INFORME NO: AUS7583 JUNIO DE 2015 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA VINCULAR EL DESARROLLO AGROPECUARIO CON LA PROSPERIDAD DEL CAMPO INFORME NO: AUS7583 JUNIO DE 2015 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA VINCULAR EL DESARROLLO AGROPECUARIO CON LA PROSPERIDAD DEL CAMPO © 2015 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / El Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Este trabajo es un producto del personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los re­sultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este trabajo no reflejan necesariamente los puntos de vista de El Banco Mundial, su Junta de Directores Ejecutivos o los países que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos inclui- dos en este trabajo. 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El desempeño de la agricultura en Guatemala: dualidad y desafíos para lograr el crecimiento sostenido del sector 21 1.1 La agricultura y la economía de Guatemala 22 1.2 Factores determinantes del crecimiento del sector agrícola y agroalimentario en Guatemala 23 1.2.1 Sector agroexportador 24 1.2.2 La expansión de la frontera agrícola 28 1.2.3 La productividad del sector 31 1.3 El entorno propicio para el mejoramiento de la productividad y competitividad de la agricultura 35 1.3.1 Acceso a la tierra 35 1.3.2 Aprovechamiento del recurso hídrico: romper con la estacionalidad y mejorar la productividad y resiliencia del sector 37 1.3.3 Acceso a insumos y servicios para la producción 38 1.3.4 Algunos factores transversales de un ambiente propicio para el desarrollo de la agricultura 43 Sección 2. Desarrollo inclusivo y sostenibilidad de las contribuciones de la agricultura a la prosperidad en los territorios rurales 47 2.1 Pobreza rural y vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional 48 2.2 Generación de prosperidad a través de la inclusión productiva y de mercados 52 2.3. Riesgo, vulnerabilidad y resiliencia en el sector agrícola 59 2.4 La agricultura como fuente de una dieta diversificada 67 2.5 El rol de la mujer en la agricultura y la SAN en Guatemala 68 Sección 3. Política pública y el desarrollo agrícola en Guatemala 73 3.1 Retrospectiva sobre la política sectorial en Guatemala 74 3.2 El énfasis del gasto público en la provisión de bienes privados 78 3.3 La ayuda oficial para el desarrollo (AOD) 84 3.4 Seguimiento a los logros 86 Referencias 91 Anexos 94 3 RECUADROS Recuadro 1: Indicadores de pobreza y prosperidad compartida en Guatemala 19 Recuadro 2: El desempeño reciente de las exportaciones totales de Guatemala 25 Recuadro 3: Desempeño de las exportaciones agrícolas y agroalimentarias 26 Recuadro 4: Expansión de las actividades agrícolas 29 Recuadro 5: Vegetales de exportación: una cadena inclusiva 33 Recuadro 6: Aseguramiento de los derechos de propiedad en Guatemala 36 Recuadro 7: Marco jurídico para la producción y comercialización de semillas 39 Recuadro 8: El aseguramiento de la inocuidad de las exportaciones agroalimentarias al mercado de EE.UU 42 Recuadro 9: Entorno facilitador para el desarrollo de la agricultura 44 Recuadro 10: Índice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional en Guatemala (IVISAN 2012) 51 Recuadro 11: Composición del ingreso de las familias de productores en Guatemala 53 Recuadro 12: Penetración de las certificaciones sociales y ambientales en el sector comercial/empresarial en Guatemala 56 Recuadro 13: Café y resiliencia 61 Recuadro 14: Agricultura y cambio climático en Guatemala 65 Recuadro 15: El seguro agropecuario en Guatemala 67 Recuadro 16: Migración y rol de la mujer de la agricultura en Guatemala 70 Recuadro 17: Programa PROFER: evidencia de su efectividad 81 GRÁFICAS Gráfica 1: Distribución de los grupos sociales en América Latina & el Caribe 19 Gráfica 2: Grupos sociales en América Latina 19 Gráfica 3: Indicador de prosperidad compartida circa 2003-2012 19 Gráfica 4: Crecimiento las exportaciones totales y agrícolas/agroalimentarias 25 Gráfica 5: Distribución sectorial del valor real de las exportaciones (%) 25 Gráfica 6: Distribución sectorial del valor de las exportaciones 26 Gráfica 7: Crecimiento las exportaciones agrícolas por categoría (en millones de dólares) 26 Gráfica 8. Crecimiento las exportaciones de frutas y vegetales (en millones de dólares) 26 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 4 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 9: Guatemala: Exportaciones agrícolas hacia Centroamérica y la República Dominicana (productos con mayor crecimiento en la última década, en millones de dólares) 27 Gráfica 10: Distribución del área cultivada 29 Gráfica 11: Área cultivada: Cultivos de exportación (miles de hectáreas ) 29 Gráfica 12: Área cultivada: Cultivos comerciales 29 Gráfica 13: Área cultivada: Granos básicos (millones de hectáreas ) 30 Gráfica 14: Tasa anual de deforestación en Guatemala (hectáreas) 30 Gráfica 15: Rendimientos de varios cultivos en Guatemala (toneladas/ha) 32 Gráfica 16: Tipología de hogares agropecuarios en Guatemala (%) 34 Gráfica 17: Distribución de las notificaciones de F&V (% del total, 2002-2013) Guatemala 42 Gráfica 18: Notificaciones totales F&H (ALC) 42 Gráfica 19: Distribución geográfica de la pobreza total y extrema en Guatemala 49 Gráfica 20: Comparación entre costo de la CBA y salario mínimo 54 Gráfica 21: Certificaciones de sostenibilidad en café (toneladas, 2011/201) 57 Gráfica 22: Calendario estacional agrícola, Guatemala 59 Gráfica 23: Estimaciones de la disminución de empleo en el sector 63 Gráfica 24: Estrategia de atención a la roya 63 Gráfica 25: Guatemala: Desastres naturales (por número de eventos) 65 Gráfica 26: Consumo de maíz en Guatemala en comparación con países de la Región C4. Cantidad de suministro de alimentos (kg/persona/año) 68 Gráfica 27: Contribución porcentual de los grupos de alimentos al contenido total de energía según nivel de pobreza 69 Gráfica 28: Principales iniciativas adoptadas en seguridad alimentaria y desarrollo rural 77 Gráfica 29: Presupuesto nacional ejecutado (miles de millones de Q) y porcentaje de participación del MAGA; periodo 2004-2015. 79 Gráfica 30: Asignaciones presupuestarias de las principales políticas del MAGA y Secretaría de Asuntos Agrarios (millones de Q) 83 Gráfica 31: Ayuda para el desarrollo de Guatemala (Eje der, Millones de dólares: Eje izq. porcentaje) 85 Gráfica 32: Estimación de la inversión por parte de los donantes para el periodo 2014-20 85 Grafica 33. Distribución sectorial en % del PIB total (Billones de Q, Constantes 2001) 94 5 CUADROS Cuadro 1: Crecimiento promedio anual real (%) 2002-2013 26 Cuadro 2: Incremento en áreas cultivadas (hectáreas) 29 Cuadro 3: Incremento en áreas de los principales cultivos 30 Cuadro 4: Número de productores por categoría 35 Cuadro 5: Conformación del ingreso anual en las familias de agricultores de Guatemala, distribuidos por cuartiles de ingresos (en % del total del ingreso anual) 53 Cuadro 6: Familias que enfrentan inseguridad alimentaria (%) 63 Cuadro 7: Crecimiento Promedio Anual del PIB Real y por Sector (en %) 94 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 6 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA ABREVIATURAS Y SIGLAS ADESEP Programa de Apoyo al Desarrollo del Sector Privado Centroamericano AECID Agencia Española para la Cooperación Internacional y el Desarrollo AGEXPORT Asociación Guatemalteca de Exportadores ALC América Latina y el Caribe AOD ayuda oficial para el desarrollo APCC/HACCP Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control APL Préstamo Adaptable para Programas APP Alianzas Público-Privadas APSAN Foro Sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional ASIES Asociación de Investigación y Estudios Sociales BAM Banco Agromercantil de Guatemala BANGUAT Banco de Guatemala BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo BMP Buenas Prácticas de Manufactura BPA Buenas Prácticas Agrícolas CADER Centros de Aprendizaje para el Desarrollo Rural CBA Canasta Básica Alimentaria CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CHN Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala CIEN Centro de Investigaciones Económicas Nacionales CODECA Asociación Comité de Desarrollo Campesino CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas CPA Ayuda Programática de País DAF distancia a la frontera DDDI Distance Diagnostics Through Digital Imaging DRI Desarrollo Rural Integral EM-DAT Dase de datos internacional de desastres ENA Encuesta Nacional Agropecuaria ENCA Escuela Nacional Central de Agricultura ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida ESAE Evaluación de la Seguridad Alimentaria en Emergencias FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAOSTAT FAO Estadísticas FAUCA Formulario Aduanero Único Centroamericano FEWSNET Red del Sistemas de Alerta Temprana del Hambre (Famine Early Warning Systems Network) 7 FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FONADES Fondo Nacional de Desarrollo FONTIERRAS Fondo de Tierras GdG Gobierno de Guatemala IARNA-URL Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente ICC Instituto Privado de Investigación sobre Cambio Climático ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales ICTA Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura INAB Instituto Nacional de Bosques INCAP Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá INE Instituto Nacional de Estadística IVISAN inseguridad alimentaria y nutricional MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación MARN Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales MINECO Ministerio de Economía MIPYMES micro, pequeñas y medianas empresas OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ONG Organización Non-Gubernamental OP Organizaciones de Productores(as) OPS Organización Panamericana de la Salud OXFAM Oxford Committee for Famine Relief PACA Política Agrícola Centroamericana PAE Programa de Agricultura Empresarial PAFFEC Programa de Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de la Economía Familiar PAT Proyecto de Administración de Tierras PDER Programa de Desarrollo desde lo Rural PESA Programa Especial para la Seguridad Alimentaria PIB Producto Interno Bruto PIBA Producto Interno Bruto Agrícola PINFOR Programa de Incentivos Forestales PIPAA Programa Integral de Protección Agrícola y Ambiental PLAMAR Programa de Desarrollo Integral en Áreas con Potencial de Riego PMA Programa Mundial de Alimentos PNDRI Política Nacional de Desarrollo Rural Integral PPAFD Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos PRACAMS Programa Regional de Apoyo a la Calidad y a la Aplicación de Medidas Sanitarias PRAIAA Programa Regional de Apoyo a la integración económica centroamericana y a la implementación del Acuerdo de Asociación CA AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 8 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA PRESANCA Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Centroamérica PROFER Programa de Fertilizantes PROFRUTA Proyectos d Apoyo a la Fruticultura PROMECAFE Programa Cooperativo Regional para el Desarrollo Tecnológico y Modernización de la Caficultura PRORURAL Programa de Desarrollo Rural PTF Productividad Total de los Factores RGP Registro General de la Propiedad RIC Registro de Información Catastral RIC Registro de Información Catastral RIMISP Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural RSPO Round Table on Sustainable Palm Oil RUTA Unidad Regional de Asistencia Técnica. SAN Seguridad Alimentaria y Nutricional SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera SICA Sistema de Integración de Centroamérica SIMON Sistema de Monitoreo SINCYT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología SNER Sistema Nacional de Extensión Rural SNITA Subsistema Nacional de Investigación, Transferencia e Innovación Agropecuaria TLC Tratados de Libre Comercio UCC Unidad de Cambio Climático UE Unión Europea URL Universidad Rafael Landívar USAC Universidad de San Carlos de Guatemala USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development) USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (United States Department of Agriculture) ERS Servicio de Investigación Económica del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos UVG Universidad del Valle de Guatemala VISAN Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional WEAI Índice de empoderamiento de la mujer en la agricultura kg kilogramo t/ha tonelada por hectárea qq quintal Q Quetzales 9 AGRADECIMIENTOS El documento fue preparado por un equipo del Ban- con la edición y el diseño de la publicación, respec- co Mundial dirigido por Luz Díaz Ríos (Especialista tivamente. Principal en Agro-negocios), e integrado por Svetla- El documento “Agricultura para la prosperidad de na Edmeades (Economista Agrícola Principal, Banco los territorios rurales en Guatemala: vinculación del Mundial), y un conjunto de consultores que prepara- desarrollo agropecuario con la prosperidad del cam- ron documentos de antecedentes: Lorena Martínez, po” analiza el desempeño del sector agrícola, y revisa Stamatis Kotouzas, Miguel Gómez, Jaime Arturo Ca- los retos y las oportunidades que en la actualidad en- rrera Campos, Jaime Luis Carrera Campos, Ana Cristi- frenta el sector para contribuir a los grandes desafíos na Rosales, y Juan Miguel Goyzueta. de desarrollo del país y más específicamente de las Humberto López (Director de País), Laurent Mse- zonas rurales. El documento está destinado a un pú- llati (Gerente de Práctica), Oscar Avalle (Gerente de blico amplio, incluidos los responsables de políticas, País), Ayat Soliman (Líder de Programa) y Holger líderes empresariales, organizaciones de la sociedad Kray (Economista Agrícola Líder), proporcionaron civil, académicos y la comunidad de analistas y so- orientación general. La preparación del documento cios que participan en la evolución del sector agro- se benefició de consultas iniciales con donantes y del pecuario y de la economía del país de manera más equipo del gobierno, específicamente del Ministerio general. de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). Wi- Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones ex- llem G. Janssen (Especialista Agrícola Líder), Michael presados en este documento son de los autores y no Morris (Economista Agrícola Líder), Diego Arias (Eco- reflejan necesariamente las opiniones del Directorio nomista Agrícola Líder) y Mario Castejón (Economis- Ejecutivo del Banco Mundial o de los países que ellos ta, FAO) revisaron versiones previas del documento y representan. proporcionaron recomendaciones y sugerencias muy Para obtener mayor información sobre el Banco valiosas. Agradecimientos especiales a Gretel Ippisch Mundial y sus actividades en Guatemala, por favor y Miguel Angel Castiblanco, quienes contribuyeron visite: www.bancomundial.org.gt. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 10 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA RESUMEN EJECUTIVO La agricultura en Guatemala ha mostrado un alto ductivos que son importantes para las familias pro- dinamismo en los últimos años, y contribuye de ductoras pobres. Esta dualidad es, hasta cierto punto, manera significativa a la economía del país. El sec- de carácter estructural, dadas las características de la tor ha sido un motor de crecimiento importante de la tenencia de la tierra (20 por ciento de los productores económica de Guatemala en la última década, y par- concentran el 80 por ciento de la tierra productiva). ticularmente después de la crisis mundial de finales Para que sean efectivas las contribuciones de la agri- de la década pasada. En el 2013, la agricultura repre- cultura a los desafíos de desarrollo del país, encontrar sentó 13.7 por ciento del PIB total en términos reales, soluciones a la problemática de la tierra por medio del durante el periodo 2002-2013 el sector registró un desarrollo de un mercado de tierras, el mejoramiento crecimiento más dinámico que otros sectores clave en los procesos de titulación, etc., resulta crucial. A la de la economía, como las manufacturas y el comercio. par del avance en la facilitación de acceso a la tierra, Sostener el buen desempeño del sector en el hay importantes temas a abordar para promover el país es importante para impulsar la economía del crecimiento sostenible e inclusivo del sector alinea- país y de las zonas rurales. El sector agroexportador dos a mejoras en los siguientes temas: i) la optimi- (particularmente el de los biocombustibles) ha sido zación del uso del suelo y del agua, y de la gestión un motor importante del crecimiento del sector. Las ambiental del sector; ii) asegurar la inclusión produc- exportaciones agrícolas y agroalimentarias repre- tiva a través de la mejora de la productividad de los sentaron cerca del 47 por ciento del valor de las ex- pequeños productores, su inserción a mercados diná- portaciones del país en el 2013, con un crecimiento micos, y su diversificación productiva con el objetivo promedio anual en términos reales de 11.5 por ciento de lograr seguridad alimentaria y nutricional (SAN) y durante el periodo 2002-2013. Aunque hay señales crecimiento económico; y iii) el fortalecimiento de la positivas de diversificación, las exportaciones agro- gestión integral de riesgos del sector. pecuarias aún están concentradas en pocos merca- dos y en pocos productos clave. En general, el progre- OPTIMIZACIÓN DEL USO DEL SUELO so continuo en la integración regional e internacional Y LA GESTIÓN AMBIENTAL es clave para estimular el crecimiento económico del país y del sector. Revertir el patrón actual de crecimiento del sector. Para asegurar las contribuciones del sector a re- El sector exportador ha crecido sobre la base de lo- solver los grandes desafíos de pobreza y desigual- gros notables en la productividad de la tierra (parti- dad en el país, la adopción de un patrón de creci- cularmente en el caso del aceite de palma, el azúcar miento sectorial más sostenible e inclusivo es un y el banano) y la expansión de áreas de producción. imperativo. El desarrollo del sector agropecuario en Los patrones de expansión de cultivos sugieren una Guatemala ha estado marcado por la dualidad, defini- profundización de la dualidad que ha caracterizado al da por un sector exportador de cultivos comerciales sector: por un lado, la expansión de cultivos de expor- altamente competitivo, y por otro lado, bajos niveles tación (principalmente grandes plantaciones), y por de productividad y competitividad de sectores pro- otra parte, una menor diversificación de la produc- 11 ción por los pequeños productores, con una marcada silvopastoriles), como en sistemas de producción dependencia de la producción de maíz, cuya produc- para autoabastecimiento. ción ha sido fomentada con el objetivo de seguridad alimentaria. Así mismo, la ganadería y actividades co- LA INCLUSIÓN PRODUCTIVA merciales de exportación de gran escala se realizan con creciente frecuencia sobre ecosistemas frágiles Asegurar que el crecimiento del sector agrope- y muchas veces sin las medidas de mitigación nece- cuario sea más inclusivo desde la perspectiva de sarias, con importantes implicaciones ambientales. la generación de ingresos por medio de mejores En el caso de los granos básicos, la expansión de la condiciones laborales y mediante la integración producción de maíz ha traído consigo implicaciones de los pequeños productores a las dinámicas de ambientales, notablemente con relación al sobreuso mercados, constituyen desafíos pero a la vez opor- y la erosión de los suelos. tunidades para el desarrollo de la población rural La creciente competencia entre actividades pobre. Temas cruciales a abordar para enfrentar di- agropecuarias determina la necesidad imperante chos desafíos incluyen la mejora de los estándares de la planificación territorial como base del creci- de desempeño social de la agricultura comercial de miento sostenible del sector. Las posibilidades del exportación (plantaciones comerciales), y el con- crecimiento agrícola por medio de la expansión de tinuo apoyo a la formación y consolidación de las áreas de producción son limitadas en Guatemala. Por diferentes formas de organización de los pequeños lo tanto, el desarrollo sostenible del sector está alta- productores, mayoritariamente indígenas, para desa- mente ligado a la capacidad de planificar el territorio rrollar economías de escala, mejorar sus niveles de con base en el potencial de uso, así como a consi- productividad y apoyar la diversificación productiva. deraciones sociales y ambientales. Con el apoyo de En efecto, mientras la productividad de la agricultura varios actores nacionales e internacionales, la SEGE- de exportación (plantaciones comerciales) ha sido PLAN ha venido desarrollando la capacidad nacional, notable, se observan retrocesos en la productividad regional y local para la planificación concertada de de la tierra en el caso de los cultivos de importancia los territorios, lo cual ha incluido el diseño de instru- para la pequeña agricultura. mentos y la generación de información fundamental El enfoque de encadenamientos productivos para apoyar los procesos de toma de decisiones. La como estrategia para promover la integración de consolidación de estas capacidades será crucial para los pequeños productores a dinámicas de mercado, orientar el desarrollo sostenible de los territorios, lo mejorar la productividad y apoyar la diversificación que incluye el desarrollo agrícola. El desafío consiste productiva ha mostrado resultados con éxito. En el en reducir el área que se encuentra actualmente en país se han venido promoviendo los encadenamien- sobreuso (estimada en 15 por ciento), y acelerar la tos productivos, mediante los cuales se desarrolla la intensificación sostenible de las tierras subutilizadas capacidad de los miembros de las organizaciones de (cerca de 1/3 del total de la tierra en uso agrícola). productores a través de asistencia técnica, acceso a Esto implicará no solamente una mejor planificación capital semilla, construcción de infraestructura pro- del uso de la tierra sino también la adopción de mejo- ductiva y el fortalecimiento de vínculos con compra- res prácticas de producción con enfoque ambiental, dores (generalmente formalizados). Las cadenas de tanto en sistemas de producción comercial (inclu- vegetales de exportación y café son las que más se yendo la ganadería, por ejemplo, a través de sistemas han beneficiado de este tipo de inversiones. Estos AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 12 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA programas han contribuido a desarrollar capacidades El creciente reconocimiento de las limitaciones colectivas, al mejoramiento productivo y a la adop- de la expansión de la producción de maíz como ción de procesos de agregación de valor, que se han estrategia sectorial para enfrentar el desafío de la traducido en mejores ingresos. El modelo ha evolucio- seguridad alimentaria y nutricional en Guatemala, nado hacia el apoyo integral a las organizaciones de ofrece oportunidades para realizar proyectos piloto productores, con el objetivo de alinear los beneficios y replicar enfoques más integrales. En el contexto esperados en cuanto a mejores ingresos, con mejora de los objetivos del combate del hambre y la desnu- de la nutrición y la integración de aspectos medioam- trición, el accionar de la institucionalidad sectorial bientales. AGEXPORT, por ejemplo, ha venido amplian- (agricultura) se ha enfocado en al autoabastecimien- do el concepto de encadenamientos desde la mera re- to en la producción de maíz para el consumo familiar lación entre empresa y organización de productores, (productores de subsistencia e infra subsistencia); hacia un contexto amplio de la territorialidad, y viene el incremento de la producción de maíz y el manejo trabajando con un conjunto de actores en temas de de reservas y almacenamiento por el productor para nutrición, cambio climático y empoderamiento de la mejorar la disponibilidad de alimento a lo largo del mujer, entre otros, para apoyar encadenamientos te- año, como actividades primordiales. El incremento de rritoriales. la producción de maíz se ha focalizado en la entre- El continuo apoyo a este tipo de iniciativas es ga de insumos, particularmente fertilizantes, cuyos crucial. Sin embargo, las mismas no son suficientes impactos han sido limitados, costo-ineficientes y para resolver los problemas de pobreza e inclusión; ampliamente documentados. El enfoque de entrega es necesario combinar este tipo de enfoque con in- de insumos ha tenido poca o ninguna articulación a versiones para crear un ambiente propicio para el servicios de apoyo para asegurar su uso eficiente. desarrollo sectorial. Las evaluaciones de los progra- Los esfuerzos recientes por establecer y consolidar mas de encadenamientos han demostrado impactos un sistema de extensión están, en parte, orientados muy positivos en términos de la generación de em- a subsanar estas brechas. En general, los programas pleo e ingresos para las familias productoras pobres, de apoyo a la producción con objetivos de autoabas- pero tienen limitaciones en sus alcances, dada la tecimiento han tenido un limitado enfoque nutricio- poca capacidad de expansión de las áreas producti- nal y de resiliencia, como la promoción de sistemas vas por parte de los pequeños productores, resultado integrados y de diversificación agrícola y pecuaria, el de su limitado acceso a la tierra; igualmente, la poca manejo eficiente del suelo y agua, la vinculación con organización de los productores y el aislamiento en la educación nutricional, etc. En estos aspectos, la el que viven muchos de ellos dificultan el escalamien- articulación de esfuerzos institucionales y de apren- to y alcances de este tipo de enfoque. Se necesitan dizajes representa una oportunidad para promover servicios básicos complementarios a través de inver- enfoques integrales a la SAN. siones en la infraestructura de vías, agua y sanea- Un desarrollo inclusivo del sector implica vin- miento, electricidad, acceso servicios financieros y el cular en la dinámica de desarrollo a actores clave manejo efectivo de riesgos, incluyendo el acceso al como las mujeres y los jóvenes rurales. El recono- riego e información y tecnologías para el control de cimiento creciente del rol de la mujer en la economía enfermedades y plagas críticas, así como a procesos del hogar y en la SAN de las familias, particularmente de organización. dentro del contexto migratorio, abre oportunidades para la orientación de acciones y servicios orientados 13 a potencializar ese rol. Por otra parte, para miles de la provisión de bienes públicos al sector, y más es- jóvenes rurales, las oportunidades de emprendedu- pecíficamente de la creación de capital básico para rismo, por ejemplo, a través de la creación de empre- el sector. Esto incluye la provisión de servicios tradi- sas de agro servicios o la profesionalización de las cionales de apoyo (servicios de extensión, investi- actividades productivas, implica oportunidades den- gación y desarrollo, acceso a información, servicios tro del sector que han sido poco exploradas. de sanidad animal y vegetal e inocuidad, facilitación para acceso a financiamiento, riego, etc.); pero tam- ASEGURAR LA SOSTENIBILIDAD bién dimensiones nuevas en la provisión de servicios DE LOS LOGROS EN MATERIA DE específicamente vinculados a la gestión de riesgos REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA de corto y largo plazo, tales como el acceso al seguro GENERACIÓN DE PROSPERIDAD agrícola, acceso a información climática pertinente, el establecimiento de sistemas de alerta temprana Los efectos desastrosos de plagas y enfermedades para plagas y enfermedades críticas, la gestión efec- así como de la variabilidad climática constituyen tiva del agua, entre otros. Aunque se ha avanzado en importantes obstáculos a la sostenibilidad de los el diálogo nacional sobre el conjunto de estrategias logros en la lucha contra la pobreza y la generación para enfrentar el cambio climático en la agricultura, de prosperidad. En los últimos años, los eventos cli- actualmente el país no cuenta con políticas o progra- máticos tales como tormentas y sequías han tenido mas integrales para el manejo de riesgos agropecua- repercusiones humanas y económicas significativas rios de corto y largo plazo. Guatemala podría apren- en Guatemala. Análisis recientes indican que los efec- der de valiosas experiencias de otros países para tos negativos de la tormenta Agatha en el 2010 dieron aumentar la cobertura de riego, el seguro agrícola, como resultado una disminución del consumo per cá- pero también para incorporar y reformar otros apo- pita de 5.5 puntos porcentuales,1 lo que contribuyó al yos al sector, pasando de una posición de reacción y incremento de la pobreza entre el 2006 y el 2011. En respuesta a shocks, a invertir en la mitigación, trans- el año 2014, la sequía prolongada durante la primera ferencia de riesgos de forma ex ante y en medidas de cosecha afectó los cultivos y dejó a más de 200,000 adaptación. familias con necesidad de asistencia alimentaria y a Indudablemente, la activa gestión de los últimos miles de productores descapitalizados. Las pérdidas años alrededor de la definición de políticas, planes por efectos de plagas y enfermedades, aunque poco y programas sectoriales ha sido notable; sin embar- cuantificadas, han tenido repercusiones negativas go, no siempre hay una estrecha relación entre las en el ingreso de los productores y los jornaleros, y mismas y la asignación del gasto. Éste último ha con implicaciones muy marcadas en la SAN (plagas tenido poco énfasis en la creación de capital bási- recientes en los cultivos de café, cardamomo, maíz y co para el sector. Aunque se resaltan los esfuerzos follajes han sido particularmente importantes). recientes por incrementar el nivel de gasto en la crea- La gestión integral de riesgos de corto y largo pla- ción de capital básico para la agricultura, en general, zo es fundamental para sostener las tasas de creci- el gasto público mantiene un enfoque en bienes pri- miento del sector, desarrollar resiliencia y reducir la vados. En un escenario de limitado espacio fiscal y vulnerabilidad. La ocurrencia de riesgos climáticos y decreciente apoyo internacional, la optimización del sanitarios ha resaltado importantes dimensiones de gasto y las inversiones es un imperativo para asegu- 1 Baez, J. 2015. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 14 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA rar la efectividad de las intervenciones públicas sec- toriales. El grado en que el país sea capaz de potenciar las contribuciones del desarrollo agropecuario a resolver los grandes desafíos de desarrollo del país, depende en gran medida de convertir políti- cas sectoriales en acciones y balancear el enfo- que de inversión, con una apuesta en la creación de capital básico para el sector. Se destacan como oportunidades importantes el fortalecimiento de: la investigación e innovación agropecuaria (incluyendo los servicios de extensión y asistencia técnica); el sistema de inocuidad y fitosanitario; los sistemas de información sectoriales, y la promoción del riego y de otras medidas para crear resiliencia dentro del marco de la agricultura climáticamente inteligente. La condición clave en el logro del crecimiento sostenible e inclusivo del sector es hacer de la co- laboración entre el sector público y privado la base del avance continuo. Las mayores inversiones en el crecimiento del sector, actualmente y hacia el futuro, provendrán del sector privado; sin embargo, el gasto público será necesario. La articulación de esfuerzos públicos y privados abre espacios importantes para promover innovaciones y la realización de ejercicios piloto de enfoques de intervención integral alrededor de la convergencia de objetivos de crecimiento sos- tenible e inclusivo y de la SAN. Esta colaboración de- berá ir más allá de proyectos específicos; la misma deberá institucionalizarse de tal manera que se con- vierta en la base del avance en la creación de prospe- ridad y riqueza en las zonas rurales del país. 15 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 16 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA INTRODUCCIÓN G uatemala es un país en transición que se en- cuentra en un proceso dinámico de urbaniza- ción; sin embargo, la pobreza persiste como un gran focalizada en un grupo de departamentos; 4 entre el 2006 y el 2011, la pobreza rural aumentó 7.2 puntos (de 70.6 a 78%), con una concentración de 58.26 por desafío. Guatemala tuvo éxito al reducir los niveles ciento en la población indígena rural. Tres regiones de pobreza del 56.3 por ciento a 53.2 por ciento du- acogen en conjunto al 60.5 por ciento de los pobres y rante el periodo entre 2000 y 2006. No obstante, al 67.6 por ciento de los pobres extremos. datos recientes indican que la pobreza ha crecido de Al desafío de la pobreza se añade el reto de re- nuevo, ubicándose en cerca del 63.1 por ciento en el ducir la desigualdad, particularmente en áreas ru- 2012.2 La pobreza sigue siendo mayormente rural3 y rales. En 2012, la totalidad de la población del 40 por 2 Perfil de estratos sociales en América Latina: pobres, vulne- rables y clases medias. PNUD, 2014. 4 En el Suroccidente, Noroccidente y Nororiente del país, 3 La pobreza urbana también ha crecido de manera importan- conformados por 6 de los 22 departamentos del país: Alta te. Entre 2006 y el 2011 la pobreza urbana aumentó 12.7 Verapaz, El Quiché, Huehuetenango, San Marcos, Sololá y puntos (de 34.5 a 47.2 por ciento). Chimaltenango. 17 ciento de la base de la pirámide, es decir con los más población. Guatemala es el único país de América La- bajos ingresos,5 vivía en condiciones de pobreza, con tina y el Caribe (ALC) donde el ingreso promedio per menos de US$4/día – un 67 por ciento de ellos vivía cápita/día de la población se ha reducido, incluido el en áreas rurales con un 16 por ciento en condiciones ingreso per cápita del 40 por ciento más pobre (ver de pobreza extrema. En 2011, el 20 por ciento de la Recuadro 1). población con ingresos más altos concentraba el 59 La agricultura desempeña una función im- por ciento de los ingresos totales del país, mientras portante como conductor del crecimiento y que el dato respectivo para el 20 por ciento de la po- desarrollo sostenido y sostenible de los terri- blación más pobre solo alcanzaba un 4 por ciento. En torios rurales en Guatemala. El desempeño del 2011, el coeficiente GINI se estimó en 0.4573 en áreas sector tiene importancia para el desarrollo eco- urbanas versus 0.53 en áreas rurales; el GINI rural ha nómico inclusivo y sostenible del país, por las disminuido más rápidamente desde el 2006.6 siguientes razones: La situación de pobreza y desigualdad es una de Agricultura e ingreso de la población pobre las causas principales de la inseguridad alimentaria • La agricultura es la principal fuente de trabajo y nutricional que enfrenta la población. En Guatema- para el 40 por ciento de la población más pobre : la, cerca del 49 por ciento de los niños menores de cin- el trabajo agrícola asalariado representa un ter- co años enfrenta desnutrición crónica. Esta cifra se cio de los ingresos del 50 por ciento de los hoga- eleva más allá del 80 por ciento en las comunidades res agropecuarios más pobres. La importancia más pobres del área rural, y en particular, en las regio- del empleo agrícola es mucho más significativa nes donde predomina la población indígena. Al proble- en Guatemala que en otros países de la región, ma de la desnutrición crónica, que tiene un devasta- los cuales han experimentado una transición dor efecto intergeneracional, se añade el problema del mucho más rápida hacia economías urbanas hambre estacional que afecta igualmente a miles de en la última década. hogares durante periodos específicos del año. • Para el 50 por ciento de los productores más Análisis recientes indican que acelerar el creci- pobres, la producción agrícola y pecuaria repre- miento económico podría reducir sustancialmente senta más de un tercio de sus ingresos: entre la pobreza en el país. Si Guatemala creciera a un rit- un 31 y 39 por ciento, y cerca del 30 por ciento mo del 5 por ciento, 160,000 más personas saldrían de los ingresos para el 25 por ciento de los ho- de la pobreza (Banco Mundial, 2014). Sin embargo, gares que les siguen en la escala de pobreza. es clave que este crecimiento fomente una mayor Agricultura, seguridad alimentaria y resiliencia prosperidad compartida, entendida como un aumen- • Para un porcentaje importante de los hogares to en los ingresos del 40 por ciento más pobre de la rurales, la producción agrícola es dirigida al au- toconsumo y es clave para satisfacer, aun si de 5 El concepto base de la pirámide representa la población con los ingresos más bajos. manera parcial, sus necesidades alimentarias. 6 El coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad en los • La desestabilización del sector, producto de ingresos dentro de un país, pero puede utilizarse para medir choques externos, tiene implicaciones signifi- cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde cativas en la seguridad alimentaria y nutricio- con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) nal (SAN) de las familias pobres y vulnerables, y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigual- dad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 18 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 1: Indicadores de pobreza y prosperidad compartida en Guatemala Gráfica 1: Distribución de los grupos sociales en América Latina & el Caribe 100 27.4 9.0 32.5 8.8 34.3 28.7 26.6 26.4 25.5 23.2 23.1 16.8 29.9 12.8 34.3 26.8 90 60.2 54.4 44.0 40.0 38.9 34.8 80 41.1 70 47.7 42.3 40.5 43.0 44.2 44.6 38.1 60 40.0 37.8 63.1 37.3 58.4 36.1 50 56.4 38.3 40.5 40 31.4 41.7 30 26.4 32.8 32.8 33.3 29.5 29.0 28.0 20 25.3 26.1 24.5 24.2 21.2 17.4 10 10.8 9.9 8.1 0 Uruguay Argentina Chile Costa Rica Panamá Brasil América Latina Perú Bolivia Colombia Ecuador México Paraguay Rep. Dom. Venezuela El Salvador Honduras Guatemala Nicaragua Pobres Vulnerables Clase media Residual • Durante el periodo 2002-2012, la incidencia de pobreza ha aumentado 6.8 puntos. La pobreza rural alcanza 78% de la población, mientras que a nivel urbano alcanza 47.2%. • En el 2012, 80.5% de los guatemaltecos se encontraban en condiciones de pobreza o vulnerabilidad. • Más del 60% de los guatemaltecos devengan sus ingresos de la informalidad y 75% de los trabajadores no tienen pensión. • 25.1% de los jóvenes entre 18-24 años no estudian ni trabajan. Gráfica 2: Grupos sociales en América Latina Gráfica 3: Indicador de prosperidad compartida circa 100 2003-2012 12.3 9 90 27.4 Tasa anualizada de crecimiento, 40% de la base 80 30.5 BOL 70 10 60 ARG 63.1 PAN 50 56.3 ECU BRA PER 40 URY 5 PRY NIC LAC 30 CHI HND CRI COL 20 SLV DOM 10 MEX 0 0 GTM Pobres Vulnerables Clase media Residual -2 0 2 4 6 Tasa anualizada de crecimiento, total de la población Fuente. Cálculos del PNUD, 2014 y del Banco Mundial, con el uso de datos de SEDLAC Introducción 19 rurales y no rurales y en la sostenibilidad de los sensos sobre las prioridades de desarrollo del sector logros en materia de pobreza y desigualdad. para potenciar sus contribuciones para la reducción Agricultura y crecimiento verde de la pobreza y promover la prosperidad en el campo. • En el logro de objetivos de crecimiento verde El documento consolida los resultados de numero- y sostenible del país, las contribuciones de la sos estudios recientes y documentos de política, y agricultura serán fundamentales. El crecimien- se desarrolla en cuatro secciones. En la Sección 1 se to del sector agrícola ha tenido importantes analiza el desempeño del sector en la última década implicaciones desde el punto de vista ambien- y se presentan consideraciones generales sobre te- tal, principalmente en términos de erosión de mas críticos que requieren atención para lograr un suelos, la contaminación del agua, y procesos crecimiento sostenido y sostenible del mismo. En la de deforestación. El mejoramiento de la gestión Sección 2 se analizan aspectos clave para potenciar ambiental del sector es un pilar fundamental las contribuciones del sector hacia el logro de la pros- para que se obtengan resultados concretos de peridad de las familias rurales, incluyendo temas que los esfuerzos en materia de crecimiento verde. requieren atención fundamental para mejorar la resi- El presente documento presenta un diagnóstico liencia y reducir la vulnerabilidad. En la Sección 3 se del contexto dentro del cual se ha desarrollado el analizan brevemente las políticas públicas recientes sector agropecuario del país en la última década. El y su alineación con los desafíos para el crecimiento diagnóstico objetivo del sector busca aportar positi- sostenible e inclusivo del sector. La Sección 4 pre- vamente al diálogo nacional y a la búsqueda de con- senta reflexiones finales. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 20 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA SECCIÓN 1. EL DESEMPEÑO DE LA AGRICULTURA EN GUATEMALA: DUALIDAD Y DESAFÍOS PARA LOGRAR EL CRECIMIENTO SOSTENIDO DEL SECTOR 21 L a agricultura ha mostrado un alto dinamismo en los últimos años, y contribuye de ma- nera significativa a la economía de Guatemala. El crecimiento de las exportaciones agro- pecuarias y agroalimentarias, en particular, han sido un motor importante del crecimiento económico del país en la última década. Aunque hay señales positivas de diversificación, las exportaciones aún están concentradas en unos pocos mercados y en pocos productos cla- ves. El desafío hacia el futuro es asegurar las condiciones para lograr el crecimiento sostenido de las exportaciones y su diversificación. En general, el progreso continuo en la integración regional e internacional es clave para estimular el crecimiento económico y del sector en Gua- temala. Sostener el buen desempeño del sector agrícola en el país es importante para impulsar la prosperidad en el campo. Para ello es transcendental reducir la dualidad que caracteriza el desarrollo del sector. Esta dualidad está definida por un sector exportador de cultivos comer- ciales altamente competitivo y por otro lado, bajos niveles de productividad y competitividad de sectores productivos que son importantes para las familias productoras pobres. La coor- dinación público/privada para la provisión de servicios de extensión y financieros, insumos agrícolas, aprovechamiento de los recursos hídricos y el fortalecimiento del sistema de ges- tión sanitaria y fitosanitaria representan oportunidades para impulsar la competitividad del sector a nivel agregado, y más específicamente de la pequeña agricultura. Dada la creciente competencia por factores productivos entre actividades agropecuarias en los territorios rurales de Guatemala, la planificación concertada del territorio será clave para orientar el desarrollo sostenido del sector. Las posibilidades del crecimiento agrícola por medio de la expansión significativa de áreas de producción son limitadas en Guatemala. Las mayores oportunidades de crecimiento sostenible están vinculadas con la optimización del uso del suelo, el mejoramiento de la productividad agropecuaria y la gestión ambiental. 1.1 LA AGRICULTURA 2007, seguido con un periodo de desaceleración y otro de recuperación. Las proyecciones de medio pla- Y LA ECONOMÍA DE zo sugieren tasas de crecimiento anual del PIB real GUATEMALA durante el periodo 2015-2019 de entre 3.5 y 3.7 por ciento (FMI, 2014). La economía de Guatemala ha experimentado un En 2013, la agricultura representó 13.77 por cien- crecimiento constante, pero modesto. La tasa de to del PIB total en términos reales; sin embargo, en crecimiento promedio anual del Producto Interno un concepto ampliado, la contribución del sector a Bruto (PIB) durante el periodo 2000-2013 fue de la economía del país es aún mucho más significati- 3.4 por ciento, por debajo del promedio de ALC (de 5 va. Si se toman en cuenta los encadenamientos del por ciento). El crecimiento del PIB se caracterizó por un periodo de dinamismo durante los años 2000 al 7 Cabe resaltar que sectores como la producción de caña de azúcar y su industrialización, uno de los sectores más diná- 2007, alcanzando una tasa de crecimiento de 6.3 en micos de la economía en los últimos años, no hace parte de los cálculos del PIB agrícola. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 22 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA sector, (que incluyen procesos agroindustriales, los y 2009 y los efectos de la tormenta Agatha (2010). insumos agropecuarios, servicios y otras actividades Sin embargo, desde el 2010, el PIBA ha crecido a una relacionadas), la contribución ampliada del sector a tasa promedio (anual) de 3.8 por ciento, 0.4 puntos la economía del país representaría aproximadamente porcentuales por encima del crecimiento promedio un 24.8 por ciento del PIB.8 del PIB total, y por encima de otros sectores clave de El sector agropecuario ha crecido a la par del la economía como la manufactura, los servicios y el resto de la economía, convirtiéndose en un motor comercio. El sector de “transporte, almacenamiento y importante de crecimiento económico del país. En comunicaciones” ha reducido sus tasas de crecimien- términos de crecimiento promedio real anual durante to a tan solo 3.4 por ciento anual, muy por debajo del el periodo 2001-2013, el sector agropecuario creció a promedio del periodo 2001-2013 (Anexo 1), mientras una tasa promedio del 3 por ciento, unos puntos por- que el “sector de servicios de intermediación finan- centuales por debajo del promedio del PIB total, pero ciera” ha crecido a una tasa promedio anual del 7.8 0.5-0.6 puntos porcentuales por encima de los secto- por ciento desde los años 2009 y 2010. El crecimien- res de manufactura y el comercio.9 Los sectores más to de la economía, y de la mayoría de los sectores, dinámicos en cuanto a crecimiento durante el perio- aunque positivo, está por debajo de la meta de medio do analizado han sido “transporte, almacenamiento y plazo establecida por el gobierno de lograr tasas de comunicaciones” y el sector de “servicios de interme- crecimiento no inferiores al 5.4 por ciento del PIB total diación financiera, seguros y relacionados,” con tasas en términos reales.11 de crecimiento anual promedio durante el periodo del 10 y 8 por ciento, respectivamente (Anexo 1). 10 1.2 FACTORES Desde el 2008, el promedio anual de crecimien- to del PIB Agrícola (PIBA) ha estado por encima DETERMINANTES DEL de la tasa de crecimiento anual del PIB total y de CRECIMIENTO DEL otros sectores representativos de la economía, constituyendo un motor importante de crecimiento SECTOR AGRÍCOLA Y económico del país. El crecimiento del sector se vio AGROALIMENTARIO EN afectado por la crisis económica mundial del 2008 GUATEMALA 8 Estimaciones realizadas en el año 2007 según el concepto de “Agricultura Ampliada” indican que la agricultura ampliada Se distinguen dos motores clave del creci- en Guatemala presentaba un multiplicador de 1.811. Cabe señalar que sectores como la producción de caña de azúcar miento agrícola y agroalimentario que ha ex- y su industrialización, uno de los sectores más dinámicos perimentado Guatemala: la demanda externa de la económica en los últimos años, no hace parte de los cálculos del PIB agrícola. 11 En el Plan nacional de desarrollo “K’atun: Nuestra Guatemala 9 Los sectores de la industria manufacturera, los servicios pri- 2032” se han planteado metas de crecimiento de medio pla- vados, el comercio y la agricultura (caza & pesca, ganadería zo, así como orientaciones estratégicas para reducir el ace- y silvicultura) han representado a lo largo del periodo 2001- lerado crecimiento poblacional, que diluyen los beneficios 2013 cerca del 60-63 por ciento del PIB total en términos del crecimiento económico. Según estimaciones recientes, reales. la población del país creció un 37 por ciento durante el perio- 10 Sin embargo, este crecimiento ha sido desde una base baja; do 2002-2013 (cerca del 2.4 por ciento en promedio anual), en 2013, la participación del PIB total del sector transporte, reportando la tasa demográfica más alta de Centroamérica, almacenamiento y comunicaciones fue del 7.5 por ciento, lo cual se traduce en crecimientos incipientes del PIB per mientras que la de servicios de intermediación financiera/ cápita de aproximadamente 0.9 por ciento en promedio seguros fue del 3.5 por ciento. anual durante la década pasada. Sección 1. 23 internacional y regional y la mayor produc- concentraba en 14 países. Tres subsectores agrícolas ción de cultivos comerciales (principalmente (el café, el azúcar y el banano) representaron acerca biocombustibles) por medio de expansión de del 60 por ciento de las exportaciones agropecuarias áreas y rendimientos. en 2013 (Gráfica 6). El grupo de productos con mayor dinamismo ha sido el de los aceites de origen vegetal 1.2.1 SECTOR AGROEXPORTADOR (palma africana), las bebidas y las exportaciones de frutas y hortalizas (encabezados por el banano y el En la última década, el sector exportador agrope- melón) (Gráfica 7). Las frutas y hortalizas procesa- cuario y agroalimentario ha sido un pilar fundamen- das mostraron un dinamismo importante durante la tal del crecimiento económico del país. Las expor- década pasada, y particularmente durante los últi- taciones agrícolas y agroalimentarias representaron mos años, con un crecimiento anual del 14 por ciento cerca del 47 por ciento del valor de las exportaciones para el caso de las frutas y 6.6 por ciento para el caso del país en el 2013 (Gráfica 4) y han mostrado un de los vegetales, durante el periodo 2010-2013 (Grá- gran dinamismo, con un crecimiento promedio anual fica 8). El dinamismo de las exportaciones alimenta- en términos reales de 11.5 por ciento durante el pe- rias del país a la región de Centroamérica ha sido no- riodo 2002-2013. Este positivo desempeño del sector table. El 89 por ciento de las exportaciones agrícolas contrasta con el pobre desempeño de otros secto- de Guatemala a Centroamérica está conformado por res exportadores líderes. Mientras las exportaciones bienes de la industria alimentaria. Guatemala es líder agrícolas y agroalimentarias han crecido a una tasa en exportación de hortalizas y frutas a la región, ex- anual del 5.7 por ciento en términos reales durante el portación de bebidas y preparados a base de cerea- periodo 2010-2013, el crecimiento de las exportacio- les y aceites vegetales (Gráfica 9). nes de textiles y minerales ha sido negativo durante A la par del crecimiento de las exportaciones el mismo periodo. agrícolas y agroalimentarias, las importaciones Las agroexportaciones de Guatemala presentan también han crecido de manera importante en la una diversificación de mercados importante, pero última década. Las importaciones han crecido a una siguen estando muy concentradas en ciertos mer- tasa promedio anual del 10 por ciento en términos cados y en tres subsectores clave. En el 2013, el 77 nominales; un 30 por ciento proviene de los otros por ciento de las exportaciones totales de Guatemala países centroamericanos y la República Dominicana. se concentraron en siete países, de los cuales cuatro Cerca del 38 por ciento del valor de las importaciones son parte de Centro América.12 Por el contrario, las ex- totales lo constituyen productos primarios (huevos, portaciones de productos agropecuarios y de alimen- carne, frutas y verduras y plantas, cereales, cacao), tos han presentado una mayor diversificación desde y de estos, el 50 por ciento es representado por im- 1997 que ha continuado expandiéndose. Mientras portaciones de cereales, específicamente maíz y tri- que a 1997, once países concentraban el 77 por cien- go (en 2013, las importaciones de trigo de los EE.UU to de las exportaciones agrícolas/agroalimentarias, alcanzaron un valor de USD$150 millones). El maíz a 2013 el mismo porcentaje de las exportaciones se importado, mayormente maíz amarillo, se emplea principalmente para satisfacer la demanda creciente 12 El Salvador, Honduras, Costa Rica y Nicaragua suman el 31 de la industria de alimentos para animales. por ciento del valor de las exportaciones totales de Guate- mala, mientras que los Estados Unidos y México represen- tan el 41 por ciento. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 24 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 2: El desempeño reciente de las exportaciones totales de Guatemala Gráfica 4: Crecimiento de las exportaciones totales y agrícolas/agroalimentarias 70% 65% % del valor total de las exportaciones $ 5,377,427,603 60% $ 2,152,659,933 $ 1,692,117,433 55% 50% 45% $ 1,643,542,263 $ 1,249,642,255 40% $ 4,687,900,996 35% 30% 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Exportaciones Agricultura y Agroindustria Otras exportaciones Fuente: COMTRADE y U.S. Bureau of Labor Statistic * Deflactado using EE.UU CPI 1997-2013 Gráfica 5: Distribución sectorial del valor real de las exportaciones (%) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Agricultura & Productos Quimicos Metales Plastico/Caucho Otros Alimentarios Textiles Combustibles Minerales Madera Fuente. Gráficas elaboradas con datos de COMTRADE Sección 1. 25 Recuadro 3: Desempeño de las exportaciones agrícolas y agroalimentarias Gráfica 6: Distribución sectorial del valor de las exportaciones 100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Café Azucar y con tes F&V Preparados Otros Frutas Vegetales Grasas de origen vegetal/animal Gráfica 7: Crecimiento de las exportaciones agríco- Gráfica 8. Crecimiento de las exportaciones de fru- las por categoría (en millones de dólares) tas y vegetales (en millones de dólares) 1.600 700 1.400 600 1.200 500 1.000 400 800 600 300 400 200 200 100 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Café Azúcar y con tería Banano Hortalizas y Legumbres Frutas y vegetales (preparados) Vegetales, tubérculos y raíces Frutas Preparadas Cardamomo Frutas (incluyendo melón) Grasas de origen vegetal y animal Frutas Frescas y Congeladas Hortalizas Procesadas Cuadro 1: Crecimiento promedio anual real (%) 2002-2013 Categoria Crecimiento promedio Anual Real (%) 2002-2013 Café 9.6 Frutas y vegetales, incluyendo preparados 11.2 Azucar y confitería 12.9 Grasas de origen vegetal y animal 18.2 Bebidas 17.6 Fuente. Gráficas elaboradas con datos de COMTRADE AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 26 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 9: Guatemala: Exportaciones agrícolas hacia Centroamérica y la República Dominicana (productos con mayor crecimiento en la última década, en millones de dólares) Semillas, frutos y esporas, para siembra Aceite de coco Agua, incluidas el agua mineral y la gaseada ( sin azúcar) Hortalizas, frutas, o conservados en vinagre Levaduras Jugos y extractos vegetales Frutos secos/deshidratados Azúcar Cerveza malta Carne y despojos comestibles de aves Carne de bovino, congelada Chocolate y demás preparaciones que contengan cacao Alcohol etílico sin desnaturalizar Carne de bovino, fresca o refrigerada Rones, vodkas y otros licores Papas, frescas o refrigeradas Aceites de girasol, cártamo o algodón, Extractos, esencias y concentrados de café o té Helados Hortalizas preparadas, en conserva Margarina Las demás preparaciones de carne (conservas) Aceite de soya Embutidos y productos similares de carne Pastas alimenticias Grasas y aceites, animales o vegetales Preparaciones para salsas; condimentos y sazonadores Artículos de con tería, sin cacao Otras preparaciones alimenticias Preparaciones para sopas, potajes o caldos Jugos de frutas u hortalizas Alimentos para animales Aceite de palma Productos de panadería, pastelería o galletería Agua, incluidas el agua mineral y la gaseada (con azúcar) 0 20 40 60 80 100 2002 2012 Fuente. RUTA, 2014. NOTA: Se refiere a las exportaciones de seis dígitos superiores a US$1,5 millones para el año 2012 y cuyo valor exportado superó en el doble o más el observado en el 2002. Sección 1. 27 1.2.2 LA EXPANSIÓN DE LA histórica más detallada con los 59 cultivos anuales FRONTERA AGRÍCOLA y permanentes que forman su base de datos sobre Guatemala. Los datos indican una expansión neta de El patrón de cambio del uso del suelo en Guate- áreas de producción entre 1990 y 2012 (Cuadro 3). mala apunta hacia una expansión de cultivos per- La expansión de los cultivos comerciales de manentes y de la actividad ganadera. Los censos exportación y la ganadería se ha traducido en un agrícolas13 y encuestas agropecuarias sugieren que desplazamiento de actividades agropecuarias a la extensión de tierras dedicadas a cultivos anuales zonas y ecosistemas frágiles. Uno de los cambios y permanentes, así como tierras en preparación y en más significativos en el uso del suelo en Guatema- descanso han permanecido relativamente estables, la en las últimas décadas ha sido la reducción en la representando aproximadamente un 19 por ciento cobertura forestal (Gráfica 14), principalmente para de las 10.8 millones de hectáreas que cubren el país. dar espacio a actividades ganaderas. La ganadería, Los datos sugieren que mientras el área de cultivos por su parte, ha enfrentado la competencia de los cul- ha permanecido relativamente estable, ha ocurrido tivos comerciales de exportación que se ubican prin- una reconversión muy importante de áreas de culti- cipalmente en la costa sur del país, como la caña de vos anuales a cultivos permanentes, de exportación azúcar, el caucho (hule) y la palma africana, y se ha (Gráfica10). Resulta notable la expansión del área visto desplazada a zonas con ecosistemas más frági- con cultivos de palma de aceite y caña de azúcar, con les en el altiplano central, la planicie del Atlántico y el alrededor de 165,000 hectáreas de nuevos cultivos departamento de Petén. Por ejemplo, desde el 2006, establecidos durante la última década (Cuadro 2).14 el área cultivada con palma de aceite se ha extendido Las encuestas nacionales agropecuarias, sugieren con tasas de crecimiento del 20 a 23 por ciento anual, que ha habido una importante expansión de la activi- llegando a cerca de 115,000 hectáreas en 2013; la dad ganadera. El área de pastizales se ha duplicado, expansión de los últimos años ha ocurrido en los de- incrementado de 800 mil hectáreas en 2002/03, a partamentos de Alta Verapaz, Petén e Izabal.16 aproximadamente 1.6 millones de hectáreas en el Un porcentaje significativo de las tierras cultiva- 2013. El MAGA estima que el número de cabezas de das en Guatemala sigue dedicado a la producción de vacunos ha aumentado de un total de 1.6 /1.8 millo- cultivos anuales de bajo valor y poca rentabilidad. nes de cabezas desde el censo 2002/2003, hasta cer- Aproximadamente un tercio de las tierras cultivadas ca de 3 millones en 2012.15 Un análisis más detallado se dedican a la producción de maíz y frijol, un porcen- de las estadísticas sugiere que es muy probable que taje importante de ellas con sistemas poco tecnifi- el área total de producción de cultivos y para activida- cados y en minifundios, en áreas poco aptas para la des ganaderas sí haya tenido una expansión duran- producción de cultivos anuales (laderas con alta pen- te las últimas décadas. FAOSTAT cuenta con la serie dientes y suelos pobres). En 2010, la contribución del maíz al PIB agrícola fue de casi 9 por ciento en un 13 El último censo agrícola se llevó a cabo en 2002/2003. área de alrededor de 800,000 hectáreas, mientras 14 Según estadísticas nacionales; las estadísticas de FAO son más conservadoras (Cuadro 3). 16 Se estima que para establecer una 1/4 parte del área 15 Claramente ha habido una expansión importante de la acti- total de los cultivos de palma africana durante el periodo vidad ganadera; sin embargo, las estadísticas sobre pastiza- 2001-2010, se eliminó bosque; cerca del 90 por ciento de les e incremento de número de vacunos, sugieren una carga este ubicado en el departamento de Petén. El 75 por ciento por animal muy por encima del promedio de Centroamérica, dela deforestación ocurrió en el periodo 2001-2006 (Perfil lo cual es poco probable. Ambiental de Guatemala 2010-2012 (2012)). AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 28 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 4: Expansión de las actividades agrícolas Gráfica 10: Distribución del área cultivada Gráfica 11: Área cultivada: Cultivos de exportación 100,0 (miles de hectáreas) 80,0 30,8 300 54,0 60,0 250 40,0 200 Thousands 69,2 20,0 46,5 150 0,0 100 2002/2003 2013 50 Anuales Permanentes & semipermanentes 0 Fuente. Censo 2003 y ENA 2013 2011 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 Caña de azúcar Banano Aceite de palma Café Cardamomo Gráfica 12: Área cultivada: Cultivos comerciales Cuadro 2: Incremento en áreas cultivadas 25 (hectáreas) 2003 2013 Incremento 20 Permanentes & Semipermanentes Café 267.483 382.722 115.239 Thousands 15 Caña de azúcar 187.659 268.508 80.849 10 Banano 23.470 33.582 10.112 Palma de aceite 31.002 115.001 83.999 5 Cardamomo 46.203 57.434 11.231 Caucho 38.242 97.358 59.116 0 2011 Anuales 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 Maíz monocultivo 420.301 529.774 109.473 Tomates Brócoli Maiz asociado 139.437 274.215 134.778 Papa Arveja china Maiz amarillo 89.614 NE Subtotal para Maiz 649.353 803.989 154.636 Frijol monocultivo 85.202 18.405 -66.797 Frijol Asociado 126.183 165.776 39.593 Arroz 4.399 14.348 9.949 Papa 6.022 3.803 -2.219 Tomate 2.893 9.000 6.107 Melón* 5.497 24.500 19.003 Fuente. INA 2013, Censo Nacional Agropecuario 2002/2003 Sección 1. 29 Gráfica 13: Área cultivada: Granos básicos Cuadro 3: Incremento en áreas de los principales (Millones de hectáreas) cultivos 0,90 Ganadores de terreno Perdedores de terreno 0,80 Cultivo en ha % Cultivo en ha % 0,70 0,60 Maíz 210,520 33.2% Algodón -38,100 -97.2% Millions 0,50 Caña de 138,000 123.2% Maicillo -26,920 -50.9% azúcar 0,40 0,30 Frijol 110,010 84.6% Trigo -11,530 -71.9% 0,20 Hule 61,240 401.3% Arroz -5,280 -37.0% 0,10 Palma 57,000 1140.0% Soja -2,100 -13.0% africana 0,00 2011 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 Frijol Maíz Fuente. Cuadros y gráficas elaborados con base en FAO STAT Gráfica 14: Tasa anual de deforestación en Guatemala (hectáreas) 17 150,000 93,540.88 100,000 53,768.00 50,000 17,321.37 0 -50,000 (48,083.70) (38,596.94) (63,430.63) -100,000 (80,752.00) (101,851.70) -150,000 (132,137.82) De 1991 a 2001 De 2001 a 2006 De 2006 a 2010 Deforestación anual bruta Ganancia anual del bosque Deforestación anual neta Fuente. Elaboración propia con base en UVG, INAB y CONAP (2006); UVG, INAB, CONAP y URL (2011); INAB, CONAP, UVG y URL (2012). que la del banano fue de la misma magnitud, pero La optimización del uso del suelo representa una ocupando un área de tan solo 30,000 hectáreas. Las oportunidad para diversificar y optimizar la produc- hortalizas de exportación generan alrededor del 1.5 ción agropecuaria y mejorar la gestión ambiental. por ciento del PIB agrícola con cerca de 6,000 hectá- Las posibilidades del crecimiento agrícola por medio reas cultivadas. 17 de la expansión de áreas de producción son limitadas en Guatemala. Las mayores oportunidades existen 17 Algunos programas gubernamentales han contribuido a que la tasa de reforestación anual también aumente, con lo cual se ha compensado parcialmente el aumento en la deforestación neta anual muestre una tendencia a la baja tasa de deforestación bruta, dando como resultado que la en las últimas dos décadas. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 30 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA en la capacidad de optimizar el uso sostenible del rendimientos más altos del mundo, con promedios de suelo. Considerando la vocación de uso del suelo, en 5 t/ha versus 3.2 t/ha del promedio mundial, aunque 2006, 15 por ciento de las tierras en Guatemala se existe una importante brecha entre la productividad encontraban en condición de sobreuso; 46 por ciento de la tierra en zonas de producción de aceite de pal- representaban tierras bien utilizadas y cerca del 37 ma en el sur del país en relación con los cultivos de la por ciento representan tierras subutilizadas (cerca zona norte. La productividad promedio de azúcar es de 4 millones hectáreas). Los cultivos anuales son la la segunda mejor de ALC, aunque se ha visto afectada principal causa de sobreuso (61 por ciento), seguidos por fenómenos climáticos en los últimos años. por los cultivos permanentes (31 por ciento). Se es- La productividad de los granos básicos ha ido en tima que la erosión potencial de la superficie que se disminución en los últimos años. El país ocupa los sobreusa es de 149 millones de toneladas de suelo al puestos 18 y 15 en productividad de maíz y frijol, res- año, lo que sugiere que el 57 por ciento de la erosión pectivamente, entre un grupo de 23 países evalua- total del país sería generada por el 15 por ciento del dos por la FAO. En el caso del maíz se ha observado territorio que se sobreusa.18 Estos datos no reflejan la un retroceso en el rendimiento promedio por hectá- parte de la extensión significativa de cultivos comer- rea con respecto a los logros obtenidos por el país a ciales y pastos que ha ocurrido a partir del 2006.19 mediados de la década pasada (Gráfica 15). Los pro- ductores comerciales aportan solamente un 0.7 por 1.2.3 LA PRODUCTIVIDAD DEL ciento del total de la producción de maíz blanco (que SECTOR representa el 90 por ciento del maíz para consumo humano en Guatemala), y la mayoría de la produc- Las cifras sobre la productividad de la tie- ción se encuentra en manos de productores de infra rra en Guatemala muestran dos tendencias y subsistencia. La sobreutilización del suelo (princi- muy marcadas y opuestas. Por una parte, palmente la producción en áreas no adecuadas para los cultivos de la agricultura comercial como la agricultura) y la poca tecnificación del cultivo son la palma de aceite y el azúcar han mostra- algunas de las causas de los bajos rendimientos. do una tendencia marcadamente positiva Retrocesos en la productividad de la tierra se en términos de productividad. Por el contra- observan también en otros cultivos de importancia rio, en el caso de los cultivos de importancia para la pequeña agricultura. Por ejemplo, en el caso para el autoconsumo y comercialización por de algunas hortalizas (arveja china y ejote francés) parte de una gran mayoría de agricultores que se producen en pequeñas áreas y principalmen- pobres, la tendencia es decreciente o hacia te para exportación, los rendimientos se han reduci- el estancamiento. do a la mitad (a 2,000 libras por 1/6 de hectárea). En La productividad de la tierra empleada en culti- el caso de cultivos como la papa se ha registrado una vos de exportación ha sido notable. En Guatemala, tendencia estable o incluso al crecimiento (promedio la producción de palma de aceite registra uno de los del país: 25 t/ha), pero con gran disparidad entre re- giones. En el caso del cardamomo los rendimientos 18 Perfil Ambiental de Guatemala 2010-2012 (2012). 19 Las discrepancias en las cifras sobre el uso del suelo son han sufrido un descenso como resultado de proble- significativas, por lo que fortalecer los sistemas de infor- mas sanitarios. En el caso del café la productividad mación cartográfica es una prioridad con miras a facilitar la promedio en función de los rendimientos se había toma de decisiones sobre la planificación del uso del suelo en los territorios. mantenido relativamente estable a través de la última Sección 1. 31 Gráfica 15: Rendimientos de varios cultivos en Guatemala (Toneladas/Ha) 3,0 140 6 2,5 120 5 100 2,0 4 80 1,5 3 60 1,0 2 40 0,5 20 1 0,0 0 0 2011 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 2011 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 Frijol Maíz Melón Banano Palma de Aceite Caña de azúcar Café Fuente. Cálculos basados en datos de FAOSTAT (* Eje der. gráfica derecha, rendimiento del café) década, pero ha tenido reducciones significativas en exportaciones del país, con una participación impor- los últimos dos años, producto del brote severo de tante de los productores pequeños: se estima que el roya que afectó a Centroamérica. Se estima que el departamento de Alta Verapaz, el departamento más rendimiento promedio de café está alrededor de 0.8- pobre del país, es responsable del 70 por ciento de las 1 t/ha (2011/2012), con un rango de 2 t/ha para los exportaciones de cardamomo, lo que significa oportu- valores más altos, y 0.6 para los valores más bajos, nidades de ingreso para aproximadamente 350,000 particularmente para los productores más pequeños pequeños productores (USDA, 2014). La arveja china con más bajos niveles de tecnificación.20 se consolidó como un producto estrella dentro de las La baja productividad de estos sectores no tradi- exportaciones de hortalizas durante la década de los cionales es preocupante considerando su apoyo a la años 90, las cuales se han venido diversificando du- diversificación de la producción (y exportaciones), rante la década pasada con la incursión en otras hor- los procesos de generación de valor y mejores ingre- talizas tales como el ejote francés, el brócoli y algunos sos para productores pobres. Desde la década de los mini vegetales como el calabacín, la mini zanahoria y ochenta se han adelantado esfuerzos por promover la el elotín, principalmente; los pequeños productores diversificación de las exportaciones sobre la base de la han tenido una participación importante en la expan- expansión de la producción de otras frutas, diferentes sión de esta producción. Aunque el desempeño de los al banano, así como de hortalizas y nueces. El carda- vegetales ha sido positivo, ha estado muy por debajo momo, por ejemplo, se convirtió hacia mediados de la de las expectativas de los donantes y del gremio del década pasada en uno de los productos líderes de las sector, que han visto la diversificación hacia la produc- ción de hortalizas como un sector con potencial para 20 Para las cosechas 2013/14 el rendimiento promedio se esti- mó en 0.83 t/ha como resultado de la roya que ha afectado reducir la pobreza. de manera significativa al cultivo. Sin embargo, es muy Entre las actividades pecuarias se resalta la baja probable que los rendimientos promedios reportados estén productividad de la ganadería vacuna familiar. El muy por debajo, dado que la productividad está expresada como una medida del área plantada y la producción, y las sector avícola es el que hace una mayor contribución estadísticas sobre las áreas en producción son bastante al PIBA; sin embargo, este sector es dominado por contradictorias. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 32 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 5: Vegetales de exportación: una cadena inclusiva Los pequeños productores han sido el pilar para el desarrollo de la cadena de vegetales de exportación que se producen en áreas pequeñas y con niveles variados de tecnología. Esta fragmentación dificulta las esti- maciones sobre número de productores vinculados a esta actividad así como las áreas totales y rendimientos obtenidos. Algunas fuentes estiman el número total de productores en 34,000. Los datos del censo 2002/03 se registran frecuentemente en informes para documentar el número de fincas involucradas en la producción de vegetales de exportación y áreas de producción, estimados en 18,717 fincas, con una superficie de 5,446 hectáreas. Estos datos muy probablemente no representan la realidad actual del sector, dada la expansión que ha ocurrido en la última década. Se estima que el sector generó alrededor de 17,300 empleos directos en 2010 y según proyecciones para el 2013, se calcula que el número de empleos directos llegó a 26,975; otras fuentes registran un total de 37,792 empleos, de los cuales 32,750 fueron directos. El énfasis en la promoción y apoyo al sector por parte de donantes y del gobierno ha radicado en el potencial inclusivo del sector, a través de la generación de oportu- nidades de ingresos para productores pobres. AGEXPORT estima que, en una manzana, un productor de maíz que diversifique su produc- ción plantando ½ manzana de maíz y ½ manzana de arveja/ejote francés, podría generar 6.08 veces más ingresos que si solo siembra maíz. De acuerdo con proyecciones de AGEXPORT, si el país lograra triplicar sus ingresos por exportaciones de vegetales y legumbres durante el periodo 2012-2015, en relación con los valores del 2010, el sector tendría un potencial de generar 85,000 empleos adicionales. De acuerdo a las cifras del Banco de Guatemala, el cre- cimiento de las exportaciones ha estado por debajo de dichas proyecciones, según las cuales el sector debería haber generado alrededor de 330 millones de dólares en exportaciones hacia el año 2013; el valor alcanzado se estima en cerca de 220 millones de dólares. En general, una serie de aspectos han obstaculizado el desarrollo del sub-sector y las posibilidades de vincu- lar a un mayor número de productores pobres. Entre estos aspectos se cuentan: las deficiencias en términos de tecnologías y prácticas de manejo de cultivos, especialmente el uso excesivo de plaguicidas; los altos riesgos asociados a la producción (por ejemplo, sequías o lluvias excesivas) con pérdidas significativas para los pro- ductores dados los costos relativamente altos de producción; la falta de organización sólida de los productores. Se estima que solamente un 40 por ciento de los vegetales que se exportan son producidos/comercializados por organizaciones de productores a través de relaciones directas con exportadores; el resto son producidas por productores individuales de manera muy fragmentada a través de brokers/intermediarios. Un factor adicio- nal es el limitado acceso a la tierra por parte de los pequeños productores para ampliar la producción. Fuente. AGEXPORT 2012. Sección 1. 33 grandes industrias que juegan un rol fundamental productividad positiva fueron los grandes producto- en el abastecimiento de los mercados. El pollo es el res comerciales (con 4.3 por ciento anual), mientras producto cárnico más consumido en la dieta de los que los productores de infra subsistencia han sufrido guatemaltecos (consumo aparente: 9 kilogramos por una caída muy significativa en la productividad (del persona al año); el sector ha venido enfrentando una 11.6 por ciento), los productores de subsistencia un fuerte competencia de las importaciones. En el caso 6 por ciento y los pequeños productores comerciales de la ganadería bovina se estima que aporta 500 mi- 3 por ciento.23 El análisis resalta que también cayó el llones de dólares anuales en ingresos directos a pe- empleo de los factores de producción como la tierra y queños productores: 84 por ciento de las fincas gana- la mano de obra. deras tienen menos de 40 hectáreas de extensión; la Gráfica 16: Tipología de hogares agropecuarios en producción del 98 por ciento de la leche proviene de Guatemala (%) hatos de menos de 50 vacas.21 En esta actividad par- 8,9% 12,6% ticipa un número importante de pequeños producto- res que registran muy bajos niveles de productividad. 17,6% 8,1% Aunque el consumo nacional anual per cápita de car- ne y leche es uno de los más bajos de ALC, e inferior a las recomendaciones de la FAO, se ha evidenciado un crecimiento de las importaciones, lo que ha dado origen a la Política Ganadera Bovina Nacional (2015) 13,2% 39,5% para fomentar el desarrollo del sector orientado hacia Sin tierra Excedentarios la sustitución de las importaciones.22 Infrasubsistencia Pequeños comerciales En general, la productividad de los hogares Subsistencia Grandes comerciales agropecuarios ha disminuido de manera marcada durante el periodo 2006-2011, y de manera impor- Fuente. Cannock, 2011 tante entre los productores de infra subsistencia y subsistencia. El cálculo de la Productividad Total 23 Éste es un dato que resulta bastante alto comparado con de los Factores (PTF) (Cannock, 2011), que utiliza los cálculos de la PTF realizados por otros autores. Datos datos de la encuesta nacional de hogares (ENCOVI, previos indican cambios modestos en la PTF; el dato más reciente proviene de los cálculos realizados por USDA-ERS, 2011) indica una baja de la productividad del 4.1 por sobre la base de datos de la FAO, que muestran que los ciento anual. El informe concluye que, considerando cambios en la productividad agropecuaria han sido positivos la desagregación según tipología de hogares agro- durante el periodo 2002-2011, básicamente porque consi- deran la productividad agregada, incluyendo la agricultura pecuarios (Gráfica 16), los únicos que tuvieron una empresarial (USDA-ERS 2013). En el caso del estudio de Cannock, se consideran solamente hogares agropecuarios, 21 MAGA: Política Ganadera Bovina, 2012. no aquellos relacionados con plantaciones comerciales. 22 Parte del desabastecimiento a nivel nacional, se debe al En este estudio se clasifican como grandes productores crecimiento de las exportaciones de carne hacia mercados comerciales aquellos que poseen más de 32 manzanas de regionales. La política ganadera promulgada por el gobierno, tierra (área cosechada), su producción es destinada para la se concentra en una serie de acciones para mejorar la ca- venta, y contratan mano de obra. Esta categoría no incluye dena, con un énfasis específico en los pequeños ganaderos producciones comerciales extensas de cultivos comerciales y con un importante enfoque hacia la sostenibilidad ambien- de nivel empresarial. En la categoría de pequeños produc- tal. Se espera que esta política inicie su ejecución en pleno tores comerciales como aquellos que poseen entre 5 y 32 en el 2015; año en el cual gobierno espera invertir alrededor manzanas de tierra (área cosechada), su producción es de 36 millones de Quetzales (USS$4,68 millones). destinada para la venta, y contratan mano de obra externa. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 34 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Cuadro 4: Número de productores por categoría 1.3 EL ENTORNO PROPICIO PARA EL Categoria Pobres (%) No Pobres (%) Infrasubsistencia 81.02 18.96 Subsistencia Excedentarios 67.51 65.71 26.08 34.27 MEJORAMIENTO DE Total 538,854 251,691 790,545 LA PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD DE LA Fuente. Elaborado con datos del PAFFEC AGRICULTURA Una de las mayores oportunidades de creci- miento del sector está en el mejoramiento de la 1.3.1 ACCESO A LA TIERRA productividad de las actividades agropecuarias que involucran una alta participación de los pequeños La distribución inequitativa de la tierra en Guate- productores. Las cifras sobre la productividad de la mala sigue siendo un factor determinante en la baja tierra en Guatemala muestran dos tendencias muy productividad de los agricultores más pobres. Con marcadas y opuestas. Por una parte, los cultivos de un índice de desigualdad (Gini) de la tierra muy alto la agricultura comercial de plantaciones, importantes (80 por ciento de la tierra agrícola está en manos del desde la perspectiva de las oportunidades de ingreso 8 por ciento de la población agrícola, mientras el 92 por medio del trabajo remunerado, tales como el acei- por ciento de los productores tienen acceso a tan solo te de palma y el azúcar, han mostrado una tendencia 20 por ciento de la tierra, principalmente en forma de positiva en términos de productividad. En el caso de minifundios), no es claro a qué nivel, el mercado de la productividad de los cultivos de importancia para el tierras de alquiler permite ajustar el tamaño de la su- autoconsumo y la comercialización por parte de una perficie cosechada a las necesidades de propietarios gran mayoría de agricultores pobres, la tendencia es y productores, incluyendo los pequeños producto- decreciente o hacia el estancamiento. En general, res.24 Al desafío de la inequidad en la distribución de estudios recientes resaltan la importancia del incre- la tierra se añade la falta de seguridad de la tenencia mento de la productividad agrícola como mecanismo de la tierra; la población indígena, particularmente, para promover el crecimiento económico en las zo- afronta serios desafíos en el reconocimiento de sus nas más pobres. “En Guatemala, un 10 por ciento de derechos sobre la tierra. El mejoramiento de estos aumento inducido por la inversión en la productividad aspectos es fundamental para apoyar el crecimiento agrícola en dos de las regiones más pobres del norte agropecuario, económico y social de manera gene- y occidente del país se traduciría en el crecimiento ral.25 El Banco Mundial ha venido apoyando al gobierno del PIB nacional anual en un punto porcentual. Las 24 Algunos documentos argumentan que existe un mercado exportaciones incrementarían en dos puntos porcen- de tierras de alquiler que ha permitido de alguna manera tuales por año, y los salarios subirían en un 40-45 por acomodar el tamaño de la superficie cosechada a las nece- sidades de propietarios y productores; sin embargo, no es ciento en 10 años, comparado con el 18 por ciento del claro el número de productores pequeños que se han venido período de base (Morley y Piñeiro, 2011).” beneficiando de dichas oportunidades. En el Programa Nacional de Agricultura Familiar (PAFFEC), lanzado por el MAGA en 2012, el número de familias que se benefician del arrendamiento de tierras se incluye como uno de los resul- tados esperados del programa. 25 A nivel de procedimientos para el registro de tierras, entre Sección 1. 35 Recuadro 6: Aseguramiento de los derechos de propiedad en Guatemala Los guatemaltecos enfrentan inseguridad en la tenencia de la tierra, en parte debido a la falta de registros catastrales confiables (descripción geográfica exacta de una parcela) y a la falta de información jurídica legítima (certeza de propietario). Adicionalmente, falta coordinación entre las instituciones de administración de la tierra y existe debilidad de los mecanismos de resolución de conflictos. Esta situación es especialmente grave en las zonas rurales, donde se estima que el 40 por ciento de las parcelas rurales no están registradas. La ausencia de derechos de propiedad seguros perjudica a la inversión e intensifica los conflictos. Los problemas de la tierra ocupan un lugar destacado en los Acuerdos de Paz firmados en 1996. En concreto, el Acuerdo Social y Agrario incluye el establecimiento de un marco jurídico e institucional para garantizar la segu- ridad de la tenencia de la tierra y un sistema descentralizado, multiusuario, con un registro catastral eficiente y financieramente sostenible. Mejorar la seguridad de la tenencia de la tierra, especialmente en áreas rurales, es fundamental para el crecimiento económico y desarrollo social. Apoyo del Banco Mundial: Desde la firma de los Acuerdos de Paz, el Gobierno de Guatemala (GdG) ha creado comisiones, instituciones y programas para abordar cuestiones relacionadas con la tierra y encontrar solucio- nes integrales para los problemas que enfrentan las zonas rurales. En el contexto del apoyo a los Acuerdos de Paz, en diciembre de 1998, el Banco Mundial aprobó la primera fase de un Préstamo Adaptable para Programas (APL, Préstamo 4415-GU) para la administración de tierras, concentrándose en el departamento de El Petén (33 por ciento del territorio del país). El objetivo del programa ha sido: (a) aumentar la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, y (b) fortalecer el marco jurídico e institucional para el registro de la propiedad y para los servicios catastrales en el país. Este objetivo se logrará a través de un proceso participativo para la mitigación de los conflictos. El Congreso de la República de Guatemala aprobó la Ley del Registro de Información Catastral (RIC) en junio de 2005 que crea el RIC como institución y le da la competencia para establecer y mantener el catastro nacional y coordinar sus actividades con el Registro General de la Propiedad (RGP), el Fondo de Tierras, y los municipios. La Fase I que cerró en 2007 se ha enfocado en el departamento de El Petén, con un préstamo de US$ 38 millo- nes (de los cuales, el Banco Mundial financió US$31 millones). Con base en las lecciones aprendidas y resul- tados de esta primera fase, el Gobierno de Guatemala solicitó al Banco el apoyo financiero para una segunda fase, centrándose en los vínculos entre el catastro y el registro, y la ampliación del área geográfica a siete de- partamentos adicionales (la Fase I y la Fase II cubren aproximadamente el 45 por ciento del territorio del país). El objetivo específico de la Fase II del Proyecto de Administración de Tierras (PAT II), financiada por un prés- tamo de US$62.3 millones firmado en 2008 ha sido promover la seguridad de la tenencia de la tierra en siete nuevos departamentos (Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chiquimula, Escuintla, Izabal, Sacatepéquez y Zacapa) y en el municipio de Palachum en el Departamento de El Quiché, a través de la provisión de servicios catastrales y de administración de la tierra eficiente y accesible. Esta cobertura geográfica representa aproximadamente el 22 por ciento del territorio del país, con lo que la cobertura total de las Fases I y II es aproximadamente 50 por ciento. Algunas de las actividades clave del PAT II son: i) la consolidación de un sistema de catastro y registro inte- grado y sostenible financieramente para proporcionar a los usuarios información precisa sobre las parcelas AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 36 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA urbanas y rurales, y ii) el levantamiento catastral preciso. El proyecto espera beneficiar directamente a cerca de 1.2 millón de familias (rurales y urbanas, principalmente pobres, indígenas y no indígenas) con derechos más seguros de propiedad de la tierra. Debido a que, históricamente, los hogares pobres no han tenido acceso a la resolución de conflictos, a servicios de levantamiento catastral, a titulación, o a servicios registrales, el proyecto tiene proporcionalmente un mayor impacto en los hogares pobres. Actualmente, más de 590,000 personas se han beneficiado de las actividades del levantamiento catas- tral. También ha habido buen avance en el desarrollo de una plataforma tecnológica para la integración de datos registrales y catastrales, y en la demarcación de las áreas. Mientras tanto se ha completado la identificación y georreferenciación de sitios sagrados y arqueológicos. Adicionalmente se han establecido seis oficinas munici- pales, y tres oficinas de campo están operando de manera eficiente y proporcionan un importante apoyo para la ejecución del proyecto. Fuente. Los autores de Guatemala en estos aspectos desde hace ya va- millones de ha en el Plan Maestro de Riego (MAGA/ rios años (Recuadro 6, arriba). PNUD, 1991). Si bien el potencial hídrico no represen- ta un obstáculo para la expansión del riego, la dispo- 1.3.2 APROVECHAMIENTO DEL nibilidad estacional del agua y el acceso físico son RECURSO HÍDRICO: ROMPER CON LA limitantes importantes. ESTACIONALIDAD Y MEJORAR LA Durante el periodo 2003-2010 hubo un incre- PRODUCTIVIDAD Y RESILIENCIA DEL mento notable en la cantidad de agua destinada SECTOR al riego agrícola, lo cual guarda coherencia con la expansión de cultivos comerciales. El incremento Guatemala es un país que cuenta con disponibili- se estima en cerca del 58 por ciento, y el agua utili- dad hídrica apropiada para contribuir de manera zada en riego agrícola pasó de 3.775 millones de m3 importante al mejoramiento de la productividad de in 2003 a 5.969 millones de m3 in 2010 (IARNA-URL la agricultura. El riego agrícola representa cerca del (2010). El consumo de agua para riego es un 61 por 7 por ciento del total del consumo de agua, represen- ciento para satisfacer necesidades de cultivos de tando solo un 29.3 por ciento de la capacidad hídrica caña de azúcar y palma africana; un 22 por ciento se total del país (IARNA-URL, 2010), lo que sugiere que utiliza en la producción de cultivos de banano, pláta- existe capacidad potencial adecuada para ampliar la no y melón, y el restante 17 por ciento en un rango superficie de producción con riego. De acuerdo con el amplio de otros cultivos. Diagnóstico Nacional de Riego, en 2012 solo se irriga- Predominancia del uso del riego en cultivos ban 337,471 ha, lo que representa 12 por ciento del agroindustriales. De las 337,471 hectáreas regadas, potencial de área apta para riego estimado en 2.6 290,000 hectáreas (86 por ciento del área regada) co- otros procedimientos, existen oportunidades para lograr rresponde a cultivos agroindustriales, principalmente mejoramientos. Por ejemplo, en Guatemala, el registro de a cultivos como la caña de azúcar, la palma africana y tierras y el catastro mantienen dos números diferentes por cada parcela, y son necesarios doce pasos en total para el banano. Las otras formas de riego (riego artesanal, registrar por primera vez una parcela (en comparación con unidades de riego y mini-riego) solamente ocupan 14 otros países con promedios de 5-6 pasos). Sección 1. 37 por ciento del área total con predominancia de uso de 1.3.3 ACCESO A INSUMOS Y método de riego convencional (surcos o inundación) SERVICIOS PARA LA PRODUCCIÓN de baja eficiencia. La agricultura de secano (sin riego) corresponde Semillas y fertilizantes principalmente a cultivos de granos básicos y del La capacidad de generación y distribución de se- segmento comercial para mercados locales y re- millas del sector público es limitada. En las últimas gionales. El MAGA ha consolidado recientemente La décadas, la limitación de los presupuestos ha dismi- política de Promoción del Riego 2013-2023, la cual nuido de manera importante la capacidad del Instituto apuntala cuatro objetivos principales: (i) eficiencia de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (ICTA) de promo- (económica y técnica); (ii) equidad (igualdad de ver desarrollos a nivel de semillas y, de manera más oportunidad al acceso al riego); (iii) sustentabilidad general a nivel de tecnologías de producción. Desde (incluyendo a nivel ambiental) y (iv) gobernabilidad mediados de la década de los 70s, el ICTA ha llevado (promoción de la organización de los productores a cabo investigación que ha permitido generar y/o in- para los sistemas colectivos de riego). La política in- troducir, adaptar y liberar más de 120 variedades de corpora una serie de estrategias e instrumentos para híbridos de cultivos básicos y de importancia econó- promover el riego, con un enfoque fuerte de apoyo mica. Existen limitaciones importantes en la multipli- para el mejoramiento y la extensión del riego para la cación de las mismas y en su distribución masiva a pequeña agricultura, principalmente en las zonas con productores, aunque se adelantan algunos esfuerzos déficit hídrico fuerte, como las regiones semiáridas y con el apoyo de donantes para asegurar la disponibi- subhúmedas del corredor seco. Un cambio importan- lidad, uso y acceso a semillas de buena calidad, par- te de enfoque es el reconocimiento de la necesidad ticularmente de maíz, frijol, sorgo y arroz. Algunos de la participación del Estado en la construcción de de estos esfuerzos se concentran en el fomento de infraestructura pública extra predial como las obras empresas rurales y su vinculación efectiva a los sis- de regulación hídrica y de almacenamiento y las in- temas de control de calidad de la semilla (por ejemplo, fraestructuras de conducción de agua hasta un pun- el Proyecto Semillas para el Desarrollo, implementado to donde los productores puedan accederla. Aunque por la FAO a nivel regional). En las últimas décadas, las el documento de política menciona brevemente las limitaciones presupuestales han afectado seriamente posibilidades de establecer alianzas público-priva- la capacidad de la institución. Hasta el 2009, solamen- das (APP) para la financiación de inversiones dentro te 2 por ciento del presupuesto del ICTA (aproximada- del contexto de encadenamientos productivos, no mente US$ 1.1 to 1.3 millones) se dedicaba a investi- hace un énfasis claro en las oportunidades de gene- gación, el restante a gastos de nómina y operativos rar inversiones público-privadas para el desarrollo de (MAGA, 2012). En lo que respecta al marco jurídico infraestructura de riego, un tema en el cual el país relacionado con la producción y comercialización de puede aprender lecciones valiosas de la experiencia semillas, existen importantes avances, pero también de otros países.26 oportunidades de mejorar (Recuadro 7). La entrega de fertilizantes como mecanismo para mejorar la productividad de la pequeña agricul- 26 Entre las experiencias exitosas en el tema de las APP en el tura ha tenido alcance fiscal alto e impacto limitado. sub-sector del riego, están las de Perú y de Chile en América Latina y de España y Francia en Europa, y de Marruecos en En Guatemala, la tasa promedio de uso de fertilizan- África. te se estima en 150 kg/ha de tierra arable, una cifra AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 38 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 7: Marco jurídico para la producción y comercialización de semillas Una comparación entre diez países, entre ellos Guatemala, realizada por el Banco Mundial en 2014, en temas re- lacionados con el marco regulatorio para la producción y venta de semillas, muestra los siguientes resultados: i) Guatemala es uno de los pocos países que aún no tiene una política de semillas, aunque está en proceso de desarrollo. En Guatemala aún no hay leyes de protección de variedades vegetales; las patentes de uso se usan actualmente para proteger los derechos del fitomejorador; ii) El proceso de evaluación y registro/lanzamiento de semillas en Guatemala tiene el costo más bajo de los países estudiados; iii) De los diez países analizados, Guatemala es el único que no tiene un comité oficial de aprobación de variedades con una estructura establecida en el reglamento de semillas o en la política nacional de se- millas. En Guatemala, el comité se organiza de manera informal y, los expertos técnicos en semillas y el director del programa de semillas se reúnen cuando es necesario para decidir si se puede liberar una nueva variedad. iv) El proceso de liberación de semillas toma siete pasos en comparación con 3 o 4 en los otros países comparados. Fuente. Banco Mundial. Indicadores sobre la facilidad de hacer negocios en la agricultura. Programa piloto 2014. muy por encima de la media para la región (94 kg/ Los esfuerzos por consolidar un sistema de inno- ha), lo que se podría explicar por la extensión de la vación, investigación y transferencia de tecnología agricultura comercial de exportación, así como por el son aún embrionarios pero cruciales para apoyar el énfasis en la entrega de fertilizantes para cultivos de desarrollo del sector en el largo plazo. El MAGA ha ve- granos básicos.27 Con relación a este último aspecto, nido enfocando sus esfuerzos, incluyendo aquellos durante el presente milenio, el énfasis de los progra- relacionados con la investigación y transferencia de mas de apoyo a los agricultores de infra subsistencia tecnologías, alrededor de los beneficiarios del progra- y subsistencia se ha centrado en la entrega gratuita ma de agricultura familiar.28 Estos esfuerzos aún no de insumos, específicamente fertilizantes y, en un convergen dentro de un sistema más ampliado que menor grado, semillas. En el caso del maíz, el progra- ma de entrega de fertilizantes compromete una bue- 28 Tal y como se discute en la sección 3, el gasto público en temas de investigación y transferencia de tecnología ha na parte de los recursos del MAGA, pero los efectos recibido poca atención por parte del gobierno durante la agregados del mismo han sido limitados (Sección 3). década pasada. En años recientes el gobierno ha dado pasos importantes a nivel de políticas y estrategias para revertir esta situación. Un ejemplo incluye la preparación del Plan es- 27 La política comercial para la importación de fertilizantes tratégico del ICTA 2013-2020, que se orienta a fortalecer las también favorece su uso. De los diez países estudiados, funciones de la institución, específicamente desde la pers- Guatemala grava un 5 por ciento la importación de fertili- pectiva de las necesidades de conocimiento y transferencia zantes de nitrógeno, fosforo, potasio (NPK), pero no aplica de tecnologías de los productores de subsistencia, infra ninguna tasa fiscal sobre la urea; el arancel para el NPK es subsistencia y excedentarios, priorizados dentro del enfoque un poco más alto que cuatro de los países estudiados, pero de agricultura familiar; y ii) los esfuerzos para restablecer los más bajo que los otros cinco países. servicios de extensión, luego de un vacío de dos décadas. Sección 1. 39 promueva la innovación, la investigación y la transfe- des de exportación y la ganadería han liderado la rencia de tecnología en el sector a través de la articu- cartera de créditos al sector. Aunque la legislación lación de toda la institucionalidad pública y privada, guatemalteca no establece como obligatoriedad que incluyendo los esfuerzos que realizan universidades, los bancos presten servicios crediticios al sector ONG, organizaciones mixtas sin ánimo de lucro como agropecuario, el crédito al sector ha evolucionado po- Anacafé, gremios, etc. Existe una iniciativa emergen- sitivamente. Durante el periodo 2006-2013, el crédito te para establecer el Subsistema Nacional de Inves- otorgado al sector representó entre el 3.9 y el 5.7 por tigación, Transferencia e Innovación Agropecuaria ciento del crédito a nivel nacional, liderado por el cré- (SNITA), como parte del Sistema Nacional de Ciencia dito hacia el sector de exportación. El café se bene- y Tecnología (SINCYT). Se adelantan esfuerzos por fició durante este periodo con un promedio de Q190 establecer una secretaría para el SNITA y desarrollar millones anuales (aprox. US$25 millones); en el caso un programa de trabajo; estos esfuerzos requieren de la caña de azúcar, alcanzó los Q235 millones, con de bastante apoyo para que puedan consolidarse. El un máximo de Q631 millones en 2013. El crédito pro- énfasis de los esfuerzos del gobierno en los últimos medio anual para la palma africana (semillas y plan- años ha sido la restitución de los servicios de exten- tas oleaginosas) superó los Q275 millones durante el sión a través de la creación del Sistema Nacional de periodo. Del lado de la producción comercial, llama la Extensión Rural (SNER). atención el crédito recibido para la producción de ga- Acceso a servicios financieros nado vacuno; el crédito hacia la actividad supera, en Guatemala ha venido mejorando el marco regulato- promedio, los Q500 millones anuales. Solo esta acti- rio del sector financiero para adecuarlo a las nece- vidad ha representado entre el 23 y 33 por ciento del sidades crecientes de inversión del sector privado crédito anual asociado al sector en su conjunto. El in- en varios sub sectores productivos, incluyendo el cremento del financiamiento a la ganadería constitu- sector agropecuario. Por ejemplo, la legislación fi- ye una oportunidad para vincular el financiamiento al nanciera en Guatemala permite el uso de garantías mejoramiento de la gestión ambiental (por ejemplo, no tradicionales como activos móviles tangibles por medio de la promoción de sistemas silvopastori- (por ejemplo, maquinaria agrícola, cultivos, bienes les). En el subsector de las frutas, el crédito otorgado muebles arrendados y futuros bienes), los cuales ha superado en el 2013 los Q300 millones. La produc- son fundamentales para dinamizar el crédito agrí- ción de granos básicos es el tipo de producción que cola. Igualmente, existe legislación específica para concentra los menores montos de crédito otorgados; la operación de recibos de depósito, aunque aún se sin embargo, sobresale la importancia relativa que aceptan solo recibos en papel y no electrónicos. Con en los últimos años se le ha otorgado a la producción relación a los servicios bancarios por medio de telé- de maíz. Los datos muestran un incremento signifi- fono celular, existe legislación que regula la provisión cativo en el crédito hacia ese cultivo, que ha pasado de estos servicios. La legislación permite a los ban- de valores menores a los Q30 millones anuales en el cos (no a las instituciones micro financieras) utilizar periodo 2006-2008, a valores superiores a los Q130 agentes para la prestación de varios servicios y el millones en 2012 y 2013. país ha avanzado en el desarrollo de una legislación A partir del 2010 se observa una tendencia cre- para las instituciones micro financieras. ciente hacia los préstamos de pequeño y mediano El crédito al sector agropecuario ha evolucionado importe, aunque aún representan en su conjunto positivamente en los últimos años, y las activida- menos de una quinta parte de la cartera de crédi- AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 40 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA to al sector. Para el periodo 2006-2013, la cartera de ga (thrips, Sciothrips cardamom) ha causado estra- créditos hacia el sector se ha incrementado de mane- gos en los cultivos. Datos no oficiales estiman que en ra sostenida. El número de préstamos otorgados se el 2013/2014, aproximadamente un 30 por ciento de multiplicó en los últimos años, al pasar de 14,154 en la cosecha de cardamomo se vio afectada. 2006 a 60,706 préstamos en el 2013. El incremento El fortalecimiento del sistema de inocuidad y sa- ocurrió particularmente en préstamos pequeños (< nidad animal y vegetal constituye uno de los princi- de Q10,000), tanto en la producción agrícola como pales desafíos para el país, desde la perspectiva del pecuaria, y en aquellos entre Q10,000 y Q20,000 en acceso a mercados externos. No es posible hablar el caso de los préstamos dirigidos a la producción de de inocuidad alimentaria en Guatemala sin referirse cultivos agrícolas. Sin embargo, el acceso a fuentes al brote de Cyclospora que afectó las exportaciones de financiamiento por parte de los productores pe- de frambuesas a EE.UU en 2002, y que dio como queños con potencial productivo, sigue siendo una resultado la pérdida de este mercado para este pro- limitante importante para su capitalización y moder- ducto y la puesta en marcha de acciones conjuntas nización productiva. Asociado al aspecto de financia- entre los sectores públicos y privados alrededor del miento se añade la ausencia de programas de seguro Programa Integral de Protección Agrícola y Ambien- agropecuario que reduzcan la vulnerabilidad a pérdi- tal (PIPAA). El programa se mantiene activo, pero ha das económicas significativas, principalmente de los estado sujeto al vaivén de la voluntad política de las agricultores más pequeños, como consecuencia de diferentes administraciones, a pesar de que es a tra- eventos climáticos adversos o la incidencia de plagas vés del mismo que se realiza la gestión fitosanitaria y enfermedades. para cumplir con los requisitos de inspección y proto- Aspectos de Inocuidad y Sanitarios colos exigidos por países importantes de destino de El fortalecimiento de la gestión sanitaria y fitosa- las exportaciones. En el tema de inocuidad, si bien el nitaria es un aspecto crucial para lograr y sostener país no se ha visto implicado en un brote de una mag- mejoras en la productividad y para consolidar opor- nitud similar al de la ciclospora, Guatemala enfrenta tunidades de mercado. Para que Guatemala pueda importantes retos en lo relacionado con la gestión de asegurar la participación creciente y sostenible de los la inocuidad y de la calidad a nivel de la producción productos agrícolas y agroalimentarios en mercados primaria y los procesos de adecuación de productos internos y externos, y reducir la vulnerabilidad de los en planta (Recuadro 8). productores pobres y no pobres a los efectos desas- El mejoramiento del sistema de inocuidad y fi- trosos de plagas y enfermedades, el mejoramiento tosanitario requiere esfuerzos en varios frentes, y del sistema Fitosanitario y de inocuidad es crucial. En la estrecha colaboración de los actores públicos y los aspectos sanitarios/fitosanitarios, por ejemplo, el privados. En el país se ha venido promoviendo desde país ha enfrentado recientemente problemas críticos comienzos de la década pasada, la aplicación y certifi- que han afectado los cultivos claves de exportación, caciones relacionadas con las buenas prácticas agríco- y que son fundamentales para los pequeños produc- las (BPA) y de manufactura (BMP), y de los sistemas tores, tales como el café y el cardamomo, así como a integrados de calidad e inocuidad basados en APPCC29 otros cultivos comerciales como el tomate, la papa, (HACCP en inglés). Se estima que 40 por ciento de etc. Se estima que la roya del café afectó a más de la producción de hortalizas de exportación cuenta dos tercios de las plantaciones de café en Guatemala. En el caso del cardamomo, la introducción de una pla- 29 APPCC: Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control. Sección 1. 41 Recuadro 8: El aseguramiento de la inocuidad de las exportaciones agroalimentarias al mercado de EE.UU El número importante de notificaciones sobre productos enviados desde Guatemala sugiere que existe la necesidad de mejorar la gestión de la inocuidad a lo largo de la cadena. La exportación de productos agríco- las/agroalimentarios no tradicionales ha sido uno de los sectores más dinámicos de la economía guatemalteca en los últimos años. Los EE.UU son un destino importante para las exportaciones del país. Del total de notifica- ciones sobre productos alimentarios importados por EE.UU desde ALC durante el periodo 2002-2013, el 31.5 por ciento se relacionaron con importaciones de vegetales y el 13.3 por ciento con frutas. En el caso específico de Guatemala, la mayor causa de notificaciones se relacionó con plaguicidas (42 por ciento), seguido por etiqueta- do (29 por ciento), adulteraciones (12 por ciento), y malas condiciones de higiene (6 por ciento). Los vegetales representaron el 45 por ciento de las notificaciones recibidas por Guatemala, mientras que las frutas, cerca del 10 por ciento. Los residuos de plaguicidas fueron la causa de entre el 75-80 por ciento de las notificaciones de vegetales y 44 por ciento en el caso de las frutas; en este último se aprecian, como otras causas importantes, los problemas de calidad, etiquetado y a menor escala, la higiene y contaminación microbiológica. Casi el 70 por ciento de las notificaciones en vegetales y cerca del 50 por ciento de las relacionadas con importaciones de fru- tas de la región ocurrió durante el periodo 2002-2007. La tendencia decreciente en el número de notificaciones relacionadas con importaciones de vegetales desde Guatemala se ha revertido desde el 2011; y en el caso de las frutas la tendencia en el número de notificaciones ha sido creciente a lo largo del periodo, en coherencia con el crecimiento en las exportaciones de frutas desde Guatemala hacia este mercado. Gráfica 17: Distribución de las notificaciones de F&V Gráfica 18: Notificaciones totales F&H (ALC) (% del total, 2002-2013) Guatemala 1400 18 1200 16 1000 14 12 800 10 600 8 6 400 4 200 2 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Verduras Frutas Vegetales Frutas La nueva ley alimentaria de los EE.UU., firmada por el Presidente Obama en enero de 2011 y cuya regla- mentación se ha venido definiendo gradualmente, impone retos importantes al sector, no sólo de las frutas y hortalizas pero de los alimentos en términos más generales. Las regulaciones clave para Guatemala en ma- teria de inocuidad en mercados de exportación han ido en evolución, particularmente hacia grados más altos de exigencia. En el mercado de EE.UU., la nueva Ley de Inocuidad Alimentaria define importantes requisitos que tendrán implicaciones en las importaciones de la región. Por otra parte, los esfuerzos que se adelantan para abrir mercados a través del establecimiento de TLCs con varios países, con diferentes grados de requisitos de acceso a mercado, imponen retos importantes no solamente en relación a temas de inocuidad y sanitarios, sino también de gestión de información de mercados. Fuente. Análisis realizado sobre la base de datos de notificaciones del BID. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 42 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA con certificaciones. La adopción masiva de BPA a ni- conflictos, existe un importante espacio de mejora. vel productivo requerirá un cambio de incentivos a Por ejemplo, los temas de contratación en Guatema- nivel del productor, lo cual incluye una reorganización la están regulados por el Código Civil, que incluye los de las relaciones entre productores y exportadores contratos agrícolas; sin embargo, hay una ausencia dentro de modelos de desarrollo inclusivos (por ejem- de mecanismos alternativos para la resolución de plo, encadenamientos empresariales). En general, conflictos que incluyan intermediación de terceros. el enfoque ha sido hacia el fortalecimiento de las ca- Las tecnologías de la comunicación e informa- pacidades de productores y empresarios, con menor ción podrían representar un potencial para forta- atención al fortalecimiento del sistema de inocuidad lecer la provisión de servicios al sector. Guatemala y fitosanidad, incluyendo servicios de diagnóstico, tiene una de las tasas más altas de penetración de inspecciones, marcos regulatorios, etc.30 Un análisis telefonía celular en ALC: un total de 137.8 subscrip- detallado de las capacidades actuales del país en esta ciones a celular por cada 100 habitantes, de un pro- materia y de las brechas a resolver resulta imperioso. medio de 108.6 para la región. Aunque es importante entender la distribución en la población, ello podría 1.3.4 ALGUNOS FACTORES representar un gran potencial para el fortalecimiento TRANSVERSALES DE UN AMBIENTE de sistemas de extensión, de microfinanzas, de aler- PROPICIO PARA EL DESARROLLO DE tas tempranas para plagas y enfermedades, y en ge- LA AGRICULTURA neral para la difusión de información pertinente para El mejoramiento de la infraestructura de transporte diferentes productores y diferentes actores de la ca- y de logística es crucial para dinamizar la genera- dena. El país está incorporando gradualmente tecno- ción de procesos de agregación de valor en el sector. logías de diagnóstico vegetal (por ejemplo, sistemas Aproximadamente 32 por ciento de las vías nacionales digitales de captura de imágenes DDDI) y la optimi- para transporte de camiones se encuentran en malas zación de servicios relacionados con la emisión de condiciones.31 Los indicadores relacionados con los registros y certificados. El sector privado, encabeza- procedimientos de aduana y seguridad en el transpor- do por la AGEXPORT, ha sido uno de los pioneros en te indican que hay importantes oportunidades para la incorporación de tecnologías en la provisión de los mejorar la competitividad del sector por medio del me- servicios a sus usuarios. joramiento de estos aspectos, sobre todo en función En conclusión, se evidencian oportunidades de dinamizar el comercio regional (Recuadro 9). Ade- para apoyar el crecimiento sostenido del sector a más, en aspectos del clima facilitador de los negocios, nivel agregado, a través de un rango de inversiones específicamente en temas relacionados con el cum- y acciones conjuntas entre los sectores públicos y plimiento de contratos y la resolución de solvencias/ privados. La provisión de servicios y bienes públicos que consolidan beneficios a nivel agregado, resultan 30 Un estudio reciente realizado en ocho municipios en los departamentos de Huehuetenango, San Marcos, y El Quiché fundamentales para sostener del desarrollo del sec- encontró que 70% de los hogares enfrentaban niveles de tor. Sin embargo, para que el crecimiento agrícola se aflatoxinas en el maíz para consumo humano. 14 % de los traduzca en mayores beneficios para las poblaciones hogares reportaron niveles de exposición a la toxina superior a las 20 partes por mil millones (ppb), estándar recomenda- pobres, se necesitan acciones que lleven a asegurar do por normas internacionales. En general se identificaron el desarrollo inclusivo del sector y beneficios soste- niveles de exposición altos a aflatoxinas en los niños. nidos para las poblaciones pobres. Estos temas se 31 Banco Mundial: Benchmarking the Business of Agriculture (2014). analizan en la siguiente sección. Sección 1. 43 Recuadro 9: Entorno facilitador para el desarrollo de la agricultura Considerando los datos de Doing Business 2015, entre 2015 y 2014, en términos de la facilidad de hacer negocios, a nivel general, Guatemala pasó de la posición 71 a la 73, de un total de 189 economías.32 Para varios de los indicadores específicos, el país muestra un desempeño inferior al promedio regional, por ejemplo, en temas relacionados con comercio transfronterizo (ranking Guatemala: 102; regional: 86), cumplimiento de contratos (ranking Guatemala: 143; regional: 114) y resolución de controversias (ranking Guatemala: 155; re- gional: 105). En el caso del comercio transfronterizo, un factor crucial en el desempeño del comercio regional, ha habido una mejora (de dos puntos) con relación al ranking del año anterior; sin embargo, el país está ubica- do en un rango inferior al promedio regional, pero también al ranking de países vecinos tales como El Salvador y Honduras. Cuando se considera el Índice de Desempeño Logístico,33 que compara 154 economías, Guatemala está por debajo del promedio de ALC en temas de competencia logística y la capacidad de seguir y rastrear envíos; y muy por debajo de su vecino El Salvador en la mayoría de los criterios. Uno de los cuellos de botella más relevantes relacionados con el transporte es la congestión de la capital del país. Todas las mercancías que viajan a los puertos del Atlántico desde las zonas occidentales de producción de Guatemala deben pasar por la ciudad de Guatemala. El tráfico es pesado, la regulación del movimiento de carga en la ciudad es excepcionalmente mala, y no hay ninguna derivación. Algunas consideraciones con relación a la eficiencia del transporte y logística se resaltan a continuación: • Acción colectiva y transparencia en temas de transporte. En Guatemala, las asociaciones de transpor- tistas publican sus precios en sus páginas web o en periódicos nacionales y no hay sanciones jurídicas por no cumplir con estos precios. Cuán significativa es la desviación en la práctica es difícil de saber; sin embargo, la función de las asociaciones de transportistas es crucial en este sentido, ya que por ejemplo, son el único recurso para la expedición de carnets de TIR que permite el tránsito de bienes en contenedo- res a países terceros sin una parada en las fronteras intermedias. • Seguridad de la carga para el transporte terrestre. Una encuesta realizada en el 2006 entre las empre- sas de América Central encontró que los costos de seguridad y las pérdidas debidas a la delincuencia representaron un promedio de 3.7 por ciento de las ventas globales de la empresa(s) para Centroaméri- ca, en comparación con el promedio de la región ALC que fue 2.8 por ciento (Banco Mundial, 2011). Las cifras de 2009 y 2010 en Guatemala sugieren que en un mal mes puede sufrirse el robo de alrededor de 60 contenedores (Lara S. 2009; Larios, 2012). • Integración regional a través de la armonización de procedimientos de acceso a mercados. En Centro- américa se han realizado mejoras significativas a través del Sistema de Integración de Centroamérica 32 En el caso del indicador de distancia a la frontera (DAF), que mide el desempeño en función de la distancia de cada economía a la “frontera”, donde la frontera representa el desempeño más alto observado en cada uno de los indicadores en todas las economías analizadas; el incremento ha sido ligeramente positivo en los mismos años: Guatemala pasó de 64,88 a 64,22 puntos entre 2014 y el 2015 en una escala donde 100 significa el mejor desempeño. 33 El puntaje general del Índice de desempeño logístico refleja las percepciones de la logística de un país con base en la eficiencia del proceso del despacho aduanero, la calidad de la infraestructura relacionada con el comercio y el transporte, la facilidad de acordar embarques a precios competitivos, la calidad de los servicios logísticos, la capacidad de seguir y rastrear los envíos, y la frecuencia con la cual los embarques llegan al consignatario en el tiempo programado. El índice varía entre 1 y 5, donde el puntaje más alto representa un mejor desempeño. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 44 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA (SICA) en la armonización de procedimientos; por ejemplo, el manejo compartido de los controles de aduana que se realiza entre El Salvador y Guatemala, con una sola inspección que tiene lugar en el país importador, lo cual se espera que mejore la eficiencia post frontera. Los exportadores a la región pueden obtener un permiso único (FAUCA),34 que sirve como certificado de origen, factura comercial y declaración de aduanas, que en el caso de Guatemala se puede obtener a través de una aplicación en línea en una ventana única manejada por la Asociación de Exportadores de Guatemala (AGEXPORT). Fuente. Banco Mundial: indicadores del Doing Business, 2014; indicadores de logística, 2013. 34 Sección 1. 45 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 46 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA SECCIÓN 2. DESARROLLO INCLUSIVO Y SOSTENIBILIDAD DE LAS CONTRIBUCIONES DE LA AGRICULTURA A LA PROSPERIDAD EN LOS TERRITORIOS RURALES 47 A segurar que el crecimiento del sector agropecuario sea más inclusivo desde la perspec- tiva de la generación de ingresos, por medio de mejores empleos y mediante la integra- ción de los pequeños productores a las dinámicas de mercados, constituyen desafíos, pero a la vez oportunidades para el desarrollo de las poblaciones rurales pobres. Temas cruciales que se deben abordar para enfrentar dichos desafíos incluyen la mejora de los estándares de desempeño social y ambiental de la agricultura comercial de exportación, y el continuo apoyo a las formas de organización de los pequeños productores, mayoritariamente indígenas, para mejorar su acceso a servicios y a recursos productivos, incluyendo el acceso al recurso tierra. La sostenibilidad de los logros en el crecimiento inclusivo y sostenible del sector dependerá del efectivo manejo de riesgos de corto y largo plazo, y de la integración de objetivos de creci- miento agrícola a objetivos de la seguridad alimentaria y nutricional (SAN). Un desarrollo inclusivo del sector implica vincular en la dinámica de desarrollo a actores clave como las mujeres y los jóvenes rurales. El reconocimiento creciente del rol de la mujer en la economía del hogar y en la SAN de las familias, particularmente dentro del contexto de la creciente migración,abre oportunidades para orientar acciones y servicios a potencializar ese rol. Por otra parte, para miles de jóvenes rurales, las oportunidades de emprendedurismo, por ejemplo, a través de la creación de empresas de servicios o de la profesionalización de las ac- tividades productivas, implica oportunidades dentro del sector que han sido poco exploradas. El desafío: hacer de la colaboración entre el sector público y privado la base del progreso continuo. La articulación de esfuerzos públicos y privados abre espacios importantes para promover innovaciones y el pilotaje de enfoques de intervención integrales alrededor de la convergencia de objetivos de crecimiento sostenible e inclusivo y de la SAN. Esta colaboración deberá ir más allá de proyectos específicos; la misma deberá institucionalizarse de tal ma- nera que se convierta en la base del progreso en la creación de prosperidad y riqueza en las zonas rurales del país. 2.1 POBREZA RURAL tos de Sololá, Totonicapán y Suchitepéquez presen- tan índices de pobreza superiores al 80 por ciento. Y VULNERABILIDAD De los 338 municipios que actualmente conforman el A LA INSEGURIDAD país, 80 municipios tienen una tasa de pobreza extre- ma superior al 30 por ciento, en once de ellos más de ALIMENTARIA Y la mitad de su población vive en condiciones de po- NUTRICIONAL breza extrema, y carece de los ingresos para poder adquirir los requisitos calóricos mínimos para vivir Casi tres cuartas partes de los guatemaltecos que (Gráfica 19). viven en las áreas rurales viven en situación de po- Los pobres en áreas rurales enfrentan grandes breza. La pobreza se concentra en unos 6 departa- desafíos para cubrir sus necesidades básicas ali- mentos de Guatemala. Alta Verapaz, con casi un 90 mentarias. En la zona rural, una de cada cinco per- por ciento, es el departamento con mayor índice de sonas vive en condiciones de pobreza extrema, es pobreza total. Las áreas rurales de los departamen- decir, tiene un ingreso inferior a 4,380 Quetzales al AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 48 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 19: Distribución geográfica de la pobreza total y extrema en Guatemala Mapa (arriba) pobreza total; mapa (abajo) pobreza extrema Alta Verapaz 19.7% Baja Verapaz El Quiché 13.3% 12.2% El Progreso Sololá 5.7% 11.1% Totonicapán Petén 15.6% 11.2% Quetzaltenango Izabal 4.0 - 5.0 10.3% 15.5% San Marcos 6.0 - 10 12.0% Huehuetenango 11.0 - 15.0 8.3% 16.0 - 20.0 No disponible Zacapa 17.9% Chiquimula 18.1% Retalhuleu Jalapa 8.4% 14.5% Suchitepéquez Jutiapa 15.7% 9.8% Escuintla Santa Rosa 4.0% 8.7% Chimaltenango 10.3% Sacatepéquez 6.9% Alta Verapaz 46.7% Baja Verapaz El Quiché 27.3% 20.1% El Progreso Sololá 6.1% 14.6% Totonicapán Petén 24.5% 19.8% Quetzaltenango Izabal 17.3% 28.9% 3.04 - 11.7 San Marcos 18.7% 11.8 - 20.5 Huehuetenango 11.3% 20.5 - 29.2 29.3 - 37.9 Zacapa 38.0 - 46.6 36.7% Chiquimula No disponible 37.0% Retalhuleu Jalapa 15.0% 22.7% Suchitepéquez Jutiapa 29.5% 16.3% Escuintla Santa Rosa 3.0% 14.3% Chimaltenango 16.4% Sacatepéquez 11.4% Fuente. INE 2013 Sección 2. 49 año, que no es el ingreso mínimo necesario para ad- tas e irreversibles consecuencias de esta condición quirir los alimentos de la canasta básica alimentaria de cara al desarrollo en el mediano y largo plazo;38 sin que aportarían el requisito calórico mínimo anual por embargo, el problema doble asociado a problemas de persona. La vulnerabilidad a la inseguridad alimenta- obesidad y desnutrición es un desafío creciente en el ria y nutricional, principalmente la subnutrición, es país.39 predominante en las poblaciones rurales.35 La población pobre y vulnerable a la inseguri- En la mitad de los municipios en Guatemala, la dad alimentaria y nutricional casi siempre convive población se encuentra en la categoría de vulne- con otros índices relevantes de exclusión como el rabilidad alta y muy alta a la inseguridad alimen- analfabetismo, el limitado acceso a agua y sanea- taria y nutricional. El índice de vulnerabilidad de la miento, servicios de salud y educación deficientes, población a la inseguridad alimentaria y nutricional y/o la desigualdad étnica y de género. La población (IVISAN) ofrece, a través de varios indicadores, una analfabeta en Guatemala se estimó en 15.4 por cien- clara fotografía del estado de situación de la SAN en to en el 2013. Los departamentos con mayor índice los territorios de Guatemala, siendo éste más alto en de analfabetismo son El Quiché, Alta Verapaz y Chi- la denominadas “tierras altas” o altiplano del país36 quimula con un 30.1, 28.4 y 24.1 por ciento, respec- (Recuadro 10). El cálculo del IVISAN constituye un tivamente, con un índice de analfabetismo presente referente importante para la priorización de acciones hasta en un 75 por ciento de la población, principal- orientadas a mejorar la situación de la SAN en el país, mente en los departamentos con mayor porcentaje puesto que presenta información desagregada por de población indígena. En aspectos de desarrollo hu- municipio sobre los indicadores calculados, incluyen- mano como el acceso a salud, ha habido un retroceso do el potencial productivo de los territorios del país. de 0.4 por ciento en el promedio anual del índice de Aunque el concepto de SAN se define por la ley de una salud durante el periodo 2006-2012. manera amplia,37 un indicador clave que determina el estado de la SAN en Guatemala es la tasa de prevalen- cia de la desnutrición crónica infantil en niños meno- res de 5 años (la cual se estima que llega a cerca del 38 Tres problemas carenciales principales: la desnutrición 63.5 por ciento en áreas rurales), y su reducción es proteínica energética, las anemias nutricionales y la defi- prioridad en las políticas de estado dados las nefas- ciencia de vitamina A caracterizan el perfil nutricional de la población guatemalteca; sin embargo, el perfil ha empezado 35 En el 2011, el porcentaje de hogares con seguridad a cambiar ante el incremento de las tasas de sobrepeso y alimentaria y nutricional, en el área urbana, se estimó en so- obesidad en niños y adultos, y el incremento de los proble- lamente 26.8 por ciento, lo cual es significativamente más mas de salud asociados. alto que en el caso de las zonas rurales (10 por ciento). 39 Según la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil del 36 Departamentos de El Quiché, Huehuetenango, San Marcos, año 2008-09 la tasa de desnutrición crónica infantil llegaba Quetzaltenango, Alta Verapaz, Baja Verapaz, Totonicapán, al 49.8 por ciento; para el año 2012, se estimó en 59.9 por Sololá, Chimaltenango y Sacatepéquez. ciento, con una reducción de 1.7 puntos en el año 2013, 37 La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y cuando se estimó en 58.2 por ciento. Sin embargo, para el Nutricional, Decreto 32-2005 del Congreso de la República intervalo de niños entre cero y seis meses la tasa aumentó de Guatemala, Artículo 1, define la seguridad alimentaria en un 3.5 por ciento y para los niños de entre 6 y 12 meses y nutricional como: “el derecho de toda persona a tener aumentó en un 3.4 por ciento, por lo que la reducción se acceso físico, económico y social, oportuna y permanente- consiguió en las franjas de mayor edad, fuera del ámbito de mente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, la iniciativa de la “Ventana de los mil días”. La prevalencia de con pertinencia cultural, preferiblemente de origen nacional, anemia infantil es de 30.8 por ciento en el área rural, casi 5 así como a su adecuado aprovechamiento biológico para por ciento mejor que en el año anterior y de 27.3 por ciento mantener una vida saludable y activa.” en el área urbana, 1.2 por ciento mejor que en el 2012. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 50 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 10: Índice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional en Guatemala (IVISAN 2012) El índice fue desarrollado en el 2012, y se obtuvo por medio de la relación bivariada de desnutrición crónica del Tercer Censo de Talla Escolar 2008, en escolares de Primer Grado con otras diez variables agrupadas a su vez en tres índices: inseguridad alimentaria y nutricional, amenazas ambientales y capacidad de respuesta. Las variables determinantes de la inseguridad alimentaria para los cuatro pilares de la SAN, utilizadas en el análi- sis incluyeron: porcentaje de población de mujeres mayores de 15 años analfabetas; porcentaje de población en pobreza extrema; índice de precariedad ocupacional; déficit de granos básicos; y el índice de saneamiento ambiental. Para lograr mayores asociaciones explicativas se decidió incorporar variables asociadas a la produc- ción agropecuaria y forestal: 1) superficie media de la tenencia de la tierra; 2) índice del potencial agropecuario por municipio; 3) índice del valor bruto de la producción agropecuaria y forestal; 4) intensificación agrícola con medidas medias y fuertes de conservación de suelos; 5) diversificación agrícola con fuertes medidas de con- servación de suelos; 6) densidad de la red hídrica y 7) índice de potencial de aguas subterráneas. Asimismo se incluyeron variables vinculadas al desarrollo rural: 1) índice de patrimonio natural escénico; 2) índice de cuerpos de agua; 3) índice de sitios arqueológicos, e 4) índice de artesanías. CONSUMO Indicador: Analfabetismo en mujeres mayores de 15 años ACCESO Indicadores: Pobreza extrema índice de precariedad ocupacional ÍNDICE DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL -IAN- APROVECHAMIENTO BIOLÓGICO Indicador: Índice de saneamiento ambiental DISPONIBILIDAD Indicador: Dé cit de granos básicos ÍNDICE DE VULNERABILIDAD A LA INSEGURIDAD Amenaza por heladas ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL IVISAN = (IAN + AMM) - CARE AMENAZAS AMBIENTALES Amenaza por inundaciones -AAM- Amenaza por sequías Índice de densidad del Estado CAPACIDAD DE RESPUESTA -CARE- Índice vial Sección 2. 51 Los resultados de correlaciones realizadas indican que entre las variables determinantes de la desnutrición crónica relacionadas con los pilares de la SAN, el analfabetismo en mujeres mayores de 15 años juega un pa- pel fundamental. Otras dos variables que tuvieron altas correlaciones son la pobreza extrema y la precariedad ocupacional. Fuente. Priorización de municipios a través del índice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional de la población de Guatemala (IVISAN, 2012) 2.2 GENERACIÓN agrícolas y pecuarias y el trabajo agrícola asalariado representan las mayores fuentes de ingreso (Recua- DE PROSPERIDAD dro 11); los factores que deterioren dichos ingresos A TRAVÉS DE tienen repercusiones importantes en la SAN. En Guatemala, dada la disparidad entre el salario LA INCLUSIÓN mínimo y el costo de la canasta básica alimentaria, PRODUCTIVA Y DE la satisfacción de las necesidades básicas alimen- tarias es un desafío en hogares agrícolas y no agrí- MERCADOS colas. Se estima que los hogares que gozan de segu- ridad alimentaria invierten en promedio un 46.23 por Para un segmento significativo de los estratos po- ciento de sus ingresos en alimentos, mientras que bres y extremadamente pobres (Recuadro 11), la los hogares que enfrentan inseguridad leve, modera- disponibilidad de alimentos (incluyendo granos bá- da, y severa gastan en promedio 52.9, 57.1, y 57.6 por sicos) no se da a través de producción propia sino ciento, respectivamente. En Guatemala, oficialmente por medio de su compra, de manera que cualquier la canasta básica alimentaria consta de 26 alimen- incidencia leve en sus ingresos los pone en riesgo tos para una media de 5 personas por familia y en el de inseguridad alimentaria. En Guatemala, la depen- mes de febrero 2014 tenía un costo de Q5,332 (INE dencia de la compra para la obtención del frijol es 2014); muy por debajo del salario mínimo establecido mayor que para el caso del maíz, y esta dependencia para ese año, equivalente a Q2,280.34 mensuales. El es mayor en el estrato de los pobres extremos. Igual- costo de la CBA se mantiene por encima de todos los mente, la variación de los precios de los granos bási- salarios mínimos vigentes, incluido el salario recibido cos a lo largo del año supone una variable importante en la industria de la maquila (Gráfica 20). para entender las limitaciones de acceso a estos dos El mejoramiento del desempeño productivo de productos que determinan el estado nutricional en la pequeña agricultura y de la remuneración de los los hogares más vulnerables. Según la Encuesta Na- pequeños productores y trabajadores rurales es un cional Agropecuaria (ENA) de 2013, el precio prome- factor clave para mejorar los ingresos y contribuir dio del maíz ha experimentado un alza durante los úl- a la SAN. La productividad de los pequeños produc- timos 10 años, registrando un alza notable en el año tores ha venido decreciendo de manera importante 2011, año crítico internacional por el incremento de (Sección 1), por lo que para aquellos productores con precios de los alimentos cuando los precios promedio potencial para conectarse a mercados, las acciones anuales registraron máximos históricos. Para los es- orientadas a mejorar el desempeño productivo y la tratos de población rural más pobre, las actividades AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 52 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 11: Composición del ingreso de las familias de productores en Guatemala Casi todas las familias de productores de subsistencia e infra subsistencia tienen miembros que trabajan como jornaleros temporales, bien sea en las grandes plantaciones de cultivos de exportación, o en pequeñas explotaciones de agricultores cerca de sus comunidades. Por ello, en las familias que no tienen tierra para sem- brar, la venta de mano de obra no calificada en plantaciones se convierte en una necesidad vital para conseguir ingresos, comprar alimentos y cubrir necesidades básicas. Cuadro 5: Conformación del ingreso anual en las familias de agricultores de Guatemala, distribuidos por cuartiles de ingresos (en % del total del ingreso anual) Fuente de ingreso 25% más pobres 25% que siguen 25% que siguen 25% más ricos en pobreza en riqueza Ingresos por cultivos 9 27 22 10 Ingresos por productos pecuarios 22 12 7 3 Trabajo agrícola asalariado 31 31 27 16 Mano de obra calificada no agrícola 2 2 2 8 Mano de obra no calificada no agrícola 23 20 36 51 Remesas 5 3 3 9 Otras transferencias privadas 4 2 1 1 Asistencia social 4 1 1 1 Pensiones 1 2 1 1 Total 100 100 100 100 Ingreso promedio del hogar (USD$) 169 326 608 1,493 El trabajo agrícola no calificado guarda una importancia relativa en los siguientes dos estratos, ya que representa el 31 y el 27 por ciento de los ingresos del segundo y tercer cuartil respectivamente. Por ello, los factores que afecten la producción y periodos de cosecha tienen implicaciones importantes en la seguridad alimentaria de las familias pobres. Para los hogares de la base de la pirámide, la producción agrícola y pecuaria representa entre un 31 y 39 por ciento de sus ingresos. Fuente. USAID 2010 conversión hacia renglones productivos más renta- La combinación de inversiones a nivel de las ca- bles presumen implicaciones importantes en los ni- denas productivas y en la generación del entorno veles de ingresos de los productores que, alineadas propicio para el desarrollo de las mismas es nece- a acciones de educación nutricional, entre otras, ten- saria para lograr mejores oportunidades de ingreso drían impactos importantes en la SAN. Por otra parte, y empleo. Un estudio reciente sobre la agroindustria el mejoramiento de la gestión social en la agricultura en Chile y México demostró que el crecimiento de las comercial de exportación ofrece oportunidades para empresas que generan valor agregado en el sector contribuir a la SAN de miles de familias pobres por hortofrutícola contribuyen de manera importante a medio de mejores condiciones de empleo. la reducción de la pobreza local, tanto en términos Sección 2. 53 Gráfica 20: Comparación entre costo de la CBA y salario mínimo 100 2,700 2,500 89 2,300 Costo en quetzales 82 2,100 1,900 1,700 58% 1,500 1,300 ene - 10 mar - 10 may - 10 jul - 10 sep - 10 nov - 10 ene - 11 mar - 11 may - 11 jul - 11 sep - 11 nov - 11 ene - 12 mar - 12 may - 12 jul - 12 sep - 12 nov - 12 ene - 13 mar - 13 CBA S. agrícola/no agrícola S. maquilas S. agrícola comunitario, FAO Fuente. Pronóstico SAN junio-agosto 2013 (SESAN) www.sesan.gob.gt de magnitud y velocidad (RIMISP, 2014). Estas em- número de productores a cadenas de alto valor. Estos presas tienden a localizarse en los municipios con esfuerzos se beneficiarían de inversiones públicas más disponibilidad de mano de obra y materias pri- complementarias para el mejoramiento de la infraes- mas y con mejor infraestructura. En Guatemala, por tructura vial y el mejoramiento de la conectividad. ejemplo, el clúster de vegetales de exportación se ha El patrón de expansión del sector agrícola se ha concentrado en los departamentos de Chimaltenan- dado particularmente en cultivos de exportación go y Sacatepéquez, los cuales tienen una ubicación que cuentan con poca participación de pequeños estratégica con relación a las plantas procesadoras productores; con los mayores beneficios a poblacio- y están relativamente cerca de ciudad de Guatemala. nes pobres en función de la generación de oportuni- Se han realizado esfuerzos recientes por expandir la dades de ingreso por medio del empleo. No puede producción a otros departamentos como El Quiché y hacerse caso omiso de estos beneficios, particular- Quetzaltenango, donde las limitaciones de transpor- mente si se considera el pobre desempeño de otros te y logística han constituido un importante obstácu- sectores de la economía. El trabajo agrícola asalaria- lo. Con apoyo de USAID, y el gobierno a través del pro- do representa un tercio del ingreso del 50 por ciento grama PDER, liderado por MINECO, la AGEXPORT viene de las familias más pobres en las zonas rurales. Se complementando su estrategia de inversión a través estima que el café genera alrededor del 9 por ciento de encadenamientos productivos, con inversiones en del empleo total a nivel nacional. En la cosecha de infraestructura para el procesamiento (empacado- caña trabajan un 26 por ciento de los trabadores agrí- ras) localizadas cerca de las zonas de producción en colas, un 21 por ciento está vinculado con la palma de departamentos más remotos, con el objetivo de ex- aceite, 19 por ciento a las plantaciones de hule, 13 por pandir las oportunidades de vinculación de un mayor ciento a las plantaciones de banano, y 11 por ciento AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 54 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA a otros cultivos como cardamomo, melón, flores, etc. En cultivos líderes exportadores con mucha par- Sin embargo, existe una preocupación creciente por ticipación de pequeños productores, los beneficios las malas condiciones laborales que enfrentan los generados por las exportaciones han sido poco per- trabajadores agrícolas, principalmente aquellos aso- cibidos por los productores, en parte por los bajos ciados a las grandes plantaciones comerciales.40 niveles de tecnificación y de integración a la cade- Consecuentemente, el mejoramiento de los es- na. Por ejemplo, en el caso del cardamomo, en cuya tándares de desempeño social y ambiental de la producción participa un número importante de pe- agricultura comercial de exportación en Guatemala queños productores, las exportaciones del producto es un imperativo para abordar el desafío de la po- han generado importantes ingresos para el país, pero breza y la desigualdad. A las preocupaciones en ma- estos beneficios no se han traducido en el desarro- teria social se añaden aquellas relacionadas a los im- llo de las comunidades productoras, en parte por la pactos ambientales generados por la expansión de la baja tecnificación, los problemas sanitarios y la gran agricultura comercial de exportación (plantaciones) fragmentación de la cadena, que implica altos niveles por medio del cambio de uso de suelos, mayor uso de intermediación (hasta siete intermediarios); con- de agroquímicos, entre otros. El abordaje de estos te- secuentemente, los productores perciben pocos már- mas, meramente desde la perspectiva de la respon- genes, lo cual da como resultado la incapacidad de sabilidad del gobierno como ente veedor del cumpli- reinvertir en el cultivo y aumentar la productividad. miento de la legislación laboral y ambiental, o como Situación similar se observa en cultivos con orienta- conductor de los procesos de planificación del uso ción exportadora como el café y las hortalizas. del suelo a nivel territorial, es necesario pero insufi- Se identifican importantes brechas en el acceso a ciente. Se requiere del compromiso colectivo del sec- servicios básicos para la agricultura que faciliten la tor empresarial para mejorar los estándares sociales transición de productores pobres hacia sistemas de y ambientales en el sector, por ejemplo, a través de producción más intensivos y remunerativos, pero la adopción y cumplimiento de principios sociales que son al mismo tiempo más riesgosos. Estudios y ambientales acordados a nivel nacional, regional recientes en Guatemala indican claramente que la o mundial. En este último aspecto, se resaltan los incidencia de la pobreza en productores que cultivan programas de producción sostenible que incluyen rubros no tradicionales es substancialmente menor componentes importantes sociales y ambientales, y que en los productores que cultivan rubros tradicio- que son verificados por terceras partes. Con la excep- nales. Reducir las barreras de entrada a los producto- ción de la producción de banano y en menor grado res pobres para lograr su diversificación productiva del café, la adopción de certificaciones voluntarias hacia rubros más rentables es fundamental para po- en Guatemala por parte de otros sectores de expor- tencializar las oportunidades que la agricultura ofre- tación es incipiente. Es notable el caso de la palma de ce y así contribuir a la prosperidad en zonas rurales. aceite, donde ha ocurrido una expansión importante Claramente, el apoyo a la transición de productores a nivel mundial del área de producción bajo certifica- hacia la agricultura excedentaria/comercial, de expor- ciones; sin embargo, con poca o ninguna penetración tación o para satisfacer mercados nacionales y loca- en Guatemala (Recuadro 12). les requiere de esfuerzos que conduzcan a facilitar su acceso a bienes productivos, incluyendo la tierra, 40 El informe reciente de CODECA 2013, resalta el nivel de su capitalización, el fortalecimiento de sus capaci- informalidad y malas condiciones laborales de los jornaleros agrícolas. dades tecnico-productivas y de gestión empresarial Sección 2. 55 Recuadro 12: Penetración de las certificaciones sociales y ambientales en el sector comercial/empresarial en Guatemala Guatemala es líder mundial en la producción de banano producido con certificaciones que consideran as- pectos ambientales y sociales. En 2011/12, Guatemala tuvo una participación en las exportaciones mundiales de banano de alrededor del 10 por ciento, sin embargo, suministró alrededor del 24 por ciento total del banano producido con certificaciones relacionadas con la sostenibilidad. El país se ha convertido en el líder en la pro- ducción de banano certificado (comercio justo, Rainforest Alliance y producción orgánica). La mayor penetra- ción la tiene la producción de banano con la certificación de Rainforest Alliance, que representa el 32 por ciento de la producción mundial de banano que sigue esta normativa. La certificación orgánica de banano tiene una baja penetración en Guatemala, con cerca de 30 hectáreas certificadas en 2011/2012. En contraste con el avance logrado en el sector bananero, los sectores de la palma de aceite y el azúcar han mostrado un avance lento con relación a la adopción de buenas prácticas ambientales y sociales con programas de certificación. La penetración de certificaciones en la producción de palma de aceite en Cen- troamérica ha sido poca. Países líderes en la adopción de estos sistemas de producción incluyen Indonesia, Malasia, y Tailandia – los cuales son también grandes productores. Sin embargo, en países con una participa- ción relativamente pequeña de la producción y comercio mundial del producto tal como Papua Nueva Guinea, la penetración de la adopción de los criterios de la RSPO (Round Table on Sustainable Palm Oil) alcanza cerca del 80 por ciento de la producción nacional. En Guatemala se instaló recientemente el Comité Nacional para la interpretación de los criterios del RSPO para su aplicación en el contexto de la producción de palma en el país; el proceso de consulta pública sobre el proyecto de la guía de interpretación nacional se completó en diciembre de 2014. Se espera que una vez acordados los criterios haya un compromiso fuerte de las empresas en la adop- ción de mejores prácticas ambientales y sociales. En el caso de la caña de azúcar, las iniciativas de certificación mundial son más recientes (por ejemplo, Rainforest Alliance, Bonsucro); sin embargo, se espera que tengan una expansión importante en los próximos años en todos los países productores. En Guatemala, en 2011 se exportaron alrededor de 1000 toneladas de azúcar orgánica, lo que significa una penetración muy baja de este tipo de certificación. En el caso del café, el país ha sido cuna de algunos de los programas de certificación líderes en el sector a nivel mundial. Sin embargo, el número de hectáreas producidas con certificaciones es considerablemente menor que el de otros países productores en la región, tales como Honduras y Nicaragua (Gráfica 21). Es importante aclarar, sin embargo, que la expansión de certificaciones en café en el mundo ha respondido más a una oportunidad de mer- cado sobre la base en la diferenciación, que el resultado de las presiones de la sociedad civil y los países importado- res en la mejora de la gestión social y ambiental del sector (como sí ha sido el caso de la palma de aceite, la caña de azúcar, etc.), aunque han constituido gradualmente una condición para el acceso a mercados más remunerativos. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 56 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 21: Certificaciones de sostenibilidad en café (toneladas, 2011/2012) Brazil 232,336 143,167 977,096 Colombia 112,645 107,200 260,444 Vietnam 158,986 363,448 Peru 61,500 Honduras India Mexico Indonesia Nicaragua Ethiopia Costa Rica Guatemala Uganda El Salvador United Republic of Tanzania 0 200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000 1,200,000 1,400,000 UTZ (2012) Rainforest Alliance (2012) Organic (2011) Fairtrade (2011) AAA (2012 - estimates based 4C (2012) on area harvested statistics) Fuente. The State of Sustainability Initiatives Report (El estado de las iniciativas sobre sustentabilidad), 2014. así como para manejar efectivamente los riesgos in- construcción de capacidades internas en los miem- herentes a la producción agropecuaria.41 bros de las organizaciones de productores(as) (OP), En Guatemala se han llevado adelante importan- a través de asistencia técnica, acceso a capital se- tes esfuerzos por promover la integración de los milla, y construcción de infraestructura productiva y productores pequeños a dinámicas de mercado, a el fortalecimiento de sus vínculos con compradores través del enfoque de encadenamientos producti- (generalmente formalizados). Las cadenas de vege- vos.42 Los programas de encadenamientos buscan tales de exportación y café son las que más se han ayudar a las asociaciones de productores(as), ma- beneficiado de este tipo de inversiones. USAID viene yoritariamente indígenas, a que logren una participa- promoviendo este tipo de enfoque desde comienzos ción sostenida en cadenas de valor en el ámbito na- de la década pasada, a través de Anacafé y AGEX- cional y/o mundial mediante el mejoramiento gradual PORT; la cooperación suiza ha sido igualmente pro- de sus capacidades competitivas, y su inserción en motora de este enfoque. Estas experiencias dieron redes profesionales. El enfoque se orienta hacia la lugar a la implementación de iniciativas similares por el gobierno, a través del Programa para el Desarrollo 41 En algunos cultivos, las oportunidades de mejoramientos son mayores que en otros; el caso del maíz en particular, Empresarial Rural (PDER), implementado por MINECO obtener ganancias significativas por medio de mayores con financiamiento del Banco Mundial/BID. Un mérito rendimientos es un reto significativo en algunas áreas, dada importante de los programas de encadenamientos se la calidad de las tierras (laderas y suelos malos). 42 También denominados alianzas productivas en otros países centra en los vínculos que se construyen con otras de la región. Sección 2. 57 entidades de apoyo al sector, que permiten fortalecer alcances. Estas limitaciones están dadas por la poca la oferta de servicios a los productores rurales, más capacidad de expansión de las áreas productivas por allá de la institucionalidad pública. Dentro del con- parte de los pequeños productores, resultado de su texto del programa de agricultura familiar (PAFFEC, limitado acceso a la tierra (IICA, 2012) (USAID, 2012), formulado en el 2012) los encadenamientos produc- lo que reduce las posibilidades de generación de in- tivos constituyen la estrategia clave para generar gresos que permitan mayores logros en materia de oportunidades de ingreso a los productores pobres reducción de la pobreza. dentro del contexto de dinámicas de mercados loca- Mejorar los niveles de desempeño productivo de les y regionales (y tal vez en el futuro, también mer- la pequeña agricultura es fundamental para contri- cados institucionales). buir a la prosperidad del campo, pero sus impactos De la implementación de programas de encade- serán limitados si no se aseguran logros en la si- namientos se derivan importantes lecciones, entre tuación de seguridad alimentaria y nutricional de ellas, la necesidad de fortalecer la organización y las familias productoras. La crisis reciente del café, actividades colectivas de los productores para faci- producto del brote de la roya y la reducción de los litar su acceso sostenido a servicios y a mercados precios internacionales, ha resaltado la importancia remunerativos. A nivel regional y mundial, tal vez uno social y económica del cultivo para miles de familias de los casos de coordinación horizontal a nivel de pe- productoras y jornaleros y su vulnerabilidad ante queños productores para la producción y comerciali- choques externos (Recuadro 11). La crisis ha resal- zación a mercados de exportación de mayor éxito se tado que mejorar la productividad y competitividad ha dado en Guatemala alrededor de la experiencia de es una buena inversión, porque ofrece oportunida- la Cooperativa Cuatro Pinos, que surgió a finales de des para mitigar los impactos de estos choques ex- la década de los ochenta; un éxito que ha sido poco ternos sobre las familias productoras; sin embargo, replicado, salvo por las cooperativas productoras de en el caso de los agricultores pobres, las intervencio- café. Los programas de encadenamientos producti- nes de apoyo que se orienten solamente a mejorar vos han tenido limitaciones en su escalamiento para la capacidad productiva se quedan cortas, sin con- llegar a un mayor número de productores, debido a tar con acceso a factores de producción apropiados, los bajos niveles de organización en algunas cade- y un enfoque que considere la integralidad de los nas. La falta de organización entre los productores es apoyos necesarios para mejorar la situación de las una de las limitantes más importantes para mejorar familias productoras por medio de mejoras produc- la eficiencia en la prestación de servicios y en última tivas, adopción de prácticas que mejoren la gestión instancia, para lograr el mejoramiento competitivo de de los recursos productivos (suelo, agua), y promo- los productores. A pesar de ser ésta una prioridad, en ción de prácticas que contribuyan a la resiliencia a una comparación entre diez países, Guatemala fue el los choques externos y la seguridad alimentaria y único país que no tiene una legislación que resalte nutricional (por ejemplo, por medio de la diversifica- los procedimientos a seguir para el registro formal de ción con productos alimenticios: sombra de banano/ las organizaciones de productores. plátano, cultivos intercalados, educación nutricio- Las evaluaciones de los programas de encadena- nal, alimentación complementaria, etc.). El desafío miento han sido positivas en términos de la gene- es importante porque implica articular esfuerzos ración de empleo e ingresos para las familias pro- interinstitucionales, fortalecer las capacidades de ductoras pobres, pero tienen limitaciones en sus las entidades gestoras, y coordinar y focalizar una AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 58 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 22: Calendario estacional agrícola, Guatemala Periodos del año en que los hogares recurrentemente padecen disminución en sus reservas alimenticias y en el acceso económico a los alimentos Alta demanda de mano Alta demanda de mano de obra no cali cada de obra no cali cada Primera cosecha de granos básicos Primera siembra GB, Siembra Cosecha anual única en el altiplano de postrera del altiplano Escacez de alimentos Cosecha de granos Cosecha postrera básicos en el norte 1er. periodo lluvioso Canicula 2do. periodo lluvioso de maíz y frijol ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic Heladas Época de huracanes Heladas Fuente. FEWSNET. Informe de APSAN Plan de Acción contra el Hambre Estacional 2014 serie de inversiones y actividades. En este sentido, en 4.96 millones de quintales.43 Se estima que la pro- el país está dando importantes pasos con el apoyo ducción de maíz obtenida a través de la agricultura de la cooperación internacional y local. familiar representa el 68 por ciento de la producción nacional y para el caso del frijol el 33 por ciento. En el 2.3. RIESGO, caso del maíz blanco (que se emplea para consumo humano), Guatemala mantiene un equilibrio estable VULNERABILIDAD Y en términos de una relación producción/consumo, ya RESILIENCIA EN EL que las cantidades que produce son suficientes para abastecer el mercado interno (la estimación para el SECTOR AGRÍCOLA período 2012/2013 del índice autosuficiencia es del 98 por ciento); sin embargo, la estacionalidad de la En Guatemala, la oferta de granos básicos es un producción y los factores de acceso tienen implica- factor clave en la seguridad alimentaria de las fa- ciones importantes en la SAN de las familias pobres. milias pobres; y en la misma, la agricultura familiar La oferta de granos básicos está altamente limi- contribuye de manera significativa. Para la tempo- tada por la estacionalidad en la producción, princi- rada agrícola 2013-14, el Ministerio de Agricultura, palmente en el caso del maíz. En la producción de Ganadería y Alimentación (MAGA) estimó una pro- maíz se distinguen dos épocas de cosechas marca- ducción de 39.18 millones de quintales de maíz; el 90 das en las zonas que concentran el mayor porcenta- por ciento representado por el maíz blanco, que en su je de producción; durante el periodo entre cosechas mayor parte es de autoconsumo y de consumo local. la disponibilidad de maíz blanco a nivel nacional es Para ese mismo año la producción de frijol se estimó 43 Estadísticas de producción del Banco de Guatemala (BAN- GUAT) Sección 2. 59 escasa (Gráfica 22). Durante estos meses, los mer- mentaria y a miles de productores descapitalizados. cados (y las familias productoras) se abastecen de El gobierno declaró estado de emergencia y cubrió 16 reservas de maíz almacenado y ocasionalmente de del total de los 22 departamentos del país. Para aten- importaciones de maíz amarillo.44 El frijol presenta der la emergencia y sus efectos, el gobierno estimó una disponibilidad en el mercado nacional más uni- que necesitaría una inversión de alrededor de US$92 forme puesto que se combinan y alternan periodos millones para entregas de alimentos por un periodo de producción de diferentes áreas, manteniendo una de seis meses como parte del programa “Operación estabilidad general. El MAGA ha venido invirtiendo en Oportunidad,” a través de la cual las familias bene- varios programas para reducir los ciclos de disponibi- ficiarias realizan trabajos complementarios (identi- lidad de granos. Entre estos se incluyen programas ficación de acequias, localización de pozos de infil- de riego y entrega de fertilizantes, y los programas tración, conservación de suelos para garantizar la orientados a mejorar las reservas de granos en el ho- producción de los cultivos) a cambio de alimentos.47 gar y a reducir las pérdidas poscosecha. Estos pro- Las pérdidas por efectos de plagas y enfermeda- gramas se han convertido en programas emblemáti- des, aunque poco cuantificadas, han tenido reper- cos del MAGA desde hace más de una década. cusiones negativas en el ingreso de los productores La producción agrícola se ve condicionada de y los jornaleros, y con implicaciones muy marcadas manera significativa por eventos naturales y otros en la SAN. El ataque de plagas en cultivos de café y riesgos, con impactos negativos en los logros en cardamomo ha sido particularmente relevante. En el materia de la SAN y reducción de la pobreza. En los caso del café, por ejemplo, los jornaleros y los peque- últimos años, los eventos climáticos tales como tor- ños caficultores que cuentan con una manzana o me- mentas y sequías han tenido las repercusiones hu- nos fueron los estratos más afectados por la epide- manas y económicas más altas en Guatemala (Grá- mia de la roya; cerca del 85 por ciento de ellos poseen fica 25). Las pérdidas entre 1997-2010 representan algún terreno para el cultivo de granos básicos, maíz un promedio de 0.51 por ciento del PIB. Las tormentas y frijol, principal fuente de hidratos y proteínas; sin afectaron a 749,991 personas (alrededor de 5.8 por embargo no les genera las reservas suficientes para ciento de la población del país), y los costos de los toda la familia a lo largo de todo el año; el ingreso por daños se estimaron en $2 mil millones de dólares.45 producción de café o jornales, es por lo tanto crítico Análisis recientes indican que los efectos negativos para la SAN de las familias (Recuadro 13). de la tormenta Agatha en el 2010 dieron como resul- tado una disminución del consumo per cápita del 5.5 puntos porcentuales,46 lo que contribuyó al in- cremento de la pobreza, reportado entre el 2006 y el 2011. En el año 2014, la sequía prolongada durante la primera cosecha afectó los cultivos y dejó a más de 200,000 familias con necesidad de asistencia ali- 44 Las importaciones de maíz, especialmente de maíz amarillo, alcanzan alrededor de una tercera parte de la disponibili- dad total del grano y más del 90 por ciento se destina a la elaboración de alimentos balanceados. 45 Banco Mundial, 2011 47 La ayuda consiste en la entrega de un quintal de maíz, 30 46 Baez, J. 2015. libras de frijol y 17 libras de harina fortificada por familia. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 60 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 13: Café y resiliencia48 Guatemala ha llevado a cabo esfuerzos con éxito para lograr niveles de agregación de valor al café, con én- fasis en la diferenciación por medio de la calidad. Estos esfuerzos han sido liderados por Anacafé con el apoyo de los donantes, el gobierno y los compradores internacionales. Las inversiones productivas y de promoción y comercialización han producido frutos. En 1980, el porcentaje de café comercializado como café de alta calidad se estimaba en 20 por ciento; esta cifra se estimó en 80 por ciento en el 2011. El país ha llevado a cabo campa- ñas promocionales proactivas con base en la calidad y la dimensión medio ambiental, ya que alrededor del 98 por ciento del café se produce bajo sombra. La epidemia de la roya que afecta la caficultura desde el 2012 ha resaltado importantes brechas técnicas y de los servicios de apoyo a los productores y comunidades que habitan en las zonas productoras. Esfuer- zos del gobierno y de los donantes en las últimas décadas, se han orientado a facilitar la integración de los productores pequeños organizados a los mercados diferenciados, a través del apoyo a la mejora de la gestión comercial, la infraestructura para el procesamiento, etc.; este enfoque ha sido determinante para los logros que ha alcanzado el sector; sin embargo, la epidemia de la roya ha resaltado la importancia del fortalecimiento de los servicios de apoyo al sector, con un enfoque amplio de gestión de riesgos y reducción de la vulnerabilidad; y la relevancia de un apoyo integral a las familias productoras y no productoras. La importancia económica y social del café La importancia socioeconómica de la caficultura en Guatemala ha crecido en los últimos años. En Guatema- la hay unas 276,000 hectáreas de café, y se produce una media estimada de 5.2 millones de quintales de café oro. El sector cafetalero representa aproximadamente el 3 por ciento del PIB de Guatemala y emplea apro- ximadamente medio millón de personas (cerca de un 9 por ciento de la población económicamente activa). La franja de producción de café en Guatemala se ubica en departamentos/municipios con niveles altos de pobreza. El café se produce en 204 de los 338 municipios del país, según datos del MAGA. Un 45 por ciento de los productores producen a pequeña escala, con menos de una manzana de tierra para su producción. Los 204 municipios “cafetaleros” se caracterizan por tener altos niveles de pobreza. En promedio, 2 de cada 10 hogares rurales en la zona cafetalera viven en pobreza extrema, mientras un 7 de cada 10 hogares viven en condición de pobreza. Consecuentemente, la caficultura es una fuente de ingresos importante para los segmentos más empo- brecidos de la población rural. La producción cafetalera también es una importante fuente de empleo, sobre todo para jornaleros que migran para trabajar en el corte del café. Se calcula que la fuerza laboral del café (con una media de 500,000 empleos) se concentra en 72 municipios de 9 departamentos, provenientes de apro- ximadamente 90,000 familias. En la mitad de esos municipios, una de cada cinco familias tiene jornaleros del café, mientras que en 3 municipios (Concepción Huista en Huehuetenango, San Juan Chamelco en Alta Verapaz y Concepción Las Minas en Chiquimula) siete de cada diez familias aportan mano de obra para el corte del café. Por otra parte, el MAGA estima que existen cerca de 70,000 productores con menos de 1 manzana en produc- ción de café, para los cuales el café es una parte complementaria importante de sus ingresos. 48 Fuentes. Banco Mundial 2013. PMA 2013. FEWSNET/RUTA/PROMECAFE. Febrero de 2014. Sección 2. 61 Se estima que aproximadamente un 70 por ciento de la mano de obra no calificada empleada por el sector se utiliza durante la cosecha que dura cinco meses, de octubre a febrero. Este periodo coincide con el pico de demanda de mano de obra no calificada a lo largo de la región. El restante 30 por ciento se emplea para actividades de mantenimiento durante el resto del año. Las ganancias estacionales producto de la cosecha de café son una fuente significativa de ingresos para los hogares pobres, impulsando flujos de empleo migratorio estacional (el MAGA estima en cerca de 50,000 el número de familias migrantes durante la cosecha de café), tanto dentro de los países productores de café como entre fronteras a las áreas que ofrecen los jornales más altos. Los jornaleros reciben pago a destajo (por volumen o peso de cerezas de café recolectado) en lugar de hacerlo por hora o día trabajados. El brote de la roya Centroamérica experimentó un brote de la enfermedad de la roya (Hemileia vastatrix) en el 2012, conside- rado por muchos como una manifestación de los muchos problemas que enfrenta el sector en la región. Los brotes de roya no son nuevos en la región pero rara vez han alcanzado la proporción alcanzada con el brote re- ciente, que en el caso de Guatemala llevó al gobierno a declarar estado de emergencia en febrero de 2013. Existe consenso en que la epidemia ocurrió como resultado de múltiples factores: condiciones climáticas atípicas, pobre cumplimiento de buenas prácticas agronómicas, y las fluctuaciones en los precios del café, que reduce los incentivos de los dueños de plantaciones para invertir en el mantenimiento del cultivo. Los inexistentes sistemas de alerta temprana y la vulnerabilidad del sector, dado que un porcentaje significativo del café que se produce es Guatemala es de variedades susceptibles al hongo, fueron factores determinantes importantes para que los efectos de la plaga alcanzaran la dimensión de un brote masivo.49 Mapa 1 (Izq.): Municipios cafetaleros y proporción de área cultivada con café Mapa 2 (Der.): Incidencia de la pobreza extrema en municipios con mano de obra agrícola temporal Nota: Mapa 1. Los municipios en azul corresponden a municipios con cultivos de café. Fuente: Mapa 1. Cálculos de los autores con base en información del MAGA y el censo agrícola (2003). Mapa 2. Cálculos de los autores con base en información del mapa rural de la po- breza de 2011 y Anacafé. Mapa 2. Cálculos de los autores con base en información del mapa rural de la pobreza de 2011 y Anacafé. 49 Ver cobertura geográfica de afecciones socio-económicas derivadas de la crisis de la Roya (http://www.siinsan.gob.gt/mapas_estaticos) AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 62 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Las pérdidas en el ingreso de los productores y los jornaleros han sido significativas, y con implicaciones muy marcadas en la seguridad alimentaria y nutricional de las familias. Los pequeños productores son par- ticularmente susceptibles debido a su falta de recursos para combatir la propagación del hongo. Se estima que la cosecha de café 2012/13 se redujo de 15 a 25 por ciento en comparación con la temporada 2011/2012 en la región. Los jornaleros y los pequeños caficultores que cuentan con una manzana o menos fueron los estratos más afectados; cerca del 85 por ciento de ellos poseen algún terreno para el cultivo de granos básicos, maíz y frijol, principal fuente de hidratos y proteínas; sin embargo no les genera las reservas suficientes para toda la familia a lo largo de todo el año. Como resultado de la crisis, los productores contrataron menos jornaleros y pagaron jornales más bajos: el costo del jornal ha caído entre un 14 a 22 por ciento en el último año (2013-14) y la demanda de mano de obra disminuyó en aproximadamente un 22 por ciento en comparación con 2011/12. Gráfica 23: Estimaciones de la disminución de empleo en el sector Estimaciones de la disminución del empleo en el sector cafetalero 600 500 400 Empleos 300 200 100 0 2010/2011 2011/2012 2012/2013 2013/2014 empleos eventuales 356,922 376,84 312,828 291,972 empleos permanentes 138,803 146,549 121,655 113,545 total 495,725 523,389 434,483 405,517 Fuente. Anacafé. Impacto socioeconómico y productivo de la roya en Guatemala. Situación actual y perspectivas. Gráfica 24: Estrategia de atención a la roya Cuadro 6: Familias que enfrentan inseguridad ali- 80 mentaria (%) 70 Jornaleros (%) Productores (%) 60 Seguros 24.18 23.49 50 Inseguridad leve 50.55 58.60 40 Inseguridad 23.44 17.21 30 moderada 20 Inseguridad 1.83 0.70 10 severa 0 Total inseguros 67956 52140 (número de menos preferidos Pedir prestamos porciones Reducir alimentos adultos tiempos Días sin comer Consumir alimentos Reducir Reducir personas) Fuente. Basado en datos de la ESAE. Jornaleros Ca cultores Fuente: Estrategias de atención a la roya. PMA Guatemala, mayo 2014 Sección 2. 63 Las soluciones implican inversiones productivas, pero también el fortalecimiento de la institucionalidad del sector y en la seguridad alimentaria de las familias productoras. Los efectos negativos del brote se extenderán varias cosechas sucesivas. Para los productores la crisis ha resaltado lecciones importantes: i) los productores, independiente del tamaño de la unidad productiva, que invierten en el cultivo y aplican prácticas de manejo apro- piadas, no fueron afectados seriamente por la epidemia; sin embargo, los costos de producción aumentaron como producto de las medidas de control; ii) los productores organizados respondieron más efectivamente a la epidemia; y iii) la provisión de servicios al sector es clave; se necesitan inversiones en la recuperación y renovación de los cafetales, pero éstas deberán estar acompañadas de un fortalecimiento de la institucionalidad del sector, en aspec- tos fundamentales como la investigación y la transferencia de tecnología (por ejemplo, variedades resistentes) y el establecimiento de sistemas de alerta temprana para enfermedades y plagas. En este último aspecto, se necesi- tarán inversiones importantes en el establecimiento de estaciones meteorológicas, sistemas de monitoreo, etc. Las inversiones para mejorar el desempeño de la caficultura deberán ir acompañadas de programas que se orienten a mejorar la resiliencia de las familias productoras a la inseguridad alimentaria y nutricional, ya que muchas de las familias padecen de hambre estacional durante los conocidos “meses flacos,” cuando las reservas de ingresos y de maíz escasean. Hacia el futuro, los impactos esperados del cam- (MARN) como el Ministerio de Agricultura, Ganadería bio climático representan un desafío significativo y Alimentación (MAGA) han creado unidades propias para la SAN y la reducción de la pobreza en Guate- de cambio climático (UCC). En el caso del MAGA, la mala. El Recuadro 14 consolida algunas de los re- unidad fue creada en el 2011; alrededor de la uni- sultados de los modelos sobre los impactos futuros dad se ha tratado de estructurar un plan estratégico del cambio climático en cultivos claves para el país y con relación al cambio climático, que se enfoca más para las poblaciones pobres. Estos impactos determi- hacia el conjunto de acciones alrededor de la nece- nan la necesidad de la planificación del desarrollo del sidad de implementar seguros agrícolas, apoyar la sector, con el uso de enfoques de adaptación y miti- investigación con enfoque de resiliencia, etc. Desde gación. El MAGA ha venido dando pasos preliminares la perspectiva privada se destaca la acción colecti- importantes para fortalecer el marco de acción y la va del gremio azucarero, que dio como resultado la capacidad institucional ante los desafíos que implica creación del Instituto Privado de Investigación sobre la variabilidad climática y el cambio climático. Tanto Cambio Climático – ICC, financiado por las empresas el Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales productoras y comercializadoras de caña de azúcar. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 64 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 25: Guatemala: Desastres naturales (por número de eventos) 250 200 150 100 50 0 2011 1970 1971 1972 1973 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 1974 1984 1994 2004 2014 Sequías Inundaciones Tormentas Fuente. Base de datos internacional sobre desastres naturales (EM-DAT) Recuadro 14: Agricultura y cambio climático en Guatemala Las proyecciones indican que las temperaturas promedio en Guatemala aumentarán, mientras los niveles de precipitación se reducirán. Entre 1972 y 2012, la temperatura promedio anual aumentó 0,70°C. Se proyecta que Guatemala experimentará un aumento de la temperatura de aproximadamente 1.3°C para 2030. Para el año 2050, las investigaciones prevén un incremento entre 2°C y 2.5°C. La temperatura promedio histórica para el mes de julio es de 29°C, pero las proyecciones indican que el promedio para el año 2020 sería 30.5°C, alcan- zando los 34.5°C en 2080. Los cambios en la precipitación afectarán periodos de cosecha y siembra, cambiando severamente el calendario de producción tradicional y los flujos del mercado. Los trastornos en la precipitación tendrán impli- caciones serias para la agricultura. Se proyecta que la precipitación disminuirá durante los primeros meses de la temporada lluviosa, dándose la mayor reducción en precipitación en el periodo de julio-agosto-septiembre, periodo a su vez crucial para la producción agrícola. El mes de agosto presentará una reducción más severa, con una intensificación de la canícula con implicaciones serias para la agricultura. Se prevé que las zonas de medios de vida más secas se ampliarán mientras que las zonas de medios de vida más húmedas y frías, especialmente las zonas pluviales, disminuirán y desaparecerán. Las investiga- ciones prevén cambios sustanciales en las condiciones bioclimáticos en más del 50 por ciento del país para el año 2050, que alcanzará el 90 por ciento para el 2080. Es muy probable que los efectos de estos cambios sean más rápidos que la capacidad de los ecosistemas para adaptarse. Estas situaciones tendrán efectos importan- tes en la biodiversidad de Guatemala; se proyecta que el país perdería más del 50 por ciento de la diversidad genética. El cambio climático tendrá efectos significativos en los cultivos de gran importancia para la agricultura familiar como el café, el maíz y el frijol. En el café, los cambios en precipitación y temperatura tendrán im- Sección 2. 65 pactos importantes en la producción y la vulnerabilidad del café. Las condiciones de El Niño, que típicamente causan periodos de sequía, tendrán efectos acentuados en los productores ubicados en el parte occidental del país. La zona óptima para la producción del café se encuentra actualmente entre 600 y 1,700 metros sobre el nivel del mar (msnm). Para el año 2050 cambiará el rango a una altitud entre 1,200 y 1,700 msnm, lo que implicará reconversión importante de cultivos en las zonas bajas en producción. En el caso del maíz, los efectos en el largo plazo se observarán en los rendimientos. Sin embargo, se prevé un efecto importante en la degradación de suelos. La capacidad de retención del agua del suelo y de la fertilidad del suelo influirá significativamente en la producción de todos los cultivos. En el caso del frijol, el incremento en las temperaturas supone una reducción en los rendimientos. Los aná- lisis de sensibilidad realizados por CEPAL50 indican que para el 2006 es probable que ya se haya rebasado la temperatura que permite alcanzar los mayores rendimientos en la producción de frijol, y que por lo tanto el cambio climático ya estaría generando pérdidas. Fuente: IARNA-URL, 2012; Haggar & Schepp, 2012; CEPAL 2010. La ocurrencia de riesgos climáticos y sanitarios el diálogo nacional sobre el conjunto de estrategias ha resaltado importantes dimensiones de la provi- para enfrentar el cambio climático en la agricultura, sión de servicios al sector. La reciente crisis de la actualmente el país no cuenta con políticas o progra- roya del café (Recuadro 13) ilustra la importancia de mas integrales para el manejo de riesgos agropecua- la institucionalidad pública y privada en la provisión rios de corto plazo (eventos climáticos, incidencia de de servicios básicos a la agricultura. Esto incluye el plagas y enfermedades, variaciones significativas en fortalecimiento de los servicios tradicionales de apo- los precios, etc.) y largo plazo (cambio climático). El yo al sector (servicios de extensión, investigación Gobierno adelanta un programa de seguro agrope- y desarrollo, acceso a información, servicios de sa- cuario para el manejo de riesgos, pero este programa nidad animal y vegetal e inocuidad, facilitación para está solamente vinculado al crédito y no a un enfo- acceso a crédito, riego, etc.); pero también dimensio- que integrado de manejo de riesgos (Recuadro 15). nes nuevas en la provisión de servicios, específica- Guatemala podría aprender de valiosas experiencias mente vinculados con la gestión de riesgos de corto de otros países para aumentar la cobertura del se- y largo plazo, tales como el acceso al seguro agrícola, guro, pero también para incorporar y reformar otros acceso a información climática pertinente, el estable- apoyos al sector, moviéndose de una posición de re- cimiento de sistemas de alerta temprana para plagas acción y respuesta a shocks, a invertir en la mitiga- y enfermedades críticas, la gestión efectiva del agua, ción, transferencia de riesgos de forma ex ante y en entre otros.50 medidas de adaptación. La gestión integral de riesgos de corto y largo plazo es fundamental para sostener las tasas de crecimiento del sector, desarrollar resiliencia y re- ducir la vulnerabilidad. Aunque se ha avanzado en 50 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 66 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 15: El seguro agropecuario en Guatemala El Banco Mundial ha dado apoyo al MAGA en varios aspectos del desarrollo del mercado de seguros agrope- cuarios en Guatemala. El apoyo ha incluido la conformación de un comité para el desarrollo del seguro agrope- cuario, inversiones en la base de datos estadísticos para el análisis probabilístico de eventos y pérdidas en el sector, y en el diseño de cobertura en el país para transferir el riesgo catastrófico por sequía. El subsidio de la prima del seguro agropecuario se ofrece desde el 2006 a través del programa Guate Invierte. El fideicomiso se conformó en el 2005 por medio del redireccionamiento de fondos fideicometidos dentro de otros fideicomisos del MAGA. El fideicomiso fue establecido con un patrimonio inicial 150 millones de Quetzales, que se destinaron a la constitución de un Fondo de Garantía, la provisión de apoyos complementa- rios “no retornables” (o subsidios), para la formulación de estudios de pre-inversión, provisión de asistencia técnica y compra de pólizas de seguro agropecuario y de otros tipos; y para cubrir gastos de inicio y adminis- trativos del fideicomiso. Los seguros subsidiados por Guate Invierte se han provisto en 6 departamentos del país con apoyos para resguardar inversiones en cultivos de arroz, arveja, frijol, maíz y tabaco y en ganado bovino de en- gorde. Durante el periodo 2006-2012 (junio), Guate Invierte ha otorgado subsidios para la compra parcial de 4,611 primas de seguro para productores de las áreas rurales. Todas estas primas de seguros tienen un valor acumulativo de Q41.71 millones, de los cuales Guate Invierte ha subsidiado al menos el 61.83 por ciento de di- cho valor, aporte de gran beneficio para los productores para asegurar sus cultivos y ganado y resguardar sus inversiones crediticias. Por su cuenta, los productores también han cubierto parte del valor de las primas de seguro, alrededor del 38.17 por ciento. Las aseguradoras han tenido que pagar a los bancos alrededor de Q9.53 millones por siniestros ocurridos en los proyectos productivos. Este servicio de aseguramiento ha sido útil para resguardar al menos Q537.68 millones en inversiones, lo que representa por lo menos 12 veces más que la cantidad pagada por la compra de primas de seguro. La promoción de una nueva cultura de uso del Seguro Agropecuario ha representado una curva de aprendizaje en el ámbito nacional. Hoy en día se ha logrado que muchos de los productores reconozcan la importancia de tener cubiertas sus plantaciones y ganado con un seguro. Fuente. Gurria, 2014. 2.4 LA AGRICULTURA los países del C4 (Gráfica 26). El patrón de consumo de cereales es preponderante en todos los estratos, COMO FUENTE DE UNA pero más aún en los estratos más pobres. El consu- DIETA DIVERSIFICADA mo aparente de maíz blanco fue de 2.8 millones de quintales mensuales para el período 2012/2013, lo En Guatemala, tanto en el área urbana como rural, que supone un consumo medio de 100 kilogramos alrededor del 50 por ciento de la energía calórica por persona/año. Las frutas y verduras tienen más proviene del consumo de cereales. El consumo per presencia en el estrato de los no pobres que en los cápita de maíz en Guatemala es el más alto entre pobres o extremadamente pobres. Sin embargo, el Sección 2. 67 Gráfica 26: Consumo de maíz en Guatemala en comparación con países de la Región C4. Cantidad de sumi- nistro de alimentos (kg/persona/año) 100 80 60 40 20 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Fuente. Elaboración sobre datos de FAOSTAT patrón de consumo sigue siendo deficitario. La va- sobre el estado nutricional de los hogares.51 El creci- riedad en los alimentos consumidos disminuye con- miento de la tasa de obesidad en Guatemala también forme aumenta la pobreza en el hogar; es notable la se puede relacionar con comportamientos de consu- importancia del consumo de carne de pollo y los hue- mo que no apuntan a la calidad de los alimentos ya vos en los hogares pobres (Gráfica 27), por lo que un sea por cuestiones de acceso o bien de conocimiento. marco de política que contribuya a facilitar la compe- En Guatemala existe un claro reconocimiento a nivel tencia y disponibilidad de estos productos beneficia de las instituciones públicas y de los donantes sobre de manera importante a la población pobre. las oportunidades en materia de SAN, que ofrece la La diversidad en la dieta es clave para el consu- vinculación de programas orientados a mejorar la mo óptimo; sin embargo, los hábitos alimenticios productividad agrícola a aquellos orientados a mejo- pueden constituir cuellos de botella para avanzar rar los niveles de nutrición de los productores pobres, en la lucha contra la inseguridad alimentaria y nu- y existen varios esfuerzos orientados hacia este fin. tricional. Aunque una mejora de los ingresos familia- res puede tener un efecto positivo sobre la nutrición 2.5 EL ROL DE LA MUJER debido a que mejora el poder de compra de alimentos por los hogares y la ingesta de calorías, este efecto no EN LA AGRICULTURA Y siempre se da, debido a que el dinero adicional no se LA SAN EN GUATEMALA gasta solamente en alimentos, o no necesariamente se compran alimentos de mejor calidad. Por ejemplo, La mejor comprensión que existe ahora sobre el rol el uso del dinero de las remesas familiares se destina de la mujer en la SAN abre oportunidades para una a fines variados y no principalmente a alimentos, por 51 Migración, remesas y su impacto en SAN http://dialnet. lo que existe una vaga incidencia de estos ingresos unirioja.es/servlet/articulo?codigo=3218815. Martinez, L. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 68 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 27: Contribución porcentual de los grupos de alimentos al contenido total de energía según nivel de pobreza 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Pobre extremo Pobre No pobre Cereales Frijol Frutas Prod. Animal Azucar Verduras y Hortalizas Grasas y carnes Otros Fuente. INCAP 2011, a partir de datos de ENCOVI 2006. gestión efectiva en materia de SAN, incluidas ac- decisiones, tanto a nivel del hogar como en la comu- ciones relacionadas con la producción agrícola. Los nidad. Sin embargo, la evidencia reciente sugiere que análisis sobre la inseguridad alimentaria reportan que cuando las intervenciones agrícolas y no agrícolas es- hay una relación directa entre la desnutrición crónica tán dirigidas a la mujer e incluyen actividades para su y el nivel de educación de las mujeres mayores de 15 empoderamiento y educación nutricional, incrementa años. Una gran parte de los programas de nutrición se la probabilidad de incidencia en el estado nutricional orientan hacia la educación y provisión de alimentos del hogar.53 El rol de la mujer en la economía familiar y a madres gestantes y madres de niños menores de la SAN a nivel general adquiere una mayor importan- cinco años, dado el enfoque de la ventana de los mil cia dentro del contexto del fenómeno migratorio, con días; sin embargo, la educación nutricional dirigida a implicaciones sobre las políticas de apoyo a las fami- las mujeres a nivel más general gana cada vez ma- lias rurales y una necesidad creciente de la visión de yor prominencia. Por otra parte, a pesar del activo rol género en los programas de extensión y apoyo a los de las mujeres en la economía del hogar,52 éstas no productores(as) (Recuadro 16). tienen acceso a la tierra, ni derechos de titularidad, Es incuestionable que el potencial de generacio- ni control sobre otros recursos productivos, lo cual nes futuras en Guatemala está altamente ligado a limita su autonomía y participación en la toma de los logros del país en materia de SAN, y para ello, el sector agrícola y agroalimentario juega un papel de- 52 El efecto del trabajo de la mujer en la económica familiar es cisivo. El análisis ampliado del índice de inseguridad aún poco reconocido. Del 52 % de las mujeres que trabajan en el medio rural, el 21 por ciento lo hace con remuneración 53 Nutrición Materno Infantil 2. Intervenciones basadas en evi- y el 31 por ciento trabaja sin ella. Directrices institucionales dencia para el mejoramiento de la nutrición materno infantil de FAO Guatemala para la transversalización de género. ¿Qué se puede hacer y a qué costo? The Lancet, Serie 2, 2009. Junio, 2013. Sección 2. 69 Recuadro 16: Migración y rol de la mujer en la agricultura en Guatemala En casi todas las esferas de la toma de decisiones en Guatemala existe una idea común: las mujeres no trabajan en la agricultura cuando su pareja emigra. Representantes de los gobiernos departamentales y mu- nicipales creían que, a pesar de las altas tasas de migración internacional, en la región oriental de Guatemala, el rol de género impedía a las mujeres participar en la agricultura. Además, las personas creen que las remesas permiten a la mayoría de los hogares salir de la actividad agrícola. Los resultados preliminares del trabajo analítico que adelanta el Banco Mundial (2015) están revelando resultados interesantes al respecto. La mayoría de las mujeres cuya pareja vive en el extranjero debe permanecer en la actividad agrícola con el fin de cubrir las necesidades básicas de la familia. Los datos preliminares indican que, con frecuencia, las mujeres reducen su producción excedentaria del maíz y frijol debido a las restricciones en la mano de obra. Las remesas se utilizan comúnmente para la educación, el consumo de alimentos, y mejoras en la vivienda; en una minoría de casos, las remesas se utilizan para inversiones productivas, tales como la compra de tierras o ganado. Las mujeres enfrentan una serie de retos singulares cuando se convierten en la cabeza del hogar agrope- cuario. Mientras que algunas aprendieron de sus padres cómo cultivar, otras aprenden difícilmente a cultivar a través de miembros de la comunidad después de que su pareja emigra. Las mujeres señalaron la escasez de mano de obra debido a la extensa migración de los hombres en edad de trabajar y la dificultad de contratar a las mujeres como trabajadoras de las fincas, como un factor crítico que limita las posibilidades de expandir la producción agropecuaria. El acceso a los servicios de extensión agrícola e insumos subsidiados parece estar supeditado a la per- tenencia a una asociación de productores, y las mujeres tienen más probabilidades de participar en grupos de mujeres que en asociaciones productivas. Los hallazgos preliminares también sugieren que las transfe- rencias/apoyos (al nivel de la comunidad e individual) están altamente politizadas. Las mujeres reportan tener que mostrar una “hoja de compromiso” al alcalde; incluso, cuando la comunidad o persona apoya al grupo “po- lítico adecuado”, los insumos subsidiados son entregados a grupos de productores, y solamente los hombres reciben productos para fumigar. Las normas sociales suponen que las mujeres no quieren o no pueden realizar esta tarea. Esto contradice completamente las normas locales en términos de los roles de género de la aplica- ción del “fumigante”. Para algunas mujeres, la migración de su pareja ha representado una oportunidad para aumentar su rol y se han convertido en la voz de las mujeres en la comunidad. La reciente disponibilidad de teléfonos celulares ha cambiado la frecuencia y el tipo de relación entre los migrantes y sus cónyuges. Parece que en la mayoría de los casos la pareja migrante participa activamente en todas las decisiones del hogar. Aún más porque las remesas suelen ser percibidas como “su dinero” y se utiliza en la mayoría de los casos para construir la casa de sus sueños. Sin embargo, un efecto inesperado que se encuentra en los hogares de los migrantes es el efecto indirecto positivo en hijas de mujeres cabezas de la familia. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 70 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA El nuevo modelo de tener una mujer liderando el hogar, cuidando la unidad familiar y la fin- ca, parece estar induciendo un sentido fuerte de empoderamiento en la nueva generación de mujeres. Igualmente, el estudio sugiere que los hogares en los cuales el hombre ha migrado muestran niveles más altos de seguridad alimentaria y diversidad alimentaria que los grupos de control. Fuente. Banco Mundial (2015- sin publicar). alimentaria y nutricional IVISAN, que se calculó incor- A nivel mundial y a nivel de política pública en porando variables asociadas a la producción agrope- Guatemala existe un reconocimiento creciente de cuaria y forestal y el desarrollo rural, resalta las po- las contribuciones significativas de la agricultura sibles contribuciones de la agricultura para resolver en el logro de los objetivos de la reducción de la po- el problema de la desnutrición crónica en Guatemala. breza y la SAN. Hasta hace poco, una gran parte de Aspectos con potencial para hacer contribuciones los programas orientados a combatir la desnutrición positivas incluyen la ampliación de la superficie me- en Guatemala habían tenido un enfoque nutricional y dia de tierra en manos de los productores, aumentar de salud. Las políticas más recientes han promovido el potencial agropecuario a través del fomento de un enfoque integral que reconoce las contribuciones prácticas agrícolas adecuadas y la intensificación y de diferentes sectores y la complementariedad de diversificación de las actividades agropecuarias-fo- las acciones (transferencias de dinero, entrega de restales, entre otras. Aunque el análisis se centró en alimentos, educación nutricional, actividades de ge- establecer la causalidad en torno a la desnutrición neración de ingresos, etc.). A nivel de las acciones del crónica, se espera que los beneficios de las inver- MAGA, el enfoque de política había sido hacia lograr siones orientadas a potenciar el rol del sector agro- el autoabastecimiento de granos básicos de familias pecuario también tengan impactos importantes en en condiciones de infra-subsistencia y subsistencia. poblaciones con diferentes niveles de vulnerabilidad Sin embargo, a través del programa de agricultura fa- y no solamente aquellas en condiciones de desnutri- miliar (PAFFEC, formulado en el 2012), este enfoque ción crónica. Con valores menores de correlación, el se complementa con acciones de diversificación pro- análisis sugiere la importancia de que se mejoren las ductiva y nutricional, y se da importancia a las opor- condiciones de saneamiento de los hogares rurales y tunidades de generación de ingreso de los producto- que se fomente la producción local de granos básicos res con potencialidad de vinculación a los mercados según uso potencial del suelo, con el uso de técnicas (ver la Sección 3). de conservación de suelos adecuadas. Sección 2. 71 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 72 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA SECCIÓN 3. POLÍTICA PÚBLICA Y EL DESARROLLO AGRÍCOLA EN GUATEMALA 73 E n el marco de política sectorial, el país ha llevado a cabo esfuerzos notables. Los docu- mentos de política sectorial colocan un fuerte énfasis en el combate de la pobreza y la ex- clusión y gira alrededor de la generación de oportunidades de ingreso, la SAN, y con pertinen- cia en ejes transversales cruciales como el género, la preservación del medio ambiente, y el enfoque de territorialidad. A nivel de pequeños productores, la política sectorial está orientada a apoyar la transición de productores desde niveles de autosuficiencia a niveles de produc- ción excedentaria y su vinculación con los mercados. Asimismo, la política identifica estrate- gias específicas de apoyo a productores de infra-subsistencia y con pocas posibilidades de incorporarse a las dinámicas de mercados. La coherencia entre la estructura del presupuesto sectorial y los objetivos de política es igualmente notable, pero lo es menos en la asignación presupuestaria a programas específicos, incluidos programas clave como el programa de agri- cultura familiar (PAFFEC). 53 Aunque se resaltan algunos esfuerzos por incrementar el nivel de gasto en la creación de capital básico para el sector, en general el gasto público mantiene un claro enfoque en bienes privados. La institucionalidad sectorial ha definido políticas y programas alrededor de temas cuyo abordaje es crucial, como la política de riego, el plan de fortalecimiento del ICTA, el PAFFEC, los esfuerzos por consolidar los SNER/CADER, el fortalecimiento del crédito, el fortale- cimiento de la gestión fitosanitaria, etc. El gasto para apoyar estas iniciativas ha sido inferior a las expectativas, principalmente dada la creciente focalización de la inversión en compra de fertilizantes, a pesar de su poca efectividad. En el 2015, la inversión a través del programa de entrega de fertilizantes (PROFER) se ha estimado en Q404 millones; se espera que el progra- ma tenga una cobertura de más de un millón y medio de hogares. En un escenario de limitado espacio fiscal y decreciente presupuesto de apoyo por parte de la cooperación internacional, la optimización del gasto es un imperativo para asegurar la efectividad de las intervenciones públicas sectoriales. Igualmente, el fortalecimiento de los sistemas de seguimiento y evaluación y la consolidación sistemática de aprendizajes que emergen alrededor de inversiones y programas, constituyen una oportunidad importante para mejorar la gestión pública y de los donantes en el sector. 3.1 RETROSPECTIVA énfasis en la auto-suficiencia alimentaria en la producción de granos básicos, la diversificación SOBRE LA POLÍTICA de la producción agropecuaria y el incremento en SECTORIAL EN los niveles de la productividad del sector. Los ins- trumentos de política que apoyaron dichos objetivos GUATEMALA54 se centraron en el fortalecimiento de marcos regula- torios y normativos para el sector y en la promoción La política sectorial entre el periodo de 1955 y fi- de la creación de incentivos para el mejoramiento nales de los años noventa estuvo marcada por un de la productividad y la diversificación productiva.55 54 Programa de Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de 55 En el primer caso, se destaca la obligatoriedad de destinar la Economía Campesina (PAFFEC). al menos el 10 por ciento del área cultivada a la producción AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 74 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Durante la segunda mitad de los años ochenta, la Durante el presente milenio se ha empezado a política sectorial se enfocó fuertemente en apoyar la configurar, hasta consolidarse, una nueva visión diversificación productiva, incluyendo la generación sobre la función que la agricultura puede desem- de valor a través de procesos agroindustriales.56 Du- peñar en el desarrollo del país, y en particular en rante los años ochenta y buena parte de los noventa, el bienestar de las poblaciones rurales. Hacia co- Guatemala logró consolidar una oferta exportadora mienzos de la década se establecieron las directrices importante, que incluía productos tradicionales como o el marco que orientará las políticas para el sector el café, el azúcar y el banano, pero, además, otros durante la década de los 2000, sobre la base de los productos como el cardamomo, las frutas (además acuerdos establecidos a nivel hemisférico en el Plan del banano) y los vegetables, que empezaron a des- AGRO 2003-2015,57 así como una serie de ajustes y tacar dentro del total de las exportaciones agrícolas. nuevos acuerdos alcanzados en años posteriores. Hacia mediados de los años noventa se dio un Durante este periodo han surgido programas como debilitamiento de la institucionalidad pública del el PROFER (Programa de fertilizantes) y el Programa sector, en línea con las políticas de liberalización de desarrollo integral en áreas con potencial de riego y privatización que predominaban a nivel regional (PLAMAR) para los cuales se crearon unidades espe- y mundial. En 1998 desaparecieron los programas ciales de ejecución de proyectos en el MAGA. Estos de extensión agrícola y pecuaria, en tanto que el programas han perdurado, y constituyen actualmen- Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA) se te acciones estratégicas del MAGA. En el tema de sos- ha mantenido en el tiempo, pero con una capacidad tenibilidad ambiental se establecieron el Programa de limitada debido a fuertes limitaciones presupuesta- incentivos forestales (PINFOR) y el Programa piloto les. La inversión en el sector se redujo drásticamen- de apoyos forestales directos (PPAFD). te, de cerca de una participación del 6 por ciento del Uno de los mayores logros de política del presen- presupuesto total de la nación en 1980, a cerca del te milenio ha sido la consolidación del marco insti- 4 por ciento a finales de la década, con posteriores tucional de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en reducciones significativas durante los años noventa, el país, que se traduciría hacia mediados de la déca- tendencia que se mantuvo durante la mayor parte de da de 2000 en la Política de Seguridad Alimentaria la década del 2000, con algunos periodos fuertes de y Nutricional (POLSAN). Hacia 1997 se estableció el mayor inversión, por ejemplo, a finales de los años sistema nacional SAN y se creó la Comisión Nacional noventa e inicios del siglo veintiuno, para enfrentar de Seguridad Alimentaria y Nutricional en la consoli- la crisis cafetalera. dación de la institucionalidad en materia de SAN. El fortalecimiento institucional alrededor de la SAN se de granos básicos, a la vez que se establecieron precios de tradujo hacia comienzos de la década en la creación garantía para los mismos. En el caso de los incentivos se del Viceministerio de SAN (VISAN) dentro del MAGA.58 destacan programas de crédito a tasas de interés preferen- ciales (concentrado en el café, el azúcar y el algodón) y la 57 El Plan AGRO 2003-2015, se enmarca desde una concepción entrega de insumos a precios por debajo de los precios del sistémica de la agricultura y la vida rural que comprende los mercado. territorios rurales, las cadenas agro-productivas comercia- 56 Durante ese periodo surgen proyectos de apoyo a la les y el entorno nacional e internacional con un enfoque de fruticultura (por ejemplo, PROFRUTA, en 1989), que incluyó desarrollo sostenible. el fortalecimiento de servicios para apoyar el desarrollo de 58 A través del cual se generaliza la asistencia alimentaria estas cadenas (por ejemplo, apoyo productivo, investiga- escolar por medio del Programa de “Un Vaso de Leche” (que ción y desarrollo de protocolos sanitarios para la apertura fue luego trasladado al Ministerio de Educación), y se dotó de mercados.). al VISAN de fondos operativos, lo cual contribuyó a que el Sección 3. 75 El segundo logro significativo en materia de polí- LA POLÍTICA SECTORIAL ACTUAL tica pública, y en este caso relacionado especifica- mente con el sector agropecuario, es la consolida- En el actual periodo de gobierno, 2012-2016, la polí- ción de la visión del desarrollo rural integral, con un tica para el sector está alineada con los tres grandes enfoque específico en la economía campesina y ob- Pactos de gobierno: Pacto sobre seguridad y justi- jetivos claros de reducción de la pobreza.59 Durante cia, Pacto hambre cero y Pacto por la reforma fiscal la segunda mitad del periodo de gobierno de Álvaro y la competitividad. Los dos últimos pactos abordan Colom (2008-2011) se promovió la aprobación de la los temas vinculados a la seguridad alimentaria y el Ley de Desarrollo Rural Integral (DRI) en el Congre- desarrollo económico, de manera que el MAGA, a tra- so60 aunque sin resultados positivos. Aún sin el res- vés de las obligaciones establecidas en su Ley Orgá- paldo idóneo de un marco jurídico se aprobó la Polí- nica, tiene responsabilidad sobre la ejecución de tres tica Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI) a de los Resultados Estratégicos de Gobierno (REG) través del Acuerdo Gubernativo 196-2009. La política definidos para el Pacto Hambre Cero y el Pacto por la tiene como propósito reducir la desigualdad e inequi- Reforma Fiscal y la Competitividad. Estos resultados dad de los beneficios del crecimiento y el desarrollo. son los siguientes: “Incremento del consumo calórico El sujeto priorizado de la política es la economía rural proteico” y “Aumento de los ingresos familiares” en el indígena y campesina.61 marco del Plan del Pacto Hambre Cero; y contribuir a “Mejorar la competitividad del país” en el marco del Pacto por la reforma fiscal y la competitividad, junto con otros ministerios como MINECO. Viceministerio empezara a involucrarse fuertemente con la población afectada por la desnutrición y a que retomara su El Plan estratégico institucional del MAGA 2012- rol de activador de la economía local. 2016 tiene un claro alineamiento con las políticas 59 Hacia finales de la década surge la Política Agrícola y pactos de gobierno, y focaliza acciones en grupos Centroamericana 2008-2017 (PACA), que descansa sobre dos ejes articuladores: competitividad y agro-negocios y definidos de productores. En el Plan, el MAGA define financiamiento y gestión de riesgos, y tres temas: atención la población objetivo de su accionar como campesi- especial que requiere la pequeña agricultura empresarial, el compromiso con la gestión ambiental y las acciones nos(as) y agricultores(as) de infra-subsistencia; necesarias en cuanto al desarrollo de la institucionalidad campesinos(as) y agricultores(as) de subsistencia nacional y regional. y agricultores(as) excedentarios(as), agriculto- 60 La ley que ha estado en discusión en el Congreso desde el 2005. Un nuevo intento de aprobación de la Ley DRI se res(as) comerciales y empresariales. Estos cuatro realizó en el 2014, con resultados negativos, pues no se han grupos de población son atendidos a través de los logrado consensos sobre varios aspectos de la ley. dos programas emblemáticos de la institución: el 61 La economía rural indígena campesina hace referencia a todas las actividades productivas, comerciales y financieras Programa de agricultura familiar y fortalecimiento de que se realizan en ese ámbito territorial. Al delimitar ese la economía campesina (PAFFEC) y el Programa de concepto en campesino e indígena se hace referencia al sistema de producción agrícola, a sus unidades productivas agricultura empresarial (PAE). y a la racionalidad que tiene la finalidad del trabajo familiar El PAFFEC está orientado a reducir la dualidad en o la producción. Se reconoce la poli-actividad productiva de el desarrollo del sector a través del apoyo para la la familia, aún más allá de la agricultura, como también la cultura específica de los pueblos indígenas como compo- transición de productores desde niveles de auto- nentes importantes de la definición y de la población rural. suficiencia a niveles de producción excedentaria, La PNDRI enriquece el concepto al definir la economía rural, campesina e indígena. La agricultura familiar se inscribe y su vinculación con los mercados. El programa dentro de la economía campesina. busca fortalecer la producción de alimentos y la di- AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 76 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 28: Principales iniciativas adoptadas en seguridad alimentaria y desarrollo rural 2012 2013 2004 Creación del Formulación del Creación del Viceministerio de Plan del Pacto Frente Nacional Atención Primaria 1985 Hambre Cero 1993 Contra el Hambre en Salud Constitución Política 1974 Plan de Acción de 2012 De la República 1997 Lineamientos para Alimentación y Firma del 2012-15 Establece lineamientos para la Política y Sistema 2000-inicio 2009 La Policia Nacional Nutrición Pacto PAFFEC Política Nacional en Seguridad Nacional SAN Pr. Fertilizantes PNDRI De Nutrición SEGEPLAN Hambre Cero Alimentaria y Nutricional SEGEPLAN 2005-2011 Bosques y Agua para la Concordia 1976 2013 1976 2004-2012 2006-2012 2013 Plan Nacional de PLAMAR Plan Prog. Aprobación del 2002 Alimentación y 1996 Modernización Investigación Reglamento del Consejo Nacional de Nutrición Comisión Nacional de de Riego ICTA Comité Técnico Seguridad Alimentaria y SEGEPLAN Seguridad Alimentaria y Interinstitucional Nutricional y Nutricional Viceministerio de 2012 Seguridad Alimentaria y 2005 2012 Acuerdo Nutricional del Decreto 32-2005 Formulación del Gubernativo 235-2012 MAGA Ley del sistema Plan Estratégico de Declaración de Interés Nacional de Seguridad Alimentaria Nacional la Ventana Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2016 de los 1,000 días y Nutricional 1974-1978 1978-1982 82-83 1983-1986 1986-1991 1992-1995 1996-1999 2000-2003 2004-2007 2008-2011 12-13 Kjell Romeo Efrain Oscar Vinicio Jorge Serrano Álvaro Alfonso Oscar Álvaro Otto Pérez Laugerud Lucas Ríos Mejia Cerezo Ramiro de León Arzú Portillo Berger Colón Molina Montt Victores Fuente: Completado a partir de Vivero 2014. namización de las economías locales promoviendo a organizado, que tiene potencialidad para producir los productores de infra-subsistencia y subsistencia específicamente para el comercio, a quien se pre- a ser excedentarios para salir de la pobreza extrema tende brindar mayores capacidades de producción y la exclusión. El enfoque del programa es hacia los y comercialización para que se incorpore a las ca- productores pobres, con una cobertura esperada denas productivas agrícolas; el segundo grupo meta para los tres primeros años del programa de 538,854 es el grupo de productores comerciales a quienes se familias pobres. En esta dinámica de atención y apo- busca apoyar para incrementar su competitividad a yo a los distintos estratos de población objetivo del través de acciones y servicios más transversales. La PAFFEC, los componentes y acciones de trabajo se cobertura total esperada del programa es de 344,609 focalizan en: (i) la dotación temporal de alimentos; familias productoras. (ii) el incremento sostenible de la producción fami- Un tema institucional que se ha considerado cla- liar campesina para la SAN; (iii) el acceso a mercados ve en los últimos años es el restablecimiento del y encadenamientos productivos; y (iv) la investiga- Sistema Nacional de Extensión Rural (SNER) como ción, desarrollo e innovación tecnológica. eje operativo de apoyo e impulso a la economía Por otra parte, el Programa de Agricultura Em- campesina. El SNER busca desarrollar y consolidar presarial (PAE) se orienta a mejorar el desempeño las capacidades de producción, organización, admi- de productores excedentarios y comerciales. Se nistración y autogestión de los pobladores rurales del trata del productor excedentario, generalmente ya país. Como parte integral del SNER, el MAGA ha avan- Sección 3. 77 zado en la constitución de 332 oficinas de extensión saltar los factores limitantes en materia de inversión con 3 extensionistas cada una. Se han creado y desa- pública que enfrenta el país (actualmente el 3 por rrollado los llamados “Centros de Aprendizaje para el ciento del PIB) que hacen difícil abordar los desafíos Desarrollo Rural” (CADER) con arreglo al principio de que enfrenta el país para mejorar la competitividad aprender haciendo. El MAGA proporciona todo el equi- y productividad de la economía, incluyendo la agri- po e insumos necesarios para el buen funcionamien- cultura. El gobierno continúa recaudando la propor- to de los CADER, tales como herramientas, semillas, ción más baja de ingresos públicos en el mundo en abonos, asistencia técnica, así como equipos distin- relación al tamaño de la economía del país.62 Según tos como micro-riegos, cisternas, micro y macro-tú- un análisis del presupuesto aprobado para el 2015, neles, entre otros. En principio se espera que todas por cada quetzal de gasto público, en Guatemala se las instancias del MAGA y otras instituciones de apo- destinarán 67 centavos a funcionamiento, 20 a la yo canalicen sus acciones a través de las agencias de inversión y 13 al servicio de la deuda pública (ICEFI, extensión, de manera de que el enfoque de los CADER 2015).63 sea integral, y más allá de lo agropecuario. La tasa de crecimiento del presupuesto ejecu- En conclusión, la política sectorial tiene un fuer- tado por el MAGA (funcionamiento e inversión) ha te énfasis en el combate a la pobreza y la exclusión. sido negativa durante el periodo 2004-2014 (-0.9 La política gira alrededor de la generación de oportu- por ciento, en términos nominales). La participa- nidades de ingreso, y la SAN, con ejes transversales ción del presupuesto del MAGA dentro del presupues- cruciales como el género, la preservación del medio to total ejecutado por el Estado estuvo por encima ambiente, y el enfoque de territorialidad. Durante el del 4 por ciento hacia la mitad de la década pasada, período entre 2010 y 2014, el Ministerio ha consolida- con un decrecimiento fuerte durante el periodo entre do políticas y planes estratégicos alrededor de temas 2005 y 2009, seguido por un periodo corto de cre- centrales como el riego y el fortalecimiento de la ins- cimiento (2010-2012) y su posterior estabilización titucionalidad para la investigación y desarrollo y la en alrededor del 2 por ciento del presupuesto total asistencia técnica y los servicios de extensión. La ma- durante el periodo (2013-2015). La fase de disminu- nera como estas políticas se han traducido en inver- ción en la participación del gasto en el sector agro- siones y acciones se aborda en la siguiente sección. pecuario coincide con el periodo de retroceso en los indicadores de pobreza que se han experimentado 3.2 EL ÉNFASIS DEL entre 2006 y 2011, aunque no se ha establecido una relación de causalidad entre los mismos (Gráfica 29). GASTO PÚBLICO EN LA PROVISIÓN DE BIENES 62 Aunque la tendencia general del presupuesto de la nación en PRIVADOS los últimos diez años ha sido creciente, con un crecimiento estimado en aprox. 8 por ciento anual en términos nomina- les durante el periodo 2004-2015, los ingresos del Estado El bajo nivel de ingresos internos es una limitante por concepto fiscal no han seguido la misma tendencia de para mejorar los niveles de inversión pública en crecimiento. 63 La reforma tributaria aprobada en el 2012 ha tenido resul- Guatemala, incluyendo inversiones en el sector tados modestos en cuanto a la mejora en la recaudación agropecuario. Antes de analizar los patrones genera- tributaria; se espera que hacia el futuro, mejoras posterio- les del gasto en el sector agrícola es importante re- res contribuyan de manera más significativa a movilizar ingresos. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 78 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 29: Presupuesto nacional ejecutado (miles de millones de Q) y porcentaje de participación del MAGA; periodo 2004-2015. 80.000 5,0 70.000 4,5 4,0 60.000 3,5 50.000 3,0 40.000 2,5 30.000 2,0 1,5 20.000 1,0 10.000 0,5 0 0,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total (Millones Q) % MAGA Fuente: Elaboración propia con base en información del Sistema de contabilidad integrada La tendencia decreciente en el presupuesto eje- ticulares de los programas pueden haber cambiado, la cutado por la institución refleja una menor asigna- participación relativa de la asignación presupuestaria ción de recursos, pero también la necesidad de me- específica dentro del Ministerio a los temas relacio- jorar la eficiencia en su ejecución. Las asignaciones nados a la seguridad alimentaria y el desarrollo rural presupuestarias al MAGA durante la mayor parte de la agropecuario ha ido creciendo entre 2011 y 2013, re- década pasada representaron entre el 1.2 y el 2 por presentando entre el 40 y el 58 por ciento del presu- ciento del presupuesto total de la Nación; representa- puesto total de la entidad. Los datos del presupuesto ron el 2.95 por ciento en el año 2012, y el 2.6 en el reflejan igualmente el peso presupuestal que tienen 2013. Sin embargo, en el 2013, por ejemplo, el MAGA eventos externos sobre el mismo; por ejemplo, en registró una ejecución presupuestaria del 70 por cien- 2011, cerca del 13 por ciento del presupuesto del MAGA to, muy por debajo de la ejecución promedio de las di- se re-direccionó hacia la reconstrucción resultante por ferentes instituciones (86 por ciento), lo que al final la tormenta Agatha y la erupción del volcán Pacaya. se tradujo en una participación del MAGA de solamen- La coherencia observada en la definición de te 2 por ciento del presupuesto total ejecutado por las políticas y objetivos estratégicos no siem- la Nación. En las acciones relacionadas con el Pacto pre se mantiene en lo que se refiere a asignación Hambre Cero, el MAGA alcanzó una ejecución presu- presupuestaria para programas más específicos. puestaria del 60 por ciento en el 2013. En programas Por ejemplo, el Programa de Agricultura Empresa- tan críticos como el PAFFEC, en el primer año (2013) rial (PAE), uno de los programas emblemáticos del se ejecutó un 33 por ciento del presupuesto asignado. MAGA, apenas aparece contemplado en el Sistema In- Se observa una tendencia positiva en los últimos tegrado de Administración Financiera (SIAF/SICOIN). años en cuanto a la coherencia entre la estructura En general, la composición presupuestaria del gasto del presupuesto del MAGA y las políticas nacionales deja poco margen de control al propio MAGA sobre sus y sus objetivos estratégicos. Si bien los nombres par- recursos, puesto que cerca de un tercio del mismo se Sección 3. 79 transfiere al sector público y privado, otro tercio se LA FOCALIZACIÓN DEL GASTO EN ejecuta a través de fideicomisos establecidos en su CUATRO PROGRAMAS mayoría tras los Acuerdos de Paz, y el resto se distri- buye entre remuneraciones, otros gastos de consu- Cuatro programas destacan, desde comienzos del mo y un porcentaje mínimo dedicado a inversiones.64 milenio, por su permanencia en el tiempo, y cuyas Existe una serie de fideicomisos que permiten asignaciones presupuestarias han representado la flexibilizar la implementación de acciones y reac- mayor parte del presupuesto sectorial. Estos cuatro cionar ante emergencias inesperadas causadas programas son: el Programa de entrega de fertilizan- por eventos externos.65 Algunos de ellos poseen su tes (PROFER), el Programa de bosques y aguas para propia programación y presupuesto anual. La exis- la concordia, el Plan para la modernización del riego tencia de la disponibilidad presupuestaria en estos (PLAMAR) y el Programa de investigación del ICTA. fideicomisos no asegura la factibilidad de su utiliza- El PROFER representa una proporción bastante ción inmediata, ya que existe una serie de factores significativa y creciente de la inversión sectorial, que pueden limitarla, por ejemplo, la disponibilidad de con una cobertura de usuarios estimada en más de espacios presupuestarios. El Anexo 2 ilustra los fidei- un millón y medio de productores. El programa inició comisos vigentes. La experiencia pasada en Guate- en el año 2000 con la intención de tecnificar la pro- mala ha resaltado que cuando los fideicomisos no se ducción agropecuaria de los productores más vulne- articulan claramente con la institucionalidad pública, rables. Para los primeros años del programa (2000- tienden a debilitarla en lugar de fortalecerla.66 2004), el presupuesto anual estuvo por debajo de los $200 millones de Quetzales. La suma de estos cua- 64 El MAGA cuenta con seis unidades adscritas: el Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola-ICTA; el Instituto Nacional de tro años es una cifra similar a lo gastado anualmen- Bosques-INAB; el Instituto de Comercialización Agrícola- te en el programa en 2012 y 2013.67 Desde el 2012, INDECA cuya principal función es actualmente el correcto FONADES es quien realiza la compra y entrega de los almacenamiento de semillas y alimentos destinados a las fases de resiliencia alimentaria; el Registro de Información fertilizantes. En el 2012, el PROFER representó cerca Catastral-RIC; la Escuela nacional central de agricultura-EN- del 40-45 por ciento del presupuesto total del Minis- CA; y el Fondo de tierras-FONTIERRAS. terio. En el año 2000 se atendió a alrededor de medio 65 El Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN), reporta al 14 de junio del 2014 una lista de 69 fideicomisos activos registra- millón de productores, mientras que en el año 2012 dos en el Ministerio; de estos, 14 se vinculan directamente ese número llegó cerca de un millón de beneficiarios; al sector agropecuario, y 10 de ellos tienen como fideico- mitente al MAGA. Entre los fideicomisos manejados por el para el 2013 la cifra se estimó en 1.29 millones. En MAGA se encuentra el fideicomiso de Apoyo financiero para los productores del sector cafetalero; el Programa de desa- Gubernativo, el Presidente de la República reformó al FONA- rrollo integral en áreas con potencial de riego (PLAMAR), el DES, haciéndolo dependiente del Ministerio de Agricultura. Fondo nacional para la reactivación y modernización de la 67 Es importante mencionar que los recursos asignados al actividad agropecuaria-FONAGRO (créditos agropecuarios); programa de fertilizantes provinieron de distintas fuentes. y el Fondo nacional de desarrollo-FONADES. Por ejemplo, de los 881 millones ejecutados entre 2004 a 66 Éste fue el caso del programa PRORURAL, implementado 2007, 725.5 millones fueron financiados con recursos del a través del FONADES, y que terminó desarrollando una Tesoro y 155.6 millones con colocaciones de préstamos in- actividad paralela al trabajo desarrollado por el MAGA. En el ternos. Entre 2008 y 2011 una parte importante se canalizó 2011, el programa se diluyó y parte de sus funciones fueron a través de FONADES (alrededor de Q 1,450 millones para asumidas por una nueva estructura orgánica del MAGA. el periodo). Esta inversión fue complementada con fondos Un mérito del programa fue que inició la construcción de manejados directamente por el MAGA. Solo una parte de los un nuevo modelo de asistencia técnica que ha constitui- fondos utilizados quedaron registrados en la contabilidad do la base para desarrollar el actual Sistema nacional de del MAGA. Es difícil estimar el total de los fondos manejados extensión agrícola-SNER. En el 2012, a través de un Acuerdo por el programa. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 80 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Recuadro 17: Programa PROFER: evidencia de su efectividad El programa tiene como objetivo la mejora de la productividad en la producción de granos básicos y el apoyo al combate de la pobreza. Comenzó en el año 2000, y lleva 14 años de ejecución bajo diferentes modalidades y condiciones de distribución. A lo largo del tiempo no existe una tendencia explicativa en las asignaciones presupuestarias para el programa. El comportamiento, tanto en la modalidad como en las cantidades de fertilizantes entregados, varía también a lo largo del tiempo en los diferentes periodos. • 2000-2009: entrega directa a los beneficiarios del fertilizante, el cual era comprado por el gobierno me- diante licitación pública y distribuido por el programa o alguna agencia no gubernamental autorizada. • 2009-2011: se hacía una entrega de cupones a los beneficiarios, los cuales podían ser utilizados como efectivo en la compra de un saco de fertilizante por cupón. El fin último de esta modalidad era ayudar al agricultor con un apoyo económico que contribuyera a la reactivación de la economía nacional. • 2012- actualidad: se abandona la modalidad de cupones y se retorna a la opción de adquisición por medio de licitación pública y entrega directa para la distribución de los beneficios a través del fideicomiso FONA- DES. Algunos de los resultados de la evaluación del programa resaltan que: La inversión de un Quetzal en el PROFER ocasiona la pérdida de 1.28 Quetzales para la sociedad guate- malteca. Esto es porque no se encontró ninguna relación significativamente positiva entre la participación en el programa y el ingreso, el rendimiento de los cultivos o en la seguridad alimentaria. Al contrario, lo único significativo en las variables objetivo del programa fue la pérdida en rendimiento en frijol, lo que hace que los ingresos no percibidos por esa razón simplemente se sumen a los costos directos del PROFER. Los efectos multiplicadores son pocos (o nulos) en relación con otro tipo de iniciativas, como la inversión en investigación y desarrollo agrícola o el mejoramiento de vías de acceso rural, por ejemplo. Las brechas en la focalización del programa. La discrecionalidad del mecanismo de asignación se hace evidente en el hecho que, a diferencia de los no participantes, los beneficiarios poseen más tierra en promedio, tienen mayor acceso al crédito, están más organizados socialmente y cuentan con mayor capital social. Fuente. IARNA-URL, USAC y BID (2012) el 2015, el gobierno espera llegar a 1.7 millones de programa, ya que evidencian, entre otros aspectos, productores. 68 costos administrativos y de gestión muy altos, poca Las evaluaciones del PROFER apuntan hacia efectividad del programa para llegar a los producto- una limitada efectividad del programa en su opera- res más pobres, pocos efectos multiplicadores y una tividad y en el logro de sus objetivos. El Programa pérdida importante para la sociedad guatemalteca cuenta con por lo menos dos estudios a profundidad por cada Quetzal invertido. Las evaluaciones sugieren (ASIES/CIEN, 2006 y IARNA-URL/BID, 2012). En sínte- que no hay evidencia estadística que indique que los sis, ninguna de las dos evaluaciones es favorable al rendimientos de la producción de granos básicos ha- yan mejorado. Además, no se encontró ningún efecto 68 En reportes más recientes se ha estimado el número total a nivel de los ingresos de las familias y su seguridad de familias a beneficiar en 1.1 millones. Sección 3. 81 alimentaria. Los principales resultados se presentan go que ha desarrollado y gestionado el MAGA y que en el Recuadro 17. A pesar de su poca efectividad, el alimentan las derivaciones hacia parcelas de los programa sigue en vigencia, con partidas significati- beneficiarios. Por lo tanto, los beneficiarios de este vas asignadas durante 2014 y 2015: en este último programa han sido agricultores que ya tenían acce- año, el MAGA ha indicado que invertirá cerca de Q404 so a riego pero cuyos sistemas requerían de mejoras millones (aproximadamente US$57 millones) para y mantenimiento, en particular en el Nororiente del beneficiar a más de un millón de familias producto- país, donde la producción es con fines comerciales, ras.69 Probablemente uno de los logros vinculados al principalmente melón, hortalizas y frutas de tierras programa sea la base de datos de las condiciones y bajas. El programa recibió Q198.01 millones en el pe- de los beneficiarios, que se ha venido actualizando riodo 2004-2012. No existen evaluaciones sistemáti- y que permite ubicar a los mismos en los espacios cas, pero los documentos que se elaboraron para la geográficos determinados y que facilitaría la orga- formulación de la política de riego del MAGA refieren nización local como medio de mejorar la eficiencia y que han sido contribuciones valiosas para los pro- eficacia de las intervenciones públicas. ductores y para el incremento de la producción y la El programa de Bosques para la concordia rea- productividad.71 liza pagos monetarios a los beneficiarios por la De los cuatro programas, el menos favorecido en conservación y mantenimiento adecuado de las el periodo 2006 al 2012 es el programa de investi- cuencas hidrográficas para reducir la vulnerabi- gación del ICTA. A este programa le fueron asignados lidad socio-ambiental. El programa no cuenta con Q187.24 millones en todo el periodo. Aunque los pre- una evaluación formal; sin embargo, algunos críticos supuestos anuales del ICTA se han incrementado, si- argumentan que el programa ha tenido serias debili- guen siendo sumamente bajos. En 2013, el más alto dades en cuanto a su adecuada planificación, progra- de los últimos cinco años, el presupuesto se ubicó mación, seguimiento y evaluación, y a un apropiado en alrededor de Q33 millones. En efecto, los datos en acompañamiento técnico que facilitara la consecu- cuanto a la asignación presupuestaria en investiga- ción de sus objetivos. ción para el periodo 2011-2013 muestran que la mis- El gasto público en riego se ha implementado ma se multiplicó casi 7 veces con respecto al valor principalmente a través del Plan para la moderni- de 2003-2005 (pasó de Q6.87 millones de Quetzales zación del riego (PLAMAR).70 Las inversiones del de promedio anual a Q46.77 millones), aunque aún programa están dirigidas en su mayoría a infraes- se mantiene muy baja con relación a otras esferas de tructura, se focalizan en los grandes canales de rie- gasto/inversión en el sector. Se resaltan los esfuerzos por incrementar el ni- 69 De acuerdo a anuncios publicados en diarios oficiales en vel de gasto en la creación de capital básico para la los meses de enero y febrero, 2015, se estimaba que el agricultura, sin embargo, en general el gasto públi- programa llegaría a 1.7 millones de familias, una cifra que representa cerca de ½ millón de beneficiarios más que la co mantiene un fuerte enfoque en bienes privados. suma de los beneficiarios objeto de cobertura de los dos Se reconoce que la inversión en la creación de bienes programas claves del MAGA: el PAFFEC y PAE. En reportes básicos para el sector tales como la investigación y el más recientes se ha estimado el número total de familias a beneficiar en 1.1 millones. desarrollo, la integración y eficiencia de los mercados 70 El programa se originó a partir de un préstamo otorgado por el Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE y 71 Evaluación rápida del Fideicomiso de desarrollo integral de articulado a un fideicomiso operado con el Banco de Desa- las áreas con potencial de riego y drenaje de la perspectiva rrollo Rural-BANRURAL. de una estrategia nacional de riego. MAGA. 2012. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 82 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 30: Asignaciones presupuestarias de las principales políticas del MAGA y Secretaría de Asuntos Agrarios (millones de Q) 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Programa de fertilizantes Bosques para la concordia Plamar Icta Fuente: SICOIN y la formación de capital humano son fundamenta- 2014, el MAGA estimó en cerca de 161,000 el número les para la competitividad del sector agropecuario en de productores que hacen parte de la cobertura de el largo plazo. Análisis recientes realizados por RUTA los CADER. En relación al capital humano, los apoyos confirman que el apoyo a estos servicios generales ha hacia la formación formal se han mantenido en alre- disminuido a lo largo del periodo 2000-2011, aunque dedor de los 40-45 millones de Quetzales anuales, de se han realizado esfuerzos recientemente por revertir los cuales el aporte a la Escuela Nacional Central de la situación, tal y como se detalla a continuación. Agricultura (ENCA) ha representado entre el 53 y el El promedio anual de transferencias en los últi- 62 por ciento anual. El tema de asistencia financiera mos tres años a instituciones orientadas a la asis- rural representa entre el 7 y el 11 por ciento del pre- tencia técnica y la formación de capital humano en supuesto del MAGA en los últimos años, una mejora el sector agropecuario se ha mantenido por encima sobre los niveles de inversión de años anteriores. del promedio de los periodos anteriores; también se Dentro de las iniciativas de la SAN, además de ha evidenciado una mejora en la asistencia financie- la entrega de fertilizantes, otros programas emble- ra rural. Ello refleja una apuesta gubernamental por máticos incluyen el programa de apoyo al manejo fortalecer las capacidades y los servicios técnicos y poscosecha de granos básicos, y la provisión de profesionales en este ámbito. Dentro del presupuesto alimentos. El monto asignado al programa “Cosecha del MAGA, la extensión rural aparece por primera vez Segura” (manejo poscosecha) ha rondado en los Q10 de manera desagregada en el presupuesto del 2012 millones anuales entre 2008 y 2011, con un incre- y ha representado entre 5 al 7 por ciento del presu- mento importante en 2011, en el que superó los Q19 puesto del MAGA en los años 2012-2013. A marzo de Sección 3. 83 millones.72 Los programas de entregas de alimentos para Guatemala, pero principalmente en la forma en situaciones de emergencia han requerido inversio- de alivio de la deuda, que representó entre 29 y 32 nes importantes del MAGA en algunos años. por ciento de la ayuda total durante estos años. La El gasto en temas sanitarios ha estado muy por ayuda programática para el país (Country Program- debajo de las expectativas reflejadas en los docu- mable Aid—CPA), que representa cerca del 65-68 por mentos de política. La asignación presupuestaria ciento de la ayuda total al país creció solamente un promedio anual para temas fitosanitarios para el 0.7 por ciento durante el periodo 2004-2012, pero periodo 2011-2013 se redujo en comparación con el ha decrecido cerca del (-) 8 por ciento anual durante periodo 2008-2010. No obstante, sigue estando por los últimos tres años de este periodo. En el caso del encima del valor registrado para el periodo 2003- sector agrícola, la participación del sector, del total 2005. En los documentos de política recientes se de la ayuda programática al país ha fluctuado, pero menciona la creación del Instituto Nacional de Ino- ha permanecido por debajo del 5 por ciento la mayor cuidad y Fitosanidad, el fortalecimiento del Programa parte del periodo 2004-2012, con la excepción de los de Protección Integral Agrícola y Ambiental (PIPAA), años 2004 y 2012. En los últimos años, el apoyo al el establecimiento de un programa de admisibilidad sector representó cerca de 11-15 millones de dólares de productos priorizados a los mercados de mayor por año. La ayuda humanitaria y alimentaria ha repre- potencial de comercialización, el establecimiento sentado entre el 7 y el 20 por ciento de la ayuda total de reglamentos de inocuidad complementarios al al país (Gráfica 31). Programa centroamericano, etc.; todos temas que Existe un importante alineamiento entre las in- requerirán, sin duda, inversiones importantes y una tervenciones de los donantes y los tres pactos de coordinación estrecha con el sector privado. gobierno. Por lo tanto, existe bastante homogeneidad y consenso en los temas claves de la ayuda oficial al 3.3 LA AYUDA OFICIAL desarrollo en el país.73 La principal fuente de recur- sos del MAGA en los últimos años ha sido la coopera- PARA EL DESARROLLO ción reembolsable a través del programa FIDA/OPEP, (AOD) la cual tiene un enfoque territorial en las regiones central, nororiente y suroriente. La ayuda total al país para el desarrollo ha decre- Una mirada a los compromisos de la cooperación cido en promedio un 0.6 por ciento anual en térmi- no reembolsable/donaciones externas para el 2014 nos reales durante el periodo 2004-2012, con una y hacia el futuro revela la importancia del sector dramática reducción (-14 por ciento) durante el agropecuario, y el alineamiento con los programas periodo 2010-2012. Según los datos reportados por del MAGA. El Anexo 3 presenta la lista de iniciativas re- la OECD, durante el periodo 2006-2008 se presentó portadas por los donantes para el período entre 2014 un incremento importante de la ayuda al desarrollo y 2020 en temas de desarrollo productivo y SAN; y la Gráfica 32 presenta un estimado general de las in- 72 El MAGA implementa el programa de silos metálicos, gene- rando una capacidad de almacenamiento estimada por la 73 El grupo G13 (+2) es el principal grupo de donantes en Gua- institución en 5.5 millones de quintales de maíz durante el temala, que opera de manera organizada y alineada con las período 1990-2012, lo que beneficia a 1.5 millones de fami- prioridades del país. Está conformado por los nueve países lias. El MAGA ha contribuido igualmente a generar una oferta que destinan más recursos de cooperación a Guatemala. de silos a través del apoyo a asociaciones de artesanos La principal coordinación entre donantes se da en temas de para la construcción de los mismos. Seguridad y Justicia y en el tema de la SAN. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 84 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Gráfica 31: Ayuda para el desarrollo de Guatemala (Eje der, Millones de dólares: Eje izq. porcentaje) 700 25,0 20 600 18 20,0 17 500 14 15,0 400 12 12 11 300 8 10,0 7 200 5,0 100 0 0,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Agricultura (% de CPA- Axis Der) Ayuda Hum & Alimentaria (% de Total- Axis Der) CPA Ayuda Total Fuente. Cálculo basado en la base de datos de la OECD. CPA: Ayuda programática para el país (CPA en inglés). Precios constantes del 2011. Millones de dólares. versiones por categoría/tema. Se puede observar el Los programas financiados por los donantes fuerte enfoque hacia iniciativas relacionadas con la dentro de la institucionalidad pública o fuera de ella SAN, seguido por temas de competitividad y desarro- abren espacios importantes para promover innova- llo rural, estos últimos con una fuerte atención a las ciones y el pilotaje de enfoques de intervención in- actividades productivas agrícolas y el turismo. tegrales. Iniciativas mundiales lideradas por donan- tes o entidades de cooperación técnica han tenido Gráfica 32: Estimación de la inversión por parte de importantes efectos en el país. Por ejemplo, en el caso los donantes para el periodo 2014-2074 de la FAO, sus acciones se ven reflejadas en la aten- 6% 19% ción al fortalecimiento de la política de la agricultura familiar. En el caso del gobierno de EE.UU., la iniciativa mundial “Alimentos para el Futuro” (Feed the Future), ha tenido repercusiones importantes en las interven- ciones de la SAN y la adopción de enfoques como el 23% 52% de la ventana de los mil días, así como enfoques inno- Medio ambiente y CC Desarrollo Rural vadores integrales para el desarrollo territorial como (USD 53.284.000) (USD 200.000.000) el “Programa integral para el altiplano occidental.” SAN (USD 438.697.000) Competitividad (USD 164.620.000) Este programa integra acciones públicas y privadas alrededor de objetivos comunes a los cuales se les Fuente: Elaboración propia a partir de información de las agen- hace un seguimiento continuo: pobreza en el hogar; cias de cooperación de los diferentes donantes en Guatemala. niños con bajo peso y con retraso en el crecimiento; número de hogares que sufren condiciones de ham- 74 Nota: No incluye inversiones en temas de Seguridad, Justi- cia y Cohesión Social. bre moderada/severa; dieta de la madre y los niños; Sección 3. 85 anemia de la madre y los niños; y empoderamiento tales para apoyar el mejoramiento de la gestión insti- de las mujeres a través del Índice de empoderamien- tucional ahora y hacia el futuro. to de la mujer en la agricultura (WEAI en inglés). Otro ejemplo es el programa PRESANCA, que integra accio- 3.4 SEGUIMIENTO A nes de educación y producción con una alta partici- pación de la institucionalidad pública y privada. En LOS LOGROS el caso del café, por ejemplo, en consideración a las múltiples dimensiones que implica el desarrollo inte- El continuo fortalecimiento de los sistemas de se- gral de las áreas rurales vinculadas a la producción guimiento y evaluación en los programas es fun- del grano, han surgido iniciativas que promueven la damental para mejorar la gestión pública y de los integralidad de las acciones, tales como la “Mesa del donantes en el sector. Guatemala tiene instituciones Café del Trifinio” para la convergencia de esfuerzos de que contribuyen con sistemas de información perti- conservación, desarrollo económico y social. nentes en el marco de la agricultura y la vida rural. La experiencia de los programas de encadena- Sin embargo, se requieren indicadores y sistemas mientos productivos es de gran importancia, parti- de información coherentes y consensuados inte- cularmente porque se han convertido en un instru- rinstitucionalmente. Han existido algunas iniciativas mento importante dentro de la política del MAGA, así como la que se planteó en el 2004 para la acción del como de la apuesta de largo plazo del país para el seguimiento del Plan Agro a través del diseño de indi- desarrollo rural consolidado en el K’atun. Los progra- cadores en el ámbito productivo comercial, ecológico mas de encadenamientos que han sido promovidos ambiental, socio cultural y humano en países de toda por varios donantes y por el gobierno mismo a través la región. CEPAL, IICA, FAO y OPS participaron desde de MINECO se han convertido en un instrumento prio- el 2004 al 2007 en talleres de definición para este rizado por el gobierno para apoyar al sector. Dentro sistema de seguimiento, pero su ejecución se diluyó del PAFFEC se han establecido metas específicas a con el tiempo. alcanzar cada año en relación al establecimiento de El seguimiento y la evaluación han tenido una encadenamientos productivos. La estrategia para el función preponderante en el Plan del Pacto Hambre desarrollo de largo plazo del país (K’atun), impone en Cero desde el que se han intentado subsanar las ca- MINECO y el MAGA responsabilidades en la generación rencias de información. Desde 2009 el gobierno vie- de oportunidades de desarrollo económico a través ne centrando esfuerzos y trabajando en la creación de los encadenamientos productivos. Por lo tanto, el de un sistema de seguimiento y evaluación integran- aprendizaje que ha surgido de las experiencias de do- do indicadores e incluyendo información geográfica nantes y del mismo gobierno a través de MINECO es y cartográfica relativa a la SAN sobre desnutrición, crucial para informar las futuras inversiones. Dentro asistencia sanitaria primaria, asistencia nutricional y de estos programas se vienen ensayando y probando usos agrícolas entre otros; de esta manera ha apor- enfoques orientados a vincular las acciones produc- tado nuevos datos e indicadores sobre las causas tivas con la gestión de los recursos naturales y de subyacentes de la pobreza y de la desnutrición infan- nutrición y seguridad alimentaria; AGEXPORT ha sido til. En el 2013 se planteó el SIMON, como el sistema líder en estos procesos. La sistematización continua de seguimiento del plan del Pacto Hambre Cero, que del aprendizaje que surja de éstas y otras iniciativas incluye un registro de los avances de los principales que promueven el desarrollo integral son fundamen- ejes de acción del programa y se nutre de informa- AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 86 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA ción primaria y de información de las instituciones y ministerios involucrados.75 Como resultado de la aplicación de la gestión por resultados, desde el 2013 el MAGA ha definido metas claras para las actividades financiadas con recursos del presupuesto, en línea con los objetivos estratégicos definidos por la SAN y el pacto de com- petitividad. En el Anexo 4 se presentan los temas so- bre los cuales el MAGA definió metas específicas para la gestión del 2013. Se resalta un número de cerca de 150,000 productores beneficiados con insumos (semillas) y 1.3 millones beneficiados con fertilizan- tes.76 A nivel agregado existe poca desagregación de indicadores en términos de género. En el contexto de la cooperación internacional se adelantan esfuerzos por mejorar el registro de la AOD con el fin de mejorar los procesos de plani- ficación, conocer los alcanzados y aprender de los éxitos y fracasos. Un ejercicio adelantado en el 2010 sobre el mapa de los proyectos de cooperación en el Altiplano Occidental resaltó la complejidad de lograr estimados sobre la inversión total en la zona; en muchos proyectos no se indicaba el número total de familias o personas atendidas, y para la mayoría de proyectos no se desagregaba la información de bene- ficiarios por hombres y mujeres atendidos. SEGEPLAN adelanta un esfuerzo por consolidar la información en una plataforma de acceso al público; sin embargo, estos esfuerzos necesitan aun mayor consolidación y acompañamiento. 75 http://www.siinsan.gob.gt/SIMON. 76 Informe anual de evaluación y análisis sobre la ejecución y resultados del presupuesto del ejercicio fiscal 2013. SEGE- PLAN, marzo de 2014. Sección 3. 87 CONCLUSIONES La agricultura ha mostrado un alto dinamismo en nerados de la dinamica exportadora) se ha quedado los últimos años, y contribuye de manera significa- corto en relación a la gestión social que permita me- tiva a la economía de Guatemala. Sostener el buen jores condiciones laborales para miles de trabajado- desempeño del sector agrícola en el país es impor- res. En general, ambos modelos han tenido impactos tante para impulsar la prosperidad en el campo. Para ambientales negativos. Esfuerzos por fortalecer el ello es transcendental reducir la dualidad que carac- manejo ambiental en el sector son fundamentales. teriza el desarrollo del sector. Esta dualidad está defi- En años recientes, la política de desarrollo agríco- nida por un sector exportador de cultivos comerciales la y rural ha tenido un re-direccionamiento hacia un (plantaciones) altamente competitivo, y por otro lado desarrollo más integral del sector. El reciente direc- bajos niveles de productividad y competitividad de cionamiento de la política sectorial hacia la adopción sectores productivos que son importantes para las de un enfoque de apoyo integral a los productores familias productoras pobres. en condiciones de infra-subsistencia/subsistencia y Revertir el patrón de desempeño del sector hacia excedentarios a través del programa de agricultura un desarrollo inclusivo y sostenible es crucial para familiar (PAFFEC) y el programa de agricultura em- consolidar las oportunidades que ofrece el sector presarial (PAE), es un avance positivo; sin embargo, de contribuir a los desafíos de desarrollo que en- conlleva grandes desafíos. La estrategia implica in- frenta el país. Los beneficios del mejor desempeño versiones críticas en el fortalecimiento de los servi- del sector se han percibido desde la perspectiva del cios de extensión, investigación y desarrollo, acceso auto abastecimiento de las necesidades básicas ali- a información, servicios sanitarios y de inspección, mentarias de las familias pobres por medio de la pro- sistemas de alerta temprana para plagas y enferme- ducción de sus propios alimentos (específicamente dades críticas, y la conexión con inversiones fuera del maíz), y por otro lado, la generación de oportunida- sector, tales como la construcción de infraestructura des de empleo y divisas como resultado de la diná- apropiada (por ejemplo, vías) para mejorar la conecti- mica exportadora. Ambos patrones han enfrentado vidad a los mercados y reducir los costos de transac- limitaciones. El primero ha generado una alta depen- ción. Estos servicios e inversiones son necesarios, dencia en la producción de maíz como centro de la no solo para apoyar oportunidades de diversificación política de seguridad alimentaria, y ha carecido de un y vínculos con mercados, sino además para reducir la enfoque más integral que involucre aspectos de ge- vulnerabilidad e incrementar la resiliencia. neración de ingresos, nutricionales y de resiliencia, La activa gestión de los últimos años alrededor tales como la promoción de sistemas integrados y de la definición de políticas, planes y programas diversificación agrícola y pecuaria, la promoción de sectoriales ha sido notable, pero su ejecución ha prácticas sostenibles, el manejo eficiente del suelo y estado limitada por el fuerte enfoque en la provisión agua, etc. En este aspecto, hay actualmente esfuer- de bienes privados. La institucionalidad sectorial ha zos importantes, alrededor de la puesta en marcha definido políticas y programas alrededor de temas de enfoques más integrales, que requerirán apoyo cuyo abordaje es crucial (la política de riego, el plan para su escalamiento. El segundo (los beneficios ge- de fortalecimiento del ICTA, el PAFFEC, los esfuerzos AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 88 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA por consolidar el sistema de extensión (SNER/CA- breza y SAN, y existe una relativa buena coordinación DER), el fortalecimiento del crédito, el fortalecimiento y articulación interinstitucional. Sin embargo, en el de la gestión fitosanitaria, etc. El gasto para apoyar largo plazo, los alcances de las mismas para solucio- estas iniciativas ha sido inferior a las expectativas, nar los grandes desafíos del desarrollo en Guatemala principalmente dada la creciente focalización de la dependerán en gran medida del alineamiento de ac- inversión en compra de fertilizantes, a pesar de su ciones e inversiones hacia un enfoque en la creación poca efectividad. En el 2015, la inversión a través del de capital básico para el desarrollo del sector, y de programa de entrega de fertilizantes (PROFER) se ha manera más definitiva, de la posibilidad de orientar estimado en Q404 millones; se espera que el progra- los factores de carácter estructural que determinan ma tenga una cobertura de más de un millón y medio de manera significativa la pobreza en Guatemala. En de hogares. Los esfuerzos paralelos por acompañar el sector agropecuario se destacan como oportunida- el PAFFEC con asistencia técnica y extensión rural des importantes de creación de capital básico para el son positivos, pero incipientes en comparación con la sector a través del fortalecimiento de la investigación dimensión de las inversiones y usuarios del PROFER. e innovación agropecuaria (incluyendo los servicios El limitado espacio fiscal del país implica que la de extensión y asistencia técnica); el sistema de optimización del gasto es un imperativo para ase- inocuidad y sanidad; el riego y de otras medidas para gurar la efectividad de las intervenciones, incluidas crear resiliencia dentro del marco de la agricultura cli- aquellas lideradas por la institucionalidad secto- máticamente inteligente. rial. Al limitado espacio fiscal se añade la tendencia Finalmente, la condición clave en el logro del cre- hacia la reducción de la AOD en los últimos años. La cimiento sostenible e inclusivo del sector es hacer apuesta del actual gobierno por la gestión basada en de la colaboración entre el sector público y privado resultados es un paso crucial hacia el mejoramiento la base del progreso continuo. Hacia el futuro, las de la efectividad de la gestión pública. Sin embargo, mayores inversiones en el crecimiento del sector un segundo paso importante es moverse hacia el se- vendrán del sector privado; sin embargo, el gasto pú- guimiento de indicadores relacionados con las mejo- blico será necesario. La consolidación sistemática de ras alcanzadas como complemento a los indicadores aprendizajes que emergen alrededor de inversiones sobre cobertura de programas (número de beneficia- y programas constituye una oportunidad importante rios atendidos). En este aspecto, el gobierno cuenta para mejorar la gestión pública y de los donantes en con apoyo activo de la comunidad internacional y se el sector. Esto incluye, por ejemplo, la alineación de están consolidando y ejecutando iniciativas impor- esfuerzos e intercambio de aprendizajes entre MI- tantes. NECO y el MAGA en la promoción de agro-cadenas a El grado en que el país sea capaz de potenciar través de encadenamientos productivos y el fortale- las contribuciones del desarrollo agropecuario a los cimiento empresarial de las asociaciones de produc- grandes desafíos de desarrollo del país, depende tores; también la evaluación objetiva y constante de en gran medida de convertir políticas sectoriales los programas, identificar los que funcionan y los que en acciones y balancear el enfoque de inversión, no funcionan para escalar los primeros y evitar los con una apuesta en la creación de capital básico segundos. La articulación de esfuerzos públicos y para el sector. El país ha venido desarrollando una privados abre espacios importantes para la planifica- institucionalidad alrededor de los grandes pactos del ción concertada del territorio, de acuerdo a las opor- gobierno y objetivos de política de reducción de la po- tunidades económicas y potencial del uso del suelo, Sección 3. 89 y con arreglo a consideraciones sociales y ambien- tales; y para promover innovaciones y pruebas piloto de enfoques de intervención integrales alrededor de la convergencia de objetivos de crecimiento sosteni- ble e inclusivo y de la SAN. Esta colaboración deberá ir más allá de proyectos específicos; la misma debe- rá institucionalizarse de tal manera que se convierta en la base del progreso en la creación de prosperidad y riqueza en las zonas rurales del país. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 90 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA REFERENCIAS Introducción sos Naturales y Ambiente de la Universidad Rafael PNUD. 2014. Perfil de estratos sociales en Améri- Landívar. 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Distribución sectorial en % del PIB total (Billones de Q, Constantes 2001) 25,0 250 20,0 200 15,0 150 10,0 100 5,0 50 0,0 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total PBI Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Industrias Manufactureras Comercio al por mayor y al por menor Transporte, almacenamiento y comunicaciones Intermediación nanciera, seguros y actividades auxiliares Alquiler de vivienda Servicios Privados Cuadro 7: Crecimiento promedio anual del PIB real y por sector (en %) Promedio anual (2001-2013) 2005/2006 2004/2005 2008/2009 2006/2007 2003/2004 2007/2008 2002/2003 2001/2002 2011/2012 2009/2010 2010/2011 2012/2013 PBI Total 3.9 2.5 3.2 3.3 5.4 6.3 3.3 0.5 2.9 4.2 3.0 3.7 3.4 Agricultura, ganadería, caza, 5.4 2.5 4.2 2.1 1.3 5.9 0.9 3.8 -0.2 5.0 4.9 4.7 3.0 silvicultura y pesca Industrias manufactureras 1.1 2.5 4.9 2.6 3.8 3.0 2.0 -0.9 3.3 3.0 3.3 3.4 2.6 Comercio al por mayor y al por menor 2.0 1.5 3.1 3.2 3.9 4.1 2.0 -2.3 3.7 3.8 3.0 3.1 2.5 Servicios privados 3.5 3.1 2.3 2.3 5.5 6.6 6.4 1.1 3.7 4.4 2.9 3.0 3.8 Transporte, almacenamiento y 7.8 10.0 15.4 11.3 18.6 22.8 14.6 2.5 2.9 4.8 3.1 2.8 10.0 comunicaciones Intermediación financiera, seguros y 11.0 10.2 9.5 15.0 16.1 9.9 7.8 4.0 3.3 5.5 12.3 11.3 8.9 actividades auxiliares Fuente. Gráficas elaboradas con datos del Banco de Guatemala AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 94 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Anexo 2. Integración de activos de los fideicomisos públicos vigentes vinculados al sector agrícola (miles de Quetzales), al 30 de junio del 2014 No. Fiduciario Fideicomiso Disponibilidades Cartera Otros activos TOTAL de activos 1 BANGUAT Mejoramiento del pequeño 18,951.77 56,351.27 75,303.04 caficultor 2 BANRURAL Administración de Carteras 2,725.86 18,158.20 20,884.06 3 BANRURAL Apoyo Financiero para los Pro- 97,495.22 444,829.36 132,766.17 675,090.75 ductores del Sector Cafetalero de Guatemala 4 BANRURAL Crédito de Desarrollo Agrope- 44.82 32,770.76 32,815.57 cuario-CREDESA 5 BANRURAL Crédito para el Desarrollo Pro- 6,341.62 7,550.72 13,892.34 ductivo DICOR II-CREDIPRODI 6 BANRURAL Programa de Desarrollo Rural 25,617.69 5,663.46 31,251.15 Sostenible en Zonas de Fragi- lidad Ecológica en la Región del Trifinio. Área de Guatema- la-PPRODERI 7 BANRURAL Programa de Desarrollo 115,963.86 119,178.91 22,308.48 257,451.25 Integral en Áreas con Potencial para Riego y Drenaje 8 BANRURAL Crédito Rural 26,048.00 24,118.12 111,769.83 161,935.95 9 BANRURAL Fondo Nacional para la 12,671.39 43,636.87 86,430.02 142,738.28 Reactivación y Modernización de la Actividad Agropecuaria FONAGRO 10 BANRURAL Fideicomiso para Proyectos 5,564.31 3,354,09 240.61 9,151.09 Productivos de la Población Desarraigada 11 BANRURAL Fideicomiso Fondo de Tie- 289,760.90 468,264.55 44,993.63 803,019.08 rras-Acuerdos de Paz 12 CHN Fondo Nacional de Desarro- 35,973.67 4,696.85 40,670.52 llo-FONADES 13 BAM Formación de Recurso Humano 23,138.92 0.58 23,139.50 14 Financiera Fideicomiso para el Desarrollo 77,998.71 31,015.97 109,014.68 G&T Conti- Rural GuateInvierte nental TOTAL 738,296.74 1,103,381.9 554,716.55 2,396,395.19 NOTA: La cartera se refiere a créditos concedidos. Las disponibilidades se refieren a aquellos fondos disponibles, aunque en algunos casos el banco se reserva un monto como garantía de fondos irrecuperables. Otros activos incluyen recursos invertidos que no están disponibles pero que generan algún interés para el Fideicomiso. Sección 3. 95 Anexo 3. Matriz de principales donantes en Agricultura, Competitividad y apoyo a MIPYMES, seguridad alimen- taria, medio ambiente y adaptación al cambio climático. Tema Donante Programa Duración Monto USD Crecimiento económico de base amplia y seguri- 4 años USAID dad alimentaria mejorados. Competitividad (2012-16) 24.100.000 Desarrollo Económico Rural en Sololá. Incremen- CANADA tos de producción y estrategias de mercadeo. 2008-15 9.240.247 Desarrollo Económico Rural 2012-14 6.700.000 Fideicomiso para el desarrollo local en Guatemala FDLG 2005-15 18.463.000 Desarrollo Rural Integrado (Joint programme FAO-PNUD-OPS) 2010-14 313.000 SUECIA Desarrollo Económico Integral en el área rural 2012-15 5.981.354 Desarrollo Económico Rural y Mercados (HELVETAS) 2013-15 1.329.174 Investigación y buenas prácticas de generación de ingresos (FLACSO) 2013-16 2.019.032 Desarrollo Rural Acceso a mercados y SAN (OXFAM) 2013-14 5.314.476 con enfoque en desarrollo agrícola ALEMANIA. GIZ (Deutsche Gesells- chaft für Internationa- le Zusammenarbeit, Desarrollo Rural y Adaptación al Cambio Climático GmbH) de GIZ 2013-15 6.100.000 Organización, Diversificación Productiva y Comer- cialización para Pequeños Productores 2014 2000000 Proyecto de Turismo Regional Maya oct-17 870.000 BID Desarrollo del Crédito Comunal Agrícola para mujeres en Guatemala en preparación 820.000 Productividad y Sostenibilidad de Pequeños Caficultores Mayas de la Región Norte 2014-2017 950.000 FIDA Desarrollo Rural 114.700.000 SUBTOTAL       198.900.283 Desarrollo de cadenas de valor y encadenamien- USAID tos productivos 2013-17 23.000.000 Apoyo a PYMES Mejorando los procesos de exportación para ITALIA PYMES 2011-14 280.000 BANCO MUNDIAL Mejora de la productividad de MIPYMES 2012-17 32.000.000 Programa de apoyo a Inversiones estratégicas y Apoyo a la inver- BID transformación productiva 2012-17 29.000.000 sión. Competiti- vidad Varios Programas (y regionales como PRACAMS, UE PRAIAA; ADESEP) 2014-20 80.339.040 SUBTOTAL       164.619.040 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 96 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Tema Donante Programa Duración Monto USD Asistencia primaria: Alimentos, Salud, Agua y AECID Saneamiento - 57.500.000 PESA 3 (focalizado en género) 3 años 100.000.000 Compras para el progreso 2010-14   CANADA Maíz chapín contra el hambre 2013-16 10.000.000 Crecimiento económico de base amplia y USAID seguridad alimentaria mejorados (Agricultura y oct-2012 /sept Alimentos) 2016 167.425.000 Asistencia para implementar el Programa de Investigación en el Cultivo de Maíz del Instituto de Ciencia y Tecnología ICTA 9 meses 28.000 Huertos escolares pedagógicos en escuelas. FAO Programa Piloto para posterior implementación a escala nacional 2 años 220.000 Fortalecimiento de capacidades. Respuesta a la crisis de la roya Seguridad Alimen- 2 años 70.000 taria y Nutricional Fortalecimiento de la seguridad alimentaria (SAN) mediante la mejora en la gestión del agua para FAO la agricultura y mitigación de riesgos climáticos. Agua y Saneamiento 2 años 70.000 Iniciativa regional piloto OE 5: Contribución a la construcción de resiliencia en el corredor seco centroamericano: Agenda para fortalecer la SAN, la adaptación al cambio climático y la reducción PMA de riesgo 16 meses 200.000 Programa apoyo desnutrición crónica y fortaleci- miento Ventana 1000 días 5 años 2.000.000 Diseño, formulación y funcionamiento del progra- ma de Agricultura urbana y periurbana del MAGA 1 año y medio 200.000 Mejoramiento Nutrición y Seguridad Alimentaria de cinco municipios Baja Verapaz 2013-17 1.500.000 BID Plan Estratégico Sectorial de Residuos Sólidos para Guatemala mar-14 300.000 Varios Programas (alineados al Pacto Hambre UE Cero) 2014-20 99.184.000 SUBTOTAL       438.697.000 Sección 3. 97 Tema Donante Programa Duración Monto USD Apoyo al Programa Nacional de Cambio Climático 2014 1.000.000 Vulnerabilidad al Cambio Climático de Hidroeléc- tricas en Centroamérica 2014 760.000 BID Fortalecimiento Capacidades para la Mitigación y ene 2015-ene Adaptación 2017 250.000 Adaptación al Cambio Climático con Enfoque en Pueblos Indígenas jul-14 400.000 La gestión sostenible de los recursos naturales Medio ambiente y para la adaptación al cambio climático mediante cambio climático PMA el fortalecimiento de la gobernanza participativa y la seguridad alimentaria en el corredor seco del departamento de Baja Verapaz 3 años 2.000.000 USAID Manejo mejorado de los recursos naturales para mitigar los impactos del Cambio Climático Global 2012-16 47.590.000 Proyecto de red interuniversitaria regional Ita- lo-Centroamericana en análisis de los fenómenos ITALIA naturales para la evaluación de la peligrosidad en Centro América 2011-14 1.284.000 SUBTOTAL       53.284.000 TOTAL       855.500.323 Fuente: Elaboración propia a partir de información de las agencias bilaterales. AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 98 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA Anexo 4. Áreas temáticas con metas establecidas por el MAGA. Presupuesto por Resultados, 2013. Incrementar el consu- Incrementar los ingre- Incrementar el acceso a Incrementar los cré- Incrementar el desarro- mo proteico calórico sos familiares (Pacto los diferentes servicios ditos para implemen- llo de las capacidades en las familias (Pacto hambre cero) de sanidad agrope- tación de proyectos de productores agríco- hambre cero) cuaria productivos las y estudiantes de las escuelas de formación agrícola (Formación para el Desarrollo Agro- pecuario) • Entrega de alimentos • Capacitación Implementación de • Apoyo a Grupos de • Alumnos formados a • Silos Metálicos • Apoyo económico normativas y acciones productores y asocia- nivel básico y diversifi- • Entrega de insumos para la producción de de vigilancia y control ciones para financia- cado, para el desarrollo alimentos miento para proyectos agropecuario • Productores fortaleci- productivos • Operativización de dos para la onformación • Pagos por servicios acciones para dar de encadenamientos ambientales respuesta a demandas productivos presentadas a nivel • Establecimiento de departamental encadenamientos productivos • Apoyo con activida- des relacionadas a la utilización adecuada de los recursos naturales y fomento del agrotu- rismo • Entrega de fertilizan- tes (infra-subsistencia/ subsistencia) Fuente. PAFFEC 2012 Sección 3. 99 AGRICULTURA PARA LA PROSPERIDAD 100 DE LOS TERRITORIOS RURALES EN GUATEMALA