Infonme No. 22590 La Situación de los Pobres con Respecto a la Prestación de Servicios Urbanos El caso de tres ciudades centroamericanas (Estudio en dos volúmenes) Volumen 1: Pobreza y prestación de los servicios 3 de Junio de 2002 Departamento Sectorial de Finanzas, Sector Privado e Infraestructura Departamento para América Central Oficina Regional América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial 1- 3< 7pt m *s 7 fX. , , , . . .. ,X MONEDA Y EQUIVALENCIAS USS 1 = 1 Dollar (El Salvador) US$ 1 = L 16.40 (lempiras, Honduras) US$ 1 = B/ 1 (balboa, Panamá) AÑO FISCAL - 1 de enero a 31 de diciembre para El Salvador, Honduras y Panamá LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS AMSS: Area Metropolitana de San Salvador AMDC: Alcaldía Municipal del Distrito Central de Tegucigalpa ANDA: Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados de El Salvador Am: Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre de Panamá BHN: Banco Hipotecario Nacional de Panamá BID: Banco Interamericano de Desarrollo CAESS: Compañía de Alumbrado Eléctrico de San Salvador CAS: Estrategia de Asistencia a los Países (por sus siglas en inglés) CDS: Estrategia de Desarrollo de Ciudad (por sus siglas en inglés) COAMSS: Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador CPSM: Área Urbana de Ciudad de Panamá y San Miguelito DGT: Dirección General de Transporte de Honduras DIMA: Dirección Metropolitana de Aseo de Panamá ENEE: Empresa Nacional de Energía Eléctrica de Honduras ENV: Encuesta Nacional de Niveles de Vida de Panamá FHIS Fondo Hondurefío de Inversión Social FONAPROVI: Fondo Nacional para la Producción y la Vivienda de Honduras FONAVIPO: Fondo Nacional para la Vivienda Popular de El Salvador FOSOVI: Fondo Social para la Vivienda de Honduras FSV: Fondo Social para la Vivienda de El Salvador IDAAN: Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales de Panamá JICA: Agencia de Cooperación Internacional del Japón LSMS: Estudio de Medición de las Condiciones de Vida (por sus siglas en inglés) MEF: Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá MIVI: Ministerio de Vivienda de Panamá OPAMSS: Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS URBANOS Y LOS POBRES: EL CASO DE TRES CIUDADES CENTROAMERICANAS INDICE VOLUMEN I: POBREZA Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS RESUMEN EJECUTIVO i 1. INTRODUCCIÓN 1 A. Contexto del estudio 1 B. Objetivos y alcance 3 C. Fuentes de información, metodologia y medición del bienestar 3 D. Estudios de caso 4 E. Público objetivo 4 F. Vínculo con las Estrategias de Asistencia a los Paises (CAS) 5 G. Estructura del informe 5 II. PERFIL DE LA POBREZA URBANA 6 A. Hogares pobres 7 B. Barrios pobres 8 C. El suelo y la vivienda 9 D. Déficits de infraestructura 10 HI. TEMAS DE POLíTICA 12 A. Marco de la descentralización 12 B. Gestión del crecimiento urbano 14 C. Oferta y financiación de la vivienda 16 D. Mercados de suelo urbano 19 E. Acueducto, saneamiento, alcantarillado y recolección de residuos sólidos 21 F. Transporte 24 IV. ÁREAS CRITICAS DE INTERVENCIÓN 27 BIBLIOGRAFíA 3 1 TABLAS 2.1 Hogares pobres en el AMSS y Tegucigalpa 7 2.2 Barrios pobres del AMSS y Tegucigalpa 8 2.3 Caracteristicas de las viviendas de los pobres en el AMSS, Tegucigalpa y CPSM 9 2.4 Los pobres y los servicios básicos en el AMSS, Tegucigalpa y CPSM 11 GRÁFICOS 1.1 Urbanización en América Central, 1970-2010 1 1.2 Crecimiento comparativo anual de la población urbana. América Central vs. América del Sur, 1950-2005 1 RECUADROS 1.1 Las ciudades como oportunidades 2 2.1 Resumen estadístico de la medición del bienestar 6 3.1 Condiciones necesarias para una descentralización exitosa 13 3.2 Resultados de una encuesta de hogares centrada en el tema de pobreza 16 3.3 La importancia del sector de la vivienda 18 3.4 Asentamientos informales promovidos por el gobiemo de Pakistán 20 3.5 Pequeños proveedores de agua: el caso de Paraguay 23 3.6 Transmilenio: El innovador sistema de transporte masivo de Bogotá 26 RESUMEN EJECUTIVO 1. América Central es una región que atraviesa un período de rápida urbanización, según el cual se proyecta que un 55% de su población habitará en zonas urbanas hacia el año 2010, en comparación con el 40% de 1970. A diferencia de América del Sur, en donde la urbanización ha alcanzado un punto muy alto pero estable, América Central aún se encuentra en un proceso de urbanización mayor y a un ritmo más acelerado. En esta región los índices de primacía urbana son muy elevados, lo cual significa que las grandes ciudades alojan a gran parte de las personas pobres de sus países y a la vez producen una gran parte de los PIB- nacionales. Por último, en América Central la vida urbana está caracterizada por un alto grado de vulnerabilidad a los desastres naturales. 2. El presente estudio describe la prestación de los servicios urbanos básicos a las poblaciones pobres de tres ciudades centroamericanas, el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS), la ciudad de Tegucigalpa y Ciudad de Panamá y San Miguelito (CPSM) e identifica las áreas prioritarias de intervención de los gobiernos. Se utilizaron encuestas especializadas a hogares para cuantificar los actuales déficits de servicios y para ordenar los hogares de pobres a ricos, utilizando el consumo agregado como medición del bienestar. A. Perfil de la pobreza urbana 3. Más del 40% de la población de Tegucigalpa subsiste con menos de US$ 3 diarios, mientras que la cifra equivalente es de alrededor del 30% en el AMSS y de cerca del 15% en CPSM. Las tres ciudades presentan niveles de desigualdad muy elevados en la distribución del consumo agregado, asi como en su acceso a los servicios básicos. Si bien en el AMSS el primer quintil participa en el 6% del consumo total y el quinto quintil lo hace con el 41%, en Tegucigalpa estas cifras corresponden al 6% y el 44%, y en CPSM al 7% y el 54%, respectivamente. 4. Las familias pobres son numerosas (en Tegucigalpa están conformadas por 5,7 miembros y en el AMSS por 7) y crecen a un ritmo muy acelerado (las respectivas tasas de natalidad son del 15% y el 18%). Estos hogares se caracterizan por niveles académicos muy bajos: casi el 19% de los jefes de hogar del primer quintil en el AMSS y el 14% en Tegucigalpa manifestaron no haber recibido ningún estudio. Una segunda caracteristica de los pobres es la baja participación de los jefes de hogar en el mercado laboral (67% y 77%, respectivamente) y el alto porcentaje de trabajadores independientes (37% y 25%), que conlleva una mayor inseguridad en el trabajo, menores beneficios y un bajo nivel de afiliaciones al sistema de seguridad social (43% y 34%). 5. Al parecer, los barrios pobres del AMSS son cohesionados y centrales en la vida cotidiana de sus habitantes, muestran un alto grado de participación comunitaria, mientras que éste no es el caso en Tegucigalpa. En los barrios pobres de estas dos ciudades los problemas graves los constituyen la violencia, el suministro de agua, la recolección de desechos sólidos y el acceso vehicular. 6. En cuanto al suelo y la vivienda, en las tres ciudades casi la mitad de la población pobre que declaró ser dueña de un inmueble cuenta con documentación muy deficiente, si la tienen, sobre su propiedad, lo que, en este sentido, los convierte en propietarios informales. La calidad de la vivienda es de naturaleza mixta. Aunque la mayoría de las casas pobres están construidas con materiales duraderos (92%, 96% y 91%, respectivamente), suelen presentar hacinamiento (con un promedio de 4 personas por habitación en todas las ciudades) y carecen de instalaciones básicas, principalmente de duchas (31% y 80%). En los barrios más necesitados la construcción de casas se realiza en forma progresiva (64%, 74% y 70%) y una proporción significativa de los hogares pobres invierten en mejorar sus viviendas (34%, 19% y 26%), y en ello gastan sumas significativas en las tres ciudades todos los años. La inversión se i efectúa principalmente por medio de ahorros personales y es poco lo que se depende de las instituciones públicas (4%, 1% y 6%, respectivamente). 7. Una considerable proporción de la población pobre no se encuentra carece de conexión al acueducto público (18%, 37% y 12%, respectivamente), y entre aquellos que cuentan con este servicio, muchos reciben agua por menos de ocho horas al día (23%, 55% y 15%). Muchos de los pobres que viven en las ciudades deben esperar más de cinco años para obtener el servicio de acueducto (30% y 22%) y muy pocos, si los hay, recibieron ayuda gubernamental para el mismo (3% y 4%). Debido a la forma como se fijan las tarifas y los subsidios, los pobres pagan casi lo mismo por m3 consumido que los más acomodados. La conexión al alcantarillado público se encuentra en un nivel muy bajo, sobre todo en Tegucigalpa (37%) y CPSM (40%). Al igual que en el caso del agua, la conexión de los más necesitados a este servicio resulta muy demorada y suele suceder más por intermediación personal o comunitaria que por intervención del gobierno. En el caso de la recolección de desechos sólidos, la peor situación es la de Tegucigalpa, donde tan sólo el 41% de los hogares pobres es atendido por el servicio municipal de recolección puerta a puerta. Por consiguiente, el porcentaje de hogares pobres que arroja la basuras a lotes, quebradas y patios traseros o que simplemente las incinera es muy elevado (del 49%). Un porcentaje sustancial de los pobres ha sufrido daños ocasionados por inundaciones (10% en el AMSS y 17% en Tegucigalpa) y derrumbes (18% y 22%) en los últimos cinco años. 8. Por último, los pobres dependen del transporte público para la mayoría de sus necesidades de desplazamiento: el 100% de los hogares pobres del AMSS manifiestan que utilizan el bus regularmente, mientras que el porcentaje correspondiente en Tegucigalpa es del 97%. Es necesario mejorar los índices de seguridad y la prevención de accidentes, modernizar el parque automotor que data de hace 20 años y disminuir el sobrecupo en los buses. B. Temas de política 9. Los asuntos institucionales y de política explican la situación actual. En primer lugar, en cuanto a la descentralización, las funciones de los municipios en lo referente a la prestación de servicios básicos en América Central son restringidas y, en algunos casos, la separación de responsabilidades con el gobierno nacional no es del todo transparente. Aunque se presentan variaciones según el país, los municipios son los encargados de los mercados públicos, mataderos, limpieza de calles y recolección de residuos sólidos. La mayor parte de la fmanciación proviene de transferencias del gobierno central. Aunque los tres países están contemplando reformas de gran magnitud, éstas no han obtenido un consenso y por lo tanto no han sido ejecutados aún. Los municipios muestran debilidades con respecto a recursos humanos y financieros, particularmente en Panamá. A raíz de esto, la administración del suelo urbano es mínima en el mejor de los casos, los catastros son deficientes y no existe información para el seguimiento a la pobreza, la vulnerabilidad y el crecimiento urbano. El AMSS es la única región metropolitana que tiene una entidad de planeación metropolitana, fmanciada por permisos de obras y subdivisiones, que cuenta con tecnología SIG y presta un apoyo analítico a las actividades de planeación de los municipios. 10. En segundo término, en cuanto concierne a la vivienda, por mucho tiempo sólo se han asignado pequeños presupuestos al diseño e implementación de programas y políticas de vivienda en El Salvador y Honduras, con lo cual se ha incrementado el déficit en este ramo. En Panamá, por el contrario, el gobierno adoptó un enfoque práctico y puso en marcha directamente una serie de programas de vivienda, pero dejó de lado el diseño y ejecución de políticas y estrategias a largo plazo, al menos hasta 19991. El Salvador ha podido articular una amplia política de vivienda que busca resolver los problemas de titulación de tierras y las urbanizaciones informales, dos aspectos cruciales que tocan a los pobres. Los terremotos de 2001 han hecho que se cambien las prioridades a favor de la reconstrucción, por lo cual la implementación 'De ahí en adelante el Ministerio de Economía y Finanzas, junto con las entidades sectoriales, ha desarrollado dos documentos que incluyen el sector vivienda: "Nuevo Enfoque Estratégico para Reducir la Pobreza" (1998-2003) y Política y Estrategia de Desarrollo Social" (2000-2004). ii efectiva de la nueva política aún queda por verse. Los trámites prolongados y complicados de obtención de los permisos de obras que incluyen a las compañías de servicios públicos, el Ministerio del Medio Ambiente, los organismos de vivienda y las entidades de planeación locales, incrementan el costo de la vivienda en aproximadamente un 5%. Sin embargo, el peor problema que debe enfrentar el sector de la vivienda es la brecha que hay entre la oferta de vivienda y su financiación. Los programas del gobierno benefician únicamente a quienes tienen un empleo formal y que ganan entre 2 y 3 salarios mínimos, pese al hecho de que los trabajadores informales constituyen una amplia proporción de la población, en especial de las más necesitadas. Los subsidios de vivienda no están bien orientados y muchos de los organismos nacionales de financiación de vivienda. enfrentan problemas financieros. Esos problemas, combinados con una oferta muy restringida de suelo a precios asequibles para la población más pobre, han generado en los tres países la actividad de mercados informales de suelo, que se ha desarrollado de forma más marcada en El Salvador. Aunque los urbanizadores informales ofrecen una altemativa de techo para los más pobres, la falta de control del gobierno hace que se presenten abusos del sistema en términos tanto legales como fmancieros. 11. En tercer lugar, el marco institucional de los servicios básicos, y en especial los de acueducto, saneamiento y alcantarillado en El Salvador, Honduras y Panamá, se caracterizan por una gran incertidumbre. En todos los casos las reformas del sector de agua, que implican una combinación de descentralización y privatización del servicio, han sido debatidas por mucho tiempo, pero jamás han logrado ser aprobadas en forma defmitiva. Por otra parte, en el AMSS y Tegucigalpa se ha diluido la responsabilidad de la operación y mantenimiento de los sistemas de desagües, lo cual ha ocasionado un manejo sumamente ineficaz de esta infraestructura esencial. La reglamentación del acueducto y el saneamiento, por el contrario, es una función que cumplen de modo informal las entidades nacionales que ofrecen la mayoría de los servicios: la ANDA, el SANAA y el IDAAN. No se tiene ningún control externo de su operación, su eficiencia, sus tarifas o su calidad. Las tarifas del agua en las tres ciudades están establecidas muy por debajo del costo del servicio y no han sido modificadas en muchos años. Dado que no en todas las casas hay contadores, e incluso si los hay éstos suelen no funcionar, muchos hogares no pagan por el agua que consumen. Esto les causa problemas fmancieros a las compañías nacionales, deterioro de la infraestructura instalada y falta de recursos para ensanches o mejoras del sistema. Otro problema lo constituyen los subsidios a los usuarios. La estructura de tarifas es semejante en los tres países, donde hay un cargo mínimo por cierto nivel de consumo, más un cargo adicional que depende directamente del consumo así como del uso del predio. La idea de este esquema es que los pobres paguen menos, puesto que consumen menos. No obstante, los datos tanto de este estudio como de otros, revelan que tal variación significativa de consumo no se presenta al nivel de los hogares entre un quintil y otro. Por consiguiente, una gran proporción de los hogares que no son pobres terminan aprovechando este subsidio implícito. 12. El servicio de recolección y disposición de desechos sólidos, por otra parte, muestran un panorama institucional más claro. En todas las ciudades esta responsabilidad les corresponde a los municipios, los cuales buscan conseguir la participación del sector privado. En el AMSS y Tegucigalpa el modelo que se encuentra en estudio plantea que opere un solo concesionario en los barrios formales, mientras que en los informales de dificil acceso el servicio seria prestado por microempresas. Según investigaciones del Banco Mundial las microempresas que llevan a cabo la recolección de los residuos sólidos necesitan una combinación de barrios (de ingresos altos y bajos) para ser financieramente sostenibles. Los servicios de recolección de desechos sólidos necesitan también ser coordinados y reglamentados, en particular al nivel metropolitano del AMSS. 13. Por último, la característica más sobresaliente del transporte público en el AMSS, Tegucigalpa y CPSM es el hecho de que es ofrecido en su totalidad por el sector privado. Miles de pequeños operadores, la mayoría de los cuales son propietarios de uno o dos vehículos, están en permanente competencia por los pasajeros. La falta de reglamentación, la excesiva competencia en el sector y la estructura de propiedad exclusiva y métodos de operación de los operadores de los buses ocasionan múltiples iii problemas, entre los cuales están el caos vehicular y los accidentes de tránsito, así como el deficiente mantenimiento de los vehículos y la baja calidad generalizada del servicio. Para terminar, los subsidios al transporte en El Salvador y Honduras han afectado en forma negativa la eficiencia del servicio, aumentado el número total de viajes e incrementado la proporción de trayectos con mínima o ninguna ocupación. Además, los planes de subsidios son dificiles de administrar y se prestan para abusos. Los subsidios les cuestan alrededor de US$ 2,3 millones anuales al AMSS y $10 millones a Tegucigalpa. C. Áreas críticas de intervención 14. Si bien los niveles de pobreza y los déficits de infraestructura que se resaltan en el presente informe corresponden a las tendencias de otras partes del mundo, las medidas que se adopten en el transcurso de las dos próximas décadas puede todavía causar un impacto dramático en la región. El proceso de urbanización continuará atrayendo a cientos de miles de personas, por lo general de menores recursos, a las ciudades. Los gobiernos locales y nacionales al aceptar esto como un hecho y una condición previos para adelantar el desarrollo social y económico, podrían sentar las bases de las políticas de desarrollo. Las siguientes áreas se consideran críticas para una intervención inmediata y pueden contribuir a originar la ejecución de las reformas sectoriales propuestas. o Fortalecer a los municipios 15. Hay tres áreas en las que los municipios de América Central necesitan un mayor impulso para adelantar la descentralización: (i) la administración de sus catastros mejorando el rendimiento de éstos y contemplando la contratación externa para la recolección y mantenimiento de datos con proveedores del sector privado; (ii) mejores técnicas de avalúo de terrenos e inmuebles y supervisión geográfica de los mercados del suelo; (iii) mejoramiento de la gestión administrativa y diversificación de las fuentes de ingresos y (iv) mejor seguimiento al fenómeno de la pobreza. * Racionalizar dos procesos claves: los trámites de los permisos de construcción y la titulación de la propiedad 16. El concepto básico consiste en crear una sola autoridad competente, la ventanilla única, que se entienda con los procesos de urbanización y construcción, que otorgue las aprobaciones correspondientes. Esto implica: (i) simplificar los procesos; (ii) reducir al mínimo el número de organismos que participan en cada paso del proceso; (iii) definir con claridad cuál debería ser el flujo de documentos en cada uno de los procesos simplificados; (iv) establecer mecanismos de coordinación entre la ventanilla única y los diferentes organismos involucrados, de manera que la primera pueda llevar a cabo los procedimientos en los que participan los segundos; (v) computarizar el sistema de tal modo que queden registros de cada transacción y que la inspección sea más fácil; (vi) en algunos procesos, pasar de una atención directa al público a un servicio al cliente basado en Internet ('e-government') y (vii) preparar folletos explicativos claros para las diferentes clases de clientes, que indiquen los pasos a seguir, los documentos necesarios y un mecanismo que indique cómo consultar el estado en que se encuentre cada solicitud. Un concepto similar se puede aplicar a la titulación, que es un proceso complicado en las tres ciudades del estudio, por la multiplicidad de actores, leyes y procedimientos complejos, poco o ningún uso de herramientas sistematizadas, y falta de información básica. o Reconocer las urbanizaciones informales como una alternativa de vivienda de bajo costo 17. Aunque las urbanizaciones informales continúan siendo motivo de controversia, representan una alternativa de vivienda de bajo costo para las familias más desfavorecidas. Los siguientes son algunos de los problemas inmanentes en el sistema que necesitarían ser tenidos en cuenta si una ciudad o país desea aprender efectivamente del trabajo de los urbanizadores informnales: (i) falta de información a los clientes potenciales sobre las diversas alternativas con que cuentan, con sus pros y contras; (ii) carencia de iv orientación jurídica que les ayude a los clientes a entender todos los derechos y obligaciones que tienen respecto a la tenencia de propiedades y los instrumentos legales que pueden utilizar en caso de necesitarlos; (iii) falta de un plan maestro para proveer la infraestructura básica, en forma gradual, de las nuevas urbanizaciones, esencial para orientar un crecimiento ordenado de los barrios y su consolidación y (iv) falta de asistencia técnica a las familias en lo referente a la construcción de sus casas. En realidad, la idea de la intervención del gobierno sería corregir los problemas actuales del sistema sin afectar el funcionamiento de los mercados. * Emprender programas integrales de mejoramiento de barrios 18. El mejoramiento de barrios es una forma eficaz de reducir la pobreza en zonas urbanas en una forma integral y participativa. Dado que las reformas al sector de infráestructura tienen un alto contenido político y, por lo tanto, duran varios años en ser aprobadas y ejecutadas, el mejoramiento de barrios puede llegar a resolver algunas de las necesidades fisicas inmediatas de los pobres aprovechando los activos fisicos y sociales actuales de la comunidad, empoderando a las comunidades y ayudando a mejorar la infraestructura de la ciudad de manera incremental. * Reformar las tarifas y subsidios del servicio de acueducto 19. Mientras se llevan a cabo las reformas integrales del sector, las empresas de acueducto al nivel nacional se beneficiarían en forma inmediata de un cambio en las tarifas y subsidios a este servicio. A su vez, los mayores ingresos para la inversión y los subsidios mejor orientados beneficiarán a los pobres. Se requiere adelantar investigaciones adicionales para determinar la disposición de los consumidores a pagar y los niveles de tarifas que no sólo cubrirían los costos operativos y de mantenimiento sino que dejarían un margen para la inversión. * Contemplar como alternativa la posibilidad de un sistema de transporte masivo para elfuturo cercano 20. Aunque las capitales de los países centroamericanos continúan siendo pequeñas en comparación con sus contrapartes de América del Sur, están atravesando un proceso de crecimiento acelerado. Para mejorar el acceso de los pobres al sitio de trabajo y reducir los altos costos sociales y ambientales de los sistemas de transporte masivo, se debe propender por un sistema de transporte masivo. Este tendría las siguientes características: (i) mayor velocidad; (ii) menor congestión; (iii) buses más nuevos, limpios, seguros y con mejor mantenimiento; (iv) mayor seguridad en el tránsito; (v) estricto cumplimiento de las rutas y paraderos designados y (vi) un cambio de cultura ciudadana. El sistema de transporte Transmilenio de Bogotá constituye un buen ejemplo de un sistema de tránsito masivo nuevo y eficiente con las características enumeradas anteriormente, que merece la pena estudiarse con detenimiento. v 1 I. INTRODUCCIÓN A. Contexto del estudio 1.1 América Central es una región con un rápido Grafico 1.1 ritmo de urbanización, en la cual se proyecta que el 19b0-2010 55% de su población vivirá en zonas urbanas para el año 2010, en comparación con el 40% de 1970. Estas 70% ________________________ cifras hacen de América Central una de las 60%- subregiones más urbanizadas del mnundo en 50%_ desarrollo, más que la región de Asia Oriental y el 40% - -I . ::i*_ __-lo 1970 | Pacífico (35%), Africa Subsahariana (34%) y Asia del 30% -_ :J_I,-- -- . 02010 Sur (28%). Tomados en forma individual, todos los 20% I1LI[ [I ] países de América Central registraron tasas de 10% 0%s [11.1 :_____________,_;urbanización superiores al 40% en 1999. Nicaragua y *o 9 ., Panamá son los más urbanizados (56%), seguidos de gr e'' cerca por Honduras (52%). Guatemala, por su parte, es el país menos urbanizado de la región (40%). Fuente: UN, 1999. 1.2 Sin embargo, más importante que el alto indice de urbanización de América Central es la dinámica propia de dicha urbanización. Aunque en los años 1950 la población urbana de América del Sur estaba creciendo a tasas superiores a las de América Central, en la década de los 60 esta tendencia comenzó a invertirse. En las décadas de los 70 y 80, la población de América Central mantuvo un crecimiento constante pese al hecho de que tres de los seis Gráfico 1.2 países de la subregión estaban viviendo un periodo de Crecimiento anual de la población guerras civiles. Al fmalizar estos conflictos en los años urbana 90, las poblaciones urbanas comenzaron a crecer más América Central vs. América del Sur rápidamente y sobrepasaron claramente las tasas de 1950-2005 crecimiento urbano de América del Sur. Por consiguiente, 50 la dinámica de la urbanización es bastante diferente en las Ao _ dos subregiones: mientras que en América del Sur la 10 n n s". * 01 IOS ica E urbanización ha alcanzado un punto muy alto pero 0% 1 [Ii,] estable, América Central se encuentra aún atravesando un | o% o t . I * I * I * I *proceso de urbanización acelerado. 1950- 1960- 1970- 1960 1990- 2000- 55 6s 75 85 95 05 Fuente: UN, 1999. 1.3 Los niveles de primacía urbana, defmidos como el porcentaje de la población del país que vive en la ciudad más grande, también son muy altos en América Central. Panamá muestra el índice más alto, con una concentración de la población de más del 40% en Ciudad de Panamá. Estos indicadores también son altos en Guatemala (28%), Costa Rica (25%) y El Salvador (22%). Estos porcentajes son aún superiores si se incluyen las zonas suburbanas. Por ejemplo, en el Area Metropolitana de San Salvador vive el 32% de la población del país, en comparación con el 22% en el caso de la ciudad de San Salvador. La primacía urbana significa que estas grandes urbes alojan a muchos de los pobres de sus países respectivos. Por 1 ejemplo, en el Área Metropolitana de San Salvador, habita el 15% de la población pobre del país, mientras que este porcentaje es del 9 en Ciudad de Panamá y San Miguelito (CPSM). 1.4 La predominancia urbana también se refleja en la actividad económica, dado que en las ciudades capitales se produce una elevada proporción del PIB. En el caso de El Salvador, por ejemplo, se calcula que el Área Metropolitana de San Salvador produce el 44% del PIB nacional. Infortunadamente no se dispone de cifras del PIB para otras ciudades de América Central, pero investigaciones realizadas en otros países latinoamericanos muestran que las ciudades capitales producen entre el 30 y 50% de los PIB nacionales, dependiendo de sus respectivos niveles de predominancia urbana. Esto significa que, en gran medida, el desempeño económico de los países centroamericanos depende de los resultados económicos de sus ciudades capitales. 1.5 Otra característica de la vida urbana en América Central es su alto grado de vulnerabilidad. La región es propensa a desastres naturales, en particular a inundaciones, terremotos y erupciones volcánicas. Algunos de estos fenómenos han afectado gravemente a las capitales de América Central: en 1985 el terremoto de El Salvador tuvo efectos devastadores en San Salvador, el terremoto de Nicaragua en 1972 prácticamente acabó con Managua y el huracán Mitch en Honduras en 1998 causó graves estragos en Tegucigalpa. Recuadro 1.1. Las ciudades como oportunidades La historia muestra que el proceso de urbanización no se puede detener ni dar marcha atrás. En el mejor de los casos, se puede manejar con prudencia si se aplican las políticas y estrategias correctas. Una de estas estrategias consiste en mejorar la habitabilidad de las ciudades, en particular para los pobres que viven en éstas. Hay dos argumentos que apoyan la intervención del gobierno a este nivel : (i) una proporción cada vez mayor de los pobres de los países viven en áreas urbanas y (ii) las ciudades ofrecen oportunidades económicas para los migrantes de menores recursos. Las intervenciones orientadas hacia la pobreza en las ciudades pueden ser muy eficaces, debido a la gran concentración de pobres en una misma área. El mejoramiento de las redes de infraestructura existentes, su extensión y la construcción de nuevas redes, benefician a muchos de los habitantes urbanos dentro de un radio limitado, lo cual hace que la inversión allí sea eficaz en función de los costos. De manera similar, las mejoras a la infraestructura social, por ejemplo en parques, hospitales, escuelas y bibliotecas, entre otros, se pueden utilizar a una capacidad óptima en zonas densamente pobladas, lo cual produce grandes beneficios en relación con los costos en que se incurre. Por otra parte, al vivir en sus cercanías, los usuarios de dichas instalaciones pagan costos de transporte bajos y gastan menos tiempo en su desplazamiento que si estuviesen viviendo en zonas remotas. Por consiguiente, al prestarles servicios a los migrantes que vienen del campo se les brinda la oportunidad de hacerlo de modo más rentable. El otro lado de la moneda es que en las grandes urbes los pobres encuentran más y mejores oportunidades de salir de la pobreza. Las economías de escala y aglomeración hacen que las ciudades sean más productivas y dinámicas que las zonas rurales, por lo cual atraen constantemente a migrantes hacia oportunidades de trabajo. Datos del Programa de Indicadores de la ONU revelan que el PIB per cápita al nivel de ciudad se mantiene mayor que el PIB per cápita nacional. En el caso de América Latina y el Caribe, el PIB al nivel de ciudad fue 42% superior al PIB nacional en el periodo 1994-1996. El crecimiento económico es el factor que más contribuye a reducir la pobreza, por lo cual las ciudades ofrecen oportunidades a los menos favorecidos y las intervenciones a este nivel prometen disminuir la pobreza de una manera eficaz. Fuente: Compilación del autor, 2001. 2 B. Objetivos y alcance 1.6 Dos factores motivaron la realización de este estudio: primero, el alto grado de urbanización de América Central, la alta concentración de pobres que viven en grandes ciudades y los déficits siempre crecientes de infraestructura urbana; en segundo término, la ausencia de informes recientes que analicen en forma integral estos problemas de la región. Teniendo esto en mente, los objetivos del presente informe son: (i) describir y cuantificar la prestación de servicios urbanos básicos a los pobres en ciudades escogidas de América Central y (ii) identificar áreas prioritarias para la intervención del gobierno. 1.7 El estudio presenta hechos, datos y análisis acerca de la problemática de servicios en varios sectores y en diversas ciudades. El informe no pretende hacer un cubrimiento profundo de ningún sector en particular, sino más bien busca presentar una fotografia objetiva y global del estado en que se encuentran los pobres que habitan en las ciudades centroamericanas frente a la prestación de los servicios urbanos. El reporte se concentra en la pobreza urbana y no cubre ni la pobreza rural ni los procesos de migración del campo a la ciudad. Estos son temas sumamente importantes que necesitarían ser analizados independientemente. 1.8 Aunque el estudio se centra en la situación de los pobres urbanos, no constituye una evaluación de la pobreza y, por ende, no abarca muchas de las dimensiones de la pobreza, tales como el mercado laboral, la seguridad alimentaria, el cuidado materno-infantil y otros, como la educación y la salud reciben un cubrimiento apenas parcial. En este caso se hace mayor hincapié en la prestación de los servicios básicos como uno de los pilares de la habitabilidad de las ciudades. Los servicios incluidos son: vivienda2, acueducto, saneamiento, iluminación pública y electricidad, recolección de desechos sólidos, drenaje y transporte público. 1.9 El valor agregado que aporta el presente informe radica en: (i) la cuantificación no sólo del acceso a los servicios básicos en ciudades escogidas sino, lo más importante, la calidad y confiabilidad de dichos servicios; (ii) el enfoque en la situación de los pobres en relación con estos servicios, comparados con otros grupos socioeconómicos de cada ciudad, y no en forma aislada; (iii) la aplicación de una metodología uniforme en todas las tres ciudades que permite comparaciones significativas. El informe constituye una referencia importante para los encargados de determinar las políticas públicas que estén interesados en el destino de las ciudades más grandes de América Central. C. Fuentes de información, metodología y medición del bienestar 1.10 El estudio combina tres fuentes de información: (i) una encuesta especializada a hogares diseñada para este estudio; (ii) entrevistas con entidades, comunidades y empresas seleccionadas y (iii) una revisión de la bibliografia. 1.11 La encuesta a hogares. diseñada específicamente para este estudio, fue llevada a cabo en Tegucigalpa (en 1.200 hogares) y en el Área Metropolitana de Salvador (en 1.426 hogares) entre octubre y noviembre de 20003. En el caso de la Ciudad de Panamá se utilizaron los datos de la Encuesta de Niveles de Vida de 1997 (ENV). La ENV cubre a todo el país y es representativa de varias áreas, incluidas las zonas urbanas de la Ciudad de Panamá (Distrito 9) y San Miguelito (Distrito 7), 2 En términos de vivienda el tema principal es la provisión de techo para los pobres. Los mercados de tierra sólo son referidos indirectamente y no constituyen un tema de análisis en este reporte, a pesar de su reconocida importancia en la gestión urbana. 3Dos terremotos azotaron a El Salvador en enero y febrero de 2001 pero, debido a la ¿poca en que se realizó la encuesta, estos efectos no quedarn plasmados en ella. 3 correspondientes a la provincia de Panamá. Este estudio comprende 1.41 1 observaciones con informnación completa. 1.12 Para analizar el acceso de los pobres a los servicios urbanos, se calculó una medición del bienestar. Este estudio utiliza el consumo agregado, y no el ingreso, como la medida del bienestar global, teniendo en cuenta que: (i) los jefes de hogar consideran que sus ingresos constituyen un dato reservado y no se sienten cómodos compartiendo esta información; (ii) se ha encontrado que los hogares de altos ingresos deliberadamente dan información subestimada de sus ingresos; (iii) en los lugares donde hay un amplio sector informal, como es el caso de este estudio, los jefes de hogar no distinguen fácilmente entre el ingreso familiar y el ingreso de su negocio y (iv) el consumo ofrece una medida más continua del bienestar que el ingreso, debido a que no está sujeto a cambios bruscos en el corto plazo. 1.13 En este caso, como el objetivo del estudio no era medir la pobreza como tal, se utilizó el consumo agregado como una versión muy simplificada de los agregados de consumo de las LSMS. Nuestra intención no era determinar líneas de pobreza con base en la canasta familiar, sino simplemente clasificar a todos los hogares de acuerdo con la medida de su bienestar. Con este ánimo, todos los resultados se presentan por quintiles de consumo de los hogares, y no por grupos de pobreza. Para mayor información sírvase consultar los anexos 1 y 2 del volumen 2. D. Estudios de caso 1.14 El estudio se concentra en tres ciudades: el Área Metropolitana de San Salvador, la ciudad de Tegucigalpa y las zonas urbanas de Ciudad de Panamá y San Miguelito (CPSM). San Salvador y sus suburbios circundantes se escogieron como uno de los estudios de caso, debido a que albergan al 32% de la población de El Salvador y al 15% de los pobres del país (utilizando un cálculo conservador de la pobreza). Además, en El Salvador el Banco Mundial adelanta un diálogo urbano activo implementando diversas actividades de asistencia técnica. A Tegucigalpa se le escogió debido a que es quizás la ciudad más pobre de la subregión, donde un alto porcentaje de la población vive en asentamientos marginales. Por último, se escogió a CPSM como el tercer estudio de caso dado que ésta es la capital de país que menos ha sido estudiada en América Central. De igual modo, el hecho de que en el año 2000 Estados Unidos devolvió a Panamá grandes extensiones de tierra, la Zona del Canal la convierte en un caso muy interesante4. E. Público objetivo 1.15 El informne tiene tres públicos objetivo: (i) las ciudades mismas, incluidos sus alcaldes, planificadores urbanos y diferentes actores participantes en las actividades de planeación de las ciudades, quienes encontrarán en el inforne un perfil de sus ciudades e ideas para resolver algunos de sus problemas; (ii) los países respectivos, en particular los ministerios que se entienden con el desarrollo urbano, que pueden utilizar el informe para apoyar ciertos programas y reformas y (iii) el Banco Mundial, en particular su equipo de América Central, para quienes un análisis de los problemas urbanos de la región puede ser útil para sus estrategias sobre cada país. 4 Colón, en Panamá, sería también un caso muy interesante, dado que genera un ingreso importante a través de la Zona de Libre Comercio, pero presenta altas tasas de pobreza. Sin embargo, para propósitos de comparación, sólo se incluyeron ciudades capitales. 4 F. Vínculo con las estrategias de asistencia a los países (CAS) 1.16 La CAS de El Salvador se encuentra actualmente en proceso de preparación. Las discusiones preliminares señalan cinco grandes retos que deben abordar tanto el país como el Banco, dos de los cuales se analizan en el estudio: (i) la descentralización mediante la promoción del desarrollo local y (ui) el cambio de dirección en los esfuerzos hacia la reducción de la pobreza, que pasen de cubrir únicamente las zonas rurales a una combinación entre lo rural y lo urbano. 1.17 El apoyo del Banco a Honduras está organizado en tomo a tres grandes temas: la reducción de la pobreza, la reactivación del crecimiento y la sostenibilidad. En cuanto a la pobreza, la CAS hace hincapié en la necesidad de mejorar la información relacionada con este tema, primero ayudándole al gobiemo a mejorar la recopilación de datos de las encuestas a hogares y luego preparando una evaluación de la pobreza. Esta evaluación incluye un análisis global de la pobreza urbana, al cual contribuye este Estudio con la información y análisis de Tegucigalpa. Además del aspecto de medición de la pobreza y como respuesta al desastre causado por el huracán Mitch, la CAS recomienda una mayor participación en el sector de la infraestructura de la prevista originalmente. El Estudio Urbano de Centroamérica contribuye en este aspecto con el análisis de los sectores de agua, saneamiento y transporte de Tegucigalpa. 1.18 La CAS de Panamá está enfocada en la reducción de la pobreza y de la desigualdad mediante programas, políticas y servicios de asistencia técnica orientados específicamente a disminuir la pobreza. Un asunto que se expresa en la CAS es la necesidad de ampliar el acceso de los pobres a los servicios, la infraestructura y los activos (incluido el aspecto del suelo). El estudio abarca algunos de estos temas, en especial los relacionados con los servicios públicos, el suelo y la vivienda, en CPSM. Aunque la mayoría de la población pobre de Panamá vive en zonas rurales, la CAS reconoce que la pobreza urbana también es importante, dado que el 15% de la población urbana es pobre y que el 25% se agrupa justo por encima de la línea de pobreza. G. Estructura del informe 1.19 Este documento consta de dos volúmenes. En el primerc de éstos el lector encontrará, luego de esta introducción, un perfil de la pobreza urbana que se conjuga con los resultados de otras ciudades y establece comparaciones entre ellas. La tercera parte cubre problemas comunes de políticas y continúa con una lista de áreas de intervención críticas. El segundo volumen, por su parte, contiene tres informes de soporte independientes pormenorizados, que corresponden a cada una de las ciudades objeto del estudio. Todos los anexos van en el segundo volumen. 5 II. PERFIL DE LA POBREZA URBANA 2.1 Un resumen estadístico de la medición del bienestar en las tres ciudades objeto del estudio muestran que, en promedio, Tegucigalpa es la más pobre de ellas, seguida muy de cerca por el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS). Más del 40% de la población de Tegucigalpa vive con menos de US$ 3 diarios, mientras que esta cifra es de alrededor del 30% en el AMSS y cerca del 15% en CPSM. CPSM registra un consumo agregado per cápita anual promedio significativamente más elevado que el de las otras dos ciudades. La diferencia entre los puntos extremos de la distribución es considerablemente mayor en CPSM, donde supera los US$ 23.000, mienltas que en el Area Metropolitana de San Salvador esté tan sólo US$ 9.278 y en Tegucigalpa, de US$ 7.200. De hecho, las tres ciudades presentan índices muy elevados de desigualdad en la distribución del consumo agregado así como en el acceso a los servicios básicos. Mientras que en el AMSS el primer quintil participa con el 6% del consumo total y el quinto quintil con el 41%, en Tegucigalpa estos indicadores son del 6% y el 44% y en CPSM son del 7 % y el 54%, respectivamente. Esta desigualdad da origen a tensiones sociales. En realidad, los sociólogos han señalado que, más que la pobreza, la desigualdad ha sido una de las principales causas de la violencia urbana y la exclusión social. Recuadro 2.1. Resumen estadístico de la medición del bienestar Consumo total per cánita anual en dólares5 San Salvador (Metropol.) Tegucigalpa Ciudad de Panamá y San Miguelito Mínimo 135 120 223 Máximo 9.413 7.290 23.324 Medio 2.086 1.711 3.547 Porcentaie de la Roblación seeún diferentes niveles de consumo San Salvador (Metropol.) Tegucigalpa Ciudad de Panamá y San Miguelito Menos de 1 dólar/día 2,4% 4,4% 0,7% Menos de 2 dólares/día 13,8% 23,5% 4,4% Menos de 3 dólares/día 28,3% 40,8% 13,8% Para mayor información consúltense los Anexos 1 y 2 del Volumen 2. Fuente: Compilación del autor, 2001. En el momento de realizar la encuesta, la tasa de cambio en El Salvador era de 8,7, en Honduras de 15,1 y en Panamá de 1. Idealmente el consumo agregado medio, en su moneda original, se debe deflectar utilizando factores de conversión de Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) para tener en cuenta el costo de vida de cada ciudad. Infortunadamente los PPA solo están disponibles al nivel nacional, lo cual le introduce una distorsión al análisis (dado que el costo de vida en la ciudad capital es significativamente superior al del promedio del país). Para ofrecerle al lector una información completa, los PPA de El Salvador y Honduras en el añio 2000 fueron, respectivamente, de 4,09 y 5,54, mientras que el de Panamá fue de 0,6 en 1997. Estas cifras inflarían ligeramente el consumo agregado de Tegucigalpa. 6 2.2 Los más pobres de entre los pobres padecen dificultades en cualquiera de las ciudades y tienen que sobrevivir diariamente con 37 centavos de dólar en el AMSS, con 33 en Tegucigalpa y con 61 en CPSM. Además del reducido consumo agregado, este estudio muestra que sus condiciones de vida son muy dificiles. Aunque se presentan diferencias en cuanto a la demanda y oferta de servicios básicos de los pobres y para éstos la situación es, en fin de cuentas, precaria. En el caso de CPSM, que cuenta con un mayor PIB per cápita y una dinámica de urbanización diferente, los indicadores globales de cobertura y calidad de los servicios aparentemente son, como es de esperarse, superiores a los del AMSS y Tegucigalpa, pero un análisis más minucioso indica que la situación de los hogares del primer quintil es igual de precaria en CPSM que en AMSS y Tegucigalpa. A. Hogares pobres 2.3 Una parte significativa de los hogares de menores recursos migró al AMSS y a Tegucigalpa procedentes de otras regiones de sus respectivos países (21% y 13%), en pos de mejores oportunidades económicas. La migración fue más intensa en El Salvador y afectó principalmente las zonas rurales en los años 1980, por el hecho de que el AMSS es en realidad la única ciudad grande del país, mientras que en Honduras hay dos puntos de destino que absorben gran parte de los emigrantes del país: Tegucigalpa y San Pedro Sula. Estos hogares e igualmente los que se formaron en el AMSS y Tegucigalpa propiamente dichos, andan en busca de barrios, donde haya primero suelo disponible (46% y 64%), luego donde tengan amigos o parientes (27% y 24%) y, por último, según la ubicación relativa del barrio (12% y 6%). El peso relativamente mayor que le conceden los tegucigalpenses pobres a la disponibilidad del suelo refleja una oferta de suelo más restringida para este segmento del mercado en Tegucigalpa, tal como se podrá apreciar en el capítulo siguiente. Tabla 2.1. Hogares pobres en el AMSS y Tegucigalpa AMSS Tegucigalpa Característica 2000 2000 * % de hogares formados por fuera del área metropolitana 21 13 - % de hogares que escogieron su barrio por disponibilidad de suelo 46 64 - % de hogares que escogieron su barrio por proximidad a 27 24 amigos/familiares 12 6 - % de hogares que escogieron su barrio por la ubicación de éste 5.7 6 - tamaño de la familia 15 18 - tasa anual de natalidad 19 14 - % de personas cabezas de hogar sin ninguna educación 67 77 - % de personas cabezas de hogar que participan en el mercado laboral 22 17 - % de personas cabezas de hogar que permanecen en casa velando por sus hogares 8 4 - % de personas cabezas de hogar desempleadas 37 25 - % de empleados independientes 43 34 - % de empleados afiliados al sistema de seguridad social Fuente: World Bank, 2001. Nota: Se define como pobres a los hogares del primer quintil. 2.5 A la población pobre la caracterizan niveles de educación muy bajos: casi el 19% de las cabezas de hogar del primer quintil en el AMSS y 14% en Tegucigalpa manifestaron carecer por completo de estudios. Una segunda característica de los pobres es la escasa participación de las personas jefes de hogar en el mercado del trabajo (de 67% y 77%), además de que muchas de ellas se quedan en sus casas velando por sus hogares (22% y 17%) y otras manifiestan estar desempleadas (8% y 4%). Las condiciones de trabajo son muy arduas para los ciudadanos más pobres porque, primero que todo, un gran 7 porcentaje de ellos son trabajadores independientes (37% y 25%), lo cual conlleva una mayor inseguridad laboral, menos beneficios y un bajo nivel de afiliaciones al sistema de seguridad social (43% y 34%); en segundo término, muchos de ellos trabajan tiempo parcial (21% y 14%) y muy pocos tienen un segundo trabajo (4% y 4%). B. Barrios pobres 2.6 Según parece, los barrios pobres son muy cohesionados y centrales en la vida cotidiana de los habitantes del AMSS, tal como lo señalan los siguientes resultados: (i) la mayoría de los hogares pobres declararon haber vivido en el mismo barrio durante 16 años, en promedio, y muy pocos mostraron intenciones firmes de marcharse en el curso del próximo año (6%); (i) la proximidad a amigos es un factor definitivo para las familias pobres cuando deciden dónde establecerse (el 27% de los encuestados adujeron este motivo); (iii) los hogares pobres dependen en gran medida de la acción comunitaria para conseguir servicios de agua y saneamiento (60% y 40%, respectivamente); (iv) existe una participación considerable y frecuente de la comunidad, especialmente en juntas de acción comunal (20%); (v) una proporción significativa de trabajadores pobres labora en el mismo barrio en el que viven (18%) y (vi) la mayoría de los niños pobres asiste a escuelas de barrio y por lo tanto va hasta allí a pie todos los días (78%). 2.7 La violencia es un problema que amenaza el capital social de estos barrios del AMSS (29% de los pobres declaró que éste era su problema más importante). El suministro de agua se considera como el segundo problema en importancia en los barrios pobres (13%), seguido de la recolección de desechos sólidos (10%). Es interesante anotar que hay un consenso entre los diferentes quintiles acerca de la jerarquización de estos problemas. Otros problemas relacionados con los barrios que no fueron expresados directamente por los hogares como problemas principales, pero que sí aparecieron a través de otras preguntas de la encuesta, incluyen: calles sin ningún acceso vehicular (en el 73% de los casos), calles sin asfaltar (22%) y falta de iluminación pública (20%). Tabla 2.2. Barrios pobres del AMSS y Tegucigalpa AMSS Tegucigalpa Característica 2000 2000 Barrio - No. de añios que llevan viviendo en el barrio 16 17 - % de hogares que escogieron el barrio por cercanía a amigos o familiares 27 24 - % de hogares con firme intención de irse del barrio en el curso de un aho 6 6 - % de hogares que consideran a la violencia como el problema más importante 29 19 - % de hogares que creen que el agua es el problema más importante 13 25 -% de hogares que participan activamente en juntas de acción comunal 20 9 - % de casas sin acceso vehicular 73 35 - % de casas en calles sin asfaltar 22 87 - % de casas en calles sin iluminación pública 20 3 Fuente: World Bank 2001. Nota: Se define como pobres a los hogares del primer quintil. 2.8 Por otra parte, los barrios pobres de Tegucigalpa muestran una participación relativamente baja en las organizaciones comunitarias (9%), a pesar de un tiempo promedio de residencia de los hogares en el barrio de 17 años. El problema más importante en los barrios más pobres es el suministro de agua (25% de los encuestados pobres calificaron a éste como su problema más importante), seguido de la violencia (19%) y el mal estado de las vías (9%). De hecho, la encuesta reveló otros problemas que las familias no informaron directamente como tales, en especial el que las casas de los tegucigalpenses se encuentran 8 localizadas en calles sin asfaltar (87%) o que no cuentan con ningún acceso vehicular directo (35%), lo cual dificulta el ingreso a los barrios pobres. A diferencia del AMSS, en el caso de Tegucigalpa los problemas principales de las personas acaudaladas son otros: la violencia (23%), la falta de zonas para la recreación (10%) y las deficiencias de transporte (9%). C. El suelo y la vivienda 2.9 En términos de suelo y de vivienda, en todas las tres ciudades los pobres se asientan en los suburbios de las ciudades, donde hay la posibilidad de invadir terrenos, cerca de las quebradas y en otros ambientes altamente vulnerables en los que es prohibido el asentamiento por ley, o en casas de inquilinato del centro de la ciudad cuyo mantenimiento es muy deficiente y donde el hacinamiento constituye un serio problema. 2.10 Son relativamente pocas las familias que arriendan su vivienda, 13% en el AMSS, 18% en Tegucigalpa y 14% en CPSM. Ciertos expertos de Honduras sostienen que en el caso de Tegucigalpa la proporción es más alta en la actualidad de lo que era antes del huracán Mitch. Afirman que muchas unidades de vivienda fueron destruidas por el desastre natural y que el suministro de viviendas nuevas ha sido muy limitado. En el caso del AMSS una alternativa de tenencia ha sido el arrendamiento con derecho a compra, mediante el cual la familia no tiene que desembolsar una cuota inicial sino que únicamente recibe el título al final del periodo del arrendamiento financiero. Aunque esta alternativa les ha ayudado a muchas familias de menores recursos, se han presentado quejas acerca de la falta de reglamentación del procedimiento. Algunos abusos del sistema han sido la pérdida total de la inversión cuando una familia necesita reubicarse en otro lugar y la hipoteca de la propiedad arrendada a un tercero. 2.11 En las tres ciudades del estudio casi la mitad de los pobres que manifestaron ser propietarios contaban con una documentación muy deficiente de sus "propiedades" (y en el peor caso, con ninguna), lo cual en ese sentido los convertía en propietarios informales. La mayoría de estos propietarios informales no aduce ninguna razón para no haber legalizado su situación hasta el momento (66% y 83%), lo que quizás refleja que el desalojo de sus predios no representa para ellos ninguna amenaza y que los beneficios de la propiedad en pleno no compensan los costos del trámite legal. La calidad de las viviendas es variado. Aunque la mayoria de las casas pobres están construidas de materiales duraderos (92%, 96% y 91%), se encuentran hacinadas, con 4 personas por habitación en promedio en cada ciudad y carecen de las instalaciones básicas, en especial de duchas (31% y 80%). Tabla 2.3. Caracteristicas de las viviendas de los pobres en el AMSS, Tegucigalpa y CPSM AMSS Tegucigalpa CPSM Caracteristica 2000 2000 1997 Vivienda -% de arrendadores 13 18 14 -% de propietarios de vivienda con título registrado 48 53 55 -% de casas fabricadas de materiales no duraderos 8 4 9 4 de personas por habitación 4 4 4 -% que deben tomar ducha en el patio o fuera del predio 31 80 N/A - % de familias que construyeron su propia casa 64 74 70 - % de familias que utilizan préstamos de instituciones públicas 4 1 6 para mejoras locativas Fuente: World Bank 2001 y Panamá ENV, 1997. Nota: Se define como pobres a los hogares del primer quintil. 9 2.12 La construcción de las casas se realiza de manera progresiva en los barrios más necesitados, grupo en el cual cabe el 62% de los hogares pobres del AMSS, el 74% en Tegucigalpa y el 70% en CPSM. Pese a sus condiciones económicas, una parte significativa de los hogares de menores recursos en realidad sí invierte en mejoras a sus casas (34%, 19% y 26%, respectivamente) y gastan considerables sumas de dinero cada año en las tres ciudades. Para la inversión, utilizan principalmente los ahorros personales, y sólo en unos pocos casos mencionaron préstamos que se hayan obtenido en instituciones públicas (4%, 1% y 6%). D. Déficits de infraestructura 2.13 Los déficits de infraestructura son altos en el AMSS, Tegucigalpa y, sorprendentemente, también en CPSM. No solamente el acceso a todos los servicios es escaso sino, lo más importante, la calidad de dichos servicios es muy deficiente. En el caso del agua, por ejemplo, hay considerables sectores de la población pobre que carecen de conexión al acueducto público (18% en el AMSS, 38% en Tegucigalpa y 12% en CPSM) y entre quienes gozan de dicha conexión muchos reciben agua durante menos de ocho horas al día (23%, 55% yl5%, respectivarnente). Muchas de las personas más necesitadas que viven en zonas urbanas debieron esperar más de cinco años para obtener el servicio de agua (30% y 22%) y muy pocos, en el mejor de los casos, recibieron alguna ayuda del gobierno (3% y 4%). Debido a la forma como las tarifas y los subsidios están establecidos, los pobres pagan casi tanto como los más acomodados por m3 consumido (nos referimos en este caso al agua por tubería que entrega la compañía de servicios públicos). Mientras que en el AMSS el pago mensual promedio es de US$ 0,23 por m por familia en el grupo de pobres, los ricos pagan US$ 0,25. Las cifras equivalentes en Tegucigalpa son de US$ 0,15 y US$ 0,17. 2.14 Un gran porcentaje de las aguas grises provenientes de las duchas, cocinas y lavaderos se desechan en los patios traseros, calles y quebradas (26% y 55%). Las conexiones al alcantarillado público son muy escasas, particularmente en Tegucigalpa (37%) y CPSM (40%). Esto genera una serie de problemas ambientales y de saneamiento. Como en el caso del agua, la conexión a este servicio tarda largo tiempo para los pobres y se suele obtener principalmente mediante acciones personales y comunitarias, más que por intervención del gobierno. 2.15 En lo que concierne a la recolección de desechos sólidos, Tegucigalpa enfrenta la peor situación, dado que únicamente el 41% de los hogares pobres de esta ciudad son atendidos por el servicio de recolección puerta a puerta del municipio, aunque ni CPSM (80%) ni el AMSS (72%) están en condiciones favorables. El porcentaje de hogares pobres que arroja su basura en lotes, ríos y patios traseros o que las incineran es muy grande en Tegucigalpa (49%), pero también es considerable en CPSM (18%). La escasa capacidad y el precario mantenimiento que reciben los drenajes de aguas lluvias ocasionan frecuentes inundaciones y derrumbes. Un porcentaje sustancial de los pobres aseguró haber sufrido daños por las inundaciones (10% en el AMSS y 17% en Tegucigalpa) y los derrumbes (18% y 22%) en los últimos cinco años. Es importante resaltar que el agua, el saneamiento, la recolección de desechos sólidos y los desagües son servicios que dependen mucho entre sí. Si uno de ellos no funciona bien, lo más seguro es que los otros fallen también. Y estos cuatro servicios son cruciales para asegurar la salud y nutrición, especialmente las de los niños. La situación de los tegucigalpenses en relación con estos servicios es deprimente incluso en comparación con la del AMSS o CPSM. 2.16 La electricidad sí es un servicio al que tienen buen acceso los pobres. Según se informa, el acceso a este servicio es del 99% en el AMSS, del 94% en Tegucigalpa y del 93% en CPSM. Algunas de estas familias tienen conexiones ilegales, lo cual significa que aunque el acceso es elevado, la cobertura real es 10 más baja. La calidad del servicio es irregular, y en los últimos seis meses muchas familias experimentaron apagones (63% y 75%), así como otros problemas relacionados con voltajes variable y/o insuficiente. 2.17 Los pobres dependen del transporte público para la mayoría de sus necesidades de desplazamiento: el 100% de los hogares pobres en el AMSS manifestó que empleaba el bus en forma habitual, con un porcentaje correspondiente del 97% en Tegucigalpa. Aunque los hogares encuestados del AMSS y Tegucigalpa no consideraron que el transporte en general constituyese un problema primordial, las encuestas de hogares plantean la necesidad de mejorar el índice de prevención de accidentes y/o seguridad de los buses (los buses regulares y microbuses constituyen únicamente el 2,2% del total de vehículos en el AMSS, pero están implicados en cerca del 20% de los accidentes), para mejorar el parque automotor que data de 20 años y reducir el sobrecupo. Tabla 2.4. Los pobres y los servicios básicos en el AMSS, Tegucigalpa y CPSM AMSS Tegucigalpa CPSM Característica 2000 2000 1997 - % de hogares con acceso al servicio público 82 62 88 - % de hogares con menos de 8 horas diarias de servicio 23 55 15 - % de hogares que adquirieron el servicio por acción del gobierno 3 4 NA - % de hogares que esperaron la conexión al servicio más de cinco 30 22 NA años 0,23 0,15 NA - Pago promedio por m3 por familia por mes (en dólares) Saneamiento -% de hogares que desechan aguas grises en el patio, la calle o las 26 55 NA quebradas 73 37 40 - % de hogares con conexión al alcantarillado público 2 10 7 - % de hogares que arrojan aguas negras a ríos, calles, etc. 1 6 NA - % de hogares que adquirieron el servicio por acción del gobierno Recolección de desechos sólidos - % de hogares con recolección municipal de desechos sólidos puerta 72 41 80 a puerta - % de hogares que arrojan sus desechos sólidos en los ríos, lotes y 4 49 18 patios traseros o que los incineran Electricidad - % de hogares con electricidad en su casa 99 94 93 - % de hogares que han experimentado apagones en los últimos 6 63 75 NA meses Transporte - % de hogares que utilizan transporte público en forma habitual 100 97 NA - % de hogares que opinan que los buses necesitan un mantenimiento 23 16 NA mejor - % de hogares que opinan que se debe reducir el sobrecupo de los 13 20 NA buses - % de hogares que piensan que se debe mejorar la seguridad 22 19 NA Fuente: World Bank 2001y Panamá ENV, 1997. Nota: Se define como pobres a los hogares del primer quintil. 11 III. TEMAS DE POLÍTICA 3.1 Además de cuantificar la situación de los pobres en el AMSS, Tegucigalpa y CPSM en cuanto al acceso a los servicios básicos y a la calidad de éstos, el presente estudio analizó el marco institucional de estos servicios y encontró que muchos de los problemas de suministro radican en la deficiencia o falta de políticas y REGULACIONES, así como en la debilidad de los sistemas institucionales. Este capítulo explora tales temas, y ofrece en primer lugar algunos antecedentes de la situación general de la descentralización en El Salvador, Honduras y Panamá; en segundo lugar, examina asuntos y políticas de manejo del crecimiento urbano; en tercer término, estudia la situación del suministro y financiación de la vivienda; en cuarto lugar, analiza la estructura de los mercados del suelo urbano; en quinto, trata de las políticas y asuntos institucionales relacionados con los servicios de agua y saneamiento y, por último, analiza asuntos semejantes en lo referente al transporte. A. Marco de la descentralización 3.2 La descentralización se ha abierto paso en América Central durante las dos últimas décadas, con resultados desiguales y muchos retos que enfrentar. Panamá es, desde varios puntos de vista, el país más centralizado, mientras que Honduras y El Salvador están más adelantados en cuanto la autonomía de sus gobiernos locales, aunque continúan luchando por defmir sus marcos operativos. 3.3 En el caso de El Salvador, han tenido lugar elecciones de alcaldes en forma continua desde 1985. Los alcaldes cumplen períodos de tres años, en los cuales encuentran dificil desarrollar políticas y proyectos. Ante la posibilidad de ser reelegidos, los alcaldes tienden a dedicar una cantidad considerable de tiempo tratando de complacer a sus clientelas políticas. Sin embargo, el problema más importante que enfrentan los alcaldes salvadoreños es de tipo financiero. Primero que todo, los municipios no pueden cobrar impuestos prediales, lo que en la mayoría de los otros países de la región constituye una importante fuente de ingresos locales. En realidad desde los años 1980 no hay impuestos sobre la propiedad raíz en El Salvador, cuando la porción correspondiente al impuesto predial que formaba parte de una combinación de ingresos e impuesto sobre los inmuebles fue eliminada en medio de la guerra civil. En segundo término, los pocos impuestos locales de industria, comercio y actividades fmancieras tienen tasas bajas y regresivas, además de estructuras muy complicadas que hacen que su recaudo y manejo sean por lo general dificiles y deficientes. En tercer lugar, las tarifas de servicios básicos son muy bajas y no alcanzan a cubrir los costos de la prestación de su suministro. Para compensar este fenómeno, los municipios suelen utilizar otras fuentes de ingresos tales como impuestos, ingresos de capital y transferencias nacionales, lo cual deja muy pocos recursos para la inversión, si es que quedan algunos. En El Salvador los municipios son responsables de un conjunto limitado de servicios y bienes públicos, a saber, mercados públicos, estacionamiento vehicular público, cementerios, mataderos, iluminación pública, limpieza de calles, recolección de desechos sólidos y servicios administrativos. En cuarto término, los municipios dependen en gran medida de las transferencias nacionales para su funcionamiento e inversiones. Estas transferencias representan el 6% del ingreso corriente del gobierno nacional y se canalizan a través del Fondo de Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES). Se ha estado debatiendo si a los gobiernos locales se les deberían o no asignar más funciones a cambio de mayores transferencias al FODES. El Banco Mundial está encabezando un estudio sobre financiación municipal que cuantificará la situación financiera de los gobiernos locales y desarrollará escenarios de casos de una delegación de funciones, acorde con el aumento en las fuentes de ingresos. 3.4 En Honduras los alcaldes son elegidos para períodos de cuatro años y, en teoría, se encargan de una amplia variedad de funciones, que comprenden la planificación y normatividad del desarrollo urbano, el manejo de desechos sólidos, el agua potable y el alcantarillado, los desagües, las vías urbanas, la 12 iluminación pública y la limpieza de las calles, el catastro y registro de propiedades raíces, la administración de mercados públicos y cementerios y el funcionamiento de los mataderos, de acuerdo con el decreto legislativo 134-90 de octubre de 1990. En la práctica, los servicios de agua potable y alcantarillado continúan siendo responsabilidad de una entidad nacional, por lo menos en el caso de Tegucigalpa. Esto ha creado tensiones entre las dos instancias del gobierno en lo concerniente a la responsabilidad sectorial. El decreto también establece que los municipios pueden contratar externamente la prestación de los servicios según diferentes modalidades y que su ingreso se deriva de: (i) las tarifas de servicios que se deben fijar de forma que reflejen los costos reales de la prestación de los servicios municipales; (ii) seis impuestos locales, incluidos los prediales, uno de renta personal y uno de comercio y ventas; (iii) las transferencias nacionales que se presume que reciben y que representan el 5% de los ingresos de impuestos nacionales y (iv) la deuda emitida directamente por los municipios. También en este caso se presentan discrepancias. En primer lugar, las tarifas de servicios son por lo general bajas y no alcanzan para recuperar sus costos de operación. En segundo término, los impuestos se manejan de manera ineficiente, en especial el impuesto predial, dado que los avalúos están atrasados y los catastros se encuentran incompletos. En tercer lugar, las transferencias nacionales suelen llegar con retrasos y en entregas parciales e irregulares, lo cual crea incertidumbre en la preparación del presupuesto municipal. Pese a todos estos problemas, existe un acuerdo respecto a que el marco de descentralización de Honduras es uno de los más adelantados en América Central, pero que necesita ajustes. Recuadro 3.1. Condiciones necesarias para una descentralización exitosa Los frutos que deja la descentralización puede ser muy grandes, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i) que los funcionarios locales sean elegidos, que funcione el proceso democrático lo suficientemente bien como para ofrecer una disciplina electoral adecuada y que las decisiones de dichos funcionarios sean más visibles y trnparentes; (ii) que los gobiernos locales cuenten con la capacidad institucional para manejar las mayores responsabilidades que implica el régimen descentralizado; (iii) que el contrato de descentralización entre las diferentes instancias del gobiemro (iyplícitas o explicitas), quede claranente especificado; (iv) que se mantenga, siempre que sea posible, una correspondencia entre los beneficios de los programas del gobiero y el costo en el que incurren los contribuyentes locales y (y) que las relaciones intergubenamentales (incluido el sistema de transferencias y las normas sobre préstamos) sean tales que los gobiemos subnacionales no tengan que pasar trabajos por las restricciones a sus presupuestos. Fuente: Stein, 1998. 3.5 En Panamá los alcaldes, elegidos para periodos de cinco aíos, deben enfrentar restricciones políticas, que opacan cualquier asunto de índole administrativa o financiera. Los consejos municipales juegan un papel predominante en la determinación de las prioridades y gastos de los municipios y funcionan muy independientes de los alcaldes. Esto genera tensiones políticas y demora las decisiones importantes. En cuanto a las fiu ciones administrativas, los municipios panameños tienen responsabilidades muy limitadas. En cuanto a las funciones administrativas, los municipios panameños tienen responsabilidades muy limitadas. La vivienda, el trasporte, el agua y el saneamiento, y hasta hace poco tiempo la recolección de desechos sólidos, el ordenamiento territorial e incluso la planeación urbana, se manejaban al nivel nacional. Los municipios de CPSM se encargan únicamente de las instalaciones comunitarias, parques, cementerios y mercados públicos y, desde hace poco, de la prestación de los servicios de recolección de desechos sólidos. Los municipios no tienen participación en el ordenamiento ni en la reglamentación de tierrase, no reciben ninguna porción del impuesto predial ni preparan sus 6 El Municipio de Panamá aplica las regulaciones del suelo urbano que son emitidas por el Departamento de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda. 13 propios planes urbanos y cuentan con muy poca información sobre el funcionamiento de sus propias ciudades, sus estadísticas demográficas y la ubicación de las zonas de pobreza. B. Gestión del crecimiento urbano 3.6 En las últimas décadas las capitales de los países de América Central han crecido en forma acelerada. Mientras que todo el AMSS registró un incremento promedio anual de más del 5% en el período de 1992 a 1999, algunos de sus municipios han mostrado un crecimiento superior al 10% por año. Tegucigalpa creció en un 12% en el periodo de 1980 a 1995.. Este incremento no ha sido acompañado por ningún programa de gestión del crecimiento y, por lo tanto, ha dado lugar a una expansión caótica caracterizada por un uso no intensivo, sino extensivo, de la tierra y ha hecho que algunos barrios se extiendan a zonas de muy dificil acceso y muy alta vulnerabilidad. Aunque Ciudad de Panamá ha venido creciendo a un ritmo manejable del 2% anual, la devolución de las tierras de Estados Unidos en la zona del Canal está cambiando este esquema. 3.7 En estas ciudades se concentran grandes porcentajes de la población pobre de sus países y esto probablemente continúe siendo así en los años venideros. En la actualidad el AMSS alberga al 32% de la población de El Salvador y por lo menos el 15% de la población pobre del país. Nuestra encuesta de hogares muestra que el 20% del total de familias correspondiente al quintil más pobre se asentó fuera del área metropolitana y migró en busca de mejores oportunidades y que, asimismo, en el 15% de los hogares del primer quintil se presentó un nacimiento el último año en comparación con el 7% del quintil más acaudalado, lo cual significa una tasa de nacimientos de más del doble. De modo semejante, en Tegucigalpa el 18% de los pobres que fueron encuestados reportaron el nacimiento de un niño el año pasado, comparado con tan sólo el 4% de los hogares ricos. En el caso de Panamá, el 41% del total de la población del país y el 9% del total de los pobres, se hallan concentrados en el área (que incluye Ciudad de Panamá, Chorrera, Arraiján y San Miguelito). A sus suburbios, especialmente a Arraiján, diariamente llegan docenas de migrantes de las zonas rurales. 3.8 La situación es preocupante. La infraestructura de estas ciudades no ha recibido mantenimiento ni se ha ampliado en estos años para adaptarse al crecimiento, lo cual ha producido una deficiencia de servicios públicos, como se anotó antes. Un crecimiento sostenido se traducirá en un número mayor de viviendas y en más necesidades de infraestructura para la población más pobre y, a menos que se tomen medidas serias al respecto, las brechas en estos servicios se seguirán haciendo más profundas. 3.9 En general, los municipios no se encuentran bien dotados para enfrentar los retos del crecimiento urbano, pero el AMSS ha descubierto un modo innovador de empezar a atacar el problema. Debido a que los gobiemos municipales del AMSS, salvo San Salvador, cuentan con recursos restringidos para enfrentar problemas complicados de crecimiento urbano, los alcaldes crearon en 1988 el Consejo de Alcaldes del Area Metropolitana de San Salvador (COAMSS). Este Consejo sesiona todas las semanas para compartir problemas comunes, debatir asuntos de impacto metropolitano, acordar políticas comunes y determinar necesidades conjuntas de asistencia técnica. Estas últimas se canalizan a través de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), una organización muy particular de América Central, que se ocupa de la planeación y el desarrollo urbano en el área metropolitana. Esta oficina se financia con los permisos de construcción y de subdivisiones. La OPAMSS les proporciona a los municipios información, tecnología SIG/GIS y apoyo analítico en sus actividades de planeación. También se encarga de racionalizar los servicios metropolitanos que se prestan para mayores economías de escala. Por el momento cumple esta función únicamente en lo relacionado con la disposición de desechos sólidos, pero en el futuro puede desempeñar un rol indirecto en la prestación del servicio de alcantarillado y transporte. Un ejemplo de coordinación y negociación metropolitanas acertadas lo constituye el caso de del nuevo relleno sanitario que cubre 10 de los 14 municipios del AMSS desde 14 1999, en lo cual la OPAMSS participó asesorando a los gobiernos municipales. Sin embargo, debido a sus fuentes de financiación, han primado las actividades regulatorias sobre las de planeación. Por consiguiente, se necesita hacer más en lo referente a la planificación al nivel metropolitano, debido al crecimiento proyectado del área y a los déficits de infraestructura existentes. 3.10 En 1997, con el apoyo del BID, el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) suscribió contratos con varias firmas consultoras internacionales para el diseño de planes de desarrollo municipal para diferentes partes del país, una señal de fuerte centralización. La mayoría de estos planes no fueron debidamente consultados con los gobiernos locales y en el momento sólo se está utilizando en forrna regular el plan preparado para San Salvador. 3.11 Tegucigalpa, por el contrario, adolece de una escasez de personal y recursos así como de una baja capacidad de gestión. Desde mediados de los años 1970 se han preparado planes maestros, pero éstos carecen de una base legal que permita su estricta ejecución. Debido a que el gobierno nacional tiene sede en Tegucigalpa, se presenta una constante intervención del nivel nacional en los asuntos locales, en particular en la fijación de las tarifas de los servicios. Aunque en 1998 el entonces nuevo alcalde concibió una serie de estrategias de modernización que serían fmanciadas en parte con un préstamo del BID, éstas han sido muy dificiles de poner en marcha y el proyecto ha tenido una tasa de desembolsos muy baja. Son varias las razones que explican este resultado. En primer lugar, el huracán Mitch azotó a la ciudad a fmales de 1998, destruyó viviendas, calles y puentes y dejó muchas pérdidas humanas. Esto hizo que cambiaran inmediatamente las prioridades de la Administración del Distrito Central a favor de la reconstrucción. En segundo lugar, el alcalde falleció luego del huracán durante una visita de campo. Esto produjo efectos políticos significativos, ya que muchos de sus seguidores y asesores dejaron la administración, con lo cual se debilitó la agenda política vigente. 3.12 En el AMSS la administración del suelo urbano se limita al ordenamiento territorial que fue simplificado desde que se creó la OPAMSS, pero tiene aún mucho terreno por recorrer para volverse más flexible y que atienda los cambios del mercado. De hecho, los constructores y urbanizadores se quejan de la cantidad de normas que deben cumplir, incluidas las de la propia OPAMSS así como las de los ministerios respectivos y las empresas de servicios públicos. Sostienen que hay que cumplir con más de 80 leyes y normas aplicables, aunque no simultáneamente, y que una aprobación final tarda muchos meses. Por otro lado, estas normas no se encuentran publicadas en un manual único, lo cual crea confusión y retrasos adicionales. Por último, hay muy poca o ninguna información sobre los mercados de tierras, lo cual constituye un obstáculo para la apertura y la transparencia. No existe ninguna información geográfica acerca de los usos del suelo y las densidades de los terrenos como tampoco de los precios y las compras de los mismos en los mercados tanto informales como formales. 3.13 Aunque en El Salvador el catastro es una función de orden nacional de responsabilidad del Centro Nacional de Registros (CNR), su administración puede ser delegada a los municipios. En la actualidad el CNR está poniendo en marcha, con el apoyo del Banco Mundial, un proyecto de administración de tierras al nivel nacional destinado a censar y registrar todos los predios del país mediante un sistema integrado, independiente y moderno. El proyecto ya abarca el departamento de Sonsonate y está trabajando en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y La Libertad. Hace poco el municipio de San Salvador suscribió un acuerdo para planificar y poner en ejecución con el CNR su catastro y registro en la siguiente fase del proyecto. Esta valiosa contribución, junto con la posible introducción de impuestos prediales municipales, debe cambiar en forma dramática las funciones de la administración de predios en el AMSS. 3.14 En Tegucigalpa no se adelantan actualmente actividades avanzadas de administración de tierras, ni siquiera la zonificación en sí misma existe (los cambios en el uso de la tierra sólo ocurren ante las protestas de los vecinos cuando un uso específico se considera perjudicial), la ciudad maneja su propio 15 catastro de manera directa e independiente. Este catastro, que se basa en unas fotografías aéreas de 1978, contiene información únicamente sobre 135.000 lotes de un total estimado de 300.000, y de éstos, únicamente el 60% cuenta con información actualizada. A pesar de los avalúos sumamente bajos de los predios, los impuestos prediales representan el 30% de los ingresos del distrito, y constituyen la segunda fuente de ingresos en importancia para la ciudad, después del impuesto de industria y comercio. Se calcula que las rentas provenientes del impuesto predial se podrían aumentar al cuádruple si la información de los predios registrados estuviese actualizada. 3.15 Por último, otra debilidad que afecta tanto al AMSS como a Tegucigalpa es la falta de información precisa sobre servicios, pobreza y vulnerabilidad. Recientemente se creó en Tegucigalpa un departamento social, pero éste carece del mínimo de recursos para evaluar los niveles de pobreza y los déficits en los servicios. Recuadro 3.2. Resultados de una encuesta de hogares centrada en el tema de pobreza Una encuesta a hogares realizada en Cali, Colombia en septiembre de 1999 como parte de un estudio sobre la ciudad, reveló características interesantes de la pobreza en dicha ciudad. Se entrevistó a un total de 1.912 hogares, representativos de cinco zonas geográficas de todos los grupos socioeconómicos para obtener información tanto cuantitativa como cualitativa acerca de su calidad de vida. Utilizando el ingreso como el factor de medición del bienestar, los hogares fueron clasificados en quintiles, de pobres a ricos. Aunque Cali contaba con información apropiada sobre los servicios y programas al nivel de comunas (la ciudad se encuentra dividida en 21 de éstas), el estudio aportó dos elementos adicionales: información al nivel de hogares y una cuidadosa medición de la pobreza. En este caso cabe destacar tres aspectos importantes: 1. En Cali, al igual que en Colombia en general, el gobierno clasifica las zonas geográficas por estratos socioeconómicos, principalmente con base en las características exteriores de la vivienda. Estos estratos se utilizan para diferenciar las tarifas de servicios públicos y destinar los subsidios correspondientes. Una tabulación transversal entre los estratos y los quintiles revela dos clases de problemas: (i) los hogares clasificados en el estrato más bajo se encuentran en todos los quintiles, en especial del 1 al 4 y (ii) los hogares del primer quintil se encuentran en todos los estratos. En especial del 1 al 4. Este resultado es una advertencia acerca de la utilización de los estratos como única variable identificadora para la selección geográfica de los beneficiarios y exige que se revise el proceso de estratificación. 2. Los resultados de la encuesta muestran que hay una gran heterogeneidad en los niveles de pobreza de las comunas. Se presentan focos de extrema pobreza en comunas específicas que, en términos generales, no demuestran tener un alto nivel de pobreza. Frente a estos resultados, la utilización de las comunas como nivel de análisis puede no constituir la forma más eficaz de llegarles a las familias más necesitadas. 3. Un análisis de la incidencia geográfica de los gastos de la ciudad muestra que, en Cali, la distribución espacial de dichos gastos es regresiva y que varias comunas se benefician de una mayor porción de los gastos de la ciudad de la que hubiesen obtenido si tales gastos se hubiesen distribuido estrictamente de acuerdo con un mapa de pobreza. Fuente: World Bank, 2002. C. Oferta y financiación de vivienda 3.16 La oferta de vivienda no ha estado a la altura del considerable crecimiento poblacional que han experimentado las ciudades objeto de este estudio en las últimas décadas. Pese a que el sector enfrenta múltiples problemas, principalmente en lo institucional y lo financiero, también hay algunas reformas interesantes y proyectos innovadores que se están cristalizando en la actualidad. 3.17 Del lado institucional, los tres países han tomado diferentes sendas. Aunque en El Salvador y en Honduras la vivienda ha ocupado una prioridad secundaria en el contexto nacional, debido a que los 16 viceministerios de vivienda se hallan incorporados a los ministerios de obras públicas, en los que deben competir por presupuestos y personal, en Panamá el gobierno le ha concedido prioridad al tema de la vivienda, con una fulne intervención por medio del Ministerio de Vivienda. Los dos modelos presentan problemas. En el primer caso, a lo largo de muchos años se han asignado pequeños presupuestos al diseño y aplicación de programas y políticas de vivienda, con el consiguiente aumento del déficit habitacional. En el segundo caso, el gobierno ha adoptado un enfoque práctico, poniendo directamente en ejecución una serie de programas, pero dejando de lado el diseño e implementación de políticas y estrategias de largo término. 3.18 A pesar de su situación institucional, El Salvador ha podido articular una política de vivienda de base amplia, que incluye una fmanciación basada en el mercado, subsidios orientados a familias específicas, legalización de todas las subdivisiones informales de tierras, certificación de los urbanizadores informales, fm a la oferta de vivienda directa por parte del gobierno y un mayor control municipal sobre la regulación de la vivienda. Lo que es digno de mencionarse acerca de esta nueva política es el enfoque decidido en asuntos de titulación de tierras y urbanizaciones informales, dos aspectos cruciales para los pobres. En este sentido El Salvador se encuentra claramente adelante en la región, lo que de hecho sirve de modelo para otros países. Dado que los terremotos del primer semestre 2001 afectaron severamente la infraestructura de vivienda en el país, muchos de los esfuerzos del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) se han reorientado hacia la reconstrucción y, de esta manera, la ejecución eficaz de la nueva política queda aún por verse. 3.19 Otro problema que se presenta es la falta de coordinación interinstitucional entre diferentes agencias que operan en el sector. Existe una clara fragmentación de las funciones de planeación urbana, oferta y financiación de vivienda y prestación de servicios públicos. Estas son, en su mayor parte, responsabilidad de varios organismos de diferentes niveles del gobierno, sin mecanismos defmidos de coordinación. Por ejemplo, en el caso de El Salvador, los urbanizadores privados se quejan de los trámites tan largos y engorrosos requeridos para obtener los permisos de construcción, que tienen que ver con las compañías de servicios públicos, el Ministerio del Ambiente, el VMVDU y la OPAMSS. Se quejan de que estos procesos en sí mismos aumentan el costo de la vivienda en un 5%. Una situación semejante se vive en Tegucigalpa, donde las aprobaciones de los permisos de obras se pueden tardar más de un año. En ambos países se han realizado debates encaminados a resolver el problema. Los expertos están de acuerdo en que la mejor alternativa es crear una autoridad única, dotada de una tecnología moderna de información y de personal calificado que se encargue del proceso de aprobación. Pero ninguno de estos dos países ha podido poner en práctica esta solución, lo cual constituye otro síntoma de la fragmentación del sector. La prestación fisica de los servicios básicos a las nuevas urbanizaciones en las tres ciudades también es complicada, y representa costos indirectos adicionales. La escasa capacidad de las compañías de servicios públicos para ampliar las redes contrasta, en este caso, con la respuesta ágil de los urbanizadores privados a las oportunidades de negocios. 3.20 Con mucho, el peor caso de falta de coordinación interinstitucional es la brecha que se presenta entre la oferta de vivienda y su financiación. Estas funciones corresponden, en gran parte, a las autoridades nacionales centroamericanas. En todas las tres ciudades, pero en particular en Tegucigalpa, hay una grave escasez de oferta de vivienda para los más pobres. Los programas del gobierno únicamente benefician a quienes gozan de un empleo formal y devengan de dos a tres salarios mínimos. En El Salvador y Honduras a las instituciones gubernamentales a cargo de la financiación de la adquisición y el mejoramiento de la vivienda, enfrentan uno o varios de los problemas siguientes: (i) la oferta de subsidios indirectos a tasas de interés inferiores a las del mercado, que introducen distorsiones en el mercado de la vivienda y que excluyen la competencia de los bancos comerciales y que no va necesariamente orientada hacia las familias de menores recursos; (ii) cuando se utilizan entidades intermediarias para canalizar los fondos, la selección de éstas y la supervisión de sus carteras han sido desatinadas, con lo cual se han aumentado los riesgos y las tasas de interés; (iii) fuentes de financiación inestables que no sólo amenazan 17 la viabilidad de los programas sino que incrementan los riesgos financieros y (iv) la financiación de un par de estas entidades viene de las contribuciones de trabajadores formales sumadas a los aportes equivalentes de sus patrones que, desde luego, les niegan a los trabajadores informales acceso al sistema, no obstante el hecho de que estos últimos constituyen una enorme porción de la población, sobre todo la de menores recursos. 3.21 Ciudad de Panamá es el único caso en el que el Ministerio de Vivienda (MIVI) participa activamente en la oferta directa de vivienda por medio de programnas con un alto contenido de subsidios. Funciona a través del Banco Hipotecario Nacional (BHN), una institución muy ineficiente. Este banco ha dejado de emitir nuevos préstamos y a duras penas está recaudando su antigua cartera. El gobierno está contemplando una reforma institucional que incluya -la liquidación del BHN. En parte debido a su inminente liquidación, la situación se toma confusa: sus estados financieros auditados no se encuentran actualizados, no se cuenta con un sistema de información computarizada y su nivel de cartera morosa es alto. 3.22 A diferencia de El Salvador, donde las ONG han contribuido de manera importante a diseñar programas de vivienda para los pobres, en Tegucigalpa y Ciudad de Panamá la situación es otra. De hecho, en el caso de Tegucigalpa, muchas ONG dedicadas a la vivienda se formaron a fmales de los años 1980 cuando la USAID financiaba líneas de crédito a intereses bajos para construcciones nuevas y mejoras a las viviendas. Después del huracán Mitch, estas ONG construyeron y entregaron unos 5000 hogares con los fondos provenientes de las donaciones, pero no instauraron mecanismos de fmanciación sostenibles, algunas cerraron dejando un legado de paternalismo y unos resultados imposibles de sostener. Recuadro 3.3. La importancia del sector de la vivienda La vivienda, junto con la tierra en la que se construye, es el activo más importante de las familias en la mayoria de las ciudades del mundo. La inversión en vivienda y el flujo de los servicios de vivienda constituyen una contribución global al PIB de entre el 7 y el 18 por ciento en la mayor parte de los países. Sin embargo, estas cifras no traducen plenamente la forma como el desempeño del sector de la vivienda se entrelaza con el de la economía a nivel macro, a través de los ciclos real, financiero y fiscal. Debido a que la vivienda representa entre el 15% y el 35% de los gastos del consumidor en la mayoría de los países, la inflación en los precios de la vivienda es un elemento significativo de la inflación total de los precios al consumidor. Los préstamos de vivienda constituyen aproximadamente del 15% al 20% de los activos consolidados de los sistemas bancarios en la mayoría de los paises industrializados, lo cual hace que la integridad de estos préstamos sea crucial para la solidez global del sector financiero. Los subsidios de vivienda, especialmente en las antiguas economías planificadas, han contribuido a los déficits presupuestarios que han agravado las presiones inflacionarias. Por otra parte, las políticas de vivienda mal planeadas con frecuencia han conducido a una limitada movilidad residencial y laboral. Incluso en el Reino Unido las investigaciones indican que unas políticas de vivienda inadecuadas han aumentado las tasas de desempleo estructural, aumentado los precios al consumidor y las tasas de interés, afectado de manera adversa la balanza de pagos y dado lugar a un descenso significativo en las tasas de ahorro para vivienda. Los grandes altibajos en finca raíz también se han convertido en una característica notoria de las economias urbanas y nacionales, particularmente en Estados Unidos y Japón. Dada la importancia del sector de la vivienda y el alto costo de los fracasos de las políticas, sorprende ver que muchos paises subestiman los objetivos e instrumentos de las políticas sobre vivienda. En consecuencia, los problemas de vivienda por lo general se agravan por unas políticas públicas mal concebidas y deficientemente ejecutadas, y el desempeño del sector cae por debajo de su potencial. Fuente: Mayo, 1997. 18 D. Mercados del suelo urbano 3.23 Debido a que la población pobre de estas ciudades depende en gran medida de un sistema de construcción de viviendas progresivo, partiendo de la adquisición del terreno y pasando luego, con lentitud pero con seguridad, a la construcción de estructuras y la obtención de servicios básicos, es importante entender cómo funcionan los mercados di suelo urbano. Al igual que en la mayoría de ciudades capitales de América Latina, los mercados de las tierras en el AMSS, Tegucigalpa y Ciudad de Panamá se caracterizan por: (i) una oferta restringida, en especial para los mas pobres; (i) una marcada segmentación, de acuerdo con el grado de fornalidad en la propiedad de bienes inmuebles y el cumplimiento de las normas y (iii) la falta de información sobre valores, precios y transacciones. 3.24 En el AMSS, Tegucigalpa y Ciudad de Panamá el suministro formal de suelo para los pobres se encuentra restringido, como resultado de varias condiciones: en primer lugar, la tierra en sí es escasa, especialmente en Tegucigalpa, donde la topografía y la propensión a los desastres naturales limitan el desarrollo de nuevas urbanizaciones. En segundo término, más importante aún, la tierra y en general los activos de finca raíz, adolecen de gran iliquidez, por lo cual los usos y las densidades de las tierras no se adaptan al ritmo de la cambiante base económica ni al crecimiento poblacional de las ciudades. Y, en tercer lugar, las normas y restricciones a las subdivisiones limitan aún más una oferta eficaz del suelo. 3.25 Como respuesta a estas condiciones se han desarrollado mercados informales en todas las tres ciudades del estudio, aunque su grado de sofisticación varía de modo considerable. En Tegucigalpa se dan tres tipos de urbanizaciones informales: (i) hogares individuales o un pequeño número de éstos que se asientan en terrenos ("ejidos") o servidumbres públicos; (ii) invasiones organizadas de cientos de familias que pueden ser dirigidas por urbanizadores profesionales y (iii) "urbanizadores" reconocidos que hacen uso de registros catastrales desactualizados, títulos duplicados de registros o terrenos públicos usurpados y luego los revenden varias veces utilizando empresas fantasmas para evitar ser descubiertos por el sistema legal. Éstas constituyen iniciativas rentables ante la escasez de tierra urbanizable en Tegucigalpa. De acuerdo con el Ministerio de Vivienda (MIVI) de Panamá las organizaciones informales no tienen un sistema organizado ni a gran escala en CPSM. Sin embargo, se presume que hay algunos lotes con servicios parciales que se venden a un precio de entre US$ 800 y US$ 1.500 cada uno en los suburbios. En la periferia de la zona metropolitana hay invasiones de pequeña y mediana escala, por lo general conformadas por inmigrantes recientes. Estas invasiones pueden representar un 12% de la población, es decir unas 130.000 personas. Este es un porcentaje muy bajo, comparado con el de la mayoría de las capitales de países latinoamericanos. No obstante, se han presentado varias pequeñas invasiones, organizadas en forma rápida y continua, en las zonas devueltas del Canal, especialmente en el municipio de Arraiján, que constituyen un reto para los planes del gobiemo de proteger estas zonas. 3.26 Con mucho, el caso más interesante es el del AMSS, donde se ha desarrollado un mercado informal del suelo sumamente proactivo. La Constitución de 1998 separó por primera vez el concepto de tenencia legal del de prestación de servicios básicos, un suceso único en América Latina, que les permite a los urbanizadores informales operar legalmente incluso incumpliendo las normas de loteo. Los "lotificadores" subdividen la tierra de manera informal o adquieren grandes extensiones de tierra, principalmente en zonas rurales, para luego parcelarlas en pequeños lotes y venderlos a la población más pobre mediante un contrato de arrendamiento con derecho a compra. Estos contratos no están respaldados por el sistema legal y por lo tanto pueden originar abusos. Los lotes no cuentan con servicios ni con infraestructura, ni cumplen con las normas referentes a la subdivisión de tierras. Estos lotes cuestan US$ 1.400 en promedio, un precio asequible para quienes devengan un salario mínimo. Las condiciones son muy favorables: sin cuota inicial y sin intereses. Al nivel nacional hay unos 150 lotificadores, cuatro de 19 los cuales dominan el mercado. El más grande de estos lotificadores informales ofrece financiación general a sus clientes, que pueden utilizar para la construcción de vivienda o para mejoras en las mismas. Esto se efectúa utilizando una especie de tarjeta de crédito, respaldada y asegurada por la compañía. La tasa de interés es del 30% anual, que es bastante alta, y la deuda tiene como garantía al lote mismo, lo cual constituye un alto riesgo. Pese a ciertos reclamos ocasionales de que los urbanizadores informales se aprovechan de los más pobres, ellos han desempeñado un importante papel en cuanto a proporcionarles soluciones de vivienda a los más pobres. 3.27 Cuando las familias pobres se establecen en tierras baldías de propiedad del gobierno, bien sea en zonas nacionales o municipales, están contribuyendo a mejorar el uso eficaz de la tierra y resuelven de manera parcial sus necesidades de vivienda. Por consiguiente, desde ambas perspectivas, el mejoramiento urbano y la reglamnentación de la tenencia de tierras tienen lógica para los gobiernos. Históricamente los gobiernos tanto municipales como nacionales se han opuesto a estos mecanismos y más bien han tratado de desalojar a los invasores ilegales y reubicarlos lejos de los centros de actividad. Afortunadamente, la última década ha presenciado cambios importantes en el entendimiento de estos temas. Ahora los gobiernos apoyan el mejoramiento urbano y la titulación de tierras, pero sus programas han tenido un alcance limitado y un número reducido de beneficiarios en comparación con la demanda. El AMSS parece apartarse de este enfoque de pequeña escala, puesto que ha incluido en su política de vivienda el mejoramiento urbano y la titulación de tierras. Asimisrno, se encuentra preparando un proyecto que recibirá el apoyo del BID para mejorar los barrios de los municipios de tamaño mediano a grande del país. El proyecto incluye la certificación de los urbanizadores informales para mejorar la calidad y confiabilidad de los servicios que se ofrecen desde las perspectivas técnica, ambiental y legal. Recuadro 3.4. Asentamientos informales promovidos por el gobierno en Pakistán En 1986 la Autoridad de Desarrollo de Hyderabad (ADH) inició una investigación sobre el bajo índice de ocupación de las tierras del gobiemo en la ciudad y el funcionamiento del sector de la vivienda informal. A raíz del estudio la ADH decidió poner en práctica un experimento en "asentamientos informales promovidos por el gobierno". En este programa la ADH adoptó la estrategia de los empresarios informales privados (dalal) que han logrado ofrecer a las personas de menores ingresos lotes a precios asequibles. Los dalal ocupan la tierra de manera informal con un reconocimiento tácito de los funcionarios del estado, la policía y otros organismos pertinentes y parcelan la tierra de acuerdo con las normas de planificación gubemamental al máximo posible. Algunos lotes se reservan con fines especulativos y se venden para uso comercial, de manera que el precio de los lotes destinados a los clientes de bajos ingresos cuente con un subsidio cruzado. En conformidad con el programa de asentamientos informales promovidos por el gobiemo, la ADH comenzó a asignarle a la población pobre lotes legalizados, aunque inicialmente sin dotación de servicios públicos. Igualmente se destinó un terreno abierto, que se denominó el "área de recepción" para un propósito específico. A las familias que tenían la necesidad de alojamiento inmediato se les solicitó reunir a sus integrantes y traer sus pertenencias y construir allí un albergue provisional. Enseguida se les trasladó a lotes de 80 m2 para erigir una vivienda más permanente. El sector informal (dalal) no será sustituido por completo, pero continúa ofreciendo material de construcción y servicios de asesoría, además de que ubica a las personas y las traslada al sitio destinado. Así pues, la ADH ha asumido la función de parceladora; por otra parte, interviene ante otras autoridades pertinentes, debido a que, en su calidad de organismo del gobierno, se encuentra en mejor posición que cualquier operador privado para este fin. Adicionalnente, los residentes no tienen que pagar las elevadas sumas de dinero que se les solicita para que otras personas que participan en loteos ilegales a otros agentes intercedan en su favor. Fuente: Durand-Lasserve y Clerc. 1996. Recuadro escrito por Deniz Baharoglu, Banco Mundial. 20 E. Acueducto, saneamiento, drenaje y recolección de residuos sólidos 3.28 Si bien el acceso a los servicios urbanos básicos ha mejorado en las capitales centroamericanas en las últimas décadas, le resta mucho para poder brindar una cobertura universal, en particular a los más necesitados. Sin embargo, el principal problema de estos servicios, más que de acceso, es de calidad y confiabilidad. Aunque se puede identificar fácilmente a la estructura institucional deficiente como la causa principal, la situación es compleja e implica una multiplicidad de variables y de interesados diferentes. 3.29 En primer lugar, el marco institucional para la prestación de los servicios básicos, especialmente los de agua, saneamiento y drenaje, se caracterizan por una gran incertidumbre en El Salvador, Honduras y Panamá. En el caso de El Salvador, se han realizado extensos debates sobre una reforma que incluya una nueva ley de aguas y la subdivisión de la Autoridad Nacional de Acueductos y Alcantarillados, ANDA, en compañías administradas por los municipios que más tarde puedan ser privatizadas. La ley de aguas establece un marco para el uso racional, la exploración, explotación y conservación del agua como un recurso natural vital y la creación de una Superintendencia de Recursos Hídricos. Esta entidad se encargaría de vigilar la administración de los recursos hídricos, cerciorándose de que se cumplan las normas ambientales y que se observen las leyes y reglamentos correspondientes, creando y manteniendo el catastro y registro público de aguas propuestos. La ley ha sido objeto de críticas por ir en contra de la descentralización y no fomentar el desarrollo local, razón por la cual no se ha logrado un consenso entre los expertos para apoyarla. Otros, por otra parte, opinan que las reformas propuestas no tienen en cuenta las experiencias regionales y mundiales, que demuestran que una estrategia destinada a descentralizar primero el suministro de agua y los servicios de saneamiento a los municipios y luego a privatizarlos, creará ineficiencias dado que no maximiza las economías de escala en la prestación de los servicios. Ni la ley de aguas ni la reforma institucional están logrando avanzar en el momento. La fuerte polarización política en el Congreso y el requisito de la mayoría por dos terceras partes para la aprobación de cualquier legislación nueva han contribuido a frenar las reformas. De igual manera, los terremotos han cambiado las prioridades del país y han dejado la reforma del sector en un segundo plano, aunque los terremotos han tenido un impacto adicional nocivo a la prestación de los servicios básicos. 3.30 En el caso de Honduras, el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) ha recibido muchas presiones de orden tanto nacional como internacional para que descentralice sus sistemas de acueducto. La Asociación de Municipios de Honduras (AMHON) es una de las entidades nacionales que aboga por una pronta descentralización, en concordancia con la Ley de Municipalidades, mientras que en el frente internacional el BID está apoyando la descentralización de los sistemas de acueducto de Tegucigalpa al municipio. Infortunadamente, la mayoria de los municipios, salvo San Pedro Sula, no cuenta con la capacidad técnica y fmanciera para manejar estos sistemas de aguas y, para comenzar, deberán heredar sistemas y organizaciones por lo general ineficientes. Un primer proyecto de ley de reforma fue rechazado por los Ministerios de Salud y Gobernación, así como por SANAA, AMHON y la Comisión Nacional que supervisa todos los servicios públicos. Un segundo proyecto de ley se encuentra actualmente en debate y aún no ha sido probado. 3.31 La situación de Panamá es quizás la peor. La anterior administración hizo un esfuerzo importante por privatizar varios de los servicios públicos, entre otros los de telefonía y electricidad, y presentó una propuesta de reforma minuciosa del acueducto y el alcantarillado, dadas las ineficiencias que presentaba el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales IDAAN y la baja cobertura de los servicios de saneamiento. Sin embargo, luego de las elecciones presidenciales se pospusieron todas las decisiones sustanciales sobre el sector de aguas. El nuevo gobierno no apoyó la reforma, en parte debido a que en ese entonces se presentaron serias críticas en relación con la reforma de otros sectores. La nueva administración estableció una comisión vicepresidencial para que analizara la situación, pero luego de dos años, las diferentes partes interesadas no han considerado aceptables los proyectos de ley producidos por 21 dicha comisión. Por otra parte, la reforma abordaba únicamente algunos de los problemas del IDAAN y prestaba poca atención al marco general del sector y, además, no hacia ningún intento por modificar las estructuras de las tarifas, subsidios y precios, lo cual es urgente mejorar, como se verá más adelante'. 3.32 El drenaje constituye otro caso de incertidumbre institucional. En el caso del AMSS, la responsabilidad del drenaje estaba a cargo de una división del Ministerio de Obras Públicas (MOP). En 1998, cuando se reformó la estructura de este ministerio y se creó el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), las funciones referentes al drenaje no se asignaron a ninguna unidad en particular. En abril de 1999 la oficina de planeación metropolitana (OPAMSS) y el VMVDU firmaron un acuerdo mediante el cual la OPAMSS asumió la responsabilidad de estudiar los planes de drenaje de las nuevas urbanizaciones como parte del proceso de los permisos de construcción. La responsabilidad del mantenimiento fisico y el mejoramiento de los sistemas de desagües no se han definido aún, pero dada su importancia, los municipios han asumido cierto grado de liderazgo en este aspecto. De esta manera, se presenta el problema de superposición de responsabilidades, situación que se hace más complicada por la falta de información sobre el sistema completo de los desagües. En Tegucigalpa la situación también es confusa. En principio, el SANAA está a cargo del saneamiento y el Distrito es el responsable de los sistemas de drenaje. Sin embargo, a veces los canales se cruzan entre sí, lo cual crea confusiones respecto a qué entidad debe responder por su mantenimiento. 3.33 La disfuncionalidad institucional y la incertidumbre reinante respecto a las reformas ha producido un efecto negativo en el desempeño del sector del acueducto y alcantarillado en los tres países. Los cambios inminentes en lo concerniente a asuntos de índole organizativa, financiera y técnica están siendo frenados.hasta que se tomen decisiones de orden nacional en relación con las reformas globales. Entre tanto, los servicios continúan deteriorándose. 3.34 En la recolección de residuos sólidos, por el contrario, el panorama institucional es más claro. En todas las ciudades esta responsabilidad corresponde al municipio y se tienen planes de invitar la participación del sector privado. En el AMSS y Tegucigalpa el modelo que se encuentra en estudio incluye una única concesión que funcionaria en los barrios formales, mientras que en los barrios informales de dificil acceso la atención sería prestada por microempresas. Según investigaciones del Banco, para que las microempresas dedicadas a la recolección de basuras sean financieramente sostenibles éstas necesitan manejar una combinación de barrios (tanto de ingresos bajos como altos). 3.35 El segundo problema tiene que ver con la falta de regulación del sector. En los temas de agua y saneamiento la situación de las tres ciudades es también semejante. La regulación es una función que ejercen de modo informal las mismas entidades nacionales que prestan la mayoria de los servicios: ANDA, SANAA e IDAAN. No existe un control externo a sus operaciones, eficiencia, tarifas o calidad de servicio. En El Salvador, al igual que en Honduras, las reformas al sector incluyen la creación de comisiones independientes para regular los servicios pero, como se explicaba antes, la implementación de estas reformas es incierta. Además de la auditoria del desempeño de las compañías del acueducto y alcantarillado, estas comisiones cumplirian la importante función de vigilar que se practique una sana competencia en el sector. En la actualidad, en el AMSS y Tegucigalpa hay unas pocas compañías pequeñas de acueducto que prestan el servicio y que cubren principalmente el sector de las familias de menores recursos (4% de las familias más pobres del AMSS y 19% de las de Tegucigalpa reciben el servicio de operadores privados). Aunque estos operadores cumplen una importante función, sus tarifas por metro cúbico tienden a ser altas y la calidad de sus servicios es deficiente. Las tarifas podrian ' El Municipio de Panamá ha expresado un fuerte interés en participar en la prestación del servicio de agua a sus ciudadanos, pero dado el incipiente nivel de descentralización en el país y las dificultades en la privatización de IDAAN, esta participación no parece factible en el futuro cercano. 22 descender y la calidad seria mejor si más proveedores incursionaran en el mercado y si se pusiera en práctica una regulación eficiente. 3.36 Los servicios de recolección de residuos sólidos del AMSS necesitan coordinación y regulación al nivel metropolitano. Además de las compañías privadas pequeñas funcionan catorce compañías municipales. La eficiencia de estas compañías es muy variable, tal como lo revela la variación de los costos por tonelada de recolección y disposición de basuras, los costos por persona atendida, las tarifas y los ingresos netos. Recuadro 3.5. Pequeños proveedores de agua: el caso de Paraguay Según cálculos recientes, en Paraguay funcionan alrededor de 500 compañiías pequeñas que compiten en el suministro de agua en lugar de los grandes monopolios con precios regulados por el gobierno y capital gubernamental característicos de América del Sur. Estas compañías privadas dependen de sus propios pozos artesianos y redes de tuberías. Establecen sus precios y financian sus inversiones por su cuenta. Estos empresarios ofrecen un ejemplo alentador para el resto de América Latina, donde los monopolios tanto públicos como privados son incapaces de mantenerse a la altura de las exigencias de las poblaciones urbanas en expansión. Rafael Cáceres, un exitoso aguatero de Asunción, que atiende a 1000 clientes y maneja aparte una heladería, afirma: "Yo solía repartir en un camión agua de la planta de tratamiento de la ciudad. Tenía un grupo constante de clientes. Entonces perforé mi propio pozo. Luego me di cuenta de que sería mucho más fácil tender tuberías hasta sus casas, y más económico bombear agua que operar el camión". Los primeros aguateros se ingeniaron las inversiones más rentables (tuberías más pequeñas y motores simples) por prueba y error. En lo referente a economías de escala - así como al correspondiente argumento natural sobre el monopolio- extraer agua de fuentes subterráneas y suministrarla a barrios aledaños ha resultado ser mucho más económico que la alternativa de gran escala, consistente en el tratamiento de agua del río a escala urbana y su correspondiente transporte terrestre a los clientes. Los acueductos "caseros" de los aguateros tienen un promedio de dos empleados por cada 300 a 800 casas atendidas. Un trabajador verifica las tuberías y bombas y atiende a los clientes, mientras que el otro maneja la facturación y las cuentas. Teodesia Estela de Martínez maneja su operación por su propia cuenta, y maneja cerca de 400 clientes y 25 kilómetros de tuberías. Los vendedores privados en América Latina existen en gran parte debido a la gran diversidad de necesidades. Los proveedores independientes de gran escala no necesariamente se proponen vender a los barrios en los que el uso de la tierra es ilegal, donde no hay vías y donde es complicado hacer las conexiones normales a las casas. En las ciudades en desarrollo, las circunstancias y necesidades de la gente varían tanto que es difícil que se sostenga la noción de una compañía monopolística que ofrezca servicios estandarizados a todos los usuarios. Fuente: Solo, 1998. 3.37 El tercer problema lo constituyen las deficientes políticas de tarifas y subsidios en el sector del suministro del agua. En las tres ciudades las tarifas están establecidas muy por debajo del costo del servicio y no han sufrido cambios desde 1994 en El Salvador ni desde 1982 en Panamá. Además de las bajas tarifas, existe el problema de la medición del consumo. Debido a que no todos los hogares tienen contadores, e incluso si los tienen con frecuencia éstos no funcionan, muchos hogares no pagan el agua que consumen (por ejemplo, el 20% en Ciudad de Panamá y municipios vecinos). Esto ocasiona problemas financieros para las compañías nacionales, deterioro a la infraestructura existente y ausencia de recursos para ensanchar los sistemas o mejorarlos. El informe anual de la ANDA correspondiente a 1999 muestra que los estados de ingresos de los últimos cinco años registran un rezago del 20% al 25% en relación con los gastos de operación y mantenimiento, sin incluir la amortización de las inversiones que por lo general es sufragada por el gobiemo nacional. Además de financiar las inversiones de la ANDA a través del Fondo General de la Nación, el gobiemo subsidia los costos de operación y mantenimiento de 23 esta compañía. El SANAA vive una situación similar, con tarifas muy bajas que ni siquiera cubren los servicios operativos y una gran dependencia de los subsidios procedentes del gobierno central. Dado que el agua es un servicio esencial, los gobiernos evitan aumentar sus tarifas por temor a las protestas de la ciudadanía. A la larga esta estrategia resulta contraproducente, ya que las tarifas bajas impiden una mejor prestación de los servicios. 3.38 Los subsidios a los consumidores constituyen otro problema. En los tres países la estructura de tarifas del servicio es semejante: consta de una tarifa básica mínima por cierto nivel de consumo (de 20 mn3 en El Salvador y Honduras y de 30 m3 en Panamá) a la cual se suma un cobro que depende directamente del consumo y del uso del inmueble. La idea de este esquema es que los pobres paguen menos debido a que también consumen menos. La información de este estudio y de otros muestran que en el consumo al nivel de hogares entre los diferentes quintiles no se da una variación tan significativa: el consumo promedio de quienes tienen contador en su conexión doméstica en el AMSS varía de 39 a 44 m3, en Tegucigalpa, de 35 a 55 m3 y en Panamá, de 30 a 37 mn3. Por consiguiente, una gran proporción de los hogares no catalogados como pobres reciben el subsidio implícito: el pago promedio por m3 en el AMSS varia entre 23 y 25 centavos de dólar del primero al quinto quintil y de 15 a 17 centavos en Tegucigalpa. Por otra parte, sólo el 8% de las familias del primer quintil en el AMSS y el 9% en Tegucigalpa consumen menos de 20m3, lo cual ilustra que un nivel mínimo de consumo puede ser un parámetro inadecuado. F. Transporte 3.39 A medida que crecen las ciudades, el transporte se va convirtiendo en una preocupación mayor, debido a las enormes externalidades que la congestión de los sistemas de transporte puede imponer a las personas, al ambiente y a la economía. Aunque para las familias encuestadas en este estudio el transporte no representa un tema prioritario, ciertamente adolece de deficiencias y puede llegar a convertirse en un problema de grandes proporciones en los próximos años, de no tomarse las medidas correctivas requeridas. 3.40 La característica más destacada del transporte público en el AMSS, Tegucigalpa y CPSM es el hecho de que este servicio se encuentra totalmente en manos del sector privado. Miles de operadores, la mayoría de los cuales es propietaria de uno o dos vehículos, compite por los pasajeros diariamente. Por lo general, los operadores pertenecen a asociaciones que representan sus intereses frente al gobierno. Tomadas en conjunto, estas asociaciones cuentan con poder e influencia considerables. Sin embargo, la falta de regulación y la exagerada competencia en el sector han causado muchos problemas. En primer lugar, los conductores de buses en su competencia diaria se detienen en cualquier parte para recoger los pasajeros que quieren abordarlos, incluso si esto implica complicadas maniobras. Esto crea caos vehiculares y accidentes de tránsito. En segundo término, dado que la mayoría de las rutas rentables atraviesan el centro de la ciudad, punto de destino y origen de muchos pasajeros, se presenta un exceso de oferta en estas rutas radiales, que genera congestiones en el centro, mientras que la oferta es insuficiente en las rutas que cubren áreas periféricas y barrios de dificil acceso. Tercero, la planeación y coordinación de los servicios de transporte de buses por parte del gobierno es supremamente dificil, cuando no imposible, debido a la existencia de una cantidad tan numerosa de pequeñas compañías. En realidad, es poco el control que ejerce el gobierno en el funcionamiento de ¿stas compañiías, con lo cual se estimula la incursión de nuevos operadores ilegales en el mercado para prestar sus propios servicios estableciendo sus propias tarifas y rutas. Esta sobreoferta no les ofrece a los operadores ningún incentivo para mejorar el servicio ni el mantenimiento de la flota rodante. 8 Consúltese Walker et al,, 2000. 24 3.41 La segunda característica del sistema es la peculiar estructura de propiedad y funcionamiento de los operadores de los buses. Muchos de los dueños de estos vehículos los arriendan por una tarifa diaria fija, y el conductor y su ayudante perciben el producto de los pasajes que reciben. Cada bus se maneja como un negocio independiente separado, cuyo único objetivo es maximizar el número de pasajeros diarios. Los propietarios se desentienden de la rentabilidad de sus vehículos puesto que en realidad ignoran el ingreso que producen a diario. Al haber perdido el control de los costos y los ingresos, los propietarios no cuentan con suficientes estímulos para realizar inversiones significativas en el mantenimiento de los vehículos y el mejoramiento de la calidad del servicio. 3.42 ¿Por qué son tan deficiente las regulaciones? Las razones son diferentes en cada ciudad. En el AMSS la entidad encargada de formular las políticas sobre el transporte y hacer cumplir las normas, el Viceministerio de Transporte (VMT), concentra demasiadas responsabilidades con un presupuesto muy reducido. Pese a esta situación, el sector del transporte en El Salvador ha tomado algunas iniciativas interesantes. Primero, en enero de 1999, el VMT le dio en concesión a la empresa privada SERTRACEN el sistema de licencias de conducción y placas de los vehículos, con el fin de simplificar y agilizar los trámites correspondientes. En segundo lugar, en la actualidad se encuentra en estudio una propuesta de modernización del sector del transporte. Según esta proposición, se crearía una instancia aparte del Ministerio de Transporte que se encargaría de formular políticas sobre el transporte, hacer cumplir las normas, estructurar los cambios legales del sistema, planificar la infraestructura, utilización y mejoramiento de las vías, definir las políticas de subsidios y sus correspondientes mecanismos de financiación y vigilar la inversión pública. La nueva Superintendencia de Transporte (ST) será un organismo independiente a cargo de regular la competencia en el transporte público, establecer y vigilar las tarifas y asegurar el cumplimiento de las medidas de seguridad. El nuevo Fondo Vial (FV) será el mecanismo financiero que canalice los recursos para el mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura de las vías y se financiará con el impuesto de rodarniento de los vehículos. Por último, el nuevo Instituto Nacional de Carreteras (INC) será el responsable de la construcción, renovación y mantenimiento de la infraestructura vial mediante contratos con el sector privado. Al igual que en el caso del agua, la reforma del sector no constituye en el momento una prioridad y, por lo tanto, la regulación del sector continúa siendo débil. 3.43 En Honduras la situación es más dificil, dado que la DGT, entidad encargada de incidir en la prestación de los servicios de transporte público, es muy ineficiente, demasiado burocratizada y con escasos recursos. Las decisiones de tipo técnico se toman con motivaciones políticas, en especial el otorgamiento de licencias. Las oficinas de la DGT se vieron gravemente afectadas por el huracán Mitch: las computadoras, discqs y archivos de papel que contenían la información de planeación del transporte, los mapas viales, los registros de los operadores, quedaron destruidos. En consecuencia, las actividades de planeación han sido seriamente afectadas y los operadores ilegales han aprovechado la situación para operar los buses sin los permisos correspondientes. Durante algún tiempo se ha debatido la iniciativa de descentralizar la prestación del transporte público, pero hasta el momento no se ha logrado ningún consenso al respecto. 3.44 En Panarná el gobierno creó un nuevo organismo, la Am (Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre), que combina las funciones de transporte del Ministerio de Obras Públicas (MOP) con las que tenía la administración del transporte del Ministerio de Gobierno y Justicia. La ATTT enfrenta algunos problemas en la actualidad. El más importante de ellos es la falta de recursos adecuados, ante la cantidad y naturaleza de funciones y responsabilidades, así como los frecuentes cruces de funciones con el MOP. 3.45 Uno de los principales problemas del transporte en El Salvador y Honduras es la existencia de subsidios al transporte que han afectado en forma negativa la eficiencia del servicio, elevado el número total de viajes y aumentado la proporción de trayectos de buses con baja ocupación o sin pasajeros. De igual manera, los esquemas de los subsidios son dificiles de administrar y se prestan cada vez más para 25 prácticas corruptas. En el AMSS el subsidio es de 400 a 600 galones de combustible por bus por mes. El precio subsidiado se fijó en aproximadamente C 1,9 por galón (el precio real varía ligeramente cada mes), en comparación con la tasa de mercado predominante de alrededor de C 11,5 por galón. La cantidad de combustible subsidiado que se asigna a un bus depende de su tamaño, del número de viajes que realiza al mes y de la distancia recorrida. Un grupo de despachadores supervisa la tasa de viajes para cerciorarse de que los operadores están de verdad prestando servicio según los términos acordados. En Tegucigalpa el subsidio se destina directamente a pagar parte del boleto del bus. El subsidio suma cerca de L 550 por día y se calcula a razón de L 0,5 por pasajero suponiendo un volumen diario de 1.100 a 1.150 pasajeros diarios. A cada bus subsidiado se le exige que trabaje como mínimo 20 días al mes y que haga cuatro viajes de ida y vuelta por cada día hábil. Actualmente participan aproximadamente 80 empleados del gobierno en la administración del sistema de subsidios, incluidos un grupo de personal de campo que supervisa el volumen diario de pasajeros y el número de viajes que realizan los buses. El subsidio cuesta alrededor de US$ 2,3 millones al año en el caso del AMSS y US$ 10 millones en el de Tegucigalpa. Recuadro 3.6. Transmilenio: El innovador sistema de transporte masivo de Bogotá Bogotá ha padecido altos niveles de congestión de tránsito (trayectos promedio de 1 hora y 10 minutos), contaminación (1.200 muertes por neumonía) y accidentes (más de 50.000 accidentes de tránsito anuales), como resultado de un crecimiento urbano acelerado y mal manejado. Como respuesta a ello, la administración del alcalde Enrique Pefíalosa concibió una política de transporte consistente y a largo plazo para la ciudad de Bogotá, que incluye el uso restringido de automóviles particulares, la ampliación de espacios públicos, el fomento del uso de la bicicleta, un mejoramiento en el mantenimiento de las calles y la administración del tránsito y la puesta en marcha de un sistema de transporte público masivo eficiente y sostenible. Transmilenio es el sistema de transporte masivo de Bogotá. Una vez terminado, el sistema Transmilenio cubrirá 62 km de vías arterias de la circulación exclusiva, 62 estaciones, cerca de 700 buses articulados, un sistema electrónico de expedición de boletos, buses alimentadores e infraestructura de apoyo. Para el desarrollo del sistema se creó en 1999 una nueva empresa llamada Transmilenio. La compañia, en nombre de la ciudad, posee la infraestructura operativa y está encargada del funcionamiento y ensanchamiento del sistema. Se trata de una pequeñia compañiía cuya financiación proviene de un porcentaje de los ingresos por tarifas y por la venta de espacios publicitarios en los buses. La mavoría de las funciones del Transmilenio se manejan mediante concesiones al sector privado, mientras que la compañía se concentra en la administración de contratos y la planeación del sistema. La operación de los buses fue entregada en concesión - con base en una organización clara y eficiente, junto con una solidez fmanciera y con las características técnicas y ambientales de los buses - a cuatro empresas que cuentan con una participación significativa de operadores locales. De manera semejante, la emisión y recolección de boletos, así como el centro de control y el sistema de buses alimentadores de rutas se entregó en concesión a diferentes firmas, tanto nacionales como internacionales. Aunque hasta el momento aún se está ejecutando la primera etapa del proyecto, los resultados son positivos. En abril de 2001, con sólo 160 buses articulados en operación, Transmilenio movilizó 360.000 pasajeros diarios. Se espera que para finales de 2001. movilizará 800.000 pasajeros al dia. Los ingresos por boletos en abril de 2001 fueron de US$ 134.000 diarios y se espera que aumenten a US$ 300.000 al llegar al fmal de la primera etapa. Entre 1999 y 2001 en Bogotá se han disminuido los accidentes vehiculares en un 86% y los peatones atropellados en un 98%. La velocidad promedio del transporte público en dos de los carriles principales de la ciudad aumentaron de 12 y 18 a 27 km/h. El pasaje de US$ 0,36 cubre los costos de operación, mantenimiento e inversión de todo el sistema y es sólo 6% superior al de la tarifa de buses normales. Fuentes: Ardila y Menckhoff, 2001. Hidalgo, 2001. 26 IV. ÁREAS CRITICAS DE INTERVENCIÓN 4.1 Aunque los niveles de pobreza que se destacan en el presente estudio coinciden con las tendencias de otras partes del mundo, las medidas que se tomen en el curso de las dos décadas siguientes todavía pueden tener un impacto dramático en la región. El proceso de urbanización continuará inundando a las ciudades con cientos de miles de personas por lo general de mínimos recursos. Los gobiemos locales y nacionales que aceptan esto como un hecho y como una condición previa para adelantar un desarrollo social y económico posterior, pueden proveer la base para elaborar políticas de desarrollo. Las intervenciones destinadas a detener y disminuir la incidencia de la pobreza urbana deberían llevarse a cabo ahora antes que los niveles absolutos y relativos de este problema se vuelvan inmanejables. 4.2 Una característica de este informe que se necesita resaltar es la actitud del gobiemo local - no obstante las serias restricciones de ingresos y capacidad, las ciudades principales han realizado serios intentos por abordar sus retos de desarrollo. El enfoque por lo general positivo hacia la población urbana pobre es significativa y tiene la posibilidad de producir dividendos en cuanto a políticas a mediano plazo. 4.3 Sin embargo, el presente informe subraya también la necesidad de prestarles mucha atención a las políticas y a los marcos institucionales. El fortalecimiento del gobierno local forma parte de un desafio más amplio que consiste en llenar los vacíos de capacidad institucional y revisar las disposiciones institucionales y de políticas en todas las instancias del gobierno. 4.4 Este capítulo menciona lo que se consideran las áreas de intervención críticas y hace breves comentarios acerca de ellas. Debido a que muchos de los sectores que se analizan en este estudio ya han propuesto reformas que se encuentran en debate en los tres países, nos abstendremos de formular recomendaciones a ese nivel y más bien recomendaremos medidas específicas que puedan contribuir a poner en marcha la implementación de las reformas y que puedan producir un impacto a corto o mediano plazo para mejorar la vida cotidiana de la población urbana pobre. Como referencia, en el Anexo 4 se resume la información referente a la cartera de proyectos para América Central del Banco Mundial, el BID y la USAID. o Fortalecer los municipios 4.5 Hay tres áreas en las que los municipios centroamericanos requieren el máximo de ayuda en la preparación de medidas de descentralización subsiguientes: (i) La administración de sus propios catastros y el mejoramiento de su desempeño, considerando la contratación extema de la recolección y el mantenimiento de datos con proveedores privados, tal como se ha hecho, con éxito, en Ciudad de Guatemala. Esta tercerización requiere la implantación de un impuesto predial que genere los recursos necesarios para cubrir el contrato. Esto se aplica especialmente bien en Tegucigalpa. En el AMSS, la ciudad podría presionar por la reforma fiscal y la descentralización - actualmente en debate - que instaurarían los impuestos prediales al nivel municipal. Entretanto, el CNR estará adelantando la planeación del catastro y la recolección de datos de campo. Será una prioridad la asistencia técnica para preparar al personal del municipio en los asuntos relacionados con el mantenimiento, la actualización y el uso eficaz del catastro. En Ciudad de Panamá, dependiendo de la agenda de descentralización del gobierno, se aplicaría una recomendación similar. 27 (ii) El mejoramiento de la administración del suelo urbano. En primer término, los empleados municipales necesitan capacitación en técnicas modemas de evaluación del suelo urbano y la fmca raíz. Segundo, se podrían beneficiar de la asistencia técnica para monitorear los usos del suelo según la distribución geográfica, la subdivisión de los predios y las ventas y precios del suelo. Esta información sería muy valiosa para la toma de decisiones públicas al nivel local, así como para entender los mercados del suelo y actualizar las regulaciones urbanas en conformidad. Los catastros constituyen el primer estrato de un sistema de información del suelo, que se puede expandir agregando otros estratos y beneficiarse del uso de la tecnología SIG. Esta clase de información es valiosa no sólo para el gobierno municipal, sino también para los urbanizadores, bancos, inversionistas y la ciudadanía en general. Por consiguiente, se puede financiar parcialmente el sistema vendiéndole esta información al público. (iii) El mejoramiento de la administración financiera y la diversificación de las fuentes de ingresos. Muchos de los problemas que enfrentan los municipios provienen de su deteriorada situación financiera. Por una parte, hay pocas estadísticas disponibles sobre ingresos y, por la otra, los escasos recursos son manejados en forma deficiente. La asistencia técnica para mejorar estos aspectos causaría un enorme impacto en la prestación de los servicios municipales. El BID está prestando una cooperación técnica encaninada a mejorar los sistemas financieros en el municipio de San Salvador y de Ciudad de Panamá y ha incorporado el mejoramiento de la gestión fmanciera en su proyecto de Tegucigalpa. Un examen de estas actividades y un listado de lecciones aprendidas ayudarían a mejorar este tipo de asistencia técnica. (iv) Un mayor seguimiento al tema de la pobreza. Este estudio subraya el hecho de que prácticamente se carece de cualquier información sobre los niveles de pobreza por zonas geográficas, al igual que sobre la vulnerabilidad y la situación de los pobres en relación con la prestación de los servicios básicos. La asistencia técnica se debe centrar, como primera prioridad, en fortalecer la capacidad de recolección, mantenimiento y análisis de la información sobre pobreza y vulnerabilidad. La creación de un observatorio social, independiente del municipio pero con la participación de éste y la de otras entidades tales como universidades, ONGs y grupos de estudio, podrían representar la mejor solución en este caso. El Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat) se encuentra interesado en prestar su ayuda a las ciudades en el establecimiento de este tipo de observatorios. El asunto central en este caso es encontrar un mecanismo confiable para fmanciar el observatorio y asegurar su sostenibilidad. 4.6 El AMSS es uno de los pocos casos en América Latina en el cual se creará un organismo metropolitano para este fin. Sin embargo, se necesita avanzar mucho más, especialmente en el fortalecimiento de las funciones de planeación tanto de la OPAMSS como de los municipios. El Banco Mundial le está prestando ayuda a la OPAMSS por medio de una donación de Alianza de las Ciudades destinada a mejorar su capacidad de planificación. La OPAMSS puede desempeñar un importante papel en la implementación de los programas de modemización urbana, así como en la reglamentación y racionalización de los servicios.que producen efectos indirectos en las zonas metropolitanas, tales como la recolección y disposición de residuos sólidos, el transporte público y el alcantarillado. Todos estos cambios requerirían una organización estructural diferente, mayores recursos técnicos y humanos y fuentes adicionales de financiación. Lo que se propone para la OPAMSS es bastante ambicioso y, si se pusiese en marcha debidamente, constituiría un logro de avanzada al nivel de América Latina. o Racionalizar dos procesos claves: los trámites de los permisos de construcción y la titulación de la propiedad 4.7 Los municipios, empresas de servicios públicos, los organismos encargados de la vivienda y cámaras de la construcción, entre otros, deben trabajar conjuntamente para racionalizar el proceso de 28 permisos de obras, tal como se ha propuesto hacerlo en el AMSS y Tegucigalpa. El concepto básico consiste en crear una sola autoridad, la ventanilla única, que se entienda con los trámites y aprobaciones. Esto implica: (i) simplificar los procesos; (ii) minimizar el número de organismos involucrado en cada etapa; (iii) definir con claridad cuál debe ser el flujo de documentación en cada uno de los procesos simplificados; (iv) establecer mecanismos de coordinación entre la ventanilla única y los diferentes órganos participantes, de manera que la primera pueda llevar a cabo los procedimientos que implica la participación de los segundos; (v) computarizar el sistema para crear los registros de cada transacción y así facilitar el seguimiento a los mismos; (vi) para algunos procesos, cambiar de la atención directa al público a un servicio al cliente basado en Internet (e-government) y (vii) preparar folletos explicativos y claros para diferentes tipos de clientes, que indiquen los pasos a seguir, los documentos necesarios y el mecanismo para consultar el estado en que se encuentran las solicitudes. Un concepto similar se puede aplicar a la titulación, que es un proceso complicado en las tres ciudades del estudio, por la multiplicidad de actores, leyes y procedimientos complejos, poco o ningún uso de herramientas sistematizadas, y falta de información básica. o Reconocimiento de las urbanizaciones informales como una alternativa de suministro de viviendas de bajo costo 4.8 Aunque las urbanizaciones informales continúan prestándose para controversias, representan una alternativa de vivienda a bajo costo para las familias de escasos recursos. El Salvador ha dado un paso importante en dirección al reconocimiento y aceptación del rol que cumplen los urbanizadores informales en el sector de la vivienda. El proyecto de vivienda que está siendo preparado por el VMVDU y el BID incluye un subcomponente concerniente a la certificación de los lotificadores. Algunos de los problemas persistentes en el sistema y que se necesitaría tener en cuenta si un país o ciudad pretende aprender efectivamente de los urbanizadores informales, son: (i) la falta de información de los clientes potenciales acerca de las diversas altemativas de vivienda con que cuentan, con sus pros y contras; (ii) la falta de asesoría legal que les ayude a los clientes a comprender cuáles son todos sus derechos y obligaciones en relación con la tenencia de la tierra y los instrumentos legales que pueden utilizar en caso de necesidad; (iii) la falta de un plan maestro que disponga, de manera gradual, la infraestructura de las nuevas urbanizaciones, esencial para orientar el crecimiento ordenado y la consolidación de los barrios y (iv) la falta de asistencia técnica a las familias para la construcción de sus casas. En efecto, la idea de la intervención del gobierno sería corregir los problemas actuales del sistema sin afectar el funcionamiento presente del mercado. Un sistema en el que el gobiemo coordine y asegure que los títulos de propiedad estén correctos y debidamnente registrados, y se entreguen a los beneficiarios de los proyectos, los urbanizadores informales realicen el desarrollo inmobiliario, los proveedores de servicios básicos instalen las conexiones a bajo costo y las ONG presten la asistencia técnica y la información, optimizaría los puntos fuertes de cada una de las partes interesadas. Todo esto requiere de alianzas estratégicas y de muchísima coordinación. Este enfoque atendería la nueva demanda de vivienda de los residentes urbanos más pobres, mientras que el siguiente ayudaría a mejorar las condiciones de vida de los asentamientos irregulares existentes. o Emprender programas integrales de mejoramiento de barrios 4.9 El mejoramiento de barrios constituye una forma eficaz de reducir la pobreza en zonas urbanas en una forma integral y participativa. Por lo general, un proyecto de mejoramiento de barrios está conformado por los siguientes componentes: (i) obras de infraestructura para mejorar las calles, andenes y el acceso peatonal y vehicular en general, construir parques y centros comunitarios, ampliar las redes de acueductos y alcantarillado, recuperar las redes de desagües y construir plantas de tratamiento de aguas residuales de pequeña escala; (ii) titulación y regularización de tierras; (iii) asistencia técnica para la participación de la comunidad y cogestión del proyecto y (iv) fortalecimiento institucional del municipio y de las compañías de servicios públicos para la cogestión del proyecto. Dado que las reformas al sector 29 de infraestructura tienen un alto contenido político y, por ende, tardan varios años en ser aprobadas y ejecutadas, la modernización urbana puede llegar a resolver algunos de las necesidades fisicas más inmediatas de los pobres, aprovechando los activos comunitarios existentes tanto fisicos como sociales, empoderando a las comunidades y ayudando de manera gradual a mejorar la infraestructura urbana. Los proyectos de modemización urbana en América Latina han resultado muy exitosos y han proporcionado soluciones que fluctúan entre US$ 2.000 por familia en Ciudad de Guatemala y US$ 5.000 en Guarapiranga, con costos variables, dependiendo de la complejidad de las obras de ingeniería necesarias. 4.10 Para ilustrar la necesidad de un enfoque integral, se puede tomar el caso de los desagües. Este es un problema que resulta de la falta de responsabilidad institucional por el servicio, que se complica gravemente al nivel de los barrios debido a otras deficiencias: (i) la falta de sistemas de saneamiento obliga a las familias pobres a arrojar sus aguas grises y residuales a las quebradas, la médula espinal del sistema de desagües den Centroamérica; (ii) la falta de acceso vehicular en algunos barrios impide el paso de los camiones de recolección de desechos sólidos, lo cual hace que este servicio sea deficiente; (iii) ésta y otras deficiencias del servicio de recolección de residuos sólidos inducen a las familias a disponer de ellos en las quebradas y (iv) la falta de educación es también una razón por la cual los residuos sólidos y líquidos se eliminan de manera incorrecta. o Reformar las tarifas y subsidios del agua 4.11 Mientras se ponen en marcha las reformas nacionales integrales al sector, los organismos nacionales de acueducto se beneficiarían inmediatamente de un cambio en las tarifas y subsidios al servicio de acueducto. A su vez, los mayores ingresos por inversiones y los subsidios mejor orientados beneficiarán a los más necesitados. Se necesita adelantar investigaciones adicionales con el fin de determinar la disposición de los consumidores apagar y los niveles de tarifas que cubrirían los costos tanto operativos como de mantenimiento, además de dejar un margen para la inversión. - Contemplar la posibilidad de un sistema de transporte masivo como alternativa para elfuturo cercano 4.12 Aunque las capitales centroamericanas continúan siendo de dimensiones pequeñas en comparación con sus pares de América del Sur, atraviesan un acelerado proceso de crecimiento. Para mejorar el acceso de los pobres al sitio de trabajo y reducir los elevados costos sociales y medioambientales de los actuales sistemas de transporte, se debe contemplar la posibilidad de invertir en un sistema de transporte masivo. Dicho sistema tendría las siguientes características: (i) mayor velocidad; (ii) menor congestión; (iii) buses más nuevos, limpios, seguros y mejor mantenidos; (iv) mayor seguridad en el tránsito; (v) estricto cumplimiento de las rutas y paraderos designados y (vi) un cambio en la cultura ciudadana. El sistema de transporte Transmilenio de Bogotá es un buen ejemplo de un nuevo sistema masivo de transporte eficiente con las características ya mencionadas y, que por lo tanto, vale la pena estudiar de cerca. 30 BIBLIOGRAFÍA Alcaldía del-Municipio del Distrito Central (AMDC). 1999. "Hacia la Superación de las Condiciones de Vulnerabilidad de Tegucigalpa: Marco de Referencia", AMDC, Tegucigalpa. AMHON. 1997. Ley de Municipalidades y su Reglamento, Guardabarranco Editorial y Litografia, Tegucigalpa. ANDA. 2000. "Proyecto de Introducción de Agua Potable y Saneamiento Básico en Comunidades del AMSS", ANDA, San Salvador. . 1999. 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