Отчет № 89008 Кыргызская Республика Обзор государственных расходов Управление государственными инвестициями Май 2014 Отдел по сокращению бедности и экономическому управлению Регион Европы и Центральной Азии ВСЕМИРНЫЙ БАНК МБРР МАР ГРУППА ВСЕМИРНОГО БАНКА Выражение признательности Настоящая аналитическая справка является частью Программного обзора государственных расходов Кыргызской Республики (ПОГР), проводимого под началом Евгения Найдова (руко­ водитель рабочей группы) и K. Мигары O. Де-Сильвы (соруководитель рабочей группы). Работа над ПОГР впервые была начата Орханом Никсичем. С сентября 2012 года по июнь 2013 года руководителем рабочей группы был Фарук Хан. K. Мигара O. Де-Сильва был соруководителем рабочей группы с самого начала, отвечая, в основном, за составление аналитических справок по управлению фондом заработной платы, управлению государственными инвестициями и межбюджетными трансфертами. Настоящая аналитическая справка была подготовлена командой Всемирного банка, ящей из К. Мигары O. Де-Сильвы (старший специалист по государственному состо­ сектору) и Полом Харнеттом (консультант), с использованием данных, предоставленных Натальей Писаревой. Команда воспользовалась рекомендациями Александра Кремера (глава офиса Всемирного банка в КР). Ценный вклад и рекомендации были также предоставлены Бакытом Дубашовым. Авторы хотели бы поблагодарить за плодотворные дискуссии руководство Кыргызской Республики – в частности, руководство Министерства финансов КР. Команда признательна Министерству международного развития Великобритании (DFID) и Государственному секретариату Швейцарии по экономике (SECO) за софинансирование данного программного обзора государственных расходов. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА – ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТНЫЙ ГОД 1 января – 31 декабря ВАЛЮТНЫЕ ЭКВИВАЛЕНТЫ (действительный обменный курс по состоянию на 30 апреля 2014) Денежная единица = кыргызский сом (сомов) $1,00 = KGS 53,9615 Система меры и веса Метрическая система АББРЕВИАТУРЫ И СОКРАЩЕНИЯ АБР Азиатский банк развития СПР Среднесрочная программа развития ЦАРИИ Центральное агентство по развитию, инвестициям и НСУР Национальная стратегия инновациям устойчивого развития РПЭУ Развитие потенциала АПМ Аппарат Премьер‐министра экономического управления ГРФП Государственные расходы и DFID Министерство международного финансовая подотчетность развития Великобритании ПОГР Программный обзор ЕЦА Европа и Центральная Азия государственных расходов ЕС Европейский Союз УГИ Управление государственными ВВП Валовой внутренний продукт инвестициями ПКР Правительство Кыргызской ПГИ Портфель государственных Республики инвестиций МВФ Международный валютный фонд ОРП Отдел реализации проектом ОЭСР Организация экономического ЗГЗ Закон о государственных закупках сотрудничества и развития ГЧП Государственно‐частное МОиН Министерство образования и науки партнерство КР Кыргызской Республики SECO Государственный секретариат СПБ Среднесрочный прогноз бюджета Швейцарии по экономике МФ КР Министерство финансов КР ГП Государственное предприятие Вице‐президент: Лора Так Региональный директор: Сарож Кумар Джа И.О. директора: Роумин Ислам Менеджер сектора: Ивайло В. Изворски Руководитель рабочей Евгений Найдов / группы: K. Мигара O. Де‐Сильва Автор аналитической Пол Харнетт справки: Управление государственными инвестициями Содержание 1. Краткое резюме.................................................................................................................................................. 2. Диагностика портфеля государственных инвестиций................................................................ Текущее состояние портфеля................................................................................................................ Данные............................................................................................................................................................... 3. Оценка УГИ в Кыргызской Республике................................................................................................. Внедрение. ........................................................................................................................................................ Руководство по инвестициям, разработка концепции проекта и предварительная сортировка............................................................................................................... Процесс официальной оценки проекта и независимая экспертиза оценок. .............. Независимая экспертиза.......................................................................................................................... Отбор новых проектов и непрерывность финансирования текущих проектов посредством четкого бюджетного процесса.......................................................... Эффективная реализация и возможность внесения в проекты корректировок.... Обеспечение стабильной работы объектов. ................................................................................. Простая проверка по завершении проекта и заключительная оценка проекта..... 4. Институциональная и административная база укрепления УГИ......................................... Нормативно-правовая база управления государственными инвестициями............ Альтернативные организационные механизмы управления государственными инвестициями в Кыргызской Республике.......................................... Оценка потенциала УГИ и рекомендации...................................................................................... 5. Основные заключения, выводы и рекомендации диагностического исследования УГИ........................................................................................................................................................................ Руководство и предварительная сортировка.............................................................................. Официальная оценка и независимая экспертиза...................................................................... Отбор проекта и составление бюджета........................................................................................... Реализация проекта и внесение корректировок....................................................................... Эксплуатация объектов............................................................................................................................ Оценка................................................................................................................................................................ Список приложений Приложение 1. Матрица оценки проекта.................................................................................................................... Приложение 2. Сводная оценка системы управления государственными инвестициями Кыргызской Республики.................................................................................... Список вставок Вставка 1. Ключевые характеристики эффективной системы управления государственными инвестициями........................................................................................................ Вставка 2. Преимущества предварительной сортировки на стадии идентификации проекта.................................................................................................................................................................. Вставка 3. Потенциальные проблемы с учетом донорских оценок........................................................... Вставка 4. Проблема оптимистической предвзятости в отношении проектов.................................. Вставка 5. Управление многолетними обязательствами в рамках годового бюджетного процесса................................................................................................................................... Вставка 6. Терминология по вопросам эффективности, применяемая в рамках подхода к логической структуре............................................................................................................ Вставка 7. Подход к внесению корректировок в проекты в Ботсване..................................................... Вставка 8. Мониторинг, переоценка и корректировка проектов в Южной Корее............................ Вставка 9. Деятельность Счетной палаты Соединенного Королевства.................................................. 3 Обзор государственных расходов Список рисунков Рисунок 1. Действующее управление инвестициями (финансовый мониторинг) в КР................. Рисунок 2. Потенциальное управление инвестициями (финансовый мониторинг) в КР............ Список таблиц Таблица 1. Расходы ПГИ по видам проектов............................................................................................................ Таблица 2. Общий объем ПГИ по видам проектов................................................................................................ Таблица 3. Расходы ПГИ по донорам. ............................................................................................................................ Таблица 4. Общий объем ПГИ по донорам................................................................................................................ Таблица 5. Общий объем ПГИ по секторам............................................................................................................... Таблица 6. Общий объем ПГИ по видам финансирования............................................................................... Таблица 7. Общий объем ПГИ, финансируемых за счет внешнего и внутреннего финансирования.............................................................................................................................................. Таблица 8. Оценка индикаторов ГРФП PI-11 и PI-12 по Кыргызской Республике............................. 4 Управление государственными инвестициями 1. Краткое резюме 1. Недостатки в системе управления государственными инвестициями (УГИ) могут ограничивать выгоды от осуществления больших государственных инвестиций в Кыргызской Республике. С 2010 г. капитальные расходы составляют, в среднем, 6,4  % к ВВП, т.е. выросли по сравнению с 4,6% к ВВП в период с 2005 по 2009 гг., причем значительный объем инвестиций сосредоточен на энергетике и строительстве дорог. Тем не менее, остается неясным то, насколько эти инвестиционные решения отражают реальные приоритеты сектора и страны. Лишь небольшое количество проектов – за исключением проектов, финансируемых донорами – подлежит строгой оценке, где отсутствует систематическая процедура мониторинга хода реализации. В результате, проекты нередко реализуются с задержкой или приостанавливаются, а также часто возникает перерасход. Финансируемые донорами проекты, составляющие большинство государственных инвестиций, подлежат относительно более строгому управлению проектным циклом, однако и они тоже сталкиваются с некоторыми из таких же недостатков. 2. Попытки улучшить УГИ имели ограниченный успех. Несмотря на то, что революция 2010 г. повлекла за собой ряд значительных институциональных преобразований в управ­ лении государственными инвестициями (УГИ), система еще не развилась в полной мере для принятия этих изменений. В результате, ряд ключевых институциональных механизмов пока отсутствует, а роли и обязанности различных субъектов/отделов/ведомств остаются неясными. Кроме того, УГИ в Кыргызской Республике рассматривается как синоним программы государственных инвестиций (ПГИ), причем ПГИ включает в себя финансируемые донорами проекты независимо от того, являются ли они инвестиционными проектами или проектами технической помощи. Внутренние инвестиции находятся за пределами ПГИ, хотя в 2010 г. предпринималась попытка объединить их. 3. Опираясь на оценку, приводимую в настоящей записке, рекомендуется упорядоченный план действий, который позволит улучшить УГИ и, соответственно, повысить эф­ фективность государственных инвестиций в целом. Результаты анализа дают основание полагать, что ‘отправные’ процессы – такие как предварительная сортировка и независимая экспертиза, а также оценка проектов по факту – являются слабейшими компонентами УГИ в Кыргызской Республике, за которыми следуют экспертная оценка и реализация проектов. Однако, учитывая ограниченный потенциал и ресурсы, властям необходимо сосредоточить свои усилия на некоторых важнейших шагах УГИ, включая: i. Создание базы для осуществления государственных инвестиций, которая связывает их с национальными приоритетами в области развития и включает полное определение затрат и приоритетности проектов; ii. Внедрение в министерствах прозрачного механизма и руководящих принципов, необходимых для независимой экспертизы, физического мониторинга и оценки. Руководящие принципы и процедуры должны применяться ко всем проектам, независимо от источника финансирования. iii. Объединение обязанностей, связанных с УГИ, в Министерстве финансов КР (посредством объединения различных ведомств, в настоящее время занимающихся государственными инвестициями), и подтверждение его функции “куратора”. 5 Обзор государственных расходов iv. Завершение разработки базы данных, в которой будут содержаться данные о проектах, финансируемых донорами, и проектах, финансируемых за счет внутренних ресурсов страны, а также исходные данные о проектах, с тем, чтобы обеспечить возможность регулярного мониторинга реализации. v. Разработка реестров основных средств и систем управления активами в инфра­ структурных секторах, что поможет определить потребности в инфра­структурных инвестициях (обновлении) и оптимальных расходах на эксплуатацию (техническое обслуживание). 4. Остальная часть данной аналитической записки структурирована следующим образом: во II разделе представлена диагностика ПГИ, включая структуру расходов, качество дан­ ных и количественную оценку действенности и эффективности ПГИ. Оценка опирается на предыдущую работу по государственным инвестициям в Кыргызской Республике, в част­ ности, на Диагностику государственных инвестиций, которая была проведена в 2012 г. в рамках проекта Наращивания потенциала в области экономического управления (НПЭУ). В III разделе представлен обзор институциональной и административной базы УГИ в Кыргызской Республике. В этом разделе использованы данные, в основном, из проекта отчета об инвестиционной диагностике, подготовленного в декабре 2012 г. с использованием 8 клю­ чевых “обязательных” характеристик успешно функционирующей базы государственных инвестиций, которые были предложены в работе под редакцией Раджарама (2011 г.). В IV разделе подытожено заключением и подробными рекомендациями по улучшению УГИ. 2. Диагностика портфеля государственных инвестиций Текущее состояние портфеля 5. Существующее институциональное устройство не способствует эффективному УГИ в Кыргызской Республике. До потрясений 2010 г. многие функции управление госу­ дарственными финансами (УГФ), включая большую часть УГИ, были централизованы в Центральном агентстве по развитию, инвестициям и инновациям (ЦАРИИ). ЦАРИИ было образовано в октябре 2009 г. и характеризовалось непрозрачностью механизмов управления. Это агентство отвечало за государственный инвестиционный бюджет, управление и при­ ватизацию государственных предприятий (ГП). Оно управляло крупными национальными проектами в энергетике, сельском хозяйстве и строительстве социального жилья. На практике же оно доминировало в вопросах, касающихся стратегической бюджетной политики. После упразднения ЦАРИИ в апреле 2010 г. многие из его функций были возвращены различным ведомствам при Министерстве финансов КР (Минфин) и Министерству экономики КР (Минэконом), без формирования четкой структуры для эффективного сотрудничества. 6. Как и в случае со многими странами, пережившими конфликт и зависящими от внешней помощи, основное внимание в области управления расходами сосредоточено на Программе государственных инвестиций, охват которой несколько ограничен. В портфель ПГИ входят, в основном, инвестиционные, а также смешанные проекты тиционное и текущее финансирование), наряду с некоторыми проектами (инвес­ 6 Управление государственными инвестициями технической помощи (ТП). Хотя доля проектов технической помощи значительно сократилась – с 14% в 2008 г., смешанные проекты за этот период выросли. Кроме того, ПГИ в Кыргызской Республике со­ стоит исключительно из проектов, как инвестиционных, так и ТП, финансируемых тради­ ционными донорами (Таблица 1)1. Далее, ПГИ не охватывает инвестиции, финансируемые исключительно из отечественного бюджета. Вместе с тем, поскольку инвестиционные проекты в настоящее время составляют более 85% портфеля ПГИ, будет относительно легко трансформировать портфель ПГИ в настоящий инвестиционный портфель с целью управления инвестициями, а не проектами доноров. Таблица 1. Расходы ПГИ по видам проектов (в кыргызских сомах) 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г. 2012г. Инвестиционные проекты 3 627,3 3 441,0 2 922,2 5 145,9 8 185,3 12 017,5 17 940,2 Смешанные проекты 176,2 249,7 308,3 400,8 374,3 1 233,1 2 425,2 Проекты технической помощи 326,3 507,0 527,8 564,5 273,8 535,3 544,2 Общий объем ПГИ 4 129,7 4 197,6 3 758,3 6 111,2 8 833,4 13 785,9 20 909,6 Источник: Министерство финансов КР. Таблица 2. Общий объем ПГИ по видам проектов (в %) Процент общих ПГИ 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г. 2012г. Инвестиционные проекты 87,8 82,0 77,8 84,2 92,7 87,2 85,8 Смешанные проекты 4,3 5,9 8,2 6,6 4,2 8,9 11,6 Проекты технической помощи 7,9 12,1 14,0 9,2 3,1 3,9 2,6 Источник: Министерство финансов КР. 7. В портфель ПГИ не входят проекты, финансируемые всеми донорами. Проекты, фи­нансируемые Китаем, Россией, Турцией и остальными странами-донорами, традиционно не включаются в ПГИ, хотя совсем недавно некоторые китайские проекты были в него включены (Таблицы 3 и 4). Как и в других странах, в Кыргызской Республике сложно получить доступ к информации о проектах, выходящих за рамки ПГИ. Такими проектами должны будут управлять какие-либо будущие институты УГИ для обеспечения согласованности оценки и управления проектом, и обеспечения того, чтобы они входили в компетенцию государственной среднесрочной стратегии развития. Аналогично, портфель ПГИ не предоставляет никакой информации о проектах, реализуемых в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП – реализация государственных проектов с привлечением частного капитала)2. Учитывая жесткие бюджетные ограничения, с которыми сталкиваются власти страны, ГЧП предлагают вариант улучшения предоставления услуг, наряду с сохранением ограниченных потребностей в финансировании. Однако необходимо понимать, что ГЧП, по сути, представляют собой лишь одну из форм реализации государственных инвестиционных проектов, и что ГЧП должны оцениваться с помощью той же системы, которая применяется для оценки традиционных государственных инвестиционных проектов. Однако правовая база ГЧП была внедрена совсем недавно, и потенциал в части управления ГЧП, в целом, очень низок. 1 “Традиционными донорами” в Кыргызской Республике являются Группа Всемирного банка, Азиатский банк развития (АБР), Европейский Союз (ЕС), Германское общество по международному сотрудничеству (GIZ), Японское агентство по международному сотрудничеству (JICA) и Министерство международного развития Великобритании (DFID). 2 В Минэкономе не проводилась работа по развитию потенциала в части ГЧП. 7 Обзор государственных расходов Таблица 3. Расходы ПГИ по донорам (млн. сомов) 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г. 2012г. АБР 1 751,2 1 581,0 1 527,1 1 905,0 1 508,7 3 249,3 3 104,9 Китай 0,0 0,0 0,0 1 629,8 4 658,6 5 602,1 11 976,7 ЕБРР 0,0 0,0 0,0 0,0 176,6 529,0 803,5 ИБР 209,0 229,0 103,0 394,8 703,0 501,8 95,0 KfW 374,8 381,3 130,1 149,7 252,0 402,0 573,7 SECO 58,9 156,6 83,8 136,3 59,1 114,2 136,0 ВБ 1 362,7 1 179,1 876,3 1 318,0 1 178,8 2 638,8 3 015,6 Другое 373,3 670,6 1 038,1 577,6 296,5 748,7 1 204,2 Общий объем ПГИ 4 129,7 4 197,6 3 758,3 6 111,2 8 833,4 13 785,9 20 909,6 Источник: Министерство финансов КР. Таблица 4. Общий объем ПГИ по донорам (в %) 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г. 2012г. АБР 42,4 37,7 40,6 31,2 17,1 23,6 14,8 Китай 0,0 0,0 0,0 26,7 52,7 40,6 57,3 ЕБРР 0,0 0,0 0,0 0,0 2,0 3,8 3,8 ИБР 5,1 5,5 2,7 6,5 8,0 3,6 0,5 KfW 9,1 9,1 3,5 2,4 2,9 2,9 2,7 SECO 1,4 3,7 2,2 2,2 0,7 0,8 0,7 ВБ 33,0 28,1 23,3 21,6 13,3 19,1 14,4 Другое 9,0 16,0 27,6 9,5 3,4 5,4 5,8 Источник: Министерство финансов КР. Таблица 5. Общий объем ПГИ по секторам (в %) 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г. 2012г. Продвинутые услуги 3,2 2,7 5,0 4,3 3,4 4,6 3,8 Сельское хозяйство 7,8 6,4 8,1 0,6 0,0 0,0 0,0 Образование 3,5 10,8 14,6 8,1 2,3 3,0 2,1 Ликвидация последствий ЧС 3,3 2,4 1,4 0,5 0,8 1,1 0,4 Энергетика 5,9 8,9 7,2 5,9 3,2 16,3 49,7 Охрана окружающей среды 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 Финансы 7,3 2,1 0,7 0,1 0,0 0,2 2,7 Управление 1,0 0,3 1,2 3,7 1,7 2,1 1,3 Здравоохранение 2,7 1,7 2,6 3,3 3,1 1,7 1,2 Жилищное хозяйство 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,0 2,4 Инфраструктура 8,9 10,4 10,2 7,6 4,5 3,6 0,4 Ирригация 8,2 5,3 1,9 2,9 1,9 1,4 1,0 Организация землепользования 1,5 1,3 0,4 0,8 0,4 0,9 0,5 Прочее 0,1 0,3 0,2 1,0 0,6 4,1 5,6 Общественный транспорт 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 Дороги 34,8 28,2 27,4 51,5 73,8 49,4 24,5 Развитие села 5,9 14,0 13,9 3,4 1,1 2,8 0,3 Управление водными ресурсами 5,8 5,0 5,1 6,4 3,0 2,8 3,6 8 Управление государственными инвестициями 8. Недавнее увеличение государственных инвестиций было направлено на энерге­ тический сектор. Дороги традиционно были наиболее важным направлением ти­ инвес­ ций – до недавнего увеличения инвестиций в энергетический сектор, большей частью финансируемых Китаем. Со значительным расширением инфраструктурных проектов значимость проектов в социальных секторах в ПГИ снизилась. Например, доля ПГИ, предназначенная для сектора образования, сократилась с пиковых 14,6% в 2008 г. до всего лишь 2,1% в 2012 г. Также резко сократилась доля инвестиционного бюджета, предназначенного для развития села – с 14% в 2007 г. до 0,3% в 2012 г. Учитывая значимость инвестиций в такие секторы как образование, развитие села и сельское хозяйство для обеспечения долгосрочного роста, Правительству необходимо согласовать системный подход к обеспечению своих инвестиций в эти важнейшие области. 9. Меняющаяся структура источников финансирования также меняет структуру фи­нансирования ПГИ. Увеличение доли грантов к 2008 г. и ее последующее снижение отражает как неустойчивую политическую обстановку, так и поступление китайских кредитов в 2009 г. (Таблица 6). Вместе с тем, доля ПКР в финансировании ПГИ (внутренний вклад) сократилась со своего пикового значения в размере 10,8% в 2007 г. до 2,6% в 2012 г. (Таблица 7). Таблица 6. Общий объем ПГИ по видам финансирования (в %) 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г. 2012г. Кредиты 83,4 62,9 40,2 51,7 71,3 62,6 75,9 Гранты 16,6 37,1 59,8 48,3 28,7 37,4 24,1 Таблица 7. Общий объем ПГИ, финансируемых за счет внешнего и внутреннего финансирования (в %) 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г. 2012г. Иностранное финансирование 92,4 89,2 90,9 92,6 94,4 95,5 97,4 Внутреннее финансирование 7,6 10,8 9,1 7,4 5,6 4,5 2,6 Источник: Министерство финансов КР. 10. Проекты, финансируемые исключительно внутри страны, находятся в ведении двух  подразделений Министерства финансов – Управления планирования расходов отраслей экономики и Отдела планирования капитальных вложений. Оба отдела полу­ чают запросы на финансирование проектов из внутреннего инвестиционного бюджета. Ни один из этих отделов не получает почти – или практически – никакой информации о проектах, кроме названий, размеров требуемого финансирования и ожидаемых сроков реализации. Поэтому оценка проектов минимальна, а принятие проектов подвержено политическому давлению. Управление планирования расходов отраслей экономики охватывает внутренние инвестиции, не связанные с социальными секторами – например, в дороги, энергетику, сельское хозяйство. У Отдела планирования капитальных вложений, по-видимому, нет причины для определения отличий в своем портфеле, и к нему поступают заявки от всех секторов, включая социальные секторы. Он контролирует около 15% бюджета внутренних инвестиций. Возможно, что некоторые проекты будут направляться на рассмотрение в один или оба отдела. Ни один из отделов, отвечающих за внутренние инвестиции, не смог предоставить какие-либо данные для анализа. 9 Обзор государственных расходов 11. Бюджет внутренних инвестиций подвергается обсуждению в Парламенте КР после утверждения бюджета. Обеспечивая сохранение в рамках заложенных в бюджет максимальных ограничений на капитальные расходы, Жогорку Кенеш систематически пересматривал предлагаемый бюджет, связанный с внутренними капиталовложениями. Это, отчасти, обусловлено тем, что в государственный бюджет не была включена разбивка внутренних капитальных расходов. Этот список находится в Министерство финансов КР и регулярно пересматривается и дорабатывается. 12. Принимаемые решения не всегда учитывают соображения эффективности и, по-видимому, не сохраняют последовательность от одного года к другому. Отмена или сокращение бюджетов для текущих проектов приводит к затягиванию реализации и возникновению задержек в процессе улучшения предоставляемых населению услуг. Затянутая реализация обычно также означает увеличение удельных строительных расходов – особенно в тех случаях, когда финансирование прерывается на год или более, и возникают расходы на повторную мобилизацию. Поэтому такая практика, возможно, снижает результативность и эффективность государственных инвестиций и, по меньшей мере, отчасти способствует образованию избыточного количества медленно продвигающихся текущих проектов, нуждающихся в согласовании. 13. Законодательная власть играет важную роль в эффективном бюджетном про­ цессе, однако Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, по-видимому, затрачивает непропорционально много времени на микроменеджмент – детальный контроль малой части бюджета. В 2012 г. в бюджет было заложено около 4 млрд. сомов на планируемые расходы государственного бюджета на внутренние капиталовложения, что составляет около 14% всех расходов на капиталовложения. Это составляет малую часть общих расходов на капиталовложения и даже еще меньшую часть всех расходов. Тем не менее, значительные изменения, внесенные Жогорку Кенешем КР, свидетельствуют о том, что они, должно быть, уделяют этой очень маленькой части бюджета большую часть своего времени – времени, которое могло бы быть потрачено на изучение более стратегических аспектов предлагаемого Правительством проекта бюджета, и сосредоточение большего внимания на предполагаемых и достигаемых результатах расходов, нежели на их подробной структуре. Данные 14. Как уже отмечалось выше, от двух отделов Министерства финансов, которые отвечают за внутренние инвестиции, не было представлено никаких данных. Вполне вероятно, что данные минимальны и направлены на удовлетворение потребностей Каз­начейства для обеспечения движения денежных средств. Не осуществляется почти – или практически – никакой оценки или мониторинга. Маловероятно, чтобы имелись какие-либо данные, которые бы позволяли сопоставлять изначально заложенные в бюджет проектные расходы и сроки с фактическими расходами и сроками. 15. Данные ПГИ во многом представлены из данных, поступающих от Отделов реа­ лизации проектами (ОРП). Затем отдел ПГИ в Министерство финансов КР вручную собирает данные в электронные таблицы Excel. Поэтому приоритетом являются фактические расходы и сроки, а данные об исходных бюджетах и сроках получить сложно, хотя, в случае необходимости, их можно обнаружить в исходных проектных 10 Управление государственными инвестициями документах, хранящихся в Управлении планирования расходов отраслей экономики. Таким образом, база данных находится в состоянии стагнации. Одна из причин этого заключается в том, что до 2009 г. велась база данных, спонсируемая АБР, однако после того, как ПГИ была передана ЦАРИИ, а затем возвращена в Министерство финансов, база данных была заброшена, и пропала возможность ее дальнейшего ведения. 16. Мониторинг проектов в Кыргызской Республике сосредоточен, в основном, на финансовом мониторинге и, во многом, является пассивным. В стране отсутствует процесс сбора данных физического мониторинга. За исключением донорских проектов, мониторинг нефинансовых аспектов хода реализации проектов не осуществляется, кроме как на разовой основе. В принципе, мониторинг не особо отличается от функций финансового контроля и проверок. Поскольку данные мониторинга используются для потенциала планирования и управления, они предназначены, главным образом, для подготовки бюджета, нежели для выявления проблем с отдельными проектами и выработки соответствующих мер по их устранению. Обязанность Отдела ПГИ в Минфине в отношении финансового мониторинга заключается в направлении ежемесячного отчета в отдел бюджета и Центральное казначейство. Его обязанность в отношении физического мониторинга заключается в сортировке ежемесячных отчетов, поступающих от ОРП. Пока обязанности по мониторингу продолжают оставаться пассивными, существует минимум стимулов для улучшения базы данных. 17. Финансовый мониторинг может быть усовершенствован. Как минимум, система финансового мониторинга должна быть в состоянии отслеживать изменения в: i) профиле выплат проекта; ii) общей расчетной стоимости проекта; iii) ориентировочной даты завершения реализации согласно плану. В настоящее время лишь первый из этих трех индикаторов последовательно отслеживается Министерством финансов. В идеале, система мониторинга должна быть в состоянии поддерживать систему управления общими затратами проекта. Предлагаемая платформа управления внешней помощью, “Development Gateway”, разрабатывается в Аппарате Премьер-министра (АПМ) при донорской помощи Правительства Швейцарии, и обладает потенциалом охвата всех трех индикаторов, хотя в настоящее время она пока еще находится на пилотной стадии. Обзорная миссия побывала в Кыргызской Республике в марте-апреле 2012 г., и с тех пор миссия не посещала страну. Эта Платформа управления внешней помощью установлена в более чем 20 странах мира, и предоставит Кыргызской Республике современный инструмент управления, не только для координации донорской помощи, но и, если он будет должным образом соответствовать, для управления государственными инвестициями. Это позволит освободить многих экспертов Министерства финансов от рутины, связанной с вводом данных и даст им возможность заниматься другими видами деятельности – такими как мониторинг. Составляемые отчеты также пригодятся Министерству финансов (и профильным министерствам) для управления инвестициями. 18. Крайне важно, чтобы этот проект был реализован как можно скорее, чтобы можно было обеспечить дальнейшее улучшение управления государственными инвести­циями. Одним из важных решений, которое необходимо будет принять, является решение о том, где должен будет находиться главный орган по работе с этой программой. Первым конечным пользователем на данный момент является Министерство финансов и, в частности, Управление ПГИ, поэтому предлагаем разместить его в Министерстве финансов. 11 Обзор государственных расходов 3. Оценка УГИ в Кыргызской Республике Внедрение 19. В следующем разделе существующие в Кыргызской Республике системы оцени­ваются относительно передового международного опыта эффективных систем УГИ. Эта оценка руководствовалась недавней работой по оценке качества систем управления государственными инвестициями3. Как показано во вставке 1, этой концепцией определены 8 ключевых характеристик, имеющих решающее значение для эффективной системы. Следующая часть настоящего отчета построена вокруг этих минимальных характеристик функционирующей системы УГИ, относительно которых оценивается нынешняя практика, применяемая в Кыргызской Республике. Конкретные вопросы, поднятые должностными лицами Министерства экономики, АПМ и Министерства финансов, занимающимися управлением государственными инвестициями, были приняты во внимание при оценке существующих систем. Они заключались в следующем: • Ясность в отношении обязанностей по УГИ; • Недостатки в документах по вопросам государственной политики после 2010 г.; • Отсутствие предварительной сортировки; • Отсутствие процессов государственной экспертизы; • Укрепление приоритетизации проектов; • Улучшение “качественного” аспекта мониторинга; • Отсутствие оценки, проводимой по факту. 20. В настоящем разделе также рассматриваются текущие реформы и предлагаются рекомендации по вопросам проводимых реформ. На фоне сравнительного анализа, во второй части данной оценки рассматриваются недавние предложения относительно совершенствования процессов и определения того, как эти предложения могут быть направлены на заполнение некоторых из выявленных пробелов. Отчет заключается в рассмотрении некоторых из тех вариантов, которые имеются у Кыргызской Республики, в плане организационных механизмов управления государственными инвестициями (включая план действий по укреплению потенциала и институционализации процедур). Именно эти вопросы были предметом особой озабоченности, которая была озвучена должностными лицами Минэконома, АПМ и Минфина в ходе дискуссий. Руководство по инвестициям, разработка концепции проекта и предварительная сортировка Стратегическое управление инвестициями 21. В последние годы в Кыргызской Республике отсутствовало стратегическое руко­водство, – как в плане качества, так и в плане авторитетности, – хотя принятие в 2013 г. Национальной стратегии устойчивого развития (НСУР) может сигнализировать об изменениях в этой области. Ввиду недавних политических потрясений, – в частности, в 2010 г., – разработка среднесрочной стратегии была сопряжена с трудностями. Среднесрочная программа развития (СПР) на 2012-2014 гг. так и не была одобрена Жогорку Кенешем, что, возможно, является отражением 3 “Диагностическая база для оценки управления государственными инвестициями”, Рабочий документ по исследованиям в области проводимой политики №5397, Всемирный банк, 2010 г. 12 Управление государственными инвестициями расхождений в политике, проводимой широкой правящей коалицией. Принятие Национальной стратегии устойчивого развития (НСУР) на 2013-2017 гг. является одним важнейших достижений в этом отношении. Однако даже НСУР уделяет мало внимания вопросам определения стоимости или первоочередности мероприятий, включая инвестиционные мероприятия, и слабо связана с процессами планирования и исполнения национального бюджета. Кроме того, отсутствует официальный механизм для обеспечения того, чтобы проектные предложения оценивались на предмет соответствия государственным приоритетам. Существуют долгосрочные стратегии по некоторым из основных секторов инвестиций, хотя, опять же, неясно, полноценно ли в них отражено стратегическое руководство, и определены ли должным образом их приоритетность и связанные с ними затраты. Вставка 1. Ключевые характеристики эффективной системы управления государственными инвестициями • Стратегическое управление инвестициями, разработка концепции проекта и предварительной сортировки: общее стратегическое руководство для обеспечения ориентиров для лиц, ответственных за принятие решений на уровне отдельных секторов, и предварительной сортировки для обеспечения того, чтобы концепции проектов удовлетворяли минимальным критериям соответствия государственным стратегическим задачам и экономической классификации. • Процесс официальной оценки проекта: регулируемый комплекс шагов по под­ готовке проекта – таких как предварительный и непосредственный анализ экономической целесообразности проекта, включая предварительную разработку проекта, а также оценки экономических и социальных последствий проекта, которые должны быть заверены до того, как проект может быть одобрен в качестве проекта, удовлетворяющего требованиям для получения финансирования; и методы, соответствующие техническим возможностям, масштабу и объему проекта. • Независимый обзор оценки: обзор, проводимый министерством финансов, министерством планирования или независимым агентством, является одним из важнейших шагов противодействия оптимистической предвзятости – переоценки потребностей и недооценивания затрат – тех, кто занимается разработкой проектных предложений. • Отбор проекта посредством хорошо управляемого бюджетного процесса: привязка процесса оценки и отбора государственных инвестиционных проектов к бюджетному циклу является надлежащим вариантом, даже несмотря на то, что цикл оценки проекта может следовать иному расписанию. Включает проверку приоритетности и соответствия проекта установленным требованиям, наряду с тщательным изучением потенциальных затрат и их финансирования в ходе бюджетного планирования. • Эффективная реализация проекта: проверка на предмет реалистичности реали­ зации, включая организационные механизмы, планирование и график закупок; соответствующие системы мониторинга; и системы управления общими проектными затратами. • Возможность внесения изменений в проект: гибкость, позволяющая вно­ сить изменения в профиль выплат, – включая прекращение реализации нефунк­ ционирующих проектов, – с учетом изменений в обстоятельствах реализации проекта, обнаруживаемых в ходе оперативного мониторинга. • Обеспечение устойчивого функционирования объектов: процессы, обеспечи­ вающие готовность нового объекта к эксплуатации и возможность устойчивого предоставления планируемых услуг. Требует эффективной передачи администра­ тивных обязанностей по эксплуатации и техническому обслуживанию, наряду с ведением надежных и современных реестров капитальных активов. • Простая проверка выполнения и заключительная оценка проекта: система­ тический обзор всех проектов по их завершении для оценки того, была ли реализация проекта завершена в соответствии с установленными требованиями, в срок и в рамках выделенного бюджета. Затем необходимо проводить более сложную оценку по факту с целью измерения итогов и результатов проекта относительно целей, обозначенных в проектной документации. 13 Обзор государственных расходов 22. Это может приводить к возникновению ситуаций, в которых стратегические сооб­ражения не находят должного отражения в капитальных инвестиционных проектах. Поскольку значительная доля инвестиций финансируется извне, существующим стратегиям отведена ограниченная роль в обеспечении координации деятельности доноров в приоритетных направлениях4. Однако довольно редко встречаются ситуации, в которых проектные предложения доноров подгонялись бы под национальные приоритеты профильных министерств или центральных ведомств. Подготовка ПГИ, по существу, представляет собой сортировку донорских проектов, вместо стремления координировать работу доноров в направлении национальных задач. Краткосрочные политические соображения также продолжают играть важную роль в принятии решений относительно того, какие из проектов, финансируемых за счет внутренних ресурсов страны, продолжают развиваться дальше, даже при наличии стратегии. Хотя внутреннее финансирование проектов утверждается в рамках бюджета (в ноябре/декабре), оно не разбивается по проектам, а единовременно утверждается в виде общей суммы. Затем, в марте, Жогорку Кенеш утверждает список предлагаемых проектов – нередко со значительными изменениями в представленном списке. Положительным является то, что Правительство провело 18 октября 2012  г. совещание на высшем уровне, между донорами и АПМ, а также конференцию на высшем уровне – в середине 2013 г. – с целью презентации государственных приоритетов, хотя, и в этих случаях, было представлено мало деталей относительно затрат. 23. Сохраняются недостатки в том, что касается способа разработки стратегий. Если таковые и есть, то далеко не все стратегии реалистичны, когда речь заходит об оценке наличия ресурсов для финансирования приоритетов, так что установленные потребности в инвестициях нередко превышают целесообразные возможности финансирования. Отсутствие реалистичности возникает из-за того, что стратегии, в большинстве случаев, разрабатывались в изоляции, без учета всеобщей базы совокупных ресурсов, и с относительно слабой координацией между министерствами. Отсутствие конкретики в определении инвестиционных приоритетов также является проблемой, создающей слишком большое пространство для маневров при выборе проектов для последующей реализации. Поскольку мониторинг не является строгим, а обновление осуществляется нерегулярно, стратегии также перестают идти в ногу с меняющимися финансовыми реалиями. 24. Стратегическое управление инвестициями редко опирается на твердые знания о состоянии активов, тенденциях изменения спроса на услуги, растущих инфраструк­ турных ограничениях и пробелах, и возможностях финансирования. Секторальная стратегия Министерства транспорта КР на 2007- 2010 гг. представляла собой шаг в верном направлении. Реакцией доноров после доработки окончательного варианта стратегии стало решение о шестикратном увеличении объемов выделяемого на дороги финансирования. К сожалению, с тех пор стратегия ни разу не обновлялась, хотя в настоящее время разрабатывается новая стратегия. Во всех остальных случаях, данный подход до недавних пор применялся, в основном, по ситуации. В дальнейшем разработка стратегий будет расширена за счет более систематической оценки состояния активов в секторах, включая поддержание регулярно обновляемых реестров основных средств и привязанных к ним систем управления активами. В  Кыргызской Республике такой подход пока еще не носит официальный характер. 4 Среднесрочные стратегии ВБ и АБР в Кыргызской Республике, в определенной степени, основаны на НСУР. 14 Управление государственными инвестициями Разработка концепции и предварительная сортировка проектов 25. Официальный процесс идентификации и утверждения концепции проекта сутствует. Такой процесс необходим для проверки обоснования необходимости от­ реализации проекта (включая обоснование необходимости вмешательства со стороны государства) и его соответствия секторальным планам. Идентификация проекта должна осуществляться в процессе составления среднесрочного прогноза бюджета (СПБ). Это обеспечит гарантии оценки концепций новых проектов перед их включением в планы среднесрочных расходов, в рамках которых их детальная подготовка и последующая реализация будут запрограммированы в среднесрочной перспективе, в соответствии с наличием ресурсов и приоритетами государственной политики. Цель должна будет заключаться в продвижении разработки портфеля готовящихся проектов, согласующихся со среднесрочным макробюджетным прогнозом. Как уже отмечалось выше, относительно недавнее появление национального стратегического плана и недоработки отраслевых стратегий приводят к определению проектов, возникающих из специальных запросов министров или других высокопоставленных правительственных чиновников, а также из предложений доноров. Преимущества процесса предварительного отсева изложены во Вставке 2. Вставка 2. Преимущества предварительной сортировки на стадии идентификации проекта • Заставляет инициаторов проекта уточнять обоснованность проекта (решаемую проблему, задачу проекта и целевых бенефициаров) и обоснование необходимости вмешательства со стороны государства, и учитывать альтернативные решения перед выделением ресурсов на подготовку проекта. • Цели проекта могут быть проверены на любой стадии на предмет соответствия приоритетам государственной политики и расходов, и, в случае несоответствия, проект может быть отклонен. • Объем проекта может быть проверен для обеспечения гарантий того, что проект представляет собой целостное решение рассматриваемой проблемы, а не всего лишь как компонент более крупного проекта. • Хотя данные о подготовке проекта вряд ли будут использованы в дальнейшем при принятии инвестиционных решений, отсеивание на стадии идентификации обеспечивает скорейшее принятие решения о приоритетах и способствует предотвращению полного израсходования ресурсов на подготовку недоступных или неактуальных проектов. В качестве примера можно привести социальные проекты, в рамках которых сложно проводить анализ соотношения выгоды и затрат, а инвестиционные решения в большей степени обусловлены соображениями проводимой политики. • Раннее распознавание любых значительных потребностей в текущем финансировании дает время на формирование необходимой согласованности между капитальными и текущими частями сметы бюджетной организации. • Любые важные вопросы разработки проекта, включая возможные альтернативные проекты, могут выявляться на раннем этапе и встраиваться в технические задания на проведение исследований. Также могут быть идентифицированы альтернативные варианты реализации/ закупок (например, ГЧП), и на них может быть обращено внимание при проведении исследований. • Процесс предварительной сортировки дисциплинирует бюджетные организации, направляя их в приоритетные области инвестиций и заставляя их думать в разрезе разработки “портфеля” готовящихся доступных проектов для реализации в пределах среднесрочного прогноза расходов (ССПР). • Мониторинг и оценка результатов текущих и завершенных проектов могут осуществляться проще – на более поздней стадии подготовки проекта. 15 Обзор государственных расходов Процесс официальной оценки проекта и независимая экспертиза оценок Процесс оценки проекта 26. Основные проекты, прошедшие стадию идентификации, должны подвергаться строгой систематической оценке. Такая оценка должна включать в себя анализ соотношения экономических выгод и затрат (или анализ эффективности затрат – в тех случаях, когда это более целесообразно) для проверки того, что они представляют собой рациональное использование государственных средств. Цель проводимого анализа для оценки проекта должна ответить на следующие вопросы: • Каковы конкретные ожидаемые итоги осуществления инвестиций? • Имеются ли более эффективные способы достижения этих итогов? • Существуют ли более эффективные варианты применения этих ресурсов? • Является ли это соответствующей ролью правительства? 27. Недостатки регулируемого процесса оценки проекта с применением систематичес­кого финансового/экономического анализа поднимают серьезные вопросы относи­ тельно качества капитальных внутренних инвестиций с точки зрения экономической целесообразности и финансовой устойчивости. Положения Министерства транспорта относительно технической документации для обоснования технической осуществимости и определения стоимости строительных проектов существуют и применяются, что является одним из важнейших компонентов подготовки и оценки. С другой стороны, чего не хватает, так это формальных требований относительно проведения исследований по оценке осуществимости проектов, включая анализ экономической целесообразности проекта, финансовой устойчивости, экологических и социальных последствий. Также отсутствует формальная стадия проведения оценки, на которой бы оценивались заключения технико-экономических обоснований и принимались решения относительно того, подходит ли проект для передачи на бюджетное финансирование, основываясь на том, что он предусматривает рациональное использование бюджетных средств. Поэтому можно говорить о том, что финансируемая внутри страны часть капитальных инвестиций не подвергается адекватной всесторонней оценке. 28. Поскольку значительная часть капитальных инвестиций финансируется из внеш­них источников и подлежит применению предписываемых донорами процедур оценки, значительная часть портфеля проектов подлежит более строгой оценке. Одна­ ко осуществляемый государством контроль качества и согласованности донорских предло­же­ний весьма ограничен. Это вполне понятно в сложившихся в Кыргызской Республике на данный момент условиях ограниченных внутренних возможностей, однако было бы ошибкой допускать, что надежда на донорские оценки не влечет за собой свои собственные проблемы, о которых говорится во Вставке 3. Тем не менее, Министерство финансов КР действительно анализирует доступность бюджетных отчислений, ожидаемых от донорских проектов (встречное финансирование и т.д.). Иногда Минфин подвергает сомнению другие аспекты оценки, но это происходит, скорее, по ситуации, нежели систематически. Не существует процессуальных гарантий для обеспечения того, чтобы в бюджет закладывались лишь те проекты, которые были должным образом подготовлены, и прошли надлежащую проверку. 16 Управление государственными инвестициями Вставка 3. Потенциальные проблемы со ссылкой на донорские оценки • Доноры не всегда столь строги в применении анализа соотношения затрат и результатов или анализа эффективности затрат, как того можно было бы ожидать, и, в некоторых случаях, качество анализа может быть проблемой. • Даже, если донорами и осуществляется анализ соотношения затрат и результатов, ему нередко может недоставать объективности, либо он может осуществляться уже после того, как было принято инвестиционное решение. Как и отечественные спонсоры проектов, зарубежные доноры также могут быть подвержены ‘оптимистической предвзятости,’ т.е. склонности к недооцениванию затрат и переоценке выгод. • Разные доноры применяют разные методы и разные значения ключевых параметров, – таких как процентная ставка, – создавая для национального руководства трудности, связанные со сравнением похожих проектов в рамках одного и того же сектора/подсектора. 29. Необходимо учредить и применять по всем проектам общий процесс и методоло­ гию оценки, независимо от источника финансирования. Хотя приоритетом, очевидно, является проведение более тщательной проверки программы, финансируемой за счет внутренних ресурсов страны. Стоит отметить, что, со временем, доля внутренних инвестиций может расти, повышая актуальность вопроса о необходимости учреждения процедур оценки. 30. Существующие возможности, предусматриваемые методологиями оценки проектов, представляют собой ограничение для развития более серьезных процессов оценки, однако в настоящее время в Кыргызской Республике отсутствует программа систематического обучения для расширения таких возможностей. Вместе с тем, развитие потенциала без спроса на усовершенствованные процессы может быть безрезультатным, причем частью пакета мер также должно быть стимулирование спроса на специалистов более высокой квалификации со стороны принимающих решения лиц. Независимая экспертиза 31. Не существует независимых проверок, проводимых организациями внутри страны (для менее крупных проектов) либо внешними органами (для более крупных проектов) для проверки объективности оценок. Такие оценки важны для того, чтобы пытаться противостоять проблеме оптимистической предвзятости, которая, как показано во Вставке 4, является систематическим недостатком оценки проектов независимо от страны или периода времени. Одним из подходов к решению этой проблемы является проведение независимым институтом предварительных исследований по оценке осуществимости предлагаемых крупных (например, в размере свыше 50 млн. долл. США) инвестиций (хотя, в случае с Кыргызской Республикой, такая сумма может быть довольно высоким для сложившихся условий пороговым значением) со стороны министерств в качестве предварительного шага, позволяющего им составлять свои собственные технико-экономические обоснования. Другим подходом является заключение контрактов с консультационными фирмами на осуществление независимой экспертизы крупных проектных предложений от имени министерств – как на стадии предварительной сортировки, так и на стадии оценки. 17 Обзор государственных расходов Вставка 4. Проблема оптимистической предвзятости в отношении проектов Оптимистическая предвзятость представляет собой систематическую тенденцию недооценки проектных затрат и переоценки пользы от проектов. Исследовательская группа по крупным инфраструктурным проектам в Университете Ольборга (Дания) попыталась количественно оценить масштаб проблемы и предложить объяснения, отталкиваясь от большой выборки крупных транспортных проектов. По итогам проведенного исследования (вкратце изложенного в работе под редакцией Флюбьера, 2005 г.) были сделаны следующие выводы: • Значительный перерасход средств (в реальном исчислении) наблюдался в выборке из 258 крупных транспортных проектов, независимо от страны, континента или вида транспорта, без каких-либо тенденций к уменьшению. Перерасход средств встречается в 9 из 10 проектов, составляя, в среднем (по реальной стоимости):  34% – для мостов и туннелей  20% – для автомобильных дорог • В выборке, состоящей из 208 проектов в сфере железнодорожного и автомобильного сообщения:  В 9 из 10 железнодорожных проектов был переоценен объем перевозок, поскольку фактический пассажиропоток был, в среднем, на 51% ниже, чем прогнозировалось  Интересен факт , что объем автомобильных перевозок недооценивался, поскольку реальный поток транспорта был, в среднем, на 9,5% выше, чем прогнозировалось. Поскольку ошибки систематически смещены в одном направлении, одним из объяснений возникающей предвзятости могут быть неудовлетворительные технические приемы. Неотъемлемый чрезмерный оптимизм разработчиков проектов также списывается со счетов, поскольку выборка охватывает 70-летний период, и объективные разработчики проектов должны были бы заметить эту тенденцию и корректировать разрабатываемые проекты с поправкой на нее. Наиболее предпочтительное объяснение заключается в том, что организаторы и разработчики проектов систематически занимаются “приписками” для того, чтобы их проекты выглядели лучше, чем они есть на самом деле, и для получения одобрений финансирования. Затем авторы работы переходят к определению подотчетности и критического сомнения в качестве ключевых инструментов в борьбе с обманом и расточительностью и рекомендуют, чтобы, зачастую недостоверные, утверждения разработчиков проектов, инженеров, архитекторов, экономистов и администраторов относительно проектных затрат, выгод и рисков “…подвергались тщательному изучению независимыми специалистами и организациями”. Источник: “Политика и планирование крупных инфраструктурных проектов: проблемы, их при- чины и средства их устранения”, Бент Флюбьер, Всемирный банк, рабочий документ по исследо- ваниям в области проводимой политики, №3781, 2005 г. Отбор новых проектов и непрерывность финансирования текущих проектов посредством четкого бюджетного процесса Характеристики бюджетного процесса Кыргызской Республики для планирования долгосрочных капиталовложений 32. Согласно оценкам, приводимым в Отчете о государственных расходах и финансовой подотчетности (ГРФП), в Кыргызской Республике имеется хорошо управляемый бюджетный процесс, но слабое планирование на несколько лет вперед, включая секторальные стратегии, и неадекватное планирование инвестиций. Оказывается, что политические изменения последних лет также мешали развитию ССПР. В результате, связи между капитальным и текущим бюджетами стали слабы, при небольшом планировании будущих текущих затрат проектов, которое ведет к недостаточным текущим бюджетам и неэффективности использования инвестиций. Существует наработанный календарь подготовки бюджета, наряду с четким и своевременным управлением подготовкой бюджета. Несмотря на 18 Управление государственными инвестициями существование элементов среднесрочного прогноза бюджета, министерствами не был разработан портфель готовящихся проектов. Недавние отклонения от календаря и порядка реализации были вызваны политическими событиями, нежели системными проблемами. Таблица 8. Оценка индикаторов ГРФП PI-11 и PI-12 по Кыргызской Республике Формирование бюджета на основе политики 2009 г. 2005 г. Упорядоченность PI-11 и участие в бюджетном процессе B B Следование фиксированному бюджетному календарю B B Ясность/полнота и политическое участие в управлении подготовкой A D бюджетных предложений (бюджетный циркуляр или эквивалент) Своевременное утверждение бюджета законодательным или аналогично D A уполномоченным органом (в течение последних 3-х лет) Многолетняя перспектива PI-12 в бюджетном планировании, политике D+ C+ расходов и формировании бюджета Подготовка многолетних прогнозов бюджета и финансовых ассигнований C C (неактуальные аспекты) Существование секторальных стратегий с многолетним определением C D↑ текущих и инвестиционных расходов Связи между инвестиционными бюджетами и сметами срочных издержек D D↑ Источник: ГРФП 2005 г. и 2009 г. 33. Управление ПГИ Министерства финансов выполняет ограниченную ‘кураторскую’ функцию в отношении донорских проектов, с проверкой лишь тех из них, у которых имеются необходимые инженерные исследования, сметы затрат и одобрения. Пос­тановлением Правительства от 2007 г. обязанность по координации ПГИ была передана от Министерство финансов КР – Минэконому, однако Минэконом до сих пор еще пока не сыграл никакой существенной роли в ПГИ. Одна из основных причин заключается в отсутствии необходимого потенциала и предоставления информации профильными министерствами и Минфином. Для выполнения постановления Правительства потребуется, чтобы Минэконом был уполномочен в качестве главного куратора ПГИ, а также других инвестиционных проектов. Для этого потребуется, чтобы профильные министерства проводили процесс отсеивания, прежде всего, в рамках своих собственных министерств, после чего должна проводиться оценка Минэкономом (также см. пункт 73). Однако вышеупомянутые “кураторские” обязанности Министерства финансов отличаются от основных кураторских обязанностей Минэконома. Во втором случае, это касается только Министерства финансов, контролирующего чтобы указанные в бюджетных представлениях проекты были предварительно оценены и утверждены соответствующими органами, и независимо проверены Министерством финансов. В случае Кыргызской Республики, отсутствие официального процесса оценки проекта (о чем говорилось выше), наряду с ограничениями потенциала, предотвращает выполнение Правительством более полной роли в отношении проектов, финансируемых за счет внутренних ресурсов страны. Оказалось, что проекты могут согласовываться вне бюджетного процесса – как в случае с Министерством энергетики, договорившемся с китайским “Exim Bank” о предоставлении кредита в размере 389 млн. долл. США, опираясь на постановление правительства от 2007 г., передавшее обязанность по координации ПГИ от Минфина - Минэконому. 19 Обзор государственных расходов Недостатки в планировании долгосрочных капиталовложений: анализ жетов капитальных инвестиций последних бюд­ 34. Несмотря на некоторые положительные характеристики бюджетного процесса, для бюджетов внутренних капиталовложений до сих пор остаются проблематичными такие аспекты как приоритизация и неразрывность финансирования текущих проек­ тов. Сравнение бюджета, направляемого Правительством в Жогорку Кенеш, с утверждаемым в итоге бюджетом дает представление о неэффективности процесса принятия решений о бюджете. Следует, однако, признать, что политический ландшафт в рассматриваемый период был особенно неспокойным, что имело негативные последствия для бюджета. 35. Оставаясь в рамках предусматриваемых бюджетом ограничений расходов на капиталовложения, Жогорку Кенеш систематически пересматривал проект бюдже­ та в связи с внутренними капитальными инвестициями. Это – по меньшей мере, обусловлено тем, что разрабатываемый Правительством бюджет, в утверждаемом виде, не содержит разбивки по расходам на внутренние капиталовложения. Этот список находится в Министерство финансов и регулярно пересматривается и дорабатывается. 36. Принимаемые решения не всегда учитывают соображения эффективности и, по-видимому, не сохраняют последовательность от одного года к другому. Отмена или сокращение бюджетов для текущих проектов приводит к затягиванию реализации планируемых сроков и возникновению задержек в процессе улучшения предоставляемых населению услуг. Затянутая реализация обычно также означает увеличение удельных строительных расходов – особенно в тех случаях, когда финансирование прерывается на год или более, и возникают расходы на повторную мобилизацию. Поэтому такая практика, возможно, снижает результативность и эффективность государственных инвестиций5. В результате, образуется избыточное количество медленно продвигающихся текущих проектов, нуждающихся в согласовании. 37. Законодательная власть играет важную роль в эффективном бюджетном про­цессе, однако Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, по-видимому, тратит непро­порционально много времени на микроменеджмент – детальный контроль малой части бюджета. В 2012 г. в бюджет было заложено около 4 млрд. сомов на планируемые расходы государственного бюджета на внутренние капиталовложения, что составляет около 14% всех расходов на капиталовложения6. Поэтому эти расходы составляют лишь малую часть расходов на капиталовложения, и даже еще меньшую часть всех расходов. Тем не менее, значительные изменения, внесенные Жогорку Кенешем, свидетельствуют о том, что они, должно быть, уделяют этой очень маленькой части бюджета большую часть своего времени – времени, которое могло бы быть потрачено с большей пользой на изучение более стратегических аспектов предлагаемого Правительством проекта бюджета, и сосредоточение большего внимания на предполагаемых и достигаемых результатах расходов, нежели на их подробной структуре. 5 В качестве одного из недавних примеров можно привести проект строительства дороги от Иссык-Куля до границы с Казахстаном, который дошел до стадии укладки асфальта, но не был завершен и, впоследствии, был отложен на год. 6 Необходимо помнить о том, что большая часть ПГИ не является капитальными инвестициями, хотя при составлении бюджета Кыргызской Республики на данном этапе она учитывается как часть капитала. 20 Управление государственными инвестициями 38. По сравнению с проектами, финансируемыми за счет внутренних ресурсов страны, влияние Парламента КР на расходы государственного бюджета, предназначенные для осуществления капитальных инвестиций в рамках ПГИ, было относительно ограниченным. Сравнение проекта бюджета, направляемого в Жогорку Кенеш Прави­тельством, с утверждаемым в итоге бюджетом, показывает, что во включенные бюджетные проекты вносится относительно мало изменений, а в совокупные расходы не вносится практически никаких изменений. Однако ситуация может измениться, поскольку Жогорку Кенеш играет все более активную роль в изучении финансируемых донорами проектов. В качестве примера можно привести задержку утверждения Жогорку Кенешем проекта Всемирного банка “Развитие финансового сектора”, которым предусмотрены требования в отношении приватизации государственного банка, хотя он и не является проектом капитальных инвестиций. 39. Министерство финансов КР пытается “держать оборону” там, где речь идет о направлении ресурсов на завершение текущих проектов. Кажется очевидным, что необходимость начала новых проектов в ущерб непрерывности финансирования текущих проектов, что является серьезной проблемой для внутренних инвестиций и возникает в профильных министерствах, а не в Министерстве финансов. Министерство финансов КР также откладывало в последние годы проекты, поскольку имела место нехватка внутренних средств для выполнения обязательств по финансированию донорских проектов с использованием внутренних ресурсов. Возможная реакция на неэффективность планирования долгосрочных капиталовложений 40. Для Правительства и Жогорку Кенеша не редкость расставлять разные приоритеты, когда речь заходит о внутренних государственных расходах на капиталовложения. Правительство будет делать акцент на эффективность, целостность и следование своему стратегическому плану. Парламентарии же часто лоббируют проекты, относящиеся к их избирательным округам. Не существует простого решения для устранения этих различий, хотя шагом в верном направлении стало бы принятие постановления, которое бы гарантировало включение в бюджет лишь тех проектов, которые прошли процесс сортировки и оценки – за исключением чрезвычайных обстоятельств. Предоставление большей информации о затратах и сроках действия проектов, которую необходимо сделать легкодоступной в рамках существующих программных планов, также должно способствовать обеспечению неразрывности финансирования текущих проектов. 41. Обязательное требование о повторном внесении на рассмотрение затянувшихся проектов могло бы выступать в качестве сдерживающего фактора, препятствующего прерыванию финансирования и установлению приоритетности новых проектов перед текущими проектами. Застрявшие проекты необходимо определить таким образом, чтобы к их числу относились не только лишь те проекты, в рамках которых работы приостановлены, а также проекты, выплаты по которым опускаются ниже предопределенного процента финансового плана. В переоценку можно было бы включить требование о повторном внесении на рассмотрение крупных проектов. Требование от бюджетных организаций письменного обоснования необходимости включения в свой бюджет нового проекта в ущерб эффективной реализации текущих проектов также могло бы иметь сдерживающий эффект и, как минимум, обеспечило бы большую прозрачность нынешней практики. 21 Обзор государственных расходов В настоящее время в Кыргызской Республике нет системы/метода исключения неудовлетворительно работающих проектов, и работа по сортировке проводится по ситуации (также см. пункт 59). Вставка 5. Управление многолетними обязательствами в рамках годового бюджетного процесса Часто возникает явное противоречие между многолетним характером крупных проектов и однолетним характером бюджета. Способы обращения с многолетними контрактами в контексте годового бюджета часто считаются сопряженными с трудностями. Наименее эффективным решением – к счастью, избегаемым большинством стран – является запрет на подписание многолетних договорных обязательств. Это неизбежно ведет к неэффективности реализации и повышению удельных затрат на капитальные инвестиции. Альтернативное решение, заключающееся в осуществлении многолетних ассигнований, влечет за собой проблемы, связанные с бюджетной дисциплиной. Большинство стран находит промежуточный подход. Стабильность политики в отношении охраны окружающей среды, политической и экономической ситуации и правовой базы может иметь важное влияние для выяснения того, что – и насколько успешно – сработает. Часто применяемым подходом является разрешение многолетних договорных обязательств, но для осуществления годовых (истекающих по завершении года) ассигнований (как в Молдове). В тех странах, в которых существует договорное право, полностью независимая от исполнительной судебная власть, и справедливые процедуры закупок (такие, чтобы истцы не подвергались дискриминации), могут применяться серьезные финансовые санкции – вдобавок к соображениям об эффективности – начиная с решений о прерывании финансирования текущих многолетних договорных обязательств. Как правило, правительства в этих условиях предпочитают автоматически возобновлять финансирование многолетних проектов – за исключением тех случаев, когда проекты очевидно не справляются с выполнением поставленных перед ними задач, или когда в бюджетной сфере складывается исключительная напряженность. Подрядчики готовы заключать с правительством долгосрочные контракты, потому что уверены в стабильности системы и приоритетов, а также потому, что знают о том, что смогут, в конечном счете, обеспечить исполнение своих контрактов. Такие условия не всегда актуальны в сложившейся в Кыргызской Республике политической и экономической ситуации, в связи с чем, непрерывность финансирования становится проблемой. Некоторые страны-участницы ЕС применяют ‘санкционирование срочных обязательств’ или ‘ассигнования по обязательствам’ в отношении многолетних проектов капитальных инвестиций. ‘Санкционирование срочных обязательств’ дает право принять обязательства на многолетний срок, однако в таком случае для осуществления выплат все же требуются ежегодные ассигнования. ‘Ассигнования на основе обязательств’ также охватывают многолетние программы, но при этом является разрешением на осуществление выплат и принятие обязательств, и встречаются реже. В некоторых странах санкционирование срочных обязательств вносится на рассмотрение в парламент в рамках смет многолетних расходов, которые сопровождают бюджет (с ориентировочным графиком срочных платежей), предлагая эффективный инструмент для контроля и управления реализацией инвестиционных проектов, и помогая анализу бюджета. В презентационном плане это во многом похоже на информационные справки по инвестиционной программе, представленные в разработанном Правительством проекте бюджета на 2012 г., но с большей юридической силой – в том случае, если они представлены как часть бюджета (обычно, в качестве приложения). В качестве примера можно привести конституционный закон о бюджете Франции (‘LOLF’), который приводит различия между ассигнованиями по обязательствам и ассигнованиями в пределах установленных годовых лимитов, с безусловным признанием того, что ассигнования по обязательствам для проектов могут распространяться более чем на один год (‘В случае инвестиционной операции разрешение на принятие обязательств полностью охватывает весь тот срок, который позволяет реализовать проект или выполнить обязательство без каких-либо дополнений’). Источники: ‘Управление государственными расходами: Справочник для стран с переходной экономикой’, R. Allen & D. Tommasi, ОЭСР, 2001 г. 22 Управление государственными инвестициями 42. Поскольку большая часть инвестиционного финансирования поступает от доноров, Кыргызская Республика не испытывает серьезных проблем в части управления многолетними финансовыми контрактами в рамках годового бюджета. Однако ситуация может стать гораздо более проблематичной в случае увеличения объемов внутреннего финансирования. Это не такая уж редкая проблема, и разные страны применяют различные способы ее решения (см. Вставку 5). В настоящее время большинство проектов, финансируемых за счет внутренних ресурсов страны, имеют небольшой размер, и поэтому они не являются многолетними, хотя приведенный в сноске 5 пример с автотранспортными проектами свидетельствует о вероятности возникновения проблем. В Кыргызской Республике существует возможность заключения многолетних обязательств, однако ресурсы на их выполнение выделяются лишь в виде годовых ассигнований, срок действия которых истекает в конце года. Такая ситуация довольно распространена, однако в условиях Кыргызской Республики она может вызывать значительные проблемы в связи с нестабильными приоритетами, так что, в итоге, получается, что многолетние проекты борются с новыми проектами за продолжение финансирования. На практике, заключение многолетних контрактов представляется более сложным, нежели это можно представить исходя из законодательства, а очень строгая политика закрытия бухгалтерских книг в конце года – такая, что никакие обязательства не могут оплачиваться после 31 декабря – может вызывать проблемы с контрактами на выполнение работ, т.к. между подачей заявок и окончательным осуществлением поэтапных выплат за выполненные работы может пройти много времени, в связи с процедурами проверки. Эффективная реализация и возможность внесения корректировок в проекты Эффективная реализация проектов Руководство и процедуры реализации проектов 43. В Кыргызской Республике нет руководства, в котором были бы официально закреплены процедуры реализации проектов. Для эффективной реализации проектов желательно иметь структурированное руководство, содержащее организационные меха­низмы для надлежащих систем управления и мониторинга проектов (см. ниже). Закупки7 44. Процесс государственных закупок в Кыргызской Республике претерпевает зна­чительную трансформацию. Принятым в 2004 г. Законом о государственных закупках (ЗГЗ КР) Кыргызской Республики (№69 от 24 мая 2004 г.) была создана прочная правовая база для государственных закупок. ЗГЗ КР создал систему, в которой функции реализации процедур закупок децентрализованы и переданы государственным органам, в центре которых находится регулирующий орган, это Государственное агентство по государственным закупкам и материальным резервам, координирующий работу системы. Однако, в рамках реорганизации системы управления государственными финансами предпринятой предыдущим Правительством, в октябре 2009 г. Госагентство было упразднено. При Минфине было образовано новое управление методологии государственных закупок, а функция 7 Источником данных для настоящего раздела является Совместная экономическая оценка, проведенная донорами в 2010 г. 23 Обзор государственных расходов надзора за осуществлением закупок не была закреплена ни за каким ведомством. Обучение также пострадало, поскольку было передано частным подрядчикам, а уровень обучения был снижен. По сути, за закупки полностью отвечали бюджетные органы (хотя в состав закупочных комиссий входили специалисты Министерства финансов), что серьезно сказывалось на качестве государственных закупок – особенно с учетом слабости внутреннего аудита в государственном секторе. Изменения, происходящие в 2014 г., связаны с возвращением роли более сильного регулятора государственных закупок и внедрением ряда передовых международных наработок по процедурам закупок. Даже после того, как будет утвержден новый ЗГЗ КР, сохранится потребность в значительном расширении потенциала и создании соответствующей организационной структуры. 45. Управление методологии государственных закупок Министерства финансов КР начало публиковать информацию о присуждении контрактов в целях повышения прозрачности системы закупок. Портал электронных закупок в настоящее время пре­доставляет информацию о текущих и завершенных закупочных мероприятиях, вместе с информацией, добровольно предоставляемой бюджетными организациями, хотя с приня­тием нового ЗГЗ КР, в настоящее время находящегося на рассмотрении в Жогорку Кенеше, использование такой информации станет обязательным. Процесс исправления нарушений в ходе осуществления закупок остается неясным, хотя происходящие в 2014 г. изменения направлены на внедрение процедуры независимого обжалования, способной несколько смягчить риски. Поскольку государственные закупки сопряжены с риском высокой коррупции, в качестве приоритета необходимо будет определить надлежащий надзор и обеспечение прозрачности. Министерство финансов признает этот приоритет, однако его потенциал и существующая правовая база являются основными ограничениями, препятствующими немедленным улучшениям. 46. Необходимо будет значительно расширить потенциал для эффективной реа­ лизации новой системы государственных закупок. В настоящее время в Управлении методологии государственных закупок Минфина числятся лишь 5 сотрудников, главной обязанностью которых является надзор над соблюдением методологии государственных закупок. Недавно управление начало запрашивать протоколы заседаний тендерных комиссий, пытаясь проверить точность процедур закупок; однако потенциала управления, очевидно, недостаточно для того, чтобы справиться с этой задачей быстро и с приемлемым качеством. Казначейство разрабатывает базу данных о контрактах, однако существует институциональный разрыв в мониторинге соблюдения правил закупок. Счетная палата, высший орган финансового контроля Кыргызской Республики, проверяет процесс закупок лишь в ходе регулярной оценки бюджетных организаций – раз в два года. Экспертам по закупкам в органах государственного управления также потребуется пройти значительное обучение для эффективного применения нового закона. Финансовый контроль и внутренний аудит 8 47. В Кыргызской Республике практикуется строгий централизованный финансовый контроль над расходами. Для бюджетных отделов бюджетная дисциплина важнее пред­ сказуемости финансирования. Это хорошо для совокупной бюджетной дисциплины, однако излишняя строгость может навредить 8 Источником данных для большей части настоящего раздела является ГРФП на 2009 г. (PI-20 и PI-21 и область их применения). 24 Управление государственными инвестициями результативности и эффективности некоторых расходов – в особенности, капитальных инвестиций, у которых нет статуса “защищенной статьи” – когда проходит заседание комиссии по рассмотрению ежемесячного бюджета для принятия решения о том, какие запросы на предоставление денежных средств могут быть удовлетворены (см. ниже: ‘Внесение корректировок в проекты’). В настоящее время система Казначейства работает в соответствии с промежуточным программным решением, которое привязано к центральному банку, и позволяет составлять некоторые отчеты для осуществления электронного перевода денежных средств в размере более 1 млн. сомов (около 20 000 долл. США). Затяжная работа, направленная на разработку полностью интегрированной информационной системы Казначейства, также поддерживаемой проектом Всемирного банка, была окончательно прекращена в конце 2013 г. 48. Планирование денежных средств не всегда является эффективным, и нормирование денежных средств далеко не редкость, приводящая к приостановке оплаты счетов-фактур9. Равно как и возможные недостатки в плане эффективности реализации – например, замедление работы подрядчиков по причине задержек с оплатой – это также может приводить к увеличению стоимости капитальных инвестиций, поскольку подрядчики включают в свои конкурсные заявки издержки, обусловленные задержками с выплатами. 49. Внутренний аудит, принимающий форму ревизий и проверок в советском стиле, ограничивается небольшим количеством министерств, ведомств и агентств. Закон о внутреннем аудите был принят в 2009 г., однако прогресс в части его реализации является ограниченным, хотя недавно реформы были возобновлены. Однако концепция внутреннего аудита еще не полностью усвоена, а большая часть аудита до сих пор относится к проверке соблюдения норм, нежели к проведению финансового аудита и аудита эффективности. Существует базовое понимание концепций экономики, результативности и эффективности, однако они еще не внедрены в повседневную работу, в связи с чем, требуется дополнительное обучение венные аудиторов. Поэтому на данном этапе воздействие внутреннего аудита на качест­ аспекты осуществления капитальных инвестиций может быть весьма ограниченным, несмотря на ожидаемое строгое соблюдение норм. Активный мониторинг финансовых и нефинансовых показателей реализации проектов 50. Мониторинг проектов в Кыргызской Республике сосредоточен, в основном, на финансовом мониторинге и, во многом, является пассивным. За исключением донорских проектов, мониторинг нефинансовых аспектов хода реализации проектов не осуществляется, кроме как на разовой основе. В принципе, мониторинг не особо отличается от функций финансового контроля и проверок. Поскольку данные мониторинга используются для потенциала планирования и управления, они предназначены, главным образом, для подготовки бюджета, нежели для выявления проблем с отдельными проектами и выработки соответствующих мер по их устранению. Обязанность Отдела ПГИ в отношении финансового мониторинга заключается в направлении ежемесячного отчета в отдел бюджета и Центральное казначейство. Его обязанность в отношении физического мониторинга заключается в сортировке ежемесячных отчетов, поступающих от ОРП. 9 ГРФП на 2009 г. 25 Обзор государственных расходов 51. Финансовый мониторинг может быть усовершенствован. Как минимум, система финансового мониторинга должна быть в состоянии отслеживать изменения в: i) профиле выплат проекта; ii) общей расчетной стоимости проекта; и iii) ориентировочной дате завершения реализации согласно плану. В настоящее время лишь первый из этих трех индикаторов последовательно отслеживается Министерством финансов. В идеале, система мониторинга должна быть в состоянии поддерживать систему управления общими затратами проекта. Предлагаемая платформа управления внешней помощью, “Development Gateway”, разрабатывается в АПМ и обладает потенциалом охвата всех 3-х индикаторов, хотя в настоящее время она пока еще находится на пилотной стадии. Возможно, это программное обеспечение будет передано Министерства финансов. 52. Управление ПГИ Министерства финансов в настоящее время отслеживает нефи­нансовые показатели донорских проектов на ежемесячной основе. Оно собирает и анализирует эту информацию, используя специальную форму, которую исполнительные агентства (как правило, ОРП) должны сдавать каждый месяц, и которая затем подкрепляется квартальными совещаниями с участием Управления ПГИ, ОРП, управлений министерств, отвечающих за координацию ОРП, и представителей доноров. Ежегодно также проводятся расширенные совещания. Такой мониторинг обычно подкрепляется анализом годовых аудиторских отчетов по донорским проектам. 53. В то время как мониторинг, очевидно, является слабым звеном в системе УГИ Кыргызской Республики, амбиции в отношении ее немедленного совершенствования должны сохранять реалистичность и соответствие надлежащему согласованию улучшений в системе. При разработке проекта необходимо задать хорошие индикаторы и базовые значения, поскольку в противном случае не будет того, относительно чего можно было бы осуществлять мониторинг. Поэтому одним из обязательных условий, скорее всего, будут улучшения в проектном планировании. Концепции и терминология подхода к логической структуре могли бы составить хорошую основу для системы мониторинга эффективности проектов, но сначала в разработку проектов надо будет включить такой подход. Иерархическое обобщение целей и количественных индикаторов проекта для проверки их достижения предлагает основу для мониторинга (и, в дальнейшем, для оценки по факту). Во Вставке 6 приведена наглядная иллюстрация иерархии целей в логической структуре проекта, для чего в ходе разработки проекта необходимо будет определить соответствующие индикаторы мониторинга. Для мониторинга хода реализации проекта также необходимы эффективные планы реализации: это представляется более реальной возможностью в обозримом будущем. 54. Необходимо проводить различие между мониторингом хода реализации (прогресса) проекта и мониторингом эффективности после начала работы проекта. Это – разные уровни иерархии, показанной во Вставке 6. Мониторинг реализации включает в себя отсле­ живание прогресса в части реализации проектных мероприятий, сосредоточенного на важ­ нейших ключевых этапах (вехах) плана реализации проекта, и предоставления физических результатов капитального проекта. Мониторинг проекта после его реализации включает в себя отслеживание выполнения назначения проекта, т.е. получения пользы от реализации проекта целевыми группами за счет улучшения государственных услуг (в плане объема, качества и доступности услуг). В каждом случае требуются разные виды информации и разные навыки интерпретации и анализа информации. Мониторинг проектных мероприятий и результатов является более простым, нежели мониторинг успешности выполнения назначения проекта. 26 Управление государственными инвестициями Вставка 6. Терминология по вопросам эффективности, применяемая в рамках подхода к логической структуре • Общая задача/цель: стратегическая задача высшего уровня, решению которой способствует проект – обычно на уровне сектора. • Назначение: объединяет описание воздействия проекта и причины, по которой реализуется проект. Обычно выражается в виде достижения устойчивых выгод для целевой группы. • Результаты проекта: что будет произведено проектом, т.е. конкретные достижения проекта, за которые будет непосредственно отвечать руководство проекта (при условии обеспечения проекта достаточными ресурсами для материализации таких достижений). Например, в рамках проектов, связанных с объектами жизнеобеспечения населения (общественной инфраструктурой), результатами проекта будут создаваемые объекты инфраструктуры. Это не одно и то же, что бюджетные результаты, которыми являются товары и услуги, предоставляемые государством. • Мероприятия: как будут получены результаты, т.е. действия, предпринимаемые проектной организацией для достижения результатов. 55. Также требуется ясность относительно того, что необходимо отслеживать в рамках мониторинга на каждом уровне системы, и степени детализации. Необходимая менеджеру проекта информация о мониторинге отличается от той информации, которая требуется ответственной бюджетной организации, и которая, в свою очередь, отличается от информации, требуемой министерствам экономики или финансов. В случае с Кыргызской Республикой мониторинг на уровне расходующих министерств, по-видимому, пока еще недостаточно развит, так что от министерств экономики или финансов может потребоваться возглавить работу по развитию усовершенствованных систем. Однако, со временем, можно рассчитывать на то, что функции мониторинга будут более децентрализованы и переданы расходующим министерствам: лишь немногие министерства в странах с более развитыми системами УГФ занимаются централизованным мониторингом всей инвестиционной программы по каждому проекту, хотя, в большинстве случаев, они уделяют некоторое внимание ходу реализации крупных проектов. 56. Определение объема проекта также является важным в контексте мониторинга. Центральные министерства не могут выделять ограниченные человеческие ресурсы для мониторинга реализации небольших проектов и индивидуальных контрактов. В данном случае может пригодиться объединение объектов в программные проекты (см. ниже обсуждение предлагаемого регулирования по вопросам государственных инвестиций): вместо того, чтобы отслеживать состояние работ по замене кровли в здании начальной школы в определенном селе, например, центральное министерство, возможно, будет более заинтересовано в том, сколько зданий начальных школ было отремонтировано в рамках более широкого проекта по ремонту начальных школ, и согласуются ли эти достигнутые результаты проекта с планом и бюджетом. Предполагается, что осуществляемый центральным министерством мониторинг реализации крупных проектов должен быть более детальным и сосредоточенным на достижении наиболее важных ключевых этапов плана реализации проекта. Возможность внесения корректировок в проект 57. Строгая постатейная бюджетная система Кыргызской Республики не позволяет проявлять большую гибкость, когда речь заходит о внесении в проекты корректировок в течение года, хотя встречное финансирование может перераспределяться между донорскими проектами. Небольшая гибкость 27 Обзор государственных расходов обеспечивается за счет частого принятия дополнительных бюджетов. Желательно иметь некоторую гибкость в плане внесения изменений в течение года, обычно с четкими правилами и ограничениями, с тем, чтобы можно было переводить ресурсы от более медленных на более быстро реализуемые проекты в пределах общего верхнего капитального предела министерства, тем самым оптимизируя реализацию в целом (см. Вставку 7). В Кыргызской Республике такой вид гибкости фактически заблокирован жесткими правилами перераспределения бюджетных средств между статьями расходов, очень детализированным постатейным бюджетом и ассигнованиями, которые определены в нескольких классификациях одновременно. На практике, любые перераспределения должны осуществляться посредством дополнительных бюджетов, которые принимаются от 2-х до 4-х раз в год. Вставка 7. Подход к внесению корректировок в проекты в Ботсване Успешный подход, применяемый в Ботсване, заключается в утверждении парламентом общей сметной стоимости каждого проекта и верхних пределов по всем расходам на капиталовложения для каждого министерства на предстоящий год. Это позволяет переключать финансирование (с одобрения министерства финансов) между проектами в течение года, с тем, чтобы можно было переключать недоосвоенные бюджеты медленно реализуемых проектов на более быстро реализуемые проекты, темпы реализации которых могут быть выше, чем планировалось, тем самым расширяя возможности внесения в проекты корректировок. Контроль над общими расходами по проектам осуществляется посредством утверждения общей расчетной стоимости, на которой затем сосредотачивается внимание парламента (вместо годовых частей). При возникновении необходимости пересмотра общей расчетной стоимости проекта, изменения вносятся под строгим контролем со стороны парламента и требуют утверждения через бюджет. 58. Дополнительные бюджеты часто используются для перевода средств от слабо осваивающих ресурсы проектов, внесенных в бюджет без соответствующей проверки. Такими проектами неизменно оказываются проекты, включенные в бюджет посредством рассмотрения и внесения изменений парламентом. Как таковые, они не обязательно представляют государственные приоритеты. 59. Как отмечалось выше (в пункте 41), системы, необходимые для прекращения неудовлетворительно реализуемых или неактуальных текущих проектов, отсутствуют, и такое прекращение проектов обычно осуществляется посредством нечастых внеплановых зачисток. Слабый мониторинг и отсутствие системы управления общей стоимостью проекта (см. пример из Южной Кореи во Вставке 8) затрудняют возможность определения того, закрытие каких проектов необходимо рассматривать. Прекращение донорских проектов почти всегда происходит в результате вмешательства самих доноров – как правило, по рекомендации их отделов внутренней безопасности. Обеспечение стабильной работы объектов 60. В Кыргызской Республике существует процесс передачи новых объектов постанов­лением Правительства, посредством которого эти объекты проверяются на предмет соответствия исходным проектным спецификациям и своему назначению. Существуют формализованные процедуры приемки и ввода в эксплуатацию новых объектов, которые не могут использоваться до тех пор, пока эти процедуры не будут выполнены. 61. Однако реестры основных средств недостаточно развиты. Кыргызской Республике предстоит проделать большую работу, прежде чем у нее сформируется 28 Управление государственными инвестициями Вставка 8. Мониторинг, переоценка и корректировка проектов в Южной Корее Южная Корея разработала 3 инструмента для идентификации и реагирования на изменения в условиях проекта, которые рискуют подорвать прогнозируемую экономическую отдачу от инвестиций. Система управления общей стоимостью проекта (TPCM) TPCM применяется для тщательного мониторинга общей стоимости крупных много­ летних проектов (строительные проекты сроком более 2-х лет; работы на сумму более 30 млн. долл. США; архитектурные проекты стоимостью свыше 10 млн. долл. США) и предотвращения значительной эскалации стоимости в ходе планирования и реализации. В 2009 г. через TPCM отслеживалось 1 116 проектов. Система основана на строгих принципах, ограничивающих обоснование повышений стоимости и полномочия для разрешения таких повышений. С момента своего внедрения в 1999 г. она успешно сокращала запросы и одобрения повышений общей стоимости проектов. Переоценка прогноза спроса (RDF) Прогнозы спроса крупных проектов пересматриваются тогда, когда происходят важные изменения в условиях реализации проекта. Они могут заключаться в следующем: • Отмена крупномасштабного международного мероприятия или нового плана градостроительства, непосредственно влияющая на спрос на услуги проекта. • Предложения относительно альтернативного способа удовлетворения спроса, напрямую конкурирующего с проектом. • Устаревание прогнозов спроса (по прошествии более 5-ти лет с момента составления прогноза). Цель заключается в пересмотре соответствия прогнозов спроса в свете изменений в условиях и допущениях. RDF может проводиться на любом из этапов проектного цикла – от планирования до строительства). Исследование по пересмотру технико-экономического обоснования проекта (RSF) RSF выполняется для проектов в TPCM в том случае, если: • Общая стоимость проекта выросла более чем на 20% в реальном исчислении (без учета отвода земель) по сравнению с ранее утвержденной стоимостью. • Прогноз спроса по проекту снижается на 30 или более процентов (на основании RDF). При соблюдении этих условий необходимо повторно провести оценку (предварительного) технико-экономического обоснования проекта (PFS) с использованием новых данных о расходах (за исключением невозвратных затрат в том случае, если строительство уже началось) и/или прогнозов спроса. На основании результатов нового PFS принимается решение относительно необходимости продолжения или прекращения проекта. Рассматриваются возможности сокращения размеров и стоимости проекта для достижения его жизнеспособности и во избежание его отмены. Источники: Презентация Корейского института развития на Международной конференции по управлению государственными инвестициями в Ханое, 2010 г.; и презентация Джеймса Брамби в Монголии на тему ‘Функциональность управления государственными инвестициями’, Всемирный банк, 2010 г. полноценная система реестров основных средств, в которых будут храниться постоянно обновляемые данные учета новых активов и сведения о стоимости существующих активов. Стране предстоит пройти еще больший путь, прежде чем у нее появятся полноценные инструменты управления активами. В настоящее время вся информация об активах передается в администрацию Президента КР. 62. Существование основы для комплексного планирования бюджетов текущих расходов и капиталовложений в форме СПБ не означает, что расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание новых объектов систематически планируются. В ГРФП за 2009 г. присваивается оценка D (неудовлетворительно) аспекту “iv” (‘связи между инвестиционными бюджетами и сметами срочных издержек’)  PI-12. Планирование улучшений в автодорожном секторе привело к 29 Обзор государственных расходов выработке более комплексного подхода к бюджетному планированию, однако подобная практика пока еще не проникла во все сферы государственного сектора. Простая проверка по завершении проекта и заключительная оценка проекта 63. Заключительная оценка проекта остается одним из слабейших компонентов систе­мы УГИ Кыргызской Республики. Данная проблема недавно была поднята в мент­ ходе парла­ ских слушаний по бюджету, на которых депутаты Жогорку Кенеша КР выражали обоснован­ ное беспокойство относительно воздействия государственных инвестиционных расходов. В настоящее время не проводится – ни государством, ни донорами – систематическая оценка завершенных проектов для определения того, представляют ли они собой эффективное и результативное использование государственных ресурсов. Это, наверное, не удивительно на данном этапе развития системы УГИ, но такая оценка должна приобретать все большее значение по мере перехода страны к ориентированному на результат государственному управлению и бюджетированию (как это предусмотрено принятием подхода к программному бюджетированию). Эффективная практика заключается в начале проведения оценок крупных проектов – возможно, начиная с сосредоточенности на проблемных проектах, Вставка 9. Деятельность Счетной палаты Объединенного Королевства Счетная палата (National Audit Office, NAO) является высшим органом финансового контроля органов центрального государственного управления в Соединенном Коро­ левстве. Она является самостоятельным органом несудебной инстанции, подотчетным напрямую Парламенту. В соответствии с Законом об аудите 1983 года, NAO может отчи­ тываться об экономии, результативности и эффективности государственных расходов, обозначаемыми следующими терминами: ‘spending less’ (экономичность), ‘spending well’ (результативность) и ‘spending wisely’ (эффективность). Парламент ежегодно получает около 60 отчетов об эффективности расходования средств по всем аспектам расходов, так что аудиту подвергается лишь небольшая часть государственных инвестиционных проектов (финансовый аудит проектов осуществляется посредством финансового аудита реализующих их организаций). Поэтому для проверки отбираются проблемные или инновационные проекты, из опыта которых могут быть извлечены уроки. Отчеты обнародуются, и в день их опубликования издаются пресс-релизы. Из-за тенденции сосредоточения на проблемных проектах, отчеты порой пред­ ставляют собой унылое чтиво, однако они предназначены для содействия улучшению работы в дальнейшем. Тремя последними отчетами, касающимися государственных инвестиций в транспортном секторе, являются: • Оценка и мониторинг затрат на строительство дорог в Англии (март 2007 года): сосредоточена на разъяснении значительного увеличения расходов в рамках программы дорожного строительства по сравнению с первоначальными сметами, и предлагает рекомендации относительно более эффективного составления сметы и дальнейшего контроля затрат. • Модернизация [железнодорожной] магистрали на западном побережье (ноябрь 2006 года): изучает то, как неудовлетворительно функционирующему проекту, в конечном счете, удалось добиться улучшений в управление проектом и контроле затрат за счет снижения проектных норм, большего применения проверенных технологий и постепенного расширения потенциала. ГЧП Лондонское метро [железнодорожное сообщение]: была ли это сделка удачной? (июнь 2004 г.): рассматривает 3 контракта с применением инновационных подходов к закупкам для привлечения долгосрочных инвестиций в улучшение обслуживания, используя ГЧП. Доклад привлек внимание к значительным забалансовым обязательствам, с которыми приходится сталкиваться государственному сектору, которые были впоследствии реализованы после ликвидации частных партнеров. 30 Управление государственными инвестициями из которых, потенциально, можно извлечь больше всего уроков. Затем оценка может быть распространена на все крупные проекты и выборку менее крупных проектов по мере развития возможностей. 64. Следует рассмотреть возможность внедрения требования о составлении официаль­ ного отчета о завершении проекта. Это позволит определить, был ли проект реализован в срок, в рамках утвержденного бюджета и в точном соответствии со спецификациями, и будет ли отличаться от сертификации/приемки работ. Такой проект должен быть более информативным и аналитическим, рассматривая такие вопросы как сопоставление первоначального и фактического бюджетов, и сравнение фактических сроков с планируемыми сроками, а также предлагая объяснения и извлеченные уроки. Отчет о завершении проекта может рассматриваться в качестве первого шага на пути к полной заключительной оценке проекта, что может быть амбициозным требованием в краткосрочной перспективе. 65. Счетная палата Кыргызской Республики может рассчитывать на приобретающую все большую важность роль в оценке государственных инвестиционных проектов. К  ее обязанностям относится оценка исполнения республиканского и местных бюджетов, освоения внебюджетных и специальных средств. Она охватывает все проекты, относящиеся к ПГИ. Теперь можно рассчитывать на то, что эти возможности продолжат развиваться, с тем, чтобы независимая оценка эффективности государственных инвестиционных проектов (с использованием выборки, основанной на оценке рисков), в конечном счете стала частью системы УГИ. Однако в настоящее время потенциал Счетной палаты (СП) представляется ограниченным, и поэтому ей вряд ли удастся охватить в обозримом будущем весь объемный портфель проектов. Тем не менее, оценки, проводимые высшим органом финансового контроля страны, могут быть мощным способом реализации улучшений в системе (см. Вставку 9). 4. Институциональная и административная база укрепления УГИ Нормативно-правовая база управления государственными инвестициями Правовая база системы управления государственными инвестициями 66. Определенные законодательством функции и обязанности государства в отноше­ нии бюджета изложены в Конституции Кыргызской Республики, принятой в 2010  г. Осталь­ ными  основными законодательными актами являются: Закон об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике, 1998 г. (в редакции 2009 г.); Закон о Казначействе; Закон о Счетной палате, 2004 г. (с небольшими изменениями, внесенными в 2008 г.). Также имеются Закон о закупках и новый Бюджетный кодекс, в настоящее время проходящий процедуру утверждения в Парламенте КР. 67. Обычная практика разных стран, находящихся в таком же положении, как и Кыргызская Республика, заключается в предоставлении необходимых полномочий для управления государственными инвестициями посредством закона о бюджетных системах. Это может быть сделано либо лаконично, посредством предоставления Правительству КР или Министерству финансов необходимых 31 Обзор государственных расходов полномочий издавать нормативные акты и методологии для определения системы (как, например, в Хорватии и Турции), либо посредством более глубокого определения системы управления государственными инвестициями в рамках общей бюджетной системы (как, например, в Казахстане и Хорватии). Кыргызской Республике рекомендуется принять ‘легкий’ подход, дабы избежать риска отклонения поправок как существенных изменений в первоначальном законопроекте. Такой подход также предлагает преимущество большей гибкости для адаптации систем в будущем с учетом приобретенного опыта. 68. Конкретное основание для системы управления государственными инвестициями обычно отсутствует в первоначальном законодательстве стран с более продвинутыми механизмами управления производительностью (например, Австралия, Соединенное Королевство или Южная Африка). Эти страны характеризуются децентрализованными обязанностями по управлению расходами, существующими наряду с эффективными механизмами подотчетности, включая развитый внутренний аудит. Как правило, существует сильный и независимый институт внешнего аудита, обладающий необходимыми человеческими и финансовыми ресурсами для проверки ‘целевого использования’ (например, в Австралии), и сосредоточенный на оценке эффективности, нежели соблюдения установленных норм (хотя его охват, как правило, является выборочным). Однако такой подход не применяется (или не применим) повсеместно и, возможно, на данный момент не подходит Кыргызской Республике – хотя он и мог бы предложить потенциальную направленность движения на будущее – из-за различий в административной культуре, правовой традиции и политической обстановке. Регулирование управления государственными инвестициями Направления, в которых было бы полезно усилить регулирование 69. Имеется целый ряд областей, в которых было бы полезно усилить регулирование. Это позволило бы обеспечить формирование системы, устраняющей нные в рамках диагностического обзора (см. выше), и полностью недостатки, обнаруже­ соответствующей передовой базе, описываемой в начале данной главы. Следующие предложения относительно улучшений считаются наиболее важными: • Определить согласованную терминологию нефинансовых показателей для исполь­зования при разработке проектов, – для обобщения обоснования деления подходящих индикаторов эффективности реализации, проекта и опре­ – а затем и в качестве основы для более систематического мониторинга и оценки. • Разрешить объединение похожих небольших проектов в более крупные программные проекты, как способ избежать централизованного микро- менеджмента, и в качестве основы для более стратегического процесса определения приоритетов. • Обеспечить большую гибкость в применении различных аналитических методов для отображения характера пользы от реализации проектов, финансовой значимости проекта и наличия специалистов необходимой квалификации. Проекты меньшей стоимости должны будут подвергаться менее скрупулезному анализу – особенно, учитывая дефицит специалистов необходимой квалификации в Кыргызской Рес­ лике. Внедрение строгой пуб­ пропорциональности позволит повысить общую эффек­ ность системы тив­ управления государственными инвестициями. Тем не менее, необходимо 32 Управление государственными инвестициями будет заранее разработать общее руководство о том, какие методы могут применяться в тех или иных обстоятельствах. В этом руководстве могло бы быть изложено следующее: (i) основные нормы аналитических инструментов и параметров; (ii) метод определения размера или охвата каждого сектора; и (iii) простые правила относительно того, как ими управлять. • Провести более четкие различия между функциями отсеивания и отбора проектов, и уточнить роли Минфина, АПМ и Минэконома применительно к этим функциям. В контексте отбора проектов, обеспечить большее соответствие между регулированием и новой методологией планирования бюджета. • Подтвердить роль Министерства финансов в качестве ‘куратора’ бюджета, проверя­ ющего, чтобы предлагаемые для финансирования из бюджета проекты действительно проходили необходимые процессы сортировки и утверждения. • Расширить регулирование для охвата регулярного мониторинга прогресса в части реализации проектов, уточняя минимальные требования в отношении монито­ ринга финансового и нефинансового прогресса. Это позволит своевременно иден­ тифицировать проблемные проекты и формулировать меры по исправлению ситуации, включая обязательную переоценку проектов, значительно превысивших свой бюджет. 70. Предложенные выше проект постановления и уточнения не решат все выявленные проблемы, но могли бы в некоторой мере способствовать сокращению масштабов проблемы, требуя от всех проектов следования одним и тем же маршрутом за счет применения строгого процесса отсеивания проектов, перед тем как предлагать их включение в бюджет. Это позволит предотвратить “забрасывание” неподготовленных проектов в бюджет и не допустит, чтобы такие проекты занимали в бюджете место, которое было бы лучше предоставить текущим проектам или проектам, которые полностью готовы к реализации. Объединение мелких проектов в более крупные программные проекты и применение строгого определения проекта во избежание финансирования изолированных компонентов проектов также окажется полезным10. Однако, с точки зрения затрат, неэкономично выделять ограниченные человеческие ресурсы для применения сложных аналитических методов и многоэтапных процедур утверждения таких микропроектов, которые обычно предлагаются парламентариями: иногда лучше принимать небольшие недостатки такого характера и сосредотачиваться на принятии верных стратегических решений по вопросам более крупных инвестиций. Рекомендации по вопросам улучшения администрирования УГИ 71. Хотя приведенный выше анализ обнаруживает множество недостатков в системе УГИ в Кыргызской Республике, необходимо определить приоритетность требуемых улучшений. Основное проверенное правило в этом отношении заключается во внесении улучшений на самых ранних этапах УГИ, т.е. на этапах идентификации и отсеивания, с последующим осуществлением со временем, других улучшений. Кроме того, необходимо координировать улучшения с соответствующим укреплением институциональных возможностей, и признавать имеющийся потенциал. Поэтому следующие рекомендации представлены в порядке очередности их осуществления: 10 Проект представляет собой совокупность мероприятий с четко определенной целью и результатами, которые реализуются в рамках определенного срока. Проект должен охватывать все мероприятия и их результаты, необходимые для обеспечения устойчивой пользы для целевых бенефициаров (пользователей услуги). 33 Обзор государственных расходов • Обеспечить разработку исчерпывающей базы данных по инвестиционным проектам, финансируемым как донорами, так и за счет собственных ресурсов внутри страны. В базу данных необходимо включить исходные данные о проектах, с тем, чтобы итоговые результаты можно было отслеживать относительно первоначальных, а также пересмотренных и доработанных планов. • Необходимо обеспечить обучение идентификации и оценке проектов. Работу в этом направлении можно начать с кратких курсов, подобных тем, которые Университет Центральной Азии (УЦА) провел в 2012 г. в Душанбе. • Внедрить процесс идентификации проектов. Министерствам необходимо сформиро­ вать комиссии по проектам и осуществлять внутреннее отсеивание проектных предложений перед их презентацией центральному органу. • Центральному органу (Министерству финансов или Агентству по инвестициям) необходимо отсеивать проектные предложения, финансируемые как донорами, так и за счет внутренних ресурсов. Работу в этом направлении можно начать с простой матрицы оценки проектов (подобной той, которая описывается ниже), которая со временем может превратиться в более сложную матрицу. Такая матрица должна одинаково применяться – как в отношении проектов, финансируемых донорами, так и в отношении проектов, финансируемых за счет внутренних ресурсов. • Бюджет внутренних инвестиций должен утверждаться в соответствии с бюджетным законодательством, включая разбивку всех подлежащих включению проектов. • Необходимо разработать – с полным определением стоимости – стратегические документы на национальном, а затем и секторальном, уровнях для направления инвестиционных приоритетов. • ПКР необходимо поощрять участие государственных служащих в проводимых донорами мероприятиях по разработке проектов – особенно в областях анализа соотношения затрат и результатов – с целью повышения ими своей квалификации. • Необходимо внедрить отчет о завершении проекта и требовать его составление для всех проектов. • Необходимо рассмотреть возможность проведения независимой оценки крупных проектов с привлечением независимых консультационных фирм. • Мониторинг проектов должен, сначала, развиваться в тесном сотрудничестве с донорами. Необходимо уделять особое внимание обеспечению гарантий того, чтобы индикаторы результатов были хорошо разработаны, с тем, чтобы в будущем было легко осуществлять мониторинг. • Конечные текущие затраты проектов должны быть привязаны к среднесрочному бюджету. • Необходимо установить обязательное требование о повторном внесении застопорившихся проектов на рассмотрение, если не было принято решение об их закрытии. • Необходимо укрепить закупки в соответствии с последним отчетом ГРФП – в частности, в части поощрения открытых конкурсных торгов. • Необходимо рассмотреть возможность применения на протяжении определенного количества лет целевого мониторинга проектов, финансируемых за счет внутренних ресурсов страны. 34 Управление государственными инвестициями • Необходимо поощрять участие доноров в содействии оценке проектов после их реализации – в особенности, крупных проектов. Альтернативные организационные механизмы управления государственными инвестициями в Кыргызской Республике Обзор 72. Не существует ‘правильной’ модели организационных механизмов управления государственными инвестициями. Наиболее подходящая модель будет зависеть как от конкретных обстоятельств в каждой стране, так и от того, что является целесообразным в политическом отношении. Существует множество различных организационных форм для управления и осуществления ключевых функций эффективной системы управления государственными инвестициями. В целом, более централизованные модели – такие как Чили, Южная Корея или Беларусь – могут быть отличны от более децентрализованных моделей, в качестве иллюстрации которых, приводится пример Центрального управления по оценке расходов в Министерстве финансов Ирландии. Вторую модель, как правило, связывают с более продвинутыми системами управления эффективностью. В более централизованных моделях центральным финансовым ведомствам отведена более сильная роль в части контроля качества инвестиционной программы; в более децентрализованных моделях центральным финансовым ведомствам отводится роль, которую можно рассматривать как более близкую к обеспечению гарантий качества, т.е. обеспечение наличия, эффективности и применения систем контроля качества в бюджетных организациях, отвечающих за планирование и управление государственными инвестиционными проектами. Определение разницы между контролем и обеспечением гарантий качества полезно, но, на практике, не настолько очевидно: даже в наиболее децентрализованных системах центральные финансовые ведомства обычно занимаются контролем качества крупнейших проектов. 73. В Кыргызской Республике в настоящее время многие из нефинансовых аспектов УГИ  не реализованы, а финансовые аспекты нуждаются в усилении. Министерству финансов необходимо сохранять и укреплять свою роль, заключающуюся в финансовом контроле проектов, как до, так и в ходе реализации. Это оставляет без ответа вопрос о том, где должны быть реализованы нефинансовые аспекты. У бюджетных организаций имеются общие системные недостатки, недостаточно развитая отчетность о результатах деятельности, и слабый потенциал в части подготовки и оценки проектов. Это также относится и к мониторингу, которому, по тем же самым причинам, подходит некая форма централизованного мониторинга инвестиционной программы. Правительству необходимо активно заниматься разработкой улучшенных методов и процедур, и поддержкой их внедрения в бюджетных организациях. Со временем, все большую важность будет приобретать функция обеспечения качества. По сути, имеются 3 варианта: i. Как указано выше (см. параграф 33), опираться на постановление, принятое Правительством в 2007 г., которым обязанность координации ПГИ была передана от Минфина – Минэконому. Несмотря на это постановление, Минэконом с 2007 г. не сыграл никакой значимой роли в ПГИ. Ему недостает потенциала, а также поступления информации от профильных министерств и Министерства финансов. Для исполнения постановления Правительства необходимо, чтобы Минэконом был уполномочен выступать в качестве 35 Обзор государственных расходов главного куратора ПГИ, а также других инвестиционных проектов. Для этого от профильных министерств потребуется проведение процесса сортировки проектов, прежде всего, в своих собственных министерствах, с последующим проведением оценки Минэкономом. Будет необходима ясность в распределении обязанностей и обмена информацией между Минэкономом, АПМ и Минфином. Развитие потенциала Минэконома должно стать одним из важнейших приоритетов, опирающихся на существующий потенциал управления по инвестициям, который до настоящего времени был ориентирован на частные, а не на государственные инвестиции – такие как развитие государственно- частного партнерства (ГЧП) и реализация финансируемой АБР Программы улучшения инвестиционного климата. Было бы также полезно, если бы внутренние инвестиции также оценивались тем же управлением Минэконома с использованием аналогично разработанных процессов. Также необходима ясность в вопросе об обязанностях по осуществлению мониторинга и оценки проектов. ПГИ осуществляет мониторинг (как финансовый, так и физический) донорских проектов, но не проводит их оценку. Не существует официального процесса мониторинга и оценки проектов, финансируемых за счет внутренних ресурсов страны. ii. Возвратить УГИ в Министерство финансов. Опять же, для этого потребуется провести большую работу по развитию потенциала, чтобы реализовывать необходимые методы оценки и мониторинга проектов. Работа существующего управления ПГИ сосредоточена на финансовых аспектах оценки. В том, что касается мониторинга, оно осуществляет как финансовый, так и физический мониторинг. Внутренние инвестиции потребуют развития значительного потенциала в части оценки и физического мониторинга. Необходимо отметить, что, если бы была разработана предлагаемая база данных, это позволило бы управлению ПГИ высвободить потенциал, который можно было бы использовать для УГИ. iii. Создать отдельный орган, отвечающий за УГИ. Такой орган мог бы работать при Координационном совете по макроэкономической и инвестиционной политике при АПМ или другом отдельном органе. Одним из преимуществ такого подхода стало бы пожинание плодов экономии от масштаба за счет использования всех – или большей части – сотрудников ОРП в едином централизованном органе. Опять же, если бы был выбран такой путь, потребовались бы четкие руководящие принципы в отношении обязанностей и обмена информацией между этим органом и Минэкономом, АПМ и Минфином. 74. Со временем, вероятно, что профильные министерства будут выполнять все больше  функций сортировки, экспертной оценки, мониторинг и оценки, а функция центрального министерства/ведомства будет ориентирована в большей степени на обеспечение того, чтобы эти функции осуществлялись правильно. Тем не менее, в условиях, сложившихся на данный момент в Кыргызской Республике, важно централизовать операции, учитывая низкий потенциал Правительства. Поэтому можно было бы рекомендовать централизацию операций либо при Министерстве финансов, либо при “новом” ведомстве. В   любом случае необходимо будет учитывать оптимизацию ОРП, с тем, чтобы потенциал ОРП можно было использовать по всем, а не по каким-либо отдельным проектам. 36 Управление государственными инвестициями Оценка потенциала УГИ и рекомендации 75. Три института обеспечивают некоторый потенциал в сфере УГИ. Министерство экономики обладает необходимым потенциалом в Управлении инвестиций и ГЧП. Министерство финансов обладает необходимым потенциалом в 3-х подразделениях: отделе ПГИ, управлении планирования расходов отраслей экономики и отделе планирования капитальных вложений. В Аппарате Премьер-министра имеется отдел экономики и инвестиций. Профильные министерства (не считая финансируемые донорами ОРП) обладают небольшим потенциалом в части подготовки, сортировки, мониторинга или оценки инвестиций. 76. Управление инвестиций и ГЧП в Минэкономе занимается, в основном, частными инвестициями. В настоящее время оно реализует проект АБР “Программа улучшения инвестиционного климата”. Управление также готовит законодательство и процедуры по вопросам развития государственно-частного партнерства в Кыргызской Республике. Наконец, оно отвечает на запросы о содействии выполнению различных задач, связанных с инвестициями, в рамках Правительства – например, посещение торговых представительств. В управлении работают 11 штатных сотрудников, а также 2 стажера. На момент составления настоящей аналитической записки должность начальника Управления инвестиций и ГЧП была вакантной, а его обязанности временно исполнял заведующий отделом продвижения инвестиций. В структуре Управления состоит также отдел координации донорской помощи, координирующий донорскую помощь, выходящую за рамки ПГИ – например, большинство проектов технической помощи. В отделе продвижения инвестиций числятся 5 штатных сотрудников и заведующий. В отделе координации донорской помощи работают 3 сотрудника и заведующий. Оба заведующих отделами обладают опытом в области управления государственными инвестициями. Однако остальные кадры обладают разной квалификацией и опытом, приобретенным в процессе оказания помощи с выполнением различных задач, связанных с инвестициями, и составлением отчетов по инвестиционным исследованиям. Высокая текучесть кадров также мешает накоплению опыта в Управлении. 77. Министерство финансов КР осуществляет финансовый мониторинг государствен­ ных инвестиций в 3-х разных отделах. Финансируемые донорами инве- стиции отслеживаются Отделом ПГИ, состоящим в структуре Управления государствен- ных инвестиций и технической помощи. Данный отдел также собирает информацию о физическом мониторинге проектов ПГИ. Функция мониторинга внутренних инвести- ций поделена между управлением планирования расходов отраслей экономики и отде- лом планирования капитальных вложений, который отвечает за различные проекты социального сектора. Хотя все отделы обязаны во всех секторах, включая все проекты ­ отчитываться перед Управлением бюджетной политики, существует слабая связь меж- ду инвестиционным планированием и подготовкой бюджета. 78. Отдел ПГИ относительно молод и обладает ограниченным потенциалом. Все его сотрудники, кроме заведующего, относительно недавно познакомились с вопросами ПГИ. Пять специалистов занимаются сбором данных по закрепленным за ними секторам в электронные таблицы Excel, отвечают на запросы Казначейства по графикам выплат и запросы заведующего бюджетом по данным о планировании бюджета. Другие их обязанности заключаются в участии в совещаниях доноров по любым аспектам проектов в закрепленных за ними секторах, и участие в проведении тендеров по проектам, за которые они отвечают. Информация о физическом 37 Обзор государственных расходов мониторинге также собирается ежемесячно и используется в сочетании с информацией о финансовом мониторинге на квартальных совещаниях по рассмотрению проектов. Взаимоотношения с донорами, преимущественно, пассивные, ввиду отсутствия потенциала, необходимого для анализа проектной документации. В настоящее время в ПГИ числится около 60 проектов на общую сумму около 2 млрд. долл. США. Ожидаемые расходы на 2012 г. должны были составить около 500 млн. долл. США. У отдела нет формальных связей с профильными специалистами по секторам в других отделах, занимающихся государственными инвестициями. 79. Управление планирования расходов отраслей экономики отвечает за большинство внутренних инвестиций в таких секторах как сельское хозяйство, транспорт, энерге­ тика, чрезвычайные ситуации, лесное хозяйство и экология. Оно также занимается бюд­ жетными проблемами других секторов, у которых нет инвестиционного бюджета – например, Госагентство по геологии и минеральным ресурсам. Пять специалистов по секторам получают от соответствующих профильных министерств проектные предложения на любой стадии в течение бюджетного года и проверяют их на предмет возможности реализации. В настоящее время работа по подготовке предложений осуществляется слабо. Формальный процесс подачи предложений отсутствует. Более того, отсутствует требование в отношении профильных министерств о подаче перечня своих проектных предложений в Министерство финансов КР в начале планирования бюджета, хотя некоторые специалисты по секторам настаивают на этом. Специалисты сосредоточены, в основном, на финансовом мониторинге, хотя также проводятся отдельные целевые мероприятия по физическому мониторингу. Отдел подвергается политическому давлению, направленному на утверждение проектов независимо от их осуществимости, стратегической важности или степени подготовки. 80. Интеграция текущего и капитального бюджета весьма ограничена – даже институ­ционально. Например, Управление планирования расходов социальной сферы отвечает за текущий бюджет здравоохранения, образования и других социальных секторов. В управлении числятся 12 штатных сотрудников, 4 секторальных специалиста по здравоохранению и социальной сфере, и 6 – по образованию/спорту. Однако они не занимаются внутренними инвестициями, за которые единолично отвечает отдел планирования капитальных вложений. Между этими 2-мя подразделениями нет официального сообщения, что свидетельствует о раздельном бюджете. 81. Отдел планирования капитальных вложений отвечает за капиталовложения в различных секторах, как реальном, так и социальных, хотя его бюджет значительно меньше бюджета Управления планирования расходов отраслей экономики. Кроме того, отдел также направляет местным властям стимулирующие гранты, которые, как правило, предназначены для покрытия расходов на техническое обслуживание, а не на осуществление капитальных вложений. Четыре специалиста отвечают за финансовый мониторинг проектов. Качество поступающих от профильных министерств проектных предложений аналогично качеству проектных предложений, получаемых Управлением планирования расходов отраслей экономики. Одобрение стимулирующих грантов является отражением качества проектных предложений и политического влияния, нежели необходимости. Не считая получения от местных властей отчетов, мониторинг не осуществляется. Отсутствует формальная координация мероприятий с деятельностью отделов по отраслям экономики и социальным секторам. 38 Управление государственными инвестициями 82. Три отдельных подразделения подотчетны заведующему бюджетом, у которого объединены функции мониторинга осуществимости и финансового мониторинга. Хотя управление бюджетной политики является главным и обладает полномочиями запрашивать информацию, оно не контролирует напрямую 3 подразделения, отвечающих за инвестиции. В результате, инвестиционное планирование в Кыргызской Республике является в значительной степени разрозненным и с небольшим управлением на центральном уровне. Не существует фундаментальных причин, по которым проекты отдела планирования капитальных вложений в сфере транспорта/дорог оказываются отделенными от проектов управления планирования расходов отраслей экономики; в природе их проектов нет принципиальных различий. Хотя основное внимание сосредоточено не на управлении инвестициями, а на координации деятельности доноров, существует обоснование для того, чтобы отдел программы государственных инвестиций был отдельным подразделением, но когда такая ориентация деятельности изменится, отдел ПГИ также потребуется реформировать путем исключения его неинвестиционных проектов. На Рисунке 1 показана нынешняя структура управления инвестициями в Министерстве финансов. Бюджетное управление находится в центре, запрашивает и получает информацию об инвестициях от 3-х отдельных подразделений, между которыми практически отсутствует официальный обмен информацией, поступающей в бюджетное управление. Рисунок 1. Действующее управление инвестициями (финансовый мониторинг) в КР Источник: авторы 83. Во многих странах произошел переход от ПГИ к УГИ. Это свидетельствует о повыше­ нии заинтересованности и усилении управления инвестициями со стороны национальных правительств. Координация доноров осуществляется до сих пор, однако основное внимание сосредоточено на управлении инвестициями, финансируемыми как донорами, так и за счет внутренних ресурсов страны. Если Кыргызской Республике предстояло реформировать ПГИ, тогда инвестиционные элементы были бы закреплены за новым инвестиционным управлением, в то время как проекты технической помощи и прочие “неинвестиционные” проекты были бы выведены из сферы его ответственности. Новое инвестиционное управление также должно было бы отвечать за инвестиционные проекты, финансируемые за счет внутренних ресурсов страны. Процедуры для обоих типов проектов были бы в точности одинаковыми, хотя более крупные проекты подвергались бы более 39 Обзор государственных расходов строгой сортировке, экспертизе, мониторингу и оценке. На Рисунке 2 представлена потенциальная структура управления инвестициями (финансовый мониторинг) в Кыргызской Республике. Управление планирования расходов отраслей экономики и отдел планирования капи­ тальных вложений можно было бы объединить в единый отдел внутренних инвестиций. Секторальные специалисты по внутренним и внешним (донорским) инвестициям должны взаимодействовать – особенно в ходе планирования бюджета, при оценке которого проекты представляют приоритеты в рамках проводимой государством политики. Рисунок 2. Потенциальное управление инвестициями (финансовый мониторинг) в КР Источник: авторы 84. Предлагаемое объединение инвестиционных обязанностей Министерства финансов в настоящее время отражает лишь финансовый мониторинг, тогда как важное решение в отношении оставшихся аспектов УГИ еще не принято. Остальные важные аспекты управления инвестициями (сортировка, экспертиза, физический мониторинг и оценка) еще не закреплены ни за каким институтом. Необходимо отметить, что в настоящем документе не содержатся рекомендации относительно конкретной модели УГИ для Кыргызской Республики. Например, оно могло бы быть централизовано в Министерство финансов или поделено между Минфинаном и Минэкономом (с закреплением за Минэкономом, как минимум, обязанностей по экспертизе проектов, а также, возможно, и по мониторингу и оценке), либо разделено между Министерством финансов (финансовый мониторинг) и специализированным агентством. Несмотря на то, что решение о том, где должны осуществляться функции управления инвестициями, представляет исключительную важность, любому министерству или ведомству, которому будет поручено УГИ, потребуется: • Значительное обучение. • Ответственность за базу данных предлагаемого портала развития “Development Gateway”. • Разработка нормативных актов (и, возможно, законов) и процедур для УГИ. • Четкий обмен информацией с бюджетным управлением Министерства финансов. • Четкое понимание проводимой государством политики. 40 Управление государственными инвестициями • Преимущественное право перед профильными министерствами и другими бюджетными ведомствами при осуществлении запросов инвестиционных планов (включая планы закупок), мониторинга и оценки данных. Также допускается отклонение проектных предложений в случае несоблюдения процедур. • Преимущественное право перед донорами, выраженное в требовании от них соблюдения в своей отчетности государственных процедур Кыргызской Республики. 85. Как уже отмечалось ранее, ввиду слабого потенциала бюджетных подразделений на данном этапе рекомендуется централизованная модель. Простого решения вопросов контроля качества на данном этапе будет недостаточно для Кыргызской Республики, хотя через руководство центрального министерства или агентства в профильных министерствах со временем может сформироваться необходимый потенциал. 86. Ведомственная структура УГИ будет одинаковой независимо от того, за кем будут закреплены обязанности. Вполне вероятно, что персонал будет выделяться по отраслевым линиям. Ключом к созданию необходимого департамента станет закрепление за ним функций единственного агентства, которое может утверждать проекты. Для этого ему потребуется комплекс процедур для персонала, изложенный в постановлении Правительства. Со временем эти процедуры могут значительно развиться, но сначала они могли бы просто включать простую форму оценки – такую как, например, в Приложении 1. Также может потребоваться, чтобы такая форма оценки сопровождалась данными, подтверждающими выполнение бюджетным управлением внутренних процессов при утверждении проекта. Такие данные могут включать концепцию проекта, данные и протоколы совещаний управления по проектам, а также полную проектную документацию для разработки проекта, необходимую для того, чтобы процесс оценки проектов мог функционировать. Любые проекты, не удовлетворяющие эти критерия, не будут допускаться к финансированию из бюджета. 87. Потребуется обучение для начала процедур УГИ. Персоналу потребуется пройти учебные курсы по вопросам понимания проектного цикла и аспектов УГИ – как, например, курс, проведенный УЦА в Хороге (Таджикистан) летом 2012 г.11 Старшим членам персонала также могут подойти более продолжительные курсы – такие как магистратура. Персонал должен будет участвовать в связанных с проектным циклом мероприятиях доноров, привлекаясь к участию в процессах работы доноров, а также во всех технических этапах проектного цикла. Также может оказаться полезной стажировка для изучения опыта УГИ в других странах – таких как Турция. Практический план развития УГИ в Министерстве финансов или независимом агентстве 88. Такой план потребует четкого разграничения обязанностей (например: инициатор проекта, эксперт по оценке, рецензенты, куратор и исполнительное агентство). Кроме того, план также будет требовать выполнения следующих шагов: Шаг 1: Назначить Министерство финансов или независимое агентство в качестве института, отвечающего за экспертизу всех инвестиционных проектов. 11 http://www.ucentralasia.org/downloads/SPCE%20Khorog%20Project%20Appraisal%20-%202%20July%202012.pdf. 41 Обзор государственных расходов Шаг 2: Официальные руководящие принципы и процедуры экспертизы проекта должны подлежать государственному регулированию. Важнейшими элементами этих руководящих принципов является следующее: • Ни один проект не может направляться в Министерство финансов для финансирования без одобрения. • Бюджетные агентства обязаны направлять проекты – включая проекты, финанси­руемые донорами – в Министерство финансов или независимое ствии со специальной формой. агентство в соответ­ • Заданы пороговые значения уровня детализации документов, необходимых для оценки – например:  для проектов стоимостью свыше 50 млн. долл. США требуется технико- экономическое обоснование;  для проектов стоимостью свыше 2 млн. долл. США требуется расчет соотношения расходов и результатов или эффективности затрат; 12  для проектов стоимостью менее 250 000 долл. США не будет требоваться анализ соотношения затрат и результатов (АСЗР) или эффективности затрат (АЭЗ), но можно было бы указать простые коэффициенты соотношений – например, затраты на классную комнату из расчета на одного учащегося;  проекты стоимостью менее 50 000 долл. США потребуется объединить с другими похожими проектами, за исключением особых обстоятельств. • Бюджетные агентства обязаны ежегодно представлять секторальные стратегии с определением стоимости. • Министерство финансов обязано устанавливать верхний предел инвестиций при подготовке бюджета. • Министерство экономики или агентство по экономическим вопросам отвечает за составление перечня проектов в пределах установленного Минфином бюджетного потолка, и предоставление этого перечня в Министерство финансов к указанному в бюджетном циркуляре сроку. В перечне будут отражены решения профильных министерств (при условии, что предлагаемый перечень проектов соответствует бюджетному потолку и удовлетворяет всем требованиям) или Правительства. • Все секторальные стратегии и проекты должны соответствовать национальной и секторальным стратегиям. • После того, как бюджет будет одобрен, Минфин отвечает за обновление базы данных инвестиционных проектов (ожидается, что это будет интернет-портал развития в формате “Development Gateway”, на котором будут объединены данные о проектах, финансируемых за счет внутренних ресурсов страны). Шаг 3: Персонал набирается или перераспределяется и обучается формальным руководящим принципам и процедурам. Исключительно для целей экспертной 12 Главное различие между этими двумя концепциями заключается в том, что анализ эффективности затрат относит затраты к конкретным мерам эффективности программы (например: количество пролеченных случаев (пациентов) в системе здравоохранения или процент отсева учащихся в сфере образования), тогда как анализ затрат и результатов относит затраты к денежному выражению приносимой программой пользы. Иными словами, более высокое соотношение затрат и результатов не всегда означает эффективность затрат. Больница может быть построена наиболее эффективным образом (оптимальные ресурсы, время и технологии, используемые в рамках выделенного бюджета), но может находиться в недоступном месте, вследствие чего граждане едва ли будут ею пользоваться (следовательно – более низкая эффективность затрат). 42 Управление государственными инвестициями оценки, вероятно, что персоналу потребуется охватить все основные инвестиционные секторы (транспорт, здравоохранение, образование, горное дело, сельское хозяйство, другие социальные секторы, местное управление (возможно), энергетика). Другие секторы с редкими инвестиционными проектами могут быть закреплены за специалистом по смежной области (например, лесное хозяйство и охрана окружающей среды могут быть объединены с сельским хозяйством). Одной из важнейших частей обучения является определение результатов, соответствующих критериям SMART (конкретность, измеримость, достижимость, релевантность, своевременность). Если они не будут сформированы на стадии экспертизы проекта, тогда осуществлять мониторинг и оценку будет сложно, если не невозможно. Шаг 4: Все необходимые формы разработаны для экспертизы. Шаг 5: Профильное министерство и другие бюджетные агентства приглашаются в Минэконом для разъяснения новых процедур принятия проектов. Они также информируются о том, как им необходимо следовать требуемым процедурам в своих собственных институтах – например, использование формы концепции проекта, необходимость формирования проектных комитетов, создание двухэтапной процедуры для разработки проектов (идентификация и разработка проекта). Шаг 6: В сотрудничестве с Минфином определить сроки экспертизы проекта для включения в бюджет на следующий год, с тем, чтобы можно было установить крайние сроки для подачи профильными министерствами своих бюджетных смет. 89. Наконец, необходимо отметить, что также надо будет уделять внимание развитию потенциала на уровне бюджетного управления. Хотя правила могут требовать от про­ фильных министерств и прочих представления проектных предложений в требуемой форме, вполне вероятно, что потребуется обучение разработке проекта на уровне бюджетного управления. В частности, идентификация индикаторов результатов SMART имеет решающее значение и, в отсутствие необходимой подготовки и опыта, нередко оказывается проблематичным. 5. Основные заключения, выводы и рекомендации диагностического исследования УГИ ­ 90. В Кыргызской Республике необходимо усовершенствовать ряд компонентов УГИ в целях повышения эффективности государственных инвестиций. В Приложении 2 объединены заключения диагностики УГИ, сравнивающие ситуацию в Кыргызской Респуб­ лике с институциональными ориентирами диагностической базы. По каждому из ориен­ тиров предлагается оценка по 5-балльной шкале. Эти оценки также окрашены в разные цвета – от красного до зеленого, где красным обозначены вызывающие наибольшее беспокойство аспекты, по которым Кыргызская Республика находится дальше всего от передовой прак­тики. Определение среднеарифметического значения оценок по каждой из 8-ми обяза­ ных характеристик функционирующей тель­ системы УГФ позволяет получить общий обзор системы УГИ Кыргызской Республики. ‘Тепловая’ диаграмма, составленная на основе та­ ких совокупных оценках, помогает определить те области, которые вызывают особое бес­ покойство в случае Кыргызской Республики. ‘Фронтальные’ процессы – предварительная сортировка и независимая экспертиза – вместе с анализом по факту оказываются наиболее слабыми элементами в системе УГИ Кыргызской Республики; за ними следуют экспертиза проекта, 43 Обзор государственных расходов реализация и потенциал внесения корректив с учетом изменений в обстоятельствах реализации проекта. “Тепловая” диаграмма УГИ в Кыргызской Республике Стратегическое руководство и предварительная сортировка Официальная оценка проекта Независимая экспертиза оценки Отбор проекта и составление бюджета Реализация проекта Корректировка с учетом изменений в обстоятельствах реализации проекта Эксплуатация объекта Анализ (оценка) по факту Руководство и предварительная сортировка 91. Кыргызской Республике необходимо укреплять свои процессы стратегического планирования за счет развития более комплексной основы стратегического пла­ рования. Такая основа должна будет обеспечивать большее ни­ соответствие между страте­ ческими планами, включать регулярный обзор и ги­ обновление, и привязывать планирование к реалистичным оценкам наличия ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе. Возможно, стоило бы рассмотреть возможность разработки основополагающей стратегии развития инфраструктуры, при условии, что такая разработка будет скоординирована с разработкой секторальной стратегии. Разработка инструментов управления активами поможет опре­ делить потребности и учитывать их в процессе стратегического планирования, прочно основывающемся на данных о состоянии активов страны. 92. Кыргызской Республике необходим процесс строгой предварительной сортировки. Такой процесс будет включать в себя исходную оценку концепции проекта и принятие официального решения о продолжении детального планирования и экспертизы проекта, и должен быть предложен в качестве важного первого шага в отсеивании неудовлетворительных проектных концепций, или тех концепций, которые не вписываются в заявленные национальные или секторальные приоритеты (см. Вставку 2). В бюджетной системе Кыргыз­ ской Республики необходимо учитывать более стратегические, ‘программные’ проекты, объединяющие похожие мелкие проекты с одинаковой целью. Это будет поощрением более стратегического характера планирования и бюджетирования. Однако при этом необходимо будет разработать четкое определение программы, включая допустимый объем и другие характеристики (охват/тип) для сокращения риска злоупотреблений. Официальная оценка и независимая экспертиза 93. Экспертная оценка проекта должна быть формализована, сделана более строгой, а также должна включать систематический анализ экономической целесообразности и финансовой устойчивости проектов государственного сектора. В действительности, это приведет экспертную оценку финансируемых за счет внутренних ресурсов страны проектов в соответствие с проектами, финансируемыми из внешних средств, для которых это и так уже является обычным требованием. На основе технико-экономического обоснования (или его эквивалента), решение об 44 Управление государственными инвестициями официальной оценке должно быть обязательным, включая участие должностных лиц, отвечающих за продвижение и авторизацию проектов. 94. Кыргызской Республике необходимо применять общие методологии оценки, приме­нимые ко всем проектам, независимо от источника финансирования. Такая методология могла бы основываться на существующих методологических руководящих принципах – таких как те, которые составляются в ОРП дорожному сектору. Сложность применяемых методов должна быть пропорциональна важности решения, т.е. объему и сложности проекта, а также наличию работников необходимой квалификации. Сначала рекомендуется установить пороговое значение для полных технико-экономических обоснований, включая анализ соотношения затрат и результатов (или анализ эффективности затрат, если применимо), относительно высоко, с тем, чтобы более тщательное изучение было направлено на более важные решения, и чтобы дефицитные аналитические возможности использовались с максимальной эффективностью. Более простые подходы могут применяться для менее значительных инвестиций. Исходя из опыта и по мере развития потенциала, пороговое значение может снижаться. 95. Независимая экспертиза результатов и решения по оценке является одним  из важнейших элементов в системах УГИ многих стран, Кыргызской Республике необхо­ димо рассмотреть возможности максимально эффективного воспроизведения такой экспертизы. Необходимо сделать выбор между обзором, проводимым Министерствами экономики или финансов, или явно независимым рецензентом. Первым двум потребуется развитие необходимых навыков и подготовка своих сотрудников для исполнения более активной функции. В целом, навыки оценки проекта необходимо скоординированно развивать по всему государственному аппарату, с тем, чтобы можно было действительно применять новые навыки при принятии решений. Отбор проекта и составление бюджета 96. Дальнейшее развитие процесса СПБ Кыргызской Республики будет полезным для управления государственными инвестициями, создания основы для планирования, определения приоритетности и реализации многолетних инфраструктурных проектов, наряду с их устойчивой эксплуатацией и техническим обслуживанием после заверше­ ния реализации. На техническом уровне СПБ уже является частью бюджетных процессов, но ему недостает политической заинтересованности, что имеет решающее значение для объективности. Кыргызской Республике рекомендуется продолжать свою работу в этом направлении. Определение приоритетов проектов в рамках процесса подготовки СПБ/бюджета станет проще, если будут внедрены более строгая предварительная сортировка и экспертная оценка проектов. Это позволит сосредоточить внимание в большей степени на соответствии проектов целям национальной и секторальной политики, связанным с практическими вопросами программного характера (см. Вставку 5). 97. Необходимо уточнить отношения между исполнительной и законодательной связи в определении капитальной части бюджета. В настоящее время Жогорку Кенеш тратит довольно много времени на обсуждение верхнего предела ассигнований из бюджета капитальных вложений в течение нескольких месяцев после того, как этот верхний предел был утвержден. Хотя у Министерства финансов имеются подробные 45 Обзор государственных расходов сведения о том, какие проекты составляют этот верхний предел, Жогорку Кенеш нередко вносит значительные изменения в размеры ассигнований. 98. Кроме того, возможность эффективной реализации многолетних проектов под­рывается неопределенностью относительно наличия бюджетного финансирования в последующие годы. В качестве одного из элементов оптимального решения рекомендуется разработка базового значения бюджета капитальных вложений – расчетных потребностей в финансировании текущих проектов – в самом начале процесса подготовки бюджета. Затем, после достижения базового значения, новые проекты должны будут соревноваться друг с другом за средства, оставшиеся в рамках верхних пределов капитального бюджета. 99. Необходимо усилить роль куратора в бюджетном процессе. Министерству, отвеча­ющему за экспертную оценку, необходимы полномочия для того, чтобы отклонять проекты во время исполнения бюджета, если они заранее не прошли надлежащий процесс экспертной оценки. Это должно в равной степени применяться к проектам, включаемым в бюджет Жогорку Кенешем КР, хотя получить его согласие на это может быть сложно. Реализация проекта и внесение корректировок 100. Более широкие реформы в управлении государственными финансами будут необходимы для усиления реализации проектов. Эти реформы включают в себя более эффективное планирование денежных средств, более строгий финансовый контроль и развитие комплексной информационной системы Казначейства, дальнейшее развитие внутреннего аудита и более конкурентные государственные закупки. В частности, в том, что касается государственных инвестиций, Кыргызской Республике необходимо рассмотреть возможность разработки общегосударственного руководства по реализации проектов в качестве ориентира для менеджеров проектов по вопросам организации, управления и отчетности о реализации проектов. 101. Необходимо расширить отчетность о реализации проектов. Финансовую ность о реализации проектов необходимо усовершенствовать, чтобы обеспечить отчет­ более эффектив­ ную отчетность об изменениях в общей расчетной стоимости текущих проектов и профиля выплат. Отчетность об эффективности нефинансовых индикаторов реализации, которые должны определяться в ходе подготовки проекта, также необходимо применять за рамками ПГИ. Более централизованный мониторинг проектных отчетов является одним из предлагаемых к рассмотрению вариантов, однако мониторинг ради мониторинга мало соответствует своему назначению. Поэтому для повышения эффективности реализации необходимо разработать эффективную систему мониторинга, позволяющую заранее обнаруживать проблемы и обеспечивающую реализацию решений. Для этого, чтобы такая система была эффективна, менеджерам проектов также необходимо предоставить достаточную гибкость в плане внесения корректировок в проекты для реагирования на изменившиеся условия, поскольку в настоящее время у них слишком мало такой гибкости. 102. Процедуры экспертной оценки необходимо закладывать в повторное проведение экспертной оценки крупных проектов, общая расчетная стоимость но увеличивается, или по которым ожидается значительное которых существен­ сокращение расчетной пользы от реализации. Необходимо создать механизмы прекращения неудовлетворительно реализуемых проектов, или проектов, 46 Управление государственными инвестициями эффективность расходования средств которых больше не удается обеспечивать, на замену проводимым сейчас периодическим проверкам портфеля проектов. Эксплуатация объектов 103. Необходимо обеспечить разработку реестров основных средств и систем управ­ления активами в инфраструктурных секторах. Это поможет определить требования в инфраструктурных инвестициях (обновление) и потребности в оптимальных расходах на эксплуатацию объектов (техническое обслуживание). Оценка 104. Заключительная оценка проекта часто оказывается одной из областей системы УГИ, развиваемых в последнюю очередь. Отчасти это обусловлено недосмотром, а также, отчасти, тем обстоятельством, что такую оценку очень сложно проводить, не выполнив ряд минимальных требований в отношении планирования, так, чтобы в наличии были базовые значения и прогнозы, относительно которых можно было бы оценивать эффективность реализации. Поэтому приоритетом должно быть достижение сначала минимальных норм подготовки и экспертной оценки проектов. Одной из важнейших особенностей в этом отношении является тщательный выбор индикаторов результатов. Тем не менее, ограни­ ченные проверки по завершении проектов – особенно, крупных – должны стать стандартом для определения причин отклонений между разработанными и реализованными проектами, и извлечения уроков, которые пригодятся для разработки новых проектов в будущем. 105. Как и экспертиза, оценка должна быть пропорциональной. Рекомендуется начать с оценки небольшого количества крупных проектов, с последующим распространением ее на выборку из менее крупных проектов с учетом риска. Оценка каждого без исключения проекта вряд ли когда-либо пригодится. 47 Обзор государственных расходов Приложение 1. Матрица оценки проекта Название проекта Министерство-заявитель Сумма КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ A1. СТРУКТУРА ПРОЕКТА ОЦЕНКА Макс. 20 Хорошо ли определена цель проекта, и достижима ли эта цель проектом? 5 Являются ли проектные мероприятия и результаты достаточными и 5 необходимыми для достижения этой цели? Будут ли индикаторы измерять успешность проекта? 5 Существует ли потенциал для значительного долгосрочного или более 5 широкого воздействия? Обоснование оценки: (ниже, в расширяемом поле) A2. РИСК ОЦЕНКА Макс. 8 Проведена ли оценка риска и охватывает ли она все значительные 4 потенциальные риски? Были ли определены четкие стратегии управления риском, и будет ли их 4 достаточно? Обоснование оценки: (ниже, в расширяемом поле) A3. БЮДЖЕТ ОЦЕНКА Макс. 10 Определены ли все ресурсы для проекта, включая текущие обязательства по 3 затратам, и охвачены ли они бюджетом? Соответствует ли финансовый профиль (движение денежных средств) 3 проекта предлагаемому расписанию мероприятий? Представляет ли проект, в целом, рациональное использование 4 финансирования? Обоснование оценки: (ниже, в расширяемом поле) 48 Приложение 2. Сводная оценка системы управления государственными инвестициями Кыргызской Республики Стадия Индикаторы и аспекты Заключения Рейтинг 1. Руководство и Национальная стратегия Исчерпывающий стратегический документ по вопросам развития был лишь недавно принят в фор- 1 (Красный) предварительная развития; секторальные ме НСУР. Предыдущие усилия в рамках ССПР оказались, большей частью, неэффективными. После сортировка. стратегии этого осталось множество секторальных стратегий без основополагающей основы или иерархии. Обнадеживает то, что ряд секторальных стратегических документов все чаще приводится в со- ответствие с НСУР, хотя гарантии этого все еще нуждаются в систематическом обеспечении. До- стоверные инвестиционные стратегии существуют в важных инфраструктурных секторах, но их влияние на фактические инвестиционные предложения кажется несколько приглушенным, хотя более значительным в сфере доноров, нежели в сфере внутреннего финансирования. Сортировка 1-го уровня Инвестиционное планирование остается, в основном, несистематизированным, и пока еще не 1 (Красный) для обеспечения страте- основывается на систематическом учете состояния активов в рамках динамичной системы гического соответствия управления активами. Формальный процесс разработки концепции и предварительного отбора проектов отсутствует. 2. Официальная Ясность ролей в процессе Постановлением ПКР в 2007 г. функция координации ПГИ была передана от МФ КР к МЭ КР. С тех 1 (Красный) 49 оценка проекта. планирования проекта пор МЭ КР не принял на себя никакой значительной роли в отношении ПГИ. Функции проектного планирования децентрализованы и закреплены за профильными министерствами и бюджетными организациями. Процедуры УГИ не формализованы, а роль МЭ КР в процессе оценки проектов не кодифицирована должным образом. Формальное техническое Формальное техническое руководство по методам планирования и оценки, которое бы применялось 1 (Красный) руководство ко всему государственному сектору в целом, отсутствует. Имеются более систематизированные руководства для отдельных секторов – например, по автомобильным дорогам. Обоснованная оценка Большая доля расходов на капиталовложения финансируется международными финансовыми 3 (Желтый) проекта институтами/донорами и подлежит строгой оценке. Проекты, рассчитывающие на финансирование исключительно из внутреннего бюджета, не подлежат систематической оценке. Пропорциональность Формальная пропорциональность отсутствует. По умолчанию, оценка является пропорциональной, 2 (Желтый / оценки потому что финансируемые донорами проекты имеют более высокую стоимость, однако это не Красный) является процедурным требованием. Эффективная координа- Отчетность доноров перед МФ КР гармонизирована в рамках ПГИ, хотя некоторые доноры не 2 (Желтый / ция и изучение финан- отчитываются. Финансируемые донорами проекты не обязательно приводятся в соответствие с Красный) сируемых донорами государственными приоритетами, отражая недостатки существующей ССПР. проектов Потенциал центральных Возможности оценки проектов слабы по всему государственному сектору. Отсутствие спроса 1 (Красный) Управление государственными инвестициями ведомств и профильных на эффективную оценку со стороны лиц, ответственных за принятие решений, не способствует министерств улучшению условий реализации проектов. Стадия Индикаторы и аспекты Заключения Рейтинг 3. Независимая Независимые проверки Не существует независимой экспертизы для оценки объективности данных предложений. 1 (Красный) экспертиза на соответствие дейст- Финансируемые из внешних источников проекты подлежат внутренней проверки соответствующим оценки. вительности/качества МФИ/донором, но не подвергаются независимой проверке ПКР. 4. Отбор проекта Фиксированный бюд- Бюджетный календарь закреплен в законодательстве и предоставляет бюджетным организациям 4 (Зеленый/ и составление жетный календарь с пре- достаточно времени для подготовки своих капитальных бюджетов (с 31 мая, когда издается Желтый) бюджета. доставлением профиль- бюджетный циркуляр, до 1 июля). Подготовка бюджета начинается со стратегического этапа, ным министерствам ведущего к определению максимальных ограничений МФ КР (30 апреля). В последние годы достаточного времени следование календарю было слабым – в основном, по причинам политического, а не технического для подготовки капи- характера. тальных бюджетов Комплексное руковод- Руководство по составлению капитальных запросов включено в бюджетный циркуляр. Для 5 (Зеленый) ство и максимальные бюджетных организаций устанавливаются отдельные максимальные ограничения на капитальные Обзор государственных расходов ограничения на расходы и текущие расходы. на капиталовложения Проекты, разрабатыва- Проекты, финансируемые за счет внутренних ресурсов страны, иногда оказываются плохо 3 (Желтый) емые перед представле- подготовленными перед направлением на рассмотрение; серьезная подготовка начинается лишь 50 нием в МФ КР в бюджете после того, как размеры бюджетного финансирования принимают более конкретные очертания. Финансируемые донорами проекты подготавливаются лучше. Объединение капиталь- Процесс СПБ в Кыргызской Республике благоприятствует интегрированному (комплексному) 1 (Красный) ных и текущих расходов бюджетному планированию. Однако на практике это не осуществляется. Расходы на содержание существующих основных фондов не всегда имеют преимущество перед расходами на новую инфраструктуру, а расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание редко учитываются напрямую в процессе составления бюджета. Хорошо структури- В теории, процесс разработки СПБ Кыргызской Республики должен поддерживать составление 2 (Желтый/ рованная подготовка многолетнего бюджета для проектов. На практике, текущим отечественным проектам, по-видимому, Красный) бюджета с учетом приходится каждый год заново бороться за обеспечение непрерывности финансирования. Нередко многолетнего характе- складывается впечатление о том, что новым проектам отдается предпочтение перед текущими ра инфраструктурных проектами, а задержки в ходе реализации кажутся повсеместными. Планирование бюджета для проектов проектов, финансируемых из внешних источников, проходит более гладко. Проверка проектов В бюджетном календаре МФ КР выделено достаточно времени (с 1 июля по 1 сентября) на 2 (Желтый/ МФ КР выполнение роли активного куратора, прежде чем ПКР направит свой проект бюджета на Красный рассмотрение в Жогорку Кенеш. Это сделано для проверки технических аспектов проектов и получения необходимых одобрений. Однако бюджетный календарь не вправе проверять проекты, включаемые в бюджет в ходе рассмотрения в Парламенте КР. В бюджете определен предел для внутреннего финансирования капитальных проектов, однако отсутствует перечень проектов, который бы давал возможность для проведения через 3 месяца после утверждения бюджета широких дебатов на тему о том, какие проекты должны быть в него включены. Многим проектам урезается финансирование. Стадия Индикаторы и аспекты Заключения Рейтинг У законодательной вла- В соответствии с законодательством, ПКР направляет свой бюджет в Жогорку Кенеш к 1 сентября 3 (Желтый сти имеется достаточно для того, чтобы тот был утвержден до 31 декабря, оставляя больше времени для его изучения времени для рассмотре- в Парламенте КР. Однако утверждается лишь общий объем финансирования. В марте/апреле ния проектов Жогорку Кенеш обсуждает предлагаемый список проектов, финансируемых за счет внутренних ресурсов страны, со значительными изменениями, произошедшими за последние годы. Жогорку Кенеш играет избыточную роль в микропланировании бюджета внутренних инвестиций. Законодательная На протяжении нескольких лет за последний 5-летний период бюджет принимался поздно, что 3 (Желтый) власть обеспечивает является отражением недавних политических преобразований в Кыргызской Республике и своевременное приня- характера коалиционного правительства. тие бюджета 5. Реализация Публикуемые руководя- Опубликованных руководящих принципов реализация проектов для всего государственного 1 (Красный) проекта щие принципы сектора в целом не существует. Подробный план реали- Планирование реализации не систематизировано и, в связи с нехватками финансирования, является 1 (Красный) зации с четким распре- сложной задачей для многолетних проектов. Кроме того, сложно закреплять и обеспечивать делением ответствен- соблюдение подотчетности по вопросам реализации проектов, когда менеджеры проектов ности сталкиваются с непредсказуемостью финансирования (по меньшей мере, в отношении внутренних 51 проектов). Открытая конкуренция Открытый конкурс является вариантом по умолчанию, предусматриваемым законодательством 2 (Желтый/ за закупки о закупках, но применяется лишь в, примерно, 20% контрактов сверх установленного порогового Красный) значения. Определенные в законодательстве льготы отечественным производителям и поставщикам являются препятствием извлечению полной пользы из международной конкуренции. Эффективный механизм Порядок обжалования отсутствует. 1 (Красный) обжалования закупок Контроль выполнения Компьютеризированный контроль выполнения обязательств ограничен. Большинством 2 (Красный/ обязательств бюджетных организаций учет ведется вручную. Переход к модернизированной информационной Желтый) системе был медленным и сопровождался применением промежуточного решения, позволяющего осуществлять крупные операции через интернет. Предсказуемость Менеджеры проектов рассчитывают на ежемесячное выделение денежных средств. Большинство 2 (Красный/ финансирования финансируемых донорами проектов имеют “защищенный” статус, что способствовало повышению Желтый) предсказуемости их финансирования. Нормирование денежных средств – не редкость, что ведет к задержкам с оплатой некоторых счетов-фактур (и, возможно, в целом к более высоким затратам). Регулярная отчетность Отчетностью о проделанной работе (ходе реализации) является, преимущественно, финансовая 2 (Красный/ о проделанной работе отчетность. Финансовая отчетность ограничивается выплатами в течение года, а изменения Желтый) в общей расчетной стоимости проекта и ориентировочной дате завершения его реализации сообщаются несистематически. ПГИ собирает данные физического мониторинга от ОРП и, вместе Управление государственными инвестициями с финансовыми данными, использует их для составления рекомендаций в рамках ежеквартальных совещаний по рассмотрению проекта. Стадия Индикаторы и аспекты Заключения Рейтинг Активный мониторинг Мониторинг, преимущественно, является пассивным и не очень хорошо дифференцированным от 2 (Желтый/ прогресса функций финансового контроля и проверок. Системы своевременного распознавания проблем и Красный) выработки решений отсутствуют. Обоснованный вну- Контроль обязательств является слабым, хотя контроль над выплатами является сильным. 2 (Желтый/ тренний контроль и Внутренний аудит не проводится. Красный) внутренний аудит Формальное завершение Существуют официальные процедуры окончания работы по завершению проекта, – сертификации 3 (Желтый) проекта работ и разрешений на использование, – и они соблюдаются. Этого недостаточно для оценки показателей эффективности реализации. 6. Корректировка Постоянное внесение Узко определенные бюджетные ассигнования, жесткие правила переноса средств между 2 (Желтый/ с учетом измене- изменений в проект расходными статьями и относительно негибкий финансовый контроль означают, что в течение Красный) ний в обстоятель- года сложно обеспечить детальную настройку планов расходов. На практике, изменения могут Обзор государственных расходов ствах реализации вноситься лишь при проведении голосования за дополнительные бюджеты. проекта. Требуемое объяснение Не существует формального процесса объяснения расхождений в выплатах по проектам по 1 (Красный) расхождений в бюджете сравнению с планом или бюджетом. и плане 52 Механизмы внесения Проекты, как правило, строго определены, и менеджерам проектов сложно вносить в них изменения. 2 (Желтый/ изменений в проект Красный) Периодическая провер- За исключением проектов, финансируемых из внешних источников, общая стоимость многолетних 2 (Желтый/ ка затрат по сравнению проектов не отслеживается тщательным образом. В любом случае, не проводится никакого анализа Красный) с выгодами по основным соотношения затрат и результатов по всем проектам, финансируемым за счет внутренних ресурсов проектам страны. Не существует формального процесса проверки прогноза показателей проектов в свете значительно возросших затрат или уменьшившейся пользы от их реализации. Механизм остановки Не существует институционализированного механизма для прекращения неудовлетворительно 3 (Желтый) проекта реализуемых или неактуальных проектов. На практике, периодически осуществлялась зачистка портфеля проектов с целью обнаружения и отмены указом застопорившихся проектов. Это ведет к значительным задержкам в принятии действий. Все прекращенные донорские проекты были прекращены на основании рекомендаций отделов внутренней безопасности доноров. 7. Эксплуатация Эффективная передача Не существует эффективного процесса передачи активов. 5 (Зеленый) объекта. активов Соответствие активов Активы проверяются на предмет соответствия целям при передаче, и не было высказано никаких 5 (Зеленый) целям опасений относительно качества договорных работ. Реестры основных Реестры основных средств и системы управления активами разработаны неудовлетворительно. 2 (Желтый/ средств Красный) Стадия Индикаторы и аспекты Заключения Рейтинг Достаточное финанси- Нет никаких данных, свидетельствующих о нехватке финансирования на операционные расходы. 3 (Желтый) рование расходов на Недофинансирование расходов на техническое обслуживание существующих и новых активов ЭиТО остается проблемой. Отсутствие привязки ПГИ к ЭиТО в рамках СПБ также вызывает беспокойство. 8. Анализ (оценка) Простое сравнение Не существует формальной оценки показателей реализации проекта на центральном уровне. 1 (Красный) по факту. затрат, сроков и резуль- татов проектов с бюдже- тами и планами Формальные механизмы Нет никаких формальных механизмов для проверки по факту. Нет специальных отделов оценки. 1 (Красный) оценки проекта относи- тельно плана и предло- жения Аудит эффективности Счетная палата сформировала некоторый потенциал в части аудита эффективности реализации 2 (Желтый/ или экономичности и провела аудит проектов. Такой аудит вполне может приобрести большую значимость по мере Красный) развития потенциала. Пропорциональность Заключительная оценка проекта не проводится – даже для доноров. 1 (Красный) оценки 53 Реакция на результаты Не существует механизмов обеспечения принятия мер в соответствии с результатами оценок и 1 (Красный) оценки рекомендациями. Управление государственными инвестициями Обзор государственных расходов Библиография 1. А. Раджарам, T. M. Ле, Н. Билецка и Дж. Брамби. “Диагностическая база для оценки управления государственными инвестициями”, Рабочий документ по исследованиям в области проводимой политики №5397, Всемирный банк, 2010 г. 54