otras exportaciones han aumentado la competitividad está bajo presión. Entre las no lo han hecho a un ritmo lo suficientemente rápido pocas empresas salvadoreñas que entran al mercado como para compensar la disminución de las exporta- de exportación, El Salvador tiene la segunda tasa más ciones de maquila. Pocas empresas tratan de ingresar baja de supervivencia de exportadores entre un con- al mercado de exportación en comparación con otros junto de 29 países para los que hay datos compara- 11 En 2005, los Estados Unidos dieron cuenta del 84 por ciento de todas las exportaciones bles disponibles.12 Otra señal de una competitividad de maquila, un 90 por ciento de las cuales fueron de productos textiles. Antes de 2004, los datos sobre exportaciones de maquila no estaban desagregadas por país de exporta- ción o producto. 12 Ver Lederman et al. (2014). 26 Figura 26: Hay competidores globales en la industria de las prendas de vestir con niveles salariales más bajos. Salarios mínimos mensuales en la industria de la confección de los 25 principales países exportadores de prendas de vestir, en US $ a enero de 2014 (tasas más bajas y más altas relevantes aplicable a trabajadores no cualificados) Fuente: OIT (2014). Singapur no tiene un salario mínimo y está omitido. Figura 27: Términos de intercambio y tipo de Figura 28: Las presiones de competitividad se sienten cambio efectivo real. más fuertes en los bienes transables. Índices, Enero 2000=100 Indices, 1990=100 Fuente: Banco Central de El Salvador. Fuente: Cabrera (2014). limitada es el hecho de que las exportaciones se con- cayendo en relación con los no transables, mientras centran en términos de productos, destinos y empre- que la productividad en transables supera los no tran- sas.13 La evolución diferente de los sectores de bienes sables (ver la Figura 28). transables y no transables también es indicativo de las presiones de competitividad sobre los bienes transa- 42. Los términos de intercambio negativos han bles. Los precios y salarios en el sector transable están contribuido al mal desempeño en los bienes 13 Dos de los mercados de destino dan cuenta del 90 por ciento de las exportaciones transables. El aumento de los precios del petróleo y únicamente 15 empresas generan 37 por ciento de las exportaciones (Berti, 2014). El durante la década del 2000 y las presiones de precios origen de las exportaciones también está concentrado (ver anexo). El índice de Herfindahl de las exportaciones entre 2009-2011 fue de .05, más bajo que el promedio para América a la baja de los textiles de la competencia mundial lle- Latina y el Caribe, los países de renta media baja y el mundo (0.17, 0.23, y 0.21 respecti- vó a una evolución negativa general de los términos de vamente) pero más altos que el promedio para los pares estructurales (0.04). 27 intercambio en la última década en El Salvador (véase Figura 30: La inversión extranjera directa se concentra en el la Figura 27). Además del empeoramiento de los tér- sector terciario para servir al mercado interno Proporción de la inversión extranjera directa por sector destina- minos de intercambio, el aumento de la competencia a tario en los países de ALC, porcentaje nivel mundial ha dado lugar a una disminución en los volúmenes de exportaciones de textiles salvadoreños. El índice del volumen de las exportaciones de maquila que se fijó en 100 en el año 2005, se redujo casi inme- diatamente durante los años siguientes, a 64 en 2013. 43. El país ha experimentado una apreciación del tipo de cambio real. El tipo de cambio efectivo real medido utilizando la inflación permanece estable. Sin embargo, si tomamos en cuenta la evolución de la productividad y los salarios vemos que el tipo de cambio real, que había sido devaluado en la década de 1990, se ha apreciado en las últimas dos décadas y ya no está devaluado (Cabrera, 2014). De hecho, las es- timaciones recientes de equilibrio del tipo de cambio real efectivo sugieren una sobrevaloración de hasta un 9 por ciento y un déficit de cuenta corriente ajustado Fuente: Jefe Oficina Economista del Banco Mundial para América Latina y el Caribe, Informe Semestral (abril de 2014). al ciclo de cerca del 1 por ciento del PIB superior a su valor de equilibrio (FMI, 2015A). Figura 29: La inversión extranjera directa es baja. bajos, incentivos fiscales, y acceso especial al mercado Promedio 2000-13, porcentaje del PIB. estadounidense. Este modelo se erosionó rápidamen- te en la década del 2000 a medida que los EE.UU. abrió su mercado a nuevos competidores (CEPAL, 2003). Atraer la inversión extranjera directa ha de- mostrado ser todo un desafío. El Salvador se destaca por haber atraído mucha menos IED que sus compa- radores desde 2000 (véase la Figura 29). Los influjos de IED también son inferiores a un valor de referencia estimado de una regresión que controla a la población y al PIB (Lederma n et al, 2014: 1 24). Además, cer- ca del 80 por ciento de los flujos de IED han entra- do al sector servicios, poco al sector manufactura, y al primario y extractivos (véase la Figura 30). Cuando el país se abrió, se esperaba que la IED se centraría en actividades orientadas a la exportación y no en el sector de los servicios domésticos como ocurrió en la década de 2000. Un análisis reciente de la IED, inclu- yendo un estudio de los posibles inversores, identificó que los incentivos fiscales existentes ya no son eficaces y que se requiere una agenda de competitividad más Fuente: Banco Mundial amplia.14 44. Dada la competitividad externa erosionan- b. ¿Cuáles son los factores que te, la limitada inversión extranjera que ha sido más limitan el crecimiento? atraída se ha centrado en atender al mercado interno. El modelo bajo el cual se desarrolló la ma- Revisión de los puntos de análisis quila en El Salvador fue el de atraer inversión extran- jera directa (IED) con base en salarios relativamente 14 “El Salvador Investment Reform Memorandum” (Grupo del Banco Mundial, 2015 próximo). 28 existentes de la baja inversión como Este diagnóstico de crecimiento actualizado concluye que hay dos restricciones vinculantes al crecimiento: causa inmediata del bajo la seguridad / delincuencia y la baja productividad crecimiento del sector transable. El análisis, sin embargo, añade la advertencia de que se necesitan más datos para deter- 45. El bajo crecimiento económico que ha ca- minar la criticidad de las restricciones al crédito a las racterizado a El Salvador en las últimas décadas pymes, el cambio climático, la eficacia del Gobierno en ha sido el foco de mucho estudio. El Salvador fue el comercio, justicia, educación, y migración. uno de los primeros estudios de caso de la metodo- logía “diagnóstico del crecimiento” (Hausmann y Ro- 48. El Banco Mundial también ha producido drik, 2005). Estos autores destacan el relativamente una serie de análisis enfocados en el crecimien- escaso número de nuevos productos que entran en la to en El Salvador. El Memorando Económico de País canasta de exportación de El Salvador como evidencia 2003 compara a El Salvador con los países de ALC en de una falta de “auto-descubrimiento” de las empresas una serie de determinantes del crecimiento, e identifi- salvadoreñas por nuevas industrias. La baja inversión ca que el ahorro y las tasas de inversión son particular- se identifica como una restricción vinculante al creci- mente bajas. Concluye dando recomendaciones sobre miento en El Salvador, pero no se puede atribuir a la la importancia de mejorar las condiciones para la in- falta de ahorros, dado que los rendimientos de capital versión (incluyendo inseguridad e infraestructura), el fueron bajos. Por lo tanto, la baja inversión se atribuye fomento de la innovación, aumento del comercio exte- a la baja rentabilidad de los proyectos. rior, y mejoramiento de la educación. El Memorando Económico de País de 1995 explora los obstáculos de orden económico sobre el crecimiento de El Salvador, 46. La baja inversión y el bajo crecimiento de comparándolo con los países asiáticos de rápido cre- la productividad correspondiente son las cau- cimiento. En él se documenta el crecimiento negativo sas más citadas del pobre desempeño del cre- de la productividad total de factores y concluye en la cimiento del país (Acevedo, 2003; Banco Central de necesidad de aumentar el capital físico y humano, la El Salvador, 2005; Zegarra et al, 2007). Sin embargo, apertura y la productividad. El resto de esta sección se han propuesto muchos otros factores como expli- actualiza algunos de los trabajos sobre los determi- caciones adicionales para el estancamiento de la eco- nantes del crecimiento económico en El Salvador. nomía salvadoreña: términos de intercambio desfavo- rables, desastres naturales, y la acumulación lenta del trabajo son también factores a menudo discutidos en ¿A qué se debe la baja inversión? la literatura (Cabrera et al., 2005). La fuerte depen- 49. Los rendimientos del capital son bajos. De- dencia en las remesas, junto con la elevada participa- jando a un lado la cuestión de si los ahorros también ción del consumo en el PIB, ha llevado a los analistas pueden restringir la inversión, a la que volveremos a etiquetar el modelo de desarrollo económico de El más adelante, la evidencia disponible sugiere que los Salvador como uno de promoción de importación de rendimientos del capital han estado frecuentemen- bienes de consumo y exportación de mano de obra te por debajo de las tasas de interés reales (USG-va, (PNUD, 2013). Algunos han llegado a argumentar que 2011: 27). La productividad del capital, según esti- la apertura de la economía salvadoreña ha sido exce- maciones desde un marco de contabilidad del creci- siva y que esto está a la raíz de los malos resultados miento, ha ido disminuyendo desde 1995. Además, económicos (Cáceres y Flores, 2013). aun cuando datos regulares sobre la utilización de la capacidad no están disponibles, se estima que la tasa de subutilización del capital puede ser alrededor del 47. Un diagnóstico más reciente del crecimien- 54 por ciento (Amaya y Cabrera, 2013). La idea de que to concluye que hay dos restricciones vinculan- los rendimientos de capital son bajos fue identificada tes al crecimiento: la seguridad/delincuencia desde hace varios años como un factor que explica el y la baja productividad del sector transable. El bajo crecimiento en El Salvador. 15 Gobierno de los Estados Unidos y el de El Salvador realizaron un análisis de las restricciones utilizando la metodología de diagnóstico del crecimiento como par- 15 Hausmann y Rodrik (2005:69) hizo notar que “La baja inversión, asociada a rendimien- tos de capital percibidos como bajos, es tanto una causa y un síntoma del reto económico te de su Alianza para el Crecimiento (USG-va, 2011). que enfrenta El Salvador.” 29 Figura 31: Los costos de energía son altos. Figura 32: La logística ineficiente es una barrera para explotar la Precio de la electricidad para uso industrial, US centavos/kwh proximidad a los EE.UU. (2012). Índice de desempeño logístico, 2012. Fuente: Estudio Regional ALC Banco Mundial sobre Precios de Energía (2015 Fuente: Banco Mundial. en prensa) .Data para El Salvador del CNE tabla 6, Q1 con la información de la SIGET Boletín 2013 Datos recogidos recientemente en las regulaciones 50. Las empresas se enfrentan a bajos ingresos del mercado de productos sugieren que el marco nor- y altos costos, incluida la energía. Las empresas mativo en El Salvador podría no ser tan conducente a se enfrentan a altos costos de producción en un núme- la competencia entre los generadores de electricidad ro de áreas. En cuanto a la energía, en parte debido a la como en otros países. Por ejemplo, en El Salvador, las alta dependencia del petróleo que representa el 36 por condiciones de acceso a la red de transporte de elec- ciento de la generación de electricidad, los precios son tricidad a terceros están sujetas a negociación, en lu- altos - especialmente para los usuarios industriales gar de regulación, lo que puede limitar la entrada de (véase la Figura 31). Aunque el sector de energía fue nuevos participantes en el mercado de generación de privatizado en la década de 1990, el tamaño pequeño electricidad. del mercado interno y el marco regulatorio han sido factores limitantes a nuevas inversiones en esta área, 51. Los costes de transporte y logística también las cuales podrían haber diversificado las fuentes de grado de incertidumbre respecto a la rentabilidad esperada de la inversión. La razón fue energía y bajado los precios.16 que la remuneración de los generadores se basó exclusivamente en el precio de contado de la energía, proporcionando un retorno sobre el capital invertido de los productores 16 La decepcionante falta de inversión en la generación de electricidad ya fue discutida marginales sólo esporádicamente, cuando los precios son altos debido a los suministros en la Evaluación del Clima de Inversión del Banco Mundial 2005, que destacó el alto limitados de los recursos hídricos. Figura 33: Cuesta más enviar un contenedor de Baltimore a San Salvador que a muchos destinos asiáticos. Precio de envío de un contenedor de 20 pies, dólares estadounidenses. Fuente: Precios cotizados desde shipping-worldwide.com para contenedores de 10 MT y 20 pies (39 metros cúbicos) valorados en US$ 20.000 (productos secos) 30 Figura 34: La baja inversión se correlaciona con la alta concen- Figura 35: Menos empresas se crean en los países con alta con- tración de mercado entre países. centración de mercado. Índice Herfindahl de concentración (por Sectores disponibles, Índice Herfindahl de concentración (por sectores disponibles, 2004-07) en el eje horizontal; formación bruta de capital fijo por 2004-07) en el eje horizontal; nuevas empresas por cada 1,000 el sector privado como porcentaje del PIB (promedio 2007-2013) habitantes en edad de trabajar (promedio de 2004 a 2012) Fuente: Banco Mundial Fuente: Banco Mundial son altos. En el índice de desempeño logístico 2012, del comercio en América Latina en un 15 por ciento El Salvador se ubica por debajo del promedio de mu- (Hummels, 2009). Sin embargo, las ineficiencias en chos de sus comparadores (ver Figura 32). Del mismo el transporte y logística también juegan un papel im- modo, el índice de conectividad del transporte marí- portante. Por ejemplo, en el transporte terrestre, hay timo de la ONU posiciona a El Salvador en el puesto muchos factores que contribuyen a elevar sustancial- 92 de 155 países. Los datos disponibles sugieren que mente los costos de transporte por carretera, como cuesta más enviar un contenedor desde la costa este por ejemplo las fricciones fronterizas, los tiempos de de los EE.UU. a San Salvador que a muchos puertos en espera, la congestión del tráfico, altos backhauls va- Asia (véase la Figura 33 abajo). En parte, esto se debe cíos, pagos informales, la delincuencia y la inseguri- a los menores volúmenes de navegación necesaria- dad.17 El transporte aéreo también presenta posibles mente asociado con el tamaño pequeño del mercado, barreras a la competencia, como los reglamentos que pero también refleja una eficacia global limitada del dan espacio a las compañías aéreas titulares para in- sector. Una reforma portuaria sigue pendiente, ya que fluir en la entrada de una nueva, a través de una fase el principal puerto, el puerto de Acajutla, tiene un me- de consulta pública durante el proceso de aprobación nor rendimiento en comparación a otros puertos de la de solicitudes de derechos de tráfico aéreo. región. Por ejemplo, un reciente análisis econométrico de la eficiencia técnica de los puertos de América Lati- 53. Varios mercados en El Salvador están in- na y el Caribe posiciona a Acajutla en el puesto 54 de usualmente concentrados, incluso para una 67 puertos analizados, con una puntuación de eficien- economía pequeña, lo cual es consistente con cia de sólo el 23 por ciento (donde la frontera técnica los datos sobre las barreras de entrada y la ri- eficiente se establece en 100) (Morales Sarriera et al., validad.18 Hay un ingreso limitado de empresas en 2013). El Salvador en comparación con otros países, (véase la Figura 34 y la Figura 35) que podría contribuir a redu- 52. La competencia limitada también afecta los cir la inversión.19 La evidencia sugiere que, de hecho, costos de transporte y logística. Los transportis- 17 Los precios del flete terrestre son particularmente altos a 26 centavos por tonelada- tas en muchas rutas internacionales se organizan en kilómetro en las rutas nacionales, y a 13.5 centavos internacionalmente, tasas que se carteles –llamados conferencias marítimas– que con- destacan incluso con relación a otros mercados ineficientes (Osborne et al., 2014). 18 Aunque no existe evidencia empírica acerca del efecto del tamaño de la economía fieren los precios de envío y cuotas de mercado, con un sobre el comercio y la política de competitividad, la teoría sugiere que cuando las impacto significativo en los volúmenes de comercio. barreras al comercio se levantan, la política de competitividad juega un papel importante en la facilitación del comercio al perseguir conductas anti-competitivas que obstaculizan Un estudio reciente encontró que si se elimina la ca- el ingreso de importadores extranjeros y la exportación de productos desde las fronteras pacidad de los transportistas de carga de fijar el precio nacionales Gal (2009). 19 La evidencia de los países de la OECD muestra que la reforma regulatoria del mercado por encima del costo marginal, aumentaría el volumen de productos está relacionada con un aumento en la inversión, con la entrada de la libera- 31 Brecha de conocimiento: ¿Cómo afecta a la prosperidad una competencia interna limitada? Las medidas de regulaciones del mercado de productos, los datos sobre creación de empresas, y los estudios microeconómicos disponibles, tales como el de los sectores de la industria de transporte terrestre y aéreo, electricidad y agricultura, sugieren un cierto margen para aumentar la competencia en El Salvador. Esta puede ser una de las razones detrás de la limitada innovación en el país, como se ilustra, por ejemplo, por el hecho de que el porcentaje de introducción de nuevos productos en un período determinado es menor en El Salvador que en la mayoría de los países para los que estos datos están disponibles (Lederman et al 2014: 8). Esta competencia limitada está afectando probablemente la innovación y la capacidad de ingresar en los mercados de exportación, lo que socava el potencial de crecimiento y, por tanto, las perspectivas de empleo. Además, la competencia limitada puede empujar los precios internos al alza y, por lo tanto, debilitar el bien- estar de la población en su conjunto, incluyendo el 40 por ciento más pobre de la distribución del ingreso. Por ejemplo, en 2008, la Superintendencia de Competencia detectó un acuerdo de cártel entre las empresas más importantes de harina de trigo. Este acuerdo de reparto del mercado fue particularmente perjudicial para los consumidores, ya que en El Salvador un hogar promedio gasta 13 por ciento de su consumo total en pan. Sin embargo, hay pocas pruebas que documenten sistemáticamente cómo afectan en la práctica las condiciones de competencia a la prosperidad compartida. hay un mayor grado de concentración del mercado en bría permitido a la autoridad pública responsable de la las industrias no transables en El Salvador que en la supervisión de la profesión de los contadores públicos mayoría de los países, ocupando el tercer lugar entre denegar las solicitantes de nuevas licencias con base 71 países en términos de concentración.20 Medidas de en una evaluación subjetiva y potencialmente discre- regulación del mercado de productos también sugie- cional sobre la “aptitud profesional” del solicitante. ren que hay margen para aumentar la competencia. El Finalmente, si bien es cierto que los registros sanita- sector agrícola presenta ejemplos de barreras legales a rios garantizan la salud pública, estos no deben consti- la entrada en el mercado y la expansión empresarial. tuir un obstáculo para que los competidores entren al Por ejemplo, una agencia estatal establece cuotas de mercado y suministren productos a mejores precios. producción de azúcar, sobre la base de la producción Siguiendo la opinión de la Superintendencia, se llevó a histórica, lo que limita los incentivos a potenciales cabo el reconocimiento de registros sanitarios extran- participantes en el mercado. Además, el acceso privi- jeros de países con altos estándares sanitarios, a fin de legiado a los contingentes arancelarios a 0 por ciento aumentar la presión competitiva sobre los operadores para el arroz con cáscara disuade a la competencia po- tradicionales en el mercado salvadoreño de productos tencial, lo que resulta en una estructura de mercado concentrado durante la última década. Figura 36: Productividad estancada en los servicios. Producción por trabajador, en US $ 54. La labor de promoción de la Superinten- dencia de Competencia también muestra la importancia de eliminar las barreras a la com- petencia en sectores clave. La Superintendencia de Competencia ha influido en cambios importantes de políticas: las compañías aéreas titulares ya no es- tán exentas de los requisitos de garantía financiera y operadores aéreos programados, tampoco pueden bloquear los permisos para vuelos chárter. La Super- intendencia también impidió una disposición que ha- lización jugando un papel particularmente preponderante (Alesina et al., 2005). 20 La concentración no solo es más alta que en otros países, sino que más alta que la estimación de referencia derivada del análisis de regresión a fin de controlar un número de variables que podrían influir potencialmente el índice de concentración de mercado que se podría esperar normalmente en un país dado (Lederman et al., 2014:17). Fuente: WDI, ILOstat, and UNCTADstat 32 farmacéuticos (Grupo del Banco Mundial, 2014). El Salvador clasificó en el puesto 121 (de 144 econo- mías) con base en las solicitudes de patentes per cá- 55. La competencia limitada aumenta los pre- pita. Dado el bajo grado de competencia observada en cios de los servicios en los que la industria se El Salvador, una hipótesis plausible es que la limitada apoya, y contribuye a un estancamiento del cre- competencia contribuye a la falta de innovación, so- cimiento de la productividad en los servicios. cavando la competitividad y afectando negativamente También hay evidencia microeconómica del impacto la prosperidad compartida. Un análisis de los factores de la competencia limitada sobre los precios de los no que explican la brecha de innovación entre los países transables. Este es el caso del transporte terrestre, ci- de América Latina y el Caribe apunta a una serie de tado anteriormente, donde a pesar de que son muchas posibles culpables en el caso de El Salvador, incluyen- empresas, el grado de competencia varía según la ruta do la competencia limitada en transables, el capital a causa de las restricciones internas a la competencia humano limitado para la innovación, e insuficiente y la prohibición de una competencia internacional en certeza contractual (Lederman et al, 2014:. 150). las rutas nacionales. La investigación muestra que la competencia imperfecta representa al menos un ter- 57. La falta de fuertes vínculos económicos en- cio de los precios de transporte por carretera en las tre las zonas libres y el resto de la economía rutas nacionales (Osborne et al., 2014). Combinando también está contribuyendo al bajo nivel de in- esta evidencia con los datos a nivel macroeconómico, novación. La maquila o ensamble de prendas de ves- se observa que El Salvador tiene muy poca competen- tir que se desarrolló en El Salvador se ha caracterizado cia. Una competencia limitada, aunado a cuestiones por la creación de vínculos limitados con la economía reglamentarias, contribuyen a un estancamiento de la local y con poco potencial para generar derrames. Las productividad del sector de servicios en El Salvador, empresas que participan en estas industrias de trabajo donde la producción por trabajador ha permanecido intensivo tienden a operar con un horizonte temporal efectivamente inmóvil en la última década (ver Figura de corto plazo, invertir poco en productividad y desa- 36). Dado que la estructura de la economía se ha ido rrollo de aptitudes, y básicamente competir en base alejando de la manufactura hacia los servicios, este al precio (CEPAL, 2003). De hecho, la evidencia de la tipo de transformación estructural que ha sucedido en tabla de insumos-productos confirma que los produc- El Salvador ha disminuido la productividad. tores de maquila dependen menos de los proveedores nacionales de insumos intermedios. Por cada US$100 56. Las empresas salvadoreñas se caracterizan de producción de maquila, los productores de maquila por su poca innovación. Una serie de indicado- compran insumos producidos en el país por valor de res apuntan a una actividad innovadora bastan- US$37, mientras que la fabricación fuera de la ma- te limitada. Por ejemplo, según el Índice de Compe- quila compra US$50 de los insumos de producción titividad Global 2014-15 del Foro Económico Mundial, nacional por cada US$100 del valor del producto (ver Tabla 2). Tabla 2: Encadenamientos de las diferentes actividades económicas Maquila (textiles Otros y prendas de Manufactura Servicios bienes vestir) Valor agregado 42 32 68 51 o/c contribución laboral 21 11 25 20 o/c aportes de capital 21 21 43 31 Insumos intermedios producidos en 37 50 23 42 el país Insumos intermedios importados 21 18 9 8 Nota: Manufactura se refiere a otra manufactura además de la textil. Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando el Global Trade Analysis Project (GTAP) Matriz Contable Social para 2011. 33 58. Si bien el acceso al financiamiento no pare- dad de las empresas y el nivel de ahorro, impiden un ce ser un obstáculo para las grandes empresas, mayor desarrollo, a pesar que elementos de la arqui- el financiamiento bancario para las pequeñas y tectura actual del mercado crean procesos y costos de medianas empresas (PYME) es limitado. Según transacción engorrosos. la Encuesta de Empresas de 2010 del Banco Mundial, la gran mayoría de las empresas formales urbanas tie- 60. El clima de inversión no ha seguido el ritmo nen una cuenta de depósito o corriente, y casi la mitad de las reformas en otros países. En la década del de las empresas encuestadas tienen una línea de crédi- 2000, el país realizó mejoras significativas para iniciar to; sin embargo, sólo el 21 por ciento tienen inversio- un negocio, para registrar propiedades, en el comercio nes financiadas por un banco, y 19 por ciento a través transfronterizo, y en la obtención de crédito. De he- de proveedores de crédito. Las PYME son 1.5 veces cho, El Salvador dirigió los esfuerzos de reforma en más propensas que las grandes empresas a identifi- América Latina y el Caribe a principios de la década car el acceso al financiamiento como una restricción del 2000. El mejor ranking obtenido por El Salvador clave para sus operaciones comerciales. El crédito al en el indicador Doing Business fue el puesto 69 en consumo, que tiene requisitos de documentación más 2008. Sin embargo, desde entonces, ha bajado todos simples, es utilizado a menudo por muchas microem- los años, y en la actualidad se sitúa en el número 118 presas y PYME para financiar sus negocios, aunque a en el ranking de 2014.21 La caída en el ranking se aso- tasas de interés más altas. Al igual que en otros paí- cia en gran medida con el hecho de que otros países ses de Centroamérica, la participación de la cartera de están efectuando reformas, lo que ha venido a empeo- crédito total de la banca para las PYME ha disminuido, rar el clima de negocios en El Salvador en términos mientras que el crédito al consumo ha aumentado. A absolutos. un promedio de 166 por ciento del valor del préstamo, los requisitos de garantía limitan el acceso al crédito a 61. Los cambios frecuentes en el sistema tribu- muchas empresas, sobre todo las empresas de menor tario no ayudan a crear un clima empresarial tamaño. favorable a la inversión. Los inversores se sienten atraídos por los sistemas fiscales simples, estables y 59. Los mercados de valores de El Salvador son previsibles que se administran de una manera eficiente demasiado frágiles como para jugar un papel y transparente (OCDE, 2010). El sistema tributario en importante en el financiamiento de las empre- El Salvador ha sido objeto de 13 reformas fiscales entre sas. La capitalización del mercado es alta en compa- 2008 y 2011.22 Si bien estos esfuerzos han contribuido ración con sus pares en Centroamérica (45 por ciento a aliviar la situación fiscal –una preocupación discuti- del PIB), debido al marco legal que requiere que las da en el capítulo 4 sobre sostenibilidad–, es también instituciones financieras (bancos y compañías de se- importante encontrar el equilibrio adecuado entre los guros) listen. Sin embargo, en la práctica, ha habido esfuerzos de recaudación de ingresos y la provisión de muy pocas ofertas públicas iniciales (OPI). Compara- un sistema fiscal estable y predecible. Aun cuando las tivamente, el mercado de renta fija privada ha mos- reformas fiscales de los últimos años han contribuido trado un mayor dinamismo, y hasta la fecha hay 54 a ampliar las bases imponibles, todavía hay margen sociedades con aspectos pendientes. Además, otros para mejorar. Por ejemplo, los esfuerzos por ampliar instrumentos de deuda están empezando a surgir, in- la base tributaria y limitar la evasión podrían allanar cluyendo las primeras emisiones de titularización. El el camino hacia la reducción de las tasas de impuestos precio es un desafío clave dadas la limitada comercia- para las empresas, ya que actualmente un impuesto a lización de todos estos valores y la falta de una curva la renta del 30 por ciento para empresas con ingresos de rendimiento de mediano a largo plazo. Desde sep- 21 Los rankings de un año determinado no son estrictamente comparables con años tiembre de 2011, los activos de los fondos de pensiones anteriores debido a cambios en la metodología a través del tiempo (lo que podría implicar revisiones de los rankings de años anteriores) y ligeros cambios en el número de países ascendieron a cerca de US$6 mil millones. Alrededor cubiertos. del 85 por ciento de sus activos continúan invirtiéndo- 22 Los cambios fueron de cuatro tipos: (i) la creación de nuevos impuestos sobre bienes específicos, (ii) los incrementos de las tasas de impuesto sobre la renta, (iii) la ampliación se en títulos públicos, debido a requisitos normativos de la base imponible (eliminación de algunas exenciones del IVA y el impuesto sobre la y a la falta de títulos nacionales invertibles. Desde el renta personal), y (iv ) fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera. El sis- tema tributario tiene cuatro impuestos principales y contribuciones: los impuestos sobre lado de la demanda, los fondos de pensiones son los las transferencias de bienes raíces, el IVA, los impuestos especiales sobre el consumo, mayores inversores institucionales. Desafíos estructu- que deben ser desalentados, y los impuestos sobre la renta. Aunque dominado por el IVA, un estudio reciente de FUNDE muestra que el sistema fiscal en El Salvador es neutro rales, tales como el tamaño y la estructura de propie- o ligeramente progresivo, siguiendo los cambios en el sistema de impuestos en 2009 (FUNDE, 2013). 34 superiores a US$150,000 es una tasa relativamente 63. Algunas empresas sencillamente se están alta en comparación con otros países, y pudiera hacer saliendo del mercado por temor a la delincuen- al país menos atractivo para los inversores. cia. Cada vez las encuestas muestran más evidencia que el temor a la delincuencia, y particularmente a las 62. La inseguridad no sólo aumenta los costos, extorsiones, empuja a algunos comercios a salirse del sino también plantea cuestiones sobre la apro- mercado por completo (véase también la Figura 21). El piabilidad de los retornos y además amortigua tema de la seguridad es una preocupación no sólo para la actividad económica. Adicionalmente, los cos- los empresarios, sino también para los trabajadores y tos de seguridad privada (que como se ha señalado los consumidores. Más del 40 por ciento de la pobla- en la Figura 20 se encuentran entre los más altos del ción reporta haber cambiado sus hábitos de compra y mundo), así como el impacto de la delincuencia y la de recreación por temor a la delincuencia, y más del violencia afectan a las empresas de otras maneras. 5% cambió de empleo por temor a la delincuencia (LA- Los cobros de extorsiones operan con relativa impuni- POP, 2012). El 25 por ciento de las empresas entrevis- dad, afectando a muchos sectores de la economía. En tadas por la Encuesta de Competitividad Empresarial una encuesta que abarca 425 empresas relativamente informó haber recortado sus planes de inversión. El 65 grandes en 2013, el 37 por ciento de los encuestados por ciento de la población en su conjunto identifica a reportaron haber sido víctimas de extorsiones (En- la seguridad ciudadana como el problema más impor- cuesta de Competitividad Empresarial). Las empresas tante que enfrenta el país (LAPOP, 2014). más pequeñas ubicadas en zonas más marginales se ven particularmente dañadas por este problema, y su- 64. Las preocupaciones acerca de la apropia- fren tasas de extorsión que pueden ser hasta de un 50 bilidad de la rentabilidad de las inversiones por ciento de sus ingresos. también se ven alimentadas por la falta de Brecha de conocimiento: La paradoja de una percepción de corrupción generalizada, pero bajos pagos de sobornos Los datos recogidos a través de diversas fuentes (Barómetro Latino, Encuesta de Opinión Pública de América Latina, Indicadores Mundiales de Buen Gobierno, Encuestas de Empresas) reportan una corrupción generali- zada (por los ciudadanos y las empresas). Por ejemplo, el 87 por ciento de los encuestados cree que la policía es corrupta o extremadamente corrupta, y el 81 por ciento siente que el poder judicial es corrupto o extremada- mente corrupto (Barómetro Global de Corrupción para El Salvador, Transparencia Internacional 2013). De acuerdo con las Encuestas de Empresas, el 60 por ciento de las empresas salvadoreñas ve la corrupción como una limitación importante para hacer negocios, comparado con el 40 por ciento en promedio en América Latina. Sin embargo, el porcentaje real de encuestados que reportaron pagar un soborno es un 11 por ciento - un número bajo y en contradicción con la percepción generalizada de corrupción. Algunos factores podrían ayudar a explicar esta aparente contradicción en los datos: (i) Los encuestados pueden ser reticentes a admitir haber pagado un soborno (un fenómeno conocido y estu- diado recientemente por Kraay y Murrell, 2013); (ii) Una prensa libre y viva puede influir en los encuestados y prejuiciarlos a creer que la corrupción está más extendida y es más común de lo que es en la realidad; (iii) El pago del soborno es sólo una forma de corrupción, y éste podría no ser la forma más común y/o ame- nazante para el país. Otras formas pueden ser más comunes (como el nepotismo y la corrupción en la contra- tación pública o la captura de élite), datos que no han sido capturados en las encuestas existentes. A fin de conciliar esta aparente contradicción, sería importante recopilar datos adicionales sobre los diferen- tes tipos de corrupción presentes en el país. La recopilación de datos debe ser detallada y lo suficientemente rica para explorar si las empresas de diferente tamaño y/o ubicadas en diferentes departamentos y/o que trabajan en diferentes sectores son más o menos afectadas por diferentes tipos de corrupción. Este ejercicio podría ayudar a comprender los desafíos más importantes que enfrentan las empresas e identificar medidas de políticas claras para hacerles frente. También ayudaría comprender mejor el alcance y los mecanismos a través de los cuales cierta “captura de élites’’ ( por un grupo pequeño con intereses particulares) podría estar operando en el país. 35 confianza en el gobierno y una percepción de Figura 37: El parlamento salvadoreño es el más polarizado en América Latina. inestabilidad. A pesar de haber tenido transiciones Diferencia ideológica entre los dos partidos parlamentarios de poder democráticas y pacíficas desde los acuerdos más grandes, según la autoevaluación de los parlamentarios de paz de 1992, la inestabilidad política sigue estando encuestados. en el cuarto lugar entre los obstáculos mencionados por las empresas en la última Encuesta de Empresas. La confianza en las instituciones del Estado también se ve socavada por la inseguridad.23 Los indicadores del Estado de Derecho no han mejorado significativa- mente en las últimas dos décadas, según los Indica- dores Mundiales de Buen Gobierno. La confianza en los partidos políticos y en el poder legislativo se en- cuentra entre la más baja de todas las instituciones en el país. El Salvador ocupa el número 135 (de 144 países) en confianza pública en los políticos (Repor- te de Competitividad Global 2012-2013). Las encues- tas suelen resaltar el temor a la inestabilidad política entre la preocupación más alta del sector privado. A este respecto, es importante hacer hincapié en que los cambios de política reales han sido relativamente mo- Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando el Programa de Élites Latinoamericanas de la Universidad de Salamanca. destos. Por lo que a pesar de haber tenido estabilidad política, la percepción de inestabilidad aún persiste. Figura 38: La sociedad salvadoreña también está polarizada, 65. El clima político altamente polarizado en la con un centro político débil. Asamblea Legislativa probablemente contribu- En una escala de izquierda a derecha del 1 al 10, ¿dónde ye a la percepción de inestabilidad. A más de dos considera que está usted ubicado políticamente? Porcentaje de décadas después del fin de la guerra civil, la polariza- encuestados en la población en cada punto. ción política sigue siendo alta. Los dos partidos tradi- cionales, ARENA y FMLN, siguen siendo vistos como ideológicamente opuestos entre sí, tanto ahora como en el pasado. De hecho, las diferencias ideológicas autoevaluadas entre los dos partidos del parlamento salvadoreño, sugieren que es el país más polarizado en América Latina (véase la Figura 37). 66. La polarización en el Congreso refleja, en cierta medida, la de la sociedad en general. El Salvador es, de hecho, una sociedad en la que relativa- mente pocas personas se declaran en el centro políti- co. Como se muestra en la Figura 38, el porcentaje de salvadoreños que declaran ser de la extrema derecha Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la LAPOP. y la extrema izquierda son relativamente altos, for- mando una W, lo que contrasta con los patrones ob- servados en otros países, donde el centro es la opción Además de la discusión anterior, a fin de identificar preferida de una porción significativa de la población las principales limitaciones para desbloquear el creci- y las posiciones extremas son una minoría. En general, miento económico en El Salvador, se revisan una va- la polarización política hace que sea difícil llegar a un riedad de estudios comparativos disponibles en la lite- consenso, incluso en cuanto a políticas que parecieran ratura que pueden informar acerca de la identificación no ser relativamente controversiales, lo que dificulta de áreas que podrían haber retenido el crecimiento gobernar. y que podrían, por tanto, tener mayor impacto como 23 El apoyo al sistema político podría estar correlacionado negativamente con ser vícti- métodos de crecimiento. En ese sentido, antes de mas de un delito o de corrupción, así como con un nivel alto de educación (LAPOP, 2012). 36 identificar las áreas prioritarias claves para impulsar que no se superponen de 1970-2010. el crecimiento, también revisamos datos de evaluación comparativa, micro y de percepción a nivel de países. 69. Los resultados de la estimación pueden dar una idea de la importancia relativa de los facto- Evaluación Comparativa a nivel res que explican el crecimiento; sin embargo, se deben tomar en cuenta importantes limitacio- de país nes del enfoque. En primer lugar, como para cual- quier estimación econométrica, los resultados pueden 67. Las regresiones a nivel de país se han utili- estar sesgados debido a variables omitidas; segundo, zado comúnmente para identificar los determi- los instrumentos utilizados para la estimación GMM nantes del crecimiento. Estas regresiones de creci- pueden estar mal especificados; y tercero, los sustitu- miento se utilizan para identificar cuáles, dentro de un tos de los factores explicativos pueden no reflejar ade- gran número de factores, son estadística y económi- cuadamente el concepto real que se está analizando. camente significativos determinantes de las tasas de Teniendo en cuenta estas limitaciones, los resultados crecimiento. Las regresiones de crecimiento a nivel de del análisis econométrico son cotejados con análisis países proporcionan un aporte útil para el análisis. De adicionales y conocimientos específicos de cada país particular interés son los estudios que no sólo estiman para formar un cuadro general plausible. los determinantes del crecimiento, sino también com- paran el desempeño de los distintos países de América 70. En un segundo paso, un ejercicio de com- Latina para cada una de las variables explicativas. En paración explora el crecimiento que un país este sentido, dos fuentes son particularmente útiles. podría haber logrado si hubiera tenido un ex- La primera es un estudio del crecimiento económico celente desempeño en términos de cada una en América Latina por Loayza et al. (2005), y la segun- de las variables explicativas. Este tipo de ejercicio da es el próximo estudio regional de América Latina y contra-factual destaca las áreas con mayor impacto en el Caribe por Araujo et al. (2014), que actualiza el tra- el ingreso per cápita de un país determinado. Este es bajo de Loayza et al. (2005) y aumenta la muestra en el enfoque adoptado tanto por Loayza et al. (2005) y términos de cobertura de países y período de tiempo. Araujo et al. (2014), aunque con especificaciones un poco diferentes. Los escenarios estudiados en Loayza 68. En una primera etapa, estos análisis esti- et al. (2.005) corresponden a una situación hipotética man el impacto de las variables explicativas so- en la que los determinantes del crecimiento de cada bre el crecimiento económico en un gran panel país mejorarían para estar a la par con el 25 por cien- de países, teniendo en cuenta posibles sesgos. to de los países. En Araujo et al. (2014), uno de los Los factores explicativos analizados incluyen: la con- escenarios considerados corresponde a una mejora de vergencia de transición (PIB inicial); la reversión cícli- los determinantes del crecimiento para el percentil 90 ca (brecha de producción inicial); las políticas estruc- de ALC. Esto ayuda a determinar los posibles efectos turales en áreas como la educación; la profundidad que una actuación estelar (en relación con el resto de financiera o la infraestructura pública; y las políticas ALC), en las zonas sensibles de políticas específicas, de estabilidad, como la falta de estabilidad de precios podría haber tenido para el nivel del PIB per cápita o la volatilidad cíclica. En ambos casos, el impacto de de un país. Además, Araujo et al. (2014) consideran estos factores sobre el crecimiento económico se ana- cual sería el impacto en el PIB per cápita si los deter- liza basándose en la estimación del sistema de Método minantes del crecimiento fueran mejorar los niveles General de Momentos (GMM, por su siglas en inglés), promedio observados en países de la OCDE. una técnica de estimación econométrica que tiene en cuenta los efectos específicos no observados de cada 71. El análisis de Loayza et al. (2005) sugiere país y la endogeneidad conjunta de las variables ex- que la educación, la infraestructura, y la carga plicativas (factores de crecimiento) con la variable de- del gobierno causan el mayor impacto al cre- pendiente (crecimiento económico) en un modelo di- cimiento en El Salvador. Se estima que si se me- námico de panel de datos. Loayza et al. (2005) utiliza jorara el rendimiento de la educación para el 25 por un panel incompleto de 78 países con observaciones ciento superior de los países de América Latina, se quinquenales que no se solapan y abarcan el período podría contribuir con un 1 punto porcentual adicional de 1961 a 1999. Araujo et al. (2014) amplía la muestra al crecimiento del PIB; mientras que llevar la infraes- a 126 países utilizando panel de datos quinquenales tructura a ese nivel, sumaría 0.4 puntos porcentuales 37 al PIB. Por el contrario, las políticas de estabilización, alineadas con los resultados de la evaluación compa- la profundidad financiera y las condiciones externas rativa entre países (véase el cuadro). Particularmen- tendrían un impacto mucho menor.24 te, el caso de la falta de una fuerza laboral educada a manera de responder al sector empresarial (educación 72. El análisis por Araujo et al (2014) sugiere en la evaluación comparativa entre países) y la elec- que el crecimiento mejoraría más que todo tricidad (infraestructura en la evaluación comparativa mediante reformas para aumentar la apertura, entre países). infraestructura, profundidad financiera, y edu- cación de El Salvador. El hallazgo que una mayor Análisis econométrico a nivel de apertura podría conducir a un mayor crecimiento, a su vez impulsado por el bajo desempeño de El Salvador empresa en las exportaciones, es coherente con el análisis de la 74. Sin embargo, la Encuesta de Empresas ofre- pérdida de competitividad presentado anteriormente. ce mucho más que datos de percepción. Un Loayza et al. (2014) estiman que no habría un impacto segundo tipo de datos recogidos en estas en- significativo en el crecimiento si se mejoran las varia- cuestas es de naturaleza objetiva. Es importante bles relacionadas con la estabilización macroeconómi- destacar que estos datos se refieren tanto a los resul- ca, lo que refleja el hecho que El Salvador ya ha alcan- tados empresariales (por ejemplo, ventas, empleo y zado un alto grado de estabilidad macroeconómica. productividad) como a las limitaciones al clima de in- versión (por ejemplo, cuánto para una empresa en so- Datos de Percepción bornos, en oposición a la percepción de un encuestado de la extensión de la corrupción). La disponibilidad de 73. Los datos de encuestas microeconómicas estas medidas objetivas ayuda a matizar algunos de pueden proporcionar nuevas perspectivas so- los hallazgos. Por ejemplo, en el caso de la corrupción bre las principales limitaciones para el creci- –uno de los dos principales obstáculos– la Encuesta miento. Los datos recogidos a través de las Encuestas de Empresas 2010 muestra que el porcentaje de em- de Empresas del Banco Mundial (WBES), en particu- presas que pagan sobornos es relativamente pequeño. lar, ofrecen una gran cantidad de información acer- ca de la experiencia de las empresas y lo que puede 75. El análisis econométrico de los datos a ni- impedir su crecimiento. Las Encuestas de Empresas, vel de empresa ayuda a arrojar luces sobre las dos de las cuales se llevaron a cabo para El Salvador áreas que tendrían mayor impacto en el creci- (2006 y 2010), proporcionan datos útiles sobre la per- miento. Gracias a la disponibilidad de medidas obje- cepción de las empresas de lo que puede prevenir su tivas del desempeño de las empresas y de la gravedad crecimiento. Los datos de percepción de los WBES su- de las restricciones al clima de inversión, es posible es- gieren una serie de áreas que están hasta cierto punto timar econométricamente la relación entre las carac- 24 Como resulta común en la literatura, ambos Loayza et al. (2005) y Araujo et al. (2014) terísticas del clima de inversión y de la productividad clasifican los determinantes del crecimiento en diferentes categorías, incluyendo factores estructurales –tales como capital humano e infraestructura– y aquellos determinantes de las empresas. Este es el ejercicio que Fajnzylber et del crecimiento relacionados con las políticas de estabilización –tales como la inflación. al. (2009) realizaron utilizando una muestra colectiva Se encuentran resultados similares a los de Loayza et al. (2005) en Swiston y Barrot (2011), cuyos resultados sugieren que la inversión y educación tendrían el impacto más de más de 10,000 empresas de toda América Latina. importante en el crecimiento. Tabla 3: Obstáculos principales al crecimiento (según lo reportado por las empresas) 2006 2010 Cinco Delito, robo y desorden Prácticas del sector informal principales Prácticas del sector informal Crimen, robo y desorden preocupaciones Corrupción Acceso al financiamiento de las empresas Acceso al financiamiento Inestabilidd Política Electricidad Fuerza laboral educada inapropiadamente Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la LAPOP. 38 Advertencias similares se aplican, como se ha mencio- los análisis, tal vez debido a la utilización de diferentes nado en el análisis econométrico, en la parte de eva- metodologías y definiciones. luación comparativa. c. Identificación de áreas de 76. Los resultados del análisis micro-economé- trico sugieren que el cumplimiento regulatorio, política para aumentar el creci- la seguridad, la delincuencia y los sobornos son miento las áreas que tendrían el mayor impacto. El cumplimiento normativo captura el efecto de la regu- 78. Al tomar todos los análisis anteriormente lación y la calidad institucional, y se aproxima por tres revisados, incluyendo la discusión específica variables que pueden ser un reflejo de la aplicación ex- de cada país y la revisión de estudios compa- cesiva o arbitraria de las regulaciones. rativos, se identifican las siguientes áreas gene- rales que podría tener el impacto más grande sobre el crecimiento: Áreas de enfoque emergentes de los estudios comparativos Figura 39: El número de graduados de la escuela secundaria es 77. Diversas fuentes sugieren una amplia gama muy bajo de áreas que han socavado el crecimiento, Número de jóvenes entre 25-29 años graduados de la secunda- ria o con estudios superiores, porcentaje, 2010 como la educación, delincuencia, violencia, ac- ceso al financiamiento, infraestructura y la ca- pacidad del Estado o cumplimiento normativo. El ejercicio comparativo a nivel de países concluyó que las mejoras vienen principalmente de la educación y la infraestructura, así como de las reformas estructu- rales que podrían resultar en mayores exportaciones y apertura comercial. El análisis de datos de las en- cuestas microeconómicas destacó la delincuencia, la violencia y el cumplimiento normativo. Algunos pro- blemas como la delincuencia, falta de educación y li- mitado acceso al financiamiento se mencionaron en la mayoría de los análisis. Sin embargo, hubo una serie de factores que se plantearon en algunos pero no todos Fuente: Banco Mundial Tabla 4: Áreas de enfoque emergentes para impulsar el crecimiento Comparación a nivel de Datos de la micro encuesta países 2010 Áreas de enfoque Araujo 2006 Análisis Loayza et Encuesta emergentes et al. Encuesta de Micro- al. (2005) de (2014) Empresas econométrico Empresas Crimen Informa Educación -lidad Apertura Delincuencia Financiamiento Educación Crimen Cumpli- Áreas Infraes- Informa- Infraestructura Infraestru- Financia- miento que tructura lidad Gobernabilidad ctura miento normativo tendrían Financia- Corrupción (capturando el Carga Inestabi- Seguridad el mayor miento Financiami- cumplimiento gubername- lidad Crimen impacto Educa- ento normativo, la ntal política Sobornos ción Electricidad informalidad, la Educa- inestabilidad política, ción y la apertura) 39 79. La reducción de la delincuencia y la violen- tensivos en empleo. El bajo nivel de utilización de los cia –que puede ayudar a aliviar un círculo vicio- servicios bancarios por parte de la población dificulta so entre la violencia, altos costos, baja produc- el ahorro. En cuarta posición, El Salvador es uno de los tividad, baja inversión y bajo crecimiento. Una países de la región con menos servicios de negocios in- estrategia para reducir el crimen y la violencia debe tensivos en conocimiento (servicios técnicos y de cali- necesariamente ser a largo plazo y debe apuntar a dad, actividades de investigación y desarrollo, y servi- una mayor rendición de cuentas del Gobierno, mayor cios profesionales). Las mejoras en esta área también transparencia de las acciones públicas para contener ayudarán a los empresarios salvadoreños a alejarse de la impunidad, y el fortalecimiento del sistema judicial. los modelos de negocio que dependen de la compe- Por un lado, es fundamental aumentar los costos de tencia de bajo costo por otros que dependan más de cometer actividades delictivas para los individuos, y una mejor innovación y productividad, así como de la así evitarlas. Por otro lado, es esencial aumentar los atracción de empresas extranjeras interesadas en la beneficios para aquellos para que participen en acti- búsqueda de actividades de mayor valor agregado. vidades productivas. En el corto y mediano plazo, hay puntos de entrada alrededor de la creación de ingre- 82. Si se mejora la disponibilidad de los servi- sos y oportunidades de aprendizaje para orientar a los cios productivos, tales como la energía, conec- jóvenes y alejarlos de las organizaciones criminales, tividad y servicios intensivos en conocimiento, otorgando incentivos y enseñando habilidades a los se podría mejorar la competitividad e impulsar miembros de pandillas para que se salgan de ellas, así el crecimiento. El Stock de infraestructura de El como trabajar con la población encarcelada para faci- Salvador compara relativamente bien en algunos in- litar su reinserción en la sociedad. dicadores clave como es el acceso a la electricidad, el acceso a las telecomunicaciones o la proporción de ca- 80. Educación: calidad y acceso. Esto puede au- rreteras pavimentadas (véase la Tabla A.2 del anexo). mentar las habilidades, mejorar la competitivi- Sin embargo, el desafío está a menudo en el costo de dad, y en última instancia el crecimiento. Si bien los servicios. En primer lugar, en lo que respecta a la el tema de la educación se discutirá con más detalle electricidad, el desafío consiste en reducir los costos en en el capítulo sobre Inclusión, es importante destacar el largo plazo y en diversificar la oferta para disminuir en este punto que si se lograran mejores resultados de la vulnerabilidad. La tecnología local para aumentar aprendizaje se podría equipar mejor a los jóvenes para la oferta geotérmica ya existe, como también existe un que adquieran las habilidades que necesita el mercado considerable potencial para energía eólica. Las insta- nacional o los mercados donde emigra la población. laciones que gestionan el gas natural licuado pueden Las bajas tasas de retención en el nivel secundario es ayudar a reducir el costo de la energía. En segundo un problema que se destaca en El Salvador (véase la lugar, en cuanto a la conectividad, existen las bases Figura 39). Los puntos de entrada en el tema de edu- para generar ganancias rápidas. La ampliación del Ae- cación y los objetivos a largo plazo se han estudiado y ropuerto de El Salvador aliviará la creciente presión discutido ampliamente. Entre ellos, se incluye la edu- debido a que la demanda está superando la capacidad cación inicial, mejora de las habilidades y capacidad del mismo. Una mayor competencia en el transporte docente, medición de resultados, introducción de la TI de carga por carretera puede reducir costos. También, y el idioma Inglés, y adaptación y ampliación de las se necesitan mejoras en las aduanas para facilitar el instituciones de formación profesional y de educación comercio en el mercado centroamericano. En tercer existentes para responder a las necesidades del merca- lugar, la mejora del acceso a la infraestructura de tec- do. La diáspora también podría proporcionar personal nologías de la información, como la banda ancha, po- capacitado que se ajuste a las necesidades del merca- dría ayudar a sacarle máximo provecho a los fuertes do, por ejemplo, las habilidades en los idiomas. enlaces que El Salvador tiene con grandes mercados como los EE.UU. 81. Abordar la inclusión financiera puede ayu- dar a romper el círculo vicioso de bajo creci- 83. Si se lograra forjar un consenso político miento y bajo nivel de ahorro e inversión. Aun- para construir un Estado transparente y eficaz, que las tasas de interés sean bajas, el acceso al crédito se mejoraría una serie de áreas. La limitada ca- para las pequeñas y medianas empresas está limitado, pacidad del Estado se destaca como un obstáculo im- lo que a su vez limita la expansión de estos sectores in- portante para el crecimiento, el empleo y la reducción de la pobreza. Diseños institucionales inadecuados fa- 40 vorecen prácticas opacas que ocultan objetivos, dise- Figura 41: Sin embargo, el 40 por ciento más pobre únicamente ños y resultados. La falta de transparencia limita la efi- da cuenta del 16 por ciento de los ingresos totales . El ingreso acumulado por percentil. ciencia y evita el diálogo y el análisis para mejorarlos. Tomará tiempo lograr las transformaciones institucio- nales deseadas; sin embargo, acciones inmediatas en áreas seleccionadas pueden ayudar a desencadenar el proceso de reforma. III. Análisis de la inclusión a. Conductores de la inclusión 84. El aumento de los ingresos del 40 por cien- to más pobre, aunado a la disminución de la desigualdad arriba mencionada, han sido el re- sultado del crecimiento más rápido del ingreso Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM entre los más pobres. El Salvador se destaca por haber tenido un mayor crecimiento de los ingresos en la parte inferior de la distribución del ingreso (véase la El rol del mercado laboral en el Figura 40). Si bien las encuestas de hogares tal vez no fomento de la prosperidad capturen bien los ingresos más altos o el crecimiento compartida más rápido de las ganancias en el extremo inferior de la distribución del ingreso, sigue siendo notable, so- 85. El crecimiento de los ingresos se ha limita- bre todo teniendo en cuenta que muchos otros países do, aunque es ligeramente más alto que el pro- (donde se tienen los mismos problemas de represen- medio para los hogares que se encuentran en tatividad de datos en las encuestas de hogares) mues- zonas rurales, con menos educación, y encabe- tran un patrón diferente. A pesar de estas ganancias zados por hombres. para el 40 por ciento más pobre, el porcentaje total de los ingresos que éstos representan sólo constituye el Entre 2007 y 2012, los hogares rurales registraron un 16 por ciento (véase la Figura 41). índice de crecimiento anual de sus ingresos de alrede- Figura 40: El ingreso de los más pobres ha crecido más rápido dor del 3.9 por ciento, superior al 0.8 por ciento re- que el resto. gistrado para los hogares urbanos. Mientras que esto Curvas de incidencia del crecimiento (crecimiento anualizado del llevó a una cierta convergencia de los ingresos, los in- ingreso por deciles, porcentaje). gresos individuales promedio en los hogares rurales (US$180/mes en 2012) todavía estaban significativa- mente por debajo del ingreso de los hogares urbanos (US$250). Los ingresos crecieron también más rápi- do entre los hogares cuyo jefe no había terminado su educación secundaria, aplanando aún más la curva de rendimientos de la educación. Los hogares encabeza- dos por hombres tuvieron un crecimiento ligeramente mayor en sus ingresos que los hogares encabezados por mujeres. 86. Un análisis de los hogares que salieron de la pobreza muestra que la movilidad ascenden- te es limitada en todos los sectores. El análisis de un panel sintético de hogares indica que sólo el 5 por ciento de los hogares estaba experimentado una Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM movilidad ascendente, en el sentido de que eran po- 41 Figura 42: El crecimiento de los ingresos ha sido más rápido para los pobres de las zonas rurales y con menos educación Mediana de los ingresos individuales en 2007 y 2012 (US $) y tasa de crecimiento anual (porcentaje) Fuente: Banco Mundial, Banco Central de El Salvador y la Oficina de Estadísticas Laborales de los Estados Unidos. bres en 2004, escaparon de la pobreza para el año maria y que trabajaba en la agricultura, y ligeramente 2007, y se mantuvieron fuera de la pobreza en 2012. mayor entre los hogares encabezados por hombres. La movilidad ascendente fue mayor entre los hogares rurales (8 por ciento) que entre los hogares urbanos (4 87. La movilidad ascendente requirió grandes por ciento). Sin embargo, la pobreza crónica (hogares aumentos en los ingresos; sin embargo, peque- que se mantuvieron pobres a los largo del período) fue ños choques negativos en el nivel de ingresos mucho mayor entre los hogares rurales (40 por cien- fueron suficientes para empujar a las personas to) que entre los hogares urbanos (18 por ciento). La nuevamente hacia la pobreza. Salir de la pobreza pobreza crónica también fue mayor entre los hogares se asoció con un crecimiento sustancial –de entre el encabezados por una persona con sólo educación pri- 28 y 45 por ciento, dependiendo de la ubicación. En Figura 43: La movilidad ascendente es limitada en todos los sectores de la economía. Movilidad Intra-generacional, 2004-2007-2012 (porcentaje de hogares). Nota: Estimaciones de la banda baja utilizando paneles sintéticos construidos como en Dang et al. (2011). Crónica se refiere a los hogares que eran pobres en los tres períodos (ingresos por debajo de US $ 4 por día por persona PPP). Ascendente se refiere a los hogares pobres en 2004, pero no pobres en 2007 y 2012. Descendentes se refiere a los hogares no pobres en 2004, pero pobres en los dos períodos siguientes. Vulnerables son los que se han movilizado dentro y fuera de la pobreza. No vulnerables son los que no han sido pobres en ningún periodo. Las variables de educación, de sector y género se refieren a las características del jefe de hogar en 2004. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos de SEDLAC.004. 42 contraste, una caída mucho menor en los ingresos, 89. El crecimiento del empleo ha tenido lugar alrededor de un 10 por ciento, era suficiente para em- en sectores de salarios relativamente bajos. pujar a un hogar hacia la pobreza. Los hogares dentro El empleo ha crecido anualmente en alrededor del 1 y fuera de la pobreza experimentaron un crecimiento por ciento desde 2000, en línea con lo que se podría sustancial en sus ingresos, pero el nivel de crecimiento esperar dado el bajo crecimiento económico. La me- de los ingresos no fue suficiente para sacarlos de la po- diana de los ingresos ha aumentado poco (por encima breza. Como se muestra en la Figura 43, en casi todos de US$216/mes en 2007 a US$228/mes en 2012) y los casos, los que escaparon de la pobreza estaban en el crecimiento del empleo ha tenido lugar en los sec- el segundo quintil, lo que indica que la profundidad de tores de salarios relativamente bajos. El crecimiento la pobreza entre las personas en el quintil más bajo es del empleo se ha visto principalmente en el sector un desafío particular. En términos más generales, la terciario, donde la productividad laboral está dismi- asimetría de la movilidad y el crecimiento de los ingre- nuyendo (véase la Figura 45).25 En la última década, sos también pone de relieve la importancia del reto de los sectores que más aumentaron el empleo fueron el la vulnerabilidad. comercio minorista y la hotelería, que crearon más de 110,000 puestos de trabajo adicionales. Desde la crisis Figura 44: El desempleo es más frecuente entre los pobres de 2008, el empleo en la agricultura se ha recuperado, Porcentaje de la fuerza laboral desempleada aunque todavía está lejos de los niveles alcanzados en décadas anteriores y sigue siendo, como la venta al de- talle, un sector de salarios bajos. Entre los sectores de salarios más altos, sólo los servicios financieros en el sector privado y la administración pública suman más de 40,000 puestos de trabajo en la última década. Figura 45: Desde el año 2002, el comercio minorista, la hostele- ría y la agricultura dan cuenta de la mitad de todos los puestos de trabajo creados. Número de puestos de trabajo creados desde 2002 hasta 2012 Nota: Todas las definiciones son oficiales. Fuente: DIGESTYC. 88. El desempleo es más frecuente entre los pobres. Con una tasa de desempleo abierto de alrededor del 6 por ciento, una de las principa- les preocupaciones en relación con el mercado laboral del país es el subempleo. Sin embargo, el desempleo es un desafío particular para los pobres, y especialmente para los pobres extremos. Estos últimos sufren el doble de la tasa de desempleo de la media na- cional (véase Figura 44). La tasa de desempleo entre Fuente: Banco Mundial (Sector Social Gastos y de Revisión Institucional, de los hombres se encuentra en torno al 7 por ciento, la próxima publicación) y el Banco Central de El Salvador. cual es significativamente mayor que entre las mujeres 90. Los puestos de trabajo en el comercio mi- (4 por ciento). Las tasas de desempleo rural y urbano norista, la hostelería y la agricultura son fre- son muy similares y, dependiendo del año, varía en cuentemente incapaces de sacar a los trabaja- que uno es ligeramente más alto que el otro. Volviendo dores de la pobreza debido a los bajos ingresos al tema del subempleo, uno de los principales retos es 25 Como resultado, la contribución del cambio estructural al crecimiento de la produc- el alto grado de informalidad, con más de la mitad de tividad laboral se volvió negativo en el período 2005-2009 (Amaya y Cabrera, 2013:17), la población activa urbana siendo informal. un resultado que se encuentra también en otros países de América Latina (McMillan y Rodrik, 2011). 43 Figura 46: La mayoría de los puestos de trabajo se han creado tores de empleo que están más representados entre los en sectores de bajos salarios. crónicamente pobres que entre los que van en ascenso Mediana de los ingresos y evolución del empleo por sector. (véase la Figura 47). Los sectores que representan una proporción significativamente más alta entre los que van en ascenso que entre los pobres crónicos son la construcción y la manufactura. Desafortunadamente, como hemos visto, estos dos sectores casi no han im- pactado el crecimiento del empleo desde 2002. El papel de las transferencias en la promoción de la prosperidad com- partida 91. Las remesas siguen siendo una importan- te fuente de ingresos para muchas familias, incluyendo del 40 por ciento más pobre. Como se mencionó anteriormente, después de los ingresos por trabajo, las remesas son el segundo contribuyente más importante para la reducción de la pobreza y la desigualdad, y en un distante tercer lugar siguen las transferencias públicas. Un análisis de la incidencia de Fuente: Banco Mundial (Sector Social Gastos y de Revisión Institucional, de las remesas por decil de ingreso y a través del tiempo, próxima publicación) y el Banco Central de El Salvador. ver desde la Figura 48 hasta la Figura 51 más adelante, asociados a estos puestos de trabajo. Si bien el sugieren los siguientes hechos estilizados. En primer crecimiento del empleo desde 2002 ha tenido lugar lugar, las remesas siguen siendo casi tan importan- principalmente en el comercio minorista, la hostele- tes en 2012 como lo fueron en 2004, aunque un poco ría y la agricultura, los bajos salarios normalmente menos. Esta disminución en la proporción de hogares pagados en esos sectores dificulta poder escapar de la que reciben remesas ayuda a explicar el impacto re- pobreza mediante el trabajo. Un análisis del sector de lativamente pequeño que las remesas tuvieron en la empleo de los hogares en ascenso y de los que se que- reducción de la pobreza, como se muestra en la Figura daron crónicamente pobres muestra que el comercio 12 arriba. El porcentaje de hogares en el 40 por ciento minorista, la hostelería y la agricultura son los dos sec- más pobre que reciben remesas fue aproximadamente Figura 47: Los puestos de trabajo en el comercio minorista, la hostelería y la agricultura son frecuentemente incapaces de sacar a los trabajadores de la pobreza crónica Porcentaje de hogares por sector de empleo del jefe de hogar entre los pobres crónicos y entre los de movilidad ascendente Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). 44 igual en 2004 y en 2012 (13 por ciento). En segundo Figura 50: Las remesas son importantes en toda la distribución lugar, los hogares en el 40 por ciento más pobre reci- del ingreso. Remesas como porcentaje de los ingresos de todos los deciles, ben remesas que normalmente representan más de la incluyendo hogares no receptores (porcentaje). mitad del ingreso total del hogar. Incluso para el 60 por ciento más alto de la distribución del ingreso, los hogares que reciben remesas representan típicamente entre una quinta parte de sus ingresos (para el decil más alto) y la mitad de sus ingresos (para el quinto decil). Tercero, como porcentaje del decil total de in- gresos, las remesas son más importantes para los de- ciles intermedios. Esto ayuda a explicar por qué las remesas contribuyeron a una pequeña disminución en la desigualdad. Por último, las remesas son sensibles a las condiciones del mercado laboral en los EE.UU. Como resultado, las remesas tienden a ser pro-cíclicas y a exacerbar las fluctuaciones del ciclo económico. Figura 48: Un alto porcentaje de los hogares más ricos reciben Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM y la Oficina de Estadísticas laborales de los EE.UU remesas. Porcentaje de hogares que reciben remesas, por deciles (por- centaje) Figura 51: Las remesas responden a las condiciones del mercado laboral en los EE.UU. Remesas a El Salvador y empleo hispano en los EE.UU. Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM y la Oficina de Estadísticas laborales de los EE.UU Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM y la Figura 49: Pero las remesas representan una parte más impor- Oficina de Estadísticas laborales de los EE.UU tante de los ingresos de los hogares más pobres. Remesas como porcentaje de los ingresos familiares (entre los b. ¿Cuáles son los factores que hogares receptores, porcentaje). más limitan la inclusión? ¿Por qué el crecimiento de los sala- rios es bajo? 92. El bajo crecimiento de los salarios se asocia con la productividad laboral estancada. Desde 1990, el aumento del empleo en los servicios no ha sido igualado por el aumento del valor agregado (véase la Figura 52). Por lo tanto, el va- lor agregado por trabajador ha disminuido. Esto ayu- Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM y la da a explicar por qué los salarios han permanecido Oficina de Estadísticas laborales de los EE.UU estancados. En el caso de la agricultura, el empleo fue 45 Figura 52: El empleo ha crecido más en los servicios, pero el valor agregado está rezagado. (por lo tanto, la productividad laboral en los servicios ha disminuido) Índices de valor agregado, empleo y el valor agregado por trabajador por sector, 1990=100 Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial utilizando la EHPM y la Oficina de Estadísticas laborales de los EE.UU disminuyendo hasta más o menos la época de la crisis en el sector se ha mantenido efectivamente plano. económica mundial en el año 2008. A medida que el valor agregado aumentó ligeramente también hubo un 93. La mayoría de los puestos de trabajo crea- período de un ligero aumento en la productividad del dos en El Salvador se caracterizan por una baja trabajo. Desde 2008, sin embargo, el empleo ha au- productividad. Muchos de los empleos creados es- mentado a un ritmo más rápido que el valor agregado, tán en el sector de servicios, donde la producción real poniendo también presión sobre la capacidad de pago por trabajador disminuyó. Los salarios reales se han de salarios más altos en el sector. Sólo el sector manu- estancado y los costes de mano de obra unitaria han facturero tiene la productividad del trabajo en cons- aumentado. En el caso de los puestos de trabajo en el tante aumento a lo largo del tiempo, aunque el empleo sector de bienes transables, aunque la productividad Figura 53: Los salarios reales han estado estancados en toda la economía durante más de una década Salario promedio en US$ por mes, deflactado utilizando precios de 1990 Fuente: Cabrera (2014). 46 ha aumentado, la competencia externa ha impuesto tes completa sexto grado a tiempo, una de las tasas de una presión a la baja de precios y ha limitado el cre- finalización más bajas de América Latina. La tasa de cimiento de los salarios. Como resultado, los salarios deserción de la escuela secundaria es muy alta, sobre reales se han estancado en todos los sectores de la eco- todo en las zonas rurales. A la edad de 14 años, uno de nomía por un período prolongado de tiempo (véase la cada cinco estudiantes de las zonas rurales ya no asiste Figura 53). a la escuela (ver Figura 55). 94. El crecimiento de la productividad se ve li- Figura 55: La mayoría de estudiantes todavía abandona la escuela antes de terminar la secundaria. mitado por el bajo nivel de habilidades de la Participación de los estudiantes en la escuela, por edad, por mayoría de los puestos de trabajo. Un análisis ciento. del contenido de destrezas y habilidades en las tareas realizadas por la fuerza laboral en El Salvador mues- tra que sigue existiendo una brecha en comparación con la estructura de habilidades de los EE.UU., u otros países como Costa Rica (Aedo y Walker, 2012: 104). En comparación con esos países, la fuerza laboral de El Salvador sigue realizando tareas con un contenido mayor de destrezas físicas manuales rutinarias y ma- nuales no rutinarias. 95. El acceso a la educación ha mejorado, pero la mayoría de los trabajadores todavía tiene educación limitada y pocas perspectivas de en- contrar un empleo formal y bien remunerado. El Salvador ha logrado progresos significativos en el Fuente: Banco Mundial aumento del nivel educativo de su población (véa- se la Figura ). Sin embargo, sigue siendo inferior al 96. Existe una cantidad limitada de capital promedio de la región o de los pares estructurales en humano para la innovación.La expansión de la indicadores como el promedio de años de educación. educación superior ha sido lenta. El Salvador cuenta Además, la proporción de la población con educación relativamente con pocos ingenieros (Lederman et al, secundaria y educación superior no ha mejorado sig- 2014:149). La inclinación de los estudiantes hacia los nificativamente. Sólo el 38 por ciento de los salvado- estudios no científicos puede provenir de un legado reños entre 18-24 años ha completado su educación por enfocarse tradicionalmente en las humanidades secundaria. Menos del 60 por ciento de los estudian- y ciencias sociales, por lo que será difícil cambiar rá- pidamente a otros campos. Los esfuerzos por ampliar Figura 54: El logro escolar ha mejorado los estudios tecnológicos y del idioma Inglés podrían Proporción de la población por nivel de estudios, porcentaje ayudar a apoyar el desarrollo de la externalización de procesos de negocio y la industria de software y con- tenidos digitales. 97. La calidad de la educación es baja, lo que lleva a resultados de aprendizaje inferiores a los obtenidos por otros países. Los resultados de aprendizaje están muy distantes de los obtenidos por los países con mejores resultados en la región de América Latina (ver más adelante). De hecho, las pruebas estandarizadas internacionales muestran que las calificaciones de los estudiantes salvadoreños son inferiores a los de la mayoría de países (véase la Figura 56).26 Estos resultados pueden explicarse en parte por Fuente: Banco Mundial 26 Las calificaciones TIMSS en matemáticas para niñas y niños de cuarto grado fueron relativamente similares (325 y 334 respectivamente). 47 Figura 56: : Bajos resultados de aprendizaje. baja remuneración, y por la informalidad.27 En con- Calificaciones de los alumnos en matemáticas (eje vertical) y PIB traste con la tendencia hacia la disminución de la in- per cápita (horizontal) entre países. formalidad observada en otros países de América Lati- na, la informalidad en El Salvador sigue en aumento.28 Si bien el desempleo abierto es bajo, en 5.9 por ciento en 2013, muchos trabajadores tienen empleo en con- diciones precarias. Las condiciones de subempleo y precariedad afectan especialmente a los jóvenes. Por ejemplo, la tasa de empleo formal para los menores de 25 años es del 13 por ciento (frente al 25 por ciento para los de 25 a 49 años de edad).29 A pesar de que los salarios mínimos aumentaron en un 4 por ciento en junio 2013 y enero 2014, no son altos en comparación con la región. Adicionalmente, muchos de los emplea- dos laboran ya sea a tiempo parcial, o reciben salarios por debajo del salario mínimo. En general, el salario mínimo en la práctica es relevante para sólo alrededor Fuente: TIMSS y el Banco Mundial del 25 por ciento de la fuerza laboral. (Gindling et al., el bajo gasto público en educación. Incluso después 2010:61). del aumento de 2.8 a 3.5 por ciento del PIB de 2007 a 2012, el gasto público en educación es más bajo que ¿Cuán equitativo es el acceso a los promedios de ALC y los países de renta media baja (5.1 y 5.4 por ciento del PIB, respectivamente). La baja oportunidades? eficiencia del gasto, que normalmente había favoreci- 99. El acceso desigual a las oportunidades ini- do la educación primaria, también explica el bajo ren- cia a una edad temprana. Una manera sistemática dimiento en los resultados de aprendizaje. La calidad para capturar la desigualdad de acceso a los servicios del profesorado es un factor adicional. Aun cuando el 90 por ciento de los docentes son graduados universi- 27 Mientras la informalidad es generalizada, también es importante mencionar que la tarios, sólo el 10 por ciento de los maestros evaluados evidencia comparable sugiere que la informalidad en El Salvador, medida tanto por la logró una puntuación alta en el TIMSS (Banco Mun- definición legal y productiva, es más baja que el promedio de la región de América Latina y Caribe (Perry et al., 2007: 29). dial, 2012). 28 El Salvador es uno de sólo dos de nueve países para los cuales existen datos disponi- bles, en donde la informalidad ha aumentado en los últimos años (véase Banco Mundial, la historia del Mercado Laboral Detrás de la Transformación de América Latina, Informe 98. Además, la informalidad es generalizada y semestral de la Oficina del Economista Jefe para América Latina y el Caribe, Octubre afecta especialmente a los trabajadores más 2012: 56). Además, la proporción de trabajadores empleados en las grandes empresas se redujo, de nuevo en contraste con la experiencia de otros países latinoamericanos. jóvenes. La mayoría de los puestos de trabajo en El 29 Para un análisis del mercado laboral véase Banco Mundial “Mejores empleos en Cen- Salvador se caracterizan por una baja productividad, troamérica: el papel del capital humano” (2012a) y su compañero “Mejores empleos en El Salvador: El rol del capital humano”. Sobre juventud véase Banco Mundial, “Desarrollo de la Juventud y oportunidades económicas en El Salvador” (2010). Brecha del conocimiento: ¿Por qué la tasa de participación laboral de las mujeres es baja? La participación femenina en la fuerza laboral es inusualmente baja, alrededor del 47 por ciento, en compa- ración con alrededor del 80 por ciento para los hombres. La tasa de participación femenina es especialmente baja en las zonas rurales, donde sólo el 35 por ciento de las mujeres (en comparación con el 87 por ciento de los hombres) participan en la fuerza laboral. El impacto de la tasa de participación laboral femenina es tanto más importante en El Salvador, ya que, debido a una mayor propensión entre los hombres a migrar, las mujeres representan una proporción mayor de la población (la proporción de hombres por cada 100 mujeres bajó de 98 en 1970 a 89 en 2010). Puesto que el trabajo es en la mayoría de los casos el principal activo del 40 por cien- to más pobre, si se aumenta la intensidad de su uso se podría ayudar a impulsar la prosperidad compartida. 48 Figura 57: El acceso a las oportunidades es más desigual que en otros países de ALC. Índice de Oportunidades Humanas, 2010. Fuente: Molinas et al. (2010). públicos básicos es el Índice de Oportunidades Huma- grado. La deserción escolar se inicia mucho antes en nas (véase la Figura 57). El Índice de Oportunidades el quintil más bajo, alrededor de los 10 años de edad. Humanas es un indicador que mide cómo se ve afecta- A los 15 años, la brecha en la asistencia escolar entre do el acceso de los niños a las oportunidades básicas, los quintiles más bajos y más altos es de 20 puntos como educación, agua, electricidad y saneamiento, porcentuales. Las desigualdades se acumulan con el por sus circunstancias - como lugar de residencia o la tiempo, de manera que cuando los estudiantes están educación del jefe de hogar. El índice muestra que El en edad universitaria sólo el 5 por ciento de los ho- Salvador se ubica por debajo de la mayoría de países gares del quintil más bajo se matriculan en educación de América Latina y el Caribe para los que el índice terciaria. está disponible. Los niños con menor acceso a servi- Figura 58: Las desigualdades en los resultados del aprendizaje cios públicos básicos, no son capaces de desarrollar comienzan temprano en la vida las habilidades necesarias para convertirse en adultos Proporción de niños de siete años de edad que saben leer, por competitivos en la fuerza laboral. Promover el acceso quintil (2012, porcentaje) más igualitario a los bienes básicos y servicios de cali- dad temprano en la vida probablemente no sólo reduz- ca la desigualdad de resultados en la edad adulta, sino también aumente la eficiencia económica, fortalecien- do así el círculo virtuoso entre crecimiento y reducción de la pobreza. Esto es particularmente importante de- bido a que las características individuales de cada ho- gar (distintas a los ingresos) afectaron grandemente la movilidad social en El Salvador desde 1996 hasta 2011 (PNUD 2013; Cuesta, Ñopo y Pizzolitto, 2007). A este respecto, es importante tener en cuenta que el acceso a las oportunidades ha ido mejorando con el tiempo.30 Fuente: Banco Mundial (Informe Regional de Gasto Público Social 2015). 100. Las desigualdades en el acceso a la edu- cación comienzan temprano en la vida y au- mentan con la edad de los niños. Una parte sig- 101. Las oportunidades de educación des- nificativa de los niños de familias pobres no asisten a iguales se traducen en peores resultados de centros de educación preescolar (sólo el 38 por ciento aprendizaje entre el 40 por ciento más pobre. El Salvador ha alcanzado el Objetivo de Desarrollo del en el quintil inferior) y muchos entran tarde al primer Milenio (ODM) de educación primaria universal, pero las tasas de matrícula en otros niveles de educación, y 30 El Índice de Oportunidades Humana ha mejorado desde 1995, y hay evidencia que la movilidad inter-generacional en el logro educativo aumentó de 1995 a 2009 (Ferreira et la calidad de la enseñanza en todos los ámbitos, sigue al., 2013:8). 49 siendo baja. La tasa bruta de matrícula en el nivel de mayor en las zonas rurales que en las urbanas (14 y 6 educación secundaria superior en 2011 fue del 46 por por ciento, respectivamente) y fue similar para los ni- ciento, la más baja de Centroamérica. Las desigualda- ños y niñas en todo el país (11 y 10 por ciento, respec- des en la calidad de la educación conllevó a resultados tivamente). La concentración de las oportunidades de de aprendizaje peores entre el 40 por ciento más po- capacitación en la capital y entre grandes empresarios bre. La proporción de niños de 7 años que saben leer es otra fuente de inequidad (USAID, 2008). varía mucho por quintil. Sólo el 55 por ciento de los niños del 40 por ciento más pobre puede leer, mien- 104. Hay un número relativamente grande de tras que el 73 por ciento de los que están en el 60 por jóvenes que ni estudian ni trabajan (los llama- ciento superior son alfabetas. La diferencia es mayor dos Ninis). La participación de los jóvenes de 15 a si se compara el quintil más bajo (48 por ciento de los 18 años que no están ni en la escuela ni trabajan es niños de 7 años de edad sabe leer) con el quintil más del 16 por ciento. También es particularmente nota- alto (84 por ciento sabe leer). ble que hay tres veces más mujeres que hombres que no estudian ni trabajan. Puesto que el trabajo es, en 102. El gasto público en educación en El Salva- la mayoría de los casos, el principal activo del 40 por dor ha crecido de manera constante, pero sigue ciento más pobre, si se aumenta la intensidad de su siendo relativamente bajo. En 2012, el gasto pú- uso se podría ayudar a impulsar la prosperidad com- blico en educación alcanzó el 3.5 por ciento del PIB, el partida. Lo que impulsa la decisión de desertar y per- cual es inferior a la media de América Latina y el Ca- manecer fuera de la fuerza laboral es una cuestión que ribe (ALC) de 4.9 por ciento, y de la OCDE de 5.6 por no ha sido estudiada ni entendida suficientemente. El ciento. Una desproporcionadamente alta proporción fenómeno de los ninis contribuye a la persistencia de del gasto público en educación (61 por ciento) todavía la desigualdad intergeneracional, y tiene una fuerte di- se destina a la educación básica. mensión de género ya que dos de cada tres ninis a lo largo de América Latina son mujeres (ver el recuadro 103. El aumento del gasto público en educa- sobre género abajo). ción no se ha traducido en una mejora de los resultados del aprendizaje. Las diferencias en 105. El fenómeno de los ninis afecta principal- los resultados de aprendizaje son mayores entre las mente al 40 por ciento más pobre. Se estima zonas rurales y urbanas que entre niños y niñas. Por que aproximadamente el 60 por ciento de los ninis ejemplo, los resultados del Segundo Estudio Regional en América Latina provienen de hogares en el 40 por Comparativo y Explicativo (SERCE) para América La- ciento más pobre (De Hoyos et al, 2015, próximo). El tina de la UNESCO indican que el porcentaje de alum- fenómeno de los ninis está vinculado también al delito nos por debajo del punto de referencia de rendimiento (Chioda, 2015 próximo). Estos enlaces crean riesgos más bajo en matemáticas para tercer grado fue mucho adicionales para la juventud y la sociedad como un Figura 59: Los resultados del aprendizaje en matemáticas se ubican en el promedio de los países de ALC Resultados de aprendizaje de matemáticas de tercer grado, porcentaje de alumnos en los diferentes niveles de rendimiento Fuente: SERCE. 50 todo. Además, el problema de los ninis en El Salvador el aumento de sueldo por educarse a sí mismo proba- podría evitar que el país explote su dividendo demo- blemente será mucho menor que el aumento de llegar gráfico resultado de una protuberancia en la pirámide al mismo nivel de educación si ese individuo creció en de población (véase la Figura 60). una familia donde el jefe de hogar tenía una educa- ción superior. La diferencia es, de hecho, dos veces y Figura 60: Potencial de un dividendo demográfico Población por edad y género (2010) media más alta en promedio (Banco Mundial, 2012b: 13). Esta diferencia se debe a una variedad de facto- res, incluyendo las mayores habilidades no cognitivas entre los que crecieron con padres con mayor nivel educativo, así como el valor de las redes sociales que hacen que sea más fácil encontrar un trabajo bien re- munerado (Banco Mundial, 2012b: 13). La evidencia de retornos diferenciados de la educación para el 40 por ciento más pobre llama a políticas matizadas y conductualmente informadas que pudieran ayudar a abordar estos desafíos complejos. Fuente: UNFPA. Brecha de conocimiento: ¿Por qué tantos estudiantes abandonan la escuela? La mayoría de los estudiantes salvadoreños abandonan la escuela antes de terminar la secundaria. Sin traba- jadores educados y capacitados será un verdadero desafío para El Salvador crear suficientes buenos empleos. Entender lo que impulsa la decisión de abandonar la escuela es un insumo importante para el diseño de polí- ticas para hacer frente al problema. Un número de factores podrían estar detrás del fenómeno de la deserción escolar. En primer lugar, quedarse en la escuela tiene un costo de oportunidad para los hogares. De hecho, en el quintil más pobre de la distribu- ción del ingreso los jóvenes entre 15-18 años contribuyen un promedio del 8 por ciento al ingreso total de los hogares. También hay factores sociales, como la migración, el crimen y los embarazos de adolescentes, que probablemente afectan la decisión de permanecer en la escuela. Cuando se les pregunta directamente por qué abandonaron los estudios, las respuestas más frecuentes de la juventud salvadoreña son “falta de interés” (34 por ciento), “necesidad o quieren trabajar” (19 por ciento), “no puede permitirse el lujo de continuar” (18 por ciento), y “las responsabilidades del hogar” (17 por ciento) (Informe Regional de Gasto Público Social 2015). También puede haber limitaciones de oferta, incluyendo la falta de escuelas y/o pupitres, particularmente en las zonas rurales. La matrícula o cuotas y otros gastos en el nivel secundario también pueden presentar obstáculos para continuar. Además, la mala calidad general de la enseñanza primaria puede poner en peligro el rendimiento de los estudiantes en los niveles secundarios y la motivación para permanecer en la escuela. 106. El 40 por ciento más pobre se enfrenta a 107. Si bien ha habido avances sustanciales en menores retornos a la educación que las perso- el acceso a los servicios de salud, aún persis- nas que vienen de un entorno socioeconómi- ten algunas desigualdades. El Salvador ha logrado co más alto, lo cual tiene implicaciones para el progresos sustanciales en el tema de salud, incluyendo diseño de políticas. Los ingresos de un individuo el cumplimiento de la meta de los Objetivos de De- están estrechamente vinculados a la situación so- sarrollo del Milenio sobre la tasa de mortalidad para cioeconómica de la familia en la que creció. Los que menores de 5 años (véase la Figura 61). Además, el crecieron en familias donde el jefe de familia sólo te- 40 por ciento más pobre está haciendo uso, cada vez nía educación primaria verán un aumento de sueldo más, de los centros de salud públicos. Sin embargo, a si terminan la educación secundaria y terciaria. Pero pesar de que se ha aumentado la utilización, el 42 por 51 ciento de los enfermos de los dos primeros quintiles 109. Uno de los retos que enfrenta la salud es no buscan atención (frente al 52 por ciento en 2008). asegurar que las mejoras en el acceso a los ser- El gasto público en salud ha aumentado de 3.4 a 3.8 vicios de salud se traduzcan en mejoras en la por ciento del PIB en el período 2007-12. Sin embar- calidad. Aunque los partos institucionales aumenta- go, existen importantes desigualdades en el sistema: ron, la mortalidad materna no disminuyó en conse- diferentes gastos per cápita y paquetes de servicios en- cuencia (véase Figura 61). Además, los cambios epide- tre instituciones. El gasto público per cápita es más de miológicos en el perfil de país necesitan ser reflejados dos veces mayor en las instituciones que sirven a los en el sistema de salud. Esto implica, por ejemplo, la cubiertos por la seguridad social (1.4 millones de be- inclusión de la gestión de las enfermedades crónicas neficiarios) en comparación con aquellas que cubren en la estrategia de atención primaria de salud. al resto de la población (4.7 millones). 110. El gasto público en programas sociales ha 108. Algunos factores de riesgo para la salud incrementado significativamente en los últimos son particularmente prominentes entre el 40 años. El gasto en el sector social incrementó del 10 al por ciento más pobre. Entre los factores de riesgo 12.4 por ciento del PIB de 2007 a 2012. Al último año, para la salud que son diferentes para el 40 por ciento la protección social y el trabajo (incluyendo la seguri- más pobre están aquellos relacionados con la contami- dad social y los subsidios) dieron cuenta de la porción nación del aire en el interior del hogar debido a la que- más grande del gasto social, el 5 por ciento del PIB, se- ma de leña para cocinar. La exposición a la contami- guidos por salud (3.8 por ciento) y educación (3.5 por nación del aire aumenta el riesgo de neumonía y otras ciento) (ver la Figura 62). En términos reales, el gasto infecciones respiratorias agudas en niños pequeños, social global per cápita incrementó a una tasa prome- así como el cáncer de pulmón en adultos. Entre el 40 dio anual del 3.2 por ciento desde 2007 hasta 2012. por ciento más pobre, el uso de la leña como combusti- ble para cocinar es común en torno al 40 por ciento de 111. Pero el gasto en programas sociales está los hogares. El tema es particularmente importante en insuficientemente focalizado. Aunque el gasto las zonas rurales, donde el 67 por ciento de los hogares público en programas sociales ha incrementado en queman leña.31 los últimos años, sigue estando mal focalizado, con la 31 La cuestión del uso de leña como combustible para cocinar también tiene una implica- mayor parte del gasto dando cuenta de los subsidios ción de sostenibilidad ambiental, ya que se estima que únicamente el 42 por ciento de la madera es recogida de manera sustentable (Wang et al., 2013). al gas y a la electricidad. Esos subsidios tienen un en- Figura 61: Objetivo del Milenio alcanzado: Reducción de morta- Figure 62: El gasto público ha aumentado en los sectores lidad en menores de 5 años sociales. Gasto público como porcentaje del PIB Mortalidad materno infantil (muertes por 1,000 nacidos vivos) Fuente: Banco Mundial (Informe Regional de Gasto Público Social, 2015). 52 Figura 63: Algunos programas sociales están más focalizados Figura 64: El gasto en programas sociales se concentra en los que otros. menos focalizados Beneficiarios de programas sociales por quintil, porcentaje Gasto público social como porcentaje del PIB, por programa y quintil de beneficiarios. Fuente: Banco Mundial (Informe Regional de Gasto Público Social, 2015). foque menos favorable para los pobres, ya que benefi- nicaciones que controlan el acceso a los cuatro cables cian igualmente a casi todos los quintiles (ver la Figura submarinos y que cobran precios relativamente altos a 63). El gasto, sin embargo, está concentrado en aque- los mayoristas (quienes luego trasladan los altos pre- llos programas que están menos focalizados (ver la Fi- cios a los clientes minoristas) puede ser un factor que gura 64). Como resultado, el 40 por ciento más pobre impulsa los precios elevados. se beneficia solamente del 0.8 por ciento del PIB en todos los programas sociales, mientras que el 60 por 114. La inclusión financiera del 40 por ciento ciento superior se beneficia del 1.2 por ciento del PIB más pobre es un gran reto. La gran mayoría de en asistencia social al considerar todos los programas. la población reporta que no utiliza servicios financie- ros formales. Aunque los proveedores de servicios de 112. También hay retos específicos de conecti- remesas son ampliamente utilizados en El Salvador, vidad en las áreas rurales más aisladas. Un aná- el uso regular de cuentas en instituciones financieras lisis del movimiento de bienes y personas entre mu- Figura 65: La inclusión financiera es baja. nicipalidades muestra que las municipalidades menos Proporción del 40 por ciento más pobre con una cuenta en una conectadas típicamente se traslapan con aquellas que institución financiera (2011). tienen los más altos niveles de pobreza (ver anexo, Amaya y Cabrera, 2012 y 2013). 113. Los altos costos de los servicios, tales como banda ancha, ponen al 40 por ciento más pobre en desventaja para explotar los beneficios de la tecnología de la información y comunicacio- nes. Para el quintil más bajo, el costo de los servicios de banda ancha equivaldría al 19 por ciento de su in- greso. Solamente el 10 por ciento de las escuelas tiene conexión a internet. El servicio de banda ancha fija solamente llega a un tercio de las municipalidades. La competencia limitada entre operadores de telecomu- Fuente: Base de datos de Inclusión Financiera Mundial. 53 es mucho más limitado. Hay 10 sucursales de bancos 115. Estas brechas en el acceso al financiamien- comerciales por cada 100,000 adultos, lo cual está por to no se están reduciendo, ya que el sector fi- debajo del nivel de países vecinos como Costa Rica nanciero está creciendo lentamente. El sistema (23) y Honduras (23). La mayor parte del suministro financiero de El Salvador ha estado creciendo más len- de servicios financieros ocurre en San Salvador, don- tamente que el promedio regional. Con un 44 por cien- de las instituciones financieras reguladas tienen cerca to en 2013, el crédito del sector privado con respecto al de la mitad de sus sucursales y presencia de cajeros PIB está por debajo de su valor esperado, el cual está automáticos. Únicamente el 14 por ciento de la pobla- basado en predicciones que toman en cuenta su nivel ción salvadoreña tiene una cuenta en una institución de ingreso e indicadores de su nivel de desarrollo. financiera formal, muy por debajo del promedio lati- El Salvador también está rezagado en relación con los noamericano del 39 por ciento; mientras que del 40 promedios regionales para Centroamérica y América por ciento más pobre, solamente el 6 por ciento po- Latina y el Caribe, de hecho, las tasas de crecimien- see una cuenta en una institución financiera formal, to del crédito para el sector privado son las más bajas cifra mucho más baja que en cualquiera de los países de Centroamérica. Las tasas de crecimiento de los de- en comparación (ver Figura 65). También existen di- pósitos también son bajas. Similar a otros países en ferencias de género y de áreas geográficas en la pro- Centroamérica, el mercado de valores de El Salvador porción de aquellos que tienen una cuenta: 10 y 18 por es limitado en tamaño e importancia como una fuente ciento para mujeres y hombres, respectivamente, y 11 de financiamiento para las empresas. Las primas del y 18 por ciento para el área rural y urbana, respecti- mercado de seguros son el 2.1 por ciento del PIB. vamente. 54 Recuadro 3. Avance desigual hacia la igualdad de género – con dinámicas de autorefuerzo El Salvador ha realizado esfuerzos importantes para reconocer y promover los derechos de las mujeres a través de la firma y ratificación de tratados internacionales y la aprobación de varias piezas importantes de legislación interna. Sin embargo, las mejoras en el marco legal no se han traducido plenamente en un avance comparable en la igualdad de género en las dotaciones de recursos como salud, educación, oportunidades económicas, dinámica familiar, voz y poder de iniciativa. Muchos de estos factores conllevan dinámicas que se refuerzan entre sí, por ejemplo, con interacciones entre deserción escolar, embarazo en adolescentes, par- ticipación de las mujeres en la fuerza laboral, dependencia económica de las remesas que envían los cónyuges y padres que han emigrado, e impactos diferenciados del crimen y la violencia. Salud reproductiva y embarazo en las adolescentes: El Salvador ha logrado avanzar en todos los indicadores de salud en la última década. La mortalidad materna ha disminuido, el porcentaje de mujeres que reciben cuidados prenatales ha incrementado, y el predominio del uso de anticonceptivos se ha elevado. Sin embargo, estas mejoras no se han disfrutado igualmente en todo el país, ya que las características socioeco- nómicas como la pobreza, educación y ubicación tienen un gran impacto en los indicadores de salud. El aborto es ilegal bajo cualquier circunstancia, lo cual ha propiciado que el Comité de Naciones Unidas sobre la Eli- minación de la Discriminación contra la Mujer hiciera un llamado para un diálogo nacional sobre las conse- cuencias de ese marco legal restrictivo en 2008. Inquietudes similares han sido reiteradas más recientemente por el Comité de Naciones Unidas sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 2014. La fertilidad en adolescentes, un importante indicador indirecto del poder de iniciativa de las mujeres, ha disminuido de 100 a 76 nacimientos por cada 1,000 mujeres entre los 15 y 19 años de edad en el período 2000-2012, pero sigue siendo elevado entre las adolescentes rurales y menos educadas (ver también Banco Mundial, Embarazo Ado- lescente y Oportunidades en América Latina y el Caribe, 2012). El FNUAP informa que el 32 por ciento de los registros prenatales en El Salvador en 2013 fue de mujeres menores de 19 años, de las cuales el dos por ciento eran muy jóvenes, entre los 10 y 14 años de edad. Educación y ninis: Las tasas de deserción escolar son altas en general en El Salvador (solo el 40 por cien- to de salvadoreños entre los 25 y 29 años de edad ha completado el bachillerato). Las diferencias de género para completar la escuela son pequeñas en general, pero las tasas de deserción son más altas para las niñas en la escuela secundaria superior. Las razones que se describen para dejar la escuela son diferentes, es más probable que las niñas declaren una “falta de interés” o “motivos personales” para no estar en la escuela (posiblemente relacionados con los deberes del hogar) y es más probable que los niños dejen la escuela por “razones económicas”. Además, lo que los adolescentes y las adolescentes hacen después de salir de clases difiere significativamente. Es probable que las normas de género que afectan los papeles de los y las jóvenes dentro de la familia y la sociedad tengan un impacto en las decisiones individuales para continuar o dejar la escuela. Entre los jóvenes de 15 a 24 años de edad, las mujeres tienen más probabilidades que los hombres de no estar estudiando ni trabajando: 35 por ciento de las mujeres frente a un 10 por ciento de los hombres de ese grupo etario son conocidos como ninis, una forma abreviada de ni trabajan, ni estudian. Las mujeres ninis a menudo mencionan la necesidad de hacer el trabajo de la casa como una razón predominante para desertar de la escuela, y el 45 por ciento de ellas ya están casadas o viven con un compañero, en comparación con el 10 por ciento de los ninis hombres. Participación en la fuerza laboral y oportunidades económicas: La participación de la fuerza la- boral femenina en El Salvador está por detrás de los promedios regionales y, tal como se identifica en el texto principal anterior, los factores que contribuyen a esta baja participación de la fuerza laboral femenina consti- tuyen una brecha de conocimiento. Sin embargo, la tasa de desempleo femenino es más baja que el promedio regional y que la tasa de desempleo masculino. Las mujeres en El Salvador tienen menos probabilidades que 55 los hombres de tener un trabajo informal. Además, la brecha salarial entre géneros se encuentra entre las más bajas de la región: en 2010, las mujeres recibieron en promedio el 87 por ciento de la remuneración de los hombres. La combinación de bajas tasas de participación e indicadores relativamente buenos de la calidad de la participación femenina en la fuerza laboral sugieren la existencia de algunas barreras para ingresar a la fuerza laboral, lo cual desmotiva a los menos calificados. Las normas de género pueden constituir una de estas barreras. Sin embargo, es necesario investigar más esta hipótesis. Migración, dependencia, ausencia parental y dinámica familiar: Los hombres tienen más probabi- lidades que las mujeres de migrar, mientras que las mujeres de hogares que reciben remesas tienen menores tasas de participación en la fuerza laboral que aquellas que no las reciben. La evidencia microeconométrica demuestra que las remesas reducen la participación en la fuerza laboral de las mujeres de todas las edades, con un impacto negativo más alto en las más jóvenes, presumiblemente permitiendo opciones de maternidad o actividades realizadas en el hogar (Acosta, 2006). Sin embargo, esto puede poner a las mujeres jóvenes en una situación de ser dependientes del apoyo al ingreso proveniente de las remesas que envían los compañeros que viven en el extranjero. También plantea el asunto de la ausencia de los padres y madres – particularmente de los padres. Aproximadamente un tercio (el 35 por ciento) de todos los niños menores en El Salvador están siendo criados en hogares con solo uno de los padres (o ninguno). Una cuarta parte (el 24 por ciento) de los niños están siendo criados por una madre soltera. Los padres dan cuenta del 93 por ciento de los “padres y madres ausentes” (cifra que ha permanecido estable en 2010-13). Crimen y violencia: Los hombres jóvenes tienen mayores probabilidades de ser víctimas de homicidio, mientras que las mujeres tienen mayores probabilidades de sufrir violencia en privado y de manos de aquellos a quienes conocen. Los datos de la Encuesta de Hogares sugieren que las mujeres en El Salvador tienen ma- yores probabilidades de reportar violencia doméstica, ya sea física o sexual, que en cualquier otra parte de la región ALC. El 36 por ciento de las mujeres casadas o que viven en unión libre (de 15 a 49 años de edad) buscó ayuda institucional, mientras que el 65.5 por ciento lo contó a la familia y amigos. Participación política, voz y poder de iniciativa: En las políticas a nivel nacional, la participación femenina creció significativamente después de una reforma nacional de partidos políticos, estableciendo una cuota del 30 por ciento de mujeres en las papeletas de votación. En 2013, con un 26 por ciento de representa- ción femenina en el parlamento, El Salvador supera el promedio de la región de ALC. Las ganancias a nivel de representación municipal siguen siendo pequeñas, con las mujeres constituyendo solamente el 10 por ciento de los alcaldes salvadoreños. 56 c. Identificación de áreas en materia mejorar la educación, existe una agenda más amplia en el mejoramiento del acceso del 40 por ciento más de políticas para estimular la inclu- pobre a oportunidades básicas, incluyendo agua y sa- sión neamiento, y cuidados de salud. El 40 por ciento más pobre también tiene un acceso considerablemente li- Con base en el análisis anterior, las siguientes áreas en mitado a los servicios bancarios. Una mayor inclusión materia de políticas surgen como críticas para estimu- financiera también puede ayudar a incrementar los lar la inclusión: ahorros de los grandes flujos de remesas que reciben muchos hogares salvadoreños. 116. Mejorar la educación, la cual, al incre- mentar las oportunidades, ayudará a abordar 118. Mejorar la focalización del sistema de pro- los círculos viciosos de escasas oportunidades, tección social. Actualmente, el gasto público violencia y migración. El 40 por ciento más pobre social está concentrado en aquellos programas está particularmente afectado por los bajos resultados que están menos focalizados. Como resultado, el de aprendizaje. Las desigualdades comienzan tempra- 40 por ciento más pobre se beneficia solamente del no en la vida – tal como se menciona anteriormen- 0.8 por ciento del PIB en todos los programas sociales, te, solamente el 55 por ciento de los niños del 40 por mientras que el 60 por ciento superior se beneficia del ciento más pobre puede leer. También es probable que 1.2 por ciento del PIB en asistencia social al conside- la baja calidad de la educación sea uno de los factores rar todos los programas. Mejorar la focalización de los que contribuyen a la tasa de abandono del bachillera- gastos sociales puede ayudar a hacer que la acción del to, lo cual limita el aprovechamiento de oportunidades Estado sea más visible para los ciudadanos. En efecto, en el hogar y en el extranjero. Mejorar la educación a pesar de la muy amplia cobertura de los subsidios en ayudará a abordar la falta de oportunidades de empleo los sectores de la electricidad, transporte, gas y agua, de calidad que, impulsada por la expansión del sector cuando la encuesta LAPOP de 2012 preguntó a la po- no transable, crea trabajos de baja productividad. En- blación si recibían asistencia del Gobierno, solamente tre los retos institucionales enfrentados por el sector el 10.5 por ciento de los salvadoreños respondió afir- de educación, se incluye el escalamiento del modelo mativamente. Al mismo tiempo, los salvadoreños pa- de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno, que comenzó recen tener una actitud de apertura a los esfuerzos del como un piloto en las escuelas primarias en munici- Gobierno para reducir las desigualdades. Por ejemplo, palidades seleccionadas. Más ampliamente, el siste- en una escala de 0 a 100, los salvadoreños alcanzan un ma de administración basado en la escuela ha estado promedio de 83 en la opinión de que el Gobierno de- desproporcionadamente centrado en el monitoreo de bería implementar políticas para reducir la desigual- recursos financieros y muy poco en los estándares de dad en el ingreso, tal como lo expresaron en la misma calidad. encuesta LAPOP de 2012. Esto coloca a El Salvador como uno de los países de América Latina y el Caribe 117. Abordar las brechas en el acceso al finan- donde la intervención del Gobierno para promover la ciamiento y a servicios básicos de calidad, lo igualdad es más favorecida. Incrementar la focaliza- cual ayudará a abordar el círculo vicioso de bajo ción de los gastos sociales podría, sobre todo, resultar ahorro e inversión y bajo crecimiento. Tal como en ahorros que podrían ser reorientados para abordar se mencionó anteriormente, El Salvador se encuentra las necesidades de acceso mejorado a los servicios bá- entre los países de América Latina y el Caribe con un sicos identificados anteriormente. bajo Índice de Oportunidades Humanas. Además de 57 IV. Retos de sostenibilidad a. Sostenibilidad económica Figura 67: Deuda pública en aumento. Deuda pública (escala izquierda), ingresos y gastos públicos totales, porcentaje del PIB. 119. Hacer frente a los retos de desarrollo iden- tificados se hace difícil debido a la falta de ca- pacidad del Estado y de espacio fiscal. La falta de confianza en las instituciones públicas es, en parte, un reflejo de la ineficiencia del Estado.32 La débil capa- cidad del Estado es una función de los bajos ingresos públicos y se manifiesta en la dificultad de incremen- tar dichos ingresos, especialmente a través de impues- tos directos.33 Los recursos disponibles para el Estado salvadoreño han sido comparativamente bajos. En promedio, los ingresos fiscales fueron el 10 por ciento del PIB en la década de 1990 y únicamente alcanzaron el 12 por ciento del PIB en 2005. Desde entonces, y a pesar del impacto de la crisis económica mundial, los ingresos fiscales incrementaron alrededor del 15 por ciento del PIB en 2013. A pesar de los esfuerzos fiscales de los últimos cinco años, el déficit fiscal ha incrementado en un promedio del 4 por ciento del PIB Fuente: Banco Mundial. en los últimos tres años. El Salvador ha elevado los in- gresos fiscales del 13.8 por ciento del PIB en 2003 al 15.8 del PIB en 2014.34 Figura 66: Un estado pequeño. Ingresos fiscales como % del PIB, promedio 2000-2013, porcentaje Fuente: Banco Mundial. 32 Si bien es notoriamente difícil encontrar un punto de referencia para comparar la capa- cidad del Estado entre países, un indicador como el pilar de instituciones del Informe de Competitividad Global muestra que El Salvador está a la zaga de los promedios de la re- gión, de los países de renta media baja, del mundo y del conjunto de pares estructurales. 33 A partir de 1992, cuando el IVA fue introducido, hasta 2005, los impuestos indirectos dieron cuenta del 70 por ciento de todos los ingresos fiscales. A pesar de los esfuerzos para incrementar la recaudación del Impuesto sobre la Renta, esa relación todavía está alrededor del 63 por ciento en 2013. 34 Durante este período, el país aprobó 13 reformas fiscales, incluyendo la creación de nuevos impuestos sobre bienes específicos y el incremento de tasas (impuesto sobre la renta para personas naturales y jurídicas, e impuestos selectivos al consumo). 58 Tabla 5: Indicadores y proyecciones económicas seleccionadas, 2008-2019 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Producción y precios PIB nominal (miles de millones 21.4 20.7 21.4 23.1 23.8 24.3 25 26.2 27.3 28.6 29.7 30.9 de US$) Crecimiento real del PIB (%) 1.3 -3.1 1.4 2.2 1.9 1.7 2 2.2 2.4 2.6 2.3 2 Tasa de inflación (IPC) 5.5 0.1 2.1 5.1 0.8 0.8 2 2 2 2 2 2 Inversión interna bruta (% del 15 13 13 14 14 15 15 15 15 16 15 15 PIB) Sector público 2 2 2 2 3 3 2 3 3 3 3 3 Sector privado 13 11 11 12 12 13 12 12 13 13 12 12 Ahorro nacional bruto (% del 8 12 11 9 9 9 9 10 10 9 9 8 PIB) Sector público 0 -3 -2 -2 -1 -1 -1 -1 -2 -2 -2 -3 Sector privado 8 15 13 11 10 10 11 11 11 11 11 11 Sector externo Cuenta corriente (% del PIB) -7.1 -1.5 -2.5 -4.8 -5.4 -6.5 -5.5 -4.9 -5.6 -6.5 -6.3 -6.2 Balanza comercial de -22 -15 -17 -18 -19 -20 -19 -19 -19 -20 -20 -20 mercancías Servicios -1 -0.4 -0.4 -0.3 0.2 0.3 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 Ingresos primarios -1.8 -2.7 -2.5 -2.8 -3.7 -4 -4.4 -4.4 -4.4 -4.5 -4.5 -4.7 Remesas 17.5 16.7 16.8 16.6 16.9 16.9 17.5 17.5 17.4 17.3 17.3 17.2 Términos de intercambio (% -9.5 12.6 -5.6 -2.5 0.5 -1.6 2.1 1.9 0.2 0.1 0 0.5 cambio) IED (Neto) (% del PIB) 4.2 1.8 -1.1 0.9 2 0.6 0.5 1.7 1.8 2.1 1.9 1.9 Sector público Ingresos y donaciones (% del 17.4 16.4 17.8 18.2 18.9 19.3 19 19 19.4 19.5 19.5 19.4 PIB) Ingresos corrientes: 17.2 15.9 17 17.3 18.2 19 18.8 18.8 19 19.1 19.2 19.2 Ingresos fiscales 13.5 12.6 13.5 13.8 14.4 15.4 15.2 15.2 15.4 15.6 15.6 15.6 Ingresos no fiscales 2.9 2.8 3 2.8 3.1 3.1 3.1 3.1 3.1 3.1 3.1 3.1 Otros 0.8 0.5 0.5 0.7 0.7 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4 0.5 0.5 Gastos y créditos netos (% del 20.6 22.1 22 22.2 22.8 23.4 23 23.4 24 24.3 24.6 24.9 PIB) Gastos corrientes: 17.5 19 18.9 19.3 19.4 20.2 20 20.2 20.8 20.9 21.2 21.7 Sueldos y salarios 7.1 8 8 8.3 8.4 8.7 8.9 9.1 9.1 9.1 9.1 9.1 Bienes y servicios 3.8 4.2 4.4 4 3.9 4.4 4.2 4.1 4.1 4.1 4.1 4.1 Intereses 2.4 2.6 2.4 2.2 2.3 2.4 2.5 2.7 3 3.2 3.5 3.9 Transferencias corrientes 4.1 4.2 4.1 4.7 4.7 4.6 4.4 4.3 4.3 3.4 4.5 4.6 Gasto de capital 3.1 3.1 3.2 2.9 3.4 3.2 3 3.2 3.4 3.4 3.4 3.2 Balance primario (% del PIB) -0.8 -3.1 -1.9 -1.7 -1.6 -1.6 -1.5 -1.7 -1.6 -1.6 -1.6 -1.6 Balance fiscal global (incl. -3.2 -5.7 -4.3 -3.9 -3.9 -4.1 -4 -4.4 -4.6 -4.8 -5.1 -5.5 pensiones, % del PIB) Deuda pública total (% del PIB) 45.4 51.0 52.2 52.2 57.3 57.8 60 61.9 63.9 65.9 68.5 71.4 Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial para 2014 y proyecciones para 2015-2019. Datos históricos del Banco Central de El Salvador. 59 120. El mayor gasto ha sobrepasado los esfuer- deuda pública se incrementaría en 2019 alrededor del zos para incrementar los ingresos. El limitado in- 70 por ciento del PIB. Las estimaciones sugieren que greso público ha restringido tradicionalmente el gasto sería necesario hacer ajustes fiscales de entre 1.5 y 3.5 social y la inversión pública, la cual promedia menos por ciento del PIB, dependiendo de si la deuda se es- del 3 por ciento del PIB (entre los más bajos del mun- tabiliza a niveles un poco más altos que los presentes do, ver anexos). Desde 2008, ha habido un incremen- o si se reduce a alrededor del 50 por ciento del PIB.36 to en el gasto social que ha acercado a El Salvador, En términos de riesgos de financiamiento, se espera aunque aún por debajo, a las tasas de gasto social que que hayan picos en las necesidades de financiamien- son comunes en el resto de América Latina (Informe to en 2019, debido al vencimiento de bonos emitidos Regional de Gasto Público Social, 2015). El gasto del con anterioridad. Además, el riesgo de tasa de interés sector social incrementó en alrededor de dos puntos es un factor a considerar, especialmente a la luz de la porcentuales, del 10.4 al 12.4 por ciento del PIB, entre esperada normalización de las tasas de interés de la 2008 y 2012. Esto da cuenta totalmente del incremen- política monetaria de los Estados Unidos a mediano to del gasto público total desde 2008.35 A medida que plazo. Los pagos de intereses actualmente rondan el este incremento en el gasto ha superado el aumento 2.4 por ciento del PIB (con una deuda pública del 58 en los ingresos, los déficits resultantes han llevado a por ciento del PIB). déficits fiscales más altos, con un promedio del 4 por ciento del PIB en los últimos tres años y un aumento 122. El actual sistema de pensiones, que cubre de la deuda pública (incluyendo pensiones), de alrede- solamente a una de cada diez personas del 40 dor del 40 por ciento del PIB en 2008 a alrededor del por ciento más pobre, se agrega sustancial- 58 por ciento del PIB en 2013. Debido a los desequi- mente a las presiones fiscales. El Seguro Social librios fiscales desde la crisis, la posición fiscal de El todavía cubre a una pequeña porción de la población Salvador ahora se compara desfavorablemente con los total, sin observar mejoras en los años recientes. En países comparables (ver la Figura 68). 2013, alrededor del 30 por ciento de los trabajadores estaba contribuyendo al Seguro Social, y solamente el Figura 68: La posición fiscal se compara desfavorablemente con 20 por ciento de la tercera edad recibía una pensión otros países. Deuda bruta general del Gobierno, porcentaje del PIB. (incluyendo el 5 por ciento que recibía una pensión social no contributiva). Estas cifras no representan un cambio significativo en comparación con 2007, cuan- do el 31 por ciento de la población no estaba cubierta por el Seguro Social. Aunque el sistema de pensiones beneficia únicamente a una pequeña minoría de la población, causa un déficit en las cuentas fiscales de casi el 2 por ciento del PIB, alrededor de la mitad del déficit fiscal global. En 2013, el total de obligaciones previsionales dio cuenta de alrededor del 11 por ciento del PIB - es importante, sin embargo, enfatizar que las obligaciones previsionales se invierten automática- mente en títulos del Gobierno. Además, algunos de los parámetros del sistema son relativamente generosos, Fuente: FMI. incluyendo la jubilación a los 55 años de edad. En vis- ta de estas consideraciones, hay un amplio reconoci- 121. Aunque no existen riesgos inmediatos miento en el país de la necesidad de reformar el siste- para la sostenibilidad de la deuda, se reque- ma de pensiones para incrementar su sostenibilidad rirán medidas para mantener bajo control el y equidad. incremento de la deuda pública. Un análisis de sostenibilidad de la deuda sugiere que si continúan 123. Un mayor crecimiento económico será crí- las tendencias del gasto corriente y del crecimiento, la tico para reducir los riesgos fiscales. La situación 35 La posición fiscal ya estaba, sin embargo, bajo una tensión cada vez mayor aún antes 36 Los supuestos claves en este escenario de línea de base para el análisis de sostenibi- de la crisis económica mundial. Las estimaciones del balance fiscal ajustado cíclicamente lidad de la deuda fueron los siguientes:(i) se esperaba que el PIB creciera a un promedio sugieren un déficit estructural que había estado creciendo constantemente cada año, del 1.9 por ciento entre 2014 y 2019, lo cual es igual al promedio histórico de 2003 a de alrededor del 2.7 por ciento del PIB en 2000 al 4.2 por ciento del PIB en 2010 (Oliva, 2013; (ii) se proyectó que el gasto primario siguiera siendo más alto que el ingreso, 2011). conduciendo a un déficit primario promedio del 1.6 por ciento del PIB. 60 fiscal de El Salvador se ha agravado por el bajo des- ciclones en el crecimiento a largo plazo encontró que empeño del crecimiento económico, por debajo del de los niveles de ingresos continúan siendo permanente- sus pares. De manera importante, el bajo crecimiento mente más bajos que la línea de tendencia antes del ha estado alineado con el crecimiento potencial de la desastre (Hsiang y Jina, 2014). producción, el cual, según estimaciones recientes, se ubica solamente en el 2 por ciento (FMI, 2015b). In- Figura 69: La vivienda precaria se suma a las vulnerabilidades crementar el crecimiento potencial de la producción, enfrentadas por el 40 por ciento más pobre. por tanto, sería crítico no solamente para estimular el Expansión de San Salvador, 2000-2010. Las áreas en color rojo indican nuevos asentamientos en las pendientes más pronun- ingreso del 40 por ciento más pobre sino también para ciadas. salvaguardar la sostenibilidad. 124. El sector bancario, que domina el sistema financiero salvadoreño, presenta fuertes indi- cadores financieros, pero sus créditos siguen siendo limitados. Los bancos de propiedad extran- jera dominan el sistema financiero, y la concentración de activos bancarios sigue siendo relativamente alta, con 3 bancos (los más grandes) dueños del 95 por ciento de los activos en 2012. También existe interme- diación financiera a través de muchas cooperativas y asociaciones de ahorro y préstamo no reguladas, que Fuente: Banco Mundial. no son captadas en las estadísticas oficiales. A junio 2013, el coeficiente de adecuación de capital para el sistema se encontraba en 17.4 por ciento (por encima 126. La exposición a desastres naturales combi- del requisito legal del 12 por ciento), mientras que los nada con una alta densidad poblacional suma a activos líquidos cubrían cerca del 33.5 por ciento de un número de retos ambientales graves. El Sal- los depósitos. Los préstamos no rentables (NPL, por vador está particularmente expuesto a riesgos relacio- sus siglas en inglés) disminuyeron del 3.4 por ciento nados con el clima, los cuales se espera que se vuelvan en 2012 al 2.7 por ciento en junio de 2013, después de más frecuentes como resultado del cambio climático. aumentar bruscamente en 2009. Desde 2009, la ren- Con una densidad poblacional de 304 personas por tabilidad ha sido positiva y está mejorando - el retorno kilómetro cuadrado (diez veces el promedio de la re- sobre el promedio de activos (ROA, por sus siglas en gión ALC), El Salvador es uno de los países más den- inglés) alcanzó el 1.7 por ciento y el retorno sobre los samente poblados del mundo. Además, más del 50 por recursos propios (ROE, por sus siglas en inglés) fue ciento de su geografía es montañosa, lo que contribuye del 13 por ciento en junio de 2013. Los márgenes de a un número de retos ambientales graves. La defores- intereses netos (diferenciales) están alineados con los tación en las partes altas de las cuencas hidrográficas promedios de América Latina. Sin embargo, los coefi- y el manejo inadecuado del uso de la tierra, tanto en cientes de capitalización y liquidez están preservados las zonas rurales como en las urbanas, han conducido por la escasa intermediación crediticia. Un sector fi- a que más de una cuarta parte de la tierra en El Sal- nanciero sólido es crítico dada la dolarización del país. vador esté siendo afectada por la degradación, lo que exige un mejor manejo del uso de la tierra. La limita- b. Sostenibilidad ambiental da aplicación de códigos de construcción ha llevado a la proliferación de asentamientos en pendientes cada vez más pronunciadas en la periferia de las principales 125. El impacto de los desastres naturales re- ciudades (ver la Figura 69). sulta en pérdidas promedio anuales de alrede- dor del 2.5 por ciento del PIB, lo cual presenta 127. La rápida y no planificada urbanización una amenaza para la sostenibilidad de las me- de las últimas décadas ha exacerbado los retos joras del desarrollo. Estas pérdidas se agregan a las ambientales y el impacto de los desastres. El presiones fiscales y limitan la acumulación de riqueza, carácter y gravedad de los impactos originados por de- lo cual disminuye el posible crecimiento a mediano sastres depende no sólo de las características extremas y largo plazo. Un estudio sobre los efectos de 6,700 de los eventos mismos, sino también de otros factores 61 como la degradación ambiental, rápida urbanización compartida y la pobreza (ver el Recuadro sobre brecha no planificada, y prácticas inadecuadas de uso de la de conocimiento, a continuación). Un estudio de los tierra, los cuales contribuyen a incrementar las ten- impactos del Ciclón Tropical Ágata en Guatemala en dencias en la exposición y vulnerabilidad a peligros 2010 encuentra que la tormenta generó un deterioro naturales. La tasa de crecimiento urbano anual pro- considerable y posiblemente persistente del bienestar media 2.9 por ciento entre 1970 y 2000 (y continúa humano entre los hogares afectados, lo cual influyó en actualmente alrededor del 1.4 por ciento anual, mien- la capacidad de estos hogares de financiar el consumo tras que la población rural está disminuyendo al 0.7 de alimentos y bienes duraderos, así como la educa- por ciento anual). La limitada planificación urbana y ción de sus hijos; empujando a algunos de regreso a la el alto predominio de la pobreza en las áreas urbanas pobreza, y a que los hogares urbanos fueron tan vulne- han llevado a que alrededor del 30 por ciento de los rables como los rurales (Baez y otros, 2014). habitantes urbanos vivan en tugurios con servicios pú- blicos limitados y expuestos a riesgos. En particular, la Graves retos ambientales falta de drenaje adecuado aumenta la posibilidad de deslizamientos de tierra e inundaciones. Además, la 129. La contaminación del aire urbano, inclu- limitada aplicación de las regulaciones del uso de la yendo la contaminación del aire en ambientes tierra y prácticas de construcción deficientes han lle- interiores, tiene impactos importantes en la sa- vado a la proliferación de asentamientos en pendien- lud. La contaminación del aire actual en El Salvador tes cada vez más pronunciadas o a lo largo de áreas de está por encima de los lineamientos de la OMS. Con protección de ríos en la periferia de las principales ciu- la creciente urbanización y el uso cada vez mayor de dades, incrementando el riesgo y vulnerabilidad a pe- automóviles, se espera que estas cifras incrementen. ligros como deslizamientos de tierra (Banco Mundial, Los niveles de contaminación del aire en las áreas ur- 2014, adaptado del PCC, 2012. Managing the Risks banas en El Salvador ya están más allá del promedio of Extreme Events and Disasters to Advance Climate regional, y con la continua urbanización es probable Change Adaptation). que se incremente en el futuro. Además, más del 20 por ciento de las personas todavía usa combustibles 128. Más del 80 por ciento de la población vive sólidos para cocinar, superando el promedio regional. en municipalidades expuestas a por lo menos El uso de combustibles sólidos es la principal fuente tres tipos de riesgos de desastres. Existen pocas de contaminación del aire en ambientes interiores medidas para evaluar completamente los factores que (CAAI) y tiene impactos importantes en la salud. La afectan la vulnerabilidad social y medir el impacto OMS estima que la CAAI causa 22 muertes (por cada de los desastres en la pobreza. A la fecha, existe li- 100,000 habitantes) y una pérdida de 495 en años de mitada evidencia cuantitativa que puede identificar vida ajustados por incapacidad (DALYs, por sus siglas el impacto causal de los desastres en la prosperidad Brecha de conocimiento: ¿Cuál es el impacto de los desastres naturales frecuentes en los más vulnerables? Identificar los efectos causales de los desastres en la pobreza y la prosperidad compartida es desafiante, pero necesario. Aunque una amenaza natural podría considerarse exógena, su transformación en un desastre no lo es. Los hogares con menos recursos ubicados en áreas propensas a peligros son más vulnerables a los im- pactos de desastres y tienen menos resiliencia para recuperarse de ellos. Aunque se llevó a cabo un ejercicio para entender la intersección de la exposición local a peligros sensibles al clima y la vulnerabilidad social para El Salvador (Cabrera y Amaya, 2012), todavía existe la necesidad de entender mejor esta relación y, más importante, integrar totalmente i) la exposición a peligros y la vulnerabilidad social en una evaluación de vulnerabilidad integral del país, ii) los vínculos entre desastre y pobreza en El Salvador, y iii) cómo mejorar las capacidades de los pobres para hacerles frente y adaptarse. 62 en inglés).37 Los altos niveles de constante contami- al 1.4 por ciento anual, mientras que la población rural nación del aire tendrán un impacto en la productivi- está disminuyendo a una tasa anual de -0.7 por ciento. dad de todos los grupos de la sociedad, así como en La limitada planificación urbana y el alto predominio la situación de salud y educación, especialmente de de la pobreza en las áreas urbanas ha llevado a que niños y adultos jóvenes. Finalmente, los subsidios a la alrededor del 30 por ciento de los habitantes urbanos energía en productos de petróleo no solo distorsionan vivan en tugurios con servicios públicos limitados y los mercados a favor del uso ineficiente de la energía, expuestos a riesgos. Solo la mitad de la población es sino que también agregan a la carga fiscal. atendida por el servicio municipal de recolección de desechos, lo cual es mucho más bajo que otros países 130. El manejo de desechos sólidos aún es li- en la región. Los niveles de contaminación del aire en mitado. Sólo la mitad de la población en El Salvador interiores en las áreas urbanas, debido al uso de com- recibe el servicio municipal de recolección de dese- bustibles sólidos para cocinar, también son más altos chos, lo cual es mucho más bajo que en otros países de que el promedio regional y se estima que causan 22 la región. Con una mayor disponibilidad de ingresos muertes por cada 100,000 personas (OMS). en efectivo a través del desarrollo económico y las re- mesas, es probable que la demanda de bienes de con- 134. Ha habido un avance en la expansión del sumo aumente, lo cual generaría mayor acumulación acceso al agua y saneamiento, aunque la cober- de desechos sólidos. Un área específica del manejo de tura todavía no es universal. Si bien El Salvador desechos sólidos es el surgimiento de desechos médi- está bien encaminado para lograr las metas de agua y cos, que resultan del incremento de las instalaciones saneamiento de los Objetivos de Desarrollo del Mile- y servicios de salud, y requieren un manejo especial nio, el sostenimiento de los resultados logrados se ve para su eliminación. comprometido por el rápido crecimiento de la pobla- ción urbana y una inversión insuficiente en el sector. 131. El uso de herbicidas es manejado inade- La población sin acceso a servicios mejorados de agua cuadamente. El uso de herbicidas en la agricultu- potable disminuyó del 26 por ciento en 1990 al 12 por ra salvadoreña es significativamente más alto que en ciento en 2010, y la población sin acceso a servicios de otros países, con posibles impactos futuros en ríos, saneamiento mejorados disminuyó del 25 por ciento sistemas acuáticos, acuíferos subterráneos de agua en 1990 al 13 por ciento en 2010. Existen algunas di- dulce y contaminación marina en general. A través de ferencias regionales donde las áreas urbanas disfrutan la cadena de valor, los herbicidas presentan un riesgo un mayor acceso (94 por ciento en agua y 89 por cien- significativo de salud para todos los humanos que tra- to en saneamiento) que las áreas rurales (76 por ciento bajan o manipulan estos agroquímicos, así como para en agua y 83 por ciento en saneamiento). Los servicios aquellos que están expuestos a un manejo y elimina- existentes muestran importantes limitaciones de la ción inapropiada. calidad. El 48 por ciento del suministro de agua pota- ble está calificado como intermitente, el 50 por ciento 132. Mejoramiento del manejo del uso de la de la población reporta deficiencias en la calidad del tierra. Con más de una cuarta parte de la tierra de El agua suministrada, y solamente el 4.5 por ciento de Salvador afectada por la degradación, y el 16 por cien- la población reporta que el agua residual recibe algún to de la población afectada, la degradación del suelo tratamiento. ha sido tradicionalmente un reto en el país, siendo im- pulsada por la alta densidad poblacional y la geografía montañosa (más del 50 por ciento de El Salvador es 135. Las inversiones en agua y saneamiento montañoso). en la zona urbana han sido insuficientes para compensar el crecimiento de la población ur- 133. Los problemas ambientales en áreas urba- bana. La falta de inversión es especialmente crítica nas son promovidos por la rápida urbanización en el saneamiento urbano, donde no se cumplirán las y el relativamente alto porcentaje de población metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y los que vive en tugurios. El grado de urbanización (65 niveles de cobertura pueden continuar disminuyendo. por ciento) está por debajo del promedio de América Además, los esquemas tarifarios actuales no cubren Latina (79 por ciento), pero la población urbana crece los costos operativos, lo que resulta en servicios de 37 Los DALYs representan la suma de años potenciales de vida perdidos debido a mortali- baja calidad y representa una barrera para la amplia- dad prematura, y los años de vida productiva perdidos debido a incapacidad. 63 ción del servicio.38 La eficiencia del sector es baja, ya nomía salvadoreña que tuvo durante gran parte del si- que más del 40 por ciento del agua no se factura como glo veinte, las exportaciones de café todavía rondaron resultado de las grandes pérdidas derivadas de una in- los US$300 millones (o el 6 por ciento de las exporta- fraestructura vieja, robo, o alto consumo de usuarios ciones), siendo el café el segundo cultivo más grande a los cuales se les factura con una tasa fija (el 31 por en área bajo cultivo después del maíz.40 El café toda- ciento de los usuarios no tiene medidor). El 90 por vía es una importante fuente de empleo en las áreas ciento de los consumidores están recibiendo efectiva- mente agua subsidiada, aunque el sector de agua da 40 Los datos se refieren a 2012, lo cual, en vista del impacto de la roya que redujo la producción y las exportaciones de café desde 2013, puede reflejar mejor las condiciones cuenta de más de los dos tercios de todas las quejas del sector a mediano plazo. que recibe la oficina nacional de protección al consu- midor (PNUD, 2011:146-49) Figura 70: Cada vez más, la gente identifica al crimen como el principal problema en el país. Principal problema en el país, porcentaje de los encuestados. 136. El 40 por ciento más pobre vive en los ho- gares más precarios y más vulnerables a los de- sastres naturales y al crimen. A pesar del impacto destructivo del terremoto de 2001, el principal déficit de vivienda no es cuantitativo sino cualitativo. Un 41 por ciento de las viviendas experimenta un déficit en cuanto a acceso a servicios (electricidad, agua, sanea- miento), calidad de materiales, hacinamiento o falta de tenencia segura (ver anexos). Esto sitúa a El Salva- dor en el quinto lugar de déficits de vivienda entre los países latinoamericanos. Aunque se ha registrado un mejoramiento constante en los materiales utilizados, la rápida expansión de áreas urbanas a menudo ha ocurrido con una planificación limitada. El crecimien- to de la población urbana está siendo acompañado por grandes incrementos de la huella urbana.39 Los asen- tamientos a menudo se han construido en pendientes pronunciadas, lo cual agrega a los riesgos de desliza- Fuente: LAPOP. mientos de tierra (ver la Figura 69). Los asentamien- tos en las áreas periurbanas también tienen mayor Figura 71: El crimen es un problema más grande en El Salvador probabilidad de ser afectados por la actividad crimi- que en cualquier parte en la región ALC. nal. La falta de vivienda adecuada, junto con la baja Crimen como el principal problema en el país, porcentaje de los calidad o en algunos casos la falta de servicios públicos encuestados por país. en el vecindario, perpetúa la desigualdad y socava la prosperidad compartida. 137. El cambio climático hace aún más crítico abordar estos retos ambientales y relacionados con los desastres. El Salvador está particularmen- te expuesto a riesgos relacionados con el clima que se espera se vuelvan más frecuentes como resultado del cambio climático, incluyendo huracanes, inunda- ciones y sequías. También se espera que el cambio climático a la larga afecte la viabilidad de los cultivos tradicionales, tales como el café. Aunque el café hace mucho dejó de ocupar el lugar prominente en la eco- 38 MAPAS (2014). 39 Las tres áreas metropolitanas más grandes, San Salvador, Santa Ana y San Miguel, crecieron en tamaño durante la primera década de este siglo en un 30 por ciento, 120 por ciento y 60 por ciento, respectivamente (Banco Mundial, 2012). Fuente: LAPOP. 64 rurales, proporcionando aproximadamente 130,000 mientras transita hacia y desde su trabajo ayudará a puestos de trabajo durante la cosecha. incrementar el bienestar de la población como un todo y del 40 por ciento más pobre en particular, ya que c. Sostenibilidad social dependen particularmente del transporte público. 140. Los tugurios crean presiones adicionales a 138. El principal reto de la sostenibilidad social la sostenibilidad social. A medida que los tugurios se origina en los altos niveles de crimen y vio- se han vuelto comunes en todos los centros urbanos, lencia. Los salvadoreños identifican cada vez más al el porcentaje de hogares que viven en dichos sitios se crimen como el mayor problema en el país (ver la Fi- asemeja bastante al 40 por ciento más pobre. En efec- gura 70), más que en cualquier otro país en América to, se considera que alrededor del 41 por ciento de los Latina (ver la Figura ). hogares en El Salvador padece de un déficit de vivien- da cualitativa (ver la Figura 72), ubicándose entre los 139. Los riesgos de la violencia afectan despro- cinco más altos en América Latina y el Caribe. Los tu- porcionadamente al 40 por ciento más pobre. gurios son uno de los bien conocidos factores de riesgo Una forma en la que la violencia afecta desproporcio- ambiental que contribuyen al crimen y la violencia. La nadamente al 40 por ciento más pobre se encuentra vulnerabilidad social y las condiciones socioeconómi- en el transporte público en las áreas urbanas, el cual cas también influyen en las capacidades de respuesta y ha sido golpeado particularmente fuerte por los crimi- adaptación con respecto a los peligros presentados por nales, y es utilizado en su mayoría por los menos favo- los desastres naturales. recidos (USG-GoES, 2011). Proteger la fuerza laboral Brecha de conocimiento: ¿Cómo afecta el crimen al bienestar del 40 por ciento más pobre? Existe información limitada en cuanto a cómo afecta el crimen al bienestar del 40 por ciento más pobre. Sin embargo, recopilar datos en esta área es muy difícil, ya que las encuestas de percepción o victimización existentes no dejan de tener salvedades. Los esfuerzos para mejorar los datos y su análisis son críticos para apoyar un enfoque basado en la evidencia para la adopción de políticas en esta área. Figura 72: Una vivienda deficiente crea las condiciones para que el crimen prospere Porcentaje de hogares con déficit de vivienda cualitativa, acceso a infraestructura (electricidad, agua y saneamiento), materiales, hacinamiento o falta de tenencia segura Fuente: Bouillon (2012). 65 141. Un número de retos para enfrentar el cri- fue lo suficiente para cubrir las necesidades de men y la violencia se relacionan con el área de esta tarea. Este gasto ha incrementado en casi 30 justicia y seguridad (Banco Mundial, 2013). En por ciento más que el gasto total en el sector. El siste- general, los limitados datos comparables –por ejem- ma penitenciario está en mal estado, es incapaz de dar plo sobre el gasto en prevención– así como las limi- cabida a su población actual y, mucho menos, reha- tadas evaluaciones de impacto de las intervenciones bilitar prisioneros para su reinserción en la sociedad. presentan retos para derivar en políticas basadas en la evidencia. Además de fortalecer la capacidad estadís- 146. Los retos relativos a los recursos humanos tica, los esfuerzos de coordinación para desarrollar un en el sector de justicia y seguridad parecen ser plan integral para los sectores –posiblemente basados más cualitativos que cuantitativos. El país tiene alrededor de indicadores claves y a través de un mar- uno de los números más altos de policías, fiscales y de- co presupuestario informado con resultados– parecen fensores públicos en la región. ser las áreas más prometedoras de compromiso. Con respecto a áreas específicas en el sector de justicia y d. Identificación de áreas en ma- seguridad –más allá de la prevención– los aspectos claves identificados son los siguientes: teria de políticas para respaldar la sostenibilidad 142. El patrullaje policial fue el primer destino del gasto en seguridad. En 2011, casi el 45 por 147. Con base en el análisis anteriormente ciento del gasto en seguridad fue dedicado a este pro- presentado, las siguientes áreas en materia de pósito. La composición general del gasto en Patrullaje políticas se vuelven críticas para estimular la Policial no ha cambiado significativamente durante los inclusión: últimos cinco años. Los costos asociados con el perso- nal son el componente considerablemente más gran- Fortalecimiento de la posición fiscal de, dando cuenta de casi el 80 por ciento de los gastos. Bienes tales como combustible, llantas y repuestos de 148. La sostenibilidad de la deuda pública en vehículos, armas y otro equipo junto con uniformes y El Salvador depende principalmente del soste- alimentos representan la segunda fuente principal del nimiento de la disciplina fiscal y de un fuerte gasto (13 por ciento), seguida de inversiones (3.3 por crecimiento económico. El reto de El Salvador es i) ciento), servicios (2.8 por ciento) y costos financieros estabilizar y eventualmente reducir su nivel de deuda (1.2 por ciento). para crear el muy necesario espacio para propósitos de crecimiento y reducción de la pobreza; y ii) mantener 143. El gasto público en investigación del cri- los requisitos de financiamiento bajo control. Aunque men y procesos judiciales es bajo en compara- el crecimiento desempeña un papel clave en garanti- ción con otros segmentos de la cadena de ser- zar la sostenibilidad de la posición fiscal, se necesitan vicios de seguridad y justicia, pero los recursos reformas para evitar un mayor deterioro de los niveles han estado aumentado más rápido que la carga de deuda. Los ajustes fiscales requerirán medidas para de trabajo. Combinados, el gasto en Investigación de incrementar el ingreso, reducir/reasignar los gastos, y la policía y la Oficina del Fiscal General representa la mejorar la gestión del gasto público así como el mane- mitad de los recursos gastados por los tribunales pe- jo de la deuda. nales y un tercio de los gastos en patrullaje policial. 149. El principal reto del lado del ingreso es 144. La Judicatura es el único segmento donde lograr incrementos sostenibles, a la vez que se el gasto público ha estado disminuyendo siste- evite que la incertidumbre sobre el marco fiscal máticamente como porcentaje del gasto total desmotive aún más la inversión. En los últimos en seguridad y justicia. El gasto en personal repre- años, se han realizado tremendos esfuerzos para in- senta el porcentaje más grande, y cada vez mayor, del crementar los ingresos. El ingreso fiscal ha incremen- gasto en el segmento de justicia o judicial. tado casi el 2 por ciento del PIB entre 2008 y 2013, pa- sando del 13.5 al 15.3 por ciento del PIB. Este objetivo 145. El gasto público en prisiones y rehabilita- se ha logrado a través de varias medidas, incluyendo ción incrementó durante el período, pero no cambios en las tasas de impuestos, y simplificando el 66 sistema tributario y la administración fiscal. posibilidades. Sin embargo, El Salvador todavía genera ingresos más bajos que los que requieren sus necesidades sustancia- Mejorar la resiliencia del país a les insatisfechas de gasto social e infraestructura. En el pasado reciente, El Salvador ha estado registrando desastres un déficit fiscal primario muy por encima del 1.1 por 151. Pasar de un enfoque reactivo a uno pre- ciento del PIB, que contribuyó al gran incremento de ventivo. Los desastres naturales golpean a los pobres la deuda. La adecuación tributaria también es baja, y al 40 por ciento más pobre, en vista de donde viven. considerando las tendencias internacionales y aún las Con el fin de aumentar la resiliencia a desastres, es regionales. En promedio, los ingresos tributarios re- esencial pasar de un enfoque reactivo a uno preventi- gionales se estiman en 17.5 por ciento del PIB. Com- vo para el manejo de riesgos de desastres. Además, las parando el desempeño de El Salvador con el de otros medidas de reducción de riesgos y mitigación podrían países latinoamericanos, existe espacio para mejorar mejorarse. el desempeño de los ingresos tributarios. Posibles medidas incluyen, pero no se limitan, a incrementar 152. Es importante una estrategia efectiva de tasas de impuestos como el IVA, limitar los gastos fis- administración presupuestaria que permita cales, crear nuevos impuestos, y mejorar la aplicación. la rápida movilización de recursos en caso de Los esfuerzos de movilización del ingreso ayudarán a desastres, a la vez que se protegen las cuentas aliviar la situación fiscal, pero tal como se menciona fiscales. Idealmente, esta estrategia combina la asig- anteriormente, también es importante lograr el equili- nación presupuestaria y reservas, fondos contingentes brio correcto entre los esfuerzos para elevar el ingreso e instrumentos de transferencia de riesgos para prote- y proporcionar un sistema fiscal predecible y estable. gerse contra desastres en todos los niveles de frecuen- cia y magnitud. 150. El reto de administrar el gasto público es complejo y requiere un buen acto de equilibrio 153. Existe la necesidad de mejorar el conoci- dadas las necesidades sociales y económicas. miento y evaluación de riesgos de desastres, El gasto total del Sector Público No Financiero de El con el fin de reducir los altos niveles existentes Salvador ha promediado más del 22 por ciento del PIB de vulnerabilidad en los activos públicos. Di- desde 2008, el cual incrementó del 20.6 al 23.8 por chos activos públicos abarcan educación, salud y otros ciento del PIB entre 2008 y 2013. La inversión públi- sectores de infraestructura. Una evaluación probabi- ca global es baja, rondando el 2.9 por ciento del PIB lística del riesgo del 20 por ciento de la infraestructu- en 2013. De igual forma, los gastos sociales aún son ra educativa en San Salvador, llevada a cabo bajo los relativamente bajos. Reducir drásticamente los gastos auspicios del Programa de Evaluación Probabilística sociales en este contexto podría ser contraproducen- del Riesgo en Centro América (CAPRA, por sus siglas te dada la magnitud de las necesidades sociales. Esta en inglés), demostró la elevada vulnerabilidad de las situación limita los prospectos para reducir significa- escuelas y la necesidad de intensificar esfuerzos para tivamente los gastos sociales. Sin embargo, tal como hacerlas más resilientes a los peligros naturales. Es se mencionó en el Capítulo 3 sobre inclusión, existe importante conducir evaluaciones adicionales que margen para una focalización mejorada de los gastos ofrezcan un entendimiento complementario de la vul- sociales. Desde el punto de vista de la estructura pre- nerabilidad de los edificios públicos, especialmente las supuestaria, el potencial para reducir sustancialmente escuelas, y mejorar las prácticas actuales para mitigar los gastos también se complica por la rígida estructura o evitar esos riesgos. En general, se necesita un enfo- de los gastos corrientes. Una gran parte de los gastos que más sólido en las dimensiones estructurales de corrientes se asigna a sueldos y salarios (37 por ciento resiliencia. del presupuesto), bienes y servicios (19 por ciento del presupuesto), transferencias –principalmente subsi- 154. También es esencial mejorar los procesos dios– (17 por ciento del presupuesto) y pagos de in- de planificación territorial y sectorial para inte- tereses (12 por ciento del presupuesto). Los salarios y grar apropiadamente criterios de reducción de sueldos, y los pagos de intereses son rígidos; por tanto, riesgos. Con el fin de promover una eficiente gestión es probable que la reducción del gasto se limite a bie- de riesgos de desastres y reducir la vulnerabilidad, es nes y servicios y subsidios, de los cuales, estos últimos necesario realizar esfuerzos sustanciales para aumen- plantean el mayor reto, pero también ofrecen mayores 67 tar la base de conocimientos de riesgos de desastres a Hay intervenciones rigurosamente evaluadas que de- nivel local y sectorial. Además de información y datos, jan en evidencia el éxito y rentabilidad de este enfo- la gestión de riesgos de desastres necesita estar mejor que. Este es particularmente el caso de la prevención integrada a un proceso de toma de decisiones de desa- de la violencia juvenil. rrollo urbano. Para este fin, es fundamental fortalecer el marco institucional y la capacidad para incluir la 157. La importancia de un amplio consenso na- gestión de riesgos de desastres en la planificación del cional. Es necesario que las autoridades generen un uso de la tierra y en los códigos de construcción, así consenso nacional alrededor de un conjunto mínimo como controlar su aplicación. En este contexto, el me- de principios y objetivos para orientar una política in- joramiento y aplicación de la gestión de riesgos en he- tegral de seguridad ciudadana en el país, reuniendo a rramientas de planificación es necesaria para ayudar a todas las partes principales, sector privado, sociedad reducir la constante regeneración de niveles de vulne- civil y socios en el desarrollo. rabilidad inaceptablemente altos, generados a partir del uso inadecuado de la tierra y manejo del agua, así 158. Protección de los jóvenes en riesgo. Uno como por prácticas de construcción inapropiadas. de los retos y oportunidades clave de la nueva admi- nistración es cómo desarrollar enfoques efectivos para 155. Existe la necesidad de ofrecer programas proteger a los jóvenes en riesgo y evitar que se unan a y ampliar planes para cubrir a todo el país para las pandillas. Una forma de hacerlo es apoyando los beneficiarse de un enfoque de paisaje climáti- enfoques municipales que integran los territorios y camente inteligente. Las acciones de mitigación en poblaciones con alta concentración de pandillas con el el sector del uso de la tierra podrían brindar beneficios resto de la municipalidad en términos de acceso. sustanciales para la adaptación al cambio climático. Un enfoque intersectorial mejoraría el abordaje de los factores claves que impulsan la pérdida forestal y degradación del paisaje, y la expansión de actividades agrícolas y ganaderas no sostenibles; el crecimiento urbano y desarrollo de infraestructura; la tala ilegal y extracción de leña; los incendios forestales; y la ex- pansión de actividades productivas a los ecosistemas de manglares debido al valor económico de estos eco- sistemas y su importancia para el desarrollo rural y alivio de la pobreza. Existe la necesidad de financiar opciones para un enfoque de mitigación basado en la adaptación, que esté enmarcado bajo el Programa Nacional para la Restauración de Ecosistemas y Pai- sajes (aunque sin provisiones presupuestarias por el momento), tales como el fortalecimiento de cafetales, que son manejados principalmente bajo la modalidad de café de sombra y sirven como un complejo sistema agroforestal. Brindar seguridad 156. Enfoque en la prevención. El crimen y la violencia se pueden prevenir. Aun así, el gobierno de El Salvador solamente gasta el 3 por ciento de su presupuesto de seguridad ciudadana en prevención. La prevención es la forma más eficiente de responder al crimen y a la violencia y debería ser un componente clave de cualquier estrategia sostenible para la promo- ción de la seguridad ciudadana y el desarrollo social. 68 V. Síntesis y prioridades 159. Ir más allá de las causas próximas del fría, el país se propuso implementar una agenda de estancamiento de El Salvador requiere que amplias reformas dirigidas a abrir la economía y redu- abordemos también la cuestión de por qué ha cir el grado de intervención estatal. Más de 250 con- demostrado ser tan difícil progresar y en qué troles de precios fueron eliminados de 1989 a 1994, fortalezas se puede basar el país. Para identifi- y se aprobó el marco regulatorio para la privatización car las áreas de políticas que podrían tener el mayor de sectores claves como la banca, electricidad y tele- impacto en estimular la prosperidad en El Salvador comunicaciones. Las privatizaciones en esos sectores no es suficiente llevar a cabo el ejercicio de evaluación ocurrieron entonces en la década de 1990. El Estado comparativa y análisis anterior. Hacerlo simplemente también se deshizo de sus inversiones en muchas ac- ignoraría dos aspectos adicionales. Primero, es im- tividades que había llegado a operar, incluyendo in- portante considerar por qué, a pesar de los muchos genios azucareros, zonas de libre comercio, hoteles, esfuerzos, ha sido particularmente difícil progresar. cemento, etc. El Salvador se unió al Acuerdo General Segundo, a pesar de los numerosos retos discutidos sobre Aranceles y Comercio en 1990, eliminó los im- anteriormente, El Salvador tiene algunas fortalezas puestos a las exportaciones de azúcar y café, redujo sobre las cuales se puede apoyar. Cualquier diagnósti- unilateralmente los aranceles de importación y elimi- co sistemático de la situación en el país no puede pasar nó la mayoría de barreras no arancelarias. También por alto esas fortalezas y el potencial que ofrecen. aprobó nuevas leyes para zonas de libre comercio y la promoción de exportaciones en 1990. El récord de re- a. ¿Por qué ha sido tan difícil formas en materia de políticas continuó hacia la déca- da del 2000. Por ejemplo, El Salvador se convirtió en progresar? uno de los primeros reformadores en los indicadores de Hacer Negocios a mediados de la década del 2000. 160. En medio de una guerra civil, el principio de la década de 1980 fue un período de in- certidumbre sobre políticas económicas y un 162. En resumen, el bajo desempeño de El Sal- mayor intervencionismo estatal. En medio de la vador ha ocurrido a pesar de reformas relati- guerra civil que afectó al país en los años de la déca- vamente ambiciosas en materia de políticas en da de 1980, una serie de cambios drásticos afectaron las últimas dos décadas. El Salvador ha sido, como significativamente el entorno de las políticas económi- lo pone un diagnóstico reconocido, un reformador es- cas. A medida que la guerra civil se intensificó, el país telar; sin embargo, no ha tenido una actuación estelar enfrentó una grave crisis económica que hizo caer el (Hausmann y Rodrik, 2005). Abordar esta paradoja es PIB per cápita un 25 por ciento, redujo las exportacio- el tema de la siguiente sección de este diagnóstico. nes a la mitad, y empujó la inflación hasta el 20 por ciento en los primeros tres años de la década de 1980. En medio de esta crisis, y en un esfuerzo para obtener Una hipótesis: tres círculos viciosos apoyo contra los grupos insurgentes, el Gobierno in- refuerzan el estancamiento crementó el grado de intervención en la economía a través de la introducción de controles de precios y tipo de cambio, incrementó el gasto público, nacionalizó la 163. El reto en El Salvador no es identificar las banca y dirigió el crédito, y asumió el control de las causas próximas de su relativo estancamiento, exportaciones de café y azúcar. Estas medidas fueron sino cómo están interconectadas esas causas inefectivas y también fueron ampliamente rechazadas y qué puntos de entrada pueden existir para por el sector privado (PNUD, 2013:87). romper lo que se puede caracterizar como cír- culos viciosos. La hipótesis aquí explorada es que el avance hacia la meta de estimular la prosperidad com- 161. Esto fue seguido por una rápida adopción partida ha sido obstaculizada en El Salvador por una de reformas liberalizadoras en las décadas de serie de círculos viciosos que han reforzado el estan- 1990 y 2000. A principios de la década de 1990, en camiento y han hecho inefectivos los esfuerzos para un contexto muy diferente caracterizado por la firma realizar un cambio. de los acuerdos de paz en 1992 y al final de la guerra 69 Círculo vicioso de bajo crecimiento Círculo vicioso de bajo crecimiento y alto nivel de violencia y migración 164. Hay un círculo vicioso entre el bajo cre- 165. Un crecimiento limitado y la falta de opor- cimiento económico y la violencia. El bajo cre- tunidades resultante están empujando a mu- cimiento limita el ingreso y las oportunidades de la chos a migrar. El aspecto económico es la principal población, lo cual crea incentivos para que algunos motivación de los migrantes latinoamericanos para individuos se unan a una pandilla o grupo de narcos, dejar sus países (Niimi y Ozden, 2008:52). Existe una que pueden ofrecerles oportunidades de ingresos sig- gran brecha del salario real que sigue atrayendo a los nificativos a corto plazo (particularmente en países inmigrantes hacia los Estados Unidos. El ingreso anual donde los niveles de impunidad son altos, y las pan- promedio de un inmigrante salvadoreño que trabaja a dillas tienen una fuerte y amplia presencia). A su vez, tiempo completo en los Estados Unidos en 2011 era de Figura 73 Círculo vicioso de bajo crecimiento y alto nivel de Figura 74: Círculo vicioso de bajo crecimiento y migración violencia Baja competitividad Bajo Baj aa Baja aa Baj Baja Bajo crecimiento Violencia Inversión a ilidad rentab rentabilidad crecimiento de económico empresarial la productividad Instrumento Habilidades Salarios más de Política: Fortalecer la Percepción ercepción Altos costos Pe Bajo inadecuadas altos y baja prevención de crecimiento por logros participación de seguridad de la fuerza de la ine estab a ilidad inestabilidad económico educativos violencia deficientes laboral y la aplicación de la ley Falta de Instrumento de Violencia oportunidades Política: Remesas Migración Mejorar la educación y las destrezas para competir Fuente: LAPOP. los altos niveles de violencia (El Salvador es uno de los US$33,600 para los hombres y US$26,400 para las tres países centroamericanos donde la tasa de homici- mujeres (CEMLA, 2013). Esto resulta en un ingreso dios está en los primeros puestos de las clasificaciones per cápita para los salvadoreños en los Estados Uni- mundiales) tienen un impacto negativo importante dos más de cinco veces mayor que el ingreso per cápita en el clima de inversión (los costos de seguridad en equivalente en El Salvador (alrededor de US$19,800 El Salvador representan cerca del 3.5 por ciento de las adicionales). De manera significativa, este coeficiente ventas anuales de las empresas, y hay evidencia cada no ha mostrado señales de estar disminuyendo (el in- vez mayor de que el crimen y las extorsiones están greso per cápita de los salvadoreños en Estados Uni- provocando que las empresas salgan por completo del dos en 2004 era un poco menos de seis veces mayor mercado). Los altos riesgos y costos de la inseguridad que el de El Salvador; PNUD, 2005). dificultan la inversión y reducen la productividad de las empresas, lo cual resulta en un bajo crecimiento 166. Otro factor clave de empuje a la migra- de la productividad, lo que a su vez impide el creci- ción es la situación de violencia generalizada. miento económico global en un ciclo negativo que se Aunque es difícil definir exactamente las causas de la autorefuerza. migración, una fuente de información se deriva de las encuestas de LAPOP que captan la intención de los in- dividuos de migrar, así como muchas características 70 individuales. Con base en dichos datos, las estimacio- sector transable al sector no transable y a una apre- nes sobre los factores determinantes de la intención de ciación de la tasa de cambio real. Entre las econo- migrar entre los salvadoreños sugieren, además de la mías de la región ALC, se estima que el impacto del situación económica, otras variables como el grado de incremento del 1 por ciento en las remesas como una satisfacción con la vida propia, tener familiares en el proporción del PIB conduce a una apreciación de la extranjero, la victimización y la edad (Arnold y otros, tasa de cambio real del 2.5 por ciento, si las remesas 2011). se toman como exógenas; y del 18-24 por ciento, si los modelos pueden corregir la causalidad inversa, donde 167. Las elevadas tasas de migración han lle- las tasas de cambio reales también afectan la decisión vado a que las remesas sean de suma impor- de los migrantes de enviar remesas (López, Molina y tancia, con un impacto positivo en el bienestar Bussolo, 2008). Acosta, Lartey y Mandelman (2009) de quienes las reciben. Tanto el volumen como la confirman el mal holandés en El Salvador al encon- importancia de las remesas en relación al PIB han vis- trar una apreciación de la tasa de cambio real debido to un incremento en su tendencia en los dos últimos a las remesas, utilizando datos macroeconómicos tri- años, aunque la crisis económica mundial puso una mestrales. Además, ellos encuentran que las remesas pausa temporal en esta tendencia. Con un 16 por cien- altruistas (que en su mayoría están dirigidas al consu- to del PIB, las remesas son una fuente importante de mo) y las remesas para el propio beneficio (inversio- ingreso para muchos hogares salvadoreños. Alrededor nes de los migrantes) resultan en una reasignación de del 13 por ciento de los hogares en el 40 por ciento más los recursos al sector no transable y una apreciación pobre recibe remesas, un porcentaje que ha permane- de la tasa de cambio real. cido relativamente estable en el tiempo; mientras que la cifra correspondiente al 60 por ciento superior es el 169. La apreciación de la tasa de cambio real 18 por ciento. Al igual que en otros países, los hoga- socava la competitividad. Un ejercicio de modelos res en la parte más baja de la distribución del ingreso de equilibrio general calculable (CGE, por sus siglas en tienen menos probabilidad de ser beneficiarios de re- inglés) llevado a cabo por este diagnóstico sistemático mesas (en el decil más bajo, solo el 8 por ciento de los de país arroja luces sobre los mecanismos a través de hogares recibe remesas). Esto es motivado, en parte, los cuales la competitividad de las empresas salvado- por el hecho de que es probable que recibir remesas reñas se ve afectada por las remesas. Un incremento incremente el ingreso tan significativamente que es simulado en las remesas conduciría al incremento en posible que el hogar ya no se ubique en el decil más precios (especialmente en los servicios), salarios e im- bajo de la distribución del ingreso. Aunque muchos portaciones, y resultará en una caída en las exporta- hogares en el 60 por ciento superior reciben remesas, ciones, especialmente de textiles (ver el Recuadro). el porcentaje global de remesas en su ingreso es mu- cho menor que para el 40 por ciento más pobre. Como 170. La migración también ha reducido signifi- resultado, las remesas tienen un impacto ecualizador. cativamente la fuerza laboral. En su forma más Las estimaciones sugieren que sin remesas, el coefi- directa, la migración implica la eliminación de una ciente de Gini sería alrededor de 2 puntos porcentua- fuerza laboral que de otra forma estaría disponible en les más alto (Acosta, Calderón y otros, 2008). Entre el país. Las estimaciones sugieren que hay una con- los hogares beneficiarios, las remesas redujeron la po- tribución negativa de la migración mediante la fuga breza a US$2/día en un 40 por ciento en 2000. de cerebros, ya que el país gasta más en educar a los migrantes que lo que recibe como remesas (Cabrera 168. Las remesas están contribuyendo al sín- 2011, según fue citado en USG-GoES, 2011). El im- drome del mal holandés (Dutch Disease) a pacto de esta eliminación de la fuerza laboral local se través de salarios más elevados y apreciación agrava con el hecho de que los migrantes son un grupo de la tasa de cambio real. Los incrementos en las autoseleccionado que tiende a ser más educado –tal entradas de capital conducen a un incremento en la como es el caso de los salvadoreños migrantes– y más demanda del consumidor, a la vez que, a medida que emprendedor. Como resultado, la migración puede los hogares ven que sus ingresos se elevan, los salarios disminuir tanto la contribución de la mano de obra al de reserva incrementan y la oferta de trabajo cae. En crecimiento como también impactar en el crecimiento una pequeña economía abierta, esto se traduce en un de la productividad de la mano de obra. incremento únicamente en el precio de bienes y ser- vicios no transables, llevando a una reasignación del 171. La migración también ha contribuido 71 Recuadro 4. Implicaciones de las remesas: resultados de una estimación del modelo de CGE Utilizando un modelo de CGE, Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (GTAP, por sus siglas en inglés), se simuló un incremento en el monto de las remesas igual a 7 puntos porcentuales del ingreso total de los hoga- res. Esta cifra fue seleccionada en vista de que las remesas estaban creciendo a una tasa anual de alrededor del 7 por ciento en el período previo a 2008. Se asumió que todo el cambio simulado del ingreso proviene del ingreso de los hogares en Norteamérica, y se transfiere a los hogares en El Salvador sin incurrir en ningún costo. También se asumió que el cambio en el ingreso de las remesas no afectaría el consumo del Gobierno en términos nominales. Además, se asumió que el capital y el trabajo son completamente móviles en todos los sectores, mientras que la tierra es, en parte, específica para cultivos. Los resultados sugieren que el incremento simulado en las remesas elevaría los precios locales en El Salvador en 1.4 por ciento. Los productos básicos con el mayor incremento de precios locales incluyen los servicios (1.6- 2.3 por ciento), mientras que los alimentos tendrían un incremento más modesto (1.2-1.4 por ciento). No se espera que todos los ingresos mantengan el ritmo del incremento general de precios después del au- mento de las remesas. Si bien se espera que el incremento nominal en el retorno a la mano de obra calificada sea del 3.2 por ciento, es probable que los salarios para mano de obra no calificada crezcan el 1.5 por ciento, escasamente excediendo el nivel de inflación al consumidor. El incremento simulado del ingreso de los hogares resultaría en un incremento en el PIB real igual al 0.3 por ciento. Sin embargo, no todos los sectores crecerían como resultado, de hecho, muchos se contraerían conside- rablemente, especialmente la producción de textiles y confección (una reducción del 7.2 por ciento), seguido de la manufactura (una reducción del 2 por ciento). Los principales sectores que experimentarían una expansión son los sectores de servicios varios (0.1-1.9 por ciento) y la producción de carne y ganadera (1.8 por ciento). Finalmente, el incremento en las remesas incrementaría el volumen de las importaciones hacia El Salvador (5.1 por ciento) y reduciría las exportaciones (9 por ciento). La mayoría del incremento en las importaciones involucraría la importación de productos cárnicos y ganaderos (7.6 por ciento), seguido por alimentos pro- cesados (5.8 por ciento) y bienes manufacturados (5.6 por ciento). Las exportaciones de todas las principales categorías experimentarían una disminución, por ejemplo, las exportaciones de textiles y confección y bienes manufacturados caerían alrededor del 10 por ciento. indirectamente a la reducción de la fuerza la- los retornos a la educación entre los salvadoreños en boral: las mujeres en los hogares que reciben los Estados Unidos son bajos (mucho más bajos que remesas tienen tasas más bajas de participa- los de aquellos nacidos y educados en los Estados Uni- ción en la fuerza laboral. La evidencia microeco- dos), ya que los inmigrantes salvadoreños educados a nométrica ha demostrado que las remesas reducen menudo terminan en trabajos poco calificados en los la participación en la fuerza laboral de las mujeres de Estados Unidos. Esto se puede deber a la baja calidad todas las edades, con un impacto negativo más alto en de la educación en Centroamérica o porque las incom- las más jóvenes, presumiblemente permitiendo opcio- patibilidades en los sistemas educativos significan que nes de maternidad o actividades realizadas en el hogar los empleadores en los Estados Unidos no valoran la (Acosta 2006). El hallazgo de que recibir remesas re- educación que los inmigrantes han recibido en El Sal- duce la participación de las mujeres en la fuerza labo- vador. Además de esto, los salarios para la mano de ral explica la flecha horizontal entre las remesas y el obra poco calificada en los Estados Unidos a menudo abandono de la fuerza laboral, tal como se muestra en son más altos que los salarios para la mano de obra varias figuras atrás. altamente calificada en El Salvador. Si la intención de una persona es migrar, tal como muchos jóvenes lo 172. La migración puede estar socavando el in- hacen, es posible que invertir en una educación en El centivo de los jóvenes que han quedado atrás Salvador no resulte muy rentable en el mercado de los para invertir en educación. Aunque los retornos Estados Unidos. Sigue siendo una paradoja el por qué a la educación son altos en El Salvador y Guatemala, tan pocos salvadoreños invertirían en el aprendizaje 72 del idioma inglés dado el alto retorno que genera di- todos los niños viven en hogares donde al menos uno cha habilidad, especialmente en el mercado laboral de de los padres ha migrado (ver Figura 75), el impacto los Estados Unidos.41 En efecto, el 71 por ciento de los negativo de la migración parental en la inversión de migrantes salvadoreños en los Estados Unidos infor- los niños en educación puede ser significativo. ma que solamente habla un poco de inglés (CEMLA, 2014). La limitada inversión aún en habilidades que 174. En general, si bien la migración y las reme- generarían altos retornos en los Estados Unidos, tales sas apoyan el bienestar, también contribuyen como el dominio del idioma inglés, sugiere que otros a tener una economía estancada. Los estimados factores pudieran estar en juego además de los incen- para la región de América Latina y el Caribe sugieren tivos. que las remesas también están asociadas a un mayor crecimiento económico: la duplicación del porcentaje 173. La ausencia parental debido a la migración de las remesas en el PIB está asociada al incremento también puede estar teniendo un efecto en la del crecimiento en 0.5-1.3 puntos porcentuales, con educación de los niños. Es difícil esclarecer los casi la mitad de este crecimiento como resultado de efectos de la migración en la formación del capital hu- que las remesas están siendo canalizadas hacia una mano. Por una parte, las remesas proveen un ingreso mayor inversión (Acosta, Calderón y otros, 2008). Sin que a menudo se usa para mantener a los niños en la embargo, en el caso de El Salvador, dicho incremento escuela. De hecho, este es el caso en El Salvador, don- en la inversión no se ha concretizado y, en consecuen- de recibir remesas incrementa la asistencia a la escue- cia, el crecimiento no ha sido estimulado por las reme- la entre las niñas hasta la edad de 17 años y entre los sas. La experiencia de El Salvador se puede derivar en niños hasta la edad de 14 años (Acosta, 2006). Por otra última instancia del hecho de que el mayor motor del parte, se ha documentado ahora en otros países que la alza en las remesas es la creciente migración, lo cual ausencia de los padres debido a la migración, especial- tiene un costo de oportunidad. Al sacar el costo neto, mente durante los años de la adolescencia, puede te- puede haber poca razón para esperar grandes efectos ner un efecto negativo en el comportamiento de los ni- del crecimiento de las remesas en la economía del país ños que quedaron atrás (McKenzie y Rapoport, 2011). de origen (Clemens y McKenzie, 2014). Por ejemplo, la ausencia parental como resultado de la migración puede traducirse en menos contribuciones Círculo vicioso de bajo crecimiento parentales a la adquisición de educación, y también puede requerir que los niños que se quedaron asuman y bajos niveles de ahorro e inversión el trabajo del hogar o que trabajen para ayudar a cu- brir la escasez de efectivo o de trabajo a corto plazo. 175. Recibir remesas de los migrantes parece En El Salvador, donde actualmente el 19 por ciento de bajar la tasa de ahorro. Al enfrentarse a un limi- tado acceso a los mercados de créditos y seguros, las 41 Para una discusión más larga de estos asuntos, ver Banco Mundial (2012a). Figura 75: Los niños a menudo viven en hogares donde al menos Figura 76: Círculo vicioso de bajo crecimiento y bajos niveles de uno de los padres ha migrado. ahorro e inversión Porcentaje de niños con al menos uno de los padres que vive en el extranjero, por departamento (2012). Bajo Baja Instrumento de Violencia crecimiento inversión Política: económico Mejorar los servicios productivos y Bajo nivel de aumentar la ahorro inclusión financiera Remesas Consumo Migración (Espec. Impor) Fuente: LAPOP. Fuente: Personal del Banco Mundial basado en la EHPM. 73 remesas tienen el potencial de facilitar el consumo. sí. En principio, el bajo coeficiente de ahorro no es ne- Sin embargo, existe poca evidencia de que las remesas cesariamente una restricción vinculante para el creci- en El Salvador se han usado como seguro. La propen- miento porque el país podría tener acceso a ahorro ex- sión a ahorrar del ingreso de las remesas es más baja tranjero. En efecto, bajo esa lógica, incrementar la tasa que la tasa de ahorros correspondiente del ingreso no de ahorro interno en ausencia de un mejoramiento en relacionado con remesas (Acosta, Fajnzylber y López, las oportunidades de inversión simplemente llevaría a 2008:139). Las remesas en El Salvador son pro-cícli- que ese ahorro adicional fuera invertido en el extran- cas, ya que son susceptibles a las condiciones del mer- jero. Sin embargo, en la práctica, las tasas de inver- cado laboral en los Estados Unidos, en contraste con sión y de ahorro están altamente correlacionadas en la situación en otros países de la región de América los países. Las explicaciones de este hallazgo, por mu- Latina y el Caribe, que responden a reducciones en la cho tiempo conocido como la paradoja de Feldstein- producción real por debajo de la tendencia de más de Horioka, no escasean, pero para nuestros propósitos un incremento proporcional. Al mismo tiempo, aun- puede ser suficiente notar que en un mundo donde los que las remesas han resultado en incrementos en el inversionistas muestran algún prejuicio, elevar la tasa consumo en El Salvador, y que el crédito al consumo de ahorro podría, en efecto, ayudar a estimular la tasa representa una importante proporción de la deuda de inversión. privada en El Salvador, la recepción de remesas entre 1995 y 2001 no llevó a una deuda de consumo más alta (Anzoategui y otros, 2014).42 179. Un sistema financiero poco desarrollado dificulta el ahorro. Tal como se mencionó anterior- 176. En efecto, El Salvador sobresale por tener mente, solamente el 6 por ciento del 40 por ciento más un coeficiente de ahorro particularmente bajo. pobre tiene una cuenta en una institución bancaria El ahorro nacional bruto se situó en un promedio del formal, menos de la mitad del promedio de los países 11 por ciento del PIB en 2000-2013, más bajo que de renta media baja y menos de un tercio del promedio cualquiera de sus comparadores (sus pares estructu- de América Latina y el Caribe. rales estuvieron más cerca, en el 13 por ciento; los pro- medios para la región ALC, los países de renta media baja y el mundo fueron mucho más altos, el 16, 20 y Puntos de entrada: educación, se- 201 por ciento del PIB, respectivamente). guridad e inclusión financiera 177. Esto normalmente se explica por la falta de oportunidades de inversión dada la persis- tencia del bajo crecimiento. La mayoría de los 180. La educación, seguridad e inclusión finan- analistas sugiere que la principal restricción detrás ciera parecen ser áreas donde posiblemente de la baja inversión es la falta de oportunidades de se podrían centrar los esfuerzos para romper inversión rentable. El costo de capital tampoco es los círculos viciosos. Posteriormente se discutirá más sobre la priorización, pero en este punto parece particularmente alto, lo cual confirma esta opinión apropiado reflexionar sobre cuáles son los posibles (USG-GoES, 2011). Esto constituye un círculo vicioso puntos de entrada que pueden romper los círculos vi- en sí mismo, en el cual la baja inversión lleva al bajo ciosos. Por su propia naturaleza, los círculos viciosos crecimiento y menos oportunidades de inversión, con- descritos anteriormente son difíciles de romper. La tribuyendo a una inversión aún más baja. La contri- migración y las remesas, por ejemplo, parecerían ser bución cada vez menor del capital al crecimiento del relativamente difíciles de influenciar a través de in- PIB, obtenida a partir de la descomposición contable tervenciones en materia de políticas. Sin embargo, es del crecimiento mostrada en la Figura 22, es evidencia posible que otras áreas sean más receptivas a la acción de que este círculo vicioso está en juego. en materia de políticas. Mejorar la educación o la in- clusión financiera puede ser alguna de ellas. Mejorar 178. Pero es probable que la baja inversión y la seguridad, aunque en sí mismo es uno de los retos los bajos niveles de ahorro se refuercen entre más difíciles, también parece ser un punto de entrada 42 Sin embargo, estos resultados pueden ser obsoletos, ya que los bancos han ampliado crítico dado que la violencia se encuentra en el centro cada vez más el acceso a los préstamos y otras herramientas financieras para los consu- midores que reciben remesas. Investigaciones más recientes en otros países encuentran de los círculos viciosos descritos anteriormente. evidencia causal de que la recepción de remesas conduce a una mayor deuda de consu- mo (Ambrosius y Cuecuecha, 2014). 74 Oportunidades: basarse en las embargo, el porcentaje de empresas en la Encuesta de Empresas que menciona una fuerza laboral inade- ventajas cuadamente educada como su obstáculo más grande se ha duplicado entre 2006 y 2010, del 3.7 al 7.4 por Aprovechando al máximo las ciento (el cual ahora está por encima del promedio remesas de los países de renta media baja). Además, el 30 por ciento de las empresas identifica a una fuerza laboral 181. Es probable que las remesas sigan siendo inadecuadamente educada como una gran restricción, una importante fuente de ingreso para muchos comparada con únicamente el 6 por ciento de las em- hogares salvadoreños. Aunque los migrantes sal- presas que identifica las regulaciones laborales como vadoreños en los Estados Unidos envían un bajo por- una gran restricción. El 60 por ciento de las empresas centaje de su ingreso, alrededor del 13 por ciento, en menciona que las habilidades más difíciles de encon- comparación con los hondureños (27 por ciento) o los trar en las contrataciones son las técnicas (que inclu- guatemaltecos (30 por ciento) (CEMLA, 2014), las yen el pensamiento analítico, la habilidad de hablar un tendencias de los envíos han permanecido muy esta- idioma extranjero y de resolver problemas). También bles y dirigidas por las condiciones del mercado labo- hay evidencia de que la oferta educativa no satisface ral en los Estados Unidos. Además, el flujo de migran- adecuadamente la demanda del sector de ciencia y tec- tes aún continúa. Al preguntarles si tienen intenciones nología (UNCTAD, 2011). Los esfuerzos de desarrollo de migrar dentro de los próximos tres años, más del y capacitación de la fuerza laboral pueden resultar en 23 por ciento de salvadoreños respondió que tienen la la mayor creación y atracción de empleo calificado intención de migrar, uno de los niveles más altos entre (USAID, 2008). En general, cada vez existe más evi- los países latinoamericanos (encuestas LAPOP 2012). dencia de que la educación es una restricción vincu- Tal como se discutió anteriormente, dado que la corre- lante para el crecimiento. lación más importante de la intención de migrar es la edad (es más probable que los individuos más jóvenes 184. Explorar formas para incrementar la tasa reporten la intención de migrar) y tomando en cuenta de ahorro de las remesas también sería im- que la población aún muy joven (ver la pirámide de portante. Aunque históricamente las remesas en El población en la Figura 60), es probable que El Salva- Salvador se han gastado en bienes de consumo, re- dor continúe experimentando la emigración y, a su cientes investigaciones sugieren que la creación de he- vez, recibiendo remesas aún más elevadas. rramientas que permitan a los inmigrantes tener más control sobre cómo se gastan las remesas conduciría 182. ¿Cómo pueden las remesas conducir a ma- a más ahorros e inversión. En un escenario de expe- yores tasas de ahorro e inversión? La educación rimento aleatorio, Ambler, Aycinena y Yang (2014), y las instituciones son esenciales. La literatura encontraron que entregar fondos paralelos para reme- disponible sugiere que las remesas son más efectivas sas educativas en El Salvador llevó a mayores gastos para elevar la inversión y el crecimiento en los países educativos (US$3.72 por cada dólar recibido), mayor con más altos niveles de capital humano, fuertes ins- asistencia a escuelas privadas, y menos oferta de mano tituciones y un buen entorno de políticas (Calderón y de obra juvenil. Sin embargo, la tasa de utilización por otros, 2008:366). Esto ofrece una justificación adicio- parte de los migrantes fue baja, solo el 18.5 por ciento nal para abordar la educación y habilidades, y la capa- de los migrantes que participaron en el programa ofre- cidad del Estado. ció un fondo paralelo de 3:1, mientras que el 6.9 por ciento de migrantes ofreció un fondo paralelo de 1:1. 183. La educación no solo ayudará a maximizar En un ensayo aleatorio separado, llevado a cabo entre el impacto de las remesas sino que también es inmigrantes salvadoreños en el área metropolitana de una restricción vinculante dentro y fuera de sí Washington, DC, Ashraf y otros (2015) encontraron misma. La disminución en el incremento de ingre- que los remitentes de las remesas preferirían que las sos por educación secundaria desde 1998 ha llevado remesas fueran ahorradas en una tasa mayor que los a algunos a argumentar que solamente existe una de- beneficiarios de las remesas (21.2 por ciento versus 2.6 manda limitada de fuerza laboral educada y, por lo por ciento). Adicionalmente, cuando a los migrantes tanto, no hay evidencia de que esto sea una restricción se les dio más control sobre cómo eran gastadas las vinculante para el crecimiento (USG-GoES, 2011). Sin remesas a través de cuentas de ahorro compartidas, los remitentes enviaron más y el hogar beneficiario 75 ahorró más. En un evento relacionado, los avances una gran restricción, mientras que el 32 por ciento tecnológicos han facilitado la creación de cuentas de identificó al transporte como una gran restricción. Es ahorro de compromiso que pueden ser adaptadas a las probable que el mejoramiento de la conectividad dé metas de un individuo y pueden ayudar a incrementar un impulso a las exportaciones. Las estimaciones de las tasas de ahorro. En vista de los bajos niveles de in- la simulación del modelo de CGE sugieren que una clusión financiera, explorar esquemas innovadores a reducción en los costos comerciales de alrededor del través de la banca móvil pudiera valer la pena. 18 por ciento (equivalente a lograr los mismos costos de transporte que en el corredor EE.UU.-Costa Rica) Aprovechando al máximo la proxi- incrementaría las exportaciones en alrededor del 1 por ciento, aunque también incrementaría las importacio- midad geográfica y cultural a los nes en alrededor del 1.5 por ciento (ver el Recuadro 5). grandes mercados 186. La proximidad geográfica y cultural de El 185. La experiencia de El Salvador confirma que Salvador con Estados Unidos ofrece una opor- los acuerdos comerciales crean oportunidades, tunidad significativa. El hecho de que la población pero no garantizan resultados. Los beneficios de de El Salvador está muy familiarizada con la cultura y los acuerdos comerciales parecen estar relacionados el mercado de Estados Unidos representa un posible con una agenda complementaria que incluye la calidad beneficio. La proximidad geográfica a Estados Unidos de las instituciones, capital humano, infraestructura, es un factor contribuyente, además de tener un vi- y adopción y actualización tecnológica. En el caso de brante centro de conexión de transporte aéreo, al de- Centroamérica, esta agenda complementaria es gran- sarrollo de mercados de exportación para algunos ser- de (ver López y Shankar, 2011). En la última Encuesta vicios, como el servicio de mantenimiento de aviones de Empresas, el 27 por ciento de las empresas iden- de aerolíneas. La proximidad a Estados Unidos es uno tificó las regulaciones aduanales y de comercio como de los factores que están apoyando el desarrollo de la Recuadro 5. Implicaciones de bajar los costos comerciales: resul- tados de una estimación del modelo de CGE Utilizando un modelo de CGE, GTAP, se simuló un incremento en la eficiencia de los costos comerciales para el comercio entre Estados Unidos y El Salvador, bajando sus costos al nivel de Costa Rica, quien tiene el mejor desempeño regional en términos de costos de importación con Estados Unidos. El costo del comercio bilateral entre Estados Unidos y Costa Rica es de US$80 por envío en 2011, mientras que para El Salvador se sitúa en US$95; por lo tanto, se simuló una mejora del 18.7 por ciento en la eficiencia de los servicios de transporte para el comercio. Se espera que el impacto macroeconómico general de la reducción de los costos comerciales sea menor debido al tamaño del shock, incrementando los precios internos en solo 0.1 por ciento y los salarios de los trabajado- res no calificados en 0.5 por ciento. El mayor descenso en precios se espera en textiles y confección (0.3 por ciento) y en bienes manufacturados (0.1 por ciento). Aunque la producción global de El Salvador apenas cambiaría, se espera que algunos sectores experimenten cambios notables en la producción como resultado del cambio simulado en los costos comerciales. Se espera que el mayor crecimiento ocurra en el sector textil y confección, que crecería 1.9 por ciento. La mayor reduc- ción se espera en el sector de otros bienes manufacturados, el cual se espera que se contraiga 0.9 por ciento. La reducción en costos comerciales también tendría una implicación notable en las exportaciones de El Salva- dor, cuyo volumen se espera que crezca 1 por ciento, con un mayor incremento en el sector textil y confección (3.4 por ciento). Por su parte, se espera un crecimiento de 1.5 por ciento de las importaciones, con un mayor incremento en importaciones de granos (3 por ciento) y textiles y confección (2.4 por ciento). 76 industria del software en la vecina Guatemala. Esto se 189. Sin embargo, Centroamérica no ha obteni- debe a que, gracias al abundante flujo de personas des- do los beneficios esperados de los esfuerzos de de y hacia los Estados Unidos, los desarrolladores de integración. Los exportadores no han experimen- contenido digital están muy en contacto con la cultura tado un crecimiento apreciable en las líneas o mer- norteamericana, lo cual les brinda una ventaja com- cados de exportación desde la firma de los tratados petitiva. Estar en la misma zona horaria que Estados regionales de libre comercio. El comercio bilateral en Unidos y contar con una fuerza laboral calificada, con Centroamérica sigue siendo una agenda de oportuni- buenos conocimientos del idioma inglés, son posibles dades en su mayoría sin aprovechar, tal como se evi- factores que dirigen la ventaja competitiva de El Sal- dencia en la elasticidad negativa del comercio bilateral vador. para diferentes factores, incluyendo la colindancia y la distancia ajustada por el tiempo (Marcelo y otros, Aprovechando al máximo la 2010). Este potencial sin aprovechar se puede atribuir integración regional a deficiencias en infraestructura, trámites engorrosos y congestión en los cruces fronterizos que limitan el comercio, aun cuando las distancias son cortas. La 187. La integración de mercados y redes de mala calidad de las carreteras, particularmente en las infraestructura tienen un poder extraordina- carreteras rurales secundarias y no pavimentadas, ha rio para estimular el crecimiento a través del llevado a que los precios de transporte por carretera aumento de la eficiencia, desbordamientos promedien 17 centavos por tonelada-kilómetro en tecnológicos e inversión. Sin embargo, a pesar de Centroamérica, uno de los costos de transporte por ca- varios indicios positivos en cuanto a cooperación eco- rretera más altos del mundo (Osborne y otros, 2014). nómica, la promesa de una mayor integración regional Además, las reformas portuarias aún están pendien- entre los países centroamericanos sigue sin cumplirse tes. Los trámites aduaneros engorrosos, la falta de ar- en gran medida. Esfuerzos a nivel de Centroamérica monización regulatoria (por ejemplo, en términos de por formar vínculos económicos regionales más gran- normas fitosanitarias para exportaciones agrícolas), des se han estado llevando a cabo por décadas, más pocos lazos comerciales establecidos, una industria de notablemente del lado del comercio, extendiéndose transporte marítimo atomizada, el escaso intercambio desde el establecimiento del Mercado Común Cen- de información sobre carga y carga de retorno en el troamericano en la década de 1970 hasta el Tratado transporte de camiones, y relativamente pocas opcio- de Libre Comercio Centroamérica-República Domini- nes y competencia para embarques limitan también cana, y el Tratado de Libre Comercio Estados Unidos- los beneficios de los tratados de libre comercio. Los Centroamérica. costos de transporte y logística pueden exceder el 50 por ciento del precio final de los bienes comerciados. 188. Se han logrado varios éxitos importantes Se ha estimado que las exportaciones intra-regionales de integración fuera del comercio, incluyendo en Centroamérica se podrían duplicar si la región lo- el sector de energía. El Sistema de Interconexión grara los factores de colindancia y tiempo distancia Eléctrica de los Países de América Central (SIEPAC) de una región verdaderamente integrada (Marcelo y es un proyecto de línea de transmisión que nació en otros, 2010). junio de 2013 y conecta las redes de electricidad de Pa- namá, Costa Rica, Honduras, El Salvador, Guatemala y Nicaragua. Aunque sus beneficios han sido limitados Aprovechando al máximo la base a la fecha, esa interconexión podría mejorar las opor- manufacturera tunidades de inversión para proyectos de energía a gran escala, así como mejorar la eficiencia y la seguri- 190. El Salvador retiene una base manufactu- dad del suministro de electricidad en Centroamérica. rera relativamente grande. Con un valor agregado La integración con México, especialmente en el área del 20 por ciento, la manufactura está significativa- de energía, también podría ayudar a bajar los costos mente más arriba que el grupo de comparadores (ver energéticos. La interconexión financiera también está la Figura 77). Este alto porcentaje de manufactura no elevándose; casi todos los bancos en la región están es simplemente el resultado del auge de la maquila en expandiendo sus operaciones a países vecinos, aunque la década de 1990. En efecto, El Salvador tiene una las diferencias en los marcos jurídicos y reguladores larga tradición de manufactura desde hace décadas, han limitado una mayor conexión. y se estableció al principio como el centro manufac- 77 turero de Centroamérica. Además de la manufactura, 191. Los análisis disponibles sugieren un núme- El Salvador también fue un pionero en otras áreas de ro de subsectores de manufactura que están actividad tecnológicamente avanzadas, tales como la creciendo. Basándose en el “espacio de productos” energía geotérmica, que comenzó a producir en 1975 y en un análisis de ventaja comparativa revelada y y de la cual se ha convertido en líder regional. Hay un productividad de la mano de obra por sector, Amaya y número de nichos industriales donde El Salvador ha Cabrera (2013) sugieren que, en efecto, existen varios visto un significativo crecimiento de las exportaciones. grupos de actividad económica que tienen gran poten- Tal como se muestra en la Figura 78, las exportaciones cial para El Salvador. Estos incluyen un amplio rango de químicos orgánicos, fibras sintéticas y telas espe- de actividades, desde aeronaves especiales y refrige- ciales se han sextuplicado o más desde 2005, mientras radoras a medicinas, fibras sintéticas, alcohol y pin- que las exportaciones de plásticos casi se han triplica- tura. Algunos grupos de manufactura de El Salvador do desde 2005. Los plásticos se han convertido aho- son lo suficientemente sofisticados como para poder ra en el segundo mayor bien de exportación después exportar vacunas y hormonas, o ser parte de cadenas de los textiles (en una clasificación de exportaciones de valor globales que producen teléfonos inteligentes. de 98 grupos de productos). El incremento en la ex- La identificación de cuellos de botella específicos que portación de plásticos, que pasó del 3 por ciento de pueden estar impidiendo un mayor crecimiento de las exportaciones totales en 2005 al 6 por ciento de estos nichos sería una contribución importante de las las exportaciones totales en 2013, así como grupos políticas públicas. relacionados como fibras sintéticas, sugiere una cre- ciente competitividad de El Salvador en el clúster de 192. Algunos de esos sectores ya muestran una plásticos-fibras sintéticas. La introducción planificada ventaja comparativa revelada. Aunque un aná- de gas natural a través del puerto de Acajutla, aunque lisis de la ventaja comparativa revelada es necesaria- principalmente para generación de energía, también mente retroactivo, darle una mirada puede ayudar a ofrece una oportunidad para la disponibilidad de ma- identificar grupos donde podría concretizarse un ma- teria prima de bajo costo, mejorando adicionalmente yor crecimiento a corto plazo. El clúster alrededor de la competitividad de esta industria. Aunque este análi- plásticos, que fue identificado como de alto crecimien- sis no pretende ser integral, sugiere que es realista que to, es un ejemplo de los que ya han alcanzado una ven- El Salvador se apoye en las fortalezas existentes de su taja comparativa revelada (ver la Figura 79). base manufacturera. Figura 77: Base manufacturera más grande que en otros países. Figura 78: Desempeño dinámico de las exportaciones en secto- Porcentaje de manufactura en valor agregado (porcentaje del res manufactureros seleccionados. PIB, promedio de 2001-2013). Valor de las exportaciones por sector (en millones de US$, 2013) en el eje horizontal; proporción de exportaciones en 2013 en relación a exportaciones en 2005, por sector. Fuente: Banco Mundial. Fuente: Banco Central de El Salvador. 78 Recuadro 6. La historia de Texas Instruments en El Salvador (y la pérdida casi total de un clúster de exportación) Mucho antes de la llegada de Intel a Costa Rica, otra firma líder en Exportaciones en el espacio de productos electrónica del momento puso sus ojos en Centroamérica. En 1973, Texas Instruments inauguró en El Salvador lo que eventualmente se convertiría en su planta manufacturera más importante fuera de los Estados Unidos. Texas Instruments no estaba solo. En su apo- geo a finales de la década de 1970, había plantas manufactureras para muchas otras compañías electrónicas, incluyendo IBM, Xerox, AVX Ceramics y Dataram. El espacio de productos, que ofrece un mapa de las exportaciones del país marcado con cuadros negros en la red de productos que se muestra en la columna derecha de este recuadro, muestra que El Salvador tuvo una importante presencia de exportaciones de aparatos electrónicos en 1980 (ver la Figura del Recuadro). Los componentes electrónicos, como los que se muestran a continuación, orgullosamente exhibían una referencia de ser he- chos en El Salvador: La llegada de Texas Instruments a El Salvador siguió la adopción de la Ley de Fomento de Exportaciones de 1974, que ofreció exenciones de impuestos, repatriación de beneficios sin restricciones, garantías contra la expropiación, y una agencia especializada de reclutamien- to de trabajadores. Texas Instruments operó en la Zona Franca de San Bartolo y contrató en su punto máximo a alrededor de 5,000 trabajadores en dos instalaciones manufactureras, y recurrió a 300 proveedores locales. Al igual que la mayoría de empresas extranjeras, Texas Instruments cerró sus operaciones en El Salvador a principio y a mediados de la década de 1980, debido en parte a las difíciles condiciones operati- vas en medio de la guerra civil. En los primeros años de la década de 1980, se estima que las salidas de capital excedieron US$1 mil millo- nes. El prometedor clúster de electrónicos no sobrevivió. El espacio de productos para 1995 muestra una presencia mucho más reducida en las exportaciones de electrónicos y, de hecho, una importante re- ducción en la diversificación de las exportaciones. Aunque es difícil recuperar el equilibrio en un mercado de rápida evolución como el de electrónicos, y de hecho el sector de electrónicos todavía no ha regresado a El Salvador, el espacio de productos para 2009 muestra un prometedor incremento en la diversificación de las exportaciones. Fuente: Bleakley (1984), Ibarra (2010), Amaya y Cabrera (2013). 79 Figura 79: En sectores como plásticos, ya existe una ventaja comparativa revelada Exportaciones y ventaja comparativa revelada (2012) Fuente: Banco Central de El Salvador. 193. Un número de empresas exitosas ha de- del mercado regional centroamericano, y la proximi- mostrado que las oportunidades identificadas dad geográfica y conectividad con grandes mercados. anteriormente se pueden concretizar. Las for- Estas son empresas que están generando empleo ma- talezas y oportunidades señaladas anteriormente no nufacturero calificado y donde la productividad de la son solamente teóricas. El Recuadro 7 ofrece ejemplos mano de obra se encuentra a menudo en el orden de concretos de empresas que han sobrevivido y prospe- US$40,000 al año. rado aprovechando al máximo la base manufacturera 80 Recuadro 7. Brotes verdes - ejemplos seleccionados de empresas que han prosperado. Aprovechando al máximo la todavía gran base manufacturera El único sobreviviente del clúster de electrónicos discutido en el Recuadro 6 fue una subsidiaria de AVX Cor- poration. Fundada en 1977, la planta en El Salvador manufacturaba componentes electrónicos pasivos, dis- positivos de interconexión y productos relacionados. Creció hasta convertirse en el empleador más grande en el área local, con 1,600 empleados en 1992 (a partir de 350 al inicio de sus operaciones). Con la ayuda de MIGA, para cubrir el riesgo de la guerra y disturbios civiles, la compañía continuó ampliando su capacidad de producción durante la década de 1990, alcanzando un total de 3,000 trabajadores en 2010 y ventas anuales totales de más de US$120 millones. La planta, que todavía se encuentra ubicada en la Zona Franca de San Bartolo, absorbió líneas de producción de otras afiliadas de AVX que fueron cerradas en México y la República Checa, cuando la compañía de cartera integró verticalmente su producción de capacitores. Este caso ejempli- fica cómo El Salvador puede aprovechar al máximo su todavía gran base manufacturera. Aprovechando al máximo la integración regional Bon Appetit fue fundado en 1982 por la familia Zablah, con la idea de exportar alimentos étnicos para los tra- bajadores migrantes en los Estados Unidos (el “mercado nostálgico”). Aunque las exportaciones nostálgicas no despegaron en ese momento, la compañía sobrevivió en la década de 1980 abasteciendo al ejército salva- doreño. Al tratar de diversificar sus fuentes de ingreso, la compañía comenzó a experimentar con bebidas no carbonatadas y lanzó una bebida embotellada llamada Frutsi, que fue un éxito e impulsó la apertura de una nueva planta en La Libertad. La nueva planta les permitió lograr un trato de empacado y regalías con las bebidas Del Monte. Con la apertura de la economía a principios de la década de 1990, el país redujo los aranceles sobre bienes importados, con lo cual introdujo competencia. El contrato con el ejército terminó y Del Monte cambió su acuerdo de regalías a un acuerdo de manufactura con reducidos márgenes de ganancias. La compañía nece- sitaba reinventarse, y reunió US$2 millones de capital a través de la venta del 30 por ciento de sus acciones a la Corporación Interamericana de Inversiones (IIC, por sus siglas en inglés), para modernizar su planta y producir la bebida deportiva Gatorade para Quaker (lo cual significó dejar ir las líneas de negocios de alimen- tos). La compañía creció e incrementó su productividad a través de la obtención de permisos de turnos de 12 horas (lo cual fue visto como la clave para la rentabilidad y el mayor crecimiento). En 2000, Quaker fue adquirido por PepsiCo, lo cual abrió las puertas para el diálogo con la embotelladora re- gional Central American Bottling Corporation (CABCORP), el socio embotellador preferido de PepsiCo. CAB- CORP adquirió el 50 por ciento de la compañía en 2002 y amplió la capacidad de producción. La compañía continuó creciendo y comenzó a exportar grandes volúmenes a Guatemala, Honduras y Nicaragua. Después de 6 años de líneas de producción incrementadas, CABCORP incrementó su participación en la propiedad al 95 por ciento en 2009 (cambiando el nombre de la compañía a Livsmart). Al ser parte de una compañía más grande, Livsmart pudo enfrentar la competencia cada vez grande, ya que en 2008 la compañía mexicana Jumex inauguró su moderna planta procesadora y embotelladora de jugos (inversión de US$20 millones) desde donde exporta a más de 20 países y sirve al mercado centroamericano. A finales de 2012, Livsmart generó el 17 por ciento de todo el EBITDA de CABCORP o aproximadamente US$21.3 millones, con ventas de más de US$130 millones. Brindó servicios en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Pa- namá, Puerto Rico, Haití, República Dominicana, México y Estados Unidos (principalmente al sur de Florida y Texas). 81 Aprovechando al máximo la proximidad a grandes mercados Aeroman es una compañía dedicada al mantenimiento aeronáutico, reparación y reacondicionamiento (MRR) de aeronaves (mantenimiento de fuselaje, no mantenimiento de turbina). Su historia se vincula indi- rectamente con la de TACA (actualmente AVIANCA), la cual se remonta a Honduras en 1931. TACA fue funda- da por el neozelandés Lowell Yerex, con la idea de tener una franquicia de TACA en cada país latinoamericano para ofrecer servicios de transporte aéreo. Después de experimentar problemas financieros, solamente quedó TACA International con su sede en San Salvador, que fue vendida a Howard Hughes a mediados de la década de 1940, y a la familia Kriete de El Salvador. En 1985, el departamento de mantenimiento de la compañía se trasladó a El Salvador y creó Aeroman para poder operar localmente. La compañía operó normalmente durante los siguientes cinco años, brindando servicio a 7 aviones de TACA. Sin embargo, en 1992, TACA firmó una alianza estratégica con Copa Airlines de Panamá y posteriormente tomó el control de AVIATECA de Gua- temala, LACSA de Costa Rica y NICA de Nicaragua. Esto más que cuadruplicó la flotilla de TACA a 30 aviones, y Aeroman tuvo que aumentar su capacidad de servicio. Aeroman construyó un nuevo hangar en 1994 con capacidad de 4 áreas de estacionamiento de aviones (medida de la capacidad para dar servicio a un avión al mismo tiempo, donde 1 área de estacionamiento = 1 avión) para poder dar servicio a la flotilla de TACA y dejar el 25 por ciento de la capacidad de espacio para brindar servicio a terceros. Hasta la fecha, Aeroman ha empleado 700 trabajadores altamente calificados. En términos generales, el costo más alto de un MRR es el salario de sus empleados (70 por ciento) y mientras más alta es la productividad de sus empleados, más altas son las posibilidades de obtener nuevos clientes (ya que ofrecerá precios más bajos por sus servicios). La estrategia de crecimiento funcionó y nuevos clientes se inscribieron para el servicio de mantenimiento, aprovechando la estratégica ubicación geográfica del aeropuerto de El Salvador y, en particular, su proxi- midad al mercado norteamericano. A pesar de las desafiantes condiciones del mercado después del 11 de septiembre, las 4 áreas de estacionamiento de aviones fueron totalmente utilizadas en 2003. Para continuar creciendo, Aeroman decidió buscar un socio con reputación mundial como un MRR. En 2006, Servicios Téc- nicos de Air Canada (ACTS) compró el 80 por ciento de Aeroman por US$44.7 millones y planeó invertir US$110 millones para ampliar la capacidad de 4 a 16 áreas de estacionamiento de aviones en 2016. Aeroman continuó agregando un área de estacionamiento de aviones al año, alcanzando 12 “líneas de producción” en 2011. Los resultados en El Salvador fueron fenomenales, con más de 2,300 empleados e ingresos de alrededor de US$120 millones. En contraste, las operaciones de ACTS de Canadá estaban batallando y Aeroman fue puesto a la venta. Después de un proceso de licitación, la familia Kriete compró de regreso el control del 80 por ciento de Aeroman. La demanda de los servicios de Aeroman continuó creciendo y, en 2014, las 12 áreas de estacionamiento de aviones fueron totalmente utilizadas. Una vez más, Aeroman tiene nuevos planes de expansión. La expansión abrirá nuevo camino mundialmente, ya que ningún MRR en el mundo tiene más de 12 áreas de estaciona- miento de aviones en un solo lugar. Además de las ventajas de la proximidad al mercado norteamericano, la expansión de Aeroman ha sido posible gracias a las eficaces leyes y regulaciones con respecto al aeropuerto, la autoridad portuaria, las excepciones fiscales para zonas francas (el aeropuerto es una de ellas), la excelente mano de obra manual encontrada en El Salvador, y un memorando de entendimiento firmado con las autori- dades gubernamentales para mantener el ambiente operativo tal como está. El futuro crecimiento dependerá de una reforma de la Ley Aeronáutica que facilite la entrada de nuevas aerolíneas y clientes. Fuentes: Entrevistas con Jorge Zablah, fundador de Bon Appetit y Ernesto Ruiz, Presidente de la Junta y ex-Director Ejecutivo de Aeroman, informes financieros de AVX, Análisis de las Políticas de Inversión El Salvador 2010 UNCTAD, MIGA, Actualización anual del Informe de Alimentos al Detalle 2013/14 del Departamento de Agricultura de EE.UU., Alimentos al Detalle en El Salvador, Memorando de Oferta de The Central American Bottling Corporation, 23 de mayo de 2013. 82 b. Priorización 197. Segundo, las áreas donde el mejoramiento en un área particular puede ser una condición sine qua non para el progreso también debían Enfoque de priorización ser identificadas como prioridades. Cualquier es- fuerzo para informar la discusión pública de las prio- 194. El enfoque seguido en este DSP ha pre- ridades del país sería negligente si obviara esas áreas tendido identificar prioridades para acelerar el donde es necesario tomar acción para evitar conse- avance hacia la meta de estimular la prosperi- cuencias significativamente negativas. Esto condujo dad compartida. La priorización está firmemen- a la identificación del fortalecimiento de la situación te anclada en un número de criterios explícitos. fiscal como un área prioritaria. Primero, la medida en la cual las mejoras en un área dada tendrían impactos sustanciales en la doble meta 198. Tercero, se dio consideración a asuntos es- de erradicar la pobreza y fomentar la prosperidad tructurales transversales que complementaran compartida. Por ejemplo, el análisis en los capítulos 2, el progreso en diferentes áreas. En algunos casos, 3 y 4 consideró explícitamente cómo cada uno de los el avance sería mucho mayor si se pudieran decretar temas analizados afectaba al 40 por ciento más pobre. algunos cambios estructurales. Por su propia natu- Segundo, este DSP también consideró el horizonte de raleza, esos cambios tendrían un amplio impacto en tiempo de los impactos, ya sea que el mejoramiento un número de áreas. Esto llevó a la identificación de en un área en particular pueda ser una precondición la importancia de forjar consenso político para crear o complementar el avance en otras áreas. Finalmen- un Estado más transparente y eficiente, y mejorar la te, la priorización también consideró explícitamente resiliencia del país a desastres causados por eventos la fortaleza de la evidencia y la factibilidad de tomar naturales como elemento crítico para el sostenimiento acción, tomando nota de las dificultades en un número de los avances. de áreas (pero sin descontar un área como una priori- dad por estas razones). 199. Las prioridades identificadas también fue- ron informadas por consultas extensas con las 195. Al identificar las prioridades, el enfoque partes interesadas en el país. En términos del seguido tomó en cuenta un número de consi- proceso, el DSP se ha basado en abundantes antece- deraciones particularmente relevantes en el dentes que han identificado restricciones clave para caso de El Salvador. En vista de los numerosos re- el crecimiento económico, inclusión y sostenibilidad, tos enfrentados por el país, un enfoque excesivamente y ha llevado a cabo consultas con grupos interesados y mecánico arriesgaría que se perdieran importantes expertos en El Salvador. matices y resultara en una lista simplista de priorida- des. En la práctica, el enfoque siguió tres consideracio- nes clave, como se detalla a continuación: Prioridades - la necesidad de un ‘gran empuje’ 196. Primero, dado que el análisis identificó la existencia de dinámicas de autorefuerzo, los 200. Romper los círculos viciosos identificados puntos de entrada que podrían ayudar a rom- requerirá un ‘gran empuje’. Es improbable que las per esos círculos viciosos fueron identificados intervenciones marginales ayuden a romper la diná- como prioridades. Basarse en las fortalezas mica de autorefuerzo que ha mantenido a El Salva- existentes del país también fue considerado. La dor atrapado en un círculo vicioso que vincula el bajo base para este énfasis resulta de tomar en cuenta áreas crecimiento económico, las altas tasas de migración y que complementan el avance en otras áreas. En el caso las altas tasas de violencia. Dados los numerosos re- de El Salvador, esto demuestra ser un aspecto crítico tos enfrentados por el país, un enfoque mecánico para para derivar prioridades. Todo esto condujo a la iden- identificar prioridades pasaría por alto importantes tificación de tres áreas donde los instrumentos de po- matices y resultaría en una lista simplista de priorida- líticas podrían ayudar a abordar los círculos viciosos: des. En la práctica, el enfoque seguido para identificar (i) fortalecimiento de la prevención de la violencia y la prioridades tomó en cuenta tres consideraciones cla- aplicación de la ley; (ii) mejoramiento de la educación ve. Primero, dada la existencia de la dinámica de au- y habilidades para competir; y (iii) mejoramiento de torefuerzo, los puntos de entrada que podrían ayudar los servicios productivos e inclusión financiera. a romper esos círculos viciosos fueron identificados 83 como prioridades. Segundo, las áreas donde el mejo- sentido de identidad. Actualmente, las maras cuentan ramiento puede ser una condición sine qua non para a decenas de miles entre sus miembros. Este ambien- el progreso también fueron identificadas como prio- te ha sido favorable para el tráfico de drogas. Además ridades. Tercero, se dio consideración a cuestiones de pagar los costos de la seguridad privada, que están que podrían complementar el progreso en diferentes entre los más altos en el mundo, existe evidencia cada áreas. El resto de esta sección detalla la justificación vez mayor de que el temor al crimen, las extorsiones para cada una de las áreas identificadas como una en particular, motivan a algunos negocios a salirse del prioridad en la Figura 80. mercado por completo. Figura 80: Prioridades 202. Niveles de crimen y violencia significati- vamente bajos tendrían un impacto positivo Rompiendo los círculos viciosos en el crecimiento económico, inclusión y sos- Rompiendo los círculos viciosos tenibilidad. En términos del impacto de la doble Prioridad: : d Mayor crecimiento Prioridad: meta de erradicar la pobreza e impulsar la prosperi- Fortalecer la económico y prosperidad Prioridad: prevención d: de la Mayor crecimiento compartida Prioridad:Mejorar los dad compartida, el 40 por ciento más pobre sobresale Fortalecer violencia y lala económico y prosperidad prevención de la compartida Disminución Mayor nivelMejorar los servicios por ser quien tiene más que ganar de una reducción ejecución de leyes violencia y la ejecución de leyes Disminución de la de Mayor nivel ahorro e servicios productivos y del crimen y la violencia, ya que a menudo es la po- de violencia de ahorroinversión productivos aumentar y la Prioridad: la e blación más afectada por estos flagelos. Niveles de Mejorar la Prioridad: violencia inversión aumentar inclusión la educación y la Mejorar la las Incremento de inclusión financiera crimen y violencia más bajos implicarían una reduc- Incremento oportunidadesde y mayor financiera educación y la habilidades las para oportunidades y mayor ción en los costos de producción, ya que se reducen los habilidades competirpara competitividad competir competitividad gastos asociados con la “compra” de protección. Las empresas más pequeñas serían las más beneficiadas lograr Paralograr Para mejoras mejoras sostenibles sostenibles también también se requiere se requiere priorizar:priorizar: en términos relativos, con un posible impacto positi- El fortalecimiento •• El fortalecimiento de de la la posición posición fiscal fiscal del paísdel país para para salvaguardar salvaguardar la sostenibilidad la sostenibilidad fiscal fiscal vo sobre empleo y, por consiguiente, en la inclusión. El fomento •• El fomento del consenso del consensopolítico a fin de político crear a fin deun Estado crear unmás transparente Estado y efectivo y efectivo más transparente Además, una caída en los niveles de crimen y violencia La mejora •• La mejora dedela resiliencia del país la resiliencia los desastres delapaís naturalesnaturales a los desastres puede incentivar a los migrantes a regresar, y, en pre- paración para su regreso, a invertir en sectores como bienes raíces. Con oportunidades más atractivas, los Fortalecimiento de la prevención de migrantes pueden regresar al país e invertir y retrans- la violencia y aplicación de la ley ferir habilidades. Una baja en los niveles de crimen y violencia también puede ser una ventaja para crear 201. La importancia de fortalecer la prevención fuertes cadenas de valor, posiblemente contribuyen- de la violencia y la aplicación de la ley se de- do a un incremento en las exportaciones y la apertura riva de los altos costos sociales y económicos de espacio para nuevas áreas de actividad económica, impuestos por el crimen y la violencia. Des- tales como el turismo. La reducción de los niveles de de 2000, las tasas de homicidios en El Salvador han crimen y violencia mejora la sostenibilidad social, y la estado entre los primeros 5 países del mundo, en 30 credibilidad y legitimidad del Estado. por cada 100,000 habitantes. Dicha tasa es cinco ve- ces la del promedio mundial, y alcanzó un pico de 60 203. Abordar el crimen y la violencia comple- homicidios por cada 100,000 habitantes antes de que mentaría el avance en otras áreas prioritarias una tregua entre pandillas (maras) fuera acordada en y ayudaría a romper el círculo vicioso de bajo marzo 2012. El costo económico de esta violencia es crecimiento-migración-bajo crecimiento. Aun- muy alto, 11 por ciento del PIB anualmente, incluyen- que la recopilación de datos en esta área podría mejo- do pérdidas materiales, seguridad pública y privada, rarse, la evidencia que apoya el vínculo entre el crimen y costos de salud. La ampliamente generalizada dis- y la violencia, y la doble meta de erradicar la pobreza y ponibilidad de pequeñas armas de fuego facilitó la ex- fomentar la prosperidad compartida, parece ser fuer- pansión de la violencia. Las maras, creadas entre las te. Abordar el crimen y la violencia apoyará otras prio- comunidades migrantes salvadoreñas en Estados Uni- ridades, en particular la educación, ya que el temor al dos, han alimentado aún más la violencia, ya que sus crimen puede ser un factor que está detrás de las altas miembros regresaron a El Salvador (ya sea deportados tasas de abandono. Cualquier estrategia para reducir o voluntariamente) e introdujeron al país una empre- el crimen y la violencia debe ser necesariamente a lar- sa criminal que sedujo a los jóvenes, brindándoles un go plazo, y debe estar dirigida a una mejor rendición 84 de cuentas del Gobierno, mayor transparencia de las de migrantes centrada en habilidades que facilitan el acciones públicas para contener la impunidad, y forta- ingreso a seleccionados mercados laborales en el ex- lecimiento del sistema judicial. En el mediano y largo tranjero. También es probable que los resultados edu- plazo, hay puntos de entrada alrededor de la creación cativos mejorados contribuyan a tasas de retención de oportunidades de ingreso y aprendizaje para alejar más altas a nivel de secundaria. La educación es un a la juventud de las organizaciones criminales, a través elemento básico clave para otras prioridades, en parti- del ofrecimiento de incentivos y habilidades para que cular, para la reducción del crimen y la violencia. los miembros de las pandillas las abandonen, y del tra- bajo con poblaciones en prisión para facilitar la rein- 206. Los puntos de entrada para mejorar la serción después de cumplir sus condenas. educación han sido ampliamente estudiados y discutidos. Estos incluyen la educación parvularia, el mejoramiento de las habilidades y capacidades de los Mejoramiento de la educación y las maestros, la medición de resultados, la introducción de TI e inglés, así como adaptar y ampliar las insti- habilidades para competir tuciones vocacionales y de formación existentes para responder a las necesidades del mercado. La diáspora también podría proporcionar personal capacitado que 204. Mejorar la educación y las habilidades ten- se adapte a las necesidades del mercado, por ejemplo, dría un impacto positivo en el crecimiento, la en el conocimiento de idiomas. inclusión y la sostenibilidad. Mejores resultados de aprendizaje, aún con los actuales niveles de asisten- cia, equiparían mejor a los jóvenes para la adquisición de las habilidades necesarias en el mercado local o en Mejoramiento de los servicios los mercados donde la gente migra. Una población productivos e incremento de la más educada y preparada en el mercado local alivia- inclusión financiera ría los costos relativamente elevados de mano de obra. Para los migrantes, esto representará mejores oportu- 207. La reducción de los altos costos de los ser- nidades en el extranjero y posiblemente remesas más vicios productivos, así como la reducción de la cuantiosas hacia el país. Además, el país puede seguir carga de regulaciones en las empresas, genera- una política activa de capacitación de migrantes cen- rá inversión adicional, empleo y crecimiento. trada en habilidades que faciliten el ingreso a seleccio- Primero, en electricidad, el reto es reducir los costos nados mercados laborales en el extranjero. También económicos a largo plazo y diversificar el suministro es probable que los resultados educativos mejorados para reducir la vulnerabilidad. Hay tecnología local contribuyan a tasas de retención más altas a nivel de disponible para incrementar el suministro geotér- secundaria. La educación es un elemento básico clave mico, existe potencial considerable para la energía para otras prioridades, en particular, para la reduc- eólica, y las instalaciones que manejan gas licuado ción del crimen y la violencia. pueden soportar incrementos en el suministro de gas. Enfrentar estos retos puede requerir una revisión del actual entorno de regulaciones. Segundo, en términos 205. Un incremento general de los resultados de conectividad, existen las bases para generar rápi- educativos tendría un impacto en el crecimien- dos beneficios. La ampliación del aeropuerto en San to, la inclusión y la sostenibilidad. Mejores re- Salvador aliviará la presión que se ha estado acumu- sultados de aprendizaje, aún con los actuales niveles lando a medida que el crecimiento de la demanda so- de asistencia, equiparían mejor a los jóvenes para la brepasa la capacidad. Una mayor competencia en el adquisición de las habilidades necesarias en el mer- transporte de carga por carretera puede reducir cos- cado local o en los mercados donde la gente migra. tos. Mejorar el acceso a la infraestructura de tecnolo- Una población más educada y preparada en el merca- gías de la información, como la banda ancha, podría do local aliviaría los costos relativamente elevados de ayudar a aprovechar al máximo los fuertes lazos que mano de obra. Para los migrantes, esto representará El Salvador tiene con mercados más grandes como mejores oportunidades en el extranjero y posiblemen- Estados Unidos. Es necesario mejorar los servicios de te remesas más cuantiosas hacia el país. Además, el aduanas para facilitar el comercio dentro del mercado país puede seguir una política activa de capacitación centroamericano. 85 208. Incrementar la inclusión financiera da pública. La deuda pública relativa al PIB subió del puede ayudar a elevar el ahorro y generar in- 40 por ciento en 2008 al 58 por ciento en 2013. No versión adicional. Aunque las tasas de interés son existen preocupaciones inmediatas acerca de la soste- bajas según los estándares regionales, el acceso para la nibilidad de la deuda, pero continuar con las recientes micro, pequeña y mediana empresa está restringido, tendencias fiscales y de crecimiento incrementaría la lo cual limita la expansión de estos sectores generado- relación entre la deuda y el PIB hasta el 70 por ciento res de empleo. Además, el bajo nivel de uso de los ser- en 2019. Dependiendo del nivel de deuda pública que vicios bancarios por parte de la población representa se fije como meta, la estabilización de los niveles de una penalización al ahorro, con graves consecuencias deuda requerirá un ajuste fiscal entre el 1.5 por ciento a nivel micro y macro. Aunque esta es un área don- y el 3.5 por ciento del PIB. Actualmente, el tema fiscal de la base de la evidencia está mezclada, dado el gran más significativo es la administración de la deuda de potencial de recurrir a grandes flujos de remesas, se pensiones emitida y el mejoramiento de la focalización considera que es una prioridad para estimular la pros- de los subsidios a la electricidad, gas, agua y transpor- peridad compartida en el país. te. El clima actual de precios bajos del petróleo puede ofrecer una oportunidad para abordar la reforma de Pero el progreso sostenible también requerirá priori- subsidios. Una tasa de crecimiento económico más zar: alta aliviaría las dificultades fiscales, financiaría los gastos e inversiones prioritarias, y estimularía los in- • Fortalecer la posición fiscal para salvaguardar gresos del 40 por ciento más pobre. Al mismo tiem- la sostenibilidad fiscal po, existe la posibilidad de movilizar ingresos fiscales adicionales, los cuales, alrededor del 15 por ciento del • Crear consenso político para construir un PIB, siguen comparativamente bajos. Estado más transparente y efectivo • Mejorar la resiliencia del país ante desastres Crear consenso político para cons- naturales. truir un Estado más transparente y efectivo Fortalecimiento de la posición fiscal para salvaguardar la sostenibilidad 211. La limitada capacidad del Estado sobresale como una gran restricción al crecimiento, em- fiscal pleo y reducción de la pobreza. Los inadecuados diseños institucionales favorecen prácticas opacas que 209. La sostenibilidad de la deuda pública en ocultan objetivos, diseños y resultados. La falta de El Salvador depende principalmente del soste- transparencia limita la eficiencia e impide el diálogo nimiento de la disciplina fiscal y de un fuerte y análisis para mejorarlos. Producir las transforma- crecimiento económico. El reto de El Salvador es ciones institucionales deseadas tomará tiempo, pero estabilizar y eventualmente reducir su nivel de deuda realizar acciones inmediatas en áreas seleccionadas para crear el muy necesario espacio fiscal para propó- pueden activar el proceso de reforma. Primero, una sitos de crecimiento y reducción de la pobreza, y man- racionalización de los subsidios que han tenido un tener los requisitos de financiamiento bajo control. impacto insignificante en la reducción de la pobreza, Aunque el crecimiento desempeña un papel clave en como el subsidio a la electricidad, favorecerá la inclu- garantizar la sostenibilidad de la posición fiscal, se ne- sión y promoverá la fortaleza fiscal. De forma similar, cesitan reformas para evitar un mayor deterioro de los abordar la creciente deuda de pensiones, originada coeficientes de deuda. Los ajustes fiscales requerirán por la forma particular en la que el país hizo la tran- medidas para incrementar el ingreso, reducir/reasig- sición de un sistema definido a uno de contribución, nar los gastos, y mejorar la gestión del gasto público ayudará a consolidar la posición fiscal. Segundo, me- así como el manejo de la deuda. jorar el acceso y la calidad de los servicios de salud y educación ayudará especialmente al 40 por ciento más 210. El fortalecimiento de la posición fiscal es pobre que se encuentra a la zaga en el acceso a oportu- un prerrequisito para seguir avanzando. Los nidades básicas. Tercero, dados los limitados recursos déficits fiscales y el crecimiento económico más len- públicos, se requiere la cuidadosa priorización de la to desde la crisis mundial han incrementado la deu- inversión pública, prestando atención al impacto so- 86 bre los resultados de desarrollo. Además, el Gobierno nados con el clima y otros peligros naturales. Com- puede desarrollar una estrategia y crear capacidades binadas, El Salvador incurre en pérdidas anuales de para la participación del sector privado en proyec- alrededor del 2.5 por ciento del PIB debido a desastres tos seleccionados de infraestructura. Por último, una naturales. Estas pérdidas se agregan a las presiones mayor transparencia del sector público, incluyendo fiscales y restringen la acumulación de riqueza. Se es- acciones presupuestarias y resultados, puede ayudar pera que el cambio climático incremente la frecuencia a crear credibilidad en el Estado y mejorar la sosteni- y la gravedad de los eventos relacionados con el clima. bilidad de las instituciones básicas en el país. 215. El Gobierno puede completar la adopción 212. Un Estado débil también ha sido incapaz de mecanismos para financiar respuestas a de- de contener y reducir el impacto del crimen y la sastres, a través de seguros o fondos contin- violencia. La impunidad prevalece, ya que la tasa de gentes y del mejoramiento de la capacidad ad- condenas penales es menos del 5 por ciento. La policía ministrativa de respuesta. Además, las medidas de y el poder judicial se perciben ampliamente como co- reducción de riesgos y mitigación podrían optimizar- rruptos y la Corte Suprema tiene el nivel de confianza se. Mejorar la resiliencia a desastres también requeri- ciudadana más bajo entre las principales instituciones rá el mejoramiento de la calidad de la vivienda y de los públicas. La seguridad privada se amplió para llenar servicios básicos en áreas urbanas, así como abordar el vacío; las Encuestas de Empresas sugieren que las la degradación del medio ambiente. A largo plazo, el empresas gastan el 3.4 por ciento de las ventas en pro- reto es introducir y aplicar directrices apropiadas para tección, porcentaje que se encuentra entre los más al- la construcción de edificios, ubicación de empresas y tos del mundo. La calidad de las instituciones públicas poblaciones, y usos de la tierra. sigue estancada, lo cual no ha ayudado a generar con- fianza entre la ciudadanía. Además, la dificultad del En conclusión Estado para brindar seguridad ha exacerbado la falta de confianza de los ciudadanos en las instituciones pú- 216. El Salvador tiene potencial para estimular blicas. La debilidad del Estado se demuestra también la prosperidad compartida. Para hacerlo, se pue- en su capacidad limitada para movilizar ingresos in- de basar en algunas fortalezas y oportunidades dispo- ternos y gastarlos eficazmente. nibles en el país, incluyendo aprovechar al máximo los grandes flujos de remesas, su proximidad geográfica 213. Subyacente a la limitada efectividad del y cultural a grandes mercados cercanos, el proceso Estado se encuentra un escenario político alta- continuo de integración regional, y una base manufac- mente polarizado, donde el consenso limitado turera existente. Al mismo tiempo, debe reconocerse es la norma. La polarización política y la descon- que no será fácil progresar. El Salvador está atascado fianza impiden el acuerdo colectivo sobre prioridades en una trampa de bajo crecimiento, en la cual la mi- nacionales críticas. Por ejemplo, el país ha sido lento gración y el bajo crecimiento se refuerzan entre sí a en responder a las amenazas a su industria y exporta- través de una variedad de círculos viciosos. Las priori- ciones de parte de los competidores asiáticos. La ame- dades identificadas en este diagnóstico sistemático de naza cada vez mayor del crimen y la violencia, aunque país consideran esta situación y, por tanto, se centran ha sido ampliamente reconocida en todos los niveles en los esfuerzos para romper dicho estado de estanca- como extremadamente dañina, no ha confluido fuer- miento que los refuerza. zas conjuntas para contrarrestarla y mantenerla bajo control. Mejoramiento de la resiliencia del país ante desastres naturales 214. Pasar de un enfoque reactivo a un enfoque preventivo para el manejo de riesgos de desas- tres reducirá los costos sociales y económicos de los mismos.El Salvador es también uno de los países en el mundo más afectado por eventos relacio- 87 Lista de Referencias • Acevedo, Carlos (2008), “Los costos económicos clusion: Evidence from El Salvador”, World Develop- de la violencia en El Salvador”, América Latina Hoy, ment Vol. 54, págs. 338-349 50, 2008, págs. 71-88 • Araujo, Jorge, Ekaterina Vostroknutova, Konstan- • Acosta, Pablo (2006), “Labor supply, school atten- tin Wacker y Mateo Clavijo (2014), “Understanding dance, and remittance from international migration: the Latin American and the Caribbean income gap: the case of El Salvador”, Documento de Trabajo del What is preventing ALC from converging to higher in- Banco Mundial sobre Investigaciones relativas a Polí- come levels?”, Banco Mundial. ticas, No. 3903, abril. • Arnold, Alex, Paul Hamilton y Jimmy Moore • Acosta, Pablo, Pablo Fajnzylber y J. 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Actualmente, la Las líneas de pobreza oficiales de El Salvador usan di- encuesta tiene cobertura nacional y es representativa ferentes canastas de consumo para las áreas urbanas para El Salvador como un todo (haciendo una distin- y rurales. El costo de estas canastas de alimentos se ción entre áreas urbanas y rurales), regiones (también actualiza anualmente y la línea de pobreza global es el por áreas urbanas y rurales) y departamentos. Con el doble de la línea de extrema pobreza (de alimentos). nuevo marco de muestreo, es posible calcular indi- La Dirección General de Estadísticas y Censos, DI- cadores para las 50 principales municipalidades del GESTYC, se basa en el ingreso para calcular la pobreza país. En 2007, los resultados fueron ajustados al nue- y presenta resultados por hogares. El valor de la línea vo Censo y, en 2008, el marco de muestreo se basó en de pobreza a nivel de hogares es el valor de la línea el más reciente Censo de Población y Vivienda (2007). de pobreza individual multiplicado por el tamaño pro- medio del hogar en cada año (Tabla A.1). El valor de Aunque El Salvador introdujo el dólar de los Estados la línea a nivel per cápita no está disponible para el Unidos como su moneda oficial en 2001 (con una tasa público: algunos números en la Tabla A.1 fueron cal- de cambio fija de 8.75 colones por dólar), las encues- culados por los autores usando el valor de la línea de tas continuaron conduciéndose y publicándose en pobreza a nivel de hogares y el tamaño promedio del colones hasta 2003. Para el análisis actual, los datos hogar. Las estimaciones presentadas aquí son a nivel previos a 2004 fueron convertidos a dólares usando individual y difieren así de las estimaciones oficiales. la tasa de cambio de 8.75 colones por dólar de los Es- Tabla A1: Valor Nominal de las Líneas de Pobreza (en dólares de los Estados Unidos) Por hogar Per cápita 2000 2005 2010 2000 2005 2010 Total Urbano 256.5 273.1 336.6 63.6 70.6 90.2 Rural 197.0 175.1 236.8 40.8 39.2 55.6 Extrema Urbano 128.2 136.5 168.3 31.8 35.3 45.1 Rural 98.5 87.5 118.4 20.4 19.6 27.8 Tamaño promedio del hogar Urbano 4.0 3.9 3.7 Rural 4.8 4.5 4.2 Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos de El Salvador (DYGESTIC) 92 Figura A.1: Crecimiento del ingreso del 40 por ciento más pobre e ingreso medio por departamento Crecimiento del ingreso del 40 por ciento más pobre por depar- Crecimiento del ingreso medio por departamento tamento. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en la EHPM. Figura A.2: Crecimiento del ingreso a partir de cuentas naciona- Figura A.3: Tasas de pobreza y crecimiento de la misma, les (INB) y encuestas de hogares, región ALC porcentaje Fuente: Personal del Banco Mundial basado en SEDLAC. Fuente: Personal del Banco Mundial basado en la EHPM. 93 Anexo 2: Material adicional Figura A.4: Desviación estándar del crecimiento del PIB y brecha Figura A.5: Volatilidad y crecimiento promedio de los países de de producción ALC, 2001-2013 Desviación estándar Desviación estándard del crec. del PIB de la brecha del PIB 1960- 2000- 1960- 2000- 1999 2011 1999 2011 El Salvador 4.7 1.8 5.2 1.9 Promedio 4.7 3.2 4.7 3.2 ALC Promedio del ingreso 1.6 1.5 1.4 1.5 medio bajo Fuente: Personal del Banco Mundial basado en la EHPM. Figura A.6: Crecimiento promedio del PIB real per cápita (2011-2013) comparado con los países de renta media baja, porcentaje Figura A.7: Crecimiento promedio del PIB real per cápita (2011-2013) comparado con los países de América Latina y el Caribe, porcentaje Fuente: Banco Mundial. 94 Figura A.8: Valor agregado por sector, porcentaje Figura A.9: Empleo agregado por sector, porcentaje Figura A.10: Valor agregado por sector, porcentaje Fuente: Banco Central de El Salvador. Figura A.11: Comparación de los sectores transables y no transables (índices, 1990=100) Productividad Fuente: Cabrera (2014). 95 Figura A.12: Formación bruta de capital fijo público, porcentaje Figura A.13: Formación bruta de capital fijo privado, porcentaje del PIB, promedio 2000-2013 del PIB, promedio 2000-2013 Fuente: Banco Mundial. Fuente: Banco Mundial. Figura A.14: Índices de la OCDE sobre regulación del mercado de productos Fuente: Banco Mundial. Figura A.15: Matrícula escolar por edad y género, porcentaje Fuente: Banco Mundial. 96 Tabla A.2. Indicadores seleccionados del sector social El Salvador ALC 7* 2000-2005 2006- 2000- 2006- 2011 2005 2011 Educación Matrícula escolar, parvularia (% 49.8 60.2 66.1 82.2 bruto) Matrícula escolar, primaria (% bruto) 109.1 114.4 113.2 113.2 Matrícula escolar, secundaria (% 58.6 63.5 79.1 86.5 bruto) Matrícula escolar, terciaria (% bruto) 20.8 22.5 30.7 45.3 Tasa de finalización de la escuela 82.9 92.3 99.1 103.7 primaria, total (%) Coeficiente alumno-maestro, primaria 45 34.7 24.8 23 Salud Mujeres embarazadas con asistencia 86 94 92.2 96 prenatal (%) Desnutrición (% de la pob.) 9.9 11.8 11.7 9.6 Vacunación, sarampión (% 12-23m) 94.5 94.7 94.9 94.9 Instalaciones sanitarias mejoradas 84 86.6 80.4 83.5 (% de la pob.) Fuente de agua mejorada 84 87 91.4 93.4 (% de la pob.) Camas en hospitales (por cada 1,000 0.9 0.9 2 2.1 personas) Protección Social Empleo para la población, 15+ (%) 55.8 57.1 58.3 60.6 Participación en la fuerza laboral, 47.6 49.6 52.8 56.1 mujeres (%) Desempleo, total (%) 6.8 6.5 9.8 7.8 Fuente: Banco Mundial (Informe Regional de Gasto Público Social, 2015). 97 Tabla A.3. Indicadores de infraestructura seleccionados Tasa de Acceso a Acceso a Acceso a Acceso al Total de Carreteras Urbanización Telecomunicaciones Electricidad Saneamiento Agua Red de Pavimenta Mejorado Mejorado Carreteras das (2013) (por cada 100 (% de la (% de la (% de la (km. por (%, 2011)5 personas, 2013)1 pob., 2011) pob.)(2012)2 pob., 2012)3 cada 1000 personas)4 El Salvador 66 151 92 87 88 1.2 53 Promedio de la 67 130 89 79 91 5 29 región ALC (no ponderado) Argentina 91 182 97 97 99 6 32 Bolivia 68 106 87 46 88 8 12 Brasil 85 158 99 81 98 8 14 Chile 89 152 .. 99 99 4.5 24 Colombia 76 119 97 80 91 4.6 .. Costa Rica 75 166 99 94 97 9 26 República 77 100 96 82 81 .. .. Dominicana Ecuador 63 127 96 83 86 3.1 .. Guatemala 51 152 82 80 94 1.1 45 Guyana 28 89 .. 84 98 .. .. Haití 56 70 28 24 62 .. .. Honduras 54 104 83 80 90 .. .. Jamaica 54 109 93 80 93 8.2 73 México 79 103 .. 85 95 3.1 38 Nicaragua 58 117 78 52 85 4 13 Panamá 66 178 88 73 94 4.1 42 Paraguay 59 110 98 80 94 4.9 16 Perú 78 109 90 73 87 4.4 13 Trinidad y 9 167 99 92 94 .. .. Tobago Uruguay 95 185 99 96 100 .. .. R.B. de 89 127 100 91 93 .. .. Venezuela 1 El Acceso a Telecomunicaciones se define como el número de líneas fijas y móviles. 2 "Saneamiento Mejorado”: conexión a una alcantarilla pública, sistema séptico, letrina con descarga de agua, letrina de pozo simple y letrina de pozo mejorada ventilada. Datos para El Salvador de 2010 y para Venezuela de 2007. 3 "Agua Mejorada": conexión doméstica, toma de agua pública, pozo de barrena, pozo excavado protegido, manantial protegido, captación de aguas lluvias. Datos para El Salvador de 2010, para Trinidad y Tobago de 2011 y para Venezuela de 2007. 4 Datos para Ecuador de 2007. 5 Datos de Jamaica de 2005. Fuente: Banco Mundial (Infraestructura para la Prosperidad Compartida en América Latina y el Caribe, Serie de Estudios Regionales, bajo preparación). Datos sobre agua y saneamiento para El Salvador de MAPAS (2014). 98 99