56416 加快推进中国省级 节能工作 加快推进中国省级 节能工作 Robert P. Taylor Gailius J. Draugelis Yabei Zhang Alberto U. Ang Co 2010 年 6 月 本报告所有阐述、解释及结论均属作者个人观点，与世界银行、其附属机构、相关 执行理事会成员及其代表国家无关。世界银行不为报告中所用数据的准确性提供保 证，对其产生的结论不承担任何责任。报告相关地图中的国界、颜色、名称、距离 从法律角度并不代表世界银行对领土问题的认可或接受。 本报告观点仅代表作者本人，与澳大利亚国际发展署无关。 目 录 鸣 谢 ...................................................................................................................................................... I 货币当量 ................................................................................................................................................. II 缩略语表 ................................................................................................................................................. II 概 要 .................................................................................................................................................... VI A．阶段性成果 ......................................................................................................................................... VI 中国各省份的工作定位 .......................................................................................................................... VII 重点耗能企业节能工作 .......................................................................................................................... VII 工业结构调整 ......................................................................................................................................... VIII 建筑及供热系统节能 ............................................................................................................................... IX 节能服务产业发展 ................................................................................................................................... IX 财政激励和能源定价调整 ....................................................................................................................... IX B. 省级政府面临的工作挑战 .................................................................................................................... X 行政管理和市场化手段相结合 ................................................................................................................ X 提高行政项目实施质量 ........................................................................................................................... XI 扩大市场作用实施节能工作 .................................................................................................................. XII 完善重点企业节能目标责任制度 ......................................................................................................... XIII 公共能效基金利用的市场化途径 .......................................................................................................... XV C. 中期建议 ............................................................................................................................................ XVI 提高省级节能项目的实施质量 ............................................................................................................. XVI 进一步发挥市场化工具的作用 ............................................................................................................. XVI 第 1 章： 引言........................................................................................................................................ 1 第 2 章： 中国 2006 到 2010 年节能项目概况 ...................................................................................... 4 A. 中国 2006-2010 节能和排放控制目标............................................................................................... 4 B. 中国 2011 至 2020 年降低碳排放强度目标 ....................................................................................... 5 C. 中国主要节能项目概况 ...................................................................................................................... 5 D. 节能工作组织架构 .............................................................................................................................. 7 E. 各省份发挥的作用 .............................................................................................................................. 9 F. 2006 至 2008 年量化成果总结 ........................................................................................................... 10 第 3 章： 中国目前实施的省级节能项目 ............................................................................................ 12 A. 职责分配和组织实施 ........................................................................................................................ 12 机构编制 ................................................................................................................................................. 12 节能目标责任 ......................................................................................................................................... 12 山东省节能案例 ..................................................................................................................................... 13 目标完成情况的监督和汇报 ................................................................................................................. 14 一些问题 ................................................................................................................................................. 14 B. 重点耗能工业企业节能行动 ............................................................................................................. 15 中国千家企业节能行动 ......................................................................................................................... 15 省级和地方重点耗能企业的其它计划 .................................................................................................. 16 节能目标责任书 ..................................................................................................................................... 17 政府监督管理体系 ................................................................................................................................. 17 问题和挑战 ............................................................................................................................................. 20 C. 通过结构调整降低能源强度 ............................................................................................................. 21 淘汰落后工业产能 ................................................................................................................................. 22 新建产能的节能评估 ............................................................................................................................. 25 发展高新技术产业和服务业 ................................................................................................................. 26 未来关键问题 ......................................................................................................................................... 27 D. 提高建筑能效 .................................................................................................................................... 27 新型住宅和商业楼宇 ............................................................................................................................. 27 供热系统改革 ......................................................................................................................................... 28 建筑物节能改造 ..................................................................................................................................... 29 E. 发展节能服务业 ................................................................................................................................. 31 F. 节能财政激励措施 ............................................................................................................................. 32 政府节能投资补贴和奖励 ..................................................................................................................... 32 能源定价政策 ......................................................................................................................................... 34 税收政策 ................................................................................................................................................. 35 第 4 章： 未来五年的问题和挑战 ....................................................................................................... 37 A. 行政与市场双管齐下促节能是中国的现实需求 ............................................................................. 37 相关职能以及行政措施和市场体制的一体化 ...................................................................................... 37 B. 强化组织结构，改善能效行政促进体系 ......................................................................................... 39 C. 扩大市场在能效领域中的作用 ......................................................................................................... 41 发展能效服务业 ..................................................................................................................................... 42 在银行业发展能效贷款业务 ................................................................................................................. 43 能源定价和能效财政激励措施 ............................................................................................................. 45 节能效益商品化 ..................................................................................................................................... 46 D. 进一步促进重点耗能企业的能源效率............................................................................................. 47 企业能源管理负责人的能力建设 ......................................................................................................... 48 标准化的能源管理体系对企业的重要性 .............................................................................................. 50 完善节能目标责任制中节能目标的制定方法 ...................................................................................... 54 节能认证交易在中国是否可行？ ......................................................................................................... 57 E. 基于市场的公共能源基金的利用 ..................................................................................................... 58 监管的重要性 ......................................................................................................................................... 59 能效公共事业部及其它项目的构想...................................................................................................... 60 增强公共资金的杠杆作用 ..................................................................................................................... 63 增强公共融资的持续性 ......................................................................................................................... 64 第 5 章： 建议...................................................................................................................................... 66 A. 中期建议 ............................................................................................................................................ 66 B. 后续建议 ............................................................................................................................................ 69 经济政策研究 ......................................................................................................................................... 69 项目建议和技术援助 ............................................................................................................................. 70 培训项目 ................................................................................................................................................. 71 交流活动 ................................................................................................................................................. 71 附件 1： 重点耗能企业节能目标责任书评估模板 ............................................................................. 73 参考文献 ............................................................................................................................................... 75 文本框 文本框 3. 1：能效对标活动...................................................................................................................19 文本框 3. 2：山西省淘汰落后产能的专项补偿基金 ...........................................................................23 文本框 4. 1：英国气候变化税和气候变化协议 ...................................................................................46 文本框 4. 2：日本的企业能源经理系统 ...............................................................................................48 文本框 4. 3：企业能源管理系统介绍 ...................................................................................................50 文本框 4. 4：爱尔兰 EMS 和能源协议计划.......................................................................................53 文本框 4. 5：中国水泥工业工艺用能的标杆体系 ...............................................................................56 文本框 4. 6：节能“白色证书”简介 ...................................................................................................58 文本框 4. 7：佛蒙特能效公共事业部 ...................................................................................................61 文本框 4. 8：中国国家投资担保公司——节能服务公司借贷担保项目 ...........................................64 图 图 2- 1：中国的多级别政府结构 ........................................................................................................... 8 图 3- 1：节能目标评估和监督组织结构图 ..........................................................................................13 表 表 2- 1：2006-2008 省级能源强度下降的初步进展报告 ..................................................................... 9 表 3- 1：山东省年度节能目标分解 ......................................................................................................13 表 3- 2：山东省地级市十一五节能目标 ..............................................................................................14 表 3- 3：“十一五”时期各行业淘汰落后生产能力目标 ...................................................................22 表 3- 4：水泥行业重组政策给山东省带来的影响 ..............................................................................24 表 3- 5：2007 年北京各产业能耗和能源强度 .....................................................................................26 表 3- 6：2007 年和 2008 年山东省节能专项资金 ...............................................................................34 表 3- 7：入选高能耗行业的差别电价标准 （人民币 元/度）..........................................................35 鸣 谢 本报告得到了澳大利亚国际发展署慷慨的资金援助， 并由世界银行提供了大量资源。 本研究由世界银行研究团队完成。成员包括 Gailius Draugelis ( 研究小组组长 )， Robert P. Taylor (高级顾问及初稿撰写)，Yabei Zhang (经济学家)和 Alberto U. Ang Co (高级能效专家)。Cristina Hernandez 负责编辑，国宏美亚（北京）工业节能减排 促进中心完成了中文版校译工作。 本研究基于山西、山东两省节能政策与项目的实施情况，因此感谢山西社会科学院、 山西社会科学院能源经济研究所、山东省德州市能源利用监测中心。同时，2009 年， 由世界银行能源管理援助项目主持，中国国家发展与改革委员会国家节能信息传播 中心完成的中国省级节能管理项目研究为本报告提供了基础材料。 此外，研究团队特别感谢江西、山西和山东省政府和相关专家，为报告的完成提供 了宝贵的实践经验。 尤其在 2009 年 11 月和 2010 年 4 月举行的两次研讨会中，地方 政府、国家发改委能源研究所、美国能源基金会及其它机构专家对研究团队进行了 有效的指导与建议。研究团队感谢世界银行的各位同仁，特别感谢 Lynn Price，美 国 劳 伦斯伯克利实验 室； Feng Liu ，世界 银行高级能源专家； 以及 Chandra Govindarajalu，世界银行高级能源专家。同时感谢来自世界银行及其它机构的不吝 赐教。 i 货币当量 (2010 年 5 月 1 日汇率) 货币单位 = 人民币 人民币 1.00 = 美元$0.125 美元$1.00 = 人民币 6.8 分 = 人民币 0.01 美分 = US$0.01 财政年度 1 月 1 日 – 12 月 31 日 缩略语表 AusAID 澳大利亚国际发展署 BAU 一切照旧 BEMS 建筑能源管理系统 M&V 计量与验证 MEPS 最低能效标准 CCA 气候变化协议 CEN 欧洲标准化委员会 CFL 紧凑型荧光灯（节能灯） COD 化学需氧量 DEUMC 德州能源利用监测中心 DRC 发展改革委员会 EEU 节能公共事业部 EMS 能源管理服务 ESCO 能源服务公司 ESMAP 能源管理援助项目 EU 欧盟 FYP 五年计划 GDP 国内生产总值 GEF 世界环境基金 GW 千兆瓦 IBRD 国际复兴开发银行 IFC 国际金融公司 I&G 中国投资担保有限公司 kloe 千升油当量 kVA 千伏安 kWh 千瓦时 LBNL 劳伦斯·伯克利国家实验室 BECEPC 北京节能环保中心 m 米 M&V 计量与验证 ii MEPS 最低能效标准 MOC 建设部 MOHURD 住房与城乡建设部 Mt 百万吨 MW 兆瓦 NASEO 美国国家州立能源官员协会 NDRC 国家发展改革委员会 NECIDC 国家节能信息传播中心 NBS 国家统计局 OECD 经合发展组织 p 便士（英制） p.a. 每年 PDCA 计划、执行、检查和行动 R&D 研发 RBEED 住宅建筑能效设计标准 RMB 人民币 SEI 爱尔兰国家能源机构 SEU 可持续能源公共事业部 (特拉华州) tce 标煤 TWh 兆兆瓦时 VSK 直轴炉 WTO 世界贸易组织 iii 概 要 1. 2006-2010 年中国节能减排取得显著成效，为进一步推进节能工作奠定了坚实的 政策基础，积累了丰富的实施经验。各省级政府是开展节能工作的核心力量。在中 央政府的政策引导下，各省级政府在为重点耗能企业分配约束性节能考核目标并采 取多种措施监督其完成情况的同时，也为企业提供了各种技术和财政支持，以协助 企业实现节能目标；各省也积极规模化开展淘汰落后产能和新建项目的节能评估、 加强能效标准与规范的实施力度、建立新的公共节能基金并实施能源价格政策调整 等，有些省份还采取了专门措施来积极扶持当地的节能服务产业。 2. 中国通过四年努力所建立的节能工作框架（政策体系、行动计划和组织平台）， 不仅有助于推动中国在“十二五”期间取得更大的节能效果，同时也有助于促进中 国实现 2020 年之前降低碳强度 40%-45%的目标。新时期的中国节能期待一个更加 完善的工作框架，以进一步调整和深化“十一五”各项节能工作的成果，并不断推 出更加符合国情和历史需求的创新措施。现阶段，节能行动已经涉及诸多领域，因 此，下一步需要更多关注如何有效提高节能行动的实施质量。应扩大能源定价措施 的使用范围，多方面吸引市场力量投入节能行动；应采取多种措施，在“十二五” 新的节能目标责任制度下进一步提高重点企业对节能工作的重视程度， 切实推进《节 约能源法》的落实，使企业和社会实现“双赢”；应充分利用政府财政公共节能资 金，发挥其杠杆作用，拓展节能项目融资渠道。 3. 本报告旨在为中国各省有关政府部门、团体及其技术支持机构提供可观建议， 以促进今后几年省级节能工作的改进和提高。本报告还较为详细地介绍了中国过去 四年里所开展的各项省级节能行动，以增进国际社会对中国的了解。由于工业能耗 约占中国能耗总量的四分之三，工业节能是省级政府工作的重点，本报告也重点关 注工业领域节能实践进行经验总结。作为初步的研究成果，本报告目前仅涉及课题 组认为值得研究的部分重点问题，并将针对其他相关问题逐步开展研究。 A．阶段性成果 4. 2005 年末，中国政府提出了“十一五”期间单位 GDP 能耗降低 20%的宏伟目 标。这意味着中国需要迅速扭转过去五年间单位 GDP 能耗上升的趋势，改变过去 主要靠工业快速增长拉动经济增长的发展模式。 为此，需要将节能目标在国家层面、 省级政府层面和以及省以下政府层面逐级分解落实，并认真贯彻节能目标责任考核 制度。尽管“十一五”第一年各省普遍没有实现既定的节能目标，但中国政府坚定 信心，在自上而下的有力推动下，各级地方政府积极贯彻节能减排国策，积极面对 前所未有的艰巨目标，自主开展了一系列节能行动。各方面的努力促成了良好的工 作局面，创新性工作思路不断涌现、新的大型节能项目接续开展、新的法律法规陆 续颁布，节能人才和节能投融资市场也日益繁荣。 vi 5. 根据最新统计数据，2006～2008 年中国单位 GDP 能耗累计降低 12.45%1。初步 分析结果显示， 由于最初几年中国工业仍然增长强劲， 而 2009 年重工业从经济危机 中逐步恢复，经济附加值增量对降低能源强度的贡献，远远小于 20 世纪 80 和 90 年代的水平。因此，中国在“十一五”期间提高能效所取得的阶段性成果令人世人 瞩目。 6. 迄今为止实现的实际节能量固然重要，但更为重要的是制度建设方面的实质进 展。目前，节能法律法规体系逐步完善、大型节能项目设计与实施经验逐渐积累、 各个层次的能力建设初步完成、创新思维不断涌现，为进一步促进中国未来能效提 高奠定了良好基础。 中国各省份的工作定位 7. 迄今为止，31 个中国省级政府（其中包括自治区和直辖市）在实现节能目标方 面已发挥了而且将继续发挥着核心作用。国家政府部门主要在宏观决策层面上开展 工作，例如：制定并颁布新的国家法律法规（例如工业重组政策和新的税率政策）、 提出国家节能目标、 建立新的国家标准和规范(例如设备能耗限额国家标准和建筑规 范)、设计并监督一系列国家级项目的实施（例如，全国千家企业节能行动2和既有 建筑节能改造项目）以及从中央财政预算划拨资金支持等；省级政府机构则在执行 层面负责具体工作的实施。此外，还负责落实国家政策并制订地方配套政策、发布 地方性标准和规定、设立地方性目标、开发和实施相关节能技改项目以及配套地方 性财政资金等。 8. “十一五”伊始，中央政府向各省级政府分解下达了 2006 至 2010 年各省的节 能目标。各省级政府负责具体部署落实，以最终实现目标。一般情况下，各省均建 立了由省长亲自担任组长的节能减排领导小组，负责监督节能目标的完成情况。各 省还把节能目标进一步分解与下达，并监督下级政府的实施情况。目前，大部分省 份在这方面的工作已步入正轨。在国家政策的统一引导下，各省的节能工作存在很 多共同点，但在实施方法、优先事项、推行力度以及工作不足等方面存在很大差异， 而且各省主推的节能行动也各不相同， 各省级政府新颁布的地方性配套政策、 法规、 制度以及具体工作措施，重点关注项目的实施层面。省级机构在推动工业节能方面 发挥了至关重要的作用。大多数建筑节能和城市交通节能属于市政府的管辖范围， 但是省级政府在这些方面也发挥着重要作用。 重点耗能企业节能工作 9. 在政府已经确定的重点节能领域方面，为企业设定强制性节能目标并开展相关 的节能促进行动，加强对重点耗能企业的监督管理是最主要工作之一。根据 2007 1 2009 年 12 月，中国国家统计局宣布已经完成了根据 2008 年大型国家经济普查结果对过去的能 耗、GDP 和能源强度统计系列数据所进行的对账工作。目前正在对从前公布的能耗和 GDP 统计 数据进行修订。 2 以下称“千家企业行动”。 vii 年修订的中国《节约能源法》，重点耗能企业是指每年综合能源消耗量在 1 万吨标 煤以上的企业，目前这类企业的总计超过 15,000 家3，并且绝大部分企业是工业企 业。 10. 企业节能目标责任书。全国“千家企业节能行动”于 2006 年启动，该项目建立 了一个全新的管理机制，政府与企业法定法人签订节能目标责任书，由政府对企业 承诺的节能目标完成情况进行监督考核。 中央政府将全国 1008 家高能耗企业作为第 一批企业试点纳入该项目。这些企业的总能耗约占全国总能耗的三分之一。节能目 标责任书通过在企业层面推进节能措施有效落实了政府总体节能目标的实现。国家 有关机构确立了“千家企业节能行动”的具体目标、范围和实施指导原则。省级政 府部门负责大部分具体实施工作的开展，每年对企业所取得的节能进展进行一次评 估。根据初步的统计数据，预计本项目将实现或超过五年计划期内节约 1 亿吨标煤 的总体目标。 11. 目前，全国各省市重点耗能企业绝大部分签订了节能目标责任书。例如，山东 省各级政府完成了全部重点能耗企业节能目标责任书的签署，这些企业的能耗占该 省总能耗的 70%。 12. 其它相关措施。针对企业节能目标，工作将主要侧重于对节能量的考核，围绕 企业节能责任，则适宜开展一系列节能活动，为节能主管部门与企业之间建立畅通 的互动平台。目前政府正在策划的工作包括：(1)对企业能源管理负责人进行培训并 提供相关技术援助；(2)推广标准化的企业能源管理体系；(3)建立能效对标体系，协 助企业进行节能潜力评估；(4)根据最低能效标准和其它准入规定进行行业监督并提 供支持；(5)为节能投资项目提供诊断、方案设计并安排后期融资。 13. 监测和监督。省市地方政府主要负责监督和管理重点企业的节能情况 （其中“千 家企业”的监督管理由中央政府直接负责）。截至 2008 年，全国 19 个省份建立了 省级节能监察中心或节能监察执法大队，在《节约能源法》赋予的权利之下开展节 能监察执法行动。为节能监察执法而开发新的企业能源利用状况报告与分析系统已 经成为近期的一项紧迫任务。根据节能目标的完成情况，各省市地方政府有权酌情 控制企业新项目审批。 工业结构调整 14. 近年来，中国在其总体工业政策中越来越重视行业性结构调整，目的是促进“低 投入、低消耗、低排放和高效率”的发展模式。目前的工业政策是重点扶持高新技 术行业和服务行业；其次是对新建的高耗能工业项目申请实施更为严格的审查；再 次是淘汰浪费严重和规模以下的落后工业产能。 3 该项法律还允许相关机构自愿指定年能耗量在 5000 至 10,000 吨标煤的企业为主要耗能企业。 viii 15. 固定资产投资项目节能评估。国家发改委会目前要求高能耗项目申报中增加节 能评估内容。许多省份按照这一要求把节能评估作为新建项目审批的必要程序。新 的项目审查办法不仅要对新增高能耗项目的成本收益情况进行更为严格的调查，而 且要对计划采用的各项技术进行能效评估。 16. 淘汰落后工业产能。中国目前推行的节能行动和措施中，工作力度最大的就是 淘汰落后产能。该项行动涉及小火电、钢铁、水泥、电解铝、铁合金、焦炭和烧碱 等行业，由各省市地方政府负责实施，所采取的主要措施包括(1)制订“上大压小” 政策，把大型新增项目投资审批与当地淘汰落后产能挂钩；(2)对落后工厂耗电增收 附加费；(3)划拨特殊基金用于弥补财政损失和失业影响，对快速取得成绩的单位进 行奖励；(4)其它行政措施。淘汰落后产能工作在实际操作中虽然面临了重重困难， 但是根据有关报告显示，目前为止已经取得了显著成就。例如，山西省“十一五” 期间已成功淘汰的工业落后产能， 预计占该省 2006 至 2010 年工业节能总量的 60%。 建筑及供热系统节能 17. 中国在建筑节能领域所取得的成绩主要包括：(1)符合建筑节能设计标准的新建 民用建筑比重逐步增大；(2)实施了大量既有建筑节能改造项目；(3)推动政府机构等 公共建筑节能改造。区针中国北方地对区域集中供热，在城市热力系统节能改造方 面也取得了一定进展。但是北方地区还没有真正实施基于热计量的供热收费制度， 这个关键性机制仍是推动建筑节能的挑战。省政府完全有能力加大协调力度，同时 以市政府为单位推动实施供热收费体制改革。 节能服务产业发展 18. 许多省份已经开始采取各种措施扶持当地节能服务机构的发展，以满足市场对 节能服务的需求。这些需求包括能源审计、节能测试、工程咨询、节能技术推广、 能效项目设计和评估、项目管理和运行维护、能效培训、能源利用状况监测和节能 项目投融资等。许多节能服务机构还参与到能源承包业务中。从全国范围看，2008 年采用能源承包方式的能效投资总计约 15 亿美元 – 全世界只有美国达到这一水 平。以上这些能源服务预计会进一步增长。 财政激励和能源定价调整 19. 节能专项资金。中央政府、大部分省份和一些地区每年从财政预算中划拨一定 资金建立了节能专项资金。虽然各省市地方节能专项资金的主要用途各不相同，但 最常见用途包括：节能项目节能量补贴、节能技术研发补贴、节能示范工程补贴和 节能信息传播补贴，以及提供各种节能奖励等。2007 至 2009 年间，中央政府在节 能和减排领域划拨的资金总额大约为 1050 亿元人民币，其中节能方面的划拨资金仅 为其中一部分。 20. 能源定价。一般来说，中国各种主要能源的平均价格反映了能源供应的财务成 本。然而大多数的价格里并没有包含政府和社会对于支持资源节约而必须附加的外 ix 部成本。能源供应的外部因素包括长期供应的安全问题、环境问题等。中央政府负 责制订总体的能源价格政策，各省市地方拥有一定的进行定价调整的自由度，例如 包括供暖在内的一部分能源价格，就可由市政府根据国家指导原则来具体制订。山 西省已经开始对煤炭生产收取煤炭可持续发展基金，用于节能专项资金和淘汰落后 产能的退出补偿。一些省份开始全面征收小额用电附加费，并将所得收入用于开展 电力需求侧管理工作和其他节能项目。此外，各省份还在中央政府的指导下，对浪 费严重而且即将关闭的工业产能大幅度提高电价。 21. 税务激励措施。中国政府在部署“十一五”节能工作伊始，降低了许多高能耗 产品出口退税的税率，这个政策在全球金融危机爆发后仅进行了小幅调整。政府还 出台了优惠性税率政策，以鼓励企业购买高能效的设备并吸引高新技术产业对节能 产业的关注。 B. 省级政府面临的工作挑战 22. 节能减排已经成为中国的基本国策，围绕建设资源节约型和环境友好型社会的 总体目标，在未来相当长的一段历史时期内中国将会继续强化能源节约和高效利用 的政策导向，加大节能力度。这对各省级政府的政策执行能力提出了更高的要求， 同时需要中央和地方保持高度一致。2010 年是“十一五”的收官之年，在这一关键 历史节点，及时总结经验对于指导下一个五年计划的节能减排工作布局具有现实意 义，因此中国政府有必要客观评估前期所取得的阶段性成果，认真分析当前存在的 问题与不足，归纳提出进一步改进和提高的策略与建议。本报告第四章将介绍课题 组的研究结果，建议省政府给予重视和优先考虑的两项核心工作是：一要提高省级 节能项目的实施质量；二要充分利用市场化手段开展节能项目。 23. 以下（和第四章）首先介绍了行政管理和市场化手段相结合开展节能工作的思 路；其次，讨论了提高项目实施质量的几个核心关键；第三，概述了提高市场化能 力的前提条件；第四，在综合考虑提高省级节能项目实施质量和充分利用市场化手 段的基础上，对两个关键问题进行展开分析，即进一步提高重点耗能企业节能目标 考核制度的实施质量以及通过市场化途径扩大公共能效基金的使用成果；最后，报 告就如何提高省级节能项目的实施质量以及如何加强市场化手段进行了建议性总 结。 行政管理和市场化手段相结合 24. 为了更加全面深入在全社会开展节能行动，中国既需要依赖行政措施，也需要 利用市场化手段调动各利益相关方积极参与。在这方面，并非只有中国是这样—— 其它成功实施能效项目的国家也综合采用了这两种手段。其中，行政措施包括制订 强制性目标、制度、规范和标准，以满足各方面的强制性节能要求。显而易见，行 政措施在“十一五”期间发挥了重要作用，对中国总体能效的提高做出了重大贡献。 然而正如本报告正文中所介绍的那样，这些行政措施的实施也存在一些问题，不利 于充分发掘节能潜力，而且可能影响经济发展。而利用市场化手段，尽管在经济效 x 益方面具有巨大优势，但在挖掘全部节能效益上仍有各种实际困难。因此，开展节 能工作在策略上应综合运用以上两种手段。在这方面，建议目前把重点放在增加市 场化手段的利用上，以提高两种方式之间的平衡度，同时促进两种方式之间的协同 增效作用。为此，各省市地方政府需要加大关注程度的工作领域包括：增加能源定 价和财政激励机制的使用、增加对节能服务产业发展的支持力度、增加与金融机构 的合作以促进市场化投融资。此外，应该借鉴国外经验加强公共节能项目的市场化 运作力度，这也是许多国家的普遍做法，中国在这方面还存在很大潜力。 提高行政项目实施质量 25. 能力建设需求。“十一五”期间，中国各省份为促进本地区节能目标的实现， 制定并实施了多个内容全面且影响广泛的行政措施。如何加强各项目执行机构的能 力建设，使这些措施能够有效地可持续实施是当前面临的主要挑战。其中两个领域 尤为重要：一应公平一致地执行现行的重要制度、规范和标准；二应进一步改进目 前正处于发展阶段的重点耗能企业节能目标考核责任制，同时平稳推进相关工作。 要取得成功，就需要在省级、地级、甚至县级行政层面、以及在数以万计的企业内 部和各类节能服务机构内部，持续地大力开展能力建设工作。政府监控和监督单位 要发挥核心作用， 以确保满足日益严格的政府监管要求。目前政府部门的相关人员， 尤其是在省级以下的单位，不论从数量还是资质水平上看都严重不足。政府工作人 员必须具备基本的技术知识，并对现行项目和规定有所了解。同时，要对商业经济 学和潜在创新型思路有比较好的了解和认识。这一素质要求在未来的工作中更为重 要。 26. 开发企业能源利用数据报告与分析系统。尽快开发一个针对企业能源利用情况 进行数据收集、报告、验证和分析的决策支持系统是非常重要的。它能够满足政府 节能主管部门对重点耗能企业进行有效监督的需求，同时有利于支持政府节能主管 部门制定出更加满足企业实际需要的政策和项目。 因此，能否获得具备内在一致性、 可比性、准确性和及时性的数据是开发本信息系统的关键，应在概念设计阶段就对 新的数据收集系统进行周密设计。通过标准化的方式，将不同行业的企业能源会计 和生产统计口径进行统一规范， 从而使相关数据有条件进行横向的比较分析。目前， 国家有关部门在不断推出更加合理的能源统计和节能量核算等方面的指导意见，为 开发这样的数据分析系统创造了有利条件。目前的工作重点应放在对数据质量的控 制上，解决政府如何对企业上报的数据进行有效验证的问题。其它需要关注的问题 包括数据安全、机构责任划分以及扩大规模前对试点项目制订阶段性计划等。 27. 以市场化手段支持行政项目。许多其它国家都成功将市场化手段应用于政府对 企业的监管或目标设定系统。其中一些成功的经验对于中国具有良好的借鉴意义。 以下简要介绍三个例子，在报告正文部分再进一步讨论：  推行标准化的企业能源管理体系。企业实施标准化能源管理体系，能够使企 业系统地识别并持续不断地挖掘有效的节能措施，从而获得自我改进能效的 能力。企业能源管理体系也应该覆盖政府监管和目标设定的有关要求，从而 xi 使政府间接而高效地监管企业是否充分采用了能源管理体系。此外，采用能 源管理体系，也有助于有效甄别借助市场手段的能效投资候选项目。  竞争性节能采购。许多其它国家政府（尤其是地方政府），常常通过公共能 效基金在项目实施过程中运用竞争性市场原则完成节能服务采购，目的是以 最小的投入获得最大的节能效果。  节能量认证与交易。许多国家要求企业履行节能义务，但为了提高经济效益 和公平性，允许企业通过自己的努力或者从其它相关方购买节能量的方式来 履行义务。 扩大市场作用实施节能工作 28. 通过行政措施的推动使企业对开展节能技术改造产生兴趣后，省级政府需要加 大工作力度，以确保地方企业能落实节能改造资金及时实施项目改造。虽然政府掌 握的优惠政策对企业自主投资能起到一定的鼓励作用，但至今为止，能效项目的最 直接的融资渠道仍然是市场。许多企业在项目包装方面严重缺乏经验，无法得到金 融机构的认可并成功获得融资。这导致许多从财务角度极具吸引力的项目迟迟无法 实施，只有极少数企业有能力完全依赖自己专有技术并全额配套资金来克服障碍。 为从市场获得能效项目投资，需要关注三个关键行为主体：用能企业、节能技术服 务机构和金融服务机构。 国际国内已有经验表明，为实现节能服务行业的快速发展， 促进金融机构积极参与能效项目，不能仅靠产业自身的发展而单纯等待市场的慢慢 成熟，而更需要政府为节能服务产业的发展环境提供持续有效的政策支持和其他有 针对性的援助。 29. 发展节能服务产业。目前，在中国的部分地区节能服务作为一个充满活力的快 速增长领域已经成为了新的行业，很多社会机构与公司通过积极参与能效项目的识 别、诊断、评估和实施工作共同分享着商业机会。然而在其它地区，这个新兴的行 业还很不发达，制约了节能服务产业的整体发展步伐。为此，努力提高地方性节能 服务机构在节能技术方面的能力在现阶段尤为重要，包括能源审计、技术评估、项 目设计、采购和调试方面的能力。同样重要的是，要培养节能服务机构在项目包装 方面的商务运作能力，使企业和金融机构易于接受这些项目，同时方便项目最终的 财务结算。省市地方政府可通过如下途径发挥协助作用：(1)提供政府的政策支持促 进行业合法化发展，如允许节能服务公司开展能源承包业务；(2)利用政府合同和承 包程序，培育行业发展；(3)促进培训和信息交换；(4)对地方节能服务行业协会给予 适当支持。 30. 开展银行业节能贷款。 国内大多数商业银行并不熟悉节能技术与能效投资业 务。他们更熟悉的是传统行业的项目贷款业务，基于运营成本节约预测进行项目融 资，不属于他们的传统业务。银行普遍对节能项目潜在的高交易成本表示担忧。中 国以及其他国家的经验表明，银行与节能行业很少主动接触，因此需要努力帮助这 两个行业互相了解、互利互惠，以便促进节能投资。省级政府可以通过以下几种方 xii 式提供帮助：（1）定期举办关于节能项目融资论坛；（2）为如何开发节能贷款业 务提供技术协助；（3）为某些节能项目共担准备金以及/或评估费用；（4）在条件 允许情况下，促进政府节能投资奖励的利用，将其作为贷款担保的一种模式。 31. 扩大能源定价工具的使用。 将不同类型的附加费附加到能源消费价格上可以给 消费者有效的经济信号，促使他们感受到能耗巨大的经济压力而必须通过节能降低 成本。通过能源附加费获得的收入可以通过建立公共能效基金并为能效投资项目提 供融资支持的方式返还给消费者，这样可以把较高能源价格给消费者带来的负面影 响降至最低或者完全抵消。省级政府应该适当调整能源价格或者增收能源附加费， 以期通过能源定价工具进一步提高市场的激励作用，同时又不会对弱势群体带来过 度损害。 完善重点企业节能目标责任制度 32. 依据《节约能源法》，15,000 多家年能耗超过 1 万吨标煤的企业被指定为重点 耗能企业。《节约能源法》要求这些企业提交能源利用状况数据，接受政府对其在 节能方面的人员配备、计划安排以及工作进展等方面的监督。根据有关政府部门的 介绍，另外的 12,000 家企业可能也会被认定为重点耗能企业。这些企业的能耗占中 国总能耗的大部分比例。基于现有的节能促进平台，如何在下一个五年计划阶段进 一步指导和鼓励重点耗能企业提高能源效率，持续稳定地实现节能目标，这是一个 值得讨论的问题。 33. 企业节能目标责任制在实践中已经彰显出明显优点，能有效提高实现节能绩效。 然而由于缺乏足够经验，“十一五”期间分解下达的节能考核指标还比较宽泛。在 制定“十二五”节能目标时，应根据企业具体情况制定更加个性化的目标。一个可 行的方案是分行业地设立目标，目前欧洲和日本正使用这种方法。这种方法涉及高 耗能行业单位能耗变动、技术开发和推广模式以及能耗节约潜力的评估。根据评估 制定全行业及其企业的节能目标。 34. 对于能效改进项目的实施，毕竟应由企业根据投入产出效益情况来自行决定， 因此，协助企业建立一个包含项目策划、管理和方案实施内部机制是很重要的。政 府应该在流程监督、企业能源数据备案以及目标完成情况监管等方面发挥更加重要 的作用。 35. 支持企业能源管理负责人的能力建设。 日本政府对重点企业节能工作的监管 系统已经实施了 30 年之久，该系统重视企业形成有效管理能源的能力。中国《节约 能源法》中所规定的关于重点企业须聘任能源管理负责人的要求与日本相似。目前 中国计划实施针对企业能源管理负责人的培训项目。这对于中国完善企业节能目标 责任制度至关重要。课题研究小组建议由国家节能主管部门为能源管理负责人开发 并实施一套标准化的、全国性的考试及认证系统，并逐步统一岗位要求，即所有的 在职能源管理负责人应该获得适当的能力认可。 xiii 36. 实施标准化的能源管理体系。 能源管理体系是一套详细的针对生产过程及实 际操作的管理体系。企业可以利用该体系制定具体的节能目标，制定详细的运作方 案及投资方案，评估和报告工作成果，为以后的工作作出相应调整。从本质上讲， 能源管理体系是一个动态的过程，而且针对企业的自身环境和形势差异具有较大的 用户差异性。该体系的应用要侧重在短期、中期及长期内实现稳步发展。合理应用 该体系有很多优点，包括降低企业能源成本、帮助实现节能目标，同时该体系也是 一种评估合规性的方法，以及鉴别具有吸引力的投资项目的措施。 37. 从 2008 年开始，山东省在八个企业内首先试点了地方能源管理体系标准。2009 年完成成果评估后，山东省目前正在着手进一步推广这一标准。2009 年，中国颁布 了能源管理体系国家标准并付诸实施。与此同时，一项自愿性能源管理体系国际标 准——ISO150001 也正在制定之中，中国各政府部门以及相关专家积极参与了该国 际标准的制定工作。 38. 能源管理体系的推广需要企业高级管理层的参与。大多数企业可能需要花费几 年的时间建立完善的能源管理体系，并且在完成体系建设后还需要投入精力维持体 系的正常运转。本课题研究小组建议各省应该协助企业实施能源管理体系。此外， 中央政府也应该给予有力的支持， 推动新颁布的能源管理体系国家标准的推广应用。 研究小组还建议中国建立国家层面的能源管理绩效评价制度用于评估能源管理体系 的建设情况和实施效果。建议评价程序分为两个阶段，第一个阶段评估企业能源管 理体系建设情况， 第二个阶段评估企业能源管理体系运行 1～2 年后的能源绩效。为 了促进能源管理体系标准的广泛实施，政府节能主管部门可以使用各种激励手段， 例如由直接监管转为间接监管、优先支持其能效投资项目、对能源管理体系认证企 业给予奖励等。 39. 节能量交易。 基于相关数据，应尽快研究一套节能量测评方法学，以方便政府 确定企业能效投资以及行动方案所产生的实际节能量。节能量计算方法应保证在企 业与项目之间具有真实可比性。同时，节能量计算应保证一致性，以便正确评估企 业目标是否符合要求、评估各类项目对实现节能目标的贡献率、以及评估公共能效 基金投资结果。规范的节能量测评数据也具有商业价值，这些数据对界定节能项目 的经济效益具有参考价值，从而能够辅助融资工作的开展。在本报告正文中将会提 到，节能量计算具有相当的技术难度，因为节能所代表的是未使用的能源，很难直 接测量。节能量必须通过比较采取节能措施前后的能耗变化情况来计算。即便是使 用简化的方法学，也将面对一系列的方法、数据报告以及计算路径或者范围等一系 列问题。 40. 如果节能量能够经由可靠计算而被量化和比较，那么实现节能量的商品化就相 对容易了。节能量的商品化已经在全球范围内呈现出上升趋势，因此也会在中国未 来节能工作中起到重要的作用。实际上，节能商业化的概念已经被应用到了中国的 合同能源管理以及碳信用交易等领域。 xiv 41. 节能量商品化的一种方式是承担节能义务的企业间进行认证节能量交易，课题 研究小组建议针对这种方式启动试点。在国际上，已经约定了企业节能义务的大多 数国家也同样制定并实施了允许企业间开展认证节能量交易制度。这种做法能够提 高节能目标管理机制的公平性和经济效率。在特定范围内开展试点工作，可以尝试 发掘该机制在中国的实际操作潜力和实施的可行性。在省一级开展这项试点工作是 最为理想的，可针对同行业的部分企业进行试点，并采用简单便捷的节能量计算方 法。 公共能效基金利用的市场化途径 42. “十一五”期间由各省设立的节能专项资金对于政策实施和项目开展是一项重 要的支持机制。如何利用节能专项资金获得最大的效益以及如何保持专项资金长期 可持续性是当前的两大核心问题。 43. 监测和核证的重要性。 为实现最佳效益，政策制定者和基金管理者最可能提 出的问题是：“如何利用有限的公共基金获取最大的节能量？”然而谈到采购，为 达到最佳效果，必须准确界定采购对象。这就必须了解以下几个关键问题：了解过 去和目前的不同项目中，专项基金的单位能源节约量；预测未来预算方案单位能源 节约量；监督实际执行阶段的真实效果以便于及时调整。课题组建议省级政府对使 用节能基金的项目进行细致科学的节能量评估，根据评估结果调整对未来项目的基 金投入，实现更有效的基金使用，促进节能工作的开展。 44. 节能公共事业部和其他基于绩效的项目。在国外，许多政府越来越多的采用与 第三方机构签订节能绩效合同的方式开展节能工作。这样可以用最佳的成本效益实 现节能效果。 在众多能引起省级政府关注的方法中， 一种方法是创建一个新的―节能 公共事业部（简称 EEUs）‖，这一方法已经被美国几个州政府采用。这些公共事业 部是与电力或者其他能源供应的公共机构无关的新机构，唯一目的是实现政府所要 求的尽可能有效、低成本地节能。EEUs 在促进项目投资、提供针对性补贴、提高 节能意识、社区协动和技术援助等方面提供支持，首要目标是使每分钱的开支能够 带来最大节能量。经营 EEUs 的法人实体机构需要签订业绩合同，合同通常采用 EEUs 竞标的方式签署。业绩合同将与州政府认证的节能量挂钩。EEUs 可以是盈利 机构，也可以是非盈利机构。 45. 增加杠杆作用 。 另外一种使节能成果最大化的选择是与其他金融机构或者投 资者建立伙伴关系，以此提高公共能效资金的杠杆作用。其中，运作贷款担保基金 和建立新节能投资基金，是两个可选方案。 46. 实现更大的可持续性。要使节能公共基金取得最佳效果，需要若干年持续不断 的努力，而这需要可预见的稳定的金融支持。通常情况下地方财政收入是节能基金 的稳定来源。国际上一种普遍的做法是，在能源生产或者能源利用环节增收附加费 进行再分配，这种方法在中国已经被一些省份采用，可以考虑在其他省份进一步推 广该方法。 xv C. 中期建议 47. 出于为“十二五”规划做准备的考虑，我们对省级政府开展节能工作的建议概 述如下。这些建议主要基于前面的讨论，在本报告的第五章将有详细说明。第五章 列出了我们建议未来 1～2 年可实施的具体行动清单，这些具体行动可以考虑国际合 作。 提高省级节能项目的实施质量 48. 2006 至 2009 年期间，中国各省付出了卓越的努力来设计和实施全新的节能减排 综合项目。这些项目所涉及的任务工作量巨大，在“十二五”期间，应该集中精力 加强计划的执行，保证质量。为此，省级政府需要注意的五大方面包括：  加强执行节能项目的地方人力资源能力建设。在政府内部和外部，完善各级 机构人员配备和能力建设。  促进企业的能源利用状况报告分析系统的发展。完善系统的策划与设计，并 促进整体实施。  支持各级地方政府创新。在北方各省，应该大力推行分户热计量收费制度并 积极开展既有建筑节能改造试点工作。  调研省级节能专项资金的节能效果，进一步扩大专项资金的影响力。对利用 节能专项获得的节能量进行科学评估并设计其后的发展战略。  为省级节能专项资金寻求长期可持续的融资来源。 49. 在“十二五”期间，进一步完善重点耗能企业的节能目标责任制度和相关活动 方案，争取最大的节能效益。三个重点领域包括：  根据企业特点制定更加个性化的节能目标。完成各行业的节能评估，对该项 工作的开展奠定基础。  提升企业能源管理负责人的专业技能。建议为能源管理负责人设计系统的、 标准化的全国统一考试及认证制度。  促进重点企业实施能源管理体系标准。保证能源管理体系标准有效实施，并 持续改进。 进一步发挥市场化工具的作用 50. 省级政府可以在以下四个方面促进能效投资市场更好地运转：  推广能源定价工具。除了出台鼓励措施降低能源成本外，附加费所得的收入 可以明确地返回给那些实施能效提高措施的用能单位，以此作为能效的优惠 融资措施。 xvi  扶植地方节能服务产业发展。鼓励和支持地方机构、节能中心和能效公司发 挥其重要的技术优势和项目包装优势。  鼓励地方金融机构扩大能效贷款。能效项目贷款很少被纳入本地银行的贷款 发放范围，因此通常需要额外的努力。  推动节能量商品。使节能量变成一种可以交易的商品，第一步是要采取措施， 保证项目节能量计算的一致性和可信度。 51. 运用市场化机制能明显提高效益和能效项目的绩效。两个实例值得省级政府借 鉴：  节能量认证交易试点。在当地开展试点，建立节能量认证交易平台，以提升 企业节能目标责任制的公平性和经济效益。  创新地利用省级政府节能专项资金，最大限度地支持节能工作。可以通过建 立省级节能公共服务机构或者与其他金融机构合作这两种方式来提升资金的 杠杆效应。 xvii 第 1 章：引言 第1章：引言 1.1. 中国为实现节能减排与绿色增长付出了前所未有的努力。“十一五”计划 (2006-2010)明确提出了 GDP 能源强度降低 20%的约束性指标。中国已出台了一系 列的节能政策、法律法规，并开展了多项节能活动。所涉及到的领域涉及中国经济 的方方面面。中国省级政府直接管辖着重点用能领域内大多数的能耗大户，并负责 整合相关资源开展具体工作，因此在实施国家各项节能政策、落实具体节能活动方 面发挥着至关重要的作用4。 1.2. 本研究概括性地介绍了迄今为止省级层面各类节能项目在策划、实施和进展方 面的情况，分析阐述了当前的主要问题和挑战，并就如何进一步落实节能工作提出 了建议。 1.3. 本研究项目是世界银行与多家国内、国际机构长期节能合作项目的一个组成部 分。该合作项目旨在通过向省级政府提供投融资和技术方面的援助，促进中国能源 效率可持续性提高。除了本次研究，此项目还包括 (一) 由能源部门管理援助规划 （ESMAP）5资助的对中国省级节能工作的调查和选择性案例研究 (2009)；(二) 目 前正处于积极筹备阶段的“加大省级节能工作力度”全球环境基金（GEF）项目： 该项目旨在支持山西、 山东和江西的创新与能力建设项目（预期 2010 年评审）；(三) 目前正处于积极准备阶段的国际复兴开发银行（ IBRD）山东省节能项目； (四) 目 前正处于积极准备阶段的国际复兴开发银行山西省节能项目。 1.4. 就国家政策的实施而言，中国的体制有这样一种传统，即中央政府提出的政策 多侧重于指导性。具体到节能政策，大多数国家政策为省级政府开展节能工作明确 了统一的基本工作内容。但是，由于各地方在地方政策、发展趋势、经济发展水平 和结构、资源可用性以及管理能力等方面存在差异，节能工作的开展在实施重点和 具体细节方面也迥然不同。因此，本研究不仅是对许多相关中央政府的政策措施和 项目指导原则进行梳理，还研究了多个省开展节能工作的情况。在实施的具体过程 中，特别把重点放在了世行省级节能全球环境基金和贷款融资项目所包含的三个省 份，即山东省、山西省和江西省。这三个省份之间也显示出了极大的差异性。 1.5. 山东省位于中国东部沿海， 2008 年人口达 9400 万，名列全国第二。2008 年 GDP 达 31000 亿人民币（相当于 3875 亿美元），全国排名第二，年能源消耗量达 3.42 亿吨标煤 6 ，全国排名第一。2008 年制造业占山东 GDP 的 57%，工业占能源消耗 的 80%。煤炭消耗占总能源消耗的 80%，即使考虑中国的现状，这一比例也是非常 高的。山东省是全国四个在“十一五”计划中提出要将 GDP 的能源强度降低 22% 4 本报告中“省份”一词指直接向中央政府国务院报告的省、市和自治区。 5 由世界银行负责管理的多国资助的能源管理信托基金。 6 1 吨标煤等于 700 万千卡。 1 加快推进中国省级节能工作 的省份之一，高于全国 20%的平均水平。山东省的“十一五”计划还在二氧化硫控 制方面确立了较高的强制性目标。山东节能项目的优势在于，组织力度相对较大， 而且省政府政策制订力度大。 1.6. 山西省位于中国的华北地区，是中国最大的煤炭生产基地，2008 年生产了 6.56 亿吨原煤。 依赖丰富的煤炭资源，山西省成为了全国能源强度最高的省份之一。 2008 年，山西省的万元 GDP 能耗为 2.55 吨标煤——是东部省份上海、江苏以及南部省 份广东的三倍多。工业部门大多是把原煤加工成相对价值较高的高耗能产品的煤化 工产业。因此，山西省单位工业产值能耗是上海或广东的五倍多。山西省消耗的煤 炭占全省能源消耗总量的 90%以上，而 2005 年全国平均水平只有 69%。高能耗行 业占该省总能源消耗量的 82%（其中包括火电生产进行能量转换的消耗）。这些行 业的能效相对较低。例如，吨钢的能源消耗量比全国平均水平高 41%。因为这些原 因，山西省成为了全国碳强度最高的经济体。在认识到自身的高能耗实质和提高能 效的巨大潜力之后，山西制定了在“十一五”期间将单位 GDP 能耗降低 25%的目 标，但在中央政府要求下将节能目标下调到 22%。 1.7. 江西省是一个位于中国中南部的内陆省份。2008 年人均 GDP 为人民币 12504 元(1824 美元)，在全国 31 个省份排名第 22。2008 年单位 GDP 能耗为 0.93 吨标煤， 稍低于全国平均水平。与山西相比，江西的能源资源稀少，57%的能源供给依赖其 它省份。与沿海省份不同，江西目前正处于快速工业化和城市化进程中。工业部门 在 GDP 中所占比例从 2005 年的 35.9%上升到 2008 年的 43%。工业部门主导了能源 消耗，2008 年占总能源消耗的 75%，其中 57%来自几个重点高耗能行业， 即钢铁、 电力和水泥行业。江西制定了在十一五期间降低能源强度 20%的目标。江西由于正 处于工业化扩张阶段，实现这一目标将面临挑战。 1.8. 与其它省份一样，山东、山西和江西必须把当前的工作重点放在迅速、有效地 设计和实施大型、综合性的节能行动计划上来。完成“十一五”和“十二五”的节 能目标并不容易，尤其是在人力、财力和资源都不充分的情况下更是如此。此外， 政府能否建立一个节能减排的长效机制也是一个非常值得关注的工作重点，因为这 关系到现在开展的节能活动能否满足社会对节能减排的长期需求。本次研究不但对 目前项目的工作情况进行了介绍， 而且对如何改进工作以更好地应对挑战做了分析。 1.9. 本次研究由一个小型团队完成，成员包括世界银行员工和顾问。研究参考了为 针对省级节能项目进行的 ESMAP 调查报告、案例研究、咨询顾问对山东和山西节 能项目的研究报告，以及 2009 年 3 月和 4 月（以及 10 月和 11 月）现场考察时获得 的信息和讨论内容7。澳大利亚国际发展署（AusAID）对相关研究和项目组的部分 工作提供了技术和资金上的支持。 7 ESMAO 研究包括发改委节能信息传播中心编写完成的两份报告： 《中国地方政府节能活动调查报告》 (NECIDC 2009b), 和《中国省级节能管理案例研究》(NECIDC 2009a)。两份咨询顾问报告包括德州能源用量监控中心编写的《山东省能效管理 背景报告》(DEUMC 2009)和山西社科院能源经济研究院编写的《山西省节能规划实施能力研究》(SASS 2009)。 2 第 1 章：引言 1.10. 第 2 章简要介绍了中国 2006-2010 节能减排项目的工作进展和本项目在这些 工作中所起的作用。第 3 章介绍了中国各省份目前正在开展的主要节能项目、项目 组织和实施情况以及出现的问题。虽然在国际专家看来，这些节能项目在内容和方 法上与发达国家有相似之处，但这些项目的制定与实施充分考虑了中国国情，具有 其特殊性，而且规模巨大。第 4 章探讨了研究中发现的问题和未来所面临的挑战 ， 并针对下一个五年计划提出了一些建议。第 5 章则是结论和建议总结。 3 加快推进中国省级节能工作 第2章：中国 2006 到 2010 年节能项目概况 2.1. 提高自然资源的利用效率是保证一个国家长期可持续发展的重要手段。对于中 国这样一个大型经济实体而言，高效利用自然资源对实现整体可持续发展显得格外 重要。中国政府早已认识到了这一点，把资源节约列为一项基本国策，并且确立了 建设资源节约型社会的发展目标。 2.2. 提高能源的使用效率， 是完成中国节能目标最为重要的组成部分之一。 中国 GDP 在 1980 年至 2000 年间增长了 4 倍，但是能源消耗仅是从前的两倍多，这一趋势在 本世纪第一个十年工业大发展期间发生了转变。随着工业以惊人的速度增长，2001 年至 2005 年间，仅钢铁产量就从 2000 年的 1.29 亿吨增长到了 2005 年 3.52 亿吨， 能源消耗量与 GDP 的增长速度几乎一致，在 2005 年达到 22 亿吨标煤8，使得中国 成为世界第二大能源消耗国。由于煤炭在能源消耗中占 70%的比例，中国已成为世 界上最大的二氧化碳排放国，而二氧化碳正是导致气候变化的最主要温室气体。从 长远来看，中国政府认为，这种靠巨大能源消耗支撑的经济增长模式，从很多方面 来讲都是不可持续的。随着人民收入水平的进一步提高以及生活水平的不断改善， 降低能耗势在必行。在降低能源强度的同时，也必须尽可能消除生产和消费过程中 任何形式的能源浪费。即便如此，由于中国人口众多，为了实现将我国的收入水平 在现有的基础上（经合组织（OECD）平均水平的四分之一）大幅度提高的目标， 我国对能源的需求仍将增加。因此开发出即能满足不断增长的能源需求又可持续的 能源供应体系，将是一项非常艰巨的任务。 A. 中国 2006-2010 节能和排放控制目标 2.3. 目前中国政府把能源政策的重点放在节能方面。2004 年国家发改委发布的《节 能中长期专项规划》中为中国的节能工作描绘了一个未来远景。中国在《国民经济 和社会发展第十一个五年计划》(2006-2010)中明确提出了全国能源强度降低 20%的 目标，这意味着平均每年能源强度要环比降低 4.4%。这一节能目标同降低二氧化硫 和 COD 排放的减排目标，共同构成了中国“十一五”计划节能减排的宏伟目标。 2.4. 中国政府和许多重要政府文件都不断强调 20%节能目标的重要性。在经济增长 主要依靠重化工行业拉动的现阶段，我国完成这一目标面临着相当大的挑战。政府 的首要任务应该是通过多种政策、监管和投资手段直接和间接扭转能源强度在工业 增长推动下不断上升的趋势。 2.5. 能源强度是能源消耗量除以 GDP。能源强度的计算可在全国范围、区域范围或 任何行业范围内进行。国家统计局根据国务院的相关规定对能源强度的计算进行严 8 2005 年和 2007 年中国统计年鉴 4 第 2 章：中国 2006 到 2010 年节能项目概况 格定义和控制，发改委和其它部门也协同开展大量评估工作。降低单位 GDP 的能 耗意味着经济结构的变化和单位产品和服务能耗的变化。 B. 中国 2011 至 2020 年降低碳排放强度目标 2.6. 中国将继续全面开展节能工作。进一步提高能源效率，这对于中国实现其 2020 年单位 GDP 碳排放降低 40-45%的目标至关重要。“十二五”（2011-2015）的具体 碳强度/能效目标预计会在 2010 年末公布。 C. 中国主要节能项目概况 2.7. 为了迎接节能挑战，我国已经开展了一系列的节能减排工作。这些工作的开展 涉及到方方面面。2007 年 10 月修订后的《节能法》更是奠定了节能实施工作的法 律基础。到目前为止，许多项目已取得了丰硕成果：虽然在 2000 年后的最初几年中 国能源强度有所上升，但 2006 至 2008 年间单位 GDP 能耗呈下降趋势。更重要的 是这些项目为进一步提高能源效率奠定了坚实的基础。报告将按不同行业简要介绍 相关工作的开展情况。其中，下一节专门介绍了组织和实施方面的情况。第 3 章则 对各省份直接负责实施的项目，尤其是那些与工业相关的具体项目进行更为详细的 探讨。 2.8. 工业领域项目。 将工业企业在建筑物能耗和交通方面的能耗计算在内，2005 年工业能耗占中国总体能源消耗量的 77%。9 因此工业部门在政府节能项目中备受 重视。中国政府目前不仅实施了一些新政策、规定和程序，还颁布了监控监管机制， 并开展了投资控制和指导工作，以促进(一)工业结构重组，使其不再过度生产低附 加值的高耗能商品，不再采用低能效和落后的技术，以及关闭无法达到规模经济要 求的工厂；(二)加大对节能项目的投资，在主要耗能企业中开展提高能源管理水平 工作，并针对工作开展的结果实施问责制。 2.9. 在调整工业结构方面，中国将在以下方面做出努力：  对高能耗商品出口征收新税；  制订相关政策加强次级部门规划，通过项目审批控制新增高耗能工业项目；  针对高耗能产品，淘汰落后、能效低和规模效应不明显的产能；  针对新工业项目审批过程，提出更为严格的能效评估要求。其中，优先考虑 在同一区域内新建可替代小规模产能的大项目；  出台相关政策，支持新型高技术产业和服务业的发展。 2.10. 涉及重点耗能企业的主要项目包括： 9 这一数字既包含了能源生产或转换中使用和损失的能源（例如，煤矿开采、石油生产、发电、 输电和配电），也包括工业最终能源消耗。本节中能源消耗量方面的数据均来自 2005/2006 年《中 国能源年鉴》中的 2005 年能源余额数字（科学出版社，北京，2007 年），并且采用了电力热值。 5 加快推进中国省级节能工作  跟踪和监督重点耗能企业节能目标责任书（责任合同）执行情况；  革新能源利用数据采集与分析系统，开展企业间的能效对标活动，发布和监 管主要工业设备和工艺的最低能效标准；  推广长效、全面的企业能源管理体系；  扩大新技术信息传播项目的规模；  出台优惠的财政政策，帮助扩宽节能项目的投融资渠道。 2.11. 建筑、供热系统和家用电器项目。 建筑物能耗占中国总体能源消耗的重要 部分。官方统计数字表明，2005 年居住性、商业性和公共部门建筑物能耗占能源消 耗总量的 13%。10但是，这一数字中遗漏了许多被纳入到工业、农业、建筑业或其 它经济部门类别的商业性和居住性建筑物(Fridley Aden 和 Zhou 等，2007 年)。研究 结果显示，建筑物能耗实际上占总能耗的 23%(Liang 等， 2007 年)。根据清华大学 专家的估算结果， 2004 年城市居住性和商业性建筑物能源用量达 3.25 亿吨标煤， 占 11 总能耗的 16%。 这与上面的研究结果一致。其中大约 40%的能源用于供暖，因为 中国北方地区的供暖需求较大， 95%的集中供暖系统都采用燃煤供暖，占全国总能 耗的 7%。 2.12. “十一五”期间，中国在建筑领域开展的主要节能工作如下：  通过更为严格地执行国家建筑能效规范来提高新建建筑物的能效；  启动大型新项目，以促进现有建筑物的节能改造；  进一步促进城市供暖、计量、收费和定价体系的改革和创新，以加大节能激 励措施的力度；  制订新政策和启动新项目，以提高公共建筑物的能效；  进一步推广和严格执行最低能效标准，并对主要耗能家电实行能效标识制度； 2.13. 交通领域项目。虽然 2005 年交通、仓储、邮政和电信服务在总能源消耗中 仅占 7%，但是交通部门能源消耗预计会在今后大幅度增长，因为越来越多的人搬 迁到城市居住，而且机动化率也在不断增长。中国大中型城市私人汽车数量的增速 超过了 GDP 增速。其中一些城市的私人汽车数量以每年 20%以上的速度增长。但 是，中国汽车保有率仍远低于大多数中高收入国家水平。 2.14. 第十一个五年计划期内，大量投资集中在节能重点领域，包括铁路扩建、城 市地铁和城市快速公交系统扩建。具体来说，中国制订了客运车辆燃料节约标准， 规定普通客运车辆必须在 2008 年达到 36 英里/加仑的平均燃料效率要求，这比许多 发达国家的燃料标准都更为严格。 中国正在针对货车和农业车辆制订燃料节约标准。 10 住宅、商业和公共部门范围广泛，包括所有家庭能耗、商业部门能耗、公共机构能耗、以及建 筑业能耗和 2005 年中国官方能源余额统计中定义为“其它”类别的能耗。2005 年，这个大部门（不 包括能源行业、转换和亏损）占总体能耗的 18%。 11 清华大学建筑能效研究中心，《2008 年中国建筑能效年度报告》。 6 第 2 章：中国 2006 到 2010 年节能项目概况 2.15. 激励措施和市场化措施。 中国中央政府从中央预算中拨款 1050 亿人民币 （150 亿美元），用于支持 2007 年至 2009 年的节能减排项目。省政府和地方政府 也在增拨款项。其中与能效有关的资金部分主要用于技术研发、示范、促进企业投 资、项目运营支持和信息传播。政府还对一些具备相关资格的节能投资项目提供补 贴，只要证明取得了相应的节能成果，就可以领取补贴。此外，政府还通过国家债 务基金和特殊项目活动提供财务支持。如采购具备相关资格的高效设备，就会提供 免税和减税。 2.16. 政府与多家国际捐赠机构一直在支持新型商业能效贷款融资窗口的发展。多 家中国银行均参与其中，目的是为许多具备财务可行性、但尚未实施的能效项目提 供融资。 2.17. 由于中国大力开展节能工作，因此独立机构和公司对发展节能服务的需求大 幅度增加，其中包括能源审计、节能评估、项目设计、筹备和培训等多种业务。目 前，节能服务仍然供不应求，但供应能力呈增长趋势。此外，作为该行业分支的商 业中介公司也参与到了项目实施和融资活动中去，并呈现出增长势头，其中包括参 与能源承包业务的能源服务公司。中国能源服务行业的规模全球最大，2008 年中国 能源承包投资额达 15 亿美元，而且还在继续增长。 D. 节能工作组织架构 2.18. 中国政府通过其自上而下的综合性政府行政管理系统， 组织和实施各种节能 项目。 该行政系统在组织实施大型项目方面能力很强，这也是中国政府的强项之一。 2.19. 所有中国省级政府（包括直辖市和自治区）直接向国务院负责，国务院是中 国的最高行政机构（参见图 2-1）。中央政府各部委和司局也向国务院负责。部长 和省长级别相同。省政府内部存在同样的级别安排：地级市长向省长负责，省内的 厅、委员会和局也向省长负责。在下一层面上，级别安排依旧相同。4000 多个县的 县长向地级市长负责，地级部门、委员会和局向地级市长负责。 7 加快推进中国省级节能工作 图 2- 1：中国的多级别政府结构 中央政府 国务院 国家发改委 工业和信息化 财政部 住房和城乡建设部 部 省政府 省长办公室 工业和信息化 发改委 委员会 财务局 建设委员会 地级政府 地级市长办公室 发改委 工信委 财务局 建设委 员会 县政府 县长办公室 发改委 工信委 财务局 建设委 员会 备注： 1. 本图中仅标出了四个直接向国务院负责的中央机构，其它同级机构没有列出。 2. 实线表示直接负责关系。虚线表示同一个系统内较为重要的工作联系。 3. 在省政府和地方政府层面上，负责工业和信息产业工作的各个委员会，可能还会承担前经贸 委的许多职责，而且这些委员会的名称和报告关系各不相同。 资料来源：世界银行。 2.20. 此外，同一个系统内的各部委、委员会、司局和部门（例如，财政部、省级 财务局、地级财务局和县级财务局）在专业工作事项方面存在强有力的管辖关系。 这极大地促进了项目在全国范围内某个系统内实施工作的开展。 2.21. 2007 年，国务院组建了国家节能减排领导小组，由总理担任组长，成员包 括相关关键性机构的部长级领导。各省份也建立了类似的领导小组，由省长担任组 长。此举对政策制订和项目实施决策的及时协调具有重要意义。 2.22. 为了实现降低能源强度的目标，国务院把相应的责任、评估标准和程序分派 给了各省份（参见表 2-1）。中央领导明确表示，省政府领导应对目标的完成直接 负责。而且，上述具体项目的项目开发和实施职责也分派给相关具体机构。省政府 把固定的目标和职责分派给省内相应的地级单位和相关部门。 8 第 2 章：中国 2006 到 2010 年节能项目概况 表 2- 1：2006-2008 省级能源强度下降的初步进展报告 2005 年能 2006 年能 2007 年能 2008 年能 2006-2008 目标 源强度 (吨 源强度下 源强度下 源强度下 年能源强度 标煤/ 万 降百分比 降百分比 降百分比 累计下降幅 元) 度 全国 20% 1.23 -1.8% -4.1% -4.6% -10.1% 宁夏 20% 4.14 -1.0% -3.5% -6.8% -11.0% 贵州 20% 3.25 -1.9% -4.0% -6.1% -11.5% 青海 17% 3.07 1.7% -1.9% -4.2% -4.4% 山西 22% 2.95 -2.1% -4.5% -7.4% -13.4% 内蒙古 22% 2.48 -2.7% -4.5% -6.3% -12.9% 甘肃 20% 2.26 -2.7% -4.1% -4.6% -10.9% 新疆 20% 2.11 -0.9% -3.1% -3.2% -7.0% 河北 20% 1.96 -3.3% -2.7% -6.3% -11.9% 辽宁 20% 1.83 -3.0% -4.0% -5.1% -11.6% 云南 17% 1.73 -1.3% -3.9% -4.8% -9.7% 吉林 22% 1.65 -3.6% -4.5% -5.0% -12.5% 四川 20% 1.53 -2.1% -4.4% -3.6% -9.7% 湖北 20% 1.51 -3.2% -4.0% -6.3% -13.0% 陕西 20% 1.48 -3.6% -4.6% -5.9% -13.4% 黑龙江 20% 1.46 -3.3% -4.1% -4.7% -11.6% 重庆 20% 1.42 -3.5% -2.8% -5.0% -10.8% 湖南 20% 1.4 -3.4% -2.9% -6.7% -12.5% 河南 20% 1.38 -2.9% -4.1% -5.1% -11.7% 山东 22% 1.28 -3.5% -4.5% -6.5% -14.8% 广西 15% 1.22 -2.4% -3.3% -4.0% -9.3% 安徽 20% 1.21 -3.2% -3.8% -4.5% -11.2% 天津 20% 1.11 -3.7% -5.0% -6.8% -14.7% 江西 20% 1.06 -3.5% -4.0% -5.5% -12.5% 福建 16% 0.94 -3.5% -3.5% -3.7% -10.3% 海南 12% 0.92 -1.6% -0.8% -2.6% -4.9% 江苏 20% 0.92 -3.2% -4.3% -5.9% -12.7% 浙江 20% 0.9 -4.0% -4.2% -5.6% -13.1% 上海 20% 0.88 -0.8% -4.6% -3.8% -9.0% 北京 20% 0.80 -5.0% -6.1% -7.3% -17.3% 广东 16% 0.79 -2.4% -3.1% -4.3% -9.5% 资料来源：国家统计局、国家发展改革委员会和国家能源局(2006, 2007、2008 和 2009)；GDP 估算 值按 2005 年不变价格计算。这些数字的官方修订数据正在处理当中，修订过程中会纳入第二次经济 普查的结果。 E. 各省份发挥的作用 2.23. 中央政府负责分派任务和制订宏观政策、全国性项目及其实施指导原则、以 及中国节能工作的关键性规定和规程。 中央政府还负责检查职责和任务的完成情况。 除了必须在国家层面上完成的工作以外（例如颁布国家标准），还必须在省级和地 9 加快推进中国省级节能工作 方层面上开展实施工作。由于中国各地差异极大，必须保证充分的灵活性，使各项 目能够符合地方具体情况和条件。 2.24. 为了深化实施基础，各省级政府又颁布了新的法律法令。此外，省级政府还 进行了新的机构调整，使相关节能主管部门集中精力完成节能任务。一般来说，省 级项目反映了同样的国家项目主题，但是各省之间在优先事项、具体实施安排和财 力人力资源供应方面差别很大，许多省份都有一些自主创新的思路。中国各省份在 项目优劣势方面存在很大差别。 2.25. 在项目实施方面，省级政府对总体节能项目的开发、省内工作的监管和相关 投融资资源的整合负有重要责任。在部门性项目方面，省政府在各个行业发挥了重 要作用， 因为省政府直接与各大企业打交道，其中主要包括全国千家重点耗能企业， 并且负责组织下属地区和和县级区域开展进一步的工作。在建筑节能和城市交通方 面，省政府也发挥着至关重要的协调作用，但是具体的实施工作（例如，节能规范 实施、供热系统开发和改造以及公交规划）则由市政府负责完成。 F. 2006 至 2008 年量化成果总结 2.26. 国家统计局及其省市地方的下属单位每年进行一次 GDP 和能耗统计，统计 过程中采用的标准方法在很多方面与其它国家非常类似。统计完成后，由省统计局 提交至统计中心。国家统计局随后开展现场检查并采取必要的质量控制措施，进行 全国统计。对现行节能减排项目，国家发改委及其省级和地方下属单位也开展了一 系列评估和进度评价，结果均提交至国务院。 2.27. 此外，中国已启动大型全国经济普查活动。 普查会对经济活动中每个企业的 12 基本状态和统计数字进行计算 。关键性目标是要对各种类型的企业有一个更好的 了解和认识， 其中包括不太正式的企业， 因为这种企业的性质和范围经常发生变化。 首次经济普查于 2004 年结束。第二次经济普查于 2008 年结束。第二次经济普查过 程中首次包含了企业能源会计工作。 2.28. 与 2004 年经济普查后的情况一样，通过年度标准化的统计调查和经济调查 而获得的经济数据需要进行核对，2008 年普查采用“快照”和“地毯式”调查方式。 每种方法都有其优缺点。在能耗统计方面，如果能随时用两种不同的角度来观察， 就能够让能耗统计有一个最为坚实的基础。比如说，这样就可以更好地了解在能源 统计方面长期存在的一些问题， 其中包括非正式实体或无执照实体的生产和能耗（尤 其是煤炭）数据。 2.29. 2009 年 12 月，国家统计局宣布了核对后的国家 GDP 和能耗统计数据，将 这两项指标的最初估算值上调。GDP 按现行价格计算为 314,000 亿人民币，能耗为 12 2008 年经济普查动用了 3000 多万名普查员，登记了大约 4500 万农业领域之外的经济实体，其 中包括获得执照的个体户。 请参见 2009 年国家统计局发布的《第二次全国经济普查重点数据报告》 。 10 第 2 章：中国 2006 到 2010 年节能项目概况 29.1 亿吨标煤。 2006 至 2008 年期间能源强度降低了 12.45%，前期估算值为 10.1%。 2008 年能源强度下降了 5.2%， 之前报告的数字为 4.59%。国家统计局正按计划安排 出版更为详细的统计数字和以往年度修订后的统计数据，其中包括省级统计数字。 表 2-1 介绍了 2006 至 2008 年期间能源强度降低幅度的最初估算值，估算数据按省 份排列，仅供参考（正式统计数字公布后，会进行修订）。 2.30. 2006 年，中国在降低能源强度方面的进展较为缓慢，因为第一年主要用于 开展新项目的初步组织工作。 2006 年的初步调查结果显示，能源强度仅下降了 1.33%。在这种情况下，中国政府加大了工作力度，并扩大了项目规模。自此之后， 节能工作呈现良好势头。2007 年是非常活跃的一年，2007 和 2008 这两个年度中所 付出的努力终于有所回报。初步报告显示，2009 年上半年，节能工作依旧取得了扎 实的进步。 2.31. 分析各种因素和项目对降低能源强度工作贡献率的工作已经开始。 已经有了 一些基本结论，但是还要几年时间才能做出确定性结论，因为需要开展各种高度复 杂和数据密集的分析工作。其中一个关键性问题是经济附加值（合并成为 GDP）结 构变化和单位产品或服务实际能源强度变化的相对作用。影响结构性变化的主要因 素有两个：首先，全球经济危机造成的高耗能工业产量下降；其次是在政府 2008 年 11 月启动为期 27 个月的经济刺激方案带动相关产业的高速增长。全国经济的这 种上升和下降趋势在宏观能源强度上的影响还没有完全体现出来。但是，2009 年底 的情况显示，经济结构调整对于五年计划期内能源强度的贡献并没有 1980 至 2000 年时期时大，其贡献值甚至可能接近于零或是负数。这说明实际能效的提高，可能 在目前所取得的成绩中所占的比重更大。对实际能效的提高发挥巨大促进作用的项 目包括 1000 强企业项目及其省级相关项目（第 3 章，3.14-3.42 段）和淘汰浪费严 重的落后工业产能项目（第 3 章，3.49-3.57 段）。 2.32. 除了距今为止在量化指标上取得了可喜的成绩，中国在 2006 至 2009 年期间 所取得的最大成果是，各级政府成功完成了针对新项目和机构的大量投资，为促进 实现长期能效奠定基础。不仅如此，各级政府还在各个方面对新增的大型节能项目 给予了极大地关注。这些项目不论从规划、组织、能力建设还是实施层面都会对今 后的工作产生积极的影响。 下一章简要介绍了各省份的工作情况、 创新表现和成绩。 第 4 章则就如何在下一个五年计划期乃至更长的时间里，进一步强化省级项目的实 施，获得更好的项目收益，提出了意见和建议。 11 加快推进中国省级节能工作 第3章：中国目前实施的省级节能项目 3.1. 本章介绍各省目前正在实施的主要节能项目。 工业是中国能源消耗最多的部门， 也是政府节能工作的重点，因此本章将主要介绍工业领域的节能项目。本章主要内 容如下： (一)节能项目的组织实施；(二)政府与重点耗能企业签订的节能目标责任书； (三)结构调整措施，包括淘汰落后产能、新建项目节能评估和审查以及促进高新技 术产业和服务业的发展；(四)大力推进建筑节能；(五)促进节能服务业发展；(六)财 政激励政策。 A. 职责分配和组织实施 3.2. 根据各省经济发展状况和资源条件的不同，在对各省节能潜力进行初步评估后， 中央和地方政府共同协商确定了表 2-1 中的节能目标。一些省份主动把节能目标定 在 20%以上，另一些则建议把节能目标定在 20%以下，中央根据国家总体节能目标 要求，结合各省的发展情况、经济结构、能耗现状和能源平衡情况，最终确定了各 省的节能目标。2006 年，国务院正式发布了各省节能目标，其中，四个省份的目标 为 22%，六个省份的目标低于 20%，其余省份的目标为 20%。 机构编制 3.3. 为实现节能目标，各省采取了一系列措施来组织相关工作，包括发布节能减排 综合性工作方案，并制定一系列更加详细的规定和指南。 3.4. 为监督相关工作进展，各省成立了节能减排领导小组。领导小组组长由省长或 常务副省长担任，成员包括省级政府各主要部门的人员。领导小组的核心职责包括 分解中央分配的节能任务；安排、指导和监督省级节能减排项目；讨论和审批年度 工作计划；协调解决出现的有关问题。 3.5. 各省级政府节能主管部门负责对本省节能项目的实施进行日常监督，通常是省 经贸委（或者工业和信息化委员会）或发改委内的某个部门。山东、云南和贵州专 门成立了节能办公室， 负责管理此项工作。一些省份则组建了节能监察总队或中心， 负责检查和监督工业节能项目。财政部门负责管理节能专项资金和财政政策措施。 建设委员会负责监督建筑节能和供热系统改造项目（如果有）的实施。统计局负责 系统收集和汇总基本能耗和 GDP 统计数据，这些数据是地区能源强度的计算依据。 节能目标责任 3.6. 与国家总体节能目标分解到各省类似，各省也将“十一五”省级节能目标和分 年度目标分解到下一级政府，这里主要指单位 GDP 能耗指标。同时，各省还负责 与参加全国千家企业节能行动的重点耗能企业签订节能目标责任书。这一分解系统 将进一步落实到地级政府和县级政府：地级政府将节能目标分解给县政府，并负责 12 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 与参加省级重点节能企业行动的重点能耗企业签署目标责任书。节能目标分解系统 见图 3.1。 山东省节能案例 3.7. 山东省是全国能源消耗第一大省，并且以高耗能企业众多著称。山东省政府逐 步意识到，为实现经济的可持续发展，必须提高能源利用效率。在对各种经济、社 会因素和节能潜力进行综合分析后，山东省把“十一五”期间的节能目标确定为单 位 GDP 能耗降低 22%。 3.8. 考虑到节能项目的效果要在实施一段时间以后才能逐步显现，分年度的节能目 标按年逐步提高，见表 3-1. 表 3- 1：山东省年度节能目标分解 年份 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 万元 GDP 能耗降低比率 4.5% 4.5% 4.8% 5% 5.5% 资料来源： DEUMC，2009。 3.9. 省级政府和地级政府进一步确定了省内 17 个地级市的节能目标。就山东省的情 况来看，能源密集程度较高的地级市，节能目标设定得较高；而能源密集程度较低 的地级市，节能目标则设定得较低 (见表 3-2)。 图 3- 1：节能目标评估和监督组织结构图 中央政府 省级节能减排领导小组 省统计 局 省级节能办公室/相关单位 省节能监察总队 地级政府 国家重点耗能企业 National Key Enterprises 省级重点耗能企业 县政府 地级重点耗能企业 指导、监督、检查 规划、指导、审 查 资料来源：世行工作人员。 13 加快推进中国省级节能工作 表 3- 2：山东省地级市十一五节能目标 单位 GDP 能耗降低比率 分类标准 地级市 （%） 青岛、烟台、济南、菏泽、 单位 GDP 能耗低于全省平均水平。 22 威海、东营和滨州 济宁、淄博、德州、临沂、 单位 GDP 能耗高于全省平均水平，但 枣庄、泰安、潍坊、聊城和 23 低于 3 吨标煤/万元 GDP。 日照 单位 GDP 能耗高于全省平均水平，且 莱芜 25 高于 3 吨标煤/万元 GDP。 资料来源 ：DEUMC, 2009 年。 目标完成情况的监督和汇报 3.10. 2007 年，国务院出台了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》，为 各级政府监督节能减排工作提供了依据。上一级政府统计部门负责监测和管理能耗 指标和数据质量，监测和管理责任按表 3-1 所示。每年 3 月，各省根据国家总体节 能目标设定本省的年度节能目标，并于次年 3 月向中央汇报其节能工作进展和目标 完成情况。除各省自我评估外，中央成立了国家节能目标责任评价考核工作组，通 过现场评估和抽样调查的方式进行综合考核。省级以下政府的节能减排工作程序与 此类似。 3.11. 为考核各级政府和重点耗能企业的节能减排绩效， 中央专门建立了一套评分 体系。该评分体系满分为 100 分，按不同目标的完成情况赋予相应的分值。完成年 度节能目标最多可得 40 分，其余 60 分与 8 项有关加强节能工作管理和实施节能项 目的定性指标挂钩。 考核结果分为 4 个等级： 非常满意（95 分及以上）、满意（80-94 分）、合格（60-80 分）和不合格（60 分以下）。未完成年度节能目标的均自动评 为不合格。 3.12. 节能减排考核结果将被纳入地方政府官员和国有企业领导的业绩考核。考核 不合格的政府官员和企业领导将不能获得任何形式的奖励，而且中央可能暂停该省 高耗能项目的审批13。考核结果为非常满意的官员和领导会获得相应的奖励。 一些问题 3.13. 由于节能目标是按照行政区域划分，而且出于监管的实际需要在一定时间范 围内是确定的，但经济的比较优势和发展变化则具有更多的不确定性，因此，节能 减排目标的分解设定在某些情况下会带来一些严重的矛盾。这种情况越往基层越显 著。例如，有些地区为了完成目标，将高耗能工厂迁往行政区划之外的地点，还有 些地区甚至在不同行政区的工厂间实行轮班生产。由此可见，节能目标的分解会增 加跨行政区域综合规划的难度。 13 中文称之为“一票否决”，政策规定如未实现节能目标，不论被考核单位在其它方面表现如何 出色，都不允许为其颁发任何形式的奖励。 14 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 B. 重点耗能工业企业节能行动 3.14. 中国正在实施一系列以政府和大中型企业签订节能目标责任书为核心的节 能行动， 以鼓励重点耗能工业企业提高能效水平。主要包括设定企业具体节能目标、 改进企业能源管理体系、制定和审查企业能效改进计划、节能目标监测和监督、以 及各类奖惩考核。由此建立的政企合作平台还支持了许多其他节能行动，比如企业 能效对标活动、推动特定工序或设备能耗标准的应用、落实有关淘汰高耗能落后产 能的规定、对不遵守节能法规的企业收取更高电价、以及政府节能专项投资补贴的 申请和授予等。 3.15. 中国的重点耗能工业企业是能源消耗大户， 因而是国家节能工作的重点。中 央指定的 1008 家重点能耗企业的能耗约占全国总能耗的三分之一，再加上省级政府 和地方政府指定的重点耗能企业，这一比例占到很多省份总能耗的一半以上。以山 东省为例，与各级政府签订节能目标责任书的重点耗能企业的能源消耗总量约占全 省总能耗的 70%。 3.16. 中国的重点耗能企业节能行动包括：中央政府主导的千家企业节能行动、 《中 华人民共和国节约能源法》的要求（特别是于 2008 年 4 月生效的修订版）、各省级 和地方政府实现“十一五”规划总体节能目标的努力，其中重点耗能企业的节能进 展起到了关键作用。 中国千家企业节能行动 3.17. 2006 年 4 月，中央五部门联合下发通知，开展千家企业节能行动14，旨在为 实现国家“十一五”节能目标做出重大贡献。这项行动可节约 1 亿吨标煤，而达到 全国 20%的节能目标约需节约 6-7 亿吨标煤。行动主要针对分布在全国各省的前 1000 家大型工业耗能企业，共有 1008 家单位列入了此次行动的企业名单，分别来 自钢铁、石化、化工、发电、有色金属、煤炭、建材、纺织和造纸等行业。其中河 北省的上榜企业最多 （112），其次是山东（103） 、山西 （修改后为 86）、河南（82）、 江苏（68）和辽宁（52）(Price ,Wang 和 Jiang 等, 2008)。 3.18. 该项行动要求列入名单的企业：  设置专门的内部能源管理岗位、职责和实施体系  采用综合能源计量系统，及时汇报能源数据  开展能源审计，制定能效提升计划  增加能效投资，采用新的节能技术  制定企业内部奖惩制度，加强节能激励措施  加强企业内部信息传播和节能培训 14 通知为各省级政府提供了行动实施计划，由国家发展和改革委员会、国家能源办公室、国家统 计局、国家质量监督检验检疫总局和国务院国有资产监督管理委员会于 2006 年 4 月联合下发，指定 国家发改委资源节约和环境保护司做为联络单位。 15 加快推进中国省级节能工作 3.19. 中央确定了此次行动的目的、目标、范围、实施指南和参与企业名单，同时 负责检查和评估行动成果。各省负责具体实施，与企业直接沟通，以及对成果进行 详细评估，编制和提交有关报告。当然，此次行动只是完成“十一五”节能目标的 一部分内容。各省均已在本省下发了关于开展千家企业节能行动的通知，并与有关 企业签订了节能目标责任书。 省级和地方重点耗能企业的其它计划 3.20. 各省和地方政府按照国家千家企业节能行动的目标、 内容和实施机制，自行 添加了一些其他的重点耗能企业，并制定了具体的节能目标责任书。这一措施可为 实现“十一五”节能目标做出重大贡献。自 2007 年以来，各省和地方政府依据修订 后的《节约能源法》主动开展了的一些其他工作。如图 3-1 所示，省级政府指定的 重点耗能企业节能行动的实施工作直接分配到下级政府——地级政府，而地级重点 耗能企业节能行动（如果有）由县级政府具体实施。省政府通常根据各省发布的政 府文件来管理和指导总体节能工作，并将国家千家企业节能行动纳入其中。 3.21. 以山西省为例，2006 年 7 月，山西省启动了“双百家企业节能行动”，主 要针对省内的高能耗企业（年耗能超过 14 万吨标煤）。行动覆盖了参加全国千家企 业节能行动的 86 家国家重点耗能企业和 114 家省级重点耗能企业。2008 年，“双 百家企业节能行动”中的企业数量又增加了约 800 家，总数达到 996 家，入选企业 的年能耗均超过 1 万吨标煤15。 3.22. 2006 年 7 月，山东省推出了千户重点企业节能行动，覆盖约 1000 家企业， 其中 103 家为列入国家千家企业节能行动的企业，另外约 900 家为省级重点耗能企 业。随后，地级政府又陆续增加了约 1000 家耗能企业。 3.23. 江西省 2007 年开展的节能行动共涵盖 100 家重点耗能企业，其中 19 家被列 入国家千家企业节能行动16 ， 81 家为省级重点耗能企业。 部分地级政府还加入了本 区域内的耗能大户。例如南昌（市政府），截止到 2009 年初，共与 3 家国家重点耗 能企业、16 家省级重点耗能企业以及 101 家年耗能超过 3000 吨标煤的地级重点耗 能企业签订了节能目标责任书。2009 年，江西省政府还发布了一份省内重点耗能企 业名单，共包含 223 家企业，并要求每家企业签署节能目标责任书，其中 132 家企 业的年耗能在 1 万吨标煤及以上。 15 2007 年颁布的《节约能源法》第 20 条规定，重点用能单位是指年能耗达到 1 万吨标煤及以上 的单位，或年耗在 0.5 万吨和 1 万标煤之间，但被中央或省级政府指定为重点用能单位的单位。第 20-23 条和第 28-29 条简要说明了一般要求。包括要求所有耗能企业加强能源管理、采取节能措施、 开展内部节能培训并提供内部节能激励。重点用能单位还须向相关政府部门递交有关上述所有工作 的报告，接受政府部门的监督，监督工作可能涉及测试和测量。此外，重点用能单位还须满足有关 设立企业内部能源管理岗位的各项具体要求。 16 截至 2008 年，江西省只有 18 家企业参与千家企业节能行动。 16 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 节能目标责任书 3.24. 政府主管部门与重点耗能企业签订的节能目标责任书加强了政府与企业在 实现“十一五”节能目标方面的合作关系。千家企业节能行动编制的节能目标责任 书可以作为样本参考，但省级和地方政府与重点耗能企业签订的节能目标责任书通 常会有不同程度的变化。 责任书一般首先重申重点耗能企业应当达到的节能要求 （如 千家企业节能行动的主要要求，见 3.18），设定一个固定的五年节能目标（很多合 同还规定了分年度目标），并再次强调政府的监督和考核过程。通常都以 2005 年确 定的单位能耗水平为基准，来设定 2010 年的节能目标。如果可能的话（比如企业内 各类产品具有极大的同质性），单位耗能以物理单位计算，但通常都以单位产值能 耗计算。合同目标通常用以标煤为单位的总节能量表示，同时要求加入“十一五” 期间有关产出增长的假设，但有时仅用单位能耗降低数据表示，或者附带具体的计 划实施的节能改造项目名单。 3.25. 在千家企业节能行动开始之初，为企业设定的量化目标考虑到了企业自身的 一些特点，但在几个月的时间内为众多的企业量身设定节能目标是根本不可能的。 最重要的应当是建立有关制度、正式的合作关系和对话、方法和评估技巧，并表明 获得可测量的节能量的重要要求。但未来如何对有关制度进行改进是当前的一项重 要挑战。 3.26. 附件 1 提供了 2009 年中国某省节能管理专家用来评估重点耗能企业 2008 年节能绩效的模板。满分 100 分，量化指标占 40 分，各项节能工作的进展情况占 60 分。这些节能工作包括建立内部节能管理体系、节能技术改造和投资、是否遵守 有关节能法规，尤其是淘汰落后设备和各类标准的执行情况，以及在能源审计、测 量、数据收集和分析等方面的进展。 3.27. 为鼓励企业完成节能目标，有关奖惩制度也已经建立了起来。中央和省级政 府将共同表彰和奖励那些考核结果为非常满意或满意的企业，并通报批评那些考核 不合格的企业，暂停审批不合格企业所有高能耗项目或需要增加工业用地的项目， 同时取消其享受任何优惠减免政策的权利。另外，对于那些考核不合格的国有企业 领导，即使企业在其它方面的业绩再好，也不得给予企业领导任何形式的奖励。 政府监督管理体系 3.28. 重点耗能企业节能行动赋予了省级和地方政府新的监管责任。 尽管有国家层 面的法律、法规、指南和审批程序的支持，各省仍须在新的政府与企业关系中履行 好政府责任。截止 2008 年年中，已有 19 个省成立了省级节能监察部门，承担政府 节能监察职能。很多省正在推动组建地级节能监察单位，为以后建设新的综合性政 府节能监察网络做好准备。 3.29. 上世纪九十年代末，上海市创建了中国第一个省（直辖市）级节能监察中心， 并为其它省市所效仿。上海市节能监察中心是从上海市对外经济贸易委员会下属的 17 加快推进中国省级节能工作 上海市节能技术服务中心独立出来的单位。上海市出台了一系列新的省级管理规定， 为上海市节能监察中心的运作提供基础。成立后，该中心成功检测并公布了上海市 各个燃料公司的煤供给质量水平，受到了广泛关注。之后，该中心开始监督各行业 节能法规的实施情况，并承担建筑能耗监管工作，包括监测新建楼房的节能特性和 超市、购物广场的改造项目等。该中心不仅对耗能企业进行监督和管理，还为企业 提供各类服务。其目标是不仅成为企业的“节能警察”，还要成为他们的“节能老 师、医生和教练”。该中心已承担了部分签订政府节能目标责任书的企业的能源审 计工作，建立了一套动态能源数据统计报告系统，该系统不仅可以监测企业能源数 据是否及时输入，还可分析造成能源利用模式变化的潜在因素，并提出解决方案 （NECIDC，2009a）。 3.30. 2006 至 2007 年，由于急需对重点耗能企业进行监督和管理、组织大规模节 能培训项目以及实施修订后的《节约能源法》，其它省份纷纷开始设立新的监管机 构。这些机构通常是在以前的节能技术中心的基础上成立，并从其它涉及到企业监 管或经济运行管理的部门抽调了部分工作人员。 有些机构被命名为“节能监察总队”， 以突出它们在确保企业遵守《节约能源法》方面的责任。由于新的节能监管机构承 担的职责非常深入和广泛，因而需要大量的工作人员。以山西省为例，省级节能监 察总队设置了 30 个公务员职位， 地级总队设置了更多的正式职位（例如山西省太原 市节能监察总队共设置 40 个公务员职位） 。 3.31. 监察中心或总队（或承担监管企业节能项目的其它相关政府部门）的主要职 责包括：  代表相应级别的政府，监管节能目标责任体系，包括年度考核，比如每年春 季组织大规模考核工作等。  建立并管理企业能耗数据汇报、编制和分析系统。与国家统计局的标准能耗 数据报告相比，这些系统数据更加详细，汇报频率也更高。  开发并实施大型培训项目，主要针对企业的能源管理人员和新组建的政府监 管系统的工作人员，同时也面向独立的能源审计专业人员和其它节能专业人 员。培训活动包括培训材料的编写以及授课。  协助组织企业能源审计工作，尤其是必须接受能源审计的企业。  查处使用非法或不达标的耗能设备或工艺（特别是明令淘汰的设备或工艺） 的行为并采取适当的措施。 3.32. 监察中心或总队的核心工作中，很多都与政府和重点能耗企业的合作相关， 或者与节能目标责任书的执行有关，主要包括：改进能耗汇报与分析系统、单位能 耗标杆以及最低能效标准。 3.33. 改善能耗汇报和分析系统。国家《节约能源法》规定，所有重点耗能企业 要定期汇报能源利用情况。各省正在积极引入新的系统，希望开发出能够提供更为 详尽的季度甚至月度统计报告的动态数据汇报系统。以上海为例，其采用的系统可 以为政府与企业之间就节能成果、机会和问题进行沟通提供基础。不过，这类系统 18 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 的投资成本很高， 需要在开发可靠、实用的定义、协议和系统方面投入大量人力 (参 见第 4 章，4.24 段)。 3.34. 能效对标。 把中国各地和世界范围内的不同工厂的单位产出能耗水平进行 对比，可以帮助企业制定能效改进计划和目标。在中央的鼓励和支持下，各省开始 开展更为系统化的能效对标活动，为本省重点耗能企业提供支持。部分案例见文本 框 3.1 和 4.71-4.73 段落。 文本框 3. 1：能效对标活动 2009 年 2 月，依据国家相关政策，山东省出台了重点耗能企业能效对标活动实施 方案。涉及企业年耗能均超过 1 万吨标煤，约占全省总能耗的 60%。 制定和实施能效对标体系需遵循的主要原则有：  对标活动的主要目的是帮助企业对自身能效进行评估。为此，能效对标需 解决导致不同企业能源利用模式之间存在较大差异的复杂且核心的技术性 问题。政府和节能服务机构应为企业提供指导，但发挥主导作用的还是企 业自身。  在设定衡量标准、基准评价工具和组织对标活动时，应瞄准最先进水平并 逐步接近。  重点关注的领域——重点企业、关键流程、关键设备和关键产品。  应注重实际情况和取得的实际效果。 下一步的工作计划包括：  征求行业协会的意见，参考之前国内外类似行业的试点工作经验、审计报 告和数据信息，为试点企业设定能效标杆，并选定标杆企业。  编写对标指导手册，指导重点能耗企业开展能效对标活动。  利用试点经验和指导手册，在重点耗能企业中进一步广泛开展能效对标活 动。  评估试点经验，完成案例分析，为全省全面深入开展能效对标活动提供指 导。 目前普遍认为，节能服务中介机构将承担大部分的工作。此外，数据保密的重要 性需要重点强调——不得向社会大众和其他咨询机构提供或刊登这些数据，须采 用电子保密措施。 3.35. 最低能效标准。《节约能源法》要求高耗能产品的生产企业应符合政府规 定的单位能耗限额。中央正在下发更多的关于重点工业设备和生产工序的能耗限额 标准。 遵守有关国家和地方标准，是地方节能目标设定和监督工作的一个重要方面。 3.36. 企业能源管理体系（EMS）。企业能源管理体系是各种工具和程序的综合体，企 业可采用此系统自行持续评估自身的能源利用特征，识别节约能源成本的机会，规划和实 19 加快推进中国省级节能工作 施这些机会，并对成果进行评估。中国开发的能源管理体系采用了与国外相同的 PDCA 流 程。该体系的有效实施可覆盖企业节能目标责任书中“节能活动”条款中规定的工作（见 附件 1）， 有助于企业按计划系统地达成量化目标，并提供有效的方式确定企业能效投资项 目的优先次序。山东省建立了一个综合性的企业能源管理试行体系，并在 8 家重点耗能企 业中开展试点，而中央也开发了一套企业能源管理体系，并在有关单位试运行（参见第 4 章，第 4.55-4.65 段）。 3.37. 投资补贴。如第 2.17 段所述，各级政府的优惠融资措施各有不同，企业可 利用这些措施为自己争取节能投资。协助安排优惠融资是政府主管部门提供的关键 性支持举措之一，在与重点耗能企业开展节能合作时，双方可就此进行讨论。对于 已批准的节能项目，每节约 1 吨标准煤，中央将提供 200-250 元人民币的奖励。地 方监督部门应在监测和考核企业是否完成既定目标方面发挥重要作用（参见 3.90-3.92 段）。 问题和挑战 3.38. 重点耗能企业节能行动是中国国家总体节能工作中非常重要又有价值的一 部分内容。毫无疑问，到目前为止，重点耗能企业节能行动已经为降低能源强度做 出了非常重要的贡献。更重要的是，政府与重点耗能企业结成的有针对性的正式合 作关系，并在此基础上开发了许多相关的节能行动，为建立节能长效机制奠定了重 要的基础。 3.39. 这些行动的有效实施，需要巨大的基础工作支撑，包括人力、专家、数据收 集和监测系统、操作规程及培训等，在这些方面，中国已投入了相当大的人力、时 间和资金。然而要想达到期望的企业参与数量并达到较高的能效水平，中国还需在 未来数年中继续投入更庞大的人力、时间和资金。各级政府持续、有力、稳定的支 持对于完成必要的人才积累非常关键，可以避免节能事业“半途而废”。 3.40. 在行动开始的最初几年里，企业节能量化目标的设定大多太过“粗放”。由 于没有足够的时间或资源来确保节能目标与各企业（尤其是千家企业节能行动之外 的耗能企业）的实际情况相吻合，设定的节能目标经常和实际节能潜力相差甚远， 或有失公平，或促使企业做出不利于国家经济利益的行为（比如一些产品结构调整 违背了企业的比较优势）。另外，行动实施过程中，节能目标可能也过于死板，忽 视了与时俱进，没有能够根据新形势和新机遇进行及时调整。当然，在行动开展以 来，取得的成就还是要大于由于自身缺陷而付出的代价。下一步，在设定企业节能 目标时，不应过于简单和“粗放”。而如何引入更加灵活、公正、符合企业实际的 节能规划，同时还能保持适当的压力，使得企业不能钻“灵活性”的空子而放松应 有的节能行为、逃避节能责任，是当前亟待解决的一个问题。 3.41. 强化企业的激励措施，企业不仅要达到既定目标，还要力争不断超越目标，使 政府主管的重点耗能企业节能行动与市场推动力之间形成更加强劲的相互促进关系。 当前，大多数好的工业能效项目的赢利空间是非常大的，但还存在很多根本性的体制 20 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 障碍限制了项目的赢利能力。这些障碍可以通过不断向中国市场引入商业借贷机构和 多种独立节能服务供应商的方式来逐步克服。那么，重点耗能企业节能项目如何更好 地与市场主体和市场项目形成合力呢？ 3.42. 第 4 章将提出解决这些问题的一些观点和对策。 C. 通过结构调整降低能源强度 3.43. 经济结构对能源强度有重大影响，包括各个经济部门对国内生产总值的相对 贡献以及这些经济部门内的附加值结构。举例来说，工业行业的能源强度比服务业 高，而在工业行业中，重工业的能源强度比轻工业高。 3.44. 近年来，中国越来越重视产业结构调整，并已将其纳入总体工业发展政策中， 鼓励发展“低投入、低耗能、低排放、高效率” 的工业企业。产业结构调整政策的 目的在于加速中国产业结构的优化升级，大力发展高新技术产业和服务业，限制能 源、水和其它原材料消耗量高的行业的发展，淘汰落后工业产能17 。 3.45. 2005 年 12 月，国务院发布了关于实施《促进产业结构调整暂行规定》的决 定（国发[2005]40 号），确定了国家产业结构调整的工作目标、原则、方向和优先 次序。 国家发改委制订了 《产业结构调整指导目录》，覆盖 20 多个行业，分为鼓励、 限制和淘汰三个类别。其中，鼓励类中共有 539 个子产业或项目，限制类有 190 个， 淘汰或禁止类有 399 个。 3.46. 《促进产业结构调整暂行规定》明确提出了鼓励、限制和淘汰三大类别产业 的政策措施。其中由政府审批、核准和备案的鼓励类投资项目，可享受优惠税收政 策，并鼓励金融机构为其提供信贷支持。 3.47. 对于规模和技术水平都属限制类的投资项目，投资主管部门不予审批，也不 鼓励金融机构为其提供贷款，同时土地管理、城市规划、环境保护、质检、消防、 海关及工商等部门不得为其办理相关手续。对于属于限制类的现有生产能力，允许 企业在一定期限内采取措施改造升级，金融机构按信贷原则继续给予支持。 3.48. 对于规模和技术均属淘汰类的投资项目，金融机构应停止为其提供信贷支 持，尽快收回已放贷款。地方政府应采取措施，确保在规定时间内淘汰该项目相关 产能。在此期间，可提高落后产能企业的电价。如企业到期未能淘汰落后生产工艺、 技术、设备或产品，地方政府应按照相关国家法律法规责令其停产或关闭。 17 国际上，大多数能源经济学家把产业结构调整带来的节能定义为单一的产业结构变更（如 GDP 的结构或其组成部分的结构）带来的单位经济产出（如：国内生产总值）的节能量。 这一概念与中 国的“结构节能”类似。但本节讨论的通过结构调整降低能源强度的范围更广---包括调整工业工厂 的规模、基本技术工艺、工业增值的来源等。这符合中国对“产业政策”的定义。 21 加快推进中国省级节能工作 淘汰落后工业产能 3.49. 中国目前节能行动的重点之一就是淘汰陈旧、规模小、低效的工业产能。该 计划主要针对的是火电、钢铁、水泥、电解铝、铁合金、焦炭和电石等行业。中央 设立了具体的国家目标（见表 3-3）以及省级指标。例如，《水泥产业结构调整政 策》（发改委，2006）的目标是在 2006-2010 年之间逐步淘汰 2.5 亿吨落后水泥产 能。中央在 2007 年设立了专项奖励基金，帮助各省实施该项政策。 表 3- 3：“十一五”时期各行业淘汰落后生产能力目标 行业名称 说明 单位 “十一五”目标 2007 年目标 电力 实施“上大压小”关停小火电机组 GW 50 10 炼铁 300 立方米以下高炉 Mt 100 30 炼钢 年产 20 万吨及以下的小转炉、小电炉 Mt 55 35 电解铝 小型预焙槽 Mt 0.65 0.1 铁合金 6300 千伏安以下矿热炉 Mt 4 1.2 电石 6300 千伏安以下炉型电石产能 Mt 2 0.5 焦炭 炭化室高度 4.3 米以下的小机焦 Mt 80 10 水泥 等量替代机立窑水泥熟料 Mt 250 50 资料来源 ：国家发改委，2007 年。 3.50. 主要措施。各省淘汰落后产能的主要措施如下：（1）“上大压小”政策， 将大规模新建产能项目审批与促进当地淘汰落后产能工作相结合； （2）实行差别电 价，对落后产能企业征收较高电价；（3）设立专项资金，弥补财政损失和失业带来 的影响；（4）“早淘汰多奖励”的激励机制，将补偿与淘汰落后产能的速度挂钩； 及（5）其它行政措施，如吊销生产许可或授意银行停止提供信贷支持。 3.51. 采取具体行业具体对待的措施。在电力行业中，政府采取了多种措施，鼓励 优先开发可再生能源（包括水电）、核能、高效清洁煤电厂。对于燃煤电厂，其调 度次序将考虑其耗能量和污染程度，2008 年在河南、江苏、广东、四川和贵州五个 省份开展了试点。同时，政府还调低了产能小于 50 兆瓦和一些产能在 100-200 兆瓦 之间的热电厂的上网电价。近期受世界银行委托（莫卡多斯，2009）开展的福建和 山东项目调研显示， 在优化发电调度次序时，如果将用能和污染经济成本考虑在内， 两省可节约发电用煤约 3%。山东的模拟实验预测，全省年节约能源可达 200 万吨 标煤，该节能量相当于省电网公司的现有调度量。如果目前各地方输电公司采取更 有效的调度方式，节能空间将更为巨大。 3.52. 山西省案例。淘汰落后产能工作是山西省节能工作的重要组成部分。山西 省煤炭供应充足，这一关键比较优势使得很多地方希望将这一资源开发为能源密集 型商品。然而，在有限的投资下，产生了大批产能低下、技术不达标的电厂。虽然 22 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 各地都存在一定的困难，但山西省仍计划大力升级能源密集型产业，并加快发展大 型现代化工业。 3.53. 为淘汰绝大多数的低效、小型电厂，山西采取了“六停强制”政策（停水、 停电、停气、停运、停贷和停证）。此外，还设立了专项补偿基金，补偿企业和地 方减少的产能。2008 年，该笔补偿基金共计 10 亿元人民币，其中 4.06 亿元来自中 央拨款，5.93 亿元来自省级征收的煤炭生产和电力建设税收及省财政预算（参见文 本框 3.2）。基金运作采取“早淘汰多奖励”的激励机制，以加快工作进展。 文本框 3. 2：山西省淘汰落后产能的专项补偿基金 资金来源： 资金来源于中央政府财政拨款,、省煤炭可持续发展基金、电力建设基金和省政府 财政预算资金。 主要用途： 基金的主要用途包括： 1. 作为企业关闭和淘汰落后生产设备的补偿。为取得此项补偿资金，企业需要 拆除设备并清理场地；如果企业没有按照时间完成拆除落后的生产设备，资 金将被用来强制拆除设备。 2. 如企业到期没有拆除设备，用于强制拆除目标设备。 3. 场地清理和恢复。 原则  特别鼓励尽早拆除落后设备。 如比规定时间提前 1 年关掉目标生产线，企业 将获得 10%的额外补偿；如比规定时间提前 2 年关闭，企业将获得 20%的 额外补偿。如果目标生产线没有按照规定时间关闭，政府将不提供补偿，企 业需自行完成拆除工作。  补偿于 2006 年开始生效。  下列情况中，政府不提供补偿资金： (1) 企业没有拆除落后设备，而是用 于其他用途； (2) 企业没有在预定时间内淘汰落后产能； (3) 关掉的产能 被新的、更大规模的产能所取代； (4) 设备是非法建造的或不符合相关规 定；以及 (5) 建设项目未做环境影响评价。 补偿案例  钢铁行业： 高炉 转炉 设备寿命 <100 立方 100-200 立方 200-300 立 <15 吨 <20 吨 米 米 方米 180 万元 300 万元 50 万元 >5 年 0 0 人民币 人民币 人民币 280 万元 350 万元 100 万元 <5 年 0 0 人民币 人民币 人民币  火力发电厂：不需要为关闭国有发电集团公司的目标设备提供省级补偿；其 他计划关闭的小型热电厂将获得人民币 20 万元/兆瓦的补偿。 23 加快推进中国省级节能工作 3.54. 2006 年至 2008 年间，预计山西省因淘汰落后产能而节约的能源占全省工业 总节能量的 60%。2006 年至 2007 年间，山西省淘汰了省内 600 余家企业的 908 台 （座）落后设备，超额完成中央政府下达的目标。截至 2008 年上半年，全省淘汰落 后钢铁产能 2422 万吨，淘汰落后焦炭产能 1655 万吨，淘汰小型火力发电产能 11.5 亿瓦，淘汰水泥行业落后产能 880 万吨，分别淘汰落后电石、铁合金产能 71 万吨和 铁合金产能 22 万吨(SASS, 2009 年)。 3.55. 山东省水泥行业案例。山东省是中国主要水泥生产大省。该省在“十一五” 期间计划淘汰总产能为 4700 万吨的 563 座立窑 (VSKs)。 2007 年山东省成立了关停 和淘汰落后水泥产能工作领导小组负责组织此项工作。山东省经贸委对总体工作负 责，地级政府负责当地的实施工作。具体措施包括：（1）不得为计划关闭的企业/ 生产线续签生产许可证； （2）加强环境执法力度，向没有达到污染物排放标准的企 业处以罚款；（3）对立窑生产设备征收更高的差额电价；（4）禁止利用高速公路、 机场、港口和大桥等运输立窑生产的水泥产品； （5）禁止向即将责令关闭的立窑企 业提供新贷款；以及（6）计划由熟料改为粉磨站的立窑企业必须提供拆除立窑的证 明后才能申请项目审批。同时政策还鼓励投资带有悬浮预热器和分解炉的回转窑煅 烧系统（NSP 窑），鼓励大型企业兼并使用立窑的小型企业，鼓励在现有立窑场址 上投资建设新型 NSP 系统，企业需同时证明淘汰了同等或更大产能的立窑，以此加 速项目的审批(Li,Voravate 和 Wang 等 2009 年)。在 2006 年到 2008 年间，山东省每 年关闭的落后立窑产能达到 3960 万吨， 超出中央政府规定的目标(DEUMC 2009 年)。 年节能量预计约占该省水泥行业总能耗的 30%。 3.56. 影响 。淘汰落后产能的政策大大促进了能源强度的降低。但是，这也可能 给各省及当地政府带来一些经济、财政、金融和社会问题，特别是在短时期内。发 展大规模新型产能以代替淘汰的落后产能，能够缓解其中一些问题。但由于新厂需 要的职工数量大大减少，工作场地更加集中，通常会给就业带来很大的影响。近期 对山东省水泥行业重组政策的一项研究显示，这项政策的经济和财政影响相对较小 (使国民生产总值降低 0.2%)，但是对失业的影响重大，导致省内 98%的失业工人无 法在省内水泥行业找到工作（见表 3-4）。这些工人多数年龄较大，受教育水平低， 所以很难重新找到工作。 表 3- 4：水泥行业重组政策给山东省带来的影响 淘汰 VSK 增加 NSP 影响 2006-2010 年的总产能变化 (百万吨水泥) -53 30 -23 经济影响 产值 (百万元人民币/年) -18,171 12,978 -5,194 - 占国内生产总值百分比 -0.7 0.5 -0.2 社会影响 失业(# 岗位) -56,300 1,600 -55,020 24 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 财政影响 淘汰 VSK 的财政补贴 -141 -141 总财政收入 -999 714 -286 (百万元人民币/年) 能源影响 煤 (百万吨/年) -7.8 3.0 -4.9 电(万亿瓦小时/年) -7.3 4.3 -3.0 资料来源 ：Li, Voravate 和 Wang 等 (2009 年)。 3.57. 解决淘汰后问题。 在淘汰落后产能的工作中，要取得可持续的成果，一个 关键的工作是建立退出机制，解决淘汰后的问题，如：水泥行业工人的再就业问题、 淘汰工厂退休员工的福利、企业的经济补贴（如所有人和投资者）。除了中央政府 的特别奖励资金外，很多省也都设有专项补偿资金。一些地区鼓励当地政府恢复或 重新利用淘汰工厂用地，以此来提高土地价值，由此产生的额外收入可作为补偿资 金来源。有些省还制定了优惠政策，帮助被关闭企业转到其它行业，鼓励失业工人 创办小型企业。同一行业的新增工厂会优先录用被关闭工厂的失业工人。一些当地 政府还采取措施，缓解失业工人的生活困难。例如，山东省淄博市政府从地方财政 拨款，为每名失业工人提供至少 5000 元的补贴，并从卫生保险系统拨款，额外为每 人提供 13000 元补助(Li, Voravate, and Wang 等 2009 年)。 新建产能的节能评估 3.58. 结构调整政策的另一个关键是利用新建项目的审批权。这既包括审查项目文 件以确保其符合产业结构调整的要求，也包括专门审查和评估项目的节能措施和特 征。2006 年，国家发改委签发了《关于加强固定资产投资项目节能评估和审查工作 的通知》，要求所有提交国家发改委审批的项目文件必须包含节能分析篇（章）。 省级和地方政府也按照此通知要求其辖区内的耗能项目申请材料中必须包含有关节 能评估的章节，并在评估和审批程序中加入有关能效评估内容。 3.59. 北京市最早开展了新建项目节能评估和审查工作。 2007 年北京市制定了《固 定资产投资项目评估和审查管理办法》，规定了具体的节能评估内容，并设立了一 个专门的节能评估单位，负责规范节能评估的内容和标准，制定评估程序。只有申 请材料中包含的节能评估章节通过了审批，北京市发改委才会对新项目进行审批、 核准或备案。北京市要求所有建筑面积超过 20000 平方米的新建公共建筑，建筑面 积超过 200000 平方米的住宅楼，以及年耗能超过 2000 吨标煤的项目，都要通过节 能评估和审查，其他所有项目都要做节能管理备案。市政府要求对项目的整个流程 进行监督，从最初的项目审批，到规划、建设，一直到竣工备案，具体由北京市发 改委、相关规划部门和北京市建委负责。北京市先后制定了《固定资产投资评估和 审查方法》、《节能评估中介机构管理方法》、《节能评估和审查指南》以及其他 一些更加具体的文件，以指导节能评估和审查工作的实施。北京市建立了节能评估 和审查工作平台， 包括北京市节能环保中心以及 18 家节能评估中介机构。 北京市节 能环保中心负责节能评估工作的日常管理、节能评估文件的审查和评估质量检查。 25 加快推进中国省级节能工作 截至 2008 年末，北京已经完成 151 个项目的节能评估和审查，预计节能 129000 吨 标煤，相当于项目预期能耗的 13.1%。 3.60. 跟其他省一样，山东省也出台了《关于切实做好固定资产投资项目节能评估 审查工作的通知》和《关于进一步严格控制高耗能行业固定资产投资项目建设的通 知》。除需经中央审批的项目之外，山东省将 12 个高耗能工业行业（如钢铁、铝和 焦炭）的审批权提高到省级。此外，山东省 17 个地级市都颁布并实施了节能评估和 审查办法。 发展高新技术产业和服务业 3.61. 鼓励发展高新技术产业和服务业是结构调整政策的另一个重要方面。 国家财 政部和国家税务总局于 2006 年颁布了税收优惠政策，鼓励相关研发和创业投资。例 如，在国家高新技术产业开发区设立的高新技术企业在取得盈利 2 年之内无需缴纳 所得税。对企业在研发和培训方面的投资实行免税，相关设备可加速折旧。此外， 2007 年国务院发布了《国务院关于加快发展服务业的若干意见》，提出进一步加速 服务业的发展。“十一五”规划目标是到 2010 年国民生产总值中服务业的比例较 2005 年上升 5 个百分点。 3.62. 各省级政府也根据各自情况制定了各种优惠政策， 促进高新技术产业和服务 业的发展。例如，辽宁省是东北传统的重工业基地，目前正在优先发展低能耗的先 进设备制造和农产品加工业。2007 年设备制造的净产值提高了 32%，高于总体工业 增速的 21%。湖北省集中财力、技术和人力发展电子信息业、生物制药业和新材料 产业，2007 年，这些高科技产业的国内生产总值上升了 26.3%(NECIDC 2009b)。 3.63. 北京市采取了“一松一紧”的政策来调整经济结构。“一紧”指对于那些高 耗能和高污染的工业，政府要限制其发展，或要求关闭此类企业；而“一松”指政 府将鼓励高新技术产业和服务业的发展。在“一松”政策指导下，北京市制订了《关 于进一步发展服务业的意见》，促进服务业向高端发展。2007 年，北京市国内生产 总值增加了 12.3%，其中服务业占 71%。服务业的能源强度只有总体经济平均能源 强度的一半，北京经济技术开发区高新技术行业的能源强度只有总体能源强度的五 分之一。由此可见，结构调整大大降低了北京市的能源强度。表 3-5 显示了 2007 年各产业的能耗和能源强度(NECIDC 2009b)。 表 3- 5：2007 年北京各产业能耗和能源强度 能耗 能源强度 跟 2006 年相 跟 2006 相比 1000 吨标煤 比例（%） 吨标煤/万元 GDP 比的变化(%) 的变化 (%) 总计 6285.04 6.45 100.0 0.714 -6.04 第一产业 96.44 4.49 1.5 1.058 2.27 第二产业 2793.83 0.75 44.5 1.107 -10.61 第三产业 2389.51 12.22 38.0 0.387 -1.38 资料来源 ：NECIDC 2009b 。 26 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 未来关键问题 3.64. 对于“十二五”规划（和“十三五”规划），一个关键问题是要确定单纯依 靠结构调整带来的能源强度降低的预期目标，如“结构节能”，和如何才能达到预 期节能目标。“十一五”规划前四年的结果表明结构节能效果低于最初预期，甚至 产生了负面结果。结构节能效果是宏观经济发展趋势的结果，受全球供求趋势、国 内经济发展方式和一系列的宏观经济政策的影响。分析最佳潜在政策工具，探讨如 何在实现更大结构节能的同时不影响经济效率和发展，不属于本次调研范畴。但从 长远看，省级政府需要认真考虑这些问题，涉及的方面包括：(1) 能源定价政策， 该政策能够影响高耗能产品的成本和直接能源成本； (2) 财政激励和税收；以及 (3) 通过更严格地执行政府各部门发布的产业政策，加强对新建项目的管理。 D. 提高建筑能效 3.65. 在省级“十一五”规划中，提高建筑能效的重点在于设计和建造更加节能的 新型住宅和商业楼宇，促进既有建筑的节能改造；在北方省份改善供热和计费系统 等。住房和城乡建设部（简称 MOHURD，原建设部或简称 MOC）及其所属省、市 级建设委员会主要负责安排政府层面的各项事宜。在住房和城乡建设部及建设委员 会内部，科技部门负责建筑能效，城市发展部门负责对供热行业进行政府监督。各 市级政府负责制定实施方案、执行相关法规及确定供暖价格。住房和城乡建设部及 省政府将给予政策指导、协调和支持。 3.66. 随着“十一五”规划的实施，提高政府公共建筑能效的新措施越来越受到关 注。国务院于 2008 年 8 月公布了《公共机构节能条例》，首次确立了在提高公共设 施能源利用效率方面的职责、义务、目标和监管要求。尽管最初的实施重点放在中 央部门，但这一举措及行动为在省级进一步推进实施奠定了基础。 3.67. 省级政府在提高住宅及商业楼宇的能效工作中主要起指导和协调作用， 因此 以下仅对目前的活动进行简要概述，其中也包括对省级政府需要重点关注的地方的 探讨。要了解更多具体信息，可查看世界银行于 2001-2009 年间完成的一系列专门 研究报告以及与世界银行/世界环境基金供热改革与建筑能效有关的分析和报告。18 新型住宅和商业楼宇 3.68. 鉴于中国建设速度之快，目前建设的建筑物将在很大程度上决定多年后的建 筑能效水平。中国已颁布了一系列的建筑节能设计规范，以影响新建建筑物的能效 水平。2006 年起施行的《民用建筑节能设计标准》（RBEED - 95）专门针对集中供 热的新建住宅。其他规范包括修订后的冬冷夏热区域居住建筑节能设计标准（2001 年，2003 年更新）和公共建筑节能设计标准（2005 年）。实施这些标准的目的是通 过改善建筑围护结构将空间供热能耗较 1986 年的水平相比减少 50%。此外，一些 18 参见世界银行（2000）；Ping 等（2002）; 世界银行（2005）; ESMAP (2006); Liu 等 (2006)。 27 加快推进中国省级节能工作 城市公布了更为严格的建筑节能规范，如天津市要求将能源消耗较 1986 年的水平降 低 65%。 3.69. 新的楼房设计更加符合节能规范， 这是近年来取得的重大成果。据报道，2003 年仅有 30% 的设计符合规范，但之后该比例持续上升，至 2008 年，合规比例已经 达到 98%(Cai 等 2010)。政府在制度上强有力的组织和支持对这一成果的取得起了 巨大作用。 3.70. 但该体制仍有待改善，以进一步确保符合建筑节能规范。为保证节能措施切 实执行，要对建筑物进行适当频率的现场检查。在不少地方，对能源利用效率没有 进行过任何现场检查。规范的监管工作应该强调两个时期，即设计审批阶段和建设 投产/验收阶段。此外，对建筑单位向开发商开出的技术报价进行抽查也可以确保其 符合在设计阶段核准的技术规范和施工图要求。与在投产阶段寻找解决方案相比， 在施工期间投入更多的精力，问题解决起来可能会更具成本效益和效率。另外，也 可向建筑工人和施工监管人员开展有关节能规范的培训。一些地方采用的一个较好 的做法是建立清单并在施工周期的关键阶段进行检查。 3.71. 为了符合当前的建筑节能规范，除通过建筑围护结构减少热损失外，还可以 通过更广泛的规划和设计措施来提高能效。在制定房屋地块总体规划时，建筑朝向 可采用最优的建筑形状系数，在设计房屋遮挡规划时，可以利用潜在太阳能，减少 热损失，这样可以实现用较低的、甚至是零成本实现能效的较大提高。但要实现这 些潜在收益，开发商和市政当局必须在控制性规划（控规）核准之前给予特殊的重 视。 3.72. 住房和城乡建设部启动的一项新举措是开发了建筑能效标识。在该方案下， 潜在的房地产购买者可以选择和比较建筑物的能效特性，这样也更能激励开发商关 注能效。在住房和城乡建设部的试点制度中，开发商要承担对最终施工图的预审查 费用，以及根据建筑物的规模确定的监测和核查费，大约为 3-10 万人民币。该标识 （包括可再生能源的使用）按 1 到 5 星进行评级，根据现有建筑节能标准计算。标 识分为两个阶段： （1）在试运行阶段之后，根据提交至相关市级部门备案的实际（修 订后）施工图进行标识预评。（2）在建筑投入使用后的 1-5 年内，通过认证实验室 （中国建筑研究院）的测试和评估之后进行标识最终确定。住房和城乡建设部也开 发了绿色建筑标准，同样是星级评价制度。该标准考虑了建筑物其它方面的可持续 性，类似于国际上公认的可持续性建筑概念如美国绿色建筑评估体系（LEED）等， 这也是一个较好的倡议。然而，这两个标准在某些方面有所重叠，需要考虑二者的 一致性。 供热系统改革 3.73. 要从中国北方的住宅楼房获取较大的节能收益，需要对现有的供热、定价和 计费系统进行艰难的改革。在现行系统下，大多数消费者无法通过自家的散热器调 整供热量。热量是按建筑面积定价，实际能耗（无法调整）与供暖费用无关。 28 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 3.74. 为实现供热的“商品化”，就需要一些根本性的改革来解决当前许多错综复 杂的问题。第一，支付采暖费的责任从业主转移到消费者（这反过来要求发放新的 工资补贴，或对失业或弱势群体实行新的补贴机制）。第二，消费者要能控制自己 的热利用水平。这就要求在建筑物内有不同的供热管道和散热器系统配置，对热网 系统及其业务管理进行较大的技术改造。第三，要对每户或至少是每幢楼的热量消 耗进行测量（相比电力或水，这在科学上仍然是一个难题）。第四，必须对热能定 价系统进行改革，即根据供热量来定价，而不是根据供热的建筑面积。最后，计费 系统需根据新的定价方法和实际测量的热能消耗向用户收取费用。 3.75. 对于上述供热系统体制改革的实施，中央八部委在 2003 年 6 月联合发布的 《城市供热体制改革试点项目指导方针》中提出了一个全面的设想，并制定了 2004-2006 年间开展试点工作的计划。经过两年的试点工作，八部委又颁布了由国 务院批准的《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》。2006 年 6 月，建设部 成立了推进供热体制改革行动办公室， 并于 2006 年 8 月召开的全国供热体制改革工 作会议上提出，各地要成立专项办公室，从制定具体的行动计划入手，开展城市供 热体制改革。 3.76. 这项具有挑战性的改革措施已经取得了一些重大进展， 尽管各地的进展情况 有所不同。虽然一些公务员的供暖费仍由其单位支付，但用户承担支付责任的这一 做法已被人们普遍接受。法规要求在所有新的楼房中实行横向公寓供热系统配置， 以便于用户控制和按户计量，这一做法已得到房地产业的认可。在将小锅炉整合为 大型集中供热系统和既有建筑物的供热系统改造方面，也已经有了很多经验可循。 各种计量技术的运用已经非常广泛，中央由此制定了《供热计量技术导则》。2007 年由国家发改委与住房和城乡建设部发布的《城市供热价格管理暂行办法》为价格 改革奠定了的基础。该暂行办法首次支持将供热量作为计费依据引入到供热计量收 费方法中，并鼓励在各地实行。然而，以供热量为依据的收费方法要求所有的关键 改革都必须到位且互相衔接，因此其实施远远慢于原先预计的进度。天津市和承德 市在按供热量的计价收费方面已有了几年的经验，其他一些地方也开始陆续实行， 但目前仍然只有 4600 万平米的住宅楼按供热计量表收费，仅占 2008 年全部建筑存 量 39 亿平米的 1.2%。19 只有通过实行以供热量为依据的计费制度这一关键步骤， 才能最大的获取改革的益处，当然也才能获得重大的节能收益。但这仍然是一个挑 战。 建筑物节能改造 3.77. 住房和城乡建设部的“十一五”规划提出完成北方 15 个省份至少 1.5 亿平 米建筑面积的既有建筑物节能改造，并把指标分配到了各个省。市级政府已经颁布 了有关既有建筑节能改造技术导则。中央综合考虑不同的气候条件、改造水平、预 19 住房和城乡建设部 2009。 29 加快推进中国省级节能工作 计节能效果和实施进度，制定了计算补贴的公式。20根据地域的不同，中央政府的 补贴大约在 45-55 元/ 平米。尽管已经取得了一些好的经验，但该项目的范围和进展 速度比原来预计的要慢很多。 3.78. 对现有集中供热建筑物的节能改造十分困难，在这方面地方行政措施的作用 非常有限。因为关键问题不是技术上的，而是体制上的：业主必须积极参与，这就 需要一定的激励机制和有效的组织能力。如果不具备这些条件，政府可能很难实现 预期目标。下面将对有关激励和组织问题进行简要探讨。 3.79. 激励问题。如果不实行以供热量为依据的供热计费制度，节能改造对于业 主来说将无任何经济利益可言。（不过目前有些房子太冷，对于这些业主来说，节 能改造能提高房子的舒适度。）但有些市级政府要求在实行以供热量为依据的供热 计费制度之前就要着手改造工作，认为在现阶段让破旧房屋的居住者承担较高供热 费是不公平的，这种僵局往往同时拖延了两个项目的进展。政府补贴原则上可作为 经济激励措施，弥补这个问题。但对于业主来说，如果这是他们唯一的经济激励形 式，若想提高其参与性和积极性，可能需要高水平的补贴。因此实行以供热量为依 据的计费制和节能改造工作最好能够在合理的时间范围内结合起来， 成为一个整体。 不过这对当地政府的组织能力提出了更高的要求。 3.80. 组织问题。包括装配前苏联时代供热系统的东欧国家在内，其他国家建筑 节能改造的成功，通常都是建立在当地业主、房屋管理机构及其他基层组织共同参 与的基础上。 这些相关组织的参与对于获取业主的支持是非常重要的。要取得成效， 往往需要根据不同建筑区域的实际技术和体制情况进行一定程度的本地化。即使是 建筑物的年份相近，其结构、热量需求和其他条件上仍然经常会存在较大的差异， 业主也会有不同的意见和要求。对整个市区采用统一的标准，包括统一的措施、预 计补助额，而不根据建筑区域的实际情况灵活制定，这样的做法是不可取的。其他 国家经常采用的一种实施方法是由节能服务公司与业主合作，通常通过相关地方组 织，从基于城市总体规划的可选方案中开发一个个性化方案。这些公司具有能源审 计的技术和经验，其投资有合理的回收期。通过与房主和房屋管理人员沟通也可以 获取专门的经验。 3.81. 其他组织上的挑战来自一些房屋要保留传统的垂直供热管道系统。供热公司 用于供热量计费的主热量表应当是整个建筑物层面上的， 要不然就要进行彻底翻修， 将其转换为横向管道，但许多居民并不赞成这样做。而使用各种方法对单个房子份 额进行分摊，可能还是要由房屋管理公司或类似机构完成。 加强政府在推动建筑节能改造中的作用 20 公式为 B=b x [ (0.6 x R1+0.3 x R2+0.1 x R3) x 70% +R x Ec x 30%] x Pc 其中 B 是最终补助， b 是基于气候的基准补助（严寒地区：55 元/平米；寒冷地区：Y45 元/平米); R1 是 封闭结构的改造 面积；R2 是室内供热系统的改造面积；R3 是温度控制的改造面积；R 是总的改造面积；Ec 是能效 系数，对于 15-20%、20-30%及 > 30 或>40%的能效该系数分别为 0.8、1 及 1.2 ，取决于是在热源 处还是在分站进行测量。 Pc 是进度系数， 即 2010 年前完成改造= 1.2， 2010 完成= 1，2010 后完成 = 0.8。（Cai 等 2009） 30 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 3.82. 建筑节能的许多方面，尤其是以供热量为依据的供热计费制度的实施及既有 建的节能改造，目前需要在各地方研究多种技术和体制上的创新解决方案。北方的 省级政府非常适合推进这种改革，途径包括： （1）大力支持市级及以下地区的具体 试点项目的开发； （2）认真总结其他省份乃至国外的经验，向地方有关机构推介相 关案例；（3）向其他地方宣传省内成功的试点案例，实现方案的推广；（4）收集 和分享省内不同城市供热系统改革的成功经验及供热公司的成本和业绩。以下是研 究小组的一些具体设想：  尽快由省级政府在几个城市中对以供热量为依据的供热计费制度的实施提供 集中的政府支持，为进一步扩大实施积累经验；  支持在市一级进行相关措施的试点，以在设计审批后、最终建筑物验收前对 建筑的节能合规性进行更为系统的检查；  至少选定的一批省级政府新建建筑采用高导热性能标准，使用经过认证的节 能材料，并进行严格的节能后评估和评级，为建筑业树立榜样；  对结合既有建筑节能改造和以供热量为依据的计费制度改革两个方面的地方 创新项目试点提供大力支持。政府可组织住宅小区开展项目策划比赛，策划 项目要结合两个方案的实施，由政府提供高额补助支持；  推广采用现代建筑能源管理系统(BEMS）。通常这些系统涵盖所有形式的能 源利用，并有节能服务公司的参与；  推进供热系统改革经验交流。 3.83. 省级政府的另一个重要职责是确保优质设备能发挥关键的用途。举个重要的 例子，如热量表。要确保质量最好的热量表能够在省内以合理的价格购买到，不仅 要关注质量标准的执行情况，还要在初期发放补贴，使高质量的热量表能够进入地 方市场。 E. 发展节能服务业 3.84. 在中央的大力支持下， 很多省正在努力发展当地节能服务业。 节能服务业包 括独立的公司和研究机构，业务领域涉及能量审计和测试、咨询、节能技术推广、 节能项目设计、评估、施工管理和运营、节能项目和能源管理培训、节能量监测和 审核， 和/或协助节能项目的融资等。有时，该行业也被称为“节能中介组织”或“第 三方”。节能服务业的蓬勃发展对于建立节能长效机制具有重要意义，尤其是通过 市场交易机制。 3.85. 各省节能服务业目前面临的一个紧迫任务是完成千家企业节能行动及其他 省级政府和当地政府重点耗能企业节能行动的能源审计工作。省级政府部门通过利 用各方资源，开展能源审计培训，加强审计队伍能力，以满足能源审计工作的需求。 很多省对相关能源审计专家小组进行了备案，并开始开展一些正式的组织工作。以 云南省为例，云南省政府对省内节能服务机构进行了识别、筛选、培训和评估，公 布了云南省共计 40 家合格机构可为省“双百”重点耗能企业项目提供能源审计服务， 31 加快推进中国省级节能工作 “双百”项目可为重点耗能企业完成必要的能源审计工作提供财政补贴 (NECIDC, 2009b)。 3.86. 高质量的能源审计非常重要。但目前节能服务机构需要进一步增加以下服务 项目：（1）确定节能项目优先次序；（2）完成项目可行性研究；（3）将投资项目 打包，为企业和金融机构提供便利；（4）协助完成融资工作；（5）协助项目实施。 很多不同类型的服务模式非常适合中国的实际情况，比如合同能源管理。2004 年到 2008 年间，合同能源管理在中国迅速发展，2008 年，中国节能服务公司的合同能源 管理项目的总额达到约 15 亿美元。2007 年，工业项目占中国合同能源管理项目的 近一半，占合同投资总额的 3/4。虽然从一定意义上讲，节能服务公司几乎遍及全 国各省，但目前仍然主要集中在半数的中国省份21。 3.87. 一些省份对当地节能服务业的重要性进行了评估， 并采取了具体措施支持其 发展，而其他省份还没有开展类似工作。以山东省为例，2008 年，山东省政府发出 通知，强调发展节能服务业的重要性，肯定了节能服务业在政府和企业之间承担的 中介作用以及推动建立市场机制的重要性， 并提出到 2010 年发展一批核心高水平节 能服务公司的目标。 到目前为止，山东省共有 66 家能源审计公司和清洁生产咨询公 司(DEUMC 2009)。 3.88. 在未来几年中， 地方节能服务业的发展需要更多的关注和支持。这个行业独 立于政府重点耗能企业的监督和管理网络，但能够为其提供支持。由于“十一五” 规划的前 3 年间，经验丰富的节能专家为数不多，加上本行业从业人员有时会被政 府监管系统吸收，节能服务业和政府监管系统都有待建设。除了专业技术知识外， 节能服务业还需要一定的财务和商业技能。展望未来，一个关键问题是如何进一步 推进政府在重点耗能企业节能行动方面的工作，使其能够促进当地节能服务业的长 期发展(见第 4 章，第 4.27-4.32 段)。 F. 节能财政激励措施 3.89. 政府的财政激励政策对节能投资行为有着重要的影响，主要包括补贴和奖 励、定价政策和税收政策。各省目前普遍采用的财政激励措施总结如下。 政府节能投资补贴和奖励 3.90. 通过省级政府拨付中央财政资金。2007 年，中央设立了节能减排专项资金， 当年划拨的预算为人民币 235 亿元（约合 34 亿美元），由财政部负责管理。2007 年，共计划拨节能专项资金人民币 90 亿元，包括用于节能研究与开发、技术示范和 鼓励重点节能项目投资的资金。2008 年，专项资金的额度有了大幅增长，达到人民 21 作为中国发展合同能源管理产业的合作伙伴，自 1997 年开始，世界银行和 GEF 一直发挥着重 要作用。更多信息请咨询国家发改委的 WB/GEF 节能项目管理办公室和中国节能协会节能服务产业 委员会(www.emca.cn)。 32 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 币 423 亿元。2009 年的预算又进一步增加到人民币 495 亿元（73 亿美元），比 2008 年增加了 17% 。预算的逐年提高主要是由于政府为应对 2008 年到 2009 年间的全 球金融危机制定的经济刺激政策。 3.91. 中央节能减排专项资金中节能部分主要用于鼓励重点节能项目投资。 涉及领 域包括“十一五”规划中的 10 大重点节能工程中的 5 项：燃煤工业锅炉改造、余热 余压利用、节约和替代石油、电机系统节能和能量系统优化工程。项目奖励与获批 项目所取得的节能量直接挂钩。中国东部地区开展的节能项目，年节能能力每提高 1 吨标煤，可获得人民币 200 元（29 美元）的奖励；对相对贫困的中西部地区的企 业，年节能能力每提高 1 吨标煤可获得人民币 250 元（36 美元）的奖励。这大约占 一个典型节能项目总投资成本的 10%-20%。企业需向省级政府提出申请，审批之后 上报到中央进行最终评估和审批。此次奖励计划较之前提供投资补贴的计划有了较 大的调整，只面向拥有完善的能量计量和监测系统的企业，并且必须能够证明通过 实施已批准的节能技改项目节约了至少 1 万吨标煤。 3.92. 另一计划则为符合条件的项目提供更为传统的投资补助，占投资成本的 12%。但是企业不能为一个项目同时从这两个计划中获得资金。 3.93. 省级和当地政府专项资金。大多数省级政府（不是全部）都设立了自己的 节能专项资金，或节能减排专项资金，并由省财政厅负责管理。划拨给节能项目的 专项资金主要用于支持节能技术研发、新型节能技术和产品的示范和推广、支持重 点节能项目的实施、信息传播、奖励在节能工作中取得突出成就的集体和个人等。 一些省政府效仿中央，以奖励的形式把投资支持和实际节能成果直接挂钩，但是针 对的是节能量小于 1 万吨标煤而无法申请到中央奖励资金的地方重点节能项目。一 些省份则把这些资金用于支持某些地方重点耗能企业的节能项目，其他省份则用这 些资金进行当地节能机构的能力建设，或在政府部门开展节能项目。 3.94. 2000 年，山西省在中央节能专项资金设立前，率先设立了省级专项节能资 金。2007 年，总计 7.28 亿元(1.07 亿美元)的投资支持流向了 180 个重点节能项目， 其中 5.2 亿元来自省级预算， 2 亿元来自中央，另外 800 万元来自新型墙体材料专 项资金。此外，还有 200 个建筑节能项目获得资金支持。一些地级政府也提供配套 专项节能资金。例如 2007 年晋城市节能专项资金的财政预算为 2 千万元 (SASS 2009)。 3.95. 2007 年，山东省在几个项目上投入的节能专项资金达到 2.61 亿元（3700 万 美元），其中包括用于 3 个省级专项“节能 100”项目的资金 1.3 亿元；用于重点节 能技术研究和开发的资金 4740 万元；另外 3060 万元资金用于奖励提前淘汰落后产 能(DEUMC 2009)的企业。2008 年，虽然省政府大幅增加此专项资金的预算投入， 实际支出却减少到 1.89 亿元， 这是因为前一年结余资金和当年增加的划拨资金都有 所减少。另外，资金用途也有了变化，而研发资金大幅增加到 1.09 亿元，占 2008 年专项资金支出的 58% (见表 3-6)。 33 加快推进中国省级节能工作 3.96. 与中央年度专项资金一样，省级节能专项资金主要来自省级政府年度预算拨 款。因此，资金可能出现一定的波动和不确定性，这取决于省级预算的总体情况和 年度工作重点的变化。跟其他国家一样，这带来了有关节能资金来源的稳定性和可 持续性的担忧。第 4 章将深入讨论此问题，并提出如何提高专项资金支持项目的节 能效果的建议。 表 3- 6：2007 年和 2008 年山东省节能专项资金 2007 2008 节能项目的财务预算 (百万元人民币 (百万元人民币 ¥) ¥) 计划 300 188.8 前一年结余 150 38.8 当年预算 50 140 当年省财政收入的节能预算比例 0.23% 0.59% 额外划拨 100 10 实际支出 261.2 188.8 支持 3 个―节能 100‖项目 130.0 太阳能收集系统的财政补助 27.0 20.2 支持重点节能技术研发 47.4 109.0 奖励淘汰立窑水泥生产线 30.6 奖励淘汰立窑水泥生产线和焦炭产能 39.6 奖励支持节能和提高公众节能管理能力 26.2 16.6 回收旧家电和电子产品 3.2 资料来源：DEUMC 2009 年。 3.97. 集体和个人奖励。一些省份把节能专项资金中的一小部分用于给在节能工 作中做出突出贡献的地方政府部门、组织、企业和个人的专项年度奖励。例如，山 东省 2007 年实行了《节能奖励办法》，包括颁发给被选组织、企业和项目的人民币 100 万元的“杰出贡献奖”和 5 万元的“优秀奖”，选择标准与节能效果直接挂钩。 例如，企业杰出贡献奖要求单位产品能耗保持国家先进水平达 2 年时间，年节能量 应该在 40,000 吨标煤以上。2007 年，山东省颁发了 5 个杰出节能企业奖和 5 个杰出 节能项目奖（如高效太阳能集热技术）。 能源定价政策 3.98. 虽然省级政府可以对电价和石油产品价格进行一定的调整，但其基础价格仍 然是由中央确定的。对于煤炭，一些主要消费类别的煤炭价格由中央政府控制，但 许多其他产品的价格完全由市场决定。供暖价格和地方生产的城市煤气价格则由各 市决定。 3.99. 2004 年中央政府推出一项新政策，允许各地根据政府产业结构调整的分类， 针对特定工业行业制定差别电价。下面简要介绍这项旨在鼓励产业结构调整和节能 的政策。 34 第 3 章：中国目前实施的省级节能项目 3.100. 差别电价政策。 这项政策是根据 2004 年国家发改委的指导方针制定的。 政策允许根据能源密集程度对企业征收差别电价，涉及以下 6 个高耗能行业：电解 铝、铁合金、电石、烧碱、水泥和钢铁。2006 年，又加入了黄磷和锌冶炼行业，共 计 8 个行业。如 3.45-3.48 节所述，政府的产业结构调整政策把企业分成四大类：鼓 励、允许、限制和淘汰。这项新的差别电价政策要求对限制类企业用电每度多征收 5 分钱（0.007 美元/千瓦小时），对淘汰类企业每度多收 2 角钱（0.029 美元/千瓦小 时） 。对于这些用电企业来说， 相当于平均电价增长了 10% 和 30%左右(Price, Wang, 和 Jiang 等 2008)。表 3-7 提供了国家发改委制定的各年度电价涨幅。2004 年有 30 个省份开始实施此项政策，覆盖大约 8000 个企业。 表 3- 7：入选高能耗行业的差别电价标准 （人民币 元/度） 2006 年 2006 年 2007 年 2008 年 行业 9月 10 月 1 日 1月1日 1月1日 电解铝、铁合金、电石、 淘汰 0.05 0.1 0.15 0.2 烧碱、水泥、钢铁、黄磷 和锌冶炼 限制 0.02 0.03 0.04 0.05 资料来源 ：NDRC 2006。 3.101. 2007 年中央对这项政策进行了调整，允许省级政府保留来自差别电价政策 的收入，并把这些收入用于支持地方产业结构调整和节能项目。这个调整刺激了省 级政府执行政策的积极性。此外，取消了之前国家和地方为高耗能行业提供的所有 优惠电价政策，这对某些工业行业来说是个重要措施，比如氨肥生产。 3.102. 这里有一个具体实施案例。云南省于 2004 年开始实施差别电价政策，并于 2006 年把这项政策推广到其他几个能量密集型行业。 因为云南省黄磷产量占全国总 产量的 50%左右，所以将此项政策扩展到黄磷行业非常重要。而差别电价政策可能 给企业带来重大影响。根据黄磷生产企业云南马龙工业集团的估算，在年产量和使 用设备不变的情况下，2006 年淘汰类设备的电价每度增长 5 分钱，限制类设备电价 每度增长 2 分钱，年度生产成本则增加人民币 1 千万元，占该企业 2005 年利润的 45%22 。 差别电价政策产生的收入成为云南省专项节能的重要资金来源， 这些资金 被用于多个节能项目。 税收政策 3.103. 税收政策通过增加耗能成本或降低节能投资成本的方式，为节能投资和行动 提供强有力的激励。中国已采用多项税收政策调整产业结构，推动能源投资，鼓励 节能行动。 22 资料来源：云南高能耗企业将偿付更高电费，5 分/kWh，参见网站： http://www.powerproduct.com/news/1795.html. 35 加快推进中国省级节能工作 3.104. 调整工业结构的税收政策。自 1985 年引入出口退税政策以来，国产产品在 国际市场上的竞争力进一步增强， 尤其是 2001 年中国加入世贸组织后。 但高耗能企 业出口退税政策加快了重工业的增长速度，与政府有关节能政策以及向高附加值和 低能耗工业结构转型的政策相悖。因此，2006 年 9 月，财政部降低了附加值低的高 耗能产品的出口退税额。钢铁行业退税幅度从 11%降到 8%，水泥行业从 13% 降到 8% ，玻璃行业从 13% 降到 11%，有色金属行业从 13%降到 5%、8%或 11%。2007 年 4 月，政府宣布再次取消或降低大部分钢铁产品的出口退税幅度。2007 年，政府 又取消了 553 种高能耗、重污染产品的出口退税 (Price, Wang 和 Jiang 等 2010)。 3.105. 省级政府在其授权范围内，利用多项税收政策，吸引高新技术行业并鼓励节 能投资。税收工具包括减免所得税、特定种类退税、允许特定投资或采购设备加速 折旧等。例如，山东省允许生产政府鼓励的节能、节水和节能产品的关键设备加速 折旧。对于存在缴税困难的节能和节水企业，山东省也允许减免城市或乡镇的土地 使用税，或者在某些情况下，减免节能或节水企业的房产税。 3.106. 节煤税收政策。征收煤炭资源税是鼓励煤炭节约的一个重要工具。自 2004 年以来，中央政府允许大部分省份提高煤炭资源税。一些省份也针对环境和社会影 响设立了煤炭附加费。 经中央政府批准，2007 年山西省设立了煤炭可持续发展基金， 资金来源是省内所有煤炭生产企业的附加费。其中动力煤附加费为人民币 5-15 元 / 吨，无烟煤人民币 10-20 元/吨，炼焦煤人民币 15-20 元/吨。2008 年附加费收入达到 人民币 146 亿元23。这为节能和环境保护投资提供了重要的资金来源。 3.107. 鼓励节能采购行为的税收政策。2008 年中国调整了汽车销售税率，提高大 排量汽车的税率，降低小排量汽车税率，预计未来会对多种高耗能产品征收额外税 金。 23 资料来源：http://www.sxgov.cn/comment/comment_content/2009-03/27/content_56607.htm 36 第 4 章：未来五年的问题和挑战 第4章：未来五年的问题和挑战 4.1. 第三章阐述了各省目前实施的主要节能行动。本章重点讨论随着各项行动的深 入开展，中国将要面临的问题与挑战。 4.2. 本章第一节将阐述中国需要结合行政手段与市场手段来推进节能工作。第二节 简要探讨未来几年中国进一步提高行政管理水平和加强能力建设的必要性与方法。 第三节指出应扩大能效项目投资的市场需求。最后两节阐述了省级政府工作的两个 关键问题：进一步促进重点企业节能减排和提高节能专项资金利用率。本章结合了 大量国际项目经验。其他值得探讨和分析的主题将在今后的深入研究中阐述。 4.3. 课题研究小组在第五章提出的建议大部分来源于本章的分析与探讨。 A. 行政与市场双管齐下促节能是中国的现实需求 4.4. 中国省级节能工作取得重大进展，行政管理体制发挥了极其重要的作用。“十 一五”期间节能目标责任书为地方各级政府组织重大节能工作来降低地区能源强度 提供了强大动力，其中包括调整经济结构和实施节能改造项目。依据节能的法律法 规，政府与企业间的节能目标责任书及相关报告、节能监察、能效对标及能源管理 体系等措施，奠定了政府与企业在节能工作上的关系基础。强制性的节能目标能够 鼓励企业积极采取行动并展示成果。该制度还为公共事业部门与企业之间的持续对 话和相互支持提供了渠道。中国日益成熟的管理工具也发挥了关键作用，其中包括 能效标准和规范，以及政府利用对新建投资项目的审批权力为能效政策提供支持。 其它国家也在不同程度地使用管理工具，中国正创造性地提高工业最低能源绩效标 准，利用行政手段提高电价，甚至吊销高能耗工厂的营业执照，将能效评估纳入上 马工业项目的审批程序。 相关职能以及行政措施和市场体制的一体化 4.5. 中国提高能效的主要行政措施是---强制性的目标、规章、规范和旨在确定最低 绩效水平的标准。为满足节能目标，这些行政措施发挥了关键作用，但也存在缺点 和局限。例如，许多规章旨在消除高耗能技术与工艺，但不能有效地鼓励最高效创 新型方案的应用。目前，强制性节能目标制度“十一五”节能规划中起到了重要作 用。但其内在矛盾日后可能凸现。例如：目标指定标准化，行政导向及经济模式创 新。 4.6. 标准化目标和差异化目标。 从管理方面来讲，确立公平的标准化目标是最简 单的做法（例如，对行业施行相同的节能率）。但是各地区，特别是各企业的经济 合理的节能潜力千差万别。“一刀切”的做法反而有失公平，给一些企业造成过重 37 加快推进中国省级节能工作 负担，节能任务无法完成24 。根据地区或企业的实际情况制定差异化目标可能会取 得更好的效果。然而，原则上这一方法是可行的，但会给行政管理工作带来很大困 难。在这两个极端之间实现最佳平衡，是一项重大挑战。 4.7. 行政管理。 制定目标时，允许地方政府行使更多的行政管理权，体现灵活性， 但也可能导致不公、主观和独断。具体化的目标需要更多的行政管理，同时提高了 目标监测和实施的精确度。适当地增强行政管理也需要更多技术支持。 4.8. 引起经济扭曲。 实施复杂目标系统，可能会产生一系列潜在的扭曲现象。工业 领域常常会产生问题，例如，地方政府建设了大型的先进热电厂或洗煤设施，使国 家受益， 是否还要受到惩罚？企业的单位产值能耗目标，会导致产品结构发生变化， 这会极大地削弱企业的相对优势。施行一般性的单位产值能耗目标，一些企业将不 得不采取高成本低收益的投资行为，而另一些企业在节能工作方面将会继续持消极 态度。 4.9. 依靠市场力量实施节能投资避免了这些问题，具有经济效益优势，但单纯依靠 市场力量存在弊端。市场以有效的动态方式分配资源，市场价格和其他市场信号也 能够恰当地反映出社会成本和效益。市场这只“看不见的手”充满活力，在推动中 国能效提升方面发挥了巨大优势和潜在效力。但要在政府密切关注的能效市场领域 落实最佳市场信号来促进投资并非易事。 4.10. 能源价格作为重要的市场信号，可鼓励能效大幅提高。在中国，能源定价政 策基本与能源供应成本挂钩。利用能源定价工具，提高定价水平，引导市场更加符 合国家目标和政策，为建设能源资源节约型社会做出贡献。换言之，将环境、能源 安全等外部成本在政策中加以明确，通过能源价格体现出来。利用能源定价工具存 的优缺点已在其它章节中予以讨论和研究， （请参见下文 4.39-4.43） 此处不再赘述。 。 4.11. 能源定价是一项强有力的工具，但仍存在许多顽固的障碍，包括信息缺失、 对低运营成本投资项目的偏见、最初交易成本过高等。使市场无法有效地吸收高收 益的节能投资。按现行价格计算，中国许多节能项目利润丰厚，但未能得以实施。 甚至在一些产业，如建筑物能效行业出现了严重的市场失灵。经验表明，发挥市场 调节作用的同时还要进行必要的监管。能效项目的内部收益率非常高，但出于种种 原因，人们对实施此类项目的兴趣并不大25。 4.12. 在开展节能项目的过程中，仅仅依赖定价和自由市场的力量远远不够。例如， 许多欧洲国家都采取了积极的能源定价政策与配套规定和行政管理措施相结合的办 法，取得了良好的效果。欧洲和北美国家的节能项目采用一整套定价和监管激励措 24 为避免出现过多的标准化目标有失公平或者不可能实现的情况，自然的趋势是设定几乎每个单 位都能完成的目标水平，这样就使得目标水平只会鼓励其余大部分企业取得很平庸的成果。 25 深入讨论，请参照 Taylor 等 2008 年。 38 第 4 章：未来五年的问题和挑战 施的同时，努力利用市场力量将能效投资转化为收益，致力于项目设计和实施方法， 以增强市场活力，提高经济效率、竞争性动力和可持续性优势。 4.13. 调研小组认为，在中国，行政管理措施在提高能效和能源定价政策方面发挥 了关键性作用。监管和定价工具之间应达成怎样的平衡，形成怎样的结构，在国际 上都是一个饱受争论的话题。目前中国实行市场经济，正努力利用市场力量促进节 能投资和节能行为。这对于高效地实现持久和可持续的节能至关重要中国政府尤其 省级政府应该关注： 如何促进节能产业有效的市场化运作。下文中 C 部分( 4.25-4.47) 主要阐述该主题。 4.14. 中国各省需要对不同项目概念和机制开展试点，以完善行政监管和市场力量 的结合。一些领域需要省际间的标准化——例如数据收集协议。另外一些领域则需 要创新，各省可互相学习彼此的经验。 B. 强化组织结构，改善能效行政促进体系 4.15. “十一五”计划的前四年，各种规定、规范、标准和企业基本节能目标得以 贯彻落实。 该行政体制涉及范围极为广泛。 为确保下个五年计划能够取得进一步的 成果， 行政体制建设重点着眼于高质量的执行力。这需要大量投资于能力建设，时 间跨度大，涉及范围广。省政府在项目执行过程中扮演着核心角色，上述投资要求 也主要针对省政府而设定。 4.16. 高质量执行力的一个重要方面为：公平公正而持续地贯彻执行现有和新增的 重要规范、标准和规定。每套规范、标准和规定的贯彻执行都有各自相应的要求及 详细的程序，以保证良好的效果。每套文件都具备员工和专家人员的组织结构和能 力要求。对于重要项目的能效评估（第三章，3.58-3.60），高质量的执行力需要综 合详细的程序及适当的采取专家意见。评估该程序和专家意见是否得当的方法是： 对项目建议书大范围修改的程度进行评估。 自 2010 年 2 月以来，市级政府对新建建 筑节能规范进行了修订。 但实际建设效果与建设要求之间仍存在差距。 验收程序及 对验收单元中能效问题的理解与经验需要相应的支撑。贯彻执行国内工业设备最新 能效标准，还有许多工作要做。并作为新的政企节能责任体制的重要组成部分。许 多企业至今甚至尚不清楚某些最低能效标准。 4.17. 高质量行政执行体制的另一个重要方面是： 改进重点耗能企业的总体节能目 标体系。更多内容，请参阅第 D 节（4.48-4.79）。下个五年计划的两大关联主题： 其一，进一步协助企业自主计划、管理并执行节能措施（政府将逐渐扮演间接的监 督角色）； 其二，提高企业节能目标的差异化。二者都要求进一步开展能力建设。 目前有 15000 多家企业需提高员工正确处理能源管理问题的能力，提高能效服务产 业的能力如高质量的审计及其它技术服务。政府工作人员及与相关部门专家储备需 充足，了解并能够熟练处理企业能效问题，否则新体制改革无法正常发挥作用。 最 后，致力于投资企业新型能源利用系统，统一的标准化的数据收集与报告系统和协 39 加快推进中国省级节能工作 议，数据分析及数据校核系统。否则企业目标定位将无法用科学的方法完成；能源 管理的优先级将无法正确评估；相关进程也将无法正确监控和评价。 4.18. 加强执行力能力建设需要做到以下三点：（1）提高工作人员的相应能力（人 力结构调整并提高工作人员素质）；（2）进行信息交流，特别是新技术及方案经验 方面的信息交流；（3）开发新型企业能源利用数据收集、报告、监测、验证和分析 系统。 4.19. 员工培训。国内各省份（以及国外）普遍缺少能效领域的高素质人才，供 需严重失衡，为了提高政府、服务机构和企业能效领域人才的能力，需要大力开展 培训活动。“十一五”期间，国内各省份开展了大量的培训，成果显著。但该项任 务任重而道远, 我们还需继续努力并进一步扩大培训范围。许多省份如山东、山西 和江西的县级政府节能监督单位缺乏高素质的能效人才也是亟待解决的重要问题。 许多新能效技术服务机构日益兴起，其对技术、知识、国内成功的方法和商业模式 的认识理解参差不齐。如果新的企业节能责任体系能够有效运行，则确保高素质的 企业能源经理人员配备到位则尤为重要。 4.20. 许多国内机构能够提供重要的指导、专家意见，质量控制系统。大部分的设 计及培训计划需要在省级层面进行实施。其中短期的工作重点是：通过短期研讨会 和培训课程达到具体要求，例如：传授理解新规定和计划，介绍新技术方法。但还 需为员工未来发展做长期努力，例如：与学术机构建立伙伴关系，培训员工成为能 效专家；或者开发新课程。国外某些机构具有多年的能效技术培训经验，例如：日 本节能中心及其地区办事处。 国内的省份可以考虑向这些机构获取相关模型及创意。 4.21. 信息交流。省级政府的信息交流包括：（1）与其他省份进行经验、新方案 设计和执行理念的学习与交流；（2）为企业和服务机构之间的技术交流创造机会。 4.22. 尽管国外经验十分重要，最宝贵的经验和理念来自国内其它省份。例如，美 国 50 个州政府运营节能方案的专家意见、经验和理念主要借鉴其它各州。1986 年， 这 50 个州联合成立了美国国家州立能源官员协会（英文简称为：NASEO），作为 促进州际交流的永久性组织。美国国家州立能源官员协会的宗旨为：协助促进改善 国家能源方案政策的效力和质量， 提供政策建议和分析， 共享各州的成功案例和经 验，并作为国家智囊团。美国国家州立能源官员协会还负责定期编制最佳实践案例 研究及各州能源方案年度汇总。此外，还负责组织召开各种会议和研讨会26。 4.23. 地方企业和节能服务机构特别希望能够有机会学习更多的新技术。省级政府 最好能够继续发挥其号召力，组织开展相关活动，帮助地方机构参与到地区性或全 国性的活动中去。 26 在美国，节能也是各州能源办事处普遍关注的重要领域之一。 相关详情，请参看 www.naseo.org。 40 第 4 章：未来五年的问题和挑战 4.24. 数据收集、报告、监测、核证和分析系统 。中国的《节约能源法》要求： 所有的重点耗能企业需向政府部门汇报其能源利用情况。获取企业能源利用的可靠 数据对于监测及评估节能改造进程尤为重要，否则企业节能责任体系将无法正常发 挥功能。目前，中国各省份正在建立在线能源消耗报告系统，作为监测监督工具。 为加快建立这一系统，研究小组建议如下：  首先，对收集到的数据进行质量控制。通常重数量不重质量的数据收集，最 终导致大量的无用数据。初期系统硬件和报告协议的设计相对简单；重点在 于报告的数据内容。  能源和产出的财务管理需标准化， 否则不同企业间的数据会失去可比性（参 见 4.68~4.70）。需要制定、测试并发布标准化的监测协议，以界定监测内 容、购货发票的备份、数据估算及相关方法。国家相关部门的指导将非常有 帮助。  大多数国家都要求采用严格的措施，以确保企业所提供数据的保密性。不完 善的保密措施将导致前功尽弃。  初期需制定对企业数据的的验证规划及程序。政府相关单位需要对输入数据 的准确性进行调研。验证包括：用科学的随机方法选取企业进行现场调研。 及时贯彻执行验证程序有助于及早发现问题，并展示政府严肃认真的态度。  相关机构的职责需要进一步明确。避免发生重复作业现象。需明确界定各个 部门应负责收集何种类型的数据。  在软硬件系统完全开发和发布前，开展示范项目，测试数据财务程序、测量 程序、数据收集和输入、数据验证和分析。 C. 扩大市场在能效领域中的作用 4.25. 部分企业具备自主实施能效项目所需的融资和专业知识， 通过市场开展能效 项目投资需要具备以下 3 个要素：企业、能效技术/项目专家和金融机构（比如银行）。 能效服务行业的技术与专业知识通过系统化审计帮助确定最佳投资， 评估最佳技术， 设计项目和准备可行性研究，引进融资，并提供采购、施工、运行及维护的相关建 议。地方融资机构为预付成本和节能投资回报（及其它可能的共赢机制）的结合提 供帮助。 4.26. 在中国的大多数地区，能源服务业的能力欠缺，当地银行在能效市场中的参 与度严重不足。通过设定强制性目标和其它行政措施，对支持鼓励企业施行节能措 施和投资产生了显著效果， 但省政府仍需要努力激励企业自主实施节能措施和投资。 以下两节阐述了能效工作需要满足的要求，并就如何满足这些要求提出了意见。包 括中国和其它国家的经验表明，能效服务业的飞速发展和金融机构在能效业务中的 参与不会“自动实现”27。 27 除了下面的内容，关于这些问题的进一步讨论和实际案例研究，请参阅 Taylor 等人的著作 2008。 41 加快推进中国省级节能工作 发展能效服务业 4.27. 能效服务企业也被称为“中介”或 “第三方”组织，负责开展详细的技术 工作、项目打包、项目收尾、项目实施管理、监控和节能措施的评估（请参阅第 3 章 E 节）。在正式实施节能项目的国家，能效服务业都需要在当地的环境下良性成 长。能效服务企业包括在审计、计量、项目设计和/或能效投资方面具备专业知识的 公司；从事合同能源管理的 ESCO 公司、具备能效专业技术的科研院所、大学院系、 项目评估公司和大型能效单元的咨询公司。 还包括提供诊断服务和/或项目设计的能 效设备商，尽管它们常倾向于自身设备的销售。 4.28. 发展需求。企业活动中的技术性工作，包括审计、技术比较及最佳匹配的 选择、项目设计、协助采购、监理等需要能源服务。对政府单位来说，包括能源利 用监测与监督、项目审核与评估、战略评估和其它咨询任务。本段落所谓的发展即 要提高能效服务行业的能力， 满足目前及未来的高标准要求，不仅要扩大行业规模， 还要培养完成高质量工作的能力。 4.29. 能效服务业要致力于开发特定的投资项目，进行包装，使企业和金融机构能 够接受，并协助完成资金回笼。能源服务业需要帮助衔接技术和金融领域，加速推 进项目实施与收尾。企业技术部门单单有技术提案是不够的，还要从商业和技术角 度进行项目设计和包装。例如，分析节能现金流收益无法按照预期实现的风险，以 及如何缓解风险。项目提案需要确定企业财务负责人、外部金融机构和企业技术人 员。除技术能力外，还需要商务与融资相结合的技术与能力。具备这种素质的能效 服务企业不多，只有这种企业，才能使能效投资项目在市场上取得成功。 4.30. “桥梁”的另一个作用是填补项目实施的空白，当银行准备发展能效贷款业 务时需要能源服务公司的服务。很少有银行具备评估能效项目的专业技能，因此它 们需要可信赖的承包商，既能确保项目技术可靠，也能按照银行贷款评估要求来评 价项目的财务风险。 4.31. 有能力进行项目全面包装的服务公司便涉足了合同能源管理。中国各省存在 大量有待开发的、效益较好的能效项目。如果能源服务公司能圆满完成复杂的项目 开发和收尾， 企业自然也就有兴趣通过提供节能履约担保，和/或自行提供部分投资， 以获取更大的利润。履约担保和提供投资能极大提高项目的成功率。 4.32. 省政府在促进能效产业发展方面可以做什么？ 其它国家的一些地方政府把 发展能源服务产业作为其能效计划的一个具体目标看待。美国一些州政府将培养能 效服务公司的能力作为衡量不同节能规划的标准。这样，进行方案设计时，就尽可 能的提高地方能效服务产业发展的积极效果。中国的一些省级政府可从以下几方面 扶持能效服务产业并促进其更快地发展：  利用政府合同制度。各省级和地方政府需要通过能效服务开展各种监督审 查工作，而新型能效服务公司也需要稳定的收入来维持业务发展。如果采 42 第 4 章：未来五年的问题和挑战 购程序与合同设计考虑能效服务产业的发展，那么即使小的调整也可以产 生事半功倍的效果。例如，协助减少新企业的业务障碍，使其有机会参与 小型项目的开发投标活动。此外，国外很多政府都参与能效服务公司 （ESCOs）的合同能源管理活动，为学校和办公楼等公共设施提供能效服 务。实际上，始于上世纪七十年代的公共设施合同能源管理也成为了北美 能效服务行业发展的推动力。虽然在中国推广政府采购合同能源管理相当 复杂，但公共事业与能效服务产业共赢的效益是巨大的。  为公共服务工作提供部分资金。国外一些政府为能源审计能效项目鉴定或 准备工作提供补贴，不仅鼓励了企业完成任务，同时也扶持了能源服务产 业的发展。有些人可能认为在节能法规定的义务下，政府不应再对企业提 供补贴。然而，通过公共资金等方式使得能效服务公司与企业建立关系， 可以开发更新能效投资项目。正如爱尔兰大型产业计划所采纳的方案一样 （详见文本框 4.4）。款项的支付依据项目的财务结账情况而定。  能效服务业务法制化。在中国，各省级和地方政府公开确认能源服务产业 的合法性和重要性十分必要，包括确认合同能源管理业务模式的合法性和 政府对其发展的支持。除此之外，在不同级别上，对不同能效服务公司资 质的确认或认证可以帮助消费者对服务质量建立信心，也可帮助服务公司 提高其资质和扩大其市场份额。但是，资格认证工作要确保考核的公正公 平，使新成立的企业能够积累经验，不被挤出市场。  培训和信息交换。省级和地方政府可组织各种活动，为地方能效服务公司 介绍其先进的分析技术、商业模式以及其它地方的成功经验。同样，也可 以考虑在地方大学和职业学校设立长期的相关领域的基本培训和课程安 排。  节能服务产业协会。推荐设立正规的省级协会，用于交流经验，表达观点 与意见，开拓市场，组织培训活动，发布信息和知识。中国节能协会节能 服务产业委员会（EMCA）是一个能效服务产业的国家级协会，在国家层 面上发挥着重要作用28。 在银行业发展能效贷款业务 4.33. 即使项目和企业的财务状况良好，要想获得地方银行的能效贷款通常也很 难，除非使用资产负债表为简易流动资金融资模式，但对于中期贷款也比较困难。 银行客户一般为创造新产值的企业，对于效益来自于预期的成本节约的商业模式非 常陌生。他们担心小型能效项目过高的交易成本风险很大。 4.34. 如果银行愿意参与能效项目，高效的融资行为需要关注一系列问题，以创造 有效的业务链。项目评估需要关注预期成本节约及其与贷款的关系，而不是产量或 效益增长。如能源价格变化、相关产能变化或不可预见的维护等因素是否会严重影 28 见 www.emca.cn 43 加快推进中国省级节能工作 响项目的节能效益？如何降低这些风险？需要进一步改善现有的评估方法和程序。 另外，银行应与能源服务专家合作来有效开展业务。通常建立长期的合作关系最为 有效。 4.35. 对于中资银行而言，最具吸引力的节能借贷商业模式莫过于为重要客户提供 节能贷款产品，并将其作为附加产品引入到现有的借贷关系中。企业面临节能投资 压力时，会接受附加产品和服务。此外，企业管理层重视成本节约，能够帮助银行 协助参与企业的财务管理。定期对潜在的节能项目进行评估和筛选，并纳入重要客 户名单（比如一年一次），也是能效业务开展的一个有效做法。对于大型企业而言， 其能效进步是随良好的投资机会不断涌现而动态变化的。而对银行而言，则希望通 过循序渐进的方式，在经验的基础上获取收益。 4.36. 有些银行会积极参与能效业务，并将其视作拓展新客户和新业务的一种方 式。 4.37. 然而，国际经验表明，银行和节能团体之间很难有所呼应，因此应努力协助 他们彼此了解，互惠互利，推动能效投资的发展。为此，世界银行和国际金融公司 （IFC）已批准了一系列与主要中资银行合作的国家级项目。世界银行与华夏银行 和中国进出口银行正进行项目合作，并正与民生银行洽谈新项目。国际金融公司目 前正进行与兴业银行、上海浦东发展银行以及北京银行的合作项目。 4.38. 省级政府应当如何促进能效贷款的增长？ 对企业施压使其进行节能投资的 同时，省级政府还应当帮助企业与商业融资机构合作，以协助企业获得必要融资。 各省政府可以采取以下措施：  定期召开能效项目融资论坛：经验表明，通过在地方银行、相关政府部门、 能效服务行业以及企业之间建立定期的、能效融资方面的对话机制，可以取 得显著成果。信息交流的重要议题包括各省在节能方面的最新进展、能效融 资出现的新机遇、银行与企业之间能效创新合作成功案例研究、讨论节能贷 款障碍以及克服障碍的方法等。银行须发挥主导作用。  为地方银行发展节能借贷业务提供技术支持：省级政府在一些国际援助下， 会向对能效市场感兴趣的地方银行提供技术支持，帮助它们借鉴其它银行的 成功经验,克服能效贷款中的各种障碍，。不过，这些技术援助需要银行的实 质性认可及结果的目标性。  投资项目准备和/或评估的成本分摊。各省级政府可以通过成本分摊的方式， 协助银行进行详细调研和/或某些新型能效贷款的评估。这对一些前期成本较 高的创新非常有效。例如，一些银行开始考虑节能贷款并对此进行详细调研， 或希望进入能效市场的新领域。其中可以考虑让政府来承担部分费用，支持 能效服务行业来推动以上工作（这有助于推动该服务业的发展）。  进一步探索与政府投资奖励机制的衔接关系。对政府财政部门、地方银行以 及重点企业而言，进一步探索现有政府投资奖励机制具有一定的意义（详见 44 第 4 章：未来五年的问题和挑战 第 3 章, 段落 3.70-3.73），推动大型能效项目商业贷款融资发挥更大的作用。 例如，贷款银行在特定条件下可设立相关奖惩款项，减少其它贷款的部分担 保要求，以改善回款与项目执行。 能源定价和能效财政激励措施 4.39. 能源价格水平和结构对能效投资的激励措施与行为有深刻影响。在制定能源 价格政策时，需考虑多方面的问题。从能效的角度并不复杂，较高的能源价格会推 动节能投资，鼓励节能行为，而较低的能源价格会削弱对能效的兴趣。经验表明， 能源定价是一个强有力的工具。此外，维持重点能源产品的高价格，包括使用税收 手段，会产生更大的间接的或“生命周期”的能效收益。29 4.40. 在中国，能源定价，尤其电力和油的价格水平以及部分煤炭定价，主要隶属 于中央政府。地方政府具有一定的自主权，但没有上级具体政策指导的情况下，往 往难以增加其他附加或税收政策，主要是担心在其它地方保持价格水平不变的情况 下，提高价格会产生竞争劣势。相关国际经验和中国的情况描述可参阅其它分析报 告中30。然而，一些国家现有的能源税收与能效工作结合在一起，这种做法可能对 国内各省级政府有所启示。 4.41. 许多国家如今都在引进和/或者增加不同的能源或碳排放税收政策，并以此 作为工具来促进能效和清洁能源发展。其中包括电力附加费，石油产品及其它燃料 附加税，碳排放税，以及碳排放购买许可。目的在于通过返还部分收益给能源消费 者，以减少该政策对消费者产生的潜在负面经济影响。，比如英国的气候变化税项 目的大部分税收收入被返还给了纳税人，作为对他们对国民保险基金贡献缴费的补 偿（见文本框 4.1）。除了基金返还，该税鼓励了碳减排， 因为气候变化税是基于 个体耗能企业的，而基金返不是。在一些案例中，税收收入的大部分被用来为资助 能效或清洁能源发展项目，而且通过特殊的政策“返还”给纳税者，减少了因税收 而带来的能源成本增长。在美国的许多州，各种能源税收收入被指定用于帮助低收 入群体的节能活动，同时缓和其各种附加税收压力。另一种方案是退还与政府签订 节能协议并且达到节能目标的纳税者所缴税额。该方法作为激励企业签订类似协议 并达到节能目标的良好手段，已经在英国、丹麦、荷兰得到实施，并正在被其他国 家所考虑。 29 “间接”或“生命周期”的节能包括节约其它商品蕴含的能量，即提高了能源使用效率，间接 达到节能的目的。欲了解关于中国“生命周期”节能的重要性和巨大潜能，请参阅倪维斗等人所著 《我国节能的几个战略问题》一文，刊于 2009 年 7 月份的《中国能源》（仅有中文版）。 30 近期相关报告请参阅‖十一五‖中期回顾，赵建平等编著（世界银行，2008） 45 加快推进中国省级节能工作 文本框 4. 1：英国气候变化税和气候变化协议 定义。气候变化税是英国气候变化项目中的一个重要组成部分。该制度适用于工 业、商业、农业和公共部门。英国气候变化项目于 2000 年设立，目标在于配合实 现英国在《京都议定书》中承诺的 2008-2012 年期间比 1990 年减少 12.5%温室气 体（GHG）排放，以及国内 2010 年二氧化碳排放量比 1990 年降低 20%的目标。 机制。该税适用于除家庭及交通部门以外的大多数能源使用者，。利用新可再生 能源电厂和热电联产免征气候变化税。迄今为止，气候变化税的税率一直稳定在 电力0.43便士/千瓦时，煤炭0.15便士/千瓦时,天然气0.15便士/千瓦时。自2007年4 月1日起， 英国政府宣布该项税收的税率将根据通货膨胀情况逐年递增。税收收入 用于抵扣雇主单位向国家保险机构的缴纳比例的方式，返还给赋税者，并利用该 收入成立基金项目，支持激励能效和可再生能源的项目。 与企业气候变化协议的联系。能源密集型企业如能签署由政府发起的《气候变化 协议》（CCA），则可降低其气候变化税的税率。通过参与签订该协议，能源密 集型产业设立了节能目标，凡是达到这些目标的企业均可享受80%折扣的气候变 化税优惠。共有来自44个行业的约5000家企业和10000个工厂签订了各自的《气候 变化协议》。《气候变化协议》目标是截至2010年减少250万吨碳排放（约920万 吨二氧化碳），这一数字是无《气候变化协议》的预测节能量的10倍。超额完成 节能目标的企业可以根据英国排放权交易机制与其它未达标企业进行交易。 参考文献：Price, Galitsky, Kramer 和 McKane 2008 年。 4.42. 一旦各省级政府有权征收某些类型的能源税，他们也同样会考虑采取类似手 段将税收返还到纳税者手中，并希望能够更好的鼓励或支持节能工作。这样既稳定 了税收，又可以进一步加强能效推广。 4.43. 总而言之，采取各种财政激励措施，如允许加快折旧或其它利税率、对高效 设备的购买实行退税、关税的特殊待遇等，都可以间接的改变及降低投资成本。并 作为促进节能的有力工具。这也特别值得各省在中期客观地考虑权衡，评估不同措 施的成本和收益。 节能效益商品化 4.44. 节能“商品化”正日益成为国际趋势，它促进了市场在产生节能效益方面的 作用。商品化促进了节能交易开展。中国许多能源服务公司（ ESCO）所实施的合 同能源管理模式，已包含了一定的节能商品化：一份合同能源管理合同定义了一份 节能商品，并实现了与业主之间的交易。相互间对节能商品的确定，帮助了能源服 务公司进行业务拓展或获得融资。在国际上，许多政府和公共机构越来越重视把节 能效益作为规定的商品，以达到获利最大化（见 4.82-4.92）。最后，企业承担节能 的义务（或降低碳排放），可能会通过购买核证的节能效益商品来履行该义务。规 46 第 4 章：未来五年的问题和挑战 定、认证和买卖节能商品这一市场在国际市场内外正发展壮大，在中国也存在巨大 潜能（见 4.76-4.79）。 4.45. 要成为商品的东西必须易于鉴别——即应明确出可以交易的部分。这是节能 商品化的最大挑战，因为节能效益并不能直接测量：节约意味着不存在能源利用。 实际节能效益只能通过计算采用节能措施后的实际能源利用量与未采用节能措施的 实际能源利用量之间的差值来实现间接测量。两种情形——使用节能措施和未使用 节能措施——需要加以计算比较。 需要考虑的因素有:哪些是测量的，哪些是估计的， 需要在各个参与方之间进行约定。计算的精度需要依据交易对其的要求。 4.46. 需注意的是，促进设备或过程能效并不等同于产生节能效益。实现节能效益 需要依靠其它因素——例如，设备使用情况。工业领域，生产线的运行模式尤其重 要。例如，若某企业使用更高效的锅炉替代旧锅炉，但新锅炉却只周期性用于生产 高附加值的订购产品，最终的节能效益可能较少。对建筑而言，天气和空间变化尤 其重要。因此，标准检测和核证制度被用于节能效益的计算，节能确定与监测程序 这些非能效因素将对实际节能效果有很大影响31。 4.47. 测量和核证节能效益，使其成为商品，取决于买家或市场管理者的需求。商 业行为只需满足各方的需求即可。在一些合同能源管理中，如果承担风险，忽略其 它因素，可能只需证实目标设备的节能效果。而在其它案例中，投资者则可能会注 重影响实际能源成本及现金流的所有因素。对于那些关注公共资金可能带来多少节 能量的公共部门来说，它们可能需要权衡实际成本限制，物流调研及详细分析的实 际节能的计算。在核证的节能或碳市场，市场机制需要高水平的测量和节能核证， 以确保大众利益。 D. 进一步促进重点耗能企业的能源效率 4.48. 中国 2007 年修定的《节能法》规定，每年消耗 10,000 吨标煤以上及每年消 耗 5000 吨标煤 至 10000 吨标煤的企业为重点耗能企业 ，由中央或省级政府部门 管理。由相关中央主管部门针对这些企业提出基本的节能要求，《节能法》中明确 规定企业必须做到：(一) 完成能源利用情况年度报告 ，包括能耗分析、利用情况、 节能目标完成情况、能效措施实施情况等；(二) 接受有关政府部门对报告的监督， 包括接受实地调研及必要的修改；以及(三)建立完善的能源管理体系，配备经验丰 富、具有技术职称的工作人员，并将人员情况在政府相关部门备案，以上《节能法》 中相关的要求与第 3 章（3.14-3.37）中所提到的十一五规划的实施方案，已经成为 节能目标责任制的关键基础，并有望在未来中国能效项目中扮演更为重要的角色。 4.49. 中国年能耗超过 10,000 吨 标煤的企业超过 15,000 家，年能耗 5000-10,000 吨标煤的有 12,000 家。大多数为工业企业，而且覆盖了所有的行业。这些重点耗能 31 更多信息，请访问 evo（2007）。 47 加快推进中国省级节能工作 企业消费了全国总能耗的大部分比例。因此在十二五期间如何指导和鼓励这些企业， 进一步提高能效，逐步实现节能目标成为关键性问题？ 4.50. 中国还将继续完善促进企业能效的体系建设，而且这一体系不论在理念、实 施还是在组织结构上都有其独特之处。中国经历了从四十年的计划经济体制向市场 经济体制转变的过程，现有的政府与企业关系也反映了这一转变的过程。尽管中国 的情况不同，但长期实行市场经济体制的工业国家所拥有的丰富经验仍然有借鉴意 义。下文讨论了一些相关领域的经验。在评估现状和一些国际经验时，研究团队定 义了两个因素，二者在某些方面相互依存，并对促进未来能效服务业发展有特殊意 义：  应把工作重点放在培养企业自身规划、管理和实施节能措施的能力上，这有 利于提高企业竞争力，而政府在监测项目过程和实施结果方面应该起到更加 间接的角色。如果企业仅仅只是为了完成节能规划，每年汇报完成情况，那 么只能说明节能工作还没有做到位。  应充分利用市场的力量，将企业节能目标和其它有关活动进一步紧密结合起 来。 企业能源管理负责人的能力建设 4.51. 中国《节能法》中对企业能源管理师备案和任命的相关规定与日本 1979 年 实施的《节能法》类似。这一系统在日本运作效果较好。日本专家在和研究团队进 行讨论时，将他们的成功归于对以下方面的重视：(一)提高员工素质（生产线、管 理和政府层面）；(二)标准化的方法；(三) 致力于坚持各个层面的培训。 4.52. 在日本，注册能源管理士是大型能耗企业节能业务以及它们与政府沟通的关 键人物（见文本框 4.2）。相关规定要求他们必须具备较高的资历和合格的资质，企 业应为能源管理士提供必要的技术和工艺流程资料。获得能源管理士的资格需通过 国家考试，或能够证实他们掌握了考试内容。目前考试通过率仅为 23%，这表明考 试是十分严格的。此外，能源管理负责人的人数和资格也有明确规定，他们在大型 企业中也扮演着重要的角色。 文本框 4. 2：日本的企业能源经理系统 日本的《节能法》规定所有重点耗能企业都应聘用具有合适资质的能源管理控制 官员（能源管理士）。相关的要求及配套体系已实施了近 30 年。能源经理岗位需 由企业管理层的人员担任，且需持有由政府指定审查机构颁发的资质认证。这一 要求适用于日本几乎所有的“一类”企业，约 7,800 家，其中包括了绝大多数年 消耗 3,000 千升油当量 （kloe）能源（约 4300 吨标煤）的企业。此外有 6,800 多 家年消耗 1,500 千升油当量（约 2150 吨标煤）的“二类”企业，也要求其任命能 源管理官员，但要求相对宽松。 48 第 4 章：未来五年的问题和挑战 法律规定能源经理应监督和管理企业耗能设备的维护，完善和监督企业用能方式 以及政府要求的其它节能事务。由于能源管理士是所有节能事项的关键环节，其 资料需在政府备案。能源管理士负责监督和提交所需的能源利用报告，以及中长 期节能方案，包括对于完成目标进度的评估。根据现有法律，企业还应指派其他 部门员工协助能源管理士完成节能任务。对于大型企业，法律对协助能源管理士 开展节能工作的人员数量也有相关规定。 工业企业中的能源管理士及其助理利用“评判标准”、《日本节能手册》及一系 列特定技术指南和资料指导其工作。这些资料包括日本重点设备的特定能源利用 标准以及各种针对性强的管理手册。能源管理士需要针对具体情况编写并完善管 理手册，并在企业中加以运用，保证一些特殊设备或流程的高效运行。 所有能源管理士都应获得资质，证明具有担任此岗位的能力。日本《节能法》规 定了成立指定审查机构的详细要求，该机构举行能源经理的资质考试以及政府分 配的其它任务。法律亦规定了指定培训机构的要求。自 1983 年以来，日本节能中 心（ECCJ）具体负责这些事务的执行。 ECCJ 每年举行一次全国能源经理认证考试。考试包括四门专业。每年约有 9000 人参加考试，但只有约 2300 人能通过考试（23%）。此外，ECCJ 每年举行为期 六天的能源经理培训课程。每年参与人数约为 2700 人，最终约有 1700 人通过考 试（65%）。ECCJ 每年还为能源管理官员开设两门课程，每年约有 5000 人参与 此课程。 资料来源： 日本《能源合理利用法案》 (49 号法案，1979 年的原始版本于 2008 年 5 月进行了修 订)；日本节能中心 (ECCJ)。 4.53. 在节约能源法对能源经理的要求下，中国应考虑建立并实施一套面向企业能 源经理的全国性资格考试。像日本一样，依照法律规定，能源经理必须在就职前考 取执照才能从事该职业。全国联考内容最好涵盖基本必备知识和用能审核，以及 1) 建立能效指标，基准线和标杆值；2)以标准形式对确认的主要能耗进行记录、检查 和复审；3)改善能源绩效机会的优先次序；4)对节能措施的经济和财务评估。另外， 可在各省/地区的各个机构举办相关培训；同时应考虑提供后续教育并设立相关标 准，从而最大可能地降低执照续期要求。 4.54. 国家标准考试及资质体系需要由中央政府相关部门负责建立，该体系将特别 有助于省级政府各类项目的开展。并且将保证重点企业中，与政府沟通的企业骨干 保持核心竞争力。同时，持续的培训能够成为引进创新，加速体系建设的关键措施。 49 加快推进中国省级节能工作 标准化的能源管理体系对企业的重要性 32 4.55. 目前，中国重点耗能企业中建立系统化的能源管理体系（EMS） 非常重要。 如文本框 4-3 描述，标准化的能源管理体系包括一套详细的操作步骤和管理内涵， 企业可参照该体系建立节能目标，制定详细的管理调整和投资计划，评估并定量地 汇报进程，为未来工作作出预期调整。从性质上看，能源管理体系是一个不断发展 的动态过程，也可以根据各企业的不同情况进行个性化调整。一个特定的能源管理 体系应该在短期，中期和长期内稳定发展。 文本框 4. 3：企业能源管理系统介绍 作为一种管理工具，企业能源管理系统 （EMS）是一系列系统化的流程和方法，企 业可以利用该系统提高改善能源利用内部管理水平。使用企业能源管理系统的主要目 标是进一步控制和降低企业能耗、提高能效、提高综合性的运营效率。企业能源管理 系统通过识别和执行具体项目，采用各种调整措施来提高能效。它可以在任何领域、 任何组织中使用，但主要应用于工业企业中。 利用企业能源管理系统提高能效，需要满足以下要求：（一）企业高管层必须参与并 领导此系统工作；（二） 跨部门的管理团队，并实现企业全体员工的参与；（三） 对节能情况的备案和量化；（四）将企业能源管理系统制度化，使其成为企业固定的 管理系统，才能保证不断的能效不断提高。 企业能源管理系统一般采用―计划-实施-检查-行动‖的方法，也称为 PDCA。下图为中 国颁布的最新国家标准，展示了该方法循环和可持续的特点。企业管理层确定能源政 策总体目标和发展重点后， 在―计划‖阶段，就要确定如何用能；提高能效的措施；设 定目标；目标进展如何衡量和管理要求等等，并把这些纳入到整体计划中。通常情况 下，计划包括具体能效提高项目、能源采购与用能的政策和方法；“实施”阶段涉及 计划的实施，包括安排必要的资源、培训，发布新流程、实行新的操控办法、开展项 目投资等。在项目执行阶段，通常使用即时更新的《能源手册》作为指导；“检查” 阶段涉及测试、数据分析，对目标和主要指数进行评估，找出差距；“行动”阶段涉 及管理人员审查项目成果、优缺点、需纠正的问题、或需要引起注意的地方，以取得 下一步的进展。 32 “能源管理系统”包括企业历史用能管理的硬件及过程。与中国国家能源管理体系是一致的。 50 第 4 章：未来五年的问题和挑战 管理 能源政策 持续性的 计划 行动 实施 CHECK EMS 操作系统 以 PDCA 为基础的企业能源管理体系的核心概念是其持续性特征。实行企业能源管理 体系并不是一个项目，而是建立一个可持续地开展节能活动的平台，尤其适用于大中 型企业，因为这些企业需要不断地确定和抓住能效改善机遇，实现企业可持续运行和 发展。 资料来源：选自国家标准 GB/T 23331-2009 年，《能源管理系统- 要求》(中华人民共和国质量监督 检验和检疫总局发布， 2009 年 3 月 11 日)。 4.56. 建立并实施能源管理体系标准。近几年来，许多国家制定了自己的国家能 源管理体系标准，以此确定该标准在实践中的具体含义和严谨程度。这些标准基本 都会应用 PDCA 方法。标准一般包括管理要求，跨企交流，计划设定，预期目标， 备案，测试、结果与进度的量化。能源管理体系的应用完全遵照企业自身的意愿， 但应用该体系的企业可能会获得政府支持或税收优惠，并显示其作为合法企业所应 有的责任。在包括爱尔兰在内的部分国家，企业遵守能源管理体系标准需要得到外 部认证。 4.57. 2009 年 7 月，欧洲标准化委员会 (CEN) 发布了 EN16001：能源管理标准— 要求和使用指南。 这份文件为欧洲 30 个国家提供了自愿实施能源管理体系的通用标 51 加快推进中国省级节能工作 准。2009 年 9 月，在结合了多个实施过能源管理标准的国家的实践经验，欧洲标准 化委员会实施了能源管理标准。虽然日本的术语有所不同，但能源管理系统的大部 分实施内容都已涵盖在全国重点企业的能源节约管理体系和应用 PDCA 方法的工业 管理传统中。 2009 年 3 月，中国质量监督检验检疫总局发布了能源管理要求新标准， 并从 2009 年 11 月 1 日起在自愿履行该标准的企业中实施。此外，该行动也是为了 参与制定全球自愿能源管理体系标准—ISO50001 做准备. ISO50001 将建立在现有的 ISO 9001 和 14001 标准的基础上。ISO50001 的制定工作相当高效，共有 39 个国家 参与了 ISO 项目 242 号委员会，中国是积极参与者之一。委员会将于 2010 年 4 月 完成初稿。 4.58. 中国新推出的能源管理体系标准也应用了 PDCA 方法，并借鉴了其他国家 的相关经验。 中国的能源管理体系标准着重强调了对企业高层管理人员的参与要求。 在计划和实施部分，该标准强调需注意相关规定和标准（如现有的最低能效标准） 的可实施性。该标准面向所有行业的重点用能企业，并不单单针对工业。 4.59. 目前山东省走在省级能源管理体系建立的最前沿。2007 至 2008 年，山东省 早于国家标准制定了地方的能源管理体系标准和实施办法。 自 2008 年起， 山东省八 个试点工业企业依照标准和办法实施了能源管理体系。2009 年 5 至 7 月，试点项目 进展评估显示， 基础性的能源管理措施已得以成功实施，并积累了丰富的实践经验。 明确了未来需要改进的部分。目前山东省一方面继续改进实施办法，另一方面将在 第 12 个五年计划期内将能源管理体系推广到更多的企业中。 4.60. 能源管理体系实施和节能项目间的联系 。为了取得切实成效，能源管理体 系的实施中必须严格确认和分析影响能源利用的各种具体因素， 确认能够在行为上， 操作上，和技术上影响这些因素的改进措施，阶段实施调整的先后次序，以及开展 具体项目以改进操作办法和提高技术性投资。这些工作必须长年连续开展。作为节 能计划的一部分，有效实施能源管理体系的企业需列出具体的能效投资项目。这些 项目将随着能源管理体系的逐步实施而随时更新。部分项目，特别是小型项目，可 能会由企业独立完成；其他项目，企业可以能源服务公司和/或当地银行寻求帮助。 对于市场的三个参与者，包括企业、节能服务公司和当地金融机构，能源管理体系 都将成为确定大中型项目和进行财务结算的有力工具。 4.61. 文本框 4.4 阐述了爱尔兰如何在能源管理体系中实施项目和如何履行了政府 和企业间的节能合约。对于中国省级政府来说，爱尔兰当前的能源协议项目值得借 鉴的地方可能是参与企业承诺的三个以上“特别调查”。这些调查由政府的能源机 构出资，由节能服务公司和参与企业共同完成。调查发现企业关注发现和引进优质 的节能项目。这些项目可以给企业带来先进的节能技术或改善高能耗工艺。这类活 动更能够吸引企业参与，并能以较少的政府财政投入引进项目，却能够获得不菲的 节能成果。 52 第 4 章：未来五年的问题和挑战 文本框 4. 4：爱尔兰 EMS 和能源协议计划 在爱尔兰国家能源局的帮助下，爱尔兰可持续能源 （SEI） 和爱尔兰工业从上世 纪 90 代开始运作一个大型工业能源网络 （LIEN） ，其目的是减少成员的能耗， 获取环境效益，提高声誉。该网络是自愿参与，要满足其要求，企业必须参与新 能源协议计划， 或者每年的能源支出超过 100 万欧元。到 2008 年底，该网络共 有 120 个会员。 爱尔兰在 2005 年发布了世界上第一个 EMS 标准 IS 393，该标准也成为欧洲 EN 16001 EMS 标准化的模型之一。 IS 393 EMS 标准包括以下要求：能效管理，计 划，目标，汇报，见专栏 4.2。从 2009 年 9 月起，大约 100 家企业自愿采用了该 标准，这些企业占爱尔兰工业能耗的 4/5 。采用该标准第一年内，这些企业减少 能源利用约 7%。一家独立机构负责对这些企业的 EMS 使用进行认证。 2006 年 5 月， SEI 启动了一个新的能源协议计划。加入该计划的企业必须承诺： （一）在三年内获得 S 393 EMS 系统认证 （二） 完成三项―特别调查‖。作为回 报， SEI 承诺通过以下途径对企业给予支持 （一） 安排专门的企业协议支持经 理人，提供总体和专业的建议和帮助 （二） 帮助解决 EMS 标准执行中出现的问 题 （三） 帮助确定特别调查的主题 （四） 对特别调查提供财政支持 （五） 研 讨会，培训和其他―特别行动‖活动（六） 对于参与能源减排管理项目的企业作为 先进典型进行宣传。 特别调查是该方案的主要特色。这些调查是专门针对企业的，主要是关于能源密 集型企业新节能技术及改善对企业关键工艺的评估。SEI 为调查提供财政支持， 能效服务机构提供协助。主办企业不强制实施确定项目，但必须在管理上足够重 视相关的建议 在最初的 18 个月内，超过 60 个主要工业企业签约加入了该计划。 资料来源： 爱尔兰可持续能源。 4.62. 关于在中国推广能源管理体系的若干建议。 如果得到合理实施，企业利用 标准化的能源管理体系将在未来的节能方面，为政府和企业搭建更好的交流平台。 标准化企业能源管理体系可以 a) 帮助企业制定个性化的节能措施以取得最理想的 综合效果 b)将《节约能源法》的相关要求融入企业管理体系框架中，从而使省级和 地区政府更快捷有效地监管企业依法运作；c) 为企业提供一个稳定的，系统性的识 别机制，从而更方便地确立能效投资项目。利用能源管理体系和向政府相关机构汇 报重要内容和实施结果，应涵盖《节约能源法》的基本规定，其中包括：汇报能源 消耗，能源管理团队任命，制定并实施能效提高方案，以符合国家制定的设备和加 工工艺方面的相关规定。 4.63. 但是，标准化的能源管理体系的建立并不容易。必须进行十分严格详细的分 析，并得到管理层的支持。实施企业必须将该体系内在化，不懈努力不断提高。以 中国目前的阶段来看，中国中央政府和省级政府必须保持对实施质量的高标准，不 53 加快推进中国省级节能工作 得松懈。否则，标准化能源管理体系将会成为多数企业眼中的又一次管理标准的“昙 花一现”，留下的仅是几个有趣的概念。企业可能只是采取了几个步骤，在报告中 画个表格标明能源管理体系实施完毕。因此政府应强调能源管理体系的实施质量而 不要只是关注实施标准的企业数量。山东省的试点项目表明，在实施过程中要坚持 贯彻和不断提高。正确的实施能源管理体系并获得预期的节能效果并不是一件简单 的事，不能一蹴而就。长时间的持之以恒，不断改进和精益求精，才是成功的关键. 4.64. 世界银行研究小组建议中国采取一套全国统一的国家标准化能源管理认证 体系。若未能通过认证就意味着根据国家标准，企业未能成功实施能源管理体系。 研究组还建议，认证应采取对两个实施阶段的独立评估：第一阶段是企业实施的起 步阶段，包括企业内部体系基础建设。这一阶段的评估内容应包括评估人对下一步 实施的建议。第二阶段，也许为一两年之后，评估企业在较长一段时间内展示能源 管理体系的有效操作，证明企业已通过节能措施和投资完成原定的节能目标。 4.65. 目前中国的做法是企业自愿选择是否遵守能源管理标准， 在企业节能效果 高于国家标准时，政府可以通过各种措施，提高能源管理体系对企业的吸引力。例 如，对于政府来说，就能够把能源管理体系实施与企业节能目标责任书中的的节能 目标相结合，而不会再采用不切实际的方法。能源管理体系的使用也可以帮助减轻 省级和地方政府在监督责任书制度以及《节约能源法》相关规定的实施情况时的工 作量，因为政府可以把主要精力放在能源管理系统在企业中运用情况。在推广能源 管理体系时，应优先考虑那些获得政府奖励资金和能效投资的政府补贴的企业。对 于一些国有企业和注重国际影响力的企业来说，能源管理体系认证的意义将更加重 大。 完善节能目标责任制中节能目标的制定方法 4.66. 十二五期间甚至更长的一段时期， 强制性定量节能指标的分配与监管将是省 级或地方政府（参见第 3 章 3.24-3.27）节能工作的重要内容。政府机构和企业都在 寻求改善指标设定体系的方法，对于一些特殊行业开发更切合实际的措施挖掘节能 潜力显得尤为紧迫。 4.67. 对于一些特殊行业，制定合理的节能目标与评估机制主要依赖于同行业间用 能状况的比较。这样的数据分析比较可以算出企业通过“最佳实践”及不同技术改 进，能够完成的节能目标的程度。对于企业来说，这种分析可以帮助企业利用能源 管理体系方法，制定可行的节能方案，对于政府来说，能够帮助其制定合理的节能 目标。 4.68. 用能数据测算、收集及报送标准化的需求 。为了保证企业用能数据能够有 效地用于分析，特别是跨企业对比，能源和产出结算必须标准化。标准化的协议将 用于确定结算边界、测算和数据收集办法以及报告框架。 54 第 4 章：未来五年的问题和挑战 4.69. 如果要在企业之间比较总能耗与单位能耗，必须确立统一结算边界。可选择 的方法很多且各有不同。例如，在计算吨产品能耗时，是否只考虑直接能耗，还是 需考虑间接能耗？在欧洲，通常的做法是只包括直接能耗；在日本则要计算部分间 接能耗（比如半成品的能耗，或电力生热所消耗的能源），以及在结算时扣除的费 用。在任何情况下，都要防止重复计算。计算吨产品能耗时，产品的确定也很重要。 例如，在水泥行业计算每吨水泥产品的能耗似乎是最容易的，但它反映不了其它方 面的情况，因而部分节能机会就无法被发掘。比如，增加混凝土中熔渣和其它“废 弃”产品在水泥中的的使用量同样可以达到提高能效的目的。在这些方面都需要进 一步的讨论，并制定一个统一的计量标准以便进行数据比较。 4.70. 其次，正如 4.24 段中所描述的，在测算和数据收集方法、数据报告和认证 系统以及数据安全措施等方面也应该系统化地处理和补充， 以保证基本数据的质量。 没有标准、可靠的测算、收集和报告系统，就很难确定企业之间的单位能耗数据的 差别是由于不同的计算方法和数据质量所产生的，还是由于真正能源利用率的存在 差别。 4.71. 标杆工具的使用。使用单位能耗标杆可以能帮助政府为生产同类产品的不 同企业更好的制定节能目标。省级政府部门可以评估企业在省内、国内乃至国际上 的水平已建立远期的节能目标。在中国，基本单位能耗标杆较为流行。然而，在建 立标杆时还是需要权衡扩大标杆应用范围和标杆的实际可操作性，因为标杆的应用 范围越广，在对标过程中对数据采集的要求就越高。有时候，最实际的做法还是要 对关键技术推广应用程度的评估。 制定节能目标时，可以依照相关技术的引进情况， 制定合适的指标。 4.72. 正如山东省（第 3 章，段落 3.34，文本框 3.1）推行的标杆政策中强调的， 标杆制度也是企业用于自身评估的重要工具。如果企业能够进行客观的，合理的技 术性标杆分析，利用 PDCA 方式来实施将非常有效。如果能保证企业特殊资料的机 密性，并组织和支持标杆分析的完成将是省级政府帮助企业的重要举措。合理有效 的进行对标分析，高质量的完成各项分析工作是一件非常艰巨的任务。 4.73. 文本框 4.5 介绍了由美国劳伦斯·伯克利国家实验室和中国合作为水泥工业 开发的标杆工具。其核心特征是企业能够将自己在能源利用方面和那些利用最先进 技术的企业进行对比。以此，企业可以预测实施不同改善措施后，企业的用能情况 将是怎样。 55 加快推进中国省级节能工作 文本框 4. 5：中国水泥工业工艺用能的标杆体系 基准分析是一套发现潜在节能机会的方法学，并用来确定哪些方式可以实现这一 潜力。在世界银行和能源基金会的支持下，以及美国劳伦斯伯克利国家实验室的 指导下，近期开展的一项研究利用这种方法分析了中国的水泥工业。这项研究采 用由劳伦斯伯克利国家实验室、能源研究所、中国建筑材料科学研究院和中国水 泥协会合作开发的水泥基准和节能工具（BEST-水泥），将山东省的16 家水泥厂 的能效与国内外最佳能效进行了对比。BEST-水泥是一个基于工艺流程的工具，它 以全世界水泥行业里，经济可行的能效技术为基础，模拟主要工艺步骤中的能源 利用情况，如下图所示： Preparing Additives (gypsum, fly ash, etc.) prepared additives Quarrying & Preparing Fuels Mining Materials Drying Additives (optional) raw materials fuels dried additives Raw Materials Raw Clinker Making clinker Finish Grinding Preparation meal cement Packaging and Transport 该研究发现，如接受调查的工厂采用国内最佳实践水平进行操作，生产 1 吨水泥 平均节能比例可达 12% 。如采用国际最佳实践进行操作，可以节能 23%左右 。 这项研究也确定了山东省 16 家水泥厂并没有完全采纳的具有成本效益的节能技术 和措施，包括 13 个具有成本效益的节电技术，这些技术可改善电机和风扇、准备 燃料、精磨的效率；研究还确定了 6 项具有成本效益的节油技术和措施，如加大 石灰岩水泥的混合以及在水泥窑中使用替代燃料。 资料来源：价格等（2009）《分析中国山东省水泥行业能效机会》。 资料来源 ：Price, L., Hasanbeigi, A., Lu, H.,和 Wang , L., 2009 年。 56 第 4 章：未来五年的问题和挑战 4.74. 分行业管理的应用。中国也在考虑分行业制定节能目标，改善工业企业节 能目标的合理性。这也是一种国际趋势。在欧洲，分行业的单位能耗差别、技术开 发以及能源节约潜力的评估都为建立以下方面提供了重要依据：长期性的能源节约 协议，欧洲排放贸易体系（ETS）的基准规则，以及制定各行业排放目标，减少总 体温室气体排放。在日本，2008 年节能法修正后明确支持建立、推广行业间统一的 标杆制度。 在过去几年中，日本政府已经开始按照各行业的单产能耗制定节能目标， 如每年在钢铁、电力和水泥工业设定单位能耗下降 1%的节能目标。 4.75. 在省级或国家层次上使用行业性评估，可以协助制定切合企业实际的节能目 标。行业性能效评估也包括行业情况的基本分析、单位能耗水平的差别分析、中短 期技术发展趋势分析、对于企业某些应该更替却尚在使用的相对落后技术的评估、 进一步改善规模经济的规划以及潜在节能效益的统计等。这些评估能够提供一个有 效框架，用于民营企业评估技术升级目标。相关评估工作最好能在中国工业协会的 配合下开展33。 节能认证交易在中国是否可行？ 4.76. 除中国以外，其它国家也与企业签订协议，要求企业实现具体的节能目标。 例如，在美国和一些欧洲国家，政府监管部门与电力公司签订协议，要求电力公司 在向客户供电的过程中实现一定量的节能目标。此外，一些欧洲国家政府也和工业 企业签订了相关合同。但在这些中国以外的国家中，节能项目的一个关键点是节能 认证交易。节能认证也被称为“白色证书”、“节能证书”、“节能信用”或“白 色标签”。在这些例子中，企业要么通过自己的努力完成节能义务，要么在市场上 购买白色证书，弥补存在的差距。在欧洲，英国率先推出了这一系统，法国和意大 利紧随其后。在美国，几个州政府也在电力行业中尝试了这一做法。文本框 4.6 对 这一做法进行了介绍。 4.77. 如果可以得到有效执行，白色证书交易不仅能够提高公平性，还能提高经济 效率。在履行节能义务方面存在困难的企业，也可通过购买节能证书来完成节能义 务。在节能方面拥有巨大潜力的企业，即使在完成规定任务之后，也有更大的动力 增加节能量，来换取更大效益。这样，根据相对优势原则，在实现了节能的同时， 也提高了经济效率。 33 但值得一提的是，工作工业协会的历史则有所不同，机构角色与欧洲、北美或日本的工业协会也 有所不同。 57 加快推进中国省级节能工作 文本框 4. 6：节能“白色证书”简介 “白色证书”体系和强制机制密切联系。市场主体必须完成一定量的节能任务。目 标的承诺要求提交与节能目标相匹配的节能量认证。认证量可以来自节能项目。 市 场主体的节能目标完成后获得证书，可以用作自身的节能指标量，或是卖给（其他） 的缔约方。 建立白色证书体系的主要步骤包括：  委任一个独立的机构发放证书。  明确定义认证内容：规模、技术、资格和有效期等。  制定“游戏规则”：贸易、当事方和守约等。  建立注册，监测和核查制度。  明确规则和处罚制度。  组织认证实践。 测量和验证是有效的认证交易机制的关键，用于促进终端用户的能效利用。由于节 能量无法测量，因此需要比较需求前和节能措施执行后的用能量来进行计算。请见 下图。 . 资料来源：白色证书项目 2006。 4.78. 白色证书交易需要建立客观公平的认证系统，这可能会导致交易成本过高， 至少最初阶段成本会很高。但是，更困难的问题是如何对基线进行公平且有效的定 义。通常的原则是，基线能效水平应该是“正常运营（BAU）”。“正常运行值” 并不代表不作为。但是如何针对各种不同类型的企业进行定义？例如，把白炽灯换 成节能灯，应该被定义为高于基线还是低于基线？在达到社会能效目标的前提下， 如何处理这些复杂因素，保证整个节能计划的目标。 4.79. 对中国来说，如果希望尝试采用白色证书交易制度，那么比较谨慎的做法是 进行一个或多个小型试点。试点最好选择位于某地区的某行业。这样，基线定义的 技术问题和复杂程度就会少得多，可集中精力于认证和交易的问题。 E. 基于市场的公共能源基金的利用 4.80. 专项公共财政能效基金可以发挥核心作用，帮助鼓励能源使用者更有效地利 用能源。 几乎所有倡导能源节约并取得成功的国家都设有各种类型的能源利用基金。 58 第 4 章：未来五年的问题和挑战 中国的大部分省份现在已经建立了额外于国家财政部主管基金的地方性能源利用基 金，（见第 3 章，3.90-3.97 段）。在第十一个五年计划的初期，这些基金主要用于 鼓励能源投资、能力建设和信息传递。在其它国家基金的利用方式基本类似。 4.81. 面向未来，省级政府需要考虑两个关键问题：(1)公共财政拨款的能源利用 基金如何使用才能带来最有成效的能源利用结果？ (2)这些基金的来源如何操作才 能使它更具可持续性和长期性？本节将对以上问题进行讨论。 4.82. 关于如何利用财政支出来提高能效，或许决策者和基金管理者最应该问的 是：“我们如何用有限的公共基金来实现最大的节能效果？”这个问题可衍生出另 外两个互相关联的后续问题：第一，“应采取什么措施可以协助或利用市场竞争的 力量最大限度的提高能效？”有时候，我们应该把基金看成一种公共性“采购”行 为，即用最少的公共支出买到最大的节能量。第二，“公共资金如何平衡来自其它 方面的资源，以获得最大的成果？”许多能效投资项目都效益丰厚，明智的“公共 能效采购机制”能利用有限的公共支出取得最佳的节能效果。 4.83. 然而，要想以最好的价钱买到好商品，就必须明确自己想买的是什么。当评 估何种机制能最有效地获得（平衡的）能效结果以及设计改善措施时，就必须知道 单位能源基金支出能带来多少节能效益，还需估计未来利用不同的方案单位支出又 能带来多少节能效益，同时还要监测预期的结果在实际中的变化，并进行必要的调 整，以获得最佳成效。这也是很多政府部门非常重视客观和系统化地监督通过公共 支出所获取的节能效果的原因。 监管的重要性 4.84. 政府对公共能源利用基金的使用以及实际的能源节约成果进行监管是为了 保证基金的使用能达到预期目标，为了评估支出是否换来了预期的成效，并且为制 定未来的改进计划提供现实参考。有力的监管计划也能刺激基金管理者更合理有效 地使用基金。 4.85. 在国际上，特别是在过去的十年内，政府在监管能源节约方面获得了一定的 经验。例如，在美国，许多州政府都开发了十分完备的技术，并且在成本控制、复 杂度以及信息的客观性准确度的上取得了不少经验。监管体系通畅包括：(一) 向州 政府提交关于基金支出和预估能源效益的年度报告；(二) 政府授权第三方完成支出 和能效成果的复核，该过程既包括实地考察也包括较为宏观的分析；(三)发布最终 项目支出及成果的评估报告，同时制定未来规划。在一个大州，在详细的现场调研 和分析后，州政府将用电及用气部门原有的两年汇报节能效益调整为一年期。在佛 蒙特州（后面会进一步介绍），由于原报告中能源节约率下降了 4%，州能源利用 59 加快推进中国省级节能工作 事业部 2008 年的总节约报告在 2009 年的州政府报告中被酌情调整。不过，大部分 项目报告都会有部分调整34。 4.86. 为了提高政府对能源利用特别基金的监管能力，特提出以下建议：  对获得政府基金的项目进行实地考察。至少，应考察验证报告中的设备安装 情况以及初步运作情况，以及新设备的能效水平。首要的任务是调查中央财 政投资支持所带来的实际效果。  对于投资项目的奖励和补贴，政府应当要求基金获得者作出提交详尽报告， 其中包括含有设备安装和不含有设备安装两种情况，还包括其它影响实际能 效成果的因素，而不仅仅是能源节约成果展示（关于二者差别，见 4.51 段讨 论）。分析应包括可行性研究和装配后效果报告。  详细的能源节约成果实地考察—包括装配后若干年—都应该通过科学的随机 抽样项目检查。调研能够验证预期的能效结果，并且为制定一个符合实际情 况的改进方案提供了现实基础。  应科学设计调查方案，调查应涉及各小型项目预期能效结果的信息、信息发 布、以及退税等财政激励措施。 能效公共事业部及其它项目的构想 4.87. 在政府间比较通行的做法，是授权某个第三方实体利用公共资金进行开展节 能工作。第三方实体可能是能源供应商，接受政府投入，负有完成节能目标的义务； 或者选择其它第三方实体。 4.88. 能效公共事业部。美国许多州政府创立了“能效公共事业部”（EEU）或者 类似的机构，它们的职能包括授权特殊实体来推行该州主要的财政援助节能项目， 或其中某些核心的部分。这些新设立的机构不同于电力或者其它能源供应部门，唯 一目标在于尽可能有效而低廉地实现政府要求的能源节约目标。EEU 准备关于项目 投资、目标补贴、能力建设活动、社区组织和技术援助的综合方案，并在州政府全 权授权的情况下进行方案执行。EEU 主要注重于项目成果，以用最低的成本实现最 大的节能成果。EEU 是通过公开竞标的程序进行选拔的，执行合同将与州政府的认 证相结合35。 34 佛蒙特州公共服务部，―致佛蒙特能效中心合同监管人，佛蒙特州 2008 年年度兆瓦时节省量报 告—冬夏高峰期节省量及总体资源效益（2009 年 6 月 12 日提交，相关详情，请参看 www.state.vt.us/psb/EEU/oversightactivities）。 35 ―能效公共事业部‖的概念不应与另一种某些省政府采取的、叫做―节能电厂‖的概念相混淆。节 能电厂的概念注重对同一大节能组合中的多个节能项目的描述，拥有一个总体节能量和最大负荷目 标减少量，并将该目标与某一电厂的总体能源产量和负荷供应量作比较。但是，这些项目由多个组 织用多种方式执行。能效公共事业部的概念注重的是某一执行组织（机构），该组织与政府签订合 同负责设计、开发和实现节能，获取报酬。 60 第 4 章：未来五年的问题和挑战 4.89. 佛蒙特州的 EEU，名为“效率佛蒙特”，它已经运行了将近十年，在文本 框 4.7 中有所描述。其它一些州借鉴了效率佛蒙特的经验，但也加入了一些创新。 坐落于大西洋中海岸的特拉华州， 在 2007 年批准创立一个新型的非营利、州所有的 可持续能源公共事业部（SEU）。与效率佛蒙特不同，特拉华州的新 SEU 涵盖了更 广的方面，包括各种能源领域。特拉华的 SEU 可以进行自筹资金的投资行为，以获 得利润。例如，针对市政府、学校和医院，SEU 与该州的能源服务公司共同融资。 该 SEU 并非通过能源消费税收获得资金， 其资金源于特拉华州依据区域温室气体行 动（EGGI）在东北部和大西洋中部十州联合进行的热能工厂排污权交易中取得的分 红收入、提供给特拉华州的特定联邦政府基金、计划内债券发售以及其它的运营收 入36。 文本框 4. 7：佛蒙特能效公共事业部 位于美国东北部的佛蒙特州政府， 在 1999 年批准设立一个新的能效公共事业部项 目（EEU）。该 EEU 被称为“效率佛蒙特”，目前在美国非常著名。该事业部项 目的目标是用最低的公共资金换取最大限度的电力节约量。该事业部由一个独立 的公司运营，即佛蒙特能源投资公司，与该州电力管理部门签署协议——佛蒙特 公共服务理事会。该协议通过竞标进行。协议期限三年，但到期后可再延三年。 每六年，为了更新授权，必须按照该州法律法规重新进行竞标。 公共服务监事会雇用一名授权管理员来监管能效公共事业部的运作及执行情况。 该 授权的资金来自该州总支付电费的 2.82%。该费用基金由该州的电力配给公司缴 纳，并由财务代理人（同样由公共服务监事会任命） 按要求支付给能效公共事业部。 该州的公共服务部负责对能效公共事业部项目获得的实际节电量进行详细监管和 认证（M&V）。独立核准结果将是支付能源利用事业部费用的重要依据。 36 有关美国各州节能项目及其与国内各省份关联情况的更多信息，请参看 能源途径公司（Energy Pathways LLC），―美国州政府节能项目：为中国各省提供相关节能理念的来源‖（即将展开）。 61 加快推进中国省级节能工作 能效公共事业部项目被认为是美国最成功的州级节能项目之一。随着经验的不断 增加，节电量也稳步增长。2007 年，尽管电力消费者不断增加，节电量完全抵消 了总电力需求的增长量。与电力供应每千瓦时耗费 10.7 美分的成本相比，2007 年度每千瓦时的平准化成本节约了 2.4 美分。能效公共事业部采用的一项成功的 措施，是它的“商业结算管理”项目。在该项目中，每个大型消费者都要与能效 公共事业部确定特别专员，帮助消费者选择合理的能效方案，提供技术与财务协 助。其它的核心项目包括 （一）组织社区、学校和宗教机构参与增强能源意识；(二) 推广 CFL 和 LED 照明的项目；(三)补贴核心高效节能设备的安装。 增量节能量(MWh） 近年来，州政府还利用能效公共事业部实施了一些特别项目。2006 年，州政府给 EEU 提供了额外的资金，使其在若干特定区域(GT 区域)推广特定的节电项目，缓 解当地电网中的电力拥堵。实施结果是避免了新输配电设施的建立，保持消费者 承担较低的消费成本。 2009 年，因为该州的许多家庭都已受到了油价飙升的冲击， 州政府授权能效公共事业部承担新的项目来提高家庭供暖能效，实现能源节约。 资料来源：效率佛蒙特(2008)及 www.efficiencyvermont.org。 62 第 4 章：未来五年的问题和挑战 4.90. 如果借鉴合理，在一定量的公共基金支持下，节能机构的理念将成为提高省 级政府节能率的有效机制。其最主要的目的在于用较低的成本获取有效的能源节约 成果，其成本至少要低于现在的能效投资成本。有效的监管和认证显然十分必要。 可以通过与政府合约的形式设立或任命一个永久性的合法实体来组成能源利用事业 部，或者，像佛蒙特和特拉华州那样，通过竞标，签订 3-4 年期的能源利用事业部 项目协议，并不断的更新。该构想的优点之一是政府可以有所侧重（例如公共建筑、 住宅区翻新改造、小中型工业、合同能源管理等）。政府还能决定能源利用事业部 是否是营利性机构，以及它如何能够同市场内其他投资者进行接触和融资。在某些 情况下，“超级能源服务公司”可能更具吸引力，即能源利用事业部为该省能源服 务公司提供资金支持，其条件是要参与分红。这样不仅能促进当地能源服务公司行 业的发展，还能以低成本换取高效的能源节约。 4.91. 标准定价。标准定价节能购买方案指的是公共机构（节能公共公共事业部） 以事先确定并已公布的价格（即标准报价）购买认证的节能量。公共机构确定其愿 意支付的价格（如 元人民币/标煤）并邀请竞标。然后，机构审查所有项目建议书 是否符合预先的标准。这样的机制被运用于美国一些州、印度部分地区以及南非。 通常，这样的机制针对的是一些具体的技术、方法或行业。该机制需要严格的监测 和核证过程，同时复杂的基准制定，来避免已经发生的项目产生的节能量（例如， 所谓的“搭便车”现象）。对中国而言，这个理念在开始时应该集中应用于一个或 两个节能市场较难发展的区域， 如现有居民住宅的节能改造，也许能达到最佳效果。 这一方法的显著优势在于对新技术新思路的开放性，允许不同人提交项目建议书， 在符合标准的基础上易于接受公开的价格。 4.92. 当公共机构公布一定了的节能成果后，希望能够通过某些组合的方式实现交 易，并选择一定具有最低预估价格的项目，可以开发类似的采购机制。严格的监管 和检验也必不可少。 增强公共资金的杠杆作用 4.93. 能效创新的最大优点在于一旦克服诸多的市场阻力后，许多项目都能带来很 高的收益。公共资金的主要作用是为能够快速产生效益，规模较大，但在市场作用 小较难实现的项目创造机会。通常，公共资金可以与商业投资相结合，以克服风险 危机和势头不足的问题，并提高效益方案的吸引力，和/或提供证明专门公共支持的 载体。许多现有的机制是公共与商业基金相互融合，互相支撑的。 4.94. 国际上，通过发挥公共节能资金杠杆作用来达到节能效果的最佳经验来源及 项目模型之一是全球环境基金（GEF）的节能投资项目组合。该基金在对某个国家 进行专项节能拨款投入时的核心目标是获得尽可能大的节能效应。 拥有长达 15 年以 上的运营经验，全球环境基金及其执行机构已经开发出高质量的杠杆平衡方法支持 项目融入投资项目中，大量的组合投资项目设计降低了风险，促进了更多的商业化 投资项目。项目设计的基本原则是为了考察特殊问题或制约商业投资的种种限制因 63 加快推进中国省级节能工作 素，并减轻制约因素的影响。在能效项目方面，这一原则通常需要公共投资来减少 投资者和金融家的预期风险。 4.95. 文本框 4.8 中介绍了中国现行的一个 GEF 项目。该项目利用专项拨款作为 贷款担保资金以对节能服务公司提供资金支持。因为资金本身的价值基本不变，公 共资金的杠杆作用愈发凸显。据估计，现款支付的直接节能效益，包括技术支持和 额外的运营支出，达到约 3 元人民币/吨标煤（不过，GEF 资金存进定期户头六年 的机会成本也应纳入考虑）。另一个例子是由国际金融公司（ IFC）执行的中国能 效利用融资项目。在这一项目中，全球环境基金被置于第一损失责任人，一旦发生 拖欠商业银行节能贷款的情况，全球环境基金将首负偿债责任。凭借 GEF 的技术支 持，参与的银行能效贷款势头良好，而 GEF 的成本可以控制的很小。 文本框 4. 8：中国国家投资担保公司——节能服务公司借贷担保项目 GEF 在中国的第二节能项目中，世界银行、中国财政部以及国家发改委作为执行 人，与中国国家投资担保公司签订合同，提供半风险担保服务，为能源服务公司 新型贷款提供指南。这个项目的目标是帮助中国节能服务公司开发向地方银行借 贷的融资渠道，促进中国节能服务公司的发展。这一担保的范围狭小——只包括 合同能源管理项目投资。 全球环境基金向中国政府拨款 2200 万美元，以创立并运 营一个储备基金来支持中国国家投资担保公司的借贷担保，另外，它还投资 200 万美元用于相关技术支持和成本支出。这一项目历时六年，于 2009 年 12 月结束。 在项目过程中，中国国家投资担保公司在前五年零九个月中，投资 5 亿元人民币 为 41 家节能服务公司开发的 142 个项目提供担保。合同能源管理投资总计 8 亿 7 千万元人民币，整个项目总计约节能 550 万吨标煤。 储备基金的资金基本保持不变。储备基金的收益包括利息和担保费。支出包括中 国国家投资担保公司的经营费用和支付四个项目的违约费用（涵盖大部分费用）。 2009 年 9 月底，储备基金拥有约 1 亿 4 千 5 百万人民币（相当于 2120 万美元）。 中国政府决定使用相似的担保机制，用这些资金支持未来的节能投资。 若加上对储备基金、技术支持和运营费的支出，用于每吨标煤能效结果的净公共 财政支出只有三元人民币。另外，这一项目的最大好处也许是使将节能服务公司 引入金融界并建立新型融资关系。 资料来源： 中国国家投资担保公司、国家发改委世界环境基金/世界银行技能项目管理署。 增强公共融资的持续性 4.96. 有效的利用公共资金促进节能项目的实施需要持续的努力众所周知，金融市 场的动荡会使节能项目的实施愈加困难。年度拨款非常重要，但如果如大多数国家 64 第 4 章：未来五年的问题和挑战 政府的预算循环一样不可预测和频繁变化，就会影响财政支持的效率。通常情况下， 最有效的融资支持都是年度财务融资外，还有多年的财政支持。 4.97. 持续的公共拨款融资渠道通常包括诸多针对能效或 “清洁能源” 项目的特殊 专项拨款。通常包括能源税和附加费。国际上，“公共收益”或对终端用电消费者 收费是专项公共拨款的一种常见来源。2004 年，在缺电严重的时候，中国的一些省 份在中央政府鼓励下，也采取了类似措施，增加了 0.1-0.2 分/千瓦时的额外收费， 以资助负荷管理或节电项目。另外一个方法是实施资源税，如山西省的煤炭可持续 开发税支持了山西煤炭可持续开发基金（见第 3 章，3.106）。煤炭可持续开发基金 的拨款还成为山西节能特别资金和消除落后产能的主要来源。欧洲一些国家征收碳 排放税的方式与此类似。国际上日益流行的方法是，政府将碳排放量出售，从所得 收益中抽取部分资金用作重点耗能企业的专项拨款。目前，位于大西洋东北部和中 部的 10 个美国州正在实施区域性碳排放交易机制，碳减排的收益将成为节能项目融 资的主要来源（见 4.89)。 4.98. 展望未来，中国各大省份需要根据自身实际，切身考虑应该采取怎样的长效 融资方案才能更适合于目前的情况，并尝试一两个项目。在开发建议书时，建议重 点考虑以下几个方面 ：(一)专门的监督核证方法、程序和责任可以确保省级政府清 楚了解资金投入所产生的实际节能效益； (二)专门的机制和评估调整程序以实现单 位投资能实现最大的节能效益。 4.99. 各个省份还可考虑建立能效计划执行机制，实现自筹资金基础上的节能效 益，如创立能效管理机构，开展相关活动。但是，营利方案的实施会改变项目的性 质和管理者的动机，因此，针对每一具体情况，应仔细权衡利弊。 65 加快推进中国省级节能工作 第5章：建议 5.1. 前几章概述了当前中国开展的重点省级节能项目的基本情况与进展，以及未来 面临的重要挑战和机遇。本章主要总结针对未来“十二五”的建议和意见，并推荐 中国今后一两年建议采取的具体措施，特别侧重于国际合作中的重要方面。 A. 中期建议 5.2. 以下总结了研究小组对中央和省级政府提出的主要建议，即如何进一步促进省 级节能项目中期规划（如“十二五”规划）的贯彻实施。而这些领域正是中国当前 节能界的热点。 5.3. 建议主要围绕研究小组提出的两个核心展开：(一)提高省级节能项目实施质量； (二)在组织实施节能项目过程中增加使用市场工具。 提高项目实施质量 5.4. 中国各省在 2006-2009 年间做出了巨大努力，开展并实施了大量新的综合性节 能项目。这些项目的成功主要得益于一些新政策、新规划和新制度的出台，归功于 地方政府和企业的联合实施，以及节能产业引进的新生力量及培训。但若要确保下 个五年计划能够更进一步，还需要引入大量节能项目以及集中广泛的各项投入。为 保证高效的行政执行力，应注意两点：(1) 现有重要规定、章程和标准执行的高效、 公正和统一；(2) 进一步完善企业节能目标管理系统。另外，要注意如协调节能工 作，信息公开并建立跨省交流机制，提高节能项目质量及使用节能专项基金等诸多 方面。 5.5. 本报告主要章节详细讨论了以下五大领域：  加强地方节能项目的能力建设。为努力实现中国宏伟的节能目标，在人力建 设方面进行持续的大规模投入非常重要。各省级政府要完成中央分配的节能 目标，就必须提升相关省级、地市级甚至县级政府部门人员的配备和技能。 企业和第三方服务机构也急需补充人员。节能投资要特别考虑(1) 投资更为 广泛的短期和长期节能项目，投资切实提升地方政府工作人员、企业节能管 理人才和各类专家数量和素质的培训活动；(2) 投资信息交流，特别是加强 新节能技术和节能项目理念与经验的跨省交流活动（详见 4.15-4.23）。  发展完善企业能源利用数据汇报系统。今后，各省需开发功能完善的新型企 业能源利用数据收集、汇报、监控、评估和分析系统，并确保其良好运转。 该系统对能源利用的有效监控，制定符合企业实际需求的节能政策和方案都 至关重要。在开发企业能源利用数据系统过程中，研究小组建议：(1) 将数 据质量的把握作为工作重点；(2)规范能源和产出的计算方法；(3)注重数据 66 第 5 章：建议 安全，确保企业数据的保密性； (4)确定企业节能数据有效性的政府计划和 程序；(5) 大范围推广该系统之前，在部分企业进行试点工作（详见 4.24）。  支持地方节能创新。省级政府可以通过以下方式推进地市级节能创新： (1) 为节能实验和具体试点项目提供支持； (2)学习借鉴其它各省或国外的节能 经验，向地方介绍相关经验和方法；(3) 将成功案例推广至其它省份。在提 高能效和供暖系统改进方面，中国北方需要地方性的节能创新和支持，包括 实施按供热量计费方案与对家庭实行能效改革计划（详见 3.82）。  扩大省级节能专项基金节能效果的其他方案。省级政府节能专项基金在节能 行动中发挥了重要作用。还可通过以下方式进一步挖掘该基金的作用： (1) 对通过各种方式使用节能基金所取得的实际效果进行认真、科学地评估；(2) 战略性制定并实施项目调整方案，以最少的公共资金获得最大的节能效果 （见 4.80-4.95） 。  发展省级节能专项基金长期、可持续的融资渠道。公共节能基金要实现最大 效益，需要长期努力，即需要稳定的资金支持，并从公共收入中拨付。国际 上通行的方案，是来自特定的节能处罚收入，该方案在一些省份已得到了采 用（详见 4.96-4.99）。 5.6. 预计中国未来很多省份节能工作重点在于企业节能计划及相关各种节能行动。 加强重点企业节能目标设置与能源管理应是下一个五年计划的节能重点，主要体现 在以下三个方面：  进一步量身制定企业节能目标。政企节能目标责任制协议应根据各企业以合 理成本实现节能目标的实际能力为基础加以完善。应继续施行政府官员和相 关专家的能力建设，强调企业节能管理人员的作用，提高资质要求，实施能 源管理体系（EMS），完善和规范节能数据收集、汇报与审定，这些措施都 有助于企业节能目标的制定，也越来越依赖于企业自身的分析和行动。完善 节能数据还可将企业数据与单位能耗标准进行比较分析。进行工业部门节能 评估，包括国际、国内及省级企业的能效比较，为生产高耗能产品的企业制 定省级节能目标提供更为科学的依据（详见 4.66-4.75）。  提高企业节能管理人员能力。作为落实企业节能责任制的措施之一，省级政 府应更多依托企业自身努力，提高节能目标的针对性，实施重点节能项目， 依法确保企业节能管理人员配备到位。研究小组建议，中央政府应重点考虑 设置并执行统一的企业节能管理人员国家考试和执照制度（详见 4.51-4.54）。  鼓励重点节能企业采用严格、标准化的能源管理体系（EMS）。实施标准化 的企业能源管理体系，可以(1) 帮助企业根据自身情况开展各种节能活动， 实现最佳效益；(2) 为监督企业是否依照《节约能源法》行事提供了绝佳的 框架；(3) 为节能投资项目立项提供了系统性机制。然而，态度决定效果。 绝大多数企业可能都需要几年的时间去摸索如何实施体系及持续监测。研究 小组建议，各省应主动帮助企业实施能源管理体系，建议中央政府出台新的 67 加快推进中国省级节能工作 国家能源管理体系标准以提供有力支持。同时中国应考虑对国家能源管理体 系的建立和实施采用认证系统。认证过程可分为两个阶段，初步建立后，进 入 1 至 2 年的第二阶段，要求企业以具体节能效果为基础，考察其能源管理 体系的实施情况（详见 4.55-4.65）。 使用市场工具 5.7. 显而易见，中国的节能项目需要同时使用行政和市场两种工具。由于“十一五” 计划期间大力发展了行政工具，在“十二五”计划则应主要侧重于市场工具，以使 两者的运用更加协调一致，产生协同增效作用。为此，应做好以下两方面工作：(1) 利用常规市场机制改善节能投资项目的实施条件； （2) 适当的时候使用市场工具实 施节能项目，提高项目实施效率。 5.8. 本报告详细探讨了省级政府帮助提高节能投资市场效率的四个方面，包括：  扩大能源定价工具使用。 省级政府应重新思考在哪些地方允许调整能源价 格或增加罚款，或者可利用价格或罚款的调整完善市场激励措施，在不影响 弱势群体利益的前提下提高能效。在某些情况下，罚款所得可通过节能投资 的软性支持、政府补贴或其它方式直接返还给耗能企业（详见 4.39-4.43）。  促进地方节能服务产业发展。地方能源研究机构和各类节能企业在提供高效 技术分析方面发挥着重要作用，包括能源审计、宏观和微观评估、能源利用 情况监测和审查、投资项目立项、包装及组织实施等。省级政府应通过以下 方式支持节能服务业发展：(1) 给予政策支持和节能服务产业立法，包括合 同能源管理；(2) 使用政府合同与承包程序，促进节能服务产业；(3) 发展培 训与信息交流；(4)支持地方节能服务行业协会发展（详见 4.27-4.32）。  鼓励增加地方金融机构节能贷款。节能贷款属于项目贷款，旨在消减项目运 营成本，所以地方银行很少将其划入标准贷款类。通常需要专门推动银行业 务在节能贷款方面的发展，使之能够发挥实际作用并有一定的盈利能力。为 此，省级政府应(1) 定期组织开展节能项目融资论坛；(2) 提供技术支持，指 导如何发展节能贷款业务；(3) 分担节能项目的部分筹备和/或评估成本；(4) 如有可能，促进政府节能投资奖励作为一种贷款担保形式（详见 4.33-4.38）。  推进节能量的商品化。目前的工作重点应基于相关数据，制定统一的节能量 计算方法，明确企业节能投资和行动计划所产生的实际效果。节能效果的计 算应在节能企业之间和项目之间进行有效比较。应采用一致的能效统计方法， 评估企业节能目标的合理性，评估不同项目对实现节能目标的贡献率，有效 考量公共节能专项基金的使用效果。统一的计算方法从商业角度看也十分有 用，它可以改善节能投资项目效益的界定，从而有利于项目融资。可信的节 能效果计算方法意味着节能的商品化，这是一个全球趋势，也必然会在中国 的节能努力中发挥日益重要的作用。节能量商品化的概念已经在中国合同能 68 第 5 章：建议 源管理业务和碳信用交易中开始使用，并且将进一步延伸至其它领域（详见 4.44-4.47）。 5.9. 可利用市场化手段改善公共部门节能项目效率和效果。各省级政府可借鉴以下 案例：  节能证书交易试点。 大多数具有企业节能责任机制的国家也同时允许企业 之间对核实的节能成果进行交易。这可以推进节能体系的公正性与经济性。 在向节能量商品化目标迈进的过程中，中国应考虑在一定范围内试行节能量 交易，在地方实际情况基础上评估实际潜力和可行性。尝试省内交易，从技 术角度进行衡量，由此可较容易地界定企业的节能成果（详见 4.76-4.79）。  开发新项目，提高省政府节能基金效益。第四章提到了由省政府建立能效公 共事业部（EEU），由签订能源合同的承包商组织管理，其目的在于最大限 度提高能效，服务公众利益（详见 4.87-4.90）。能效公共事业部可以是盈利 或非盈利机构。另外一组方案是与金融机构或节能投资基金建立合作伙伴关 系，同时给予财政支持，利用公共节能基金和其它资金来源获得更大的节能 效果（详见 4.93-4.95）。 B. 后续建议 5.10. 以下是研究小组罗列的与省级节能项目相关的具体活动和概念，研究小组认 为应根据各省意向，将这些活动作为有关国际合作和/或跨省交流的重点工作。中国 各省如借鉴国际上，特别是欧洲、日本和北美（包括美国 50 个州）的节能方法、项 目设计和实施经验，定会受益良多。各省开展节能思路与实施经验的沟通交流，包 括举办多省间具体问题的交流论坛。世界银行计划通过两个全球环境基金（GEF） 资助项目，即山东、山西和江西省级节能项目和工信部工业节能项目，支持节能工 作。但还是非常需要中国各省提供更大的支持。 经济政策研究 5.11. 省级能源定价方案评述。评述主要识别省级范围内最为可行的能源定价调 整方案，以进一步刺激节能投资和行动。评述内容包括如何减少节能投资对弱势群 体的影响，财政收入拨付，国家参与和协调，确保定价政策的一致性和成功经验的 推广。 5.12. 省级节能财政激励方案评述。对省级税务政策调整方案进行评述，以进一 步促进节能投资，扩大高效节能设备使用。评述应回顾国外的方案，并重点探讨具 体财政激励措施的成本有效性，即单位税收的节能成果。与定价方案的评述一样， 建议的财政激励方案的评述也能加入国家参与和协调的内容。 69 加快推进中国省级节能工作 项目建议和技术援助 5.13. 准备国家指南，引导设计省级重点企业能耗数据汇报系统。 中央政府应出 台一套详尽的国家指南和技术支持，指导省级企业节能数据收集、汇报和验证系统 的设计和实施，使之符合《节约能源法》的规定。尤其应在能源、节能效果计量方 法，测量准则的一致性与规范性方面采取有力措施，使数据结果具有可比性。国外 企业能耗数据收集、验证和分析专家的意见将大有裨益。 5.14. 建设企业能耗数据收集、汇报、验证和分析系统。 随着各省不断研发推出 各种新系统，迫切需要具有丰富经验的专家学者提出建议和支持，主要针对建设高 性价比的节能设施、施工进度（包括试点和初步测试）、深度和广度、操作规则、 验证要求和程序及基础分析能力设计等方面。 5.15. 开发省级节能服务业支持项目。 包括 (1) 完成地方节能服务业（包括节能 技术研究所和能源审计单位、学术团体和除能源服务公司（ESCOs）之外的节能设 备供应商）现状评估；(2) 组织召开各种论坛，讨论研究政府和节能服务业的需要； (3) 准备并实施具体政策和项目的支持措施。 在重点耗能企业中， 5.16. 制定战略，推广可高质量实施的能源管理体系（EMS）， 实施培训和试点工作。在中国重点能耗企业中推广规范的能源管理体系是一项长期 而重要的工作。一个涉及中央和省级单位的项目，将包括：(1) 总揽目前中国（如 山东省及其他行业管理标准方面）的经验教训；(2) 借鉴国际先进的能源管理体系 实施经验；(3) 与相关企业共同开发试点项目；(4) 安排大规模培训项目并分阶段组 织实施；(5) 制定各种支持政策，鼓励企业引入能源管理体系；(6)评估试点过程中 遇到的实际问题及取得的节能效果；(7) 根据研究小组的建议，设计并实施国家统 一的能源管理体系认证方案。为鼓励企业采用该系统，政府主管部门可采用各种激 励措施，如实行间接管理监督、优先支持节能投资项目，包括对经过能源管理体系 认证的企业进行奖励。 5.17. 制定省级工业部门中期节能计划和目标。 与各行业协会合作，分析重点耗 能工业部门现有能源利用模式、企业单位能耗对标差异以及下一个五年计划中具体 节能技术和过程优化工艺的应用机会，为省级政府和企业提供了一个制定符合企业 自身潜力的节能目标的核心工具。与日本和欧洲企业进行交流也会有所帮助。 制定和试行重点节能投资项目节能效果验证方法，节能认证试点和小范围 5.18. 交易方案。验证节能效果是评估公共节能基金开支情况以及评估节能目标是否达标 的一个重要流程。基于目前对碳融资与合同能源管理业务的了解，制定方法文件， 为重点工业耗能部门的标准项目提供简化方法。当方法运用到节能投资项目中后， 如果节能验证分析可靠实用，可以以试点的方式发布官方节能证书，作为节能达标 和节能单位之间进行交易的潜在工具。 5.19. 为政府和公共设施设计执行省级节能项目。 近来国家政策支持的力度不断 增大，可以开发一些提高政府办公楼、学校和医院等能效的大型节能项目，尝试新 70 第 5 章：建议 的节能概念，如合同能源管理和/或激励建筑使用者的政策（允许建筑使用者使用节 能成本预算的款项，用于较高地方利益的其它类型开支）。 5.20. 开发和实施相关评估方法，对公共节能专项基金的利用情况进行成本效益 分析。 一些国家已经开始采用新型的复杂方法来调查评估公共财政支持项目的节 能效果。可以将这些方法进行该良好用于中国，作为确定基金投向未来优先领域的 辅助工具，评估各种节能投资项目及刺激措施所取得的节能效果。 5.21. 设计建立省级节能公共事业部（EEUs）。节能公共事业部计划需要省政府 与专门机构订立能效合同，旨在以最小的成本获得最大的节能成果。设计方案时， 最好能征求国外能效机构管理人员和专家的意见，重点关注目标市场界定、体制安 排、融资选择、节能合同框架以及最佳管理和运作单位备选方案的选择等。 5.22. 设计发起省级节能基金的融资计划。 在确定目标并参考国内外经验的基础 上，与金融机构和其他市场参与者合作，高效利用省级节能资金，在操作细节层面 开发新型方案。开展贷款担保，开发新的节能投资基金，并启动适当可行的方案。 5.23. 省级节能基金可持续融资方案评述。 各国通用的融资方案包括使用固定拨 付的收入来源（例如特别收费项目）和能产生收益的公共节能项目（或基于这些收 入发行债券）。各国的建议对于中国省级政府会有所帮助。 培训项目 5.24. 设计开展企业节能管理人员的培训项目。 目前急需设计、组织和开展针对 企业节能管理人才的大型培训项目。研究小组建议主管部门开发实施统一的国家节 能管理考试和资质管理系统，类似的系统在日本非常成功。培训涉及不同地区/省级 节能研究机构。 5.25. 支持包括综合节能审计在内的节能技术培训。各省迫切需要节能技术培训。 国际专家和相关从业人员都可为具体技术领域提供资源、帮助设计培训课程并对培 训师开展培训。 5.26. 支持各省和地市级政府节能监察单位开展能力建设。 中国各省市政府节能 监察单位刚形成不久，还在成长阶段，需要大量的培训和相关支持。除一般培训课 程外，案例研究和其它地方（尤其是其它各省）的经验教训可使培训内容更加丰富 饱满。 交流活动 5.27. 项目概念形成、开发与实施经验的交流活动。 各地节能项目具有相同的目 标，只是在执行的具体细节方面有一些差别，因此各省市政府官员与专家之间对节 能项目进行交流就意义重大，由此激发新思路。交流活动的形式可以多种多样，如 71 加快推进中国省级节能工作 案例研究，以及组织有关节能项目实施的研讨会，研讨会一次可邀请 3~6 个省份共 同参加。37 5.28. 节能技术信息交流活动。获得更多学习新节能技术及应用的机会，是各省 市节能技术人员最希望得到的支持之一。 5.29. 建筑能效和供暖改革经验交流。各市政府官员和专家学者要更多的吸收有 关提高新建和现有建筑能效水平的成功经验，尤其是按供热量计费的供暖系统改革 经验。可以将不同地区人员集中，召开研讨会和交流学习有关案例。 5.30. 省级节能项目融资研讨会。在节能机构、地方银行、从事节能项目融资的 节能服务公司以及部分企业定期组织召开省级信息交流会议，对加强节能投资项目 互信及银行借贷将起到极大的促进作用。 37 2008 年，发改委节能信息传播中心（现并入国家节能中心）完成了一系列省级节能项目方法案 例研究，并召开了几次研讨会，得到省级专家和相关工作人员的积极响应。 72 附件 1：重点耗能企业节能目标责任书评估模板 附件 1： 重点耗能企业节能目标责任书评估模板 重点耗能企业节能目标责任书 评估计分卡 企业名称： 2009 年 评估指标 编 评估内容 满分 评估细节 得分 号 节能目标(40) 1 节能 25 实际节能目标： ___吨标煤， 核 准节能： ____吨标煤, ___% 目标 量达到。 十一五目标的 10 十一五期间节能目标总量： ___ 完成程度 吨标煤，核准累计节能量： ___ 吨标煤，累计进度：___%。 万元增加值能 5 万元增加值目标： ___吨标煤/万 耗 元， 万元增加值的核准能耗： ___ 吨标煤/万 元， ___% 目标量达 到。 节能措施 2 节能组织管理 5 1. 建立由企业主要决策者组成的 (60) 节能领导组，定期组织节能活动 (3)。 2. 建立或委派专门的节能管理部 门并提供支持(2)。 3 节能目标细分 10 1. 将节能目标细分并分配到车间、 及实行情况 小组及个人情况(3)。 2. 节能目标执行评估情况(3)。 3. 节能奖惩制度情况(4)。 4 节能技术发展 25 1. 主要产品的单位或总体能耗在 及应用 同行业 1000 家主要企业中的排 名(10)。 2. 企业是否设立专项资金用于节 能研发并逐年增加基金投入? 73 加快推进中国省级节能工作 (4) 3. 每年节能技术改进方案和节能 效果的实施情况(4)。 4. 根据相关规定淘汰落后能耗序、 设备及产品的情况(7)。 5 节能法律法规 10 1. 企业是否发布相关文件执行节 的执行 能法及相关地方法规？(2) 2. 对高能耗产品实行能耗限额的 情况。(4) 3. 对高能耗设备实行限额管理的 情况。 (2) 4. 新建、改建及扩建项目是否采用 节能设计标准及能耗标准 (2). 6 节能管理的执 10 1. 企业是否已经组织能源审计或 行 监测， 提交能耗报告并实施改进 措施(2) 2. 建立能源统计岗位、设立能源统 计账户并定期报告能源统计数 据(3) 3. 企业是否已经按照相关法律法 规要求配备能源计量器具、 实施 测量并定期核证能耗？(3) 4. 节能宣传(1)；企业是否已经根据 国家及省级法规参加节能技术 培训？(1) 总计 100 评估备注 评估人： 74 参考文献 参考文献 《中国建筑能耗： [1]Cai, W. G., Y. Wu, Y. Zhong 和 H. Ren. 2009. 现状, 挑战与措施》 《能源政策》37(6): 2054–59. [2]Cai, W. G., Y. Wu, Y. Zhong 和 H. Ren. 2010. 《“中国建筑能耗：现状, 挑战与措 施”》 《能源政策》38(1). [3]中国统计年鉴 2004. 2005. 北京：中国统计出版社. [4]中国统计年鉴 2006. 2007. 北京：中国统计出版社. [5]2005/2006 中国能源年鉴. 2007. 北京: 科学出版公司. 《山东省能效措施背景报告》 [6]DEUMC (德州能源利用监测中心). 2009. ，世界银行, 华盛顿., 8 月 21 期. [7]佛蒙特能效. 2009. 2008 年度报告. Burlington, VT: 佛蒙特能效. 网址： www.efficiencyvermont.com/.../2008_Efficiency_Vermont_Annual_Report.pdf. [8]能源策略. ―美国政府能效项目: 值得中国各省借鉴.‖ [9]ESMAP. 2006. ―中国：热价政策发展.‖ ESMAP, 世界银行, 华盛顿. [10]欧盟白色证书项目. 2006. 白色认证: 理念及市场经验. 米兰: 欧盟白色认证 (3 月); www. Eurowhitecert.org. [11]EVO (能效评估组织). 2007. 国际节能效果测量和认证规程: 第一卷—确定节能 节水量的概念和方案. 华盛顿., 四月. 参见中英文版： www.evo-world.org. [12]Liu, Feng, Xiaoling Zhang, Marc Bellanger 和 Made Hassam. 2006. 《中国北方新 建住宅能效措施经济分析》，ASTAE, 世界银行, 华盛顿. [13] Fridley, D.、 N. Aden 和 N. Zhou，2007， 《中国建筑能源消耗》Berkeley， CA： 劳伦斯伯克利国家实验室（LBNL-506E）； [14]Li, Jia, Tuntivate Voravate 和 Lan Wang, 2009.《水泥行业能效政策: 中国山东省 关停立窑水泥企业的影响研究》，华盛顿：世界银行. [15] Liang, Jing, Baizhan Li, Y.Yong Wu 和 R.Runming Yao，2007，《中国建筑节能 管理现状与趋势调查》，《能源与建筑》 第 39 册, 第 10 期：1098–1106. [16]Li, J., V. Tuntivate,住房与城乡建设部. 2009. 世界银行监督代表团访谈, 水泥行 业热能改造和建筑能效政策：项目, 12 月. [17]NBS (国家统计局), NDRC (国家发改委), and NEB (国家能源局). 2008.《省级单 位 GDP 能耗指标公告 2007》. [18]国家统计局, 国家发改委和国家能源局. 2009.《省级单位 GDP 能耗指标公告 2008》. 75 加快推进中国省级节能工作 [19]国家统计局, 国家发改委和 ONELG (国家能源领导小组办公室). 2006. 《省级单 位 GDP 能耗指标公告 2005》 [20]国家统计局, 国家发改委和 ONELG (国家能源领导小组办公室). 2007 《省级单 位 GDP 能耗指标公告 2006》 [21]国家统计局. 2009. 《第二次经济普查报告》，12 月 25 日. 北京: 国家统计局. [22]国家发改委. 2007. 《工业结构调整指导目录》. [23]节能信息传播中心. 2009a.《中国地方政府节能调研报告》. [24]节能信息传播中心, 2009b.《中国省级节能管理案例研究》. [25]德州能源利用监测中心(DEUMC), 2009.《世界银行能源管理项目——山东省能 效北京报告》. [26]山西社会科学院 (SASS), 2009.《山西省节能规划实施能力研究》. [27]Mercados,援助项目, 华盛顿, 2009 年 11 月.《中国输电效率改善》. 《中国千家重点能耗企业节能减排的挑战》 [28]Price, L., X. Wang 和 J. Yun, 2010. , 能 源政策. [29]节能信息传播中心 2009b. 《中国地方政府节能调研报告》，国家发改委. 世界 银行能源管理项目完成, 华盛顿, 2009 年 11 月. [30]Ping, Li, Feng Liu, Liu Younong, Veli-Matti Makela, Anke Meyer 和 Esa Toivanen. 2002.《热计量与计费: 技术、 政策与法规》 ，亚洲可持续可替能源项目 (ASTAE), 世界银行, 华盛顿. http://www.worldbank.org.cn/english/content/heat.pdf. [31]Price, Lynn, Christina Galitsky, Klaas Jan Kramer 和 Aimee McKane. 2008. 《工业 能效与温室气体减排目标设定项目的国际经验》,Berkeley, CA: 劳伦斯伯克利实 验室(LBNL-63807). [32]Price, L., A.Lynn, Ali Hasanbeigi, H.Hongyou Lu 和 L.Lan Wang, 2009. 《中国山 东省水泥行业能效措施分析》. Berkeley, CA: 劳伦斯伯克利实验室 (LBNL-2751E-Rev). [33]Price, Lynn, Xuejun Wang 和 Yun Jiang. 2008. 《中国千家重点耗能企业项目：千 家企业节能》. Berkeley, CA: 劳伦斯伯克利实验室(LBNL-519E). [34]Price, Lynn, Xuejun Wang 和 Yun Jiang. 2010. 《中国千家重点耗能企业节能项目 的挑战》,能源政策. [35]SASS (山西社会科学院). 2009. 《山西省节能规划实施能力研究》，世界银行, 华 盛顿, 2009 年 12 月. [36]国务院. 2005. 《推进产业结构调整的暂时规定》北京, 12 月. [37]Taylor, Robert P., Chandrasekar Govindarajalu, Jeremy Levin, Anke S. Meyer 和 William A. Ward. 2008. 《能效融资：巴西、中国和印度经验》，华盛顿: 世界银 行. 76 参考文献 [38]清华大学. 2009.《中国建筑能效年度报告 2008》，建筑能效研究中心,清华大学, 北京. [39]佛蒙特公共服务部. 2009. 《能效佛蒙特 2008 年核证年节电量报告， 冬夏最高节 电量及总收益》，6 月 12 日. 网址参见： http://www.state.vt.us/psb/EEU/OversightActivities/EEUOversightActivities.htm. [40]Weidou, Ni 等. 2009.《国家节能战略思考》，中国能源, 北京,7 月 (仅中文版). 《中国： [41]世界银行. 2000. 建筑能效改进空间》 ，亚洲可持续可替能源项目(ASTAE) 报告. 华盛顿: 世界银行, 2001 年 5 月. [42]世界银行. 2005. 《全球环境基金资助中国 1800 万美元用于供热改造和建筑能效 建议项目评估报告》，报告编号 30747. 华盛顿: 世界银行. [43]世界银行. 2008.《十一五规划中期回顾》，报告编号 46355-CN. 脱贫和经济管 理单位, 东亚和太平洋地区, 世界银行,华盛顿. 77 THE WORLD BANK