Strengthening National Comprehensive 73138 Agricultural Public Expenditure www.worldbank.org/afr/agperprogram in Sub-Saharan Africa REPUBLIQUE TOGOLAISE REVUE DIAGNOSTIQUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE BASE DANS LE SECTEUR AGRICOLE RAPPORT FINAL Janvier 2012 SOMMAIRE SIGLES ET ABREVIATIONS .................................................................................................. ii REMERCIEMENTS .................................................................................................................. v RESUME EXECUTIF .............................................................................................................. vi INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1 1. CONTEXTE STRATEGIQUE ET INSTITUTIONNEL ................................................... 3 1.1. Contexte stratégique ..................................................................................................... 3 1.2. Cadre institutionnel ...................................................................................................... 6 2. NIVEAU DES DEPENSES PUBLIQUES EN AGRICULTURE.................................... 10 2.1. Budget du MAEP : cadre général............................................................................... 10 2.2. Niveau et évolution du budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales................ 13 2.3. Niveau et évolution du budget exécuté du MAEP hors pistes rurales ....................... 15 2.4. Analyse du niveau de soutien au secteur agricole selon la méthodologie COFOG ... 18 2.5. Analyse du niveau de soutien au secteur agricole prenant en compte le montant estimé de la subvention aux engrais ........................................................................... 22 2.6. Sources de financement des dépenses publiques en agriculture ................................ 23 2.7. Dépenses à caractère public exécutées par des ONG et des organisations interprofessionnelles .................................................................................................. 24 2.8. Dépenses en matière de pistes rurales ........................................................................ 25 2.9. Synthèse des dépenses à caractère public en agriculture – Comparaisons internationales ............................................................................................................ 26 3. COMPOSITION ET DISTRIBUTION REGIONALE DES DEPENSES PUBLIQUES EN AGRICULTURE (EFFICIENCE ALLOCATIVE) ........................................................... 28 3.1. Composition économique du budget du MAEP......................................................... 28 3.2. Composition fonctionnelle du budget du MAEP ....................................................... 33 3.3. Distribution régionale du budget du MAEP............................................................... 42 4. EFFICIENCE TECHNIQUE DU PROCESSUS DE PREPARATION, EXECUTION ET SUIVI-EVALUATION DES BUDGETS AGRICOLES ........................................................ 44 4.1. Efficience technique de la programmation budgétaire............................................... 44 4.2. Efficience technique de l’exécution du budget .......................................................... 51 4.3. Suivi & Evaluation ..................................................................................................... 55 4.4. Appropriation des interventions par le MAEP ........................................................... 55 5. CAS PARTICULIER DES INTRANTS AGRICOLES, DE LA SECURITE ALIMENTAIRE (ANSAT) ET DE LA MECANISATION.................................................... 57 5.1. Approvisionnement en intrants agricoles ................................................................... 57 5.2. Stratégie de sécurité alimentaire (rôle de l’ANSAT) ................................................. 69 5.3. Mécanisation agricole ................................................................................................ 73 6. INCIDENCE ET IMPACT DES DEPENSES EN AGRICULTURE .............................. 75 7. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ............................................................... 77 REFERENCES ......................................................................................................................... 80 ANNEXE 1 : METHODOLOGIE ........................................................................................... 84 ANNEXE 2 : DONNEES DE BASE ....................................................................................... 89 i SIGLES ET ABREVIATIONS AFD : Agence Française de Développement AFITO : Association des Fournisseurs d’Intrants du Togo ANPAT : Association Nationale des Producteurs Avicoles du Togo ANSAT : Agence Nationale de Sécurité Alimentaire du Togo APAF : Association pour la Promotion de l’Agro-foresterie (ONG) AVSF : Agronomes et Vétérinaires Sans Frontière (ONG) BAD : Banque Africaine de Développement BADEA : Banque Arabe de Développement Economique en Afrique BID : Banque Islamique de Développement BIDC : Banque pour l’Investissement et le Développement de la CEDEAO BN/CRA : Bureau National et Chambres Régionales d’Agriculture BOAD : Banque Ouest-Africaine de Développement CAF : Coût, Assurance et Frêt (CIF en anglais) CAGIA : Centrale d’Approvisionnement et de Gestion des Intrants Agricoles CAON : Cellule d’Appui à l’Ordonnateur National CCFCC : Comité de Coordination pour les Filières Café-Cacao CCMP : Commission de Contrôle des Marchés Publics CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (ECOWAS) CDMT : Cadre de Dépenses à Moyen Terme CGIAR : Groupe Consultatif pour la Recherche Agricole Internationale CIDR : Centre International pour le Développement Rural (ONG) CN/CMLA : Comité National pour la Campagne Mondiale de Lutte pour l’Alimentation COFOG : Classification des Fonctions de Gouvernement COM : Cadre d’Obligations Mutuelles (STABEX UE/FED) CPC : Centrale des Producteurs de Céréales du Togo CPM : Commission de Passation des Marchés DA/MAEP : Direction de l’Agriculture du MAEP DAE/MEF : Direction des Affaires Economiques du MEF DAER/MAEP : Direction de l’Aménagement et de l’Equipement Rural du MAEP DAF/MAEP : Direction de l’Administration et des Finances du MAEP DB/MEF : Direction du Budget du MEF DCEP : Direction du Contrôle et de l’Exécution du Plan du MEF DCF/MEF : Direction du Contrôle Financier du MEF DE/MAEP : Direction de l’Elevage du MAEP DF/MEF : Direction des Finances du MEF DNCMP/MEF : Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics du MEF DPA/MAEP : Direction des Pêches et Aquaculture du MAEP DPAEP : Direction Préfectorale de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche DPCA/MAEP : Direction de la Planification et de la Coopération Agricole du MAEP DPV/MAEP : Direction de la Protection des Végétaux du MAEP DRAEP : Direction Régionale de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche DRH/MAEP : Direction des Ressources Humaines du MAEP DS/MAEP : Direction des Semences du MAEP Direction des Statistiques Agricoles, de l’Informatique et de la Documentation DSID/MAEP : du MAEP DSRP-C : Document Complet de Stratégie de Réduction de la Pauvreté DSRP-I : Document Intérimaire de Stratégie de Réduction de la Pauvreté ECOWAP : Politique Agricole de la CEDEAO ii ESOP : Entreprise de Services aux Organisations de Producteurs ETD : Entreprises, Territoires et Développement (ONG) F&E : Fonctionnement & Entretien FAD : Fiche d’Autorisation de Dépenses Food and Agriculture Organization (Organisation pour l’Agriculture et FAO : l’Alimentation des Nations Unies) FCFA : Franc CFA FED : Fonds Européen de Développement FIDA : Fonds International pour le Développement Agricole FMI : Fonds Monétaire International FNGPC : Fédération Nationale des Groupements de Producteurs de Coton FSD : Fonds Saoudien de Développement FONGTO : Fédération des ONG du Togo FUCEC : Faîtière des Unités Coopératives d’Epargne et de Crédit du Togo (IMF) Fédération des Unions de Groupements de Producteurs de Café et de Cacao du FUPROCAT : Togo Global Agriculture and Food Security Programme (Fonds Mondial pour GAFSP : l’Agriculture et la Sécurité Alimentaire) GAR : Gestion Axée sur les Résultats Global Food Crisis Response Programme (Fonds Mondial de Réponse à la GFRP : Crise Alimentaire) GdT : Gouvernement du Togo GPTFSA : Groupe des Partenaires Techniques et Financiers pour le Secteur Agricole ICAT : Institut de Conseil et d’Appui Technique International Development Association (Association pour le Développement IDA : International – Banque Mondiale) International Finance Corporation (Société Financière Internationale – IFC : Banque Mondiale) IFPRI : International Food Policy Research Institute IMF : Institution de Microfinance INADES : Institut Africain pour le Développement Economique et Social (ONG) INFA : Institut National de Formation Agricole de Tové ITRA : Institut Togolais de Recherche Agronomique LORLF : Loi Organique Relative aux Lois de Finances MAEP : Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche MDMAEPIR : Ministère Délégué auprès du MAEP chargé des Infrastructures Rurales MDB : Ministère du Développement à la Base MEF : Ministère de l’Economie et des Finances MERF : Ministère de l’Environnement et des Ressources Forestières Ministère de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du MPDAT : Territoire MTP : Ministère des Travaux Publics NEPAD : Nouveau Partenariat pour le Développement en Afrique NSCT : Nouvelle Société Cotonnière du Togo ODEF : Office de Développement et d’Exploitation Forestière OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement ONAF : Office National des Abattoirs et Frigorifiques OP ou OPA : Organisation Professionnelle Agricole OSAT : Observatoire de la Sécurité Alimentaire au Togo PAFVI : Programme d’Appui aux Initiatives d’Agroforesterie et de Foresterie iii Villageoise dans le Sud-Ouest du Togo PAI : Programme d’Appui Institutionnel PAM : Programme Alimentaire Mondial Projet d’Aménagement et Réhabilitation des Terres Agricoles dans la Zone de PARTAM : Mission-Tové PASA : Projet d’Appui au Secteur Agricole PADAT : Projet d’Appui au Développement Agricole au Togo PBVM : Projet d’Aménagement Hydro-Agricole de la Basse Vallée du Fleuve Mono PDC : Programme de Développement Communautaire PDDAA : Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine (CAADP) PDRI : Projet de Développement Rural Intégré Public Expenditure and Financial Accountability (Dépenses Publiques et PEFA : Responsabilité Financière) Public Expenditure Management and Fiduciary Assessment Review (Revue PEMFAR : des Dépenses Publiques et de la Gestion Financière de l’Etat) PGT : Pairie Générale du Trésor PIB : Produit Intérieur Brut PNASA : Programme National d’Appui au Secteur Agricole PNIA : Programme National d’Investissement Agricole PNIASA : Programme National d’Investissements Agricoles et de Sécurité Alimentaire PNSA : Programme National de Sécurité Alimentaire PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement Projet d’Amélioration de la Productivité Agricole en Afrique de l’Ouest PPAAO : (WAAPP en anglais) PPMR : Programme Pluriannuel de Micro-Réalisations PRMP : Personne Responsable des Marchés Publics PSAEG : Programme de Soutien aux Activités Economiques et aux Groupements PPF : Project Preparation Facility PTF : Partenaires Techniques et Financiers PUASA : Programme d’Urgence d’Appui à la Sécurité Alimentaire RAFIA : Recherche, Appui et Formation aux Initiatives d’Auto-développement (ONG) R&D : Recherche-Développement RE : Ressources Externes ReSAKSS : Regional Strategic Analysis and Knowledge Support System RI : Ressources Internes S&E : Suivi & Evaluation SG/MAEP : Secrétariat Général du MAEP SIGFIP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques SOTOCO : Société Togolaise du Coton SWAp : Sector Wide Approach (Approche Sectorielle) TEC : Tarif Extérieur Commun TTL : Task Team Leader UA : Union Africaine UE : Union Européenne UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine UGP : Unité de Gestion de Projet UONGTO : Union des ONG du Togo USD : Dollar US WAGES : Women and Associations for Gain both Economic and Social (IMF) iv REMERCIEMENTS 1. Ce rapport synthétise les conclusions d’une équipe de consultants de la Banque Mondiale qui a séjourné à Lomé du 01 au 27 mai et du 19 septembre au 07 octobre 2011 pour appuyer le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP) dans la conduite d’une Revue Diagnostique des Dépenses Publiques de Base dans le Secteur Agricole. Cette équipe était composée de MM. Ekoué Assiongbon et Joël Hourticq (Agro-économistes, consultants), assistés par Mme Esinam Hlomador (Assistante de Programme, Bureau de la Banque Mondiale à Lomé). Mme Irina Ramniceanu (Economiste, Banque Mondiale AFTAR) a rejoint la mission du 23 au 27 mai 2011. 2. Un Comité Technique a été constitué, rassemblant les points focaux du MAEP, du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) et du Ministère de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du Territoire (MPDAT) et les consultants. Au cours de la première mission, ce Comité Technique a tenu des réunions de travail hebdomadaires afin d’orienter le travail, qui a par ailleurs bénéficié de la supervision de M. Mindi Lamboni, Secrétaire-Général du MAEP. Un Atelier de Lancement a été organisé au MAEP le 12 mai 2011, sous la présidence de S.E.M. Kossi Messan Ewovor, Ministre de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, avec la participation du Représentant Résident de la Banque Mondiale, du Ministre Délégué aux Infrastructures Rurales et des représentants des services de l’Etat concernés ainsi que de la société civile et des Partenaires Techniques et Financiers (PTF). Ces différents processus de concertation ont permis de faire émerger une cartographie des opérateurs ayant une action à caractère public dans le secteur agricole, que les consultants ont par la suite rencontrés individuellement. 3. Une vidéoconférence organisée le 15 juillet 2011 a réuni les cadres du MAEP, le Conseiller du Président du Togo en matière de Planification et S&E, les responsables de la Banque Mondiale et les consultants pour faire le point sur l’avancée des travaux et échanger sur les premiers enseignements de l’analyse afin qu’ils puissent nourrir le travail de lancement des projets PASA, PPAAO/WAAPP et PADAT, ainsi que le processus de programmation budgétaire pour 2012. 4. Enfin, un Atelier Final de Présentation et Discussion des Conclusions a été organisé le 03 octobre 2011 à l’Hôtel Ibis de Lomé, sous la présidence de S.E.M. Kossi Messan Ewovor et en présence des représentants des services de l’Etat concernés ainsi que de la société civile et des PTF. 5. Les consultants expriment leur gratitude à l’adresse des autorités togolaises, des PTF et des autres partenaires non-gouvernementaux pour leur accueil chaleureux, leur disponibilité et leur excellente collaboration. 6. Les consultants remercient également Mme Irina Ramniceanu (Economiste, Banque Mondiale AFTAR) et MM. Stephen Mink (TTL, Economiste Principal, Banque Mondiale AFTSN) et Christian Berger (Spécialiste Principal en Agriculture, Chargé du Projet PASA, Banque Mondiale AFTAR) pour leur soutien, leurs conseils et leurs commentaires tout au long de ce travail. 7. Cette Revue a été prise en charge par le Programme de Renforcement des Systèmes Nationaux des Dépenses Publiques Agricoles en Afrique Sub-Saharienne, conjointement financé par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds Fiduciaire Multi-Donateurs du PDDAA et mis en œuvre par la Banque Mondiale. v RESUME EXECUTIF i. Après quinze années de stagnation économique due aux troubles socio-politiques qui ont secoué le pays de 1990 à 2005, période qui a vu en outre la suspension d’une grande partie de l’aide internationale, le Togo s’est engagé depuis 2007 dans une phase de stabilité politique et de renouveau économique. Dans le secteur agricole en particulier, le Togo a été le premier pays d’Afrique de l’Ouest et le deuxième en Afrique Sub-Saharienne (après le Rwanda) à signer son Compact PDDAA en juillet 2009. La mise en œuvre du PDDAA du Togo s’appuie sur le Programme National d’Investissement Agricole et de Sécurité Alimentaire (PNIASA), qui commence actuellement à trouver sa concrétisation au travers du démarrage de trois projets majeurs : le Projet d’Appui au Secteur Agricole (PASA), le Projet d’Amélioration de la Productivité Agricole en Afrique de l’Ouest (PPAAO/WAAPP) et le Projet d’Appui au Développement Agricole au Togo (PADAT). ii. Dans ce contexte de relance du développement agricole, le Gouvernement du Togo (GdT) a souhaité procéder à une revue des dépenses publiques en agriculture, afin que les enseignements du passé en matière d’exécution budgétaire dans ce secteur permettent d’accroître la performance des programmes à venir. Suite à la requête transmise par le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP), l’Agence de Planification et de Coordination du NEPAD a sélectionné le Togo pour cet exercice. Cette Revue a été prise en charge par le programme de Renforcement des Systèmes Nationaux des Dépenses Publiques Agricoles en Afrique Sub-Saharienne, conjointement financé par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds Fiduciaire Multi-Donateurs du PDDAA et mis en œuvre par la Banque Mondiale. iii. Les objectifs de la Revue Diagnostique des Dépenses Publiques de Base dans le Secteur Agricole au Togo sont les suivants : a) mieux appréhender la performance du pays dans le contexte de la Déclaration de Maputo de 2003 ; b) tirer les enseignements du passé en matière d’exécution budgétaire dans le secteur agricole afin d’accroître la performance des programmes à venir ; c) augmenter la visibilité du GdT et des PTF sur les capacités d’absorption du secteur afin qu’ils puissent éventuellement décider d’augmenter les ressources financières allouées au développement agricole ; d) contribuer à l’internalisation du processus de revue des dépenses publiques au sein du MAEP, dans le cadre plus général de renforcement nécessaire de ses capacités en matière de Suivi et Evaluation (S&E). iv. L’étude a porté sur la période 2002-2011. vi Niveau des dépenses publiques en agriculture v. De 2002 à 2011, le budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales 1 a été multiplié par 3,5 en termes courants, passant de 7 à 25 milliards FCFA. En termes constants il a été multiplié par 3. Il a augmenté légèrement plus rapidement que le budget global de l’Etat. vi. L’individualisation des Figure E1. Individualisation des éléments exceptionnels dans les éléments exceptionnels dans le budgets prévisionnels du MAEP hors pistes rurales (termes budget (remboursements courants), 2002-2011 dettes SOTOCO, participation au capital social de la NSCT, Projet BID Plaine de Mô montant erroné réapprovisionnement du Food Facility UE compte pour l’achat des 40 35 Réapprovisionnement compte engrais, projets inscrits par milliards FCFA 30 achat céréales Réapprovisionnement compte erreur, etc.) permet de se 25 20 achat engrais et semences Capital NSCT rendre compte que c’est à 15 partir de 2010 que le corps 10 5 Remboursements dettes SOTOCO du budget a augmenté de 0 Corps du budget façon significative (figure 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 E1), signe d’une volonté Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par la DAF/MAEP, la DB/MEF, politi-que forte de soutenir la DF/MEF et la DCEP/MEF. davantage le secteur. vii. Cependant, un taux d’exécution beaucoup plus faible que le taux d’exécution du budget de l’Etat (56% contre 77% en moyenne sur la période) fait que les dépenses publiques en agriculture, estimées selon la méthodologie COFOG du NEPAD 2 , ont seulement atteint 6,4% des dépenses totales de l’Etat en 2010, soit moins que l’objectif fixé lors de la Déclaration de Maputo de 2003. L’augmentation du budget du MAEP initiée en 2010 doit donc être poursuivie et s’accompagner d’une forte amélioration en matière d’efficacité de l’exécution du budget. 1 Les pistes rurales sont traitées séparément dans cette analyse pour deux raisons : (i) premièrement, elles ne sont pas incluses dans l’analyse selon la méthodologie COFOG préconisée par le NEPAD (voir plus loin) ; (ii) deuxièmement, elles ne sont pas rattachées au Ministère en charge de l’agriculture dans tous les pays (en fait, même au Togo, elles dépendaient du Ministère des Infrastructures et des Travaux Publics jusqu’en 2010) ; leur inclusion au budget du MAEP rendrait donc les comparaisons internationales inopérantes, d’autant qu’elles ont représenté des montants importants ces dernières années. 2 Une note méthodologique du NEPAD a précisé les modalités de calcul de la part des dépenses agricoles dans les budgets nationaux (UA/NEPAD 2005) : doivent être prises en compte les dépenses publiques effectives (non les budgets alloués) telles que définies par la Classification des Fonctions de Gouvernement (COFOG) des Nations Unies, dans le secteur agricole élargi, incluant les domaines de l’agriculture, de la forêt, de la chasse et de la pêche. Les dépenses en matière de recherche appliquée dans chacun de ces secteurs doivent être prises en compte. En revanche, les dépenses en matière de pistes rurales ne font pas partie des dépenses retenues par le NEPAD. Ont donc été pris en compte les budgets exécutés du MAEP hors pistes rurales, les dépenses en agriculture hors budget de l’Etat supervisées par le MAEP (programmes STABEX, volet agricole du PDC, coopération chinoise, etc.), les dépenses en agriculture exécutées par d’autres Ministères (Ministère de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du Territoire (MPDAT) et Ministère du Développement à la Base (MDB)) et la part des budgets exécutés du Ministère de l’Environnement et des Ressources Forestières (MERF) imputable au développement forestier. vii Tableau E1. Estimation des dépenses publiques exécutées en viii. En 2010, la part du agriculture selon la méthodologie COFOG du NEPAD, 2010 et budget national consacrée prévisions 2011 (milliards FCFA) à l’agriculture s’est 2011 décomposée de la façon 2010 (prév.) suivante entre ses Sur budget MAEP, hors pistes rurales 15,2 25,3 différents contributeurs : Sous supervision MAEP hors budget de l’Etat 6,1 1,9 MAEP sur son budget : Sous supervision autres Ministères MPDAT 0,2 0,1 4,2% ; MAEP hors budget : MDB 1,6 1,3 1,6% ; autres Ministères : Sous-total 1,8 1,4 0,5% ; MERF : 0,5% MERF forêts et agriculture 1,8 2,8 (tableau E1). Total 24,8 31,4 % budget exécuté de l’Etat 6,4% ix. Ce niveau du budget 5,7% général consacré Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, à CAGIA, ICAT, ITRA, MERF, DF/MEF, DFCEP/MEF, MDB, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. l’agriculture de 6,4% en 2010 a été calculé en prenant en compte les sommes déboursées par l’Etat pour l’achat d’engrais. Ces engrais ont ensuite été vendus aux agriculteurs à un prix inférieur au coût d’importation et de distribution ; le coût réel pour l’Etat a donc été le montant de la subvention nette, qui a été estimée à environ 600 millions FCFA en 2010. En prenant en compte le montant estimé de la subvention et non plus les montants décaissés pour l’achat d’engrais, on obtient une part du budget de l’Etat consacré à l’agriculture de 5,7% en 2010. x. Les dépenses publiques Figure E2. Décomposition des financements externes par bailleur de en agriculture hors pistes fonds, 2002-2010 (milliards FCFA) rurales et hors forêts ont été financées à 64% sur 12,0 10,6 ressources internes (RI) et 10,0 milliards FCFA 36% sur ressources 8,0 5,5 externes (RE, détail en 6,0 4,9 4,4 3,8 figure E2) sur la période 4,0 2,8 1,8 1,6 2,0 1,4 1,3 1,2 2002-2010. Ce ratio reflète le 0,6 0,0 fait qu’un grand nombre de ne s UD D e ce AD O D P UE EA er bailleurs de fonds se sont al BI FS PE FA an i Ch di v PN BO D Di on O Fr BA M désengagés durant les u e nq troubles socio-économiques Ba qui ont secoué le pays du Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, début des années 1990 au CAGIA, ICAT, ITRA, MERF, DF/MEF, DFCEP/MEF, MDB, AFD, FAO, PNUD, milieu des années 2000. Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. xi. Enfin, aux dépenses publiques en agriculture décrites ci-dessus s’ajoute les dépenses à caractère public exécutées par des ONG, qui sont passées d’environ 700- 800 millions FCFA par an de 2002 à 2005 à plus de 2 milliards FCFA par an en 2009- 2010-2011, et les dépenses en matière de pistes rurales, qui ont augmenté à plus de 5 milliards FCFA par an à partir de 2008 (avec une pointe à 14,1 milliards en 2010 en raison de l’opération « 50 km par préfecture »). xii. On estime qu’un programme ambitieux en matière de pistes rurales nécessiterait un budget d’environ 20 milliards FCFA/an sur 5 ans et 10 milliards FCFA/an par la suite. Il permettrait la réhabilitation de l’ensemble du réseau (6.800 km) et la mise en place d’une stratégie de maintenance associant entretien mécanique triennal, implication des collectivités viii locales et relance du système de cantonniers. Les réalisations importantes de 2010 ont montré qu’en dépit de nombreux problèmes la capacité d’absorption du pays dans ce secteur est relativement satisfaisante et peut être améliorée (par la formation des intervenants publics et privés, la mise en place de lignes de crédit, l’accélération des procédures de décaissement, etc.). xiii. Les dépenses publiques en agriculture comptabilisées selon la méthodologie COFOG ont représenté 3,9% du PIB agricole du Togo en 2010. Si l’on prend en compte les ressources mises en œuvre par les ONG et les réalisations en matière de pistes rurales, le montant estimé du soutien au secteur agricole en 2010 a été supérieur de 68% au montant COFOG et a atteint 6,5% du PIB agricole. Ces chiffres placent le Togo dans la moyenne des pays d’Afrique Sub-Saharienne en matière de soutien au secteur agricole exprimé en part du PIB agricole mais très en dessous de la performance des pays à revenu intermédiaire et à revenu élevé. Pour démontrer un niveau de soutien dans le bas de la fourchette des pays à revenu intermédiaire (10% du PIB agricole), le Togo devrait atteindre un niveau de soutien à l’agriculture de l’ordre de 70 milliards FCFA par an, qui se rapprocherait donc des besoins estimés par le PNIASA - 569 milliards FCFA sur la période 2010-2015, soit environ 95 milliards FCFA par an. Composition économique et fonctionnelle et distribution régionale du budget du MAEP (efficience allocative) Figure E3. Composition économique des dépenses supervisées par le xiv. La composition éco- MAEP, inscrites ou non à son budget, hors pistes rurales, 2002-2010 nomique des dépenses (milliards FCFA) supervisées par le MAEP, inscrites ou non à son Achats intrants/RE; Achats céréales/RI; Personnel budget, sur la période 2,5; 3% 13,0; 14% fonctionnaire; 14,5; 16% 2002-2010 (figure E3) reflète le fait que le Achats intrants/RI; secteur, comme le reste 12,7; 14% Frais de de l’économie togolaise, a fonctionnement; 24,8; 26% bénéficié de peu de soutien durant la plus Investissements/RE; Investissements/RI; 19,9; 22% 4,6; 5% grande partie de la période. Dans ce contexte, Notes : le remboursement des dettes SOTOCO en 2007 (12 milliards FCFA) n’a pas été pris les frais de personnel et en compte car cet élément exceptionnel aurait faussé les résultats de l’analyse ; les autres frais de fonction- personnels contractuels sont comptabilisés dans les frais de fonctionnement. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, nement occupent une place CAGIA, ICAT, ITRA, DF/MEF, DFCEP/MEF, Cellule PDC, AFD, FAO, PNUD, exagérée dans les dépenses Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. (42%). Les investisse- ments, majoritairement financés sur RE, n’ont représenté que 27% des dépenses. Le reste a été capté par les achats d’engrais (CAGIA, 28%) et de céréales (ANSAT, 3%). xv. Les investissements sont néanmoins en nette augmentation depuis 2009 et surtout 2010 (figure E4), du fait du soutien accru du GdT au secteur et du redémarrage de la coopération internationale. ix Figure E4. Evolution des investissements exécutés sous la supervision du MAEP, inscrits ou non à son budget, hors pistes rurales, 2002- 2010, et prévisions pour 2011 (milliards FCFA) 16,0 14,0 12,0 milliards FCFA 10,0 RI 8,0 RE 6,0 4,0 2,0 0,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, DF/MEF, DFCEP/MEF, Cellule PDC, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. xvi. Alors que les budgets prévisionnel et exécuté du MAEP ont été multipliés respectivement par 3 et par 4 en termes constants de 2002 à 2011, sa masse salariale en matière de personnels fonctionnaires a diminué de 20% en termes constants sur la même période, malgré les recrutements effectués en 2008. Le personnel fonctionnaire du MAEP représentait 3% de la masse salariale de l’Etat au début des années 2000 et n’en représente plus aujourd’hui que moins de 2%, alors que le secteur qu’il encadre fournit plus de 40% du PIB, 20% des recettes d’exportation, fait vivre 60% de la population, et a reçu 9% des investissements publics inscrits au budget de l’Etat sur la période 2002-2010 (en prenant en compte les achats d’intrants). L’effectif total du MAEP serait actuellement d’environ 2.400 personnes, incluant approximativement 1.100 contractuels 3. L’information fragmentaire dont on dispose pour le moment au sujet de ces contractuels suggère que leur nombre n’a pas varié de façon significative sur la période considérée. xvii. En outre, à masses salariales comparables, les services centraux et déconcentrés gèrent respectivement 70% et 2% des ressources du MAEP (figures E5 et E6). Figure E5. Estimation de la distribution de la Figure E6. Composition administrative du masse salariale du MAEP (fonctionnaires budget prévisionnel du MAEP hors pistes seulement), 2010 rurales, 2010 (milliards FCFA) Agences Cabinet, SG et Agences autonomes autonomes; 10; 28% directions centrales 37% 33% DRAEP; 1; 2% Services centraux; 25; 70% DRAEP 30% Source : Estimation des auteurs à partir des données fournies par Source : Calcul des auteurs à partir des données fournies par la la DAF/MAEP et la DRH/MAEP. DAF/MAEP. 3 La DRH/MAEP a conduit un premier recensement des ressources humaines du Ministère en 2010, qui a fourni des données incomplètes ; elle réalise actuellement un second recensement, financé par le PASA, dont les résultats devraient être disponibles fin Octobre 2011. x xviii. Le renforcement des capacités du Ministère devra donc inclure non seulement la formation des effectifs existants mais également leur augmentation et une réflexion approfondie sur la répartition des moyens et des responsabilités entre niveau central et niveau régional et, au niveau régional, entre les différentes institutions présentes. xix. Par ailleurs, l’augmentation des ressources gérées par le MAEP doit absolument s’accompagner de l’élaboration et la mise en place de stratégies de maintenance des investissements réalisés, tant pour les équipements mis à disposition des agents de l’Etat que pour les infrastructures transférées aux bénéficiaires. Aucune stratégie de ce type n’existe aujourd’hui. xx. L’analyse de la composition fonctionnelle des budgets prévisionnels et exécutés du MAEP met en évidence une grande cohérence entre les budgets prévisionnels du MAEP et les objectifs du PNIASA à partir de 2010. Cette analyse fait cependant également ressortir que par rapport à l’intensification des cultures vivrières qui a été privilégiée (60% des ressources prévisionnelles allouées en 2010-2011), les productions animales, la pêche-pisciculture, la recherche-vulgarisation et les DRAEP ont été négligées sur la dernière décennie et devront faire l’objet de davantage de soutien à l’avenir. xxi. Le budget de l’ITRA en particulier, prenant en compte le coût du personnel payé directement par le budget général et non inscrit dans la subvention de l’Etat à l’ITRA, n’a représenté que 0,07% du PIB national sur la période 2005-2010, ce qui est très largement inférieur à l’objectif de 1% fixé par l’UA (Khartoum 2006). Le Togo est l’un des pays d’Afrique Sub-Saharienne qui consacrent le moins de moyens à la recherche en agriculture, avec moins de 0,40 USD par habitant et par an. xxii. De même les problématiques de transformation et de mise en marché n’apparaissent assez fortement ni dans le montage institutionnel ni dans les programmes d’investissement ; il apparaît nécessaire de leur donner une visibilité institutionnelle accrue, au travers de la création d’une Direction du MAEP dédiée (ou en partie dédiée) ou de la redéfinition du mandat et des moyens de l’ANSAT. xxiii. L’analyse de la Figure E7. Distribution régionale des budgets d’investissement distribution géographi- prévisionnels et exécutés du MAEP, 2002-2010, comparée à la que des budgets d’inves- contribution des régions à la population et à la pauvreté rurales et à tissement prévisionnels et la production végétale vivrière (%) exécutés du MAEP sur la période 2002-2010 met en 60% Part dans budget prévisionnel évidence un fort biais en 50% faveur de la région 40% Part dans budget exécuté Maritime (figure E7). Ce Contribution à la population rurale 30% biais est encore exacerbé à Contribution à la pauvreté rurale l’exécution. Ce biais en 20% faveur de la région la plus 10% Contribution à la production végétale vivrière proche de Lomé et donc 0% des services centraux du Maritime Plateaux Centrale Kara Savanes Lomé MAEP, est indéniablement une conséquence du haut Source : DAF et DSID/MAEP ; calcul des auteurs d’après FMI 2010. niveau de centralisation de la gestion des budgets constaté plus haut. Un rééquilibrage inter-régional des interventions du MAEP s’impose donc, qui passera nécessairement par une plus grande responsabilisation des xi services déconcentrés dans la gestion des ressources, en attendant la mise en place de la décentralisation prévue par le GdT. Efficience technique du processus de préparation, exécution et suivi-évaluation des budgets agricoles xxiv. Sur la période taux Figure E8. Evolution des taux d'exécution des investissements et 2002-2010, les achats d’intrants sur RI et sur RE hors pistes rurales, 2002-2010 (%) d’exécution des investis- sements et achats d’in- 100% trants sur RE hors pistes rurales ont été beaucoup 80% plus bas que ceux des 60% RI investissements et achats RE d’intrants sur RI : 23% 40% contre 69% en moyenne 20% pondérée (figure E8). La 0% première cause du très 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 faible taux d’exécution des investissements sur RE est Note : Pas de données pour le taux d’exécution des investissements sur RI en 2007. Source : MEF/DFCEP l’inscription au budget de projets qui finalement ne voient pas le jour, ou qui ne sont pas prêts à démarrer, ou dont le montant budgété ne correspond pas aux ressources disponibles. On estime qu’en 2010, ces erreurs de programmation en matière d’investissements sur RE ont porté sur plus de 20 milliards FCFA, soit 87% des investissements sur RE inscrits au budget et 60% du budget global du MAEP hors pistes rurales cette année-là. xxv.Pour obtenir de meilleurs taux d’exécution des investissements, il importe donc d’être plus précis dans la programmation et la planification des actions et en particulier plus réaliste dans la détermination des délais nécessaires, notamment pour les procédures administratives (passation des marchés, etc.), afin de n’inscrire au budget que des actions ayant le maximum de probabilité d’être exécutées. Les actions pour lesquelles les travaux préparatoires (études initiales, appels, d’offres, etc.) sont déjà terminés ou engagés durant la période de programmation budgétaire doivent être privilégiées. Les programmes qui ont peu de chances de démarrer dans l’exercice suivant ne doivent pas être inscrits à son budget. S’il s’avère qu’un programme non budgétisé peut finalement démarrer, la Loi de Finances rectificative doit être utilisée pour régulariser sa situation budgétaire. xxvi. Il est également urgent d’institutionnaliser au sein du MAEP un mécanisme de concertation plus étroite avec les bailleurs de fonds pour la budgétisation et le suivi des réalisations des projets qu’ils financent. Tout projet financé sur RE et inscrit au budget de l’agriculture devrait avoir au sein du MAEP un point focal formé aux procédures du bailleur et chargé d’établir avec lui des prévisions budgétaires réalistes, de veiller au respect des conditions préalables au démarrage du projet et à la levée des contraintes durant l’exécution et enfin, de rendre compte mensuellement au SG/MAEP, au DAF/MAEP et à la Direction en charge du S&E de l’avancée de l’exécution budgétaire et des réalisations. Ce point focal répondrait donc du taux d’exécution budgétaire du projet. Il est proposé que le GPTFSA se saisisse de cette proposition et précise les modalités de sa mise en œuvre. xxvii. Un meilleur suivi en temps réel des déboursements par la DAF/MAEP, qui permettrait certainement de lever certains blocages dans des délais appropriés, est également nécessaire. xii xxviii. Par ailleurs, en application des Directives UEMOA, de nombreuses réformes sont en cours au niveau de la gestion des finances publiques, qui devraient également favoriser l’obtention de meilleurs taux d’exécution (réforme du processus de programmation budgétaire, du circuit des dépenses, des procédures de passation des marchés, introduction de la gestion axée sur les résultats (GAR) et du cadre de dépenses à moyen terme (CDMT), etc.). xxix. En ce qui concerne la GAR et le CDMT, il apparaît que pour des raisons de manque de moyens, humains et matériels, et de manque de formation, le processus reste pour l’instant balbutiant et éprouve de grandes difficultés à passer d’une logique de moyens à une logique de résultats. Il faut en outre souligner que la mise en œuvre d’un exercice de CDMT au niveau sectoriel aura une portée limitée et risque de générer des frustrations importantes et un désintérêt si elle ne s’accompagne pas d’un exercice similaire au niveau national, qui garantisse une continuité de moyens aux Ministères techniques. xxx.En ce qui concerne la passation des marchés, il apparaît que malgré la réforme, les procédures internes au MAEP continuent d’être extrêmement longues. Les commissions responsables doivent être renforcées pour atteindre un niveau de performance acceptable. xxxi. Un certain nombre d’éléments en faveur de l’amélioration des taux d’exécution sont du ressort du MEF : apurement de la dette interne et paiement des fournisseurs à 60 jours maximum, calendrier de libération des crédits plus adapté aux besoins quand nécessaire, concertation avec les Ministères techniques pour le redéploiement de crédits en cours d’année. xxxii. De meilleurs taux d’exécution passent également par un renforcement significatif des capacités de S&E, aujourd’hui quasi-inexistantes tant au niveau du MAEP que de l’Etat ; au niveau du MAEP, un suivi mensuel de l’exécution financière de tous les projets inscrits au budget devra être effectué par la DAF et un S&E effectif des réalisations devra être mis en œuvre par la future Direction chargée du S&E et les Directions et agences concernées, au travers de la mise en œuvre du plan de S&E prévu par le PNIASA ; au niveau de l’Etat, il est urgent que la Cour des Comptes entre enfin en fonctionnement et produise des Lois de Règlement et que l’Assemblée Nationale voie ses capacités renforcées dans les thématiques sectorielles. xxxiii. Enfin, l’analyse a montré que les projets pilotés par des Unités de Gestion (UGP) indépendantes des services de l’Etat ont certes permis une mise en œuvre rapide et des taux d’exécution proche de 100% mais ont généralement eu des résultats limités en matière de transfert de compétences aux autorités locales, capitalisation de l’expérience et pérennité des réalisations. A l'avenir, tous les projets agricoles acceptés par le GdT devront bénéficier d’une implication plus forte du MAEP même lorsqu’ils sont mis en œuvre par un autre Ministère ; la formule UGP devra être progressivement abandonnée au profit d’une gestion directe des projets par le MAEP au fur et à mesure que ses capacités de gestion fiduciaire seront démontrées au travers de la mise en œuvre du PASA. xxxiv. Ces différents éléments - travail plus poussé et réaliste de programmation et planification, concertation plus étroite avec les bailleurs, appropriation de l’ensemble des projets en agriculture, mise en place effective de la GAR et du CDMT, efficience technique accrue en matière d’exécution (et en particulier en matière de passation des marchés), mise en œuvre d’un système de S&E performant - constituent la base d’une évolution possible vers une approche sectorielle (Sector Wide Approach, SWAp) qui consacrerait le leadership effectif du MAEP sur la mise en œuvre du PNIASA. xiii Cas particulier des intrants agricoles, de la sécurité alimentaire et de la mécanisation xxxv. Le monopole de fait de l’Etat sur le marché des engrais entraîne aujourd’hui une limitation des quantités d’engrais disponibles certainement bien en deçà des capacités potentielles d’absorption du pays. De fait, une consommation de 35.000 tonnes (objectif 2011, en faisant l’hypothèse, très optimiste, que la totalité des engrais vendus au Togo y sont utilisés) donnerait une dose moyenne de 7,4 kg d’éléments fertilisants par hectare de terres arables, ce qui est très loin de la moyenne pour l’Afrique (19,2 kg/ha). xxxvi. On estime que sur la période 2005-2010, le prix de vente des engrais aux agriculteurs a correspondu à une subvention moyenne d’environ 35 à 40% du coût réel d’importation et de distribution. Sur cette période, on estime que la subvention, hors droits de douane non payés, a coûté 8,4 milliards FCFA à l’Etat, soit 1,4 milliards FCFA par an en moyenne, avec une pointe en 2009 (plus de 50% de subvention, coût de 5,3 milliards FCFA) en raison du fort renchérissement du prix des engrais sur les marchés internationaux. xxxvii. La déconnexion du mode de détermination de la subvention des réalités micro- économiques des exploitations, son absence de ciblage et les lacunes en matière de S&E du programme conduisent à s’interroger sur l’efficacité d’une telle stratégie en matière de développement de l’utilisation des engrais et de soutien aux populations les plus vulnérables. Une proportion non négligeable des engrais subventionnés est en effet vraisemblablement utilisée par des agriculteurs cultivant une superficie importante, qui seraient prêts à payer plus cher pour avoir des engrais en quantité plus importante et avec un meilleur timing, voire par les pays voisins. xxxviii. Afin d’augmenter la disponibilité des engrais au Togo, il est recommandé d’évoluer sans délai vers un système de mise en œuvre de la subvention qui encourage le développement de réseaux de distribution privés. Ceci est un objectif à moyen terme affirmé du GdT (MAEP 2010c) ainsi qu’une recommandation de la CEDEAO (CEDEAO 2006) et de l’UA suite au Sommet Africain sur les Engrais d’Abuja de 2006 (UA 2006). Outre une augmentation des quantités d’engrais (et autres intrants) disponibles, la privatisation de l’approvisionnement devrait permettre un raccourcissement sensible de la distance producteur – magasin (estimée aujourd’hui à 15-20 km) et une meilleure cohérence entre disponibilité des engrais et calendrier agricole, capitale pour une agriculture de type pluvial devant gérer des fluctuations inter- et intra-annuelles des précipitations de plus en plus importantes. La privatisation devrait également permettre de mettre à disposition des agriculteurs des types d’engrais différents, plus adaptés aux différentes productions vivrières et aux différents sols que les seuls NPK 15-15-15 et urée 46% qui ont été importés jusqu’à présent, et éventuellement des conditionnements variés plus adaptés également aux besoins et moyens des utilisateurs. xxxix. La compatibilité entre privatisation de l’approvisionnement et persistance de la subvention pourrait être assurée au travers de l’introduction d’un système de coupons (vouchers) distribués aux groupes-cibles et servant à acheter l’engrais subventionné auprès des distributeurs privés. Un tel système de coupons est déjà utilisé dans de nombreux pays et est considéré comme le plus judicieux pour mettre en oeuvre une stratégie d’intrants subventionnés sans compromettre le développement d’un réseau durable de distribution. xl. Il est donc recommandé qu’une étude soit lancée dans les meilleurs délais pour déterminer les modalités de mise en œuvre d’un tel système à partir du système actuel, mise en œuvre qu’il serait souhaitable de démarrer pour la campagne 2013-2014. Cette xiv étude devra en particulier identifier les besoins des opérateurs privés (importateurs et fabricants locaux, promoteurs de boutiques d’intrants, OP désirant s’impliquer dans l’achat en gros et la distribution), notamment en matière de formation et de financements. Sur ce dernier point un appui de l’IFC ou du Mécanisme Africain de Financement du Développement des Engrais géré par la BAD (si opérationnel d’ici-là), pour garantir une ligne de crédit auprès d’institutions bancaires locales, pourrait certainement constituer une option intéressante. Cette étude devra également clarifier la situation en matière de taxes à l’importation des intrants ; elle devra préciser l’impact de la subvention actuelle, son rapport coût-bénéfice et les moyens éventuels de la rendre plus efficace (ciblage) et de la faire disparaître progressivement comme prévu par le GdT ; elle devra enfin apporter un éclairage sur le marché sous-régional des engrais et les dispositions à prendre pour éviter les fuites en direction des pays voisins et promouvoir une harmonisation des stratégies en matière d’intrants agricoles. xli. L’utilisation de semences améliorées est encore moins répandue que l’utilisation des engrais. On estime qu’elles sont utilisées sur seulement 3% des superficies vivrières. L’absence d’une législation appropriée, le manque de moyens de l’ITRA, de l’ICAT et de la Direction des Semences du MAEP, conduisant en particulier à la non certification de toutes les semences améliorées produites, et les lacunes en matière de financement privé de l’agriculture ont conduit ces dernières années à un enlisement de la filière et à l’envahissement du marché par des semences de qualité et de provenance douteuses. Un effort de relance de la filière est cependant actuellement en cours avec en particulier le projet Renforcement de la Sécurité Alimentaire des Ménages Vulnérables, financé par l’UE/Food Facility et mis en œuvre par la FAO, et le projet FAO TCP d’Appui à la Relance du Secteur Semencier. Il est extrêmement important que davantage de moyens soient alloués à l’avenir au développement de la production semencière nationale et à la sensibilisation des producteurs à l’intérêt d’utiliser conjointement engrais et semences améliorées. xlii. Enfin, les différents programmes en cours concernant la distribution de kits gratuits semences/engrais/produits phytosanitaires à des populations vulnérables à titre démonstratif devront être évalués avec soin pour déterminer s’ils sont de nature à convaincre leur population-cible du bien-fondé de l’utilisation des technologies améliorées et leur permettent comme prévu de réaliser un saut de revenu les autorisant à acheter ces intrants les années suivantes. xliii. En ce qui concerne la sécurité alimentaire et le rôle de l’ANSAT, on constate que les faibles ressources financières dont elle a bénéficié (3% des dépenses publiques en agriculture sur la période 2002-2010) ne lui ont pas permis de jouer un rôle significatif en matière de stabilisation des prix, tant au producteur qu’au consommateur. De 2005 à 2010, l’OSAT et l’ANSAT ont acheté moins de 19.000 tonnes de céréales, soit 0,3% de la production nationale sur la période. xliv. En revanche, le caractère inapproprié de ses prix d’intervention (prix objectifs au lieu de prix plancher à l’achat et plafond à la vente) génère des distorsions et des frustrations sur les marchés dont beaucoup d’opérateurs se plaignent. En outre, une partie significative de ses stocks (45% des quantités achetées ou reçues en don entre 2005 et 2008) se perdent faute de conditions de stockage adéquates. Enfin, le cadre réglementaire des exportations, non suffisamment éclairci et communiqué aux opérateurs, pèse sur les prix au producteur sans empêcher les exportations informelles. La stratégie actuelle aboutit donc à des résultats contraires à ses propres objectifs : elle est dans les faits défavorable à l’augmentation de la production et des revenus des producteurs, sans pour autant occasionner les résultats escomptés pour les consommateurs urbains. xv xlv. Un pays comme le Togo, disposant régulièrement de surplus de céréales, possédant un très petit marché intérieur, traditionnellement très engagé dans le commerce transfrontalier, inclus dans une communauté de libre-échange globalement déficitaire en céréales, a vocation à se positionner comme exportateur régulier de maïs dans la sous- région. Dans un tel contexte, la meilleure stratégie en matière de stabilisation des prix et de sécurité alimentaire reste la libéralisation des échanges. Il est donc urgent de lever publiquement l’ambiguïté entourant l’interdiction ou non d’exporter, de vérifier que les procédures liées à l’exportation ne sont pas contraignantes et d’en informer les opérateurs. xlvi. Concernant l’ANSAT, il pourrait être envisagé une évolution vers une agence d’accompagnement de la mise en marché des produits agricoles sur les marchés intérieurs et extérieurs. Une telle agence n’interviendrait plus sur les marchés, sauf éventuellement dans des circonstances exceptionnelles (effondrement ou flambée des cours), à des prix plancher à l’achat et plafond à la vente fixés à l’avance ; elle pourrait être éventuellement chargé du regroupement et de l’achat des besoins de l’Etat (écoles, hôpitaux, prisons, etc.), au travers d’appels d’offres et de contrats avec des OP ; sa mission principale serait d’appuyer activement, au travers d’études, d’actions de formation et de promotion, de recherche de financements, etc., les initiatives de développement des marchés des produits locaux et de structuration de la production nationale (OP, interprofessions). Les contours exacts d’une telle agence devraient être précisés par une étude ultérieure. xlvii. Enfin, en matière de mécanisation, il est frappant de constater que les erreurs ayant conduit à l’échec des programmes mis en oeuvre dans les années 1970 et 1980 ont été quasiment reconduites à l’identique pour la gestion du nouveau programme initié en 2006 (gestion par l’Etat d’un service qui devrait être assuré par le secteur privé, prix ne couvrant pas les coûts réels sans que des moyens additionnels suffisants soient alloués par l’Etat pour couvrir les frais d’entretien, non disponibilité des pièces de rechange et de services de maintenance, absence de tractoristes qualifiés, difficulté de mécaniser des terres non dessouchées). On peut donc légitimement s’interroger sur la durabilité et la rentabilité économique du programme en cours. xlviii. On parle aujourd’hui d’importer 200 tracteurs supplémentaires qui seraient financés sur un prêt concessionnel octroyé par l’Inde. Il est impératif de réaliser d’abord une étude approfondie sur la faisabilité et les modalités du développement de centres de mécanisation privés. Dans un souci de durabilité et de viabilité économique, l’Etat doit absolument se désengager de cette activité. En conséquence, même son implication dans le choix et l’importation des matériels futurs est sujette à caution, dans la mesure où le choix de leurs équipements devrait relever de la seule responsabilité des opérateurs privés. Incidence et impact des dépenses publiques en agriculture xlix. Malgré l’absence de toute étude d’évaluation, on peut estimer que l’incidence et l’impact des dépenses publiques en agriculture ont été faibles jusqu’ici. La proportion des agriculteurs ayant bénéficié des différents programmes mis en œuvre, y compris la vulgarisation et l’approvisionnement en engrais subventionnés, ne dépasse vraisemblablement pas 10%. Cette constatation appelle à donner la priorité à la mise en œuvre de programmes structurels bénéficiant au plus grand nombre, tels la libéralisation du secteur des intrants, la structuration du monde rural, la résolution de la question foncière et du problème du financement de l’agriculture, le renforcement de la recherche et de la vulgarisation, les investissements dans les infrastructures rurales, le développement des marchés intérieurs et régionaux, etc. xvi l. La robustesse des sous-secteurs des cultures vivrières et de l’élevage, qui ont continué à croître de façon soutenue en dépit de l’incidence limitée des dépenses publiques jusqu’à présent, laisse présager d’une très bonne réponse de l’agriculture togolaise à de tels programmes et réformes. Conclusions et recommandations li. Les différentes recommandations de cette Revue sont synthétisées dans la matrice ci-après (tableau E2). lii. Il apparaît clairement que le risque principal pour la mise en œuvre des recommandations de cette Revue en particulier et du PNIASA en général réside dans la faiblesse actuelle des capacités du MAEP. Le renforcement des capacités du Ministère devra être favorisé par les projets en cours de démarrage (PASA et PADAT) et devra inclure non seulement la formation des effectifs existants mais également leur augmentation, une plus grande stabilité, une revalorisation et une réflexion approfondie sur la répartition des moyens et des responsabilités entre niveau central et niveau régional et entre les différentes institutions présentes sur le terrain. xvii Tableau E2 : Actions proposées pour l’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques en agriculture Responsabilité Besoin en moyens et assistance Domaine Actions Faible Moyen Elevé Nature - Respecter les échéances prévues, en particulier pour l’envoi de la lettre de cadrage aux Ministères sectoriels et la transmission du MEF projet de budget à l’Assemblée Nationale. Moyens humains DPCA Formation - Adopter effectivement l’approche GAR/CDMT SG/MAEP X Assistance technique court terme - Mieux planifier les actions dès avant leur inscription au budget et Directions et Moyens humains n’inscrire au budget que les actions prêtes à démarrer (études Agences X Formation initiales et appels d’offres déjà réalisés) MAEP - Utiliser la Loi de Finances rectificative pour régulariser la SG – situation d’actions lancées en cours d’exercice et non inscrites au DAF/MAEP budget. PROGRAMMATION - Mieux appréhender les ressources externes disponibles et Directions et BUDGETAIRE exécutables au travers d’un mécanisme de concertation avec les Agences Moyens humains bailleurs, tel que la désignation au sein du MAEP d’un point focal MAEP – X Formation pour chaque bailleur, formé à ses procédures, et qui répondra du PTF taux d’exécution des programmes financés par ce bailleur. (GPTFSA) Directions et - Inscrire au budget des provisions pour la maintenance des Agences investissements réalisés MAEP - Rééquilibrer le budget du MAEP en faveur de la recherche- vulgarisation, des productions animales, de la pêche-pisciculture et SG/MAEP des administrations régionales - Rééquilibrer le budget entre les régions. SG/MAEP - Consacrer davantage de ressources aux problématiques de SG/MAEP transformation et commercialisation. xviii Tableau E2 : Actions proposées pour l’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques en agriculture (suite) Responsabilité Besoin en moyens et assistance Domaine Actions Faible Moyen Elevé Nature - Effectuer les éventuels redéploiement de crédits en cours d’année MEF en concertation avec le MAEP. PROGRAMMATION - Former le personnel élu et administratif de l’Assemblée Nationale BUDGETAIRE GdT - PTF X Formation aux thématiques sectorielles, notamment agricole. (SUITE) - Au fur et à mesure que le MAEP fera la preuve de ses capacités de GdT - PTF mise en œuvre, augmenter les ressources à sa disposition. - Dès avant le vote du budget, lancer le travail de programmation Directions et Moyens humains prévu par le PNIASA : plans de passation des marchés, plans de Agences Formation X travail annuel, plans de consommation des crédits, tableaux de bord MAEP – Assistance technique court des indicateurs. DPCA terme - Prévoir des dérogations à la règle du décaissement par 1/12eme MEF pour respecter les besoins particuliers de certains opérateurs. - Veiller à ce que les réformes en cours en matière de circuit des dépenses et de passation des marchés se traduisent réellement en MEF des délais de traitement plus courts. Moyens humains - Renforcer les commissions du MAEP responsables de la passation SG – PRPM EXECUTION X Formation des marchés. /MAEP BUDGETAIRE Assistance tech. court terme - Apurer la dette interne et payer les fournisseurs à 60 jours max. MEF - Veiller à une implication plus forte du MAEP dans la mise en MEF - œuvre de tous les projets agricoles faisant l’objet d’une acceptation MPDAT et d’un engagement par le GdT, même lorsqu’ils relèvent d’un SG/MAEP - autre Ministère. PTF - Au fur et à mesure que le MAEP fera la preuve de ses capacités Moyens humains fiduciaires, abandonner le concept d’UGP pour lui confier la mise PTF – Formation en œuvre directe des projets et garantir ainsi une meilleure X SG/MAEP Assistance technique moyen appropriation de l’expérience et des résultats par l’administration terme togolaise et une meilleure pérennité des investissements. xix Tableau E2 : Actions proposées pour l’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques en agriculture (suite) Responsabilité Besoin en moyens et assistance Domaine Actions Faible Moyen Elevé Nature DPCA – Moyens humains - Poursuivre la mise en œuvre du plan de S&E prévu par le Directions et Formation X PNIASA. Agences Assistance technique moyen MAEP terme Logiciel - Réaliser une étude pour l’adoption d’une comptabilité analytique DAF – Formation au niveau du MAEP qui permette le suivi des composantes du DPCA X Assistance technique moyen PNIASA /MAEP SUIVI & terme EVALUATION SG – DPCA - Effectuer un suivi mensuel de l’exécution financière de tous les – DAF X Moyens humains projets inscrits au budget du MAEP. /MAEP Directions et - Collecte par les points focaux des taux de réalisation des projets Agences X Moyens humains financés par les bailleurs de fonds. MAEP - Production de Lois de Règlement et d’études spécifiques sur les MEF – Cour réalisations budgétaires. des Comptes - Elaborer une stratégie de renforcement des capacités du MAEP en RENFORCEMENT fonction des objectifs du PNIASA (formation, effectifs, stabilité, MAEP/SG X Audit institutionnel GENERAL rémunérations). CAPACITES - Mener une réflexion approfondie sur la répartition des moyens et MAEP des responsabilités entre niveau central et niveau régional et, au MAEP/SG X Audit institutionnel niveau régional, entre les différentes institutions présentes. xx Tableau E2 : Actions proposées pour l’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques en agriculture (suite et fin) Responsabilité Besoin en moyens et assistance Domaine Actions Faible Moyen Elevé Nature - Elaborer et mettre en place des stratégies de maintenance des Directions et investissements réalisés, tant pour les équipements mis à Assistance technique court Agences X disposition des agents de l’Etat que pour les infrastructures terme MAEP transférées aux bénéficiaires. Etude initiale - Réaliser une étude sur la libéralisation de l’approvisionnement en SG/MAEP X Assistance technique moyen engrais, tel que le système de coupon pour l’engrais subventionné. CAGIA terme SG/MAEP - Poursuivre la relance de la filière semencière nationale. DS/MAEP X Projets FAO en cours ITRA-ICAT - Promouvoir une harmonisation sous-régionale des stratégies en SG/MAEP Assistance technique court X matière d’intrants agricoles. CAGIA terme - Eclaircir la question de la légalité des exportations de maïs, SG/MAEP vérifier que les procédures d’exportation sont clairement définies et POLITIQUES ANSAT non contraignantes et informer les opérateurs. - Faire réaliser une étude sur l’évolution de l’ANSAT vers une Etude initiale SG/MAEP agence d’accompagnement de la mise en marché des produits X Assistance technique moyen ANSAT agricoles sur les marchés intérieurs et extérieurs. terme SG – DAER - Promouvoir le développement de centres de mécanisation privés. X Etude initiale /MAEP - De façon générale, promouvoir la mise en œuvre de programmes structurels bénéficiant au plus grand nombre, tels la libéralisation du secteur des intrants, la structuration du monde rural, la résolution de la question foncière et du problème du financement de Assistance technique moyen SG/MAEP X l’agriculture, le renforcement de la recherche et de la vulgarisation, terme les investissements dans les infrastructures rurales, le dévelop- pement des marchés intérieurs et régionaux, etc., afin de maximiser l’incidence et les effets des dépenses publiques en agriculture. xxi INTRODUCTION 1. Après quinze années de stagnation économique due aux troubles socio-politiques qui ont secoué le pays de 1990 à 2005, période qui a vu en outre la suspension d’une grande partie de l’aide internationale, le Togo s’est engagé depuis 2007 dans une phase de stabilité politique et de renouveau économique. Cet objectif de relance économique est appuyé par un effort important en matière de réforme du fonctionnement de l’Etat et d’élaboration de politiques de croissance. 2. Dans le secteur agricole en particulier, le Togo a été le premier pays d’Afrique de l’Ouest et le deuxième en Afrique Sub-Saharienne (après le Rwanda) à signer son Compact PDDAA en juillet 2009. La mise en œuvre du PDDAA du Togo s’appuie sur le Programme National d’Investissement Agricole et de Sécurité Alimentaire (PNIASA), qui commence actuellement à trouver sa concrétisation au travers du démarrage de trois projets majeurs (le Projet d’Appui au Secteur Agricole (PASA), le Projet d’Amélioration de la Productivité Agricole en Afrique de l’Ouest (PPAAO/WAAPP) et le Projet d’Appui au Développement Agricole au Togo (PADAT)). 3. Dans ce contexte de relance du développement agricole, le Gouvernement du Togo (GdT) a souhaité procéder à une revue des dépenses publiques en agriculture, afin que les enseignements du passé en matière d’exécution budgétaire dans ce secteur permettent d’accroître la performance des programmes à venir. Suite à la requête transmise par le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP), l’Agence de Planification et de Coordination du NEPAD a sélectionné le Togo pour cet exercice. Cette Revue a été prise en charge par le programme de Renforcement des Systèmes Nationaux des Dépenses Publiques Agricoles en Afrique Sub-Saharienne, conjointement financé par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds Fiduciaire Multi-Donateurs du PDDAA. Ce programme, mis en œuvre par la Banque Mondiale, vise à améliorer l’impact des ressources publiques limitées dont disposent les gouvernements des Etats d’Afrique Sub-Saharienne pour promouvoir le développement agricole et lutter contre la pauvreté rurale, qui constitue dans la plupart des pays concernés la majorité de la pauvreté (80% au Togo 4). 4. Cette étude fait suite à – et s’appuie sur – un certain nombre de travaux similaires conduits ces dernières années, notamment les Revues des Dépenses Publiques et de la Responsabilité Financière de l’Etat (PEMFAR, Banque Mondiale/BAD/ PNUD/Coopération française 2006 et Banque Mondiale/BAD/UE 2009), l’Evaluation des Dépenses Publiques selon la Méthodologie PEFA (UE 2009), les travaux du ReSAKSS (ReSAKSS 2009 et ReSAKSS 2010) et la Revue du Secteur Agricole (MAEP 2010b). 5. Les objectifs de la Revue Diagnostique des Dépenses Publiques de Base dans le Secteur Agricole au Togo sont les suivants : i. mieux appréhender la performance du pays dans le contexte de la Déclaration de Maputo de 2003 ; ii. tirer les enseignements du passé en matière d’exécution budgétaire dans le secteur agricole afin d’accroître la performance des programmes à venir ; 4 Source: ReSAKSS 2009. 1 iii. augmenter la visibilité du GdT et des PTF sur les capacités d’absorption du secteur afin qu’ils puissent éventuellement décider d’augmenter les ressources financières allouées au développement agricole ; iv. contribuer à l’internalisation du processus de revue des dépenses publiques au sein du MAEP, dans le cadre plus général de renforcement nécessaire de ses capacités en matière de Suivi et Evaluation (S&E). 6. Contrairement à d’autres pays où l’appui au développement agricole est en quelque sorte dans une phase de croisière, le Togo est dans une situation singulière, dans la mesure où l’aide extérieure est en phase de reprise et de nombreuses réformes en matière de fonctionnement de l’Etat sont en cours : rationalisation des comptes de l’Etat, mise en œuvre de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) avec Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) pour les ministères des secteurs prioritaires (dont le MAEP et le Ministère de l’Environnement et des Ressources Forestières - MERF), nouvelles modalités pour la passation des marchés avec la mise en place d’une Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics (DNCMP) au sein du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), projet de réorganisation du MAEP, réforme des entreprises publiques (dans le secteur agricole, la SOTOCO a été liquidée et a fait place à la Nouvelle Société Cotonnière du Togo - NSCT), etc. Dans un tel contexte, en pleine évolution, tirer les enseignements du passé en matière d’exécution budgétaire demeure certes important, mais l’internalisation du processus d’analyse apparaît comme un objectif crucial pour le succès de la mise en œuvre du PNIASA. 7. Ce rapport s’articule en sept parties : i. le premier chapitre présente le contexte stratégique et institutionnel ; ii. le deuxième chapitre étudie le niveau des dépenses publiques en agriculture au Togo ; iii. le troisième chapitre analyse la composition et distribution régionale des dépenses publiques exécutées par le MAEP (efficience allocative) ; iv. le quatrième chapitre évalue l’efficience technique de ces dépenses publiques ; v. le cinquième chapitre examine le cas particulier des dépenses publiques dans trois sous-secteurs particulièrement importants et sensibles : l’approvisionnement en intrants (analyse du rôle de la Centrale d’Approvisionnement et de Gestion des Intrants Agricoles - CAGIA), la sécurité alimentaire (analyse du rôle de l’Agence Nationale de la Sécurité Alimentaire du Togo - ANSAT) et la mécanisation agricole ; vi. le sixième chapitre aborde la question de l’incidence et de l’impact des dépenses publiques en agriculture ; vii. enfin le septième et dernier chapitre récapitule les conclusions et recommandations découlant des chapitres précédents. 8. Les termes de référence de l’analyse prévoyaient une période d’étude de six ans, soit de 2005 à 2010, à laquelle il convenait d’ajouter les projections budgétaires pour 2011. Compte- tenu du fait qu’à partir de 2006 l’assistance internationale a redémarré, divisant les années 2000 en deux périodes distinctes, il a été suggéré que l’étude essaie de couvrir plutôt la période 2000-2011. En fait, les données relatives à l’exécution des charges de 2 fonctionnement des différents services de l’Etat n’étant disponibles qu’à partir de 2002, c’est finalement la période 2002-2011 qui a été retenue. 9. La méthodologie et l’ensemble des hypothèses utilisées pour cette revue sont présentées en Annexe 1, les données de base en Annexe 2. 1. CONTEXTE STRATEGIQUE ET INSTITUTIONNEL 1.1.Contexte stratégique 10. De 1992 à ce jour, le Togo a connu un nombre important d’options politiques, stratégiques et de programmes de développement agricole qui, dans une perspective d’amélioration de la sécurité alimentaire et de réduction de la pauvreté, se sont inspirés au fur et à mesure des orientations politiques et stratégiques adoptées aux niveaux sous- régional et régional. C’est ainsi que, d’une option politique à l’autre, des ajustements ont été opérés et l’éventail des objectifs prioritaires s’est élargi à la lumière des nouvelles visions, des changements d’orientations stratégiques, des contraintes majeures du secteur et des exigences du développement. Cette évolution a eu lieu sans qu’aucune des politiques ne soit formellement inscrite dans un cadre législatif, sinon que le Togo a ratifié la Politique Agricole de l’UEMOA de 2001 et la Politique Agricole de la CEDEAO (ECOWAP) de 2005. De plus, il s’est engagé à tenir compte des principales déclarations de l’UA, notamment celle de Maputo en 2003 relative à l’affectation d’au moins 10% des dépenses publiques au secteur agricole, celle de Syrte en 2004 sur le développement intégré et durable de l’agriculture et de l’eau en Afrique et celle d’Abuja en 2006 sur les engrais et la sécurité alimentaire. 11. La première Déclaration de Politique de Développement Agricole a été élaborée en décembre 1992 pour la période 1993-1997, puis actualisée pour l’intervalle 1996–2000 avec l’aide de la FAO. Ses objectifs globaux étaient les suivants : (i) libéraliser les filières agricoles ; (ii) redéfinir le rôle des acteurs ; (iii) mettre en place un système de financement des activités rurales ; (iv) garantir la productivité agricole tout en préservant les ressources naturelles. Ces objectifs globaux étaient déclinés en objectifs spécifiques, notamment : (i) accroître l’utilisation des intrants, développer la maîtrise de l’eau, réduire les pertes post- récoltes pour les cultures vivrières ; (ii) poursuivre la croissance de la production par l’intensification et la libéralisation de la filière coton ; (iii) renouveler progressivement les plantations et améliorer les techniques culturales ; (iv) développer les espèces animales à cycle court et redynamiser la pêche continentale. 12. Cette Déclaration de Politique de Développement Agricole a été suivie par une Stratégie de Croissance du Secteur Agricole et Rural pour la période 2003-2007, avec six objectifs de développement : (i) améliorer la productivité des production vivrières ; (ii) développer les cultures traditionnelles d’exportation et promouvoir de nouvelles cultures ; (iii) structurer le monde rural ; (iv) améliorer l’efficacité des services d’appui à la production ; (v) prévenir les phénomènes de dégradation des ressources naturelles ; (vi) promouvoir le secteur privé agricole rural. 13. En décembre 2006 une Note de Politique Agricole a été produite dans la perspective de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) promus par les Nations Unies, notamment l’OMD 1 qui vise à éliminer l’extrême pauvreté et la faim 5. 5 L’OMD 1 a pour cible 1 : réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population dont le revenu est inférieur à 1 USD par jour ; et pour cible 2 : réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population qui souffre de la faim. 3 Compte tenu des retards enregistrés par rapport à cet objectif, un Cadre d’Accélération des OMD a été élaboré en 2010, estimant les besoins pour l’OMD 1 à 139,6 milliards FCFA sur la période 2010-2015, dont un acquis de 13,0 milliards FCFA et un gap de 126,6 milliards FCFA 6. 14. En avril 2007, le GdT a élaboré avec l’appui du PNUD sa Stratégie Nationale de Développement axée sur les OMD, qui sert désormais d’ancrage aux Stratégies de Réduction de la Pauvreté (DSRP-I élaboré en 2008 et DSRP-C élaboré en 2009 avec l’appui du FMI). Le DSRP-C constitue le cadre de référence multisectoriel pour toutes les interventions au plan national. Il se décline en quatre Piliers : (i) Pilier 1 : renforcement de la gouvernance ; (ii) Pilier 2 : consolidation des bases d’une croissance forte et durable ; (iii) Pilier 3 développement du capital humain ; et (iv) Pilier 4 : développement à la base et réduction des déséquilibres régionaux 7. 15. Un certain nombre de documents d’orientation agricole ont été produits par la suite : Programme National de Sécurité Alimentaire (PNSA) en 2007-2008, Stratégie de Relance de la Production Agricole en juillet 2008, Plan Intérimaire d’Actions Prioritaires 2008-2010 en septembre 2008, Programme National d’Investissement Agricole (PNIA) en avril 2009. 16. En juillet 2009, le Togo est devenu le premier pays d’Afrique de l’Ouest et le deuxième en Afrique Sub-Saharienne (après le Rwanda) à signer son Compact PDDAA. Le PDDAA, promu par le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) de l’Union Africaine (UA), encourage les gouvernements africains à augmenter la part de leur budget national consacré à l’agriculture, avec un objectif d’au moins 10%, afin d’atteindre une croissance agricole d’au moins 6% par an (Déclaration de Maputo, 2003). 17. La mise en œuvre du PDDAA du Togo, déclinaison nationale de l’ECOWAP de la CEDEAO, s’appuie sur le Programme National d’Investissement Agricole et de Sécurité Alimentaire (PNIASA) 8, résultat de la fusion du PNSA et du PNIA et fruit du travail engagé sur la partie agricole du DSRP-C afin d’atteindre les OMD. Le PNIASA, qui couvre la période 2010-2015, constitue désormais le cadre de référence unique pour la mobilisation des ressources tant nationales qu’extérieures et pour l’intervention des différents acteurs dans le secteur agricole. Son financement a donné lieu à un Pacte entre le GdT et les PTF signé en juillet 2009 et prolongé par la signature d’un cadre partenarial en février 2010. 18. La pierre angulaire du PNIASA étant l’amélioration de la productivité et des revenus des producteurs, il vise à stimuler la production des cultures vivrières, des cultures d’exportation, l’élevage et la pêche au travers des mesures prioritaires suivantes : (i) renforcement du cadre légal et institutionnel ; (ii) structuration du monde rural et professionnalisation des filières agricoles ; (iii) amélioration durable de l’accès aux ressources productives et aux marchés. Le PNIASA est structuré en cinq domaines d’intervention ou sous programmes, disposant chacun d’un certain nombre de composantes : i. Sous-programme 1 : Promotion des filières végétales, avec quatre composantes : - 1.1 Gestion durable des ressources naturelles ; - 1.2 Développement des infrastructures rurales ; 6 PNUD 2010b. 7 FMI 2010. 8 MAEP 2010a et MAEP 2010c. 4 - 1.3 Intensification de la production vivrière ; - 1.4 Diversification et promotion des cultures d’exportation ; ii. Sous-programme 2 : Promotion des filières animales, avec deux composantes : - 2.1 Amélioration de l’élevage traditionnel ; - 2.2 Promotion des petites et moyennes entreprises d’élevage ; iii. Sous-programme 3 : Promotion des filières halieutiques, avec deux composantes : - 3.1 Intensification de la production piscicole ; - 3.2 Appui à la pêche continentale et maritime ; iv. Sous-programme 4 : Recherche et conseil agricole, avec trois composantes : - 4.1 Développement de technologies améliorées ; - 4.2 Diffusion de technologies améliorées ; - 4.3 Coordination et gestion des systèmes de recherche et vulgarisation ; v. Sous-programme 5 : Renforcement institutionnel et coordination sectorielle, avec trois composantes : - 5.1 Amélioration de l’environnement institutionnel du secteur ; - 5.2 Renforcement des capacités de gestion du secteur ; - 5.3 Promotion du droit à l’alimentation et de la bonne gouvernance autour de la sécurité alimentaire et nutritionnelle. 19. Lors de son élaboration, le coût total du PNIASA a été évalué à 569,1 milliards FCFA pour la période 2010-2015, dont 16% (90,4 milliards FCFA) acquis auprès de l’Etat et des PTF et 84% (478,7 milliards FCFA) à rechercher. 20. Le PNIASA commence actuellement à trouver sa concrétisation au travers du démarrage de trois projets majeurs : i. le Projet d’Appui au Secteur Agricole (PASA) 9 , approuvé par le Conseil d’Administration de la Banque Mondiale en avril 2011, d’un montant global de 37 millions USD, financé par des subventions de l’IDA (9 millions USD), du Fonds Mondial pour l’Agriculture et la Sécurité Alimentaire (GAFSP, 19 millions USD) et du Fonds Mondial de Réponse à la Crise Alimentaire (GFRP, 9 millions USD); ce projet prévoit la promotion des cultures vivrières stratégiques, des cultures d’exportation et de la production halieutique continentale, la relance du sous-secteur de l’élevage et un appui au renforcement des capacités et à la coordination sectorielle ; ii. le Projet d’Amélioration de la Productivité Agricole en Afrique de l’Ouest (PPAAO/WAAPP) 10 , approuvé par le Conseil d’Administration de la Banque Mondiale en mars 2011 ; au niveau du Togo, ce projet va permettre la mobilisation 9 Banque Mondiale 2011b. 10 MAEP 2010e. 5 d’un don de 12 millions USD de l’IDA en vue d’un soutien à la recherche agronomique et à la vulgarisation agricole ; iii. enfin, le Projet d’Appui au Développement Agricole au Togo (PADAT) 11, d’un montant global de 63,5 millions USD, approuvé en décembre 2010 et cofinancé par le FIDA (13,5 millions USD), le GAFSP (20 millions USD), la Banque Ouest-Africaine de Développement (BOAD, 15 millions USD) et la Banque pour l’Investissement et le Développement de la CEDEAO (BIDC, 15 millions USD), va apporter un soutien additionnel aux productions vivrières et au développement des infrastructures rurales. 21. Ces trois projets, d’un montant global de 112,5 millions USD, soit environ 50 milliards FCFA, permettront donc de couvrir approximativement un dixième des financements manquants estimés du PNIASA. 1.2.Cadre institutionnel 22. Une cartographie des principaux intervenants dans le secteur agricole a été dressée (figure 1). 23. Le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP), avec ses Directions centrales, régionales (DRAEP) et préfectorales (DPAEP), ses institutions autonomes et, depuis fin 2010, son Ministère Délégué aux Infrastructures Rurales (MDMAEPIR), est l’institution chef de file en matière de dépenses publiques en agriculture (voir détails en section 2.1). 24. Les autres structures étatiques intervenant dans la gestion et le financement du secteur agricole sont : i. en amont, dans le processus de programmation et d’exécution budgétaire, le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) ; ii. en amont dans le processus de programmation budgétaire, mais également dans la mise en œuvre de certains projets agricoles, le Ministère en charge de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du Territoire (MPDAT) 12 ; iii. le Ministère de l’Environnement et des Ressources Forestières (MERF) ; iv. le Ministère de l’Eau, de l’Assainissement et de l’Hydraulique Villageoise ; v. le Ministère des Travaux Publics (MTP), en charge des pistes rurales jusqu’à fin 2010, date à laquelle cette responsabilité a été transférée au MDMAEPIR (le MTP conservant néanmoins la maîtrise d’œuvre) ; vi. dans une moindre mesure, le Ministère en charge du Développement à la Base (MDB), le Ministère du Commerce et de la Promotion du Secteur Privé, le Ministère de la Communication et le Ministère en charge de la Promotion de la Femme. 11 FIDA 2010. 12 Le MPDAT est l’Ordonnateur National pour les programmes FED de l’UE. Le MPDAT héberge en conséquence une Cellule d’Appui à l’Ordonnateur National (CAON). Dans le secteur rural et agricole, la CAON a en particulier supervisé ces dernières années la mise en œuvre par des UGP indépendantes du Programme Pluriannuel de Micro-Réalisations (PPMR) et des comptes STABEX COM 90-94 et 95-99 (voir sections 2.4 et 2.5). 6 25. Aux côtés de ces structures étatiques interviennent un certain nombre d’acteurs non-gouvernementaux, dont les capacités sont pour le moment généralement limitées tant sur le plan des ressources humaines que sur les plans technique, financier, logistique et de gestion. Il faut citer : i. les Organisations Professionnelles Agricoles (OPA) : environ 8.200 OPA de base totalisant plus de 180.000 membres sont regroupées en 55 faîtières (Unions préfectorales, régionales et fédérations nationales) ; des organisations spécialisées comme la Fédération des Unions de Groupements de Producteurs de Café et de Cacao du Togo (FUPROCAT), la Fédération Nationale des Groupements de Producteurs de Coton (FNGPC), la Centrale des Producteurs de Céréales (CPC), l’Association Nationale des Producteurs Avicoles du Togo (ANPAT), etc. seront certainement amenées à jouer un rôle accru, de même que les organisations interprofessionnelles dont il n’existe pour le moment dans le secteur agricole au Togo qu’un embryon sous la forme du Comité de Coordination pour les Filières Café-Cacao (CCFCC) ; ii. les Organisations de la société civile (ONG, Associations) : on compte une centaine d’ONG inégalement réparties sur le territoire et diversement actives et efficaces ; au plan national, elles sont organisées en deux grands réseaux : la Fédération des ONG du Togo (FONGTO) et l’Union des ONG du Togo (UONGTO) ; au niveau régional, elles sont structurées en petits réseaux avec des commissions spécialisées dont une chargée de l’agriculture ; iii. les institutions de microfinance (IMF) : le secteur de la microfinance compte six réseaux représentant 70% des usagers, 36 institutions avec 13% des usagers et 14 structures conventionnées avec 17% des usagers, mais leur intervention en termes de crédit agricole reste marginale ; les encours de crédit les plus importants sont détenus par le réseau FUCEC et la structure conventionnée WAGES 13 ; iv. le secteur privé : l’activité de commercialisation des produits agricoles est majoritairement conduite par les femmes dans le secteur informel ; la libéralisation du marché des produits vétérinaires en 1997 a permis un accroissement notable des opérateurs privés dans ce domaine ; enfin, il est intéressant de noter la présence de fournisseurs privés d’intrants (engrais et produits phytosanitaires) et de matériels agricoles, regroupés au sein de l’Association des Fournisseurs d’Intrants du Togo (AFITO). 26. Enfin, le dernier groupe d’acteurs en matière de développement agricole au Togo est constitué par les bailleurs de fonds. Les troubles socio-économiques qui ont secoué le pays de 1990 à 2005 ont entraîné la suspension de la coopération avec la plupart des PTF (l’UE dès 1992, la Banque Mondiale et le FIDA en 2002, la BAD, la BOAD, la BADEA, l’AFD, l’Allemagne, le Japon, etc.). L’accord politique national de Juin 2006 et les élections législatives de 2007, en permettant le retour à la stabilité politique, ont été à la base de la reprise de la coopération. On estime que l’aide publique au développement a ainsi plus que doublé entre 2006 et 2009, passant de 95 millions USD, soit 17,5 USD/habitant, en 2006 à 231 millions USD, soit 40,4 USD/habitant, en 2009 14. 27. L’aide publique au développement a cependant été jusqu’à présent assez inégalement répartie entre les quatre piliers stratégiques du DSRP-C : en moyenne sur la 13 Source : IFDC/PNUD/FENU 2010. 14 Sources pour ce paragraphe et le suivant : PNUD 2010a et PNUD 2011b. 7 période 2007-2009, il est estimé que le Pilier 1 (renforcement de la gouvernance) a drainé 36,8% de l’aide, le Pilier 2 (consolidation des bases d’une croissance forte et durable) 26,0%, le Pilier 3 (développement du capital humain) 31,5% et le Pilier 4 (développement à la base et réduction des déséquilibres régionaux) seulement 5,7%. Cette situation témoigne de la volonté du GdT et des bailleurs de fonds de consolider avant tout la stabilité socio-économique, condition sine qua non de la croissance économique. Sur la même période, on estime que le secteur de l’agriculture, de la foresterie et de la pêche a reçu seulement 1,6% de l’aide publique au développement, soit à peine 6% de l’aide octroyée au Pilier 2, ce qui est très peu au regard de la place de l’agriculture dans l’économie (40% du PIB, 20% des revenus d’exportation, 60% de la population en milieu rural) et de son rôle potentiel en matière de lutte contre la pauvreté. 28. Les bailleurs de fonds engagés dans le soutien au secteur agricole ont constitué en mai 2010 un Groupe des Partenaires Techniques et Financiers du Secteur Agricole (GPTFSA), groupe de dialogue, de coordination et d’interface entre le GdT et les PTF pour la mise en œuvre du PNIASA. 8 Figure 1 : Cadre Figure de mise 1. Cadre de en œuvre mise des financements en œuvre à caractère des financements public à caractère dans dans public le secteur agricole le secteur agricole PRIVES & RESSOURCES INTERNES RESSOURCES FAITIERES MEF EXTERNES* MTP MDB MERF MPDAT Organisations Organismes Collectivités société civile Universités MAEP de crédit locales CCFCC Centres de (Coopération formation Ministère décentralisée) FONGTO AGA�B agricole Délégué UONGTO CPC Projets Cabinet Cabinet *PTF : FNGPC BAD SECRETARIAT GENERAL DU MAEP INADES FUPROCAT Formation BADEA BID Projets Institutions Directions Directions Croix- BIDC autonomes Centrales Régionales Rouge BM DRAEP AVSF BOAD PBVM PARTAM ONAF NSCT Savanes CEDEAO DAER DPCA 4 DPAEP AFITO FIDA PPAAO PADAT ITRA INFA DRAEP Kara DE DAF FSD 7 DPAEP CONGAT ICAT CN/ IFDC-Afrique PASA UTCC CMLA DA DSID DRAEP etc. SNU (FAO, Centrale PNUD…) 4 DPAEP CAGIA ANSAT DPA DRH UE DRAEP UEMOA Plateaux Bilatéraux : DS DPV 9 DPAEP • AFD DRAEP • GTZ Maritime 6 DPAEP Communautés de base œuvrant dans le secteur agricole 9 2. NIVEAU DES DEPENSES PUBLIQUES EN AGRICULTURE 2.1.Budget du MAEP : cadre général 29. Le budget alloué chaque année au MAEP par la Loi de Finances inclut : i. le budget du Cabinet, du Secrétariat Général (SG/MAEP) et des Directions centrales; les Directions centrales, au nombre de 6 jusqu’en 2009 (Agriculture - Elevage et Pêche - Aménagement et Equipement Rural – Statistiques, Informatique et Documentation –Planification et Ressources Humaines – Administration et Finances) sont devenues 10 en 2010 : Direction de l’Agriculture (DA/MAEP), Direction de la Protection des Végétaux (DPV/MAEP), Direction des Semences (DS/MAEP), Direction de l’Elevage (DE/MAEP), Direction des Pêches et Aquaculture (DPA/MAEP), Direction de l’Aménagement et de l’Equipement Rural (DAER/MAEP), Direction des Statistiques Agricoles, de l’Informatique et de la Documentation (DSID/MAEP), Direction de la Planification et de la Coopération Agricole (DPCA/MAEP), Direction de l’Administration et des Finances (DAF/MAEP) et Direction des Ressources Humaines (DRH/MAEP) ; une restructuration du MAEP est de nouveau en cours suite à la création du Ministère Délégué auprès du MAEP chargé des Infrastructures Rurales (MDMAEPIR) en 2010, à un audit financé par le PNUD 15 et aux travaux de préparation du lancement des importants projets à venir (PASA, PADAT et PPAAO) 16 ; ii. le budget des cinq Directions Régionales de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (DRAEP) 17 ; iii. les allocations aux institutions autonomes : Institut de Conseil et d’Appui Technique (ICAT), Institut Togolais de Recherche Agronomique (ITRA), Agence Nationale de Sécurité Alimentaire du Togo (ANSAT), Centrale d’Approvisionnement et de Gestion des Intrants Agricoles (CAGIA), Office National des Abattoirs et Frigorifiques (ONAF), Nouvelle Société Cotonnière du Togo (NSCT), Institut National de Formation Agricole de Tové (INFA), Bureau National et Chambres Régionales d’Agriculture (BN/CRA) et Comité National pour la Campagne Mondiale de Lutte pour l’Alimentation (CN/CMLA) ; 30. Le Cabinet, le SG/MAEP, les Directions centrales et les DRAEP disposent dans le budget prévisionnel de lignes distinctes pour leurs charges de personnel, leurs frais de fonctionnement et, depuis 2009, leurs investissements sur ressources internes et externes (jusqu’en 2008 l’ensemble des dépenses d’investissement était regroupé sous le SG/MAEP). 31. A partir de l’exercice 2011, le MDMAEPIR, créé en 2010, dispose de son propre budget et s’est vu rattacher la DAER 18 ainsi que la plupart des projets d’aménagement agricole : Projet d’Aménagement et Réhabilitation des Terres Agricoles dans la Zone de 15 PNUD 2011a. 16 Banque Mondiale 2011d. 17 Il existe 5 régions qui restent encore au stade d’administrations déconcentrées. 18 Au moment de la rédaction de cette Revue, l’organigramme du MDMAEPIR n’était pas encore officiellement arrêté ; il était proposé une Direction des Aménagements (en charge des questions agro-foncières, aménagements agricoles et infrastructures connexes, dont les pistes rurales) et une Direction de l’Equipement Rural et de la Mécanisation Agricole (en charge de la mécanisation agricole et des matériels et unités de transformation et conservation). Source : MDMAEPIR 2011. 10 Mission-Tové (PARTAM), Projet d’Aménagement Hydro-Agricole de la Basse Vallée du Fleuve Mono (PBVM), Projet de Développement Rural Intégré de la Plaine de Mô, Projet d’Aménagement des Terres Agricoles de la Plaine de l’Oti, Projet d’Aménagement des Terres Agricoles de la Plaine de Dzagblé. Pour cette étude, le budget du MDMAEPIR a été pris en compte à l’exclusion des pistes rurales 19. 32. Les institutions autonomes disposent d’une ligne non détaillée dite de « transfert » ou « subvention » et depuis 2009, se sont vues dotées également d’un budget d’investissement. Les subventions plus importantes vont à l’ICAT et à l’ITRA (respectivement 1.000 et 625 millions FCFA en 2011), dont elles constituent la source de financement principale (encadré 4). Sur cette subvention, les agences autonomes paient leurs charges de fonctionnement, leur personnel contractuel, qui pour l’ICAT et l’ITRA représente environ les deux-tiers du personnel total (environ 500 personnes sur 750 pour l’ICAT, 200 personnes sur 300 pour l’ITRA), et, certaines années, des équipements. Les personnels fonctionnaires des agences autonomes, directement payés par l’Etat, sont comptabilisés de façon globale sous le SG/MAEP. Pour l’ICAT et l’ITRA, la masse salariale des personnels fonctionnaires se monte à respectivement environ 300 et 200 millions FCFA par an. Il serait souhaitable que dans les futurs budgets, les personnels fonctionnaires affectés aux agences autonomes soient comptabilisés sous chacune des agences, de façon à permettre un suivi analytique fonctionnel plus aisé. 33. La NSCT, société d’économie mixte fondée en 2008 et en principe autonome financièrement, n’a bénéficié que du versement de la part de l’Etat dans son capital en 2008 20 et d’une ligne de subvention intitulée Fonds de soutien du prix aux producteurs de coton en 2010 et 2011, ligne restée inutilisée jusqu’à présent. Les comptes de la NSCT ne figurent pas au budget de l’Etat et n’ont pas été pris en compte pour cette étude conformément aux directives du NEPAD (UA/NEPAD 2005, voir section 2.4). 34. La composition administrative du budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales en 2010 (figure 2) illustre la très forte centralisation actuelle de la gestion des ressources. Soixante-dix pour cent du budget sont placés sous la responsabilité directe des services centraux et seulement 2% sous la responsabilité des DRAEP. De plus, sur les 800 millions FCFA budgétés pour les DRAEP cette année-là, la grande partie (59%) étaient des salaires versés automatiquement par le niveau central ; leur autonomie de gestion réelle se réduisait donc à leur budget d’investissement (13% de leur allocation) et leurs provisions pour fonctionnement (28%). 19 Les pistes rurales seront traitées séparément dans cette analyse pour deux raisons : (i) premièrement, elles ne sont pas incluses dans l’analyse selon la méthodologie COFOG préconisée par le NEPAD (voir section 2.4) ; (ii) deuxièmement, elles ne sont pas rattachées au Ministère en charge de l’agriculture dans tous les pays (en fait, même au Togo, elles dépendaient du Ministère des Infrastructures et des Travaux Publics jusqu’en 2010) ; leur inclusion au budget du MAEP rendrait donc les comparaisons internationales inopérantes, d’autant que comme on le verra, elles ont représenté des montants importants ces dernières années. 20 1.200 millions FCFA, soit 60% du capital ; les 40% restants (800 millions FCFA) sont détenus par les producteurs de coton au travers de la Fédération Nationale des Groupements de Producteurs de Coton (FNGPC) et ont été versés pour le compte des producteurs par le programme STABEX de l’Union Européenne (UE). 11 Figure 2. Composition administrative du budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales, 2010 (milliards FCFA) Agences autonomes; 10; 28% DRAEP; 1; 2% Services centraux; 25; 70% Note : Il s’agit ici du budget prévisionnel 2010 initial, avant collectif budgétaire, contrairement aux données qui seront présentées dans les sections suivantes. La masse salariale des fonctionnaires en poste dans les agences autonomes, comptabilisée au niveau du SG/MAEP dans le budget du MAEP, a été estimée à 520 millions FCFA et reversée dans le budget des agences autonomes. Source : Calcul des auteurs à partir des données fournies par la DAF/MAEP. 35. Outre la NSCT, un certain nombre d’entités du MAEP disposent de recettes propres. C’est le cas de quatre directions centrales (DAER, DE, DPA, DPV) qui facturent des prestations de services (ex. : inspection des denrées alimentaires importées pour la DE). Ces directions disposent d’un comptable/régisseur assermenté par le MEF qui reverse ces recettes au Trésor. Ces recettes figurent donc au budget de l’Etat mais représentent des sommes modiques (moins de 10 millions FCFA/an pour la DE). Vingt pour cent de ces recettes sont placés sur un compte spécial que les directions concernées peuvent utiliser pour payer des charges de fonctionnement (avec ces fonds la DE paie quatre contractuels). 36. C’est aussi le cas de l’ITRA et l’ICAT qui, outre la subvention et le budget d’investissement qui leur sont alloués, encaissent des revenus propres issus de prestations de services (ex. : encadrement des producteurs dans le cadre d’un projet pour l’ICAT) ou de la vente de produits (ex. : vente de semences pré-base ou base pour l’ITRA). L’ITRA bénéficie également de revenus de contrats de recherche ou de partenariats (CGIAR, Fondations étrangères, etc.) et d’une contribution de la filière cotonnière versée par la NSCT (voir plus loin encadré 4). Ces revenus sont conservés par l’ITRA et l’ICAT sur des comptes propres et ne sont pas inscrits au budget de l’Etat. Ils sont néanmoins gérés par un comptable détaché par le MEF auprès de chacune des institutions. Ils représentent une part minoritaire de leurs ressources mais jouent cependant un rôle important en matière de disponibilité de trésorerie, surtout pour l’ITRA. 37. Les recettes propres les plus importantes en volume sont gérées par la CAGIA, générées par la revente des intrants agricoles aux agriculteurs. Jusqu’en 2009, ces recettes alimentaient un compte directement géré par la CAGIA et n’étaient pas inscrites au budget de l’Etat 21. Depuis 2009 elles sont reversées au Trésor 22, ce qui a malheureusement généré des 21 Représentant 5 milliards FCFA en 2007, ce fonds (alors appelé Fonds KR-II, avant la création de la CAGIA en octobre 2008) était identifié par le rapport PEFA 2009 de l’UE comme l’un des deux fonds extrabudgétaires les 12 problèmes de disponibilité de fonds pour payer les transporteurs et donc des retards dans la mise en place des engrais dans le pays (voir chapitre 5). 38. Enfin, dans une moindre mesure, l’ANSAT génère elle aussi des revenus au travers de la revente de céréales et a elle aussi perdu le contrôle direct de ses recettes au profit du Trésor à partir de 2009 (voir chapitre 5). 2.2.Niveau et évolution du budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales 23 39. Le budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales (figure 3) a été multiplié par 3,5 en termes courants entre 2002 et 2011, passant de 7 à 25 milliards FCFA. En termes constants il a été multiplié par 3. Le pic observé en 2010 (35 milliards FCFA) est dû à des éléments exceptionnels (voir plus loin). Le budget prévisionnel du MAEP a augmenté de façon légèrement plus rapide que le budget prévisionnel global de l’Etat qui, sur la même période, a été multiplié par 3 en termes réels, passant d’un peu moins de 200 à environ 500 milliards FCFA, et par 2,5 en termes constants (figure 4). Figure 3. Evolution du budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales, en termes courants et constants (base 2002), 2002-2011 40 35 30 milliards FCFA 25 termes courants 20 termes constants, base 2002 15 10 5 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Note 1 : En 2010 et 2011, les lignes pistes rurales inscrites au budget prévisionnel du MAEP et exclues dans ce graphique étaient de respectivement 14,6 et 7,3 milliards FCFA ; le budget total du MAEP pour ces 2 années étaient donc de 49,1 et 32,6 milliards FCFA. Note 2 : Les budgets prévisionnels 2008, 2009 et 2010 tiennent compte des révisions qui ont eu lieu en cours d’année. Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par la DAF/MAEP et les Directions du Budget (DB/MEF), des Finances (DF/MEF), du Contrôle et de l’Exécution du Plan (DCEP/MEF) et des Affaires Economiques (DAE/MEF) du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF). Détail des données de base en Annexe 2. plus importants au Togo, après le Fonds de Soutien à l’Education (8,5 milliards FCFA) alimenté par les frais de scolarité. Source : UE 2009. 22 En 2006, la revue PEMFAR (Banque Mondiale/BAD/PNUD/Coopération française 2006) a estimé à plus de 200 les comptes ouverts au nom de l’Etat dans le système bancaire ; à partir de 2009 le Trésor a entamé une centralisation, qui a en particulier concerné la CAGIA et l’ANSAT. 23 Voir note n°16 page 11. 13 Figure 4. Evolution du budget prévisionnel de l'Etat, en termes courants et constants (base 2002), 2002-2011 600 500 milliards FCFA 400 termes courants 300 termes constants, base 2002 200 100 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par la DB/MEF, la DF/MEF, la DCEP/MEF et la DAE/MEF. Détail des données de base en Annexe 2. 40. Des éléments exceptionnels gonflent certaines années le budget prévisionnel du MAEP. Il convient de les isoler afin d’apprécier l’évolution du corps du budget. Il s’agit des éléments suivants : i. réapprovisionnement du fonds pour l’achat d’intrants agricoles, qui n’intervient pas chaque année et représente des montants très variables (par exemple en 2007 aucun budget n’était prévu pour l’achat d’intrants alors qu’en 2008 le budget prévisionnel pour l’achat d’engrais, de semences et de produits de conservation se montait à 14,1 milliards FCFA, soit 58% du budget prévisionnel total du MAEP) ; ii. remboursement des dettes et plan social lors de la liquidation de la SOTOCO de 2006 à 2009 (en 2007, 11 milliards FCFA étaient budgétés pour rembourser les dettes aux producteurs, soit 52% du budget prévisionnel du MAEP cette année-là) ; iii. versement de la part de l’Etat dans le capital social de la NSCT en 2008 (1,2 milliards FCFA) ; iv. dans une moindre mesure, réapprovisionnement du compte pour l’achat de céréales dans le cadre du programme de sécurité alimentaire ; v. enfin, en 2010, deux éléments représentant au total 37% du budget prévisionnel hors pistes rurales : - le montant global du prêt de la BID pour le Projet de Développement Rural Intégré de la Plaine de Mô, soit 8,2 milliards FCFA, a été inscrit au budget au lieu de la tranche annuelle prévue ; - le MAEP a inscrit à son budget prévisionnel pour 4,5 milliards FCFA de projets devant être financés par l’appui budgétaire Food Facility de l’UE ; cet appui budgétaire, d’un montant global de 8,1 millions €, soit 14 5,3 milliards FCFA, a été versé au GdT en novembre 2010 mais le MAEP n’en a finalement pas directement bénéficié 24. 41. Hors éléments exceptionnels et pistes rurales, le corps du budget prévisionnel du MAEP a oscillé entre 6 et 10 milliards FCFA entre 2002 et 2009 et c’est à partir de 2010 qu’il a véritablement augmenté, doublant quasiment à 19 milliards FCFA (figure 5). L’individualisation des éléments exceptionnels permet également de se rendre compte qu’en dépit d’une baisse apparente importante du budget prévisionnel en 2011 (-26% hors pistes rurales), le corps du budget a en fait continué d’augmenter pour atteindre 23 milliards FCFA. Cette forte augmentation du corps du budget à partir de 2010 est manifestement le signe d’une volonté des pouvoirs publics d’augmenter significativement le soutien au secteur agricole. Figure 5. Individualisation des éléments exceptionnels dans les budgets prévisionnels du MAEP hors pistes rurales (termes courants), 2002-2011 Projet BID Plaine de Mô montant erroné Food Facility UE 40 35 Réapprovisionnement compte achat céréales 30 milliards FCFA Réapprovisionnement compte 25 achat engrais et semences 20 Capital NSCT 15 10 Remboursements dettes 5 SOTOCO 0 Corps du budget 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par la DAF/MAEP, la DB/MEF, la DF/MEF et la DCEP/MEF. Détail des données de base en Annexe 2. 2.3.Niveau et évolution du budget exécuté du MAEP hors pistes rurales 42. Sur la période 2002-2010, le taux d’exécution de ses budgets par le MAEP a été nettement moins bon que le taux d’exécution des budgets globaux de l’Etat (encadré 1 et figure 6). Le taux d’exécution moyen du budget du MAEP hors pistes rurales sur la période s’est établi à 56%, contre 77% pour l’Etat dans son ensemble. Le taux d’exécution du MAEP, particulièrement bas autour de 40-50% jusqu’en 2005, a par la suite augmenté régulièrement jusqu’en 2008, année durant laquelle il a rejoint la moyenne nationale (77%) dû en particulier à de forts taux de réalisation sur des programmes d’achat d’engrais et de stocks de sécurité alimentaire mis en œuvre cette année-là, mais il est reparti à la baisse par la suite, pour 24 Cet épisode a déclenché une controverse au Togo, certains ne comprenant pas qu’une aide budgétaire motivée par la flambée des prix agricoles de 2008 ne soit pas mise en œuvre par le MAEP, surtout que les conditions spécifiques pour son décaissement portaient sur la rédaction d’une revue du PNIASA et d’une revue du secteur agricole par le MAEP (MAEP 2010b) ; en fait, l’appui budgétaire dans le cadre de la Food Facility ne prévoyait pas une utilisation directe de l’enveloppe par le MAEP mais avait pour objectif spécifique de permettre « l’accroissement de la part relative des dépenses publiques allouées au secteur agricole » (UE 2011c) ; cet objectif spécifique a été atteint comme le prouve la figure 5. 15 n’atteindre que 44% en 2010. On reviendra sur les raisons de cette évolution dans le chapitre 4 consacré à l’efficacité du processus d’élaboration et d’exécution de ses budgets par le MAEP. Encadré 1. Où trouve-t’on aujourd’hui une estimation des taux d’exécution des budgets du MAEP ? Malheureusement le MAEP n’en dispose pas. Seules la DF/MEF et la DFCEP/MEF sont à même de fournir des éléments sur les taux de réalisation des différentes lignes budgétaires du MAEP, la première pour les frais de personnel et de fonctionnement (y compris les subventions aux institutions autonomes), la seconde pour les budgets d’investissements. En ce qui concerne les investissements sur ressources externes, ces éléments sont manifestement incomplets car la DFCEP n’a pas toujours les moyens et les compétences pour collecter les niveaux de réalisation des projets inscrits au budget de l’Etat mais mis en œuvre par des Unités de Gestion de Projet (UGP) indépendantes ou les bailleurs de fonds eux-mêmes. Ces informations ne lui arrivent pas automatiquement car il n’y a pas aujourd’hui au Togo de système commun de gestion des dépenses : les ministères sectoriels, les différentes Directions du MEF impliquées dans la chaîne d’exécution des dépenses publiques et les bailleurs de fonds tiennent leurs données de façon isolée sans qu’il y ait de rapprochement systématique entre les différentes sources d’information. Il serait souhaitable que la DAF/MAEP fasse à l’avenir un suivi mensuel de l’exécution financière de tous les projets inscrits à son budget et qu’elle ne laisse plus cette tâche à la seule DFCEP/MEF. L’amélioration des taux d’exécution passe nécessairement par un travail plus précis de suivi des budgets qui permettrait certainement de lever certains blocages dans des délais appropriés. Par ailleurs, on espère que l’entrée en fonctionnement prochaine de la Cour des Comptes du Togo permettra d’approfondir l’étude des taux d’exécution et de les rendre publics au travers d’un compte de gestion et d’une Loi de Règlement1. ___________________ 1 La Loi de Règlement est prévue par la Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LORLF) de 1989 mais n’a jamais été produite au Togo ; la Cour des Comptes, instituée par la Constitution de 1992 et dont le fonctionnement et l’organisation ont été précisés par une loi organique en 1998, est encore en cours d’opérationnalisation, bien que les magistrats qui la composent aient été élus en 2009. 16 Figure 6. Taux d'exécution des budgets du MAEP (hors pistes rurales) et de l'Etat dans son ensemble, 2002-2010 90% 80% 70% 60% 50% Etat 40% MAEP (hors pistes rurales) 30% 20% 10% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par la DAF/MAEP, la DB/MEF, la DF/MEF et la DCEP/MEF. Détail des données de base en Annexe 2. 43. En conséquence, l’évolution du budget exécuté du MAEP hors pistes rurales sur la période 2002-2010 a été sensiblement différente de celle du budget prévisionnel (figure 7) : le budget exécuté a été multiplié par 5 en termes courants, passant de 3 à 15 milliards FCFA, et par 4 en termes constants, avec un pic en 2008 dû à un meilleur taux d’exécution. Sur la même période, le budget exécuté de l’Etat a été multiplié par un peu plus de 3 en termes courants, passant d’environ 120 à presque 400 milliards FCFA, et par un peu moins de 3 en termes constants (figure 8). Figure 7. Evolution du budget exécuté du MAEP hors pistes rurales, en termes courants et constants (base 2002), 2002-2010 20 18 16 14 milliards FCFA 12 termes courants 10 termes constants, base 2002 8 6 4 2 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Note : En 2010, les exécutions en matière de pistes rurales inscrites au budget du MAEP mais exclues dans ce graphique ont été de 12,6 milliards FCFA, portant le budget exécuté total du MAEP à 29,0 milliards FCFA. Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par la DF/MEF, la DCEP/MEF et la DAE/MEF. Détail des données de base en Annexe 2. 17 Figure 8. Evolution du budget exécuté de l'Etat, en termes courants et constants (base 2002), 2002-2010 450 400 350 milliards FCFA 300 250 termes courants 200 termes constants, base 2002 150 100 50 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par la DF/MEF, la DCEP/MEF et la DAE/MEF. Détail des données de base en Annexe 2. 2.4.Analyse du niveau de soutien au secteur agricole selon la méthodologie COFOG 44. Par la Déclaration de Maputo en 2003, les gouvernements africains se sont engagés à augmenter la part de leur budget national consacrée à l’agriculture, avec un objectif de 10% au minimum, afin d’atteindre une croissance agricole d’au moins 6% par an. Suite à cet engagement, le NEPAD a précisé les modalités de calcul de la part des dépenses agricoles dans les budgets nationaux (UA/NEPAD 2005) : doivent être prises en compte les dépenses publiques effectives (non les budgets alloués) telles que définies par la Classification des Fonctions de Gouvernement (COFOG) des Nations Unies, dans le secteur agricole élargi, incluant les domaines de l’agriculture (productions végétales et animales), de la forêt et de la chasse (y compris les productions sylvicoles autres que le bois) et de la pêche. Les dépenses en matière de recherche appliquée dans chacun de ces secteurs doivent être prises en compte. En revanche, les dépenses en matière de pistes rurales ne font pas partie des dépenses retenues par le NEPAD. 45. Un certain nombre de dépenses publiques en agriculture non inscrites au budget national, financées sur ressources internes ou externes et mises en œuvre avec une implication plus ou moins importante du MAEP ont été recensées et comptabilisées dans cette analyse. Il s’agit en particulier (détail en Annexes 1et 2) : i. de ressources internes allouées hors budget (sur instructions de la Présidence) aux institutions autonomes du MAEP ; ii. des ressources propres et externes de l’ICAT et de l’ITRA (voir encadré 4), qui jusqu’à présent n’ont jamais été inscrites au budget national ; iii. de projets dits « d’urgence » mis en œuvre suite à la crise de 2008 et non inscrits au budget national : composante agricole du Programme de Développement Communautaire (PDC) financée par la Banque Mondiale en 2009-2010, projet d’appui à la sécurité alimentaire financé par la BID en 2009 et 2011, programme d’urgence 18 Semences financé par l’ADRAO en 2010, volet équipements agricoles du Programme d’Urgence d’Appui à la Sécurité Alimentaire (PUASA) financé par la BOAD en 2010- 2011 (le volet semences commerciales exécuté en 2009 a lui été inscrit au budget de l’Etat) ; iv. de projets financés par l’Agence Française de Développement (AFD) jusqu’en 2005 et de l’appui budgétaire apporté par la France pour l’importation d’engrais en 2008 (5 millions €) ; v. des projets, études et actions d’assistance technique financés par la FAO et le PNUD et non inscrits au budget de l’Etat (certains programmes financés par ces institutions sont inscrits au budget national et d’autres non) ; vi. des programmes et études financés par l’UE et non inscrits au budget de l’Etat, en particulier les investissements en agriculture financés sur les fonds STABEX COM 90-94 et COM 95-99 (voir encadré 2) ; vii. des programmes financés par la Chine (dons d’engrais estimés à environ 300 et 400 millions FCFA en 2004 et 2005, construction d’un centre de formation agricole près de Lomé pour 2,8 milliards FCFA en 2010, programme de formation de cadres en Chine estimé à 200 millions FCFA/an). 46. Par ailleurs, un certain nombre d’actions de développement agricole ont été mises en œuvre ces dernières années par d’autres Ministères que le MAEP, en particulier le Ministère de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du Territoire (MPDAT) et le Ministère du Développement à la Base (MDB) 25, créé fin 2008. 47. Les projets mis en œuvre sous la tutelle du MPDAT et pris en compte dans cette analyse sont : i. le Programme d’Appui aux Initiatives d’Agroforesterie et de Foresterie Villageoise dans le Sud-Ouest du Togo (PAFVI), mis en œuvre de 2001 à 2004 sur financement UE/FED ; ii. une estimation des réalisations agricoles du Programme Pluriannuel de Micro- Réalisations (PPMR), mis en œuvre de 2001 à 2009 également sur financement UE/FED ; iii. une estimation du volet agricole du programme Communes du Millénaire financé par le PNUD et démarré en 2009. 48. Les projets mis en œuvre sous la tutelle du MDB, financés quasi-exclusivement sur ressources internes, sont : i. le Programme de Soutien aux Activités Economiques et aux Groupements (PSAEG), démarré en 2009 ; ii. la composante construction de hangars de marché du Programme d’Infrastructures Sociocommunautaires, démarré en 2010 ; 25 Nom complet : Ministère du Développement à la Base, de l’Artisanat, de la Jeunesse et de l’Emploi des Jeunes. 19 iii. le programme Développement des Plantes à Racines et Tubercules, démarré en 2010 en collaboration avec la sucrerie d’Anié (SINTO). Encadré 2. Détail des investissements en agriculture réalisés dans le cadre des programmes STABEX COM 90-94 et COM 95-99 (UE/FED) Les programmes STABEX COM 90-94 et COM 95-99 financés par l’UE/FED ont été mis en œuvre de 2007 à 2010 par une cellule ad-hoc sous l’autorité de l’Ordonnateur National pour les programmes FED, le Ministre de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du Territoire. D’un montant total de 26 millions €, soit 17,1 milliards FCFA, ils comprenaient un volet construction et réhabilitation de pistes rurales (7,6 milliards FCFA), un volet développement agricole (4,6 milliards FCFA), un volet hydraulique villageoise (3,4 milliards FCFA) et un volet coordination (1,5 milliards FCFA). Les investissements agricoles ont été réalisés à hauteur de 4,1 milliards FCFA, comme suit : • 2,4 milliards FCFA en faveur de la filière coton : - construction de magasins : 0,7 milliard FCFA, - part de la FNGPC dans le capital de la NSCT : 0,8 milliard FCFA, - soutien à la FNGPC : 0,9 milliard FCFA ; • 1,2 milliard FCFA en faveur de la filière café-cacao : - lutte contre la maladie du cacaoyer swollen shoot : 0,3 milliard FCFA, - soutien à la FUPROCAT : 0,9 milliard FCFA) ; • et enfin 0,5 milliard FCFA pour la mise en valeur de bas-fonds. Ces investissements agricoles ont été inscrits au budget prévisionnel du MAEP au titre des exercices 2007 et 2008, mais ils ont en fait été exécutés en 2009 et 2010. Les réalisations inscrites en face des budgets 2007 et 2008 par la DFCEP/MEF concernent donc vraisemblablement le volet pistes rurales, pour lequel les exécutions ont commencé en 2007, et, pour cette étude, elles ont donc été déduites du budget exécuté du MAEP. Les investissements agricoles des programmes STABEX COM 90-94 et COM 95-99 ont donc de facto été réalisés hors budget de l’Etat. Source : UE 2011b. 49. Enfin, les dépenses publiques en matière de développement forestier sont gérées au Togo par le Ministère de l’Environnement et des Ressources Forestières (MERF) et il n’est pas toujours aisé de distinguer les composantes forestières et environnementales dans les actions mises en œuvre. Un ensemble de coefficients a été défini en collaboration avec les représentants du MERF pour tenter d’estimer les dépenses en matière de développement forestier (Annexe 1). Le budget autonome de l’Office de Développement et d’Exploitation Forestière (ODEF) a été pris en compte comme préconisé par le NEPAD (UA/NEPAD 2005). 50. La compilation de ces différentes données – dépenses exécutées par le MAEP sur son budget, dépenses exécutées hors budget, dépenses en agriculture exécutées par d’autres 20 Ministères et dépenses exécutées par le MERF en matière de développement forestier et agricole – fait ressortir la performance du Togo par rapport à l’engagement de Maputo (tableau 1). Tableau 1. Estimation des dépenses publiques exécutées en agriculture selon la méthodologie COFOG du NEPAD, 2002-2011 (millions FCFA) 2011 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (prév.) Sur budget MAEP, 2.811 3.554 3.204 3.292 7.458 15.703 18.765 11.077 15.173 25.289 hors pistes rurales Sous supervision MAEP, hors budget de 2.247 1.696 1.530 2.513 536 587 3.715 4.112 6.115 1.940 l’Etat Sous supervision autres Ministères MPDAT 675 675 675 350 350 350 350 396 170 62 MDB - - - - - - - 745 1.605 1.305 Sous-total 675 675 675 350 350 350 350 1.141 1.775 1.367 MERF forêts et 877 865 1.056 1.603 1.105 1.110 1.305 1.285 1.765 2.762 agriculture Total 6.609 6.790 6.465 7.758 9.450 17.750 24.135 17.615 24.828 31.357 % budget exécuté de 5,6% 5,3% 4,3% 5,0% 4,9% 8,2% 9,8% 5,1% 6,4% 5,7% l’Etat Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, MERF, DF/MEF, DFCEP/MEF, MDB, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. Détail des données de base en Annexe 2. 51. La part des dépenses publiques consacrées à l’agriculture a donc oscillé autour de 5% sur la majeure partie de la période considérée, avec un pic à 8,2% et 9,8% en 2007 et 2008 dû comme on l’a vu à des éléments exceptionnels importants dans le budget du MAEP ces deux années (en particulier liquidation SOTOCO et achat d’intrants). 52. L’augmentation de la part des dépenses publiques consacrées à l’agriculture à 6,4% en 2010 matérialise la volonté politique manifeste de soutenir davantage le secteur agricole à partir de cette année-là. Cette performance est néanmoins moins bonne qu’annoncée initialement par les autorités togolaises. Il a été en effet annoncé qu’en 2010 le Togo avait atteint l’objectif des 10% du budget de l’Etat consacrés à l’agriculture, mais ce chiffre était basé sur le budget prévisionnel du MAEP, incluant comme on l’a vu des éléments erronés (projet BID Plaine de Mô inscrit au budget pour son montant global) et les pistes rurales (15 milliards FCFA, soit 30% du budget prévisionnel cette année-là), et ne tenant compte ni de la révision que le budget a subie en cours d’année ni surtout du taux d’exécution extrêmement bas de ce budget (44% hors pistes rurales). 53. En 2010, la part du budget national consacrée à l’agriculture s’est décomposée de la façon suivante entre ses différents contributeurs : MAEP sur son budget : 4,2% ; MAEP hors budget : 1,6% ; autres Ministères : 0,5% ; MERF : 0,5% (figure 9). 54. A noter que malgré la poursuite de l’augmentation du cœur du budget du MAEP mise en évidence plus haut, la part des dépenses publiques consacrées à l’agriculture devrait redescendre en dessous de 6% en 2011. 21 Figure 9. Apports des différents contributeurs à la part des dépenses agricoles dans le budget exécuté global de l'Etat, 2002-2010 12% 10% 8% Total COFOG MAEP sur budget 6% MAEP hors budget Autres Ministères 4% MERF 2% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, MERF, DF/MEF, DFCEP/MEF, MDB, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. Détail des données de base en Annexe 2. 2.5.Analyse du niveau de soutien au secteur agricole prenant en compte le montant estimé de la subvention aux engrais 55. Les calculs précédents relatifs à la part des dépenses publiques consacrées à l’agriculture ont été effectués en prenant en compte l’intégralité des dépenses, inscrits ou non au budget du MAEP, gérées par la CAGIA pour l’importation et la distribution des engrais subventionnés. Jusqu’en 2008, ces transferts ont correspondu au réapprovisionnement à intervalles irréguliers du compte revolving géré par la CAGIA, réapprovisionnement rendu nécessaire par l’érosion du fonds due à la subvention et aux coûts de fonctionnement de la CAGIA d’une part et à la variation des cours mondiaux des engrais d’autre part ; à partir de 2009, année à partir de laquelle les recettes des ventes d’engrais ont été encaissées directement par le Trésor Public, ces dépenses ont correspondu directement au coût d’achat et de distribution des engrais et ont été en forte hausse due à l’augmentation significative des quantités importées, qui sont passées de 5 à 10.000 tonnes par an jusqu’en 2008 à 30.000 tonnes en 2009 et 2010 (en incluant les importations du PDC en 2009) et 35.000 tonnes en 2011 (voir chapitre 5). 56. Ces dépenses ont donc constitué un impératif budgétaire pour l’Etat togolais mais elles ne représentent pas de façon exacte le soutien réel au secteur agricole dans la mesure où elles ont été en partie compensées par les recettes de la vente des engrais subventionnés aux agriculteurs. L’utilisation du montant estimé de la subvention prise en charge par l’Etat togolais (voir calcul au chapitre 5), variable en fonction du prix d’achat des engrais sur le marché international, donne une meilleure approximation du soutien de l’Etat au secteur agricole (tableau 2). En outre, ce mode de calcul rend les comparaisons possibles avec les pays utilisant un système de coupons pour la gestion des subventions aux intrants (y compris éventuellement le Togo dans le futur) puisque avec un tel système seul le coût net de la subvention est pris en charge par l’Etat. 22 Tableau 2. Estimation des dépenses publiques exécutées en agriculture utilisant le montant estimé de la subvention nette aux engrais, 2005-2011 (millions FCFA) 2011 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (prév.) Estimation subvention engrais 800 200 0 1.400 5.300 600 2.900 Estimation dépenses publiques en 7.155 8.479 17.740 11.204 18.912 22.193 32.872 agriculture avec subvention engrais % budget exécuté de l’Etat 4,6% 4,4% 8,2% 4,5% 5,4% 5,7% 6,0% Note : les données disponibles avant 2005 ne permettent pas le calcul de la subvention nette à l’utilisation des engrais. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, MERF, DF/MEF, DFCEP/MEF, MDB, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. Détail des données de base en Annexe 2 et chapitre 5. 57. L’utilisation du montant estimé de la subvention à l’utilisation des engrais à la place des dépenses exécutées pour le réapprovisionnement du compte CAGIA jusqu’en 2008 et l’importation et la distribution des engrais à partir de 2009 confirme que la part des dépenses publiques consacrées à l’agriculture est en augmentation. Selon cette méthode d’analyse, la part des dépenses publiques en agriculture a atteint 5,7% en 2010. Encore une fois, le pic observé en 2007 est largement imputable aux dépenses liées à la liquidation de la SOTOCO (12 milliards FCFA). 2.6.Sources de financement des dépenses publiques en agriculture 58. Les dépenses publiques en agriculture hors pistes rurales et hors forêts ont été financées à 64% sur ressources internes et 36% sur ressources externes sur la période 2002-2010 (figure 10). Ce ratio reflète le fait qu’un grand nombre de bailleurs de fonds se sont désengagés durant les troubles socio-économiques qui ont secoué le pays du début des années 1990 au milieu des années 2000. Figure 10. Sources de financement public de l'agriculture (hors pistes rurales et hors forêts), 2002-2010 (milliards FCFA) Ressources externes; 40; 36% Ressources internes; 70; 64% Note : sont prises en compte dans ce graphique toutes les dépenses publiques exécutées en agriculture de 2002 à 2010 (sur budget MAEP, hors budget et par autres Ministères) hors pistes rurales et forêts. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, DF/MEF, DFCEP/MEF, MDB, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. Détail des données de base en Annexe 2. 23 59. La décomposition des financements externes par bailleur de fonds (figure 11) met en évidence la prépondérance de l’UE dont certains programmes (PPMR par exemple) ont été maintenus durant la période de troubles socio-économiques et d’autres ont redémarré dès 2006 (STABEX) ; en outre les programmes de l’UE sont tous mis en œuvre par des organisations partenaires (ONG, FAO) ou des UGP indépendantes des services de l’Etat et sont de ce fait caractérisés par un déboursement rapide. A l’inverse, les nombreux projets financés par la BADEA durant la période considérée (PBVM, PARTAM, etc.), mis en œuvre directement par le MAEP, ont été marqués par des retards très importants et de très faibles taux de déboursement dus à la complexité des procédures et à des problèmes de communication entre les autorités togolaises et le bailleur de fonds (voir chapitre 4). Figure 11. Décomposition des financements externes par bailleur de fonds, 2002-2010 (milliards FCFA) 12,0 10,6 10,0 milliards FCFA 8,0 5,5 6,0 4,9 4,4 3,8 4,0 2,8 1,8 1,6 1,4 2,0 1,3 1,2 0,6 0,0 ne s UD D e ce AD O D P UE EA er al BI FS PE FA an i Ch di v PN BO D Di on O Fr BA M e u nq Ba Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, MERF, DF/MEF, DFCEP/MEF, MDB, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. Détail des données de base en Annexe 2. 2.7.Dépenses à caractère public exécutées par des ONG et des organisations interprofessionnelles 60. Les programmes mis en œuvre par les principales ONG locales et internationales présentes au Togo ont été recensés (AVSF, Croix Rouge française, RAFIA, CIDR/ETD, INADES Formation, GRADSE, etc.). Les montants mobilisés par ces ONG sont eux aussi en nette augmentation : on estime qu’ils sont passés d’environ 700-800 millions FCFA par an de 2002 à 2005 à plus de 2 milliards FCFA par an en 2009-2010-2011 (détail en Annexe 2). Ces programmes comprennent les actions financées par la Food Facility de l’UE dont la mise en œuvre est confiée à des ONG (AVSF, Croix Rouge française, Croix Rouge espagnole). 61. Ces dépenses à caractère public incluent également les ressources mobilisées par la seule structure à caractère interprofessionnel opérationnelle aujourd’hui au Togo, le Comité de Coordination de la Filière Café-Cacao (CCFCC). Ses ressources, provenant exclusivement de la contribution volontaire des exportateurs, s’élèvent à 200 à 300 millions FCFA par an et servent à financer principalement des actions de recherche, de vulgarisation, des subventions à l’utilisation de certains intrants et les cotisations aux organisations internationales du secteur. 24 2.8.Dépenses en matière de pistes rurales 62. Les dépenses en matière de réhabilitation et ouverture de pistes rurales ont considérablement augmenté à partir de 2008 en raison des dégâts causés par les inondations (tableau 3). A partir de cette année-là, les coûts unitaires se sont aussi considérablement accrus du fait des ouvrages plus complexes à réaliser, pour atteindre environ 12 millions FCFA/km en moyenne. Il est important de noter qu’au Togo l’ensemble des travaux en matière de pistes rurales est délégué par appel d’offres à des opérateurs privés. 63. En 2009-2010 a été lancé le programme « 50 km », qui prévoyait la construction ou réhabilitation de 50 km de pistes dans chacune des 35 préfectures, soit 1750 km au total, puis la réalisation de 750 km de pistes par région et par an à partir de 2011 26 . Environ 1.300 km de pistes ont été ouvertes ou réhabilitées en 2010 dans le cadre de ce programme et de la mise en œuvre des fonds STABEX de l’UE/FED. Par manque de ressources, la deuxième phase prévue à partir de 2011 a cependant dû être révisée à la baisse en un programme « 30 km », soit 1.150 km au total, lui-même étalé sur 2011 et 2012 : 5 milliards FCFA, soit 37% des besoins du programme, ont été budgétisés pour 2011, 8,5 milliards FCFA, soit 63%, seront budgétisés en 2012. Par ailleurs, 1,8 milliards FCFA ont été budgétisés en 2011 pour l’entretien de pistes classées et un peu plus de 500 millions FCFA pour la mise en place de ponts métalliques. Ces montants restent largement inférieurs aux besoins (encadré 3). Tableau 3. Réalisations en matière de pistes rurales, 2000-2010 (km et millions FCFA) 2011 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (prév.) Km 430 727 534 398 691 712 750 465 409 668 1.291 425 Millions FCFA 718 1.338 1.488 1.424 1.033 722 1.857 780 5.110 5.343 14.135 5.000 Source : MDMAEPIR 64. Sur la période 2000-2011, la réhabilitation des pistes rurales a été financée à 37% sur ressources externes (principalement STABEX UE/FED, BOAD et BIDC) et à 63% sur ressources internes, un ratio sensiblement identique à celui observé plus haut pour les dépenses publiques en agriculture. 26 République Togolaise 2010. 25 Encadré 3. Quel budget pour les pistes rurales ? Les pistes inventoriées représentent environ 6.800 km au Togo. On estime que 2.800 km ont été réhabilités récemment dans le cadre des différents programmes cités plus haut (STABEX UE/FED, 50 km, 30 km, etc.) et que 4.000 km restent à réhabiliter à un coût unitaire d’environ 12 millions FCFA/km, soit un coût global d’environ 50 milliards FCFA. Par ailleurs un entretien mécanique courant est nécessaire tous les 3 ans, à un coût unitaire estimé à 4,5 millions FCFA/km. Le budget annuel d’entretien devrait donc être d’environ 10 milliards FCFA/an, à rapprocher des 1,8 milliards FCFA budgétisés pour 2011. Enfin, il n’y a plus au Togo depuis la dissolution du Fonds d’Entretien Routier en 2008 de système d’entretien léger par les communautés locales et/ou des cantonniers. Ces systèmes seraient à réactiver, à un coût estimé à environ 600 millions FCFA/an. Source : Direction des Pistes Rurales/MTP Un programme ambitieux en matière de pistes rurales nécessiterait donc un budget d’environ 20 milliards FCFA/an sur 5 ans et 10 milliards FCFA/an par la suite. Il permettrait la réhabilitation de l’ensemble du réseau et la mise en place d’une stratégie de maintenance associant entretien mécanique triennal, implication des collectivités locales et relance du système de cantonniers. Les réalisations importantes de 2010 ont montré qu’en dépit de nombreux problèmes la capacité d’absorption du pays dans ce secteur est relativement satisfaisante et peut être améliorée (par la formation des intervenants publics et privés, la mise en place de lignes de crédit, l’accélération des procédures de décaissement, etc.). 2.9.Synthèse des dépenses à caractère public en agriculture – Comparaisons internationales 65. En 2010, les dépenses publiques en agriculture comptabilisées selon la méthodologie COFOG ont représenté 3,9% du PIB agricole du Togo (tableau 4). Si l’on prend en compte les ressources mises en œuvre par les ONG et les réalisations en matière de pistes rurales, le montant estimé du soutien au secteur agricole augmente de 68% par rapport au montant COFOG et atteint 6,5% du PIB agricole. En 2011, pour laquelle moins de réalisations en matière de pistes rurales ont été inscrites au budget, il est prévu que le montant COFOG atteigne 4,7% du PIB agricole et que le soutien global à l’agriculture, incluant les interventions des ONG et les pistes rurales, soit supérieur de 30% au montant COFOG et atteigne 6,1% du PIB agricole. 66. Ces chiffres placent le Togo dans la moyenne des pays d’Afrique Sub-Saharienne en matière de soutien au secteur agricole exprimé en part du PIB agricole mais très en dessous de la performance des pays à revenu intermédiaire et à revenu élevé, même lorsque les actions des ONG et les pistes rurales sont prises en compte (tableau 5). Pour démontrer un niveau de soutien dans le bas de la fourchette des pays à revenu intermédiaire (10% du PIB agricole), le Togo devrait atteindre un niveau de soutien à l’agriculture de l’ordre de 70 milliards FCFA par an, qui se rapprocherait donc des besoins estimés par le PNIASA - 569 milliards FCFA sur la période 2010-2015, soit environ 95 milliards FCFA par an. 26 Tableau 4. Synthèse des dépenses à caractère public en agriculture, 2008-2011 (milliards FCFA) 2008 2009 2010 2011 (prév.) % % % % Montant Montant Montant Montant COFOG COFOG COFOG COFOG Sur budget MAEP, hors pistes 18,8 78 11,1 63 15,2 63 25,3 81 rurales Sous supervision MAEP, hors 3,7 15 4,1 23 6,1 23 1,9 6 budget de l’Etat Sous supervision autres 0,4 2 1,1 6 1,8 7 1,4 4 Ministères (MPDAT, MDB) MERF forêt et agriculture 1,3 5 1,3 7 ..1,8 7 2,8 9 Total COFOG 24,1 100 17,6 100 24,8 100 31,4 100 % PIB agricole 4,2% - 2,8% - 3,9% - 4,7% - % PIB total 1,7% - 1,2% - 1,6% - 1,9% - ONG 0,9 4 2,1 12 2,8 11 2,2 7 Pistes rurales 5,1 21 5,3 30 14,1 57 7,3 23 Total soutien à l’agriculture 30,1 125 25,0 142 41,7 168 40,9 130 % PIB agricole 5,2% - 3,9% - 6,5% - 6,1% - % PIB total 2,1% - 1,7% - 2,6% - 2,5% - PIB agricole 578,6 - 639,4 - 642,4 - 673,2 - PIB total 1.418,5 - 1,493,5 - 1.577,9 - 1.657,4 - Source : calcul des auteurs à partir des données collectées auprès de l’ensemble des intervenants en matière de soutien à l’agriculture (détail en Annexe 2) ; DE/MEF. Tableau 5. Comparaison internationale des transferts budgétaires à l’agriculture, 2002- 2011 Part des dépenses Part des dépenses Part de l’agriculture Région/Pays budgétaires agricoles budgétaires agricoles dans le PIB dans le PIB national dans le PIB agricole Pays à revenu élevé Australie 3,0% 0,3% 10% Canada 2,3% 0,5% 22% UE 2,3% 0,7% 28% USA 1,6% 0,7% 46% Pays à revenu intermédiaire Turquie 13,0% 2,0% 15% Mexique 4,0% 0,7% 18% Vénézuela 5,0% 0,5% 12% Chine 15,0% 1,2% 8% Brésil 9,3% 0,7% 8% Russie 6,0% 1,0% 16% Ukraine 11,6% 1,3% 11% Pays à faible revenu Ouganda 32% 1,5% 5% Tanzanie 45% 1,2% 3% Ethiopie 44% 2,7% 6% Kénya 29% 1,3% 4% Togo COFOG prévisionnel 2011 41% 1,9% 4,7% Togo COFOG exécuté 2010 41% 1,6% 3,9% Togo soutien total exécuté 2010 41% 2,7% 6,5% Note : les données présentées concernent des années différentes selon les pays, toutes comprises entre 2002 et 2011. Source : Banque Mondiale 2010a ; calcul des auteurs pour le Togo. 27 3. COMPOSITION ET DISTRIBUTION REGIONALE DES DEPENSES PUBLIQUES EN AGRICULTURE (EFFICIENCE ALLOCATIVE) 3.1.Composition économique du budget du MAEP 67. La composition des dépenses est avant tout fonction de la qualité du processus de programmation budgétaire (encadré 4). Ce sont donc théoriquement les budgets prévisionnels qui devraient servir de base à son analyse. Pour la composition économique cependant, compte tenu du fait qu’au Togo les taux d’exécution des dépenses agricoles sont extrêmement variables d’une année à l’autre et surtout d’un poste de dépenses à l’autre (très hauts pour les frais de fonctionnement, généralement bas pour les investissements), il a été jugé plus pertinent de conduire cette analyse sur les dépenses exécutées. 68. La composition économique des dépenses supervisées par le MAEP, inscrites ou non à son budget, sur la période 2002-2010 (figure 12) reflète le fait que le secteur, comme le reste de l’économie togolaise, a bénéficié de peu de soutien durant la plus grande partie de la période. Dans ce contexte, les frais de personnel et autres frais de fonctionnement occupent une place exagérée dans les dépenses (42%). Figure 12. Composition économique des dépenses supervisées par le MAEP, inscrites ou non à son budget, hors pistes rurales, 2002-2010 (milliards FCFA) Achats céréales/RI; Personnel Achats intrants/RE; 2,5; 3% 13,0; 14% fonctionnaire; 14,5; 16% Achats intrants/RI; 12,7; 14% Frais de fonctionnement; 24,8; 26% Investissements/RE; Investissements/RI; 19,9; 22% 4,6; 5% Notes : le remboursement des dettes SOTOCO en 2007 (12 milliards FCFA) n’a pas été pris en compte car cet élément exceptionnel aurait faussé les résultats de l’analyse ; les personnels contractuels sont comptabilisés dans les frais de fonctionnement. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, DF/MEF, DFCEP/MEF, Cellule PDC, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. Détail des données de base en Annexe 2. 69. Les investissements, majoritairement financés sur ressources externes, n’ont représenté que 27% des dépenses. De plus, seule une proportion très limitée de ces investissements a été jusqu’à récemment visible sur le terrain, la majeure partie ayant consisté en des études de faisabilité et des équipements et actions de formation en faveur des services de l’Etat (voir chapitre 6). Ces investissements sont néanmoins en nette augmentation depuis 2009 et surtout 2010 (figure 13), du fait du soutien accru du GdT au secteur et du redémarrage de la coopération internationale. 28 70. Enfin, l’analyse de la composition économique des dépenses fait ressortir la part prépondérante des achats d’intrants, essentiellement des engrais, qui ont capté 28% des ressources gérées par le MAEP sur la période. Ces intrants ont été financés à parité sur ressources internes et externes. L’achat de céréales dans le cadre des actions de stabilisation des prix menées par l’ANSAT n’a lui représenté que 3% des dépenses. Figure 13. Evolution des investissements exécutés sous la supervision du MAEP, inscrits ou non à son budget, hors pistes rurales, 2002-2010, et prévisions pour 2011 (milliards FCFA) 16,0 14,0 12,0 milliards FCFA 10,0 RI 8,0 RE 6,0 4,0 2,0 0,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, DF/MEF, DFCEP/MEF, Cellule PDC, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. Détail des données de base en Annexe 2. A l’avenir, compte tenu du soutien accru au secteur par le GdT et du redémarrage de la coopération internationale, la composition économique du budget du MAEP devrait évoluer vers une augmentation forte de la part relative des investissements, en particulier en biens publics (recherche, infrastructures, etc.), et en conséquence la part relative des dépenses de fonctionnement devrait diminuer ainsi que celle de la fourniture de biens privés (intrants). 71. Les dépenses en matière de personnel fonctionnaire et de fonctionnement du MAEP ont quant à elles connu des évolutions contrastées (figure 14) : diminution pour les premières et forte hausse pour les secondes, due en particulier à l’augmentation des subventions aux agences autonomes. Le niveau de ces subventions reste néanmoins insuffisant et représente une contrainte forte en particulier pour l’ITRA et l’ICAT, pour lesquels cette allocation constitue la principale source de financement (encadré 5). 72. Alors que les budgets prévisionnel et exécuté du MAEP ont été multipliés comme on l’a vu plus haut respectivement par 3 et par 4 en termes constants de 2002 à 2011, sa masse salariale en matière de personnels fonctionnaires a diminué de 20% en termes constants sur la même période, malgré les recrutements effectués en 2008 (fonctionnarisation de contractuels). Le personnel fonctionnaire du MAEP représentait 3% de la masse salariale de l’Etat au début des années 2000 et n’en représente plus aujourd’hui que moins de 2%, alors que le secteur qu’il encadre fournit plus de 40% du 29 PIB, 20% des recettes d’exportation, fait vivre 60% de la population, et a reçu 9% des investissements publics inscrits au budget de l’Etat sur la période 2002-2010 (en prenant en compte les achats d’intrants). 73. Le non-remplacement des départs à la retraite durant la grande partie des années 2000 a entraîné non seulement une baisse des effectifs mais également une inversion de la pyramide des âges qui sera très certainement confirmée par le deuxième recensement des ressources humaines du MAEP conduit en Septembre 2011 27. 74. Au personnel fonctionnaire s’ajoute le personnel contractuel, comptabilisé dans les frais de fonctionnement et particulièrement nombreux dans les agences autonomes, surtout à l’ICAT et à l’ITRA où il représente environ les deux tiers des effectifs totaux. D’après le premier recensement du personnel du MAEP conduit par la DRH/MAEP en 2010 et les informations recueillies pour cette Revue, l’effectif total du MAEP serait actuellement d’environ 2.400 personnes, incluant approximativement 1.100 contractuels, dont environ 500 à l’ICAT, 200 à l’ITRA, 90 à l’INFA, 60 à l’ANSAT, 60 à la DSID, 50 à la CAGIA, 40 à l’ONAF et le reste dans les différentes directions centrales et régionales et les autres agences. L’information fragmentaire dont on dispose pour le moment au sujet de ces contractuels suggère que leur nombre n’a pas varié de façon significative sur la période considérée. 75. Au total, les dépenses de fonctionnement du MAEP ont doublé en termes constants de 2002 à 2011. Figure 14. Evolution des dépenses de fonctionnement exécutées du MAEP hors éléments exceptionnels, 2002-2010 et prévisions pour 2011 (prix constants base 2002) 5 5 4 4 Personnel fonctionnaire milliards FCFA 3 Frais de fonctionnement (hors 3 éléments exceptionnels) 2 Total 2 1 1 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : DF/MEF 27 Les données dont dispose actuellement la DRH/MAEP étant incomplètes, il a été recommandé par la Mission Banque Mondiale d’Appui à la Réforme du MAEP de Juin-Juillet 2011 qu’elle réalise un second recensement des ressources humaines du Ministère, plus exhaustif que celui conduit en 2010; les résultats de ce recensement, financé par le PASA, devraient être disponibles fin Octobre 2011. Source : Banque Mondiale 2011d. 30 Encadré 4. Efficience allocative et efficience technique : définitions • L’évaluation de l’efficience allocative des dépenses publiques en agriculture consiste à essayer de répondre à la question : Ce que les dépenses en agriculture financent est-il le plus à même d’atteindre les objectifs fixés par la politique agricole du pays ? En résumé : est-ce que ce sont les BONNES dépenses ? L’efficience allocative sera donc avant tout conditionnée par les efforts développés lors du processus d’élaboration budgétaire pour harmoniser le budget avec les objectifs sectoriels. L’étude de l’efficience allocative passe en particulier par les analyses suivantes : - composition économique des dépenses : dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement ; au sein des dépenses de fonctionnement, dépenses salariales et dépenses non salariales ; au sein des dépenses d’investissement, dépenses en capital et dépenses courantes ; - composition fonctionnelle des dépenses : distribution parmi les différents sous- secteurs (agriculture, élevage, recherche, etc.) ; - distribution régionale des dépenses. • L’évaluation de l’efficience technique des dépenses publiques consiste en revanche à apporter des éléments de réponse à la question suivante : Les ressources disponibles sont-elles bien mises en œuvre, de façon à maximiser les produits ? En d’autres mots : les dépenses sont-elles BIEN EXECUTEES ? L’efficience technique est donc elle avant tout conditionnée par l’efficacité du processus de préparation et d’exécution du budget. Des outils d’appréciation de l’efficience technique sont la cohérence entre l’affectation budgétaire des fonds et leur emploi réel, le taux d’exécution du budget et le rapport coût-efficacité des programmes mis en œuvre. Source : Banque Mondiale 2011a. 76. Les DRAEP représentent une proportion significative des ressources humaines du MAEP, du même ordre de grandeur, tant en effectifs qu’en masse salariale, que les ressources humaines présentes au niveau de l’administration centrale (figures 15 et 16). Il est dès lors légitime de s’interroger sur l’optimalité de l’utilisation de ces ressources humaines décentralisées, et en particulier sur les moyens dont elles disposent, le niveau de délégation de responsabilités dont elles font l’objet et les relations/complémentarités qu’elles entretiennent avec les autres services de terrain du MAEP (agents de l’ICAT en particulier). A ce titre, il est particulièrement parlant de rapprocher les figures 15 et 16 ci-dessous de la figure 2 (composition administrative du budget prévisionnel du MAEP) présentée plus haut (section 2.1) : à effectifs similaires, les services centraux et déconcentrés gèrent respectivement 70% et 2% des ressources du MAEP. Ce sujet important devra être abordé dans une phase ultérieure de la restructuration en cours du MAEP. 31 Figure 15. Estimation de la distribution des effectifs du MAEP (fonctionnaires et contractuels), 2010 Cabinet, SG et directions centrales; 450; 19% Agences autonomes; 1.393; 58% DRAEP; 536; 23% Notes : Les effectifs recensés par la DRH/MAEP au niveau du PBVM (7), du PARTAM (11) et des Ranches Adele (22) et Namiele (14) ont été incorporés à l’administration centrale. La DRH/MAEP fait état de 589 personnes à l’ICAT en 2010 alors que l’ICAT en déclare 745 ; c’est ce dernier chiffre qui a été retenu. Pour toutes les autres Directions et Agences les effectifs fournis par la DRH/MAEP ont été utilisés. Sources : DRH/MAEP et ICAT. Figure 16. Estimation de la distribution de la masse salariale du MAEP (fonctionnaires seulement), 2010 Cabinet, SG et Agences autonomes directions centrales 37% 33% DRAEP 30% Source : Estimation des auteurs à partir des données fournies par la DAF/MAEP et la DRH/MAEP. Sans préjuger des conclusions et recommandations des travaux en cours en ce qui concerne la restructuration du MAEP, cette étude suggère que le renforcement des capacités du Ministère devra inclure non seulement la formation des effectifs existants mais également leur augmentation et une réflexion approfondie sur la répartition des moyens et des responsabilités entre niveau central et niveau régional et, au niveau régional, entre les différentes institutions présentes. 32 77. A noter qu’il n’existe aujourd’hui aucun mécanisme au niveau du MAEP pour assurer le provisionnement des frais d’entretien des investissements réalisés, et ceci aussi bien pour les équipements mis à disposition des services de l’Etat que pour les infrastructures transférées aux bénéficiaires. Un mécanisme de transmission progressive de la propriété des motos aux agents de l’ICAT afin de les inciter à une meilleure utilisation et un meilleur entretien a été étudié mais jamais mis en œuvre. L’aspect organisation des bénéficiaires et transmission progressive des responsabilités de maintenance a été largement négligé jusqu’à présent aussi bien dans les projets d’aménagement (PBVM, STABEX) que dans les projets d’équipement, mettant en péril la durabilité des investissements. Même les investissements coûteux réalisés en matière de réhabilitation et ouverture de pistes rurales ne sont accompagnés aujourd’hui d’aucune stratégie conséquente de maintenance (voir section 2.8), conduisant à la dégradation extrêmement rapide des nouvelles pistes du fait de la violence des précipitations tropicales. L’augmentation des ressources gérées par le MAEP doit absolument s’accompagner de l’élaboration et la mise en place de stratégies de maintenance des investissements réalisés, tant pour les équipements mis à disposition des agents de l’Etat que pour les infrastructures transférées aux bénéficiaires. L’absence de telles stratégies conduit inéluctablement à la non durabilité des investissements et surtout à la non réalisation de leur impact escompté en matière de développement économique. 3.2.Composition fonctionnelle du budget du MAEP 78. Afin de juger la cohérence des budgets du MAEP avec les politiques et stratégies définies pour le secteur, la composition fonctionnelle des budgets prévisionnels et exécutés sur la période 2002-2011 sera comparée à la répartition des investissements prioritaires prévus par le PNIASA sur la période 2010-2015 (figure 17). Les années 2010- 2011 marquant comme on l’a vu un nouveau départ dans le soutien public au secteur agricole, la composition fonctionnelle sera analysée sur les deux périodes, 2002-2009 et 2010-2011. Figure 17. Part des sous-secteurs dans le budget prévisionnel des actions prioritaires du PNIASA, 2010-2015 (milliards FCFA) Renforcement institutionnel et Conseil agricole; 34; 6% coordination sectorielle; 87; 15% Recherche agricole; 20; 3% Promotion filières halieutiques; 17; 3% Promotion filières Intensification animales; 39; 7% productions vivrières; 354; 63% Diversification et promotion cultures d'exportation; 19; 3% Note : Les investissements prévus en matière de gestion durable des ressources naturelles et de développement des infrastructures rurales ont été comptabilisés au titre de l’intensification des productions vivrières même si il est évident qu’ils bénéficieront aussi aux autres productions. Source : MAEP 2010a. 33 79. La composition fonctionnelle des budgets du MAEP sera également mise en perspective avec la contribution au PIB agricole de chacun des sous-secteurs (figure 18) et la part de chacun des sous-secteurs dans les importations agricoles (figure 19), ce dernier critère illustrant le potentiel de chacun des sous secteurs en matière de substitution des importations. Figure 18. Contribution des sous-secteurs à la formation du PIB à prix constants du secteur primaire, 2002-2010 Pêche-forêt 9% Productions animales 17% Productions végétales commerciales Productions végétales 6% vivrières 68% Source : DE/MEF. Figure 19. Importations de produits agricoles, animaux vivants et produits de la pêche au Togo, 2008 (millions USD) Autres; 6; 2% Animaux vivants; 3; 1% Poisson; 11; 3% Autres produits carnés; 2; Boissons alcolisées et non; 1% 36; 10% Viande de poulet; 10; 3% Produits du tabac; 14; 4% Préparations alimentaires; Lait et produits laitiers; 24; 36; 11% 7% Fruits et légumes; 8; 2% Riz; 106; 31% Huiles végétales; 29; 8% Maïs; 1; 0% Sucre; 32; 10% Blé; 22; 7% Source : FAOSTAT. 80. Sur la période 2002-2009 (figure 20), on constate dans les budgets prévisionnels du MAEP un fort biais en faveur des productions végétales commerciales dû en particulier aux sommes importantes versées par l’Etat togolais pour la liquidation de la SOTOCO et la création de la NSCT en 2007-2008-2009 et à la budgétisation des fonds STABEX COM 91- 94 et COM 95-99, en grande partie destinés aux filières coton et café-cacao, en 2007-2008. Les sous-secteurs pêche-aquaculture et productions animales ont été fortement négligés sur cette période, avec une part du budget prévisionnel quasiment nulle pour le premier et largement en deçà de sa contribution au PIB agricole pour le second. Il est par ailleurs 34 intéressant de noter que sur cette période, les parts de budget prévisionnel allouées aux services administratifs agricoles aux niveaux national et régional étaient à peu près identiques. Figure 20. Composition fonctionnelle du budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales, 2002-2009 (milliards FCFA) Administration et Administration et problématiques problématiques Vulgarisation; 6,4; 6% transversales - Niveau transversales - Niveau national; 5,5; 5% Recherche; 5,1; 5% régional; 5,9; 5% Pêche-Aquaculture; 0,4; 0% Productions végétales Productions animales; vivrières; 54,1; 49% 3,3; 3% Productions végétales commerciales; 30,4; 27% Source : Calcul des auteurs à partir des données fournies par la DAF/MAEP. 81. Les budgets prévisionnels établis pour les années 2010-2011 (figure 21), en revanche, marquent un retour de la part allouée aux productions végétales commerciales à un niveau beaucoup plus modeste, en deçà de leur contribution au PIB agricole, et une progression sensible des proportions du budget prévisionnel consacrées aux productions animales, à la pêche-aquaculture et à la recherche. Figure 21. Composition fonctionnelle du budget prévisionnel du MAEP hors pistes rurales, 2010-2011 (milliards FCFA) Administration et problématiques Administration et transversales - Niveau problématiques national; 7; 11% transversales - Niveau régional; 2; 3% Vulgarisation; 4; 6% Recherche; 4; 7% Pêche-Aquaculture; 2; 3% Productions végétales Productions animales; vivrières; 36; 60% 4; 7% Productions végétales commerciales; 2; 3% Source : Calcul des auteurs à partir des données fournies par la DAF/MAEP. 82. La composition fonctionnelle des budgets établis pour 2010-2011 présentent une cohérence remarquable avec le budget prévisionnel du PNIASA et une meilleure cohérence que par le passé avec la contribution relative des différents sous-secteurs au PIB agricole. Le sous-secteur des productions animales reste néanmoins relativement défavorisé. On notera également que, comme déjà indiqué précédemment, l’écart se 35 creuse en matière de moyens alloués entre administration centrale et administration régionale. 83. Cependant, la composition fonctionnelle des dépenses exécutées sous la supervision du MAEP en 2010, hors pistes rurales, prenant en compte les dépenses qui n’avaient pas été inscrites à son budget, diffère significativement de la composition fonctionnelle du budget prévisionnel (figure 22). Les productions végétales vivrières, les productions animales et la pêche-acquaculture, pénalisées par de très faibles taux d’exécution, ont vu leur part dans les dépenses décroître à respectivement 45%, 6% et 0%. A l’opposé les productions végétales commerciales ont vu leur part dans les dépenses s’accroître à 9% du fait des bons taux d’exécution sur les volets café-cacao et coton des programmes STABEX mis en oeuvre cette année-là hors budget MAEP. Enfin, les dépenses effectuées en faveur de l’administration et des problématiques transversales au niveau central ont explosé en 2010, à 24% des dépenses totales, en raison essentiellement de la prise en compte de la construction d’un centre de formation dans la région de Lomé, financé par la Chine pour un montant de 2,8 milliards FCFA. Figure 22. Composition fonctionnelle des dépenses exécutées sous la supervision du MAEP, inscrites ou non à son budget, hors pistes rurales, 2010 (milliards FCFA) Administration et Administration et problématiques problématiques transversales - Niveau transversales - Niveau régional; 0,8; 4% national; 5,1; 24% Productions végétales vivrières; 9,4; 45% Vulgarisation; 1,4; 7% Recherche; 1,1; 5% Productions végétales Pêche-Aquaculture; 0,1; commerciales; 2,0; 9% 0% Productions animales; 1,3; 6% Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par : DAF/MAEP, DPCA/MAEP, CAGIA, ICAT, ITRA, DF/MEF, DFCEP/MEF, Cellule PDC, AFD, FAO, PNUD, Ambassade de Chine ; UE 2004 ; UE 2007, UE 2011b. Détail des données de base en Annexe 2. 84. En pratique, la pêche-aquaculture, la recherche-vulgarisation (encadré 5) et les administrations agricoles régionales n’ont en fait bénéficié sur la dernière décennie que de la présence de personnel doté de moyens de fonctionnement limités. En ce qui concerne les DRAEP en particulier, leurs budgets prévisionnels de fonctionnement ont été multipliés par 2 sur la période 2002-2011 alors que dans le même temps ceux des services centraux étaient multipliés par 4 et les budgets d’investissement qui leurs sont confiés restent insignifiants. 36 L’analyse de la composition fonctionnelle du budget du MAEP sur la dernière décennie met en évidence la forte prépondérance des dépenses en faveur des productions végétales vivrières, justifiée par le fait que ces dernières représentent plus des deux-tiers du PIB agricole et presque 40% des importations de produits agricoles. Les productions végétales commerciales ont quant à elles reçu une proportion des dépenses que l’on peut considérer cohérente avec leur contribution au PIB agricole. Les productions animales et l’administration centrale ont elles été relativement négligées mais on observe un rééquilibrage en leur faveur en 2010-2011, surtout en matière d’investissement. Les budgets prévisionnels établis en 2010-2011 présentent d’ailleurs une très grande cohérence avec le budget prévisionnel du PNIASA Il convient de poursuivre ce rééquilibrage, en particulier pour les productions animales qui ont bénéficié jusqu’ici d’un niveau de soutien beaucoup trop bas au regard de leur contribution importante au PIB agricole. Le sous-secteur de la pêche-aquaculture, la recherche-vulgarisation et les administrations régionales n’ont été dotés sur la dernière décennie quasiment que de personnel avec des moyens de fonctionnement limités. L’ITRA et l’ICAT vont bénéficier très prochainement d’un soutien conséquent au travers du PPAAO/WAAPP, qui est donc particulièrement opportun au Togo. Ce soutien sera néanmoins insuffisant pour faire accéder le Togo aux standards internationaux en matière de financement de la recherche-vulgarisation (encadré 5). Il convient d’appuyer davantage le secteur halieutique et d’évaluer l’opportunité de renforcer les DRAEP dans le cadre, comme déjà dit plus haut, d’une réflexion approfondie sur la répartition des moyens et des responsabilités entre niveau central et niveau régional et, au niveau régional, entre les différentes institutions présentes. Enfin, il est important de noter que bien que sous-jacentes dans tous les sous- programmes du PNIASA, les problématiques de transformation et commercialisation sont peu représentées dans le budget du MAEP aujourd’hui. Il est crucial de donner à ces problématiques leur juste place et certainement nécessaire de leur donner une visibilité institutionnelle accrue, au travers de la création d’une Direction du MAEP dédiée (ou en partie dédiée) à ces thèmes ou de la redéfinition du mandat et des moyens de l’ANSAT (voir chapitre 5)1. Sans cet aiguillon institutionnel la tendance des techniciens de l’agriculture dans le monde entier est de se focaliser sur l’amélioration du processus de production en négligeant les aspects de mise en marché. ___________________ 1 Les travaux de restructuration du MAEP en cours intègrent cette réflexion (Banque Mondiale 2011c). 37 Encadré 5. Détail du budget de l’ITRA et de l’ICAT • Comme déjà vu plus haut, l’ITRA bénéficie d’une subvention et d’un budget d’investissement versés par l’Etat, de revenus propres issus de prestations de services et de la vente de produits (ex. : vente de semences pré-base ou base), de revenus de contrats de recherche ou de partenariats (avec le CGIAR, des Fondations étrangères, etc.) et d’une contribution de la filière cotonnière versée par la NSCT. En outre, environ un tiers de son personnel, soit 100 employés sur 300, a le statut de fonctionnaire et est pris en charge directement par l’Etat (cette dernière contribution de l’Etat est estimée à 200 millions FCFA/an). La ventilation des revenus de l’ITRA a changé significativement sur la période 2002- 2011 : la subvention a crû régulièrement pour atteindre 625 millions FCFA en 2010 et 2011 ; en revanche, la contribution de la filière cotonnière a elle fortement diminué de 200 millions FCFA en 2002 à 50 millions en 2005 et 30 millions en 2010 ; les fonds de partenariat, inférieurs à 80 millions FCFA en 2010, étaient beaucoup plus importants au début des années 2000 (820 millions FCFA en 2000, 400 millions en 2001 et 300 millions en 2002) du fait du soutien du Programme National d’Appui au Secteur Agricole (PNASA) financé par le FIDA et la Banque Mondiale et suspendu en 2002 ; enfin c’est seulement en 2010 que l’ITRA a commencé à recevoir une allocation du budget d’investissement et d’équipement (254 millions FCFA). Dans ce contexte, des moyennes sur 2002-2010 ont peu de sens et il a été jugé préférable de présenter la distribution moyenne du revenu de l’ITRA sur la période 2005-2010, plus homogène (figure 23). Figure 23. Composition des revenus de l'ITRA, moyenne 2005-2010 (millions FCFA) Prise en charge des salaires des fonctionnaires par l'Etat; 200; 21% Recettes activités propres; 75; 8% Partenariats; 92; 10% Subvention de l'Etat; 538; 55% Contribution filière Budget coton; 20; 2% d'investissement et d'équipement de l'Etat; 42; 4% Source : ITRA. En moyenne sur 2005-2010, le budget de l’ITRA a donc été alimenté à 80% par l’Etat et à 20% par d’autres sources et s’est élevé à un peu moins de 1 milliard FCFA par an. Il a décrû de 32% en termes courants et de 43% en termes constants de 2002 à 2009 (figure 24) et n’a réaugmenté qu’à partir de 2010. Le budget prévisionnel pour 2011 est supérieur de 12% en termes courants mais toujours inférieur de 9% en termes constants à celui de 2002. 38 Encadré 5. Détail du budget de l’ITRA et de l’ICAT (suite) Figure 24. Evolution du budget de l'ITRA en termes courants et constants (base 2002), 2002-2011 (millions FCFA) 1400 1300 1200 1100 millions FCFA 1000 termes courants 900 termes constants, base 2002 800 700 600 500 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par l’ITRA et la DE/MEF. Sur la période 2005-2010, le budget de l’ITRA a représenté 0,2% du PIB agricole (hors pêche et forêt) et 0,07% du PIB total, ce qui est très largement inférieur à l’objectif de 1% du PIB consacré à la recherche appliquée agricole fixé par le Conseil Exécutif de l’UA dans sa Décision de Khartoum en matière de science et technologie en 2006. Le Togo est l’un des pays d’Afrique Sub-Saharienne qui consacrent le moins de moyens à la recherche en agriculture (tableau 6), avec moins de 0,40 USD par habitant et par an. Tableau 6. Budgets consacrés à la recherche-développement (R&D) en agriculture en Afrique Sub-Saharienne Montant total Montant par Année d’étude % PIB Millions USD habitant USD Malawi 2007 180,1 12,9 1,70 Ouganda 2007 359,8 11,6 1,10 Afrique du Sud 2007 4.976,6 102,4 1,05 Kénya 2007 277,8 7,4 0,48 Sénégal 2008 99,0 8,0 0,48 Tanzanie 2007 234,6 5,8 0,48 Gabon 2008 78,7 58,3 0,47 Ghana 2007 120,1 5,0 0,38 Zambie 2008 55,3 4,6 0,37 Mali 2007 37,4 3,0 0,28 Mozambique 2007 42,9 2,0 0,25 Nigéria 2007 583,2 3,9 0,20 Togo 2005-2010 2,0 0,4 0,07 Notes : Pour la plupart des pays, ces données incluent la recherche appliquée menée par l’Etat, les universités et instituts d’enseignement supérieur, le secteur privé et les organisations à but non lucratif. Les données pour les autres pays sont en USD « parité de pouvoir d’achat » (taux de change calculé par le PNUD pour tenir compte de la valeur réelle d’1 USD dans le pays concerné), les données pour le Togo en USD (taux de change moyen sur la période 2005-2010 : 1 USD = 491 FCFA). Source : UA/NEPAD 2010 et ITRA. 39 Encadré 5. Détail du budget de l’ITRA et de l’ICAT (suite) A la décharge de l’Etat togolais, la plupart des pays d’Afrique Sub-Saharienne qui soutiennent plus fortement leur R&D en agriculture bénéficient soit de fonds extérieurs soit d’une implication importante du secteur privé, à l’exception notable de l’Ouganda où la recherche appliquée en agriculture est financée à plus de 80% sur ressources internes de l’Etat (figure 25). L’interruption d’une grande partie de l’aide internationale au Togo entre 1990 et 2006, et notamment la suspension du PNASA en 2002, a été particulièrement préjudiciable à la recherche appliquée en agriculture. Figure 25. Sources de financement de la R&D en agriculture en Afrique Sub- Saharienne (%) 100 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 0 ia d i al na go da ie e e a i aw al Su qu bi ny ér an g To an M ha né m al g Ké bi nz du Za Ni G ug M Sé am Ta O ue oz r iq M Af Secteur privé Gouvernement Organisations à but non lucratif Fonds extérieurs Notes : Les ressources engagées par l’Etat et les universités et instituts d’enseignement supérieur ont été aggrégées. Pour le Togo on a considéré les ressources extérieures de l’ITRA (partenariats et contrats de recherche avec le CGIAR, des Fondations étrangères, etc.) comme des contributions d’organisations à but non lucratif. Source : UA/NEPAD 2010 et ITRA. Certes, le Togo étant un petit pays avec des systèmes agro-écologiques très semblables à ceux de ses voisins, il a sans doute intérêt à tirer au maximum parti de la R&D agricole menée au niveau régional. Il n’en reste pas moins que le budget qu’il consacre aujourd’hui à sa recherche appliquée en agriculture est absolument insuffisant. Le PPAAO/WAAPP, dont la mise en œuvre démarre, contribuera à combler ce déficit mais ne permettra pas au Togo de sortir du peloton de queue en matière de soutien à la R&D agricole parmi les pays d’Afrique Sub-Saharienne : la part allouée au Togo dans le PPAAO/WAAPP est de 12 millions USD sur 5 ans ; si on estime que la moitié de ces fonds bénéficieront à l’ITRA, le budget de l’ITRA augmentera de 50%, passant d’environ 2 millions USD à 3 millions USD par an, mais ce nouveau budget ne représentera que 0,50 USD par habitant par an et environ 0,1% du PIB national (sur la base du PIB prévisionnel pour 2011 : 1.657,4 milliards FCFA), toujours largement en deçà de l’objectif de 1% fixé par l’UA en 2006. Dans ce contexte, il est très important que les investissements qui seront réalisés dans le cadre du PPAAO/WAAPP soient soigneusement ciblés sur les thèmes de recherche susceptibles d’avoir les retombées les plus fortes et rapides en matière de lutte contre la pauvreté rurale. 40 Encadré 5. Détail du budget de l’ITRA et de l’ICAT (suite) • L’ICAT bénéficie également d’une subvention (1 milliard FCFA pour 2011), d’un budget d’investissement depuis 2010 et de revenus propres issus de prestations de services (ex. : encadrement des producteurs dans le cadre de projets mis en oeuvre par des ONG et des bailleurs de fonds). Comme pour l’ITRA, environ un tiers du personnel, soit 250 employés sur 750, a le statut de fonctionnaire et est pris en charge directement par l’Etat (cette dernière contribution de l’Etat a été estimée à 200 millions FCFA/an jusqu’en 2009 et 300 millions FCFA/an ensuite). Sur la période 2005-2010, le budget de l’ICAT a été financé à 86% par l’Etat et à 14% par les revenus de partenariats (figure 26) et s’est élevé en moyenne à 1,2 milliards FCFA. Il s’est maintenu autour de 1 milliard FCFA jusqu’en 2009 avant d’augmenter significativement à partir de 2010. Le budget prévisionnel pour 2011 (1,9 milliards FCFA) est supérieur de 64% à celui de 2002 en termes courants et de 33% en termes constants (figure 27). Comme l’ITRA, l’ICAT a souffert d’une forte décapitalisation sur la dernière décennie : depuis le démarrage de ses activités en 1999, seuls 160 motos (pour 350 agents de terrain) et 7 véhicules (1 par région et 2 pour l’UTCC) ont été remplacés en 2010. En matière de personnel, la direction de l’ICAT estime qu’au moins 150 conseillers techniques supplémentaires seraient nécessaires pour une bonne couverture du terrain. Figure 26. Composition des revenus de l'ICAT, moyenne 2005-2010 (millions FCFA) Prise en charge des salaires des fonctionnaires par l'Etat; 217; 18% Partenariats; 162; 14% Subvention de l'Etat; Budget 766; 65% d'investissement et d'équipement de l'Etat; 32; 3% Source : ICAT. 41 Encadré 5. Détail du budget de l’ITRA et de l’ICAT (suite et fin) Figure 27. Evolution du budget de l'ICAT en termes courants et constants (base 2002), 2002-2011 (millions FCFA) 1900 1700 1500 millions FCFA 1300 termes courants termes constants, base 2002 1100 900 700 500 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : Calculs des auteurs à partir des données fournies par l’ICAT et la DE/MEF. 3.3.Distribution régionale du budget du MAEP 85. La distribution géographique des budgets d’investissement prévisionnels et exécutés du MAEP sur la période 2002-2010 a été comparée à la contribution de chacune des régions à la population rurale, à la pauvreté rurale et à la production végétale vivrière nationale, qui contribue comme on l’a vu à 68% de la formation du PIB agricole (figure 28). 86. Cette analyse met en évidence un fort biais en faveur de la région la plus proche de Lomé, la région Maritime. Ce biais est encore exacerbé à l’exécution. En effet, sur la période d’étude, la région Maritime a drainé pratiquement la moitié des ressources d’investissement alors qu’elle ne contribue qu’à hauteur de 28% à la population rurale, 27% à la pauvreté rurale et 15% à la production végétale vivrière du pays. 87. A l’opposé, la région Plateaux, qui héberge 29% de la population rurale, 23% des pauvres ruraux et fournit 36% de la production végétale vivrière nationale, n’a bénéficié que de 16% des investissements. 88. La région Centrale, avec 12% des budgets exécutés, a reçu une allocation budgétaire en ligne avec sa contribution à la population et à la pauvreté rurales (respectivement 11 et 13%) mais également très en deçà de sa contribution à la production végétale vivrière totale (29%). 89. Enfin, les régions Kara et Savanes, avec respectivement 10 à 12% des investissements exécutés, ont bénéficié d’allocations cohérentes avec leur part dans la production végétale vivrière nationale (10% chacune) mais en deçà de leur part dans la population rurale (respectivement 15 et 17%) et surtout de leur contribution à la 42 pauvreté rurale (respectivement 16 et 21%), l’incidence de la pauvreté rurale étant particulièrement importante dans ces deux régions (tableau 7). Figure 28. Distribution régionale des budgets d’investissement prévisionnels et exécutés du MAEP, 2002-2010, comparée à la contribution des régions à la population et à la pauvreté rurales et à la production végétale vivrière (%) 60% Part dans budget prévisionnel 50% Part dans budget exécuté 40% Contribution à la population rurale 30% Contribution à la pauvreté rurale 20% Contribution à la production 10% végétale vivrière 0% Maritime Plateaux Centrale Kara Savanes Lomé Note : la contribution de chaque région à la production végétale vivrière nationale est basée sur la somme des productions de céréales, de tubercules et de légumineuses pour la campagne 2010-2011, exprimées en tonnes. Source : DAF/MAEP pour les budgets prévisionnels et exécutés ; calculs des auteurs d’après FMI 2010 pour les contributions à la population et à la pauvreté rurales ; DSID/MAEP pour la production végétale vivrière. Tableau 7 : Répartition régionale de la population et incidence de la pauvreté rurale % % Incidence % population population pauvreté population hors Lomé rurale rurale (%) Lomé 19,9 - - - Maritime 21,0 26,2 89,9 71,1 Plateaux 23,0 28,7 83,1 60,2 Centrale 10,3 12,9 73,5 84,0 Kara 13,3 16,6 73,8 80,0 Savanes 12,5 15,6 87,8 92,4 Total 100,0 100,0 66,5 74,3 Source : calcul des auteurs d’après FMI 2010. Ce biais en faveur de la région Maritime, la plus proche de Lomé et donc des services centraux du MAEP, est indéniablement une conséquence du haut niveau de centralisation de la gestion des budgets constaté plus haut (section 3.1). Un rééquilibrage inter-régional des interventions du MAEP s’impose donc, qui passera nécessairement par une plus grande responsabilisation des services déconcentrés dans la gestion des ressources, en attendant la mise en place de la décentralisation prévue par le GdT. 43 4. EFFICIENCE TECHNIQUE DU PROCESSUS DE PREPARATION, EXECUTION ET SUIVI-EVALUATION DES BUDGETS AGRICOLES 90. Sur la période 2002-2010, les taux d’exécution des investissements et achats d’intrants sur ressources externes (RE) hors pistes rurales ont été beaucoup plus bas que ceux des investissements et achats d’intrants sur ressources internes (RI, figure 29). La moyenne pondérée des taux d’exécution des investissements et achats d’intrants sur RE hors pistes rurales a été de 23% contre 69% pour les investissements et achats d’intrants sur RI. En 2010, les investissements et achats d’intrants sur RE hors pistes rurales ont été exécutés à 21% (4,9 milliards FCFA) contre 86% (4,8 milliards FCFA) pour les investissements et achats d’intrants sur RI. 91. On verra cependant dans l’analyse de la chaîne budgétaire, détaillée dans les sections suivantes, que les taux d’exécution des investissements et achats d’intrants sur RE sont faussés par une mauvaise appréciation des ressources mobilisables et une connaissance insuffisante du déboursement effectif des projets. Par exemple, le taux d’exécution des investissements et achats d’intrants sur RE en 2010 monte à 44% si on exclut du budget prévisionnel le Projet BID Plaine de Mô, budgétisé par erreur à hauteur de son enveloppe globale (8,2 milliards FCFA), et l’appui budgétaire Food Facility de l’UE (4,5 milliards FCFA), non destiné au MAEP. Figure 29. Evolution des taux d'exécution des investissements et achats d’intrants sur ressources internes (RI) et sur ressources externes (RE) hors pistes rurales, 2002-2010 (%) 100% 80% 60% RI RE 40% 20% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Note : Pas de données pour le taux d’exécution des investissements sur RI en 2007. Source : MEF/DFCEP 4.1.Efficience technique de la programmation budgétaire 92. Il n’existe pas encore au Togo de texte réglementaire fixant les modalités et le calendrier de la préparation du budget. Le processus est pour l’instant seulement décrit dans un manuel de procédures du MEF n’ayant pas force exécutoire. Un cadre formalisé, institutionnel et méthodologique, est en cours de préparation avec l’assistance du Programme 44 d’Appui Institutionnel (PAI) financé par l’UE, afin de rendre le processus de programmation budgétaire conforme aux Directives de l’UEMOA avant 2017 28. 93. Dans la pratique les étapes du processus de programmation budgétaire sont aujourd’hui les suivantes : i. en début d’année n, les autorités locales des Ministères sectoriels (les DRAEP pour le MAEP) entreprennent le recueil des besoins des populations pour l’année n+1. Ces besoins exprimés subissent une première hiérarchisation par les Directions techniques en fonction des objectifs sectoriels. Une deuxième hiérarchisation est ensuite effectuée par la Direction en charge de la planification qui soumet une compilation des propositions au Cabinet du Ministre pour un premier arbitrage effectué au cours d’une mini-conférence budgétaire avec les Directions techniques, à l’issue de laquelle le Ministère dispose d’un avant-projet de budget. ii. théoriquement en mai, mais dans la pratique début juillet ou même plus tard (le 18 juillet en 2005, le 22 juillet en 2007), une lettre de cadrage signée du Premier Ministre est envoyée aux Ministères, fixant les plafonds et le calendrier des travaux budgétaires ; iii. les Directions en charge de la planification dans les Ministères sectoriels procèdent alors à un ajustement de l’avant-projet de budget afin de l’adapter à l’enveloppe allouée. Ce projet de budget est ensuite soumis à l’arbitrage du Ministre au cours d’une conférence budgétaire et, à l’issue de ce processus, le projet de budget final du secteur est transmis au MEF avec, en principe, le CDMT pour les années n+1, n+2 et n+3 en annexe ; iv. la fin du mois de juillet, le mois d’août et une partie du mois de septembre sont en principe consacrés aux conférences budgétaires entre les Ministères et le MEF, au cours desquelles de nouveaux arbitrages sont opérés ; jusqu’en 2007, le MEF supervisait les charges de fonctionnement et le MPDAT le budget d’investissement ; cette dualité a pris fin et la préparation de l’ensemble du budget est désormais sous la responsabilité du MEF (DB/MEF) ; v. le projet de Loi de Finances est ensuite arrêté en Conseil des Ministres courant septembre, pour transmission à l’Assemblée Nationale en théorie au plus tard le 1er mardi d’octobre (encadré 6) ; la Loi de Finances est adoptée par le Parlement avant la fin de l’année et promulguée dans les jours qui suivent ; vi. la LORLF prévoit des Lois de Finances rectificatives mais cet instrument n’avait jamais été utilisé jusqu’en 2008 ; en 2008 et 2009, des Lois de Finances rectificatives ont été soumises au Parlement et votées ; en 2010, des aménagements au budget ont été effectués en cours d’année sans être soumis au Parlement ; vii. depuis 2009, le Togo met en place progressivement une programmation budgétaire pluriannuelle (CDMT sur 3 ans) en commençant par les Ministères dits prioritaires (Santé, Education, Eau et Assainissement, MAEP, MERF) ; le MAEP devrait présenter cette année son premier CDMT en bonne et due forme, pour la période 2012-2013-2014. 28 Source: UE 2011a. 45 94. La réforme en cours portera essentiellement sur une meilleure définition des responsabilités des différents intervenants, un meilleur respect du calendrier, l’organisation d’un séminaire budgétaire du Gouvernement en mai avant l’envoi de la lettre de cadrage et la mise en place de comités spécialisés interministériels devant servir de courroie d’entraînement pour l’ensemble du processus 29. Encadré 6: La dimension politique et démocratique de la Loi de Finances Le Conseil des Ministres n’intervient aujourd’hui qu’à la suite de la lettre de cadrage et des arbitrages supervisés par le MEF. L’Assemblée Nationale, quant à elle, ne dispose que d’un délai limité, généralement inférieur au délai légal, pour débattre du projet de Loi de Finances. La session parlementaire d’automne, d’octobre à décembre, est en principe dédiée à l’examen et l’adoption de la Loi de Finances ; en ce sens, la LORLF fixe la date limite de soumission du projet au Parlement par le Conseil des Ministres au 1er mardi d’octobre et accorde 40 jours de débats sur le sujet au Parlement. Dans la pratique, au cours des 7 dernières années, le projet de loi n’a jamais été déposé avant le 10 novembre et le délai de 40 jours n’a été respecté que 3 fois sur 7 (tableau 8) ; en 2006 le Gouvernement n’a transmis le projet de loi que le 8 décembre, et en 2007 le 21 décembre ! Malgré ces retards, l’Assemblée Nationale a toujours voté le budget avant la fin de l’année et la Loi de Finances initiale a toujours été promulguée soit en fin d’année soit dans les premiers jours de l’exercice concerné. En outre, en l’absence de Lois de Règlement et d’une Cour des Comptes opérationnelle, l’Assemblée Nationale ne dispose d’aucune information sur l’efficacité des budgets antérieurs. Elle ne dispose pas non plus de compétences suffisantes pour examiner le projet de loi dans ses dimensions sectorielles. Ces différents points diminuent fortement la dimension politique et démocratique de la loi de finances et renforcent le risque que le budget prévisionnel de l’Etat soit davantage motivé par une logique de moyens que par une logique de résultats. Tableau 8. Analyse du respect des échéances pour l’examen du projet de Loi de Finances par le Parlement, 2005-2010 Date Respect du délai Date transmission du légal pour les Date vote Loi de promulgation Loi Gestion projet de loi au débats au Finances initiale de Finances Parlement Parlement (40j) initiale 2005 11/11/04 oui 21/12/04 22/12/04 2006 30/11/05 non 27/12/05 03/01/06 2007 08/12/06 non 29/12/06 10/01/07 2008 21/12/07 non 31/12/07 04/01/08 2009 10/11/08 oui 17/12/08 22/12/08 2010 24/11/09 non 18/12/09 23/12/09 2011 12/11/10 oui 22/12/10 27/12/10 Source : UE 2009 pour les années 2005-2009 ; DB/MEF pour 2010-2011. 29 UE 2011a. 46 Encadré 6: La dimension politique et démocratique de la Loi de Finances (suite) Dans le cadre de la réforme du processus de programmation budgétaire, il est proposé que le séminaire gouvernemental organisé depuis 2 ans en mai-juin pour faire le point sur les actions du Gouvernement prenne également une dimension budgétaire1. L’instauration progressive du CDMT dans les Ministères prioritaires et la présentation d’un budget-programme par chaque Ministre devant le Parlement - pour la première fois cette année, en octobre dans le cadre de la préparation du budget 2012 - sont également des pas importants pour renforcer la dimension politique et démocratique de la Loi de Finances. Un renforcement des compétences sectorielles au niveau de l’Assemblée est cependant nécessaire pour qu’elle puisse effectivement s’approprier les budgets des Ministères techniques ; cet appui pourrait certainement être organisé dans le cadre des programmes en cours pour le renforcement des capacités du Parlement2. Il est également urgent que la Cour des Comptes, attendue depuis 1998, entre enfin en fonctionnement et contribue à donner une plus grande transparence et efficacité au processus budgétaire en permettant l’élaboration de Lois de Règlement et la réalisation d’études spécifiques sur l’exécution des budgets. ____________________ 1 UE 2011a. 2 L’Assemblée Nationale bénéficie actuellement de deux programmes de renforcement des capacités, l’un financé par le PNUD et l’autre par l’UE (Programme d’Appui Institutionnel – PAI). 95. L’envoi tardif de la lettre de cadrage, demandant aux Ministères de préparer leur budget dans les quinze jours suivants, a pour conséquence négative de confiner les travaux d’arbitrage en interne et avec le MEF dans un intervalle de 2 à 3 mois au lieu des 4 à 5 mois initialement prévus ; cela entraîne manifestement des erreurs et nuît à la qualité du processus de hiérarchisation des priorités compte tenu des contraintes budgétaires, avec le risque qu’une logique de moyens l’emporte sur une logique de stratégie et d’impact ; pour le budget 2011, par exemple, l’avant-projet du MAEP hors pistes rurales se montait à 47,2 milliards FCFA, dont 39,8 milliards FCFA d’investissements, alors que le budget voté par le Parlement s’est finalement élevé à 25,4 milliards FCFA, dont 22,4 milliards FCFA d’investissements ; le MAEP a-t’il pu dans un délai aussi court réduire son budget de quasiment la moitié en effectuant une hiérarchisation sérieuse des priorités ? 96. En outre, jusqu’en 2009 (préparation du budget 2010), la compilation de tous les éléments budgétaires était effectuée à un certain point par le MEF et le MPDAT sans plus de contrôle possible par les Ministères techniques concernés. Cela pouvait entraîner des erreurs importantes, représentant une forte proportion des budgets prévisionnels et affectant donc de manière négative les taux d’exécution des budgets par la suite. Par exemple, en 2010, le Projet de Développement Rural Intégré de la Plaine de Mô financé par la BID a été inscrit au budget du MAEP par le MEF à hauteur de son montant global (8,2 milliards FCFA) au lieu de sa tranche annuelle. Depuis 2010 (préparation du budget 2011), la communication est maintenue entre MEF et Ministères techniques jusqu’à la soumission du projet de budget au Conseil des Ministres, ce qui devrait permettre d’éliminer de telles erreurs. 47 97. Par ailleurs, la planification et la phase de préparation (études de faisabilité, appels d’offres, etc.) des actions faisant l’objet d’une ligne dans le budget prévisionnel pour l’exercice suivant n’ont souvent pas été poussées suffisamment loin pour que ces actions atteignent un taux d’exécution satisfaisant au cours de cet exercice. 98. Ce problème prend une acuité particulière s’agissant des ressources externes: il apparaît que l’administration togolaise maîtrise assez mal les conditions, procédures et délais des divers bailleurs de fonds qui, à sa décharge, sont souvent complexes et différents d’un bailleur à l’autre. Cette méconnaissance est sans doute exacerbée au Togo par le fait que l’aide internationale a été fortement réduite du début des années 1990 au milieu des années 2000 et est encore en phase de reprise. En ce qui concerne le MAEP, cela se traduit par l’inscription au budget de projets qui finalement ne se concrétisent pas ou de montants prévisionnels sans rapport avec les sommes qui seront finalement déboursées durant l’exercice ; très souvent le projet est inscrit au budget une, voire plusieurs, année(s) avant son démarrage effectif ; lorsqu’il démarre, les sommes déboursées demeurent inférieures, souvent très inférieures, aux montants prévus, du fait de contraintes liées à la méconnaissance des procédures du bailleur ou à des insuffisances au niveau de la planification des actions, comme évoqué plus haut. 99. En 2010, pour les différentes raisons évoquées ci-dessus, les erreurs de programmation en matière d’investissements sur ressources externes ont porté sur plus de 20 milliards FCFA, soit 87% des investissements sur ressources externes inscrits au budget et 60% du budget global du MAEP hors pistes rurales cette année-là (tableau 9). Ces erreurs sont la première cause du très faible taux d’exécution des investissements sur ressources externes cette année-là (21%, certains projets ayant compensé en partie en dépassant leur budget prévisionnel). Il importe d’être plus précis dans la programmation et la planification des actions et en particulier d’être plus réaliste dans la détermination des délais nécessaires, notamment pour les procédures administratives (passation des marchés, etc.), afin de n’inscrire au budget que des actions ayant le maximum de probabilité d’être exécutées. Les actions pour lesquelles les travaux préparatoires sont déjà terminés ou engagés durant la période de programmation budgétaire doivent être privilégiées. Les programmes qui ont peu de chances de démarrer dans l’exercice suivant ne doivent pas être inscrits à son budget. S’il s’avère qu’un programme non budgétisé peut finalement démarrer, la Loi de Finances rectificative doit être utilisée pour régulariser sa situation budgétaire. Il est également urgent d’institutionnaliser au sein du MAEP un mécanisme de concertation plus étroite avec les bailleurs de fonds pour la budgétisation (et le suivi des réalisations comme on le verra dans la section 4.2) des projets qu’ils financent. Tout projet financé sur ressources externes et inscrit au budget de l’agriculture devrait avoir au sein du MAEP (dans la Direction technique concernée ou, pour les projets transversaux, à la Direction chargée de la planification ou directement sous le SG) un point focal formé aux procédures du bailleur et chargé d’établir avec lui des prévisions budgétaires réalistes, de veiller au respect des conditions préalables au démarrage du projet et à la levée des contraintes durant l’exécution et, enfin, de rendre compte mensuellement au SG/MAEP, au DAF/MAEP et à la Direction en charge du S&E de l’avancée de l’exécution budgétaire et des réalisations. Ce point focal répondrait donc du taux d’exécution budgétaire du projet. Il est proposé que le GPTFSA se saisisse de cette proposition et précise les modalités de sa mise en œuvre. 48 Tableau 9. Erreurs de programmation budgétaire pour l’exercice 2010 Montant Montant Source de budgétisé exécuté Taux d’exé- Intitulé du projet Explications DAF/MAEP financement (millions (millions cution FCFA) FCFA) Projet démarré depuis 1998 et ayant toujours connu d’énormes problèmes de décaissement de la partie BADEA de son financement, Projet d’Aménagement de la Basse dus à des procédures complexes, à une mauvaise communication BADEA 1.069 159 15% Vallée du Fleuve Mono (PBVM) avec le bailleur et à la difficulté pour le MAEP à finaliser les études initiales ; fin 2010, 12 ans après le début du projet, seuls 89ha étaient réhabilités et le prêt BADEA n’était décaissé qu’à 47%. Projet d’Aménagement et de Projet démarré en 2004 et souffrant des mêmes problèmes que le Réhabilitation de Terres Agricoles dans BADEA 1.156 47 4% PBVM pour la partie BADEA de son financement. la Zone de Mission Tové (PARTAM) Projet d’Aménagement de la Plaine de Projet démarré en 2008 et souffrant des mêmes problèmes que le BADEA 1.800 136 8% Dzagblé PBVM et le PARTAM Projet inscrit par erreur à hauteur de son enveloppe globale et non de sa tranche annuelle par le MEF. Jusqu’en 2009, le MAEP n’avait pas Projet de Développement Rural Intégré la possibilité de contrôler le projet de budget avant qu’il soit BID 8.159 0 0% de la Plaine de Mô transmis à l’Assemblée Nationale et n’a donc pas pu corriger cette erreur du MEF. La tranche annuelle n’a pas été décaissée car les études préalables n’étaient pas achevées. Test pilote de S&E et capitalisation FAO 359 0 0% Projet inconnu de la FAO. Origine non déterminée. En fait sous-composante du projet UE Food Facility/ Renforcement ICAT - Renforcement des capacités des FAO 381 0 0% de la Sécurité Alimentaire des Ménages Vulnérables déjà inscrit au structures d'appui-conseil aux OP budget par ailleurs ; il s’agit donc d’un doublon. FAO/ Projet inscrit au budget du MAEP par le MPDAT, jamais Initiative d’urgence sur le riz 1.995 0 0% ADRAO matérialisé. Investissement dans l’acquaculture dans Montant global du projet inscrit par erreur, jamais matérialisé par la Espagne 843 0 0% la basse vallée de la Volta suite. Banque ITRA - WAAPP 450 0 0% Projet inscrit beaucoup trop tôt ; démarre en fait fin 2011. Mondiale Mauvaise communication entre MPDAT, MEF et MAEP ; le Divers projets devant être financés par UE 4.505 0 0% MPDAT l’a inscrit au budget du MAEP alors que cet appui l’appui budgétaire Food Facility budgétaire ne lui était pas destiné. Pour mémoire, budget total d’investissement sur RE en 2010, TOTAL 20.717 342 2% hors pistes rurales : 23.813 millions FCFA. Source : DAF/MAEP 49 100.La mise en place du CDMT, en privilégiant une approche axée sur la stratégie et les résultats plutôt que sur les moyens, devrait contribuer à résoudre bon nombre des problèmes évoqués ci-dessus. Il apparaît néanmoins évident que trop peu de moyens, humains et matériels, ont été consacrés jusqu’à présent à la mise en œuvre de cette importante innovation, mettant sérieusement en péril sa pertinence. Un tel exercice n’a en effet d’intérêt que s’il permet réellement à tous les niveaux du MAEP de bâtir et s’approprier une stratégie à moyen terme axée sur l’impact. Cet exercice est plus complexe pour le MAEP que pour les autres Ministères concernés, car en agriculture les options stratégiques et les actions possibles sont beaucoup plus nombreuses et leur incidence et impact souvent plus difficiles à mesurer que dans le domaine de la santé ou de l’éducation par exemple. 101.Quatre personnes ont été formées au MAEP pour piloter cet exercice, dont le Chef de la Division de la Planification, deux autres personnes de la DPCA et une de la DAF. Une des personnes formées de la DPCA est depuis partie comme coordonnateur de projet, ce qui est une manifestation supplémentaire d’un problème récurrent au MAEP, la non stabilité à leur poste des personnes formées. Les trois personnes restantes constituent avec un représentant de la DSID la cellule CDMT, qui travaille avec des points focaux au niveau de chaque Direction. Ces points focaux sont chargés en théorie de conduire les travaux de planification au sein de leur Direction et de produire des documents budgétaires et des fiches de projet sur 3 ans, basé sur un travail de GAR et incluant des indicateurs de S&E. Ce sont eux qui devraient par la suite effectuer le suivi des programmes et élaborer des rapports de performance. 102.Dans la pratique, pour des raisons de manque de moyens, humains et matériels, et de manque de formation, le processus reste balbutiant et éprouve de grandes difficultés à passer d’une logique de moyens à une logique de résultats. Le premier CDMT produit en 2010, pour la période 2011-2012-2013, n’en était pas vraiment un et il est probable qu’il en soit de même pour celui de la période 2012-2013-2014, en cours de préparation au moment de cette Revue. 103.Il faut néanmoins souligner que la mise en œuvre d’un exercice de CDMT au niveau sectoriel aura une portée limitée et risque de générer des frustrations importantes et un désintérêt si elle ne s’accompagne pas d’un exercice similaire au niveau national, qui garantisse une continuité de moyens aux Ministères techniques. Bâtir une stratégie sur 3 ans au niveau sectoriel n’a que peu de sens si le niveau de budget sur lequel on peut compter pour cette période reste une inconnue dévoilée année après année pour un seul exercice à la fois. Le PASA arrive donc au moment opportun pour renforcer les capacités du MAEP, en particulier pour la mise en œuvre effective de la GAR et du CDMT. Des actions de formation financées par le PASA ont déjà démarré (formation de 4 cadres au Sénégal et au Cap-Vert). La mise en œuvre du CDMT au niveau sectoriel doit s’accompagner d’un exercice similaire au niveau du budget national, qui garantisse aux Ministères techniques une continuité des moyens. 50 4.2.Efficience technique de l’exécution du budget 104.A l’instar du processus de programmation budgétaire, une réforme du circuit des dépenses est également prévue afin de le mettre en conformité avec les Directives de l’UEMOA avant 2017 30. Aujourd’hui le processus d’engagement-liquidation-mandatement- règlement des dépenses est relativement lourd et comporte deux circuits parallèles, un pour les charges de fonctionnement et un pour les investissements. Le Ministre de l’Economie et des Finances est en effet aujourd’hui le seul ordonnateur principal des dépenses de l’Etat au Togo, le Directeur des Finances étant l’ordonnateur délégué des dépenses de fonctionnement et le Directeur du Financement et du Contrôle de l’Exécution du Plan l’ordonnateur délégué des dépenses d’investissement et d’équipement. Le circuit des dépenses est détaillé ci-après : i. après la promulgation de la Loi de Finances, des décrets de répartition notifient aux différents Ministères les montants de leur dotation. Le Ministre des Finances, en sa qualité de régulateur du rythme de consommation des crédits en fonction de la situation de la trésorerie de l’Etat, leur adresse des fiches d’autorisation de dépenses (FAD) leur fixant la limite dans laquelle il peuvent engager des dépenses ; en début de gestion, les crédits sont en général ouverts à raison de 100% pour les dépenses de personnel, 100% pour les investissements publics et 50% pour les frais de fonctionnement (80% pour les Ministères prioritaires, dont le MAEP) ; ii. les dépenses de personnel sont engagées par la DF/MEF en une seule fois, au vu du dossier de recrutement des agents de l’Etat, et mandatées chaque mois par la même Direction ; iii. en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, des bons d’engagement sont établis par les administrateurs de crédit dans chaque Ministère sectoriel et transmis à la Direction du Contrôle Financier du MEF (DCF/MEF) pour contrôle a priori (imputation et nature de la dépense, détection d’un éventuel fractionnement des marchés publics pour contourner le seuil de 15 millions FCFA (voir plus loin), disponibilité des crédits, etc.) ; si les contrôles de la DCF/MEF ne révèlent pas d’irrégularité, les bons d’engagement sont visés, saisis dans le nouveau Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP, mis en place à partir de 2009) et transmis à la DF/MEF. Après réception du titre de confirmation de l’engagement, l’administrateur de crédits fait exécuter la prestation puis adresse le dossier de liquidation à la DCF/MEF, qui procède sur place à la vérification du service effectué ; le dossier est ensuite transmis à la DF/MEF qui mandate et retourne le dossier à la DCF/MEF qui vise le mandatement (ce double passage à la DCF/MEF sera probablement aboli à l’avenir) ; le dossier est finalement transmis à la Pairie Générale du Trésor (PGT) pour contrôles ultérieurs et règlement ; iv. en ce qui concerne les dépenses d’investissement et d’équipement, les propositions d’engagement sont déposées par les Ministères techniques auprès de la DFCEP/MEF qui les contrôle et procède à l’engagement ; après exécution des dépenses sur ressources internes, le dossier de liquidation est contrôlé et visé par la DCF/MEF et transmis à la DFCEP/MEF qui mandate et transmet à la PGT ; les dépenses d’investissements financées sur ressources externes ne sont pas transmises à la DCF/MEF mais généralement directement au bailleur de fonds. 30 MEF 2011. 51 105.Les travaux de réforme en cours selon les Directives de l’UEMOA prévoient l’unification des circuits et la déconcentration du processus, tant horizontale que verticale : tant les Ministres sectoriels que les administrations régionales deviendront des ordonnateurs principaux : ils engageront, liquideront et mandateront des dépenses et auront en leur sein une antenne de la DCF/MEF. 106.L’organisation du système de passation des marchés publics a été également complètement réformée en 2009. Il était auparavant hautement centralisé autour d’une Commission Nationale des Marchés Publics et comportait un circuit de signatures après adjudication extrêmement complexe, qui retardait l’exécution de la prestation de plusieurs mois. La réforme de 2009 a établi une Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics au MEF (DNCMP/MEF) et, au niveau de chaque Ministère, une Commission de Passation des Marchés (CPM) et une Commission de Contrôle des Marchés Publics (CCMP), sous l’autorité d’une Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) ayant délégation du Ministre pour superviser l’ensemble du processus. Ce dernier est désormais déconcentré : les Directions techniques des Ministères préparent les dossiers d’appel d’offres sous le contrôle de la CCMP (et de la DNCMP/MEF pour les dossiers dépassant 15 millions FCFA) et ouvrent et évaluent les candidatures sous le contrôle de la CPM ; la DAF prépare ensuite les contrats, qui ne sont plus signés que par le Ministre ou le PRMP, le Ministre des Finances ou le Premier Ministre et le fournisseur. Les nouveaux seuils en vigueur sont les suivants : gré à gré sous 15 millions FCFA ; consultation restreinte de 15 à 25 millions FCFA ; appel d’offres ouvert au-dessus de 25 millions FCFA. Chaque Ministère doit préparer un plan annuel de passation de marchés, consolidé par le PRPM et envoyé à la DNCMP/MEF, idéalement avant le début de l’exercice afin de pouvoir commencer à passer des appels d’offres dès janvier. 107.En matière d’exécution comme en matière de programmation budgétaire, il convient au niveau du MAEP, pour la période d’analyse 2002-2010, de distinguer les actions financées sur ressources internes de celles financées sur ressources externes. Les taux d’exécution des actions sur ressources internes ont pâti des obstacles suivants : i. planification insuffisante au moment de l’inscription au budget, comme vu dans la section précédente ; ii. retards du fait de la centralisation et de la lourdeur de la procédure de passation des marchés ; comme on l’a vu plus haut, cet obstacle devrait être levé désormais, la procédure ayant été déconcentrée et simplifiée ; en 2011 cependant, le plan de passation des marchés du MAEP a été transmis à la DNCMP en janvier et approuvé seulement début mai ; de janvier à avril le MAEP n’était donc pas autorisé à utiliser ses crédits d’investissement et d’équipement sur ressources internes. Il apparaît par ailleurs que les procédures internes au MAEP en matière de passation des marchés continuent d’être extrêmement longues, les commissions ne réussissant pas à se réunir dans des délais appropriés, ce qui pénalise en particulier le lancement des projets PASA et PPAAO/WAAPP, le projet PADAT ayant choisi quant à lui de faire plutôt appel au Centre de Services du PNUD pour accélérer l’acquisition de ses équipements et services ; iii. accumulation d’arriérés de paiement auprès des fournisseurs, dû pour partie à la lourdeur des procédures d’ordonnancement présentées plus haut et pour partie au manque de trésorerie au niveau de l’Etat ; on peut citer ici l’exemple de la CAGIA, qui, cette année, rencontre de grandes difficultés à contracter des transporteurs pour effectuer la répartition des engrais dans les régions, du fait des retards (de 9 à 12 mois) avec lesquels les transporteurs ont été payés en 2010 ; 52 iv. calendrier inadapté de la mise à disposition des crédits : les crédits de fonctionnement et en particulier les subventions aux agences autonomes sont mis à disposition par tranches mensuelles d’1/12e qui ne correspondent pas nécessairement aux besoins des administrations bénéficiaires ; l’ITRA, par exemple, rencontre des difficultés à mettre en place ses cultures d’essai et de démonstration par manque de moyens au moment des semis ; v. annulation de crédits dû à des recettes plus faibles que prévues au niveau national ou à des redéploiements en cours d’année ; ces révisions budgétaires, généralement dans le cadre d’un collectif à mi-parcours (juin-juillet) depuis 2008, entraîne une suspension du budget sur plusieurs mois (en 2010, d’avril à juillet) et sont apparemment effectuées par le MEF d’une façon forfaitaire et arbitraire sans concertation avec les Ministères techniques concernés. 108. En ce qui concerne les investissements sur ressources externes, les problèmes à l’exécution sont dans le prolongement des problèmes rencontrés lors de la phase de programmation budgétaire : méconnaissance des procédures des bailleurs de fonds et parfois, lorsque les projets sont gérés par des structures hors MAEP, absence d’information précise sur les réalisations effectives. 109. Qu’il s’agisse des actions financées sur ressources internes et des actions financées sur ressources externes, un meilleur suivi en temps réel des déboursements par la DAF/MAEP est nécessaire. Les administrateurs de crédit au sein du MAEP sont au nombre de 15 (les 10 Directions centrales et les 5 Directions régionales). Ils engagent directement leurs dépenses et tiennent la DAF/MAEP informée. Cette dernière doit effectuer un suivi mensuel de l’exécution financière de tous les projets inscrits à son budget et ne plus laisser cette tâche à la seule DFCEP/MEF. L’amélioration des taux d’exécution passe nécessairement par un travail plus précis de suivi des budgets qui permettrait certainement de lever certains blocages dans des délais appropriés. 53 De meilleurs taux d’exécution des investissements sont possibles aux conditions suivantes : - Les actions doivent être mieux planifiées au moment de leur inscription au budget ; seules les interventions assez avancées dans leur préparation (études préliminaires, appels d’offres, etc.) doivent être inscrites au budget ; les interventions non budgétisées pouvant finalement démarrer au cours d’un exercice doivent être inscrites au budget à l’occasion de la Loi de Finances rectificative ; - En particulier, les ressources externes disponibles et exécutables doivent être mieux appréhendées au travers d’un mécanisme de concertation avec les bailleurs de fonds ; un point focal doit être désigné pour chaque bailleur de fonds et formé aux procédures de ce bailleur ; il répondra du taux d’exécution des programmes financés par ce bailleur ; - Le plan de passation des marchés pour l’année n+1 doit être présenté à la DNCMP/MEF avant la fin de l’année n ; - Les commissions responsables de la passation des marchés au niveau du MAEP doivent être renforcées pour atteindre un niveau de performance acceptable. - Un effort doit être fait sur l’apurement de la dette interne et le paiement des fournisseurs à 60 jours maximum ; - Le calendrier de libération des crédits doit suivre un rythme adapté aux besoins (trimestriel ou semestriel si nécessaire) ; - Les éventuels redéploiement de crédits par le MEF en cours d’année doivent se faire en concertation avec le MAEP ; - La DAF/MAEP doit effectuer un suivi mensuel de l’exécution financière de tous les projets inscrits à son budget ; - En particulier, les points focaux pour chaque bailleur devront collecter l’information relative aux taux de réalisation des projets financés. 54 4.3.Suivi & Evaluation 110.Comme on l’a vu, le S&E a été grandement négligé jusqu’à présent, tant au niveau national que sectoriel agricole. 111.Au niveau national, en l’absence d’une Loi de Règlement, le cycle budgétaire n’est pas fermé et l’information relative aux taux d’exécution des budgets est aujourd’hui fragmentaire et confinée au niveau de la DF/MEF, de la DFCEP/MEF et des bailleurs de fonds. 112.Au niveau du MAEP, il n’y a pas aujourd’hui de système effectif de S&E, et ce à tous les niveaux. Au niveau central, la division S&E n’a bénéficié d’aucun personnel de 2007 à 2009 et a depuis reçu des personnels jeunes, peu formés et sans moyens qui pour la plupart ont été rapidement affectés ailleurs. Ils sont au nombre de 2 aujourd’hui. Au niveau de l’ICAT et de la CAGIA, qui sont les deux agences autonomes les plus impliquées sur le terrain, il est impossible d’obtenir des données fiables et objectives en matière d’incidence et d’impact. Même au niveau des projets mis en œuvre par des UGP, le S&E a généralement été négligé ; le PDC par exemple n’a jamais finalisé le recrutement de son responsable S&E et si l’incidence de sa composante agricole est connu, son impact demeure flou. Ce constat est confirmé par l’évaluation du système d’information agricole conduite récemment par l’UE (UE 2011d). Le document du PNIASA (MAEP 2010a) propose une méthodologie et une grille d’indicateurs détaillées pour son S&E. Il est cependant évident que leur mise en œuvre ne pourra pas se faire sans un effort important de renforcement des capacités de S&E du MAEP par le PASA et le PADAT. La mise en œuvre de ce système de S&E nécessitera également la mise en place d’une comptabilité analytique et d’un logiciel appropriés au niveau du MAEP, qui permettent de suivre les exécutions en rapport avec les diverses composantes du PNIASA. Il serait souhaitable que ce logiciel soit compatible avec SIGFIP. L’appel d’offres correspondant est déjà en cours de préparation. Enfin, le renforcement des capacités de S&E devrait s’accompagner de la mise en place d’une cellule Etudes qui recense, collecte, archive et diffuse l’ensemble des documents disponibles sur le secteur, produits par la DPCA, la DSID et les autres acteurs. 4.4.Appropriation des interventions par le MAEP 113.Comme on l’a vu au chapitre 2, un certain nombre de projets agricoles importants sont mis en œuvre par des entités n’ayant pas de lien organique fort avec le MAEP, soit en étant tout de même inscrits à son budget (ex. : projets UE/FED de Lutte contre la Grippe Aviaire et UE/Food Facility de Renforcement de la Sécurité Alimentaire des Ménages Vulnérables, tous deux mis en œuvre par la FAO), soit hors budget national (ex. : STABEX, volet agricole du PDC, volet ONG de la Food Facility de l’UE), soit en étant inscrits au budget d’autres Ministères (ex. : nouveau projet d’aménagement de bas-fonds par le MERF, etc.). On constate que ce montage institutionnel défavorise l’implication du MAEP même 55 lorsque celle-ci est prévue par les documents de projet et aboutit souvent à des situations non satisfaisantes sous divers aspects : i. non comptabilisation de ces programmes dans le soutien à l’agriculture quand ils ne sont pas inscrits au budget du MAEP ; ii. problèmes de cohérence avec les politiques nationales : dans le cadre de la Food Facility de l’UE par exemple, la distribution d’intrants gratuits en 2010 par les ONG impliquées (AVSF, Croix Rouge française et Croix Rouge espagnole), alors que les intrants distribués par l’Etat sont subventionnés mais payants, a provoqué le mécontentement de la population non bénéficiaire et a conduit l’UE à replacer ce programme sous l’égide du MAEP ; dans le cadre du PDC, un montage institutionnel compliqué prévoyant la distribution des intrants par la CAGIA mais le paiement en nature à l’ANSAT, qui n’a finalement pas collecté les récoltes, et l’implication de l’ICAT dans le recouvrement des crédits, a entraîné des défauts de paiement et a mis les agents de l’ICAT dans une situation délicate incompatible avec leur mission de vulgarisateurs ; iii. absence de transfert de compétences et de capitalisation de l’expérience : lorsque ces projets se terminent, les expertises qui ont été utilisées pour les mettre en œuvre, qu’elles soient locales ou étrangères, se dispersent en laissant derrière elles peu de compétences et de mémoire, d’autant que le système d’archivage des services de l’Etat est pour l’instant peu performant ; c’est le cas du PPMR et du STABEX, tous deux mis en œuvre sous la tutelle du MPDAT et dont les cellules de mise en œuvre ont été dissoutes en 2009 et 2010, ne laissant que très peu de connaissances en matière de leurs réalisations en agriculture au niveau du MAEP ; iv. risque de non pérennité des réalisations : d’une part parce qu’une attention suffisante n’a pas nécessairement été portée à l’organisation des bénéficiaires (ex. : pistes rurales, bas-fonds et magasins coton dans le cadre du STABEX 31), soit parce que les services de l’Etat seront peu enclins à prendre en charge la pérennité de réalisations auxquelles ils ont été peu (ou pas) associés ; v. dans certains cas, appauvrissement des ressources humaines de l’administration, des cadres étant recrutés par les UGP de ces projets, pour des salaires largement supérieurs (3 à 4 fois) à ceux de la fonction publique ; cela pose le problème important de la rémunération et de la motivation des cadres du MAEP, qui devra nécessairement être abordé dans les réformes en cours 32. 31 UE 2011b. 32 La dernière mission de la Banque Mondiale sur la réorganisation du MAEP a invité le GdT à lancer une réflexion approfondie sur le sujet (Banque Mondiale 2011c). 56 A l'avenir, il serait souhaitable que tous les projets agricoles faisant l’objet d’une acceptation et d’un engagement par le GdT, même lorsqu’ils sont mis en œuvre par un autre Ministère, bénéficient d’une implication plus forte du MAEP, afin de garantir une meilleure cohérence avec les politiques agricoles nationales et une meilleure appropriation de l’expérience et des résultats par l’administration togolaise. La nécessité d’un lien organique fort pose la question des UGP : certes ces structures ont permis de mettre en œuvre des projets rapidement, avec des taux d’exécution proche de 100% (ex. : STABEX, PPMR, etc.), tout en minimisant les risques liés aux capacités de gestion fiduciaire réputées faibles de l’Etat. Cependant, l’expérience a aussi montré que dans la pratique ces structures ont des résultats limités en matière de transfert de compétences aux autorités locales, capitalisation de l’expérience et pérennité des réalisations, même lorsqu’elles sont logées à proximité immédiate de leurs administrations homologues (ex. : projet UE/FED de Lutte contre la Grippe Aviaire mis en œuvre par la FAO). Le PASA en cours de lancement privilégie une approche novatrice : la mise en œuvre du projet est directement confiée au MAEP renforcé par de l’assistance technique ; si cette expérience s’avère concluante il conviendra d’abandonner progressivement la formule UGP. Les différents éléments évoqués dans ce chapitre - travail plus poussé et réaliste de programmation et planification, concertation plus étroite avec les bailleurs, appropriation de l’ensemble des projets en agriculture, mise en place effective de la GAR et du CDMT, efficience technique accrue en matière d’exécution (et en particulier en matière de passation des marchés), mise en œuvre d’un système de S&E performant - constituent la base d’une évolution possible vers une approche sectorielle (Sector Wide Approach, SWAp) qui consacrerait le leadership effectif du MAEP sur la mise en œuvre du PNIASA. 5. CAS PARTICULIER DES INTRANTS AGRICOLES, DE LA SECURITE ALIMENTAIRE (ANSAT) ET DE LA MECANISATION 5.1.Approvisionnement en intrants agricoles 114.L’Etat intervient depuis 35 ans dans l’importation et la distribution des engrais au Togo (tableau 10), justifiant son intervention par le caractère stratégique de l’utilisation des engrais pour la croissance du secteur agricole et la sécurité alimentaire du pays, l’incidence forte de la pauvreté en milieu rural et la crainte que les commerçants n’abusent de la naïveté des agriculteurs majoritairement peu formés et encore très peu organisés. 115.Depuis 2008, cette mission est confiée à la CAGIA, qui gère tous les intrants agricoles (essentiellement les engrais, dans une moindre mesure les semences et produits phytosanitaires) acquis sur les ressources publiques ou au travers des dons des PTF. De par la loi, la CAGIA n’a pas le monopole de cette activité, mais de facto, les opérateurs privés préfèrent s’abstenir de s’impliquer un marché aux mains de l’Etat et caractérisé par un élément de subvention variable en fonction des années (voir plus loin). On estime que les importations d’engrais effectuées par les opérateurs privés et distribuées sur le marché 57 national ne dépassent pas 10 à 15% du total 33. Les importateurs privés, dont certains sont regroupés au sein de l’Association des Fournisseurs d’Intrants du Togo (AFITO), se plaignent en outre du fait que la CAGIA lance désormais ses appels d’offres auprès des fabricants internationaux alors que par le passé les appels d’offres étaient lancés auprès des opérateurs locaux qui importaient pour le compte de l’Etat. Tableau 10. Historique de l’organisation de l’approvisionnement en engrais au Togo, 1976-2011 Création du Service des Engrais et des Moyens de Production (SEMP) avec le 1976-1984 SEMP monopole de l’importation des engrais La SOTOCO est autorisée par dérogation à importer et à commercialiser des SEMP – 1984-1990 engrais vivriers dans sa zone d’intervention et à distribuer les engrais coton SOTOCO dans tout le pays. Le SEMP reprend le monopole en se muant en Division des Marchés et 1990-1997 DMMP Moyens de Production (DMMP) de la Direction de l’Administration et des Finances du Ministère de l’Agriculture La DMMP devient la Division de la Maintenance, du Patrimoine et de la Logistique (DMPL) dans le cadre du Programme sectoriel d’importation. La SOTOCO reprend ses importations. La DMPL et la SOTOCO cessent d’importer directement les engrais et lancent des appels d’offres aux sociétés de la place qui soumissionnent. Les sociétés retenues importent et vendent à la DMPL et à la SOTOCO. DMPL – 1997-2008 Cependant, la faible capacité financière de la DMPL la contraint SOTOCO graduellement à se limiter à la gestion des dons d’engrais du Japon (programmes KR1 et KR2). Parallèlement à ces commandes, les sociétés de la place interviennent dans le commerce sous-régional des engrais. Elles importent d’autres quantités d’engrais, dont une infime partie est vendue sur le territoire national et le reste sur les marchés sahéliens enclavés (Burkina Faso, Mali, Niger, etc.). Création de la Centrale Approvisionnement et de Gestion des Intrants CAGIA – Agricoles (CAGIA), principal intervenant dans l’approvisionnement et la 2008- NSCT/FNGPC – distribution des engrais vivriers sur toute l’étendue du territoire. La NSCT aujourd’hui CCFCC/ importe les engrais cotonniers en collaboration avec la FNGPC. La CCFCC et FUPROCAT la FUPROCAT importent des quantités très limitées pour la filière café- cacao. Le secteur privé est quasi-inexistant sur le marché national. Source : données recueillies par les auteurs. 116.Les quantités d’engrais importées par la CAGIA ont globalement oscillé autour de 10.000 tonnes de 2003 à 2008 puis ont été portées à 30.000 tonnes en 2009 et 2010 (en prenant en compte les importations réalisées pour le compte du PDC (encadré 7) en 2009) et à 35.000 tonnes en 2011 (tableau 11). Il est intéressant de noter que l’augmentation des importations s’est immédiatement traduite par une augmentation des ventes, qui sont passées d’environ 10.000 tonnes en 2008 à environ 25.000 tonnes en 2009 et 2010 34, l’écart entre importations et ventes étant très probablement dû à des contraintes logistiques (engrais arrivant trop tard par rapport au calendrier agricole). 33 Banque Mondiale 2010b. 34 Leur répartition régionale est la suivante : Maritime : 13% ; Centrale : 14% ; Plateaux : 15% ; Kara : 31% ; Savanes : 27%. Source : CAGIA. 58 Encadré 7. La distribution d’engrais dans le volet agricole du Projet de Développement Communautaire (PDC) : une approche tout étatique non viable et non réplicable A la suite de la crise des prix agricoles de 2008, la Banque Mondiale a souhaité apporter un soutien au secteur agricole. Pour des raisons de rapidité d’exécution, ce soutien a été canalisé au travers du PDC, projet déjà en activité sous la tutelle du MDB. Le coût du volet agricole était estimé à 5 millions USD, dont 3,5 millions USD ont finalement été dépensés. Le projet a en particulier importé 4.275 tonnes d’engrais et 844 tonnes de semences améliorées, distribués essentiellement en 2009 auprès d’environ 14.000 producteurs (soit environ 1% des agriculteurs togolais). Les engrais étaient distribués pour moitié cash et pour moitié à crédit, au prix subventionné fixé par l’Etat, et les semences améliorées 100% à crédit. L’ICAT devait assurer l’identification et le suivi technique des bénéficiaires, la CAGIA la distribution des intrants et l’ANSAT le recouvrement des crédits en nature au prix de 18.000 FCFA le sac de 100kg de maïs. Les agriculteurs bénéficiaires devaient donc recevoir 3 subventions consécutives, sans compter l’appui gratuit de l’ICAT : - la subvention sur le prix des intrants, estimée pour les engrais à plus de 50% du coût réel en 2009 (si on prend en compte les taxes d’importation non payées par la CAGIA, voir plus haut) ; - un crédit de campagne gratuit ; - une subvention sur le prix de vente du maïs, dont le cours était compris entre 13.000 et 16.000 FCFA au moment de la récolte, soit une subvention comprise entre 10 et 40%. Outre le fait qu’un tel schéma ne peut que contribuer à isoler totalement les agriculteurs de la réalité des marchés, ce qui pose la question de la durabilité de l’impact, la multiplication et l’importance des éléments de subvention rend sa réplicabilité complètement impossible dans la situation actuelle des ressources de l’Etat. En outre, justement pour des raisons de manque de ressources mais aussi des problèmes de communication entre les agences impliquées, l’ANSAT n’a finalement pas honoré la totalité de ses engagements. Mécontents de ne pouvoir vendre leur maïs à un prix subventionné et voyant en conséquence le montant de leur crédit se renchérir de 10 à 40%, ayant en outre dans certains cas subi des pertes dans l’attente vaine de l’intervention de l’ANSAT, un grand nombre d’agriculteurs ont choisi de faire défaut. L’ICAT a donc été obligé de prendre en charge la fonction de recouvrement des crédits (quelquefois avec l’aide de la gendarmerie), ce qui est évidemment extrêmement préjudiciable aux bonnes relations qu’elle doit maintenir avec les producteurs pour accomplir sa mission de vulgarisation. Au 31 décembre 2010, soit un an après la récolte en question, le taux de recouvrement des crédits était de 69% (358 millions FCFA sur 520 millions FCFA) ; il est depuis monté à 84%. Sources : Banque Mondiale 2008 et 2011c, PDC 2011, MAEP 2011. 59 Tableau 11. Réalisations en matière d’importation et distribution des engrais par l’Etat, 2003-2011 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Quantités importées (tonnes) 10.485 11.7191 6.1212 9.801 700 9.285 29.2753 30.000 35.000 Prix d’achat moyen4 (FCFA/tonne) 184.000 184.000 239.000 240.000 208.000 363.000 396.000 190.000 274.000 Coût total des opérations5 (milliards FCFA) 2,0 1,9 1,2 2,5 0,3 3,5 11,2 6,5 10,66 Proportion des coûts locaux dans coût total 2% 5% 8% 6% 46%7 5% 7% 12% 9%8 Financements sur ressources internes9 (milliards FCFA) 1,1 0,0 1,0 0,0 0,0 5,7 1,8 3,2 Financements sur ressources externes9 (milliards FCFA) 0,0 0,0 0,0 1,210 0,0 8,611 1,012 0,0 Quantités vendues (tonnes) 10.424 ?13 8.423 6.415 5.177 9.844 24.87114 25.32415 Prix de vente (FCFA/sac de 50kg) 7.750 7.750 7.750 12.000 12.000 12.000 11.000 10.000 11.000 Coût de revient estimé16 (FCFA/sac de 50kg vendu) 9.367 ?17 12.480 13.181 11.602 19.003 21.570 11.081 15.08218 Estimation niveau de subvention19 17% ?17 38% 9% -3% 37% 49% 10% 27%18 Estimation coût total subvention20 (milliards FCFA) 0,3 ?17 0,8 0,2 0,0 1,4 5,3 0,6 2,918 Notes : 1 dont 1.790 tonnes don Chinois ; 2 dont 1.570 tonnes don Chinois ; 3 dont 4.275 tonnes PDC ; 4 prix d’achat moyen sur les marchés internationaux CAF Lomé + taxes d’importation quand payées ; dons non pris en compte ; 5 prix d’achat moyen sur les marchés internationaux CAF Lomé + taxes d’importation quand payées + coûts locaux (fonctionnement CAGIA, transport interne, etc.) ; 6 coût estimé, sur la base du coût connu d’achat des engrais (9,6 milliards FCFA) + coûts locaux estimés à 1 milliards FCFA ; 7 chiffre peu significatif compte tenu des achats très limités d’engrais cette année-là, en raison de stocks résiduels importants à la fin de 2006 ; 8 estimation prévisionnelle sur la base des années précédentes et des quantités importées ; 9 réapprovisionnement du compte revolving jusqu’en 2008, paiement direct du coût des opérations par le Trésor Public à partir de 2009 ; 10 prêt BID ; 11 appui budgétaire de la France : 3,2 milliards FCFA ; OFID : 5,5 milliards FCFA ; 12 prêt BOAD (PUASA) 13 donnée non disponible ; 14 dont PDC : 3.176 tonnes ; 15 dont PDC : 511 tonnes ; 16 calculé comme suit : prix d’achat moyen + coûts locaux divisés par la quantité d’engrais vendue cette année-là ; 17 non calculable en l’absence de données sur les quantités vendues ; 18 calculé sur la base des coûts locaux estimés et dans l’hypothèse que la totalité de la quantité importée, soit 35.000 tonnes, sera vendue ; 19 contentieux avec le MEF sur des droits de douane non payés non prix en compte ; 20 calculé comme suit : (coût de revient estimé du sac de 50kg vendu – prix de vente du sac de 50kg) x quantités vendues cette année-là ; contentieux avec le MEF sur des droits de douane non payés non prix en compte. Source : CAGIA 60 117.La corrélation forte entre augmentation des importations et augmentation des ventes observée ces dernières années semble indiquer que la demande réelle en engrais de l’agriculture togolaise n’est pas satisfaite aux niveaux d’importation actuels. Un certain nombre de constatations viennent corroborer cette hypothèse : i. la collecte des besoins en engrais est confiée aux agents de l’ICAT, qui travaillent aujourd’hui avec moins de 10% des agriculteurs (voir chapitre 6) ; dans ces conditions, les données collectées ne peuvent qu’être sujettes à caution puisque la grande majorité des producteurs en est exclue ; par ailleurs, la présence insuffisante de l’ICAT sur le terrain est également un frein à la diffusion de l’intérêt des technologies améliorées ; ii. la CAGIA distribue les engrais au niveau de ses magasins propres, qui sont passés de 50 en 2008 à 113 en 2011, et de dépôts ponctuels auprès d’OP partenaires, au nombre de 155 35 ; elle estime que la distance moyenne entre tout producteur et une source d’engrais est aujourd’hui comprise entre 15 et 20 km, ce qui reste une distance très importante à parcourir compte tenu des conditions locales de transport 36 ; iii. en outre, la CAGIA estime que 20 à 25% des engrais qu’elle commercialise sont achetés par des agriculteurs disposant de plus de 5 ha, et pour certains de plusieurs dizaines d’hectares ; il est évident que de tels agriculteurs ne peuvent acquérir suffisamment d’engrais dans un système rationné à moins de bénéficier de passe-droits ou de racheter une partie des allocations de leurs voisins ; iv. enfin, bien qu’il ne soit pas connu avec précision, il est probable que le taux d’utilisation des engrais chimiques reste globalement très faible au Togo. On estime qu’environ 16 % des superficies reçoivent de l'engrais et une dose moyenne de 6 kg/ha est souvent avancée 37. Si l’on se base sur une surface des terres arables de 2,135 millions ha (hors cultures permanentes et coton qui ont leurs propres filières d’approvisionnement en engrais) 38 , une consommation d’engrais de 25.000 tonnes (2009 et 2010) d’urée 46% et de NPK 15-15-15 donne une dose moyenne de 5,3 kg d’éléments fertilisants par hectare, une consommation de 35.000 tonnes (objectif 2011) donnerait une dose moyenne de 7,4 kg d’éléments fertilisants par hectare (en faisant l’hypothèse, très optimiste comme on verra plus loin, que la totalité des engrais vendus au Togo y sont utilisés). La FAO donne elle une intensité d’utilisation des engrais de 3,0 kg d’éléments fertilisants par hectare, en prenant en compte l’ensemble des terres arables et des cultures permanentes, ce qui semble indiquer que l’intensité d’utilisation des engrais est encore plus faible sur le café et le cacao que sur les cultures vivrières. Cette intensité place le Togo sous la moyenne pour l’Afrique de l’Ouest (5,1 kg/ha) et très loin de la moyenne pour l’Afrique (19,2 kg/ha), sans parler des autres régions du monde (figure 30). 35 Les 113 magasins se répartissent comme suit : Maritime : 21, Plateaux : 23, Centrale : 17, Kara : 31 et Savanes : 21 ; et les 155 dépôts ponctuels auprès d’OP : Maritime : 21, Plateaux : 34, Centrale : 48, Kara : 11 et Savanes : 41. Source : CAGIA. 36 A titre de comparaison, la libéralisation du secteur des engrais au Kénya a permis la réduction de la distance moyenne agriculteur - vendeur d’engrais de 8,1 km en 1997 à 3,4 km en 2007, avec des distances inférieures à 2 km dans certaines régions à haut potentiel agricole comme les Central Highlands. Source : Ariga et al. 2009. 37 En particulier Banque Mondiale 2010b. 38 Source : FAOSTAT (consulté le 04/11/11). 61 Figure 30. Intensité d'utilisation des engrais, 2008 (kg d'éléments fertilisants/ha) Niger 0,4 Ouganda 2,2 Sénégal 2,3 T ogo 3,0 Ghana 3,9 T anzania 5,2 Rwanda 6,8 Cameroon 7,1 Ethiopie 7,2 Côte d'Ivoire 7,4 Mali 7,5 Burkina Faso 9,0 Nigéria 12,4 Zimbabwe 23,9 Malawi 24,6 Kenya 29,9 Zambie 38,2 Afrique du Sud 46,6 Afrique de l'Ouest 5,1 Afrique 19,2 Amérique du Nord 90,9 Amérique du Sud 116,0 Union Européenne 119,3 Asie 178,5 World 106,1 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 kg of nutrients/ha Note : Pas de données disponibles pour le Bénin. Source : FAOSTAT (consulté le 04/11/11). 118.Les engrais sont vendus par la CAGIA à un prix annoncé chaque année par le Président de la République, identique sur tout le territoire national. D’après les chiffres communiqués par la CAGIA (tableau 11), le prix de vente sur la période 2005-2010 a correspondu à une subvention moyenne estimée à environ 33% du coût réel d’importation et de distribution. Par ailleurs, un contentieux est en cours entre le MEF et la CAGIA car apparemment cette dernière n’aurait pas réglé la totalité des droits sur certaines de ses importations (encadré 8). Sans que l’on puisse le déterminer avec précision à ce stade, il est donc probable que l’élément de subvention, prenant en compte les taxes d’importation non payées, se situe plutôt aux alentours de 35-40% en moyenne sur la période 2005-2010. 62 Encadré 8. Les droits d’importation sur les intrants agricoles: un sujet à éclaircir Les intrants agricoles sont inscrits dans la Catégorie 1 du Tarif Extérieur Commun (TEC) de l’UEMOA (et de la CEDEAO, introduit en 2008 avec une structure identique) et à ce titre leur importation au Togo en provenance de pays hors UEMOA devrait être imposée comme suit : - Droits de douane : 5% sur valeur CAF - Redevance statistique : 1% sur valeur CAF - Prélèvement communautaire de solidarité UEMOA : 1% sur valeur CAF - Prélèvement communautaire CEDEAO : 1% sur valeur CAF - Redevance informatique de vérification : 0,75% sur valeur CAF - Taxe de péage d’entrée : 2.000 FCFA/tonne - Bénéfice industriel et commercial : 1% sur assiette propre - Redevance informatique : 5.000 FCFA par déclaration - Timbre douanier : 4% de la redevance statistique et du péage ce qui équivaut à un tarif combiné d’environ 10% de la valeur CAF. Les engrais sont exonérés de TVA (18%) et en 2008, l’UEMOA a adopté une disposition les exonérant également de droits de douane (UEMOA 2008). Les autres intrants et équipements agricoles font également partie de la Catégorie 1 du TEC et sont de plus assujettis à la TVA (18%). Les groupements agricoles sont exonérés des droits de douane et de la TVA, les ONG seulement des droits de douane. Bien que la Direction des Douanes confirme que l’exonération des droits prévue par l’UEMOA pour les engrais est bien appliquée au Togo, les avis des opérateurs divergent à ce sujet. De même, il semble que l’imposition des autres intrants (produits phytosanitaires) comporte des incohérences et aboutisse dans certains cas à des taxations anormalement élevées, en particulier en fonction de la taille du conditionnement. La situation en matière de taxation des intrants agricoles doit impérativement être éclaircie et rendue transparente et équitable pour tous les opérateurs. Afin d’encourager le développement du secteur agricole, il serait souhaitable qu’au niveau de l’UEMOA et de la CEDEAO, l’ensemble des intrants agricoles soient reclassifiés en Catégorie 0 (exemption des droits de douane). Au Togo, afin de ne pas introduire de distorsion sur le marché des intrants, surtout dans l’hypothèse de sa libéralisation, il serait en outre préférable que tous les intrants agricoles soient exonérés de TVA quel que soit le statut de l’importateur. 119.Le niveau de la subvention sur la période 2005-2010 a varié significativement en fonction du prix de vente aux agriculteurs et surtout, des fluctuations du prix d’achat des engrais sur les marchés mondiaux (figure 31). La subvention a été particulièrement importante en 2008 et 2009 (respectivement 37% et 49% hors droits de douane non payés, donc probablement au-delà de 40% et 50% en réalité), en raison du fort renchérissement du prix des engrais sur les marchés internationaux. Le coût pour l’Etat de la subvention ces deux années-là, hors droits de douane non payés, est estimé à respectivement 1,4 et 5,3 milliards FCFA ; le coût a été beaucoup plus haut en 2009 car les engrais ont été achetés plus cher, le prix de vente aux agriculteurs avait été réduit et surtout, la quantité d’engrais 63 importée a été multipliée par 3 à quasiment 30.000 tonnes (en prenant en compte le PDC). En revanche, la subvention a été beaucoup plus faible en 2010 (10% hors droits de douane non payés, pour un coût estimé d’environ 600 millions FCFA), en raison de la baisse du prix d’achat des engrais sur les marchés internationaux à moins de la moitié de son niveau de 2009. La subvention avait également été faible voire négative en 2006 et 2007. Sur l’ensemble de la période 2005-2010, on estime que la subvention, hors droits de douane non payés, a représenté 33% du coût réel des importations et de la distribution et a coûté 8,4 milliards FCFA à l’Etat, soit 1,4 milliards FCFA par an en moyenne. Pour 2011, il est anticipé un niveau de subvention de 27% et un coût pour l’Etat de 2,9 milliards FCFA (toujours hors droits de douane non payés). Figure 31. Evolution du prix d'achat et du prix de vente des engrais (milliers FCFA/tonne) et du niveau de subvention (hors droits de douane non payés), 2005-2010 et prévisions pour 2011 450 60% 400 50% 350 milliers FCFA/tonne 40% Prix CAF moyen d'achat des 300 engrais 250 30% Prix de vente aux agriculteurs 200 20% Niveau de subvention 150 10% 100 0% 50 0 -10% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Sources : CAGIA, PDC. 120.La subvention octroyée par l’Etat sur les engrais est une subvention générale, sans mécanisme de ciblage, à part pour l’opération « maïs/riz » pour laquelle l’ICAT procède à la sélection des agriculteurs à plus fort potentiel ayant au moins un hectare consacré à ces cultures 39. 121.Bien que 28% des dépenses publiques en agriculture lui aient été consacrées sur la période 2002-2010 (figure 12), cette stratégie d’approvisionnement en engrais n’a fait jusqu’à présent l’objet d’aucune étude approfondie d’évaluation. En particulier, on ne sait pas avec précision qui sont ses bénéficiaires. La CAGIA estime que 30% des engrais qu’elle distribue sont utilisés par des agriculteurs cultivant environ 0,5 ha, 30% par des agriculteurs cultivant 1 ha, 15 à 20% par des agriculteurs ayant entre 1 et 5 ha et 20 à 25% par des agriculteurs ayant plus de 5 ha mais ces estimations n’ont pas été confirmées par une analyse précise. 122. D’autre part, la détermination du prix des engrais est aujourd’hui une décision politique déconnectée de la réalité micro-économique des différentes catégories d’exploitations potentiellement bénéficiaires ; on ne sait pas quel est l’effet d’incitation à 39 Dans le cadre de cette opération, débutée en 2008 et reprise par le PDC en 2009, les agriculteurs sélectionnés par l’ICAT reçoivent 300 kg d’engrais pour un hectare, dont la moitié à crédit (gratuit, à rembourser après la récolte) et la moitié à payer au comptant. 64 l’utilisation des engrais auprès de ces différentes catégories et on ne connaît pas l’impact de la subvention en matière de hausse des rendements ; son rapport coût/bénéfice demeure en conséquence complètement inconnu. Les éléments micro-économiques dont on dispose sur les exploitations togolaises sont en effet fragmentaires et non issus d’enquêtes systématiques : certaines études (Banque Mondiale 2010b) évoquent la haute rentabilité de la culture du riz sur les périmètres irrigués, même sans subvention, mais l’impact de la subvention aux engrais sur l’agriculture pluviale, très largement majoritaire, reste lui peu documenté. 123.Enfin, des rumeurs persistantes, non confirmées par des observations concrètes, font état du détournement d’une partie des engrais togolais vers les pays voisins. D’après la CAGIA, qui a mis en place auprès de ses magasins des comités chargés de veiller à la bonne réception et utilisation des engrais, ces détournements ne concerneraient pas plus de 5% du total. D’autres sources font état de 30%. Les informations dont on dispose montrent qu’il n’y a plus de différentiel de prix entre le Togo et le Bénin pour la campagne 2011-2012 et que les engrais subventionnés sont vendus au Ghana à un prix presque 20% moins cher qu’au Togo. Par contre, les engrais subventionnés sont vendus plus cher au Mali et au Niger et surtout au Burkina Faso, vers lequel il semble que le différentiel de prix de vente puisse effectivement entraîner un trafic très lucratif (figure 32). Ces informations devraient être vérifiées et complémentées par des données sur les quantités disponibles qui, au-delà des considérations de prix, peuvent également être source de trafics entre pays. Il serait donc souhaitable de mener une étude globale sur le marché des engrais dans la sous-région, étude qui, idéalement, pourrait déboucher sur une gestion sous-régionale de cette problématique. Figure 32. Prix de vente des engrais dans les pays de la sous-région, campagnes 2010- 2011 et 2011-2012 (FCFA par sac de 50 kg) 20 000 18 000 16 000 FCFA/sac de 50kg 14 000 12 000 2010-2011 10 000 2011-2012 8 000 6 000 4 000 2 000 0 Togo Bénin Ghana Burkina Mali Niger Faso Note : au Ghana, le prix du sac de 50 kg d’engrais subventionné était fixé à GHS 27 pour le NPK et GHS 25 pour l’urée en 2010-2011 (taux de change moyen utilisé : 1 GHS = 345 FCFA) et GHS 30 pour le NPK et GHS 29 pour l’urée en 2011-2012 (taux de change moyen utilisé : 1 GHS = 305 FCFA). Sources : journaux ghanéens sur internet pour le Ghana (www.modernghana.com et www.ghananewsnow.com), Réseau des Chambres d’Agriculture du Niger (RECA Niger) 2011 pour les autres pays. 65 Le monopole de fait de l’Etat, qui a des ressources limitées, sur le marché des engrais, entraîne donc une limitation des quantités disponibles certainement bien en deçà des capacités potentielles d’absorption du pays. En outre, la déconnexion du mode de détermination de la subvention des réalités micro-économiques des exploitations, son absence de ciblage et les lacunes en matière de S&E du programme conduisent à s’interroger sur l’efficacité d’une telle stratégie en matière de développement de l’utilisation des engrais et de soutien aux populations les plus vulnérables. De nombreuses études ont démontré que l’impact sur la croissance agricole d’une subvention aux intrants non ciblée était bien inférieur à un investissement de même niveau visant à délivrer des biens publics (infrastructures de désenclavement des zones rurales, recherche & développement, éducation, etc.)1. Une subvention ciblée peut trouver des justifications en termes de redistribution en faveur des populations les plus vulnérables et de croissance mais elle est en général très difficile à mettre en place dans des contextes de population agricole très hétérogène et où le groupe-cible est engagé dans une stratégie proche de la survie : le risque est souvent grand que les intrants subventionnés soient revendus et qu’une partie de la subvention soit ainsi captée par des segments plus aisés de la population, voire les producteurs des pays voisins, ou que le groupe-cible n’ait pas les moyens (compétences techniques, main d’œuvre, etc.) de transformer les intrants subventionnés en une production additionnelle d’une valeur au moins équivalente ; dans ces cas l’impact de la subvention en termes de production additionnelle et d’amélioration des conditions de vie de la population-cible est limité et d’autres types d’intervention ciblée, comme la distribution de subvention en cash aux femmes, pourront être plus efficaces tout en ayant des coûts de gestion plus faibles. Quoiqu’il en soit, la priorité au Togo n’est pas aujourd’hui de remettre en cause la subvention mais de passer à un système de mise en œuvre de cette subvention qui encourage le développement de réseaux de distribution privés. Ceci est un objectif à moyen terme affirmé du GdT (MAEP 2010c), comme le prouve également la mission effectuée par une délégation de haut niveau du MAEP au Malawi récemment (MAEP 2010d). C’est aussi une recommandation de la CEDEAO (CEDEAO 2006) et de l’UA suite au Sommet Africain sur les Engrais d’Abuja de 2006 (UA 2006). Outre une augmentation des quantités d’engrais (et autres intrants) disponibles, la privatisation de l’approvisionnement devrait permettre un raccourcissement sensible de la distance producteur – magasin2 et une meilleure cohérence entre disponibilité des engrais et calendrier agricole, capitale pour une agriculture de type pluvial devant gérer des fluctuations inter- et intra-annuelles des précipitations de plus en plus importantes. La privatisation devrait également permettre de mettre à disposition des agriculteurs des types d’engrais différents, plus adaptés aux différentes productions vivrières et aux différents sols que les seuls NPK 15-15-15 et urée 46% qui ont été importés jusqu’à présent, et éventuellement des conditionnements variés plus adaptés également aux besoins et moyens des utilisateurs. ___________________ 1 En particulier Lopez 2005, Fan et Saurkar 2006, Fan et Brzeska 2007. 2 Ariga et al. 2009. 66 La compatibilité entre privatisation de l’approvisionnement et persistance de la subvention pourrait être assurée au travers de l’introduction d’un système de coupons (vouchers) distribués aux groupes-cibles et servant à acheter l’engrais subventionné auprès des distributeurs privés. Un tel système de coupons est déjà utilisé dans de nombreux pays (Malawi, Tanzanie, Kénya, Ghana, Rwanda, etc.) et est considéré comme le plus judicieux pour mettre en oeuvre une stratégie d’intrants subventionnés sans compromettre le développement d’un réseau durable de distribution3. L’Etat pourrait ainsi se désengager et se concentrer sur la gestion de la subvention, en particulier sur son ciblage, l’évaluation de son impact et sa réduction progressive comme prévu dans la stratégie à moyen terme du MAEP (MAEP 2010c), ainsi que sur sa mission régalienne de contrôle, notamment de la qualité des intrants importés. Il est donc recommandé qu’une étude soit lancée dans les meilleurs délais pour déterminer les modalités de mise en œuvre d’un tel système à partir du système actuel, mise en œuvre qu’il serait souhaitable de démarrer pour la campagne 2013- 2014. Cette étude devra en particulier identifier les besoins des opérateurs privés (importateurs et fabricants locaux, promoteurs de boutiques d’intrants, OP désirant s’impliquer dans l’achat en gros et la distribution4), notamment en matière de formation et de financements. Sur ce dernier point un appui de l’IFC ou du Mécanisme Africain de Financement du Développement des Engrais géré par la BAD (si opérationnel d’ici-là), pour garantir une ligne de crédit auprès d’institutions bancaires locales, pourrait certainement constituer une option intéressante. Cette étude devra également clarifier la situation en matière de taxes à l’importation des intrants ; elle devra préciser l’impact de la subvention actuelle, son rapport coût- bénéfice et les moyens éventuels de la rendre plus efficace (ciblage) et de la faire disparaître progressivement comme prévu par le GdT ; elle devra enfin apporter un éclairage sur le marché sous-régional des engrais et les dispositions à prendre pour éviter les fuites en direction des pays voisins et promouvoir une harmonisation des stratégies en matière d’intrants agricoles. Enfin, il est évident que la libéralisation de l’approvisionnement en engrais ne doit pas être vue comme la seule solution au développement de l’agriculture togolaise mais comme une partie d’une stratégie plus globale incluant de nombreuses autres réformes structurelles qui viendront renforcer son succès potentiel (développement des infrastructures rurales de transport, de communication, de production et de commercialisation, résolution de la question foncière, organisation des producteurs et des interprofessions, développement du financement privé de l’agriculture, renforcement de la recherche et de la vulgarisation, disponibilité des autres intrants complémentaires (semences, produits phytosanitaires), expansion et renforcement des débouchés, etc.). ___________________ 3 Mindi et al. 2008, Minot et al. 2009, Morris et al. 2009, FAO 2009, Banque Mondiale 2010c, Dorward et al. 2011. 4 PDC 2010. 124.L’utilisation de semences améliorées est encore moins répandue que l’utilisation des engrais. On estime qu’elles sont utilisées sur seulement 3% des superficies vivrières. L’ITRA produit des semences pré-base et base de variétés adaptées aux conditions agro- 67 écologiques togolaises et assure la production de semences commerciales en quantité limitée sur sa ferme de Sotouboua. La majorité de la multiplication est assurée par des producteurs semenciers sous la supervision de l’ICAT. La production a été de 353 tonnes de semences de maïs, riz et sorgho en 2009, 533 tonnes en 2010 et 700 à 800 tonnes en 2011. Une faible partie des semences améliorées produites sont achetées par la CAGIA (250 tonnes, soit un tiers de la production, en 2011) pour être ensuite revendues à un prix fortement subventionné (prix d’achat : 400 FCFA/kg, prix de vente : 100 FCFA/kg), le reste trouvant preneur au prix du marché. Cette intervention de la CAGIA a pour but la promotion des variétés améliorées au travers de la démonstration de leur supériorité chez des agriculteurs performants mais comme toutes les interventions du MAEP jusqu’ici, elle souffre d’une absence complète d’évaluation. 125.L’absence d’une législation appropriée, le manque de moyens de l’ITRA, de l’ICAT et de la Direction des Semences du MAEP, conduisant en particulier à la non certification de toutes les semences améliorées produites, et les lacunes en matière de financement privé de l’agriculture ont conduit ces dernières années à un enlisement de la filière et à l’envahissement du marché par des semences de qualité et de provenance douteuses faisant une concurrence déloyale aux semences améliorées locales. 126.Un effort de relance de la filière est cependant actuellement en cours avec en particulier le projet Renforcement de la Sécurité Alimentaire des Ménages Vulnérables, financé par l’UE/Food Facility et mis en œuvre par la FAO, et le projet FAO TCP d’Appui à la Relance du Secteur Semencier, visant à la formulation d’une politique semencière nationale assortie d’un plan stratégique de développement, la définition d’un cadre juridique et réglementaire, la mise en place d’un schéma et le renforcement des capacités en matière de contrôle et de certification et enfin, l’organisation des producteurs semenciers. Il est extrêmement important que davantage de moyens soient alloués à l’avenir au développement de la production semencière nationale et à la sensibilisation des producteurs à l’intérêt d’utiliser conjointement engrais et semences améliorées. Cela passe en particulier par davantage de moyens alloués à l’ITRA, l’ICAT et la Direction des Semences du MAEP pour alimenter, encadrer, assainir et promouvoir la filière nationale. Cela passe également par l’évaluation de la politique de prix subventionnés sur des quantités limitées mise en œuvre jusqu’ici et l’élaboration d’une nouvelle stratégie en la matière. Le projet FAO TCP d’Appui à la Relance du Secteur Semencier devrait fournir des éléments concrets sur ces différents points. 127. Par ailleurs, on peut penser que la diffusion des semences améliorées, comme celle des autres intrants, sera favorisée par la libéralisation de l’approvisionnement en engrais et la multiplication des points de vente d’intrants en milieu rural (boutiques d’intrants, OP). 128.Enfin, plusieurs programmes sont en cours concernant la distribution de kits gratuits semences/engrais/produits phytosanitaires à des populations vulnérables à titre démonstratif. Il s’agit en particulier des projets financés par la Food Facility de l’UE (projets mis en œuvre par la Croix Rouge espagnole et la Croix Rouge française, projet de Renforcement de la Sécurité Alimentaire des Ménages Vulnérables mis en œuvre par la FAO et concernant 20.000 familles) et de l’opération « Quick Start » dans le cadre du PADAT, au 68 travers de laquelle 50.000 petits producteurs devraient bénéficier de kits maïs et 15.000 petits producteurs de kits riz pour 0,5 ha de 2011-2013. Ces programmes devront être évalués avec soin pour déterminer s’ils sont de nature à convaincre leur population-cible du bien-fondé de l’utilisation des technologies améliorées et leur permettent comme prévu de réaliser un saut de revenu les autorisant à acheter ces intrants les années suivantes. 5.2.Stratégie de sécurité alimentaire (rôle de l’ANSAT) 129.L’ANSAT, créée en 2008, fait suite à une série d’agences étatiques mises en place pour tenter de consolider la sécurité alimentaire et réguler le marché des céréales (Togograin à partir de 1971 puis l’Observatoire de la Sécurité Alimentaire au Togo (OSAT) à partir de 1997) et ayant toutes eu un impact relativement limité. Le mandat de l’ANSAT est le suivant : i. évaluer et constituer les stocks de sécurité nécessaires chaque année ; ii. mettre à la disposition des agents économiques l’information permettant des échanges inter-régionaux des produits vivriers ; iii. veiller à garantir des prix rémunérateurs aux producteurs de produits vivriers ; iv. stimuler les initiatives locales et régionales en vue de favoriser la gestion des réserves alimentaires détenues par les groupements, les unions et les fédérations de groupements de producteurs de produits vivriers ; v. promouvoir la commercialisation du surplus de production à des prix rémunérateurs sur le marché national, sous régional et international. 130.A noter que par stock de sécurité au point (i) ci-dessus, on entend création d’un stock de céréales (principalement maïs) suffisant au moment des récoltes (septembre à janvier en fonction des régions) pour maintenir un prix rémunérateur aux producteurs, ce stock ayant vocation à être vendu en période de soudure pour maintenir un prix abordable aux consommateurs des zones urbaines. Le pays disposant d’un port en eau profonde, pouvant en conséquence importer dans des délais raisonnablement courts, le GdT juge non nécessaire la constitution de réserves stratégiques en cas de pénurie des aliments de base. 131.A l’occasion de certains de ses achats de céréales, l’ANSAT distribue ce qu’elle appelle des crédits scolaires : les produits qui seront enlevés après la récolte font l’objet d’une avance en septembre-octobre permettant à des ménages vulnérables de faire face aux coûts de la rentrée scolaire. Cette action, très populaire auprès des bénéficiaires et des responsables politiques du fait de son impact médiatique, a dans les faits une incidence extrêmement limitée (quelques milliers de familles bénéficiaires). 132.L’ANSAT dispose de 67 magasins sur l’ensemble du territoire, totalisant une capacité potentielle de stockage de 25.000 tonnes. Cependant, les faibles ressources financières dont elle a bénéficié (3% des dépenses publiques en agriculture sur la période 2002-2010, voir figure 12) ne lui ont pas permis de jouer un rôle significatif sur les marchés (tableau 12). 133.De 2005 à 2010, l’OSAT et l’ANSAT ont acheté moins de 19.000 tonnes de céréales, soit 0,3% de la production nationale sur la période (la production de céréales du Togo est estimée à environ 1 million de tonnes/an, soit 6 millions de tonnes sur la période considérée). En 2005 et 2006, les achats de céréales de l’OSAT s’étaient élevés à environ 3.000 tonnes par 69 an, puis il n’y a eu aucun achat en 2007 et 2008 ; en 2009, les excédents de maïs de la campagne 2008/09 étaient estimés à 32.500 tonnes et l’ANSAT a procédé à son intervention la plus importante en prélevant 10.000 tonnes, soit 31% de l’excédent ; en 2010, elle a acheté un peu moins de 3.000 tonnes, soit environ 3% de l’excédent de maïs de la campagne 2009/10 estimé à 90.000 tonnes. A part en 2009, il apparaît donc peu probable que l’action de l’OSAT puis de l’ANSAT ait pu avoir une influence réelle en matière de stabilisation des prix au producteur. 134.Il en va de même pour les prix au consommateur, d’autant que le stock de sécurité a été beaucoup moins important sur la période que ne le laissent paraître les chiffres communiqués par l’ANSAT, en raison de pertes substantielles. Le tableau 12 indique qu’entre 2005 et 2008, 8.157 tonnes ont été achetées ou reçues en don, 4.489 tonnes vendues, et le reste (3.669 tonnes, soit 45% du stock) passé par pertes et profits en 2008 car avarié. Ces pertes très importantes s’expliquent par le fait que pendant deux ans, l’OSAT n’avait plus les moyens de traiter les stocks. Tableau 12. Opérations d’achat et de ventes de céréales réalisées par l’OSAT puis l’ANSAT, 2005-2010 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Achats (tonnes) 2.727 3.000 - - 10.059 2.994 Don chinois (tonnes) - 2.430 - - - - Stock de sécurité (tonnes) 2.727 8.157 7.581 6.145 10.059 7.579 Ventes (tonnes) - 400 1.399 2.690 5.474 855 Prix d’achat FCFA/sac 100 kg 12.000 12.000 - - 18.000 18.000 9.000 à 16.000 et Prix de vente FCFA/sac 100 kg 12.000 14.000 16.000 16.000 12.000 14.000 Source : ANSAT 135.Il n’en reste pas moins qu’en annonçant un prix d’achat de 18.000 FCFA par sac de 100 kg au moment de la récolte, à un moment où le prix du marché varie entre 13.000 et 16.000 FCFA et alors qu’elle dispose de moyens financiers beaucoup trop limités pour pouvoir honorer cette promesse sur une échelle significative, l’ANSAT crée une distorsion et génère beaucoup de frustration auprès des producteurs, qui attendent en vain son passage. Cette frustration a été en particulier à l’origine des impayés importants sur les crédits intrants distribués dans le cadre du volet agricole du PDC (encadré 7). 136.Cette perturbation sur les marchés vient du fait que l’ANSAT fixe son prix d’intervention comme un prix objectif, très rémunérateur pour les producteurs, alors qu’elle n’a pas les moyens financiers d’acheter une proportion suffisante des quantités commercialisées pour effectivement tirer les prix vers ce prix objectif. S’il est souhaité qu’elle continue à intervenir sur les marchés, son rôle devrait être plutôt d’acheter à un prix plancher, prix limite en deçà duquel on estime que le producteur perd de l’argent et risque de se détourner de la culture stratégique concernée. A l’opposé, les ventes de l’ANSAT devraient se faire à un prix maximum, que l’on estime dangereux de dépasser pour le consommateur urbain vulnérable, et non à un prix trop bas sans rapport avec les prix du marché en période de soudure. Un tel mécanisme permettrait en outre de tendre vers un équilibre financier des 70 interventions car on aurait alors un prix d’achat plus bas que le prix de vente, contrairement à ce que l’ANSAT a pratiqué ces dernières années (tableau 12). 137.Il faut noter qu’en 2011, pour la première fois, l’ANSAT a commencé à se rapprocher d’un tel système : son prix d’achat a été fixé à 15.000 FCFA par sac de 100 kg, générant beaucoup moins d’attente vu que les prix sur les marchés se sont naturellement maintenus aux alentours de ce seuil ; par ailleurs, pour éviter de générer des distorsions à la revente, l’ANSAT a décidé de fermer la plupart de ses magasins de vente directe et de travailler plutôt avec les commerçantes établies sur les marchés, auxquelles les céréales sont livrées au prix de 16.000 FCFA le sac de 100 kg. 138.La faible capacité de mobilisation de stocks de l’ANSAT s’est également exprimée lors des achats régionaux de maïs par le PAM au moment de la crise alimentaire au Niger en 2010 : deux premières commandes de 2.000 et 3.357 tonnes ont été livrées, au prix de 17.000 FCFA le sac de 100 kg, mais une troisième de 10.000 tonnes n’a pu être honorée, par manque de capacité à mobiliser des stocks assez rapidement. Dans le même temps le Bénin réussissait à expédier 29.000 tonnes, le Burkina Faso 21.000 tonnes et le Ghana 13.000 tonnes (PAM 2010). 139.L’ANSAT supervise également les exportations privées de maïs, qui sont actuellement au centre d’un imbroglio réglementaire qu’il serait très important d’éclaircir : le GdT pouvait, sur recommandation de l’OSAT, décider d’interdire temporairement les exportations de produits vivriers dits sensibles, dont le maïs et le manioc, et on ne sait plus aujourd’hui si ces exportations sont toujours interdites ou non. L’ANSAT assure qu’elles sont officiellement autorisées, moyennant l’obtention de 3 certificats : un certificat phytosanitaire par la DPV/MAEP, un certificat d’origine par la Chambre de Commerce et un certificat à l’exportation par l’ANSAT. L’ANSAT assure que ces formalités sont très facilement réalisables en quelques jours et peuvent même être effectuées aux postes- frontière pour ce qui concerne le certificat phytosanitaire et par téléphone pour les opérateurs basés dans des zones reculées. Il semble cependant que la situation ne soit pas aussi claire et expéditive dans la pratique : plusieurs textes réglementaires contradictoires coexistent toujours en la matière, pouvant donner lieu à des interprétations différentes par les diverses administrations concernées, ce qui représente pour les opérateurs privés un manque de visibilité les empêchant d’investir formellement sur ces débouchés, même s’ils participent probablement activement au commerce informel transfrontalier traditionnellement important dans la sous-région. 140. Enfin, conformément au volet (v) de son mandat, l’ANSAT mène également un certain nombre d’actions de promotion de la mise en marché des productions locales et participe en particulier à un programme prometteur de valorisation du riz local par rapport au riz importé en collaboration avec un opérateur privé, des OP et des ONG. 71 Le positionnement de l’ANSAT est donc aujourd’hui extrêmement ambigu et doit être éclairci : dans le but d’améliorer la sécurité alimentaire du pays, elle intervient par des opérations d’achat et de vente sur le marché national mais par manque de moyens, ces interventions sont inefficaces en termes d’atténuation de la variabilité intra-annuelle des prix ; le caractère inapproprié de ses prix d’intervention (prix objectifs au lieu de prix plancher à l’achat et plafond à la vente) génère en outre des distorsions et des frustrations sur les marchés dont beaucoup d’opérateurs se plaignent ; une partie significative de ses stocks se perdent faute de conditions de stockage adéquates ; enfin, le cadre réglementaire des exportations, non suffisamment éclairci et communiqué aux opérateurs, pèse sur les prix au producteur sans empêcher les exportations informelles. La stratégie actuelle aboutit donc à des résultats contraires à ses propres objectifs : elle est dans les faits défavorable à l’augmentation de la production et des revenus des producteurs, sans pour autant occasionner les résultats escomptés pour les consommateurs urbains. Un pays comme le Togo, disposant régulièrement de surplus de céréales, possédant un très petit marché intérieur, traditionnellement très engagé dans le commerce transfrontalier, inclus dans une communauté de libre-échange globalement déficitaire en céréales1, a vocation à se positionner comme exportateur régulier de maïs dans la sous-région. Dans un tel contexte, la meilleure stratégie en matière de stabilisation des prix et de sécurité alimentaire reste la libéralisation des échanges. Il est donc urgent de lever publiquement l’ambiguïté entourant l’interdiction ou non d’exporter, de vérifier que les procédures liées à l’exportation ne sont pas contraignantes et d’en informer les opérateurs. Concernant l’ANSAT, il pourrait être envisagé une évolution vers une agence d’accompagnement de la mise en marché des produits agricoles sur les marchés intérieurs et extérieurs. Une telle agence n’interviendrait plus sur les marchés, sauf éventuellement dans des circonstances exceptionnelles (effondrement ou flambée des cours), à des prix plancher à l’achat et plafond à la vente fixés à l’avance ; elle pourrait être éventuellement chargé du regroupement et de l’achat des besoins de l’Etat (écoles, hôpitaux, prisons, etc.), au travers d’appels d’offres et de contrats avec des OP ; sa mission principale serait d’appuyer activement, au travers d’études, d’actions de formation et de promotion, de recherche de financements, etc., les initiatives de développement des marchés des produits locaux et de structuration de la production nationale (OP, interprofessions). Elle permettrait ainsi de combler la lacune importante en matière de moyens alloués aux problématiques de transformation et commercialisation dans le budget du MAEP relevée en section 3.2. Les contours exacts d’une telle agence devraient être précisés par une étude ultérieure. ___________________ 1 On estime que le déficit en maïs des pays de l’UEMOA pourrait être de plus de 1,3 million de tonnes à l’horizon 2020 ; en outre, le fait que la production soit de plus en plus utilisée à des fins autres que la consommation humaine (aviculture, utilisations industrielles, etc.) accroît les possibilités de substitution du maïs importé par du maïs produit localement, à condition évidemment que ce dernier soit compétitif, d’où la nécessité de résoudre les problèmes qui freinent la modernisation des systèmes de culture, dont la faible disponibilité des semences améliorées et engrais et le manque d’accès au crédit (Banque Mondiale 2010b). La constitution prévue de réserves stratégiques au niveau de la CEDEAO pourrait également représenter une opportunité intéressante pour les producteurs togolais. 72 5.3.Mécanisation agricole 141.Au Togo, les travaux culturaux sont essentiellement effectués à la main ; seulement 10 % des superficies sont labourées à la culture attelée, dont 90% dans le Nord du pays (Savannes), et 1 % avec un équipement motorisé. La plus grande incidence de la culture attelée dans le Nord est essentiellement due à des raisons culturelles (plus grande tradition d’élevage) et à des sols plus faciles à travailler (les terres étaient moins boisées au départ et il y a donc moins de souches). 142.Dans les années 1970 et 1980, le GdT a importé des quantités relativement importantes de tracteurs et matériels agricoles (en particulier, en 1976 et 1977 : 400 tracteurs, plus de 1.000 accessoires, 31 bulldozers) et les a confiés à différentes sociétés successives (Société Togolaise d’Exploitation du Matériel Agricole - SOTEXMA, Société pour la Gestion du Matériel Agricole - GEMAG), créées sur mesure pour gérer ces matériels et les louer à des prix subventionnés. Ces diverses expériences ont toutes échoué pour les raisons suivantes : i. fixation des prix par l’Etat à un niveau ne permettant pas la couverture des coûts réels ; ii. difficultés de se procurer des pièces de rechange ; iii. compétences insuffisantes (pas de tractoristes) ; iv. non essouchement des parcelles à travailler, conduisant à une usure prématurée du matériel. 143. En 2006, le Togo a reçu un don de 60 tracteurs de l’Inde (montant estimé du don : 600 millions FCFA) et a acheté 100 tracteurs supplémentaires (28 petits (25-30CV) et 72 gros (50-60CV), pour un montant d’1 milliard FCFA). Le déploiement de ces tracteurs sur le terrain a été relativement lent. L’idée initiale était de stimuler la création d’entreprises privées pour leur gestion mais cette idée très « top-down » n’a pas rencontré d’écho auprès du secteur privé. En conséquence, la situation des tracteurs importés est aujourd’hui la suivante : i. cinq ans après leur achat, les 28 petits tracteurs ne sont pas encore déployés car ils ne sont pas assez puissants pour travailler sur des terres non dessouchées ; on prévoit qu’ils seront déployés sur les Zones d’Aménagement Agricole Planifié (ZAAP) actuellement en cours de réalisation ; ii. sur les 132 gros tracteurs, 25 ont été confiés à des structures de l’Etat pour leur propre utilisation (ITRA, Université, INFA, etc.) ; iii. 90 gros tracteurs ont été confiés aux structures du MAEP au niveau préfectoral, les DPAEP, et on estime que 74 sont en service ; iv. les 17 gros tracteurs restants sont soit non déployés soit en panne ; 144. A noter que si les tracteurs achetés bénéficient de la présence d’un concessionnaire à Accra pour l’approvisionnement en pièces de rechange, il n’y a pas de possibilité d’acquérir des pièces en Afrique de l’Ouest pour les tracteurs du don indien. Les mêmes problèmes constatés dans les années 1970 et 1980 continuent du reste à s’appliquer : absence de tractoristes qualifiés (une formation sommaire a été assurée par le vendeur mais elle a 73 été insuffisante), absence de centres de maintenance, problème de la concentration de souches dans les parcelles. 145.Les tracteurs déployés au niveau préfectoral ont commencé à travailler en 2008 à un prix fortement subventionné jusqu’en 2010 : alors que les entreprises privées qui viennent labourer au Togo depuis le Ghana, surtout dans la région Savanes, facturent 35 à 45.000 FCFA/ha, l’Etat facturait 20.000 FCFA/ha, ce qui ne couvrait même pas les frais de carburant (30 litres/ha, soit 18.000 FCFA/ha) et le salaire du tractoriste (3.000 FCFA/ha), sans parler des coûts d’entretien et de l’amortissement. 146.A partir de 2010, les DPAEP ont cherché à impliquer des groupements de producteurs disposant d’au moins 50 ha à labourer, auxquels il est demandé de verser 500.000 FCFA (soit 10.000 FCFA/ha) et de prendre en charge le carburant. Le coût du labour pour les bénéficiaires a donc augmenté à 25-30.000 FCFA/ha mais reste subventionné à environ 30%. 147.Les superficies travaillées par les tracteurs déployés restent faibles (tableau 13). En 2010, les 74 tracteurs en service ont travaillé 27 ha chacun en moyenne, ce qui représente moins de 15 jours de travail effectif (sur la base de 2 ha par jour pour les labours). Tableau 13. Superficies travaillées par les tracteurs importés en 2006, 2008-2010 Nombre de Nombre de Superficies Campagne tracteurs tracteurs ayant travaillées1 (ha) déployés travaillé 2008 70 63 1.307 2009 75 75 2.542 2010 90 74 2.010 Notes : 1 Labours, semis, pulvérisations. Source : DAER/MAEP Il est frappant de constater que les erreurs ayant conduit à l’échec des programmes de mécanisation dans les années 1970 et 1980 ont été quasiment reconduites à l’identique pour la gestion du nouveau programme de mécanisation initié en 2006 (gestion par l’Etat d’un service qui devrait être assuré par le secteur privé, prix ne couvrant pas les coûts réels sans que des moyens additionnels suffisants soient alloués par l’Etat pour couvrir les frais d’entretien, non disponibilité des pièces de rechange et de services de maintenance, absence de tractoristes qualifiés, difficulté de mécaniser des terres non dessouchées). On peut donc légitimement s’interroger sur la durabilité et la rentabilité économique du programme en cours. On parle aujourd’hui d’importer 200 tracteurs supplémentaires qui seraient financés sur un prêt concessionnel octroyé par l’Inde. Il est impératif de réaliser d’abord une étude approfondie sur la faisabilité et les modalités du développement de centres de mécanisation privés comme il en existe au Ghana ; cette étude devra également proposer des solutions pour l’affectation des matériels existants. Dans un souci de durabilité et de viabilité économique, l’Etat doit absolument se désengager de cette activité. En conséquence, même son implication dans le choix et l’importation des matériels futurs est sujette à caution, dans la mesure où le choix de leurs équipements devrait relever de la seule responsabilité des opérateurs privés. 74 6. INCIDENCE ET IMPACT DES DEPENSES EN AGRICULTURE 148.Comme on l’a vu en section 3.1, la composition économique des dépenses publiques en agriculture sur la période 2002-2010 est typique d’un secteur ayant bénéficié de peu de soutien durant la plus grande partie de la période : les frais de personnel et autres frais de fonctionnement occupent une place exagérée dans les dépenses (42%) et les investissements, qui n’ont augmenté fortement qu’à partir de 2010, ne représentent que 27%, le reste étant capté par les achats d’intrants (28%) et de céréales (3%). 149.Dans un tel contexte, il faut s’attendre à un faible niveau d’incidence et d’impact des dépenses publiques, d’autant qu’en raison des retards pris, une grande partie des investissements ne se sont pas encore traduits par des réalisations sur le terrain. 150.En l’absence d’étude plus complète sur le sujet, on peut approcher le taux d’incidence des dépenses publiques en examinant l’incidence des différentes interventions du MAEP qui sont parvenues jusqu’au niveau des bénéficiaires. Ces interventions appartiennent aux quatre catégories suivantes : i. la vulgarisation agricole : du fait de la faiblesse de ses moyens humains et matériels, l’ICAT estime le nombre des bénéficiaires de ses activités de conseil ne dépasse pas 60 à 130.000, soit moins de 10% du nombre total estimé de producteurs au Togo (1,5 million) ; ii. l’approvisionnement en engrais : la CAGIA estime que 30% des engrais qu’elle distribue sont utilisés par des agriculteurs cultivant environ 0,5 ha, 30% par des agriculteurs cultivant 1 ha, 15 à 20% par des agriculteurs ayant entre 1 et 5 ha et 20 à 25% par des agriculteurs ayant plus de 5 ha ; sur la base de la dose recommandée de 300 kg/ha et dans l’hypothèse (optimiste) où 35.000 tonnes seront utilisées au Togo en 2011, on obtient un nombre d’environ 120.000 bénéficiaires ; en déplaçant le spectre des producteurs vers le bas (40% à 0,5 ha, 40% à 1 ha, 10% entre 1 et 5 ha et 10% au- dessus de 5 ha), on obtient un nombre d’environ 150.000 bénéficiaires ; la distribution des engrais subventionnés ne touche donc pas non plus plus de 10% des producteurs, et la majorité sont très certainement déjà inclus dans l’estimation des agriculteurs travaillant avec l’ICAT ; iii. les projets : les nombreux projets d’aménagement inscrits au budget du MAEP ont accusé comme on l’a vu des retards importants et la plupart n’ont pas encore dépassé le stade des études préliminaires ; les plus avancés sont le PBVM et le PARTAM ; le PBVM, initié en 1998, n’a pour l’instant réhabilité que 89 ha de périmètre irrigué sur 585 ha prévus, et ces 89 ha sont exploités par environ 250 bénéficiaires ; le PARTAM, commencé en 2004, a procédé à l’aménagement de 320 ha exploités par environ un millier de producteurs. Un certain nombre de projets exécutés par des UGP ont connu une mise en oeuvre plus rapide, mais avec une incidence restant extrêmement limitée par rapport à la population agricole totale : c’est le cas en particulier du volet agricole du PDC (encadré 7), dont 14.000 producteurs, déjà inclus dans les agriculteurs travaillant avec l’ICAT, ont bénéficié ; du projet Renforcement de la Sécurité Alimentaire des Ménages Vulnérables, qui travaille avec environ 20.000 producteurs ; seuls les programmes STABEX COM 90-94 et COM 95-99 (encadré 2), parce qu’ils comportaient un volet pistes rurales important, ont certainement eu une incidence plus forte : le nombre de leurs bénéficiaires directs et indirects a été estimé à 2,4 millions de personnes, soit 400 à 500.000 familles ; 75 iv. les infrastructures rurales, notamment les pistes : comme vu en section 2.8, les besoins estimés en matière de pistes rurales s’élèvent à 50 milliards FCFA pour les actions de réhabilitation et 10 milliards FCFA/an pour l’entretien ; avec un budget de 5 milliards FCFA pour la réhabilitation et 1,8 milliard FCFA pour l’entretien, on peut donc estimer que le programme 2011 ne satisfera que 10% des besoins et bénéficiera donc à seulement 10% de la population au maximum. 151.Il est intéressant de noter que, malgré l’incidence limitée des dépenses publiques en agriculture, le sous-secteur des cultures vivrières a connu une croissance relativement constante, de 3,8% par an en moyenne, sur la période d’étude (figure 33). Sur la même période, on estime que le sous-secteur de l’élevage a crû de 6,5% par an en moyenne alors que le sous-secteur de la forêt et de la pêche a stagné. Le PIB du sous-secteur des cultures commerciales a plongé d’environ 21% par an en moyenne de 2001 à 2005, puis a stagné jusqu’en 2009 et est remonté de 22% en moyenne depuis. Figure 33. Evolution du PIB à prix constant (base 2000) des différents sous-secteurs de l’agriculture, 2002-2011 500 450 400 350 milliards FCFA Forêt, pêche 300 Elevage 250 Cultures commerciales 200 Cultures vivrières 150 100 50 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : DE/MEF Malgré l’absence de toute étude d’évaluation, on peut estimer que l’incidence et l’impact des dépenses publiques en agriculture ont été faibles jusqu’ici. La robustesse des sous-secteurs des cultures vivrières et de l’élevage, qui ont continué à croître de façon soutenue en dépit de cette incidence limitée, laisse néanmoins présager d’une très bonne réponse de l’agriculture togolaise à des réformes et programmes structurels bénéficiant au plus grand nombre, tels la libéralisation du secteur des intrants, la structuration du monde rural, la résolution de la question foncière et du problème du financement de l’agriculture, le renforcement de la recherche et de la vulgarisation, les investissements dans les infrastructures rurales, le développement des marchés intérieurs et régionaux, etc. 76 7. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 152.Même si elles ont augmenté significativement à partir de 2010, signe d’une volonté politique forte de soutenir davantage le secteur, les dépenses publiques en agriculture au Togo demeurent en deçà de l’engagement de Maputo ; en 2010, elles ont représenté environ 6% des dépenses nationales globales (6,4% si on prend en compte les décaissements, 5,7% si on prend en compte le coût net pour l’Etat de la subvention sur les engrais) et seulement 3,9% du PIB agricole. 153. L’augmentation du budget du MAEP initiée en 2010 doit donc être poursuivie et s’accompagner d’une forte amélioration en matière d’efficacité d’exécution. Le taux d’exécution moyen du budget agricole a en effet été beaucoup plus faible que celui du budget de l’Etat sur la période 2002-2010 (56% contre 77%). De meilleurs taux d’exécution sont possibles avec une meilleure programmation et planification des actions au moment de leur inscription au budget et une concertation plus étroite avec les bailleurs de fonds pour mieux appréhender les ressources externes disponibles et exécutables d’une part, et les réalisations d’autre part. En application des Directives UEMOA, de nombreuses réformes sont en cours au niveau de la gestion des finances publiques, qui devraient également favoriser l’obtention de meilleurs taux d’exécution (réforme du processus de programmation budgétaire, du circuit des dépenses, des procédures de passation des marchés, introduction du CDMT, etc.). 154.L’augmentation des ressources gérées par le MAEP devra également s’accompagner de l’élaboration et la mise en place de stratégies de maintenance des investissements réalisés, tant pour les équipements mis à disposition des agents de l’Etat que pour les infrastructures transférées aux bénéficiaires. 155.Le principal risque pour le succès de ces réformes et la mise en œuvre du PNIASA en général et des recommandations de cette Revue en particulier réside dans la faiblesse actuelle des capacités du MAEP ; le renforcement des capacités du Ministère devra inclure non seulement la formation des effectifs existants mais également leur augmentation, une plus grande stabilité, une revalorisation et une réflexion approfondie sur la répartition des moyens et des responsabilités entre niveau central et niveau régional et entre les différentes institutions présentes sur le terrain. 156.Pour garantir une meilleure appropriation des interventions par le MAEP, il est en outre souhaitable que tous les projets agricoles acceptés par le GdT, même lorsqu’ils sont mis en œuvre par un autre Ministère, bénéficient d’une implication plus forte du MAEP afin d’éviter les nombreuses insuffisances observées aujourd’hui, en particulier en matière de cohérence avec les politiques agricoles nationales et de transfert des compétences et capitalisation de l'expérience. La formule UGP devra être progressivement abandonnée au profit d’une gestion directe des projets par le MAEP au fur et à mesure que ses capacités de gestion fiduciaire seront démontrées au travers de la mise en œuvre du PASA. 157.De meilleurs taux d’exécution passent également par un renforcement significatif des capacités de S&E à tous les niveaux : au niveau du MAEP :suivi mensuel de l’exécution financière de tous les projets inscrits au budget par la DAF/MAEP; S&E effectif des réalisations par la DPCA/MAEP, les directions techniques et les agences autonomes au travers de la mise en œuvre du plan de S&E prévu par le PNIASA ; au niveau de l’Etat : entrée en fonctionnement de la Cour des Comptes, production d’une Loi de Règlement, renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale dans les thématiques sectorielles. 77 158.Ces différents éléments - travail plus poussé et réaliste de planification, concertation plus étroite avec les bailleurs, appropriation de l’ensemble des projets en agriculture, mise en place effective du CDMT et d’un système de S&E performant - constituent la base d’une évolution possible vers une approche sectorielle (Sector Wide Approach, SWAp) qui consacrerait le leadership effectif du MAEP sur la mise en œuvre du PNIASA. 159.Par ailleurs, l’analyse de la composition fonctionnelle des budgets prévisionnels et exécutés du MAEP a fait ressortir que les productions animales, la pêche-pisciculture, la recherche-vulgarisation et les DRAEP ont été négligées sur la dernière décennie et devront faire l’objet de davantage de soutien à l’avenir. De même les problématiques de transformation et de mise en marché n’apparaissent assez fortement ni dans le montage institutionnel ni dans les programmes d’investissement ; il apparaît nécessaire de confier cette responsabilité à une Direction du MAEP ou à une nouvelle agence qui remplacerait l’ANSAT. 160.L’analyse a également fait ressortir qu’une meilleure distribution régionale des interventions est nécessaire, la région Maritime ayant capté une trop grande part des investissements jusqu’à présent au détriment des autres régions. 161.En ce qui concerne les intrants agricoles, il est préconisé une privatisation des circuits d’approvisionnement et un plus grand soutien à la production semencière nationale afin d’augmenter la disponibilité des intrants et accroître l’efficacité de leur distribution. Les subventions, qui doivent par ailleurs faire l’objet d’un ciblage et d’une évaluation de leur impact plus précis, seraient octroyées au travers d’un système de coupons. Une étude plus complète est nécessaire pour déterminer les modalités de mise en œuvre d’un tel système à partir du système actuel, mise en œuvre qu’il serait souhaitable de démarrer pour la campagne 2013-2014. Cette étude devra en particulier identifier les besoins des opérateurs privés (importateurs et fabricants locaux, promoteurs de boutiques d’intrants, OP désirant s’impliquer dans l’achat en gros et la distribution), notamment en matière de formation et de financements. Cette étude devra également clarifier la situation en matière de taxes à l’importation des intrants, apporter un éclairage sur l’impact de la subvention actuelle, son rapport coût-bénéfice et les moyens éventuels de la rendre plus efficace, ainsi que sur le marché sous-régional des engrais et les dispositions à prendre pour éviter les fuites en direction des pays voisins et promouvoir une harmonisation des stratégies en matière d’intrants agricoles. 162.En matière de sécurité alimentaire, il est fait l’hypothèse que pour un pays dans la situation du Togo, la meilleure stratégie reste la libéralisation des échanges. Il est donc recommandé de lever au plus vite les doutes concernant la légalité des exportations de maïs et de vérifier que les procédures liées à l’exportation ne sont pas contraignantes. Concernant l’ANSAT, il est proposé une évolution vers une agence d’accompagnement de la mise en marché des produits agricoles sur les marchés intérieurs et extérieurs dont la mission principale serait d’appuyer activement, au travers d’études, d’actions de formation et de promotion, de recherche de financements, etc., les initiatives de développement des marchés des produits locaux et de structuration de la production nationale (OP, interprofessions). Les contours exacts d’une telle agence devraient être précisés par une étude ultérieure. 163.En matière de mécanisation, il est impératif de réaliser une étude approfondie sur la faisabilité et les modalités du développement de centres de mécanisation privés avant de procéder à toute nouvelle importation de matériel agricole par l’Etat. Dans un souci de durabilité et de viabilité économique et afin d’éviter de répéter les erreurs du passé, l’Etat doit absolument se désengager de cette activité. 78 164.Enfin, on estime que l’incidence des dépenses publiques en agriculture a été extrêmement limitée jusqu’à présent et n’a pas dépassé 10% des producteurs agricoles ; cette constatation appelle à donner la priorité à la mise en œuvre de programmes structurels bénéficiant au plus grand nombre, tels la libéralisation du secteur des intrants, la structuration du monde rural, la résolution de la question foncière et du problème du financement de l’agriculture, le renforcement de la recherche et de la vulgarisation, les investissements dans les infrastructures rurales, le développement des marchés intérieurs et régionaux, etc. 165.Ces différentes pistes de travail sont synthétisées dans la matrice en début de rapport (tableau E2). 79 REFERENCES Ariga J. et T. S. Jayne. 2009. 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Rapport Final des Activités en Agroforesterie, Foresterie et en Matière de Lutte contre les Feux de Brousse dans le Cadre du PAFVI (7 ACP TO 084), rapport réalisé par l’APAF, Décembre 2004. UE. 2007. Evaluation Finale du 5ème Programme Pluriannuel de Micro-Réalisations (PPMR) (7 ACP TO 091 et 7 ACP TO 092) et du Projet Renforcement du 4ème PPMR (7 ACP TO 081), évaluation réalisée par SAFEGE, Novembre 2007. UE. 2009. Evaluation des Finances Publiques selon la Méthodologie PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), étude réalisée par Ecorys-Sofreco, Mars 2009. UE. 2011a. Chaîne de Programmation Budgétaire au Togo : Liens Méthodologiques et Rôles des Acteurs, étude réalisée dans le cadre du Programme d’Appui Institutionnel à l’Etat Togolais, Février 2011. 82 UE. 2011b. Evaluation Finale des COM STABEX 90-94 et 95-99, évaluation réalisée par HTSPE, Février 2011. UE. 2011c. Termes de Référence pour l’Evaluation de l’Appui Budgétaire au Gouvernement du Togo dans le Cadre de la Food Facility, Convention n° DCI-FOOD/2009/022-043. UE. 2011d. Evaluation du Système d’Information Agricole, étude conduite en relation avec l’appui budgétaire au Gouvernement du Togo dans le cadre de la Food Facility, Août 2011. UEMOA. 2008. Règlement N°05/2008/CM/UEMOA du 28 Mars 2008, Portant Modification de l’Annexe au Règlement N°08/2007/CM/UEMOA du 06 Avril 2007, Portant Adoption de la Nomenclature Tarifaire et Statistique du Tarif Extérieur Commun (TEC) de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), et Annexe, Mars 2008. 83 ANNEXE 1 : METHODOLOGIE 1. Période d’étude : 1. Les termes de référence de l’analyse prévoyaient une période d’étude de six ans, soit de 2005 à 2010, à laquelle il convenait d’ajouter les projections budgétaires pour 2011. Compte- tenu du fait qu’à partir de 2006 l’assistance internationale a redémarré, divisant les années 2000 en deux périodes distinctes, il a été suggéré que l’étude essaie de couvrir plutôt la période 2000-2011. En fait, les données relatives à l’exécution des charges de fonctionnement des différents services de l’Etat n’étant disponibles qu’à partir de 2002, c’est finalement la période 2002-2011 qui a été retenue. 2. Budgets prévisionnels et exécutés de l’Etat : 2. Les budgets prévisionnels de l’Etat ont été obtenus auprès de la DF/MEF (charges de personnel, de fonctionnement et de transfert) et de la DB/MEF (investissements). 3. Les budgets exécutés ont été fournis par la DF/MEF (charges de personnel, de fonctionnement et de transfert) et la DFCEP/MEF (investissements). Les exécutions du budget d’investissement de l’Etat n’étant pas connues en 2006 et 2007, il a été fait l’hypothèse d’un taux d’exécution de 50% pour ces deux années. Cette hypothèse est considérée raisonnable et prudente au regard des taux d’exécution observés les années précédentes et suivantes en matière d’investissements : 2002 : 38% ; 2003 : 33% ; 2004 : 54% ; 2005 : 70% ; 2008 : 52% ; 2009 : 61% ; 2010 : 61%. 4. Les budgets révisés en cours d’année ont été utilisés en tant que budgets prévisionnels en 2008, 2009 et 2010 (Lois de Finances rectificatives en 2008 et 2009, révision non officialisée en 2010). 3. Budgets prévisionnels et exécutés du MAEP : 5. Les budgets prévisionnels du MAEP sur la période ont été fournis par la DAF/MAEP. Les budgets exécutés du MAEP ont été fournis par la DF/MEF (charges de personnel, de fonctionnement et de transfert) et la DFCEP/MEF (investissements). Un certain nombre d’incohérences entre les données fournies par les différents services ont fait l’objet d’éclaircissements/arbitrages en collaboration avec la DAF/MAEP et la DB/MEF. 6. Les dépenses relatives aux achats d’intrants (CAGIA) et de céréales (ANSAT) figurent dans les budgets du MAEP soit en rubrique « transferts » soit en rubrique « investissements » selon les années. Pour cette étude elles ont été regroupées avec les investissements et ont fait l’objet d’un traitement séparé pour l’analyse de la composition économique des dépenses en agriculture. 7. Les dépenses en matière de pistes rurales ont été exclues des budgets prévisionnels et exécutés du MAEP et ont fait l’objet d’un traitement séparé pour les raisons suivantes : (i) premièrement, elles ne sont pas incluses dans l’analyse selon la méthodologie COFOG préconisée par le NEPAD (voir section suivante) ; (ii) deuxièmement, elles ne sont pas rattachées au Ministère en charge de l’agriculture dans tous les pays (en fait, même au Togo, elles dépendaient du Ministère des Infrastructures et des Travaux Publics jusqu’en 2010) ; leur inclusion au budget du MAEP rendrait donc les comparaisons internationales inopérantes, d’autant qu’elles ont représenté des montants importants durant la période d’étude. 84 4. Analyse du niveau de soutien au secteur agricole selon la méthodologie COFOG : 8. Par la Déclaration de Maputo en 2003, les gouvernements africains se sont engagés à augmenter la part de leur budget national consacrée à l’agriculture, avec un objectif de 10% au minimum. Suite à cet engagement, le NEPAD a précisé les modalités de calcul de la part des dépenses agricoles dans les budgets nationaux au travers d’une note méthodologique (UA/NEPAD 2005) : doivent être prises en compte les dépenses publiques effectives (non les budgets alloués) telles que définies par la Classification des Fonctions de Gouvernement (COFOG) des Nations Unies, dans le secteur agricole élargi, incluant les domaines de l’agriculture (productions végétales et animales), de la forêt et de la chasse (y compris les productions sylvicoles autres que le bois) et de la pêche. Les dépenses en matière de recherche appliquée dans chacun de ces secteurs doivent être prises en compte. En revanche, les dépenses en matière de pistes rurales ne font pas partie des dépenses retenues par le NEPAD. 9. Afin de calculer le niveau de soutien à l’agriculture au Togo tel que défini par le NEPAD, les éléments suivants ont été collectés auprès des organisations concernées et ajoutés aux dépenses exécutées par le MAEP, hors pistes rurales, sur son budget : i. les dépenses publiques en agriculture non inscrites au budget national et mises en œuvre avec une implication plus ou moins importante du MAEP : - ressources internes allouées hors budget (sur instructions de la Présidence) aux institutions autonomes du MAEP ; - ressources propres et externes de l’ICAT et de l’ITRA, qui jusqu’à présent n’ont jamais été inscrites au budget national ; - projets dits « d’urgence » mis en œuvre suite à la crise de 2008 et non inscrits au budget national : composante agricole du Programme de Développement Communautaire (PDC) financée par la Banque Mondiale en 2009-2010, projet d’appui à la sécurité alimentaire financé par la BID en 2009 et 2011, programme d’urgence Semences financé par l’ADRAO en 2010, volet équipements agricoles du Programme d’Urgence d’Appui à la Sécurité Alimentaire (PUASA) financé par la BOAD en 2010-2011 (le volet semences commerciales exécuté en 2009 a lui été inscrit au budget de l’Etat) ; - projets financés par l’Agence Française de Développement (AFD) jusqu’en 2005 et appui budgétaire apporté par la France pour l’importation d’engrais en 2008 (5 millions €) ; - projets, études et actions d’assistance technique financés par la FAO et le PNUD et non inscrits au budget de l’Etat (certains programmes financés par ces institutions sont inscrits au budget national et d’autres non) ; - programmes et études financés par l’UE et non inscrits au budget de l’Etat, en particulier les investissements en agriculture financés sur les fonds STABEX COM 90-94 et COM 95-99 ; - programmes financés par la Chine (dons d’engrais estimés à environ 300 et 400 millions FCFA en 2004 et 2005, construction d’un centre de formation agricole près de Lomé pour 2,8 milliards FCFA en 2010, programme de formation de cadres en Chine estimé à 200 millions FCFA/an). 85 ii. les actions de développement agricole mises en œuvre par d’autres Ministères que le MAEP, en particulier le Ministère de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du Territoire (MPDAT) et le Ministère du Développement à la Base (MDB), pour lesquelles les données relatives aux exécutions sur la période de la Revue ont été collectées auprès des services compétents de chaque Ministère ou des bailleurs de fonds concernés : - pour le MPDAT : le Programme d’Appui aux Initiatives d’Agroforesterie et de Foresterie Villageoise dans le Sud-Ouest du Togo (PAFVI), mis en œuvre de 2001 à 2004 sur financement UE/FED ; une estimation des réalisations agricoles du Programme Pluriannuel de Micro-Réalisations (PPMR), mis en œuvre de 2001 à 2009 également sur financement UE/FED ; une estimation du volet agricole du programme Communes du Millénaire financé par le PNUD et démarré en 2009 ; - pour le MDB : le Programme de Soutien aux Activités Economiques et aux Groupements (PSAEG), démarré en 2009 ; la composante construction de hangars de marché du Programme d’Infrastructures Sociocommunautaires, démarré en 2010 ; le programme Développement des Plantes à Racines et Tubercules, démarré en 2010 en collaboration avec la sucrerie d’Anié (SINTO). iii. les dépenses publiques en matière de développement forestier, gérées au Togo par le Ministère de l’Environnement et des Ressources Forestières (MERF, voir section suivante). 10. Conformément aux directives du NEPAD (UA/NEPAD 2005) en matière d’entreprises publiques, seules les subventions de l’Etat à la SOTOCO (pour l’apurement de ses dettes) et à la NSCT (comme capital social) ont été prises en compte et non l’ensemble de leur budget : « State-owned enterprises which produce profit and loss accounts and pay taxes should not be added to total government expenditures even if they are active in agriculture sector. However, in the event that a government provides additional funds to these companies to compensate their operational losses or in the form of capital injection (…), these should be included in the government expenditures. » Budget exécuté du MAEP + Dépenses en agriculture hors budget de l’Etat supervisées par le MAEP + Dépenses en agriculture des autres Ministères + Dépenses exécutées par le MERF en matière de développement forestier et agricole = Soutien public à l’agriculture selon la méthodogie COFOG, tel que défini par le NEPAD 86 5. Détermination de la part des dépenses exécutées par le MERF devant être prise en compte dans l’analyse selon la méthodologie COFOG : 11. Il n’est pas toujours aisé de distinguer les composantes forestières et environnementales dans les actions mises en œuvre par le MERF. Un travail approfondi a été conduit avec les représentants de ce Ministère pour isoler dans leurs budgets exécutés sur la période considérée les dépenses en matière de développement forestier (et agricole dans certains cas : agroforesterie, gestion de terroirs, etc.). 12. En particulier, pour ce qui concerne les dépenses exécutées de personnel et fonctionnement (fournies par la DF/MEF), il a été décidé d’appliquer les coefficients présentés dans le tableau A1 ci-dessous. Tableau A1. Coefficients appliqués aux dépenses de personnel et de fonctionnement du MERF pour déterminer la part de ces dépenses imputable au développement forestier et agricole Coefficient Direction appliqué Hôtel du Ministre 50% Cabinet et SG 50% Direction Administration, Finances et Planification 50% Direction Affaires Communes 50% Direction Planification 50% Direction Faune et Chasse 10% Direction Production Forestière 100% Direction des Eaux et Forêts 100% Direction Ecologie Générale 0% Direction Environnement 0% Direction Protection et Contrôle des Exploitations Flore 100% Direction Espaces Verts 0% Inspection Forestière et Environnementale 85% Direction Développement Touristique 0% Directions Régionales 75% ODEF Subvention Etat et budget autonome 100% Note : les directions mentionnées ont existé durant la période d’étude, mais pas nécessairement simultanément ; certaines n’existent plus aujourd’hui. Source : concertation entre les auteurs et les représentants du MERF. 13. Pour les dépenses exécutées d’investissement (fournies par la DFCEP/MEF), les services du MERF ont déterminé pour chaque projet la part devant être retenue comme imputable à des actions de développement forestier et/ou agricole. 14. Le budget autonome de l’Office de Développement et d’Exploitation Forestière (ODEF) a été pris en compte comme préconisé par le NEPAD (UA/NEPAD 2005) : « In some countries, extrabudgetary institutions (such as a Forestry Fund) finance their operations through their own self-generated revenues by an act of law or an executive branch decision. Note that unlike public corporations, these extrabudgetary funds are government institutions and constitute part of the general government expenditure, which should be included in reporting of government expenditures. » 87 6. Cas particulier des dépenses publiques en matière d’achat d’engrais : différents montants pris en compte 15. Dans le cas du programme d’achat d’engrais par l’Etat, trois montants différents coexistent, qui correspondent à trois façons différentes d’appréhender le niveau d’implication de l’Etat : i. premièrement, le montant total des achats réalisés chaque année (montant A dans le tableau A2 ci-dessous) ; ce montant a été financé de la façon suivante : - jusqu’en 2008, à partir du fonds revolving géré par la CAGIA, issu du programme KR1 et KR2, éventuellement complémenté par des apports supplémentaires de l’Etat rendus nécessaires par l’érosion du fonds (qui servait aussi à financer les frais de fonctionnement de la CAGIA) et la hausse du cours des engrais ; - à partir de 2009, directement par le Trésor Public ; ii. deuxièmement, les décaissements effectifs de l’Etat (montant B), en général inscrits à son budget annuel, servant à complémenter le fonds jusqu’en 2008 et à payer directement les coûts de l’approvisionnement en engrais à partir de 2009 ; iii. troisièmement, le montant net de la subvention à l’utilisation d’engrais (montant C), invisible dans les comptes de la CAGIA et de l’Etat mais représentant le coût net réel pour l’Etat de l’approvisionnement en engrais subventionnés ; ce montant correspond au montant des achats et des frais de distribution moins les recettes de la vente des engrais aux agriculteurs ; malheureusement, il n’est pas directement disponible car les engrais importés ne sont pas nécessairement tous vendus la même année (et inversement certaines années les quantités vendues sont supérieures aux importations) et en outre, les engrais ne sont pas nécessairement payés par les agriculteurs la même année qu’ils leur ont été distribués ; le coût de la subvention a donc été approché en utilisant la méthode de calcul suivante : coût de la subvention année n = (prix CAF unitaire d’achat des engrais année n + (coût interne total1 / quantité d’engrais vendus année n)) x quantité d’engrais vendus année n 1 Par coût interne total on entend l’ensemble des coûts locaux : fonctionnement CAGIA, transport interne, etc. Tableau A2. Approvisionnement en engrais : différentes façons d’appréhender l’implication de l’Etat 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Coût total des opérations (A) 2,0 1,9 1,2 2,5 0,3 3,5 11,2 6,5 Décaissements Etat (B) 1,1 0,0 1,0 1,2 0,0 14,3 2,9 3,2 Estimation coût total subvention (C) 0,3 ? 0,8 0,2 0,0 1,4 5,3 0,6 Note : en l’absence de données sur les quantités d’engrais vendues, il n’a pas été possible de calculer le coût de la subvention en 2004. Source : calculs des auteurs d’après les données fournies par la CAGIA et la DFCEP/MEF. 16. En conséquence, deux estimations du niveau de soutien à l’agriculture ont été calculées, l’une utilisant le montant des décaissements (B, voir section 2.4) et l’autre le montant estimé de la subvention (C, voir section 2.5). 88 ANNEXE 2 : DONNEES DE BASE (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne A. Budget prévisionnel de l'Etat révisé révisé Personnel (MEF/DF) 55 472 54 803 52 684 51 728 56 945 64 062 72 168 76 434 83 740 99 640 66 768 Autres frais de fonctionnement (MEF/DF) 36 069 39 207 41 883 36 886 49 878 54 568 53 715 66 350 68 561 73 186 52 030 Transferts (MEF/DF) 23 420 25 337 24 383 29 079 41 753 63 055 65 717 76 678 67 228 70 316 48 696 Investissements RI (MEF/DB) 2 865 3 937 15 345 38 370 11 392 25 422 51 792 51 260 83 758 28 414 Investissements RE (MEF/DB) 37 470 28 513 43 826 36 113 38 570 46 232 55 541 94 193 151 912 146 344 67 871 Total Investissements 37 470 31 378 47 763 51 458 76 940 57 624 80 963 145 985 203 172 230 102 96 285 Dettes publiques et allocations viagères (MEF/DF) 30 771 28 456 33 031 33 624 28 586 20 319 54 352 54 641 77 024 75 504 43 631 Total 183 202 179 181 199 743 202 774 254 101 259 627 326 915 420 088 499 726 548 748 307 410 B. Budget exécuté de l'Etat Personnel (MEF/DF) 51 595 51 517 51 525 49 065 59 274 64 328 69 389 75 759 82 576 61 670 Taux d'exécution 93,0% 94,0% 97,8% 94,9% 104,1% 100,4% 96,1% 99,1% 98,6% 97,7% Autres frais de fonctionnement (MEF/DF) 29 823 34 177 24 522 31 256 38 893 45 878 47 015 57 707 57 250 40 725 Taux d'exécution 82,7% 87,2% 58,5% 84,7% 78,0% 84,1% 87,5% 87,0% 83,5% 82,0% Transferts (MEF/DF) 16 509 19 201 22 693 25 226 39 168 57 159 51 355 57 300 65 583 39 355 Taux d'exécution 70,5% 75,8% 93,1% 86,8% 93,8% 90,6% 78,1% 74,7% 97,6% 85,0% Investissements (MEF/DFCEP) 14 379 10 252 25 832 36 219 38 470 28 812 42 254 88 969 123 485 45 408 Taux d'exécution 38,4% 32,7% 54,1% 70,4% 50,0% 50,0% 52,2% 60,9% 60,8% 55,8% Dettes publiques et allocations viagères (MEF/DF) 4 905 13 659 25 512 13 426 15 516 19 794 37 364 68 806 57 477 28 496 Taux d'exécution 15,9% 48,0% 77,2% 39,9% 54,3% 97,4% 68,7% 125,9% 74,6% 71,1% Total 117 210 128 806 150 084 155 193 191 321 215 971 247 377 348 542 386 371 215 653 Taux d'exécution 64,0% 71,9% 75,1% 76,5% 75,3% 83,2% 75,7% 83,0% 77,3% 76,9% Note : données relative aux budgets exécutés 2011 non disponibles ou seulement partiellement au moment de la Revue. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par les organisations mentionnées entre parenthèses. 89 (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne C. Budget prévisionnel MAEP (MAEP/DAF) Personnel 1 765 1 721 1 549 1 518 1 490 1 492 1 426 1 335 1 611 1 801 1 571 % Budget total Personnel Etat 3,2% 3,1% 2,9% 2,9% 2,6% 2,3% 2,0% 1,7% 1,9% 1,8% 2,4% Autres frais de fonctionnement 226 230 236 317 380 380 408 455 822 804 426 % Budget total Autres frais de fonctionnement Etat 0,6% 0,6% 0,6% 0,9% 0,8% 0,7% 0,8% 0,7% 1,2% 1,1% 0,8% Transferts 90 130 1 060 1 378 2 390 13 090 3 330 5 930 2 675 2 915 3 299 % Budget total Transferts Etat 0,4% 0,5% 4,3% 4,7% 5,7% 20,8% 5,1% 7,7% 4,0% 4,1% 6,8% Investissements et intrants RI 285 1 175 180 2 110 3 365 300 8 530 6 160 17 691 15 199 5 500 % Budget total Investissements RI Etat 41,0% 4,6% 13,8% 8,8% 2,6% 33,6% 11,9% 34,5% 18,1% 19,4% Investissements et intrants RE 4 941 3 924 5 250 3 375 5 415 5 884 10 798 7 037 26 313 11 881 8 482 % Budget total Investissements RE Etat 13,2% 13,8% 12,0% 9,3% 14,0% 12,7% 19,4% 7,5% 17,3% 8,1% 12,5% Total Investissements et intrants 5 226 5 099 5 430 5 485 8 780 6 184 19 328 13 197 44 004 27 080 13 981 % Budget total Investissements Etat 13,9% 16,3% 11,4% 10,7% 11,4% 10,7% 23,9% 9,0% 21,7% 11,8% 14,5% Total 7 307 7 181 8 275 8 698 13 040 21 146 24 492 20 918 49 112 32 601 19 277 % Budget total prévisionnel Etat 4,0% 4,0% 4,1% 4,3% 5,1% 8,1% 7,5% 5,0% 9,8% 5,9% 6,3% D. Budget prévisionnel MAEP hors pistes rurales Pistes rurales dans budget prévisionnel (MAEP/DAF) 0 0 0 0 0 0 0 0 14 600 7 312 - Total hors pistes rurales 7 307 7 181 8 275 8 698 13 040 21 146 24 492 20 918 34 512 25 289 17 086 % Budget total prévisionnel Etat 4,0% 4,0% 4,1% 4,3% 5,1% 8,1% 7,5% 5,0% 6,9% 4,6% 5,6% Note : données relative aux budgets exécutés 2011 non disponibles ou seulement partiellement au moment de la Revue. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par les organisations mentionnées entre parenthèses. 90 (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne E. Budget exécuté MAEP Personnel (MEF/DF) 1 775 1 658 1 595 1 438 1 481 1 413 1 403 1 794 1 975 1 615 Taux d'exécution 100,6% 96,3% 103,0% 94,8% 99,3% 94,7% 98,4% 134,3% 122,6% 104,5% Autres frais de fonctionnement (MEF/DF) 125 125 140 187 241 257 285 345 735 271 Taux d'exécution 55,3% 54,1% 59,4% 59,1% 63,4% 67,5% 70,0% 75,8% 89,4% 70,6% Transferts (MEF/DF) 45 65 1 238 1 378 2 109 13 841 3 193 4 183 2 747 3 200 Taux d'exécution 50,0% 50,0% 116,8% 100,0% 88,3% 105,7% 95,9% 70,5% 102,7% 95,8% Investissements et intrants RI (MEF/DFCEP) 245 1 183 85 74 1 959 8 037 2 464 15 537 3 287 Taux d'exécution 86,0% 100,7% 47,0% 3,5% 58,2% 0,0% 94,2% 40,0% 87,8% 74,3% Investissements et intrants RE (MEF/DFCEP) 621 524 146 214 1 669 1 957 8 283 2 290 6 823 2 503 Taux d'exécution 12,6% 13,4% 2,8% 6,3% 30,8% 33,3% 76,7% 32,5% 25,9% 30,9% Total Investissements et intrants 866 1 707 230 288 3 628 1 957 16 320 4 755 22 360 5 790 Taux d'exécution 16,6% 33,5% 4,2% 5,3% 41,3% 31,6% 84,4% 36,0% 50,8% 46,2% Total 2 811 3 554 3 204 3 292 7 458 17 467 21 201 11 077 27 817 10 876 Taux d'exécution 38,5% 49,5% 38,7% 37,8% 57,2% 82,6% 86,6% 53,0% 56,6% 61,1% Budget exécuté MAEP / Budget exécuté Etat 2,4% 2,8% 2,1% 2,1% 3,9% 8,1% 8,6% 3,2% 7,2% 5,0% F. Budget exécuté MAEP hors pistes rurales Exécutions pistes rurales dans budget exécuté (MEF/DFCEP) 0 0 0 0 0 1 764 2 436 0 12 644 - Total hors pistes rurales 2 811 3 554 3 204 3 292 7 458 15 703 18 765 11 077 15 173 9 004 Taux d'exécution 38,5% 49,5% 38,7% 37,8% 57,2% 74,3% 76,6% 53,0% 44,0% 55,7% Budget exécuté MAEP hors pistes rurales / Budget exécuté Etat 2,4% 2,8% 2,1% 2,1% 3,9% 7,3% 7,6% 3,2% 3,9% 4,2% Note : données relative aux budgets exécutés 2011 non disponibles ou seulement partiellement au moment de la Revue. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par les organisations mentionnées entre parenthèses. 91 (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne G. Dépenses exécutées sous coordination MAEP hors budget Etat CAGIA Subventions RI hors budget (CAGIA) 1 000 - CAGIA Ressources RE hors budget1 (CAGIA) 313 393 3 173 - ICAT Subventions RI hors budget (ICAT) 785 289 - ICAT Ressources propres (ICAT) 150 138 180 204 20 125 34 96 149 185 128 ITRA Subventions RI hors budget (ITRA) 426 408 - ITRA Ressources propres et externes (ITRA) 542 518 373 252 216 163 148 159 183 238 279 ADRAO Programme d'urgence semences (MAEP/DPCA) 30 - AFD Projet café-cacao MAEP/FUPROCAT (AFD) 303 303 303 303 - BID Appui à la sécurité alimentaire (MAEP/DPCA) 70 150 - BM Composante agricole PDC (PDC) 1 400 300 - Banque Mondiale PASA PPF (BM) 301 - BOAD PUASA Equipements agricoles (MAEP/DPCA) 210 401 - Chine (Ambassade Chine) 200 200 200 200 200 200 3 000 200 440 FAO Programmes hors budget (FAO) 40 40 160 160 100 100 160 160 185 350 146 PNUD AT MAEP (PNUD) 10 8 - PNUD Appui CDMT-BP (PNUD) 5 - PNUD Audit MAEP (PNUD) 41 - PNUD Cadre accélération OMD (PNUD) 17 - UE Stabex COM 90-94 et 95-99 (UE) 2 026 2 026 - UE Etude S&E MAEP (UE) 66 - Total 2 247 1 696 1 530 2 513 536 587 3 715 4 112 6 115 1 940 2 499 Budget exécuté en agriculture hors budget Etat / Budget exécuté 1,9% 1,3% 1,0% 1,6% 0,3% 0,3% 1,5% 1,2% 1,6% - 1,2% Etat H. Total dépenses exéc. sous coord. MAEP hors pistes rurales 5 058 5 250 4 734 5 805 7 995 16 290 22 480 15 189 21 288 11 565 Budget exéc. sous coord. MAEP hors p. rur. / Budget exéc. Etat 4,3% 4,1% 3,2% 3,7% 4,2% 7,5% 9,1% 4,4% 5,5% 5,4% 1 Notes : dons chinois en 2004 et 2005, aide budgétaire française en 2008 ; données relative aux budgets exécutés 2011 non disponibles ou seulement partiellement au moment de la Revue. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par les organisations mentionnées entre parenthèses. 92 (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne I. Dépenses à caractère agricole exécutées par autres ministères UE/FED APAF PAFVI (UE) 325 325 325 - UE/FED MPDAT/AE PPMR estimation interventions agricoles (UE) 350 350 350 350 350 350 350 350 - PNUD Communes du Millénaire (PNUD) 46 170 62 - Sous-Total MPDAT 675 675 675 350 350 350 350 396 170 62 405 RI MDB Hangars et marchés (MDB) 560 560 - RI MDB Racines et tubercules / SIMTO Fonds garantie (MDB) 300 - RI (+PNUD, FAO, IFDC) MDB PSAEG (MDB) 745 745 745 - Sous-Total MDB 0 0 0 0 0 0 0 745 1 605 1 305 - Total dépenses agricoles exécutées par autres ministères 675 675 675 350 350 350 350 1 141 1 775 1 367 771 Dép. agricoles exéc. par autres ministères / Budget exécuté Etat 0,6% 0,5% 0,4% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,3% 0,5% - 0,3% Note : données relative aux budgets exécutés 2011 non disponibles ou seulement partiellement au moment de la Revue. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par les organisations mentionnées entre parenthèses. 93 (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne J. Budget prévisionnel MERF secteur Forêt, ODEF incl. (MERF) Personnel 518 520 462 638 713 747 877 836 1 012 878 720 % Budget total Personnel Etat 0,9% 0,9% 0,9% 1,2% 1,3% 1,2% 1,2% 1,1% 1,2% 0,9% 1,1% Autres frais de fonctionnement 190 183 181 772 309 328 373 309 524 429 360 % Budget total Autres frais de fonctionnement Etat 0,5% 0,5% 0,4% 2,1% 0,6% 0,6% 0,7% 0,5% 0,8% 0,6% 0,7% Transferts 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 % Budget total Transferts Etat 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Investissements RI 3 0 57 150 0 39 13 8 147 217 63 % Budget total Investissements RI Etat 0,0% 1,4% 1,0% 0,0% 0,3% 0,1% 0,0% 0,3% 0,3% 0,2% Investissements RE 501 407 494 454 171 28 75 34 177 1 238 358 % Budget total Investissements RE Etat 1,3% 1,4% 1,1% 1,3% 0,4% 0,1% 0,1% 0,0% 0,1% 0,8% 0,5% Total Investissements 501 407 551 604 171 67 88 41 324 1 455 421 % Budget total Investissements Etat 1,3% 1,3% 1,2% 1,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,0% 0,2% 0,6% 0,4% Total 1 209 1 110 1 194 2 014 1 193 1 141 1 337 1 186 1 860 2 762 1 501 % Budget total prévisionnel Etat 0,7% 0,6% 0,6% 1,0% 0,5% 0,4% 0,4% 0,3% 0,4% 0,5% 0,5% K. Budget exécuté MERF secteur Forêt, ODEF inclus Personnel (MEF/DF) 587 570 557 736 880 870 1 009 1 010 1 060 809 Taux d'exécution 113,3% 109,6% 120,6% 115,4% 123,4% 116,5% 115,1% 120,9% 104,7% 115,1% Autres frais de fonctionnement (MEF/DF) 137 108 97 467 159 215 278 234 399 233 Taux d'exécution 72,3% 59,1% 53,7% 60,4% 51,5% 65,7% 74,6% 75,7% 76,1% 66,1% Transferts (MEF/DF) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Taux d'exécution - Investissements RI (MEF/DFCEP) 1 0 52 105 0 0 13 8 141 36 Taux d'exécution 50,0% 90,7% 70,2% 0,0% 99,1% 100,0% 95,9% 76,9% Investissements RE (MEF/DFCEP) 151 187 350 295 65 24 5 34 165 142 Taux d'exécution 30,2% 45,9% 71,0% 65,0% 38,1% 86,3% 6,9% 100,0% 93,4% 54,6% Total Investissements 152 187 402 401 65 24 18 41 306 177 Taux d'exécution 30,4% 45,9% 73,0% 66,3% 38,1% 36,4% 20,5% 100,0% 94,6% 58,0% Total 877 865 1 056 1 603 1 105 1 110 1 305 1 285 1 765 1 219 Taux d'exécution 72,5% 77,9% 88,5% 79,6% 92,6% 97,2% 97,6% 108,4% 94,9% 89,6% Budget exécuté MERF / Budget exécuté Etat 0,7% 0,7% 0,7% 1,0% 0,6% 0,5% 0,5% 0,4% 0,5% 0,6% 94 (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne L. Total Dépenses publiques en agriculture COFOG 6 609 6 790 6 465 7 758 9 450 17 750 24 135 17 615 24 828 13 489 % COFOG 5,6% 5,3% 4,3% 5,0% 4,9% 8,2% 9,8% 5,1% 6,4% 6,3% M. Dép. exéc. sous coord. MAEP avec subvention nette engrais Dépenses engrais CAGIA sur budget 1 080 1 161 11 148 2 864 3 150 - Dépenses engrais CAGIA hors budget 313 1 393 3 173 - Transferts CAGIA (salaires fonctionnaires inclus) 10 10 10 10 10 10 10 10 85 - Dépenses engrais PDC 1 129 - Montant estimé subvention engrais 800 200 0 1 400 5 300 600 1 3831 Total Dép. exéc. sous coord. MAEP avec subvention engrais 5 201 7 024 16 280 9 549 16 486 18 653 12 1991 N. Total Dép. publiques en agriculture avec subvention engrais 7 155 8 479 17 740 11 204 18 912 22 193 14 2811 % COFOG avec subvention engrais 4,6% 4,4% 8,2% 4,5% 5,4% 5,7% 5,5%1 1 Notes : moyennes calculées sur la période 2005-2010 ; données relative aux budgets exécutés 2011 non disponibles ou seulement partiellement au moment de la Revue. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par les organisations mentionnées entre parenthèses. 95 (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne O. Dép. à caract. public exéc. par entités non gouvernementales AFD AVSF Projet d'Appui à l'Elevage Familial (PAEF) 214 214 214 - UE AVSF ANPAT Promotion aviculture (PROMAT) 32 32 - UE AVSF ASATO 129 129 129 129 129 - UE/FF AVSF/INADES/CPC Dév. filière céréalière 404 404 - UE CFSI/ECHOPPE Dynam. solidaire ville-camp. Marit.-Plat. 75 75 75 75 - UE CIDR Création ESOP Togo-Bénin 49 49 49 49 49 - UE CIDR/ETD Entrep. d'accès marchés urbains Kara-Centr.-Plat. 108 108 108 - UE CIDR/WAGES-FECECAV Micro-créd. zones rur. Centr.-Marit. 163 163 163 - UE/FF Croix-Rouge Espagnole/CRT Amél. situation nutritive Marit. 416 416 - UE CR Fr./UNICEF/PAM Projet ECHO post-inond. 2007 Savanes 485 - UE Croix-Rouge Française Réhab. post-inondations 2007 Savanes 722 - UE/FF Croix-Rouge Française/CRT/Rafia Insécurité alim. Savanes 488 488 - UE GRADSE Sécurité alim. et gestion terroirs Centrale-Kara 98 98 98 - UE TIMPAC Appui activités éco. femmes zones marg. Savanes 30 30 30 - AVSF Appui production cacao bio 63 - MAE AVSF Appui éleveuses porc 16 16 - AVSF/INADES Appui filière céréalière Savanes 40 40 40 - CIDR/ETD Promotion et diffusion ESOP 65 65 65 65 65 65 - CIDR/ETD Entreprises d'accès aux marchés urbains (compl. UE) 83 83 83 83 - CIDR/ETD Amélioration prod. et commerc. riz étuvé Centrale 24 24 24 - CIDR/ETD Renforcement capacités producteurs Blitta 50 50 - GRED PEDC composante agricole 50 50 - PTM Développement filières agricoles Bassar 25 25 - GRADSE Maraichage Centrale et Kara 56 56 - INADES Structuration filière céréalière 27 27 27 27 27 27 27 27 - USDA OIC PARAT 257 257 257 257 257 - Note : données relative aux budgets exécutés 2011 non disponibles ou seulement partiellement au moment de la Revue. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par les organisations mentionnées entre parenthèses. 96 (Millions FCFA) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Moyenne O. Dép. à caract. public exéc. par entités non gouvern. (suite) UAR Plateaux 35 35 35 - JARC Savanes 25 25 25 25 25 25 25 25 25 25 - Rafia Filière bois-énergie 36 36 - Rafia SAE 25 25 25 - CECODRI 80 80 80 80 80 80 80 - MVCP Appui populations autour de foret d'Abdoulaye 46 46 46 - CCFCC 151 213 232 218 173 219 268 336 269 - Total dép. à caractère public exécutées par entités non gouvern. 712 823 869 720 707 1 195 946 2 107 2 763 2 226 1 307 P. Pistes rurales (MDMAEPIR) 1 488 1 424 1 033 722 1 857 780 5 110 5 343 14 135 7 312 3 920 Note : données relative aux budgets exécutés 2011 non disponibles ou seulement partiellement au moment de la Revue. Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par les organisations mentionnées entre parenthèses. 97