/005 AGUA PARA ZONAS RURALES Y POBLADOS /9 ( Economía y política en el mundo en desarrollo Robert J. Saunders Jeremy J. Warford PUBLICADO PARA EL BANCO MUNDIAL POR EDITORIAL TECNO6 у � `�.' � Й � ~L4 о � с. о, b � � �ь � а � л и о, W а � ^�j 3 х N � Й • у N а С �р О ;а �ci а, `а а а °" � о?, к � 'ц ri ` � �е '� а � °_ й и �? � .а б , о й v � .b `а� ',. ,о о о й и C�j � у � � а�о . д, й о .�р О й а .О � ь. х U > � � О О '� ?. о у н � О 'С о р, < [ 'St Тг '� � v а . О у � а а � ¢i � О � Сиi [ � О .~О � бкi 0. �а � :S О и а b о �, � О � и й � О � � tl д О b а v ¢ui са ,�.� � � b о а � � �� v � � v ?. � v о � а ,� ,иу 'о г. �s о а � �� v � �Q � а ° д � и ° � � и eq 0. ¢i о О С 0. в�i О' а и � c�i вi '� 0. ь. вi b и tl N Oi � `О b С �' о � о б q0. л еа . � а ,и � о v о � а r v � о v о о`о о � v о ,п '� r, > � � v �n � о �¢�, 8 tt `� С v и � �с а b°' � а w ь� '.' _tl О G b к а •О �4 b N i� о г�" v а гб �� р СУ .� а aU • v Q Г.L ы Zi '♦. l� й � Zi � , ёа 4� у �'4 > ,Еи', ч С� с� в� � tl й b �� а о'4 О � а. 'fl � b а "�" � ' р z � � � х � а а д " а н а $ �с w rs ¢ �i > `� � «. � � р. й д Гд U� U � А А w С7 с7 х �� О AGUA PARA ZONAS RURALES Y POBLADOS Economía y política en el mundo en desarrollo PUBLICACION DE ACTIVIDADES DE INVESTIGACION DEL BANCO MUNDIAL AGUA PARA ZONAS RURALES Y POBLADOS Economía y política en el mundo en desarrollu por ROBERT J. SAUNDERS y JEREMY J. WARFORD Publicado para el Banco Mundial por EDITORIAL TECNOS MADRID Copyright © Banco Internacional de Reconstrucción y fomento. Todos los derechos reservados. Ficha catalográfica de la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos número 76-11758 Publicado originariamente en inglés con el título Village Water Supply por The Johns Hopkins University Press, Baltimore y Londres Texto traducido del inglés Las opiniones e interpretaciones que figuran en este volumen son las de sus autores y no pueden atribuirse al Banco Mundial ni a sus organizaciones afiliadas, ni a ninguna persona que actúe en su nombre EDITORIAL TECNOS, S. A., 1977 O'Donnell, 27. Madrid-9 I.S.B.N. 84-309-0708-4 Depósito legal: M. 17.540-1977 Printed in Spain - Impreso en España por IMNASA - Menorca, 47. Madrid-9 INDICE P REFACIO ... ... ,.. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Pág. 13 PARTE 1 INTRODUCCION 1. NATURALEZA DEL PROBLEMA ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 17 Situación actual en lbs países en desarrollo y metas para 1980 ... ... ... ... 18 Repercusiones de la creciente insistencia en los programas rurales de abas- tecimento de agua y saneamiento ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 29 Definición de un programa rural ... ... ... ... . ... .u.3. ... ... ... ... ... 33 Definición por magnitud de la población ... ... ... ... ... ... ... ... 34 Otras consideraciones para definir programas ... ... ... ... ... ... ... 35 Base adecuada de la definición ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 38 Perspectivas del estudio ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 39 PARTE II METAS Y BENEFICIOS 2. LA META DE UNA MEJOR SALUD ... ... ... . .. ... ... ... ... ... ... . 45 Enfermedades relacionadas con el agua y su vinculo con el ser humano 45 Fuentes de múltiples enfermedades y factores de control de la enfermedad. 49 Pruebas empíricas ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... 50 El vínculo agua-uso ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 56 valoración de una mejor salud ... 60 Problemas conceptuales y empíricos ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 60 Forma de proceder ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 64 La indización y su eficacia en función de los costos ... ... ... ... ... ... ... 65 3. EFECTOS ECONóMICOS DE LAS INVERSIONES EN ABASTECIMIENTOS DE AGUA Y SANEAMIENTO DE LAS ZONAS RURALES ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 69 Consecuencias macroeconómicas ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 69 Crecimiento económico ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... 70 Redistribución de los ingresos ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 71 Efecto en la balanza de pagos ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 72 Efectos directos en el desarrollo y la producción ... ... ... ... ... ... ... 74 Efectos a corto plazo ... ... ... ,.. ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... 74 Efectos a largo plazo ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 76 La mejor salud y la productividad del trabajo ... ... ... ... ... ... ... ... ... 79 Disminución de la tasa de mortalidad ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... 80 Disminución de la morbilidad ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 81 Menor difusión de las enfermedades ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 83 Más tiempo para un trabajo productivo ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 84 8 AGUA PARA ZONAS RURALES Y POBLADOS Efectos de los aumentos de población en el ingreso per cápita ... ... ... ... 85 Costos evitados ... ... .,. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 88 Posible disminución de los gastos corrientes ,.. ... ... ... ... ... ... ... ... 88 Disminución de las pérdidas periódicas de ingresos ... ... ... ... ... ... 89 Rebaja de los costos asociados al consumo personal ... ... ... ... ... ... 89 Exodo de las zonas rurales a las urbanas y ubicación de la población ... 90 Movimiento de la población ,.. ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 90 Reasentamiento y estabilización de la población ... ... ... ... ,.. ... ... ... 94 R esum en ... ... ... ... ... . . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 96 PARTE III PLANIFICACION DEL PROGRAMA 4. DETERMINACIóN DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES . ... ... ... ... 101 Costos, economías de escala y calidad del servicio ... ... .. ... ... ... ... 101 Pruebas de las economías de escala en el abastecimiento de agua: datos de los Estados Unidos ... ... ... ... 101 Pruebas de las economías de escala en el abastecimiento de agua de los países en desarrollo .., ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 104 Las economías de escala en relación con los servicios de eliminación de aguas negras ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 110 Estrategias acerca del centro o polo de crecimiento ... ... ... ... ... .,. ... 113 Redistribución del ingreso y estrategias de «los más necesitados, primero». 115 Contribución financiera y entusiasmo de la comunidad ... ... ... ... ... ... 119 Conclusiones ... ... ... .. ... ... ... ... ... -. . ... . ... ... ... ... .., ... ... 121 5. PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACIóN DEL PROGRAMA ... ... ... ,.. ,.. 123 Compensaciones entre los costos de la salud y del proyecto ... ... ... ... ... 123 Diseño del sistema y calidad del servicio ... ... ... .,. ... ... ... ... ... .,. 129 Calidad del agua ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .,. .,. .,. 129 Cantidad de agua ... ... .., ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 131 Aceptación por la población .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 138 Estimación del valor monetario de la mano de obra del poblado ... ... ... 140 Fijación de precios de cuenta ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., .., ... ... ... 141 N ivel tecnológico ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... 144 Programas complementarios ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 145 Cronología de la inversión ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 147 6. ADMINISTRACIÓN DE PROGRAMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA LAS ZONAS RURALES ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .,. ... ... .., ... ... ... ... . . ... 151 Fase de construcción ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... 151 Operaciones y mantenimiento ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... 152 Centralización versus descentralización ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 154 Organismo responsable ... ... ... ... ... .,. ... ... ... ... .., ... ... ... ,.. ... 155 Formación de personal e incentivos ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 164 Consideraciones sobre financiamiento y distribución de los ingresos ... .,. 167 7. LAS TARIrAS DE AGUA Y LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS .. ... ... ... ... ... ... 173 Algunos principios básicos ... ... ... ... ... ... ... ... ... .,. ... ... ... ... ... 173 Eficiencia económica y fijación de tarifas según el costo marginal .., ... 174 Indivisibilidad del capital ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... 175 INDICE 9 Viabilidad financiera y eficiencia económica ... 177 El problema de la segunda posibilidad mejor y la fijación de precios de cu enta ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. ... 179 La teoría de la fijación de tarifas para el abastecimiento de agua de po- blados ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... ... 179 Beneficios y costos de la fijación de tarifas: Consumidores existentes. 180 Nuevos consumidores o comunidades .,. ... ... ... ... ... ... ... ... ... 183 El problema de las tarifas geográficamentc uniformes ... ... ... ... ... ... 185 Otros métodos para regular el consumo ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 187 Depósitos individuales en las viviendas ... ... ... ... ... ... ... ... ... 188 Tarifas fijas, con normas sobre consumo ... ... ... ... ... ... ... ... 188 Presiones sociales y restricciones materiales ... ... ... ,.. ,.. ... ... ... 189 El criterio de la disposición y la capacidad para pagar ... ... ... ... ... ... ... 192 Factores externos, conocimientos del consumidor y capacidad de pago. 192 Subvenciones y capacidad de pago: prácticas actuales ... ... ... ... ... ... 193 PARTE IV RESUMEN 8. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 20 Población a la que se servirá ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 201 Desarrollo económico ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 202 Beneficios relacionados con la salud ... ... . . ... ... ... ... ... ... ... 203 Redistribución de los ingresos ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 204 D iseño del sistem a ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 206 Administración y financiamiento ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 206 Estrategia a largo plazo ... ... . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 208 APENDICES A. ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS: ESTUDIOS DE SU EFEC- TO EN LA SALUD ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 213 Estudios sobre las enfermedades diarreicas ... ... ... ... ... ... ... ... ... 213 Estudios sobre varias enfermedades, incluidas las afecciones de la piel y las diarreas ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 221 Estudios sobre el cólera ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 223 Estudios sobre la esquistosomiasis (bilharziasis) ... ... ... ... ... ... ... ... 225 Estudios sobre mortalidad infantil ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 229 B. EL ENFOQUE «SITUACIóN DE LA SALUD» PARA EVALUAR PROYECTOS ... ... ... 231 C. ECoNOMíAS DE ESCALA: ANÁLISIS REGRESIvO DE DATOS DE OBRAS HIDRÁU- LICAS DE LOS ESTADOS UNIDOS ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... 235 D. LA DECISIÓN DE INSTALAR MEDIDORES ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... 242 B IBLIOGRAFA ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 2á CUADROS 1.1. Acceso al abastecimiento de agua en 91 países en desarrollo seleccio- nados, al 31 de diciembre de 1970 ... ... ... ... ... ... ... . .... ... ... 19 1.2. Acceso al abastecimieno de agua en 75 países en desarrollo seleccio- nados, 1962 y 1970 ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ,,. ... ... 20 10 AGUA PARA ZONAS RURALES Y POBLADOS 1.3. Población urbana de 61 países en desarrollo seleccionados provista de instalaciones de alcantarillado, por tipo de servicio, al 31 de diciem- bre de 1970 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... ... ... ... ... 21 1.4. Total de la población urbana y rural de 61 países en desarrollo selec- cionados provista de instalaciones de alcantarillado, al 31 de diciembre de 1970 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... 22 1.5. Inversiones anuales en construcción de instalaciones de abastecimiento de agua y alcantarillado para la comunidad. 1970 ... ... .. ... ... 23 1.6. Metas del abastecimiento de agua a las zonas urbanas en 1980 y costos estimados conexos, por tipo de servicio ... ... . ... ... ... ... ... 24 1.7. Metas del abastecimiento de agua a las zonas urbanas y rurales en 1980 y costos estimados conexos ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 25 1.8. Metas globales del abastecimiento de agua en 1980 y costos estimados conexos ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... ... ... ... ... ... 26 1.9. Metas de servicios de alcantarillado de las zonas urbanas en 1980 y cos- tos estimados conexos, por tipo de servicio ... ... ... ... ... ... ... 27 1.10. Metas de servicios de alcantarillado de las zonas urbanas y rurales en 1980 y costos estimados conexos ... ... ... ... ... ... .., ... .. ... ... 28 1.11. Metas globales de servicios de alcantarillado en 1980 y costos estimados conexos ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... .., ... ... ... ... ... 29 1.12. Porcentaje de la inversión anual por país, requerido para alcanzar las metas de abastecimiento de agua de poblados fijadas en el DNUD ... 30 2.1. Enfermedades relacionadas con deficiencias del abastecimiento de agua o del saneam iento ... ... ... ... ... ... .., ... ... ... ... ... ... ... ... 46 3.1. Ayuda externa recibida para los proyectos de abastecimiento de agua de la comunidad, 1966-1970 ... ... ... ... .. . . ... ... ... .. ... ... 71 3.2. Ayuda externa recibida para los proyectos de eliminación de aguas ne- gras de la comunidad, 1966-1970 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 71 4.1. Especificaciones y costos estimados de cuatro sistemas de abastecimien- to de agua en poblados de Tanzania ... ... ... ... .,. ... ... ... ... ... 105 4.2. Repercusiones hipotéticas del nivel de servicio y el tratamiento en los gastos de capital ... ... .. ... ... ... ... ... ... .., ... ... ... ... 108 4.3. Costo estimado de la eliminación de aguas negras ... ... ... ... ... ... ... 112 5.1. Responsabilidad por la vigilancia de la calidad del agua potable ... ... 130 5.2. Minuciosidad y frecuencia del examen bacteriológico del agua potable. 131 5.3. Adopción de normas de calidad del agua potable ... ... ... ... ... ... ... 133 5.4. Consumo diario de agua del sistema de abastecimiento de la comunidad. 135 5.5. Conexiones domiciliarias en el sistema rural de abastecimiento del Perú, 1967-1972 ... ... ... .. ... ... ... ... ... .., ... ... ... ... ... ... ... ... 137 5.6. Porcentaje del costo de los materiales importados en relación con el costo global de construcción de sistemas de abastecimiento de agua y de eliminación de aguas negras de la comunidad ... ... ... ... ... 146 6.1. Clases de organismos encargados de planificar el abastecimiento de agua de la com unidad ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .,. ... ... ... ... 156 6.2. Clases de organismos encargados de construir el sistema de abasteci- miento de agua de la comunidad ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 157 6.3. Clases de organismos encargados de las operaciones y mantenimiento del sistema de abastecimiento de agua de la comunidad ... ... ... ... 158 6.4. Clases de organismos encargados de planificar los sistemas de elimi- nación de aguas negras ... ,.. ... ... ,.. ... .., ... ... ... ... ... ... ... 159 6.5. Clases de organismos encargados de construir los sistemas de elimina- ción de aguas negras ... ... ... ,. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ,. 160 6.6. Clases de organismos encargados de las operaciones y mantenimiento de los sistemas de eliminación de aguas negras ... ... ... ... ... ... ,.. 161 INDICE 11 6.7. Relación entre el número de profesionales para el abastecimiento de agua que habrá de formar en 1972-1976 y las instalaciones y ser- vicios nacionales de formación disponibles ... ... ... ... ... ... ... ... 163 6.8. Relación entre el número de subprofesionales para el abastecimiento de agua que habrá de formar en 1972-1976 y las instalaciones y servi- cios nacionales de formación disponibles ... ... ... ... ... ... ... ... 165 7.1. Estructuras de la participación de los usuarios en el pago de los cos- tos de los sistemas urbanos de abastecimiento de agua y alcantari- llado ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 194 7.2. Estructura de la participación de los usuarios en el pago de los costos de los sistemas rurales de abastecimiento de agua .. .1.. ... ... ... 195 7.3. Tarifa mensual estimada por abastecimiento de agua como porcentaje de los ingresos mensuales estimados, por categorías de ingresos, en doce ciudades seleccionadas ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 195 A.1. Relación entre saneamiento y cólera en Bacolod City (Filipinas), 1968- 1972 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 224 A.2. Frecuencia de la aparición de infecciones coléricas en cuatro comunida- des, Bacolod City (Filipinas), 1968-1972 ... ... ... ... ... ... ... ... ... 226 B.1. Pronóstico simulado de la vida en un poblado con esquistosomiasis y cólera endém icos ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 232 B.2. Construcción del índice de situación de la salud con abastecimiento de agua en el poblado ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 234 CA. Regresiones obtenidas examinando las economías de escala en el costo de los servicios de abastecimiento de agua en los Estados Unidos, 1960. 239 FIGURAS 1.1. Relación entre los habitantes, los costos del sistema y la capacidad de pago y mantenimiento en los poblados ... ... ... ... ... ... ... ... ... 37 5.1. Relaciones hipotéticas entre la salud en el poblado y el costo del pro- yecto de abastecimiento de agua ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 126 PREFACIO Consciente de que los beneficios que proporciona el aumento del ingre- so nacional tienden en muchos países del mundo en desarrollo a no al- canzar las capas más necesitadas de la sociedad, el Banco Mundial ha prestado creciente atención en los últimos años a los programas y políticas de inversión que prometen beneficiar directamente a los grupos de me- nores ingresos. A este respecto se considera de primordial importancia la extensión de los servicios básicos (tales como el abastecimiento de agua y el saneamiento del medio) a los elementos menos privilegiados de la so- ciedad. En el presente estudio nos concentraremos en los problemas espe- ciales que hay que resolver, si se quiere progresar con rapidez en este aspecto. La mayoría de los pobres habitan en las zonas rurales de casi todos los países en desarrollo, circunstancia que se refleja en el grado en que las comunicaciones urbanas y rurales tienen acceso a un sistema de abaste- cimiento de agua potable y disponen de medios adecuados de eliminación de aguas negras. Como los aspectos técnicos son sencillos y conocidos, en el estudio se destacan las cuestiones económicas, sociales, financieras y administrativas peculiares del abastecimiento de agua a los poblados y se hacen las recomendaciones pertinentes sobre política. Si bien tales reco- mendaciones están orientadas hacia las circunstancias especiales de las comunidades rurales, también son adecuadas para proporcionar servicios suficientes de abastecimiento de agua y saneamiento a los habitantes po- bres, y no tan pobres, de las zonas urbanas de los países en desarrollo. Hemos basado nuestras averiguaciones y recomendaciones en un exa- men detallado de la literatura disponible, publicada y sin publicar; en ob- servaciones personales del funcionamiento de los programas de abasteci- miento de agua y de saneamiento del medio de poblados de veinticinco países, y en el aprovechamiento de la experiencia acumulada por nume- rosos colegas y amigos del Banco Mundial, de otras organizaciones in- ternacionales y de instituciones académicas, así como por los propios en- cargados de los programas de abastecimiento de agua. Dada la naturaleza de la investigación, que implica la reunión de datos mediante contactos con las personas en vez de un simple análisis de documentos, el número de expertos a los que quisiéramos expresar nuestro agradecimiento es ex- cepcionalmente grande. En la lista que aparece a continuación sólo citamos unos cuantos. Tenemos que citar especialmente, por su apoyo general y su experto asesoramiento, a Mervyn L. Weiner, Walter 1. Armstrong, Yves Rovani, Harold Shipman, Visvanathan Rajagopalan, Charles Morse y Ri- 14 PREFACIO chard Middleton; por su ayuda en los estudios sobre el terreno, a Arthur Bruestle y David Donaldson; por su asistencia y colaboración en los tra- bajos sobre el terreno, a A. C. Chaturvedi, Tito Cairo, Gladwin Unrau, Al- fonso Zavala, C. E. Ngunya, A. K. Roy, C. K. Annan y N. Saravanapa- vanathan; por sus consejos en cuestiones específicas, a Abel Wolman, Da- vid Bradley, B. Cvjetanovié, Charles Pineo, Ian Carruthers, Paul Bierstein, Ian Burton, Daniel Okun, Harris Seidel, Donald Lauria. D. Schliessmann y Gilbert White; por su ayuda para editar los primeros borradores, a Celeste Boland, y por las actividades de secretaría, a María del Solar y Pattie Koh. La versión definitiva fue editada por Julia McGraw, quien también prepa- ró el índice analítico de la versión inglesa. ROBERT J. SAUNDERS JEREMY J. WARFORD Departamento de Energía, Agua y Telecomunicaciones Banco Mundial Washington, D. C. 1976. PARTE I INTRODUCCION 1 NATURALEZA DEL PROBLEMA El Director General de la Organización Mundial de la Salud (OMS) manifestó hace algún tiempo que el suministro de un sistema seguro y con- veniente de abastecimiento de agua y de servicios básicos de saneamiento representa un factor importantísimo para la salud de los habitantes de los países en desarrollo 1. Todo el mundo reconoce que un sistema adecuado de abastecimiento de agua para beber y asearse y para fines domésticos y unos medios adecuados de eliminación de aguas negras (servicio de al- cantarillado) son elementos esenciales para la salud y el bienestar del pue- blo. Por desgracia, un ingente número de habitantes de los países en des- arrollo, la mayoría residentes en zonas rurales, no tiene acceso a una fuente segura y conveniente de agua y, cuando la hay, no dispone de insta- laciones satisfactorias de eliminación de aguas negras. El objetivo que persigue este volumen es describir la magnitud y naturaleza de este pro- blema y sugerir formas de abordarlo; pero su alcance se limita a los pro- blemas que plantea el abastecimiento de agua y la eliminación de aguas servidas en el ámbito doméstico de las zonas rurales de las naciones en desarrollo. Así, pues, no se estudiará en detalle el suministro de agua principalmente para riego de cosechas o usos industriales o comerciales, en los que el consumo humano constituye un objetivo secundario. En nuestra definición de la expresión «abastecimiento de agua» abar- camos todo, desde una red relativamente complicada, con bombeo, alma- cenamiento, tratamiento y distribución del líquido, hasta un simple manan- tial o pozo protegido, sin sistema de almacenamiento, tratamiento o dis- tribución extensiva. Las instalaciones de saneamiento del medio incluyen el servicio público de alcantarillado, que rara vez se encuentra en las zo- nas rurales de los países en desarrollo, donde los retretes de foso, tanques sépticos, letrinas públicas, pozos negros, sumideros y drenajes rudimenta- rios para evacuación de aguas en las inmediaciones de las viviendas, así como las fuentes públicas, constituyen normalmente las técnicas más apro- piadas. 1 MAHLER, HALFDAN, «Health Strategies in a Changing World» (Estrategias para la salud en un mundo cambiante), WI-O Chronicle 29, Núm. 6 (1975), pág. 212. 18 INTRODUCCION SITUACIÓN ACrUAL EN LOS PAíSES EN DESARROLLO Y METAS PARA 1980 La Organización Mundial de la Salud (OMS) reúne y presenta con re- gularidad pruebas de que la gran mayoría de la población de los países en desarrollo no tiene lo que en las naciones industrializadas se considera una necesidad básica, a saber: «un acceso razonable» a una fuente «se- gura» de abastecimiento de agua y medios adecuados para eliminar aguas negras 2. El 31 de diciembre de 1970, en 91 países en desarrollo únicamen- te el 68 por ciento de la población urbana y el 14 por ciento de la pobla- ción rural (lo que representa un promedio ponderado del 29 por ciento) disponían de servicios adecuados (Cuadro 1.1). Si bien la «mezcla relativa» de servicios rurales y urbanos varía según la región del mundo, los progra- mas rurales de abastecimiento de agua están retrasados respecto de los urbanos en todo el mundo en desarrollo, correspondiendo el mayor por- centaje de discrepancia a las dos regiones que menos pueden satisfacer la necesidad de abastecimiento de agua: Africa y el Asia sudoriental. La OMS estudió en 1962 y 1970 los cambios ocurridos en 75 países en desarrollo en el porcentaje de población con servicio de abastecimiento de agua (Cuadro 1.2). Se han logrado progresos en todas las regiones, aun- que los porcentajes de población correspondientes a las zonas de América y la región de Argelia, Marruecos y Turquía disminuyeron en la práctica durante este período. Este hecho se debió en parte a la incapacidad de los servicios públicos urbanos para mantenerse a la par con el rápido éxodo de los habitantes del campo hacia las ciudades. La situación de los servicios de alcantarillado es un poco peor que la del abastecimiento de agua. A finales de 1970, sólo el 25 por ciento de la población de los países incluidos en los Cuadros 1.3 y 1.4 tenía un número adecuado de retretes de foso o servicios suficientes de recogida y elimi- nación de aguas negras. En las zonas rurales, únicamente un promedio del 8 por ciento disponía de servicios adecuados -e esta clase, correspondiendo la proporción menor (3 por ciento) al Asia sudoriental. En el Cuadro 1.5 se presenta una estimación, que creemos conserva- dora, de las inversiones en construcción de sistemas de abastecimiento de agua de las comunidades de 91 países en desarrollo y de instalaciones de alcantarillado en 61 países, durante el año 1970. A pesar de que en ese año se gastaron casi US $ 1.000 millones en el abastecimiento de agua y US $ 200 millones en alcantarillado, sólo el 29 y el 25 por ciento, respec- 2 Tal como lo define la OMS, el «acceso razonable» al agua en un sector urbano incluye, aparte de las conexiones domiciliarias, una fuente pública situada a no más de 200 metros de una vivienda. La definición de este concepto empleada para las zonas rurales es mucho menos precisa; en ella se indica simplemente que «el ama de casa o los miembros del hogar no deberán destinar una parte desproporcionada del día a acarrear agua para satisfacer las necesidades de la familia». La fuente «segura» se define simplemente como agua no contaminada. Cuadro 1.1: Acceso al abastecimiento de agua en 91 países en desarrollo seleccionados, al 31 de diciembre de 1970 Población urbana servida Población rural Conexiones Fuecon un acceso Población total Región de la OMS domiciliarias Fuentes Población razonable urbana y rural H domiilinaspúblicas urbana total 1.000 % 1.000 % 1.000 % 1.000 % 1.000 % - - N Africa 8.876 29 11.921 39 20.797 68 16.717 11 35.514 21 Centro y Sudamérica 95.410 60 26.724 17 122.134 76 25.549 24 151.683 54 rTI Mediterráneo oriental 38.093 59 16.726 26 54.819 84 31.255 18 86.074 33 Argelia, Marruecos y Turquía 12.406 50 5.426 22 17.832 73 18.400 44 36.232 55 Asia sudoriental 56.391 36 26.798 17 83.189 53 61.095 9 144.284 17 Pacífico occidental 25.107 65 3.668 10 28.775 75 16.067 21 44.842 40 Total 236.283 49 91.263 19 327.546 68 173.083 14 50.629 29 Nota: Las definiciones de población "urbana" y "rural" son las adoptadas por los países; en consecuencia, no tienen uniformidad. Fuente: Organización Mundial de la Salud, "Community Water Supply and Rewage Disposal in Devcloping Countries (End of 1970)" (Abastecimiento de agua y alcanta- rillado en las comunidades de los países en desarrollo, finales de 1970), Statistics Report, Vol. 26, No. 11, 1973, pág. 776. Cuadro 1.2: Acceso al abastecimiento de agua en 75 países en desarrollo seleccionados, 1962 y 1970 Población urbana servida Porcentaje de la Porcentaje de la Porcentaje de población rural población total Región de la OS oene Porcentaje de Porcentaje con un acceso urbana y rural dconexiones fuentes públicas del total razonable domiciliaríasm 1962 1970 1962 1970 1962 1970 1962 1970 1962 1970 Africa 12 29 38 38 50 67 n.d. 11 n.d. 21 Centro y Sudamérica 70 59 27 17 86 76 n.d. 22 n.d. 53 Mediterráneo oriental 43 60 28 26 71 86 n.d. 20 n.d. 39 Argelia, Marruecos y Turquía 35 50 39 22 74 73 n.d. 44 n.d. 55 Asia sudoriental 12 36 19 17 31 53 n.d. 5 n.d. 14 Pacífico occidental 16 65 34 10 49 75 n.d. 22 n.d. 39 Total 33 50 26 19 59 69 n.d. 12 n.d. 28 n.d. = No disponible. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, págs. 726 y 727. Cuadro 1.3: Población urbana de 61 países en desarrollo seleccionados provista de instalaciones de alcantarillado, por tipo de servicio, al 31 de diciembre de 1970 (en miles) Sistemas de alcantarillado público Sistemas caseros Porccentaje Región de la OMS Tratamiento Estanques Poreela Foso, Porcentaje convencional . tratamiento Total población retrete y Cubos Total población N oxidación total tque. sep. total Africa 696 159 347 1.202 11 3.431 953 4.384 40 Centro y Sudamérica 2.933 1.614 45.699 50.246 34 48.041 20 46.061 31 Mediterráneo oriental 1.023 164 751 1.938 8 21.274 300 21.574 86 0 Argelia, Marruecos y Turquía 267 20 2.976 3.263 27 1.148 355 1.503 13 Asia sudoriental 4.468 500 36.659 41.627 26 31.950 43.220 75.170 48 I Pacífico occidental 1.341 19 8.633 9.993 26 14.182 6.099 20.281 53 Total 10.728 2.476 95.065 108.269 27 118.026 50.947 168.973 42 Fuente: La misma del Cuadro 1.1, pág. 738. 22 INTRODUCCION Cuadro 1.4: Total de la población urbana y rural de 61 países en desarrollo seleccionados provista de instalaciones de alcantarillado, al 31 de diciembre de 1970 Población urbana Población rural con servicio Total Región de la OMS total adecuado 1.000 % 1.000 % 1.000 % Africa 5.586 51 13.534 18 19.120 22 Centro y Sudamérica 96.307 65 25.595 22 121.902 46 Mediterráneo oriental 23.572 94 14.704 21 38.216 40 Argelia, Marruecos y Tur- quía 4.766 40 848 5 5.614 19 Asia sudoriental 116.797 74 23.055 3 139.852 16 Pacífico occidental 30.274 80 3.870 5 34.144 31 Total 277.242 69 81.606 8 358.848 25 Fuente: La misma del Cuadro 1.1, págs. 732 y 733. tivamente, de la población de los países estudiados disponían de fuentes seguras y accesibles de agua y de instalaciones adecuadas de alcantarillado. Un problema de tal magnitud requiere que se comprometa un gran vo- lumen de recursos, si se quiere controlarlo en un futuro previsible. En el Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo (DNUD) se han fijado las metas para la población a la que deben llegar los servicios de abastecimiento de agua y de alcantarillado en 1980. Respecto del abas- tecimiento de agua en todas las regiones, menos el continente americano, las metas de 1980 son las siguientes: abastecimiento al 60 por ciento de la población urbana mediante conexiones domiciliarias y al 40 por ciento mediante fuentes públicas, mientras que el 25 por ciento de la población rural habrá de tener acceso fácil a fuentes seguras. Para el continente americano, las metas mínimas se establecieron en la Conferencia de Mi- nistros de Salud celebrada en Santiago de Chile en 1972, y son: reduc- ción del porcentaje de población que carecía de agua segura en 1970, en un 50 por ciento para los habitantes de las ciudades y en un 30 por cien- to para los habitantes de las zonas rurales de todos los países. En los Cuadros 1.6 a 1.8 se presentan las metas de abastecimiento de agua y lo que probablemente sean cálculos sumamente conservadores de lo que cos- tará alcanzar esas metas; en ellos puede verse que entre 1970 y 1980 habrá que invertir más de US $ 14.000 millones (en dólares de 1970) para lograr esos objetivos 3. Para todas las regiones, con excepción de América, las metas previstas en el DNUD para las instalaciones de alcantarillado son: un 40 por ciento 3 Varios ingenieros sanitarios con experiencia han indicado que el cálculo de los costos pudiera ser demasiado bajo. Con carácter oficioso, consideran que, a los precios de 1973, el costo de las metas fijadas para las zonas rurales en 1980 pudiera exceder de US$6.000 millones, y el costo combinado para las zonas rurales y urbanas llegar por lo menos a US$20.000 millones. Cuadro 1.5: Inversiones anuales en construcción de instalaciones de abastecimiento de agua y alcantarillado para la comunidad, 1970 (en miles de US 5) Construcción de sistemas de abastecimiento Construcción de sistemas de alcantarillado Región de la OMS de agua para la comunidad Urbanos Rurales Total Urbanos Rurais Total N Africa 72.200 19.890 92.090 7.373 2.150 9.523 Centro y Sudamérica 262.753 46.172 308.925 65.440 5.299 70.739 Mediterráneo oriental 197.656 36.534 234.190 28.970 100 29.070 Argelia, Marruecos y Turquía 27.481 66.816 94.297 21.601 460 22.061 Asia sudoriental 141.926 43.618 185.544 29.550 4.280 33.830 Pacífico occidental 62.540 3.992 66.532 13.260 100 13.360 Total 764.556 217.022 931.578 166.194 12.389 178.583 Nota: Las inversiones anuales incluyen capital, materiales y trabajo de origen extranjero, nacional y local. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, pág. 744. Cuadro 1.6: Metas del abastecimiento de agua a las zonas urbanas en 1980 y costos estimados conexos, por tipo de servicio Conexiones domiciliarias Fuentes públicas Población de la que se Población de la que se Región de la OMS servirá (miles de personas) Costo por Costo servirá (miles de personas) Costo por Costo consumidor total consumidor total Aumento (US $) (mill. de US $) Aumento (US $) (mill. de US $) Para 1980 sobre 1970 Para 1980 sobre 1970 8 Africa 31.561 22.685 53 1.196,2 21.041 9.299 28 260,9 Centro y Sudamérica 186.933 95.963 40 3.861,3 26.074 -__-- Mediterráneo oriental 61.027 24.248 30 735,4 40.121 24.558 11 274,4 0 Argelia, Marruecos y Turquía 25.140 12.734 12 1.528,1 16.759 11.333 25 283,3 Asia sudoriental 143.948 87.557 16 1.387,0 95.966 69.168 9 618,5 Pacífico occidental 36.577 11.489 22 253,5 24.384 20.316 20 415,4 Total 486.086 254.676 35 8.961,5 224.345 135.074 14 1.853,5 Categoría no aplicable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, págs. 732 y 733. Cuadro 1.7: Metas del abastecimiento de agua a las zonas urbanas y rurales en 1980 y costos estimados conexos Abastecimiento total urbano Abastecimiento rural, con acceso fácil a agua segura z Población a la que se servirá Población a la que se servirá Región de la OMS (miles de personas) (miles de personCs) Costo por ttl (mile de personts)__________ Costmidor total (mil. de (US ) (mill. de Para 1980 Aumento US s) Para 1980 Aumento US sobre 1970 sobre 1970 Africa 56.602 31.984 1.457,1 46.841 30.913 20 631,7 Centro y Sudamérica 213.007 95.963 3.861,3 59.971 31.378 24 749.3 Miediterráneo oriental 102.048 48.806 1.010,8 54.077 37.165 13 465,6 Argelia, Marruecos y Turquía 41.899 24.067 1.811,4 12.029 2.671 20 53,4 Asia sudoriental 239.914 156.725 2.605,5 218.458 163.269 8 1.244,2 Pacífico occidental 60.961 32.205 668,9 22.354 8.405 6 52,1 > Total 710.431 389.750 10.815,0 413.730 273.801 12 3.196,3 Fuente: La misma del Cuadro 1.1, págs. 732 y 733. 26 INTRODUCCION Cuadro 1.8: Metas globales del abastecimiento de agua en 1980 y costos estimados conexos Población a la que se servirá (miles de personas) Costo total Región de la OMS (milloies Para 1980 Aumento de US $) sobre 1970 Africa 99.443 62.897 2.088,8 Centro y Sudamérica 272.978 127.341 4.610.6 Mediterráneo oriental 156.125 85.971 1.476,4 Argelia, Marruecos y Turquía 53.928 26.738 1.864,8 Asia sudoriental 458.372 319.994 2.249,7 Pacífico occidental 83.315 40.610 721,0 Total 1.124.165 663.551 14.011,3 Fuente: La misma del Cuadro 1.1, págs 732 y 733. de la población urbana con salida a las redes de alcantarillado público; un 60 por ciento de la población urbana dotado de sistema casero, y un 25 por ciento de la población rural provisto de instalaciones adecuadas. Las metas mínimas aprobadas por la Organización Panamericana de la Salud (OPS) para el continente americano consisten en disminuir la pro- porción de la población sin servicio en 1970 en un 30 por ciento para cada país. En los Cuadros 1.9 a 1.11 se encontrará un resumen de las metas respecto de los servicios de alcantarillado para 1980, y un cálculo de la inversión necesaria para alcanzarlas. Igual que en los cálculos correspon- dientes al abastecimiento de agua, el costo estimado para las instalaciones de alcantarillado parece conservador, pero, sin embargo, todavía llega a casi US $ 7.000 millones. Aunque los datos de la OMS que presentamos en los cuadros, y a los que se hace referencia en todo el texto, representan la información más reciente y amplia de que se dispone sobre la situación del abastecimiento del agua y del saneamiento en el mundo en desarrollo, los recopiladores reconocen que las estimaciones están sujetas a errores y que, por lo tanto, sólo son útiles para fines generales. Una de las razones de inexactitud es la variedad de definiciones de los términos «urbano» y «rural» (acep- tados como norma para el estudio) que existe entre los países. Otra difi- cultad consiste en que los cálculos de la población servida parecen ser excesivos, y en algunos casos aparentan tener un margen de error hasta del 30 por ciento. Respecto de las metas globales de servicio a la población que se han fijado en el DNUD, nuestras propias estimaciones indican que en algunos casos son irreales si se consideran en relación con el volumen de inversio- nes que hoy se realizan en los países en desarrollo. Por ejemplo, en el Cuadro 1.12 se presentan para diez de los países en desarrollo más po- pulosos estimaciones sobre la proporción de las inversiones del sector pú- Cuadro 1.9: Metas de servicios de alcantarillado de las zonas urbanas en 1980 y costos estimados conexos, por tipo de servicio Sistemas de alcantarillado público Sistemas caseros Población a la que se Población a la que se Región de la OMS servirá (miles de personas) Costo por Costo total servirá (miles de personas) Costo por Costo total consumidor (mill. de consumidor (mill. de Aumento (US S) US S) Aumento (US S) US $) Para 1980 sobre 1970 Para 1980 sobre 1970 t Africa 7.831 6.629 35 231,2 11.744 7.360 13 96,3 Centro y Sudamérica 121.510 71.264 26 1.840,5 46.061 -- -- - Mediterráneo oriental 15.440 13.502 72 975,9 24.274 2.801 23 64,4 Argelia, Marruecos y Turquía 8.221 4.958 29 143,8 12.332 10.829 5 54,1 Asia sudoriental 95.652 54.025 16 864,4 143.478 68.308 9 586,2 Pacífico occidental 24.040 15.066 46 692,9 36.060 15.780 12 191,5 Total 272.694 165.444 29 4.748,7 273.922 106.078 9 992,5 a Categoría no aplicable. Fuente: La misma de Cuadro 1.1, págs. 740 y 741. oc Cuadro 1.10: Metas de servicios de alcantarillado de las zonas urbanas y rurales en 1980 y costos estimados conexos Servicio total urbano Servicio rural adecuado Población a la que se Población a la que se Región de la OMS servirá (miles de personas) Costo total servirá (miles de personas) Costo por Costo total (mill, de - consumidor (mill. de Aumento US s) Aumento (US $) US $) Para 1980 sobre 1970 Para 1980 sobre 1970 0 Africa 19.575 13.989 327,5 23.575 15.943 5 84,6 Centro y Sudamérica 167.571 71.264 1.840,5 57.181 32.192 6 185,2 Niediterráneo oriental 39.687 16.303 1.040,3 21.945 9.220 11 106,0 Argelia, Marruecos y Turquía 20.553 15.787 197,9 5.571 4.723 3 14,2 Asia sudoriental 239.130 122.333 1.450,6 218.212 196.333 3 561,1 Pacífico occidental 60.100 30.846 884,4 21.580 19.514 4 81,4 Total 546.616 270.522 5.741,2 348.064 277.925 4 1.032,5 Fuente: La misma de Cuadro 1.1, págs. 740 y 741. NATURALEZA DEL PROBLEMA 29 blico y totales de 1972 ó 1973 que tendría que asignarse anualmente al abastecimiento de agua y saneamiento de los poblados entre 1970 y 1980, si los países correspondientes desean alcanzar las metas que se han es- tablecido con carácter global en el DNUD. El porcentaje de recursos re- querido varía mucho según los países, debido a las diferencias de riqueza nacional y a la distinta distribución de la población entre las zonas urba- nas y rurales. Dada la parte relativamente pequeña de la inversión no com- prometida del sector público que un país puede reasignar de un año para otro, el logro de las metas de abastecimiento de agua en las zonas rurales para 1980 parece plantear un problema abrumador de absorción y distri- bución de fondos y requerir una reasignación de recursos nacionales en escala tal que resulta irrealizable. Sin embargo, es necesario recalcar que las metas son globales, y que al fijarlas se trató de dejar al criterio de los países el establecimiento de sus propias metas, dentro de sus limitaciones y necesidades peculiares y utilizando las metas del DNUD como guía. REPERCUSIONES DE LA CRECIENTE INSISTENCIA EN LOS PROGRAMAS RURALES DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO A pesar de que todos conocen las repercusiones del costo de alcanzar las metas fijadas en el DNUD, los gobiernos de las naciones en desarrollo están haciendo denodados esfuerzos para lograr aquellas que, entre otras, prestan más atención que nunca al abastecimiento de agua y saneamiento de las zonas rurales, tanto en términos absolutos como relativos respecto de los servicios de los sectores urbanos. La creciente importancia del des- arrollo rural en general y del abastecimiento de agua y saneamiento de los poblados en particular, como objetivos de los países en desarrollo, se re- fleja en el significativo cambio de énfasis de la política de los organismos bilaterales e internacionales de ayuda. Cuadro 1.11: Metas globales de servicios de alcantarillado en 1980 y costos estimados conexos Población a la que se servirá (miles de personas) Costo total Región de la OMS (millones Para 1980 Aumento de US $) sobre 1970 Africa 43.150 29.932 412,1 Centro y Sudamérica 224.752 103.456 2.025,7 Mediterráneo oriental 61.632 25.523 1.146,3 Argelia, Marruecos y Turquía 26.124 20.510 212.1 Asia sudoriental 457.342 318.666 2.011,7 Pacífico occidental 81.680 50.360 965,8 Total 894.680 548.447 6.773,7 Fuente: La misma de Cuadro 1.1, págs. 740 y 741. 30 INTRODUCCION Entre las muchas y complejas razones por las que se presta creciente atención al abastecimiento de agua de las zonas rurales figura evidente- mente la reacción ante el éxodo del campo a la ciudad, con los problemas de absorción que plantea y las dificultades económicas, sociales y políticas concomitantes. Además, el progreso de las comunicaciones hace que los habitantes de las comunidades lejanas se den cuenta de los servicios dis- ponibles para los residentes de las ciudades y de otras zonas más privile- giadas y ejerzan presión ante los representantes locales para que les ayu- den de la misma manera. Debido a que en los países en desarrollo hay una mayor proporción de personas que viven en el campo, a los políticos les interesa que se sepa que hacen algo por ellas, incluso si el efecto real en el problema general continúa siendo cuantitativamente insignificante. Cuadro 1.12: Porcentaje de la inversión anual por país, requerido para alcanzar las metas de abastecimiento de agua de poblados fijadas en el DNUD Porcentaje de la Porcentaje del total País inversión en el de inversiones en sector público el país Irán 0,27 0,15 Filipinas 1,70 0,20 Brasil 0,84 0,22 México 1,26 0,44 Tailandia 1,42 0,92 Nigeria 2,86 1,10 India 3,33 1,93 Indonesia 3,92 1,96 Pakistán 6,28 3,14 Etiopía 53,80 14,50 Fuente: Datos del Banco Mundial sobre las inversiones totales y en el sector público; metas del DNUD, como en los Cuadros 1.6 a 1.8. Un cambio importante de la atención prestada a las zonas urbanas en beneficio de las zonas rurales podría tener notables repercusiones en el abastecimiento de agua, tanto en relación con el logro de las metas fijadas para el servicio como con los beneficios obtenidos de las inversio- nes en el sector. La meta básica de las actividades de abastecimiento de agua y sanea- miento es en todo momento servir al mayor número posible de personas con un determinado volumen de inversiones. En general, se acepta que, si la calidad del servicio, los factores geológicos y el clima se mantienen cons- tantes, resulta más barato por persona proporcionar agua a las zonas ur- banas (con una densidad de población relativamente mayor) que a las rurales (con una población escasa y espacialmente dispersa). Siempre que pueda aprovecharse una fuente de agua adecuada, las economías de es- cala vinculadas al abastecimiento y distribución y a la administración NATURALEZA DEL PROBLEMA 31 del suministro se esgrimen a menudo como argumento para justificar la tradicional insistencia en los servicios urbanos . Los defensores de las inversiones en abastecimiento de agua y sanea- miento de las zonas rurales sostienen, por su parte, que en muchos casos no es necesario proporcionar a sus habitantes servicios de la misma cali- dad que los que se suministran a los residentes de los sectores urbanos, con más densidad de población y a veces más pudientes. Los habitantes de los grandes centros urbanos consideran conveniente, en general, disponer de conexiones domiciliarias (en algunas viviendas con múltiples grifos) o como mínimo fuentes públicas estratégicamente ubicadas. En cambio, la protección de una fuente de agua que ya existe, la instalación de bombas manuales en varios pozos protegidos o la apertura de un pozo de mayor capacidad, una galería de infiltración o una presa de tierra con un sistema de distribución mediante fuentes públicas pueden representar una mejora relativamente importante en muchas zonas rurales de los países en des- arrollo. Con frecuencia, este sistema rural con servicio de menos calidad, pero bastante seguro, puede construirse a un costo per cápita menor que los sistemas de servicio urbano de mejor calidad. Además, lo usual es que los consumidores de ingresos más bajos que utilizan los sistemas rurales con servicio de calidad inferior consuman dia- riamente una cantidad menor de agua. Por lo tanto, aparte de la inver- sión más pequeña per cápita en la red de distribución, la inversión en la fuente de abastecimiento no necesita ser tan grande sobre una base per cápita, porque los usuarios con ingresos bajos de las zonas rurales no suelen tener artefactos que consumen agua, retretes con descarga de agua o fregaderos de cocina. Asimismo, consumen menos agua cuando tienen que acarrearla hasta sus viviendas, en vez de que llegue a ellas por ca- ñería 5. Aunque no es fácil encontrar cifras sobre el costo específico de las distintas calidades de servicio entre las zonas urbanas y rurales, algunas pruebas empíricas apoyan la aseveración de que los costos per cápita (probablemente por servicio de calidad inferior) pueden ser más bajos en las zonas rurales 6. No obstante, al comparar e interpretar las cifras del Véase: HENDERSON, J. M., Report on Global Urban Water Supply Program Coste ¡i Developing Nations (Informe sobre los costos de un programa global de abasteci- miento de agua para los sectores urbanos de las naciones en desarrollo) (Washington, D. C.: International Cooperation Administration, 1961) y el análisis de las economías de escala en el Capítulo 4. 5 WHITE, GILBERT, F., BRADLEY, DAVID J. y WnITE, ANNE U., Drawers of Water: Domestie Water Use in East Africa (Aguadores: usos domésticos en el Africa oriental) (Chicago: University of Chicago Press, 1972); Morfitt R. P. and Associates, «A Non- Conventional Mass Approach to Rural Village Water Projects» (Enfoque global no con- vencional de los proyectos de abastecimiento de agua a poblados rurales), Informe a la Organización Panamericana de la Salud (Corvallis, Ore., 1969), y FRANKEL, RICHARD J. y SHOUVANABERAKUL, P., «Demand for Water in Small Communities of Northeastern Thailand» (Demanda de agua en las comunidades pequeñas del nordeste de Tailandia) (Bangkok: Instituto Asiático de Tecnología, sin fecha). 6 UNAKUL, SOMNUEK, «Thailand's Rural Community Water Supply Programme» (Programa de abastecimiento de agua para las comunidades rurales de Tailandia), en 32 INTRODUCCION costo financiero hay que tener cuidado de que abarquen todos los gastos, es decir, planificación, diseño técnico, administración central, formación de personal y asistencia técnica continua. Por último, en algunos casos es posible reducir los gastos de construcción en las zonas rurales, pues se supone que los habitantes están más dispuestos que los residentes de las ciudades a trabajar y aportar mano de obra gratuita (en términos finan- cieros) al proyecto. En resumen, si se acepta que la calidad del servicio en las zonas ru- rales puede o debe ser menor que en los sectores urbanos, el objetivo de servir al mayor número de personas por unidad de inversión puede lograr- se concentrando en un servicio de menos calidad las inversiones en abas- tecimiento de agua y saneamiento de aquellas zonas. Así, pues, existe una compensación entre las economías de escala y la densidad de los sectores urbanos y la menor calidad del servicio en las zonas rurales. Las inversiones en las zonas rurales también pueden resultar a corto plazo más baratas por consumidor, cuando se utilizan a toda su capacidad fuentes de agua fácilmente aprovechables alrededor de los grandes centros urbanos del país en desarrollo (el costo marginal a largo plazo aumenta con suma rapidez). Debido a la elevada inversión que requeriría el au- mento del abastecimiento de agua disponible para estas zonas (una presa o embalse grandes o un largo acueducto), quizá sea más barato por per- sona establecer fuentes de abastecimiento de agua de poco caudal y rela- tivamente poco costosas para la población rural. Sin embargo, con este criterio, las inversiones en este abastecimiento en las zonas rurales no conducirán en general a una asignación eficiente de los recursos, a menos que se interrumpa por completo la expansión en los sectores urbanos, cosa que no es probable ni conveniente en la mayoría de las naciones en des- arrollo. En un país en desarrollo algo más avanzado, donde todas las grandes ciudades y los pueblos de tamaño intermedio tienen alguna forma de sis- tema de abastecimiento de agua que ya funciona, se alega a veces que se lograrían más beneficios para la salud y la economía si se mejorara el abastecimiento de agua en las zonas rurales donde es deficiente, en lugar Water Supply and Wastewater Disposal in Developing Countries, M. B. Pescod y D. A. Okun, eds. (Bangkok: Instituto Asiático de Tecnología, 1971); WARNER, DENNIs, The Economics of Rural Water Supply in Tanzania (Economía del abastecimiento de agua a las zonas rurales de Tanzania), Economic Research Bureau Paper. Núm. 70.19 (Dar es Salaam: University College, 1970); Organización Panamericana de la Salud, Programas de abastecimiento de agua y eliminación de aguas negras de la comu- nidad en los países de América Latina y el Caribe, Technical Series, Núm. 5, (Washington, D. C.: Departamento de Ingeniería y Ciencias Ambientales, 1969), pá- gina 91; White, Drawers of Water, págs, 88 a 91; Organización Mundial de la Salud, «Strategy on Cholera Control» (Estrategia para el control del cólera), (actas abreviadas del Seminario de la OMS sobre organización del control del cólera, Manila, 6 a 9 de octubre de 1970, doc. BD/Cholera/71.1, Ginebra, 1971), pág. 17, «Progress in the Rural Water Programs in Latin America» y DONALDSON, DAVID, (Progreso de los programas de abastecimiento de agua para las zonas rurales en América Latina), 1961- 1971 (Washington, D. C.: Organización Panamericana de la Salud, enero de 1973), pág. 23. NATURALEZA DEL PROBLEMA 33 de los sectores urbanos. Aunque estos últimos quizá requieran nuevas in- versiones para alcanzar las normas de abastecimiento establecidas por la OMS, el argumento es que la salud y la actividad económica apenas cam- biarían con la mejora del abastecimiento de agua de las zonas urbanas en comparación con el cambio que cabría esperar si se creara una serie de sistemas nuevos en las zonas rurales o en los poblados pequeños, que carecen de un servicio de agua potable. Las inversiones adicionales en los sectores urbanos pueden tener un rendimiento decreciente, mientras que una inversión inicial en las zonas rurales no tendría inmediatamente tal resultado en una proporción significativa. Como hay muy pocas pruebas empíricas con que respaldar este argumento, cualquier inversión que se asigne con este criterio tendrá que estudiarse con sumo cuidado, a base de caso por caso. No obstante, existen razones convincentes para seguir tratando de me- jorar los sistemas de abastecimiento de agua de las grandes urbes. En algunas ocasiones se afirma que debe tener preferencia la satisfacción de la demanda creada por la intensificación de la presión demográfica en las ciudades mayores; de otra forma, el abastecimiento intermitente y la evacuación de las tuberías cuando se infiltra agua contaminada converti- rían la red de distribución en un vehículo para transmitir las enfermedades que precisamente se quieren evitar con los sistemas. Además, las necesidades respecto del abastecimiento de agua y sa- neamiento de muchas poblaciones rurales son a menudo menos apremian- tes que las de su contraparte urbana. Por regla general, los pobladores rurales pobres suelen disponer de una fuente de agua, incluso si es poco segura y se encuentra a una distancia considerable de la vivienda. En cambio, los ocupantes sin título de barrios de los sectores urbanos muy poblados no tienen otra alternativa para procurarse agua que un sistema público (en el que a veces vendedores particulares actúan como interme- diarios). Las penalidades que sufren los pobres de la ciudad cuando no se les ayuda mediante sistemas públicos de abastecimiento de agua y sa- neamiento son inevitablemente mucho mayores, en especial cuando van unidas a una amenaza creciente de epidemias al ir aumentando la densidad de población. DEFINICIÓN DE UN PROGRAMA RURAL Cuando se estudian los sistemas de abastecimiento de agua de zonas rurales o de poblados, siempre se plantea la cuestión de lo que constituye «una zona rural» y qué es exactamente «un poblado». Para las inversiones en estos sistemas de abastecimiento, existen muchas maneras de definir las zonas rurales o poblados a los que se trata de alcanzar, pero en la prác- tica no puede establecerse una divisoria clara entre un sistema grande de poblado rural y un sistema pequeño de núcleo urbano. Los sistemas de 34 INTRODUCCION poblado se amplían hasta transformarse en sistemas urbanos; y la esca- sez de mano de obra, la limitación de los recursos financieros y la geo- grafía nacional exigen en muchos casos que se consolide el esfuerzo, para ocuparse de todo el sector de abastecimiento de agua y eliminación de re- siduos, en vez de abordar por separado cada subsector. El análisis aislado del subsector de abastecimiento de agua en las zonas rurales puede im- pedir que se formulen políticas y programas económicos y sociales sólidos para ocuparse del abastecimiento de agua de la nación como un conjunto. Por lo general hay que hacer estudios nacionales del sector de abaste- cimiento de agua y saneamiento, si se quieren preparar planes que per- mitan formular los programas más viables para tratar de atender las ne- cesidades globales de las zonas urbanas y rurales del país. Definición por magnitud de la población La manera más corriente de identificar los programas de abastecimien- to de agua en los países consiste en definir programas específicos, que tra- ten de todos los poblados, pueblos, ciudades, etc., con una población que encaje dentro de ciertos límites. Desde luego, esta clase de definición del programa es un tanto arbitraria, y los límites de tamaño y los programas oficiales varían mucho de un país a otro, de una región a otra, y a veces entre diversos organismos programadores dentro del mismo país. En el ámbito mundial, el límite de los programas de abastecimiento de agua para las zonas rurales va desde los asentamientos que tienen 50-100 habi- tantes hasta los núcleos rurales con una población de más de 20.000 per- sonas. Como ejemplo se pueden citar: a) un programa administrado por el Ministerio de Salud del Perú, que se concentra en poblados con menos de 2.000 habitantes; b) un programa administrado por la Secretaría de Re- cursos Hidráulicos de Argentina, que se ocupa de pueblos de 3.000 habi- tantes o menos, que es posible enlazar con una red central de abasteci- miento de agua; c) un programa de México, administrado por la Secreta- ría de Salud Pública que beneficia a los poblados de menos de 2.500 per- sonas, y otro programa conexo, administrado por la Secretaría de Re- cursos Hidráulicos, relativo a los que tienen 2.500 a 5.000 habitantes; d) un programa del Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillados (INAPA), de la República Dominicana, que trata de dar servicio a todas las localidades con 2.000 habitantes o menos, en las que existe una pobla- ción concentrada de 500 personas como mínimo, y e) un programa admi- nistrado por la División de Ingeniería Sanitaria del Ministerio de Salud de Tailandia, que se concentra en las comunicaciones de 500 a 5.000 per- sonas. NATURALEZA DEL PROBLEMA 35 Otras consideraciones para definir programas En la definición del programa de abastecimiento de agua y saneamiento de las zonas rurales de diversos países entra otra serie de consideraciones. Por ejemplo, los programas de esta clase de Kenya se han definido esen- cialmente sobre la base de las organizaciones de ayuda bilateral o inter- nacional que se interesan en financiarlos. Como consecuencia, entre los programas específicos de abastecimiento de agua a las zonas rurales de Kenya figuran: a) un programa urbano menor, la mitad del cual se finan- cia con un subsidio del Organismo Noruego de Ayuda Internacional (NORAD), para construir o renovar los sistemas de unos cuarenta «cen- tros de crecimiento», con poblaciones que oscilan entre 1.000 y 20.000 personas, y tienen un promedio de 2.500; b) un programa rural, finan- ciado en parte con préstamos del Organismo Sueco de Ayuda Internacio- nal (SIDA), cuya primera fase consistió en construir 83 sistemas de abas- tecimiento de agua para sectores con una población entre 300 y 52.000 personas (en 1972 se firmó el préstamo para una segunda fase y en 1975 se negoció el préstamo para una tercera), y c) un programa de abaste- cimiento de agua de los Concejos de Condado, que se supone financiará 561 planes rurales pequeños y que está promovido y financiado principal- mente por un Proyecto de Demostración OMS/UNICEF. Otros países se han limitado a identificar regiones geográficas y a definir programas regio- nales, que son principalmente de carácter rural, con objeto de proporcio- nar en esas regiones acceso al agua «al mayor número posible de ha- bitantes». Otras modificaciones que se han observado a veces en las definiciones oficiales de los programas de abastecimiento de agua de las zonas rurales son: 1. Que en general resulta muy costoso abastecer de agua a poblacio- nes con muy poca densidad. La definición de la República Dominicana a que se ha aludido, en la que las localidades con 2.000 habitantes o me- nos deben tener una «población concentrada» de 500 personas como mí- nimo, constituye un ejemplo de tal definición. 2. Que las poblaciones con ingresos reducidos probablemente no po- drán pagar los costos financieros globales de sus sistemas de abasteci- miento de agua. Por ejemplo, en Ghana se han definido recientemente los sistemas rurales como los que abastecen de agua a comunidades con una población de 10.000 personas y menos, pues se consideró que un número menor de 10.000 habitantes no podría, en general, proporcionar apoyo fi- nanciero para un nivel urbano de servicio. 3. Que los poblados incluidos en el programa y que reciban agua de- berán aportar el apoyo de sus dirigentes y el entusiasmo de la población requeridos para mantener y usar en forma adecuada un sistema de abas- tecimiento (las inversiones pueden desperdiciarse con suma facilidad si no 36 INTRODUCCION están apoyadas por los residentes de la localidad). Por ejemplo, son muy comunes observaciones acerca de los programas de abastecimiento rural como la siguiente: «Se ha observado que muchas más personas de las que se suponía servirían los pozos, no los usan durante la temporada en que un estanque o canal próximos o el pozo de la casa tienen agua en abundancia y a poca distancia, o por su sabor o gran contenido de hierro o porque prefieren la fuente familiar tradicional» 1. A veces hasta las téc- nicas más rudimentarias pueden ser excesivas para que las acepten algunas comunidades, si no hay dirigentes innovadores, carecen de instrucción o no sienten entusiasmo. Citando de nuevo al mismo autor, en algunas co- munidades incluso «el mantenimiento de bombas manuales ha planteado un problema insoluble» 1. 4. Que como la razón del desarrollo rural es la productividad de la agricultura, una comunidad donde los cultivos corrientes o de subsistencia constituyen la fuente principal de empleo podría clasificarse como rural, a los efectos de las inversiones en abastecimiento de agua potable y sa- neamiento. Esta definición de comunidad rural fue sugerida por la Unesco en 1958, y se aplica hoy en la Unión Soviética 9. 5. Que el éxodo de la población hacia los principales centros urba- nos está planteando un problema en la mayoría de los países en desarrollo, por lo que los poblados o zonas en que tal éxodo es más rápido debieran tener prioridad en el abastecimiento de agua. En la práctica, es evidente que al decidir los tipos de poblado a los que se dará servicio mediante un determinado programa de abastecimiento de agua habrá una gran superposición entre los poblados o zonas que en- tren en las consideraciones sobre definición que acabamos de exponer, Un poblado elegible con una población de 500 a 4.000 habitantes también puede ser un punto de emigración hacia sectores urbanos, tener una eco- nomía agrícola predominantemente de subsistencia y un gobierno local en- tusiasta y encontrarse cerca de otros núcleos de población más pequeños, a los cuales también se podría servir con eficiencia mediante un sistema central de abastecimiento de agua. Al elegir la definición y el foco exactos de un programa, uno de los factores más importantes que hay que considerar es indudablemente la forma en que está distribuida la población rural del país en el espacio. En general, no es factible abastecer de agua potable a casi todas las viviendas cuando la población a la que se quiere beneficiar está relativamente dis- persa, debido al elevado costo per cápita. Si se trata de poblaciones des- perdigadas, que no están concentradas en núcleos o aldeas con el equi- 7 MCJUNKIN, FREDERICK E, Community Water Supply in Developing Countries (Abastecimiento de agua de la comunidad en los países en desarrollo), US Agency for International Development and the US Public Health Service, Office of International Health (Chapel Hill, N. C., 1969), pág. 17. * Ibíd., pág. 43. 9 DONALDSON, «Progress in the Rural Water Programs», pág. 40, NATURALEZA DEL PROBLEMA 37 valente de 50 a 100 viviendas unifamiliares, lo mejor que probablemente se puede hacer es patrocinar un programa de algunos manantiales o pozos excavados protegidos, con bombas manuales, cada uno de los cuales ser- virá a una zona geográfica determinada. Un sistema de mayor complejidad técnica para una población dispersa resultaría demasiado costoso para el consumidor y sería casi imposible de mantener. El programa para servir a una población no aglomerada podría recibir el nombre de «programa de abastecimiento de agua a una población dispersa» o cualquier otra cla- sificación similar que describa a quien va dirigido. Desde luego, hay mu- chas formas aceptables de definir o clasificar los programas orientados ha- cia los problemas, de un país determinado. Un ejemplo de clasificación más o menos específica es el sistema propuesto por la Organización Paname- ricana de la Salud 10, en el que las posibilidades se integran en tres grupos: a) programa de pozos comunales para la población dispersa; b) programa de acueductos muy sencillos para población semiconcentrada, y c) pro- grama de acueductos rurales para población concentrada y de los poblados. Si se hace caso omiso de la diferencia de costo en la obtención de agua de distintas fuentes y sólo se consideran los sistemas más complejos de abastecimiento por una red de tuberías a núcleos de población en zonas rurales, el promedio de costo per cápita del sistema tiende a ser menor para los poblados más grandes (véanse las consideraciones sobre costos y economías de escala, en el Capítulo 4). Además, los poblados más gran- des tienden a disponer de mejores medios financieros para apoyar los sis- temas de tuberías y, en algunos países, es probable que se pueda enseñar con más facilidad a sus residentes el mantenimiento de la red. En la Fi- gura 1.1 se ilustra esta relación general. Figura 1.1: Relación entre los habitantes, los costos del sistema y la capacidad de pago y mantenimiento en los poblados Capacidad de pago y mantenimiento Costo del sistema per cápita o Habitantes del poblado '0 Ibid., pág. 41. 38 INTRODUCCION La experiencia de varios países latinoamericanos indica que para un sistema de abastecimiento de agua con instalaciones de almacenamiento y distribución y una mezcla de conexiones domiciliarias y fuentes públicas, el tamaño mínimo de poblado al que puede darse un servicio satisfactorio es de 100 viviendas, o unas 500 a 700 personas. Un sistema puede califi- carse de «satisfactorio» si funciona técnicamente de conformidad con su diseño, y si la contribución financiera de los consumidores locales cubre por lo menos los gastos de las operaciones y el mantenimiento. Desde lue- go, es evidente que el tamaño mínimo satisfactorio del sistema variará de una parte del mundo a otra. Ajustándose a estas pautas generales sobre tamaño-costo, un programa rural de abastecimiento de agua que sirva para algo más que abrir pozos e instalar bombas manuales, podría definirse muy bien como «programa de abastecimiento para población no urbana concentrada»; de hecho, una mayor concentración de la población rural puede ser un objetivo de este programa. Así sucede en parte con el programa de esta clase de México, donde en 1971 unas 13.600 comunidades con 500 a 2.500 habitantes se con- sideraron como comunidades a las que debía servir un programa de abas- tecimiento de agua de zonas rurales. Se abrigaba la esperanza de que al dotar de agua a esas comunidades se conseguiría atraer a unos 9,5 millo- nes de personas que vivían en 87.000 comunidades con menos de 500 ha- bitantes. De esta manera, podría darse servicio a más gente con los recur- sos disponibles y a un promedio de costo más bajo. Incluso un «programa de pozos para población dispersa» puede servir con el tiempo para concentrar a los habitantes en núcleos. En Panamá se está introduciendo el sistema de abastecimiento en núcleos que se han formado alrededor de pozos provistos con bombas manuales, que se ins- talaron con ayuda del UNICEF en los primeros años de la década de 1960. No se dispone de información exacta sobre los motivos específicos de tal concentración de la población en núcleos, pero es razonable suponer que a ello contribuyó el pozo protegido y su bomba manual. Base adecuada de la definición En consecuencia, el establecimiento de condiciones distintas para el abastecimiento de agua a las zonas urbanas y rurales obedece a que se deben resolver problemas diferentes y alcanzar metas también diferentes, lo que exige la formulación de programas de abastecimiento de agua y de saneamiento con políticas distintas para unas u otras zonas. Es lógico que existan diferencias, pues al ser las comunidades más pe- queñas o la población menos densa, las características del problema del abastecimiento de agua y de saneamiento se modifican. Nos parece que para una determinada calidad de abastecimiento la combinación de los ingresos reducidos y del costo relativamente alto del suministro por tu- NATURALEZA DEL PROBLEMA 39 berías representa los factores predominantes que deben considerarse al definir las comunidades que son rurales y decidir las políticas adecuadas para ocuparse de ellas. El problema de la viabilidad financiera también lo consideramos crítico para establecer una distinción entre las operaciones de abastecimiento de agua y saneamiento de los sectores urbanos y rurales. En general, como espejo de la viabilidad económica de los sistemas, la viabilidad financiera nos da una idea de la justificación económica de la inversión y suprime la necesidad de una tarea imposible: determinar el efecto preciso de los mejores servicios en la salud o tratar de enumerar y medir otros beneficios. Además, el lamentable historial de las operaciones físicas y mantenimiento de los sistemas rurales de los países en desarrollo parece estar íntimamente relacionado con la incapacidad para obtener ingresos suficientes de los consumidores. Esta deficiencia ;efleja a veces la incapacidad para pagar, pero más a menudo implica una gestión admi- nistrativa y una organización institucional inadecuadas así como falta de apreciación de la valía del agua potable por parte de los consumidores. La definición que sólo refleje los ingresos reducidos y los costos ele- vados puede llevar a conclusiones aparentemente absurdas; por ejemplo, que ciudades con los abrumadores problemas económicos y sociales de Calcuta se incluyan en la categoría de núcleos rurales Sin embargo, la cuestión principal en todos estos casos es, primero, modificar la política técnica y administrativa para disminuir los costos y aumentar la eficiencia y, segundo, encontrar métodos para lograr los fondos necesarios, bien me- diante contribuciones de la comunidad o bien mediante pagos directos de los consumidores. Quizá pudiera requerirse el mismo enfoque general, tanto si la comunidad correspondiente tiene diez millones de habitantes como si tiene diez. La cuestión es decidir si, a efectos de política, la comunidad debe incluirse en el grupo clasificado como rural, puede redu- cirse a los términos siguientes: después de agotar todos los medios para mejorar los costos y la eficiencia, ¿continúa siendo imposible la autogene- ración de fondos en cantidad suficiente? Aunque las diferencias físicas entre las comunidades grandes y pequeñas, muy pobladas o poco pobla- das, revisten importancia a los efectos técnicos, las repercusiones finan- cieras de tales diferencias constituyen una base mucho más útil para cla- sificar las comunidades. PERSPECTIVAS DEL ESTUDIO En el Capítulo 2 nos ocupamos de una cuestión fundamental, a saber, la relación entre un mejor abastecimiento de agua y saneamiento, por una parte, y la salud de la población, por la otra. Aunque la mejora de la salud se suele citar normalmente como justificación básica para las inversio- nes en este sector, las pruebas empíricas obtenidas hasta la fecha (veintiocho estudios, que se resumen en el Apéndice A) no ayudan mucho a pronos- 40 INTRODUCCION ticar el efecto de un proyecto de abastecimiento de agua o de saneamiento sobre la salud en un caso concreto. Como podrá verse en el Capítulo 3, los problemas que plantea el pronóstico de beneficios concretos de una inversión en abastecimiento de agua o saneamiento (bien sean económicos o sociales, físicos o monetarios) son muy profundos. En este capítulo se examinan los beneficios económicos que deben esperarse lógicamente de las inversiones en planes de abastecimiento de agua para las zonas rura- les, pero siempre existe un alto grado de incertidumbre. Ante tales dificultades, la determinación de la prioridad de las inver- siones es simultáneamente un arte y una ciencia. Sin embargo, hay cierto número de comprobaciones relativamente objetivas que pueden realizarse y que contribuirán a que la prioridad de las inversiones se decida con un criterio sensato, si bien no rigurosamente científico. Entre ellas figu- ran la minimización de los costos (las economías de escala son importan- tes), la viabilidad económica de la comunidad y las probabilidades de la viabilidad financiera del sistema. Todas ellas se examinan en el Capítulo 4, donde también se hacen recomendaciones. En el Capítulo 5 se examinan varias cuestiones sobre planificación del programa que surgen inevitablemente, tales como las compensaciones en- tre la salud y los costos del proyecto, la calidad del servicio, la aceptación por la población, los planes de autoayuda y el nivel tecnológico adecuado que debe emplearse. Las cuestiones administrativas se tratan aún con más amplitud en el Capítulo 6. La determinación del organismo pertinente para encargarse del programa y políticas del abastecimiento de agua a las zonas rurales en aspectos tan diversos como la formación y los incentivos del personal, se vincula con su idoneidad para el funcionamiento y man- tenimiento eficientes de las instalaciones. En efecto, la creencia general es que el mal funcionamiento y mantenimiento de los sistemas existentes es el obstáculo más importante para conseguir progresos rápidos en este sector. El Capítulo 7 contiene un estudio de la importancia de las normas económicas de fijación de tarifas para asignar con eficiencia los recursos utilizados en los proyectos de abastecimiento de agua y de saneamiento, en el que se demuestra cómo pueden adaptarse los principios generales al caso particular del abastecimiento en el sector rural En este capítulo se recopilan importantes temas ya tratados con anterioridad, tales como el problema que plantea la medición de los beneficios, la necesidad de pro- ducir ingresos, el uso de planes de autoayuda, el aspecto general de cómo decidir la prioridad de las inversiones, etc. Nuestra conclusión es que no se pueden pronosticar con una precisión aceptable los efectos exactos de la mejora del abastecimiento de agua y del saneamiento en las zonas ru- rales, y que se pierde el tiempo que se dedica a estas previsiones. Preferimos continuar utilizando las pruebas empíricas para determinar la convenien- cia del proyecto, por lo menos para las inversiones que satisfacen nece- sidades básicas (indispensables para alcanzar los objetivos de salud) del po- NATURALEZA DEL PROBLEMA 41 blador rural. En la labor de ayudar a la viabilidad financiera, continuar satisfactoriamente las operaciones del organismo encargado del abasteci- miento de agua y evitar un derroche evidente en el uso del líquido y en las inversiones en el sistema, aparece un punto de claridad meridiana: toda el agua consumida que exceda del mínimo básico para fines de salud tendrá que cobrarse sobre la base de su costo económico verdadero para la socie- dad. Es indispensable seguir esta política si se quiere progresar con rapidez razonable en este sector. El Capítulo 8 sirve para resumir nuestras con- clusiones y recomendaciones. s s PARTE II METAS Y BENEFICIOS 2 LA META DE UNA MEJOR SALUD La mejora del servicio de abastecimiento de agua y saneamiento puede producir mejoras conexas en la salud, ingresos y bienestar social de la po- blación. Aunque estos beneficios se usan como argumento para justificar elevados gastos de inversión, en la práctica son dificilísimos de identificar y aún más de medir. Si bien se pueden adoptar decisiones racionales res- pecto de metas o beneficios no cuantificables si se conocen sus costos económicos, incluso estos últimos no están disponibles con frecuencia. De un programa de abastecimiento de agua y saneamiento para las zonas rurales se pueden obtener multitud de beneficios; es preciso identificarlos porque en la mayoría de esos programas, a diferencia de los relativos a sistemas urbanos, no se puede utilizar la viabilidad financiera o la dispo- sición a pagar de los consumidores como demostración de la valía eco- nómica de las inversiones en el sector '. La meta a que con más frecuencia se alude en la literatura sobre proyectos que existe en la actualidad es la mejora de la salud. Sin embargo, señalaremos algunos problemas impor- tantes que son inherentes a la consecución de este objetivo, así como al- gunas de las dificultades que surgen al medir la magnitud de los posibles beneficios. ENFERMEDADES RELACIONADAS CON EL AGUA Y SU VíNCULO CON EL SER HUMANO Las enfermedades relacionadas con el agua que afectan la salud hu- mana están difundidas y abundan relativamente en las zonas rurales de los países en desarrollo. Su incidencia depende del clima, geografía, cultu- ra y hábitos y servicios sanitarios y, desde luego, de la cantidad y calidad del abastecimiento de agua y de los métodos de eliminación de desechos en las localidades. Las variaciones de ese abastecimiento pueden influir de distinta manera en los diversos grupos de enfermedades: uno de ellos puede depender de los cambios en la calidad del agua, otro en su dispo- nibilidad, y un tercero de los efectos indirectos del agua existente. 1 Sin embargo, recomendamos que se trate de alcanzar este objetivo a largo plazo (véase el Capítulo 7). 46 METAS Y BENEFICIOS Cuadro 2.1: Enfermedades relacionadas con deficiencias del abastecimiento de agua o del saneamiento Vía por la que Vía por la que Grupo Enfermedad salen del orga- entran en el nismo humano organismo humanoa Enfermedades transmi- Cólera H O tidas por el agua Fiebre tifoidea H., Or. O Leptospirosis Or., H P, O Giardiasis H O Amebiasis H 0 Hepatitis infecciosa H O Enfermedades «lavadas» Sarna C C por el agua Sepsis de la piel C C Pián C C Lepra N (?)? Piojos y tifus Pi. Pi. Tracoma C C Conjuntivitis C C Disentería bacilar H O Salmonelosis H O Diarrea enteroviral H O Fiebre paratifoidea H O Ascaridiosis H O Tricuriasis H O Enterobiasis H O Anquilostomiasis H O, P Enfermedades con ba- Esquistosomiasis urinaria Or. P se en el agua Esquistosomiasis rectal H P Dracontiasis (gusano de Guinea) C O Vectores relacionados Fiebre amarilla Pi. Pi. mosquito con el agua Dengue más fiebre hemo- rrágica del dengue Pi. Pi. mosquito Fiebre del Nilo occidental Pi. Pi. mosquito y del Valle de la Falla. Pi. Pi. mosquito Arbovirus encephalitides Pi. Pi. mosquito Filariasis de Bancroft Pi. Pi. mosquito Paludismo' Pi. Pi. mosquito Oncocercosis' Pi. Pi. mosca Simulium Enfermedades debidas Encefalitis letárgica' Pi. Pi. mosca a la eliminación de tsetse heces. Necatoriasis H P Clonorquiasis H Pescado Difilobotriosis H Pescado Fasciolopsiasis H Plantas co- mestibles Paragonimiasis H, E Cangrejo de río a H: heces; 0: oral; Or: orina; P: percutánea; C: cutánea; Pi.: picadura; N: nariz, y E: esputo. b Aunque algunas veces se transmite por el agua, con más frecuencia son "lavadas" por el agua. c Es muy raro que el agua para usos domésticos las produzca. LA META DE UNA MEJOR SALUD 47 Por ejemplo, la instalación de un sistema seguro de abastecimiento por tubería a las viviendas en un poblado del trópico puede proteger a la familia contra el cólera (que con anterioridad se transmitía por conducto de un estanque contaminado), contra las enfermedades cutáneas y diarreas debidas a la imposibilidad de lavarse, contra las esquistosomiasis que con- traían al meterse en el estanque para coger agua y contra las fiebres vira- les transmitidas por los mosquitos que criaban en los recipientes utilizados para guardarla. En el Cuadro 2.1 se resumen algunas de las enfermedades infecciosas relacionadas con el agua, agrupadas en cinco categorías generales que ayudan a pronosticar el probable efecto de las modificaciones del abaste- cimiento de agua en la salud humana 2. Se observará que los grupos no se excluyen mutuamente y que hay dudas sobre cuál de las dos primeras categorías será más adecuada para clasificar varias afecciones diarreicas. De los cinco grupos, cuatro están relacionados primordialmente con el agua, mientras que el quinto está determinado en esencia por la idonei- dad de las instalaciones y servicios de saneamiento del medio. Enfermedades transmit¡das El agua sólo sirve de vehículo pasivo por el agua para el agente infectante. Además, to- das estas enfermedades también depen- den de un saneamiento muy deficiente. Enfermedades «lavadas» por La falta de agua y de higiene personal el agua crean condiciones favorables para su di- fusión. Las infecciones intestinales de este grupo también están vinculadas a falta de instalaciones apropiadas de eli- minación de residuos humanos. Enfermedades con base en el Una parte indispensable del ciclo de vi- agua da del agente infectante tiene lugar en un animal acuático. En algunas también influye la eliminación de aguas servidas. No se han incluido las infecciones que no se propagan por contacto con el agua o por su ingestión. 2 El sistema de clasificación en cinco grupos y las definiciones de grupo que siguen se han derivado de las que propusieron originalmente BRADLEY, DAVID J., en «Infective Disease and Domestic Water Supplies» (Las enfermedades infecciosas y el abasteci- miento doméstico de agua), en Water Supply, G. Tschannerl, ed., BRALUP Research Paper Núm. 20 (Dar es Salaam: University of Dar es Salaam, 1971), págs. 115 a 130, Y WHITE, GILBERT F., BRADLEY, DAVID J. y WHITE, ANNE U., Drawers of Water: Domestic Water Use in East Africa (Aguadores: usos domésticos en el Africa orien- tal) (Chicago: University of Chicago Press, 1972). DAvID BRADLEY es la fuente prin- cipal de la información sobre transmisión de enfermedades que figura en el Cua- dro 2.1 y del sistema de clasificación. 48 METAS Y BENEFICIOS Enfermedades transmitidas Estas infecciones se propagan por in- por insectos vectores rela- sectos que se crían en el agua o pican cionados con el agua en sus inmediaciones. Una red adecua- da de tuberías de distribución puede ser- vir para que las personas no se acerquen a los lugares en que pueden sufrir pi- caduras o prescindan del uso de vasijas para guardar agua, que es donde crían los insectos. La eliminación de residuos no influye en ellas. Enfermedades relacionadas Estas figuras en un extremo de un es- con la eliminación de heces pectro patológico, son en su mayoría y a las que afecta directa- «lavadas» y, en unión de un grupo de mente muy poco el agua infecciones con base en el agua, es pro- bable que se contraigan únicamente co- miendo peces u otros organismos acuá- ticos grandes no cocinados. Sobre la base de los conocimientos médicos que hoy se tienen (resu- midos en el Cuadro 2.1) se puede suponer que si todos los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento de las zonas rurales se mejoraran hasta el punto de no transportar bacterias patógenas o vectores de en- fermedades, o los vectores no estuvieran contaminados, la salud de la po- blación local sería más perfecta que la de otra población que habitara en una zona similar, pero sin mejorar. Desde el punto de vista conceptual, esta afirmación es verdadera, aunque en la práctica, con recursos limitados para mejorar el abastecimiento de agua y el saneamiento, el posible inver- sionista en estos sistemas tiene que considerar por lo menos cuatro proble- mas graves. Primero, existen muchas fuentes de enfermedades. Segundo, al tratar de controlar las enfermedades hay que tener presentes una serie de factores físicos y culturales. Tercero, un plan de mejoras en el abas- tecimiento de agua y el saneamiento que eliminara todos los problemas sanitarios asociados con el agua resultaría sumamente caro, si no prohibi- tivo, en la mayoría de las zonas rurales de las naciones en desarrollo en comparación con los recursos disponibles y con el costo de oportunidad de esos recursos. Cuarto, a medida que el ingeniero o el economista del proyecto tratara de establecer compensaciones entre costos y beneficios, le sería difícil, y a veces hasta arbitrario, establecer un valor significativo o un beneficio conmensurable para los diversos niveles de «mejor salud». LA META DE UNA MEJOR SALUD 49 FUENTES DE MÚLTIPLES ENFERMEDADES Y FACTORES DE CONTROL DE LA ENFERMEDAD En las zonas rurales de Sudamérica, Asia o Africa podría suprimirse una posible fuente de varias enfermedades mejorando y protegiendo un ma- nantial, abriendo un pozo protegido e instalando una bomba manual, ayu- dando a un poblado a ejecutar un programa de retretes de foso o perfo- rando un pozo maestro e instalando una unidad de bombeo y un depósito de agua, con un sistema de distribución dotado de varias fuentes públicas y algunas conexiones domiciliarias. Sin embargo, en la mayoría de las zo- nas rurales donde las enfermedades constituyen un problema, pueden exis- tir algunas de las circunstancias siguientes: a) muchos habitantes de la localidad visitan en ocasiones lugares inmediatos, donde el agua no se ha mejorado; b) gran parte de la población todavía prefiere bañarse o lavar la ropa en las aguadas o arroyos de la localidad; c) el ganado y los in- sectos de la región son portadores de una serie de enfermedades; d) gran parte de las frutas y verduras de la localidad no se lavan bien; e) las cos- tumbres locales no requieren un sistema de eliminación de excretas loca- lizado o sanitario, o f) el agua de beber tomada de los manantiales o fuen- tes públicas se guarda a veces en recipientes abiertos, vulnerables a las moscas; además, los recipientes se meten en la fuente, con el riesgo de contaminar el agua con diversos parásitos, bacterias y virus. En tales circunstancias, es evidente que, si bien la mejora del agua po- table es condición necesaria para que la población tenga mejor salud, no basta con ella. Como en el estado de salud influyen numerosos factores ambientales, sociales y culturales, sería aventurado predecir lo que la eli- minación de posibles infecciones en la «fuente oficial» de agua significa- rá para la salud general de la comunidad. En algunas ocasiones la mejora del abastecimiento de agua puede no modificar mucho la salud de la po- blación; en cambio, con otro clima o topografía o con conexiones domi- ciliarias y con otras medidas de educación sobre saneamiento y salud, adoptadas junto con una mejora del abastecimiento de agua potable, se puede lograr un gran progreso en la salud de la localidad. Desde el punto de vista del saneamiento general, es muy difícil, por no decir imposible, conseguir mejoras permanentes en la salud, a menos que la creación de una fuente segura y conveniente de abastecimiento de agua preceda o acompañe a la adopción de otras medidas sanitarias. La mejora de la eliminación de excretas, el saneamiento de productos comestibles y mer- cados, la higiene personal y la limpieza del poblado, emprendidos para evitar y combatir las enfermedades originadas por la suciedad, dependen de que exista un buen abastecimiento de agua. Las relaciones recíprocas entre el abastecimiento de agua, otras medidas de saneamiento del medio y la salud plantean un difícil problema al inver- sionista en sistemas de abastecimiento de agua o de saneamiento para zonas 50 METAS Y BENEFICIOS rurales o poblados. Tiene que tratar de diseñar un sistema de costo mí- nimo de abastecimiento de agua y componentes relativos al saneamiento que proporcionen probabilidades aceptables de llevar la salud de la co- munidad a un nivel determinado previamente. Un elemento indispensable al planificar un programa de abastecimiento de agua y saneamiento, por lo menos diseñado en parte para mejorar la salud en la zonas rurales, es el conocimiento de las mejoras logradas con los perfeccionamientos introducidos con anterioridad en los dos sistemas. En la sección que figura a continuación trataremos de presentar y resu- mir una parte de la labor empírica más importante realizada en estos as- pectos. PRUEBAS EMPÍRICAS Mediante un examen de la literatura que existe acerca de la relación entre la salud y el abastecimiento de agua y saneamiento, hemos prepa- rado extractos de veintiocho estudios. Aunque no constituye un censo completo de tales estudios, creemos que los elegidos son representativos y contienen muchas de las contribuciones de mayor importancia. A los efectos de nuestro análisis, los estudios se han agrupado en las cinco ca- tegorías siguientes (que no se excluyen necesariamente entre sí): los que tratan principalmente de enfermedades diarreicas; los que tratan de va- rias enfermedades, entre ellas las afecciones de la piel y diarreas; los que tratan del cólera; los que tratan de la esquistosomiasis o bilharziasis, y los que tratan de la mortalidad infantil. Los veintiocho estudios, cuyo resumen se encontrará en el Apéndice A, son de dos tipos principales: estudios representativos y series cronológicas. En los estudios representativos se analizan las condiciones existentes en un período específico. Aunque no es posible establecer una relación de cau- salidad absoluta entre un mejor abastecimiento de agua y una menor in- cidencia de las enfermedades, se puede demostrar que las diferencias en la cantidad o calidad del agua van asociadas con distintas incidencias de las enfermedades. Por desgracia, en el estudio representativo no se pueden asignar causas concretas a las diferencias observadas en el nivel de las enfermedades. Quizá hayan intervenido factores desconocidos o incontro- lables de índole cultural, social, económica o ambiental, o quizá las dife- rencias observadas existían antes de que adquirieran significación las dife,- rencias en las condiciones del abastecimiento de agua o saneamiento. Por ejemplo, una correlación observada entre un agua mejor y la salud pudiera ser en la práctica resultado de que una población que ya disfruta de más salud adopta medidas para mejorar su abastecimiento de agua. En los estudios representativos siempre hay que suponer que los inves- tigadores conocen y pueden explicar todas las diferencias que existen en- tre las poblaciones observadas y dentro de cada población en el momento LA META DE UNA MEJOR SALUD 51 de efectuarlos. De las relaciones observadas sólo pueden deducirse causas provisionales si los investigadores tienen fe suficiente en tal suposición. Sin embargo, es muy fácil pasar por alto algunos de los otros muchos facto- res conexos que podrían estar asociados a las diferencias observadas en la salud o en la incidencia de las enfermedades 3. En el segundo tipo de estudio se analizan los cambios ocurridos con el transcurso del tiempo. En ellos se presta atención a las variaciones de la salud y de la incidencia de las enfermedades, y no a las diferencias entre los dos factores, como en el caso de los estudios representativos. La hi- pótesis principal en los estudios por series cronológicas es que todos los cambios que ocurren en todas las variables correspondiente se conocen y explican al interpretar la influencia sobre la salud o sobre la incidencia de enfermedades de las modificaciones en el nivel de abastecimiento de agua o de saneamiento. Por lo general, estos estudios se realizan mejoran- do los servicios de abastecimiento de agua o saneamiento en una o varias zonas, y observando los cambios que ocurren en la salud. Esto puede ha- cerse con o sin ayuda de una zona de control, es decir, una zona sin me- jorar, que en todos los demás aspectos es análoga a aquélla en que se ha perfeccionado el saneamiento. Son preferibles los estudios con zona de control, porque los investigadores pueden identificar y explicar así factores ocultos, que varían con el tiempo y pueden influir en la salud. Haciendo uso de una zona de control idéntica a la zona del cambio, puede suponerse que, salvo las modificaciones explícitas de los servicios de abastecimiento de agua o de saneamiento en esa zona del cambio, cualquier variación oculta o sutil que suceda en una zona también tendrá lugar en la otra. Por lo tanto, las comparaciones pertinentes en el estudio son las diferencias de salud entre las dos zonas en un momento determinado después de ha- berse mejorado el abastecimiento de agua en la zona del cambio, y no simplemente las modificaciones ocurridas en la salud algún tiempo des- pués de introducir las mejoras en los servicios de abastecimiento de agua o de saneamiento 4. Debido a la variedad de conceptos y factores empíricos, los veintiocho estudios que hemos examinado acerca de la asociación entre abastecimien- Lo de agua, saneamiento y salud no proporcionan una descripción exacta de lo que sucederá a determinado nivel de salud si se introducen modifi- caciones específicas en el abastecimiento de agua y saneamiento de locali- dades conocidas. Desde el punto de vista empírico, en todos los estudios se encontraron uno o varios problemas, que exponemos a continuación: 1. Casi siempre es imposible identificar y explicar todos los factores De los estudios que se describen en el Apéndice A, los números 1, 2, 4, 5, 7 a 9, 11 a 16, 22, 23, 27 y 28 son esencialmente representativos. ' Los estudios. 3, 18 y 25 del Apéndice A se prepararon en el tiempo, sin una zona de control, mientras que los 6, 10, 17, 19 a 21, 24 y 26 se hicieron en el tiempo, pero con alguna forma de zona de control. 52 METAS Y BENEFICIOS conexos (sociales, económicos, ambientales y culturales) que son distintos o que varían entre poblaciones comparativas o con el transcurso del tiempo. 2. En particular, resulta difícil tratar el sesgo sistemático; por ejemplo, en ambas clases de estudios el mejor abastecimiento de agua suele ir aso- ciado con vivienda, nutrición, educación, saneamiento, etc., mejores, de cada uno de los cuales se espera que tenga por separado un efecto bené- fico en la salud. 3. Es indudable que ha habido errores de muestreo debidos a: a. notificación incompleta de las enfermedades y afecciones; b. registros incompletos e inexactos; c. falta de colaboración, suspicacia o apatía en la población in- cluida en la muestra; d. confiabilidad en la opinión de la madre o en la memoria; e. entrevistadores sin experiencia o no capacitados; f. dificultades de idioma, y g. tentativas por parte de la población incluida en la muestra de decir al entrevistador lo que éste probablemente desea oír. 4. Las estaciones del año van asociadas con diferencias en la inciden- cia de las enfermedades. 5. Las condiciones atmosféricas imprevisibles influyen en la zona de control o en la disponibilidad general de agua y la frecuencia de las en- fermedades. 6. Incluso si se han establecido instalaciones sanitarias, con frecuen- cia resulta difícil controlar el grado de uso o de adecuado mantenimiento. 7. La alimentación al pecho materno es un factor importante que se controla o mide con dificultad al examinar la incidencia de la diarrea y de otras enfermedades de los niños. 8. Al investigar la salud de los niños mayores, hay que considerar las condiciones sanitarias de sus escuelas, puestos de trabajo y lugares de jue- go más frecuentes, además de las de sus hogares. 9. Las poblaciones estudiadas no son fijas, pues siempre hay personas que hacen viajes cortos o que emigran permanentemente. Aunque las muchas dificultades descritas hacen que confiemos poco en la posibilidad de predecir con exactitud aceptable el efecto de las in- versiones para mejorar los servicios de abastecimiento de agua y saneamien- to, los estudios que hemos examinado nos han proporcionado datos útiles. Así, los estudios de las diarreas dan pruebas empíricas de que cuanto más próxima se encuentra una familia a agua protegida, menor es la inciden- cia de la diarrea. En igualdad de condiciones, las familias que tienen agua dentro de sus viviendas suelen acusar la incidencia mínima de infecciones, las que tienen el agua fuera de la casa, pero próxima, ocupan el segundo lugar y las que se encuentran lejos tienen la incidencia máxima. Parece que el factor clave es la facilidad con que los usuarios pueden obtener un agua razonablemente buena. LA META DE UNA MEJOR SALUD 53 La relación observada entre la cantidad de agua y la prevalencia de la diarrea indica que los agentes infectantes pueden llegar a la boca de mu- chas formas, entre ellas los alimentos sin lavar y las manos sucias. Tam- bién refleja en parte el hecho de que los niños menores de dos años (entre los que suele prevalecer más la diarrea) reciben probablemente y con fre- cuencia la infección de madres que tienen una higiene personal deficiente, y no de beber agua poco segura. Por ejemplo, Gordon sostiene que «una cantidad adecuada de agua de fácil acceso para higiene personal tiene más significación para este grupo de edad (menores de dos años) que la existencia de agua potable» 5. Otros factores conexos que contribuyen a la incidencia de las enfermedades diarreicas son: la existencia de alguna forma de eliminación sanitaria de las excretas y el grado en que se educa a la población en cuestiones de salud. Además, en una cultura determina- da, la necesidad de enseñar las normas de salud parece tener una rela- ción inversa con la situación socioeconómica de los habitantes. Existe una considerable masa de opinión que sostiene que si bien el abastecimiento de agua y el saneamiento son indudablemente importantes para controlar la diarrea, el factor más destacado en lo que respecta a los niños es su situación nutricional ®. Esta aseveración se basa en el argu- mento de que la vía habitual de transmisión es de la mano a la boca y no por conducto de una sola fuente controlable, tal como el agua para usos domésticos; la situación nutricional del niño-huésped reviste más im- portancia en la etiología de la enfermedad que el método de transmisión. Sin embargo, todavía es difícil evaluar estas afirmaciones, pues no se ha terminado un examen minucioso de las posibles compensaciones, entre abastecimiento de agua y nutrición. Por ejemplo, un estudio en que se analizó la nutrición y la diarrea expresa que el abastecimiento de agua apenas influye en la etiología de la afección diarreica, si bien hay que ad- vertir que el programa de saneamiento ambiental que había de realizarse y vigilarse en un «poblado de tratamiento» se ejecutó en forma deficiente y el abastecimiento de agua apenas se mejoró 7. Hasta donde puedan reducirse o eliminarse las diarreas entre los niños pequeños (mejorando el abastecimiento de agua y el saneamiento o la nutrición, o por otros medios), la población infantil asimilará más de los elementos nutritivos que consume y, en consecuencia, se desperdiciarán GORDON, J. E., «Acute Diarrheal Disease» (Diarreas agudas), American Journal of the Medical Sciences, Núm. 248 (septiembre de 1964), pág. 360. 6 SCRIMSHAW, NEVIN S., «Synergism of Malnutrition and Infection: Evidence from Field Studies in Guatemala» (Sinergia de la malnutrición y las infecciones: pruebas obtenidas mediante estudios sobre el terreno en Guatemala), Journal of the American Medical Association, Núm. 212 (junio de 1970), págs. 1.685 a 1.692. 7 WALL, JOHN W. y KEEVE, J. PHILLIP, «Walter Supply, Diarrheal Disease, and Nutrition: A Survey of the Literature and Recommendations for Research» (El abas- tecimiento de agua, la diarrea y la nutrición: examen de la literatura y de las reco- mendaciones sobre investigaciones), Borrador de trabajo (Washington, D. C.: Banco Mundial, septiembre de 1974). 54 METAS Y BENEFICIOS menos alimentos '. Igual que en el caso de la relación abastecimiento de agua-salud, se están haciendo estudios en los que se trata de medir con más exactitud la intensidad de la afección gastrointestinal, la asimilación deficiente y su relación con el desperdicio de alimentos. Como era de esperar, los estudios acerca de las afecciones de la piel demuestran que, desde el punto de vista empírico, su prevalencia tiene una relación inversa con la cantidad de agua disponible para utilizarla. Cuanto más cerca de una fuente de agua protegida se encuentra la fa- milia, mayor probabilidad hay de que sus miembros usen más cantidad y tengan menos enfermedades de la piel. El cólera es una enfermedad que se transmite por el agua, y la canti- dad disponible no tiene nada que ver con la incidencia de la infección. Los tres estudios sobre cólera que hemos examinado indican que la existencia de un abastecimiento de agua protegido en una zona determinada va aso- ciada con muchas menos infecciones coléricas en ella. Si bien las personas pueden viajar fuera de la zona protegida, contraer cólera y traerlo a ella, la difusión de esta enfermedad se contendrá mejor si existe un abasteci- miento de agua protegido. Por último, la existencia de instalaciones me- joradas y protegidas de eliminación de excretas es otro factor de impor- tancia para controlar el cólera. Respecto de su prevención en general, se ha hecho un estudio muy in- teresante sobre el costo de diversas maneras de evitarlo con datos reunidos en Filipinas. Como las pruebas indicaban que las vacunas anticoléricas dis- ponibles tenían poca y breve eficacia, los gastos y efectos de la vacuna- ción se examinaron comparándolos con los costos y efectos de instalar retretes de tipo sencillo en las comunidades rurales. La conclusión que se sacó fue que «el saneamiento (eliminación de excretas) resulta más eficaz y cuesta menos que las campañas de vacunación, sobre todo en programas a largo plazo para controlar y erradicar el cólera en las regiones donde es endémico» 9. La fiebre tifoidea también se transmite por el agua. Aunque no se revisó ningún estudio que se concentrara en el examen de la relación específica entre la mejora del agua y la incidencia de esta enfermedad, se terminó un simulacro 10 en el cual se compararon los gastos y efectos de la vacunación antitifoidea con los costos y efectos de perfeccionar el 8 SCRIMSHAW, NEVIN S., TAYLOR, CARL E. y GORDON, JOHN E., Interaction of Nu- trition and Infection (Acción recíproca entre nutrición e infecciones), WHO Mono- graph Series Núm. 57 (Ginebra: Organización Mundial de la Salud, 1968). 9 CVJETANOVI¿, B., «Sanitation versus Vaccination in Cholera Control: Cost-Effect and Cost-Benefit Aspects» (Saneamiento versus vacunación en el control del cólera: cuestiones de costo-efecto y costo-beneficio), en Strategy of Cholera Control (BD/Cho- lera/71.1) (Ginebra: Organización Mundial de la Salud, 1971), págs. 17 a 24. 10 CVJETANOVI¿, B., GRAB, B. y UEMURA, K., «Epidemiological Model of Typhoid Fever and its Use in the Planning and Evaluation of Antityphoid Immunization and Sanitation Programmes» (Modelo epidemiológico de la fiebre tifoidea y su uso para planificar y evaluar programas de inmunización antitifoidea y de saneamiento), Bulletin of the World Health Organization 45, Núm. 1 (1971), págs. 53 a 75. LA META DE UNA MEJOR SALUD 55 saneamiento. La conclusión fue que la vacuna que proporciona la inmu- nización mayor y más duradera resulta en la práctica menos eficaz y más costosa a la larga que la construcción de retretes. La esquistosomiasis o bilharziasis es una enfermead con base en el agua, es decir, una parte indispensable del ciclo de vida del agente infec- tante tiene lugar en animales acuáticos (véase el Apéndice A). Es resultado de la infección causada por varias especies de gusanos, que en su forma larval se desarrollan dentro de ciertos tipos de caracoles. Aproximadamente un mes después de introducirse en el caracol, las larvas salen al agua y en ese momento pueden atravesar la piel de una persona si hay contacto. Uno de los estudios examinados, que se ocupa específicamente de la esquistosomiasis, indica que los niños que viven en las inmediaciones de un río tienen más infecciones y que los que habitan en casas sin agua corriente también acusan una mayor incidencia de las infeccio- nes esquistosomiásicas. Los otros tres estudios demostraron que las ins- talaciones de abastecimiento de agua o de saneamiento que hacen que la gente no tenga que acercarse a aguas infestadas de caracoles sirven para que los seres humanos tengan menos infecciones. La Fundación Rockefeller continúa patrocinando un estudio de con- trol de la esquistosomiasis en Santa Lucía 11. Uno de los puntos en que se concentra el trabajo es el examen de los costos y efectos de diversos mé- todos para combatir la enfermedad. Como podrá verse en el análisis del estudio (extracto 26 del Apéndice A), uno de los métodos es motivar a la gente para que no se acerque a los arroyos cuyas aguas están infesta- das de caracoles proporcionándole servicios tales como agua por tubería en cada domicilio, lavaderos y duchas comunales y piscinas para los niños. Los resultados provisionales del estudio indican que «los gastos recurren- tes del proyecto de abastecimiento de agua a los hogares en el valle de Riche Fond son más bajos que el costo anual de matar los moluscos en un valle inmediato, y dentro de unos años los gastos globales del abaste- cimiento probablemente no serán mayores que los originados por la ma- tanza de moluscos» "2. Respecto del tratamiento por quimioterapia, en el documento se dice que «la quimioterapia, utilizada en general o para tra- tar a las personas infectadas únicamente, probablemente reducirá el ries- go de una enfermedad grave en muchas personas, al disminuir, y quizá eliminar, su carga de parásitos. No obstante, este método requiere una "JORDAN, P. y otros, «Control of Schistosoma Mansoni Transmission by Provision of Domestic Water Supplies in St. Lucia: A preliminary Report» (Control de la transmisión del S. Mansoni mediante abastecimiento de agua a domicilio en Sta. Lucía: informe preliminar), (Nueva York: Fundación Rockefeller, 1974); UNRAu, GLADWIN, O., «Individual Household Water Supplies in Rural St. Lucia as a Control Measure against Schistosoma Mansoni» (El abastecimiento de agua a domicilio como medio de controlar el S. Mansoni en las zonas rurales de Sta. Lucía) (Nueva York: Fundación Rockefeller, 1974), y WEIR, JoHN M., «The Unconquered Plague» (La plaga no vencida), The Rockefeller Foundatíon Quarterly, Núm. 2 (1969), págs. 4 a 23. ` SORDAN, J. y otros, «Control of Schistosoma Mansoni», pág. 36. 56 METAS Y BENEFICIOS vigilancia continua para localizar inmigrantes infectados, y todavía está por demostrar el efecto a largo plazo del tratamiento en la transmisión» "3. En una parte del estudio de Santa Lucía en que se examina la gravedad de la enfermedad y la producción diaria de los trabajadores de una plan- tación bananera y de una planta de industria liviana no se ha podido de- mostrar ninguna asociación significativa entre los dos factores 14. Sin embargo, se está realizando un estudio complementario acerca de los efec- tos de la enfermedad en la productividad. Por último, en los dos estudios revisados que se concentran específi- camente en la mortalidad infantil la conclusión general es que en Centro y Sudamérica existe una relación inversa entre la disponibilidad de agua por tubería a domicilio y esa mortalidad. Desde luego, pudiera haber va- rios otros factores que han influido en las muchas relaciones que se presentan. Resumiendo, los veintiocho estudios proporcionan pruebas que refuer- zan la creencia intuitiva de que la incidencia de determinadas enfermeda- des lavadas o transmitidas por el agua, basadas en el agua o asociadas con el saneamiento y el agua está relacionada con la cantidad y calidad del líquido y con las instalaciones sanitarias de que disponen los usuarios. Sin embargo, ayudan muy poco a determinar con exactitud la mejoría de la salud que puede esperarse de un determinado perfeccionamiento del abas- tecimiento de agua y de las instalaciones conexas de saneamiento en una zona concreta. Otra cuestión sin resolver hasta ahora es la forma de con- vertir las mejoras en la salud o incidencia de enfermedades en unidades de medidas comparables a los costos y beneficios que podrían conseguirse con otras oportunidades posibles de inversión. Este aspecto se examina en la sección de este mismo capítulo titulada «Valoración de una mejor salud». EL víNCULO AGUA-USO Un factor crítico para los resultados de cualquier inversión en abaste- cimiento de agua o saneamiento es el hecho de que los citados estudios hablan muy poco de la forma real en que las poblaciones investigadas usan sus servicios de abastecimiento de agua o de saneamiento, y cier- tamente no han podido controlar tal consideración por completo. En el esquema siguiente se representa en forma simplista la naturaleza vital del vínculo agua-uso 15: 13 Ibíd. " WEISBROD, BURTON A. y otros, Disease and Economic Development; The Impact of Parasitic Diseases in St. Lucia (Las enfermedades y el desarrollo económico: efecto de las afecciones parasitarias en Sta. Lucía) (Madison: University of Wisconsin Press, 1973). 15 Los autores agradecen a DENNIS WARNER y DAvID BRADLEY suS útiles indicacio- nes en relación con esta cuestión. LA META DE UNA MEJOR SALUD 57 Diseño, instalación, fun- cionamiento y manteni- Patrón real del uso Cambios en la miento de los servicios del agua por la -M salud de abastecimiento de población agua o saneamiento El agua se utiliza para multitud de fines, entre ellos para beber y lavar, y la cantidad que la gente necesita o puede usar varía muchísimo. Por ejemplo, en el Estudio de la OMS 16 se dan las cifras siguientes para el consumo medio diario (en litros per cápita por día [lcd]) de las zonas rurales de los países en desarrollo: Litros per cápita por día Region de la OMS Mínimo Máximo Africa 15 35 Asia sudoriental 30 70 Pacífico occidental 30 95 Mediterráneo oriental 40 85 Argelia, Marruecos y Turquía 20 65 América Latina y el Caribe 70 190 Promedio mundial para los países en desarrollo 35 90 Los datos de los diversos países indican un uso mínimo de 5 lcd. en siete países; de 20 lcd. o menos, en veinticuatro países, y de 40 lcd. o me- nos, en cuarenta y cinco países. El consumo que desciende hasta 5 lcd. re- presenta probablemente el mínimo necesario para poder vivir. Del exa- men de los estudios sobre salud se sacó la conclusión de que en general, en el extremo inferior de la escala, cuando se aumenta la cantidad de agua consumida se pueden esperar mayores beneficios para la salud. No obstante, puede haber casos concretos que refuten esta generaliza- ción. Algunas de las formas en que puede utilizarse el agua conducida por tuberías a las viviendas de un poblado sin lograr los máximos benefi- cios previstos para la salud son: 1. El agua recibida se emplea para lavar, regar una huerta y dar de beber a la cabra o la vaca. Mientras tanto, el agua para beber sigue ob- teniéndose de la fuente tradicional, pues a los pobladores (o a sus hijos) les gusta más el sabor del líquido contaminado o no les agrada el sabor del agua de pozo, que tiene un elevado contenido de mineral. 2. El agua recibida se usa para beber, pero los hábitos de higiene per- sonal de los pobladores son tales que rara vez la emplean para asearse o lavar la ropa. " Organización Mundial de la Salud, «Community Water Supply and Sewage Dis- posal in Developing Countries (End of 1970)» (El abastecimiento de agua y la elimi- nación de aguas negras en las comunidades de los países en desarrollo, finales de 1970), World Health Statistics Report 26, Núm. 11 (1973). 58 METAS Y BENEFICIOS 3. El agua recibida se usa para beber, pero los pobladores no lavan los alimentos que preparan y consumen. 4. El agua recibida se transporta de la fuente a la casa, pero luego se guarda en latas o vasijas abiertas antes de consumirla; tienen acceso a ella moscas y otros insectos, así como el ganado y los animales domésticos. Además, cuando se acarrea el líquido, los portadores tocan el borde del recipiente con las manos sucias, y las latas o vasijas se lavan raras veces. Los hábitos de consumo de agua, desarrollados por la tradición, la cultura o la falta de conocimiento de las consecuencias, determinan en gran parte la magnitud de los beneficios relacionados con la salud que puede obtener una población de una determinada inversión en un sistema de abastecimiento. Cuando se introduce el sistema en un poblado o zona, pueden modifi- carse los hábitos de consumo de agua de los recipientes, primero, con el transcurso del tiempo y, segundo, mediante un programa de educación y demostración de usos. Respecto del primer punto, es lógico suponer que esos hábitos cambiarán gradualmente una vez que el abastecimiento de agua resulte más fácil y seguro. Aunque la mejora de la salud quizá no se note inmediatamente, puede haber beneficios bien definidos en un período de varios años. Un programa eficaz de educación sobre los usos del agua o la salud puede ampliar los beneficios reales y percibidos que proporcionará el plan de mejora del abastecimiento y del saneamiento. A su vez, a medida que se amplían los beneficios percibidos la población se mostrará más dispuesta a pagar una tarifa más elevada, disminuyendo así la necesidad de conce- der subvenciones y garantizándose en general un mejor funcionamiento y mantenimiento de los sistemas. Por otra parte, los programas de educación son costosos y, según su concepción y aceptabilidad, pueden o no tener un efecto significativo en el público. En consecuencia, como cualquier otra forma de inversión en el sector público, antes de iniciar uno de estos programas hay que anali- zar los costos y beneficios que se esperan. Si bien un programa de educa- ción sobre salud puede constituir el medio más eficaz en función de los costos de reducir las enfermedades asociadas con el agua, no hay pruebas suficientes que demuestren que sucede así. Existen algunas sobre el sig- nificado del factor tiempo en relación con un programa de educación sobre salud. Por ejemplo, en Santa Lucía, unos tres años después de establecer varios sistemas de abastecimiento de agua para unas 2.000 personas de la población rural, el consumo aumentó de 15 lcd. a 40-50 lcd. 17. En esta última cantidad se incluye el suministro a lavaderos y duchas públicos, y grifos en cada vivienda. Este incremento resulta muy significativo, pues el derroche de agua fue limitado, porque todos los grifos (incluidos los de los lavaderos y duchas) tenían válvulas de retención 18. " UNRAU, «Individual Household Water Supplies», pág. 22. " Hay que señalar que la generalización a base del caso de Sta. Lucía quizá no LA META DE UNA MEJOR SALUD 59 En este contexto es importante señalar que la inversión requerida para dar servicio a una población determinada depende en parte del grado en que no se derroche agua y se use eficientemente para beber, aseo perso- nal, preparación de alimentos y limpieza del hogar. Si una población uti- liza con eficacia su abastecimiento de agua posiblemente logre un nivel determinado de beneficios para la salud con un servicio de menor cali- dad o de tipo diferente (menos conexiones domiciliarias y menos capacidad del sistema, o únicamente fuentes públicas y unas cuantas casas de baño). Y hasta donde el servicio de menor calidad requiera una inversión más baja en un poblado cualquiera, el programa de inversiones de la misma magnitud podrá extenderse a un número mayor de poblados. En cualquier estudio de la asociación entre los mejores hábitos sani- tarios y la salud hay que señalar casos en que las tentativas oficiales para fomentar hábitos mejores de consumo de agua y saneamiento han origi- nado sin quererlo un empeoramiento de la salud de la población. En un caso se informa que el nuevo sistema de abastecimiento de agua más los intentos de las autoridades para mejorar los hábitos sanitarios de los alumnos de las escuelas, sirvieron en realidad para difundir el tracoma. Las autoridades instaron a los escolares a lavarse las manos después de ha- cer sus necesidades, pero no les dieron toallas de papel ni instrucciones para que se las secaran; así, todos se secaron las manos con un mismo pañuelo, lo que estimuló la difusión de esa enfermedad 1. Los autores también conocen un caso ocurrido en Corea, donde la campaña oficial para fomentar el lavado de las manos facilitó, igualmente, o sin quererlo, la difusión de diarreas. En este caso, inmediatamente después de hacer sus necesidades, los niños iban a un pozo al que bajaban un cubo con una cuerda para sacar agua, con lo que la contaminaban. Por último, se nos ha notificado un caso en que la instalación y uso de retretes primitivos de tipo cóncavo contribuyó a aumentar la inciden- cia de la diarrea en varias localidades del Sudán. En los terrenos áridos, cuando las personas hacen sus necesidades en la arena, las excretas se secan y se esterilizan en muy poco tiempo. En cambio, la instalación y uso de retretes primitivos, a los que tienen acceso los perros y otros animales, impidió que las excretas se secaran con rapidez y en realidad facilitó la difusión de la diarrea entre la población de la localidad. sea totalmente válida. En esa isla, la población a la que se abasteció de agua disponía del hábil y entusiasta ingeniero SPEED UNRAU, quien mantuvo el sistema en excelentes condiciones de reparación e instruyó y orientó continuamente a los campesinos acerca del uso del líquido y de los hábitos sanitarios adecuados. 19 MARSHALL, CARTER L., «Some Exercises in Social Ecology: Health, Disease and Modernization in the Ryukyu Islands» (Ejercicios de Ecología social: salud, enferme dad y modernización en las islas Riu-Kiu), en The Careless Technology. M. Taghi Favar y J. P. Milton, eds. (Nueva York: Natural History Press, 1972), págs. 5 a 18. 60 METAS. Y BENEFICIOS VALORACIÓN DE UNA MEJOR SALUD Al decidir la asignación de recursos financieros para un proyecto de abastecimiento de agua o de eliminación de excretas o al elegir el pro- yecto que entre varios posibles representa la mejor inversión, el in- versionista debe disponer, desde un punto de vista ideal, de algún medio para convertir las mejoras previstas en la salud en unidades que permitan comparar los beneficios obtenidos de otros gastos posibles. En la práctica se requiere algún medio para atribuir un valor monetario a las diversas combinaciones y magnitudes de la mejoría de la salud. Por desgracia, a las tentativas para valorar la mejor salud van asociados muchos problemas conceptuales, así como empíricos. Sin embargo, estos problemas no des- virtúan el hecho de que para que un inversionista adopte decisiones racio- nales debe tener confianza en la base teórica de su método de valoración o medición del beneficio, o por lo menos estar enterado de las limitaciones de tal método, a fin de poder hacer juicios subjetivos en caso necesario. A continuación figura un resumen 20 de varias consideraciones concep- tuales y sugerencias acerca de algunos enfoques de la evaluación econó- mica de la mejoría de la salud. Problemas conceptuales y empíricos Una forma conservadora de medir el valor de la mejoría de la salud en una persona o grupo es averiguar cuánto están dispuestos a pagar para lograr esa mejora. Con esta medición pueden compararse los ingresos di- rectos con la inversión y los gastos de las operaciones del proyecto des- tinado a lograr esa mejora. Después será posible determinar si los be- neficios económicos así hallados indican que la inversión merece la pena. Ahora bien, en un proyecto de inversión habrá unas personas asocia- das a él que quedarán mejor, otras que empeorarán y las restantes que permanecerán indiferentes o no serán afectadas. Una manera de calcular el efecto que tiene la introducción de un proyecto de abastecimiento de agua en un poblado sin servicio consiste en preguntar a sus habitantes cuál es la suma máxima que están dispuestos a pagar para no continuar sin el proyecto. Y a los que no lo quieren, cuál sería la suma mínima que 20 En este análisis se usa mucho material de MISHAN, EDWARD J., Cost-Benelit Analysis: An Introduction (Introducción al análisis del costo-beneficio) (Nueva York: Praeger, 1971); Prest, A. R. y Turvey, R., «Cost-Benefit Analysis» (Análisis del costo- beneficio), Economic Journal 75 (diciembre de 1965), págs. 683 a 735; Rice, Dorothy, Estimating the Cost of llness (Cálculos del costo de las enfermedades), Health Eco- nomic Series Núm. 6 (Washington, D. C.: U. S. Dept. of Health, Education and Welfare, mayo de 1966), y KLARMAN, HERBERT E., «Present Status of Cost-Benefit Ana- lysis in the Health Field» (Situación actual del análisis del costo-beneficio en (a esfera de la salud), American Journal of Public Health 57, Núm. 11 (1967), págs. 1.948 a 1.953. LA META DE UNA MEJOR SALUD 61 estarían dispuestos a contribuir para el proyecto. En tal caso, el grado en que el bienestar total (medido por la disposición de pagar) aumentaría o disminuiría con el proyecto se determinará por el grado en que la suma de los pagos hechos por los que se sientan mejor con él exceda de la cantidad que exigirán los que se sienten peor (o no llegue a ella) 2. Este enfoque de la evaluación del proyecto plantea varios problemas prácticos. En primer lugar, existen pruebas de que la demanda de atención a la salud (agua buena) se amplía a medida que mejoran la educación y los ingresos, aunque la necesidad de esa atención suele disminuir con los me- jores ingresos y educación 22. Por lo tanto, una persona mejor educada o con mayores ingresos, aunque quizá necesite menos un determinado pro- yecto, puede ser más capaz de pagar, y estar dispuesta a pagar, por él. Según la distribución de los ingresos entre la población, unos cuantos individuos con ingresos elevados pueden controlar el resultado final del proyecto para toda la población. Segundo, el enfoque de «la suma de bienestar individual» se basa en la premisa de que las personas son las más capacitadas para decidir por sí mismas lo que más les conviene. Pero puede alegarse que los sectores pobres y menos educados de la población no pueden en realidad determi- nar cuál es a la larga el mejor sistema de abastecimiento de agua y de saneamiento. Cuando un sistema local de esta clase es simultáneamente un bien de consumo y de inversión, puede afirmarse que los pobres ine- ducados sólo ven el valor inmediato consumo-conveniencia del sistema y, por lo tanto, tienden a subestimarlo en su totalidad. Ensefiar a los po- bres a apreciar el valor total (consumo e inversión) del sistema quizá sea una labor costosa y que requiera tiempo y, como consecuencia, aumen- tará su costo global incluso antes de que exista el compromiso de ejecutar el proyecto. Además, como ya hemos indicado, el desconocimiento de los beneficios para la salud que proporciona la mejora del abastecimiento de agua y del saneamiento no está limitado a los pobladores rurales inedu- cados. Tercero, los métodos de cuestionario o de entrevista personal para obtener respuestas a las preguntas enumeradas son probablemente muy poco seguros; en esencia, se pide a los individuos que contesten a una pre- gunta bastante hipotética. Con facilidad pueden aparecer sesgos de ingresos 2 En un país en el que tengan que reasignarse recursos para el proyecto de abas- lecimiento de agua, habría que hacer preguntas a los habitantes de los centros urbanos (que quizá tengan que ceder los recursos), además de a los campesinos de la zona del proyecto. 22 GROSSMAN, MICHAEL, «On the Concept of Health Capital and the Demand for Health» (Concepto del capital en salud y demanda de la salud), Journal of Political Economy, Núm. 80 (marzo-abril de 1972), págs. 223 a 255, e Instituto de Investiga- ciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, «Cost-Benefit Analysis of Social Projects» (Análisis del costo-beneficio de proyectos sociales), Report Núm. 7 (reunión de expertos en Rennes (Francia), celebrada en septiembre-octubre de 1965), (Ginebra, 1966). 62 METAS Y BENEFICIOS o de educación, así que uno o más grupos tendrán más propensión o ca- pacidad para exagerar en sus respuestas. En vista de estos problemas, no tiene nada de sorprendente que se use muy rara vez, o nunca, el método de «la suma del bienestar individual». Aunque se trata de un enfoque compatible con la premisa básica de la teoría económica del bienestar, que estipula que los individuos deben ser capaces de juzgar por sí mismos lo que es mejor en el sector público de una economía, como lo hacen en el sector privado, también presenta un obstáculo básico a la aplicación de la teoría, a saber, que la distribución de los ingresos es implícitamente la que se da. Sin embargo, un problema esencial de muchas zonas rurales es que las comunidades son tan pobres que, casi por definición, la voluntad manifiesta de los consumidores para pagar no significa que los proyectos de abastecimiento de agua estén eco- nómicamente justificados. Existen, empero, otros varios enfoques posibles para el problema de atribuir valores económicos a la mejora de la salud. Aunque sólo tienen una vinculación muy tenue con el criterio del «bienestar total» descrito, más atrayente desde el punto de vista conceptual, ayudan a localizar factores que los encargados de adoptar decisiones consideran que necesitan tener en cuenta al hacer selecciones económicas. Todos los enfoques que se exa- minan en los párrafos siguientes, menos uno, resuelven el problema de «las diferencias en las unidades de medición» transformando en unidades monetarias los cambios en la salud o en la incidencia de enfermedades conseguidos gracias a un sistema mejorado de abastecimiento de agua. A continuación describimos brevemente cinco maneras de tratar de valorar los cambios en la salud o en la duración de la vida de los individuos. 1. Calcular el «valor económico» de una vida más saludable o más larga. Para hacerlo se suele determinar qué pérdida representan para la economía sus probabilidades de caer enfermo o morir, descontando (para emplear términos muy sencillos) la futura corriente de cambios de los ingresos brutos futuros del individuo. Un defecto de este método es que mide la capacidad de obtener ingresos de la persona sin considerar el valor que tiene su vida para él, su familia o sus amigos, En la práctica, esta me- dida supone que una de las metas principales del inversionista en abaste- cimiento de agua o del encargado de establecer la política nacional es maximizar el producto (o ingreso) nacional del país. 2. Estimar el «valor económico» de una persona determinando el valor actual de la producción que originará, menos la cantidad que con- sumirá ella misma. Esto implica descontar el valor de las pérdidas eco- nómicas que experimentarán terceros como consecuencia de la enferme- dad o muerte de esa persona. El método más sencillo consiste en descontar la diferencia entre los ingresos del individuo en el futuro si tiene salud o si se enferma o muere, menos la diferencia entre las cantidades que ha- bría consumido. Este enfoque de «producto neto» descansa en la hipótesis LA META DE UNA MEJOR SALUD 63 de que lo que le interesa a la sociedad es la ganancia o pérdida económica que logra como consecuencia de la muerte o enfermedad de uno o varios miembros, y no considera las ganancias, pérdidas o bienestar de los indi- viduos a quienes afecta la enfermedad o la muerte. Yéndose al extremo, un programa por el que se eliminaran las personas ancianas improductivas proporcionaría beneficios positivos con este método de valoración del pro- ducto neto. 3. Calcular un valor para la vida o la salud del ser humano mediante el valor implícito en los programas oficiales anteriores de mejora de la salud y los gastos y efectos de los programas existentes. El defecto que tiene este enfoque es que los políticos o dirigentes del gobierno deciden en parte las inversiones mediante un proceso de compromiso político entre metas antagónicas, y casi seguramente sin disponer ni siquiera de la apro- ximación más rudimentaria a los beneficios verdaderos, y algunas veces a los costos, que probablemente se obtendrán. Por lo tanto, el valor im- plícito de la vida o la salud determinado a base de programas diferentes será un poco arbitrario, variará mucho y, en los países en desarrollo, de- penderá probablemente de los programas que se hayan consultado y de cuándo y dónde se revisaron. 4. Preparar un cálculo del valor de la vida y de la salud del ser hu- mano a base del agregado de las primas que por seguro de defunción y de invalidez estarán dispuestos a pagar los individuos, junto con las probabilidades de que se incapaciten o fallezcan. Sin embargo, este enfo- que sólo refleja la preocupación por los beneficiarios y no por el tenedor de la póliza. Los seguros reflejan primordialmente la capacidad para pro- teger a la familia y las personas que dependen de un individuo, y no el valor que la vida o la salud tiene para él, su familia y sus amigos. 5. Se ha sugerido un enfoque que no se basa solamente en la medida del efecto económico de las modificaciones de la salud en la sociedad o los individuos; consiste en que no es necesario abordar explícitamente el problema del valor real de la vida y la salud si se puede estructurar un ín- dice general que refleje las variaciones del nivel de vida o «la calidad social- económico-ambiental de la vida» en una zona. Por su concepto, un índice general es un paso hacia el enfoque del «bienestar total» para valorar las modificaciones de la salud originadas por los cambios en el abasteci- miento local de agua. Una aproximación rudimentaria a tal índice podría ser el índice del nivel de vida sugerido por el Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas 23 o alguna forma de coeficientes aditivos de pon- deración, como ha propuesto Bartone 24. Por desgracia, los índices de esta clase resultan en general más adecuados para las macroevaluaciones, y 23 Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas, «Cost-Benefit Analysis». 24 BARTONE, CARL R., «Cost-Effectiveness Model for Establishing Investment Prio- rities for Water and Sewage Projects in the Guayas River Basin» (Modelo de la efi- cacia en función de los costos para decidir la prioridad de las inversiones en proyectos de abastecimiento de agua y alcantarillado en la cuenca del Guayas) (Lima: Organi- zación Panamericana de la Salud, 1972). 64 METAS Y BENEFICIOS en la mayoría de los casos tendrían que modificarse especialmente, intro- duciendo algún cambio arbitrario en los coeficientes de cada país, así como para cada cultura y región dentro de él, lo que crearía problemas de comparabilidad. Además, los datos plantearían numerosos problemas si se tratara de usar ese índice general en un proyecto o programa microeco- nómico de los países en desarrollo. En la sección de este capítulo titulada «Indización y su eficacia en función de los costos» se examina un enfoque más prometedor y específico para la preparación de índices. Forma de proceder Para el economista y el ingeniero que tienen que trabajar sobre el terreno, adoptar decisiones y lograr que se hagan cosas, no existe un mé- todo o procedimiento bien definido que les permita eludir todos los pro- blemas conceptuales y prácticos asociados con la valoración de las modi- ficaciones en la salud y duración de la vida del ser humano. Sin embargo, el hecho de que existan problemas no ha interrumpido las tentativas para dar un valor a la mejoría de la salud. En vez de luchar con el complejo, y quizá costoso, enfoque del bienestar total para valorar un proyecto, los investigadores han recurrido por lo general a algún otro enfoque quizá con conceptos menos precisos, pero más fácil de manipular y todavía útil. Al tratar de asignar alguna medida de valor comparable a las probabilidades de cambio de la incidencia de enfermedades y de los ingresos previstos para toda la vida, los métodos más corrientes que se usan son el descuento de los cambios en los ingresos previstos para toda la vida 25 y el descuento de los cambios en los ingresos previstos para toda la vida menos los cambios en el consumo previsto para toda la vida ". Ninguno de estos enfoques valora la vida, la salud o la satisfacción; son apenas simples tentativas para expresar numéricamente la producción eco- nómica asociada con la vida o la salud basándose en la hipótesis imperfecta de que la producción económica del ser humano refleja el valor de su vida o salud. La cuestión de restar o no los cambios en el consumo de los cambios en la producción depende en esencia de que el encargado de adoptar las 11 El primer método que se describe ha sido utilizado por: RIcE, Estinating the Cost of lllness (Cálculo del coto de las enfermedades); KLARMAN, «Present Status of Cost-Benefit Analysis» (Situación actual del análisis del costo-beneficio), y FEIN RASHI, Economics of Mental lllness (La economía de las enfermedades mentales) (Nueva York: Basic Books, 1958). 26 El segundo método ha sido utilizado por: PYATT, EDWIN F. y RoGERS, PETER P., «On Estimating Benefit-Cost Ratios for Water Supply Inverstments» (Cálculo de la relación beneficio-costo de las inversiones en abastecimiento de agua), American Jour- nal of Public Health, 52 (octubre de 1962), págs. 1.729 a 1.742; WEISBROD, BURTON A., Economics of Public Health: Measuring the Economic Impact of Diseases (Economía de la salud pública: medición del efecto económico de las enfermedades) (Filadelfia: University of Pennsylvania Press, 1962), y DUBLIN, LoUIs l., The Money Value of a Man (Valor monetario del ser humano), ed. rey. (Nueva York: Ronald Press, 1946). LA META DE UNA MEJOR SALUD 65 decisiones quiera atribuir un valor al consumo personal del individuo cuyo período de vida o salud se modifica. Los que no deducen los cambios en el consumo de los cambios en la producción global (ingresos) del individuo sostienen que el consumo es un fin en sí y que debe considerarse como un producto final. Si puede suponerse que el gozo de una persona aumenta con su nivel de consumo, no hay que restar ningún incremento de la satisfacción (mediante un mayor consumo) que sea consecuencia de una vida más larga o más saludable. Refiriéndonos concretamente a los sistemas de abastecimiento de agua y programas de saneamiento de las zonas rurales, los factores que deberán considerarse al valorar los beneficios que proporciona la mejoría de la salud también son objeto de discusiones. No obstante, se puede preparar una serie de pautas. Si bien es imperfecta, la forma más factible en general de asignar un valor mínimo a las probabilidades de mejora de la salud de una población (suponiendo que es posible pronosticarlas) parece con- sistir en descontar los cambios en los ingresos posibles o previstos. El examen de esta cuestión es bastante complicado, y en el Capítulo 3 ex- pondremos los factores que han de considerarse. LA INDIZACIÓN Y SU EFICACIA EN FUNCIÓN DE LOS COSTOS Otro enfoque que en determinadas circunstancias puede ser útil para examinar la justificación o la composición de las inversiones en programas de abastecimiento de agua o de saneamiento de los poblados, requiere que se consideren los resultados del proyecto desde la perspectiva de la efi- cacia en función de los costos, en vez del costo-beneficio. La diferencia en- tre los dos métodos estriba en que, en el análisis de la eficacia en función de los costos, los beneficios no se convierten en unidades monetarias. En un caso muy simplificado, los beneficios quedarán en forma de cam- bios en la incidencia de enfermedades, por ejemplo, y las relaciones entre alguna medida resumida de la disminución de esa incidencia y los gastos originados por el logro de la reducción se compararán en cada inversión posible. Este procedimiento servirá de ayuda para elegir la inversión con costo más eficaz de los fondos, suponiendo en primer lugar que los obje- tivos de tal inversión están justificados. Naturalmente, el problema está en que la comparación de la eficacia en función de los costos se evita la cuestión de la relación entre costos y bene- ficios. Si se decidiera por razones sociales, políticas, humanitarias, etc., que hay que asignar una determinada inversión a un programa de abastecimien- to de agua o de saneamiento rural, la determinación de su eficacia en fun- ción de los costos puede diseñarse de forma que permita establecer el má- ximo impacto que tendrá esa asignación. La primera fase del proceso con- siste en identificar las posibilidades principales de inversión en abasteci- miento y saneamiento y sus costos. Es preciso incluir las diferencias en 66 METAS Y BENEFICIOS elementos tales como la calidad y cantidad del servicio, el tipo de servicio, las zonas a las que se servirá, los programas de formación de personal, las actividades educativas y las organizaciones de administración y de mante- nimiento. A continuación habría de identificar: a) las enfermedades pre- valecientes en las que podrían influir los posibles programas de abasteci- miento de agua que definan; b) la incidencia de tales enfermedades en las zonas o poblados a los que se daría servicio, y c) la variación de la incidencia pronosticable con cada posibilidad de inversión (a base de hi- pótesis determinadas sobre los hábitos de uso del agua) 27 Teniendo en cuenta la información de la que probablemente se dis- pondrá, la preparación de cálculos fidedignos de los conceptos b) y c) puede ser difícil. A menos que se destine mucho tiempo y dinero a la obtención e investigación de los datos, habrá que contentarse con aproxi- maciones muy rudimentarias 2. Sin embargo, una alternativa provechosa a la enumeración y cuanti- ficación completas de la incidencia de las enfermedades podría ser pre- parar un indicador o juego de indicadores resumidos del «estado de salud» de la comunidad, región o nación, según el caso, cosa que podría hacerse de una de dos formas. Primero, quizá fuese posible identificar unas cuantas enfermedades clave, que correlacionaran bien con la prevalencia de la mayoría de las afecciones asociadas con el agua que padece la población y cuyo predo- minio pudiese medir una persona relativamente capacitada. Así, en lugar de tratar de determinar la prevalencia de toda la gama de enfermedades posibles, sólo se examinaría la de dos o tres representativas, las cuales podrían emplearse para aproximarse a la situación de la salud de la po- blación que se desea estudiar. Es probable que las enfermedades represen- tativas elegidas variasen de una región a otra de un país y de un país a otro en el mundo. Como comienzo, el observador podría buscar prueba de la incidencia de enfermedades en un número muy limitado de cate- gorías clínicas, tales como diarreas y otros trastornos gastrointestinales, afección de los ojos, enfermedades de la piel y fiebres 29. En muchas re- giones del mundo en desarrollo sólo serán pertinentes la primera y la última categoría y, en consecuencia, el observador de la salud podrá con- centrarse en medir la morbilidad de las diarreas (mediante encuestas de hogares o examen de los registros clínicos) y vigilar por si hubiera indi- cios de cólera y fiebre tifoidea. En vez de enumerar y medir las muchas enfermedades relacionadas con el agua que afectan a la comunidad, otra posibilidad consistiría en definir la situación de la salud comunal en función de las consecuencias de las enfermedades, y no de su prevalencia. Pudiera argumentarse que si 27 La modificación de la incidencia de las enfermedades puede ser positiva, negativa o positivo-negativa. 28 Los problemas que plantea el pronóstico de la disminución de las enfermedades se examinan con más detenimiento en la primera sección del Capítulo 5. 29 DAVID BRADLEY nos sugirió estas categOfí88. LA META DE UNA MEJOR SALUD 67 la meta final de los programas de abastecimiento de agua y de saneamiento de las zonas rurales es mejorar la situación de los enfermos, desde el punto de vista del paciente lo que interesa son las consecuencias de la dolencia, y no la dolencia en sí. Por ejemplo, lo que interesa es saber si el enfermo es ambulatorio, tiene dolores o sólo sufre pequeñas molestias, El paciente se mostrará in- diferente a un dolor de intensidad análoga, cualquiera que sea la enfer- medad que lo produzca, lo mismo que le tendrá sin cuidado la enfermedad concreta que le cause la muerte. Por lo tanto, un método de comparación consiste en clasificar las enfermedades por sus efectos en la víctima y sumar después los efectos entre los cuales se muestra indiferente. Este concepto no es nuevo. White, Bradley y White 30 señalan que han hecho comparables las enfermedades atribuyendo un valor de «croni- cidad» y «gravedad» a cada una. Rosser y Watts 31 sugieren un nivel com- binado de «disfunción» y «molestia», para demostrar la intensidad del dolor en cualquier categoría funcional. Por su parte, Fanshel y Bush 32 han propuesto una aplicación más precisa, con su enfoque del «índice de situación de la salud», cuya idea básica es bien sencilla. Para un paciente saludable, puede pronosticarse la probabilidad de que se encuentre por un lapso en una determinada «situación de salud» en cualquier año de su vida futura. Pero si el paciente contrae una enfermedad determinada, la probabilidad de que pase un lapso en esa situación podría modificarse. Por ejemplo, supongamos que se espera que un hombre de veinte años pase 350 días de su vigésimo quinto año en unas condiciones de «bienestar físico». Sin embargo, después de contraer la dolencia X, los días de bien- estar pueden disminuir a 300. El número de días que se espera pase en unas condiciones de descontento o incomodidad aumentará. La diferencia entre el lapso que se espera transcurra en cada situación de salud (con y sin enfermedad) representa el «costo» de la dolencia; a la inversa, el «beneficio» de la prevención de la enfermedad es la prognosis más preci- sa. Después se puede sumar el «costo» del tratamiento en el resto de su vida. El enfoque de la situación de la salud se ha utilizado para determinar los beneficios obtenidos con un programa de prevención de la tuberculosis en Nueva York. Para ello se establecieron las situaciones siguientes: ®O WmTE, GILBERT F., BRADLEY, DAVID J. y WHITE, ANNE U., Drawers of Wa- ter, pág. 211. 31 ROSSER, R. y WATrs, V., «The Measure of Hospital Output» (Medida de la producción del hospital) (monografía presentada en la Conferencia de la Operational Research Society, septiembre de 1971, Lancaster, Reino Unido). " FANS, S. y BusH, J. W., «A Health-Status Index and its Application to Health Services Outcomes» (Indice de situación de la salud y su aplicación a los resultados obtenidos por los servicios de sanidad), Operations Research, 18 (1970), págs. 1.021 a 1.066. 68 METAS Y BENEFICIOS 1) Bienestar 7) Hospitalización 2) Descontento 8) Hospitalización, en la cama 3) Incomodidad 9) Aislamiento 4) Incapacidad (secundaria) 10) Coma 5) Incapacidad (importante) 11) Fallecimiento 6) Invalidez Las once situaciones de la salud que anteceden se prepararon sobre la base de la incapacidad funcional; es decir, cada condición representa el grado en que el paciente puede realizar sus actividades diarias nor- males. Desde luego, la definición y el número de situaciones de la salud de- penderá de las circunstancias de la localidad; en el caso de los países en desarrollo y de las enfermedades relacionadas con el agua, quizá baste con una clasificación menos detallada (por ejemplo, con cuatro o cinco situaciones). En el Apéndice B se describe el enfoque por la situación de la salud en el contexto del abastecimiento de agua de un poblado. Si se quiere que las comprobaciones de la eficacia en función de los costos y los enfoques relacionados con la situación de la salud den buenos resultados, hay que comprender bien los efectos físicos no sólo del abas- tecimiento de agua y del saneamiento mejorados, sino también de otros gastos en medidas preventivas o curativas. No obstante, todavía persiste el problema de convertir la representación por el índice de situación de la salud o por la incidencia de las enfermedades, o cualquier otra medida de la producción que se use, en las mismas unidades monetarias con que se expresan los costos. Si no se procede así, no hay forma de determinar la justificación de la inversión en primer lugar, ni de indicar cuál será la magnitud adecuada de tal inversión. Por otra parte, si por motivos so- ciales, políticos o humanitarios se realiza un determinado volumen de in- versiones en el sector de abastecimiento de agua y el saneamiento de las zonas rurales, la estimación de la eficacia en función de los costos pudiera servir para elegir entre los posibles diseños del programa. 3 EFECTOS ECONOMICOS DE LAS INVERSIONES EN ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO DE LAS ZONAS RURALES Los sistemas de abastecimiento de agua potable establecidos en las zonas rurales de los países en desarrollo pueden influir en la producción y crecimiento económico de la nación 1. Los posibles efectos económicos de esos sistemas se examinarán dentro de los encabezamientos siguientes, que naturalmente no se excluyen entre sí: consecuencias macroeconómi- cas; efectos económicos directos en el desarrollo y la producción; efec- tos económicos de la mejor salud; efectos del mayor tiempo disponible para trabajo productivo; efectos en los ingresos del aumento de la pobla- ción; efectos relacionados con los costos que se evitan a la economía, y éxodo de las zonas rurales a las urbanas y reasentamiento o estabilización de la población. CONSECUENCIAS MACROECONÓMICAS Es evidente que no merece la pena estudiar los efectos macroeconó- micos de un programa de abastecimiento de agua en la economía de un país en desarrollo si es de una envergadura trivial en relación con el producto total de esa economía. Los proyectos piloto o experimentales de poblado u otros proyectos locales en pequeña escala que no forman parte de un gran programa regional o nacional no afectarán de manera significativa la economía del país. Salvo cuando se trate de programas ru- rales de abastecimiento de agua relativamente grandes, puede considerarse que los efectos macroeconómicos están asociados con la expansión de la economía, la redistribución del ingreso y quizá con los problemas de ba- lanza de pagos. En consecuencia, si la meta es lograr los objetivos del DNUD que se han descrito en el Capítulo 1, el Cuadro 1.12 indica que Si el lector desea una enumeración casi completa de las formas en que el abas- tecimiento de agua puede afectar a la población de las zonas rurales de Estados Uni- dos, véase: WARNER, DENNIS y DAJANI, JARIR S., Water and Sewer Development in Rural A merica (Desarrollo de los servicios rurales de agua y alcantarillado de los Estados Unidos) (Lexington, Mass.: D. C. Heath and Co., 1975). 70 METAS Y BENEFICIOS las consecuencias macroeconómicas son muy importantes para Etiopía, pero relativamente insignificantes para Irán. Crecimiento económico Un país experimentará un incremento en su actividad económica glo- bal como consecuencia del programa de abastecimiento de agua cuando obtenga los fondos de fuentes situadas fuera de él 2, primero, si tales fondos (véanse los Cuadros 3.1 y 3.2) no hubieran entrado de no ser por ese programa' y, segundo, si no estuviera ya empleando la totalidad de sus recursos. El incremento de la actividad económica o de la produc- ción del país será como mínimo igual al porcentaje de aumento de los gastos directos del programa financiado por fuentes externas, más el au- mento de los gastos indirectos debido al nuevo personal empleado en el programa y a los proveedores directos o indirectos de servicios, equipo y materiales para el programa. De manera análoga, si el país financia una parte del programa rural de abastecimiento de agua mediante un aumento de impuestos o de ta- rifas de uso, es decir, con fuentes nacionales, y si estos ingresos adiciona- les del gobierno se componen en parte de dinero que la población habría ahorrado de otra forma, el hecho de que el gobierno reintroduzca inmedia- tamente esos fondos en la economía, ampliando así la demanda agregada, origina un incremento neto de la actividad o la producción del conjunto de la economía. Por último, un sistema de abastecimiento de agua es simultáneamente un bien de consumo y de inversión. Es un bien de consumo porque los ciudadanos empiezan a utilizarlo tan pronto como queda terminado, y es un bien de inversión porque forma parte de la infraestructura de la localidad y puede originar indirectamente una mayor actividad económica en el futuro, al atraer y ayudar al comercio de la localidad y a la pequeña industria local; además, la situación de mejor salud de los recursos hu- manos del poblado puede incrementar a su vez la producción. Hasta donde los sistemas de abastecimiento de agua de poblados son bienes de inversión financiados en parte con ingresos obtenidos de nuevos impues- tos o tarifas de uso, que de otra forma se habrían gastado en consumo, el resultado es una transferencia neta de consumo a corto plazo a inversio- 2 En los Cuadros 3.1 y 3.2 se refleja la magnitud de la ayuda internacional entre 1966 y 1970 para los proyectos de abastecimiento de agua y alcantarillado en las zonas urbanas y rurales de las regiones de la OMS. 3 En vista de que los organismos de ayuda bilaterales e internacionales han modi- ficado sus prioridades, es probable que este punto sea cada vez más pertinente. Ade- más, cabe señalar que en tales circunstancias el costo de los fondos externos utili- zados en un proyecto de abastecimiento de agua de poblado es el tipo de interés del préstamo, y no los beneficios económicos que se habrían logrado empleando esos fondos en otros proyectos posibles en el país. EFECTOS ECONOMICOS 71 Cuadro 3.1: Ayuda externa recibida para los proyectos de abastecimiento de agua de la comunidad, 1966-1970 (millones de US $) Abastecimiento de agua Región de la OMS Materiales Otros Préstamos Donaciones y Total suministros Africa 106,3 39,8 4,4 5,2 155,7 Centro y Sudamérica 337,1 4,0 3,5 2,2 346,8 Mediterráneo oriental 102,3 2,8 4,0 0,4 109,5 Argelia, Marruecos y Turquía n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Asia sudoriental 5,5 8,3 2,4 0,8 17,0 Pacífico occidental 36,8 42,0 2,5 0,3 81,6 Total 588,0 96,9 16,8 8,9 710,6 n.d.: No disponible. Fuente: Organización Mundial de la Salud, "Commrunity Water Supply and Sewage Disposal in Developing Countries (End of 1970)". (Abastecimiento de agua y servicios de alcantarillado en las comunidades de los países en desarrollo. finales de 1970), Statistics Report, vol. 26, núm. 11 (1973), pág. 747. Cuadro 3.2: Ayuda externa recibida para los proyectos de eliminación de aguas negras de la comunidad, 1966-1970 (millones de US S) Eliminación de aguas negras Región de la OMS Materiales Otros Préstamos Donaciones y Total suministros Africa 7,9 1,0 - 2,6 11,5 Centro y Sudamérica 116,4 -- 0,2 0,3 116,9 Mediterráneo oriental - - - Argelia, Marruecos y Turquía 2,6 - - 2,6 Asia sudoriental 3,5 0,1 0,5 4,1 Pacífico occidental 6,0 1,3 - - 7,3 Total 136,4 2,4 0,7 2,9 142,4 a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 3.1. nes. Este desplazamiento puede tener un efecto neto positivo en la ex- pansión a largo plazo de la economía regional o nacional. Redistribución de los ingresos Si el gobierno del país sufraga por lo menos una parte del costo del programa de abastecimiento de agua (subvención parcial) y si se procura ingresos gravando la producción o las rentas de la economía, ese programa tendrá generalmente como consecuencia una redistribución dentro del país de los ingresos de la población urbana a la población rural y de las 72 METAS Y BENEFICIOS personas de mayores ingresos a las de menores; esto se debe al hecho de que el producto y el ingreso económicos per cápita casi siempre son ma- yores en las zonas urbanas que en las rurales. Así, pues, un programa de abastecimiento de agua que signifique una corriente de recursos hacia las zonas no urbanas y que se financie por lo menos en parte con impues- tos sobre la producción o la renta aplicados en todo el país, servirá para redistribuir recursos en el espacio. Los ingresos pasarán de las zonas ur- banas de mayor renta a las zonas no urbanas, y en general de las per- sonas con mayores ingresos a las de menores. Además, como ya hemos indicado, el ingreso disponible también se redistribuirá con el transcurso de] tiempo, pues mediante impuestos y ta- rifas de uso para sufragar la inversión en abastecimiento de agua, los in- gresos se suelen transferir del consumo corriente (suponiendo que exista una tasa reducida de ahorro en las zonas rurales de los países en desarro- llo) al consumo futuro, con lo que se espera será un nivel per cápita más alto. Efecto en la balanza de pagos Como la mayoría de los países en desarrollo siempre andan escasos de divisas, un programa nacional de abastecimiento de agua a las zonas rurales que requiera que el país importe materiales y una cantidad signi- ficativa de equipo podría aplazarse persistentemente en favor de programas que puedan ejecutarse sin salida de divisas o de programas nacionales que creen exportaciones, las cuales procurarían a su vez divisas a la na- ción. Sin embargo, dentro del sector de abastecimiento de agua, los pro- gramas de abastecimiento rural ofrecen una ligera ventaja sobre los ur- banos en el componente de divisas (véase el Cuadro 5.6). El costo, en porcentaje 4, de los materiales importados en comparación con el costo total de construcción suele alcanzar un promedio del 35 por ciento, en contra de un 41 por ciento para los programas de abastecimiento de agua de las zonas urbanas. El problema que plantean las divisas en el abastecimiento de agua de las zonas rurales reviste más importancia en los países más pequeños o menos avanzados, que carecen de una base industrial suficiente para fa- bricar una parte significativa del equipo que necesitan. En efecto, una encuesta de la OMS demuestra que en los países de Africa y el Pacífico occidental, el 50 por ciento del costo total de los sistemas de abasteci- miento rural representa materiales importados, mientras que en el conti- nente americano y en el Asia sudoriental la proporción sólo es del 29 y 27 por ciento, respectivamente (véase el Cuadro 5.6). La mayoría de los países en desarrollo pueden fabricar tuberías de plástico, pero muchos ' A base de las estadísticas publicadas por la Organización Mundial de la Salud, World Health Statistics Report 26, Núm. 11 (1973), pág. 750. EFECrOS ECONOMICOS 73 todavía tienen que importar las pellas de material plástico para las má- quinas de extruir, o por lo menos algunos de los ingredientes para ela- borar el plástico. En cambio, casi todos, salvo los más avanzados o ma- yores, se ven obligados a importar bombas, torres de perforación y vehícu- los de servicio para sus programas de abastecimiento de agua a las zonas rurales. Aunque quizá resulte más barato en dinero importar y montar depósitos de acero, algunos países quizá prefieran construirlos con ce- mento de fabricación nacional a un costo mayor, con objeto de evitar el gasto de divisas. La mano de obra abunda y es un recurso barato en la mayoría de los países en desarrollo. En cambio, el equipo de capital es relativamente es- caso, y en muchas ocasiones tiene que importarse. Así, pues, los pro- blemas de balanza de pagos que plantea un programa de abastecimiento de agua de zona rural pueden aliviarse diseñándolo de manera que en sus fases de construcción, funcionamiento y mantenimiento y ampliación haya la mayor densidad de trabajo, posible desde el punto de vista técnico, dadas las restricciones de costo existentes. En muchos países con progra- mas viables de abastecimiento de agua a las zonas rurales, y en especial en América Latina, los habitantes de los poblados generalmente aceptan contribuir durante la fase de construcción la mano de obra que sea ne- cesaria, incluyendo la excavación de zanjas y el rellenado de la trinchera para toda la red de distribución, lo que reduce el número de tractores o de máquinas excavadoras que debe importar el organismo nacional en- cargado del programa. Además, constituye una forma de reducir la pro- porción del costo del sistema que deben cubrir los pobladores. Otro medio que se usa con frecuencia para rebajar los costos finan- cieros es que la población reúna y suministre la arena y la piedra que se requieren para la construcción de embalses y de otras estructuras de concreto o mampostería. Una desventaja del uso de técnicas de construcción con empleo inten- sivo de mano de obra es que resultan menos eficientes; el calendario de terminación de las obras de los proyectos es usualmente más largo y, por lo general, se requiere más personal de inspección. Si bien estas cir- cunstancias no afectan necesariamente los problemas de balanza de pagos, hay que considerarlas cuando se evalúan los costos reales y financieros del proyecto. El efecto del programa de abastecimiento de agua a poblados en la balanza de pagos de la nación variará evidentemente de un país a otro, dependiendo de los recursos naturales y técnicos de que disponga cada uno. El posible efecto se puede determinar de antemano y, teniendo en cuenta las necesidades y recursos nacionales, influir en él planificando el programa y todos los proyectos que lo componen de manera que se apro- veche siempre que sea posible la mano de obra, materiales, suministros, topografía y técnicas de las localidades. Para ello es necesario vencer un obstáculo formidable, haciendo que se reconozcan y apliquen precios de 74 METAS Y BENEFICIOS cuenta al trabajo y las divisas. Este hecho sólo se aprecia a nivel del go- bierno central, y de alguna forma debe darse a conocer a los encargados del diseño y construcción del proyecto y de las operaciones del sistema. (La fijación de precios de cuenta se examina con más detenimiento en el Capítulo 5.) EFECTOS DIRECrOS EN EL DESARROLLO Y LA PRODUCCIÓN La introducción de sistemas de abastecimiento de agua potable dise- ñados principalmente para consumo humano puede tener como consecuen- cia varios efectos directos a corto plazo en la comunidad o región corres- pondiente. Efectos a corto plazo Cuando un sistema se diseña de tal manera que puede haber capacidad sobrante en un período del día (cuando no está sujeto a la carga máxima) quizá sea beneficioso permitir el riesgo limitado de huertas pequeñas próximas a la casa o fuente de agua. La política de autorizar esta clase de riegos produce los resultados más eficaces en las zonas que tienen un suelo aceptable, pero un clima seco, o donde existe por lo menos una es- tación muy seca, en la que la falta de agua es el factor que perjudica la producción hortícola. En esas regiones, las horas de riesgo podrían asig- narse sobre una base espacial a los diversos grupos de población y res- tringirse las variedades de plantas cuyo cultivo se autorizará a las que requieren relativamente poca agua por unidad de producto. (En algunas zonas de la República Dominicana se han impuesto restricciones análogas en el consumo de agua de las plantas.) Las huertas también pueden regarse con aguas iesiduales. Como ejem- plo de éxito en esta clase de riego puede citarse el caso de Lahore, Pakis- tán, donde se cultiva así una cantidad significativa de productos vegetales para consumo del hombre y de los animales. En otros casos, los beneficios económicos directos para los poblados pueden obtenerse fomentando las actividades de piscicultura en el em- balse destinado a abastecer de agua potable la localidad, o en un estanque de desagüe donde se capta el líquido después de usado. La piscicultura en embalse es probablemente la actividad más viable cuando hay que construir uno grande y abierto y el agua tiene que filtrarse o tratarse de alguna otra forma antes de que la consuman las personas. En estas con- diciones, y según lo que cueste la alimentación de los peces, una comuni- dad puede procurarse una fuente más de productos comestibles y aumen- tar los ingresos obtenidos del agua, mediante una actividad de piscicultura EFECrOS ECONOMICOS 75 que requiere muy poca inversión de capital adicional en el sistema de abastecimiento. Una posibilidad más, en las regiones relativamente áridas o donde existe por lo menos una estación muy seca, es proporcionar un beneficio significativo a las actividades ganaderas locales habilitando abrevaderos para los animales en las horas en que la carga del sistema no es máxima. En Kenya ha podido comprobarse que uno de los beneficios más impor- tantes del programa de abastecimiento de agua potable de Zaina es que en un período de cuatro años se aumentó el número de cabezas de ga- nado vacuno, porcino, ovino y caprino y de aves de corral durante todo el año en los lugares que tenían acceso a las aguas. En el caso del ga- nado vacuno, aumentó la cabaña y la producción de leche por vaca. El incremento de las distintas cabañas fue mayor que el ocurrido en una zona inmediata de características análogas, que carecía de un sistema de abastecimiento de agua potable 5. En Jordania, las pérdidas de ganado durante la estación seca disminuyeron significativamente al instalarse sis- temas de abastecimiento en un poblado e iniciarse un programa de sa- nidad animal 6. Sin embargo, existen casos en que los sistemas de abaste- cimiento de agua destinados principalmente al consumo de personas y ani- males han tenido muy poco efecto en la producción ganadera o en la actividad económica general 7. Si se prevé la habilitación de capacidad sobrante en las horas que no son de carga máxima, en general hay que aumentar muy poco la inversión para poder abrevar el ganado; además, esta práctica puede crear una pe- queña fuente de ingresos adicionales para el sistema. Por ejemplo, en algunas de las regiones más áridas de la República Dominicana, el INAPA autoriza que se instalen tomas para abrevar el ganado en artesas fijas, con la misma tarifa que cobra por una conexión domiciliaria. La restric- ción que establece es que no pueden consumirse más de 600 litros por día (que es la cantidad que se calcula usan la mayoría de los grifos en los hogares). Por último, en las regiones donde el clima y la tecnología de la loca- lidad permiten que se cultiven y almacenen plantas forrajeras durante una temporada de crecimiento más húmeda, es posible que las artesas de abrevar animales hagan que la explotación de ganado vacuno o porcino o de aves de corral resulte viable con un costo inicial de inversión en agua FwwICK, K. W. H., «The Short Term Effects of a Pilot Environmental Health Project in Rural Africa: the Zaina Scheme Reassesed after Four Years» (Efectos a corto plazo de un proyecto piloto de saneamiento ambiental en el campo africano: reevaluación del programa de Zaina después de cuatro años) (Nyeri, Provincia Central, Kenya: Ministerio de Salud, 1966). 6 MENDENHALL, RALPH L., «'Jash' Self-Help Program in Jordan» (El programa «jash» de autoayuda en Jordania), 10 informe anual (Nueva York: Near East Founda- tion. 1969). 7 CARRUTHERS, 1. D., Rural Water Investment in Kenya. Impact and Economics of Community Water Supply (Inversiones en abastecimiento de agua en el campo de Kenya: efecto y economía del abastecimiento de la comunidad), (Londres: University of London, Wye College, 1972), págs. 40 a 43. 76 METAS Y BENEFICIOS no mucho mayor que el costo del sistema de abastecimiento del poblad( para consumo humano. En tal caso, cualquiera de las actividades descritu de riego de huertas, piscicultura o abrevaderos de animales posiblemente proporcione beneficios económicos directos adicionales a la comunidad rural en un plazo relativamente corto, al aumentar sus ingresos y pro- ducción. Un posible efecto económico negativo a corto plazo del sistema de abastecimiento de un poblado es que la comunidad dispondrá de menos recursos financieros, en función de los ingresos disponibles o de los fon- dos que las personas de renta reducida tienen para gastar. Con la posible excepción de las huertas, ganadería y piscicultura, es difícil sostener que el agua potable para consumo humano aumentará a corto plazo los in- gresos de la población. Así sucede sobre todo en las regiones rurales en que el agua no se compra en la actualidad a vendedores; en que hay subempleo general, así que cualquier mejora de la salud no incrementará los ingresos, y en que los servicios regionales de sanidad son gratuitos o reciben fuertes subvenciones del gobierno central. En tales casos y a corto plazo, la necesidad de pagar del 1 al 5 por ciento de sus ingresos anuales como tarifa a cambio del abastecimiento de agua potable, lo que no incrementa enseguida los ingresos a la producción, disminuye en la prác- tica los ingresos disponibles de cada familia y los empobrece en términos monetarios. Efectos a largo plazo Un argumento económico que se esgrime con frecuencia como defensa a largo plazo de los sistemas de abastecimiento de agua potable de las zonas rurales es que forman parte integrante de la infraestructura comu- nal, que sin el sistema no atraerán industrias ni es probable que crezcan el comercio y la industria locales. Sobre esta aseveración es preciso hacer dos observaciones. Primero, es probablemente cierta en el sentido de que se requiere un sistema de abas- tecimiento de agua potable para la mayoría de las formas de desarrollo económico intensivo de una localidad. A medida que se amplían las acti- vidades comerciales y se desarrolla la pequeña industria local, la caren- cia de agua potable puede retardar el ritmo de crecimiento. Sin embargo, aunque ese sistema pueda ser necesario en algún momento para el des- arrollo económico a largo plazo, no siempre resulta suficiente para en- gendrar tal desarrollo. Si en una región del país hay varios poblados y en todos ellos se instalan casi al mismo tiempo servicios de abastecimiento de agua, no existen razones para suponer que en todos o casi todos se acelerará el ritmo de desarrollo económico como consecuencia. Dados los patrones que predominan de migración, comercialización y crecimiento, EFECrOS ECONOMICOS 77 algunos de los poblados podrán ampliarse y desarrollarse, pero hay proba- bilidades de que en muchos otros no ocurrirá así. Se ha señalado que dos de los motivos más importantes de la emigra- ción son la falta de oportunidades de educar a los hijos y la carencia de oportunidades de empleo y obtención de ingresos para toda la familia. Como el abastecimiento de agua de un poblado sólo puede originar en el mejor de los casos oportunidades limitadas de empleo y de ingresos y no influye en la magnitud de la educación escolar disponible, es ilusorio esperar que tal sistema producirá por sí mismo cambios significativos en los patrones a largo plazo de crecimiento económico, desarrollo y emi- gración de la mayoría de los poblados rurales. Las pruebas empíricas sobre la relación cronológica entre el desarrollo económico y los sistemas de abastecimiento de agua de poblados destina- dos al consumo humano en los países en desarrollo son muy difíciles de conseguir, y aún más arduas de evaluar, porque: a) la mayoría de los programas de abastecimiento tienen menos de diez años, y b) muchos poblados que obtuvieron agua en las primeras etapas de los programas más antiguos también han recibido algunas inversiones en infraestructura y en desarrollo con el transcurso de los años. Como consecuencia, no es fácil asignar el incremento de la actividad local a una inversión determinada promovida por el gobierno en infraestructura, salud o pequeña industria local. La segunda observación sobre los efectos a largo plazo de un sistema de abastecimiento de agua para un poblado es que las empresas o indus- trias de tamaño significativo no suelen ser atraídas a las localidades pe- queñas por el solo hecho de que exista ese servicio. Las grandes empresas, e incluso las pequeñas, que consumen agua podrán en general establecer su propia fuente de suministro en las zonas rurales. Eligen una determi- nada ubicación por una serie de motivos económicos, que en su mayor parte tienen muy poco o nada que ver con el hecho de que el lugar posea o no agua potable; desde luego, la proporción de los gastos de la industria o el comercio que se destinan al suministro de agua es normalmente infi- nitesimal. Por ejemplo, en la región noroccidental de Argentina existe una aldehuela cerca de Santiago del Estero donde se abrió una fábrica de transformación del tomate, que empezó a producir poco después de que el lugar inaugurara su sistema de agua potable. La fábrica se enlazó in- mediatamente con la red, y fue necesario instalar en ella un medidor de agua, que en esa zona sólo se asigna a los consumidores importantes (hay otros seis usuarios con medidor). A primera vista parece un ejemplo perfecto de cómo el servicio de agua atrae actividades económicas, pero nuevas investigaciones demostraron que existía otra fábrica más antigua de la misma clase, la cual había construido su propia fuente de suministro. Además, la nueva fábrica no se había instalado en el lugar porque hubiera abastecimiento de agua, sino por la creciente oportunidad económica de cultivar y transformar tomates; en este caso, la disponibilidad del sistema 78 METAS Y BENEFICIOS a un costo relativamente bajo fue un factor positivo para la planta, pues suprimió la necesidad de construir su propia fuente de suministro. El he- cho de que hubiese en funcionamiento un servicio no fue, pues, una con- sideración primordial para establecer la fábrica en la zona; más bien se estableció allí para aprovechar la creciente oportunidad de obtener uti- lidades y proporcionar puestos de trabajo mediante transformación del tomate. Al financiar sistemas de agua potable para poblados, otra consideración económica a largo plazo conexa es que el sistema deberá estimular el desarrollo económico y que esta actividad generará más ingresos públicos, que a su vez podrán utilizarse para ampliarlo, mejorarlo o reembolsar los préstamos que pudieran haberse obtenido para construirlo. Los ingresos públicos que proporcionen los impuestos sobre la renta y las ventas se incrementarán automáticamente con la expansión de la actividad econó- mica. Los ingresos del impuesto sobre bienes raíces, que proporcionan la mayor parte de las rentas locales en muchos países en desarrollo, también aumentarán si se eleva el valor de las propiedades. Tal incremento puede ocurrir de las formas siguientes: primero, las nuevas actividades comer- ciales e industriales de la localidad pudieran estimular la construcción de nuevas propiedades o ampliar las existentes; segundo, al reconocerse en general la conveniencia de disponer de agua potable, los locales que ya tienen este servicio resultan más atrayentes relativamente para los habi- tantes de zonas sin agua, lo que a su vez ayuda a aumentar el precio (valor) de la propiedad, y, tercero, las mujeres que ya no tienen que de- dicar gran parte de su jornada a acarrear agua, disponen de más tiempo para mejorar y atender su vivienda. Respecto de las pruebas empíricas, se nos ha informado que en algunas regiones de la República Dominicana donde los sistemas de abastecimiento de agua potable llevan funcionando poco tiempo, las autoridades de algunos poblados han revaluado las casas hasta en un 25 por ciento ", plusvalía que puede atribuirse al mejor abaste- cimiento. No obstante, las dificultades para formular estos juicios son enormes 9. Incluso si el abastecimiento de agua potable de un poblado no estimula la actividad económica a largo plazo de la zona, el bloque gravable de in- versiones privadas (de tipo comercial y residencial) aumentará junto con el volumen gravable de ingresos y ventas. Esto permitirá que se examinen , DE GRE1FF, BEATRmz, «First Stage of Planar Project» (Primera fase del proyectr de Planar) (Washington, D. C.: George Washington University, Department of Eco- nomics, primavera de 1971). 9 BAHiL, Roy W., CoELEN, STEPHEN P. y WARFoRD, JEREMY J., «Land Value Incre- ments as a Measure of the Net Benefits of Urban Water Supply Projects in Develo- ping Countries: Theory and Measurement» (El aumento de valor de las tierras como medida de los beneficios netos de los proyectos de abastecimiento de agua de las Zonas urbanas de los países en desarrollo: teoría y medición) (monografía presentada en la Conferencia sobre recursos tributarios y desarrollo económico, Madison, Wisconsin, 1972). EFECTOS ECONOMICOS 79 otros posibles enfoques para financiar el sistema, tales como aprovechar los crecientes ingresos del sector público para retirar la deuda del sistema o ampliarlo y mejorarlo sin necesidad de elevar las tarifas de uso en el futuro. Por otra parte, quizá se puedan establecer tarifas más elevadas a medida que crezca la capacidad de pago en la localidad; tal vez convenga una elevación gradual de las tarifas, posiblemente con carácter diferido. LA MEJOR SALUD Y LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO Si bien el vínculo directo entre la producción económica y la mejor sa- lud parece evidente, desde el punto de vista empírico resulta difícil de demos- trar su existencia, en especial a nivel de programa. En una tentativa que se hizo para averiguar los efectos de la esquistosomiasis y de otras cuatro enfermedades parasitarias en la productividad de los trabajadores de San- ta Lucía no se pudo demostrar la asociación entre la gravedad de la dolencia y la producción diaria de los trabajadores de una plantación ba- nanera y de una planta de industria liviana. Este proyecto, que no sólo encontró los problemas normales de los estudios sobre el terreno, también planteó la interrogante válida de si la esquistosomiasis y las demás enfer- medades son lo suficientemente graves en la isla para afectar la producti- vidad 10. A nivel internacional agregativo ya se han hecho trabajos empíricos que establecen un vínculo entre los factores de la salud y el producto económico. En un estudio en que se comprobó esta relación en veintidós países de Africa, Asia y América Latina se vio que la influencia de los factores de la salud en el producto económico parece ser cuantitativamente grande en relación con la influencia de otros factores, entre ellos los in- sumos agrícolas, tales como mano de obra y fertilizantes comerciales. De hecho, en este estudio se llegó hasta la conclusión de que los insumos de la salud están asociados con variaciones del producto económico mucho mayores de las que se suelen atribuir al trabajo y al capital 1. Natural- mente, estas comprobaciones pudieran tener errores considerables en la agregación e interpretación de los datos. En las secciones siguientes nos concentraremos en los efectos de los mayores insumos de trabajo (que son posibles gracias a la mejor salud en la zona rural) y de una población más saludable y en cuanto sobre el ingreso per cápita y el producto económico. Si con un mejor sistema de abastecimiento de agua se consigue disminuir la mortalidad y morbilidad 10 WEISBROD, BUSToN A. y otros, Disease and Economic Development: The Impact ol Parasitic Diseases in St. Lucia (Las enfermedades y el desarrollo económico: efeo- to de las afecciones parasitarias en Sta. Lucía) (Madison: University of Wisconsin Press, 1973). " MALENBAUM, WILFRED, «Health and Productivity in Poor Areas» (La salud y la productividad en las zonas pobres), en Empirical Siudies in Health Econormics, Her- bert Klarman, ed. (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1970). 80 METAS Y BENEFICIOS de la población local, la mayor cantidad de mano de obra así disponible podrá aprovecharse como insumo para incrementar la producción, ganan- cias e ingresos del lugar. Disminuición de la tasa de mortalidad Cuando la tasa de mortalidad de un lugar se reduce porque el agua de beber o los servicios de saneamiento mejoran, el valor final previsto del efecto económico dependerá de que el consumo de una persona se con- sidere o no como un costo o como un objeto para la colectividad. Cuando un individuo fallece prematuramente, la colectividad pierde la cantidad de producción que habría rendido con una vida más larga. Lo que suele ser discutible (como ya hemos señalado en la sección anterior sobre valora- ción de la salud) es si la pérdida para la colectividad debe calcularse sobre una base neta (producción que habría rendido menos cantidad que habría consumido) o bruta (producción que habría rendido). Si sólo interesa el efecto que tiene en terceros, la base neta constituye la forma aceptable de calcular la pérdida económica para la colectividad. Ahora bien, otra posibilidad es considerar que el consumo es un objetivo de la colectividad y sostener, por lo tanto, que la parte de la producción de un individuo que él mismo habría consumido hubiera aumentado el bienestar total de la colectividad y, en consecuencia, no debe restarse de la producción to- tal; en este caso, es preferible calcular la producción bruta. De otra parte, el valor económico de la pérdida debida al fallecimiento se determinará en ambos casos en función de su valor actual, lo cual significa que la corriente de ingresos (y el consumo) se tendrán que descontar al valor que podría te- ner en el momento presente. La edad a la que muere la persona no influye en el método de cálculo. Si fallece un lactante, la corriente de ingresos que deberá descontarse in- cluirá los diez a quince años siguientes sin ingresos, más los ingresos que se esperan de una persona típica de su sexo en los restantes años del promedio de duración de su vida. Si se decidiera restar el consumo proyec- tado de los ingresos, se descontarán desde el año de su muerte (el de na- cimiento) hasta completar el promedio estimado de vida. El procedimien- to para las personas que fallecen a cualquier edad es exactamente el mismo. De vez en cuando se ha señalado que, desde el punto de vista de los recursos económicos, la colectividad pierde más si fallece una persona de doce años que si muere un lactante, pues, si bien ninguno de ellos ha comenzado a aportar ingresos a la colectividad, se ha invertido una mayor cantidad de los recursos de ella (consumo) en el niño de doce años. Sin embargo, desde el punto de vista de la evaluación de un programa o pro- yecto, cualquier gasto originado hasta el momento en que se inicia el proyecto es perdido; es decir, se trata de un costo en que se ha incurrido EFECTOS ECONOMICOS 81 y que no puede recuperarse. El efecto de un proyecto de abastecimiento de agua sólo está relacionado con los ingresos y el consumo en el futuro. Es cierto que al descontar las corrientes de ingresos del futuro, si se atribuye la misma cantidad a un niño de doce años y a otro de uno, el primero tendrá un mayor valor en el momento, pues empieza a propor- cionar ingresos años antes. Pero si se supone que habrá un crecimiento de la economía que tendrá como resultado una mayor productividad del trabajo, el niño de un año podría resultar más productivo durante su vida de trabajo que el de doce, en términos reales. Las observaciones indican que en muchos casos el mayor número de defunciones por enfermedades relacionadas con el agua ocurre en los países en desarrollo entre los niños de menos de dos o tres años 12. En consecuencia, la valoración de los beneficios en la que se trate de atribuir una corriente «normalizada» de ingresos descontados a la probable varia- ción de las defunciones vinculadas al agua, sin tener en cuenta la distri- bución por edades, exagerará probablemente los beneficios económicos a corto plazo de la disminución de la tasa de mortalidad debida al abas- tecimiento mejor de agua. Disminución de la morbilidad El valor económico de la reducción de la morbilidad como consecuen- cia de un sistema mejor de abastecimiento de agua también está relaciona- do en parte con la distribución por edades de la población. La disminución de la morbilidad entre los niños que no son económicamente productivos tendrá muy poco valor económico a corto plazo, salvo que las madres queden libres durante períodos significativos de tiempo para dedicarse a un trabajo productivo. No obstante, el valor a largo plazo podría ser mucho mayor. Por ejemplo, una población infantil en la que se redujera bruscamente la tasa de morbilidad podría utilizar más provechosamente las inversiones hechas por el sector público en educación. La disminución de la morbilidad inducida por el abastecimiento de agua entre las personas que pertenecen a la fuerza de trabajo aumentará la productividad de la mano de obra, y, en consecuencia, los ingresos y el producto de la localidad. Además, la economía del lugar podría benefi- ciarse de: a) el menor absentismo de los trabajadores (menos ingresos perdidos); b) el mayor vigor y productividad del obrero en su puesto de " United States Agency for International Development y Ministerio de Salud Pública de Etiopía, «A Study of the Health Impact of a Protected Community Water Supply-Methodology and Baseline Findings» (Estudio del efecto en la salud de un sistema de abastecimiento de agua protegido de la comunidad: Metodología y com- probaciones básicas) (Washington, D.C., diciembre de 1965), y PUFFER, RUTH RICE; SERRANO, CARLOS V., y DILLON, ANN, Inter-American Investigation of Mortality in Childhood (Investigación interamericana de la mortalidad infantil), Informe provisional (Washington, D.C., Organización Panamericana de la Salud, septiembre de 1971). 82 METAS Y BENEFICIOS trabajo (la productividad más alta sirve para aumentar los ingresos), y c) menor pérdida de ingresos para los miembros de la familia que atien- den a enfermos. En una economía con pleno empleo, la disminución de la morbilidad que afecte a la fuerza de trabajo originará un incremento del producto eco- nómico. Pero en las zonas rurales de los países en desarrollo suele haber un considerable subempleo; por ejemplo, se ha calculado que en algunas regiones de México los habitantes sólo realizan una actividad económica productiva cuatro meses por año, mientras que en los sectores rurales de la República Dominicana la población sólo encuentra trabajo para ocupar del 30 al 65 por ciento de su jornada media hábil. Como estas circunstan- cias son muy poco comunes, los estudios en que se trata de valorar el costo económico de una o varias enfermedades relacionadas con el agua multiplicando el salario mínimo legal del país en desarrollo por un cálcu- lo de los días de baja causados por la afección, sin tener en cuenta las oportunidades de empleo, probablemente exageran mucho su «costo eco- nómico» El simple hecho de que exista una población más saludable, capaz en promedio de trabajar con más frecuencia y con mayor energía, no quiere decir que se modificará el producto económico. Si las limitadas oportuni- dades de empleo y de trabajo, tal como las perciben los ciudadanos, siguen invariables, lo mismo sucederá con el producto económico y los ingresos. En cambio, sí es posible que aumente algo la producción en las zonas donde la temporada de siembra y de recolección se limita a períodos más bien cortos, durante los cuales escasea la mano de obra. En tales circuns- tancias, el menor absentismo y la mayor energía de la población permi- tirán durante esos períodos una siembra, cultivo y recolección más inten- sivos que proporcionarán más producto e ingresos. Al tratar de atribuir un valor económico preciso a estos beneficios, re- sulta difícil calcular: a) la existencia y duración de los períodos del año en que escasea la mano de obra; b) el aumento de energía que se espera resulte de una disminución determinada de la tasa de morbilidad, y c) los efectos de b) tal como se reflejan en un aumento de los insumos de trabajo y del producto económico. Además, cualquier tentativa de simpli- ficar los problemas que plantea el cálculo de los beneficios económicos del abastecimiento de agua en las zonas rurales recurriendo al agregado del producto per cápita y a las cifras de productividad para el total del país probablemente exagerará el valor de los beneficios de la salud. El producto per cápita, o la contribución per cápita al PNB, generalmente " Por ejemplo, véase FAROOQ, M., «A Possible Approach to the Evaluation of the Economic Burden Imposed on a Community by Schistosomiasis» (Posible enfoque de la evaluación de la carga económica que la esquistosomiasis impone a una comunidad), Annals of Tropical Medicine and Parasitology, 57 (septiembre de 1963, págs. 323 a 331, y «Medical and Economic Importance of Schistosomiasis» (Importancia médica y económica de la esquistosomiasis), Journa! of Tropical Medicine and Hygiene, 67 (mayo de 1964), págs. 105 a 112. EFECrOS ECONOMICOS 83 es mayor en las zonas en que existe más capital para que lo utilice el traba- jo, es, decir, en los grandes sectores urbanos de la mayoría de las naciones. En consecuencia, las cifras sin ajustar de la productividad del trabajo en todo el país serán en general demasiado grandes para aplicarlas a las zonas rurales, y si se usan harán que se exageren los beneficios económicos calculados. Para destacar más el punto, cualquier mejora espectacular que haya ocurrido como consecuencia del mejor abastecimiento de agua habrá te- nido lugar entre la población infantil; por lo tanto, las posibilidades vincu- ladas a la salud para incrementar la productividad entre los adultos, inclu- so si hubiera puestos de trabajo, no serán muy abundantes en muchos casos. Por ejemplo, en el programa de Zaina que ya hemos descrito ` se comprobó que los adultos estaban enfermos menos de medio día por mes y que la mejora del sistema de abastecimiento no modificó aparen- temente esta proporción. Incluso si la mejora del abastecimiento hubiese eliminado por completo todas las enfermedades, el aumento de la fuerza de trabajo hubiera sido insignificante: no más de medio día-hombre por mes. Menor difusión de las enfermedades Las personas que tienen contacto frecuente con los habitantes de poblados servidos por sistemas de agua potable también pudieran acusar mejoras en la salud y los insumos de trabajo. Esto podría deberse a dos motivos: primero, está demostrado documentadamente que los sistemas de abastecimiento de agua potable contribuyen a retardar la difusión de las enfermedades epidémicas, tales como el cólera y la fiebre tifoidea 15. Como consecuencia, un determinado subsector de la población de una re- gión con servicio de agua potable tendrá menos probabilidades de contraer esas enfermedades y de transmitirlas a terceros 16. Asimismo, es posible que las colectividades que tienen menor tasa de morbilidad y mortalidad porque no les ha transmitido enfermedades la población con acceso al agua potable, puedan conseguir un mayor producto económico. Segundo, una población no debilitada por la diarrea y otras enfermedades asociadas con el agua tiene en general menos propensión a contraer otras dolencias más comunes y a transmitírselas a otros. Así, pues, la población con servicio de agua potable y las que entran en contacto con ella deberán tener tasas FENWICK, «Short Term Effects». " Organización Mundial de la Salud, «Strategy on Cholera Control» (Estrategia para el control del cólera) (actas abreviadas del Seminario de la OMS sobre organi- zación del control del cólera, Manila, 6 a 9 de octubre de 1970, doc. BD/Cholera/ 71.1) (Ginebra, 1971). 16 AZURíN, J. C. y ALVERo, M., «Field Evaluation of Environmental Sanitation Measures against Cholera» (Evaluación sobre el terreno de medidas de saneamiento ambiental contra el cólera), Bulletin of the World Healh Organization, 51 (1974), págs. 19 a 26. 84 METAS Y BENEFICIOS más bajas de morbilidad y mortalidad y producir un nivel más elevado de insumos de trabajo, que, a su vez, podrá convertirse en un aumento del producto económico. MÁS TIEMPO PARA UN TRABAJO PRODUCrIVO El sistema de abastecimiento de agua potable hace más fácil que la población del lugar obtenga el líquido necesario para beber, lavar y pre- parar los alimentos, y las personas encargadas de acarrear agua para uso de la familia disponen de más tiempo para otras actividades, El abasteci- miento de agua para la familia en las zonas rurales de la mayoría de los países en desarrollo suele ser función principalmente de las mujeres y niños. Según la estación, la ubicación y la topografía, es de esperar que los «aguadores» de muchas partes del mundo inviertan más de una hora diaria en acarrear agua, y en algunos casos hasta cuatro horas "7. Además, también según la ubicación, la topografía y la estación, la distancia entre las viviendas y una fuente aprovechable de agua suele ser (por lo menos en el Africa oriental) de un kilómetro aproximadamente ", aunque se citan casos en que las mujeres tienen que andar casi dos Km., e incluso tres 19. Después de instalado un sistema de abastecimiento de agua potable, las mujeres podrán dedicar el tiempo que antes destinaban al acarreo de agua a actividades de una productividad más directa, con objeto de incre- mentar el producto económico y los ingresos. También en este caso, la oportunidad para aumentar los ingresos y el producto quizá esté limitada a las temporadas, si existen, en que la siembra, el cultivo y la recolección hacen que escasee temporariamente la mano de obra. En estos lapsos li- mitados, las horas-mujer de trabajo disponibles y quizá la mayor posibi- lidad de utilizar animales para transportar agua pueden permitir que el poblado se dedique al cultivo más intensivo o extensivo de la tierra, con lo que utilizará mejor las tierras y el capital agrícola disponibles. Aparte de los factores estacionales, la posibilidad de que las mujeres de- diquen más tiempo a actividades productivas mensurables dependerá de que existan oportunidades para realizar esos trabajos y de factores per- sonales y culturales, que influyen en la inclinación de las antiguas agua- doras a hacer esos trabajos. 17 WHITE, GILBERT F.; BRADLEY, DAVID J., y WHITE, ANNE U., Drawers of Water: Domestic Water Use in East Africa (Aguadores: usos domésticos en el Africa orien- tal) (Chicago: University of Chicago Press, 1972). 8 WHITE y otros, Drawers of Water, pág. 107. 19 WARNER, DENNIs, Rural Water Supply and Developnent: A Compari son of Nine Villages in Tanzania (Abastecimiento de agua y desarrollo en las zonas rurales: comparación de nueve aldeas de Tanzania), Economic Research Bureau Paper No. 69.17 (Dar es Salaam: University College, 1969), pág. 14, y Banco Mundial, «Appraisal of a Rural Development Fund Project, Upper Volta» (Evaluación de un proyecto del Fondo de Desarrollo Rural: Alto Volta), Departamento de Proyectos Agrícolas, In- forme PA-127A (Washington, D.C.: 16 de mayo de 1972), pág. 21. EFECTOS ECONOMICOS 85 En una encuesta realizada en nueve aldeas de Tanzania, donde los trabajos agrícolas ocupan la mayor parte del tiempo de la mayoría de las mujeres casadas, cuando se les preguntó qué harían si dispusiesen de más tiempo, menos de la mitad respondieron que lo dedicarían a esos trabajos 20, En otra encuesta efectuada en la aldehuela de Kpomko, en el sudeste de Ghana 1, se preguntó a las mujeres cómo utilizarían el tiempo si el nuevo sistema de abastecimiento de agua les dejaba unas doce horas libres por semana. Las respuestas fueron: Actividad Horas Porcentaie Trabajo productivo directo 6,8 57 Labores caseras 4,2 35 Descanso 0,9 8 Total 11,9 100 Lo interesante en esta situación es que las mujeres tenían en realidad oportunidades para dedicarse a trabajos productivos, tales como la pre- paración de yuca o la fabricación de carbón vegetal. Por lo tanto, el valor del tiempo que no habrían destinado a acarrear agua se calculó multipli- cando el promedio del rendimiento (mensual) de la preparación de yuca o fabricación de carbón por 0,57 veces el tiempo ahorrado en el acarreo. En la estimación se supuso que el rendimiento del trabajo para la mujer era aproximadamente igual que para el hombre y que se mantenía cons- tante, es decir, que el rendimiento marginal era igual al promedio de ren- dimiento. Hasta donde las mujeres empleaban una parte de su nuevo tiempo libre en labores domésticas, tales como lavar la ropa o limpiar la casa, en ge- neral no había un beneficio económico a corto plazo que pudiera medirse directamente, con excepción quizá del posible aumento del valor de las propiedades, del que ya hemos hablado. En cambio, al no tener que acarrear agua, los niños podían asistir a la escuela con más regularidad y aprovechar mejor las inversiones hechas en servicios educativos, pero esto sólo tendrá un impacto económico men- surable a la larga, si es que llega a haberlo. EFECTOS DE LOS AUMENTOS DE POBLACIÓN EN EL INGRESO «PER CÁPITA» Teniendo en cuenta la tasa de natalidad existente, las inversiones en abastecimiento de agua potable o alcantarillado pueden servir para que 20 WARNER, «Rural Water Supply». 21 DALTON, G. E., y PARKER, R. N., Agriculture in South East Ghana (La agri- cultura en la región sudorientat de Ghana), Vol. 2, Special Studies (Reading, Reino Unido: University of Reading, 1973). 86 METAS Y BENEFICIOS aumente la tasa de crecimiento de la población, al mejorar la salud de las personas. La conveniencia o inconveniencia económica de este fenó- meno dependerá de lo que ocurra al mismo tiempo con el ingreso o el producto nacional. Es evidente que el producto económico tendrá que au- mentar con más rapidez que la población para alcanzar el objetivo de elevar el ingreso per cápita. Sin embargo, como hemos señalado ya, sólo se han encontrado algunos ejemplos en que el abastecimiento de agua po- table, que se destina principalmente al consumo humano, fue directamente productivo y tuvo como consecuencia un incremento del producto y del ingreso de la economía. Incluso en relación con una salud mejor y con el grado en que el agua potable y la mejor eliminación de residuos me- joran los insumos del trabajo, las investigaciones a un nivel agregado in- dican que, por término medio, sólo una pequeña parte del crecimiento económico se debe a los mayores insumos de trabajo 2. Como ya hemos dicho, el sistema de abastecimiento de agua forma parte de la infraestructura de la localidad y, como tal, puede incrementar a la larga la producción y el producto. Sin embargo, no hay pruebas su- ficientes que respalden la hipótesis de que el incremento directo e indirec- to del producto económico originado por el sistema de abastecimiento de agua potable se mantendrá a la par con los posibles aumentos de la población. Ahora bien, existen dos consideraciones que podrían modificar esta situación. Primero, quizá sea posible estimular la economía local con otras inversiones directamente productivas, que complementen los gastos en abas- tecimiento de agua y saneamiento y aceleren el incremento del producto económico hasta el punto de que sobrepasará el crecimiento de la pobla- ción. Esta posibilidad se examinará con cierto detalle en las secciones so- bre estrategias de los centros de crecimiento y de las inversiones múltiples, del Capítulo 4. Segundo, y más en relación con el aspecto demográfico del problema, la disminución de la mortalidad de lactantes y niños pequeños también puede ser causa de que se reduzca la tasa de natalidad ". Este hecho se deduce de las tres razones principales de que la gente tenga hijos 24: los niños de ocho a dieciocho años (y en especial los hijos de los agricultores de subsistencia) aportan trabajo y, por lo tanto, ingresos, a la familia; los 22 KuzNETs, SIMON S., Modern Economic Growth: Rate, Structure, and Spread (Crecimiento económico moderno: ritmo, estructura y difusión) (New Haven: Yale University Press, 1966). 23 SNYDER, JOHN, C., «Population and Disease Control» (Control de la población y de las enfermedades), American Journal of Tropical Medicine and Hygiene, 21 (1972), págs. 386 a 391, y HEER, DAVID M., y SMATH, DEAN O., «Mortality Level, Desidered Family Size and Population Increase» (El nivel de mortalidad, el tamaño de familia deseado y el crecimiento de la población) Demography, 5 (1968), págs. 104 a 121. 24 ROBINSON, WARREN C., y HORLACHER, DAVID E., «Population Growth and Eco- nomic Welfare» (El crecimiento de la población y el bienestar económico), Reports on Population/Family Planning, 6 (Nueva York: The Population Council, febrero de 1971). EFECrOS ECONOMICOS 87 hijos son una especie de renta vitalicia, que los padres campesinos «com- pran» en la etapa temprana de su vida y de la que disfrutan cuando ya no son lo suficientemente productivos para sustentarse por sí mismos, y, por último, en muchas personas de los países en desarrollo existe simplemente el deseo de perpetuar la genealogía familiar y tener hijos que presidan su entierro y hereden su patrimonio. Tomando en consideración estas razones, es de esperar que las circuns- tancias en que haya mayor riesgo de mortalidad de lactantes y niños pe- queños, que existen ahora en muchas zonas rurales sin agua potable, ser- virán para originar una tasa de natalidad más elevada que si el riesgo de mortalidad fuese menor. Si con el transcurso del tiempo la menor mortalidad de lactantes hace que disminuya la tasa de natalidad, quizá se haga menos grave el problema que plantea el crecimiento más rápido de la población inducido por el abastecimiento de agua comparado con el incremento correspondiente del producto económico. Por desgracia, se dispone de muy pocas pruebas empíricas que indiquen la evolución de las tasas de natalidad en las zonas rurales de los países en desarrollo cuando la tasa de mortalidad ha disminuido radicalmente. En un estudio por el que se examinaron las consecuencias del control del paludismo en Sri Lanka, se vio que al disminuir la tasa de mortalidad la población crecía con rapidez. Pero sobre una base representativa tam- bién se ha podido observar que las zonas con la tasa de mortalidad más baja son las que también tienen la tasa de natalidad mínima, así como la densidad de población, alfabetismo y número de mujeres en edad de con- traer matrimonio máximos 25. Desde luego, estos resultados contradicto- rios hacen difícil apoyar ninguna relación entre causa y efecto. Finalmente, la abundante literatura existente sobre el valor de la prevención de un nacimiento podría resultar útil para determinar el costo real de un sistema de abastecimiento de agua de zona rural si en un caso concreto pudiera sacarse la conclusión de que, durante un período previ- sible, el sistema originará un crecimiento de la población más rápido que el aumento de los ingresos 26. En esencia, el valor de un nacimiento evi- 25 FREDERIKSEN, HARALD, «Consequences of Mortality Trends in Ceylon» (Conse- secuencias de las tendencias de la mortalidad en Ceilán) y «Malaria Control and Population Pressure in Ceylon» (El control del paludismo y la presión demográfica en Ceilán), en Readings on Population, David M. Heer, ed. (Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1968). 26 HERRICK, BRUCE, y MORÁN, RicARDO, «Declining Birth Rates in Chile: Their Effects on Output, Education, Health and Housing» (La disminución de la tasa de natalidad en Chile: sus efectos en la producción,. la enseñanza, la salud y la vivienda), Tempo, abril de 1972 (Santa Bárbara, Calif.: General Electric Co.); SIMON, JULIAN, «The Value of Avoided Births to Underdeveloped Countries» (Valor de los nacimien- tos evitados para los países subdesarrollados), Population Studies, 23 (marzo de 1969), págs. 61 a 68, y «The Per-Capita-Income Criterion and Natality Policies in Poor Countries» (El ingreso per cápita y la política sobre natalidad de los países pobres), Demography, 7 (agosto de 1970), págs. 369 a 378; LEIBENSTEIN, HARVEY, «Pitfalls in Benefit-Cost Analysis of Birth Prevention» (Posibilidades de errores en el análisis por costo-beneficio de la prevención de nacimientos), Population Studies, 23 (julio de 1969), págs. 161 a 170, y ENKE, STEPHEN, «The Gains to India from Population 88 METAS Y BENEFICIOS tado será los ingresos descontados durante la vida prevista para la per- sona, restados de su consumo descontado durante esa misma vida prevista. Es probable que la sociedad incurriera en un costo si el consumo exce- diera de los ingresos y lograra un beneficio si los ingresos sobrepasaran el consumo en una suma mayor que la correspondiente al individuo de tipo medio (con lo que el ingreso neto per cápita se eleva). Desde luego, en estos cálculos se elude el argumento de que el consumo representa en sí una meta para la colectividad y, por lo tanto, no constituye un costo. COSTOS EVITADOS Desde el punto de vista conceptual, un programa rural de abasteci- miento de agua o de eliminación de aguas negras podría tener como efecto la reducción de algunos de los gastos en que incurre ahora la eco- nomía local o nacional del país en desarrollo, tal como la posible reduc- ción por una sola vez de los gastos corrientes, la disminución de las pér- didas periódicas de ingresos y la rebaja de costos asociados al consumo personal. Posible disminución de los gastos corrientes Si un programa de abastecimiento de agua o de saneamiento en una zona rural hace que disminuya la incidencia de las enfermedades rela- cionadas con ese líquido y, por lo tanto, origina una población más sa- ludable, quizá sea posible que el país por lo menos reduzca el ritmo de aumento de algunos de los gastos en que incurre por servicios sanitarios y médicos. En forma más concreta, quizá se necesiten menos fondos para programas de vacunación (contra la fiebre tifoidea, el cólera, etc.), ser- vicio y equipo de los hospitales y centros de salud, médicos y personal, drogas y medicamentos y transporte para fines de salud. La posibilidad de que un país reduzca o no sus gastos en servicios de salud como resultado de un programa de abastecimiento de agua o de saneamiento de zonas rurales dependerá de la mejora habida en la salud de la población, del suministro de atención de la salud y de la suficien- cia de los gastos en los servicios de salud antes de iniciarse ese programa, así como del nivel de la demanda de tal atención y servicios en la na- ción. Apenas existe información empírica sobre lo que ha ocurrido con los gastos para la salud en esas circunstancias. Como la mayoría de los paí- ses en desarrollo no tienen hoy muchos servicios de salud e instalaciones médicas, es muy dudoso que decidieran disminuir el nivel de gastos co- rrientes en esta esfera. Control: Some Money Measures and Incentive Schemes» (Ventajas para la India del control de la población: Algunas mediciones monetarias y programas de incentivos), Review of Economics and Statistics, 42 (mayo de 1960), págs. 175 a 181. EFECTOS ECONOMICOS 89 Lo más probable a corto plazo es que la calidad de los servicios de salud mejore, pues se dispondrá de los mismos expertos e instalaciones para atender una población más saludable, gracias al perfeccionamiento del abastecimiento de agua y de la eliminación de residuos. Sin embargo, a la larga se hará algo más lento el ritmo de aumento de los gastos pú- blicos en salud, lo que podría considerarse como una reducción de gastos gracias al programa de abastecimiento de agua en las zonas rurales. Suceda o no así, los países tendrán ahora una nueva opción como con- secuencia del programa de abastecimiento de agua y saneamiento de zo- nas rurales. En efecto, podrán mejorar dentro de un plazo de tiempo la calidad de la atención de la salud en la nación o mantener la misma calidad y disminuir los gastos públicos relacionados con la salud. Disminución de las pérdidas periódicas de ingresos La reducción de la frecuencia y magnitud de las epidemias relacio- nadas con el agua quizá tenga como consecuencia un crecimiento más uniforme de la economía nacional. En especial si un país confía mucho en el turismo y el comercio para procurarse ingresos y si las epidemias requieren limitaciones a los viajes, perjudican el turismo a causa de una propaganda desfavorable u originan embargos al comercio, pierde ingre- sos públicos y personales. En estas circunstancias, el programa de abas- tecimiento de agua que contribuya a disminuir en todo el territorio esas epidemias beneficiará a la nación, al hacer más uniforme el crecimiento económico y disminuir las pérdidas periódicas de ingresos. Los cálculos de su probable efecto económico se efectuarán determinando la frecuen- cia y magnitud de las pérdidas debidas a epidemias en el pasado y com- parándolas con los cambios que probablemente habrá originado el progra- ma de abastecimiento de agua y saneamiento de las zonas rurales. Rebaja de los costos asociados al consumo personal Otra serie de costos rebajados que podría atribuirse a un programa ru- ral de abastecimiento de agua va unido al hecho de que la mayoría de las personas servidas por el nuevo sistema tendrán que esforzarse menos en obtener agua para consumo individual. Este menor esfuerzo se puede medir por el número de calorías que se requieren ahora para acarrear el líquido. Si se supone, primero, que este acarreo exige más calorías que la actividad sustantiva y, segundo, que la persona reducirá la ingestión de alimentos (costo del consumo personal) en proporción a las menores necesidades calóricas, se puede calcular el valor de los productos alimen- ticios no consumidos. Es probable que no se compren, con lo que se dis- minuyen los gastos de consumo (y se aumentan los ingresos disponibles) 90 METAS Y BENEFICIOS de la familia. Otra posibilidad es que se vendan los alimentos no con- sumidos, con lo que también aumentan los ingresos disponibles de la fa- milia. Se han determinado para varias zonas del Africa oriental los gastos en energía calórica que exige la obtención de agua en una serie de terrenos, así como la ingestión diaria y el gasto de calorías cuando no se trata de conseguir agua 27. Otro cálculo preparado en el Alto Volta indica que se necesita una tonelada de sorgo para satisfacer la energía que gastan se- senta mujeres acarreando agua, cada una de las cuales recorre andando 16 Km. durante 150 días de la estación seca 2. No obstante, hay que te- ner presente que la conversión de las estimaciones de esta clase en bene- ficios monetarios obliga a establecer supuestos específicos acerca de los cambios correspondientes en la ingestión de calorías y en el uso que la persona hace del mayor tiempo de que dispone gracias a la existencia de un sistema de abastecimiento de agua potable nuevo y conveniente. EXODO DE LAS ZONAS RURALES A LAS URBANAS Y UBICACIÓN DE LA POBLACIÓN Además de las metas de una mejor salud y de una asignación más pre- cisa de recursos para incrementar el producto económico, con frecuencia se propugnan una serie de objetivos, o beneficios previstos, que están ín- timamente relacionados con el desarrollo de la salud y la economía. Entre los más destacados figuran los que origina el éxodo de las zonas rurales a las urbanas y el reasentamiento y estabilización de la población. Movimiento de la población La mayoría de los países en desarrollo han tenido una emigración de las zonas rurales a las urbanas. A menudo es cierto que esta rápida co- rriente de población provoca grandes tensiones en el capital general en infraestructura social y económica de los grandes centros urbanos, y se arguye que si la afluencia de población se restringiera, las grandes ciuda- des se encontrarían en las mejores condiciones para absorber a los nuevos inmigrantes y darles empleo y para atacar los problemas de su desarrollo interno. A tal efecto, se han sugerido programas rurales de abastecimiento de agua, como medio para hacer más lento este éxodo, pues por lo menos alivian uno de los problemas básicos de los pobladores rurales 2S 27 WHiTE y otros, Druwers of Water. 28 Banco Mundial, «Appraisal of a Rural Development Fund Project, Upper Volta». 29 Otros problemas del agro incluyen la falta de oportunidades de empleo; los servicios sociales, económicos y sanitarios de menos calidad, y las oportunidades de instruirse relativamente más deficientes. Para un resumen de parte de la literatura sobre migraciones en los países en desarrollo, véase: LEVY, MILDRED B., y WADYcKI, EFECrOS ECONOMICOS 91 Es evidente que un programa de ese tipo contribuiría a aliviar uno de los factores que impulsan a emigrar. Sin embargo, también es probable que la mejora aislada del abastecimiento de agua no disminuya aprecia- blemente tal éxodo en la mayoría de los países. Las personas se desplazan por muy diversas razones, y la atracción relativa a corto o largo plazo de los puestos de trabajo, mayores ingresos y mejores oportunidades de edu- cación en las zonas urbanas no se modificará en general con la habilita- ción de sistemas rurales de abastecimiento de agua y de saneamiento. Desde luego, si con el transcurso del tiempo los sistemas de abasteci- mento de agua, que constituyen mejoras de la infraestructura de la lo- calidad, hacen que se amplíe la actividad económica, el éxodo podría ser más lento. En cambio, si tales sistemas sólo sirven para que la población rural tenga más salud y energía, posiblemente aumentará el número de emigrantes hacia las ciudades en busca de otras posibilidades de empleo y educación. En resumen, la aseveración de que la mejora del abastecimiento de agua en las zonas rurales podría disminuir significativamente el ritmo de emigración hacia la ciudad representa una interesante posibilidad en teo- ría; sin embargo, en la actualidad se dispone de muy pocas pruebas em- píricas que la apoyen, e incluso hay un número limitado que la refutan. Otra afirmación que merece que la examinemos brevemente es que algunas estadísticas de las naciones desarrolladas y en desarrollo sugieren que los emigrantes no marchan directamente de las zonas rurales con po- blación dispersa a las grandes ciudades 10. En vez de esto, existe una ten- dencia a dirigirse primero al centro urbano más próximo (ciudad de ta- maño mediano o poblado más grande) de la región y, después de residir en él por un tiempo indeterminado, marchar a la capital o a alguno de los grandes centros urbanos del país. Dados estos movimientos, se aduce algunas veces que si uno de los ob- jetivos de la política nacional de desarrollo es reducir el éxodo hacia los WALTER, «Lifetime versus One Year Migration in Venezuela» (La emigración perma- nente en comparación con la emigración por un año en Venezuela), Journal of Re- gional Science, 12 (diciembre de 1972), págs. 407 a 415, y YAP, LORENE Y. I., «Internal Migration in Less Developed Countries: A Survey of Literature» (Las migraciones internas en los países menos desarrollados: un examen de la literatura) Staff Working Paper No. 215 (Washington, D.C.: Banco Mundial, septiembre de 1975). 30 REDFORD, ARTHUR, Labor Migration in England, 1800-1850 (Las migraciones de trabajadores en Inglaterra, 1800-1850) (Nueva York: A. M. Kelley, 1968); Appa- lachian Regional Commission, A ppalachia (La Región de los Apalaches) (Washing- ton, D.C., mayo de 1969), págs. 14 y 15; RIDDELL, BARRY J., y HARVEL, MILTON, E., «The Urban System in the Migration Process: An Evaluation of Step-Wise Migration in Sierra Leone» (El sistema urbano en el proceso de migración: evaluación de la migración por etapas en Sierra Leona), Economic Geography, 48 (julio de 1972), págs. 270 a 283; LOWRY, IRA S., Migration and Metropolitan Growth: Two Analy- tical Models (Las migraciones y el crecimiento de las metrópolis: dos modelos para el análisis) (San Francisco: Chandler Publishing Co., 1966), y SAFILIOs-ROTHSCHILD, CONSTANTINA, «Children and Adolescents in Slums and Shanty-Towns in Developing Countries» (Los niños y adolescentes de los barrios pobres y de tugurios de los países en desarrollo) (Nueva York, Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, marzo de 1971). 92 METAS Y BENEFICIOS núcleos urbanos mayores hay que encauzar recursos a los centros regio- nales de población de tamaño intermedio, a fin de estimular su viabilidad económica y hacerlos lo suficientemente atrayentes para retener las per- sonas que pasan por ellos. Según este razonamiento y si escasean los re- cursos nacionales para el sector de abastecimiento de agua y saneamiento, un país que quiera disminuir el éxodo hacia la capital tratará de construir o mejorar los sistemas de abastecimiento de agua de las ciudades o pueblos de tamaño intermedio o secundario, y no destinará necesariamente las inversiones a mejorar o proteger los sistemas de características más ru- rales (véase el análisis de los centros de crecimiento, en el Capítulo 4). Los estudios empíricos han demostrado que los migrantes reaccionan prin- cipalmente ante las oportunidades de empleo, ingresos y educación, por lo que las inversiones en abastecimiento de agua deberán ir seguidas o complementadas por oportunidades de trabajar e instruirse, que hagan más probable una reducción significativa de la emigración 31. También se ha sostenido que las políticas para fomentar el crecimiento de las ciudades o pueblos de tamaño intermedio de la región pueden, con el tiempo, acelerar el éxodo hacia la ciudad más grande o capital. Los centros regionales de más visibilidad y prosperidad pudieran atraer un número creciente de emigrantes del campo, que, después de permanecer en ellos por un período indeterminado, marcharán a la urbe más grande o capital 3. Para apoyar el argumento de que la emigración del campo justifica las inversiones en abastecimiento de aguas y saneamiento de las zonas rurales se afirma que los grandes centros urbanos ya resultan excesiva- mente grandes para poder asignarles con eficacia recursos nacionales, y que más inversiones en ellos para abastecimiento de agua y otra infraes- tructura social y económica significarían una asignación aún más defi- ciente de esos recursos. El argumento consiste esencialmente en que a medida que las ciudades crecen se benefician de las economías de escala hasta un tamaño determinado. Después de alcanzado, el costo medio del suministro de servicios públicos comienza a aumentar, y a medida que la ciudad crece todavía más aparecen significativas deseconomías de escala. Si bien el tamaño óptimo de una urbe dependerá de muchos factores, va- rios estudios basados en el costo mínimo de los servicios públicos parecen indicar que el promedio de costo mínimo se consigue con una población de 30.000 a 250.000 habitantes, correspondiendo un promedio mayor a las ciudades de más de 250.000 y a los núcleos urbanos muy pequeños, de menos de unos 5.000 3. 31 LEvY y WADYCKI, «Lifetime versus One Year Migration», págs. 407 a 415. 32 RIDDELL y HARVEY, «The Urban System in the Migration Process», págs. 270 a 283. 33 Associazione per lb sviluppo dell'industria nel Mezzogiorno, «Ricerca sui coste d'insediamiento» (Investigación de los costos de asentamiento) (Roma, 1967); ALONSO, WILLIAM, «The Economics of Urban Size» (Economía del tamañlo de la urbe), Center for Planning and Research Development Working Paper No. 138 (Berkeley: Univer- EFECrOS ECONOMICOS 93 Ahora bien, otras pruebas sugieren que el costo de la infraestructura requerida «para una mayor actividad industrial» disminuye, o por lo me- nos permanece relativamente constante, con el aumento del tamaño de la ciudad 4. Además, una simple ojeada a la relación costos urbanos/pro- ducto urbano global según el tamaño de la ciudad, en la República Federal de Alemania, Japón, la Unión Soviética y los Estados Unidos parece indi- car que las ciudades más grandes no lo son excesivamente desde el punto de vista de la eficiencia económica, es decir, que a medida que las ciuda- des crecen, el promedio de costos aumenta, pero no con tanta rapidez como el promedio del producto 3. Herrera 6 sostiene que si uno de los objetivos de los países latinoamericanos consiste en crear centros secunda- rios de crecimiento, las ciudades más importantes deberán tener una pobla- ción mínima de cinco a seis millones de habitantes. Además, en los países o regiones donde la economía está casi estancada podría ser una buena es- trategia ampliar el tamaño de las ciudades mayores; cuanto más se eleva un núcleo urbano en la jerarquía nacional o internacional, más tendencia hay a que se beneficie de la difusión del crecimiento. Richardson " ha hecho uno de los análisis más recientes y completos de la cuestión del tamaño de las ciudades. Este experto pone de relieve que su tamaño relativo, su densidad de población y la distribución je- rárquica por tamaños son probablemente cuestiones más pertinentes y efi- caces que la elusiva determinación de un tamaño óptimo absoluto de la ciudad. En resumen, las teorías económicas relativas al tamaño de la ciu- dad son o demasiado generales para resultar útiles como directrices de política (el tamaño óptimo existe cuando los costos sociales marginales son iguales a los beneficios sociales marginales o, según los supuestos de que se parta, cuando las economías netas de la aglomeración son máximas) o de alcance demasiado restringido y con hipótesis sumamente limitativas. Más aún, la interrelación del asunto, las dificultades de definición, medi- ción y comprobación de hipótesis, y la forma conflictiva y generalizada de los objetivos hacen que se obtengan muy pocos resultados útiles para los encargados de formular la política. En consecuencia, el consenso del asesoramiento parece ser que no debe perderse más tiempo en vacuas consideraciones del tamaño óptimo y, en cambio, dedicar más a buscar la asignación más eficiente de recursos para resolver los problemas actua- sily of California, 1970), y KHOREv, B., «What Kind of City is Needed?» (¿Qué clase de ciudad se necesita?), Literaturnaya gazeta, 14, información en Current Digest of the Soviet Press, 21 (23 de abril de 1969). 3 MoRsE, R., «Costs of Urban Infrastructure as Related to City Size in Deve- loping Countries: India Case Study» (Costos de la infraestructura urbana en relación cwn el tamaño de la ciudad en los países en desarrollo: estudio de un caso en la India) (Stanford, Calif.: Stanford Research Institute, 1968). " ALONSO, «The Economics of Urban Size». 36 HERRERA, FELIPE, «Nationalism and Urbanization in Latin America» (El na- cionalismo y la urbanización en América Latina), Ekistics, 32 (1971), págs. 369 a 373. 3 RICHARDSON, HARRY W., The Economics of Urban Size (Economía del tamaño de la urbe) (Lexington, Mass.: D.C. Heath and Co., 1973). 94 METAS Y BENEFICIOS les, que por lo menos son tangibles. Respecto de los sistemas de abasteci- miento de agua de las zonas rurales, parece que los argumentos en favor de invertir en ellos se basan probablemente en aseveraciones distintas de la afirmación de que las grandes ciudades son excesivamente grandes. Reasentamiento y estabilización de la población Las inversiones en sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento para poblados se han vinculado a veces a determinados objetivos de rea- sentamiento o, especialmente cuando se trata de poblaciones nómadas, a su estabilización para mejorar la eficacia de las inversiones en construc- ción y funcionamiento de infraestructura. Pueden presentarse muchos mo- tivos para justificar la decisión de un país de desplazar a su población en el espacio en un período breve de tiempo. En algunos casos, se han reasentado colectividades que ocupaban cuencas hidrográficas tropicales, donde predominaba un grupo de enfermedades imposibles de controlar, desplazándose la población a terreno más elevado situado a varios kiló- metros de la orilla del río. Unos terrenos y zona de servicios que incluyan un sistema de abastecimiento de agua potable y dispongan de materiales para construir nuevas viviendas podrían ser un incentivo para el despla- zamiento, suponiendo que con estas ventajas la población disfrute de mejor salud y quizá sea más productiva. Otros casos de reasentamiento en masa tienen lugar cuando un nuevo proyecto de riego o de generación de hidroelectricidad hace que se inun- de un valle habitado. En estas circunstancias, las viviendas y el sistema de abastecimiento de agua potable suelen figurar entre las instalaciones que se proporcionan para el reasentamiento. Los países cuya población se desplaza continuamente y donde su esta- bilización parece ser un objetivo conveniente, tropiezan con una variante del problema del reasentamiento. Por ejemplo, en Zambia el nomadismo es en parte consecuencia de prácticas agrícolas que representan un grave derroche. La roza por fuego, que agota los suelos con rapidez, significa a menudo que se dota a las comunidades agrícolas de infraestructura bá- sica para que la usen unos cuantos años solamente, antes de que la tribu la abandone y se marche a otro lugar. En estas circunstancias, las inversiones complementarias (por ejemplo, en educación agrícola, inclui- do el empleo de fertilizantes) pueden permitir a la larga un ahorro en los costos. El reasentamiento también se suele promover cuando da al gobierno una oportunidad de suministrar servicios de abastecimiento de agua y otros servicios a un costo unitario menor (debido a las economías de escala) y de establecer el comienzo de un centro de crecimiento, que pudiera resultar viable a medida que se va desarrollando; tal es uno de los obje- tivos del programa de aldeas «ujàrmaa» de Tanzania. Además, incluso en EFECrOS ECONOMICOS 95 las naciones desarrolladas hay pruebas de que, en determinados casos, sería preferible desde un punto de vista estrictamente económico reasentar y proporcionar servicios esenciales a una población agrícola dispersa, en vez de instalarle servicios de abastecimiento de agua y otros servicios en el lugar donde se encuentra 1. No obstante, si bien las economías logra- das con el abastecimiento público de agua concentrando la población son considerables, es muy probable que se planteen problemas sociales al tra- tar de recurrir a la solución del reasentamiento. Finalmente, por razones de adoctrinamiento político o para generar poderío político y económico a largo plazo en el país, se ha instado a po- blaciones a que se instalen en un plazo breve en zonas de asentamiento dotadas de sistemas de abastecimiento de agua potable. Una población no informada, dispersa o nómada no da a un gobierno central una base estable o segura de poderío, mientras que a la población rural más concentrada y estabilizada se la puede informar con más facilidad de los méritos del go- bierno. La estabilización, o la aceptación del reasentamiento, suelen implicar normalmente mucho más que la simple inversión en infraestructura físi- ca. El sistema de abastecimiento de agua puede servir de catalizador para la organización local que requiere el desarrollo de la comunidad. En las zonas rurales de muchos países en desarrollo, los dirigentes de la comuni- dad no tienen una organización coherente y orientada hacia los proble- mas; a menudo no existen grupos formales, cuyo objetivo sea mejorar la comunidad y ayudarla a crecer y prosperar. El proyecto de abasteci- miento de agua potable de una comunidad puede constituir uno de los medios para organizar tal grupo y demostrar que puede trabajar en be- neficio de la comunidad mucho después de haberse terminado dicho pro- yecto. Con frecuencia se afirma que para que un programa de abastecimien- to de agua de zona rural tenga éxito deberán participar en él los dirigen- tes a nivel comunal. Hay que inducir a los residentes del poblado a que se enorgullezcan del sistema y sientan que les pertenece, o por lo menos a que tengan una sensación de responsabilidad como propietarios de él. Esto se suele conseguir pidiendo a la comunidad que aporte una parte de los gastos iniciales de construcción y que, con el tiempo, sufrague por lo menos los costos de las operaciones y mantenimiento del sistema. La con- tribución de la comunidad puede revestir la forma de dinero o trabajo, si bien cuando se trata de redes de abastecimiento por tuberías es difícil que aporte mucho más del 10 por ciento del costo del sistema en forma de mano de obra gratuita. La consecuencia de esta necesidad de que participe y contribuya la co- munidad es que se suele crear alguna forma de organización local, para 38 WARFOD, JEREMY J., The South Atcham Scheme (El programa de Atcham Sur), informe presentado al Ministerio de la Vivienda y Administración Local (Londres: Her Majesty's Stationery Office, 1969). 96 METAS Y BENEFICIOS que ayude a organizar y administrar las actividades en el lugar. Tal or- ganización puede tener distintas formas, aunque a menudo consiste en un comité integrado por los dirigentes locales. Este comité se muestra muy activo durante las fases de planificación y construcción del proyecto, con la orientación y ayuda de un promotor del programa de abastecimiento de agua de la comunidad, que suele enviar la oficina nacional o regional del programa. Una vez terminado el proyecto, el comité se reúne ocasio- nalmente para examinar las operaciones y finanzas del sistema, y quizá la posibilidad de ampliarlo. Se afirma que un comité de esta clase, formado por dirigentes de la localidad, es parte indispensable de la infraestructura en una zona rural que necesita un volumen considerable de autoayuda para que avance su desarrollo. Se han encontrado pruebas de que sucede así en algunos países de América Latina. La región septentrional de Argentina es un caso par- ticular, que observaron los propios autores. Allí se organizaron comités locales, que participaron en las actividades cuando se introdujo la electri- cidad en las áreas rurales hace unos años. En la actualidad, comités simi- lares, que generalmente están formados por las mismas personas, tratan de organizar sus poblados para pedir al gobierno que ayude a establecer sistemas de abastecimiento de agua. Los comités que colaboraron en la electrificación han sobrevivido (con ayuda de un promotor calificado del programa de agua de la comunidad) y ahora tratan de orientar sus esfuer- zos en un nuevo sentido. Se ha sugerido que se establezca un sistema de abastecimiento de agua de la comunidad que requiera el pago de una tarifa mensual por los usuarios, como medio de introducir el hábito de efectuar pagos periódicos en la población. Muchas poblaciones rurales no entienden ni participan en el régimen de impuestos u otros pagos periódicos al gobierno. Por lo tanto, en los sectores donde la población paga por un servicio reconocido y tangible, el sistema de abastecimiento de agua podría ser el medio de establecer el hábito de pagar por los servicios públicos que requiere el des- arrollo de la comunidad. RESUMEN En el breve análisis que antecede de algunos de los defectos económicos del programa de abastecimiento de agua y saneamiento de las zonas rura- les de los países en desarrollo hemos abarcado el crecimiento general y los efectos redistributivos sobre la economía nacional; los posibles efectos directos a corto y largo plazo (horticultura, cría de ganado, valores de la propiedad, comercio y pequeña industria local, etc.); los efectos en los insumos e ingresos del trabajo (mortalidad, morbilidad, influencia externa en la salud y más tiempo para trabajo productivo); los problemas que plan- tea el tamaño y los ingresos de la población; la posibilidad de evitar al- EFECrOS ECONOMICOS 97 gunos costos que hoy soporta la economía, y la influencia de la ubicación y estabilidad de la población. Resulta evidente que no es probable que un país sienta todos o la ma- yoría de los efectos enumerados, como consecuencia de un programa de abastecimiento de agua y saneamiento de zona rural. Según las caracterís- ticas nacionales, cada uno pudiera experimentar una «mezcla» algo di- ferente de costos y beneficios debidos al programa. También es evidente que anticipar el impacto de un programa de abas- tecimiento de agua y saneamiento de poblado, ya sea en función de la salud, de la redistribución de los ingresos, de la productividad o de la ubi- cación de la población, plantea un enorme problema. Como ya hemos se- ñalado, estas dificultades no revisten tanta importancia en la mayoría de los sistemas urbanos, donde los beneficiarios están dispuestos a pagar los servicios de agua y saneamiento, con lo que hay una indicación de la justificación de estas inversiones. El fondo del problema del abastecimien- to de agua en las zonas rurales estriba en que es sumamente difícil ex- tender este enfoque a la evaluación de los proyectos ejecutados en ellas. No obstante, incluso si, en última instancia, no se pueden pronosticar con confianza suficiente las consecuencias económicas de las inversiones en el sector, existen varias posibilidades de acción y de obtener información para mejorar la situación, como veremos en los capítulos siguientes. W a PARTE III PLANIFICACION DEL PROGRAMA 4 DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES Cuando un país o región de un país estudia la ejecución de un pro- grama rural de abastecimiento de agua, una de las cuestiones importantes que deberán examinar en las primeras fases de la planificación es qué zonas o poblados tendrán prioridad. En este capítulo examinaremos el tema dentro de los encabezamientos siguientes: costos, economías de es- cala y calidad del servicio; estrategias acerca del centro o polo de cre- cimiento; redistribución del ingreso y estrategias de «los más necesitados, primero», y viabilidad financiera y participación de la comunidad. Aunque estas consideraciones se mencionan siempre y es indudable que se utilizan a menudo como criterios para elegir los pueblos o poblados a los que se surtirá primero de agua, en la práctica también son factores determinantes de suma importancia los aspectos políticos y las peticiones más clamoro- sas de servicio. COSTOS, ECONOMíAS DE ESCALA Y CALIDAD DEL SERvICIO En general, se supone que en la instalación de servicios de abasteci- miento de agua hay economías debidas a la producción en gran escala. Si el objetivo del programa de abastecimiento rural consiste simplemen- te en llevar al máximo el número de personas servidas (concepto en el que está implícito que los beneficios de abastecer a un individuo son idén- ticos en cualquier lugar que viva), los sistemas deberán construirse pri- mero en los pueblos y poblados más grandes. Los pueblos y poblados elegibles (es decir, que tienen fuentes aceptables de agua, etc.) se clasifi- carán simplemente por tamaño de su población, y se les proporcionará agua por turno, a medida que se disponga de recursos. Pruebas de las economías de escala en el abastecimiento de agua: datos de los Estados Unidos Se dispone de pruebas empíricas acerca de los Estados Unidos, que se- fialan que existen economías de escala en el abastecimiento de agua. Aun- 102 PLANIFICACION DEL PROGRAMA que las cifras del costo absoluto y los porcentajes de trabajo y capital quizá no sean estrictamente aplicables a la situación de los países en desarrollo, en general las relaciones técnicas sí son válidas. Además, la perspectiva de la nación desarrollada no se complica por las enormes va- riaciones de la calidad del servicio, como sucede en los países en desarro- llo. Por lo tanto, para fines estadísticos no es necesario reajustar los datos de los países desarrollados, a fin de dejar margen para la variación de las horas de abastecimiento, el grado de acceso al servicio o la calidad del líquido. Un estudio de más de trescientas empresas de abastecimiento de agua del Estado de Illinois dio los resultados siguientes": Mediana del costo Población servida recurrente, por mies de (habitantes) galones producidos (USS) 1 a 1.000 0,843 1.001 a 5.000 0,589 5.001 a 10.000 0,409 10.001 a 25.000 0,445 Más de 25.000 0,347 El lector podrá observar que el gasto global por 1.000 galones pro- ducidos (sin incluir los gastos en ampliaciones de capital) tendió a dismi- nuir de 0,84 centavos por 1.000 galones para las empresas que servían a una población de 1.000 habitantes o menos, a 0,35 por 1.000 galones cuando daban servicio a poblaciones de más de 25.000. Estas cantidades indican que probablemente se logran economías de escala en los gastos recurrentes, pero no proporcionan una perspectiva completa, pues se ca- rece de información sobre los gastos de capital. Asimismo, se dispone de otros análisis en los que se utilizan datos para todo el país de las empresas de abastecimiento de agua de los Estados Unidos. El examen de los datos reunidos por la American Water Works Association (AWWA) -(Asociación Americana de Obras Hidráulicas) de- muestra que los gastos de explotación y mantenimiento de las empresas públicas de abastecimiento de agua durante 1955 variaron de la forma siguiente 2: 'AFIFI, HAMDY H., y BASSIE, V. LEWIS, Water Pricing Theory and Practice in Illinois (Teoría y práctica de la fijación de tarifas del agua en Illinois) (Urbana, IlL: University of Illinois, Bureau of Economic and Business Research, 1969). 2 SEIDEL, HARRIS F., y BAUMANN, E. ROBERT, «A Statistical Analysis of Water Works Data for 1955» (Análisis estadístico de los datos sobre obras hidráulicas de 1955), Journal of the American Water Works Association, 49, No. 12 (1957>, pági- nas 1.531 a 1.566. DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 103 Gastos de explotación Producción de La empresa Gastos de explotación y y mantenimiento por :millones de galones diarios) mantenimiento per capita millón de galones (US$) Menos de 2 5,55 163 De 2 a 4 5,63 122 De 4 a 6 5,77 114 De 6 a 10 5,82 109 De 10 a 20 4,90 98 De 20 a 50 5,35 92 Más de 50 4,95 83 La disminución de los costos es evidente a medida que aumenta el tamaño de la empresa, sobre todo cuando los gastos se miden en función de galones de producción. No obstante, en este caso los gastos muestran alguna distorsión porque se basan en la población a la que se Vende agua al por menor (incluso cuando alguna empresa daba servicio a grandes zonas adicionales cobrando tarifas al por mayor). Cuando se examinaron los datos de la AWWA para 1960 se obtuvie- ron resultados análogos. En este año, el promedio de gastos de explota- ción y mantenimiento de las empresas públicas de abastecimiento de agua fue, por grupos de volumen 3: Producción de la emr,reýa Coto per cápita Co,to por millón in,illones de galones diarios) (USS) de galones (US$) Menos de 0,1 7,70 422 De 0,1 a 0,5 7,30 284 De 0,5 a 1,0 7,62 213 De 1 a 2 7,84 180 De 2 a 4 7,27 159 De 4 a 6 6,85 144 De 6 a 10 6,37 125 De 10 a 20 6,89 121 De 20 a 50 6,14 104 Más de 50 6,04 106 Lo mismo que con los datos de 1955, estos costos incluían todos los gastos normales de explotación y excluían conceptos tales como el servi- cio de la deuda, los gastos de capital y los impuestos, si los había. A di- ferencia del ejemplo de 1955, para calcular el costo per cápita se utilizó el conjunto de la población servida con tarifas al por menor y al por mayor. Se efectuó un análisis regresivo de una muestra de los datos de la AWWA para 1960 con objeto de comprobar con más exactitud si en ' SEIDEL, HARRIS F., y CLEASBY, JOHN L., «A Statistical Analysis of Water Works Data for 1960» (Análisis estadístico de los datos sobre obras hidráulicas de 1960), Journal of the American Water Works Association, 58, No. 12 (1966), págs. 1.507 a 1.527. 104 PLANIFICACION DEL PROGRAMA el abastecimiento de agua había economías (o deseconomías) de escala. Se estudiaron las empresas de los Estados Unidos en parte porque se disponía de los datos de la AWWA y en parte porque era necesario su- poner que el servicio de las diversas empresas tenía una calidad constan- te. Como ya se ha indicado, una ventaja importante del empleo de una muestra de empresas de dicho país es que reduce al mínimo las distorsio- nes relativas a la calidad en la relación costos/cantidad de producto. Los resultados del análisis, que se describen con detalle en el Apéndice C, pro- porcionan nuevas pruebas de la existencia de economías de escala en el servicio de abastecimiento de agua. Pruebas de las economías de escala en el abastecimiento de agua de los países en desarrollo Las pruebas empíricas también apoyan la existencia de economías de escala cuando se abastece de agua a las comunidades más pequeñas de los países en desarrollo, si bien en estos casos resulta más difícil suponer que el servicio es de calidad constante entre las observaciones. Por ejem- plo, Lauria encontró probables economías de escala cuando calculó por regresión el costo en un estudio del abastecimiento de agua de comuni- dades de Guatemala y Honduras 4. Por su parte, al examinar el programa de abastecimiento de agua de las zonas rurales de Kenya, Carruthers es- timó que para un proyecto el promedio de costo aumenta 2,5 aproxima- damente 5 cuando se quintuplica el volumen suministrado. En el progra- ma de abastecimiento rural de la República Dominicana también ha ha- bido una disminución en los costos per cápita de construcción, adminis- tración y explotación y mantenimiento de los sistemas 6. Las economías de escala también se ilustran con las cifras más deta- lladas del Cuadro 4.1, que se basan en cálculos preparados en noviembre de 1973 para un proyecto de desarrollo rural de Tanzania, ajustados cuando fue necesario mediante las curvas de costos por unidad deriva- das de otros proyectos 7. El sistema típico de Tanzania aprovecha la in- filtración de un río, con captación del agua mediante bombas centrífugas 4LAURIA, DONALD T., Planning (Small) Water Supplies in Developing Countries (Planificación del abastecimiento de agua, en pequeña escala, en los países en des- arrollo). Informe final presentado a la U.S. Agency for International Development, Office of Health (Chapel Hill, N.C.: University of North Carolina, Dept. of Envi- ronmental Sciences and Engineering, School of Public Health, 1972). 5 CARRUTHERS, 1. D., Rural Water Investment in Kenya: Impact on Economics of Community Water Supply (Inversiones en abastecimiento de agua en el campo de Kenya: efecto y economía del abastecimiento de la comunidad) (Londres: Univer- sity of London, Wye College, 1972), pág. 104. 6 CAIRO, TITo H., Acueductos rurales en República Dominicana, Anexos 8 y 14 (República Dominicana: Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados, agosto de 1974). 7Los autores agradecen a Richard Middleton la preparación de este ejemplo y el resumen del ejemplo siguiente del Banco Interamericano de Desarrollo. DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS- INVERSIONES 105 accionadas por motor diesel de un pozo revestido con anillos de hormigón para llevarla a un depósito aéreo, construido con bloques de hormigón. La distribución se realizaba por medio de fuentes públicas. Cuadro 4.1: Especificaciones y costos estimados de cuatro sistemas de abastecimiento de agua en poblados de Tanzania Concepto 1 Iv Hipólesís básicas Número de habitantes 1.750 2.500 3.500 5.000 Consumo per cápita (litros diarios) 30 30 30 30 Promedio de consumo diario (m') 52,5 75 105 150 Longitud de la conducción maestra para agua sin tratar (m) 2.000 2.000 2.000 2.000 Diferencia de altura entre fuente y po- blado (m) 100 100 100 100 Longitud de las conducciones de dis- tribución (m) 4.000 5.500 8.500 11.300 Fuentes públicas 12 18 26 36 Personas por fuente 146 139 135 139 Costos (US$) Obras preparatorias 950 950 950 950 Obras de captación 150 220 300 430 Casa de bombas 1.280 1.280 1.280 1.280 Bombas 4.160 4.160 5.120 5.370 Conducción de elevación 3.310 3.720 4.670 4.700 Depósito de almacenamiento 1.680 2.130 2.910 3.240 Redes de distribución 8.760 11.970 18.540 24.820 Fuentes 380 570 820 1.140 Gastos de construcción de la planta 950 950 950 950 Transporte 2.190 2.920 4.380 5.840 Subtotal' 23.810 28.870 39.920 48.720 Gastos de administración e imprevis- tos (30%) 7.140 8.660 11.980 14.620 Total 30.950 37.530 51.900 63.340 Total per cápita 17,70 15.00 14,80 12,70 a Las cifras se han redondeado. Fuente: Datos de los proyecto- reunidos por Richard Middleton. Las cifras siguientes, tomadas del informe de evaluación de un proyec- to preparado en 1974 por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), proporcionan nuevas pruebas de la existencia de economías de escala. Con ese proyecto se abastece una población rural de 87.000 personas distri- buidas en más de 90 localidades, con un número de habitantes que oscila entre 100 y 2.000. Cuando fue posible, los sistemas se alimentaron por gravedad desviando cursos de agua o manantiales, y el tratamiento se li- 106 PLANIFICACION DEL PROGRAMA mitó a la cloración. A petición de los habitantes de los poblados se ins- talaron conexiones domiciliarias, y no fuentes públicas. El consumo per cápita se calcula en unos 50 a 100 litros diarios, según las características de la comunidad. Se ha estimado que los costos típicos (en US $ per cápita) varían de la manera siguiente: Población (habitantes) Población actual Población de dieño, De 100 a 200 137 86 De 201 a 400 93 58 De 401 a 600 79 49 De 601 a 1.000 58 36 De 1.001 a 2.000 43 27 Promedio ponderado 59 37 Un ejemplo con más detalles, basado en datos reunidos de una serie de proyectos ejecutados realmente, ilustra mejor cómo pueden aparecer diferencias debidas al tamaño del sistema entre los poblados de un país en desarrollo ®. En esencia se trata de una comparación de dos poblados. uno con 10.000 habitantes (A) y otro con 1.000 (B), en las cuales se supone que el nivel del servicio, el consumo per cápita y la fuente de agua son idénticos. También se supone que un 50 por ciento del abastecimiento se realiza por conexiones domiciliarias y el 50 por ciento restante me- diante fuentes públicas; que existe agua subterránea en cantidad suficiente a unos 30 metros de profundidad; que la seguridad del suministro depende del uso de un pozo y de una bomba, y que los gastos de distribución re- presentan US$ 8,00 per cápita. Costo (USS) A. Producción de 1.000 m' diarios Pozo de 30 cm. de diámetro completo, con filtro y bomba 5.500 Tubería de conducción (20 cm.) 8.000 Depósito 20.000 Red de distribución 80.000 Total 113.500 Per cápita 11,35 B. Producción de 100 m' diarios Pozo de 15 cm. de diámetro completo, con filtro y bomba 2.800 Tubería de conducción (10 cm.) 3.600 Depósito 6.000 Red de distribución 8.000 Total 20.400 Per cápita 20,40 Los autores agradecen a Harold Shipman la preparación de las partes substan- tivas de este ejemplo. DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 107 El lector podrá comprobar que las diferencias de costo son bien evi- dentes en las obras de la fuente, la tubería de conducción y los elementos del depósito. En realidad, quizá haya también economías de escala en las instalaciones de distribución, pero para los fines de nuestro ejemplo suponemos que los gastos de distribución per cápita son iguales para los dos poblados. El efecto de la seguridad del abastecimiento y su costo es observable en el ejemplo, pues sólo se habilita un pozo para cada poblado. Si fallara la bomba, la población se quedaría sin agua hasta que se reparase la ave- ría. Si se considerase esta posibilidad un problema importante, podrían abrirse dos pozos, y entonces las cifras siguientes serían típicas: Aldea A: Un pozo de 30 cm. de diámetro US $ 5.500 Dos pozos de 20 cm. US $ 7.600 Aldea B: Un pozo de 15 cm. de diámetro US $ 2.800 Dos pozos de 15 cm. US $ 5.600 Para el poblado A, el costo de la mayor seguridad representaría US $ 2.100, o US $ 0,21 per cápita, mientras que para el poblado B sería de US $ 2.800, o US $ 2,80 per cápita. Desde luego, hay otros muchos factores, además de las economías vinculadas a la escala, que influyen en los costos de los dos poblados. En el Cuadro 4.2 hemos tratado de resumir los efectos de algunos de ellos; como podrá observarse, dos de los más importantes son el costo de la tubería de conducción y las obras en la fuente. Ambos están asociados en parte a la calidad del servicio que se proporciona a la población. Puede verse que el menor nivel de consumo de agua debido a que un porcentaje mayor de la población se abastece mediante fuentes públicas, tiene como resultado un costo más bajo per cápita. Los costos también varían según las limitaciones que impongan las fuen- tes de agua de la localidad. Por ejemplo, si el poblado A no puede captar más agua de pozos inmediatos tendrán que tomarla de un río, lo que obli- gará a tratarla. Si el caudal de ese río es irregular, quizá se necesite una presa pequeña para embalsar el agua que se usará en la estación seca. Lo que comenzó como un costo por pozo de abastecimiento, con red de dis- tribución limitada y sin tratamiento, a unos US $ 11 per cápita, puede llegar a US $ 30 ó US $ 50 per cápita, dependiendo de la distancia hasta el río, del bombeo que se necesite y de la complejidad de la construc- ción de la presa. Muchas zonas urbanas de los países en desarrollo se enfrentan ahora con el hecho de que las fuentes accesibles de agua ya se aprovechan por completo, por lo que tienen que recurrir a nuevas fuentes más alejadas. Por lo tanto, en algunos casos el aumento de los costos de las nuevas in- versiones en abastecimiento de agua urbano puede igualar o sobrepasar el costo per cápita de los sistemas más pequeños de poblados. Cuando oo Cuadro 4.2: Repercusiones hipotéticas del nivel de servicio y el tratamiento en los gastos de capital Consumo Consumo Costos típicos (USS/m1) b Población del Nivel de hipot¿tico diario Fuente poblado servicio diario del poblado de Tratamiento Obran en Trata- Depósito y Costo (habitantes) per cápita (m3) agua red de Total - (litros) la fuente miento distribución per cápita 1.000 FP 40 40 Pozo Ninguno 70 - 195 265 10 1.000 CD, FP 100 100 Pozo Ninguno 28 - 176 204 20 1.000 FP 40 40 Agua limpia Cloración 10 10 195 215 9 de superficie o 0 1.000 CD, FP 100 100 Agua limpia Cloración 10 8 176 194 19 de superficie 1.000 FP 40 40 Agua de su- Filtración y 10 200 195 405 16 perficie con- cloración taminada o turbia 1.000 CD, FP - 100 100 Como arriba Como arriba 10 150 176 336 34 10.000 FP 40 400 Como arriba Como arriba 5 40 158 203 8 10.000 CD, FP C 100 1.000 Como arriba Como arriba 4 18 108 130 13 a TC = conexión domiciliaria; FP = Fuente pública (una por cada 100 habitantes). b Los costos corresponden al nivel de 1973 y sólo se dan con fines ilustrativos. e Cada uno, 50 por 100 del total. DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 109 ocurra así, el país podrá elevar al máximo el número de personas a las que da servicio con unos gastos determinados haciendo inversiones en sistemas rurales. Esta solución quizá tuviera repercusiones favorables en la distribución de los ingresos, aunque tendrían que examinarse con sumo detenimiento los efectos sobre el crecimiento a largo plazo del producto económico del país. Al estudiar los costos del abastecimiento de agua a los poblados, hay que tener en cuenta los baños y lavaderos públicos. Según el clima y los problemas de salud, quizá se necesiten instalaciones para bañarse y lavar la ropa en aquellos lugares donde haya muy pocas casas con conexiones. Los citados servicios se suelen construir en algún punto conveniente, ad- yacentes a las fuentes públicas o combinados con ellas; los baños y la- vaderos pueden estar incluso en la misma estructura. Su costo dependerá, entre otras cosas, del número de personas a las que tengan que servir, de si llevan servicio de retretes y de si se proporcionan lavaderos y baños, y puede oscilar entre US $ 500 y US $ 3.000. Naturalmente, si no hay en la vencidad inmediata medios satisfactorios de eliminar las aguas negras y residuos, habrá gastos adicionales. Finalmente, los gastos de las fases de promoción, construcción y ex- plotación y mantenimiento de un programa de abastecimiento de agua en las zonas rurales podrán disminuirse si los proyectos se agrupan en el espacio. Salvo que existan razones estratégicas específicas (tal como el deseo de lograr un efecto de demostración) para dispersar los proyectos de abastecimiento de poblados en la región o el país, resultará menos cos- toso abastecer a aquellos que tienen mucha prioridad en una zona geo- gráfica antes de pasar a otras zonas. Si se procede así, se suele evitar tener que transportar las tuberías o cañerías, el equipo de construcción y las torres de perforación a grandes distancias entre proyectos; además, los órganos de inspección del mantenimiento y de administración, si los hay, pueden establecerse inicialmente por zonas, como medio de reducir al mínimo los problemas de transporte y comunicaciones. La agrupación de proyectos será compatible en general con la aplica- ción de la estrategia del centro o polo de crecimiento para elegir los poblados. Todos los proyectos del sector correspondiente a un centro de crecimiento tendrán que quedar terminados antes de trasladar el equipo de construcción a otro lugar. Desde luego, este procedimiento exige una labor anticipada de promoción para que todos los poblados estén prepa- rados para instalar los sistemas y sufragar su parte del costo aproximada- mente al mismo tiempo. La agrupación también es conveniente respecto de los problemas de funcionamiento y mantenimiento que existen en los programas de abastecimiento de poblados, y que pueden atribuirse en par- te al elevado costo de dar servicio mediante sistemas separados en el es- pacio. Sin embargo, es preciso señalar que existen obstáculos de política y personal que se oponen a esta solución, tal como la necesidad de que el gobierno evite la impresión de partidismo regional. 110 PLANIFICACION DEL PROGRAMA Las economías de escala en relación con los servicios de eliminación de aguas negras La existencia de economías de escala en el suministro de servicios de eliminación de aguas negras o alcantarillado está menos documentada que cuando se trata de sistemas de abastecimiento de agua. Uno de los motivos es que existen muchas más variaciones en la calidad y tipo de recogida, tratamiento y eliminación de aguas negras que en los sistemas de abastecimiento de agua. Por lo tanto, resulta relativamente difícil de- terminar por un método estadístico el efecto del tamaño del sistema en los costos por unidad. Respecto del tratamiento de aguas negras, un examen de los gastos de explotación y mantenimiento de varias plantas pequeñas y medianas de tratamiento secundario, realizado en Massachusetts (Estados Unidos) en 1953, dio los resultados siguientes 9: Caudal de aguas negras Costo anual estimado (millones de galones per cápita (US$) diarios) 0,14 2,00 0,15 3,20 0,40 1,50 0,48 1,40 0,50 0,60 0,58 0,90 0,60 2,60 0,60 1,40 1,20 1,30 1,26 1,10 1,49 0,60 1,70 0,70 1,70 0,60 3,50 0,50 4,00 0,60 32,00 0,40 En general, el costo per cápita disminuyó al ir aumentando el tamaño de la planta, si bien había evidentemente otros factores que influían en los costos, además del tamaño. El examen más completo de los costos de la eliminación de aguas negras quizá sea el efectuado por Downing 10. (Para una estimación de los gastos que originan las instalaciones para di- ferentes tipos de tratamiento, véase el Cuadro 4.3.) El citado experto sacó 9 ISARD, WALTER, y COUGHLIN, ROBERT E., Municipal Costs and Revenues Resulting from Community Growth (Gastos e ingresos de los municipios debidos al crecimiento de las comunidades) (Wellesley, Mass: Chandler-Davis Publishing Co., 1957), pág. 79. 1o DOWNING, PAUL B., The Economics of Urban Sewage Disposal (La economía de los servicios urbanos de eliminación de aguas negras) (Nueva York: Praeger, 1969). DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 111 la conclusión de que la zona geográfica a la que dará servicio una empre- sa de tratamiento «estará determinada por el tamaño de la empresa, la densidad de la zona circundante y la distancia entre esta zona y la planta de tratamiento. Para una ciudad de 100.000 habitantes, la zona de servicio abarcará todos los sectores que se encuentren a unos 15 Km. de la planta, la cual dará servicio a densidades tan bajas como ocho personas por hec- tárea». En cuanto al número y ubicación de las plantas, comprobó que «el ahorro en los gastos de tratamiento de las plantas regionales (debido a las economías de escala) queda neutralizado con rapidez por el aumento de los gastos de transporte. En esta relación indica que sólo debe cons- truirse una planta para servir a una zona metropolitana contigua. Tam- bién indica que salvo que una ciudad pequeña se encuentre muy próxima a una gran ciudad, la primera deberá establecer una planta separada de tratamiento» ". Las conclusiones de Downing han sido ratificadas recientemente por Dajani y Gemmell 12, quienes, utilizando un algoritmo no lineal de pro- gramación, encontraron que después de que el sistema de recogida de residuos llega a un cierto tamaño aparecen deseconomías de escala. En consecuencia, sacan la conclusión de que «esto implica que se puede cons- truir un número de redes más pequeñas y sencillas con más economía que un sistema grande y envolvente». Desde luego, las circunstancias de las zonas rurales de los países en desarrollo son muy distintas que las de las ciudades de los Estados Unidos, que sirvieron a Downing y a Dajani y Gemmell como marco de referencia. Las instalaciones de saneamiento que necesitan la mayoría de los pobla- dos suelen estar determinadas por su tamaño, la densidad de viviendas, el suelo y las condiciones de drenaje y el grado de desarrollo; estos facto- res también influyen en el diseño, los medios de financiamiento y el en- foque de la preparación del proyecto. La mayor parte del agua que llega por tubería, o es acarreada, hasta la vivienda se convierte en agua residual, que en los sistemas rudimenta- rios proviene principalmente de la cocina. Debido a que su volumen no es muy grande, puede descargarse por una tubería de poco diámetro, que la lleve a un foso de lixiviación próximo a la vivienda. El costo oscila en- tre US $ 5,00 y US $ 50,00, según la tubería, el material de revestimiento y la mano de obra. Las letrinas de bóveda y pozo representan la solución menos costosa para la eliminación de desechos humanos en las zonas donde no hay con- gestión. Cuando están bien situadas y construidas y se mantienen en forma adecuada, las letrinas satisfacen todos los requisitos de la sanidad pública. Su costo financiero puede oscilar entre US $ 10,00 por unidad "Ibíd., pág. 121. SDAJANI, JARIR S., y GEMELL, ROBERT S., «Economic Guidelines for Public Uti- lities Planning» (Pautas económicas para la planificación de las empresas de servicios públicos), Journal of the Urban Planning and Development División, Proceedings of the American Society ol Civil Engineers, 99, UP 2. No. 9.977 (1973), págs. 171 a 182. 112 PLANIFICACION DEL PROGRAMA Cuadro 4.3: Costo estimado de la eliminación de aguas negras Promedio del Promedio del Capacidad costo anual dpana Capacidad costo anual (millones de global Tipo de planta (número de global galones (US$/millón personas) (USS/Der diarios) de galones cápita) diarios) Primaria 1.000 7,16 0,1 75.87n 10.000 3,59 1,0 29.565 100.000 1,97 10,0 13.461 Filtro percolador 1.000 10,55 0,1 102.830 10.000 4,12 1,0 36.615 100.000 2,00 10,0 15,972 Cieno activado 100 19,23 - 1.000 8,79 0,1 97.100 10.000 4,66 1,0 45.589 100.000 2,68 10,0 24.836 a Dólares de 1957-1959 Fuente: Downing, Paul B., "The Economics of Urban sewage Disposal" (La econorna del servicio urbano de eliminación de aguas negras de la urbe) (Nueva York: Praeger, 1969), pág. 35. (cuando la mano de obra y la caseta son proporcionados por la familia) y unos US $ 200,00 (si se instalan una bóveda, losa y estructura razona- blemente buenas). La caseta no tiene ninguna importancia desde el punto de vista de la salud pública, si la losa y la bóveda están bien construidas. Según el tamaño y el cuidado de la bóveda, la frecuencia de la limpieza puede variar de uno a diez años. En los poblados grandes, donde la densidad de viviendas es alta, el es- pacio que rodea las casas es insuficiente para permitir la construcción de letrinas o retretes para cada vivienda y donde los suelos son impermeables y la capa freática muy alta, podría considerarse la posibilidad de instalar un sistema con tratamiento por estanque de oxidación, que resulta barato. No obstante, los sistemas en sí son caros y funcionan sólo cuando hay un número suficiente de viviendas con retretes con agua corriente para que haya el caudal necesario para lavar las tuberías e impedir las obs- trucciones. Como únicamente unas cuantas casas tienen retretes con des- carga de agua, y con frecuencia están muy dispersas, muy pocos poblados encuentran técnicamente viable la construcción de redes de alcantari- llados. Por lo tanto, los habitantes que quieren retretes internos se ven obligados a hacer instalaciones individuales. En las zonas de suelos de arena o grava y cuando no hay pozos de agua en la vecindad, se pueden construir sencillos fosos de lixiviación, revestidos de piedra, ladrillo u hormigón; su costo oscila entre unos cuantos dólares y US $ 200, depen- diendo de la mano de obra y los materiales utilizados. Cuando los suelos son menos permeables y cuando hay que eliminar un gran volumen de aguas servidas, se puede recurrir a tanques sépticos, DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 113 que descarguen en un foso de lixiviación, o en un terreno con tubos de drenaje. Su costo puede ir de US $ 100 a US $ 1.000, dependiendo del ta- maño y materiales del tanque y del tipo del sistema de absorción reque- rido. La cifra más alta corresponde a tuberías más extensas o cuando no se aportan sin costo mano de obra o materiales. La evacuación de efluen- tes de tanques sépticos en las cunetas de los caminos, si bien es una práctica muy corriente, no da buenos resultados debido a los problemas sanitarios y ambientales que plantea. Algunas veces es posible empalmar a tuberías de drenaje tendidas para otros fines. En general no recomen- damos este método, pero puede utilizarse para un número limitado de casas a fin de vaciar los tanques sépticos hasta que el número de vivien- das resulte suficiente para construir una red de alcantarillado, en la que las aguas negras se traten en un estanque de oxidación, cuyo costo es ba- rato. Aunque son bastante comunes, los retretes comunales no represen- tan una instalación adecuada para el poblado, excepto para dar servicio a los mercados y lugares de reunión; son difíciles de mantener y no sa- tisfacen en general las necesidades de los hogares ". En conjunto, respecto del efecto de las economías de escala en el suministro de servicios de alcantarillado y saneamiento se puede sacar la conclusión de que, para un servicio de calidad determinada y con res- tricciones específicas impuestas por la densidad de la población, es posible lograr economías significativas. No obstante, para los poblados de los países en desarrollo, las posibles variaciones de la cantidad y calidad del servicio, en unión de la enorme variedad de condiciones y necesidades, impiden que se hagan generalizaciones. ESTRATEGIAS ACERCA DEL CENTRO O POLO DE CRECIMIENTO Es un hecho muy conocido que el crecimiento y desarrollo de la eco- nomía no se produce al mismo ritmo en todas las localidades, ya que al- gunas zonas crecen con gran rapidez, otras se estancan y otras pierden actividad económica. Por lo general, las comunidades rurales de los países en desarrollo no suelen figurar entre las que participan en una expansión económica rá- pida. Los centros urbanos son los que atraen a las personas, capitales y empresas mercantiles. La gente se desplaza a ellos porque ofrecen posi- bilidades de obtener empleos mejores y más ingresos, educar mejor a los hijos y, algunas veces, disponer de mejores instalaciones y servicios pú- blicos. El capital afluye a las zonas urbanas porque hay mayor demanda y tiene un rendimiento más alto. A su vez, las empresas tienden a esta- blecerse en ellas porque existe una fuerza de trabajo más capacitada, mer- " Los autores agradecen una vez más a Harold Shipman la preparación de muchos cálculos de costos y la redacción de gran parte del texto acerca del sanea- miento de la aldea. 114 PLANIFICACION DEL PROGRAMA cados más amplios y accesibles con compradores que reciben mayores ingresos, servicios de transporte más eficientes, insumos fabricados en la localidad, y servicios jurídicos, técnicos y oficiales. Así, pues, resulta evidente por qué los pueblos pequeños y las aldeas se ven en dificultades para competir con los centros urbanos más gran- des en la obtención de mano de obra calificada, empresarios con iniciati- va y recursos financieros. Sin embargo, a veces se afirma que la creación en zonas rurales de centros de crecimiento económico rápido es un mé- todo viable y conveniente de abordar el problema del éxodo del campo a la ciudad. Estos centros pueden estar constituidos por un número limitado de pueblos pequeños o aldeas que tengan medios de transporte razonable- mente buenos a la zona circundante, y con preferencia ventajas naturales o comerciales que hayan originado un nivel más alto de actividad econó- mica. Una vez elegidos los posibles centros de crecimiento, el gobierno tendrá que hacer inversiones en servicios de enseñanza, carreteras y ser- vicios de salud y saneamiento, incluyendo abastecimiento de agua, merca- dos, etc. La meta de esas inversiones será establecer centros que atraigan y retengan actividad económica, y, en consecuencia, habitantes. La teoría es que, en general, si se concentra un volumen determinado de inversiones oficiales en el espacio, en vez de distribuirlas en pequeñas cantidades por todas las zonas rurales, es muy probable que: a) a corto plazo, se amplíe significativamente la corriente de ingresos hacia los que perciben en la región; b) se atraiga el mayor número posible de empresas y capitales de fuera de la zona o región; c) se proporcione el mayor número de puestos de trabajo en el plazo más breve; d) se logre una concentra- ción de personas, de manera que puedan organizarse servicios públicos a un costo razonable per cápita, y e) se produzca una situación en la que el empleo y los ingresos se difundan, «filtren», hacia los lugares de la región que no crecen. Existe una abundante literatura acerca de los centros o polos de cre- cimiento y los problemas que plantea la forma de elegirlos y promover- los. Esta literatura tiende a apoyar nuestra opinión de que las inversiones en abastecimiento de agua hechas al azar en los poblados rurales de los países en desarrollo no contribuirán ni directa ni indirectamente a engen- drar una actividad económica significativa. Como ya hemos señalado, si bien suele ser necesario un sistema de abastecimiento de agua potable para que haya un desarrollo económico apreciable, no basta por sí solo para inducirlo. Si el desarrollo económico es un objetivo, las limitadas inversiones en abastecimiento de agua deberán encauzarse hacia zonas o regiones seleccionadas, que ofrezcan buenas posibilidades y tengan una población relativamente concentrada, e ir acompañadas de inversiones complementarias en otros servicios públicos. Naturalmente, esto explica la mayor atención que normalmente se presta a los proyectos de abasteci- miento de agua de los centros urbanos, en oposición a los de las zonas rurales. DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 115 REDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y ESTRATEGIAS DE «LOS MÁS NECESITADOS, PRIMERO» La meta de transferir ingresos reales de los grupos de ingresos más altos a los de ingresos más bajos también puede ser una consideración al ele- gir los poblados que tendrán la máxima prioridad en la instalación de abastecimiento de agua. Cuando hay que subvencicnar programas de po- blados, las inversiones pueden tener como consecuencia un traspaso de in- gresos de los más pudientes a los más pobres, pues los pobladores rura- les tienen, por lo general, menos recursos financieros que los urbanos y, además, la mayor parte de los ingresos del sector público nacional (por persona) suele provenir de las zonas urbanas con mayores ingresos. Es probable que ocurra lo mismo en la mayoría de las naciones en desarrollo, incluso si se sigue una estrategia de estimular los centros de crecimiento de las zonas rurales. Si bien no serán las regiones rurales más pobres las elegidas para desarrollar esos centros, serán siempre de ingresos más redu- cidos en comparación con los centros urbanos importantes del país. Los métodos que hoy aplican los países para elegir las zonas que ten- drán prioridad elevada en los servicios de abastecimiento de agua varían bastante, y en general no se encuentran bien definidos. Una excepción es el procedimiento de selección claramente definido que sigue Tailandia 14, donde se ha aplicado la estrategia de «los más necesitados, primero» ". Los poblados se clasifican según la urgencia con que necesitan agua, y los que tienen «suma necesidad» o «extrema necesidad» reciben la máxima prioridad; esta clasificación la hace un equipo de dos expertos, que visi- tan de cuatro a seis poblados cada día. Ambos llevan una lista muy sen- cilla de preguntas, tales como distancia que tienen que recorrer los resi- dentes para obtener agua en la estación seca y cuánto tienen que esperar, él o los miembros de su familia, para obtener agua para usos domésticos. Se hacen preguntas análogas respecto de la distancia a que hay que llevar el ganado para que abreve en la estación seca. Por lo menos tienen que entrevistar a nueve personas en diversas partes de cada poblado. Los técnicos asignan puntos en una planilla, para determinar el grado de necesidad que tiene el lugar de agua para beber y abrevar durante la estación seca. Los poblados que reciben de 0 a 10 puntos figuran en la categoría de «suma necesidad»; suelen estar a más de 5 Km. de las fuen- tes de agua para usos domésticos durante la estación seca, y sus habi- tantes se ven obligados a esperar hasta veinticuatro horas o más en la 14 «Accelerated Rural Development Manual for Domestic Water Resources De- velopment Planning» (Manual de la Oficina de Desarrollo Rural Acelerado para la planificación de los recursos hidráulicos nacionales) (Bangkok: Office of Accelerated Rural Development, 1971). " La expresión «los más necesitados, primero» se refiere a los poblados que se considera se encuentran en las peores condiciones al aplicar cualquiera de los crite- rios que se usan (ingresos, incidencia de las enfermedades, mala calidad del agua, etc.). 116 PLANIFICACION DEL PROGRAMA fuente de abastecimiento. Su ganado tiene que recorrer más de 8 kilóme- tros para abrevar en la estación seca. Los poblados que obtienen de 11 a 14 puntos se clasifican en la cate- goría de «extrema necesidad»; se encuentran a más de 3 Km. de las fuen- tes de agua para usos domésticos durante la estación seca, y sus habitantes se ven obligados a esperar varias horas en la fuente de abastecimiento. Su ganado tiene que recorrer más de 5 Km. para abrevar en la estación seca. De los primeros 24.785 poblados tailandeses visitados, 450 se clasifi- caron en la categoría de suma necesidad y 1.872 en la de extrema necesidad. En este caso, los poblados que están más lejos del agua suelen ser más pequeños, y también más pobres, que el promedio; como consecuencia, algunos de los de menos recursos tienen buenas probabilidades de que se les atribuya alta prioridad para darles servicio de abastecimiento de agua. Sin embargo, en la mayoría de las naciones que tienen un programa rural viable de abastecimiento de agua parece existir un sesgo inherente en el método de selección que, por varios motivos, perjudica a los pobla- dos y zonas indigentes. Primero, en la mayoría de los países latinoame- ricanos y en varios países asiáticos, los poblados tienen que contribuir con una parte del costo de construcción del sistema, bien sea con dinero o con mano de obra, o con ambos. Muchas veces la cuantía de la contribución local exigida es superior a la posible mediante aportación de mano de obra y materiales del lugar, así que deben aportar por lo menos una parte en dinero. Por lo tanto, los poblados demasiado pobres o demasiado atra- sados para reunir la contribución local requerida no pueden participar en el programa de abastecimiento de agua. Segundo, en algunos países se pide a los pobladores, o a los usuarios del servicio, que paguen tarifas suficientes por lo menos para cubrir los gastos de las operaciones y el mantenimiento. Entre las razones que adu- cen los funcionarios del programa para justificar las tarifas figuran: a) re- ducen la subvención que el gobierno nacional generalmente tiene que asig- nar para el programa: b) ayudan a la población local a tener una sensación de orgullo, propiedad y responsabilidad respecto del sistema, y c) ayudan a los pobladores rurales a adquirir el hábito de pagar y una sensación de haber logrado una realización colaborando con el gobierno. Pero los po- blados más pobres se enfrentan a veces con graves dificultades para procu- rarse un ingreso adicional suficiente con que sufragar su parte de los gastos de funcionamiento y mantenimiento del sistema. Así, pues, igual que cuando se pide que contribuyan a los gastos de construcción, la con- secuencia de la aplicación de tarifas es que los poblados más necesitados pasan al final de la lista de prioridades. Tercero, en los países donde los criterios para elegir los poblados que participarán en un programa de abastecimiento de agua están mal defi- nidos, los núcleos que agitan, presentan peticiones y exigen ayuda con fre- cuencia, son los primeros en recibir el servicio. Los poblados que recono- cen antes la valía del sistema y actúan con más eficacia para que se ins- DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 117 tale suelen ser los habitados por personas relativamente mejor educadas y con mayores ingresos. También en este caso, los poblados más indigentes no son los que obtienen primero el servicio. Por último, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Orga- nización Panamericana de la Salud (OPS) han estudiado una fórmula para elegir los poblados de un país o región en los que se instalará primero el abastecimiento de agua. Una versión de la fórmula ideada por la OPS y utilizada con carácter experimental por el BID, es: P I = 100 -. r. k, C-A donde I es el índice de prioridad para la selección de proyectos (sus valo- res más altos, indican más prioridad para instalar antes el sistema de P abastecimiento); es la inversa del costo per cápita del sistema (sin C-A incluir el costo de la red de distribución, ni la contribución de contraparte del lugar), en que P es la población del diseño (la que se espera tenga el poblado en veinte años), C el costo global (menos las conexiones domici- liarias, si las hay) y A la contribución de contraparte aportada por la co- munidad; r es un índice de disponibilidad física del agua, derivado como la relación entre el caudal existente en el punto de captación (probable- mente para aguas de superficie) y las necesidades previstas en el vigésimo año de funcionamiento del sistema, y k un índice de la concentración de viviendas en la comunidad a la que se dará servicio, medida como la pro- porción del total ubicada dentro de 50 metros de las conducciones prin- cipales propuestas. Con el índice (1) se tiende a atribuir más prioridad a los poblados que requieren la inversión mínima per cápita del organismo nacional de los servicios. El resultado es compatible con la estrategia de elevar al máximo el número de localidades servidas. La inversión per cápita que deben aportar las fuentes de financiamien- to externas pudiera ser pequeña, pues el poblado contribuye con un por- centaje relativamente alto de los costos, es relativamente grande y consi- gue economías de escala o tiene la suerte de disponer de una fuente de agua en las inmediaciones, que puede captarse con pocos gastos. Los dos motivos primeros pudieran ser compatibles con el criterio de una bue- na viabilidad financiera o con la estrategia del centro o polo de creci- miento; el tercer motivo será compatible con una estrategia destinada a servir un máximo de poblados. Como resultado de la inclusión de índices de disponibilidad del agua (r), los poblados que tienden a disponer de recursos superiores a sus necesida- des de agua proyectadas para dentro de veinte años, también tienden a recibir una gran prioridad en virtud del índice de prioridad (1). Esta idea 118 PLANIFICACION DEL PROGRAMA es probablemente muy buena en un sentido técnico, hasta cierto límite físico que se considera como una fuente «adecuada» de agua. Sin embargo, no parece ser lo indicado atribuir más prioridad a una comunidad que tiene una fuente que sobrepasa en 750 por ciento sus necesidades previs- tas para dentro de veinte años que a otra comunidad con una fuente que sólo sobrepase en un 350 por ciento esas necesidades. Además, también parece plantearse un problema respecto del agua de pozo, con la que r podría ser casi infinito en una aldea pequeña. Aparte de los resultados obtenidos aplicando la fórmula del índice de prioridad, el BID sugiere que también se preste cierta atención a: a) la distancia hasta la fuente de agua existente; b) el volumen de desempleo en la comunidad (no se indica si la tasa alta o baja dará derecho a más prioridad); c) el tipo de servicio y el porcentaje de viviendas que se en- lazará; d) el régimen de tenencia de la tierra; e) la existencia de otra in- fraestructura, y f) los gastos de funcionamiento y de mantenimiento. En resumen, si bien la atención a cualquier clase de abastecimiento de agua en las zonas rurales tiende a estimar la redistribución de los ingresos, en la mayoría de los países en desarrollo con programas de abastecimiento, la redistribución directa de los ingresos a corto plazo no es, desde el pun- to de vista técnico, tan grande como pudiera ser, porque los poblados con mayores ingresos, mejor educación y más tamaño tienden a ser los que reciben el servicio. Sin embargo, este resultado no es necesariamente perjudicial. Si se si- gue alguna variante de la estrategia del centro de crecimiento (o de las grandes posibilidades de desarrollo), deberán servirse primero los po- blados de mayores ingresos, mejor educación y más tamaño. La estrategia de «los más necesitados, primero» (es decir, de abastecer a los poblados que figuran entre los más pequeños, más pobres y menos educados) ori- gina importantes gastos y tendrá probablemente un rendimiento escaso. Los poblados más indigentes tropezarán con dificultades para: a) aportar recursos financieros a la construcción del sistema; b) pagar una tarifa de uso que cubra los gastos de explotación y mantenimiento, y c) preparar y sostener un número suficiente de expertos locales para ayudar a hacer funcionar el sistema. Además, si el poblado es relativamente pequeño (como suele suceder con los más pobres) los gastos de construcción y manteni- miento por habitante serán altos en comparación con otros lugares de más tamaño y mayores ingresos. A base de la experiencia no es fácil determi- nar cuánto más costará exactamente per cápita la estrategia de servir pri- mero a los más pobres y más necesitados, pues los servicios de abasteci- miento de los poblados más indigentes de muchos países han dejado de funcionar al cabo de poco tiempo, por falta de mantenimiento o finan- ciamiento. Asimismo, los poblados más indigentes de un país o región lo son por alguna causa. Quizá no tengan base económica actual o posible sufi- ciente para sostener su población corriente a un nivel que no sea el de DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 119 subsistencia. Como consecuencia, una política oficial que proporcione a los poblados no viables instalaciones y servicios que estimulen el man- tenimiento del nivel de subsistencia de la población no es productiva, e incluso en el largo plazo puede influir en detrimento de los habitantes. Como ya hemos descrito, la política de ayudar a reasentar a los residentes más cerca de un centro de crecimiento, que ofrezca oportunidades de ob- tener más ingresos, puestos de trabajo e instrucción quizá resulte más pro- ductiva a la larga. Canadá figura entre los países donde se ha propuesto esa política; en 1969, el gobierno de la provincia de Quebec propuso que se «borraran del mapa» once aldeas primitivas, dando a sus habitantes una prima en metálico para que se trasladaran a poblados más grandes, con escuelas, hospitales y centros de formación vocacional 16. Hasta ahora hemos examinado la política de «los más necesitados, pri- mero» en un contexto puramente rural. No obstante, si a efectos de la redistribución de ingresos un país en desarrollo adoptara una auténtica política de esta clase, la política racional para el sector de abastecimiento de agua consistiría en muchos casos en proporcionar mejores servicios a los habitantes de los barrios urbanos de tugurios, pues puede afirmarse que en numerosas ocasiones los residentes de esos barrios y de los habitados por ocupantes sin título de las ciudades importantes de los países en des- arrollo están en peores condiciones que su contraparte rural. Por lo ge- neral, aquéllos tienen muy pocas oportunidades para procurarse agua de beber y, en unos barrios cada vez mayores, su calidad es discutible y su costo muy alto (sobre todo si se adquiere de vendedores). Además, en las zonas con gran densidad de población, la infiltración de aguas negras en las tuberías del agua potable --cosa que puede ocurrir cuando hay servicio intermitente como resultado de políticas restrictivas originadas por la escasez- puede hacer que el servicio se convierta en vehículo de trans- misión de las mismas enfermedades que se querían evitar con él. Por lo tanto, las necesidades de agua y saneamiento de los habitantes de los ba- rrios de tugurios de las ciudades debería tener prioridad si la política de «los más necesitados, primero» se sigue en el ámbito nacional. CONTRIBUCIÓN FINANCIERA Y ENTUSIASMO DE LA COMUNIDAD Como ya se ha indicado, algunos países de Asia y Sudamérica sólo per- miten que los poblados participen en un programa rural de abastecimien- to de agua si la corriente de dinero que engendran con el transcurso del tiempo resulta suficiente para apoyar el proyecto, por lo menos en parte. En varios países se espera que aporten del 10 al 30 por ciento de los costos de construcción y que paguen una tarifa de uso que cubra por lo menos los gastos de explotación y de mantenimiento (para un examen 1" HoovEiR, EDGAR M., An Introduction to Regional Economics (Introducción a la economía de región) (Nueva York: Knopf, 1971), pág. 279. 120 PLANIFICACION DEL PROGRAMA más detallado del financiamiento, véase el Capítulo 7). Esta estrategia de instalar en los poblados abastecimiento de agua únicamente si el pro- yecto es aceptable desde el punto de vista financiero, aumenta las proba- bilidades de que la población acepte, use y mantenga ese sistema. El requisito de que se aporte una contribución financiera que cubra una parte del capital y todos los gastos de explotación y de mantenimien- to probablemente no es compatible con la estrategia de «los más nece- sitados, primero». En cambio, sí lo es con una estrategia de centro o polo de crecimiento, y, si el gobierno nacional subvenciona en parte el pro- grama, podría tender a redistribuir los ingresos reales en beneficio de los pobladores rurales. En la literatura sobre abastecimiento de agua a las zonas rurales se observa a menudo que la probabilidad de que el proyecto fracase es mucho mayor cuando los pobladores beneficiados no se muestran muy entusias- mados con él. Por mucho que el poblado «necesite» un mejor abasteci- miento (en oponión de un evaluador ajeno a ella), si la población no se da cuenta de la valía del servicio el porcentaje de usuarios será pe- queño, su mantenimiento y administración local inadecuados, e incluso pudiera haber actos de vandalismo que plantearían problemas En cambio, es mucho más probable que una comunidad animada de entusiasmo abone por completo sus contribuciones y haga los pagos a tiempo; además, por lo general tratará de utilizar y mantener bien el sistema y notificará inmediatamente cualquier problema que surja. Así, pues, en varios países donde existen programas rurales viables de abaste- cimiento de agua, sólo se consideran elegibles los poblados que muestran un entusiasmo dinámico para obtenerlo. En el Perú se encuentra un ejem- plo de los criterios para elegir los poblados que participarán en un pro- grama rural de abastecimiento de agua. Los que han demostrado in- terés, que han solicitado el sistema y que han ofrecido contribuir a su construcción y funcionamiento se clasifican como de gran prioridad 17. Los poblados que por razones sanitarias o económicas necesitan un mejor sistema de abastecimiento de agua, pero que no perciben esa ne- cesidad, podrían ser educados o estimulados sobre esta cuestión por pro- motores del programa. No obstante, salvo que la comunidad esté entusias- mada cuando se construye el sistema, existen muchas probabilidades de que no se use ampliamente e incluso de que se deteriore en un plazo muy corto. Los sistemas mal aprovechados o que no funcionan indican un exceso de inversiones en la zona del proyecto y una deficiente asignación de inversiones a nivel nacional. El vínculo entre el apoyo de la comunidad a un proyecto de abasteci- miento de agua y la calidad del servicio prestado es evidentemente muy estrecho. A este respecto, un país latinoamericano encontró varias difi- cultades. La nación se fijó la meta de abastecer unos 400 poblados rura- 17 AcuRio, GuImo, «Agua potable rural, Perú», informe al organismo de abaste- cimiento de agua de las zonas rurales, Lima, Perú, octubre de 1969. DETERMINACION DE LA PRIORIDAD DE LAS INVERSIONES 121 les. Tan pronto como se inició el programa, se vio que la población que- ría un servicio de mejor calidad que el previsto en los proyectos; en mu- chos poblados los habitantes manifestaron que querían grifos en sus do- micilios y que no les gustaba la red de fuentes públicas que se estaba construyendo. Además, se quejaron de que los embalses eran de poca capacidad y de que el agua se agotaba constantemente. Como consecuen- cia de estos problemas de calidad del servicio y de la falta de promoción y de análisis de la demanda (cosas que debieron hacerse antes de comen- zar un proyecto), muchas comunidades permitieron que sus instalaciones se deterioraran, no ayudando en los trabajos de mantenimiento ni apo- yando la recaudación de la tarifa de uso. Para corregir esta situación, la administración central del programa autorizó nuevas obras en algunos poblados a fin de mejorar las normas y calidad del servicio. Pero la mejora de la calidad después de terminado el sistema hizo que su costo sobrepasara el de la construcción de un sis- tema mejor desde el primer momento. Debido al aumento de los costos y al porcentaje inesperadamente alto de lugares que tuvieron gravosos problemas en la fuente de agua, los sistemas instalados en las comunida- des a las que debía servirse después, según el programa, tuvieron un di- seño aún más deficiente, al tratar de mantener los gastos a un nivel bajo para poder dar servicio a los 400 poblados especificados en el contrato de préstamo concertado con un organismo internacional. Esto contribuyó a que se agravaran los problemas de aceptación por la población y de falta de pago, y, como resultado, el programa cesó gradualmente. CONCLUSIONES El problema de decidir la prioridad de las inversiones puede reducirse en esencia a la clasificación de los proyectos según sus costos y benefi- cios. Como ya hemos señalado, aunque el cálculo de los costos es rela- tivamente fácil (si bien a veces no se hace), la medición de los beneficios está plagada de dificultades. Con frecuencia es imposible pronosticar con exactitud aceptable cuáles serán las consecuencias físicas de una inversión, y todavía más imposible asignarles un equivalente monetario. Además, incluso si puede hacerse, a menudo hay que formular juicios de valor; por ejemplo, hay que preguntarse si se abastecerá de agua a la población incluso si el costo económico no está compensado por beneficios econó- micos mensurables y, en tal caso, a quién deberá darse servicio primero y de qué calidad. Así pues, la clasificación de los proyectos tiene que basarse por des- gracia en una herramienta a veces muy discutible: los juicios. Hay que elegir de alguna forma entre proyecto, o entre proyectos, que no pueden describirse adecuadamente en función del costo-beneficio; por lo tanto, los criterios expuestos en este capítulo, que incluyen el costo per cápita, 122 PLANIFICACION DEL PROGRAMA por una parte, y factores tales como el entusiasmo de la comunidad, las posibilidades de desarrollo y la calidad del abastecimiento disponible, por la otra, deberán considerarse como «una lista de comprobación» por la que se juzgará cada uno de los proyectos. Estas variables no son conmen- surables, y esto es precisamente lo fundamental, pero si se emplea de una manera sistemática, dicha lista ayudará a presentar explícitamente las ponderaciones subjetivas que intervienen en cualquier clasificación je- rárquica de proyectos. Aunque la metodología descrita pueda parecer poco satisfactoria, por- que no se pueden medir bien los beneficios del proyecto, probablemente servirá como mecanismo adecuado de clasificación, por lo menos para aquellos proyectos destinados a proporcionar un abastecimiento mínimo de agua que satisfaga las necesidades básicas de la salud. Una vez conse- guido esto, disponemos de una prueba mucho más rigurosa: a saber, la disposición de los consumidores para pagar el mejor abastecimiento. Sos- tenemos que la introducción de este requisito como prueba de la acepta- bilidad del proyecto debe realizarse con la mayor rigurosidad posible, por lo menos para los sistemas de abastecimiento que sobrepasan la sa- tisfacción del mínimo básico. En los capítulos siguientes examinaremos con más detalle este enfoque. 5 PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA Algunos factores comunes en la planificación de sistemas de abasteci- miento de agua adquieren características únicas cuando se refieren a las zonas rurales. Entre los que es preciso estudiar figuran las compensa- ciones entre los costos de la salud y del proyecto, la calidad del servicio, la aceptación por la población, el cálculo del valor monetario de las con- tribuciones en mano de obra de los poblados, la fijación de precios de cuenta, el nivel tecnológico, los programas complementarios y la crono- logía de la inversión. COMPENSACIONES ENTRE LOS COSTOS DE LA SALUD Y DEL PROYECTO Cuando diseña un sistema de abastecimiento de agua, el ingeniero compromete en el proyecto unos recursos que el inversionista no puede utilizar en otros proyectos de la misma clase, ni para otros propósitos. Desde un punto de vista ideal, este experto deberá tener pautas que le den un cálculo de las probabilidades de otros posibles niveles y calida- des del servicio, en función de diversos grados de mejora de la salud. Además, deberá poder calcular cómo el valor de las mejoras previstas en la salud es comparable con los posibles niveles de servicio que pueden diseñarse para el sistema. En el Capítulo 2 ya se ha examinado la cues- tión general de la valoración de la mejor salud. Ahora nos ocuparemos de la cuestión más específica de la mejora exacta que debe esperarse en la salud como resultado de un perfeccionamiento del sistema de abas- tecimiento de agua de un lugar. A tal efecto se revisaron los veintiocho estudios que se resumen en el Capítulo 2, con el objeto de obtener de la literatura existente algunas directrices acerca del grado de mejora de la salud que cabría esperar de los diversos tipos de perfeccionamiento de los sistemas de abastecimiento de agua y de saneamiento. En general, los resultados de los estudios son insuficientes y no nos han permitido hacer un cálculo de probabilidades que proporcione pronósticos aceptables para todas las culturas y tipos de localidad y de enfermedades. No obstante, hemos podido identificar mu- 124 PLANIFICACION DEL PROGRAMA chas variables conexas, y quizá sea posible en determinadas circunstan- cias derivar estimaciones bastante rudimentarias, pero indudablemente úti- les, por métodos empíricos. En varios de los estudios se establecen hipótesis acerca de la reduc- ción de la incidencia de las enfermedades en los países en desarrollo si se perfeccionaran los sistemas de abastecimiento de agua. Al tratar de de- terminar los ahorros que se lograrían en Venezuela si se construyeran sistemas seguros de abastecimiento de agua en las zonas rurales, Wagner y Wannoni 1 eligieron la cifra, que consideran conservadora, del 75 por ciento de reducción de la incidencia. En un cálculo del costo-beneficio de los posibles efectos de los sis- temas de abastecimiento de agua en Puerto Rico, Pyatt y Rogers 2 supo- nen que el 60 por ciento de los casos registrados de fiebre tifoidea, dia- rrea y disentería (sin incluir las enfermedades infantiles) reflejan una enfermedad relacionada en la práctica con el agua. Así, pues, los autores suponen implícitamente que un agua mejor haría que disminuyera en un 60 por ciento aproximadamente la prevalencia de las enfermedades notificadas. Si se encontrara un medio ambiente que fuese muy parecido al in- vestigado por Watt y sus colaboradores 3 y si se introdujeran mejoras que erradicaran la Shigella (causa importante de diarreas), quizá estuviese jus- tificado pronosticar una disminución de dos tercios en las enfermedades diarreicas. Para las circunstancias que Watt examinó en las zonas rura- les de California, consideró que las diarreas disminuirían en dos tercios aproximadamente si se erradicara la Shigella. White, Bradley y White 4 quizá sean los expertos que han proporciona- do las estimaciones más amplias de la proporción de diversas dolencias en el campo del Africa oriental, que podrían prevenirse introduciendo mejoras en el abastecimiento de agua. En conjunto, estiman que se po- dría eliminar un 52 por ciento de las enfermedades relacionadas con el agua si la población dispusiera de un buen sistema de abastecimiento. En la lista que aparece a continuación se desglosan con todo detalle sus cálculos de la reducción prevista en la incidencia: 1 WAGNER, EDMUND G.. y WANNONI, Luis, «Anticipated Savings in Venezuela through the Construction of Safe Water Supplies in Rural Areas» (Ahorros previstos las zonas rurales) (WHO/Env. San. 40), monografía presentada al Comité de expertos en Venezuela con la construcción de sistemas seguros de abastecimiento de agua en en saneamiento ambiental, Organización Mundial de la Salud, Ginebra, 1953. 2 PYArr, EDWIN F., y ROGERs, PETER P., «On Estimating Benefit-Cost Ratios for Water Supply Investment» (Cálculo de la relación beneficio-costo de las inversiones en abastecimiento de agua», American Journal of Public Health, 52 (octubre de 1962), págs. 1.729 a 1.742. 2 WArr, JAs y otros, «Diarrheal Diseases in Fresno County, California» (Las diarreas en el Condado de Fresno, California), American Journal of Public Health, 43, No. 6 (1953), págs. 728 a 741. 4 WHITE, GILBERT F.; BRADLEY, DAVID J., y WHiTE, ANNE U., Drawers of Water: Domestic Water Use in East Africa (Aguadores: usos domésticos en el Africa orien- tal) (Chicago: University of Chicago Press, 1972), págs. 190 y 191. PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 125 Enfermedades % Fiebre tifoidea 80 Fiebre paratifoidea y otras salmonelosis 40 Disentería bacilar 50 Amebiasis 50 Disenterías no especificadas 50 Tifus transmitido por los piojos 40 Esquistosomiasis urinaria 80 Esquistosomiasis intestinal 40 Esquistosomiasis no especificadas 60 Ascaridiosis 40 Dracontiasis (gusano de Guinea) 100 Fiebre recurrente transmitida por los piojos 40 Leptospirosis 80 Pián 70 Tracoma 60 Tripanosomiasis (T. ganbiensis) 80 Tripanosomiasis no especificadas 10 Sarna 80 Enfermedades oculares inflamatorias 70 Otitis externa 40 Caries de los dientes 10 Gastroenteritis (niños de 4 semanas a 2 años) 50 Gastroenteritis (personas de más de 2 años) 50 Infecciones de la piel y subcutáneas 50 Ulceras crónicas de la piel (en las piernas) 40 Diarrea del recién nacido 50 Tiña 5.1) Los autores califican la fidelidad de sus estimaciones de la manera siguiente: «Nuestros cálculos no son más que conjeturas, pero se basan en el examen que antecede de las enfermedades y si bien contienen errores, serían probablemente mucho mayores si supiéramos que las condiciones desaparecerán o no se modificarán con la mejora del abastecimiento de agua». En las estimaciones anteriores se reconoce implícitamente que las per- sonas pueden contraer de muchas maneras las enfermedades relacionadas con el agua, además de bebiendo la existente en el poblado donde residen. En general, si se tiene presente la situación actual del arte, para poder confiar en un cálculo habrá que determinar en cada uno de los proyectos el efecto sobre la salud debido a una mejora específica del abastecimiento de agua, tomando en consideración la mezcla de salud, accidentes geo- gráficos, clima, economía y culturas correspondiente a la población del proyecto en ese momento. Desde luego, los factores que influyen en los beneficios también afec- tan a los costos del proyecto. En la Figura 5.1 se ilustran dos de las muchas relaciones posibles entre los niveles de salud (especialmente cuan- do puede influir directa o indirectamente el abastecimiento de agua) y el costo del proyecto de abastecimiento. En este caso, la salud se mide con 126 PLANIFICACION DEL PROGRAMA un índice hipotético que va de 0 (cifra que representa el nivel de salud antes de mejorar el abastecimiento de agua) a 100 (nivel de salud en el que no existen enfermedades relacionadas con ese abastecimiento). Los gastos reflejan el costo global del proyecto de abastecimiento, incluidos los gastos del diseño técnico, construcción, administración, mantenimiento y cualquier otro que origine la formación de personal, saneamiento, asis- tencia técnica continua, etc. Figura 5.1: Relaciones hipotéticas entre la salud en el poblado y el costo del proyecto de abastecimiento de agua 100 A ay B• 0u A,B= situaciones de la salud a=gastos x,y=niveles de salud alcanzados 0 a Gastos La curva A representa un caso hipotético, en el cual la salud em- pieza a progresar con rapidez después de realizar una mejora inicial re- lativamente pequeña y barata en el sistema local de abastecimiento de agua (tal como proteger la fuente existente, abrir una serie de pozos e instalar bombas manuales, o introducir el agua en los hogares). La cur- va B representa un caso en que se requiere una inversión inicial mucho más importante antes de que haya una mejora significativa de la salud. Es importante que el ingeniero del proyecto y el inversionista tengan una sensación de la clase de situación con que se enfrentan. Por ejemplo, supongamos que creen que su caso será como A, en que basta una peque- ña inversión para lograr resultados sustanciales; por lo tanto, deciden in- vertir a dólares para mejorar la salud hasta y. Pero si suponemos que la situación real es como en B, la inversión de a dólares sólo mejorará la PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 127 salud hasta x, y en la práctica un gasto significativo sólo habrá servido para producir un cambio insignificante en la salud. Otro posible enfoque del problema consiste en replantearlo de la ma- nera siguiente: ¿Qué magnitud de mejora de la incidencia de las enfer- medades importantes hará que merezca la pena una determinada inver- sión? Para tratar de contestar esta pregunta podrían consultarse todos los datos relativos a la salud y los resultados de los estudios empíricos, además de a un epidemiólogo, con objeto de ver si se puede lograr, con una probabilidad aceptable, la «meta» prevista de mejora de la salud, es decir, la tasa requerida para que el proyecto merezca la pena. Al contestar esta pregunta, se pueden preparar otros cálculos de los posibles efectos de inversiones adicionales (más personas servidas, mejor calidad del servicio, etc.) o de menos inversiones en la salud. De hecho, este ejercicio constituiría una tentativa para averiguar la ubicación (en las curvas A o B o en alguna otra intermedia) del punto inicial proyectado y la pendiente aproximada que tendrá la línea en ese punto. También habrá que prestar cierta atención a la «mezcla» en el pro- grama de instalaciones materiales, usos del agua y educación sobre salud, capacitación para el mantenimiento del sistema, etc. que abarca una in- versión de cuantía determinada. Por ejemplo, es posible que la curva B se pueda mover hacia la izquierda (lo que tendría como consecuencia una mayor mejora de la salud con una inversión determinada o, como alter- nativa, una inversión menor para alcanzar una meta de mejora de la salud). Este desplazamiento podría conseguirse variando las proporciones de la inversión, para destinar un mayor porcentaje a usos del agua y edu- cación sobre salud de la población del lugar, y un porcentaje menor a instalaciones materiales. El resultado final de este cambio de énfasis podría ser un servicio de abastecimiento de menos calidad, pero con un uso más abundante y saludable del agua suministrada. Este hecho se de- duce de una observación que se encuentra repetidas veces en la literatura del ramo, a saber, que el mejor sistema de abastecimiento de agua del mundo no afectará la salud de los habitantes del lugar si la población no está dispuesta a usarlo o no puede usarlo. (Esta cuestión se examinó con más detalle en la sección «El vínculo agua-uso», del Capítulo 2.) Cuando se examinó en ese capítulo la relación entre la salud y el abastecimiento de agua y saneamiento, vimos que una condición indispen- sable para tener buena salud es disponer de una cantidad adecuada de agua. Sin embargo, no resulta por sí misma condición suficiente, pues en un poblado pueden coexistir un agua potable de buena calidad y una población que padezca un número significativo de enfermedades asocia- das con el agua. Del análisis y revisión de la literatura realizados en el Capítulo 2 se saca la conclusión de que el inversionista en sistemas de abastecimiento de agua que esté interesado en los «beneficios para la salud» deberá hacer uso de los insumos con un mínimo de cuatro enfo- 128 PLANIFICACION DEL PROGRAMA ques analíticos diferentes: ingeniería sanitaria, economía, sociología o an- tropología, y epidemiología. El ingeniero puede suministrar diseños técnicos y cálculos de los cos- tos de un sistema determinado de abastecimiento de agua o de un pro- grama con varias posibilidades distintas de costo y de calidad y cantidad del servicio. Además, si conoce bien ese país estará en condiciones, si se le dan algunos datos sociológicos, de juzgar los posibles problemas socia- les y culturales del uso de agua que pudieran influir en la eficiencia y usos de distintos diseños del sistema. El epidemiólogo puede proporcionar una estimación aproximada del grado en que mejorará la salud o la incidencia de las enfermedades con cada diseño del proyecto o programa, si se aplicase. Si bien en la mayoría de los casos esta labor resultará muy difícil y estará sujeta a considerables errores, los autores opinan que los juicios subjetivos de epidemiólogos con gran experiencia representan la única forma viable de evaluar a un costo razonable el efecto del proyecto en la salud. El experto de la OMS B. Cvjetanovi¿ describió a los autores el ejemplo de una encuesta oficio- sa realizada por dos epidemiólogos con gran experiencia. Hace varios años, Cvjetanovi¿ y otro colega dedicaron una mañana a recorrer en automóvil los alrededores de Phoenix (Arizona): desde el vehículo vieron los dis- tintos tipos de vecindario, la ubicación de los retretes, los residuos, las fuentes y grifos de agua, etc. Al abandonar el distrito marcaron en un plano de la ciudad la prevalencia que consideraban tenía la diarrea en esa zona, y por la tarde comprobaron su estimación con las estadísticas municipales de salud, viendo que casi no había ninguna desviación sig- nificativa. El pronóstico de las modificaciones de la situación de la salud inducidas por el abastecimiento de agua y el saneamiento en las zonas rurales de los países en desarrollo plantea un problema ligeramente dis- tinto, pero se podrá abordar haciendo uso de la misma clase de pericia. Con esta información, el economista puede ayudar a preparar el pro- yecto calculado, cuando corresponda, los valores de cuenta y tratando después de atribuir un valor monetario a las mejoras previstas en la salud. También puede comparar estos beneficios y los posibles costos de diseño técnico y las posibilidades de hacer inversiones para abastecimiento de agua en ese y en otros programas. En otras palabras, después de valorar las probables mejoras de la salud con cada posibilidad, el economista pue- de tratar de relacionar los insumos técnicos, sociales y epidemiológicos de tal manera que se elija el proyecto que mejor sirva para alcanzar los objetivos globales del inversionista, dentro de las limitaciones que impo- nen los recursos disponibles. PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 129 DISEÑO DEL SISTEMA Y CALIDAD DEL SERVICIO Esta sección se concentra en las compensaciones relativas a los aspec- tos más técnicos del diseño en los problemas de calidad del servicio. (Las consideraciones de carácter administrativo se examinan en el Capítulo 6.) La calidad del servicio concebida para un sistema de abastecimiento de agua dependerá principalmente de las metas que se supone se alcan- zarán. La mayoría de los proyectos de abastecimiento de agua de zonas rurales persiguen objetivos sanitarios y económicos. Como ya hemos in- dicado, cada proyecto se habrá de diseñar de tal manera que ofrezca las máximas probabilidades de lograr los objetivos, sujeto a la restricción de que existen otros usos, y los beneficios correspondientes por cada dólar adicional que se invierta en el proyecto. En la fase de diseño, y en igualdad de las demás condiciones, las pro- babilidades crecientes de alcanzar las metas suelen implicar un aumento del costo del proyecto. La determinación de si las mayores probabilidades de éxito merecen o no el incremento del costo debe realizarse estudiando los otros usos a que podrían destinarse los recursos adicionales requeridos. La inversión excesiva en un proyecto puede resultar tan perjudicial como la inversión insuficiente, cuando tal inversión excesiva se analiza en fun- ción de su costo de oportunidad. Una forma de enfocar el nivel de servicio para el que se diseñará un proyecto consiste en considerar los dos factores básicos del abastecimiento de agua que más influyan para determinar la magnitud de los beneficios que cabe esperar: la calidad del agua consumida y la cantidad de agua que se consume. En el examen de los veintiocho estudios sobre salud in- cluidos en el Apéndice A se comprobó que ambos factores tenían impor- tancia para controlar las enfermedades asociadas con ese líquido. Calidad del agua Es muy discutible si conviene o no hacer menos rígidas las normas so- bre calidad del agua con objeto de reducir costos 5. Desde luego, es muy cierto que no se puede aceptar un sistema de abastecimiento que distri- buya de vez en cuando agua muy contaminada. Pero quizá resulte difícil justificar gastos significativos (por ejemplo, en función del número de nuevos consumidores que podrían conseguirse) para eliminar problemas marginales de sabor, color u olor, si esos problemas hacen el agua total- mente inaceptable para la población que la consume. 5 Para un interesante análisis de este punto, véase: SHIPMAN, HAROLD R., «Policies Affecting the Financing of Urban Water Supply in Developing Countries» (Políticas que afectan el financiamiento de los sistemas de abastecimiento de agua de las zonas urbanas en los países en desarrollo), Comité internacional permanente de los problemas de abastecimiento de agua, Tema No. 2 (Washington, D.C.: Banco Mundial, 1972). 130 PLANIFICACION DEL PROGRAMA Es evidente que la tesis de que un agua «razonablemente segura» es mejor que carecer de ella y que el dinero gastado en surtir de agua ab- solutamente segura y sin sabor, color ni olor podría utilizarse mejor para abastecer a más personas con agua que sólo sea razonablemente segura, depende de cómo se defina la expresión «razonablemente segura». El pro- blema estriba en decidir si en algunos casos conviene o no hacer más fle- xibles las normas sobre calidad del agua establecidas por la OMS, al de- finir en qué consiste un «agua razonablemente segura». Como puede verse por los Cuadros 5.1, 5.2 y 5.3, en la práctica muchos países han aplicado con menos rigurosidad esas normas o simplemente no han podido seguirlas. En varios de los estudios revisados en el Apéndice A se ha podido comprobar que la cantidad de agua consumida tenía más importancia que la calidad para disminuir la incidencia de las enfermedades. No obstante, también hay que suponer que en estos casos el promedio de la calidad era «razonable». Para el ingeniero sanitario, las decisiones más difíciles respecto del di- seño aparecen cuando varios proyectos de abastecimiento de poblados sólo requieren que el agua se trate con cloro o se filtre durante uno o dos meses de la estación seca o durante la estación de las lluvias (cuando hay abundante sedimentación y erosión de las laderas), si se considera que los residuos fecales o las bacterias pueden entrar en el sistema. Lo que debe decidirse es si se instalarán dispositivos de cloración y filtración en los sistemas de poblados, para que sólo se utilicen uno o dos meses por año, o si esos fondos se emplearán para dotar a otra localidad de un Cuadro 5.1: Responsabilidad por la vigilancia de la calidad del agua potable (Número de países) Organismo de salud pública Región de la OMS Otro organismo Con otro solo organismo Africa 12 8 3 Centro y Sudamérica 13 7 1 Mediterráneo oriental 9 7 1 Argelia, Marruecos y Turquía 3 -- Asia sudoriental 5 1 1 Pacífico occidental 6 1 1 Total 48 24 7 a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, págs. 762 y 763. sistema que la surta de agua todo el año. Como añadidura a este problema de compensación entre costo y calidad está el hecho de que los mejores cálculos de la probable concentración de bacterias o la posible contamina- PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 131 ción por residuos fecales, en circunstancias distintas y con diferentes ni- veles de tratamiento, suelen estar sujetos a errores considerables. Cuadro 5.2: Minuciosidad y frecuencia del examen bacteriológico del agua potable (Número de países) Todos los Algunos Todos los Algunos No se sistemas con sistemas con sistemas sistemas inspeccionan Región de la OMS regularidad regularidad ocasionalmente ocasionalmente nunca U R U R U R U R U R Africa 8 2 11 3 8 2 8 13 -- 9 Centro y Sudamérica 8 2 13 6 2 - 10 16 - 6 Mediterráneo oriental 6 3 8 4 5 2 9 13 2 3 Argelia, Marruecos y Turquía - - 2 1 1 1 2 2 -- -- Asia sudoriental 2 -- 4 2 1 -a 5 8 a 1 Pacífico occidental 6 1 1 4 -- 2 3 5 a 1 Total 30 8 39 20 17 7 37 57 2 20 Nota: U = urbanos, y R = rurales. a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1. La cuestión de la calidad del agua no tiene una solución de aplicación general. Aparte de ajustarse al principio de que por términc medio las aguas subterráneas son más seguras en la fuente que las de superficie, la mejor forma de atacar el problema es enfocarlo según las características de cada uno de los proyectos, teniendo presentes las dos metas de sumi- nistrar un agua razonablemente segura y de mantener los costos del pro- yecto lo más reducidos que sea posible. Cantidad de agua Como ya señalamos, se ha podido comprobar que la cantidad de agua que consumen las personas está asociada con la incidencia y prevalencia de varias enfermedades que padecen comúnmente los habitantes de las zonas rurales de los países en desarrollo. Como se demuestra con los datos de la encuesta de la OMS que figuran en el Cuadro 5.4, la cantidad de agua que se consume en el mundo varía muchísimo, pero los consumido- res rurales y urbanos que se surten de fuentes públicas siempre usan menos que los que disponen de agua corriente en sus viviendas. Además, como los pobladores rurales no tienen un número importante de arte- factos que consuman agua y en general no disponen de retretes con des- carga de agua, los principales factores físicos que influyen en la cantidad consumida por ellos son: a) la distancia entre el grifo del agua y la 132 PLANIFICACION DEL PROGRAMA vivienda; b) la regularidad del suministro por el sistema, y c) el caudal o la facilidad de salida de agua del grifo. La conveniencia relativa (o proximidad) de un grifo influye en la sa- lud de los usuarios porque tienden a consumir más cantidad si ese grifo está cerca y porque cuando el agua se acarrea a la casa y se guarda en una vasija hasta que se utiliza hay muchas más probabilidades de que se contamine. En la práctica, un estudio realizado en Santa Lucía permitió comprobar la existencia de distintas tasas de infección por esquistosomiasis entre un grupo de poblados que se servían con grifos en las casas, tenían lavaderos y duchas públicos y piscinas públicas y otro grupo que sólo re- cibía servicio mediante fuentes públicas muy dispersas 6. En algunas regiones del Africa oriental donde el agua está casi agota- da al final de la estación seca, las moscas tsetsé y los habitantes tienden a concentrarse alrededor de las pocas aguadas donde todavía hay un líquido barroso. Como consecuencia, puede transmitirse mucho la tripano- somiasis africana, o enfermedad del sueño. En estas circunstancias, puede alegarse que el abastecimiento por tuberías en otros lugares posibles re- viste más importancia que la mejora del suministro disponible 7. (Puede presentarse un argumento análogo respecto de ciertas variedades de on- cocercosis, que producen la «ceguera de los ríos».) Naturalmente, las po- sibles instalaciones con grifos son de una variedad casi infinita: desde una fuente pública o bomba manual en el centro del poblado hasta una serio de fuentes públicas siguiendo el trazado de una conducción maestra y de varias tuberías secundarias, o la habilitación de grifos en cada vivienda. La interrogante de si los sistemas de abastecimiento de agua de las zonas rurales deberán construirse principalmente con fuentes públicas o con un grifo en cada casa no tiene una respuesta fija. En esencia, la de- cisión dependerá de la política o de la metas del país o ministerio que proporcione la subvención financiera, de la demanda o las necesidades percibidas, de los habitantes de la zona rural y de la capacidad de los consumidores para pagar la instalación más conveniente en el domicilio. El criterio de los países en la cuestión fuentes públicas o grifos en las casas puede ser muy variada, incluso entre los ubicados en regiones si- milares del mundo. Por ejemplo, en Tanzania el abastecimiento rural se concentra casi exclusivamente en la instalación de fuentes públicas. La tesis es que el mayor número posible de habitantes tendrá acceso a un agua de mejor calidad, lo que resulta más fácil instalando únicamente fuentes públicas de poco costo. El agua de estas fuentes es gratuita, lo cual quiere decir que el programa tiene repercusiones significativas en la distribución de los ingresos y que exige un subsidio continuo del gobierno. En cambio, en algunas regiones de Ghana el programa nacional se 6 JORDAN, P. y otros, «Control of Schistosoma Mansoni Transmission by Provision of Domestic Water Supplies in St. Lucia: A Preliminary Report» (Control de la transmisión del S. Mansoni mediante abastecimiento de agua a domicilio en Sta. Lucía: informe preliminar) (Nueva York: Fundación Rockefeller, 1974). 7 Los autores agradecen a David Bradley el haber sugerido este punto. Cuadro 5.3: Adopción de normas de calidad del agua potable (Número de países) Normas de la Normas Se prevé su Región de la OMS OMS adaptadas mas c a nacionales Otras normas No se prevé adopción en En a las necesidades OMS aplicadas establecidas con ninguna un futuro preparación del país íntegramentl anterioridad próximo It Africa 5 5 1 2 7 3 5 Centro y Sudamérica 7 4 3 2 2 3 1 > Mediterráneo oriental 7 3 -. 1 1 6 2 Argelia, Marruecos y Turquía 1 -* -A -- -A -- 2 Asia sudoriental 1 2 -* 2 -. 1 2 Pacífico occidental 2 -- 1 1 2 1 2 0 Total 23 14 5 8 12 14 14 a Cantidad nula o desreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, págs. 762 y 763. 134 PLANIFICACION DEL PROGRAMA ha concentrado en la instalación de conexiones domiciliarias exclusiva- mente. Se espera que todas las viviendas con este servicio paguen una tarifa de uso y si el usuario se retrasa demasiado en el pago, se le corta el suministro. Las familias que no pueden abonar la tarifa no reciben un abastecimiento oficial de agua, aunque algunas la compran a quienes tienen grifo en su casa. No hace mucho se han empezado a instalar algunas fuentes públicas. En los países latinoamericanos, que tienen unos ingresos relativamente más altos, los programas eficaces han estimulado la instalación de co- nexiones domiciliarias. Por lo general, los sistemas de poblados se diseñan con capacidad suficiente para instalar grifos en todas las casas, incluso si todas las viviendas no se conectan desde un principio; por ejemplo, al establecer un sistema, quizá sólo entre un 20 y un 50 por ciento de los hogares paguen los gastos de instalación de una conexión, mientras los demás habitantes utilizarán fuentes públicas. Sin embargo, a medida que transcurre el tiempo un número creciente de familias pagará gastos de instalación y tendrá grifo en el domicilio. En algunos países, después de que un determinado porcentaje (del 60 al 80 por ciento) de las viviendas dispone de conexiones se cortan todas o la mayor parte de las fuentes públicas, a fin de proporcionar un mayor estímulo para que se instalen grifos en las viviendas restantes. En unas cuantas localidades, y espe- cialmente en el norte de Argentina, el municipio instala una fuente de abastecimiento gratuito, en la que los aguadores particulares se abastecen de agua segura, que luego venden a la población más dispersa de los al- rededores. Los gastos adicionales en que se incurre para construir un sistema con grifos en el domicilio en vez de fuente públicas varían mucho. Desde luego, se consume más agua cuando todos los hogares tienen conexión propia, lo que quiere decir que el sistema ha de diseñarse con más capa- cidad (en algunos casos, hasta dos y tres veces más). El gasto adicional que representa el tendido de cañerías desde la tubería principal de con- ducción hasta las viviendas depende de la extensión de la red de distri- bución si no se previera la opción de la conexión domiciliaria. En vista de la multitud de trazados posibles y de las variaciones de la densidad de población y de los costos del servicio, casi no se pueden hacer gene- ralizaciones sobre el costo relativo del abastecimiento a domicilio en com- paración con el abastecimiento por fuentes públicas. Sin embargo, un cálculo preparado por Unrau 8 para cinco núcleos rurales de Santa Lucía sirvió para que sacara la conclusión de que «una vez que se han adquirido e instalado el equipo y los materiales esenciales para un sistema adecuado de abastecimiento por fuentes públicas», el 8 UNRAU, GLADWIN O., «Individual Household Water Supplies in Rural St. Lucia as a Control Measure Against Schistosoma Mansoni» (El abastecimiento de agua a domicilio como medio de controlar el S. Mansani en las zonas rurales de Sta. Lucía) (Nueva York: Fundación Rockefeller, 1974). Cuadro 5.4: Consumo diario de agua del sistema de abastecimiento de la comunidad (Litros per cápita) ZONAS URBANAS Zonas rurales> Región de la OMS Conexiones domiciliarias Fuentes públicas Mínimo Máximo Mínimo Máximo Mínimo Máximo Africa 65 290 20 45 15 35 Centro y Sudamérica 160 380 25 50 70 190 Mediterráneo oriental 95 245 30 60 40 85 Argelia, Marruecos y Turquía 65 210 25 40 20 65 Asia sudoriental 75 165 25 50 30 70 Pacífico occidental 85 365 30 95 30 95 Promedio 90 280 25 55 35 35 Nota: Promedio del consumo diario. redondeado a los 5 litros más inmediatos. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, pág. 771. 136 PLANIFICACION DEL PROGRAMA capital adicional requerido para tender tuberías a las casas y montar vál- vulas de retención representó un promedio del 10 por ciento del total de costos, sin incluir los gastos de diseño técnico ni los gastos generales de inspección. «Al calcular el costo de las tuberías de servicio (de plás- tico), los herrajes y los grifos (con válvula de retención), el promedio de gastos adicionales fue de un poco más de US $ 12,00 (en dólares de 1972) por casa, o US $ 2,40 por persona servida» 9. Otro caso también interesante fue la extensión de la red de distribu- ción para servir a las viviendas de tres barrios de Asunción (Paraguay), en el que los gastos de instalación per cápita, que incluían las válvulas de retención, fueron de US $ 5,00 ó US $ 6,00 (al nivel de precios de 1972). Este sistema barato, en el que se usaron tuberías de poco diámetro y una configuración «en racimos», se compara muy favorablemente con una red convencional de distribución, construida en la misma ciudad en 1958 a un costo de US $ 42,60 per cápita 10. (En estos ejemplos del Paraguay, nos parece que la diferencia entre las dos cifras es tan grande que quizá existan problemas de comparabilidad.) Debemos advertir que en la mayoría de los países en desarrollo las llamadas conexiones o grifos en las casas no se encuentran en el interior de la vivienda. La toma suele estar en el patio (en un muro interior cuando es un recinto cerrado) o a un costado o en la trasera del edificio. La conexión en el interior de la vivienda implica que existe un sistema de desagüe, lo que no sucede en la mayoría de los poblados rurales. La conexión única en el patio de la vivienda permite una gran variedad de usos. En algunos países es un espectáculo corriente ver una manguera de plástico enchufada en el grifo del agua, para llevar el agua a un espa- cio cerrado, donde poder tomar duchas, a un depósito donde abrevan los animales, o al lugar en que se preparan las comidas de la familia. Cuando hay que decidir si se alentará a los habitantes de un poblado para que tengan conexiones en las casas en lugar de utilizar fuentes pú- blicas, es preciso tomar en consideración los ingresos y el grado de ins- trucción de la población. En general, la demanda de un servicio mejor, y sobre todo de agua en el domicilio, es consecuencia del desarrollo eco- nómico, más bien que causa de él. Por lo tanto, cuanto mayores son los ingresos de los poblados (y países) más inclinados se sienten los ciu- dadanos a pedir conexiones domiciliarias y en mejores condiciones se en- cuentran para pagar por ellas. En otros poblados (y países) el valor mo- netario de esta clase de servicio pudiera ser mayor que el valor de la vi- vienda. El requerimiento de que los pobladores paguen o no el costo total de la conexión en sus casas en el momento de la instalación depende en 9 Ibíd., pág. 24. 10 BORJESSON, E. K. G., y BOBEDA, CARLOS M., «New Concept in Water Service for Developing Countries» (Nuevo concepto del servicio de abastecimiento de agua para los países en desarrollo), Journal of the American Water Works Associatian, 56, No. 7 (1964), págs. 853 a 862. PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 137 parte de su capacidad de pago, de la certidumbre ¡elativa de poder cobrar más adelante y de la magnitud del beneficio para la salud, que pudiera exigir que se cobre un gasto de instalación más bajo (inferior al costo) para estimular esa clase de servicio. Respecto del beneficio para la sa- lud que se busca, la cuestión que debe plantearse es si puede lograrse un nivel aceptable de mejora de la salud sin conexiones domiciliarias o con unas cuantas únicamente. Cuadro 5.5: Conexiones domiciliarias en el sistema rural de abastecimiento del Perú, 1967-72 (Porcentaje al 31 de diciembre) de dasterminac 1969 1970 1971 1972 1973 1967 45 48 62 68 77 1968 39 44 48 53 55 1969 - 35 46 51 54 1970 - - 39 47 49 1971 - - - 47 49 1972 - - - - 39 Fuente: Recopilado con datos de proyectos, facilitados por el BID. En los países en desarrollo de mayores ingresos habrá que tratar de construir sistemas de poblados que sus residentes puedan mejorar en al- guna fecha futura. Por ejemplo, si mediante el sistema inicial subvencio- nado sólo se instalan unas cuantas fuentes públicas, la capacidad de la fuente y de las instalaciones de almacenamiento y tratamiento habrá de ser tal que los habitantes puedan hacer por sí mismos las conexiones a sus casas siempre que puedan pagar el costo total de la conexión con la red de distribución. Así, al mejorar el nivel de ingresos del poblado y haber más demanda y conocimiento de la valía del agua, los residente. podrán adaptar el sistema a las nuevas circunstancias sin el retraso de. bido a la intervención de la oficina central y sin gastar fondos para perfeccionar todo el sistema. En un informe donde se describe la expe- riencia en América Latina se dice que, por lo general, han sido necesarios de ocho a diez afños para que los propios pobladores convirtieran el sis- tema de un 100 por ciento con fuentes públicas a un 80 por ciento con conexiones a las casas ", si bien en muchas localidades, sobre todo del Perú, el plazo de transición ha sido más corto. En el Cuadro 5.5 figura el porcentaje de conexiones domiciliarias del Perú entre 1967 y 1972. En los países de ingresos bajos o más pobres, como la India y el Nepal, la construcción de sistemas para poblados que puedan mejorarse " DONALDSON, DAVID, «Water for the Rural Community» (Agua para las comu- nidades rurales), Gazerte, 6, Nos. 1 y 2 (1974), págs. 2 a 9 (Washington, D.C.: Organización Panamericana de la Salud). 138 PLANIFICACION DEL PROGRAMA sin grandes gastos en alguna fecha futura quizá no sea la forma más adecuada de utilizar los recursos existentes. Lo que se necesita con ur- gencia en esos países es saneamiento básico en relación con los recursos disponibles, y, por lo tanto, pudiera haber muy poco margen para las compensaciones entre el número de poblados servidos en la actualidad y el posible perfeccionamiento de los sistemas en el futuro. Los otros dos factores que influyen en la cantidad de agua consumida (es decir, la regularidad del suministro por el sistema) y el caudal o la facilidad de salida de agua del grifo, ya se han examinado. En el Capítu- lo 7 se analizan las posibilidades de instalar limitadores de corrientes y sus consecuencias. También se ha indicado que el suministro intermitente origina un grave riesgo de contaminación del sistema por infiltración de las aguas negras, si bien este problema no suele ser tan grave para los sistemas de zonas rurales como para los sistemas de las zonas urbanas. ACEPTACIÓN POR LA POBLACIÓN Si la mayoría de la población de un lugar no apoya con entusiasmo Ja instalación de un sistema de abastecimiento de agua, disminuirán mucho las probabilidades de que se alcancen las metas de salud y desarrollo que se buscan con él. Como ya hemos señalado, si el pedido de mejor agua es en general una demanda derivada, los poblados con habitantes de más ingresos y mejor educación figurarán entre los primeros que solicitarán un sistema de abastecimiento. Como en ellos ya existe el entusiasmo ini- cial, sólo queda convertirlo en acción concreta en forma de una contri- bución local (en mano de obra o dinero) a los costos de construcción y a los gastos de funcionamiento y mantenimiento del sistema; comprobar el nivel de servicio que puede sufragar el poblado y con el que estará satisfecho y apoyará, y diseñar y secundar la fase de operaciones y man- tenimiento del programa para que los habitantes no se desilusionen a causa de ineficiencias e insuficiencias. Habrá que prestar suma atención a los poblados seleccionados por su gran prioridad, pero que no se dan cuenta de las ventajas que ofrece un sistema de abastecimiento de agua por tuberías, mediante campañas de promoción y educación. El objetivo consistirá en despertar un entusiasmo suficiente por un sistema mejorado para que posibles usuarios aporten voluntariamente la contribución requerida y apoyen con energía las ope. raciones y el mantenimiento. En el caso de poblados con ingresos muy reducidos y atrasados, es posible que la gran intensidad de la promoción necesaria para conseguir un nivel aceptable de entusiasmo, unida a la falta de capacidad local para ayudar en las actividades de funcionamiento y mantenimiento del sistema y apoyarlas, aumente los costos del servicio hasta tal punto que quizá sea posible encontrar mejores usos para los fondos en otros lugares. PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 139 En un sentido más general, hay tres factores que deben considerarse al tratar de despertar o mantener el entusiasmo de una comunidad por un sistema de abastecimiento de agua, a saber: promoción, participación de la comunidad y eficiencia del funcionamiento y mantenimiento. Las actividades relacionadas con la promoción y con las operaciones y man- tenimiento se examinan en el Capítulo 6. El factor restante (participación de la comunidad) se suele propugnar por motivos psicológicos, estimando que una comunidad que interviene en un proyecto y aporta recursos en mano de obra o dinero le atribuirá más valor. La intervención y participación de la comunidad puede fomentarla un promotor del programa, que ayude a establecer un comité de abaste- cimiento de agua, el cual decidirá a su vez cómo reunirá la comunidad su parte del costo de la construcción. Esto puede hacerse de diversas for- mas, entre ellas pidiendo a cada familia una suma en dinero, organizando. fiestas, o bazares en beneficio del poblado o formando cuadrillas de obre- ros que se dediquen gratuitamente a cavar zanjas para las tuberías, reu- nir arena y grava y hacer trabajos generales propios de los trabajadores no calificados. Por lo menos en un país latinoamericano la labor de alentar a la población de un lugar para que donara trabajo resultó mucho más fácil por conducto del Programa Mundial de Alimentación (PMA). El PMA llegó a un acuerdo con el organismo nacional de recursos hidráulicos para las zonas rurales, según el cual cada día que un individuo donara cuatro horas de trabajo para el proyecto recibiría gratuitamente una ración de alimentos que se suponía servía para una familia de seis personas por un día. Además de los evidentes motivos psicológicos y financieros para bus- car la intervención de la comunidad, también pueden existir convincentes razones económicas que respalden tal política. Por ejemplo, al proporcionar mano de obra local para los trabajos de construcción, la comunidad puede hacer disminuir el costo real del proyecto debido a la existencia genera- lizada de subempleo en las zonas rurales de los países en desarrollo. Si las obras se ejecutan en una época que no es ni la de cosechas ni la de siembras, el costo de oportunidad (o precio de cuenta) de la mano de obra requerida pudiera ser casi cero. Desde luego, la aportación de mano de obra de una comunidad requerirá que el promotor o inspector dedique más tiempo a estos obreros, hecho que tiende a disminuir algo la ventaja que para el costo real implica el trabajo gratuito. Además, mientras los ministerios encargados del desarrollo regional o rural encomian las ven- tajas económicas de los programas de autoayuda, los ingenieros que di- rigen los proyectos de abastecimiento de agua adoptan con frecuencia una actitud más pesimista aludiendo a los problemas de organización y eficiencia que plantean estos obreros. Un estudio que ha preparado el Banco Mundial sobre el uso de métodos con gran intensidad de mano de 140 PLANIFICACION DEL PROGRAMA obra en la construcción de caminos tiende a confirmar este punto de vista 12. ESTIMACIóN DEL VALOR MONETARIO DE LA MANO DE OBRA DEL POBLADO En la práctica existen algunas dudas sobre la forma de atribuir un valor monetario a la mano de obra «gratuita» que los poblados aportan a un proyecto de abastecimiento de agua, como parte de su contribución a los costos de construcción. Los métodos que se describen a continuación, y que se han sugerido en algún momento en varios países latinoamerica- nos, sirven para ilustrar ciertos problemas que plantea la valoración del trabajo que aporta la localidad. Los organismos encargados del abastecimiento de agua estiman a me- nudo el valor monetario de la mano de obra de la localidad multiplicando los días-hombre aportados por el salario mínimo legal vigente en el país. Si bien este es probablemente su valor tal como lo perciben los propios interesados, exagera considerablemente el valor social real de tal mano de obra, pues muy pocos de los obreros hubieran tenido otra oportunidad para lograr ingresos o dedicarse a actividades productivas durante el tiem- po que trabajaron en el proyecto de abastecimiento de agua. Otro método consiste en atribuir a la mano de obra donada el mis- mo valor que el valor de mercado de las raciones alimenticias recibidas por los obreros que aportan trabajo al proyecto de abastecimiento de agua. Como ya se ha mencionado, por lo menos en un país latinoamericano el Programa Mundial de Alimentación ha hecho arreglos con el organismo encargado de los recursos hidráulicos para las zonas rurales para propor- cionar gratuitamente raciones que permitan alimentar una familia de seis personas durante un día, por cada cuatro horas de trabajo donadas. En ese país, el valor de mercado de la ración de alimentos es 1,5 veces el salario mínimo legal cobrado por medio día de trabajo. En consecuencia, al dar a la mano de obra donada un valor igual al valor de los alimentos asignados, se exagera aún más el valor real de aquélla. Un método más legítimo de calcular ese valor para determinar la cantidad de dinero que se acreditará como contribución del poblado a los costos de construcción consiste en determinar la posibilidad más barata de realizar el mismo trabajo. Por ejemplo, si unas obras que se terminaron en tres semanas con trabajo donado se hubieran podido realizar en tres días con un tractor provisto de cuchara excavadora, el valor del trabajo donado es lo que habría costado realizar la misma obra con ayuda del 1" Banco Mundial, «Study of the Substitution of Labor and Equipment in Civil Construction: Phase II Final Report» (Estudio de la sustitución de trabajo y equipo en las construcciones civiles: informe final de la segunda fase), Working Paper 172 (Washington, D.C., enero de 1974). PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 141 tractor (para cuyo componente en divisas habrá que fijar un precio de cuenta adecuado). FIJACIóN DE PRECIOS DE CUENTA El problema de fijar precios de cuenta, que se presenta a menudo cuando los países en desarrollo deciden hacer inversiones, está estrecha- mente vinculado con la mano de obra donada. Para cualquier proyecto de inversiones públicas hay que calcular el costo real de los recursos para la sociedad, de manera que: a) los costos reales puedan compararse con los beneficios previstos, a fin de decidir si deberá hacerse la inversión; b) los costos reales de otros métodos de concluir el proyecto puedan com- pararse entre sí, a fin de lograr que el costo del proyecto sea mínimo, y c) se pueda pedir a los beneficiarios que paguen el costo real de los re- cursos que implica su consumo o, como alternativa, calcular en términos reales cualquier subvención que pudiera asignárseles. En principio, el costo real para la colectividad de los recursos que re- quiere un proyecto de abastecimiento de agua serán: «los precios de es- casez» determinados por la oferta y la demanda; en los países desarro- llados, el costo real puede determinarse con cierta exactitud aplicando los precios de mercado. Sin embargo, en los países en desarrollo con frecuen- cia se subestima el costo en divisas y se exagera el costo de los bienes sujetos a régimen proteccionista y de la mano de obra no calificada al utilizar los precios de mercado. Además, el tipo de interés a que obtiene fondos el organismo inversionista a menudo no representa el costo autén- tico para la economía del capital que usa. En estos casos, cuando los pre- cios de mercado no reflejan el costo de los recursos, son necesarios otros cálculos de los costos reales, es decir, los precios de cuenta, para cuya determinación se han propuesto varias técnicas, Entre las más importan- tes se encuentra el método de Little y Mirrlees (método LM) 13, que uti- liza divisas como unidad de cuenta (numéraire), pero sin usar explícita- mente un tipo de cambio de cuenta. La alternativa que más se conoce del método LM es el patrón de la ONUDI 14, que emplea la moneda nacional como unidad de cuenta y un tipo de cambio de cuenta para determinar los costos y beneficios sociales. Algunas veces se afirma que el método LM ofrece importantes ven- tajas prácticas sobre los demás. Como mide los costos y beneficios en función de los precios mundiales de mercado para los bienes comerciales y comercializables, evita una declaración explícita de que una moneda " LITME, TAN M. D., y MIRRLEES, JAMES A., Manual of Industrial Project Ana- lysis, Vol. 2, Social Cost-Benefit Analysis (Manual de análisis de proyectos industriales. Vol. 2, Análisis de costo-beneficio social), Centro de Estudios del Desarrollo (París: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, 1969). " Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, Pautas para la evaluación de proyectos (ID/Ser. H/2) (Nueva York: Naciones Unidas, 1972). 142 PLANIFICACION DEL PROGRAMA está sobrevalorada. Otra ventaja es que permite una medición más pre- cisa de los costos y beneficios, al no aplicar un tipo de cambio de cuenta general y valorar por separado cada producto, haciendo uso del precio mundial de mercado que corresponda. Ahora bien, en la práctica es probable que esta ventaja resulte más aparente que real. La medición de estos factores con la precisión que im- plica tal procedimiento es dificilísima y siempre hay que establecer al- gunos promedios. En las propuestas del método LM se indica que cuando no es posible medir se puede recurrir a «un coeficiente normalizado de conversión». Este coeficiente no es más que la recíproca del tipo de cam- bio de cuenta, por lo que en tales circunstancias aún hay menos posibili- dad de elegir entre el método LM y otros procedimientos. Cuando se trata de proyectos cuyos beneficios y costos pueden calcu- larse en términos comensurables, apenas hay nada que elegir entre los enfoques del método LM, del de ONUDI y de otros para fijar precios de cuenta que se han ideado. La diferencia básica entre ellos consiste en la elec- ción de numéraire, es decir, la unidad de cuenta que se utilizará para medir los beneficios y costos; si se usa continuamente el mismo numéraire, la decisión acerca de la inversión será idéntica, cualquiera que sea la na- turaleza de la unidad de cuenta empleada. Por desgracia, existen algunos sectores (de los cuales el abastecimiento de agua es un ejemplo notable) en los cuales los beneficios del proyecto no pueden medirse de una manera directa y donde, como explicaremos con más detalle en el Capítulo 7, la clave para que la decisión de invertir sea acertada consiste en que se fijen precios iguales a los costos económicos verdaderos. Por lo tanto, la fijación de precios de cuenta sirve para establecer una estimación del costo económico absoluto del mayor abastecimiento de agua, razón por la cual la elección de la unidad de cuenta, o numéraire, es crítica. El método LM falla en este aspecto y el de la ONUDI resulta más adecuado, pues per- mite obtener ese cálculo. En otras palabras, el método LM, además de enmascarar la sobrevaloración de una moneda (lo cual constituye una ven- taja respecto de la «sensibilidad» de la nación correspondiente) también oscurece el costo económico verdadero del consumo de agua, con lo que resulta difícil formular una política lógica de fijación de precios internos. Existen algunos problemas de prácticas y de conceptos que aparecen en los métodos LM, de la ONUDI y otros, pero que no deben preocu- parnos directamente. Lo que debe tenerse en consideración son los pro- blemas prácticos más específicos. Primero, el uso de precios de cuenta puede servir para elegir un proyecto de abastecimiento de agua para un poblado que, si bien en función de los recursos económicos destinados a su construcción y mantenimiento se estima como el de costo mínimo, quizá no sea el más barato desde un punto de vista puramente financiero. En ese caso, el organismo encargado del abastecimiento tendrá que pro- curarse los mayores recursos financieros. Los consumidores pueden alegar, y en teoría estaría justificado que lo hicieran, que no hay motivo para que PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 143 se les traspase ese aumento de los costos financieros. Naturalmente, la otra posibilidad es que el ministerio del sector reciba una subvención ma- yor de los fondos generales de la nación. En vista de la escasez de fondos públicos en la mayoría de los países en desarrollo, que implica que deben fijarse precios de cuenta adecuados, los problemas que plantea esta po- sibilidad son fáciles de comprender. Segundo, se supone que los consultores recurrirán a un economista de mucha experiencia para que el diseño y la selección del proyecto se rea- licen de conformidad con directrices basadas en la fijación de precios de cuenta. Como consecuencia, el costo de los estudios de viabilidad y diseño podría aumentar bastante, no sólo por tener que contratar los ser- vicios del economista, sino también porque su contratación pudiera sig- nificar la evaluación de programas muy diferentes (por ejemplo, proyectos con gran densidad de trabajo contra proyectos con uso intensivo de ca- pital). Este posible costo elevado y las demoras originadas por unos cálcu- los precisos de los precios de cuenta implican que, salvo que haya moti- vos aparentemente muy justificados para creer que se pueden lograr fuer- tes ahorros con la utilización de valores de cuenta, es aceptable recurrir a valores generales, tales como el tipo de cambio de cuenta que sugiere la ONUDI. Tercero, la complejidad de la influencia recíproca entre la adecuada selección y diseño de un proyecto y el método apropiado de construirlo se acentuará con el uso de precios de cuenta. Además, los problemas de preparación de los documentos de licitación para que reflejen el requisito de que los licitadores habrán de utilizar valores de cuenta también son numerosos. Sin embargo, las dificultades que crea la superación de estos proble- mas no sirven de excusa para que no se fijen precios de cuenta en los programas de inversión para abastecer de agua a las zonas rurales. El he- cho cierto que persiste es que el campo de los países en desarrollo tiende a caracterizarse por la existencia de subempleo y de sobrevaloración de la moneda nacional. Como resultado, la no asignación de precios de cuen- ta a estos factores, unida a la disponibilidad de fondos para desarrollo con un interés inferior al costo de oportunidad del capital, podría tender a deformar la elección entre el uso intensivo de mano de obra y el uso intensivo del capital para la construcción y las operaciones, y la elección entre posibles proyectos de inversiones en abastecimiento de agua. Es evi- dente que las ventajas de los métodos con gran densidad de trabajo, que tanto proclaman los encargados de abastecer de agua a los poblados, se apoyan esencialmente en la fijación de precios de cuenta, aunque rara vez se calculan o expresan en esos términos. 144 PLANIFICACION DEL PROGRAMA NIVEL TECNOLÓGICO Otra forma de manifestarse el concepto de los precios de cuenta es la elección de la tecnología más adecuada para los servicios de abastecimien- to de agua de los poblados. Una de las consideraciones primordiales al planificar y construir un proyecto de esta clase es mantener la técnica al nivel más sencillo posible, para que el personal de la localidad pueda encargarse de las operaciones y de las actividades de mantenimiento du- rante largos períodos sin que esté presente un ingeniero; sin embargo, las posibilidades de aplicar técnicas de nivel bajo o intermedio son muy discutibles. El Grupo de Desarrollo de Tecnología Intermedia ha hecho algunos trabajos en esta cuestión '5, igual que los ingenieros del Instituto Asiático de Tecnología, de Bangkok 16. El International Development Re- search Centre 17 distribuye un informe que contiene descripciones técni- cas de algunos de los sistemas de abastecimiento de agua y de saneamiento de las zonas rurales que existen y un análisis de los problemas que sur- gen al diseñar y mantener sistemas poco complicados. Rees 18 también tiene un trabajo breve sobre planes de captación de agua de lluvia en pe- queña escala. En los últimos años se han propuesto multitud de dispositivos muy ingeniosos para hacer uso de alguna forma de técnica intermedia. Entre ellos figuran bombas accionadas por pedales, como una bicicleta; insta- laciones de captación y almacenamiento de agua de lluvia en pequefia escala; tuberías o acueductos hechos de bambú, y filtros de agua de fibra de coco, cascarilla de arroz calcinada o carbón vegetal, así como la eter- na búsqueda de la bomba manual perfecta. Ahora bien, la innovación más reciente en esta esfera ha sido la introducción de tuberías de plás- tico. Si el tubo de plástico representa un nivel tecnológico intermedio, constituye un claro ejemplo de adaptación con éxito, pues los tubos de cloruro de polivinilo ya se utilizan en programas rurales de abastecimiento de agua en el mundo entero. Ofrecen la ventaja de que son relativamente '" Intermediate Technology Development Group, Ltd., «The Introduction of Rain- water Catchment Tanks and Micro-Irrigation in Botswana» (Introducción de cisternas para captar agua de lluvia y microrriego en Botswana) (Londres, septiembre de 1969). 16 FRANKEL, RICHARD J., «Research on Rural Community Water Supply at the Asian Institute of Technology, Bangkok» (Investigaciones sobre abastecimiento de agua a las comunidades rurales realizadas en el Instituto Asiático de Tecnología, Bangkok), monografía presentada en el Seminario regional de la OMS sobre abaste- cimiento de agua a las zonas rurales, celebrado en Khon Kaen, Tailandia, del 4 al 14 de marzo de 1970). 17 BURTON, TAN. MAYSTRE, IvES, e IDELOvITCH, EMANUEL, Technology A ssessment Research Priorities for Water Supply and Sanitation in Developing Countries (Prio- ridades en las investigaciones de evaluación de técnicas de abastecimiento de agua y saneamiento en los países en desarrollo) (Ottawa: Centro de Investigaciones del Desarrollo Internacional, noviembre de 1973). 18 REES, JurnTH, «Domestic Water Supply» (Abastecimiento de agua a domicilioj en Infraestructure Problems of the Cities of Developing Countries (Nueva York: Fundación Ford, 1971), págs. 13 a 97. PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 145 baratos y fáciles de fabricar, por lo que la mayoría de los países pueden comprar una máquina de extrusión y hacerlos en la localidad; tienen una superficie interior muy lisa y resultan relativamente fáciles de montar en el lugar de construcción por obreros semicalificados. Los pequeños inconvenientes de algunos de estos tubos de plástico es que se alteran con la luz y el clima y pierden resistencia a medida que aumenta la tempe- ratura. Aparte de las verdades evidentes de que las instalaciones y el equipo técnico deben ser lo más sencillos posibles y de que el tratamiento del agua deberá limitarse, cuando sea posible, a galerías de infiltración, es- tanques de sedimentación y filtros lentos de arena (todos ellos fáciles de mantener), existen también consideracicnes económicas que aconsejan que, cuando sea posible, se utilicen materiEles y equipo del país y los costos y las importaciones de capital se mantengan a un mínimo. Desde luego, esta política se ajusta al criterio de reducir el costo económico del pro- grama de abastecimiento de agua, estiiular la actividad económica dentro de la nación y hacer el programa más atrayente para el gobierno, al re- querir que el gasto en divisas sea lo más pequeño posible. Como puede verse por los datos de la encuesta de la OMS que figuran en el Cuadro 5.6, los materiales importados suelen representar un porcentaje de los gastos de construcción de los sistemas rurales menor que en los sistemas ur- banos; este hecho quizá se deba a las normas menos rigurosas de servi- cio rural y a las llamadas «aportaciones gratuitas» de mano de obra. Sin embargo, es evidente que los precio; de cuenta son útiles para adoptar decisiones sobre el nivel tecnológico adecuado. Por desgracia, al igual que con el uso de métodos de gran densidad de trabajo, tales decisiones se suelen basar en la intuición, y en el mejor de los casos en las repercusio- nes de carácter puramente financiero, en vez del análisis de los costos económicos. PROGRAMAS COMPLEMENTARIOS Puede haber una serie de inversiones, complementarias de un progra- ma rural de abastecimiento de agua, que aumentan las probabilidades de alcanzar los objetivos finales de ese programa o reducen sus costos. Como ejemplo del primer tipo de inversión complementaria se puede citar un plan de educación sanitaria y construcción de letrinas para obtener más probabilidades de lograr las metas de salud de dicho programa. Otro ejem- plo es una inversión de capital directamente productiva, que sea necesa- ria para proporcionar la oportunidad de una vida productiva a aquellas personas cuya salud se mejora, tal como un plan para enseñar a los usuarios nuevas maneras de aumentar la producción de la ganadería y horticultura. Cuadro 5.6: Porcentaje del costo de los materiales importados en relación con el costo global de construcción de sistemas de abastecimiento de agua y de eliminación de aguas negras de la comunidad Eliminación de aguas negras en las zonas urbanas Sistemas de abastecimiento de agua de la comunidad Regiones de la OMS Sistemas públicos Sistemas caseros Tratamiento Estanques de Sin Retrete Con tanque Urbanos Rurales convencional oxidación tratamiento de foso séptico Otros Africa 58 50 57 30 31 23 43 10 Centro y Sudamérica 33 29 18 4 7 8 8 2 Mediterráneo oriental 46 41 45 43 10 5 5 10 Argelia, Marruecos y Turquía 20 15 -" -- Asia sudoriental 38 27 43 33 33 -- 4 Pacífico occidental 50 50 44 13 26 3 12 - Total 41 35 31 27 21 7 14 4 a Datos no disponibles. b Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, pág. 750. PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 147 Una inversión complementaria comparable que siempre deberá tener- se en cuenta al diseñar un proyecto de abastecimiento de agua es la des- tinada al drenaje. El sistema de drenaje (o medio para desaguar los al- rededores de las fuentes públicas y abrevaderos de animales) no es indis- pensable en todos los casos, pues está relacionado con la pendiente del terreno, la proximidad de las zonas residenciales y la capacidad de ab- sorción del suelo. En la mayoría de los sistemas de abastecimiento de las regiones rurales no hay desagües cerca de las fuentes o grifos. Sin embargo, en algunas ocasiones, debido al uso frecuente y al desnivel del terreno, las aguas residuales tienden a estancarse y pueden crear un peli- gro para la salud; este riesgo se intensifica en las zonas donde existen posibilidades de que haya brotes de paludismo, esquistosomiasis u otras enfermedades parasitarias. En ellas es necesario construir instalaciones de drenaje, para aprovechar bien todas las posibilidades de mejorar la salud. Como ejemplo del segundo tipo de programa complementario se pue- de poner un programa de electrificación rural, que no sólo contribuye a que se alcancen los objetivos del desarrollo, sino que reduce el costo de las operaciones del sistema de abastecimiento de agua al poder utilizar una bomba eléctrica en vez de otra que obligue a comprar continua- mente gasolina o combustible diesel. En general, cualquier estrategia del centro o polo de crecimiento (que se ha examinado en el Capítulo 4) requiere inversiones complementarias. Las sugestiones para que se hagan inversiones complementarias para des- arrollo, además de las inherentes al proyecto de abastecimiento de agua, incluyen programas de saneamiento y educación, caminos vecinales, elec- trificación rural, pequeñas industrias locales, mejora de los cultivos y pro- gramas de información sobre mercados. Si se quiere lograr que estos programas complementarios tengan el máximo impacto, tanto material como psicológico, deben iniciarse aproximadamente al mismo tiempo que se comienza a construir el sistema de abastecimiento de agua. CRONOLOGÍA DE LA INVERSIÓN Si el crecimiento de la población no alcanza las proyecciones que se hicieron al diseñar el sistema de abastecimiento de agua, la consecuencia es una inversión excesiva. En cambio, si el sistema se utiliza pronto a toda su capacidad y si no se puede aceptar un déficit de suministro, su ampliación secundaria podría elevar el costo por unidad sobre el que habría resultado si se hubiese construido desde un principio con mayor capacidad. El excedente de capacidad de abastecimiento que debe instalarse es en esencia función de las economías de escala y de la tasa de descuento 19. 1" LAURIA, DONALD, T., Planning Small Water Supplies in Developing Countries (Planificación del abastecimiento de agua en pequeña escala en los países en desarro- 148 PLANIFICACION DEL PROGRAMA Por economías de escala se entiende que, en igualdad de condiciones, los costos medios o por unidad de la construcción se reducen a medida que va aumentando la escala, es decir, el costo marginal es menor que el promedio. Por lo tanto, como en la construcción de sistemas de abaste- cimiento de agua hay economías de escala, el costo por unidad de un proyecto diseñado para alcanzar su capacidad total en veinte años será menor que el costo por unidad que tendrá dentro de veinte años otro pro- yecto con una capacidad inicial de diseño de cinco años y se amplíe tres veces de tamaño durante ese período. Ya hemos estudiado con alguna extensión en el Capítulo 4 las prue- bas empíricas que demuestran la existencia de economías de escala. Con tales pruebas y suponiendo que un sistema se ampliará una vez que al- cance su capacidad, es lógico diseñar sistemas que tengan excedente de capacidad, con más posibilidad de conseguir economías de escala corres- pondientes a períodos de diseño más largos. La duración más adecuada del período del diseño depende de la tasa de descuento, es decir, de la tasa a que el costo probable de la ampliación del sistema se descontará regresivamente hasta el momento actual. En general, cuanto más elevada sea la tasa de descuento, más breve será el período del diseño óptimo, pues lógicamente a un costo de oportunidad mayor de los recursos corresponde una tasa de descuento más elevada. Basándose en los cálculos hechos por Lauria 20, utilizando un modelo construido por Manne 21 y empleando estimaciones de la elasticidad de las economías de escala preparadas poi Lauria y por Carruthers 22, se puede determinar de una forma muy simplista el período óptimo del di- seño de sistemas rurales de abastecimiento de agua. (La elasticidad calcu- lada de las economías de escala indica el aumento [en términos porcen- tuales] de los gastos de construcción del sistema debido a una ampliación del 1 por ciento en su capacidad.) En general, si se supone que la tasa de descuento es del 10 por ciento, el período óptimo del diseño de un sistema rural de abastecimiento de agua se encontrará en algún punto entre la baja cifra de cuatro o cinco años, obtenida empleando los cálcu- los de la elasticidad de las economías de escala para Guatemala (0,77) y Honduras (0,85) preparados por Lauria, y doce o trece años, empleando el cálculo de la elasticidad (0,50) obtenido de las estimaciones de Carru- l1o). Informe final presentado a la U.S. Agency for International Development, Office of Health (Chapel Hill: University of North Carolina, Dept. of Environmental Scien- ces and Engineering, School of Public Health, 1972), pág. 13. 20 Ibid. 21 MANNE, ALAN S., ed., Investments for Capacity Expansion: Size, Location, and Time Phasing (Inversiones para ampliación de capacidad: tamaño, ubicación y crono- logía) (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1967), pág. 85. 22 CARRUTHERS, 1. D., Rural Water Investment in Kenya: Impact and Economics of Community Water Supply (Inversiones en abastecimiento de agua en el campo de Kenya: efecto y economía del abastecimiento de la comunidad) (Londres: University of London, Wye College, 1972), pág. 104. PROBLEMAS ESPECIALES DE LA PLANIFICACION DEL PROGRAMA 149 thers. Si la tasa de descuento sólo es del 5 por ciento, los períodos óptimos del diseño serán de siete a diez años y algo más de veinticinco, respec- tivamente. Estas magnitudes contrastan con la práctica relativamente co- mún en Africa, Asia y América Latina de diseñar los sistemas de abaste- cimiento de agua con una capacidad para veinte años. Otro factor que complica el cálculo del período óptimo del diseño es la dificultad de proyectar con exactitud los cambios de población. El éxo- do del campo a la ciudad ha ido aumentando con rapidez en la mayoría de los países en desarrollo. La capacidad del diseño habría sido más gran- de si se hubiese supuesto que los sistemas de abastecimiento de agua pue- den hacer más lenta la emigración de las zonas rurales. Por otra parte, si no se reduce tal emigración, las hipótesis defectuosas pueden originar un significativo excedente de capacidad. Además, el éxodo del campo a la ciudad también origina importan- tes diferencias en la tasa de crecimiento de la población de los poblados. En la mayoría de los países, algunos poblados no crecerán y otros in- cluso sufrirán una pérdida neta de habitantes durante los próximos quin- ce años. En cambio, otros pudieran tener un crecimiento de población mucho mayor que en el pasado, debido a la mejora de la salud y a la modificación del patrón de emigración de sus residentes. Una de las formas de enfocar las dificultades que plantea el cálculo de las variaciones de población entre los poblados de zonas rurales consis- te en vincular las proyecciones demográficas con los pronósticos de po- sibles cambios en la actividad económica. La hipótesis pudiera ser que las zonas rurales que comienzan a tener una creciente actividad econló- mica serán las que atraigan y retengan habitantes. Por lo tanto, a esas zonas se les asignará una cifra más alta que a la mayoría de los poblados rurales para el crecimiento de su población cuando se calcule la capa- cidad del diseño del sistema. El hecho es que al usar un promedio fijo para la tasa de crecimiento de la población de todos los poblados puede haber una inversión excesiva o insuficiente, sobre una base espacial, ma- yor que la obtenida si se hubieran aplicado cálculos diferentes a las dis- tintas clases de poblados. Por último, siempre que sea posible se establecerán fases para la in- versión. Por ejemplo, supongamos que un sistema de abastecimiento de agua se diseña de tal manera que deberá tener dos depósitos de almace- namiento cuando alcance su plena capacidad en quince años. Supongamos además que el sistema no necesitará el segundo depósito durante los primeros siete años, pues el primer depósito llegará a la capacidad pre- vista en esos siete años. La política racional de inversión sería construir el sistema sin el segundo depósito, e instalar este depósito a los siete años. La ventaja de esta actuación es, primero, que existe un ahorro inicial de costos en función de la inversión real y, segundo, que si la población de una localidad crece con más lentitud que la proyección, la inversión 150 PLANIFICACION DEL PROGRAMA en el segundo depósito puede demorarse más de siete años. El problema de la inversión por fases es que supone que los recursos estarán disponi- bles cuando se necesiten para poder construir el segundo depósito. A su vez, esto implica un programa bien administrado, planificado y finan- ciado, algo que en la práctica ha solido ser difícil de lograr. 6 ADMINISTRACION DE PROGRAMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA LAS ZONAS RURALES Puede considerarse que la administración de los programas de abas- tecimiento de agua de las zonas rurales está compuesta de tres fases re- lacionadas entre sí: planificación, construcción y operaciones y manteni- miento. Los factores que deberá analizar el órgano administrativo cen- tral en la fase de planificación han sido el tema de gran parte de los capítulos anteriores. La labor más importante en la fase de planificación consiste en investigar las diversas posibilidades existentes, no sólo respecto de la oferta, sino también de la demanda, y considerar las consecuencias (costos y beneficios) de cada una de ellas. FASE DE CONSTRUCCIÓN La administración de la fase de construcción del programa no deberá plantear muchos problemas nuevos a los ingenieros que ya han trabajado en países en desarrollo, aunque en unos cuantos casos tendrán que vencer una resistencia natural a adoptar la solución más costosa desde el punto de vista financiero, pero preferible desde el punto de vista económico (o sea, la fijación de precios de cuenta). Una clase de dificultad práctica que puede surgir es el caso en que las comunidades han aceptado aportar mano de obra, pero no se les ha motivado bien para que estén listas en el momento en que se necesita el trabajo. Desde el punto de vista pura- mente administrativo, es indudable que los acuerdos por los que participa la comunidad originan más dificultades de gestión que si el ministerio encargado del programa o el contratista pudieran ejecutar el proyecto con el criterio técnico más eficiente. Las mayores dificultades administrativas representan costos que, en unión de los períodos de construcción más largos asociados a los métodos con gran densidad de trabajo, tienen que incluirse en las estimaciones del costo-beneficio. Un segundo problema administrativo de la fase de construcción de los programas rurales de abastecimiento de agua es el solicitar que los contratistas particulares presenten licitaciones para las obras, pues los más importantes y de más experiencia no suelen hacerlo. En algunos países, 152 PLANIFICACION DEL PROGRAMA las empresas contratistas de más experiencia y estabilidad financiera sólo tienen interés en obras relativamente grandes de las zonas urbanas y de- jan a los contratistas más pequeños y financieramente marginales la lici- tación en las obras de abastecimiento de agua de las zonas rurales. Este hecho ha originado algunas dificultades para conseguir que el contratista trabaje con la comunidad, continúe las actividades hasta terminar el pro- yecto y reciba ayuda para procurarse a tiempo los materiales importados que necesita para terminar el proyecto. En un país latinoamericano, el contrato de construcción estaba redac- tado de tal forma que los contratistas financieramente marginales reci- bieron gran parte de la suma total cuando comenzaron el proyecto; de- bido a ello, tendieron a comenzar las obras en todos los proyectos de al- dea que podían, a fin de recibir ese pago. El resultado fue que el pro- grama se encontró con un número significativo de proyectos a medio construir, que se cubrieron con rapidez de maleza. Además, algunos co- mités de poblados y sus habitantes se desanimaron a causa de los retrasos y perdieron mucha parte de su entusiasmo por el proyecto de abasteci- miento de agua. OPERACIONES Y MANTENIMIENTO Los problemas que plantea la planificación y construcción iniciales son generalmente menos serios comparados con los que origina el funcio- namiento y mantenimiento de los sistemas de abastecimiento de agua de las zonas rurales una vez que se han terminado las obras. Es indudable que son los problemas administrativos más importantes asociados con di- chos sistemas en los países en desarro. En casi todos los países que tienen programas viables de esta clase, no es difícil encontrar poblados donde el sistema no funciona como se previó (desde el punto de vista técnico o financiero) o no funciona en absoluto 1. De hecho, en dos países que visitamos (uno del Africa oriental y otro de Centroamérica) los sistemas dejaban de funcionar con más rapidez que se construían. En Tailandia, una encuesta 2 efectuada por estudiantes del Instituto Asiático de Tecnología en 1971 permitió comprobar que sesenta y nueve sistemas de abastecimiento de agua de las zonas rurales encontraban al- gunas dificultades para hacer funcionar las plantas. Entre las quejas más 1 Para una presentación muy interesante de algunos de los problemas que se suelen encontrar al observar la administración de la fase de operaciones y manteni- miento de los programas rurales de abastecimiento de agua, véase: ANDERSON, ROBERT S., «People and Water in Rural Bangladesh, 1972-1973» (Las personas y el agua en el campo de Bangladesh, 1972-1973) (Vancouver, B. C.: UniveTsity of British Colum- bia, Department of Anthropology and Sociology, julio de 1974). 2 Athikomrungsarit, Charnvit, «Benefits and Costs of Providing Potable Water to Small Communities in Thailandia» (Beneficios y costos del abastecimiento de agua potable a pequeñas comunidades de Tailandia) (Tesis de grado, No. 566, Instituto Asiático de Tecnología, Bangkok, 1971). ADMINISTRACION DE PROGRAMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 153 frecuentes recibidas figuraban: a) problemas para cobrar a los cosumido- res, debido a grifos rotos, lejanía de las fuentes públicas y escasos ingresos de los habitantes; b) salarios de los operarios demasiado pequeños para poder sostener a sus familias; c) bombas o fuentes públicas rotas y bate- rías descargadas; d) depósitos o fuentes de agua con capacidad insuficien- te; e) tubería insuficiente para ampliar la red de distribución; f) descono- cimiento de la forma de funcionar del sistema y de los productos químicos utilizados, y g) falta de ayuda del órgano central de recursos hidráulicos. Otro ejemplo de los problemas típicos de funcionamiento y adminis- tración se observó en un país latinoamericano, donde uno de los autores y varios ingenieros fueron increpados por los pobladores, que estaban muy enfadados por el problema técnico que creaba la bomba del sistema, la cual no proporcionaba líquido suficiente para llenar el embalse y, por lo tanto, el lugar sólo tenía agua unas dos horas por día. A causa de esta deficiencia, muchos habitantes se negaban a pagar la tarifa, y se corría el riesgo de tener que cerrar la planta por falta de dinero para sufragar los gastos de explotación. Además, el poblado había obtenido un préstamo para cubrir su contribución inicial para el sistema y, por falta de ingresos, estaba retrasado en el reembolso. El comité de abastecimiento de agua del lugar había escrito a las oficinas regional y central del programa describiendo el problema, pero no había recibido respuesta. También habían llevado la bomba a una ciudad cercana (de 100.000 habitantes) y pagado a un mecánico para que la reacondicionara; éste les aseguró que en adelante funcionaría bien, pero todavía daba un rendimiento muy pequeño. Los miembros del comité adoptaron todas las medidas que se les ocurrieron para resolver la difi- cultad, pero sin éxito. Eran personas activas, responsables e interesadas, pero no podían solucionar el problema por no haber conseguido que un ingeniero dedicara dos o tres horas a averiguar en qué consistía y encon- trar la causa real. Si bien esto sucedió en un país donde la población rural a la que se trataba de beneficiar estaba relativamente bien educada, constituye un ejemplo típico para muchas naciones, en las que hay un apoyo técnico muy deficiente y existencias inadecuadas de materiales para renovar y am- pliar los sistemas una vez terminada su construcción. Parte de la falta general de apoyo técnico se debe a la carencia de una planificación y organización administrativa buenas, y parte a que, en muchas naciones, los ingenieros de la oficina central o del distrito no pueden dejar el trabajo de sus despachos para ver por sí mismos lo que puede hacerse con objeto de mejorar las operaciones y el mantenimiento. Otra influencia adversa es el mayor impacto político y de prestigio que tienen los costos de construcción, en comparación con los gastos co- rrientes de funcionamiento y mantenimiento. Finalmente, en muchos casos las autoridades nacionales encargadas del presupuesto no reconocen la enorme importancia que revisten las actividades de funcionamiento y 154 PLANIFICACION DEL PROGRAMA mantenimiento, y, por lo tanto, no establecen una política de tarifas que proporcione ingresos adecuados, obtenidos de los consumidores del po- blado, para sufragarlas. CENTRALIZACIÓN «VERSUS» DESCENTRALIZACIÓN La pregunta de si un programa rural de abastecimiento de agua debe estar administrado por un organismo central o tener una considerable autonomía local, o por lo menos regional, no tiene una sola respuesta. La organización debe ser tal que: a) garantice la seguridad técnica y ad- ministrativa del programa, y b) tenga la mayor eficiencia posible en términos financieros y económicos. Este último objetivo requiere que en la localidad haya por lo menos un grado razonable de interés y colabora- ción. En general, la posibilidad de conseguir o no estas metas en un país determinado mediante una estructura administrativa centralizada o descentralizada dependerá de la fase en que se encuentre el programa correspondiente, del tamaño de la nación, del grado de instrucción y de capacitación técnica de la población rural, y de si hay economías de es- cala en el país al administrar los programas rurales de abastecimiento de agua. En la mayoría de los países, es probable que la eficiencia de la admi- nistración durante la fase inicial de planificación del programa se logre mejor a nivel nacional o al nivel de gobierno que tenga autoridad para planificar el desarrollo regional. Tal administración puede corresponder a la región o a la provincia (estado) en los países muy grandes; en la mayoría de los países en desarrollo más pequeños, la planificación inicial del programa necesita de una perspectiva más amplia de la que suele encontrar a nivel subnacional. Las fases de construcción y de funcionamiento y mantenimiento del programa se administran con eficiencia tanto a nivel nacional, como pro- vincial o local. Para aprovechar bien el conocimiento de las condiciones, recursos y problemas de las localidades, estas fases del programa se eje- cutarán por lo general al nivel más bajo posible que cuente con la pericia técnica necesaria. Si los habitantes del poblado pueden realizar parte de los trabajos de construcción y hacerse cargo de una parte significativa de las actividades de funcionamiento y mantenimiento del sistema, es mejor organizar el régimen administrativo de forma que esto sea posible; así quizá se re- duzcan los costos (por lo menos los costos reales) y se aumenten las pro- babilidades de que la comunidad acepte y aprecie el abastecimiento de agua. Por el contrario, si la población rural a la que se trata de beneficiar está relativamente atrasada y tiene poca capacidad técnica, ingresos y educación, la estructura más centralizada organizada alrededor de los ADMINISTRACION DE PROGRAMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 155 expertos de nivel regional o nacional puede ser la más eficiente, y quizá el único método para administrar el programa. En América Latina, una administración de carácter más local, con promotores, operarios de bom- bas, cobradores y contables del lugar, ha dado buenos resultados en va- rios países. En cambio, en algunas partes de Africa, donde los ingresos y el grado de instrucción de la población rural son mucho menores, una administración más centralizada ha representado en general la mejor solución. Sin embargo, en estas circunstancias conviene que haya comités asesores locales, para que los habitantes tengan la sensación de que par- ticipan en el programa y se enorgullezcan del sistema de abastecimiento de agua. En los países donde escasean relativamente los ingenieros profesionales resulta a veces difícil asociar a personas calificadas, que prefieren trabajar y vivir en las grandes ciudades, con los sistemas de abastecimiento de la zona rural. En estos casos quizá se necesita una autoridad administrativa amplia y bastante centralizada para que funcionen adecuadamente las operaciones y el servicio de mantenimiento. El tamaño del país también influye al decidir el grado de control administrativo que se establecerá. Un programa nacional de control en un país pequeño puede equivaler exactamente a un programa regional en un país más grande en todo, menos en el nombre. ORGANISMO RESPONSABLE En los países donde existen programas de abastecimiento de agua de las zonas rurales es corriente que haya varios ministerios u organismos nacionales con programas separados para servir a esos sectores. Los mi- nisterios de salud, recursos hidráulicos, agricultura y obras públicas y el organismo nacional de planificación pueden tener todos programas aná- logos de abastecimiento de agua, que se ocupen de aspectos ligeramente diferentes de los problemas rurales, de ciudades de tamaño diferente o de regiones distintas. La variedad de los organismos que se sabe inter- vienen en las diversas fases de los programas de abastecimiento de agua y de alcantarillado de los países en desarrollo se refleja en los Cuadros 6.1 a 6.6, preparados con datos de la encuesta de la OMS. En general, suele haber razones históricas o políticas para justificar esta multitud de or- ganismos de abastecimiento de agua de las zonas rurales, y en algunos casos esta estructura múltiple parece funcionar razonablemente bien. Sin embargo, desde un punto de vista del concepto puede afirmarse que para lograr un control administrativo eficiente, reducir las actividades repetitivas y conseguir una mejor asignación de recursos, el programa nacional de abastecimiento de agua de las zonas rurales deberá estar bajo el control de un solo organismo. El organismo encargado dependerá de las metas que persiga el programa y de los conocimientos especializados Cuadro 6,1: Clases de organismos encargados de planificar el abastecimiento de agua de la comunidad Administración Ministerios de nacional o regional Municipios Ministerios de obras públicas Otros Otros Región de la OMS de recursos salud pública o energía ministerios organismos hidráulicos U R U R U R U R U R U R > Africa 6 5 1 1 -. 3 16 10 7 6 6 40 0 Centro y Sudamérica 9 7 11 4 2 12 4 3 - * 4 5 Mediterráneo oriental 4 6 5 2 1 3 4 4 6 7 4 4 Argelia, Marruecos y Turquía -' 1 -* -. 1 -. 1 3 2 1 Asia sudoriental 2 1 2 1 3 4 3 * 1 1 3 2 Pacífico occidental 1 1 4 1 -. 1 5 5 1 1 2 2 Total 22 20 24 9 6 23 33 22 16 18 21 24 Nota: U = urbano, y R = rural. a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro L., págs. 760 y 761. Cuadro 6.2: Clases de organismos encargados de construir el sistema de abastecimiento de agua de la comunidad Administración Ministerios de nacional o regional Ministerios de Otros Otros Reind aOSde recursos Municipios salud pública oibrase públicas ministerios organismos Región de la OMS dercro0 energía i hidráulicos U R U R U R U R U R U R Africa 10 7 1 3 - 2 15 10 3 4 6 11 Centro y Sudamérica 8 7 12 5 1 10 4 3 • - 4 6 Mediterráneo oriental 4 6 7 5 1 4 4 3 5 6 5 4 Argelia, Marruecos y Turquía - 1 - • • 2 1 2 2 1 Asia sudoriental 2 1 2 1 2 4 4 - 1 2 1 Pacífico occidental 1 1 4 1 1 2 5 5 - 2 2 Total 25 22 27 15 5 22 34 22 8 13 21 25 Nota: U = urbano, y R = rural. a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1. 0 ll o0 Cuadro 6.3: Clases de organismos encargados de las operaciones y mantenimiento del sistema de abastecimiento de agua de la comunidad Administración Ministerios de O nacional o regional Municipios Ministerios de obras públicas OtrosiOtos Región de la OMS de recursos salud púbca 0 energía ministerios organismos hidráulicos U R U R U R U R U R Africa 13 8 3 6 - - 14 9 3 5 2 8 0 Centro y Sudamérica 10 7 75 10 2 11 3 3 1 5 4 Mediterráneo oriental 3 5 12 9 - 1 4 3 2 2 5 4 Argelia, Marruecos y Turquía 1 1 1 2 - - 1 1 1 Asia sudoriental 1 1 5 6 2 3 1 - 1 1 2 1 Pacífico occidental 1 1 6 3 - 4 4 --* 2 2 Total 29 23 42 36 4 15 27 19 6 10 16 20 Nota: U = urbano, y R = rural. a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1. Cuadro 6.4: Clases de organismos encargados de planificar los sistemas de eliminación de aguas negras Administración nacional o regional Ministerios de Ministerios de Otros Otros Z Región de la OMS de recursos Municipios salud pública obras públicas ministerios organismos Región~~slu debic 0aM energía mnseisognso hidráulicos U R U R U R U R U R U R Africa - 1 3 2 -. 3 8 6 4 5 7 3 Centro y Sudamérica 11 9 11 4 4 14 5 3 3 Mediterráneo oriental 1 - 2 -. - 1 -- - 5 4 1 * Argelia, Marruecos y Turquía -. -- -- - - -" 1 1 1 2 1 Asia sudoriental 1 2 6 3 - - a 2 1 Pacífico occidental - - 2 1 1 5 6 4 - 1 Total 13 10 18 7 7 29 22 14 10 10 16 5 Nota: U = urbano, y R = rural, a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1. 0 Cuadro 6.5: Clases de organismos encargados de construir los sistemas de eliminación de aguas negras Administración Ministerios de Otr nacional o regional Ministerios de Otros de recursos Municipios salud pública obras púbcas ministerios organismos Región de la OMS hidráulicos o energía U R U R U R U R U R U R Africa 1 1 3 - 1 4 9 6 1 1 6 5 Centro y Sudamérica 13 9 11 5 4 14 5 3 * - 1 - Mediterráneo oriental 2 -. 5 1 -. 1 -. -. 2 3 2 - Argelia, Marruecos y Turquía 1 - -- _ * *_ * 1 1 1 1 -' Asia sudoriental 1 2 2 - 2 6 2 * * * 1 1 Pacífico occidental 2 2 3 1 1 5 6 4 - a a a O Total 22 14 24 7 8 30 22 14 4 5 11 6 > Nota: U = urbano, y R = rural. a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1. Cuadro 6.6: Clases de organismos encargados de las operaciones y mantenimiento de los sistemas de eliminación de aguas negras Administración z nacional o regional M Ministerios de Ministerios de Otros Otros Región de la OMS de recursos unicipios salud pública obras g púbcas ministerios organismos Regién de la OMShidráulicosoenra U R U R U R U R U R U R Africa 1 - 5 4 2 4 1 a 4 2 Centro y Sudamérica 10 6 15 9 1 7 1 1 _ 2 1 Mediterráneo oriental 2 -" 5 2 - 1 1 1 1 Argelia, Marruecos y Turquía ___ a _.1__. _ Asia sudoriental 2 1 7 2 a 4 - _ 1 Pacífico occidental 1 - 4 - 3 6 3 _a _a Total 16 7 36 17 1 17 11 5 1 1 8 5 Nota: U = urbano, y R = rural. a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1. 0 ei1 C\ 162 PLANIFICACION DEL PROGRAMA que exija la labor; así, pues, es preciso evaluar periódicamente la idonei- dad de un organismo para ejecutar el programa, o determinados elemen- tos de él, pues las metas previstas y la capacidad de los expertos disponi- bles tienden a variar con el transcurso del tiempo. Si el objetivo primordial del programa consiste en estimular el desarro- llo económico o tratar de redistribuir los ingresos, el ministerio nacional de planificación o algún otro organismo nacional que tenga esas metas será el más adecuado para administrar el programa. A fin de facilitar la cooperación a nivel nacional con el ministerio encargado del programa de abastecimiento de agua de las zonas rurales, pueden incluirse en la junta directiva los jefes de los ministerios conexos (salud, recursos hi- dráulicos, agricultura, etc.). De esta manera, será posible pedir que in- tervengan expertos de varios orígenes en colaboración, pero sólo habrá un organismo responsable de las operaciones del programa. Como la justificación más corriente para hacer inversiones en el abas- tecimiento de agua de las zonas rurales es la salud (véase el Capítulo 2), como fin en sí o como medio de fomentar la productividad, se arguye algunas veces que el ministerio de salud es el más adecuado para adminis- trar el programa; esta afirmación puede ser especialmente cierta en los países con menos ingresos, donde las posibilidades de desarrollo a corto plazo de la economía rural no son muy brillantes. La OMS ha estimulado, en general, a los países en desarrollo para que establezcan centros de salud en las zonas rurales. En algunos casos estos centros son las únicas dependencias administrativas del gobierno central en la región, y el ministerio de salud podría aprovecharlos como base de administración del programa rural de abastecimiento de agua. El uso de esos centros en dicho programa podría servir para tratar de reducir los costos y facilitar su aceptación por la comunidad, al trabajar desde una dependencia que ya se conoce y acepta en la localidad. Sin embargo, los ingenieros señalan con frecuencia un problema y es que al colocar el programa de abastecimiento de agua de las zonas ru- rales bajo la jurisdicción del ministerio de salud, se encuentra en un ór- gano orientado en muchos países a despachar píldoras, comprar más camas de hospital y vacunar. Entonces se sostiene que estos ministerios, cuya plantilla está formada principalmente por médicos, no tienen inte- rés suficiente para asignar parte de sus escasos recursos a construir y administrar sistemas rurales de abastecimiento de agua. Otro problema importante de esos ministerios es que tienen poca influencia ante el mi- nisterio de hacienda del país. Cualquiera que sea el órgano administrativo bajo cuya jurisdicción se coloque en última instancia el programa, para los sistemas relativamente sencillos de las zonas rurales es habitual que el ministerio que los cons- truye se encargue de las operaciones y del mantenimiento. Este procedi- miento reduce los movimientos de personal administrativo y los problemas de coordinación, y permite que los grupos encargados de las operaciones Cuadro 6.7: Relación entre el número de profesionales para el abastecimiento de agua que habrá que formar en 1972-1976 y las instalaciones y servicios nacionales de formación disponibles Z Adminis- Personal de Químicos Y OT Región de la OMS tradores fianzas biólogos Oot d nd d nd d nd d nd d nd d nd Africa 8 45 43 55 17 245 19 51 137 57 224 453 Centro y Sudamérica 406 87 255 47 562 139 130 39 220 51 1.573 363 > Mediterráneo oriental 28 220 84 338 70 254 20 156 65 81 267 1.149 e Argelia, Marruecos y Turquía -- 6 24 -- 6 21 -" 21 36 M Asia sudoriental 30 57 1.596 31 33.040 316 41 2.525 680 22 35.360 2.951 Pacífico occidental - 285 4 393 178 567 7 144 3 151 192 1.540 > Total 472 694 1.955 870 33.867 1.645 217 2.921 1.126 362 37.637 6.492 Nota: d = disponibles, y nd = no disponibles. a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, págs. 774 y 775. 164 PLANIFICACION DEL PROGRAMA y administración pasen con más facilidad información a los grupos de construcción acerca de los problemas de calidad de la mano de obra y materiales y del diseño del proyecto. También podría simplificar algo los problemas con que se tropieza en la contratación de ingenieros y admi- nistradores calificados, que se encarguen de inspeccionar y dirigir las fa- ses de funcionamiento y mantenimiento del programa. FORMACIóN DE PERSONAL E INCENTIVOS Para que tenga unas probabilidades razonables de éxito, el programa de abastecimiento de agua que se ejecutará en las zonas rurales de los países en desarrollo debe tener un componente de formación de personal cali- ficado; básicamente, habrá que organizar tres clases de programas de este tipo. Primero, deberá haber uno para capacitar a los empleados de las categorías más bajas del sistema. Según la organización del sistema, abarcará cobradores de facturas, contables y operarios de bombas. Reviste especial importancia el programa de adiestramiento de los operarios de bombas, entre cuyas obligaciones figura el funcionamiento técnico del sistema local. De la amplitud y profundidad de sus conoci- mientos dependerá el grado de apoyo técnico que tendrán que pedir a la oficina central del programa, si algún punto del sistema comienza a fun- cionar mal. Incluso después de terminada la fase de construcción del programa, deberá repetirse con regularidad un programa de capacitación, para asegurarse de que habrá sustitutos calificados de los operarios que dejen sus cargos. El segundo tipo de formación o programa de orientación requerido es la creación de promotores de la comunidad. Este personal tendrá que estar familiarizado con los procedimientos de construcción y de funciona- miento, ser capaz de organizar a los pobladores y conocer las ventajas que el agua potable puede proporcionar a los poblados rurales. En la mayoría de los países, los promotores suelen tener una educación formal superior a la de los habitantes de los poblados con los que tratarán; por ejemplo, pueden haber sido antes maestros, funcionarios de los servicios de salud, etc. Tercero, convendrá que exista alguna forma de programa de educa- ción u orientación para los habitantes de los poblados a los que se está abasteciendo de agua. Por ejemplo, si se desea conseguir que la inversión en abastecimiento de agua tenga un efecto pleno habrá que alentar a los residentes para que aprovechen al máximo el sistema, incluidas las buenas prácticas de saneamiento relacionadas con el agua. En muchos de los estudios empíricos sobre la salud revisados en el Apéndice A se señala la importancia de enseñar a la población buenos hábitos de saneamiento y uso del agua (véase la sección «El vínculo agua-uso», del Capítulo 2). Además, en todos los programas de abastecimiento de agua y vincula- Cuadro 6.8: Relación entre el número de subprofesionales para el abastecimiento de agua que habrá que formar en 1972-1976 y las instalaciones y servicios nacionales de formación disponibles 0 Artesanos Empleados P Regind SInspectores especializados especializados Perforadores Otros Total Región de la OMS d nd d nd d nd d nd d nd d nd Africa 332 206 1.181 25 397 -b 71 111 574 117 2.555 459 1 Centro y Sudamérica 382 191 1.928 7 427 250 148 38 1.053 156 3.938 642 Mediterráneo oriental 273 465 4.880 2.470 2.375 1.170 22 133 239 441 7.789 4.679 > Argelia, Marruecos y Turquía -_ - 208 -* 96 43 - 347 - Asia sudoriental 4.060 315 2.000.205 620 40.280 140 606 240 9.059 810 2.054.210 2.125 Pacífico occidental 18 2.000 90 4.404 25 3.550 3 402 255 558 391 10.514 > Total 5.065 3.177 2.008.492 7.126 43.600 5.110 850 924 11.223 2.082 2.069.230 18.419 Nota: d = disponibles, y nd = no disponible4 a Cantidad nula o despreciable. b Fuente de información confusa. Fuente: La misma del Cuadro 1.1. 166 PLANIFICACION DEL PROGRAMA dos al saneamiento también son necesarias otras actividades de formación de personal de carácter más tradicional. Los datos de la encuesta de la OMS que se presentan en los Cuadros 6.7 y 6.8 dan una idea de los tipos de capacitación y de las necesidades previstas para los programas exis- tentes en los países en desarrollo. En muchas ocasiones aparece el problema de dar motivación a los empleados de un programa rural de abastecimiento de agua para que concentren sus esfuerzos en el logro de sus objetivos. Los funcionarios públicos de jerarquía inferior tienen a menudo salarios tan pequeños que se ven obligados a buscar más de un puesto de trabajo. Un método que podría servir para animarlos a que se concentren en los propósitos de su cargo sería un sistema de bonificaciones que recibirían al alcanzarse un objetivo específico del programa. Este método está dando resultados bastante satisfactorios en varias provincias de Argentina. En ese país, después de establecer un programa administrado por conducto de los diversos gobiernos provinciales, el or- ganismo nacional de recursos hidráulicos comprobó, primero, que el per- sonal central de planificación y administración de la provincia estaría for- mado principalmente por funcionarios ya existentes, los cuales se ocu- parían del programa rural de abastecimiento de agua además de su tra- bajo normal y, segundo, que los ingenieros y funcionarios administrativos al servicio del gobierno provincial percibían sueldos muy bajos. Debido a este hecho, la mayoría sólo trabajan con jornada parcial, para poder tener otra ocupación además del empleo oficial. A fin de resolver estos problemas y de estimular a los funcionarios provinciales a que dedicaran más tiempo y esfuerzo al programa rural para que tuviera éxito, se estableció un sistema de bonificaciones en vir- tud del cual los ingenieros y administrativos recibían una suma de dinero cuando se alcanzaban ciertos objetivos en un plazo determinado. Los detalles de este plan de incentivos se han ido modificando de tiempo en tiempo, pero se sabe de algunos ingenieros que han conseguido duplicar su sueldo básico de esta manera. Durante la fase de construcción de los proyectos, las bonificaciones se conceden principalmente si se termina una parte específicada de las obras durante un cierto plazo. Si se alcanza el 100 por ciento, el inge- niero encargado recibe una bonificación igual a su sueldo; si el 60 por ciento, la bonificación también es del 60 por ciento, y así sucesivamente. Durante la fase de funcionamiento y mantenimiento de los proyectos, las bonificaciones tienen por objeto lograr que el ingeniero visite a me- nudo los poblados y asesore sobre el mantenimiento, administración y am- pliación del sistema, compruebe la concentración del cloro, etc. El in- geniero debe remitir informes en fechas determinadas a la oficina nacional del programa, en los cuales describe las visitas, los problemas que ha encontrado y cómo los ha resuelto; estos documentos tienen que ser de- tallados y ajustarse a un formato específico. Si en un cierto período ADMINISTRACION DE PROGRAMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 167 puede hacer a satisfacción total la cuota de visitas que se le ha asignado, recibe una bonificación equivalente al sueldo. Sin embargo, este procedimiento no ha dado resultado en otras pro- vincias argentinas. El motivo del fracaso es que los ingenieros y adminis- trativos que trabajan para el sistema rural de abastecimiento de agua están en un departamento (u órgano) estrechamente vinculado a varios otros donde hay ingenieros y otro personal con las mismas calificaciones profesionales. Cuando se propuso el método de las bonificaciones para los expertos del programa de abastecimiento de agua, sus colegas, que tenían los mismos conocimientos pero que no iban a trabajar en ese programa, protestaron tan enérgicamente por la discriminación que hubo que abandonar el procedimiento. Otro inconveniente del método de las bonificaciones es la posibilidad de que se falsifiquen los registros, así como la necesidad dc que los ingenieros dediquen mucho tiempo a redactar los informes. Un factor que interviene cuando los empleados del sistema de abas- tecimiento de agua de las zonas rurales están muy mal remunerados es el robo de materiales y suministros, para venderlos en el mercado abierto; en un proyecto de Bangladesh se encontró esta situación 3. Si bien el hacer la vista gorda puede constituir la única forma de que los empleados perciban un salario real suficiente para que continúen en el cargo, los in- convenientes de esta actitud son evidentes. En otros aspectos el abastecimiento de agua a zonas rurales presenta la dificultad de contratar y retener funcionarios calificados (por ejemplo, ingenieros) si se ven obligados a permanecer durante períodos bastante largos en zonas rurales atrasadas. Según el caso, es posible solucionar de varias formas el problema, entre ellas pagar una prima al personal que vive en un lugar donde escasean los servicios públicos, establecer un sis- tema de rotación por el que vuelva a la ciudad cada dos años, etc. CONSIDERACIONES SOBRE FINANCIAMIENTO Y DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS Los arreglos vigentes para financiar los programas de abastecimiento de agua y de saneamiento de los poblados dependen de la situación eco- nómica que existe en las regiones rurales del país, que se manifiesta principalmente por la capacidad o voluntad para pagar el agua, del cri- terio del gobierno central acerca de quién deberá pagar por las instala- ciones, y a menudo el contrato con un organismo internacional o bila- teral de financiamiento. El arreglo financiero más corriente en América Latina, que fomenta el BID, consiste en que el poblado aporte del 10 al 20 por ciento del costo de construcción del proyecto, el gobierno na- ANDERSON, «People and Water». 168 PLANIFICACION DEL PROGRAMA cional o local del 20 al 30 por ciento y el organismo internacional conceda un préstamo que cubra el 50 por ciento restante. Por lo general, el gobierno del país acepta reembolsar el préstamo de la institución internacional con fondos de la recaudación nacional de impuestos. En Asia y Africa la situación es muy diversa. Por ejemplo, en Tailan- dia y Zambia los poblados no pagan ninguna parte del costo de cons- trucción del sistema. En otros países (entre ellos Sri Lanka y algunos esta- dos de la India) se suele requerir que los lugares contribuyan con un 25 al 50 por ciento de la inversión. Es muy raro que un país pueda producir fondos en cantidad suficiente para pagar el principal y los in- tereses del préstamo con la tarifa de uso que abonan los consumidores ru- rales, que generalmente tienen ingresos reducidos. Al tratar de fijar los tarifas de uso del agua de manera que cubran por lo menos los gastos de funcionamiento y mantenimiento del sistema se enfrentan dos problemas importantes. Primero, en muchos países re- sulta difícil determinar cuáles son o cuáles debieran ser en realidad los costos de las operaciones, pues los sistemas que ya funcionan no suelen estar bien mantenidos. En consecuencia, los gastos del funcionamiento y mantenimiento adecuados de los sistemas de poblados son probablemente mucho mayores de lo que se cree o indican las cuentas del organismo encargado de ellos. El segundo problema estriba en que las escalas de tarifas están muy mal diseñadas y no se aplican de una manera estricta. En algunos países se cobra la misma tarifa por uso de agua en todos los poblados; en otras partes, las tarifas se rigen por unas cuantas normas y se acepta implícita- mente que los usuarios pagarán la cantidad mínima con que puedan cu- brir las apariencias. Tales políticas tan erráticas de fijación de tarifas no reconocen la variación de la capacidad de pago, de los beneficios recibi- dos o del costo del abastecimiento entre los poblados. El financiamiento de una ampliación importante de los sistemas exis- tentes y del número de poblados con servicio en el transcurso del tiempo suele exigir que se obtengan fondos fuera del propio programa de abas- tecimiento de agua. Orientados por el BID y la OPS, varios países lati- noamericanos han tratado de satisfacer las demandas de ampliación de sus programas recurriendo al concepto del «fondo rotatorio». En esencia, este método requiere que se perciba una tarifa de uso que no sólo cubra los gastos de funcionamiento y mantenimiento, sino que también produz- ca ingresos que pasan a un fondo central del programa. A medida que se va acumulando, el dinero puede utilizarse para ampliar los sistemas exis- tentes o para construir otros nuevos. Como el concepto del fondo rotatorio es relativamente nuevo en Amé- rica Latina, quizá sea prematuro juzgar si sirve o no sirve. No obstante, en la práctica es difícil encontrar un país donde se logren unos ingresos que superen significativamente los gastos de las operaciones y el mante- nimiento con las tarifas de uso vigentes. ADMINISTRACION DE PROGRAMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 169 Para proyectos de ampliación de los sistemas también se puede auto- rizar que cada poblado acumule su excedente de ingresos, cargando a tal efecto una tarifa a los usuarios mayor que la necesaria para cubrir los gastos de funcionamiento y mantenimiento. Así ocurre en algunos de los poblados rurales de mayores ingresos del Perú, cuyos residentes están muy orgullosos de haber creado un fondo para ampliaciones del sistema e imprevistos, por el que un banco les paga intereses. Uno de los problemas importantes que existen en las zonas donde las tarifas de uso del agua no producen ingresos suficientes para cubrir los gastos de funcionamiento y mantenimiento es que la disponibilidad de una subvención depende de lo que decida un gobierno central muy alejado de la población rural. Por lo tanto, en los años en que hay mucha compe- tencia por los fondos de los ingresos generales de la nación pueden res- tringirse las sumas destinadas a subvencionar las operaciones y el man- tenimiento de los sistemas, con lo que muchos trabajarán con más ine- ficiencia e intermitencia todavía. En general, el gobierno central no trata de hacer que cesen de funcionar, pero sucede así cuando se reduce la subvención y no se hace un esfuerzo para aumentar la cuantía de los ingresos obtenidos localmente. Otro método para eliminar la dependencia de los sistemas de abaste- cimiento de agua de las zonas rurales de los ingresos generales que asig- na el gobierno central consiste en establecer un vínculo financiero entre el programa rural y los sistemas de abastecimiento de los sectores urba- nos. Así, se puede crear una administración nacional o regional de los recursos hidráulicos, que incluya los sectores urbanos con mayores in- gresos y los poblados rurales de ingresos más reducidos; este organismo puede ajustar las tarifas del agua de manera que creen una sólida base financiera. Al aplicar una tarifa más elevada en las zonas urbanas, el organismo podrá utilizar el excedente de ingresos así obtenido para sub- vencionar los sistemas de abastecimiento de las zonas rurales con ingre- sos más bajos. Tal es el procedimiento que se sigue en Costa Rica, cuyo Servicio Nacional de Agua y Alcantarillado (SNAA) trata de recaudar el 70 por ciento de los costos de los sistemas rurales con las tarifas que pagan los propios consumidores. Se supone que los sectores urbanos fuera de San José abonan una tarifa suficiente para cubrir sus costos globales y que los usuarios de la capital abonan una tarifa suficiente para cubrir sus costos globales y producir ingresos que permitan sufragar el subsidio fi- nanciero necesario en las zonas rurales. Otros países también han planificado sistemas por los que los sectores urbanos subvencionan los costos en las zonas rurales, entre ellos Ghana, Brasil y la India. En estos países, los organismos nacionales o estatales de recursos hidráulicos determinan las tarifas aplicables en los sectores urbanos y las zonas rurales de manera que se obtenga en los primeros 170 PLANIFICACION DEL PROGRAMA un excedente de ingresos para subvencionar las operaciones y el mante- nimiento de los sistemas de las segundas. Al decidir si se establecerá o no un organismo regional o nacional que se encargue de fijar las tarifas en los sectores urbanos y rurales deben considerarse cinco factores importantes. Primero, si una de las metas nacionales es la redistribución de los ingresos, este procedimiento repre- senta una de las formas de lograrla. Los residentes del sector urbano de mayores ingresos pagan un impuesto en forma de una tarifa más elevada de uso del agua; los ingresos así conseguidos se distribuyen a los resi- dentes de las zonas rurales con menores ingresos subsidiando los costos corrientes de sus sistemas de abastecimiento. Segundo, si la demanda de agua es relativamente inelástica en los sec- tores urbanos, como ha quedado demostrado en una serie de estudios de la demanda, la asignación de recursos será casi correcta como resultado de la tarifa más alta vigente en ellos. Incluso si las tarifas urbanas fue- sen más elevadas que el costo marginal de abastecer a los sectores urba- nos, la demanda relativamente inelástica implica que se consumirá apro- ximadamente la misma cantidad de agua con la tarifa más gravosa. En las zonas rurales, donde la demanda de agua es probablemente algo más elástica, en teoría los habitantes podrán en última instancia consumir más cantidad a la tarifa menos gravosa. Sin embargo, la consideración per- tinente en este caso es que el sistema pudiera no haberse construido sin la tarifa subvencionada más baja, y entonces los usuarios rurales no esta- rían consumiendo agua mejorada. Además, como a menudo no se puede hacer pagar a los consumidores de las zonas rurales según el uso del agua, la elasticidad de su demanda no siempre es una consideración per- tinente. Tercero, hasta donde los sistemas de los sectores urbanos mantengan su viabilidad financiera se asegurará una fuente constante de fondos para subvencionar las operaciones y el mantenimiento de los sistemas de abas- tecimiento de las zonas rurales. Esta fuente de recursos deberá conside- rarse en el tiempo, esperando que no esté sujeta cada año a los problemas de ingresos y gastos que se le plantean al gobierno central. Como ya hemos indicado, la dependencia del gobierno central para recibir subven- ciones de funcionamiento y mantenimiento origina a menudo fallos pe- riódicos en los sistemas. Cuarto, si se quiere lograr una redistribución de ingresos, 'a estruc- tura de las tarifas del sector urbano deberá ser tal que no aumente el precio para los habitantes de los barrios pobres o de tugurios. Los barrios con residentes de ingresos medianos y altos deberán soportar las tarifas más onerosas del agua en la ciudad, mientras que los habitantes de los barrios de tugurios (que consumen poca cantidad) deberán «comprar» la que necesitan a una tarifa baja. En otras palabras, no deberá elevarse la tarifa del agua a los pobres de la ciudad para subsidiar a los pobres ADMINISTRACION DE PROGRAMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 171 del campo, sobre todo cuando estos últimos tengan otras posibles y me- jores fuentes de abastecimiento. Quinto, el organismo encargado de las tarifas e ingresos de los sec- tores urbanos y rurales no siempre puede conseguir fondos suficientes de los primeros para subvencionar como es debido los costos de funcio- namiento y mantenimiento de las zonas rurales. Por ejemplo, en un país donde la gran mayoría de la población habita en zonas rurales que pueden dotarse de servicio, el posible excedente de ingresos de la población ur- bana de mayores ingresos relativamente pequeña quizá no baste para pagar el subsidio que requiere el abastecimiento de los pobladores rura- les. Desde luego, este problema puede atacarse de diversas maneras, entre ellas abastecer de agua únicamente a los poblados que puedan ser subvencionados bajo la jurisdicción de una junta regional de fijación de tarifas. La redistribución de ingresos también puede efectuarse entre las zonas rurales con un fondo rotatorio. Si se utiliza no sólo para los fines previstos de proporcionar dinero para ampliaciones, sino también para conceder subsidios de funcionamiento y mantenimiento, los poblados rurales con mayores ingresos (que producen una cantidad por tarifas de uso mayor que la requerida para cubrir sus propios gastos de esa clase) podrán sub- vencionar las operaciones de los sistemas de poblados de menores ingresos. Parece que en la práctica sucede así en varios países latinoamericanos. Sin embargo, un posible problema cuando se utiliza así el fondo rotatorio es que, si las tarifas son fijadas a un nivel análogo por un organismo na- cional para todos los poblados, uno de bajos ingresos, con una fuente de agua barata y gastos pequeños de funcionamiento y mantenimiento, po- dría subvencionar a otro poblado de mayores ingresos, que por razones geográficas o geológicas tuviese unos gastos de funcionamiento y mante- nimiento relativamente elevados. Una consideración final en el financiamiento de los programas de abastecimiento de agua de las zonas rurales se refiere a las llamadas «do- naciones condicionadas». Los países en desarrollo han incurrido de vez en cuando en malas inversiones por causa de donaciones condicionadas recibidas de países desarrollados. Por ejemplo, no es necesariamente una decisión acertada, desde el punto de vista económico, aceptar un donati- vo de US $ 5 millones que ofrece un país desarrollado para iniciar un programa rural de abastecimiento de agua, si se especifica que todos los fondos o una gran parte deberán gastarse en el país donante para adqui- rir equipo de capital y materiales. El equipo de capital quizá podría com- prarse más barato en otro sitio y los elementos adquiridos en el país des- arrollado podrían sustituirse por materiales nacionales de menor precio o una tecnología más sencilla. Además, cuando el programa de abastecimiento de agua de zonas ru- rales se vincula a un costoso equipo de capital fabricado en el país que concede la donación, puede haber efectos perjudiciales durante muchos 172 PLANIFICACION DEL PROGRAMA años si se tiene que comprar repuestos y otro equipo compatible, que son caros. Con el transcurso del tiempo puede producirse una sangría de re- cursos, y el valor de la donación original incluso convertirse en negativo. No se trata de que las donaciones condicionadas para los fines de un programa concreto de los países en desarrollo sean perjudiciales por sí mismas. Lo que tiene que hacer el organismo receptor del país en des- arrollo antes de aceptar una donación es encargar a un economista y un ingeniero que examinen los costos y beneficios que origina a corto y largo plazo. Tales costos y beneficios deberán compararse con los reales que habría si el país iniciara el programa con sus propios fondos o con donaciones o préstamos no condicionados obtenidos de organismos bilate- rales o internacionales. En esta sección se ha prestado especial atención a los arreglos finan- cieros y al concepto de equidad (o distribución de los ingresos) en la po- lítica de formulación de tarifas para el agua, como reflejo de la práctica tradicional. Sin embargo, la tarifa también desempeña otro papel, que es afectar el consumo, y, por lo tanto, proporciona una orientación a los encargados de adoptar decisiones sobre los méritos de la inversión que decidan. En el Capítulo 7 estudiaremos la importancia de este hecho para el abastecimiento de agua en general, y para el abastecimiento de agua de las zonas rurales en particular. 7 LAS TARIFAS DEL AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS Un tema importante de esta obra es la enorme dificultad de anticipar los efectos de las inversiones en el abastecimiento de agua y el saneamiento de las zonas rurales. Por lo tanto, se carece de una base satisfactoria para asignar fondos al conjunto del sector y de un método para clasificar jerárquicamente los proyectos dentro de él. Ya hemos descrito con cierta extensión los problemas no sólo de expresar esas inversiones cuantitati- vamente en términos económicos, sino también de identificar su efecto en la salud pública, que normalmente se reconoce como un objetivo bá- sico. Un abastecimiento mejorado de agua puede contribuir al logro de otros objetivos, tales como contener el éxodo del campo a la ciudad, habilitar más tiempo para una actividad productiva, etc., pero en la ac- tualidad la pauta principal para decidir los méritos de proyectos compe- titivos es la intuición. Mas aún, somos pesimistas respecto de la posibilidad de ampliar los conocimientos en este aspecto mediante el análisis conven- cional del costo-beneficio, con el que se trataría de evaluar las inversiones en abastecimiento de agua y saneamiento mediante observación directa de la manera como se usan estos servicios y de imputarles valores mone- tarios basándose principalmente en juicios de un analista. La experiencia parece indicar que en la esfera general de las empresas de servicios pú- blicos esas tentativas han resultado ineficaces; la única forma en que puede determinarse la valía económica mínima de las inversiones es dando a los propios consumidores la oportunidad de que digan a las autoridades en cuánto valoran el servicio correspondiente, y se carga un precio que refleje íntegramente el costo económico de suministrárselo. ALGUNOS PRINCIPIOS BÁSICOS Ahora bosquejaremos el papel que desempeña la teoría económica de los precios en el sector del abastecimiento de agua y demostraremos que, si bien no siempre es posible aplicar esta teoría rigurosamente en el ám- bito rural, sus principios siguen siendo muy pertinentes. Incluso, creemos que, en combinación con los argumentos financieros y administrativos 174 PLANIFICACION DEL PROGRAMA para recuperar los costos de los consumidores (que se han examinado en los capítulos anteriores), es absolutamente indispensable reconocer el con- cepto de la voluntad o disposición de pagar de los usuarios como guía para asignar los recursos, si se desea mejorar apreciablemente la situación del abastecimiento de agua al sector rural del mundo en desarrollo. Eficiencia económica y fijación de tarifas según el costo marginal Un importante elemento de referencia para juzgar las políticas rela- tivas al abastecimiento de agua es cómo ellas contribuyen a la eficiencia económica. En líneas generales, una política eficiente puede definirse como la que eleva al máximo los beneficios netos que una comunidad obtiene de un determinado rumbo de acción, sin prestar ninguna atención a la forma en que se distribuyen esos beneficios dentro de la comunidad. De esta definición se deriva la propuesta de que la tarifa o precio de cualquier servicio o producto suministrado por un órgano público es igual al costo de producir una unidad más de ese servicio o producto; en otras palabras, a su costo marginal o de incremento. Si los consumidores están dispuestos a pagar una tarifa superior al costo marginal, esto quiere decir que atribuyen a la unidad marginal consumida un valor por lo menos igual al costo que para el resto de la sociedad representa la producción de esa unidad; en consecuencia, habrá que ampliar la producción y el consumo cuando se alcance el límite de capacidad del sistema. En cam- bio, si el precio de compensación en el mercado es inferior al costo mar- ginal, puede suponerse que existe un excedente de oferta del producto; es decir, el costo de la producción adicional sobrepasa el beneficio. La convicción de que una política servirá o no para aproximarse a la eficiencia dependerá naturalmente de la comunidad cuyos beneficios de- sea elevar al máximo el analista. Una vez definido el grupo de personas al que se desea beneficiar, el experto deberá establecer la distinción entre los costos puramente contables y los costos reales (o económicos) en que incurre el grupo. Los primeros, que pueden abarcar el reembolso de prés- tamos obtenidos con anterioridad, representan simplemente transferencias de ingresos dentro de la comunidad. La eficiencia de la asignación de re- cursos exige que al fijar las tarifas se haga caso omiso de los «costos perdidos», pues no representan una pérdida neta (o costo evitable) para el conjunto de la colectividad. En cambio, los recursos utilizados en la construcción y el funcionamiento de un determinado proyecto represen- tan, en el momento de su uso, costos reales en función de las oportunida- des desperdiciadas en otros sectores de la economía. El precio o tarifa co- brado por el bien o servicio correspondiente deberá incluir claramente la recuperación de tales costos, si se incurre en ellos como consecuencia de un consumo adicional. El principio que hemos expuesto es un razonamiento directo. Sin em- LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 175 bargo, cuando se trata de utilizarlo surgen algunas dificultades respecto de su aplicación práctica y de su conveniencia. Además, en todos los casos en que se quieren usar los principios de fijación de tarifas según el costo marginal se plantearán otros problemas, tales como la indivisibili- dad del capital, las limitaciones financieras y el empleo de valores de cuenta; aunque estos problemas revisten importancia, no son peculiares del abastecimiento de agua a las zonas rurales y en esta sección sólo los examinaremos brevemente. Los problemas específicos de la medición del consumo de agua y del abastecimiento a los pobres del sector rural son temas separados. Indivisibilidad del capital Las observaciones que anteceden indican que al tratar de fijar una tarifa para el abastecimiento de agua debe hacerse una distinción entre los costos que son función del consumo y los que no lo son. La definición del costo marginal es ambigua cuando existe indivisibilidad del capital (o aumento de capacidad «en bloques»), pues algunos costos serán margi- nales unas veces y otras no respecto del consumo 1. Por ejemplo, si no se utiliza por completo el volumen de agua segura de un embalse, los únicos costos que podrán atribuirse al mayor consumo serán ciertos gastos adi- cionales de funcionamiento y mantenimiento del sistema, los cuales repre- sentan costos marginales a corto plazo. En cambio, los costos marginales a largo plazo se refieren a la suma de los costos marginales a corto pla- zo y de los costos de la capacidad marginal. (Esta última se define como el costo de ampliar la capacidad -por ejemplo, construyendo un nuevo embalse- para acomodar una unidad más de consumo.) Ahora que disponemos de dos definiciones del costo marginal, una aplicable a corto plazo y otra a largo plazo, ¿qué sucede con la norma de que la tarifa debe ser igual al costo marginal? Interpretada en un sen- tido estricto, esta norma requiere que la tarifa sea igual al costo margi- nal a corto plazo cuando la capacidad no se aprovecha por completo, pero si la demanda aumenta y la capacidad existente se aprovecha plena- mente, la tarifa tiene que subirse para racionar la capacidad disponible. Este proceso se continuará hasta el punto en que los consumidores de- muestren que están dispuestos a pagar una tarifa igual al costo mar- ginal a corto plazo más el equivalente anual del costo de la capacidad marginal 2. En esta etapa, es decir, cuando la tarifa es igual al equivalen- 'Algunos otros costos no son marginales respecto del consumo. Pueden incluir costos originados por los consumidores, tales como lectura de medidores y facturación, determinados gastos fijos de administración general, etc. 2 El equivalente anual A de una suma fija de gastos E se define en este caso como: E (1 + Í)" (1 + 1)- - 1 176 PLANIFICACION DEL PROGRAMA te anual del costo marginal a largo plazo, está justificada la inversión en capacidad. No obstante, una vez efectuada la inversión la tarifa deberá ajustarse nuevamente al costo marginal a corto plazo, pues los únicos costos reales (o costos de oportunidad o sustitución en función de otros posibles beneficios desperdiciados) son entonces los gastos de las opera- ciones. Por lo tanto, la tarifa sirve: a) para lograr un uso eficiente de los recursos cuando se opera a menos de la capacidad total, y b) para dar la señal de invertir. Como acabamos de ver los problemas asociados con la fijación de la tarifa estrictamente por el costo marginal son claramente evidentes cuan- do existe indivisibilidad del capital, situación típica de los proyectos de abastecimiento de agua, en los cuales la capacidad productiva se instala a menudo para satisfacer la demanda de varios años ulteriores. El costo inicial de la construcción de embalses y del tendido de las conducciones principales suele ser muy elevado en relación con los gastos de operación y mantenimiento. En estas circunstancias, la fijación de las tarifas es- trictamente por el costo marginal significaría que las tarifas fluctuarían bastante, creando así una incertidumbre en los consumidores que presen- taría problemas especiales al planificar inversiones a largo plazo en ins- talaciones que complementen el consumo de agua o compitan con él. El aprovechamiento de las aguas subterráneas, que suelen constituir la fuen- te principal para los sistemas rurales, crea por lo general menos dificul- tades a este respecto; en la jerga del economista, la curva del costo marginal a largo plazo es a menudo «suave». No obstante, incluso cuando resulta técnicamente factible ampliar la capacidad en pequeños incre- mentos, la fluctuación de las cantidades de fondos disponibles pudiera ha- cer que la capacidad aumentara en grandes «bloques». Esta cuestión re- viste suma importancia para los países en desarrollo, donde se pueden corregir largos atrasos en el abastecimiento y crear un exceso de capa- cidad simultáneamente. Una solución del problema, que es necesariamente imperfecta, con- siste en definir el costo marginal de una manera más amplia y fijar la tarifa en una suma igual al promedio de costo por unidad de incremento de la producción. El promedio del costo de incremento puede hallarse di- vidiendo el valor descontado de los costos del abastecimiento en el fu- turo por la cantidad adicional de agua que se producirá (también descon- tada de forma análoga). En la práctica, cualquier fijación de la tarifa según el costo marginal tiene que ser aproximada, y a la larga siempre es necesario promediar los costos para una gama de producciones. En teoría, la fijación de la tarifa según el promedio del costo de incremento donde i es el tipo de interés y n la vida útil prevista para el proyecto. Puede elegirse cualquier período para la demanda, pero evidentemente conviene el anual. Se obser- vará que si se espera que la demanda continúe aumentando, la voluntad de los con- sumidores de pagar una tarifa igual al equivalente anual del costo marginal a largo plazo durante el primer año implica la voluntad de seguir haciéndolo por el resto de la vida útil asignada al activo. En caso contrario, significa que la vida útil no se ha calculado correctamente. LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 177 resultará menos conveniente cuanto mayor sea la indivisibilidad del ca- pital, pues mientras exista capacidad sin utilizar la tarifa excederá del costo marginal aplicable en ese momento. Sin embargo, en vista de las dificultades inherentes a cualquier sistema que requiera tarifas fluctuan- tes 1, este método parece constituir la mejor aproximación viable para fijar la tarifa óptima en el sector del abastecimiento de agua, y en gene- ral lo recomendamos. La característica de la indivisibilidad del capital queda demostrada en su forma extrema por una red de distribución; antes de crearla es por definición un costo marginal, y posiblemente función del consumo pre- visto de quienes se beneficiarán de ella. Sin embargo, normalmente se diseña para satisfacer la demanda durante muchos años ulteriores, en los cuales el consumo adicional de los usuarios existentes sólo representa una parte despreciable de los costos adicionales de la capacidad de distribu- ción. El enfoque con un criterio puramente marginalista parece sugerir que la tarifa cargada por este elemento de los servicios de abastecimiento de agua también será de magnitud despreciable. No obstante, deberá fi- nanciarse de alguna forma, y el caso ilustra muy bien los conflictos que surgen a menudo entre la eficiencia económica y los requisitos finan- cieros. Viabilidad financiera y eficiencia económica La fijación de tarifas según el costo marginal origina pérdidas finan- cieras a la empresa cuando el promedio de los costos va disminuyendo, es decir, cuando el costo marginal es menor que el promedio del costo. Esta situación puede ser temporal y aparecer, por ejemplo, cuando hay exceso de capacidad y la tarifa se fija en una suma igual al costo mar- ginal a corto plazo. Ahora bien, la situación pudiera tener cierta per- manencia, incluso si la divisibilidad del capital fuese perfecta, si el pro- medio de costos a largo plazo siguiera disminuyendo y las tarifas se igua- laran al costo marginal a largo plazo. Si hubiese aumentos de la capacidad «en bloques», una tarifa igual al promedio de costo del incremento tam- bién crearía pérdidas en estas circunstancias. En cambio, si el promedio de los costos a largo plazo aumentase se produciría un superávit finan- ciero 4. a Las dificultades políticas que crea la modificación de las tarifas del abastecimien- to de agua no son muy conocidas. Tampoco son satisfactorias las tarifas fluctuantes porque no proporcionan a los consumidores señales sobre el costo del abastecimiento a largo plazo y, por lo tanto, no estimulará las inversiones óptimas en equipo con- sumidor (o ahorrador) de agua por los usuarios residenciales o industriales. ' En vista de la gran escasez de fondos públicos en los países en desarrollo no parece que esto constituya un problema. Ahora bien, sí pudiera serlo desde un punto de vista político, pues con frecuencia se sostiene que las empresas de servicios públicos deben evitar unas utilidades grandes. En tal caso, la mejor estrategia consistiría en fijar una tarifa igual al costo marginal y conceder una rebaja a los consumidores, que no varíe según el volumen de agua que gasten. 178 PLANIFICACION DEL PROGRAMA Cualquier superávit que se consiga aplicando la tarifa fijada según el costo marginal podría utilizarse para sufragar otros gastos públicos o evitar impuestos, y sólo surgirán problemas limitados de distribución o de asignación de recursos. En cambio, la creación de pérdidas puede com- batirse alegando que quienes se benefician deben pagar por el servicio, incluso si el gasto de recursos reales ocurrió en el pasado. La posibilidad de que la asignación eficiente de recursos requiera que paguen un sub- sidio los miembros de la colectividad que no se beneficien directamente del bien suministrado hará que el analista estudie con cuidado los ob- jetivos de una política de fijación de tarifas, que a menudo son múlti- ples. Por lo tanto, si existe un claro conflicto de intereses entre los di- versos grupos de la sociedad, hay que ponderar los beneficios de la efi- ciencia económica global contra los de redistribución de los ingresos. La creación de pérdidas también puede ofrecer inconvenientes desde el punto de vista de la eficiencia. Primero, las pérdidas contables tendrán que compensarse de alguna manera, y con frecuencia será difícil lograr la transferencia de ingresos reales necesaria sin originar una distorsión en la selección de los consumidores o productores tan grande como la que se crea al apartarse de la fijación de tarifas según el costo marginal. Se- gundo, la disciplina financiera y la autonomía de organización que se derivan de la viabilidad financiera, a menudo son necesarias para asegurar unas operaciones eficientes en la empresa. Se han propuesto soluciones para este dilema que suelen tratar de aprovechar de la mejor manera posible dos factores: las ventajas que para la asignación de recursos proporciona la fijación de tarifas según el costo marginal, por una parte, y la evitación de crear pérdidas, por la otra. De hecho, hay multitud de variantes sobre un tema común, la más sen- cilla de las cuales consiste en establecer una tarifa en dos partes, según la cual el consumidor abonaría una cantidad por cada mil litros consumi- dos equivalente al costo marginal y otra suma fija, que cubrirá los «costos perdidos» no marginales y los costos de consumo. De esta forma, mien- tras la obligación de pagar la suma fija no disuada a nadie de consumir el agua del sistema, quizá se logre una asignación óptima. De manera parecida, la asignación eficiente puede ser consecuencia, en teoría, de las actividades de un «monopolista imaginario que discrimina perfecta- mente», el cual cobrará a cada consumidor una tarifa igual al máximo que estaría dispuesto a pagar, hasta llegar al consumidor que atribuye al agua un valor igual a su costo marginal. Aunque esta omniscencia existe raras veces, este enfoque general (o, dicho de otra manera, cargar lo que el mercado soporte) se suele emplear para financiar los servicios de abastecimiento de agua; por ejemplo, a los usuarios industriales se les puede cargar una tarifa más elevada que a los consumidores para usos domésticos. Pero, incluso si con este método se consigue eficiencia a corto plazo, cuando hay indivisibilidad de capital todavía no puede recibirse la señal para decidir invertir sin que haya fluctuación de las tarifas. LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 179 El problema de la segunda posibilidad mejor y la fijación de precios de cuenta Otra dificultad que debe encararse al fijar las tarifas según el costo marginal en el abastecimiento de agua se denomina «el problema de la segunda posibilidad mejor». Lo que a primera vista pudiera parecer un paso hacia la eficiencia económica (por ejemplo, la fijación de una ta- rifa igual al costo marginal o la introducción de un mecanismo de fija- ción que no existía hasta ese momento) quizá no represente en absoluto una mejora, si en otros sectores de la economía prevalecen condiciones ineficientes. La optimización en un sector puede exigir que se establezca un precio o tarifa inferior o superior al costo marginal para contrarres- tar tales ineficiencias. En la práctica, dentro de cualquier sistema económico donde exista mucha competencia deberá suponerse como principio general y básico que los bienes y servicios de otros sectores se venden a precios o tarifas que se aproximan a sus costos marginales a largo plazo. En caso contra- rio, las dificultades que originan los ajustes para tener en cuenta todas las imperfecciones llevarán a la conclusión nihilista de que, después de todo, no existen motivos empíricos para preferir determinadas normas de fi- jación de precios o tarifas sobre otras. No obstante, cuando a los bienes o servicios que hacen competencia directa al servicio en cuestión, o lo complementan, se les asigna un precio o tarifa muy distinto de la norma establecida para el sistema de abastecimiento de agua o de eliminación de aguas negras, quizá sea necesario y factible introducir algunos ajustes. Si los precios de los recursos empleados en la construcción y operaciones de los sistemas de abastecimiento de agua son muy distintos de su costo marginal a largo plazo para la colectividad, desde el punto de vista ideal habrá que atribuirles precios de cuenta cuando se determine el costo real de los gastos para la sociedad. Así, la mano de obra que no trabajaría de otra forma podrá valorarse cerca de cero -es decir, a su costo de opor- tunidad-, aunque debido a la imperfección del mercado pueda obtener tasas de salarios superiores a la mínima requerida para atraerla; los cos- tos en divisas se valorarán a la tasa natural del mercado; los intereses reflejarán el costo social de sustitución del capital, etc. Los ajustes de esta naturaleza son necesarios si se quiere que el consumidor final se enfrente con una tarifa de uso del agua que refleje el auténtico costo económico que implica su consumo. LA TEORÍA DE LA FIJACIÓN DE TARIFAS PARA EL ABASTECIMIENTO DE AGUA DE POBLADOS Las normas teóricas ideales sobre fijación de precios o tarifas e in- versiones que acabamos de examinar suelen distar algo de los métodos 180 PLANIFICACION DEL PROGRAMA empleados en la práctica para financiar y valorar los servicios munici- pales y rurales de abastecimiento de agua en las naciones desarrolladas y en desarrollo. Las autoridades que administran el agua suelen mostrar- se reacias a utilizar las tarifas para lograr una asignación eficiente de los recursos, porque las ineficiencias debidas al incumplimiento de las nor- mas de fijación de tarifas según el costo marginal llegan al máximo cuan- do no existen medios de aplicar esas normas (es decir, medidores). Beneficios y costos de la fijación de tarifas: Consumidores existentes Cuando el costo para el consumidor no se modifica con el volumen de consumo, continuará usando agua hasta el punto en que la última unidad consumida tenga para él un valor nulo. En este punto, la pérdida eco- nómica neta será el costo marginal correspondiente (que, cuando no se utiliza por completo la capacidad del sistema, será igual al costo marginal a corto plazo). La ineficiencia resulta especialmente evidente cuando, con el volumen actual de consumo, la capacidad disponible está a punto de aprovecharse por completo y por álgún motivo no se puede recurrir a las tarifas para racionar el agua. En estas circunstancias, el encargado de adoptar decisiones tiene que elegir entre permitir que haya escasez y asignar el agua por medios distintos de la tarifa o ampliar la capacidad. En general, se reconoce que el racionamiento por medios materiales o administrativos no resulta satisfactorio como política permanente, si bien se ha convertido en norma en muchos países en desarrollo. Como servicio público, la empresa de abastecimiento deberá poder suministrar agua a las personas que estén dispuestas a pagarla, y, como ya hemos indicado, el suministro intermitente puede originar un peligro para la salud. Ade- más existen objeciones de carácter teórico: el racionamiento por medios distintos de la tarifa es necesariamente un mecanismo arbitrario, y raras veces puede administrarse de conformidad con el valor de los beneficios obtenidos de los servicios prestados. Por lo tanto, resulta ineficiente para asignar recursos a corto plazo y no constituye ninguna guía para decidir las inversiones. La política que los encargados de adoptar decisiones prefieren seguir en el sector de abastecimiento de agua y de eliminación de aguas negras consiste en ampliar automáticamente la capacidad cuando la disponible está a punto de utilizarse por completo; en otras palabras, en ese momen- to se considera que se necesita más capacidad. Es evidente que sin una señal para invertir (tal como la disposición de los consumidores de pagar una tarifa igual al costo marginal) rara vez se puede estar seguro de que el valor del consumo (o del uso) adicional que permitirá la inversión ex- cederá de los costos originados por ella. Cuando no existen restricciones presupuestarias significativas, el no emplear un mecanismo para la fijación de tarifas y apoyarse en el crite- LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 181 rio de los «requerimientos» tendrá casi seguramente como consecuencia una inversión excesiva. Sin embargo, cuando no se dispone de la pauta que representa el mecanismo de fijación de tarifas pudieran predominar las restricciones presupuestarias, incluso cuando no debiera ser así en función de los costos y beneficios de un proyecto determinado. De una u otra forma, es muy probable que haya ineficiencia. Por desgracia, la fijación de tarifas en relación con el uso del agua, es decir, instalando medidores, es un método muy caro, y su introducción o continuación deberá decidirse, desde el punto de vista ideal, mediante un análisis de costo-beneficio; en pocas palabras, el beneficio de los medidores es el ahorro de costos logrado mediante la disminución del consumo. Este ahorro se puede conseguir aplazando las inversiones, así como reduciendo los gastos anuales de funcionamiento y mantenimiento. Para decidir si merece la pena invertir en los medidores 5, el valor ac- tual de este ahorro se comparará con el valor actual de los costos ini- ciales y anuales de la medición del agua, más la disminución de valor del agua consumida ®. Como la disminución del consumo que probable- mente se logrará con los medidores es en gran parte una conjetura, una forma de abordar el problema consiste en preguntarse qué porcentaje de tal disminución justificará la instalación de medidores. Si de este cálcu- lo resultan valores extremos, es fácil decidir si está justificado o no la instalación; de lo contrario, se evitarán por lo menos los peores excesos de instalar o no esos aparatos. La instalación de medidores para las industrias consumidoras de agua de los sectores urbanos y de muchas zonas rurales no suele originar se- rias controversias, pues el costo de medir resulta normalmente insignifi- cante en comparación con el costo del agua consumida. El problema se plantea al decidir si se instalarán medidores para el consumo de los hogares y de las pequeias empresas comerciales 7, y en este caso es evidente que se necesita alguna forma de cálculo del costo-beneficio. A pesar de que carecen de pruebas empíricas convincentes, las empresas de abastecimiento de agua sostienen usualmente que, si bien los medido- 5 Para más detalles, véase el Apéndice D y WARFORD, J. J., «Water Requirements: The Investment Decision in the Water Supply Industry» (Necesidad de agua: la de- cisión de invertir en la industria de abastecimiento de agua), en Public Enterprise, Ralph Turvey, ed. Además, obsérvese que nos preocupan los costos reales en oposi- ción a los puramente monetarios, por lo que carece de objeto alegar que, debido a la inflación que se espera, el aplazamiento de la inversión significará mayores costos en el futuro. Los costos reales se definen exclusivamente en función de los recursos utilizados; por lo tanto, el alza general de precios no afectará los cálculos, pero sí influirán las fluctuaciones de los precios relativos (si se conocen). 6 Que será aproximadamente igual al producto de la mitad de la reducción del consumo prevista y la tarifa que se carga por unidad de volumen de consumo cuando se instalan medidores. ' Como al administrador de una empresa de servicio público le preocupará más la viabilidad financiera que la asignación óptima de los recursos, quizá prefiera que los medidores se instalen en las propiedades más pobres y no en las de mayor valor. Esta actitud será la típica cuando se haga uso de un impuesto progresivo sobre la propiedad para financiar el abastecimiento de agua. 182 PLANIFICACION DEL PROGRAMA res disminuirán el consumo per cápita registrado, las modificaciones de la tarifa una vez instalados parecen tener un efecto insignificante en el consumo. Esta aparente paradoja se explica corrientemente de dos formas: primero, la instalación de medidores para todos los consumidores revela las discrepancias entre la cantidad de agua que se suministra y la que reciben en realidad los usuarios en sus locales. Esas discrepancias, que revelan los escapes de líquido en las tuberías y las tomas clandestinas, facilitan y proporcionan un incentivo a los organismos encargados de los recursos hidráulicos a adoptar métodos para evitar el derroche, pues el desperdicio de agua fuera de los locales de los consumidores registrados habría figurado, antes de instalar los medidores, como consumo domés- tico. Por lo tanto, los medidores originarán una disminución permanente del derroche anual de agua, condición a la que evidentemente no afecta ninguna modificación ulterior de las tarifas. En segundo lugar está el ar- gumento de que los medidores servirán para que los consumidores dis- minuyan la cantidad de agua que derrochan en sus locales; pero, una vez hecho este ajuste, su demanda permanecerá relativamente inelástica. Por intuición, parece que ambos argumentos son válidos. Existe una serie de problemas especiales, que se reflejan en los as- pectos costo y beneficio de los cálculos y que parecen indicar que los me- didores rara vez resultarán adecuados para los hogares y consumidores comerciales de las zonas rurales. El costo de la medición tenderá a ser relativamente alto, pues la lectura y mantenimiento de los medidores serán más costosos debido a la menor densidad de la población (sobre todo si los habitantes disponen de medios económicos suficientes para tener conexiones domiliciarias). Además, en las comunidades más peque- ñas, el empleado que hace las lecturas estará sometido a una intensa presión social para que anote menos consumo. Respecto del beneficio, el consumo tiende a ser más bajo en las zonas rurales, donde la gente es más pobre y no tiene artefactos que consuman agua ni medios adecuados para evacuar las aguas residuales. Las posibles ganancias debidas a la conservación de líquido son, pues, limitadas. Desde luego, hay algunas excepciones: la menor densidad de población pudiera significar que se usa más agua para regar la huerta o abrevar el ganado. En estos casos, la instalación de medidores es una propuesta más viable. Sin embargo, la esencia del problema de la medición en las zonas ru- rales es que, debido a los ingresos reducidos, la fuente adecuada de abas- tecimiento quizá no sea la conexión domiciliaria, sino fuentes públicas o pozos comunales provistos de bombas manuales, Aunque en estas cir- cunstancias, la medición del consumo (en el sentido normal de la expre- sión) quizá no constituya un medio adecuado para influir en él, se adop- tarán principios análogos a los descritos en los párrafos anteriores para decidir si se nombrará un empleado del poblado o de la junta del agua que vigile el uso de las fuentes, o si se encargará esta misión a un con- cesionario. Estos procedimientos se siguen a menudo en los sectores ur- LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 183 banos de los países en desarrollo donde existe abastecimiento por fuentes, y algo menos en las zonas rurales. Allí donde se aplican, la elección de los medios de control se basa a veces en consideraciones financieras, más bien que en una comparación de los costos y beneficios económicos como la descrita. Sin embargo, no siempre ocurre así, pues la conservación de líquido y la prevención de vandalismos con los grifos (que es de suponer deberán definirse en función del costo-beneficio) se citan a menudo como motivo para nombrar empleados que controlen los grifos o asignar esta misión a un concesionario. Kenya proporciona un interesante ejemplo de cómo los vendedores de agua (encargados de quiosco) desempeñan en algunas comunidades rurales las múltiples funciones de obtener pequeños ingresos de los gri- fos públicos, restringir el derroche de agua y proteger a las fuentes con- tra el vandalismo. En varias regiones del país los usuarios no habían pa- gado el pequeño impuesto mensual, que sirve para contribuir al funcio- namiento y mantenimiento del sistema de abastecimiento de agua del lugar. Además, resultaba financieramente muy costoso y materialmente casi imposible mantener muchas de las fuentes públicas, debido a los frecuentes actos de vandalismo contra los grifos, instalaciones de desagüe, verjas de protección, etc. Debido a esto, en algunos lugares las fuentes públicas se convirtieron en puestos de venta, donde un vendedor con permiso paga una tarifa subvencionada por el agua medida y la vende por debe (vasija) o a un precio un poco más alto. La diferencia entre la tarifa que paga y el precio a que vende el encargado del quiosco no tiene que ser muy grande, pues la mayoría de los quioscos rurales están a cargo de la esposa o los hijos del vendedor autorizado, y su costo de oportunidad es muy pequeño. El resultado de la conversión de las fuen- tes en quioscos de venta ha sido una gran disminución de los actos de vandalismo (el grifo y el medidor está cerrados con llave cuando no se usan) y la obtención de unos pequeños ingresos; además, el número de residentes que solicitan conexiones domiciliarias ha aumentado. (Al pa- recer, algunas personas opinan que si tienen que pagar por el agua, me- jor es conseguirla con comodidad.) Un inconveniente de este método es que algunos encargados de quiosco no pueden guardar por algún tiempo el dinero recaudado de la venta de agua, por lo que han obligado al or- ganismo de abastecimiento a cobrar su parte todos los días, lo que cons- tituye una alternativa muy costosa. Nuevos consumidores o comunidades En la sección anterior nos hemos ocupado de los consumidores a los que ya se abastece de agua, a los que puede o no cargarse una tarifa basada en la cantidad de líquido que consumen en realidad. La cuestión de la fijación de tarifas como indicador del beneficio del proyecto ad- 184 PLANIFICACION DEL PROGRAMA quiere un matiz distinto cuando se relaciona con el problema de decidir si los hogares o comunidades, que hasta ahora se abastecían de fuentes privadas, recibirán suministro del sistema público; en este caso, por defi- nición no es posible comprobar directamente antes la voluntad de los di- versos consumidores para pagar. También señalaremos que el procedi- miento del cuestionario para averiguar la voluntad de pagar de las per- sonas ha resultado casi inútil. En lo que se refiere a las comunidades nuevas, el enfoque de este problema puede ser doble: primero, como ejemplo diremos que en la India y en muchos países latinoamericanos el requisito necesario para abastecer a una comunidad es que sufrague del 20 al 30 por ciento de los costos iniciales del proyecto. Cuando se trata de poblados más peque- ños, esta aportación puede constituir una indicación razonable de la va- lía que atribuyen al proyecto; cuanto más grande o menos democrático es el lugar y cuantas más actividades realiza como una comunidad, menos puede confiarse en este indicador indirecto. Este mecanismo de clasificación se complementará en lo posible con un análisis de otras comunidades del país, según el deseo observado de sus habitantes de pagar por el agua. (Evidentemente, este análisis deberá hacerse extensivo a los aspectos administrativos y técnicos.) Cuanto más variadas sean las condiciones económicas, culturales y climáticas de los poblados correspondientes y cuanto menor sea la muestra de lugares, más difícil resultará determinar la voluntad de pagar en aquellas zonas a las que todavía no se da servicio. Sin embargo, incluso en tales circuns- tancias este ejercicio es muy -útil para los encargados de formular la política de prioridad en las inversiones, y no existe ninguna alternativa real al procedimiento. Para decidir si se extenderá el servicio a nuevos consumidores en las zonas a las que ya se abastece se puede adoptar un enfoque similar. Respecto de las conexiones domiciliarias no se plantea ningún problema, pues es fácil comprobar la voluntad de pagar la conexión. Cuando se trata de decidir si se establecerán o no fuentes públicas en un nuevo dis- trito de la comunidad, no existirá ningún problema si: a) los consumi- dores afectados tienen características culturales y económicas muy pa- recidas a las de otros distritos de la comunidad (o de otras comunidades) que ya disponen de tales fuentes, y b) si los que ya tienen servicio pu- dieron demostrar su disposición de pagar por los medios que se describen en la sección anterior. Cuando no existan estas condiciones, el encargado de formular la política no dispondrá de orientaciones sobre los méritos de la inversión y lo único que podrá hacer es recurrir a un método apro- ximativo. LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 185 El problema de las tarifas geográficamente uniformes Una aplicación importante del principio de la fijación de tarifas según el costo de incremento es el establecimiento de una política por la que se creen juntas de agua nacionales, provinciales, etc., que pueden servir a cientos de comunidades. La cuestión central, estrechamente relacionada con el abastecimiento de agua a los poblados, es cómo reaccionar ante lo que parece ser una presión creciente para que se fijen tarifas geográ- ficamente uniformes. Esta presión reviste importancia, no sólo por la intensidad de los llamamientos emotivos para que haya tarifas uniformes de uso del agua, sino también por las enormes variaciones del costo del abastecimiento dentro de zonas geográficas relativamente pequefias. La tendencia que se ha observado hacia la uniformidad se debe en parte a que se reconoce cada vez más que, en aras de la eficiencia de las operaciones, sobre todo cuando escasea el personal calificado, conviene consolidar la administración de los organismos de recursos hidráulicos en amplias juntas regionales, provinciales o nacionales. Sin ninguna razón convincente (salvo, hasta cierto punto, en aquellos casos en que la junta se crea para organizar un sistema de redes donde por lo menos los costos marginales de producción tenderán a ser geográficamente más unifor- mes), la sustitución de un grupo de pequefias administraciones de agua por una junta única implica la sustitución de multitud de políticas de fijación de tarifas por una lista uniforme. Otra explicación de la tendencia hacia una uniformidad creciente es el progreso de las comunicaciones, que permite que los residentes de co- munidades lejanas se enteren de las tarifas que se pide paguen los consu- midores de agua de otras partes del país. Paralelamente a los argumentos esgrimidos en el pasado acerca de las variaciones de las tarifas aplicadas en las ciudades, que han servido para suprimir los recargos a los consu- midores que habitan en cerros o en suburbios con menos densidad de población, se afirma que sólo la tarifa uniforme es equitativa. El razona- miento es que un litro de agua es un litro de agua donde quiera que se suministre, y no hay por qué «castigar» a un poblado si es necesario abastecerlo con agua que resulta relativamente costosa. Hay muchos ejemplos que se pueden citar para demostrar los lamen- tables efectos de las tarifas uniformes del agua en los usos de la tierra. En un país africano donde rigen tarifas uniformes, se estableció una fábrica de cerveza en un lugar donde el agua disponible era de calidad suficiente- mente buena, pero la capacidad de abastecimiento estaba a punto de uti- lizarse por completo. Si bien hubiera sido fácil suministrar más agua, su gran contenido de fluoruro la hacía inadecuada para producir cer- veza y su tratamiento hubiera resultado muy costoso. Las fuentes conve- nientes de agua con poco fluoruro se agotaron pronto, y la fábrica tuvo que cerrar, aunque se reabrió más adelante cuando recibió agua de gran 186 PLANIFICACION DEL PROGRAMA costo transportada desde muchos kilómetros de distancia. La ubicación inicial decidida para la fábrica fue muy ineficiente, y se debió a no per- cibir por el agua (de calidad aceptable) una tarifa que reflejase los costos de incremento. Aparte de su impacto directo en la elección de lugar, si las tarifas re- flejan los costos de incremento del abastecimiento en distintas zonas se puede imponer una eficaz disciplina a los planificadores regionales o ur- banos. En el mismo país africano se han establecido una serie de zonas de desarrollo, o polos de crecimiento. Como en el país rigen tarifas uniformes de uso de agua, el costo de ésta no influye en la elección del lugar donde se ubicará una industria. Por desgracia, ni siquiera los planificadores co- nocen los costos de incremento del agua en muchos de los polos de cre- cimiento. Si la industria espera encontrar costos que variarán según la ubicación geográfica, investigará cuáles serán las tarifas del agua u otros cargos, obligando a los planificadores a preparar los cálculos de costos necesarios, con lo que mejorará indirectamente la eficiencia de sus planes 8. Como paradoja, las tarifas geográficamente uniformes del agua son a menudo causa de más reajustes en su estructura que los que requieren las variaciones de costo. Uno de los argumentos que usan los países en desarrollo para defender la tarifa uniforme es la necesidad de garantizar el abastecimiento de las clases humildes, basándose en las hipótesis, pri- mero, que las economías de escala y la densidad de población significan que los sectores urbanos son los más baratos de abastecer per cápita, y, segundo, que cuanto más pequeña es la comunidad, más pobres son sus habitantes. Si bien para un determinado nivel de servicio la primera hi- pótesis suele ser cierta (véase el examen de las economías de escala en el Capítulo 4), existen algunos problemas, como ya hemos visto, al aceptar ciegamente la segunda. Dado el objetivo de proporcionar agua barata a los pobres, la tarifa geográficamente uniforme generalmente va asociada con un aumento por bloques, según el cual cuanta más agua se consume más se paga por el incremento. En función de la eficiencia, esto puede "Puede obtenerse una idea de la magnitud de las subvenciones «cruzadas» al fijar tarifas de agua geográficamente uniformes de un estudio del costo del abastecimiento de agua a una comunidad rural de Inglaterra. Sólo las conducciones principales re- presentaron $ 7.000 por casa (suma que en aquel entonces representaba el valor medio de una vivienda en el distrito). Sin embargo, los ingresos medios del agua se calcularon en unos $50 por casa, cantidad que en el sector bajo la jurisdicción de la junta de recursos hidráulicos era suficiente para cubrir los costos contables. Esto hizo que el Ministerio de la Vivienda y Administración Local, que a la sazón se encargaba de administrar las subvenciones para abastecimiento de agua a las zonas rurales, preguntara si no resultaría más barato reasentar a las familias en vez de continuar proporcionándoles servicios costosos, no sólo de agua, sino de transporte y otros servicios públicos. Se prepararon estimaciones del ahorro neto que se lograría con el reasentamiento y se determinaron las repercusiones de las tarifas y de la administración (véase: WARFORD, J. J., The South Atcham Scheme [El programa de Atcham Sur], informe presentado al Ministerio de la Vivienda y Administración Local [Londres: Her Majesty's Stationery Office, 1969]. El reasentamiento de las poblaciones rurales será una alternativa más viable en los países en desarrollo, donde los gastos en infraestructura perdidos no resultan tan grandes. LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECrOS 187 originar lo peor de los dos extremos entre los poblados, las tarifas son uniformes cuando los costos varían, y dentro de los poblados, existen variaciones de la tarifa que no reflejan diferencias de costo. Además, aparte de la ineficiencia en la asignación de la tarifa creciente por bloques, también puede tener consecuencias perjudiciales en la distribución de los ingresos. Aunque el ajuste tiene por objeto aprovechar la supuestamente posi- tiva elasticidad del ingreso en la demanda de agua, el resultado final pue- de ser la concesión de una subvención real a los consumidores rurales con ingresos relativamente altos por los habitantes de los barrios de tu- gurios de las ciudades, con ingresos bajos. Asimismo, la tarifa creciente por bloques de consumo puede tener un efecto regresivo incluso dentro de un sector urbano o rural, como lo demuestra el ejemplo de otra fábrica de cerveza, esta vez en una comunidad pequeña de Sudamérica. Como principal consumidor de agua de esa comunidad, la fábrica también pa- gaba la tarifa máxima por unidad, que era mucho mayor que la que abo- naba el usuario residencial más rico. Es muy probable que la mayor ta- rifa del agua se reflejase en un precio más alto para la cerveza, y como este artículo representaba una parte relativamente grande de los gastos de los grupos de ingresos bajos del poblado, la política seguida tuvo pro- bablemente un efecto regresivo. Si cuando son administrativamente factibles las tarifas variables, se decide no utilizarlas y aplicar en vez de ellas tarifas uniformes para alcan- zar ciertos objetivos, tales como la obtención de un número máximo de consumidores o la extensión del sistema a los grupos de ingresos reduci- dos, se practica en realidad una forma de discriminación tarifaria. Igual que en la mayoría de otros programas con discriminaciones de esta clase, es muy probable que ese enfoque conduzca a una asignación ineficiente de los iecursos y tenga como consecuencia decisiones desacertadas en la ubicación. Desde luego, la política de tarifas uniformes es un meca- nismo tan engorroso que los objetivos que se persiguen con ella sólo se logran por casualidad; asimismo, constituye una ilustración perfecta de las dificultades que aparecen cuando no se usa el costo como base para fijar las tarifas del agua. Otros métodos para regular el consumo Cuando se descarta la regulación directa del consumo, los organismos encargados de los recursos hidráulicos todavía pueden recurrir a varios otros métodos para conservar el agua. Algunos de ellos permiten que los consumidores demuestren su disposición de pagar el agua, si bien en for- ma indirecta, y, por lo tanto, tienen la característica de una política ta- rifaria. Otros se apoyan en presiones de tipo legal o social o en restriccio- nes materiales. He aquí algunos ejemplos: 188 PLANIFICACION DEL PROGRAMA Depósitos individuales en las viviendas. En el programa de abasteci- miento de agua a las zonas rurales de Argentina se emplea el método de los depósitos o tanques individuales en el domicilio, para regular el caudal de agua y para cobrar según el volumen de líquido consumido. En el techo de cada vivienda hay un depósito de cemento, que tiene un orifi- cio de poco diámetro por el que sale agua para llenar lentamente el tanque. Los habitantes pueden consumir el agua que necesitan hasta que se vacía el tanque; en general, los usuarios racionan el consumo por el día, así que el tanque nunca se queda seco, salvo quizá al anochecer. Durante la noche se llena de nuevo. Los residentes pagan tarifas de uso distintas, según que el orificio que elijan para llenar su tanque tenga una salida de 300, 500, 800 ó 1.000 litros. Los tanques, o depósitos de cemento de las viviendas, tienen dos tamaños: 300 y 500 litros. Los tan- ques de 300 litros sirven a orificios de salida de 300 y 500 litros (el ori- ficio tiene más diámetro, por lo que el tanque se llena más de prisa cuan- do la salida es de 500 litros), y el tanque de 500 litros sirve a los orifi- cios con salida de 800 y 1.000 litros. La tarifa varía según las localidades, pero en general el pago mensual por un orificio de 300 litros representa del 1 al 2 por ciento de los ingresos mensuales de los consumidores de agua. Por lo tanto, este dispositivo actúa como medio de fijar la tarifa y de regular el consumo, y probablemente es mucho más barato que un medidor. El único riesgo posible en este sistema es que como todos los consu- midores tienen depósitos de techo, quizá surja en el futuro la tentación de proporcionarles un suministro intermitente. Si sucediera así, se perde- ría parte de los beneficios para la salud que rinde el sistema. Tarifas fijas, con normas sobre consuno. En muchos países se cobra una tarifa fija por cada conexión domiciliaria, con normas sobre la forma de usar el agua. Estas normas estipulan a veces que sólo pueden beber del agua potable la vaca, el caballo y las gallinas de la familia o que determinadas plantas que consumen mucha agua no pueden cultivarse cerca del grifo. Con frecuencia se prohíbe derrochar el líquido (por ejem- plo, dejar correr el grifo) y el comité de agua del poblado tiene derecho a cortar el suministro si se derrocha agua o no se pagan las facturas. En las regiones donde algunos residentes quieren abrevar el ganado en la estación seca, puede haber abrevaderos comunales o permitirse a los habitantes que «compren» otra salida de agua y la instalen cerca de su vivienda, para dar de beber a los animales en ella; respecto de los citados abrevaderos, el agua puede suministrarse gratuitamente o cargar a cada residente una suma mensual por el derecho a abrevar el ganado. Cuando el residente adquiere otra salida de agua para abrevar el ganado, usualmente paga una tarifa casi igual que si estableciera otra conexión en la casa. En los países que han organizado programas viables de abas- tecimiento de agua y que aplican una tarifa al usuario, la suma fija men- LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 189 sual por las conexiones domiciliarias excede raras veces del 5 por ciento de los ingresos mensuales estimados. En general se aplican varias formas de discriminación tarifaria, además de las que se basan únicamente en el volumen de agua consumido. Por ejemplo, en algunos países se cobra una suma fija a la mayoría de las viviendas rurales, mientras que se ins- tala medidor cuando en el poblado hay algún consumidor importante (por ejemplo, una industria, etc.); además, las salidas para dar de beber al ganado o regar huertas pueden tener una tarifa más alta o más baja que el abastecimiento de agua para usos domésticos. En algunas regiones de Kenya, la tarifa para usos domésticos se ha fijado de forma de tratar de cubrir los costos fijos y variables, mientras que la tarifa por abrevar el ganado sólo incluye los costos variables de bombear líquido ®. En la mayoría de los países se cobra a las familias que usan las fuentes públicas una tarifa distinta que a las familias que disponen de conexiones en sus domicilios. Estas últimas no sólo tienen que abonar los gastos de instalación, sino también una cantidad mensual mayor que las que se abastecen en las fuentes públicas; sin embargo, a pesar de la tarifa más elevada de las tomas en las casas, el porcentaje de habitantes del poblado que las instalan aumenta con bastante rapidez a medida que transcu- rre el tiempo. Los ingresos reales se van elevando y parece existir un efecto de demostración, pues cuando la gente se da cuenta de las ven- tajas de la conexión a la casa, se las ingenia para ahorrar el dinero que cuesta su instalación y mantenimiento. Esta tendencia se intensifica en ocasiones, como ha sucedido en varios países latinoamericanos, con la supresión de las fuentes públicas una vez que un determinado porcentaje de las viviendas del poblado cuenta con conexiones domiciliarias y los demás habitantes no tienen más remedio que instalarlas también o comprar el agua a sus vecinos. En determinados países y culturas resulta muy difícil cobrar la tarifa mensual fija por abastecimiento de agua. En general, parece ser que el atraso en los pagos es menos problema en Centro y Sudamérica que en algunas regiones de Africa, donde el agua se considera como un regalo del cielo y, por lo tanto, no debe costar nunca nada. Los impuestos de capitación o por vivienda para abastecer de agua a algunas zonas rurales del Africa oriental y occidental no han dado resultados satisfactorios, y el porcentaje de recaudación es inferior al 20 por ciento. Presiones sociales y restricciones materiales. Cuando se establece una tarifa fija por el abastecimiento, el derroche de agua puede ser un problema en algunos países y culturas. En esencia, se dispone de dos medios para atacarlo: la persuasión moral de la comunidad y la instalación de limita- * CARRUTHERS, . D., Rural Water Investment in Kenya: Impact and Economics of Community Water Supply (Inversiones en abastecimiento de agua en el campo de Kenya: Efecto y economía del abastecimiento de la comunidad) (Londres: Uní- versity of London, Wye College, 1972). 190 PLANIFICACION DEL PROGRAMA dores del volumen del agua. Funcionarios de muchos países latinoameri- canos y de algunos de Asia afirman que la persuasión ha sido suficiente para que las comunidades mantengan el derroche de agua dentro de lí- mites aceptables. El comité o consejo de agua del poblado trata de con- trolar el problema del derroche, y si cualquier vecino persiste en no cerrar el grifo se le prohíbe el uso de la fuente pública, se corta la co- nexión o se instala en su vivienda un dispositivo para limitar el flujo del agua. Además del temor de que el embalse se seque y de que aumenten los gastos de bombeo del agua, el problema del drenaje constituye otro factor que induce al comité y a los usuarios a proceder en contra de los derro- chadores. En muchas zonas rurales no hay un desagüe adecuado, y el agua desperdiciada se acumula en grandes charcos de líquido barroso. En aquellos casos en que por motivos de ubicación, cultura, instruc- ción o hábitos se prevé que será difícil inducir a la población a que no derroche agua o cuando la fuente de abastecimiento es pequeña en com- paración con la posible demanda, quizá haya que instalar dispositivos li- mitadores de volumen en todas las salidas que carezcan de medidor. Ade- más del sistema de depósitos que existe en Argentina para restringir el flujo y establecer la tarifa, parece que en el mundo entero funcionan varios otros mecanismos de limitación del caudal. El medio más común es una cañería de poco diámetro o una tubería con orificio pequeño para limitar el derroche en la conexión domiciliaria; en estas circuns- tancias, incluso si el grifo se deja abierto veinticuatro horas no se per- derá mucho líquido (por lo general, la gente suele descuidarse cuando llena algún recipiente). Por desgracia, los consumidores terminan por en- sanchar el orificio o eliminarlo. También son relativamente comunes las fuentes públicas cuyo grifo tienen alguna forma de muelle de retención 10. Pero los usuarios se las ingenian para atar el grifo de forma que quede abierto, o rompen el me- canismo del muelle. Una variante de la fuente con muelle es la que se alimenta por gravedad, que se utiliza en algunos estados de la India. Este grifo deja correr el agua cuando se levanta la tapa e interrumpe la co- rriente cuando se suelta. Una vez más el problema es que resulta muy fácil mantener levantada la tapa usando como cuña un palo, piedra o trozo de alambre: además, estos grifos tienen escapes mayores que lo normal. También se utilizan grifos de cierre automático, pero en escala toda- vía más limitada. Entre ellos figuran los de válvulas de retención tipos «fordilla», «Aquatrol», «Tylor» y «Tropicale». Su mecanismo suele ba- 10 Para una descripción de los aspectos físicos y técnicos de las diversas clases de fuentes públicas y dispositivos de control del derroche de agua empleados en ellas, véase: DE VLIEGER, C. A. y otros, «Drinking Water Supply by Public Hydrants in Developing Countries» (Abastecimiento de agua potable por fuentes públicas en los países en desarrollo), borrador de informe final (La Haya Voorburg: WHO Interna- tional Reference Centre for Community Water Supply, octubre de 1975). LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 191 sarse en alguna forma de émbolo o impulsor, que cierra automáticamente el paso del agua cuando han salido uno o dos litros. Si el objetivo del dispositivo limitador es reducir el derroche de agua, pero no restringir significativamente el consumo beneficioso, las válvulas de retención tipo «fordilla» son las más eficaces. Sin embargo, esta cues- tión depende casi por completo del servicio de mantenimiento requerido. Existen algunos informes que favorecen su empleo, entre ellos uno de Asunción (Paraguay) " y otro de Santa Lucía ". En algunos países se han utilizado válvulas de fabricación nacional que imitan ese tipo, pero los problemas que plantean los escapes y las roturas han revestido cierta importancia. Además, el uso de mecanismos complicados de limitación del flujo puede aumentar el costo por usuario del tendido de la red de distribución, e indudablemente exigirá que el personal de mantenimiento sea más experto; este aumento del costo deberá compararse con el ahorro que se logrará en los gastos de producción y en la capacidad mediante la instalación del limitador. Un tipo más económico y barato de dispositivo menos complicado de limitación del flujo del agua es la rueda de paletas accionadas por una manivela que se ha instalado en fuentes públicas de algunas regiones de Nigeria y el Camerún. Consiste en un pequeño depósito en el que se man- tiene el nivel del agua mediante un flotador. El líquido pasa del tanque a un embudo al dar vueltas a una manivela unida a un mecanismo de rueda de paletas al nivel del agua del interior. Cuando se mantiene ade- cuadamente, este mecanismo parece funcionar razonablemente bien; el agua no sale si no se da vueltas a la manivela, el tanque y mecanismo son de fabricación nacional, y no se necesitan obreros con grandes cono- cimientos técnicos para mantenerlo y repararlo. El problema es que los cojinetes de la rueda se desgastan y los usuarios roban la empuñadura de la manivela; además, si la rueda no se cuida con regularidad, sale muy poca agua. Otro dispositivo para disminuir la cantidad de agua derrochada en las fuentes públicas, que utiliza un tanque y flotador, funciona como un sifón y se usa en Gabón y el Camerún. En este caso, en el exterior del depósito hay una boquilla que va conectada a una tubería, la cual baja hasta el líquido en el interior. Cada usuario recibe un tubo de plástico, que enchufa en la boquilla, y luego succiona hasta que comienza a salir el agua. Su inconveniente es que los niños pequeños, a quienes gusta oír los gorgoteos, tienden a soplar en la boquilla y contaminan el agua. Ade- "BORJESSON, E. K. G., y BOBEDA, CARLOS M., «New Concept in Water Service for Developing Countries» (Nuevo concepto del servicio de abastecimiento de agua para los países en desarrollo), Journal of the American Water Works Association, 56, No. 7 (1964), págs. 853 a 862. 12 UNRAU, GLADWIN O., «Individual Household Water Supplies in Rural St. Lucia as a Control Measure Against Schistosoma Mansoni» (El abastecimiento de agua a domicilio como medio de controlar el S. Mansoni en las zonas rurales de Sta. Lucía) (Nueva York: Fundación Rockefeller, 1974). 192 PLANIFICACION DEL PROGRAMA más, los tubos de plástico que se entregan a los consumidores también se contaminan pronto. En los lugares donde la presión en la tubería es baja o el suministro intermitente, ha resultado muy útil una bomba manual colocada encima de un depósito subterráneo o una cisterna. Desde luego, otro medio de limitar el consumo es establecer un servicio con una intermitencia ra- zonable para los usuarios. Si bien este método puede reducir los costos de producción y almacenamiento, hace evidentemente que el sistema pro- porcione menos beneficios. Los habitantes tienden a usar otras fuentes cuando el agua está cortada en el sistema, con lo que se pierden muchos de los beneficios que se buscaban para la salud. Además, las aguas resi- duales pueden infiltrarse en las cañerías de la red de distribución cuando no tienen presión, lo que no sólo empeora la calidad del líquido, sino que convierte al sistema en un vehículo para difundir enfermedades. Final- mente, el servicio intermitente contribuye en algunos casos a que se con- suma más agua; por ejemplo, durante los períodos en que está cortada la gente llena todas las vasijas de que dispone, y luego puede utilizar el líquido o no; puede que el motivo sea que no está segura de cuándo habrá suministro otra vez. EL CRITERIO DE LA DISPOSICIÓN Y LA CAPACIDAD PARA PAGAR Se pueden utilizar varios argumentos para no contar exclusivamente con la voluntad o disposición para pagar del consumidor como criterio para abastecerle de agua. Entre esos razonamientos figuran la considera- ción de los beneficios externos, los conocimientos que tiene el consumi- dor y la capacidad de pago. Factores externos, conocimientos del consumidor y capacidad de pago Un beneficio externo del consumo de agua potable es que la salud de X pudiera mejorar porque utiliza un sistema de abastecimiento más perfecto, con lo que quizá no infecte a Y, cuya salud también mejorará en el futuro. Sin embargo, como X no tomará en consideración la salud de Y al decidir beber agua potable, en su disposición para pagar tenderá a subestimar los beneficios que derivará el conjunto de la comunidad. Otro argumento es que los pobladores rurales (igual que todos nosotros) quizá no comprendan la relación que existe entre un mejor abastecimiento de agua y la salud; la hipótesis de que el consumidor está bien informado es esencial si se quieren hacer juicios normativos sobre la expresión de su voluntad de pagar. LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 193 Aparte de los factores externos y de la información del consumidor, que son cuestiones relacionadas principalmente con la salud, la crítica más importante contra el criterio de la disposición para pagar es que, si se aplica estrictamente, significará en realidad que un gran número de personas no recibirán nunca, o por lo menos durante muchos años, un abastecimiento de agua adecuado. Para que este concepto resulte útil, en la voluntad de pagar hay que suponer que existe capacidad de pago. Como ya hemos dicho, la combinación de unos ingresos reducidos per cápíta y costos más elevados per cápíta, para un servicio de calidad de- terminada, constituye en las zonas rurales un obstáculo formidable para mejorar el servicio de abastecimiento. Si se piensa ampliar con rapidez el servicio a los pobladores rurales pobres, es necesario modificar el cri- terio de la disposición para pagar a fin de que los grupos de población de ingresos reducidos puedan recibir por lo menos un servicio básico de abastecimiento que satisfaga las necesidades mínimas de su salud. Por lo tanto, en la práctica quizá haya que conceder una subvención; en los párrafos siguientes describiremos los métodos que se siguen a este res- pecto. Subvenciones y capacidad de pago: prácticas actuales Hemos visto que los países en desarrollo recurren a muchos métodos para establecer tarifas por uso de agua, pero en la mayoría de ellos es evidente que los consumidores de las zonas rurales suelen pagar menos que el promedio de costos del sistema y a menudo no cubren los gastos de las operaciones y el mantenimiento. Los datos de la encuesta de la OMS que figuran en los Cuadros 7.1 y 7.2 demuestran que en los pro- gramas rurales estudiados, más de la mitad no imponían más que un pago parcial o ningún pago para sufragar los gastos de funcionamiento y mantenimiento del sistema. Como la razón principal para subvencionar los sistemas rurales de abas- tecimiento de agua es la incapacidad de los beneficiarios para pagar, hay que investigar dos cuestiones: el promedio de ingresos reales de la pobla- ción y la cantidad de dinero que pueden gastar en agua. Los ingresos en efectivo pueden ser muy distintos de los ingresos reales en las zonas rurales, en especial porque predomina la agricultura de subsistencia. Como hay muy pocos datos fidedignos o ninguno sobre los ingresos en dinero o los ingresos reales de los poblados rurales, resulta sumamente difícil calcular los ingresos reales de su población. Incluso si se conoce el nivel de ingresos reales, todavía queda la se- gunda cuestión, es decir, la cantidad del ingreso real que la familia puede gastar en agua. Una norma aproximativa que se aplica es que una fami- lia rural que vive casi a nivel de subsistencia no deberá destinar más del 5 por ciento de sus ingresos al pago del agua; este porcentaje es por lo Cuadro 7.1: Estructura de la participación de los usuarios en el pago de los costos de los sistemas urbanos de abastecimiento de agua y alcantarillado (Número de países) Funcionamiento, Funcionamiento, Funcionamiento Funcionamiento y mantenimiento y mantenimiento y y mantenimiento mantenimiento Ningún pago reembolso del reembolso parcial solamente parciales Región de la OMS capital del capital gua Alcanta- Agu .canta- A- Alcanta- Alcanta- Agua ld Agua rlao Agua Agiliado rillado rillado rillado rillado rillado z Africa 14 2 6 5 1 4 7 4 1 3 Centro y Sudamérica 14 6 10 9 8 6 9 8 -B 4 Mediterráneo oriental 5 2 8 4 8 2 11 4 1 2 Argelia, Marruecos y Turquía - -' 1 1 2 1 - - 1 - Asia sudoriental 2 1 2 1 3 1 3 3 -' 4 Pacífico occidental 3 2 3 - -1 3 1 -- 4 Total 38 13 30 20 22 15 33 20 3 17 a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, pág. 753. LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 195 Cuadro 7.2: Estructura de la participación de los usuarios en el pago de los costos de los sistemas rurales de abastecimiento de agua (Número de países) a 2o E¡ - o O- E Región de la OMS CA --o Africa 2 4 6 11 10 Centro y Sudamérica 3 9 7 11 4 Mediterráneo oriental 1 2 7 12 9 Argelia, Marruecos y Turquía - -- 1 -E 2 Asia sudoriental - 2 2 3 5 Pacífico occidental 1 2 1 1 4 Total 7 19 24 38 34 a Cantidad nula o despreciable. Fuente: La misma del Cuadro 1.1, pág. 753. general más alto que la cantidad que pagan los habitantes de las ciudades por el agua del sistema público que consumen. En el Cuadro 7.3 se en- contrará una estimación muy general del porcentaje de sus ingresos que gastan los hogares en agua en once ciudades seleccionadas de países en desarrollo. Según estas estimaciones, el grupo de ingresos más reducidos Cuadro 7.3: Tarifa mensual estimada por abastecimiento de agua como porcentaje de los ingresos mensuales estimados, por categorías de ingresos, en doce ciudades seleccionadas Categoría de ingresos (y volumen de consumo de agua, en litros) Ciudad 20 por ciento Segundo Tercer Cuarto 20 por ciento más bajo 20 por ciento 20 por ciento 20 por ciento más alto (7.000) (15.000) (27.000) (36.000) (40.000) Addis Abeba (1972) 8,70 7,89 7,70 6,17 2.46 Bogotá (1971) 0,67 0,70 1,04 0,83 1,51 Bangkok (1972) 0,49 1,12 2,19 2,02 0,86 Cartagena (1971) 0,97 0,84 1,23 1,25 0,62 Kingston (1971) 1,76 3,04 6,05 3,75 0,81 Lima (1971) 4,96 2,34 1,25 1,41 0,56 Manila (1970) 9,27 1,67 1,65 1,50 0,72 México, D. F. (1970) 0,41 0,33 0,38 0,29 0,17 Nairobi (1970) 6,80 5,51 6,00 3,93 1,88 São Paulo (1970) 4,71 2,28 3,35 2,85 0,90 Seúl (1972) 9,36 0,32 0,55 0,61 0,49 Nota: Los cargos por consumo de agua se han determinado sobre la base de las tarifas vigentes y una estimación del volumen usado por los hogares de cada una de las ciudades. Los ingresos represen- tan una estimación de las entradas mensuales de los hogares. Fuente: Cálculos de KENNETH HUBBELL, basados en datos de la encuesta. 196 PLANIFICACION DEL PROGRAMA paga el 5 por ciento de ellos en São Paulo y Lima únicamente, y más del 5 por ciento en Addis Abeba, Manila y Nairobi; en los seis centros urbanos restantes, la proporción es mucho menos del 5 por ciento. Sin embargo, el uso de la norma arbitraria del 5 por ciento de los ingresos como «porcentaje máximo adecuado» encierra muchos riesgos. Es evidente que el «porcentaje adecuado» estará determinado en gran parte por el grado de monetización de la economía local, el costo de otros artículos de primera necesidad, etc. Además es preciso preguntar quién decidirá lo que significa en cada caso la palabra «adecuado». ¿Quién de- cide que el usuario rural deberá prescindir de otros tres vasos de cerveza por semana y de un par de zapatos por año para abonar una tarifa men- sual por consumo de agua que cubre el costo total o que es igual al costo marginal? Incluso si el usuario rural está dispuesto a pagar el agua, quizá no quiera modificar la composición de sus gastos mensuales o reducir la pequeña cantidad que ahorra cada mes para mejorar la cantidad o calidad del agua que consumen él y su familia. En este caso, el organismo en- cargado de los recursos hidráulicos tiene dos posibilidades, una vez que ha decidido que los pobladores necesitan un abastecimiento mejor y que se les va a proporcionar. Primero, puede tratar de cambiar el concepto que tiene el usuario de la «valía» de un mejor abastecimiento de agua para él y su familia. Existen varios métodos para conseguirlo, pero en general requieren alguna forma de programa de demostración o de educación, que dé a conocer los beneficios más evidentes del mejor abastecimiento y saneamiento. Si la campaña educativa tiene éxito, el posible consumidor apreciará los mayores beneficios de ambos sistemas, valorará más al sis- tema mejorado y, en consecuencia, estará dispuesto a pagar un precio más alto por él. La segunda posibilidad es que las autoridades subsidien el sistema con el argumento de que los beneficios que no se obtenían no se apreciaban unidos a los beneficios externos para el poblado, pero que serán recibidos por el conjunto de la sociedad, hacen que merezca la pena la subvención. Algunos países, en especial de América Latina, han tratado de reunir información sobre la capacidad de pago de los residentes de un poblado efectuando las llamadas encuestas sociales, o socioeconómicas. Estas en- cuestas apenas han consistido en planillas, en las que un observador ca- sual refleja sus impresiones sobre el poblado después de una visita de una o dos horas. Algunas de las encuestas más completas incluyen a veces una larga lista de preguntas, en las que se pide a los residentes que pro- porcionen información sobre sus ingresos y sobre la tarifa que podría pagar o que estarían dispuestos a pagar por el agua del sistema de abas- tecimiento que probablemente se instalará. Esta clase de cuestionario casi siempre proporciona estimaciones muy bajas de la capacidad de pago y de la disposición para pagar; no tiene nada de sorprendente, pues equivale a acercarse a un grupo de personas, y después de insinuar abiertamente LAS TARIFAS DE AGUA Y LA EVALUACION DE PROYECTOS 197 que van a recibir un determinado bien, preguntarles si prefieren o pueden pagar un precio, alto o bajo, por él. Se han hecho unos cuantos estudios más detallados por casos, para tratar de determinar la suma que una población determinada puede pagar en un momento determinado por el agua ". Sin embargo, los estudios de esta clase resultan costosos y es difícil generalizar partiendo de casos concretos; incluso si fuese posible la generalización, todavía habría pro- blemas debidos a juicios subjetivos implícitos. Dadas todas estas dificultades, dudamos mucho en que el concepto de la capacidad de pago sea práctico para formular un juicio acerca de la disposición para pagar. Existen muchos indicios de que, incluso cuando los consumidores son ricos, con frecuencia se niegan a pagar o crear di- ficultades de otras clases al organismo de recursos hidráulicos, que trata de introducir o de aumentar las tarifas del agua. Por lo tanto, sugerimos que la única forma práctica de enfocar esta cuestión es, en vez de efectuar encuestas socioeconómicas complejas y llenas de suposiciones, «aprobar el mercado» mediante la introducción gradual de nuevas políticas tarifarias y observando la reacción de los consumidores antes de decidir elevar la tarifa o ampliar la capacidad del sistema. También se han recomendado otros enfoques. Un observador expe- rimentado sugirió, medio en broma, medio en serio, que una manera barata y segura de juzgar la situación económica de un poblado consistía en observar qué bebían sus habitantes. Este experto sostenía que la calidad y precio de las bebidas alcohólicas consumidas es una buena indicación de si los pobladores tienen capacidad, pero no la voluntad, para pagar por el agua. La carencia de pruebas convincentes sobre la capacidad (y disposición) para pagar ha hecho que en la mayor parte de los países en desarrollo se partiera del supuesto, políticamente cómodo, de que la población ru- ral no puede pagar el costo íntegro del agua. Como hemos indicado, en algunos países de Asia y América Latina sólo se espera que el lugar be- neficiado aporte como contribución parcial del 10 al 30 por ciento de los costos de construcción y que después no pague más que los gastos de funcionamiento y mantenimiento del sistema. La experiencia de estos países indica que es un requisito previo mínimo para que el programa re- sulte viable. Sin embargo, en unos cuantos países los consumidores rurales no pagan absolutamente nada. Estos países sostienen que el agua potable es un derecho humano básico, independiente de la capacidad de pago y, por lo tanto, el gobierno debe subvencionar por completo el programa " Véase, por ejemplo: Organización Panamericana de la Salud, «Financiamiento por la comunidad de servicios rurales de abastecimiento de agua», Reunión especial de los ministros de salud del continente americano, Buenos Aires, 14 a 18 de octubre de 1968, Documento de Trabajo 1969, Documento oficial No. 90 (Washington, D.C., 1969), y CHICO ROMERO, JosÉ A., «Financiamiento de programas de abastecimiento de agua para comunidades rurales en El Salvador», Boletín de la Oficina Sanitaria Panamericana, 69, No. 2 (1970), págs. 141 a 146. 198 PLANIFICACION DEL PROGRAMA nacional de abastecimiento de agua con fondos de los ingresos generales. Tanzania y Zambia constituyen buenos ejemplos de este criterio, mientras que la nación vecina, Kenya, no lo suscribe en general. La norma más común o más mencionada para determinar el mínimo que deberá pagar un poblado para tener derecho a un servicio mejorado de agua es que pueda sufragar por lo menos los gastos corrientes de las operaciones y el mantenimiento. Este principio se basa probablemente en una forma de raciocinio administrativo, pues simplifica la contabilidad local y proporciona a los usuarios la satisfacción psicológica de pagar por algo que ven está ocurriendo. Además, existe la consideración finan- ciera de que los fondos de capital son relativamente fáciles de presupues- tar, obtenerlos de donaciones, etc., mientras que las cantidades requeridas para funcionamiento y mantenimiento de un sistema son más difíciles de obtener del gobierno central. Sin embargo, desde el punto de vista eco- nómico, si el sistema de aldea se va a subsidiar en parte, es indiferente que el dinero se asigne a los gastos de las operaciones o a los costos de capital del proyecto. La dicotomía costos de capital-gasos de operaciones a efectos de la concesión de una subvención apenas puede afectar los beneficios para la salud y los beneficios económicos que el proyecto pro- porciona a los residentes del poblado. PARTE IV RESUMEN G 8 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Es evidente que la consecución de las metas del Decenio de las Nacio- nes Unidas para el Desarrollo (DNUD), que se han descrito en el Capí- tulo 1, es una labor para la que no tienen capacidad muchos países. Sin embargo, en un sentido absoluto tales metas son de modestas proporciones y en muchas regiones del mundo en desarrollo constituyen el principio de una larga y ardua campaña para mejorar la suerte de la población rural. En nuestras páginas hemos estudiado el problema en toda su magnitud, examinando sus aspectos económicos, sociales, técnicos, financieros y admi- nistrativos. A continuación figura el resumen de las conclusiones y reco- mendaciones que consideramos importantes. POBLACIÓN A LA QUE SE SERVIRÁ 1. Al elegir a los beneficiarios de un programa rural de abastecimiento de agua y de saneamiento se pueden considerar diversos factores. Los objetivos del programa pueden ser muy diferentes, tales como mejorar la salud, promover el desarrollo económico, redistribuir los ingresos reales, influir en los hábitos de migración, etc. Así, pues, las políticas del desarrollo del abastecimiento de agua y del sanea- miento estarán determinadas por esos objetivos, dentro de las limi- taciones que impongan los recursos disponibles, y no por una dico- tomía arbitraria entre los llamados programas de los sectores urbanos y rurales. No existe ninguna definición universal de las palabras «urbanos» y «rurales» que sirva para todos los países en desarrollo y para todos los objetivos que se pueden tratar de alcanzar con las inversiones en abastecimiento de agua. 2. Cuanto más dispersa esté la población a la que se va a dar servicio, menos probabilidades hay de que el sistema de abastecimiento de agua resulte financieramente viable y pueda mantenerse bien, no sólo porque los ingresos per cápita del poblado serán más bajos, sino también porque el promedio de costos del sistema será mayor para unas determinadas normas de servicio. 3. Es posible que los sistemas de abastecimiento de agua, junto con los programas de saneamiento y de otros de inversiones complementa- 202 RESUMEN rias, hagan más lento el éxodo del campo a la ciudad. Sin embargo, hay muy pocas pruebas de que, a corto plazo, el programa rural de abastecimiento de agua afecte por sí mismo la emigración. En la práctica, y a la larga, si el programa hace que la población sea más saludable y potencialmente más productiva, la falta de oportunidades de trabajo en las zonas rurales contribuirá a que aumente la emigra- ción a los sectores urbanos. 4. Aunque los efectos a corto plazo de un programa rural de abasteci- miento de agua y de saneamiento son muy dudosos, hay más proba- bilidades de que los sistemas de abastecimiento de agua potable pue- dan aprovecharse para alentar a la población dispersa a que con el tiempo se concentre en poblados que resulten más viables desde el punto de vista económico. DESARROLLO ECONóMICO 5. Si bien el abastecimiento de agua potable puede ser condición ne- cesaria para que los residentes de un poblado logren un desarrollo económico significativo, no resulta suficiente, ni siquiera como ca- talizador, para alcanzar tal objetivo. 6. La concentración de las inversiones para abastecimiento de agua y saneamiento en los centros rurales de crecimiento servirá para inten- sificar el efecto a largo plazo de la inversión en el desarrollo eco- nómico. 7. La estrategia de asignar la máxima prioridad en la mejora del abas- tecimiento de agua y del saneamiento de los poblados más pequeños, más pobres y menos educados es una decisión muy costosa y suma- mente arriesgada. Los servicios para poblados suelen tener unos cos- tos de construcción per cápita más elevados y dificultades para apor- tar recursos financieros para la construcción o para estabiecer ta- rifas que cubran siquiera los gastos de las operaciones y del mante- nimiento. 8. Las inversiones en programas complementarios (educación sobre sa- lud, mejora de los cultivos, construcción de caminos vecinales, su- ministro de información sobre el mercado, etc.) harán más proba- ble que los programas de abastecimiento de agua y saneamiento ten- gan efectos en el desarrollo económico de una zona. 9. Cuando en las regiones semiáridas o en los lugares donde hay esta- ción seca se diseña el sistema de abastecimiento de agua de forma que incluya una disposición autorizando a abrevar el ganado y regar huertas pequeñas, habrá muchas más probabilidades de que el sis- tema tenga un impacto económico significativo. 10. El subempleo es una característica común de las zonas rurales de los países en desarrollo. En unión de la sobrevaloración de la moneda CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 203 nacional, que se observa con frecuencia, esta circunstancia señala la necesidad de utilizar precios de cuenta para elegir los medios de construcción y funcionamiento de costo mínimo en función de los recursos reales disponibles. La aplicación de los precios de cuenta es en sí un ejercicio costoso y surgen problemas de educación, si se quiere, al tratar de persuadir a las autoridades correspondientes, los contratistas y los consultores a fin de que usen el análisis económico al decidir inversiones. Además, las consecuencias financieras del uso de precios o tarifas de cuenta pueden resultar inaceptables para el organismo encargado de los recursos hidráulicos o el órgano fiscal involucrados. BENEFICIOS RELACIONADOS CON LA SALUD 11. La revisión de los veintiocho estudios empíricos (véase el Apéndice A) en que se examina la relación entre la cantidad y calidad del agua consumida, las instalaciones sanitarias y la incidencia de las diversas enfermedades asociadas con el agua o el saneamiento ha proporcio- nado algunas pruebas de que los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento más abundantes y perfeccionados van unidos a una mejor salud. 12. Los estudios empíricos sobre la salud también indican que el grado de mejora de la salud que es de esperar en una población determina- da dependerá del nivel de salud que existía al principio, de la situa- ción económica, de los hábitos culturales, del nivel de educación, del ambiente físico general (incluidos medios adecuados de eliminar aguas negras) y del nivel de ingresos. Debido a la interdependencia de estos factores, dos poblados en los que se introduzcan mejoras idénticas del abastecimiento de agua pueden obtener resultados sig- nificativamente diferentes. 13. En muchas zonas rurales de los países en desarrollo abunda la mano de obra no calificada que trabaja con un empleo insuficiente. Por lo tanto, un programa rural de abastecimiento de agua y de sanea- miento diseñado exclusivamente para mejorar la salud de la fuerza de trabajo pudiera aumentar el excedente de mano de obra y no in- fluir apenas en el producto económico y los ingresos. 14. La mayoría de los estudios demuestran que la mejora de la salud relacionada con el abastecimiento de agua y el saneamiento es mayor en la población infantil, que no forma parte de la fuerza de trabajo. Por lo tanto, respecto de las localidades rurales en que se puede encontrar trabajo que produzca ingresos, al calcular el aumento de ingresos debido a las mejoras de la salud inducidas por el abasteci- miento de agua deberá tenerse en cuenta la distribución por edades 204 RESUMEN de los habitantes y la distribución de la mano de obra calificada entre ellos. 15. En lo que se refiere a las enfermedades transmitidas por el agua (tales como la fiebre tifoidea y el cólera), hay algunas pruebas de que la mejora del saneamiento resulta a la larga más eficaz y menos costosa que las campañas de vacunación. En un sentido más gene- ral, la medicina preventiva suele ser más eficaz en función del costo que la medicina curativa, y el abastecimiento de agua y saneamiento son elementos clave de la primera. 16. Para valorar las modificaciones de las tasas de mortalidad y morbi- lidad se pueden utilizar varios métodos. El más viable parece consis- tir en descontar la variación de ingresos durante la vida prevista, como consecuencia de las mejoras de la salud inducidas por los ser- vicios de abastecimiento de agua y de saneamiento. Este método tie- ne el defecto de que descansa en la dudosa hipótesis de que la pro- ducción económica de los seres humanos refleja el valor de la vida y la salud. 17. Los factores que influyen en los beneficios de un proyecto también afectan sus costos. Una de las formas de abordar el problema que plantea la relación costo-mejora de salud es hacer la pregunta: ¿qué magnitud de mejora en la incidencia de las enfermedades importantes (valorada cualitativamente o en función de los ingresos) haría que una inversión determinada (y el nivel de servicio que implica tal in- versión) mereciera la pena? 18. No se han preparado estudios sobre el vínculo entre la salud y el abastecimiento de agua y saneamiento, que permitan pronosticar con exactitud las mejoras de salud (y económicas) en una serie de cir- cunstancias. Los motivos principales de esta falla son: a) las condi- ciones sociales, económicas y materiales de las poblaciones a las que se quiere beneficiar son muy distintas, lo que impide hacer genera- lizaciones precisas; b) los problemas que plantean el muestreo y los factores exógenos incontrolables aumentan las probabilidades de que haya errores significativos en los resultados, y c) existe estrecha re- lación entre el factor abastecimiento de agua-salud y muchos fac- tores económicos, ambientales, sociales y culturales, cuyos efectos son difíciles, por no decir imposibles, de aislar. REDISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS 19. En ocasiones se afirma que las investigaciones en servicios de abas- tecimiento de agua y de saneamiento de las zonas rurales de los paí- ses en desarrollo son un medio útil de redistribuir los ingresos, trans- firiéndolos de los sectores urbanos con ingresos altos a las zonas rurales con ingresos bajos. Los supuestos en que se basa esta asevera- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 205 ción son que la mayoría de los recursos reales empleados en un programa rural de abastecimiento de agua se habrían asignado a los sectores urbanos y consumido en ellos; que el programa rural no utilizará recursos que emplearían de otra forma los habitantes de los barrios de tugurios de las ciudades, con ingresos reducidos, y que la subvención será una característica del plan de financia- miento. 20. Si una de las metas del programa de abastecimiento de agua y de saneamiento es la redistribución de los ingresos, una junta nacional o regional de recursos hidráulicos, que se encargue del abastecimiento de las zonas urbanas y rurales, estará en las mejores condiciones para cargar una tarifa elevada por uso de agua a los residentes de las ciudades con ingresos medianos y elevados, a fin de subvencionar a los habitantes de los barrios de tugurios y de las zonas rurales con ingresos reducidos. En la práctica, esa junta hará uso de las tarifas del agua como si fueran un impuesto. 21. La redistribución de los ingresos reales en un país en desarrollo pue- de efectuarse por conducto del sector de abastecimiento de agua y saneamiento dando servicio a los poblados rurales y a los barrios de tugurios de las ciudades. Incluso, es posible que la satisfacción de las crecientes necesidades del abastecimiento urbano tenga preceden- cia sobre los programas rurales, si al no proceder así hay que dar un servicio intermitente a los sectores urbanos, con lo cual la infiltración consiguiente de aguas residuales podría convertir la red de distribu- ción de la ciudad en un vehículo para transmitir enfermedades. La eliminación del servicio intermitente es a menudo el principal be- neficio para los grupos de ingresos reducidos, pues sólo los grupos de ingresos medianos y altos disponen de depósitos propios o de di- nero para instalar bombas con que tomar agua de la tubería maes- tra. Sin embargo, hay que señalar que el servicio intermitente en un poblado rural no será un inconveniente grave desde el punto de vista de la salud, pues no suele haber tuberías de alcantarillado desde las que pudieran ocurrir infiltraciones. 22. Al financiar programas de abastecimiento de agua y de saneamiento en las zonas rurales, el argumento de la distribución de los ingresos no es tan poderoso como generalmente se cree. En muchos países, se asigna prioridad para el abastecimiento de agua a los poblados más ricos porque gozan de influencia política, conocen mejor los beneficios que proporcionan el agua limpia y poseen más oportuni- dades para que sus sistemas funcionen con eficiencia. Además, desde el punto de vista de la salud y la distribución de los ingresos, muchos poblados con ingresos más altos quizá necesiten menos la ayuda que los barrios de tugurios de las ciudades, donde hay menos fuentes de abastecimiento y medios de eliminación de aguas negras, la den- sidad de población puede estimular las enfermedades transmisibles y, 206 RESUMEN además, pueden generar subsidios de los usuarios con ingresos más altos del sistema metropolitano más extenso. DISEÑO DEL SISTEMA 23. Al diseñar y construir un proyecto de abastecimiento de agua o de eliminación de aguas negras en una zona rural se empleará una tec- nología lo más sencilla posible, para que los operarios de la locali- dad puedan hacer funcionar y mantener el sistema durante mucho tiempo sin necesidad de un ingeniero calificado. 24. La capacidad prevista de los sistemas rurales de abastecimiento de agua dependerá por lo menos en parte de la existencia de economías de escala y de la tasa de descuento que corresponda. En la mayoría de los casos, una capacidad prevista razonable es la que satisface las necesidades de la comunidad por un período que no excede de seis a diez años. 25. Los criterios para decidir la calidad o el diseño de un servicio de abastecimiento de agua de zona rural dependerán de los objetivos que se persigan con él. La habilitación de conexiones domiciliarias o de fuentes públicas para los residentes del poblado es parte de la cuestión general de calidad del servicio, y se decidirá teniendo en cuenta: a) el volumen de agua que consumirán los habitantes para satisfacer las normas mínimas relacionadas con la salud, y b) la dis- posición expresada por los consumidores de pagar por las instalacio- nes más convenientes a domicilio. 26. La construcción de sistemas de abastecimiento de agua tiene econo- mías de escala y, con un nivel equivalente de servicio, los costos per cápita de los sistemas urbanos serán en general más bajos que los de los sistemas rurales. Sin embargo, el costo per cápita de estos últimos puede ser menor que el de los sistemas urbanos, pues el con- sumo per cápita quizá sea más reducido y la calidad del servicio más baja. En los programas de inversiones se especificarán en detalle las normas de servicio que se trata de establecer, para evitar malenten- didos de parte de las autoridades nacionales encargadas del presu- puesto y la planificación. ADMINISTRACIÓN Y FINANCIAMIENTO 27. Los principales problemas del abastecimiento de agua en las zonas rurales de los países en desarrollo están relacionados con el funcio- namiento y mantenimiento de los sistemas. Es muy difícil encontrar poblados donde el sistema opere como se previó técnica y financie- ramente, y es muy corriente que haya sistemas relativamente nuevos que ya no funcionan. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 207 28. Si se atribuye mucha prioridad al servicio de abastecimiento para los poblados que pueden pagar una tarifa por uso de agua suficiente por lo menos para cubrir los gastos de funcionamiento y mantenimiento y que muestran entusiasmo por la mejora, hay más probabilidades de que el sistema funcione durante un período significativo. 29. Hay algunas pruebas de que los poblados tienden a dar más valía a sus servicios de abastecimiento de agua, los aprovechan mejor y los hacen funcionar y mantienen con más eficiencia si han aportado re- cursos (mano de obra o dinero) para sufragar los costos de construc- ción y si pagan una tarifa por el uso que cubra por lo menos los gas- tos de las operaciones y del mantenimiento. 30. Si se estimula a los pobladores a que trabajen gratuitamente en el tendido de los sistemas de distribución de agua por tuberías, es po- sible reducir los costos económicos y financieros y conseguir que la población rural se enorgullezca del sistema. Ahora bien, se han notificado muchos casos en que las dificultades surgidas del empleo de mano de obra gratuita neutralizaron con mucho el ahorro de di- nero. En general, junto con instar a la comunidad para que propor- cione mano de obra gratuita, el trabajo deberá estar bajo la inspec- ción de un promotor comunal del abastecimiento de agua. La tarea que realice el promotor para estimular e inspeccionar la labor de los obreros gratuitos se considerará como uno de los costos de la obra. 31. Hay algunas pruebas de que el programa de abastecimiento de agua y de saneamiento de una comunidad que requiere una aportación (mano de obra o dinero) de la población puede utilizarse como ele- mento catalizador para promover la infraestructura orgánica de esa colectividad, que continuará funcionando después de que se haya terminado el proyecto de abastecimiento de agua. 32. El grado de instrucción y calificación de los pobladores rurales es uno de los factores importantes para decidir si la fase de funciona- miento y mantenimiento del programa se colocará bajo la jurisdic- ción de un organismo administrativo nacional, regional o local. Cuan- do los sistemas de poblado se entregan a autoridades del lugar, con ingresos reducidos y relativamente poco preparados, hay grandes pro- babilidades de que fracasen. Sin embargo, hay que advertir que mu- chos de estos fracasos fueron acompañados de una renuencia del organismo central de recursos hidráulicos a destinar sus mejores ex- pertos para la importantísima función de formar al personal encar- gado de las operaciones. Cuando se decida que las actividades de funcionamiento y mantenimiento del sistema estarán muy centrali- zadas, conviene por lo menos establecer comités de asesoramiento de la localidad, para que los habitantes tengan la sensación de que los sistemas son suyos y se enorgullezcan de que funcionan bien. 33. A fin de que la gestión sea eficiente y de evitar duplicación de acti- 208 RESUMEN vidades, el programa nacional de abastecimiento de agua y de sanea- miento de las zonas rurales debe estar bajo el control de un solo or- ganismo nacional o regional, que se encargará de coordinarlo. El organismo específico que se elija (junta independiente de recursos hidráulicos, ministerio de obras públicas, administración nacional de planificación o de desarrollo rural, ministerio de agricultura, etcé- tera) dependerá de cuáles sean las metas principales del programa. 34. La combinación de los sistemas de abastecimiento de agua de las zonas urbanas y rurales bajo la jurisdicción de una junta semiautó- noma de recursos hidráulicos ofrece varias ventajas. En particular, tal órgano podría: a) proporcionar una fuente de ingresos más esta- ble, para subvencionar en caso necesario los gastos de funcionamiento y mantenimiento de los sistemas rurales, y b) asegurar la disponibilidad de ingenieros con experiencia para dirigir las actividades de funcio- namiento y mantenimiento y prestar asistencia técnica. 35. Para que haya más probabilidades de que los beneficios a la salud y la economía sean permanentes, en el programa de abastecimiento de agua y de saneamiento se incluirá la capacitación de los operarios de las bombas o del sistema, cobradores y promotores de la comuni- dad. Asimismo, habrá que organizar un programa de educación de los beneficiarios, que se concentre en buenos hábitos de saneamiento y de uso del agua, así como en las posibilidades de regar huertas y abrevar el ganado que ofrezca el servicio. 36. La creación de un plan de incentivos, mediante bonificaciones y orientado hacia la producción, para los empleados locales y regio- nales del programa de abastecimiento de agua podría ser eficaz para ampliar las probabilidades de que se alcancen a nivel local las metas permanentes del programa. ESTRATEGIA A LARGO PLAZO 37. Aunque el impacto económico de las inversiones realizadas en los sistemas de abastecimiento de agua y de saneamiento de los poblados no puede medirse bien por las técnicas típicas de costo-beneficio, la asignación de recursos al sector es en esencia un problema económico y para solucionarlo de una manera satisfactoria es necesario com- parar los beneficios del proyecto con sus costos antes de adoptar la decisión final de invertir. 38. Desde luego, habrá que continuar recurriendo mucho a las pruebas aproximativas para comprobar la conveniencia del proyecto (suficien- cia y calidad del abastecimiento existente, posibilidades de desarrollo de la comunidad, etc.), pero las esperanzas reales de que el sector progrese con rapidez estriban en apoyarse cada vez más en la dispo- sición del consumidor para pagar los servicios que recibe. De lo con- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 209 trario, como no pueden presentarse al órgano encargado del presu- puesto cálculos económicos del beneficio que rendirán las inversio- nes en el sector, es muy probable que se rechacen proyectos que es- tán justificados desde el punto de vista económico. Además, deberá darse a los posibles beneficiarios de una ampliación de los sistemas que ya funcionan la oportunidad para que demuestren el valor di- recto que tienen para ellos mediante el precio que pagarán. De esta manera, incluso en las zonas rurales relativamente pobres, los habi- tantes quizá prefieran disponer de agua pagando, que carecer de ella. 39. Por lo tanto, se seguirá el principio de pedir que los que puedan paguen el costo (marginal) completo de las instalaciones de abaste- cimiento de agua y de saneamiento que lo hagan. Respecto del abas- tecimiento de agua, esta norma significará típicamente que sólo se instalarán conexiones domiciliarias en las viviendas de las personas que abonen los gastos de instalación y del agua que consuman real- mente. No obstante, cuando ya existan conexiones y se mida el con- sumo, quizá convendrá modificar este principio, de forma que se proporcione un suministro inicial (el mínimo requerido para las ne- cesidades básicas de la salud) a una tarifa rebajada y subvencionada. De manera análoga, quizá convenga financiar el abastecimiento me- diante fuentes públicas para que el consumo no disminuya tanto que resulte perjudicial para la salud general. Cuando no haya medi- dores, es importante que cualquier cargo o tarifa fija por los servi- cios de abastecimiento de agua y de saneamiento se anuncie como tal a fin de grabar en la mente de los consumidores el principio del pago. La política de que debe pagarse todo el servicio, menos el abastecimiento básico mínimo, es esencial si se quiere que los pro- gramas rurales de abastecimiento de agua y de saneamiento, que se amplían cada vez más, no signifiquen una abrumadora carga fis- cal en los países pobres. 40. Respecto de los hogares tan pobres que no pueden pagar el abasteci- miento básico, por definición hay que eliminar el criterio de la vo- luntad para pagar. Sin embargo, no existe ningún método exacto para determinar los que entrarán en esta categoría, y es evidente que las «encuestas socioeconómicas» realizadas antes de preparar el proyecto no representan una mejora sobre los juicios aproximativos que suelen utilizar los ingenieros sanitarios; además, se ha comprobado que esas encuestas no ayudan a determinar la política tarifaria. Para este fin, la observación de la reacción de los consumidores a la aplicación de tarifas o al aumento de las vigentes proporcionan normalmente las únicas pruebas útiles. 41. En las circunstancias en que hay que rechazar el criterio de la dis- posición o voluntad para pagar, no existe en la actualidad ningún procedimiento científico para adoptar las decisiones de invertir, in- cluidas las relativas a la clasificación jerárquica de los proyectos. Por 210 RESUMEN lo tanto, habrá que concentrarse en lograr que todos los consumido- res que se cree que ya han pasado un umbral definido de pobreza paguen (por medidor o de otra manera) el costo económico total que representa su consumo. Es imprescindible aplicar esta política si se desea progresar significativamente en la introducción de las instalaciones de abastecimiento de agua y de saneamiento en las co- munidades rurales del mundo en desarrollo. APENDICES A ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS: ESTUDIOS DE SU EFECTO EN LA SALUD ESTUDIOS SOBRE LAS ENFERMEDADES DIARREICAS Por sus causas, la diarrea puede clasificarse como bacteriana, parasitaria y viral 1. Las shigellas, salmonelas y Escherichia coli enteropatógenos son los agentes etiológicos de las diarreas causadas por bacterias, mientras que entre los parásitos se pueden citar a los helmintos. Además, varias enfer- medades de origen viral pueden ir acompañadas de diarrea. Quizá una de las descripciones más interesantes de algunas caracte- rísticas de las enfermedades diarreicas y de los problemas asociados a su control sea el siguiente fragmento de un trabajo de Wall y Keeve: Esta enfermedad es un síndrome clínico, como el catarro común, con síntomas distinguibles y regulares, pero con agentes infectantes casi imposibles de discer- nir. Aparte de las enfermedades tradicionales relacionadas con el agua (origi- nadas por shigellas y salmonelas) y el cólera, que típicamente producen dia- rrea, el síndrome continúa siendo un misterio. No existe una definición de la diarrea universalmente aceptada, y en el mejor de los casos es un complejo de síntomas. Los estudios intensivos realizados en el mundo entero no han po- dido encontrar una causa de tipo bacteriano, pero la enfermedad se comporta como si fuera debida a un agente contagioso (posiblemente un virus o una bac- teria); sin embargo, hasta ahora no hay ninguna respuesta definitiva. Un estudio intensivo, que duró dos años, de la evolución de la flora bacteriana del intes- tino de los lactantes no dio ninguna explicación de la mayoría de los episo- dios diarreicos. Si bien todas las poblaciones padecen diarreas, su incidencia, prevalencia, gravedad y mortalidad varían mucho en las regiones del mundo, según el grado de modernización, la estación, la situación socioeconómica y los grupos de edad. En muchas regiones del mundo, que son las zonas menos desarrolladas, las diarreas constituyen la causa única más importante de defunciones y enferme- dades; esto es lo que se sabe, a pesar de las deficientísimas estadísticas vitales de morbilidad y mortalidad. Sin embargo, aún queda mucho por averiguar, sobre todo acerca de la forma de controlar con eficacia la enfermedad y su repercusión económica2. 1 Organización Mundial de la Salud, «Summary Report on Diarrhoeal Diseases Studies in Seven Developing Countries over a Five-Year Period, 1960-1965» (Informe resumido de los estudios de las diarreas efectuados en siete países en desarrollo du- rante el quinquenio 1960-1965) (Ginebra, 1966). 2 WALL, JOHN W., y KEEvE J. PHILLIP, «Water Supply, Diarrheal Disease, and 214 APENDICE A Los estudios que se describen a continuación se ocupan de la rela- ción entre las enfermedades diarreicas y el abastecimiento de agua, y prin- cipalmente de las causas de origen bacteriano I. 1. Moore, Helen y otros, «Diarrheal Disease Studies in Costa Rica, 1965- 1966» (Estudio de la diarrea en Costa Rica, 1965-1966). Este estudio se realizó para determinar por qué la gastroenteritis es la causa más importante de defunción que se conoce en Costa Rica. Los investigadores examinaron las condiciones sanitarias en general; muestras de exudados rectales y de heces; poblaciones de moscas; contenido de bac- terias del agua, carne y leche, y animales para obtener una muestra re- presentativa de la población. La conclusión a que se llegó fue que el agua conducida por tuberías era un factor importante para reducir las infec- ciones debidas a bacterias enteropatógenas, pero no disminuía mucho la morblidad por diarrea ni la infestación con parásitos. La autora declara que «si un número mayor de los casos de diarrea hubiera tenido etiología bacteriana, también hubiera sido visible el efecto en la morbilidad de la diarrea». Sin embargo, se observó un gran porcentaje de infestación por ascárides debido a la falta de retretes. 2. Hollister, Jr., Arthur C. y otros, «Influence of Water Availability on Shigella Prevalence in Children of Farm Labor Familias» (Influencia de la disponibilidad de agua en la prevalencia de las shigellas entre los niños de las familias de trabajadores agrícolas), 1955. Esta investigación para buscar shigella se realizó con la mitad a las dos terceras partes de todos los niños de diez años o menos de los campa- mentos de trabajadores agrícolas del estado de California (Estados Uni- dos). Se comprobó que había shigella en el 1,6 por ciento de las criatu- ras que vivían en barracas con grifos, duchas o bañeras, o retretes en el interior; en el 3,0 por ciento de las que vivían en barracas con grifos de agua en el interior, pero con todos los demás servicios comunales, y en el 5,8 por ciento de las que vivían en barracas sin agua corriente ni otros servicios. A continuación los investigadores examinaron otro grupo, parte del cual no disponía de servicios internos y parte tenía un solo grifo de agua en la vivienda. (Ambos subgrupos contaban aproximadamente con el mismo número de personas por ducha y por retrete y estaban afec- tados por la misma cantidad de moscas y el mismo volumen de basura). La existencia de agua para la higiene personal representó una gran dife- rencia, pues sólo el 1,2 por ciento del grupo con servicio interno de agua Nutrition: A Survey of the Literature and Recommendations for Research» (El abastecimiento de agua, la diarrea y la nutrición: examen de la literatura y de las recomendaciones sobre investigaciones), borrador de trabajo (Washington, D. C.: Banco Mundial, septiembre de 1974). 3 En la bibliografía se encontrarán citas completas de los estudios por casos. ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS 215 estaba enfermo, mientras que en el grupo que no disponía de él la pro- porción era del 5,9 por ciento. 3. McCabe, Leland J. y Haines, T. W., «Diarrheal Disease Control by Improved Human Excreta Disposal» (Control de la diarrea mejorando la eliminación de las excretas humanas), 1957. En 1952 se inició un programa para mejorar las instalaciones de eli- minación de excretas de Boston, estado de Georgia (Estados Unidos). El estudio demostró que había disminuido la cría de moscas en los retretes, pero no el número de insectos. No obstante, a los dieciocho meses de in- troducidas las mejoras hubo una cantidad significativamente menor de casos de infección por shigella entre los niños menores de diez años. 4. Schliessmann y otros, Relationship of Environmental Factors to the Occurrence of Enteric Diseases in Areas of Eastern Kentucky (Rela- ción entre los factores ambientales y la incidencia de enfermedades en- teríticas en algunas zonas de la parte oriental de Kentucky), 1958. Este estudio consistió en examinar las condiciones de siete zonas de la parte oriental del estado de Kentucky (Estados Unidos) donde había campamentos mineros y se efectuó de 1955 a 1957. La incidencia de la diarrea se midió por meses, mediante muestras de exudados rectales de niños de edad preescolar. La presencia de parásitos se determinó mediante un análisis de heces recogidas semestralmente en todos los grupos de edad. Además, se midió la abundancia de moscas y la calidad del agua en la localidad. Los resultados del estudio fueron como sigue: a) las shigellas y parásitos se encontraron con más frecuencia en los niños de las zonas con el saneamiento más deficiente: b) las personas con agua corriente en la casa y retrete externo, tenían dos veces más enteritis, dos veces más shigellosis y tres veces más ascaridiosis que los habitantes de viviendas con agua corriente y retretes con descarga de agua en el interior de la casa; c) la infestación por ascárides era tres veces mayor en las personas que tenían la fuente de abastecimiento de agua fuera de la casa; d) los niños que vivían en casas con abastecimiento de agua en el interior tenían un 5 por ciento menos de shigellosis; e) la incidencia de las shigellosis y ascaridiosis era de dos a tres veces mayor en las personas que no tenían baño en la casa que en las que lo tenían; f) no se observó ninguna asocia- ción entre la incidencia de las enfermedades y la calidad del agua de beber; g) la abundancia de la mosca casera no tuvo ninguna correlación signifi- cativa con la morbilidad o la prevalencia de shigella, y h) la proporción entre la diarrea de verano y la de invierno durante los años 1955 y 1956 fue aproximadamente de 2: 1. Los autores sacan la conclusión de que el estudio apoya muy bien la premisa de que la incidencia de las enfermedades diarreicas infecciosas 216 APENDICE A agudas puede reducirse significativamente modificando de una forma se- lectiva los factores ambientales específicos que existen en las comunidades, sin tener en cuenta las diferencias etiológicas o sociológicas. 5. Watt, James y otros, «Diarrheal Diseases in Fresno County, Califor- nia» (Las diarreas en el Condado de Fresno, California), 1953. Este trabajo es principalmente un estudio representativo de una mues- tra de peones migrantes que vivían en distintas condiciones en el Con- dado de Fresno, California (Estados Unidos). Los resultados indican que la incidencia de shigellosis fue menor en los grupos de viviendas que tenían sistema de agua corriente en cada casa; la incidencia era algo mayor en el tipo de grupo de viviendas, pero ocupadas por personas de menor nivel socioeconómico; más alta en las casas sin agua corriente interior, pero con menos de quince personas por fuente exterior, y máxima en las casas sin agua corriente interior y con más de quince personas por fuen- te exterior. Como conclusión general se afirma que si se erradicaran las shigellas se reducirían las enfermedades diarreicas en unas dos terceras partes. 6. Rubinstein, A. y otros, «Effect of Improved Sanitary Facilities on Infant Diarrhea in a Hopi Village» (Efecto de la mejora de las ins- talaciones sanitarias en la diarrea infantil en una aldea hopí), 1969. Una aldea hopi del estado de Arizona (Estados Unidos) se dividió en dos partes: un sector alto, en que se instaló servicio interior de agua co- rriente, y otro bajo, que se dejó como estaba. Luego se examinó la salud de la población de lactantes a base de los «registros de hospital» de los dos sectores, antes y después de instalar el servicio de agua corriente. Los resultados indicaron que el número de visitas al hospital por niño dis- minuyó en el sector alto de 2,0 antes de instalar el agua a 0,85 después de instalada. Al mismo tiempo, la frecuencia en el sector bajo se redujo de 3,1 a 2,6. La disminución en el sector alto tuvo significación estadís- tica al nivel de 0,05, mientras que en el sector bajo careció de ella. Con el estudio pudo observarse que existían varios problemas. Parece ser que había diferencias básicas políticas y sociales entre los dos sec- tores de la aldea, que quizá influyesen en la enfermedad de los lactantes; no hubo control para la lactancia al pecho materno; muchas madres del sector bajo se mostraron reacias a solicitar ayuda del hospital, y no se registró quién poseía un refrigerador. 7. Kourany, Miguel y Vásquez, Manuel, «Housing and Certain Socioen- vironmental Factors and Prevalence of Enteropathogenic Bacteria among Infants with Diarrheal Disease in Panama» (La vivienda y cier- ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS 217 tos factores socioambientales y la prevalencia de bacterias enteropa- tógenas entre los lactantes con diarrea de Panamá), 1969. Se reunieron datos representativos de una muestra de progenitores y del censo nacional acerca de las casas, instalaciones de agua corriente, sis- temas de eliminación de aguas servidas, número de conexiones domicilia- rias, disponibilidad de agua corriente y diarrea en los lactantes. La con- clusión general fue que a medida que mejoraba el saneamiento general, la incidencia de las infecciones enteropatógenas por E. coli, shigella y sal- monella disminuyó. Otras variables que pudo comprobarse que estaban asociadas con la diarrea fueron los hábitos sanitarios de los habitantes (negativos) y la densidad de la población urbana (positiva). 8. Stewart, William H. y otros, «IV. Diarrheal Disease Control Studies: Relationship of Certain Environmental Factors to the Prevalence of Shigella Infections» (IV. Estudios sobre control de la diarrea: Rela- ción entre ciertos factores ambientales y la prevalencia de shigello- sis), 1955. Los investigadores estudiaron los datos de 28.000 cultivos de exudados rectales obtenidos mediante muestras de la población infantil de la re- gión suroccidental del estado de Georgia (Estados Unidos). Los datos se agruparon en cuatro categorías: saneamiento deficiente, aceptable, bueno y buenísimo, dependiendo de: a) la ubicación y clase de agua; b) el tipo de instalación de eliminación de excretas; c) la densidad de las moscas y las posibilidades de la población de estos insectos: d) la estética de la vivienda y de sus alrededores, y e) la calidad de la estructura de la vi- vienda. Entre las conclusiones que se sacaron del estudio figuran: a) la incidencia de la shigellosis varía con la proporción de casas malas; b) la tasa de infección fue mayor donde había menos agua disponible para hi- giene personal (en cualquier programa de control de la diarrea hay que considerar la disponibilidad de agua para lavarse, junto con su pureza), y c) la tasa de infección fue significativamente más alta para las vivien- das que tenían la fuente de agua «lejos de la casa», independientemente de que fuera un pozo o el sistema urbano. 9. Organización Mundial de la Salud, «Report of a Survey of Diarrhoeal Diseases in Mauritius» (Informe sobre una encuesta acerca de las diarreas en Mauricio), 1960. Sobre una base representativa, se examinaron físicamente varias mues- tras de niños y de sus familias y se tomaron exudados rectales para cul- tivos. Entre las conclusiones sacadas están: a) se encontraron mayores tasas de infección diarreica entre las personas que se abastecían de agua con menos facilidad; b) hubo menos casos de diarrea entre los usuarios 218 APENDICE A de agua de la red municipal; c) las ocurrencias de desnutrición y gastroen- teritis eran independientes (no guardaban relación entre sí), y d) contraen diarrea los niños que están por encima y por debajo del promedio de altura y peso. 10. Organización Mundial de la Salud, «Studies on Diarrhoeal Diseases» (Estudios de las diarreas), Venezuela, 1965. Se examinaron dos poblados, los cuales se vigilaron durante un corto tiempo. En uno de ellos (Pompanito) se instaló un sistema mejorado de abastecimiento de agua, que podía usar toda la población. En el otro (Mo- nay) el agua llegaba principalmente en camiones-cisterna. En Pompanito se habilitaron 70 tomas en las casas y 22 fuentes públicas; en general, el agua era de buena ca!idad en la fuente y en la red dt distribución, pero se contaminaba en la casa mientras estaba almacenada. En Monay, el agua estaba contaminada en la fuente. En Pompanito era posible ba- ñarse con cierta regularidad, mientras que en Monay no. Los estudios de- mostraron que los casos de diarrea eran muchos menos en Pompanito después de instalado el sistema de abastecimiento de agua, mientras que durante el mismo período no hubo cambios significativos en la incidencia de Monay. Además, se comprobó que prevalecía más entre los niños. 11. Organización Mundial de la Salud, «Studies on Diarrhoeal Diseases in Venezuela» (Estudios de las diarreas en Venezuela), Informe com- plementario, 1966. Se trata de un estudio complementario en los dos poblados menciona- dos y en varias otras zonas. Incluye una recopilación de datos sobre casos de diarrea (por mes), recuento de moscas (dos veces por semana), condicio- nes meteorológicas (por mes) y abastecimiento de agua. Entre las conclu- siones se encuentran: a) la zona con el saneamiento más deficiente tenía la máxima incidencia de diarrea: b) la incidencia de las moscas y la dia- rrea depende de las condiciones meteorológicas (hay más infecciones des- pués de las lluvias); c) parece que la diarrea se difunde por contacto y no mediante las moscas; d) los niños con diarrea examinados en los cen- tros de salud padecían también una o más de las dolencias siguientes: in- fecciones parasitarias, tricuriasis, infecciones debidas al Balantidiur coli y Entamoeba histolytica y lambliasis, y e) las zonas examinadas con el sa- neamiento en peores condiciones tenían las tasas de mortalidad más altas. 12. Organización Mundia lde la Salud, «Report of Studies on Diarrhoeal Diseases» (Informe sobre estudios de las diarreas), Sudán, 1966. En este estudio se ha tratado de comparar dos grupos de población, que difieren sobre todo en el saneamiento de su ambiente. Entre la in- ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS 219 formación reunida figuran datos representativos del tamaño de la fa- milia, vivienda, situación económica y saneamiento, así como información general acerca de las infecciones diarreicas e información específica obte- nida mediante muestras de exudados rectales. Entre las conclusiones sa- cadas, se indica que: a) los enfermos tardaban el doble de tiempo en re- cuperarse de un ataque de diarrea cuando la persona tenía un nivel de vida más bajo; b) la mayoría de los casos de diarrea ocurría entre los niños de uno a dos años; c) las zeers (vasijas de barro poroso que las fa- milias emplean para almacenar agua) tendían a estar contaminadas; d) las personas con retretes poco higiénicos tendían a padecer más la diarrea; e) no se encontró ninguna correlación entre los casos de diarrea y los animales que poseía la familia, y f) la cantidad de agua utilizada tenía una correlación inversa con las infecciones diarreicas. 13. Organización Mundial de la Salud, «Report on Study of Diarrhoeal Diseases in Egypt» (Informe sobre estudio de las diarreas en Egipto), 1961. Se examinaron varios poblados, y se reunió una serie de datos re- presentativos acerca de la situación socioeconómica y de la infección dia- rreica. No se obtuvo ningún resultado al tratar de correlacionar la dia- rrea con el alfabetismo, las condiciones de los retretes, las duchas, la existencia de animales o el abastecimiento de agua. Las conclusiones ge- nerales fueron: a) el saneamiento del medio y la educación de la pobla- ción constituyen la solución a largo plazo del problema de la diarrea; b) la diarrea tiene la máxima prevalencia en el grupo de cero a dos años de edad, y c) la diarrea era un problema muy grave en las zonas exa- minadas. 14. Organización Mundial de la Salud, «Summary Report on Diarrhoeal Diseases Studies in Seves Developing Countries over a Five-Year Pe- riod, 1960-1965» (Informe resumen de los estudios de las diarreas efectuados en siete países en desarrollo durante el quinquenio 1960- 1965), 1966. Entre 1960 y 1965 se efectuaron encuestas acerca de las enfermedades diarreicas en Mauricio, Sudán, la República Arabe Unida (RAU), Sri Lanka, Irán, Pakistán oriental y Venezuela. En este estudio se resumen los extractos que figuran con nuestros números , 10, 12 y 13, así como los estudios realizados en Sri Lanka, Irán y Pakistán oriental, que fueron esencialmente de carácter representativo. Entre las conclusiones generales se cuentan: a) «se comprobó que al disponer de agua, la incidencia noti- ficada de la diarrea disminuía. Además, se observó una disminución aná- loga en la tasa de aislamiento de las shigellas. Las cifras siempre tuvieron una tendencia en el mismo sentido. Las diferencias entre los casos de dia- 220 APENDICE A rrea de las zonas con abastecimiento de agua y de las zonas sin abas- tecimiento de agua tuvieron significación estadística en la RAU e Irán. Las diferencias en la tasa de aislamiento de las shigellas también tuvieron significación estadística en la RAU y Venezuela». b) «La disponibilidad de agua influyó en forma definida en las incidencias de la diarrea. No obstante, en todas las zonas donde existía un saneamiento básico y abas- tecimiento de agua por tuberías, la incidencia de la diarrea se redujo, pero todavía continuó siendo grande. Esto indica que tal servicio, sin sa- neamiento completo, no beneficia a la población, por lo menos en lo que se refiere a la disminución de la incidencia de la diarrea». c) «El abas- tecimiento de agua corriente a una comunidad que sólo tenía un sanea- miento básico sirvió para lograr una reducción estadísticamente signi- ficativa de la diarrea y de las tasas de shigellas y Balantidium coli. Sin embargo, en todos los países donde se realizaron investigaciones, la re- ducción real fue muy pequeña y de importancia práctica limitada. Asi- mismo, el suministro de servicios completos de saneamiento dio por re- sultado una reducción estadísticamente significativa de la incidencia de la diarrea, shigellosis, y otras, especialmente de la primera que fue tan baja que indicó claramente la importancia práctica del saneamiento completo». d) «En las zonas donde el recuento de moscas fue pequeño y grande se comprobó que la incidencia de la diarrea era idéntica. Sin embargo, des- pués de subdividir todas las viviendas en grupos (según tuvieran abaste- cimiento de agua y servicio sanitario o no), en las viviendas mejores se observó una disminución de la diarrea que tenía significación estadística. La existencia de retretes sencillos, que se comprobó en varios países, no contribuía nada a la solución del problema. Además, como muchos eran poco higiénicos, en realidad tuvieron un efecto perjudicial estadística- mente significativo». Los estudios de los siete países también demostraron que los niños, y en especial los menores de tres años, tiene por amplio margen la máxima incidencia de diarrea. 15. White, Gilbert F. y otros, Drawers of Water: Domestic Water Use In Easi Africa (Aguadores: usos domésticos en el Africa oriental), 1972. Se reunió información sobre la estructura de la incidencia de las en- fermedades en varios lugares del Africa oriental mediante entrevistadores provistos de un cuestionario, examen de muestras de excretas y varias otras investigaciones «específicas». En las familias que no disponían de agua corriente se encontró una incidencia de la diarrea significativamente mayor. Además, las diarreas eran comunes y graves, sobre todo entre los niños, en las zonas que carecían de agua corriente. White también observó algunos casos en que los hogares habitados por familias de ingresos redu- cidos usaban un promedio de 30 litros diarios per cápita cuando disponían ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS 221 de una toma cerca de la casa; pero si tenían que acarrearla desde puntos lejanos, el consumo descendía a una media de 15 litros diarios per cápita. Con agua acarreada, el consumo tendía a aumentar cuando la fuente estaba dentro de un radio de 50 metros de la vivienda, 16. Goodwin, Melvin H. y otros, «Observations of Familial Occurrence of Diarrhea and Enteric Pathogens» (Observaciones sobre la exis- tencia de diarrea y agentes enteropatógenos en las familias), 1966. A una muestra de familias del estado de Arizona (Estados Unidos) hizo una visita semanal una enfermera, para reunir información sobre el cuadro general de enfermedades y la higiene personal; además, obtuvo muestras de heces. Las familias de !a muestra se parecían en que todas tenían un niño recién nacido y por lo menos otros dos hijos de menos de cinco años y disponían de agua corriente, calentadores de agua, alcanta- rillado y refrigeradores. En este estudio se llegó a la conclusión de que, en general, el hacinamiento y las condiciones socioeconómicas eran facto- res que carecían de importancia en la concurrencia de agentes patógenos productores de diarrea. Sin embargo, era necesario percatarse de la im- portancia de la higiene personal y apreciar su valía para aprovechar los beneficios que proporcionan las instalaciones sanitarias. ESTUDIOS SOBRE VARIAS ENFERMEDADES, INCLUIDAS LAS AFECCIONES DE LA PIEL Y LAS DIARREAS 17. U. S. Department of Health, Education and Welfare, «Health Program Evaluation: Impact Study of the Indian Sanitation Facilities Cons- truction Act» (Evaluación del programa de salud: Estudio del efec- to de la Ley de construcción de instalaciones sanitarias en las re- servas indias), 1968. Los investigadores eligieron seis comunidades de indios americanos del estado de Arizona (Estados Unidos), y reunieron datos acerca de la morbilidad y mortalidad antes, durante y después de la instalación de servicios sanitarios en veinte viviendas de la comunidad. El estudio duró seis años y en él se examinaron las enfermedades de la piel y enteríticas. La incidencia combinada de las enfermedades fue un poco mayor «antes» para las personas a las que se iban a instalar esos servicios que para las que no los obtuvieron. Luego de instalados en los grupos de casas ele- gidos, la tasa de las enfermedades disminuyó significativamente. Se ha supuesto que la instalación de los servicios sanitarios tiene más efecto en restringir que en prevenir los casos de enfermedad. Las viviendas donde las instalaciones fueron más amplias (más de un grifo en el interior, un retrete higiénico y ducha o baño) acusaron la mayor mejoría de la salud 222 APENDICE A de sus ocupantes. La incidencia de las afecciones de la piel se hizo menor mientras se instalaban los servicios, pero volvió a aumentar más adelante. Se sospecha que sin una enseñanza adecuada del uso, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones van reduciéndose los beneficios para la salud. 18. «Rural Water Supply and Sanitation Scheme in Pharenda Block of District Gorakhpur» (Programa de abastecimiento de agua y sanea- miento del bloque Pharenda, del distrito rural de Gorakhpur), Uttar Pradesh, India (sin fecha). Se dotó de agua corriente al 34 por ciento de la población de once localidades, y durante tres años se calculó la tasa de morbilidad de varias enfermedades en dos de ellas. Se notificó una disminución general de los casos de diarrea, disentería, fiebre tifoidea, sarna, tracoma y conjuntivitis en los dos poblados durante el período 1966-1968. También se comunica- ron resultados similares en un estudio comparable realizado en siete po- blados del bloque Banki, del distrito de Barabanki (Uttar Pradesh), entre 1965 y 1968. 19. Fenwick, K. W. H., «The Short Term Effects of a Pilot Environ- mental Health Project in Rural Africa: The Zaina Scheme Reassessed After Four Years» (Efectos a corto plazo de un proyecto experimen- tal de saneamiento ambiental en el campo africano: reevaluación del programa de Zaina después de cuatro años), 1966. En 1961 y 1965 se hizo una encuesta en dos comunidades de Kenya; ambas tenían características similares hasta que se inició en 1962 un programa de saneamiento ambiental en una de ellas (Zaina). Este pro- grama incluía agua corriente tratada con cloro a todas las casas, depósitos de almacenamiento para abrevar el ganado en las granjas, tuberías de desagüe para riego, planchas de hormigón para las letrinas de las casas, retretes y duchas en las escuelas, y un lavadero público, una fuente de agua potable y un retrete con descarga de agua en el poblado. La vigi- lancia de la salud de los pobladores estuvo a cargo de una enfermera, que visitó quincenalmente la mayoría de las casas de Zaina y del lugar de control desde marzo hasta septiembre, reuniendo datos sobre las en- fermedades respiratorias, gastrointestinales e infantiles, así como sobre la morbilidad y mortalidad en general. Los resultados del estudio «relaciona- dos con la salud» fueron una mezcla de consecuencias. La incidencia, prevalencia y duración de las enfermedades acusó una disminución general en Zaina para los lactantes y niños menores de doce años, mientras que en el lugar de control hubo un ligero aumento. La incidencia y prevalen- cia de la morbilidad fue en general menor en ambos lugares durante 1965 ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS 223 para las personas de trece años y más. En 1965, la incidencia de la dia- rrea fue más grande en el lugar de control que en Zaina. La tasa de natalidad se mantuvo constante en Zaina, pero se redujo un poco en el lugar de control desde 1961 hasta 1965. La tasa de fecun- didad se elevó en Zaina, pero no experimentó un aumento significativo en el lugar de control. La tasa de mortalidad infantil disminuyó en Zaina y en el lugar de control; la tasa bruta de mortalidad se redujo en ambos poblados. En 1965 se comprobó que la infestación por parásitos intestina- les (principalmente Ascaris lumbricoides) era seis veces más común en el lugar de control que en Zaina. Es posible que en los resultados del estudio influyeran cuestiones tales como el tiempo más seco del año 1965, las dificultades para obtener res- puestas iguales en las dos localidades, los problemas de muestreo y de reunión de datos que origina el uso sobre el terreno de personal no pro- fesional y las variaciones de factores exógenos. ESTUDIOS SOBRE EL CÓLERA 20. Organización Mundial de la Salud, «Strategy of Cholera Control» (Estrategia para el control del cólera), 1971. Entre 1968 y 1970, el Comité del Cólera de Filipinas realizó un es- tudio de cuatro comunidades, que al iniciarlo tenían un tamaño, caracte- rísticas geográficas y composición demográfica muy parecidos. En estas comunidades se modificó el saneamiento de la manera siguiente: en una se mejoró el abastecimiento de agua, en la segunda se mejoró el abas- tecimiento de agua y la eliminación de aguas negras y en una tercera únicamente se mejoró este último servicio. La cuarta comunidad, que tenía sistemas de abastecimiento de agua y de eliminación de aguas ne- gras muy deficientes, se dejó como estaba, para que sirviera de control. La población de todas las comunidades era de 750 a 800 habitantes. El objetivo general del estudio consistió en comprobar el efecto de las mejoras introducidas en el sistema de abastecimiento de agua y/o de eli- minación de aguas negras sobre la incidencia del cólera. Los resultados indicaron que en las tres comunidades donde se intro- dujeron las mejoras en la forma descrita, la incidencia del cólera se redujo de un 69,6 a un 71,3 por ciento. Desde luego, las tres comunidades tu- vieron una incidencia significativamente menor que el lugar de control. La conclusión que se sacó fue que «las mejoras en el abastecimiento de agua o en la eliminación de aguas negras, o una combinación de ambas instalaciones, origina una disminución significativa de la incidencia del cólera en la comunidad; además, las infecciones que llegan a estas comu- nidades tienen menos tendencia a difundirse y producir casos secundarios. Sin embargo, la incidencia de infecciones en las tres comunidades con 224 APENDICE A servicios sanitarios mejorados no acusó ninguna diferencia significativa. Parece ser que con las medidas sanitarias sólo puede reducirse la inciden- cia del cólera hasta un nivel determinado, por encima del cual las nuevas mejoras sanitarias apenas producen resultados». 21. Azurín, J. C. y Alvero, M., «Field Evaluation of Environmental Sa- nitation Measures against Cholera» (Evaluación sobre el terreno de medidas de saneamiento ambiental contra el cólera), 1974. Este estudio complementa el estudio del cólera en Filipinas (No. 20 supra) y presenta otros dos años de datos. Los resultados del estudio quinquenal global se resumen en los Cuadros A.1 y A.2. La conclusión que sacan los autores (Azurín y Alvero) es que «las instalaciones sani- tarias de eliminación de excretas y otros residuos del ser humano pueden reducir la incidencia del cólera hasta un 68 por ciento, mientras que la habilitación de un abastecimiento seguro de agua puede reducirla hasta un 73 por ciento. Cuando se proporcionan retretes y un sistema de abaste- cimiento de agua, la reducción de la incidencia puede llegar hasta el 76 por ciento». Cuadro A.1: Relación entre saneamiento y cólera en Bacolod City (Filipinas), 1968-1972 Comunidad Clase de saneamiento 1968 1969 1970 1971 1972 Total Número de infecciones coléricas confirmadas bacteriológicam ente Visayán Oeste Control 31 44 64 14 18 171 Dawis Agua 10 19 9 5 7 50 Magsungay Retretes 13 17 10 10 8 58 Sibucao Retretes y agua 17 5 12 7 0 41 Total 71 85 95 36 33 320 Incidencia por cada 1.000 habitantes Visayán Oeste Control 41,7 59,2 86,1 18,8 24,2 230,2 Dawis Agua 12,4 23,7 11,2 6.2 8,7 62,3 Magsungay Retretes 16,5 21,6 12,7 12,7 10,2 73,7 Sibucao Retretes y agua 22,5 6,6 15,9 9,3 0 54,2 Eficacia de las medidas de saneamiento (porcentaje) Visayán Oeste Control - __ - - - Dawis Agua 70,2 60,0 87,0 66,9 64,0 72,9 Magsungay Retretes 60,4 63,5 85,2 32,5 58,0 68,0 Sibucao Retretes y agua 46,1 88,8 81,6 50,5 100,0 76,4 Fuente: AZURfN, J. C. y ALVERO, M., "Field Evaluation of Enronmental Sanitation Measures against Cho- lera" (Evaluación sobre el werreno de medidas de saneamiento ambienal comra el cólera), 1974. ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS 225 22. Subrahmanyan, K., «Note on the Importance of Enviromental Sani- tation in the Campaign Against Cholera» (Nota sobre la importancia del saneamiento ambiental en la campaña contra el cólera), 1951. A finales de la década de 1940, en la India se abrieron pozos en varios poblados, se instaló un número limitado de letrinas y se trató de enseñar a los habitantes de las localidades la necesidad de usar agua limpia y le- trinas higiénicas. Después de examinar los efectos a corto plazo del mejor saneamiento, se sacó la conclusión de que había muchos menos casos de cólera en los distritos con programas sanitarios y que las defunciones debidas a esta enfermedad eran menores en los poblados con agua co- rriente que en las zonas de los distritos que carecían de este servicio. ESTUDIOS SOBRE LA ESQUISTOSOMIASIS (BILHARZIASIS) Se ha sostenido que la esquistosomiasis (bilharziasis) es la «enferme- dad más grave originada por un parásito que todavía no se ha podido vencer y que afecta a seres humanos y animales» 4. Esta dolencia azota a los residentes de las zonas rurales y su causa principal es la falta de instalaciones sanitarias. El ciclo de vida del gusano parásito (esquistoso- ma) requiere períodos de desarrollo en las personas y los caracoles. El ciclo puede interrumpirse manteniendo a los seres humanos alejados de las aguas donde hay caracoles infestados, proporcionando agua potable fil- trada, estableciendo un sistema sanitario de eliminación de excretas de manera que las personas infectadas no puedan pasar los huevos a aguas corrientes y que se desarrollen en el caracol huésped, y matando los caracoles que haya en la zona. Los estudios realizados hasta la fecha indican que, en principio, las tres primeras posibilidades representan el medio más eficaz, y quizá más barato de combatir la esquistosomiasis 5. 23. Siegel, Francine, M., «Schistosomiasis Hematobia in Preschool Chil- dren of Ibadan, Nigeria» (Hematobia esquistosomiásica en los niños de edad preescolar de Ibadan, Nigeria), 1968 Para este estudio representativo se eligieron al azar 100 viviendas uni- familiares y multifamiliares de un distrito de Ibadan, en las cuales vivían 279 niños de edad preescolar. Durante la estación de las lluvias se reunió in- formación acerca de: a) el número de niños de edad preescolar que pasaban ' WEIR, JOHN M., «The Unconquered Plague» (La plaga no vencida), The Rocke- feller Foundation Quarterly, No. 2 (1969), págs. 4 a 23. 5 PITCHFORD, R. J., «Findings in relation to Schistosome Transmission in the Field Following the Introduction of Various Control Measures» (Averiguaciones en el terreno sobre la transmisión de esquistosomas después de introducir diversas medidas de control), South African Medical Journal, 40 (Suplemento del 8 de octubre de 1966), págs. 1 a 16. Cuadro A.2: Frecuencia de la aparición de infecciones coléricas en cuatro comunidades, Bacolod City (Filipinas), 1968-1972 Número de Número de Porcentaje de Número de Promedio de ComunidadClase de veces que se introducciones int de caso e Poedo da saneamiento introdujo la que se introducciones casos que hubo casos por cada infección difundieron que se difundió en la difusión difusión Visayán Oeste Control 31 22 71 162 7,4 Dawis Agua 24 12 50 38 3,2 Magsungay Retretes 26 13 50 45 3,5 Sibucao Agua y retretes 17 9 53 33 3,7 Fuente: La misma del Cuadro A.]. ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS 227 huevos de Schistosoma haematobium por la orina; b) las casas que estaban sobre el río; c) las casas que estaban a más de 50 metros de la orilla o es- taban a más de tres viviendas del río, y d) las casas que tenían agua de fuentes públicas y las que la tenían de fuentes privadas. El estudio demos- tró que: a) la existencia de huevos de Schistosoma haematobium aumen- taba significativamente en la zona más próxima al río, y b) la tasa de in- fección difería según la fuente de agua: un 5 por ciento de los niños que vivían en casas con grifo pasaban huevos, mientras que la proporción era del 20,9 por ciento en las casas sin grifo. 24. Barbosa, Frederico, S. y otros, «Control of Schistosomiasis Mansoni in a Small North East Brazilian Community» (Control del S. Manso- ni en una comunidad pequeña del nordeste del Brasil), 1971. Este estudio se efectuó entre 1960 y 1969 en un pequeño poblado bra- sileño, que tenía algo más de 1.000 habitantes. Entre 1960 y 1961 se tomó una muestra inicial, en la que se determinaron las normas sanitarias y la prevalencia y morbilidad de la esquistosomiasis. En 1963 se comenzó una campaña de educación y en 1964 se empezaron a construir letrinas en las casas; un edificio central con lavaderos, duchas, letrinas y grifos de agua potable, y nueve pozos; además se distribuyeron bombas manuales por todo el poblado. Entre 1963 y 1968 se asignó al poblado alguna atención médica y ensefñanza sobre salud; se hizo un examen mensual de los ca- racoles; se inspeccionaron los mamíferos pequeños; se organizaron ins- pecciones regulares de las instalaciones sanitarias, y se examinaron pe- riódicamente las heces. También se examinaron las heces de otros tres poblados similares en 1963 y 1969, a fin de obtener datos de control no pertenecientes al proyecto para verificar el experimento. Los resultados indican una disminución significativa de las infecciones en las personas de la zona del proyecto y en dos de los tres lugares de zontrol. Se llegó a la conclusión de que hubo una disminución general de la infección por la mejora de las condiciones sociales y económicas entre 1961 y 1968. Otra conclusión fue que la reducción más espectacular de las infecciones en la zona del proyecto fue consecuencia directa del pro- grama de saneamiento y educación. Por último, se sugirió que «el grado de control logrado en la zona del proyecto se debía principalmente a que se impidió que las personas entraran en contacto con las aguas infectadas». 25. Pitchford, R. J., «Further Observations on Bilharzia Control in the Eastern Transvaal» (Más observaciones sobre el control de la bilhar- zia en la región oriental del Transvaal), 1970. Este estudio se realizó en una explotación agrícola grande y de rega- dío de Sudáfrica, donde había cinco poblados habitados por 2.000 a 3.000 bantúes, En 1959 se comenzó a construir un sistema para proporcionar 228 APENDICE A agua corriente con carácter comunal para usos domésticos, una piscina con agua limpia y otro sistema para impedir o disminuir el acceso a aguas potencialmente peligrosas (infestadas de caracoles) de las cercanías de las localidades. Las obras quedaron terminadas en el período 1963-1964. El objetivo del programa era proporcionar a la población un agua razona- blemente descontaminada, adecuada para usos domésticos y recreativos y a un costo que pudiera pagar. En el estudio se comprobó que hubo una disminución gradual de las tasas de infección por Schistosoma haematobium y Schistosoma Mansoni entre los niños de edad escolar durante el período 1959 a 1968. Para los niños de cinco a nueve años, la infección por el Schistosoma haematobium se redujo del 75 por ciento en 1959 al 41 por ciento en 1968, mientras que en los niños de diez a diecinueve años la reducción fue de 92 a 56 por ciento durante el mismo período. Respecto de la infección por Schistosoma Mansoni, descendió respectivamente del 68 al 51 por ciento y del 85 al 71 por ciento en los dos grupos de edad durante el mismo período. 26. Jordan, P. y otros, «Control of Schistosoma Mansoni Transmission by Provision of Domestic Water Supplies in St. Lucia: A Preliminary Report» (Control de la transmisión del S. Mansoni mediante abaste- cimiento de agua a domicilio en Santa Lucía: Informe prelimi- nar), 1974. Durante el período 1970-1972 se abasteció de agua a las viviendas, evi- tando el derroche de líquido mediante válvulas de retención «fordilla», de cinco asentamientos rurales, con una población total de 2.000 personas aproximadamente, en el valle de Riche Fond (Sta. Lucía), donde el Schis- tosoma Mansoni es endémico. También se les dotó de unidades de lava- dero-ducha y de piscinas someras; había una tina de lavar y una ducha por cada 12,5 viviendas. Otros seis asentamientos del mismo valle, que tenían un sistema de fuentes públicas de agua, sirvieron de lugares de comparación; estos lugares, en los que también habitaban unas 2.000 per- sonas, podían utilizar un sistema de dieciséis fuentes públicas, instaladas a intervalos de unos 350 metros a lo largo de la carretera principal. Los resultados provisionales indican que «antes del control, todos los índices de infección por Schistosoma Mansoni eran un poco más altos en la zona con abastecimiento de agua domiciliario (ZAAD), pero la estructura del cambio de año en año fue idéntica a la de los lugares de comparación. Para 1973 todos los índices de infección habían disminuido en la ZAAD, mientras que habían aumentado y estaban entonces más altos en los lu- gares de comparación. En las cohortes de niños de 0 a 13 años que se habían examinado dos años antes del control (1968 a 1970), el porcentaje de infecciones aumentó significativamente en ambas zonas. Cuando se examinaron cohortes de edad similar de 1971 a 1973, se comprobó que ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO MEJORADOS 229 había aumentado significativamente el porcentaje de niños infectados de los lugares de comparación, mientras que no hubo aumentos en la ZAAD. ESTUDIOS SOBRE MORTALIDAD INFANTIL 27. Puffer, Ruth R. y otros, Inter-American Investigation of Mortality in Childhood (Investigación interamericana de la mortalidad infan- til), 1971. Este informe es el principio de un esfuerzo para reunir datos sanita- rios sobre la mortalidad infantil en quince zonas de Centro y Sudamé- rica. Aunque el texto del informe no se concentró específicamente en el abastecimiento de agua, su efecto se señaló en conjunto de la manera siguiente: «Las ciudades centrales y otros sectores con un abastecimiento de agua limitado, especialmente Recife, Resistencia y San Salvador, son los puntos con una mortalidad excesiva de niños menores de cinco años. En contraste, Kingston y Santiago, donde hay una mayor proporción de casas con abastecimiento de agua, tienen tasas de mortalidad bajas. Sin embargo, en Cali y otras ciudades de Colombia, que tienen muchas casas con agua, la mortalidad ocupa una posición intermedia. Por lo tanto, el abastecimiento de agua no parece tener para estas zonas la misma corre- lación inversa que se presentó en el "Progress Report, June 1970" (In- forme sobre la marcha de los trabajos, junio de 1970). Dentro de Brasil se observa la relación inversa, lo mismo que cuando se estudian las zonas urbanas y rurales de los proyectos. En la figura 70 se presenta la rela- ción entre la disponibilidad de agua corriente y la tasa de mortalidad de las zonas rurales y de las ciudades correspondientes de cuatro proyectos; es posible observar una relación inversa entre la mortalidad y la disponi- bilidad de agua corriente». En el estudio también se declara que «las tasas de mortalidad infantil suelen ser más altas en las zonas rurales que en las ciudades y que en aquellas en las que un porcentaje mucho menor de la población cuenta con abastecimiento de agua». 28. Jarrett, Robert E., «Environmental Factors and Childhood Mortali- ty» (Los factores ambientales y la mortalidad infantil), 1970. Este estudio es parte del «Progress Report, June 1970» a que hemos aludido al tratar del informe de la OPS (N.° 27 supra). Es en esencia un examen de sección representativa en el que se utiliza el análisis regresivo por el método de los cuadros mínimos, y en general abarca un análisis estadístico algo más completo que el del informe de 1971. Entre las con- clusiones figuran las siguientes: a) existe una fuerte correlación negativa entre las defunciones de niños y el uso de agua corriente; b) existe una 230 APENDICE A fuerte correlación negativa entre las defunciones de niños y el uso de retretes con descarga de agua, y c) existe una relación que puede expre- sarse numéricamente entre el acceso al agua corriente y los retretes con descarga de agua, por una parte, y la mortalidad infantil, por la otra. Se sugiere también que el «acceso completo» al agua corriente es un indicador de la mortalidad mejor que el agua corriente dentro o fuera de la vi- vienda. B EL ENFOQUE «SITUACION DE LA SALUD» PARA EVALUAR PROYECTOS Esta presentación ilustrativa 1 del enfoque basado en la situación de la salud, que se introdujo en el Capítulo 2, supone que la persona habita en una comunidad donde dos enfermedades, la esquistosomiasis y el có- lera, son endémicas. También se supone que los médicos pronostican una vida (que se indica en el Cuadro B.1) dividida en cuatro situaciones de la salud, que dependen de que el individuo típico contraiga la enfermedad o lleve una vida saludable. (En este caso, «saludable» puede considerarse en relación con la esquistosomiasis o el cólera.) Supongamos ahora que se construye una planta de tratamiento del agua que disminuye la pro- babilidad de contraer esquistosomiasis de 0,06 a 0,02 y la probabilidad de contraer cólera de 0,05 a 0,01. Mediante una extrapolación de los datos del Cuadro B.I, el pronóstico de la esperanza de vida se convierte en: Situación de la salud Duración (días) Bienestar 17.800 Incomodidad 1.045 Incapacidad secundaria 515 Incapacidad importante 525 y el beneficio que proporciona la inversión está representado por un lla- mado «vector de situación de la salud», que es la diferencia entre los dos pronósticos previstos. Situación de la salud Duración (días) Bienestar + 610 Incomodidad -100 Incapacidad secundaria -40 Incapacidad importante -100 Vida 370 En condiciones ideales, esta clase de vector del beneficio que propor- ciona la situación de la salud puede representar cualquier proyecto de ' Los autores desean expresar su agradecimiento a Morton Lane por haber resu- mido gran parte del material de este Apéndice y haber preparado el ejemplo de abastecimiento de agua de una comunidad aplicando el enfoque de Fanshel y Bush. 232 APENDICE B inversión. Desde luego, para que el enfoque resulte práctico hay que ob- tener la opinión de médicos sobre el pronóstico de una enfermedad es- pecífica en una zona determinada, con y sin la inversión. Aunque los médicos están familiarizados con el diagnóstico, quizá puedan ofrecer un pronóstico menos explícito para pacientes, muchos de los cuales ten- drán indudablemente múltiples infecciones; así sucederá sobre todo si tie- Cuadro B.1: Pronóstico simulado de la vida en un poblado con esquistosomiasis y cólera endémicos (Días) Individuos con: Situación de la salud Buena salud Esquistosomiasis Cólera Esperanza (probabilidad (probabilidad (probabilidad de 0.89) = 0,06) 0,05) vida Bienestar 18.000 14.500 6.000 17.190 Incomodidad 1.000 3.000 1.500 1.145 Incapacidad secundaria 500 1.000 1.000 555 Incapacidad importante 500 500 3.000 625 Vida total 20.000 19.000 11.500 19.515 nen que predecir los efectos médicos en función de los estados de salud y de las probabilidades. Una forma de ayudar en esta labor consiste en dividir la población en cohortes que sean análogas desde el punto de vista médico. Como ya se señaló en el Capítulo 2, el pronóstico de la esquistosomiasis, diarrea y mu- chas otras enfermedades asociadas con el agua es muy diferente para los jóvenes y para las personas maduras. Por lo tanto, puede establecerse el pronóstico para los niños de menos de cinco años, por ejemplo, y por separado para los grupos de edad madura y las personas de más de se- senta años. Luego se sumarán los resultados, después de ponderarlos por el tamaño de la cohorte correspondiente y de convertirlos en los vectores del beneficio que proporciona la situación de la salud. Para poder apreciar los citados vectores de las diferentes cohortes son necesarios dos supuestos. El primero es que un día de «bienestar físico» tiene la misma valía en la actualidad y en el futuro. El segundo es que la comunidad se muestra indiferente a los días de bienestar o de dolor en cualquiera de las cohortes. Ambos supuestos son indudablemente equita- tivos, en el sentido de que no discriminan entre los sectores de la comu- nidad, pero cada uno de ellos también resulta discutible. Algunos de los individuos quizá prefieran ceder un poco de su bienestar en la etapa temprana de la vida para recibir más en su vejez; otros quizás prefieran disfrutar del máximo bienestar posible mientras puedan lograrlo. De ma- nera análoga, muchas comunidades preferirán destinar dinero al trata- EL ENFOQUE «SITUACION DE LA SALUD» PARA EVALUAR PROYEcrOS 233 miento de los jóvenes en lugar de los viejos, y otras demostrarán una clara preferencia por la salud de los varones respecto de las mujeres. Estas colectividades contradicen la hipótesis de la indiferencia entre cohortes y de la indiferencia en el tiempo. Cuando existan pruebas que indiquen que hay un orden de preferen- cia determinado, será necesario atribuir un coeficiente de ponderación a cada vector del beneficio que proporciona la situación de salud de la cohorte, antes de sumar todos los vectores. Estos coeficientes pueden ser difíciles de determinar, por lo que quizá haya motivos prácticos suficien- tes para trabajar con la hipótesis de la indiferencia. Sin embargo, es im- portante recordar que se hacen hipótesis y que los resultados no están exentos de su valor. Si se establecen hipótesis relativas a estos dos factores, cualquier pro- grama de inversiones en abastecimiento de agua o saneamiento puede reducirse a un vector de salud-beneficio como el descrito, y todo lo que queda es convertir este vector en un índice único, para poder comparar diversos programas médicos posibles. En este punto es legítimo señalar que las situaciones de la salud pueden ordenarse o clasificarse jerárquicamente de manera que se ajusten a un orden determinado por los individuos más racionales; a tal efecto, se puede suponer que se prefiere el bienestar físico a la incomodidad, que la incomodidad se prefiere a la incapacidad importante, etc. Habrá excepciones patológicas a esta ordenación, tal como los hipocondríacos, pero para la mayoría de los miembros de una comuni- dad es posible ordenar las situaciones de la salud de una forma razonable. Fanshel y Bush sugieren que se use cualquier sistema de coeficientes de ponderación que mantenga la ordenación, para definir el «índice de situación de la salud» (ISS). Sostienen que una función exponencial de ponderación servirá para ello y derivan el siguiente juego de coeficientes para su ejemplo con once situaciones de la salud 2; Situación Coeficiente de ponderación Bienestar 1,000 Descontento 0,9961 Incomodidad 0,9922 Incapacidad secundaria 0,9844 Incapacidad importante 0,9687 Invalidez 0,9375 Hospitalización 0,875 Hospitalización, en la cama 0,5 Aislamiento 0,15 Coma 0,0 Fallecimiento 0,0 2 Cualquiera que haya tenido recientemente un dolor de muelas que parezca incluirle en la categoría de «incomodidad» puede alegar que la función exponencial de ponderación no le aleja lo suficiente del bienestar perfecto puntuado con 1.000. 234 APENDICE B Para hallar el índice de situación de la salud (ISS) se multiplican estos coeficientes por el vector del beneficio obtenido. Un cá!culo representativo del índice, empleando una vez más la fun- ción exponencial de ponderación, para el ejemplo de abastecimiento de agua de un poblado con cuatro situaciones de la salud, podría parecerse al Cuadro B.2. El índice de situación de la salud (374,53) podría dividirse después por el costo per cápita del proyecto de abastecimiento del lugar y la relación ISS/costo utilizarse para comparar las relaciones ISS/costo de proyectos de abastecimiento de otros poblados o las relaciones obtenidas con otros programas médicos o sanitarios del mismo poblado, de otros poblados o de las ciudades. Después se ejecutarían los programas o pro- yectos con la relación ISS/costo más grande, considerándola como la de «costo más eficaz» entre las posibilidades examinadas. El enfoque mediante este índice es atrayente a primera vista, pero exis- ten problemas prácticos que obstaculizan su uso. En principio parece haber cierta congruencia teórica, de la que carecen muchos otros enfoques, pero el problema principal es que depende mucho de por lo menos dos hipótesis implícitas en el análisis, y de otras implícitas en la función de ponderación escogida para las situaciones de la salud. Respecto de la función de ponderación, resulta difícil oponerse a la afirmación de que el orden de las situaciones de la salud es monotónico. Es muy sencillo idear cualquier número de funciones de ponderación que sean monotónicas. No obstante, puede demostrarse que el programa con costo más eficaz no es invariante respecto de la función de ponderación elegida. Por lo tanto, el programa óptimo de salud continúa siendo in- determinado si no hay certeza de la función de ponderación adecuada que debe utilizarse. Desde el punto de vista ideal, la función de pondera- Cuadro B.2: Construcción del índice de situación de la salud con abastecimiento de agua en el poblado^ Situación de la salud Pronóstico dCoe ncin Producto Bienestar + 610 1,0 610 Incomodidad - 100 0,9922 - 99,22 Incapacidad secundaria - 40 0,9844 -39,38 Incapacidad importante -100 0,9687 -96,87 Indice de situación de la salud 374,53 a Para el método de derivación, véase el texto adjunto. ción debe elegirse de tal manera que represente sin dudas las preferencias de una comunidad bien informada. No obstante, el método tradicional por el que la colectividad expresa sus preferencias es el gasto de sus re- cursos, y esto nos lleva de nuevo a un análisis económico. C ECONOMIAS DE ESCALA: ANALISIS REGRESIVO DE DATOS DE OBRAS HIDRAULICAS DE LOS ESTADOS UNIDOS La American Water Works Association (AWWA) ha preparado un análisis de las obras de esta clase en Estados Unidos mediante una muestra aleatoria estratificada de 77 empresas de abastecimiento de agua miembros de la Asociación. La muestra se tomó entre las empresas que tenían una población dotada de servicio igual a la población total servida en 1960. Para que en el examen hubiera un número suficiente de las empresas de más envergadura, los estratos de la muestra se establecieron por el tamaño de las empresas. Las variables reunidas o preparadas para cada una de las empresas fueron las siguientes: P = Población dotada de servicio. G = Millones de galones' de agua producidos D, = La unidad, si la empresa compra al por mayor el 50 por ciento o más del agua, y cero si compra menos del 50 por ciento. D = La unidad, si la totalidad del agua proviene de las fuentes propias de la empresa y el 75 por ciento o más se obtiene de fuentes de superficie, y cero en los demás casos. D, = La unidad, si la totalidad del agua proviene de las fuentes propias de la empresa y el 75 por ciento o más se obtiene de fuentes subterráneas, y cero en los demás casos. D4 = El agua no requiere ningún tratamiento. Oo á P = Porcentaje de variación de la población entre 1950 y 1960 en la ciudad en que está ubicada la empresa, si el número de habitantes con servicio al por menor en 1960 era aproxi- madamente igual a la población de la ciudad en 1960. Si el número de habitantes con servicio al por menor era sig- nificativamente mayor que la población de la ciudad, los datos incluidos son el porcentaje de variación de la pobla- ción entre 1950 y 1960 ocurrido en la Zona Estadística Me- tropolitana Uniforme donde estaba ubicada la empresa. 1 galón = 3,785 litros. 236 APENDICE C AC= Gastos de explotación, mantenimiento y administración de la empresa. TC= El concepto AC, más gastos por pago de intereses, reserva para servir la deuda, bonos amortizados y reserva para de- preciación. Las ecuaciones que se determinaron fueron las siguientes, en forma aditiva lineal: (1) AC/G = f(P,P2,D1,D2,D3,D4) (2) AC/G = f(G,G2 ,D,D2,D,,D4) (3) AC/P = f(P,P2,D1,D2,D,,D4) (4) AC/P = f(G,G2,D1,D2,D,,D4) (5) AC/G = f(P,D1,D2,D,,D4) (6) AC/G = f(G,D1,,,D3,D,4) (7) ,AC/P = f(P,D1,D2,D3,D4) (8) AC/P = f(G,D1,D2,D,,D4) (9) TC/G = f(P,P2,D1,D2,Da,D4,% AP) (10) TC/G = f(G,G2,D1,D2,D,,D4,% AP) (11) TC/P = f(P,P2,D1,D2,D,,D4,% AP) (12) TC/P = f(G,G2,D1,D2,D3,D4,% AP) (13) TC/G = f(P,D1,D2,D,,D4) (14) TC/G = f(G,D1,D2,D3,D4) (15) TC/P = f(P,D1,D2,D3,D4) (16) TC/P = f(G,D1,D2,D,,D4) Para las ecuaciones (5) a (8) y (13) a (16), todas las variables se convir- tieron en su logaritmo natural equivalente antes de calcular las regresio- nes aditivas lineales. Antes de emplear los logaritmos de las variables- patrón para estas ecuaciones, dichas variables se transformaron mediante adición de la constante 1, dándoles las magnitudes 1 y 2, en vez de 0 y 1. Respecto de las variables especificadas en el análisis regresivo, la po- blación dotada de servicio se eligió como medio de representar la produc- ción en la mitad de las ecuaciones y los galones de agua producidos como medio de representar la producción en la otra mitad. La variable de pro- ducción elevada al cuadrado también se incluyó en ocho de las ecuaciones para tratar de buscar, en el plano del costo-producto, una posible relación parabólica que, de encontrarse, pudiera muy bien significar deseconomías de escala después de llegar al tamaño óptimo de la empresa. Un resultado estadístico que revista la forma AC/G = a - blG + b2G2 (donde a, b, y b2 son estimaciones de los parámetros y b, es mucho mayor que b2) da- ría una curva de costo medio en U, en la cual existen economías y deseco- nomías de escala con distintos volúmenes de producción. Las variables-patrón se introdujeron en el análisis para tratar de con- trolar las diferencias en los costos del agua debidas a la fuente que, por ECONOMIAS DE ESCALA 237 motivos regionales o históricos, pudieran estar relacionadas con el ta- maño de la ciudad en los Estados Unidos. La hipótesis inicial respecto de las cuatro variables-patrón fue que todas debían tener una relación negativa con los costos. D, debía estar relacionada con carácter negativo; debido a la forma en que se reunieron y tabularon los datos, la suma que han pagado las empresas por el agua comprada no figura ni en AC ni en TC. Así, pues, en igualdad de las demás condiciones, AC y TC serán menores para las empresas que comprar una parte considerable del agua con que abastecen el sistema. D2 y D, se incluyen para tener en cuenta la posible presencia de empresas que disponen de un suministro de agua adecuado y relativamente barato de una fuente. Las empresas que apro- vechan significativamente fuentes subterráneas y de superficie se supone que abarcan las que utilizan la fuente de agua más barata a toda su capa- cidad y han tenido que recurrir a la fuente de costo más elevado. Se in- cluyó D4 porque se observó que había varias empresas en el grupo que, por algún motivo, no tenían que someter a tratamiento el agua que pro- ducían. Finalmente, la variable que representa el porcentaje de cambio de la población se incluyó en cuatro de las regresiones del promedio del costo total para tener en cuenta la posibilidad de que las empresas que habían ampliado con relativa rapidez sus actividades en los últimos años pudieran tener un servicio de la deuda y unos costos por depreciación despropor- cionadamente grandes. En varias de las regresiones se hicieron figurar al principio otras dos variables que representaban en forma rudimentaria la densidad de pobla- ción (millas de tubería de distribución y conducción per cápita y densidad de población por milla cuadrada en la ciudad o en la zona estadística me- tropolitana uniforme), con objeto de examinar las posibles economías de costo en relación con la densidad de población. Sin embargo, se omitieron en el análisis final, por haberse comprobado que no aportaban nada útil en un sentido estadístico. Las ocho regresiones calculadas en forma logarítmica constituyen una tentativa para estudiar algo distinto de la relación aditiva lineal entre cos- tos y tamaño. En esencia, las regresiones logarítmicas dan ecuaciones que tienen la forma: Promedio de costo = a (Producción)b, en donde a es una constante y b la elasticidad de la producción respecto del costo. Si existen economías de escala en el costo, cabe esperar que b sea menos de cero. En el Cuadro C.1 se presentan los resultados de las dieciséis regresio- nes. Por él puede verse que, en general, se explica menos del 30 por cien- to de la variación de las variables del costo. Además, cuando los costos se miden per cápita o cuando la producción se mide en función de la 238 APENDICE C población, los resultados no son tan satisfactorios que como cuando se usan los galones de agua producida para representar la producción. No obstante, en conjunto las regresiones proporcionan pruebas con- vincentes de que existen economías de escala en la habilitación de ser- vicios de abastecimiento de agua. La variable producción tiene signo negativo en todos los casos, y en todas las regresiones donde los galones representan la producción, esta última tiene significación estadística al nivel de 0,05. G2 y P2 siempre tienen signo más, pero nunca poseen sig- nificación estadística al nivel de 0,05. Sin embargo, G2 resulta significativo al nivel de 0,10 en las regresiones (2) y (10), dando por lo menos un débil apoyo a la posibilidad de que la tasa de disminución de los costos por galón de producción se haga más lenta a medida que la empresa va creciendo de tamaño 2 2 FORD, J. L. y WARFORD, J. J., «Cost Functions for the Water Industry» (Las funciones del costo en la industria de abastecimiento de agua), Journal of Industrial Economics, 18, No. 1 (1969), págs. 53 a 63. Estos mismos autores prepararon en 1965 una serie de regresiones que tenía un objetivo análogo para la industria de abaste- cimiento de agua de Inglaterra y Gales. Si bien la mayoría de los resultados obte- nidos no fue concluyente, proporciona algunas pruebas que indican que existen eco- nomías de escala respecto de la cantidad de agua suministrada. ECONOMIAS DE ESCALA 239 Cuadro C.1: Regresiones obtenidas examinando las economías de escala en el costo de los servicios de abastecimiento de agua en Estados Unidos, 1960 Variable Ecuación Variables independientes dependiente número a P P2 G AC/G (1) 278,20 -0,484119 0,000461 b (0,211964) (0,000313) ....... - 10,4128 (2) 284,04 ........ ...... (4,1052) - 0,009197 b 0,000005 b AC/P (3) 11,511 (0,010126) (0,000015) ........ - 0,186543- (4) 11,589 ......... ......... (0,198733) - 0,116581 AC/G. (5) 5,6683 (0,033588) ......... ....... - 0,132878 (6) 6,5118 ........ ......... (0,029923) - 0,073032 A C/P (7) 2,4917 (0,029683) ........ ........ - 0,057352 (8) 2,2847 ......... ......... (0,027976) - 0,619249 0,000670 b TC/G (9) 361,82 (0,309095) (0,000457) ........ - 13,1230 (10) 369,15 .... ......... (5,9903) - 0,011496b 0,000011 b TC/P (11) 15,811 (0,014940) (0,000022) ......... - 0,000970b (12) 15,879 ......... ......... (0,006120) -0,067392' TC/G' (13) 5,9273 (0,035181) .... ...... -0,094812 (14) 6,5589 ........ ......... (0,031653) - 0,021680b TC/P* (15) 2,7473 (0,031157) ......... ...... -0,011315b (16) 2,6927 ......... (0,029078) Nota: El error típico figura entre paréntesis debajo de los coeficientes de regresión. Las definiciones de los símbolos se encontrarán en el texto. a No tiene significación a nivel de 0,05, pero sí a nivel de 0,10. (El cuadro continúa en las páginas siguientes) 240 APENDICE C Cuadro C.1: (Continuación) Variable Ecuación _ Variables independientes dependiente número G2 D, D2 AC/G (1) ......... - 118,891 - 130,562 (36,827) (31,249) 0,193935- - 123,216 - 135,655 (2) (0,102588) (36,635) (31,144) -2,12531` -4,63777 AC/P (3) ......... (1,75937) (1,49294) 0,002762- - 2,18304b -4,73455 (4) (0,004966) (1,77354) (1,50771) -0,751565 - 0,928849 AC/G (5) ......... (0,361294) (0,308498) -0,769425 -0,899603 (6) ......... (0,345695) (0,295374) - 0,431689 a - 0,789577 AC/P- (7) ......... (0,323207) (0,272628) -0,43 1689b -0,785374 (8) .... (0,276160) - 138,231 - 143,815 TC/G (9) 0,257917 b (54,104) (45,566) (0,149669) - 143,473 - 149,864 (10) (52,829) (45,535) .3,44251b -5,26870 TC/P (11) 0,003098 a (2,61509) (2,20242) (0,007312) -3,45022` -5,32269 (12) (2,6969) (2,21960) 0,615630b -0,816519 TC/G' (13) (0,378432) (0,323131) -0,628046• -0,789798 (14) ......... (0,365688) (0,312457) - 0,516438 b -0,659388 TC/P* (15) ......... (0,335140) -0,661254 - 0,518204b (16) ......... (0,335939) (0,287038) b No tiene significación a nivel de 0,10. c Para las ecuaciones (5) a (8) y (13) a (16), todas las variables se convierten en su logaritmo natural equivalente antes de calcular las regresiones aditivas lineales. ECONOMIAS DE ESCALA 241 Cuadro C.1: (Continuación) Variable Ecuación Variables independientes dependiente número D, D, A P R2 ACIG (1) -140,716 -52,9167' (33,691) (29,89001) ........ 0,30055 - 146,259 -52,5687' (2) (33,649) (29,5961) ......... 0,31384 - 5,66709 - 1,20151 b AC/P (3) (1,60956) (1,42797) ......... 0,23796 -5,74498 -1,19188" (4) (1,62899) (1,43275) ......... 0,23241 -1,03120 -0,676162 ......... AC/G- (5) (0,32960) (0,296208) 0,28165 - 1,04848 - 0,597423 (6) (0,31532) (0,283122) ......... 0,34241 - 1,00497 - 0,1866569" AC/P' (7) (0,29128) (0,261767) ......... 0,23175 - 0,995673 - 0,142617 b (8) (0,294815) (0,264705) ......... 0,21284 - 180,392 - 80,6440 « 0,165499" TC/G (9) (49,406) (43,6139 (0,126404) 0,24944 -187,166 -80,1160' 0,162269h (10) (49,347) (43,2034) (0,125279) 0,26307 -7,89802 - 1,04516` -0,000962" TC/P (11) (2,38803) (2,10804) (0,006110) 0,18389 -7,91654 - 1,02227b -0,000970h (12) (2,41074) (2,11059) (0,006120) 0,18144 - 1,05747 -0,745874 TC/G' (13) (0,34524) (0,310258) ......... 0,22715 -1,08144 -0,696621 (14) (0,33356) (0,299497) ......... 0,27839 -1,04698 -0,166856b TC/P (15) (0,30575) 0,274766) 0,18149 -1,03979 - 0,154994b (16) (0,30643) (0,275132) 0,17767 D LA DECISION DE INSTALAR MEDIDORES La decisión de medir o no el consumo de agua de los diversos usuarios deberá someterse al análisis de costo-beneficio. Los costos de la medición están compuestos de la compra e instalación del medidor y de los gastos ulteriores de mantenimiento del aparato, lecturas y facturación. Hay be- neficios si los medidores inducen a los consumidores a derrochar menos agua, logrando de esa forma ahorros en los costos de producción. Ade- más de proporcionar información más precisa a las autoridades encarga- das del abastecimiento de agua, los medidores facilitan la detección de pérdidas de líquido en la red de distribución y, por lo tanto, permiten conseguir ahorros. No obstante, como neutralización de esos beneficios, la reducción de la cantidad de agua que consume el usuario puede re- presentar cierta pérdida para él; como la tarifa se eleva de cero (al costo marginal) hasta una cifra positiva, los beneficios del agua que tiene un valor unitario entre cero y la nueva tarifa se perderán, y el costo adicional de la medición puede significar, si no se procede con cuidado, que mu- chas familias de menos ingresos no tendrán acceso al agua corriente. En muchos casos, la decisión de instalar medidores puede adoptarse comparando el valor actual (o su equivalente anual) de los gastos de me- dición con el valor actual (o su equivalente anual) de los beneficios lo- grados, es decir, el ahorro en el costo de producción menos el valor del consumo sacrificado. Como raras veces se puede pronosticar con certeza la disminución del consumo que seguirá a la instalación de medidores, la mejor forma de abordar el problema consiste en hacer para cualquier ca- tegoría de consumidor las preguntas siguientes: ¿Qué disminución del consumo será suficiente para justificar la medición del agua? ¿Es proba- ble que se produzca una disminución del consumo? A continuación ilustramos la forma cómo debe enfocarse la decisión de insta'ar medidores. Si bien los datos sobre costo y consumo se basan en el caso real de una gran urbe de Asia, pueden aplicarse los mismos principios para evaluar programas de racionamiento de agua mediante los medios disponibles en las operaciones de abastecimiento de los poblados; tales medios pueden ir desde el suministro intermitente hasta la venta de agua por cubos tomándola de fuentes públicas. LA DECISION DE INSTALAR MEDIDORES 243 Los costos de medición por conexión se calcularon de la manera si- guiente: Concepto Costo Compra de un medidor de 12,5 mm. 27,50 Instalación 2,50 Equipo auxiliar 0,50 Costo total de la conexión 30,50 Costo anual (mantenimiento y lecturas) 3,50 Costo global por año (suponiendo una tasa de descuento del 10 por ciento y una vida útil de cinco años) 11,54 En la ciudad estudiada se calculó que el costo marginal de la produc- ción de agua y de la eliminación de aguas negras era de 5,82 centavos por 1.000 galones1. Con un costo anual de la medición de $11,54, la disminución de la producción de agua por conexión requerida para lograr un ahorro equivalente en los costos sería de 550 galones diarios. La pro- ducción total en el momento se calculó en 62,89 millones de galones diarios; con un total de 90.000 conexiones (incluidas las de los usuarios comerciales), la producción por conexión ascendía a 698 galones diarios. En consecuencia, la instalación de medidores debería reducir el promedio de producción en un 80 por ciento para merecer la pena. Es evidente que no sucedería así con la mayoría de los consumidores, pero esto no quiere decir que haya de abandonarse la idea de medir el agua; lo que significa es que hay que hacer un análisis sumamente cuidadoso como preludio indispensable para decidir a qué categorías de consumidor se les instalará un medidor. La comparación que antecede no incluye la pérdida que experimentan los consumidores debido a la disminución del consumo originada por la instalación de medidores, que puede determinarse aplicando una u otra de las siguientes hipótesis extremas: primera, la reducción del volumen de agua a los locales del consumidor no implica costo alguno (es decir, el agua no se habría destinado a ningún uso útil y no se crea ningún gasto -por ejemplo, reparaciones o herrajes de plomería- al limitar el derroche mediante la instalación de medidores), y, segunda, después del ajuste debido al medidor, la demanda de agua es perfectamente inelástica para la tarifa entre cero y la aplicada al agua medida 2. En otras palabras, las variaciones de la tarifa después de instalados los medidores no afectan el consumo. 1 1 galón = 3,785 litros. 2 La distinción que implican estas hipótesis entre agua derrochada y agua gastada es importante y puede contribuir a justificar la conclusión, aparentemente paradójica, a que han llegado muchos organismos encargados del abastecimiento de que mientras la instalación de medidores puede tener un efecto saludable en la producción, las variaciones ulteriores de la tarifa ejercen un efecto relativamente pequeño. 244 APENDICE D Sin embargo, existe otra hipótesis viable, y es que la medición origina una pérdida al consumidor, que puede establecerse aproximadamente me- diante una función que relaciona linealmente la cantidad consumida a la tarifa. Desde el punto de vista algebraico, la decisión de instalar medidores requiere en este caso que se averigüe la disminución del consumo, R, que es igual al valor actual de los gastos de medición, M, con el valor actual de los beneficios, S - V, donde S es el ahorro del costo de producción y V el valor del agua que se sacrifica 1. Tanto S como V son función de R, o sea: S=cR, y V = ½pR 4 en donde e es el costo marginal de producción y p la tarifa del consumo medido. Si M = (S - V), entonces: R = , 2 Una vez determinado el valor de R que es igual al valor actual de los costos y beneficios de la instalación de medidores, hay que juzgar si el valor atribuido a R será probablemente mayor o menor que su valor real. Está claro que la hipótesis acerca del valor del agua que pierde el consumi- dor como consecuencia de la instalación de medidores puede ser crítica para adoptar la decisión. Por ejemplo, si la tarifa es igual al costo marginal (es decir, si c = p) y se supone que hay linealidad entre el volumen de consumo antes y después de la medición, se neutralizará el 50 por ciento del ahorro en los costos de producción y R tendrá que ser dos veces mayor si la disminución de la producción no significa un costo y la demanda ulterior es inelástica. Desde luego, el empleo de los resultados descritos requeriría que el consumo se redujera en 1.110 galones por toma, o un 60 por ciento más que el promedio de líquido que se utiliza ahora. Para poder efectuar este análisis con más minuciosidad se necesita más información sobre los beneficiarios y costos de la instalación de medidores. Uno de los trabajos requeridos es el análisis del uso del agua por tipo de consumidor. Su objetivo general consiste en clasificar a Habrá que efectuar un cálculo paralelo sobre los ahorros en los costos de pro- ducción que pudieran lograrse con una mejor detección de pérdidas de líquido en la red de distribución. Como la corrección de las pérdidas localizadas exige un gasto, deberá interpretarse como el ahorro neto que el organismo encargado del abasteci- miento logra con la medición. ' Debido a que se ha supuesto que existe linealidad, el valor del agua que se habría consumido de no existir medición (la zona por debajo de la curva de demanda) es la mitad del producto de la tarifa por la disminución del volumen consumido. LA DECISION DE INSTALAR MEDIDORES 245 los tipos de consumidor por el orden de prioridad que se les asignaría en un programa de medición y establecer el límite por debajo del cual no merecería la pena instalar medidores. Se supone que el impacto de la medición, y, por lo tanto, la relación entre el costo de los medidores y los posibles beneficios, varía según la categoría del consumidor; quizá sea necesario establecer una distinción no sólo entre los usos industriales, co- merciales y residenciales, sino también crear subcategorías. Por ejemplo, los consumidores residenciales podrían clasificarse según que tengan o no salida a la red de alcantarillado o tanques sépticos y según que tengan o no una huerta. Es posible que las definiciones actuales de las categorías de consumidores no resulten adecuadas por este propósito. Por ejemplo, la instalación obligatoria de medidores en los locales comerciales o en los nuevos edificios residenciales quizá sea menos útil que la instalación obli- gatoria de medidores en las viviendas que tengan una huerta o jardín que exceda de una superficie determinada. En este análisis deberá incluirse no sólo la comparación del consumo agregado en los locales con y sin medidor, sino también la labor más dificultosa de tratar de determinar el tipo de uso de agua según las di- versas categorías de consumidores. Esta información quizá permita for- mular un juicio sobre el grado de derroche que se evitará con la insta- lación de medidores, en vez del uso real de agua, obteniéndose así una indicación de la naturaleza de la curva de demanda del líquido. Por ejem- plo, si se derrocha agua simplemente porque un consumidor no se molesta en cerrar el grifo puede suponerse que la pérdida que le originaría la reducción del caudal mediante medición es igual a cero. Así, pues, quizá sea muy interesante establecer la composición del consumo de agua por estaciones del año. De esta manera, durante el pe- ríodo de consumo máximo del verano, una determinada disminución del consumo global permitirá obtener un mayor ahorro en los costos de pro- ducción que una disminución análoga durante el invierno. Además, es probable que las actividades veraniegas (tales como el riego de césped o la eliminación de polvaredas) respondan a la instalación de medidor (o a la variación de la tarifa) mejor que el uso del agua para beber o lavar. Para tener en cuenta la complicación que originan las estaciones habrá que elegir una escala de valores de R, y R, que satisfaga la ecuación: R (co-- [po|2] + Rp (c, - [pp|2]) =M, en donde los subíndices a y , se refieren a los períodos no máximo y má- ximo, respectivamente; igual que antes hay que juzgar sus probabilidades. b i 0 O u.2/arars-søya No,b. -4,-ergy,.g,* PCMa V e -'t ee-,-,3 , re-9 e -Go -r>\so-- ,- -+ ama e,. «Accelerated Rural Development Manual for Domestic Water Resources Development Planning» (Manual de la Oficina de Desarrollo Rural Acelerado para la planifi- cación del desarrollo de los recursos hidráulicos nacionales), Bangkok: Office of Accelerated Rural Development, 1971. Acumo, GuiDo, «Agua potable rural, Perú». Informe al organismo de abastecimiento de agua de las zonas rurales, Lima, Perú, octubre de 1969. AFIFI, HAMDy H., y BASSIE, V. 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Los sigulentes son algunos de los tmus princpales que se sxaminun en detale: • el caräcter y la extensión de los problemas relacionados con el abastclmlmnto de agua y el sneamento; " la mete de una mejor salud, con referencia concreta a la rs. lación que existe entre si suminltro de agua y laz anfr- madades tranumitdas por el agum, por una part, y la act- vidad social y econmica, por la otra; • los ef~ctos ds los mejores servicios ds abastecimiento ds agua y sanaminlnto en la productividad, los Ingresos, la migrac16n del campo a la cludad y el desarrollo genaral; " los problamms de la plmficac~ón y adminlstrac~ón del pro- grama, y las estrateglas conexas; • los problemas prticulares de las operaciones y el mantenl- miento; • la Importancla de recuperar, de los beneficlarios, los costos del programa. El capitulo final cont~n un resumen de las concluslones a que se lloga en el stdo y una lista de rcom i para al mojoramiento del suministro de mgua y el sanemianto an zonas rurals. Los autores, Robert J. Saunders y Joremy J. Warfrd, a, rasctivamente, economista principal y asesor econm"ico del DopUtamento de Energin, Agu y Telecomunicaciones del Bnco Mundial.