82662 HONDURAS Análisis del gasto público Hacia el restablecimiento de la consolidación fiscal Informe N°: ACS6720 [82662-HN] República de Honduras Gasto público para el gobierno descentralizado en Honduras. Hacia la recuperación de la consolidación fiscal Agosto de 2013. LCSPS. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Este documento es el resultado del trabajo del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones que se expresan aquí no necesariamente reflejan las opiniones de los directores ejecuti- vos del Banco Mundial o de los gobiernos a los que representan. El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos esta obra. Las fronteras, colores, denominaciones y otra información que aparezca en algún mapa en este documento no implica juicio al- guno de parte del Banco Mundial respecto de la situación jurídica de algún territorio o la ratificación o aceptación de tales fronteras. El material contenido en esta publicación está protegido por derechos de propiedad intelectual (copyright). La copia y/o transmisión de partes o de la totalidad de este trabajo sin previa autorización puede constituir una infracción del derecho aplicable. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial alienta la divulgación de su trabajo y normalmente autorizará en forma oportuna la reproducción de partes de sus documentos. Para pedir autorización para fotocopiar y reimprimir parte de este documento, envíe la solicitud con información completa a Copyri- ght Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, EE.UU., teléfono 978-750-8400, fax 978-750-4470, http://www. copyright.com/. Todas las demás consultas sobre derechos y permisos, incluidos derechos subsidiarios, deben dirigirse a: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org. HONDURAS Análisis del gasto público Hacia el restablecimiento de la consolidación fiscal Agosto de 2013 Reducción de pobreza y gestión económica Departamento de América Central Banco Mundial Abreviaturas y acrónimos ELP Estrategia de lucha contra la pobreza ODM Objetivos de desarrollo del milenio (Poverty Reduction Strategy) (Millennium Development Goals) IADM Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral PAPIN Programa de Apoyo a los Pueblos (Multilateral Debt Relief Initiative) Indígenas y Negras (Program to Support IED Inversión Extranjera Directa Indigenous and Black Peoples) (Foreign Direct Investment) PEFA Gasto público y responsabilidad financiera IIIPA Instituto Internacional de Investigaciones sobre (Public Expenditure and Financial) Políticas Alimentarias (International Food Policy Accountability Research Institute) PER Estudio sobre el Gasto Público INE Instituto Nacional de Estadísticas (Public Expenditure Review) (National Statistics Institute) PES Programa de Escuela Saludable INFOP Instituto Nacional de Formación (Healthy School Program) Profesional (National Vocational PPME Iniciativa de Reducción de la Deuda de los Países Training Institute) muy Endeudados (Heavily Indebted Poor Countries) INJUPEMP Instituto Nacional de Jubilaciones y PRAEMHO Programa de Alfabetización y Pensiones de Empleados y Funcionarios Educación de Adultos (Adult del Poder Ejecutivo (Public Employees Literacy Program) Pension Fund) PRAF Programa de Asignación Familiar INPREMA Instituto Nacional de Previsión del (Family Allowances Program) Magisterio (Teacher Pension Fund) PRIESS Programa de Reorganización Institutional IPM Instituto de Prension Militar y Extensión de los Servicios de Salud LPG Gas de petróleo licuado (Liquefied Petroleum) (Institutional Reorganization and MOH Secretaría de Salud (Ministry of Health) Extension of Health Services Program) NBI Necesidades Básicas Insatisfechas PRIMHUR Programa de Mejoramiento Habitacional (Unsatisfied Basic Needs) Urbano (Urban Housing Improving Program) PROEIMCA Programa de Educación Intercultural SIERP Sistema de Información para la Estrategia Multilingüe de Centro América para la Estrategia para la Reducción a la Pobreza (Central American Intercultural (Povertyt Reduction Strategy Information System) Multilingual Education Program) SOE Empresa estatal (State-owned Enterprises) PROHECO Programa Hondureño de Educación SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Comunitaria (Honduras Community Vivienda (Ministry of Public Works and Education Program) Housing) PVMR Programa de Vivienda Minima Rural SS Secretaría de Salud (Rural Minimum Housing Program) UNAT Unidad de Apoyo Técnico de la Secretaría SANAA Servicio Nacional de Acueductos y del Despacho Presidencial (Technical Unit Alcantarillados (Water and Sanitation of the Ministry of the Presidency) Company) VIH/sida Virus de inmunodeficiencia humana/Síndrome SAP Suplidoras de Abastecimiento Popular de inmunodeficiencia adquirida (Popular Shops) (Human Immunodeficiency Virus/Acquired Immune SEFIN Secretaría de Finanzas (Ministry of Finance) Deficiency Syndrome) Ejercicio económico de la República de Honduras 1 de enero al 31 de diciembre Equivalencias monetarias (al 21 de junio de 2013) Moneda = Lempira (Lp) 1 dólar de Estados Unidos = 20,28 Lp 1 lempira = US$0,049 Pesos y medidas Sistema métrico Agradecimientos Este informe fue elaborado por un equipo encabezado por Laura Zoratto (LCSPS) y Luc Razafimandimby (LCSPE), entre febrero y agosto de 2013, en calidad de jefes de equipo bajo la orientación y supervisión general de Oscar Calvo-González (economista principal y líder del sector, LCSPR). El equipo base estuvo formado por las siguien- tes personas, en orden alfabético: Calvin Zebaze Djiofack (LCSPE), Denis Medvedev (SASEP), Gustavo Ezequiel Miranda (LCCHN), Karina Ramírez (LCSPS), Natalyia Biletska (PRMPS), Nuria Tolsa Caballero (LCSPE), Ramón Arias (LCSPS) y Rong Qian (LCSPE). Lorena Vinuela (LCSPS) y David Carias (consultor) son los principales contribuyentes del Capítulo 2. Los autores de los documentos de antecedentes utilizados como base para elaborar el estudio fueron los siguien- tes: agua y saneamiento, David Michaud (ESCUW), Antonio Rodríguez Serrano (TWILC) y Yoonhee Kim (LCSDU); salud, Christine Lao Peña (LCSHH); y educación, Juan Diego Alonso (LCSHE), Rocío Calidonio (LCSHE) y Martha Hernández (consultora). Estos documentos sectoriales específicos se publican por separado. Los evaluadores expertos del informe fueron Jasmin Chakeri (OPSPQ), Enrique Blanco Armas (AFTP1) y Jonas Frank (PRMPS). Este informe fue cofinanciado por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE). Índice de contenido Resumen ejecutivo 11 I. Contexto fiscal y tendencias en el gasto público 15 A. Composición del gasto 18 B. Administración del deterioro de la política fiscal 22 C. Las causas inmediatas de la deficiente administración de las finanzas públicas 24 D. Las causas más profundas de la deficiente gestión de las finanzas públicas 30 II. Descentralización fiscal: creación de reformas creíbles 34 A. Marco intergubernamental y condiciones locales 35 i. Heterogeneidad en tamaño y capacidad 36 ii. Responsabilidades municipales centradas en servicios locales 38 iii. Características y evolución del sistema de transferencias 38 iv. Intentos recurrentes de profundizar la descentralización 41 B. Finanzas municipales en cifras 43 i. Déficit de transferencias: una fuente de distorsión en las asignaciones 43 ii. Ingresos municipales: fuentes no aprovechadas y aspectos rescatables 44 iii. Gasto municipal: gasto ordinario como prioridad 46 iv. Endeudamiento municipal: cubrir los atrasos en las transferencias 49 v. Inversión pública local: en aumento, pero sin llegar a las metas 51 C. Impactos en la prestación de servicios: el caso del agua y el saneamiento 52 D. Recomendaciones en materia de políticas públicas 56 E. Anexo 58 Bibliografía 62 Anexo 63 Cuadros, recuadros, figuras y mapas Cuadro I 1: Operaciones del presupuesto del gobierno central (% del PIB) 16 Cuadro I 2: Composición de la deuda de Honduras (% del PIB) 16 Cuadro I 3: Estructura del gasto presupuestario del gobierno central (2008 - 2012) 21 Cuadro I 4: Ajuste al alza de límites presupuestarios agregados máximos 27 Cuadro I 5: Gastos corrientes y de capital — Presupuesto aprobado y modificado 28 Cuadro I 6: Prepuesto adicional y modificado por clasificación funcional (% del total) 28 Cuadro I 7: Ejecución del presupuesto por clasificación funcional (%) 30 Cuadro I 8: Cobertura del SIAFI 30 Cuadro II 1: Población promedio e Índice de Desarrollo Humano por categoría de municio, 2010 37 Cuadro II 2: Asignaciones funcionales y de gastos en los diferentes niveles de gobierno de Honduras 37 Cuadro II 3: Asignación de gastos a través de niveles de gobierno en América Central 39 Cuadro II 4: Reformas a la fórmula de asignación (artículo 91 de la Ley de Municipalidades) 39 Cuadro II 5: Proporción de los ingresos tributarios y las transferencia en el ingreso municipal por categoría de municipio (%), 2002–10 47 Cuadro II 6: Endeudamiento per cápita y servicio de la deuda como porcentaje del gasto municipal, 2002–2010 49 Cuadro II 7: Proveedores de servicio—Tipos y población atendida 53 Cuadro II 8: Selección de características de distintos proveedores de servicio 54 Cuadro II 9: Comparison of Decentralized and SS Facilities based on Facility Characteristics and User Feedback 56 Cuadro II 10: Coeficientes de correlación 58 Cuadro II 11: Análisis de regresión de múltiples variables de las transferencias verticales recibidas (efectos fijos) 59 Cuadro II 12: Análisis de regresión de múltiples variables del gasto municipal (efectos fijos) 59 Recuadro 1: El impuesto de seguridad nacional: desafíos de la implementación y sus efectos en los municipios 42 Recuadro 2: Modelos desconcentrados de prestación de servicios e intervenciones de desarrollo lideradas por la comunidad 55 Figura I 1: Déficits fiscales en algunos países de América Central (% del PIB), 2012 15 Figura I 2: Déficit del gobierno central (% del PIB), 1990–2010 17 Figura I 3: Ingresos y gastos del gobierno central (% del PIB), 2002–2012 17 Figura I 4: Ingresos impositivos presupuestarios del gobierno central en algunos países de América Central (% del PIB, promedio 2008–2012) 17 Figura I 5: Ingresos impositivos del gobierno central (% del PIB), 2002–2012 17 Figura I 6: Composición del gasto consolidado del gobierno central (% del PIB) 18 Figura I 7: Composición del gasto consolidado del gobierno central (% del gasto total) 18 Figura I 8: Gasto consolidado del gobierno central en Honduras y países con alto crecimiento del PIB per cápita (% del PIB y % del gasto total) 19 Figura I 9: Composición del gasto consolidado del gobierno central en infraestructura y orden público y seguridad (% del PIB) 20 Figura I 10: Formación bruta de capital fijo del sector público (% del PIB), 2000–2011 23 Figura I 11: Composición de las transferencias de capital del presupuesto del gobierno central (% del PIB), 2009–2012 23 Figura I 12: Gastos de capital del gobierno central (% del PIB) 23 Figura I 13: Gastos de capital del gobierno central (% del total) 23 Figura I 14: Formación bruta de capital fijo (% del PIB) 23 Figura I 15: Formación bruta de capital fijo del sector público (% del PIB) 23 Figura I 16: Gasto salarial en el presupuesto del gobierno central, por sector 24 Figura I 17: Total atrasos en pagos del gobierno central 24 Figura I 18: Composición de atrasos en pagos del gobierno central, 2009 y 2011 25 Figura I 19: Gasto agregado ejecutado y composición del gasto ejecutado 26 Figura I 20: Presupuesto total en diferentes etapas del ciclo presupuestario (millones de lempiras) 27 Figura I 21: Ejecución presupuestaria total (%) 27 Figura I 22: Ejecución del presupuesto por clasificación económica (%) 29 Figura I 23: Atrasos y pagos realizados efectivamente (% del presupuesto modificado) 31 Figura I 24: Resultados de la encuesta de percepción ciudadana 32 Figura II 1: Alícuota por municipio per cápita, 2009. 40 Figura II 2: Total Transferencias per cápita por tramo de habitantes, 2009 40 Figura II 3: Transferencias per cápita y habitantes, 2010 41 Figura II 4: Transferencias e Índice de Desarrollo Humano, 2010 41 Figura II 5: Transferencia planificada como proporción del ingreso central (%), 2002–2038 43 Figura II 6: Transferencia real como proporción del ingreso central (%), 2002–2011 43 Figura II 7: Transferencias presupuestadas versus reales, 2009–2012 45 Figura II 8: Transferencias ejecutadas (%), 2010 45 Figura II 9: : Ingreso municipal como porcentaje del ingreso público total y el PIB (%), 2000–2010 45 Figura II 10: Ingreso local como porcentaje del ingreso público total (%), 2003–10 45 Figura II 11: Ingreso municipal total y composición detallada, 2002–10 45 Figura II 12: Ingreso municipal total y composición general, 2003–09 45 Figura II 13: Ingreso tributario per cápita y población, 2010 46 Figura II 14: Ingreso tributario per cápita y porcentaje de las transferencias en el ingreso municipal, 2010 46 Figura II 15: Gasto municipal como porcentaje del gasto público total y el PIB (%), 2002–2011 47 Figura II 16: Gasto local total y como porcentaje del gasto público total (%), 2002–2010 47 Figura II 17: Gasto municipal per cápita y población, 2010 47 Figura II 18: Gasto municipal per cápita y monto de transferencias per cápita, 2010 47 Figura II 19: Total y composición del gasto municipal, 2003–2010 48 Figura II 20: Total y composición del gasto municipal, 2003–2009 48 Figura II 21: Gasto ordinario como porcentaje del gasto total y transferencias como porcentaje del ingreso municipal, 2010 48 Figura II 22: Gasto ordinario per cápita y monto de transferencias per cápita, 2010 48 Figura II 23: Endeudamiento como porcentaje del ingreso corriente municipal (%), 2010 50 Figura II 24: Servicio de la deuda como porcentaje del gasto municipal (%) , 2010 50 Figura II 25: Formación bruta de capital fijo público como porcentaje del PIB (%) 2000 - 2010 50 Figura II 26: Acceso a servicios mejorados de agua y saneamiento (% del total de habitantes), 1990–2010 50 Figura II 27: Formación neta de capital fijo público municipal y activos transferidos, 2002–2010 50 Figura II 28: Formación neta de capital fijo público municipal como porcentaje del tTotal (%), 2002–2010 50 Figura II 29: Gasto en bienes de capital como proporción del gasto municipal y monto e las transferencias como porcentaje del ingreso municipal, 2010 52 Figura II 30: Gasto en bienes de capital como proporción del gasto municipal y los habitantes, 2010 52 Figura II 31: Gastos per cápita en bienes de capital y déficit de infraestructura, 2010 52 Figura II 32: Gastos per cápita en bienes de capital y densidad demográfica, 2010 52 Figura II 33: Empleados por cada 1000 conexiones en base al tipo de proveedor de servicio 54 Figura II 34: Desempeño de los proveedores de servicio por modelo de gestión 54 Figura II 35: Número de municipios por tramo de habitantes, 2010 58 Figura II 36: Proporción del gasto subnacional en el gasto público total (%) en países en desarrollo, 2010 60 Figura II 37: Proporción del ingreso subnacional en el ingreso público total (%) en países en desarrollo, 2010 60 Mapa 1: Monto de transferencias per cápita (lempiras), 2010 61 Mapa 2: Gasto ordinario per cápita (lempiras), 2010 61 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Resumen ejecutivo L a consolidación fiscal sigue siendo el princi- sector público acumulados entre 2006–2009 (equivalen- pal desafío que enfrenta Honduras, funda- tes a 4,7% del PIB), que incluyeron el aporte estatal a las mentalmente debido al aumento del gasto pensiones (1,8% del PIB), pagos pendientes de bienes y corriente. El déficit fiscal del gobierno central servicios (1,7% del PIB) y transferencias a los municipios se ha ido deteriorando desde 2008, con un in- (0,8% del PIB). cremento del 2,4% del PIB en 2008 a 6% en 2012. La ci- fra de 2012 marcó el peor desempeño de la región ese Con 11,9% del PIB, los costos salariales siguen siendo año. El crecimiento sostenido del déficit fiscal se debe a de los más altos de América Latina. El impacto más sig- un alza considerable en los gastos corrientes. Por ejem- nificativo en la masa salarial surge a partir del creciente plo, en 2012, el pago de intereses aumentó en 37,5%; las gasto salarial en los sectores de educación y salud. En pro- transferencias corrientes en 17,5%; y los salarios en 8,3%. medio, ambos sectores explican alrededor del 70% de la En 2013, pese a los anuncios de la adopción de medidas masa salarial del gobierno central entre 2008–2012, aun- gubernamentales para reducir este déficit a 4,5% del PIB, que educación representa la mayor parte (52%). En este un examen de mitad de año publicado en julio de 2013 sector, aproximadamente el 93% de los gastos se desti- apunta nuevamente a cifras del orden del 6%. na a su propia masa salarial, tanto para personal docen- te como no docente. Por el contrario, las inversiones del El alza en los pagos de intereses se debe a la nueva gobierno central en esta categoría cayeron hasta el nivel deuda interna. Entre 2002 y 2008, los pagos de intereses más bajo de la década: 1,4% del PIB. cayeron de 1,6% a 0,6% del PIB, con una disminución del pago de intereses sobre la deuda externa de 1,4% a 0,3% El incremento en el gasto corriente, el cual hace el del PIB. Esta reducción es el resultado de las iniciativas presupuesto más rígido, ha sido a costa de de las in- para el Alivio de la Deuda de los Países Pobres Muy En- versiones. Los gastos corrientes del gobierno central au- deudados y el Alivio de la Deuda Multilateral. Sin embar- mentaron de 17,5% del PIB en 2008 a 18,1% en 2012 de- go, en 2012 estos desembolsos aumentaron bruscamente bido al aumento en los pagos de intereses, transferencias a 1,9% del PIB. El alza se debió a un incremento drástico y gastos en bienes y servicios. Pero una disminución en el en los pagos de intereses por concepto de la deuda in- gasto de capital en el presupuesto del gobierno central terna, que representaron el 1,4% del PIB en 2012 (o 78% vino acompañada de una reducción abrupta en la inver- del total de desembolsos). La deuda interna del gobierno sión de capital, de 2,8% del PIB en 2009 a 1,4% en 2012, central creció de 2,8% del PIB en 2007 a aproximadamen- para entregar mayores transferencias de capital a otros ni- te 15,2% en 2012. La nueva deuda es cara debido a que es veles de Gobierno. Estas transferencias, que se realizaron a corto plazo como a la falta de profundidad del mercado a expensas de la reducción de inversiones de capital, no de los bonos internos, con tasas de interés promedio de siempre se usaron para la formación de capital, sino más 9% y a veces arriba del 15%. Una parte sustancial de la bien para financiar gastos corrientes. En comparación con acumulación de la deuda fue producto de los pasivos del la segunda mitad de los años noventa y comienzos de los años dos mil, los gastos de capital del gobierno central el tiempo asignado para la enseñanza. En promedio, las han disminuido de un promedio de 30% del gasto total respuestas correctas en matemáticas no superan el 40% a solo 20% en 2012. Más aún, la formación bruta de capi- y casi no hay avance en los últimos 13 años. Los puntajes tal público alcanzó su nivel más bajo de la década: entre en las pruebas de español fueron ligeramente mayores, 3,3%–4,0% del PIB en 2010–2011, en comparación con pero aún así se sitúan en torno al 40%. A la luz de nuevo Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 5%–6% del PIB en 2003–2004. mandato de educación obligatoria de 12 años, es proba- ble que el gasto en esta área aumente todavía más. La eficiencia del gasto sigue siendo una restricción clave. El crecimiento de los servicios públicos generales En todos los sectores, las prácticas de la gestión pú- (poderes ejecutivo y legislativo, asuntos financieros y blica financiera socavan la asignación eficiente de fiscales, relaciones exteriores y otros servicios públicos recursos y la disciplina fiscal agregada. La principal generales) fue el factor preponderante en el alza de los restricción proviene de límites máximos no obligatorios gastos del gobierno central. Estos aumentaron de 8,0% fijados por la Secretaría de Finanzas para los gastos, los del PIB a 12,6% entre 2009 y 2012. En el mismo período, cuales son trasgredidos rutinariamente por los organis- el gasto en los sectores sociales cayó de 12% del PIB a mos sectoriales. Además, debido a la falta de controles 10,7%. La educación sigue representando el porcentaje ex-ante de los compromisos, se contraen compromisos mayor del gasto total, aunque los fondos totales asig- de gastos que no cuentan con financiamiento asignado nados a este sector cayeron de 8,5% del PIB en 2009 a vía presupuesto. Como resultado de las modificaciones aproximadamente 6,8% en 2011. La reducción en los presupuestarias, el racionamiento del efectivo se ha tor- gastos de educación no se ha traducido en una mayor nado en una constante y el nivel y la composición de las eficiencia en las asignaciones, puesto que la mayor par- actuales asignaciones de recursos a menudo se desvían te de los fondos ha sido absorbida por el aumento en considerablemente del presupuesto aprobado. los gastos de los servicios públicos generales. De mane- ra global, las escasas mejoras, especialmente en cuanto Para fijar límites de gasto confiables y mantener el a resultados de salud y educación y pese a las altas asig- control de los compromisos, la Secretaría de Finan- naciones hacia ambos sectores, apuntan a la necesidad zas requiere de un entorno normativo favorable res- de mejorar la eficiencia y la calidad del gasto. El mayor paldado por una fuerte voluntad política. Aunque la gasto público no ha cumplido las expectativas en tér- adopción de leyes y la puesta en marcha de sistemas de minos de crecimiento y mejores servicios públicos y se información son todos avances bien recibidos, por sí solos mantiene la interrogante de si el país está listo o no para no pueden hacer frente a las debilidades centrales ya que una descentralización. son fáciles de eludir y adaptar a las prácticas informales tradicionales. El Sistema Integrado de Administración Fi- La falta de eficiencia en la prestación de servicios es nanciera (SIAFI), por ejemplo, se evita en la etapa de con- más evidente en educación. El gasto del gobierno cen- trol de compromisos y solo se aplica en la etapa de pagos. tral en educación, salud e infraestructura coincide con Hasta hace poco, el sistema de programación y asigna- los niveles alcanzados en países que experimentaron ción de cuotas de compromisos establecidos en la Ley de períodos sostenidos de alto crecimiento del PIB per cá- Presupuesto consistía, en la práctica, simplemente de la pita, pero la calidad y la eficiencia de la prestación de los planificación y la asignación trimestral de efectivo para servicios sigue siendo deficitaria. Aunque los indicadores pagos desglosados mes a mes. A la fecha, la Secretaría de de desempeño de Honduras en materia de salud, agua y Finanzas ha sido incapaz de controlar los compromisos y saneamiento son comparables con los de países similares aún hay algunos sin registrar; la consecuencia es que el de América Central, el desempeño en otros subsectores presupuesto es modificado considerablemente durante relacionados con la infraestructura es variable y defini- el año en todos los sectores y a nivel agregado, y los topes tivamente está muy atrasado respecto de sus pares en presupuestarios no se cumplen. educación. A pesar de las bajas recientes, el gasto públi- co del país en este sector como proporción del PIB está El creciente déficit fiscal y las malas prácticas públicas entre los más altos de la región e incluso del mundo. Los de administración financiera han mermado la capaci- análisis realizados al respecto revelan la importancia de dad del gobierno central para implementar y financiar las pérdidas de eficiencia debido al ausentismo docen- el proceso de descentralización. En 2010, el Gobierno te, la “educación fantasma” y la falta de instrucción en se comprometió a aumentar la proporción de los ingresos centrales que se transfieren a los gobiernos locales de 5% Una consecuencia no planificada de la profundización a 20% en 2017 y a 40% en 2038. Sin embargo, el gobierno de las gestiones de descentralización es un aumento central ha cumplido con el porcentaje de transferencias en los gastos locales fundados en las transferencias de ingresos mandatado solo tres veces en más de dos dé- esperadas del gobierno central. La reforma podría cau- cadas de descentralización. sar un aumento no intencionado en el gasto local recu- Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 rrente y mayores niveles de endeudamiento debido a que Las actuales metas en materia de descentralización los municipios utilizan las transferencias presupuestadas plantearían desafíos fiscales considerables al go- para determinar cuánto pueden gastar en personal y para bierno central. Los planes para profundizar la descen- respaldar préstamos a corto plazo. tralización fiscal no se sustentan en una evaluación de las ventajas comparativas de los municipios a la hora Los altos niveles de endeudamiento generan inquie- de prestar servicios sociales y de infraestructura. En el tud en muchos municipios. En 2010, aproximadamente caso de sectores en los que hay economías de escala y 28 municipios pidieron nuevos préstamos que supera- beneficios secundarios evidentes, la descentralización ron el tope de 20% de los ingresos, mientras que otros hacia los municipios no es aconsejable. Además, es poco 20 asignaron más de una quinta parte de sus gastos al probable que se materialicen las ventajas esperadas de servicio de la deuda. Si bien no había información sobre la descentralización en términos de mayor rendición de los niveles acumulados de endeudamiento municipal, las cuentas, producción y eficiencia en las asignaciones en actuales tendencias indican que los niveles son altos en un contexto de escasa capacidad institucional. La asig- algunos municipios. Por lo menos 25 municipios han su- nación de recursos tiene que ser coherente con la dis- perado con creces su capacidad de reembolso y ostentan tribución de las responsabilidades (“el financiamiento niveles peligrosos de endeudamiento (Vargas, 2011). sigue a la función”). Los actuales debates sobre políticas se han concentrado exclusivamente en la distribución Una revisión de la composición del gasto sugiere que de los recursos financieros sin prestar atención a aque- la mayoría de los municipios no está cumpliendo con llas funciones que, en términos realistas, podrían llevar a las asignaciones legales establecidas para las trans- cabo los municipios. ferencias. Se les exige invertir entre el 54% y el 69% de las transferencias que reciben del gobierno central Mejorar la previsibilidad de las transferencias es un y solo pueden destinar entre el 15% y el 30% a gastos prerrequisito importante a la hora de promover una administrativos, dependiendo del tamaño del municipio. gestión local efectiva de los recursos. Mejorar la previ- Existe una relación inversa entre la relación gasto ordi- sibilidad de las transferencias es más importante que au- nario–gasto municipal total y nivel de dependencia de mentar su volumen. Antes de comprometerse en nuevos las transferencias. Los datos también sugieren que los esfuerzos de descentralización, se debe prestar atención municipios están optando por utilizar la mayor parte de especial al mejoramiento de la capacidad de los munici- sus propios recursos para financiar gastos de personal y pios de operar dentro del marco existente y administrar otros gastos ordinarios. los actuales niveles de transferencia. El déficit y los atrasos en las transferencias distorsionan las decisiones de asig- Los municipios son responsables de una parte consi- nación. Normalmente, los municipios determinan las pro- derable de las inversiones públicas y adiciones al capi- porciones de los gastos de capital y recurrentes sobre la tal público fijo, pero el gasto eficiente del capital sigue base de las transferencias con cargo al presupuesto y los enfrentando muchas restricciones. Las inversiones pú- ingresos de fuentes propias que prevén recibir. En gene- blicas a nivel subnacional están restringidas por: (i) los ba- ral, tienden a concentrar los gastos ordinarios al principio jos niveles de capacidades de gestión en la mayoría de los del período y dilatar las inversiones de capital hasta que municipios; (ii) la poca coordinación de los proyectos de reciben las transferencias del gobierno central. Por con- inversión a través de los niveles de Gobierno y entre muni- siguiente, los déficits en las transferencias a menudo se cipios vecinos; (iii) la falta de previsibilidad y retraso de las traducen en recortes en los gastos de capital. Es frecuente transferencias; y (iv) el poco acceso a crédito. Para velar por que los municipios con pocos recursos propios recurran una mejor calidad de los gastos de capital descentraliza- a préstamos comerciales a corto plazo para financiar el dos, se requieren sólidos sistemas de administración de las funcionamiento de los servicios básicos cuando las trans- inversiones y el financiamiento público, junto con segui- ferencias se atrasan. miento y coordinación adecuados con el gobierno central. El actual sistema de transferencias solo da cabida par- cial a la heterogeneidad de los municipios en cuanto a tamaño, habitantes y desarrollo económico. La mitad de las transferencias combinadas se asigna en proporcio- nes equitativas a todos los municipios y el resto según el Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 porcentaje de habitantes y de pobreza. Como resultado, las transferencias per cápita hacia los municipios con pocos habitantes superan varias veces a aquellas que re- ciben los centros urbanos. La mayoría de los municipios pequeños tiene pocas fuentes de ingreso además de las transferencias, pero algunos son ricos y capaces de mo- vilizar considerables recursos propios. Las distorsiones no son perniciosas en la actualidad, porque el volumen general de las transferencias hacia el nivel más bajo no es muy elevado. Sin embargo, si se canalizaran más recursos a través de ese sistema, las distorsiones se magnificarían, puesto que las transferencias fijas a cada municipio serían varias veces mayores. Es poco probable que la descentralización de las res- ponsabilidades hacia los municipios mejore la presta- ción de servicios. La gran mayoría de los municipios no tiene la capacidad y la escala (con un tamaño promedio de 27.000 habitantes) para financiar y gestionar servicios complejos de manera eficiente. En el sector de la educa- ción, por ejemplo, la mera descentralización de las res- ponsabilidades podría no ser suficiente y no garantizaría la participación activa de las escuelas y la sociedad civil para velar por la eficiencia de esta área y el mejoramien- to del aprendizaje. Las primeras pruebas sugieren que la conformación de “equipos” de comunidades locales y municipios puede promover el mejoramiento de la labor educativa. Honduras podría sacar partido de esto y de la experiencia con el Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO) para mejorar los resultados edu- cacionales. El deterioro del déficit fiscal no es el resultado de la descentralización fiscal. Sin embargo, los futuros esfuer- zos descentralizadores podrían plantear desafíos fiscales considerables al gobierno central, tal como lo demuestra el hecho de que este ha logrado cumplir con el porcenta- je mandatado de transferencias de ingresos en solo dos ocasiones en la última década (y, como se mencionó an- teriormente, solo tres veces en más de 20 años de des- centralización). Además, agregar transferencias suele ser complicado y su eliminación es políticamente costosa. Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Contexto fiscal y tendencias en el gasto público La consolidación fiscal es la principal tendencia que zas públicas. La deuda pública aumentó de 22,9% del enfrenta hoy Honduras. El déficit fiscal del presupues- PIB en 2008 a 34,8% en 2012. Esta alza se debe principal- to del gobierno central ha ido empeorando desde 2008, mente a un incremento en la deuda interna, de 6,1% del desde 2,4% del PIB en 2008 a 6% en 2012. La última cifra PIB en 2008 a 14,9% en 2012. La deuda externa también marca el peor desempeño de la región ese año. El aumen- to del déficit se debe a un alza considerable en los gastos corrientes. Por ejemplo, en 2012 los pagos de intereses au- Figura I.1: Saldos fiscales en algunos países mentaron en 37,5%, las transferencias corrientes, en 17,5% de América Central (% del PIB), 2012 y los sueldos y salarios, en 8,3%. En 2013, pese al anuncio 1 0,5 del Gobierno de medidas destinadas reducir el déficit fis- -6,0 -1,7 -4,5 -2,4 cal a 4,5% del PIB, un examen a mitad de año publicado en 0 julio de 2013 apunta nuevamente a un déficit de 6% del -1 PIB. Las operaciones del presupuesto del gobierno central -2 en 2008–2012 se muestran en el cuadro I-1.1 -3 El aumento de la deuda pública, especialmente la deu- -4 da interna, ha hecho subir la presión sobre las finan- -5 -6 1  Los datos de SECMCA cubren el gobierno central en base al SNA Honduras El Salvador Costa Rica Guatemala Nicaragua (presupuesto del gobierno central, sin las instituciones de seguri- dad social). Fuente: Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SECMCA).1 Cuadro I.1 : Operaciones del presupuesto del gobierno central (% del PIB) 2008 2009 2010 2011 2012 Total ingresos y donaciones 19,8 17,1 16,9 17,0 16,8 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Ingresos corrientes 17,7 15,2 15,5 15,9 15,9 Ingresos tributarios 16,0 14,2 14,4 14,8 14,6 Ingresos de capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 Donaciones 2,1 1,8 1,4 1,1 0,9 Gastos totales 22,2 23,1 21,5 21,6 22,8 Gastos corrientes 17,5 18,6 17,9 17,0 18,1 Consumo 12,0 13,8 13,1 12,0 12,4 Salarios 9,3 10,9 10,7 9,6 9,7 Bienes y servicios 2,6 3,0 2,5 2,4 2,7 Intereses 0,6 0,7 1,0 1,4 1,8 Transferencias 4,9 4,1 3,8 3,6 3,9 Gastos de capital 4,9 5,1 3,7 4,6 4,5 Inversiones 2,4 2,8 1,7 1,7 1,4 Transferencias 2,5 2,4 2,1 3,0 3,1 Préstamos netos −0,1 −0,7 −0,1 0,0 0,1 Saldo global −2,4 −6,0 −4,7 −4,6 −6,0 Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI). Cuadro I.2 : Composición de la deuda de Honduras (% del PIB) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Interna 6,1 7,7 11,8 13,9 14,9 16,2 Externa 16,8 16,9 17,9 18,2 19,9 25,5 Total 22,9 24,6 29,7 32,1 34,8 41,7 Fuente: SEFIN/FMI. Los datos de 2013 son hasta diciembre. aumentó durante el mismo período (2008–2012), aunque nistración a la siguiente en el pasado, no han arrojado a un ritmo menor, de 16,8% del PIB en 2008 a 19,9% en una reducción a largo plazo en el déficit fiscal durante 2012. La estructura de la deuda incrementó la exposición los últimos 10 años. En 2010, las autoridades se em- del Gobierno al riesgo de refinanciamiento debido al me- barcaron en un ambicioso programa de consolidación nor vencimiento promedio (3,7 años) y las altas tasas de fiscal que, a fines de 2011, había logrado contener el interés del financiamiento interno. déficit combinado del sector público a 2,8% del PIB. Sin embargo, en la víspera de la elección presidencial, los El desempeño de las finanzas gubernamentales ha desfases fiscales de 2012 llevaron nuevamente el déficit sido inestable durante los últimos 10 años, con epi- al nivel de 4,5% del PIB (6% del PIB en el caso del presu- sodios de desfases fiscales seguidos de consolida- puesto del gobierno central). Esta orientación pendular ción fiscal. Se trata de una tendencia en boga en años e intermitente de las políticas ha provocado un aumen- recientes, puesto que una gran parte del déficit fiscal ha to rápido en el coeficiente de endeudamiento. En esta coincidido con años de elecciones presidenciales y par- sección se analizan los patrones de ingresos y gastos en lamentarias. Si bien las medidas correctivas han tenido ausencia de una consolidación fiscal estable, especial- éxito en limitar la acumulación de déficit de una admi- mente en el período post crisis. Figura I.2: Déficit del gobierno central (% del PIB), Figura I.3: Ingresos y gastos del gobierno central 1990–2010 (% del PIB), 2002–2012 / eje quebrado 12 26 10 24 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 22 8 20 6 18 4 16 14 2 12 0 10 1990 1995 2000 2005 2010 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ingresos Gastos Fuente: SEFIN. Fuente: SECMCA. Nota: Los datos de SEFIN abarcan el presupuesto del gobierno central. Los años con sombreado representan años electorales; el eje Y son valores negativos. Los datos de SECMCA cubren el gobierno central sobre la base del SNA (sin las instituciones de seguridad social). Figura I.4: Ingresos impositivos presupuestarios Figura I.5: Ingresos impositivos del gobierno central del gobierno central en algunos países de América (% del PIB), 2002–2012 / eje quebrado Central (% del PIB), promedio 2008–2012 20 17 16 15 15 10 14 5 13 0 12 Honduras El Salvador Costa Rica Guatemala Nicaragua Panamá 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: SECMCA y FMI. Fuente: SECMCA. El mejoramiento de los niveles de recaudación tributa- El ingreso impositivo presupuestario del gobierno ria, a la par con el promedio regional, no se ha traducido central representa el grueso de los ingresos del sec- en reducciones del déficit presupuestario del gobierno tor público. Durante los últimos 10 años, los ingresos del central. Con un ingreso tributario promedio de 14,8% del sector público en Honduras promediaron alrededor del PIB en el período 2008–2012, Honduras se ubicó conside- 30% del PIB. El gobierno central ha recaudado más de la rablemente por encima de Guatemala (10,8), El Salvador mitad de este monto, mientras que el resto viene de los (13,6), Costa Rica (13,7), Nicaragua (14,1) y Panamá (11,5). ingresos de las empresas públicas2 y las contribuciones al El ingreso impositivo presupuestario del gobierno central fondo de pensiones de los trabajadores del sector públi- tendió a seguir el ciclo económico, aumentando de 13,3% co3. En el presupuesto del gobierno central, más del 90% del PIB en 2002 a un máximo de 16,4% en 2007, para luego caer a 14,2% durante la contracción económica de 2009 y 2  La Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), la Empresa Na- cional Portuaria (ENP) y el Servicio Autónomo Nacional de Acueduc- volver a subir a 14,8% en 2011. Sin embargo, este desem- tos y Alcantarillados (SANAA). peño relativamente sólido aún no se traduce en una caída 3  Los principales fondos incluyen el Instituto Nacional de Previsión del Magisterio (INPREMA), el Instituto de Previsión Militar (IPM) y el permanente en los déficits presupuestarios del gobierno Instituto Nacional de Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Fun- central, en gran medida debido al aumento de los gastos. cionarios del Poder Ejecutivo (INJUPEMP). Figura I.6: Composición del gasto consolidado Figura I.7: Composición del gasto consolidado del gobierno central (% del PIB) del gobierno central (% del gasto total) 40 100 35 90 80 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 30 70 25 60 20 50 15 40 30 10 20 5 10 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Otros Defensa Orden público y seguridad Agricultura Medio ambiente Infraestructura Seguridad social y bienestar Salud Educación Servicios públicos generales Fuente: SEFIN. Datos clasi cados según el Manual de estadísticas de nanzas Fuente: SEFIN. Datos clasi cados según el Manual GFS del FMI (1986). públicas (GFS) del FMI, (1986). de los ingresos provienen de la recaudación tributaria, A. Composición del gasto principalmente impuestos sobre las ventas (35% del total; aproximadamente 6% del PIB), impuestos a la renta y so- El gasto presupuestario del gobierno central, que bre los ingresos (26% del total; 4,5% del PIB), impuestos a representa alrededor del 60% del gasto general del los combustibles (12% del total; 2% del PIB) y aranceles de gasto público, es el principal factor que determina importación (6% del total; 1% del PIB). las tendencias del gasto fiscal. En 2010, el gasto pre- supuestario y el gasto consolidado del gobierno central Los esfuerzos fiscales no han sido lo suficientemente llegaron a 21,5% y 34,1% del PIB, respectivamente, mien- sistemáticos como para producir resultados durade- tras que los gastos generales del Gobierno se estimaron ros. Las reformas tributarias han servido principalmente en 36% del PIB. El gasto presupuestario promedio del go- para abordar los desequilibrios fiscales creados por el gas- bierno central también explica el grueso del aumento en to pre-electoral en lugar de reducir las vulnerabilidades el gasto total, desde un promedio de 20,4% del PIB en el fiscales a largo plazo. Los intentos de mejorar el desempe- período 2002–2006 a 22,3% en 2007–2012. Durante los ño fiscal no han tenido los resultados esperados debido breves períodos de consolidación fiscal, los gastos presu- a su naturaleza “ad-hoc” y un sistema de administración puestarios del gobierno central fueron el principal factor tributaria poco efectivo. Además, la alta rotación en la clave. Dicho gasto disminuyó de 23,1% del PIB en 2009 a estructura directiva de la Dirección Ejecutiva de Ingresos 21,6% en 2011, seguido de un alza en 2012 a alrededor (DEI) ha debilitado las instituciones involucradas en la de 22,8% del PIB. reforma tributaria. Por ejemplo, la DEI ha cambiado tres veces de director en los últimos 3 años, y una comisión El alza en los gastos consolidados del gobierno central nombrada en 2012 para administrar la institución y forta- se debe principalmente al crecimiento de los servicios lecer la generación de ingresos se disolvió a principios de públicos generales. Como lo muestra la Figura I‑6 y la Fi- 2013. Durante su breve mandato, esta comisión elaboró gura I‑7, la proporción de los servicios públicos generales una propuesta para mejorar la recolección de impuestos, (organismos ejecutivos y legislativos, asuntos financieros reformar el código tributario, redactar proyectos de leyes y fiscales, relaciones exteriores y otros servicios públicos relacionadas con impuestos a la renta y sobre las utilida- generales), tanto como porcentaje del PIB y como porcen- des y las ventas e instaurar otras medidas pertinentes. De taje del gasto total, han aumentado de 8% a 12,6% y de persistir, las gestiones fiscales aplicadas en años recientes 24,5% a 35,7%, respectivamente, entre 2009 y 2012. Más podrían generar mayores beneficios. El desafío implica de la tercera parte de los gastos consolidados totales del garantizar un consenso permanente entre todos los in- gobierno central se destinó a los sectores sociales. Edu- volucrados con respecto a la necesidad y sostenibilidad cación absorbió la mayor cantidad, seguido de salud. Sin de estas reformas; por ello, la importancia de mantenerlas embargo, el porcentaje correspondiente a educación ha vigentes durante los sucesivos gobiernos. disminuido durante el mismo período debido a un con- Figura I.8: Gasto consolidado del gobierno central en Honduras y países con alto crecimiento del PIB per cápita (% del PIB y % del gasto total) 10 30 25 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 8 20 6 15 4 10 2 5 0 0 Honduras Chile Corea Malasia Tailandia Honduras Chile Corea Malasia Tailandia Servicios públicos generales Educación Salud Infraestructura Fuente: SEFIN; GFS FMI (1986) para Chile, Corea, Malasia y Tailandia. Nota: Los datos corresponden a 2008–2012 para Honduras; 1984–1997 para Chile; 1970–2004 para Corea; 1976–1997 para Malasia; y 1987–1996 para Tailandia. Los años seleccionados para cada país corresponden a períodos de crecimiento sostenido del PIB per cápita. gelamiento de los salarios que se analiza más adelante El gasto consolidado del gobierno central en infraes- en este capítulo, mientras que la proporción del gasto en tructura y orden público y seguridad ha experimen- seguridad social y bienestar ha aumentado levemente. tado recortes dramáticos en los últimos años. El gasto Esto indica que la reducción en los gastos de educación en seguridad, principalmente en policías y bomberos, se no se ha traducido en ganancias de eficiencia en materia ha reducido más rápido que el gasto en orden público, de asignaciones, puesto que la mayor parte de los fondos el cual corresponde en su mayor parte a las instituciones ha sido absorbida por un aumento en los gastos de las judiciales. El gasto en infraestructura, que comprendía al- instituciones de la administración pública a nivel del Go- rededor de la cuarta parte del presupuesto total y entre bierno nacional. 8,4%–8,9% del PIB, se recortó drásticamente en 2012 para llegar al 21,2% del gasto público total y al 7,5% del PIB. El gasto consolidado del gobierno central en sectores Además, los patrones de la composición del gasto en in- que promueven el crecimiento económico está a la fraestructura revelan que estos recortes han sido aún más par o incluso supera los niveles y proporciones presu- significativos, puesto que los subsidios para las empresas puestarias de países que experimentan períodos de estatales –que constituyen el grueso del gasto público alto crecimiento sostenido del PIB per cápita4. Como en este sector– sufrieron una reducción más leve y, por se indica en los documentos de antecedentes sobre gas- lo tanto, su porcentaje en el gasto total en infraestructura tos públicos sectoriales, hay algunas mejoras en los sec- aumentó de 77% a 83%. Salvo en 2011, la mayor parte de tores de salud y educación, pero el aumento del gasto los subsidios a las empresas se destinó al gasto corriente público todavía no muestra mejoras verificables, particu- y de este, los subsidios a la energía entregados a los con- larmente en educación. Esto apunta a la falta de eficiencia sumidores representan aproximadamente un 90% entre en sectores importantes para el crecimiento (Banco Mun- 2009–2011 y 58% en 2012. dial, 2008). Además, hay otra fuente de ineficiencia que probablemente está relacionada con el tamaño de los El gobierno central ha aumentado sus gastos co- servicios públicos generales de Honduras, los cuales son rrientes y transferencias de capital a expensas de las considerablemente más grandes –tanto en términos del inversiones de capital. Los gastos corrientes del presu- porcentaje del PIB como del gasto total– que los de países puesto del gobierno central aumentaron de 17,5% del PIB que han registrado altas tasas de crecimiento sostenido. en 2008 a 18,1% en 2012 debido al alza en los pagos de intereses, transferencias y pagos de bienes y servicios. Al 4  Los datos utilizados provienen de Biletska y Rajaram (2007), que mismo tiempo, la disminución en el gasto de capital del examinan los patrones del gasto público en países que experimenta- ron tasas de crecimiento del PIB per cápita de 4% o más durante un Gobierno vino acompañada de una reducción particular- período sostenido y que no fue interrumpido por una caída abrupta mente abrupta en las inversiones de capital –de 2,8% del y prolongada del crecimiento. En las figuras I-8, I-12, y I-13, los años elegidos para estos países corresponden precisamente a períodos PIB en 2009 a 1,4% en 2012– para aumentar las transfe- con tales niveles de crecimiento económico sostenido. rencias de capital a otros niveles de gobierno. Estas trans- Figura I.9: Composición del gasto consolidado del gobierno central (% del PIB) en infraestructura en orden público y seguridad 10 2 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 8 1,5 6 1 4 0,5 2 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Subsidios a empresas estatales Otra infraestructura Seguridad Orden público Fuente: SEFIN. ferencias, que aumentaron de 2,1% del PIB en 2010 a 3,1% bruta de capital fijo por parte del sector público –inclui- en 2012 (de 11,1% a 13,8% del gasto total), no siempre se do gastos de capital de los gobiernos central y subnacio- destinaron a inversiones de capital, sino que a menudo se nales, las empresas estatales y otras entidades no finan- utilizaron para financiar gastos corrientes. Un ejemplo es cieras del sector público– había llegado en 2010–2011al el programa Bono 10 Mil que involucraba transferencias nivel de 3,3%–4% del PIB, el más bajo de la década, en de efectivo a 350.000 familias pobres de Honduras a con- comparación con 5%–6% en 2003–2004. De ahí que sur- dición de que enviaran a sus hijos a la escuela primaria ge la interrogante sobre si esta merma en las inversio- y los llevaran a controles médicos regulares. En el presu- nes de capital está bien fundamentada dada las enormes puesto del gobierno central, este programa está clasifica- brechas en cuanto a acceso a infraestructura y eficiencia do bajo la categoría de transferencias de capital. en el uso de los recursos en algunos sectores analizados en este informe. Un elevado porcentaje de las transferencias van a los municipios, los cuales han aumentado su presupuesto El doble desafío que plantean la disminución de los luego de la aprobación del Decreto Ley 143-2009. Este niveles de inversión y la falta de eficiencia en las ges- Decreto establece que el gobierno central debe transfe- tiones de inversión del sector público se torna incluso rir una parte de los ingresos tributarios a los municipios más evidente cuando la formación bruta de capital y fija el nivel obligatorio en 7% en 2010, 8% en 2011, 9% fijo del sector público de Honduras se compara con la en 2012, 10% en 2013 y 11% en 2014 y años sucesivos. de otros países de América Central, así como con paí- Aunque la disposición especifica que los municipios de- ses fuera de la región que han alcanzado un rápido ben destinar 69% de estas transferencias a proyectos de crecimiento económico. Esta comparación muestra que inversión, en la práctica pueden usar la mayor parte de el nivel de inversión del sector público de Honduras es li- estos recursos para cubrir gastos operacionales. Aunque geramente superior al de Chile, pero considerablemente no es tan importante si el gasto en inversiones lo hace el inferior al de Corea, Malasia y Tailandia durante períodos gobierno central o los municipios, las pruebas aportadas de altas tasas de crecimiento del PIB per cápita. También por estos últimos indican que los recursos de las transfe- ilustra que, en los últimos años, Honduras se ha quedado rencias suelen utilizarse para gastos ordinarios. Por lo tan- muy por detrás de Nicaragua, Panamá y Paraguay en tér- to, puede que la disminución de las inversiones de capital minos de los niveles de formación bruta de capital fijo del sea de hecho mayor a lo indicado anteriormente. sector público. La disminución de las inversiones de capital en el pre- La masa salarial pública explica el grueso del alza en supuesto del gobierno central no sería preocupante los gastos públicos totales durante la última década. si el nivel de inversión del sector público se mantuvie- Los sueldos del sector público de Honduras aumenta- ra estable. Sin embargo, en años recientes la formación ron de un promedio de 12% del PIB en 2002–2008 a casi Cuadro I.3: Estructura del gasto presupuestario del gobierno central (2008 - 2012) Descripción % del total % del PIB 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Gasto total 100 100 100 100 100 22,4 23,1 21,5 21,6 22,8 Gasto corriente 78,4 80,7 83,3 78,6 79,5 17,5 18,6 17,9 17,0 18,1 Consumo 53,5 60,0 61,0 55,7 54,3 12,0 13,8 13,1 12,0 12,4 Salarios 41,8 47,0 49,5 44,5 42,6 9,3 10,9 10,7 9,6 9,7 Bienes y servicios 11,7 12,9 11,5 11,2 11,6 2,6 3,0 2,5 2,4 2,7 Intereses 2,7 3,2 4,5 6,3 7,9 0,6 0,7 1,0 1,4 1,8 Transferencias 22,1 17,5 17,8 16,7 17,3 4,9 4,1 3,8 3,6 3,9 Gastos de capital 21,9 22,2 17,4 21,4 19,9 4,9 5,1 3,7 4,6 4,5 Inversión 10,8 12,0 7,7 7,7 6,2 2,4 2,8 1,7 1,7 1,4 Transferencias 11,1 10,2 9,7 13,7 13,8 2,5 2,4 2,1 3,0 3,1 Financiamiento neto −0,3 −2,9 −0,6 0,0 0,6 −0,1 −0,7 −0,1 0,0 0,1 Fuente: SEFIN. 15% en 2009–2011, lo que ubica al país muy por sobre el de educación y salud representa el 70% del aumento total promedio regional. Este rápido crecimiento salarial en el de los sueldos entre 2008 y 2009, donde el sector de edu- presupuesto del gobierno central, que alcanzó un máxi- cación por sí solo es responsable del 46%. mo de 10,9% del PIB en 2009, representó más del 70% del alza total de la masa salarial estatal. Los esfuerzos del Go- Los pagos de intereses han aumentado considerable- bierno para contener estos gastos vinculando el aumento mente durante los últimos tres años, sobre todo debi- de los sueldos de los empleados públicos con la inflación do a la creciente deuda interna. Entre 2002 y 2008, los y no con el sueldo mínimo en 2010 han resultado efecti- pagos de intereses se redujeron de 1,6% a 0,6% del PIB, vos5. Como consecuencia de esta medida, el gasto sala- y los pagos de intereses sobre la deuda externa cayeron rial para todo el sector público cayó en 1,8% del PIB entre de 1,4% a 0,3% del PIB. Esta reducción fue el resultado 2009 y 2012, mientras que la masa salarial del presupues- directo del alivio de la deuda conforme a las iniciativas to del gobierno central cayó en casi 1,2% (situándose por multilaterales para los PPME y la IADM. Sin embargo, los debajo de la marca del 10% del PIB). pagos de intereses aumentaron en forma abrupta a 1,88% del PIB en 2012. Este salto se debió a un alza drástica en El aumento de los gastos salariales en los sectores de los pagos de intereses de la deuda interna, los cuales re- educación y salud, motivados principalmente por al- presentaron el 1,4% del PIB en 2012 (o 78% del pago total zas de sueldos, tuvo el impacto más significativo en de intereses). la masa salarial. En promedio, estos dos sectores repre- sentaron aproximadamente el 70% de la masa salarial en En general, la deuda interna del gobierno central el presupuesto del gobierno central durante 2008–2012; creció de 2,8% del PIB en 2007 a aproximadamente educación explica el 52%, mientras que salud, el 18%. 15,2% en 2012. El Gobierno incurrió en una cantidad Desde 1980, los empleados de ambos sectores disfrutan considerable de deuda interna nueva para financiar gas- de un esquema laboral especial conforme al cual sus sa- tos corrientes, lo que ha causado un aumento de los cos- larios aumentan a un ritmo mayor que en el del resto del tos de financiamiento. Sin embargo, una parte sustancial sector público. En consecuencia, el alza en la masa salarial de la acumulación de endeudamiento proviene de pasi- vos del sector público que se sumaron durante el período 5  Se implementaron reformas tributarias y salariales a través de la de 2006–2009 (equivalente al 4,7% del PIB). Este pasivo Ley de Fortalecimiento de Ingresos, Equidad Social y Racionalización incluyó aportes estatales a las pensiones (1,8% del PIB), del Gasto Público, aprobada el 28 de marzo de 2010, y el Decreto 224-2010, publicado el 29 de octubre de 2010. pagos pendientes de bienes y servicios (1,7% del PIB) y transferencias a los municipios (0,8% del PIB). La nueva El aumento en los gastos ha incrementado la rigidez deuda es cara, tanto debido a su condición de corto plazo del presupuesto del gobierno central. La Secretaría como a la falta de profundidad del mercado de los bonos de Finanzas o SEFIN, estima que alrededor del 85% del internos, donde las tasas de interés promedian más de 9% presupuesto del gobierno central corresponde a gastos y a veces incluso superan el 15%. predeterminados, cifra que supera (en más de 20 pun- Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 tos porcentuales) la rigidez del presupuesto promedio El gasto en subsidios se redujo en los últimos años, de otros países de América Latina con programas de de 1,6% del PIB en 2008 a 0,4% en 2012. Las rebajas ayuda social de gran envergadura (por ejemplo, Brasil). en los precios internacionales de los combustibles y los Los principales factores que explican niveles tan altos de requisitos de admisibilidad más rigurosos han contribui- gasto son: aumento sostenido en el pago de intereses do a la caída en el gasto en subsidios. Honduras tiene sobre la deuda interna, escalada de costos salariales de tres programas importantes de subsidios: combustibles, los empleados públicos, particularmente en los sectores electricidad y transporte urbano. En 2010 se deshizo de de educación y salud, y transferencias fiscales a los mu- un cuarto, un subsidio a los taxis. El subsidio al combus- nicipios luego de la Ley de Descentralización de 2009. tible se empezó a aplicar en 2007 para mitigar el impac- A falta de nuevas fuentes de financiamiento, las alzas to adverso de las alzas abruptas en los precios interna- legales tanto en los sueldos como en las transferencias cionales de estos productos sobre los consumidores. Sin intergubernamentales se han transformado en gastos embargo, el costo de esta ayuda se disparó cuando el estáticos difíciles de revertir políticamente. Estos facto- precio de los combustibles siguió aumentando hasta res restringen considerablemente los esfuerzos del Go- llegar a más del 1% del PIB en 2008. Las autoridades lo bierno para mejorar la priorización de gastos, encarar las eliminaron en 2009, pero en 2010 lo hicieron aplicable necesidades sociales y seguir ejecutando el presupuesto solo al gas licuado de petróleo (GLP) para uso residen- de manera eficiente durante el transcurso de un ejerci- cial. Los subsidios al transporte urbano en Tegucigalpa y cio económico. Comayagüela se pagan directamente a los proveedores de servicio a cambio del cobro de una tarifa fija de 3,5 La mayor parte de los atrasos en los pagos surge lempiras a los usuarios regulares y brindar transporte del aumento en los gastos impulsado por unas po- gratuito a la tercera edad y a los discapacitados. El costo cas categorías, lo que indica que el Gobierno ha sido de estos subsidios se ha limitado a 0,1–0,2% del PIB6. Por incapaz de pagar los compromisos previstos en el último, el Gobierno comenzó a reducir gradualmente la presupuesto. Los atrasos representaron un prome- cobertura de los subsidios a la electricidad en 2008, has- dio del 2,8% del PIB durante el período de 2008–2012. ta eliminarlos en 2012. Si bien los atrasos de 2,5% del PIB en 2012 estuvieron por debajo de la máxima de 4,8% en 2009, aumentaron con respecto al nivel de 2,1% registrado al comienzo B. Administración del deterioro de la política fiscal del período. El 41,6% del total de atrasos en 2009 está conformado por transferencias a los municipios y otras El creciente déficit fiscal de Honduras proviene de instituciones descentralizadas, asignaciones a maestros una gestión ineficiente de las finanzas públicas, al- y funcionarios públicos y contribuciones a la seguridad zas pre-electorales en los gastos y presiones de gru- social, y llegaron al 45,5% en 2011 (figura I-18). Los atra- pos de interés de diversos sectores. Las medidas co- sos en los pagos de la deuda pública y de bienes y ser- rrectivas, que se concentran en la reforma tributaria y la vicios también fueron considerables, pero entre 2009 y consolidación fiscal en los años postelectorales, tienden 2011 disminuyeron su proporción en el total, de 21,2% a a abordar desequilibrios fiscales a corto plazo en lugar 7,9% y de 27,2% a 8,8%, respectivamente. Sin embargo, de reducir las vulnerabilidades fiscales de largo plazo. La la categoría de atrasos en expansión que causa inquie- inversión del ajuste fiscal de 2010–2011 provocó un de- tud es el gasto de capital. Aunque los datos desagrega- terioro considerable en la disciplina fiscal. Esta situación dos sobre atrasos en 2009 registran el gasto de capital genera dudas sobre la sostenibilidad fiscal del actual como categoría separada y los de 2011 no lo hacen, es gasto público. posible inferir que la categoría “otros atrasos” de 2011 incluye los gastos de capital, y esta se duplicó. Incluso si se controla por el total de atrasos (Figura I‑17), se man- 6  El subsidio comenzó como un monto diario de 1.075 lempiras tiene la amenaza del riesgo de una escalada permanen- para cada operador; en marzo de 2012, se subió a 1.325 lempiras. Figura I.10: Formación bruta de capital fijo Figura I.11: Composición de las transferencias de capital del del sector público (% del PIB), 2000–2011 presupuesto del gobierno central (% del PIB), 2009–2012 7 3,5 3 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 6 5 2,5 4 2 3 1,5 2 1 1 0,5 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2009 2010 2011 2012 Otros Bono 10 mil Instituciones descentralizadas Fuente: Perspectivas de la economía mundial, FMI (WEO). Empresas públicas Gobiernos locales y desconcentradas Figura I.12: Gastos de capital del gobierno central Figura I.13: Gastos de capital del gobierno central (% del PIB)* (% del total) 7 6,4 30 6 24,4 25 20,6 21,1 5 4,56 20 17,7 3,8 4 2,9 15 13,2 2,9 3 10 2 1 5 0 0 Honduras Chile Corea Malasia Tailandia Honduras Chile Corea Malasia Tailandia * años de promedios mostrados más abajo. Fuente: SEFIN; GFS de FMI (1986) para Chile, Corea, Malasia y Tailandia. Nota: Los datos del presupuesto del gobierno central corresponden a 2008–2012 para Honduras; los datos consolidados del gobierno central corresponden a 1984–1997 para Chile; 1970–2004 para Corea; 1976–1997 para Malasia y 1987–1996 para Tailandia. Figura I.14: Formación bruta de capital fijo (% del PIB) Figura I.15: Formación bruta de capital fijo del sector público (% del PIB) 35 14 30 12 25 10 20 8 15 6 10 4 5 2 0 0 Honduras Chile Corea Malasia Tailandia Honduras El Salvador Guatemala Nicaragua Panamá Paraguay Formación bruta de activo jo público Formación bruta de activo jo privado 2009-2011 2005-2008 2001-2004 Fuente: WEO del FMI.Nota: Los datos corresponden a 2008–2012 para Honduras; 1984–1997 para Chile; 1980–2004 para Corea; 1980–1997 para Malasia; y 1987–1996 para Tailandia. Fuente: WEO del FMI. Figura I.16: Gasto salarial en el presupuesto Figura I.17: Total de atrasos en pagos del gobierno central del gobierno central, por sector (millones de lempiras) 14 35.000 12 30.000 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 25.000 10 20.000 8 15.000 6 4,8 10.000 4 2,1 2,8 2,5 1,7 5.000 2 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Secretaría de Educación Pública Secretaría de Salud Pública Resto Atrasos en los pagos (% del gasto total real) Atrasos en los pagos (% del PIB) Fuente: SEFIN. Fuente: SEFIN. te debido a que los factores que más contribuyen a los los ingresos y las crecientes presiones de los gastos le atrasos del Gobierno son las categorías de gasto que ex- impidieron lograr el mismo resultado. En 2011, tanto la perimentan las mayores alzas. composición del gasto ejecutado como el gasto agrega- do ejecutado volvieron a deteriorarse, arrojando puntajes PEFA más bajos, de B y C+, respectivamente8 (figura I-19). C. Las causas inmediatas de la administración Los cambios en la composición del gasto sugieren que el deficiente de las finanzas públicas gobierno central no está prestando los servicios públicos conforme a la planificación original (Evaluación PEFA de El considerable deterioro de la postura fiscal en los Honduras, 2012). últimos años, junto con la mala calidad del gasto pú- blico, ameritan un examen más atento de las institu- Un conjunto de disfunciones en el sistema de admi- ciones y procesos gubernamentales que influyen en nistración de las finanzas públicas contribuye al mal la administración del gasto público7. Esta sección se desempeño de la ejecución presupuestaria. La planifi- concentra en las disposiciones institucionales que afec- cación presupuestaria poco realista, la falta de control de tan la disciplina fiscal agregada y la eficiencia del gasto los compromisos y una débil gestión del efectivo obsta- presupuestario. Su objetivo no es entregar una revisión culizan el sistema. La implementación del presupuesto exhaustiva de las prácticas de gestión del gasto público, se ve afectada por factores internos de la SEFIN y las se- sino destacar las áreas que necesitan mejoras y un segui- cretarías sectoriales, así como por la interferencia política miento atento de los avances dada su conexión con el indebida del Congreso y el Ejecutivo y por los intereses desempeño sectorial. sectoriales que presionan por obtener una proporción mayor del presupuesto total. En comparación con los presupuestos aprobados ori- ginalmente, las cifras de ejecución del gasto total re- El proceso de preparación del presupuesto socava la ciente muestran un desvío creciente en la realización credibilidad del presupuesto anual. Los presupues- de los gastos presupuestados. En 2008, antes de la crisis tos se revisan regularmente durante el transcurso del financiera y económica, el Gobierno se las arregló para año. Los totales anuales se aumentan constantemente liberar fondos desviándose muy poco del presupuesto durante la preparación y se corrigen al alza durante la total original a través de recorte de gastos en diversos implementación (Figura I‑20). Sin embargo, los recursos sectores. Sin embargo, en los últimos años, la merma en del presupuesto real, que representan la disponibilidad 8  En el sitio web de PEFA: http://www.pefa.org/en/content/me- 7  Las instituciones se consideran un conjunto de reglas (formales thodological-guidance-and-practical-tools se encuentran disponi- e informales), roles y flujos de información que pertenecen a la plani- bles directrices sobre la metodología para calcular la ejecución del ficación, la asignación y el gasto de los recursos públicos. gasto agregado y la composición del gasto ejecutado. Figura I.18: Composición de atrasos en pagos del gobierno central, 2009 y 2011 2009 2011 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Sueldos y salarios, incl. prestaciones y contribuciones a seguridad social Sueldos y salarios, incl. prestaciones y contribuciones a seguridad social Otros Transferencias Bienes y servicios Servicio de la deuda Otros Transferencias Bienes y servicios Servicio de la deuda Fuente: SEFIN. Nota: En 2009, la proporción de otros atrasos en los pagos se componía exclusivamente de atrasos en los gastos de inversión de capital. de fondos del Gobierno para financiar gastos en la eta- Por otra parte, no se cumplen los límites máximos de pa de ejecución del presupuesto, tienden a ser mucho los gastos sectoriales. Honduras adoptó un modelo pre- menores. Esa mala previsibilidad de los recursos insta supuestario vertical para apoyar la disciplina fiscal agrega- a las secretarías, organismos y otros partícipes del pro- da e incorporar topes para las secretarías sectoriales con ceso presupuestario a tomarse con poca seriedad la el fin de limitar sus demandas sobre los recursos comu- formulación del presupuesto y tratarlo como una mera nes. Estos límites al gasto apuntan a generar presupues- formalidad. La programación de los salarios y gastos tos con recursos predecibles para ayudar a las secretarías operacionales tiende a dominar en la definición del pre- sectoriales a planificar y administrar mejor sus gastos. La supuesto de secretarías y organismos ejecutivos, mien- eficacia de tales medidas depende de manera crítica de la tras que la determinación de montos para los progra- credibilidad de los montos totales de gastos e ingresos, mas que implementan constituye el excedente del total así como del supuesto de que los topes de cada sector no de recursos asignados. se modificarán salvo para dar cabida a gastos imprevistos que superan el monto de una reserva para contingencias. El gobierno central subestima permanentemente Si los gastos totales se ajustan constantemente durante el gasto real. Aunque la capacidad de predicción de el transcurso de un año (primero hacia arriba para dar ca- ingresos de la SEFIN es bastante sólida, el gobierno bida a gastos nuevos o mayores y luego hacia abajo para central subestima permanentemente el gasto real. Para facilitar la reconciliación con los recursos reales), los topes adaptarse a un nivel de gastos más bajo que el reque- sectoriales inevitablemente resultarán inefectivos. rido según los compromisos existentes en materia de políticas públicas, el presupuesto propuesto y poste- Los límites máximos de gastos que no son efectivos riormente aprobado no incluye ciertas categorías de minan la priorización estratégica del gasto público y gastos exigidas por ley o por decisiones normativas. perpetúan el incrementalismo presupuestario. El pre- Por ejemplo, el presupuesto de 2013 no provee fondos supuesto anterior se traslada al siguiente al servir de base para el aumento de sueldos de los maestros aprobado para el nuevo presupuesto, el cual se basa en adiciones en 2012 luego de las huelgas nacionales: 1800 millones incrementales para los programas de gastos derivados de de lempiras adicionales según una estimación conser- análisis formales de los requisitos legales del gasto. Mien- vadora de la Secretaría de Educación. En otro ejemplo tras tanto, casi no se consideran las prioridades de gasto ilustrativo, se envió al Congreso una propuesta para relacionadas con las necesidades económicas y sociales el presupuesto de 2012 con un déficit fiscal estimado que van surgiendo. Al final, el proceso pendular de pro- de 3,5% del PIB, mientras la SEFIN presentó un marco puestas y revisiones del presupuesto entre SEFIN y las se- macroeconómico diferente con un déficit fiscal pro- cretarías sectoriales se transforma en una determinación yectado de 4,5% del PIB y una asignación mayor para meramente superficial de las asignaciones presupuesta- inversiones públicas. ria antes de enviarlo al Congreso. Figura I.19: Gasto agregado ejecutado y composición del gasto ejecutado Gasto primario agregado ejecutado Composición del gasto ejecutado (%) 15 15 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 10 10 5 5 0 0 2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011 Fuente: Evaluación PEFA de Honduras, 2012. El proceso de definición del presupuesto es objeto de nómica (Cuadro I‑5) muestra que, salvo en 2010, la mayor múltiples presiones, tanto en las etapas de aproba- alza de un presupuesto aprobado se produjo para gastos ción como de ejecución. Estas demandas presupuesta- de capital, lo cual se debe principalmente al aumento en rias a menudo minan los topes de gastos de las secretarías los desembolsos para préstamos externos en los últimos y, por ende, afectan la composición del gasto. El primer años9. Este análisis también indica que es probable que ajuste hacia arriba se produce en la etapa de aprobación, una parte importante de los compromisos no registrados cuando el Consejo de Ministros exige cambios durante se componga de inversiones de capital. El crecimiento del la formulación del presupuesto, los cuales son posterior- gasto corriente contribuyó sólo de manera marginal al mente revisados y aprobados por el Congreso. Sin em- mayor nivel del gasto total. bargo, los principales ajustes al alza resultan de cambios en los programas debido a estimaciones presupuestarias La distribución de las modificaciones presupuesta- revisadas, nuevos proyectos o cambios en las prioridades rias entre los sectores sobre la base de clasificaciones en la etapa de implementación presupuestaria. Un factor funcionales muestra que la categoría de servicios pú- importante del aumento en los gastos lo constituyen los blicos generales ha obtenido los mayores beneficios diversos intereses sectoriales que presionan para obte- del aumento en el gasto, seguida por infraestructura ner alzas, ya sea influenciando a autoridades de alto ni- (principalmente subsidios a las empresas del Estado) vel o ejerciendo presión política (por ejemplo, huelgas de y educación. La reasignación de los gastos a través de maestros y policías). Como muestra el Cuadro I-4, las alzas partidas presupuestarias varió considerablemente. En el totales en los gastos en el período 2008–2012 oscilaron presupuesto de 2012, las reasignaciones oscilaron entre entre 4,7% a 13,4% del presupuesto original propuesto. alzas del 738% al 943% (para la Corte Suprema Electoral y los Servicios Financieros de la Administración Central, Los compromisos no registrados también dan lugar a respectivamente) y reducciones de 25% (el Programa Na- gastos considerables. Tales compromisos incluyen ór- cional de Rehabilitación Social). En cambio, los egresos en denes de compra y contratos firmados sin verificar la dis- educación e infraestructura han ido disminuyendo a par- ponibilidad de recursos en el transcurso de un ejercicio tir de 2010 y 2011, respectivamente. La brusca caída en el económico. El presupuesto incorpora los compromisos no registrados como gastos ya sea posteriormente en el 9  Todo proveedor y/o contratista del Estado debe, al momento de año en curso o, en el caso de contratos plurianuales, en recibir la orden de compra, pedir una copia de un compromiso de los años posteriores cada vez que el Gobierno reciba las pre-crédito registrado en el SIAFI, con el fin de garantizar que la ins- titución contratante tenga los fondos suficientes para responder al facturas y se materializan los pagos correspondientes. Los compromiso asumido. El Gobierno, a través de la Secretaría de Finan- compromisos no registrados son difíciles de cuantificar, zas, no aceptará solicitudes de pago de deudas que no disponen del respectivo apoyo presupuestario. Los funcionarios que violen este porque no se reflejan en los registros contables. El análisis artículo serán responsables conjuntamente por el pago de todas las de gastos aprobados y modificados por clasificación eco- deudas generadas sin que existan suficientes créditos reservados. Figura I.20: Presupuesto total en diferentes etapas Figura I.21: Ejecución presupuestaria total (%) del ciclo presupuestario (millones de Lempiras) 100 180 160 80 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 140 120 60 100 80 40 60 40 20 20 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Preparado por instituciones Aprobado por el Consejo de Ministros Gastos devengados en función del presupuesto modi cado Aprobado por el Congreso Modi cado Gastos devengados Recursos reales Recursos reales en función del presupuesto modi cado Fuente: SEFIN. Fuente: SEFIN. Cuadro I.4: Ajuste al alza de límites presupuestarios agregados máximos Adopción presupuestaria (millones de lempiras) Adopción presupuestaria (% de variación) Año Topes originales Aprobado Aprobado Presupuesto Aprobado Aprobado Presupuesto Diferencia entre (presupuesto pro- por el por el modificado por el por el modificado topes originales puesto por secreta- Consejo de Congreso Consejo de Congreso y presupuesto rías / organismos que Ministros Ministros modificado efectúan gastos) 2008 101.634,6 111.374,6 111.161,3 119.509,4 9,6 −0,2 7,5 17,6 2009 119.220,2 112.939,7 112.939,7 125.577,1 −5,3 0,0 11,2 5,3 2010 117.255,4 121.990,2 121.990,2 127.732,5 4,0 0,0 4,7 8,9 2011 128.489,5 133.288,4 133.288,4 144.501,1 3,7 0,0 8,4 12,5 2012 136.449,1 144.744,5 145.022,0 164.461,1 6,1 0,2 13,4 20,5 Fuente: SEFIN. gasto educacional se explica por la decisión del Gobierno de ejecución presupuestaria como el coeficiente entre de congelar los salarios de los maestros, categoría que en gastos acumulados–presupuesto modificado –sin consi- años anteriores había desplazado los gastos de capital. El derar la relación entre los pagos reales y el presupuesto patrón del gasto social general es dispar, con aumentos modificado– resulta desorientadora para la formulación en proporciones relativamente bajas en salud, seguridad de futuros prepuestos. Esa definición supone una mayor social y bienestar. capacidad fiscal del Estado y, por lo tanto, implica que se fija una cartera total de recursos excesivamente op- El racionamiento del efectivo debido a restricciones timista para el año siguiente. Las tasas de ejecución del de recursos ha generado una distorsión adicional en presupuesto para los gastos corrientes han superado a el gasto entre sectores a expensas de las inversiones las del gasto de capital –72%–83% y 61%–78%, respecti- de capital. El gasto real por organismos y secretarías vamente. Esto indica que el racionamiento del efectivo es sectoriales muestra desviaciones sustanciales del presu- uno de los principales factores que compromete aún más puesto aprobado y modificado. Las tasas de ejecución las inversiones de capital10. Además, la diferencia entre del gasto público con la contabilidad a base de efectivo rondaron entre 70%–82% para el período 2008–2012, 10  Un estudio que analiza las restricciones que enfrenta la ejecu- ción presupuestaria en el sector de la infraestructura en Indonesia indicando la capacidad fiscal real del Gobierno fijada (Banco Mundial, 2012) revela que las bajas tasas de ejecución del por la SEFIN. El enfoque del Gobierno para definir la tasa gasto de capital también pueden deberse a demoras en la prepara- Cuadro I.5: Gastos corrientes y de capital - Presupuesto aprobado y modificado Gastos corrientes Gastos de capital Aprobados Modificados Cambio Aprobados Modificados Cambio Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 (millones de lempiras) (millones de lempiras) (%) (millones de lempiras) (millones de lempiras) (%) 2008 95.263,00 100.030,70 5,0 15.902 19.480,10 22,5 2009 98.235,50 104.359,50 6,2 14.704 21.217,60 44,3 2010 107.280,70 110.098,80 2,6 14.709 17.633,70 19,9 2011 119.875,90 123.653,80 3,2 13.412 20.847,30 55,4 2012 128.475,80 140.114,40 9,1 16.546 24.346,60 47,1 Fuente: SEFIN. Cuadro I.6: Prepuesto adicional y modificado por clasificación funcional (% del total) Presupuesto adicional Presupuesto modificado 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Servicios públicos generales 29,8 38,0 19,3 21,9 63,8 30,0 28,8 26,5 30,2 32,9 Educación 12,9 1,8 0,0 0,5 0,0 20,2 23,4 23,4 23,9 25,2 Salud 3,7 6,0 1,2 6,9 5,0 6,4 7,8 7,9 7,2 7,0 Seguridad social y bienestar 2,1 0,3 7,3 10,8 6,2 5,1 5,0 5,6 5,4 6,9 Infraestructura 19,9 28,1 36,2 27,4 12,0 25,5 25,0 26,1 24,3 23,8 De los cuales las SOE representan 12,6 0,7 1,6 9,5 4,0 19,4 17,1 19,5 18,5 19,4 Medioambiente 6,8 0,8 19,5 6,2 0,3 1,1 0,6 1,4 1,2 0,8 Agricultura 10,8 1,1 5,1 7,9 2,9 2,2 1,9 2,1 2,2 1,9 Orden público y seguridad 5,5 4,5 7,1 8,2 4,7 3,8 3,9 4,0 4,0 3,8 Defensa 5,5 4,0 1,2 2,8 1,6 3,3 3,3 3,7 3,7 3,5 Otros 3,0 1,5 3,1 2,4 3,4 3,9 2,8 2,4 3,4 2,4 Fuente: SEFIN. las tasas de ejecución con la contabilidad a base de valor el bienestar social. Por lo tanto, la infraestructura con fi- devengado versus la de base de efectivo es mayor en el nanciamiento interno y el gasto social (salvo educación) caso del gasto de capital, lo cual implica que constituye son las áreas que han enfrentado recortes en la entrega una mayor proporción de pagos atrasados que muy pro- de fondos, mientras que los sectores más protegidos in- bablemente reflejan compromisos de inversión-capital cluyen servicios públicos generales, medio ambiente y no registrados. agricultura. En efecto, el sector educacional, que histó- ricamente ha recibido el porcentaje más alto del presu- En los últimos años, el patrón de las tasas de ejecución puesto, tuvo tasas de ejecución del gasto del orden del a través de los sectores ha sesgado las prioridades a 90% hasta 2010. favor de servicios públicos básicos generales, en des- medro de la salud, la infraestructura y la seguridad y La falta de mecanismos para el control de los com- promisos exacerba el racionamiento del efectivo, ción del presupuesto, el nombramiento de los gerente de proyectos aporta rigidez y plantea un enorme riesgo fiscal. y las adquisiciones. Sin embargo, en comparación con Indonesia – Aunque está estipulado en la Ley Orgánica de Presu- donde las tasas de ejecución de gastos de capital fueron de 80% y más en 2009–2011– hay bastante espacio para mejorar las tasas de puesto, no existe un control ex-ante en la etapa de com- ejecución del gasto de capital en Honduras. promisos y tampoco hay mecanismos para programar y Figura I.22: Ejecución del presupuesto por clasificación económica (%) 100 100 80 80 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 60 60 40 40 20 20 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Gastos corrientes devengados Recursos reales para gastos Gastos de capital devengados en Recursos reales para gasto de capital en función del presupuesto corrientes en función del presupuesto función del presupuesto modi cado en función del presupuesto modi cado Fuente: SEFIN. controlar los gastos antes de que se generen a través de les. Hasta hace poco, el sistema de programación y asig- la planificación y asignación de cuotas de compromiso. nación de cuotas de compromiso establecidos en la Ley Una serie de contratos sin asignaciones presupuestarias de Presupuesto, aunque se refiere a los compromisos, en predefinidas han producido moras que deberán ser pa- la práctica constituía la planificación trimestral y la asig- gadas en futuros ejercicios económicos, situación que nación de efectivo para pagos, desglosado por meses. No viola la Ley Orgánica. En 2009, los gastos del ejercicio no existe programación o control al momento de compro- incluidos en el presupuesto correspondiente llegaron al meter el gasto, lo cual según la disposición del artículo 31 4,7% del PIB. Esta falta de control de compromisos tam- de la Ley de Presupuesto es el momento de celebrar un bién le otorga al Ejecutivo la discreción de agregar nue- contrato legal con terceros. En la práctica, el Comité de vos proyectos y gastos sin asignarles financiamiento, lo Flujo de Caja –compuesto por la Tesorería Nacional y los que aumenta aún más los atrasos en los pagos. En 2008, directores de la Unidad de Crédito Público, Presupuesto no se canceló el 2,6% de los fondos comprometidos y y Unidad de Planificación (UPEG)– supervisa los flujos de se pagó solo 77,4% del presupuesto modificado (Figura caja y decide sobre la liberación de las asignaciones tri- I-23). El racionamiento del efectivo con frecuencia tiene mestrales solo basándose en la disponibilidad de fondos consecuencias adversas para el gasto de capital, porque en un trimestre determinado, lo cual provoca raciona- las demoras en los pagos a los proveedores de servicios miento del efectivo. pueden retardar o detener el trabajo y provocar mayo- res costos en materia de adquisiciones y una adminis- En la actualidad, solo el 63% de las instituciones tración deficiente11. gubernamentales está conectado al SIAFI y apro- ximadamente el 28% de los pagos totales se hacen La puesta en marcha del Sistema Integrado de Admi- fuera del sistema. El SIAFI, que cubre todos las secre- nistración Financiera (SIAFI) aún no se ha completa- tarías sectoriales, pero no todos los organismos públi- do. El SIAFI no se aplica en la etapa de control de com- cos, comprende la creación e integración de unidades promisos y solo se usa en la etapa de pagos, cuando se sobre: (i) presupuesto, (ii) contabilidad, (iii) tesorería, registran los compromisos, las facturas y los pagos. Ade- (iv) recursos humanos, (v) administración de bienes, (vi) más, el sistema de información de adquisiciones no está gestión de viajes, (vii) fondos rotatorios y (viii) ejecución en línea con el SIAFI, lo cual dificulta el seguimiento de de proyectos con recursos externos (UEPEX). Las unida- los compromisos plurianuales en contratos de inversión des diseñadas inicialmente para gestión de viajes y fon- de infraestructura. No existe la práctica de preparar ca- dos rotatorios nunca han sido implementadas, mientras lendarios de los pagos anuales para contratos plurianua- que aquellas para recursos humanos, administración de bienes y UEPEX solo lo han sido en parte. Esta imple- 11  “Impunidad, el verdadero problema presupuestario en Hondu- mentación parcial del SIAFI ha dado lugar a la creación ras”, FOSDEH, 2012. de sistemas específicos para las necesidades de todas Cuadro I.7: Ejecución del presupuesto por clasificación funcional (%) Recursos reales en función Gastos devengados en función del presupuesto modificado del presupuesto modificado 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Servicios públicos generales 70,2 59,7 71,9 74,0 84,0 72,1 74,2 75,6 79,0 90,4 Educación 91,6 85,5 91,9 88,2 79,9 92,5 87,1 93,1 94,2 94,6 Salud 85,3 82,9 89,8 92,4 74,2 93,8 95,4 94,5 96,1 92,9 Seguridad social y bienestar 88,6 28,2 36,9 73,1 66,7 88,7 30,0 41,7 74,7 69,9 Infraestructura 74,2 75,9 73,0 84,3 68,9 75,9 83,1 77,9 90,6 83,6 Del cual las SOE representan 71,6 78,0 73,3 85,5 70,0 72,8 82,3 77,7 91,7 83,2 Medioambiente 61,8 57,2 90,2 85,8 88,5 95,8 73,6 91,9 87,5 91,1 Agricultura 73,8 71,1 72,2 79,5 87,8 75,8 75,9 74,5 85,4 93,2 Orden público y seguridad 93,7 85,4 90,1 92,2 83,5 98,8 93,8 96,5 97,3 97,0 Defensa 93,1 77,4 85,3 93,2 72,1 95,2 83,0 85,8 95,4 80,1 Otros 35,6 31,5 89,8 75,6 79,0 41,1 36,6 90,6 76,1 80,9 Fuente: SEFIN. Cuadro I.8: Cobertura del SIAFI 2008 2009 2010 2011 2012 Total de pagos fiscales 92.529,2 88.328,2 99.137,1 118.687,8 127.260,9 Pagos fuera del SIAFI hechos por instituciones centralizadas 2.961,6 3.068,5 3.503,8 3.712,2 3.768,4 Pagos fuera del SIAFI hechos por instituciones descentralizadas 18.652,9 13.454,2 18.475,1 24.329,6 31.788,9 Total de pagos desde el SIAFI 21.614,5 16.522,7 21.978,9 28.041,8 35.557,3 % de los pagos fiscales totales desde el SIAFI 23% 19% 22% 24% 28% Fuente: SEFIN. las entidades públicas, generando duplicaciones e in- D. Las causas más profundas de la gestión coherencias en la producción de información debido a deficiente de las finanzas públicas la falta de un sistema único e integrado para todas las entidades públicas. La disfuncionalidad en las etapas de formulación e implementación del presupuesto, que han generado La falta de capacidad para hacer seguimiento a los pa- despilfarro fiscal, son síntomas de problemas institu- gos y supervisar el desempeño socava la disciplina fis- cionales más profundos. La informalidad que predomi- cal agregada. No existe información o retroalimentación na en las disposiciones y prácticas institucionales junto al detallada sobre el desempeño de programas, proyectos reducido historial en la implementación de políticas nue- y políticas para nutrir las decisiones presupuestarias de vas, han socavado el desempeño fiscal general del Estado. las secretarías sectoriales o ayudarlas a contrarrestar las Los habitantes de Honduras registran uno de los niveles persistentes interferencias del Ejecutivo. El examen del más bajos de confianza en las instituciones gubernamen- rendimiento de los programas es muy escaso y las audi- tales de América Latina. La mala calidad de los servicios torías son fundamentalmente financieras. Estos factores públicos y el uso poco eficaz e ineficiente de los recursos dificultan el escrutinio y la implementación de las modifi- fiscales están dañando la confianza de la ciudadanía. El caciones dentro del ejercicio. mejoramiento de la calidad de los servicios públicos de- bería mejorar gradualmente la confianza de la ciudadanía en su Gobierno. Figura I.23: Atrasos y pagos realizados efectivamente nistración de las finanzas públicas –incluidas habilidades (% del presupuesto modificado) del personal, recursos y tecnología de la información– las recientes alzas en los gastos ponen de manifiesto su falta de condiciones para facilitar la disciplina fiscal agregada y la eficiencia en la asignación del gasto público. Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 En el corto y mediano plazo, Honduras enfrenta de- safíos importantes en cuanto a ejecutar y mantener la consolidación fiscal y al mismo tiempo emprender ajustes fiscales de calidad igualmente importantes. La falta de eficiencia en la asignación del gasto puede ter- minar en una consolidación ineficiente cuando la conve- 2008 2009 2010 2011 2012 niencia política determine recortes del gasto sectorial sin tener en cuenta las prioridades económicas y sociales de Recursos reales Devengado sin pagar Sobreestimación los gastos. Aunque es necesario tomar decisiones difíciles Fuente: SEFIN. en materia de políticas para reducir la rigidez presupues- taria, es fundamental mejorar las prácticas de gestión fi- nanciera pública para lograr un ajuste fiscal sostenido y La falta de mecanismos institucionales sólidos para de buena calidad. mantener la disciplina fiscal y lograr eficiencia en el gasto es una de las principales preocupaciones en tor- La disfuncionalidad en la planificación y ejecución no a la gestión del gasto público. La SEFIN juega un rol presupuestaria socavan la disciplina fiscal global y fundamental en la disciplina fiscal, desde la determina- la asignación eficiente de los recursos. Las principales ción de topes presupuestarios hasta el control de la libe- restricciones surgen a partir de los límites máximos de ración del efectivo durante la ejecución del presupuesto. gastos no obligatorios de la SEFIN, los cuales se vulneran El fortalecimiento de la función de la SEFIN está orientado en forma constante. Las secretarías sectoriales piden pre- a garantizar la disciplina fiscal. supuestos considerablemente superiores para sus gastos durante numerosas rondas de negociación que se extien- Sin embargo, los recientes aumentos en los gastos – den a la ejecución del presupuesto. Como resultado de las particularmente pronunciados en los años preelecto- diversas revisiones presupuestarias, el racionamiento del rales y que llevaron a déficits fiscales en alza– mues- efectivo se ha hecho endémico, mientras que es frecuente tran los límites de tales objetivos institucionales. Las que el nivel y la composición de las asignaciones reales de influencias políticas de alto nivel también están reducien- recursos se desvían considerablemente del presupuesto do la facultad sancionadora de la SEFIN, porque los princi- aprobado. Para hacer que los límites del gasto sean creí- pales factores que motivan el alza en los gastos –como los bles y permitan una administración eficaz del efectivo, la crecientes pagos de intereses nacionales, las transferen- SEFIN tiene que basar estos techos en una meta realista cias a los municipios y los salarios– se originan en el Con- del déficit y luego exigir su cumplimiento tanto en las eta- greso y el Ejecutivo y escapan a su control. Honduras no pas de preparación como de ejecución del presupuesto. cuenta con mecanismos institucionales formales respalda- dos por la voluntad política que garanticen la coherencia Un ejemplo de la falta de mecanismos de facto para en la gestión del gasto público, como controles formales y controlar los compromisos es la discrecionalidad del efectivos de los compromisos y evaluaciones de la perti- Ejecutivo para agregar nuevos proyectos y programas nencia y la accesibilidad de diversas demandas sectoriales que no tienen financiamiento asignado. Las presiones en el mediano plazo. Además, su mandato se superpone de grupos de interés sectorial también están producien- considerablemente con la recientemente creada Secreta- do gastos excesivos en los sectores, aumento en los atra- ría de Planificación, factor que podría socavar los esfuer- sos y expansión del déficit fiscal. El Gobierno acaba de zos de la SEFIN si el Gobierno no logra definir claramente adoptar leyes de jure para imponer el control de los com- sus respectivas responsabilidades e introducir mecanis- promisos que aún deben entrar en operación. Aunque las mos efectivos de coordinación. Por lo tanto, pese a una medidas autorizan a la SEFIN a rechazar la aprobación de capacidad técnica relativamente importante para la admi- modificaciones al presupuesto dentro del ejercicio que Figura I.24: Resultados de la encuesta de percepción ciudadana Con anza de los ciudadanos en el Estado Percepción de los ciudadanos sobre evasión tributaria 60 7 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 50 6 5 40 4 30 3 20 2 10 1 0 0 América Latina El Salvador Costa Rica Guatemala Nicaragua Panamá Paraguay El Salvador Costa Rica Guatemala Nicaragua Panamá Paraguay América Latina Honduras Honduras Fuente: Latinobarómetro, 1996–2011. Percepción de con anza en el Gobierno, Fuente: Latinobarómetro, 1998–2011. Respuesta a la pregunta: En una escala de 1 a 10 clasi cación de 0%–100%, donde 100% es el nivel de mayor con anza. ¿qué tan justi cable es para usted evadir impuestos?, donde 10 es totalmente justi cable. E ciencia del Estado Satisfacción con los servicios públicos 7 3 6 5 2 4 3 1 2 1 0 0 América Latina El Salvador Costa Rica El Salvador Costa Rica Guatemala Honduras Guatemala Nicaragua Panamá Paraguay Panamá Paraguay América Latina Honduras Nicaragua Fuente: Latinobarómetro, 2011. Percepción de los ciudadanos sobre e ciencia Fuente: Latinobarómetro, 2009–2011. Satisfacción de los ciudadanos con los servicios del Estado, rango 0–10, donde 10 es muy e ciente. públicos (centrales y municipales), rango 0–11, donde 11 es muy satisfecho. fueron realizadas sin contar con asignación presupuesta- y adaptar a prácticas informales tradicionales. El manejo ria correspondiente, que logre o no ejercer realmente esta efectivo requiere de coordinación entre las funciones de potestad será un factor determinante para el éxito de las planificación y ejecución, una definición clara de los roles gestiones destinadas a controlar los compromisos. y la correspondiente capacidad de implementación en todas las entidades. También se necesita una transforma- Para hacer cumplir efectivamente los techos del gasto ción: de procedimientos incompletos y coyunturales de y el control de compromisos, la SEFIN necesita un en- toma de decisiones sobre políticas es necesario evolucio- torno normativo respaldado por la voluntad política nar a otros más exhaustivos y detallados, considerando al más alto nivel. Sin un apoyo decidido y sostenido de que el activismo normativo acoplado a una débil imple- la autoridad política, los esfuerzos de la SEFIN para hacer mentación puede tener resultados no deseados. respetar los techos del gasto y el control de los compro- misos continuarán careciendo de credibilidad. No basta La Ley de Presupuesto 2013 aborda de jure algunas de con la sola adopción de leyes y la instalación de sistemas las disfunciones del sistema de gestión de las finan- de información, porque ambos son susceptibles de evadir zas públicas, aunque su capacidad de aplicación aún no ha sido probada. El artículo 75 de las Disposiciones formar efectivamente capacidades en la gestión financie- Generales incluye una medida para impedir que se incu- ra entre ministros y organismos ejecutivos; y velar porque rran en compromisos de gasto sin una verificación previa la SEFIN mantenga un rol de liderazgo en todo el proceso. de la disponibilidad presupuestaria. El Gobierno planea crear una aplicación en el SIAFI que exija a cada organis- Si bien la actual situación fiscal de Honduras no es re- Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 mo generador de gastos que haga las modificaciones pre- sultado del proceso de descentralización y las corres- supuestarias requeridas antes de la ejecución, programe pondientes transferencias a los municipios, un impul- las fechas de recibo de todos los bienes y servicios (gasto so constante en pos de ese objetivo podría generar devengado) y acuerde el correspondiente plan de pagos considerables desafíos fiscales y políticos. Los crecien- con proveedores y contratistas. Los organismos enviarán tes déficits fiscales y las deficientes prácticas de gestión esta información a la Tesorería, que a su vez la utilizará de las finanzas públicas restringen la capacidad del go- para sus propios planes y autorizaciones de efectivo. La bierno central para implementar y financiar el proceso de SEFIN planifica crear un nuevo módulo en SIAFI que obli- descentralización. El próximo capítulo analiza el esfuerzo gue a los organismos desarrollar un plan fiscal anual para descentralizador en detalle. todos los gastos mensuales que se pagarán con fondos de la Tesorería nacional. Su objetivo es crear un panorama general anual de los pagos de efectivo, mejorar la previsi- bilidad de las liberaciones de efectivo y estimar con pre- cisión las moras en los pagos. La SEFIN también destinó personal (pre-interventores) a las secretarías de educa- ción, obras públicas, salud y transporte y vivienda, para tener un control formal de los documentos relacionados con los gastos. La supervisión y las sanciones de los infrac- tores quedarán sujetas al procedimiento administrativo del Tribunal Superior de Cuentas (TSC). El mejor seguimiento de la ejecución presupuestaria aportará información para hacer los cambios propues- tos en las asignaciones. La Secretaría de Planificación y Cooperación Externa (SEPLAN) supervisará mensualmen- te el gasto público usando información relacionada con el avance físico y la ejecución financiera de las inversiones a nivel nacional, regional y municipal. Esta revisión utilizará datos del SIAFI y de la Plataforma de Seguimiento del Plan de Operación y Presupuesto Anual de la SEPLAN. Se requiere apoyo político para abordar los proble- mas institucionales más profundos que subyacen a la mala gestión de las finanzas públicas y al deficiente desempeño general, factores que a su vez han llevado a un comportamiento fiscal descuidado. La informali- dad que reina en las disposiciones y prácticas institucio- nales, así como la poca trayectoria en la implementación de reformas, son obstáculos mayúsculos a la hora de dise- ñar una política fiscal más estable. También incide la falta de estabilidad y continuidad de la administración pública en áreas claves de la gestión financiera estatal. Como una prioridad de mediano a largo plazo, en la gestión de las finanzas públicas es necesario mejorar la coordinación de las funciones, sectores y niveles centrales de gobierno; Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Descentralización fiscal: formulación de reformas creíbles Honduras ha anunciado un ambicioso proceso de Las actuales aspiraciones descentralizadoras plantea- transferencia fiscal que apunta a aumentar conside- rán desafíos fiscales y políticos considerables. Los cre- rablemente la proporción municipal en el gasto to- cientes déficits fiscales y la debilidad de las prácticas de tal. En 2010, el Gobierno se comprometió a aumentar la gestión de las finanzas públicas restringen la capacidad proporción de los ingresos centrales que se transfieren a del gobierno central para implementar y financiar el pro- los gobiernos locales de 5% a 20% en 2017 y a 40% en ceso de descentralización. El gobierno central ha cumpli- 2038. Desde la aprobación de la Ley de Municipalidades do el porcentaje obligatorio de transferencias de ingresos de 1990 que inició el proceso de descentralización, el solo dos veces en la última década (y solo tres veces en Gobierno ha intentado aplicar numerosas reformas que los más de 20 años de descentralización). Políticamente, buscan reforzar el proceso. Sin embargo, estas reformas las transferencias obligatorias suelen ser difíciles y caras solo se han implementado parcialmente. Un sinnúmero de revertir. de problemas sigue afectando la gestión, la capacidad administrativa y la responsabilidad tanto a nivel central Mejorar la previsibilidad de las transferencias es un como subnacional12. prerrequisito importante para promover una ges- tión local efectiva de los recursos. Cuando el Gobier- no anuncia una nueva alza en las transferencias, pero no 12  César Vargas (2011) aporta información sobre la economía po- puede cumplirlas realmente, la nueva política de descen- lítica que subyace a la decisión de promover la descentralización en Honduras. El autor sugiere, por ejemplo, que los municipios presta- tralización puede aumentar las expectativas de manera ron importante apoyo al presidente durante la crisis de 2009, quien poco realista. Así, la reforma podría desencadenar un au- a su vez prometió aumentar las transferencias de 5% a 11% en 2014. Sin embargo, un análisis político-económico del proceso de descen- mento no buscado en el gasto ordinario local y mayores tralización escapa al horizonte de este informe. niveles de endeudamiento, porque los municipios usan las transferencias presupuestadas para determinar cuán- pequeños tiene pocas fuentes de ingresos aparte de las to pueden gastar en personal y en respaldar préstamos a transferencias, pero algunos son ricos y capaces de mo- corto plazo. vilizar recursos propios considerables. Las distorsiones no son un problema en la actualidad, porque el volumen Los planes para profundizar la descentralización fiscal general de las transferencias hacia el nivel más bajo no Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 no están fundados en una evaluación de las ventajas es de consideración. Sin embargo, las distorsiones se comparativas de los municipios a la hora de prestar magnificarán cuando se canalicen más recursos hacia ese servicios sociales y de infraestructura. En aquellos sec- sistema, puesto que las transferencias fijas por municipio tores donde hay economías de escala y efectos secunda- serían varias veces más altas. Los enfoques asimétricos rios evidentes, no es aconsejable delegar los servicios en podrían ayudar a tener en cuenta la heterogeneidad en la los municipios. La actual discusión sobre políticas solo se capacidad y el tamaño de los municipios. ha centrado en la distribución de los recursos financieros, sin considerar cuáles funciones pueden realizar de mane- Este capítulo analiza el proceso de descentralización13 ra eficiente los gobiernos locales. La asignación de recur- en Honduras desde tres aristas complementarias. Pri- sos debe ser coherente con la distribución de responsabi- mero, revisa las características y la evolución de marco in- lidades (“el financiamiento sigue a la función”). tergubernamental y los intentos previos por fortalecer el rol de los municipios. Segundo, examina los efectos de la Es improbable que la delegación de más responsa- imprevisibilidad y las fallas en las transferencias, además bilidades a todos los municipios ayude a mejorar la de las debilidades institucionales de los municipios. Y ter- prestación de servicios o aumentar la formación de cero, presenta algunos resultados sectoriales y pruebas capital. La gran mayoría de los municipios no tiene ni sobre intervenciones a nivel comunitario para ilustrar los la capacidad ni la escala (con una cantidad promedio de posibles beneficios y obstáculos que enfrenta la localiza- 27.000 habitantes) para financiar y administrar de manera ción de la prestación de servicios. eficiente servicios complejos. Además, hoy el grueso no cumple las metas de inversión fijadas por el gobierno cen- tral y destina la mayor parte de las transferencias a gastos A. Marco intergubernamental y condiciones locales de personal y otros gastos ordinarios. Seguir delegando la responsabilidad por el gasto puede llevar a la reducción El actual marco fiscal intergubernamental crea incenti- del gasto público de capital, ya que es poco probable que vos positivos y negativos para los municipios. Por otra los municipios sean capaces de absorber y expandir, de parte, una cantidad considerable de municipios financia manera eficaz, las inversiones a mediano plazo. Para ve- una parte significativa de sus gastos a través de la reco- lar por la calidad del gasto de capital descentralizado, es lección de ingresos propios y con el tiempo ha aumen- necesario disponer de sistemas sólidos de gestión de la tado su movilización de recursos tributarios. Mientras los inversión púbica, una supervisión adecuada del gobier- niveles de endeudamiento son altos e insostenibles en 25 no central y una buena coordinación con éste. Además, municipios, la mayoría está demostrando algún nivel de es poco probable que en un contexto de débil capacidad institucional se materialicen las ganancias esperadas de 13  El diseño de un marco intergubernamental implica una serie la descentralización en términos de más transparencia y de dimensiones interrelacionadas de orden político, administrativas responsabilidad y mayor producción y eficiencia en las y fiscal. La descentralización política asigna el poder de decisión a los gobiernos subnacionales elegidos directamente por quienes viven asignaciones. en cada jurisdicción (Manor, 2000). La descentralización fiscal requie- re que los gobiernos subnacionales puedan decidir sobre asuntos de política tributaria y asignación de gastos. La descentralización El actual sistema de transferencias solo da cabida par- administrativa guía a los gobiernos subnacionales para que asuman cial a la heterogeneidad de los municipios en cuanto la autoridad sobre políticas y funcionarios públicos en su jurisdic- ción (Eaton y Schroeder, 2010). Los diferentes grados de autoridad a tamaño, población y desarrollo económico. La mitad administrativa redundan en diferentes modelos de descentraliza- de las transferencias combinadas se asigna en propor- ción. La desconcentración le entrega a los gobiernos subnacionales o unidades regionales de las secretarías sectoriales la responsabilidad ciones equitativas a todos los municipios y la otra mitad, de implementar políticas, pero poca discreción sobre su diseño o la según el porcentaje de habitantes y de pobreza. Como asignación de recursos. En un modelo de delegación, los gobiernos resultado, las transferencias per cápita hacia los munici- subnacionales reciben parte de las responsabilidades y de la auto- ridad, mientras que el gobierno central retiene considerable poder pios con pocos habitantes superan en varias veces las que de decisión. Con el traspaso, los gobiernos subnacionales asumen reciben los centros urbanos. La mayoría de los municipios plena autoridad sobre las funciones y los recursos, sin ningún tipo de supervisión de funcionarios nacionales. responsabilidad fiscal al no incurrir en deudas más allá del ría entre 4 y 10, dependiendo del tamaño del municipio. límite legal. Por otra parte, el grueso no está cumpliendo Aunque se espera que el consejo provea un equilibro de con las consignaciones específicas de las transferencias, poderes y represente una diversidad de intereses, en la particularmente el porcentaje asignado para gastos de práctica los alcaldes tienen gran influencia (USAID, 2004). capital. Por otra parte, debido a la imprevisibilidad y la Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 tardanza de los traspasos, muchos municipios recurren Los municipios varían considerablemente en tamaño de manera regular a préstamos a corto plazo de bancos y densidad demográfica. Más de la mitad de la pobla- privados para financiar sus obligaciones en materia de ción vive en los ocho municipios urbanos más desarrolla- gastos ordinarios. Estos préstamos, que por lo general in- dos, mientras que el resto reside en municipios de 70.000 volucran altas tasas de interés que pueden desviar recur- habitantes o menos (la población promedio es de menos sos considerables de los gastos productivos previstos, se de 20.000, y el más pequeño tiene apenas 1.100 habi- respaldan con transferencias presupuestadas del gobier- tantes). La superficie municipal también fluctúa enor- no central. memente, entre 17 y 8.063 kilómetros cuadrados (el pro- medio es de 376 kilómetros cuadrados), mientras que la Si bien el marco fiscal y administrativo plantea pro- densidad demográfica varía de 2,5 a 800,6 habitantes por blemas, el desafío más importante que enfrenta el kilómetros cuadrado. Aunque la incidencia de la pobreza gobierno municipal es el proceso de implementación. es alta en todos los municipios (66,2% de la población en Antes de embarcarse en nuevas gestiones de descentrali- 2011), la tasa promedio de pobreza es más elevada en las zación, es importante prestar atención especial al aumen- zonas rurales que en las ciudades (71,6% frente a 59,8%, to de la capacidad de los municipios para operar dentro respectivamente). Todos estos factores inciden tanto en el del marco vigente y manejar los actuales niveles de trans- costo de la prestación de los servicios como en las necesi- ferencias. Mejorar la previsibilidad de estas últimas es un dades administrativas y de infraestructura para prestarlos prerrequisito importante para promover el manejo local de manera eficaz. eficiente de los recursos. Una mejor coordinación vertical y horizontal en la gestión de las inversiones públicas es La gran mayoría de los municipios carece de la capaci- otra prioridad, ya que los diferentes niveles de Gobierno y dad necesaria para manejar los recursos con eficiencia las diversas entidades involucradas proveen en conjunto y ha avanzado poco desde el inicio de la descentrali- gran parte de la infraestructura. zación. Los municipios muestran amplias diferencias en cuanto a desarrollo y fortaleza institucional. La Secretaría I. Heterogeneidad en tamaño y capacidad del Interior y Población divide los municipios en cuatro categorías según diversos indicadores: Índice de Desarro- Honduras es un país unitario con dos niveles princi- llo Humano, nivel de urbanización, capacidad institucio- pales de Gobierno: central y local. En términos terri- nal, base de recursos y acceso a servicios básicos como toriales, el país está organizado en 18 departamentos y telefonía, agua por tubería y energía. Las categorías inclu- dividido en 298 municipios. Los departamentos operan yen A (alta capacidad), B (capacidad intermedia), C (poca con funciones limitadas bajo gobernadores nombrados capacidad) y D (muy poca capacidad). En 2010, el Gobier- directamente por el presidente. La Constitución de 1982 no clasificó al 8% de los municipios como desarrollado, reconoce la calidad de entidades autónomas a nivel polí- 11% como intermedio y el restante 81% como de poca o tico-administrativo de los municipios, con su propia teso- muy poca capacidad pese a numerosas iniciativas de for- rería y derechos sobre los ingresos generados en su juris- mación institucional a nivel local. dicción. En la práctica, solo lograron ejercer su autonomía luego de que la Ley de Municipios de 1990 les otorgara Las capacidades de los municipios para movilizar sus recursos fiscales, los cuales se suman a varias de sus pro- propios recursos y acceder a financiamiento externo pias fuentes de ingresos. son variables. Los municipios tipo A y B tienen una base económica más amplia y mejor capacidad de recaudación Aunque los municipios tienen autonomía política y de impuestos. Su base de recursos considerablemente administrativa, siguen teniendo poca responsabili- más grande les otorga mayor espacio fiscal para invertir dad horizontal y vertical, especialmente en el caso de en infraestructura social, administrar la imprevisibilidad los municipios pequeños. El alcalde y el consejo son ele- de las transferencias y satisfacer las necesidades de servi- gidos por votación directa; el número de consejeros va- cio y las demandas de la ciudadanía. Por el contrario, los Cuadro II.1: Población promedio e Índice de Desarrollo Humano por categoría de municipio, 2010 Categoría Número IDH Ingreso per Habitantes Área(km2) Densidad cápita demográfica Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Promedio Mínimo Máximo A 23 0,72 4.307 174.582 14.651 1.126.533 733,9 272,4 B 32 0,68 2.981 32.545 2.772 112.909 555,8 114,5 C 107 0,65 2.360 15.720 1.352 78.797 408,6 72,7 D 136 0,60 1.729 9.611 1.163 31.538 247,6 70,9 Fuente: INE y PNUD, 2011. Cuadro II.2: Asignaciones funcionales y de gasto en los diferentes niveles de gobierno de Honduras Funciones Nacional Local Observaciones Seguridad X Los municipios asumen algunos gastos para apoyar la Secretaría de Seguridad (crean la policía municipal, proveen instalaciones de infraestructura y otros). Salud X Los municipios asumen algunos gastos de mantenimiento, guardias y la compra de medicamen- tos y otros artículos para apoyar la Secretaría de Salud. Educación X Los municipios asumen algunos gastos de mantenimiento de las escuelas, guardias, compra de artículos escolares, maestros reemplazantes, etc., para apoyar la Secretaría de Educación. Programas sociales X X Los municipios asumen algunas responsabilidades en el cuidado de grupos vulnerables, así como algunos gastos para apoyar las instituciones pertinentes. Vivienda y planifica- X X Los municipios asumen algunos gastos para apoyar la Secretaría de Obras Públicas, Transporte ción urbana y Vivienda (SOPTRAVI) en viviendas y contrapartes en programas de vivienda (tierras comunita- rias). Los municipios están a cargo de la planificación urbana. Recolección y X Los municipios tienen la exclusiva responsabilidad de proveer todos los servicios relacionados. tratamiento de desechos sólidos Carreteras y vías X X Los municipios son responsables de construir y mantener caminos urbanos y secundarios. urbanas Transporte X La SOPTRAVI está a cargo de entregar permisos y construir vías locales. Agua potable X Los municipios participan en programas de inversión en agua y saneamiento a través de enti- dades centralizadas y descentralizadas, como el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS); el Programa Nacional de Desarrollo Rural (PRONADER); la SEFIN; el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA), etc. Los municipios también ofrecen asistencia técnica y regulan el sector. En el artículo 67, la Ley de Aguas (Decreto 181/2009) establece que los municipios emitirán derechos de agua, permisos y licencias conforme a reglamentos establecidos para el siguiente tipo de consumo: 1) residencial; 2) industrial, artesanal y micro y pequeña empresa; 3) artesanal y pesca deportiva; 4) turismo local; 5) sistemas de riego para hasta 10 hectáreas; 6) sistemas agrícola-ganaderos cuyo consumo aislado no exceda los 0,06 litros por segundo; y 7) juntas de administración de aguas con personalidad jurídica. El artículo 86 de esta Ley indica que la autoridad del agua fijará el marco tarifario y su revisión y, según sea el caso, los municipios una vez que los cálculos se evalúen y revisen por parte de las respectivas entidades de regulación. Electricidad X X Los municipios administran la construcción de nuevas redes de distribución y promueven la pro- tección y reforestación ecológica. Se orienta a los municipios a usar recursos de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, en parte para llevar proyectos de energía a sus comunidades. También participan en el control y la promoción de actividades comerciales e industriales y, en alto grado, en las políticas de generación y transmisión de energía eléctrica. Fuente: Resumen de los autores sobre la base de la Ley de Municipios y la Constitución Política de Honduras. municipios tipo C y D carecen de capacidad para movili- otros países unitarios de la región. La salud y la educa- zar recursos y son básicamente dependientes de las trans- ción son funciones del gobierno central, tal como en la ferencias verticales. mayoría de los países de la región. El rol de los municipios se concentra en gran medida en los servicios locales y la II. Responsabilidades municipales centradas entrega de infraestructura a pequeña escala (Cuadro II‑3). Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 en servicios locales III. Características y evolución del sistema Las funciones asignadas a los municipios se han res- de transferencias tringido a los pocos servicios locales mencionados en la Ley de Municipalidades de 1990. Este cuerpo legal Hasta ahora, los procesos de reforma se han concen- les asigna ciertas funciones relacionadas con el manejo trado casi exclusivamente en diseñar el sistema de de los desechos sólidos, la regulación de los espacios pú- transferencias y ha prestado menos atención a la ca- blicos, la infraestructura local y otros servicios comunita- pacidad de los municipios para invertir o generar sus rios al nivel más bajo de gobierno. También se espera que propios recursos. Aunque el sistema fiscal interguberna- los municipios asuman responsabilidades relacionadas mental de Honduras es simple y transparente, los proble- con los servicios de policía municipal y alumbrado pú- mas de cumplimiento impiden que los recursos fiscales se blico. Desde su entrada en vigor, las asignaciones funcio- gestionen de manera efectiva en el nivel local. Las demo- nales de la ley no han sido modificadas, incluso luego de ras, la imprevisibilidad y los déficits en las transferencias que el Decreto 143/2009 estipulara que la proporción de afectan la capacidad de los gobiernos municipales para ingresos centrales que se transferirían a los municipios prestar servicios y hacer inversiones. Esta falta de fiabili- debía aumentar a más del doble para 2013. El cuadro II‑2 dad plantea problemas particularmente graves a los mu- provee una lista de servicios públicos esenciales y el rol de nicipios pequeños que tienen pocos recursos propios. los diferentes niveles de gobierno en su prestación. El sistema de transferencias asigna una elevada pro- El gobierno central sigue siendo responsable de la porción de los recursos sobre una base unitaria y por gestión y el financiamiento de los principales servi- habitante. Aunque los ingresos tributarios directos be- cios sociales, como educación y salud. El gobierno cen- nefician a los municipios, hay grandes diferencias en la tral maneja la prestación de servicios de educación a tra- base económica de esas jurisdicciones. El sistema inter- vés de estructuras desconcentradas. Los municipios están gubernamental general no incorpora plenamente la ha- involucrados en la educación temprana y están a cargo bilidad de los municipios para recaudar estos recursos. de mantener y rehabilitar las escuelas. En la actualidad, Si bien otros países otorgan donaciones en bloque a los hay cierto grado de participación local a través de asocia- gobiernos locales para solventar gastos operacionales bá- ciones de apoderados-maestros, pero las escuelas man- sicos, estas transferencias ya sea son adaptadas al tamaño tienen un vínculo directo con la Secretaría de Educación y del municipio o bien comprenden proporciones menores no con los municipios. Los centros de salud operan a nivel del total de los recursos. Por ejemplo, Guatemala asigna local, pero rinden cuenta a los organismos centrales14. El parte de sus transferencias como monto fijo por munici- gobierno central está estudiando medidas para avanzar pio, pero el porcentaje es considerablemente menor y la hacia un modelo desconcentrado de servicios en áreas ru- fórmula le asigna más peso a una serie de otros indicado- rales a través de un memorando de entendimiento entre res igualadores. Fuera de América Latina, Ghana y Uganda un proveedor de servicios y la Secretaría de Salud. En la cuentan con subsidios por unidad, pero son mucho me- primera etapa, este modelo atendería a 52 municipios de nores en términos relativos. las categorías C y D. El actual sistema de transferencias creado conforme La distribución de responsabilidades a través de ni- a la Ley de Municipalidades de 1990 ha sido modifi- veles de gobierno en Honduras es muy similar a la de cado dos veces. En un comienzo, el gobierno central fue obligado a transferir 5% de los ingresos tributarios a los municipios (Cuadro II‑4). Las autoridades calcularon el 14  La Secretaría de Salud dispone de siete hospitales nacionales, monto de las transferencias usando una fórmula que dis- seis hospitales regionales y 16 hospitales de área con un total de 4.000 camas, 57 clínicas de atención materno-infantil, 380 centros tribuía el 40% de los recursos de manera equitativa y el de salud equipados con médicos y dentistas, 1.017 centros rurales restante 60% en proporción a la cantidad de habitantes de salud y 4 clínicas periféricas de emergencia. Cuadro II.3: Asignación de gastos a través de niveles de gobierno en América Central Servicios sociales Transporte Otros servicios Servicios públicos Puertos y cursos de agua navegables Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Educación preescolar y primaria Suministro de energía eléctrica Agua potable y alcantarillado Protección contra incendios Orden público y seguridad Oleoductos y gasoductos Recolección de desechos Carreteras interurbanas Programas de nutrición Educación secundaria Telecomunicaciones Carreteras urbanas Transporte urbano Bienestar social Universidades Salud pública Aeropuertos Vías férreas Calefacción Hospitales Vivienda Policía Riego Costa Rica C C C C C C C C C C C C C C C C C L C C El Salvador C C C C C C C C C C C C C C C C C L C C Guatemala C C C C C C C C L C C C C C C C,L L C C Honduras C C C C C C C C C, L C C C C C L C, L L C C Panamá C C C C C,I C C C C C C C C C C I,L C C Fuente: Banco Mundial, 2006; Ley de Municipalidades, 1990. Nota: C = Central, I = Intermediario y L = Local. Cuadro II.4: Reformas a la fórmula de asignación (artículo 91 de la Ley de Municipalidades) Ley de Municipalidades de 1990 Decreto 200/2005 Decreto 143/2009 Monto 5% del ingreso tributario central 5% ingreso tributario central 7% del ingreso tributario y del gasto central en 2010, 8% en 2011, 9% en 2012, 10% en 2013 y 11% en 2014 Fórmula de 40% de las transferencias se asignaba 50% de las transferencias se asignaba en partes 50% de las transferencias se asignan en partes asignación en partes iguales iguales iguales 60% según la proporción de la 30% según la proporción de la población 20% según la proporción de la población población 10% según la proporción de la población que 30% según la proporción de la población que vive bajo la línea de pobreza vive bajo la línea de pobreza 10% según el nivel de eficacia fiscal Usos 10% reservado para gastos adminis- 10% reservado para gastos administrativos 15% se reserva para gastos administrativos trativos 15% reservado para el funcionamiento y man- 13% se reserva para el funcionamiento y mante- 5% reservado para el funcionamiento tenimiento de infraestructura social (incluidos nimiento de infraestructura social (incluidos y mantenimiento de infraestructura salarios de maestros y enfermeras) salarios de maestros y enfermeras) social (incluidos salarios de maestros En municipios con presupuestos inferiores a En municipios con presupuestos inferiores a y enfermeras) 500.000 lempiras, los dos porcentajes anteriores 500.000 lempiras, los dos porcentajes anteriores En municipios con presupuestos se podían duplicar se pueden duplicar inferiores a 500.000 lempiras, los 1% se reserva para programas y proyectos de dos porcentajes anteriores se podían protección a la infancia y la juventud duplicar 2% se reserva para desarrollo social y preven- El resto se asignaba a inversiones El resto se asignaba a inversiones públicas ción de la violencia de género públicas (85%) (75%) El resto se asigna a inversiones públicas (69%) Dispo- 1% reservado para auditorías del TSC y para 1% se reserva para auditorías del TSC y para siciones fortalecer los controles internos fortalecer los controles internos especiales Fuente: Ley de Municipalidades y Vargas, 2011. de cada municipio. La ley limitaba los recursos disponi- puestos sobre la renta de personas y las ventas, los muni- bles para gastos administrativos y operacionales al 15% cipios los recaudan directamente, pero comparten la base de las transferencias y asignaba el resto de los fondos a con el gobierno central. El tamaño de la base para estas mantenimiento y adiciones a la infraestructura social. principales categorías de impuestos está estrechamente relacionada con la densidad demográfica, lo que implica Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 La fórmula original de 1990 introducía dos fuentes que los municipios pequeños dependen de la transferen- de desequilibrios o disparidades horizontales. Una cia global como su fuente casi exclusiva de ingresos. donación global que aportaba cuotas iguales a todos los municipios favorecía desproporcionadamente a los más En 2005, una nueva fórmula de asignación aumentó la pequeños, ya que la transferencia per cápita que recibía transferencia global a la mitad de la proporción de los una comuna muy pequeña podía ser hasta mil veces más recursos comunes e introdujo la pobreza y el esfuer- grande que la que llegaba a los centros urbanos. Por otra zo fiscal como nuevos criterios. El Decreto 200/2005 parte, si se correlacionaban tamaño e incidencia de la po- aumentó la transferencia unitaria a 50% de los recursos breza, la transferencia podría tener un efecto igualador. compartidos, le dio a la pobreza una ponderación del Por el contrario, los municipios grandes se benefician del 20% y de 10% a eficacia fiscal. Al reducir la ponderación uso del tamaño de la población para distribuir dos terce- otorgada a la cantidad de habitantes, la reforma buscaba ras partes de los recursos comunes y tienen una capaci- corregir algunas de las desigualdades horizontales de la dad económica e institucional más sólida. fórmula anterior. El Artículo 91 revisado también reservó las transferencias a un cierto número de usos específicos, Los municipios también reciben ingresos de impues- pero permitió que los municipios con un presupuesto in- tos locales. Las principales categorías incluyen el impues- ferior a 500.000 lempiras duplicaran tanto la proporción to sobre la renta de personas, el impuesto a la industria, el de los costos administrativos como el monto invertido en comercio y los servicios y el impuesto a la extracción y a la el funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura explotación de recursos ganaderos. En el caso de los im- social (que incluye los salarios de maestros y enfermeras). Fórmula de la transferencia Transferencia = ( 0,50 * P ) + ( 0,20 * P ) + ( 0,30 * P ) 298 x/X Población x/X Población que vive bajo línea de pobreza P es el total de fondos a distribuir entre todos los municipios. x/X representa la proporción de cada factor presente en un municipio determinado. Figura II.1: Alícuota por municipio per cápita, 2009 Figura II.2: Total de transferencias per cápita por tramo de habitantes, 2009 >300.000 >300.000 50.001-300.000 50.001-300.000 Tramo de habitantes 10.001-50.000 Tramo de habitantes 10.001-50.000 5.001-10.000 5.001-10.000 3.001-5.000 3.001-5.000 1.501-3.000 1.501-3.000 <1.500 <1.500 0 500 1000 1500 2000 2500 0 1000 2000 3000 4000 5000 Lempiras Lempiras Fuente: Vargas, 2011. Fuente: SINEMUN, 2012. Más del 85% de los municipios había cumplido los crite- pequeños aumentan a medida que disminuye la pobla- rios de eficacia de los ingresos en 2008. El resto sufrió el ción, alcanzando un coeficiente de 18:1 entre los grupos recorte de las transferencias en 10 puntos porcentuales. menos y más poblados. En 2009, el gobierno central modificó nuevamente la Aunque hay una relación negativa entre transferen- Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 fórmula y redujo la ponderación de la proporción de cias per cápita y habitantes e ingresos, existen gran- habitantes, aumentó la ponderación del porcentaje des disparidades en las transferencias que reciben de pobreza y eliminó la recompensa por eficacia fis- localidades con niveles similares de desarrollo huma- cal. También introdujo reservas para programas de pro- no. Las figuras II‑3 y II‑4 ilustran la variación. Sin embar- tección infantil y prevención de la violencia de género. La go, tampoco hay una relación clara entre transferencias y nueva fórmula aumentó el efecto igualador de la trans- capacidad de movilización de ingresos o nivel global de ferencia al priorizar el porcentaje de pobreza por sobre desarrollo municipal, que está muy correlacionado con la población. Sin embargo, al continuar entregando un los ingresos (Cuadro II‑5). monto fijo a cada municipio independientemente de su riqueza o tamaño, no sólo generó desigualdades horizon- Aunque las transferencias se realizan con cierto ni- tales, sino que incluso estimuló el gasto excesivo en los vel de condicionalidad, el gobierno central no tiene municipios pequeños que no necesitan 15% a 30% para la capacidad de supervisar realmente la asignación costos operacionales. Con la eliminación del criterio de de fondos y así garantizar el uso prescrito en la Ley eficacia fiscal, el sistema de transferencias ya no recom- de Municipalidades. Sin mecanismos de seguimiento o pensa los esfuerzos de los municipios por recaudar sus fiscalización, el gobierno no puede verificar que los muni- propios ingresos. cipios estén destinando los recursos a los fines previstos. Por lo tanto, los municipios tienen mayor autonomía para El actual sistema de transferencias favorece a los mu- usar los fondos a su propia discreción, dado que es im- nicipios pequeños y aquellos que tienen un menor probable que se fiscalice el cumplimiento de las reglas. nivel de desarrollo económico e institucional. Cuando Además de la debilidad administrativa general de los mu- se considerar sobre una base per cápita, la transferencia nicipios, el gobierno tiene poca capacidad para controlar fija por unidad o alícuota aumenta geométricamente a y promover la coordinación entre los niveles. medida que disminuye la cantidad de habitantes de un municipio, como se muestra en la Figura II‑1. El monto IV. Intentos recurrentes para profundizar de la transferencia per cápita que reciben los municipios la descentralización de 3000 a 5000 habitantes es ocho veces mayor que el que recibe una comuna como más de 300.000 personas Junto con cambiar la fórmula para la entrega de trans- (Figura II‑2). Las diferencias entre municipios grandes y ferencias, sucesivos Gobiernos han intentado repeti- Figura II.3: Transferencias per cápita y habitantes, 2010 Figura II.4: Transferencias e Índice Desarrollo Humano, 2010 5000 Mercedes de Oriente 5000 Mercedes de Oriente 4000 Humuya 4000 Humuya San Miguelito 3000 3000 San Juan 2000 2000 1000 Puerto Cortés 1000 Tegucigalpa San Pedro Sula 0 0 6 8 10 12 14 50 60 70 80 Habitantes (en) Índice de Desarrollo Humano Fuente: INE y SINEMUN, 2012. Fuente: SINEMUN, 2012. Recuadro 1: El impuesto de seguridad nacional: desafíos de la implementación y sus efectos en los municipios En Honduras, los gobiernos locales han diseñado e implementado métodos de protección ciudada- Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 na innovadores, aunque a menudo fuera de la legalidad. Debido a la gran demanda social de mejores servicios de seguridad, varios municipios asumieron una función mucho mayor en materia de seguridad. Traspasando los límites de su jurisdicción tradicional y de sus responsabilidades legales, diversos alcaldes aplicaron impuestos municipales de seguridad, los cuales en algunos casos recaudaron ingresos conside- rables para las comunas. En algunos municipios, como Puerto Cortés, se crearon mecanismos exitosos para aumentar los impuestos de seguridad y administrarlos de manera transparente a través de un fondo fiducia- rio supervisado por autoridades locales, el sector privado y organizaciones de la sociedad civil. En respuesta, el gobierno central diseñó un sistema nacional unificado de recaudación de impuestos para preservar la seguridad. En julio de 2011, el Congreso aprobó la Ley Temporal de Seguridad Poblacio- nal, que definía la tasa del tributo y su aplicación. A partir de 2012, el gobierno central prohibió la recauda- ción de los impuestos municipales de seguridad y a cambio prometió redistribuir los recursos recaudados con la aplicación de un nuevo impuesto nacional para este efecto. Durante un plazo transitorio de cinco años, el impuesto de seguridad se aplicará a transacciones financieras y sectores específicos, incluido telé- fonos móviles, alimentos y bebidas, minería y casinos. La Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI) al interior de la SEFIN asumiría la responsabilidad de recaudarlos y transferiría los ingresos a un fondo fiduciario adminis- trado por un comité de representantes de Gobierno, el sector empresarial y la sociedad civil. La implementación del nuevo sistema de ingresos para seguridad pública ha sido lenta. En enero de 2012, no había aún un reglamento para el impuesto a las transacciones financieras. Derivado de los esfuerzos para proteger a los individuos y hacer que las empresas cargaran con los costos del impuesto, los reglamentos eran tan complejos que los bancos no entendían cómo retener correctamente el tributo. Dado que esta incertidumbre se prolongó hasta mediados de 2012, los ingresos recaudados por el impuesto a las transacciones financieras disminuyeron, mientras que el gobierno central no pudo llenar el vacío provocado por la pérdida de ingresos del impuesto de seguridad de los propios municipios. Más aún, la nueva ley exi- gía que el comité de representantes acordara el proceso para utilizar los ingresos reservados. Aunque la ley establecía el comité, aún no se llega a acuerdo sobre una estrategia común. Los ingresos recaudados hasta abril de 2013 (1300 millones de lempiras) aún no han sido utilizados. Varios otros municipios que anteriormente habían recaudado impuestos de seguridad, comprome- tido ingresos y comenzado a ejecutar programas han perdido desde entonces la capacidad de res- ponder a las necesidades de seguridad pública. En respuesta a la lenta aplicación del nuevo sistema, algunos municipios han creado mecanismos para obtener recursos conforme a una nueva tasa tributaria denominada “tasa de gobernabilidad” o a través del sector privado. Fuente: Resumen de los autores sobre la Ley de Impuesto Nacional a la Seguridad. das veces fortalecer el rol de los municipios. Los aso- pacidad local para absorber las funciones. Un ejemplo ciados en el desarrollo han sido importantes partidarios es la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (ELP) de 2001, de esta iniciativa. Sin embargo, muchas de las promesas adoptada como parte del proceso de condonación de la de apoyar la descentralización no se han traducido en ac- deuda. En su marco, el Gobierno delegó las principales ciones o resultados. Además, se mantienen diversos pro- responsabilidades de implementación de los proyectos y blemas de gestión, capacidad administrativa y responsa- programas en los municipios. La iniciativa no tuvo éxito, bilidad a nivel central y subnacional. porque las decisiones se siguieron tomando a nivel cen- tral y los municipios no recibieron los recursos necesarios La mayor parte de los intentos de delegar responsabi- para ejecutar los proyectos (Calix, 2012). lidades adicionales y la administración de los recursos en los municipios ha fracasado debido a la resistencia Las gestiones y programas diseñados para apoyar la de los organismos ejecutivos centrales y a la poca ca- formación de capacidades locales han tenido escaso Figura II.5: Transferencia planificada como Figura II.6: Transferencia real como proporción proporción del ingreso central (%), 2002–2038 del ingreso central (%), 2002–2011 45 45 Visión Decreto 40 del país 40 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 143/2009 35 35 30 30 25 25 Decreto 20 143/2009 20 15 15 10 10 5 5 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2017 2022 2038 Fuente: Vargas, 2011; Ley de Municipalidades; y Plan Estratégico, 2010. Fuente: SEFIN, 2012. éxito. El más reciente es el Programa de Descentralización I. Déficit de transferencias: una fuente de distorsión y Desarrollo Municipal (PRODDEL), creado para apoyar la en las asignaciones implementación de la ELP mediante la consolidación y profundización del proceso de descentralización y la res- En 2013, las transferencias obligatorias se habían ponsabilidad local. El programa respaldó los organismos duplicado en Honduras en relación con el inicio de centrales que trabajaban con los municipios para mejorar la década. Durante la crisis política de 2009, el Ejecu- su capacidad de prestación de servicios y de administra- tivo emitió el Decreto 200 que modificaba la fórmula ción financiera local. de asignación de las transferencias y determinaba au- mentarlas al 11% de los ingresos centrales para 2014. La ejecución irregular de los compromisos vigentes de- Posteriormente, el Plan Estratégico y de Visión de País bido a la falta de espacio fiscal y los cambios en las prio- de 2010 planteaba la descentralización como un obje- ridades del gobierno central siguen obstaculizando la tivo fundamental para entregarle a los municipios el profundización del proceso de descentralización. El es- 40% de los ingresos nacionales hasta el año 2038. La tablecimiento de un impuesto de seguridad nacional figura II‑5 ilustra los objetivos y los hitos intermedios (recuadro 1) en 2011 es un ejemplo de los riesgos que que orientan los esfuerzos actuales en pro de una ma- implica formular una ley sin un cuidadoso diseño de la yor delegación fiscal. implementación. Sin embargo, el cumplimiento de las metas en ma- teria de transferencias ha sido parcial e irregular. B. Finanzas municipales en cifras Estos objetivos contrastan fuertemente con las trans- ferencias reales15. Durante la primera década de apli- Esta sección presenta las tendencias e indicadores fis- cación de la Ley de Municipalidades (1990–2000), solo cales más importantes. Es necesario mencionar que el una vez, en 1992, el gobierno central transfirió el va- análisis es limitado debido a la falta de datos completos lor completo del 5% de la asignación obligatoria a los y conciliados sobre las finanzas subnacionales. Hondu- gobiernos locales. Desde 2002, las transferencias han ras ha establecido un Sistema Nacional de Información aumentado gradualmente como porcentaje de los in- Municipal (SINEMUN), mantenido por la Secretaría del gresos del gobierno central, pero aún están por debajo Interior y Población, que integra los estados de cuenta de la meta. Solo en 2006 y en 2008 llegaron al objetivo de los 298 municipios. Sin embargo, hay discrepancias previsto (Figura II‑6). con la información provista por los municipios al Tribu- nal Supremo de Cuentas y los datos sobre transferencias 15  Según la Asociación de Municipalidades de Honduras (AMHON), compilados por la SEFIN. Estas discrepancias se destacan el Gobierno mantiene una deuda pendiente de 860 millones de lem- cuando viene al caso. piras con el nivel administrativo inferior. Las transferencias no llegan a los montos presu- El ingreso corriente municipal16 representó, en pro- puestados y las tasas de ejecución divergen entre medio, 58% del ingreso municipal total en el período un municipio y otro. La relación transferencias rea- 2002–2010. Pese a la disminución del ingreso corriente les-monto presupuestado fue de 85% en promedio como porcentaje del ingreso total entre 2005 y 2007, que entre 2008 y 2012 (figura II‑7). Sin embargo, este pro- cayó a 36%, repuntó nuevamente en 2009. El ingreso co- Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 medio oculta variaciones entre un municipio y otro. En rriente hoy acapara una mayor proporción del ingreso to- 2010, aunque la mayoría recibió alrededor del 70% de tal que al inicio del período. Mientras en 2002 daba cuen- las transferencias presupuestadas, aproximadamente ta del 53% del total, en 2010 correspondía al 58%. una sexta parte de los municipio recibió 50% o menos (figura II‑8). El ingreso tributario como proporción del ingreso mu- nicipal parece ir en descenso. Los municipios sí recau- El déficit y los atrasos en las transferencias distor- dan algunos impuestos locales17, pero mientras que los sionan las decisiones de asignación. Los municipios ingresos tributarios correspondían al 46% del ingreso mu- normalmente determinan las proporciones que desti- nicipal total en 2002, en 2010 solo representaban el 29%. nan a gastos ordinarios y de capital sobre la base de Aunque marcados por fluctuaciones durante el período, las transferencias consignadas en el presupuesto y lo los ingresos tributarios han aumentado en términos ab- que prevén será su propia fuente de ingresos. Tienden solutos. La caída en la proporción del ingreso tributario a cubrir primero los gastos ordinarios y dilatan las in- respecto del ingreso municipal total se explica, por lo tan- versiones de capital hasta que reciben las transferen- to, por un aumento mayor de otras fuentes de ingresos, cias del gobierno central. Por consiguiente, cuando no en especial de las transferencias. reciben el monto completo de las transferencias, a me- nudo deben recortar el gasto de capital. Por otra parte, La composición del ingreso tributario siguió siendo cuando las transferencias se retrasan, es común que relativamente estable durante el período 2002–2010, los municipios con menos recursos propios recurran a pese a algunas fluctuaciones en 2007 y 2009. Los car- préstamos comerciales a corto plazo, que son de alto gos por servicios representaron el porcentaje más alto costo, para financiar el funcionamiento de los servicios del ingreso tributario municipal, seguidos del impuesto básicos. Por ello, mejorar la previsibilidad de las trans- a la industria, el comercio y los servicios, que en el perío- ferencias es un prerrequisito importante para promo- do 2002–2010 aportaron al total un promedio de 43% y ver la gestión local eficiente de los recursos. Antes de 30%, respectivamente. Aunque hay discrepancias entre embarcarse en nuevas iniciativas de descentralización, los datos informados por el SINEMUN y las GFS del FMI, se debe prestar especial atención a mejorar la capaci- las cifras muestran una tendencia similar (vea la figura II- dad de los gobiernos municipales para operar dentro 11 y la figura II‑12). del marco existente y administrar los actuales niveles de transferencia. Aún existe una gran disparidad en el desempeño de la recaudación de ingresos. En 2010, los 23 municipios clasificados en la categoría A recaudaron el 80% de todos II. Ingresos municipales: fuentes no aprovechadas los ingresos locales, mientras que el restante 20% fue mo- y aspectos rescatables vilizado por los demás 275 municipios pertenecientes a Los ingresos municipales como porcentaje de 16  Los ingresos corrientes constan de ingresos tributarios y otras los ingresos públicos disminuyeron entre 2001 y entradas provenientes de fuentes no tributarias. Los ingresos no tri- butarios se refieren a ingresos corrientes como multas, sobrecargos, 2009, aunque la tendencia se revirtió en 2010. En intereses por moras e ingresos recaudados en procedimientos admi- promedio, el ingreso municipal representó menos del nistrativos y judiciales. El ingreso de capital comprende préstamos, ingresos por venta de activos, transferencias, subsidios, ganancias de 2% del PIB en el período 2002–2010, alrededor de 2 capital y otros ingresos de capital como bonos, legados, donaciones puntos porcentuales por debajo de la relación entre y saldos de recursos. 17  El financiamiento de los municipios proviene de una variedad gasto municipal y PIB (Figura II‑9). La tendencia en de fuentes que incluyen tanto ingresos tributarios como no tributa- los datos informados por Estadísticas de las finanzas rios. Incluyen impuestos que no pueden ser modificados por los mu- públicas (GFS, por sus siglas en inglés) del FMI es si- nicipios (por ejemplo, impuesto sobre bienes raíces, impuesto a la renta de personas e impuesto sobre las patentes), así como impues- milar, pese a las diferencias registradas en 2010 (Fi- tos por servicios y contribuciones aplicados a discreción de cada gura II‑10). municipio. Los ingresos no tributarios incluyen multas, sobrecargos, transferencias del gobierno central y otros. Figura II.7: Transferencias presupuestadas Figura II.8: Transferencias ejecutadas (%), 2010 versus reales, 2009–2012 5000 100 100 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 4000 80 millones de lempiras 80 3000 60 porcentaje 60 2000 40 1000 20 40 0 0 20 2008 2009 2010 2011 2012 0 50 100 150 200 Presupuesto modi cado Recursos reales Recursos reales como % del presupuesto modi cado Frecuencia Fuente: SEFIN, 2013. Fuente: SEFIN, 2013. Figura II.9: Ingreso municipal como porcentaje Figura II.10: Ingreso local como porcentaje del ingreso público total y el PIB (%), 2000–2010 del ingreso público total (%), 2003–2010 16 16 14 14 12 12 10 10 8 8 6 6 4 4 2 2 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ingreso municipal como porcentaje del ingreso público total Ingreso local como porcentaje del ingreso público total Ingreso municipal como porcentaje del PIB Fuente: SINEMUN, 2012. Fuente: GFS del FMI, 2013. Figura II.11: Ingreso municipal total y composición Figura II.12: Ingreso municipal total y composición detallada (millones de lempira), 2002–2010 general (millones de lempiras), 2003–2009 6000 6500 5000 5500 4000 4500 3000 3500 2500 2000 1500 1000 500 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 -500 Cargos por servicios Impuesto a la industria, el comercio y los servicios 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Impuesto pecuniario Impuesto de extracción Transferencias Impuestos Otros ingresos Donaciones Impuesto sobre bienes raíces Impuesto sobre la renta personal Fuente: GFS del FMI, 2013. Fuente: SINEMUN, 2013. Figura II.13: Ingreso tributario per cápita Figura II.14: Ingreso tributario per cápita y porcentaje y población, 2010 de las transferencias en el ingreso municipal, 2010 4000 San Buenaventura 4000 San Buenaventura Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 3000 Utila 3000 Utila Roatán Roatán 2000 2000 Santa Ana Santa Ana José Santos Guardiola San Pedro Sula José Santos Guardiola 1000 La Unión Las Vegas 1000 La Unión Tegucigalpa 0 0 6 8 10 12 14 0 20 40 60 80 100 Habitantes (en) Porcentaje de las transferencias en el ingreso municipal Fuente: SINEMUN e INE, 2012. Fuente: SINEMUN e INE, 2012. las otras tres categorías. Sus ingresos tributarios per cá- de sus ingresos de las transferencias, mientras que en los pita superaron en más de siete veces a los de municipios menos desarrollados, estas representaron el 73% del in- estancados o con pocas capacidades. Esta tendencia es greso total. coherente con la fuente principal de ingresos, las indus- trias, que suelen concentrarse en un número reducido de III. Gasto municipal: gasto ordinario como prioridad municipios. Desde 2002, el gasto municipal ha aumentado tan- Aunque el ingreso tributario per cápita se asocia po- to en términos absolutos como relativos. El gasto sitivamente con el tamaño de la población, algunos subnacional aumentó de 2600 millones de lempiras en municipios pequeños están recolectando cantidades 2002 a 11.200 millones de lempiras en 2010 (según da- considerables de impuestos, lo que indica que el ta- tos del SINEMUN ilustrados en la figura II‑19). La propor- maño no es el único factor determinante. Mientras más ción del gasto subnacional también aumentó del 10% dependiente de las transferencias sea un municipio, me- del gasto público total en 2002 (equivalente al 2% del nor es su ingreso per cápita de fuentes propias. El tamaño PIB) al 14% (o 3,4% del PIB) en 2011 (figura II‑15). Este y el ingreso per cápita están estrechamente relacionados. promedio es comparable al de otros países unitarios de Tanto el desarrollo económico como el tamaño afectan la la región (Banco Mundial, 2012). Como se ilustra en la base de ingresos y el nivel de transferencias que recibe figura II-15, la proporción del gasto municipal llegó a su un municipio determinado. Sin embargo, no se trata de nivel más alto en 2007 y ha descendido desde entonces. una relación determinante y existen casos atípicos posi- En términos per cápita, ha crecido a una tasa más alta tivos. Algunos municipios, como José Santos Guardiola, que el gasto del gobierno central. Sin embargo, hay dis- La Unión, Las Vegas, Roatán, San Buena Ventura, Santa crepancias entre los datos informados por el SINEMUN Ana y Utila registran altas tasas de ingresos tributarios per (figura II-15) y aquellos que la SEFIN entrega a las GFS cápita pese a su reducido tamaño y montos elevados de del FMI (figura II‑16). transferencias per cápita. El gasto per cápita es inversamente proporcional a la La importancia de los ingresos tributarios versus las población, pero tiene una asociación positiva con las transferencias varía considerablemente entre dife- transferencias. Los municipios pequeños tienen un gas- rentes tipos de municipios. Entre 2002 y 2010, el ingre- to per cápita y montos de transferencia per cápita más so tributario alcanzó un promedio de aproximadamente altos (figura II‑17, figura II‑18). Esto indica que las transfe- la mitad del ingreso municipal en el grupo más desarro- rencias podrían estar elevando el gasto. llado, mientras que en municipios de poca capacidad es- tuvo por debajo del 10%. Durante el mismo período, los El gasto ordinario representa aproximadamente la municipios más desarrollados solo obtuvieron el 16,4% mitad del gasto municipal, donde una de las princi- Cuadro II.5: Proporción de los ingresos tributarios y las transferencia en el ingreso municipal por categoría de municipio (%), 2002–2010 Categoría 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Proporción del ingreso tributario en el ingreso municipal (%) Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 A 59,6 52,4 53,0 52,0 52,5 42,8 48,7 44,5 37,4 B 36,7 38,5 36,1 34,4 42,9 34,8 36,0 33,0 29,0 C 29,4 23,5 23,9 17,3 22,6 17,8 19,2 18,4 16,7 D 13,8 8,4 11,1 11,8 10,2 6,0 8,2 7,9 7,4 Proporción de las transferencias en el ingreso municipal (%) A 17,6 12,2 15,3 16,0 14,9 18,7 21,9 18,3 12,8 B 46,0 33,9 34,1 41,1 27,3 31,2 35,7 37,2 26,9 C 60,0 57,1 58,5 69,0 55,0 55,4 60,6 58,3 50,2 D 73,8 69,9 72,0 79,0 73,5 69,2 78,3 71,7 69,7 Fuente: SINEMUN, 2012. Figura II.15: Gasto municipal como porcentaje Figura II.16: Gasto local total y como porcentaje del gasto público total y el PIB (%), 2002–2011 del gasto público total (%), 2002–2010 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007* 2008* 2009* 2010* 2011* 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gasto municipal como porcentaje del gasto público total Gasto local como porcentaje del gasto público total Gasto municipal como porcentaje del PIB Fuente: SINEMUN y SEFIN, 2012. Nota: * Datos sin ajustar. Fuente: GFS del FMI, 2013. Figura II.17: Gasto municipal per cápita Figura II.18: Gasto municipal per cápita y monto y población, 2010 de transferencias per cápita, 2010 6000 6000 Mercedes San Miguelito Puerto Cortés Puerto Cortés San Miguelito de Oriente Mercedes de Oriente Humuya Cabañas San Juan Humuya 4000 Cabañas 4000 San Buenaventura San Buenaventura Amapala Amapala Fraternidad Yauyupe Tauyupe Fraternidad 2000 2000 0 0 6 8 10 12 14 0 1000 2000 3000 4000 5000 Habitantes (en) Transferencia per cápita Fuente: SINIMUM, 2012. Fuente: SINIMUM, 2012. Figura II.19: Total y composición del gasto Figura II.20: Total y composición del gasto municipal, 2002–2010 municipal, 2003–2009 100 12 100 10 80 10 80 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Mil millones de lempiras Mil millones de lempiras 8 60 60 6 40 40 4 20 20 2 0 0 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007* 2008* 2009* 2010* 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Gasto ordinario Interés Gasto total Remuneración de empleados Uso de bienes y servicios Gasto Bienes de capital Transferencias de capital Gasto en personal Interés Otros gastos Fuente: SINEMUN, 2012. Fuente: GFS del FMI, 2012. Figura II.21: Gasto ordinario como porcentaje del gasto total Figura II.22: Gasto ordinario per cápita y monto y transferencias como porcentaje del ingreso municipal, 2010 de transferencias per cápita, 2010 100 6000 Mercedes Puerto Cortés San Miguelito de Oriente 80 4000 Cabañas San Juan Humuya 60 Fraternidad San Buenaventura Amapala Tauyupe 40 2000 20 Consignado para un n determinado 0 0 0 20 40 60 80 100 0 1000 2000 3000 4000 5000 Porcentaje de las transferencias en el ingreso municipal Transferencia per cápita Fuente: SINEMUN, 2012. Fuente: SINEMUN, 2012. pales categorías son los desembolsos por concepto datos del SINEMUN y de la GFS del FMI (figura II-19 y fi- de personal. En el período 2002–2010, el gasto ordinario gura II‑20), pero es importante mencionar que estos los representó, en promedio, 45,6% del gasto municipal total últimos no incluyen gastos de capital. (figura II-19). En el mismo período, los salarios explican un promedio de 58% del gasto ordinario y de 28% del gasto Un análisis de la composición del gasto indica que la municipal total. En términos absolutos, el gasto en perso- mayoría de los municipios no está cumpliendo con nal aumentó de 720 millones de lempiras en 2002 a 3300 las consignaciones establecidas en el Artículo 91para millones de lempiras en 2010. las transferencias. Se les exige invertir 54% a 69% de las transferencias que reciben del gobierno central y solo El gasto en inversión de capital ha registrado una ten- pueden gastar 15% a 30% en gastos administrativos, de- dencia a la baja desde 2003. El gasto en bienes de capi- pendiendo del tamaño de la comuna. Existe una relación tal ha disminuido del 41% del gasto municipal en 2003 a inversa entre la relación gasto ordinario-gasto municipal 27% en 2010, aunque en términos absolutos ha aumenta- total y el nivel de dependencia de las transferencias (fi- do en 1200 millones de lempiras. Por el contrario, el servi- gura II‑21). Los datos también indican que los municipios cio de la deuda creció en 5 puntos porcentuales, de 14% están optando por usar la mayor parte de sus propios a 19,4% en 2010. Una vez más, hay discrepancias entre los recursos para financiar gastos de personal y otros gastos Cuadro II.6: Endeudamiento per cápita y servicio de la deuda como porcentaje del gasto municipal, 2002–2010 Categoría 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nuevo endeudamiento per cápita A 114,8 197,8 164,6 181,1 191,8 195,2 142,2 212,2 225,2 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 B 25,5 50,0 35,8 50,7 32,6 49,2 102,7 165,4 162,8 C 24,9 41,1 39,2 13,4 72,7 93,9 75,4 12,9 54,3 D 41,9 35,1 61,2 6,1 36,9 59,6 68,5 45,8 45,4 Servicio de la deuda per cápita como porcentaje del gasto municipal A 16,6 14,1 14,0 15,6 16,5 10,5 10,5 10,5 17,2 B 8,9 7,9 10,8 7,9 6,1 5,7 5,7 5,7 9,3 C 4,9 7,7 8,8 7,5 5,7 6,6 6,6 6,6 4,8 D 10,1 9,7 11,7 10,4 4,5 3,7 3,7 3,7 4,1 Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de SINEMUN y SEFIN. ordinarios (figura II‑22). Un hecho notable es que los mu- Entre 2002 y 2010, el endeudamiento aumentó en nicipios más grandes gastan más en términos per cápita términos absolutos en todas las categorías de munici- en gastos ordinarios que los más pequeños. pios, pero se redujo como proporción de los ingresos y gastos municipales. En términos per cápita, tanto el IV. Endeudamiento municipal: cubrir los atrasos endeudamiento como el servicio de la deuda aumenta- en las transferencias ron en todas las categorías de municipios (cuadro II‑6). El endeudamiento constituía el 14% de los ingresos munici- La Ley de Municipalidades permite a los municipios pales en 2002, en comparación con el 8% en 2010. Por su avalar préstamos públicos, realizar operaciones fi- parte, el servicio de la deuda disminuyó como proporción nancieras con instituciones nacionales y extranjeras y del gasto municipal y parece haberse estabilizado en 5%. emitir bonos para financiar inversiones. En cada caso, deben cumplir con los requisitos legales y adherir a un El endeudamiento municipal se concentra en los mu- límite de endeudamiento preestablecido de 20% del in- nicipios con mayor capacidad de ahorro. En 2010, el greso ordinario anual del municipio. Los municipios no servicio de la deuda representó un promedio de 8% del pueden incurrir en deuda externa sin la previa autoriza- ingreso municipal total. Los municipios de la categoría A ción de la SEFIN y no esta no puede extenderse más allá (menos de 8%) explicaron el 81% de los nuevos présta- del período administrativo. mos y su servicio de la deuda representó en promedio el 17% del ingreso total y el 48% de los ingresos de fuentes La ley otorga a los municipios amplia autonomía propias. Las pocas experiencias en la emisión de bonos financiera, incluido el derecho a avalar préstamos, no han sido positivas debido a problemas de diseño e pero solo unos pocos tienen la capacidad de acce- implementación. Por ejemplo, el municipio de San Pedro der a crédito y financiamiento. Las prácticas de reci- Sula registra su primera emisión de bonos municipales en bir dinero subvencionado, donaciones y pagos de sus 1997, pero a causa de una serie de errores de evaluación deudas del gobierno central han obstaculizado los es- e implementación, los títulos llevaron al municipio a un fuerzos por desarrollar un sistema de financiamiento desequilibrio financiero (USAID, 2004). municipal. Los municipios a menudo obtienen présta- mos a corto plazo de bancos comerciales nacionales Los altos niveles de endeudamiento son una fuente garantizados con las transferencias presupuestadas del de preocupación en una serie de municipios. En 2010, gobierno central. El costo de financiar tales préstamos aproximadamente 28 municipios tomaron nuevos présta- redunda en desembolsos ineficientes concentrados en mos que superan el tope de 20% del ingreso (figura II‑14), gastos ordinarios y las necesidades a corto plazo en mientras que 20 destinaron más de una quinta parte de lugar de destinar el dinero a inversiones de capital a sus gastos al servicio de la deuda (figura II‑23). Aunque mediano o largo plazo. no hay información acerca de los niveles de deuda mu- Figura II.23: Endeudamiento como porcentaje Figura II.24: Servicio de la deuda como porcentaje del ingreso corriente municipal (%), 2010 del gasto municipal (%), 2010 200 80 San Lorenzo Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 San Lorenzo Puerto Cortés San Pedro 150 60 Sula Choluteca Jesus de Otoro Puerto Cortés Tela 100 40 Ocotepeque Morolica Nacaome La Trinidad Tomalá 50 Morolica El Triunfo 20 San Jorge Límite legal 0 0 0 8 10 12 14 0 8 10 12 14 Habitantes (en) Habitantes (en) Fuente: SINEMUN e INE, 2012. Fuente: SINEMUN e INE, 2012. Figura II.25: Formación bruta de capital fijo público Figura II.26: Acceso a servicios mejorados de agua y como porcentaje del PIB (%), 2000–2010 saneamiento (% del total de habitantes), 1990–2010 10 90 9 8 80 7 6 5 70 4 3 60 2 1 0 50 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1990 1995 2000 2005 2010 Instalaciones de saneamiento mejoradas (% de población con acceso) América Latina Honduras Ingreso medio-bajo Fuente de agua mejorada (% de población con acceso) Fuente: WEO del FMI, 2013. Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial, 2012. Figura II.27: Formación neta de capital fijo público Figura II.28: Formación neta de capital fijo público municipal y activos transferidos, 2002–2010 municipal como porcentaje del total (%), 2002–2010 6000 40 5000 35 4000 30 3000 25 2000 1000 20 0 15 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2002 2004 2006 2008 2010 Formación neta de activo jo Gasto total Fuente: GFS del FMI, 2013. Fuente: GFS del FMI, 2013. nicipal acumulados, sí hay indicios de que estos son altos público. Entre 2003 y 2009, la formación de capital mu- en algunos de ellos. Por lo menos 25 han superado con nicipal se cuadruplicó (figura II‑27). Durante el mismo pe- creces su capacidad de reembolso y exhiben niveles de ríodo, las adiciones al capital fijo de parte de los munici- endeudamiento peligrosos (Vargas, 2011). pios aumentaron del 17% al 30% del total público (figura II‑28). Sin embargo, es probable que estas adiciones estén Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 V. Inversión pública local: en aumento, pero sin llegar concentradas fuertemente en los grandes centros urba- a las metas nos. La distribución horizontal de la formación de capital público fijo no se puede examinar mediante los datos dis- Los municipios son responsables de una parte consi- ponibles. Además, no es posible determinar si las adicio- derable de la inversión pública y de las adiciones al nes al capital público fijo a nivel municipal son el resulta- capital fijo público, pero aún tienen muchas restric- do de inversiones locales o más bien activos producidos ciones para el gasto efectivo de capital. Las inversio- por organismos centrales o asociados del desarrollo que nes públicas a nivel subnacional se ven restringidas por: luego fueron transferidos a los gobiernos locales. (i) bajo nivel de capacidad de gestión en la mayoría de los municipios; (ii) falta de coordinación en proyectos de El sistema de transferencias ha sido diseñado para inversión a través de los diversos niveles de gobierno y estimular la inversión pública y priorizar el manteni- entre municipios vecinos; (iii) imprevisibilidad y atraso en miento de los bienes de capital y la infraestructura las transferencias; y (iv) poco acceso a crédito. social a nivel local. La descentralización de las respon- sabilidades de inversión pública pretendía aumentar la Las restricciones fiscales y la inestabilidad en las con- eficiencia en la asignación y la producción. Al dejar las diciones económicas han afectado negativamente el decisiones a nivel de Gobierno en manos del contacto nivel general de la inversión pública. El gasto de capi- más directo con los ciudadanos, los municipios podrían tal y la formación de capital fijo público como porcentaje obtener y aprovechar información más precisa sobre las del PIB han sido relativamente bajos y variables de año en necesidades locales. Sin embargo, los resultados depen- año. La proporción promedio de formación de capital fijo den del nivel general de la capacidad institucional y del fue de 4,5% del PIB durante el período 2000–2010 (figura grado de rendición de cuentas. Sin estos factores, la des- II‑25), un nivel considerablemente inferior al de los años centralización puede más bien desplazar los recursos des- 1990. Este nivel está por debajo del promedio regional de inversiones necesarias en infraestructura hacia gastos (5,7%) durante el mismo período y de los países en desa- ordinarios, como parece estar sucediendo en Honduras. rrollo y de ingreso medio-bajo. En promedio, los municipios pequeños invierten una La tasa de formación de capital público sigue siendo proporción mayor en bienes de capital que los munici- insuficiente para cubrir el actual déficit de infraestruc- pios grandes con más recursos propios, pero muchos tura. Aunque algunos servicios de infraestructura, como municipios no cumplen las metas de inversión. Mien- acceso a agua y saneamiento, han mejorado lentamente, tras mayor sea el coeficiente de transferencias-ingresos la calidad general de la infraestructura sigue siendo mala municipales, mayor será la proporción del gasto en bienes en relación con el promedio de la región (figura II‑26)18. de capital (figura II‑29). El tamaño del municipio aparen- En comparación con otros países de América Latina, así temente es inversamente proporcional al gasto en bienes como con países de ingreso medio-bajo, Honduras se si- de capital (figura II‑30). Estos patrones sugieren que los túa al final de la tabla del Índice de Desempeño Logístico municipios más grandes están usando sus propios recur- (LPI, por sus siglas en inglés) para infraestructura, el que sos para financiar el gasto social y recurrente. También es mide la calidad de la infraestructura relacionada con el probable que estén aprovechando las economías de es- comercio y el transporte19. cala. Por su parte, los municipios pequeños parecen es- tar cumpliendo mejor con los montos destinados a fines En este contexto, la formación de capital bruto a nivel específicos establecidos por la Ley de Municipalidades, municipal ha crecido sostenidamente y representa un aunque no de manera uniforme. porcentaje creciente de la formación total de capital El gasto en bienes de capital está asociado de manera positiva con el déficit en infraestructura, lo que pa- 18  WEF, 2012. rece apuntar a algún tipo de reacción ante las nece- 19  Indicadores del Desarrollo Mundial, 2012. Figura II.29: Gasto en bienes de capital como proporción Figura II.30: Gasto en bienes de capital como del gasto municipal y monto de las transferencias proporción del gasto municipal y los habitantes, 2010 como porcentaje del ingreso municipal, 2010 80 Consignado para un n determinado 80 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 60 60 40 40 20 20 0 0 0 20 40 40 60 100 6 8 10 12 14 Transferencia como proporción del ingreso municipal Habitantes (en) Fuente: SINEMUN y SEFIN, 2012. Fuente: SINEMUN y SEFIN, 2012. Figura II.31: Gastos per cápita en bienes de capital Figura II.32: Gastos per cápita en bienes de capital y déficit de infraestructura, 2010 y densidad demográfica, 2010 4000 4000 Mercedes de Oriente Mercedes de Oriente Utila Utila 3000 Humuya San Juan 3000 Humuya San Buenaventura Fraternidad San Juan San Buenaventura Cabañas Fraternidad San Miguelito San Miguelito 2000 San Juan Guarita 2000 San Juan Guarita Amapala La Libertad La Libertad Amapala Yauyupe Yauyupe 1000 1000 0 0 10 20 30 40 50 0 200 400 600 800 1000 Porcentaje de hogares sin acceso a saneamiento mejorado (censo de 2001) Densidad demográ ca Fuente: SINEMUN, 2012. Fuente: SINEMUN, 2012. sidades, aunque con variaciones considerables entre rencias en la actualidad compensa de manera indirecta las localidades. Los municipios que tienen un porcentaje las diferencias en tamaño, no considera en su totalidad la menor de hogares con acceso a saneamiento mejorado o densidad poblacional o las diferencias de costos. Sin em- agua corriente habitualmente invierten más recursos que bargo, esta fórmula podría estar estimulando a los pocos aquellos mejor dotados (figura II‑31). Esto podría implicar municipios pequeños y más adinerados a sobreinvertir, que los municipios cuentan con mejor información acer- como parece ser el caso de Utila. ca de las necesidades locales y focalizan sus recursos de acuerdo a esto. Un caso atípico es el municipio de Utila, que invierte un monto per cápita considerablemente ma- C. Impactos en la prestación de servicios: yor que otros municipios con niveles similares de necesi- el caso del agua y el saneamiento dades de infraestructura. Debido a la falta de datos resumidos a nivel munici- A medida que aumenta la densidad demográfica, dis- pal, los resultados de la descentralización se analiza- minuye el gasto per cápita en bienes de capital, des- ron solo para el sector de agua y saneamiento. En los tacando diferencias de costo entre los municipios. Las sectores de salud y educación, los modelos comunitarios economías de escala favorecen a las grandes localidades arrojan mejores resultados que la prestación centralizada urbanas (figura II‑32). Aunque la fórmula de las transfe- de servicios (recuadro 2). Sin embargo, los proyectos co- Cuadro II.7: Proveedores de servicio - Tipos y población atendida Tipo de proveedor Descripción N.° de Población % de la población de servicio proveedores atendida (miles) total atendida Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 SANAA Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillado 120 1550 20% (donde aún no se descentraliza el servicio) Municipio Departamento municipal que presta servicios directamente, por 4721 490 6% (directamente) lo general en municipios con poblaciones urbanas más pequeñas Proveedor municipal Servicio público con estructura de gobierno y presupuesto inde- 12 510 7% autónomo22 pendiente, predominantemente en ciudades medianas Concesiones privadas Empresa privada que presta servicios dentro de un área geográ- 1 720 9% fica específica según un contrato con el gobierno, con un único ejemplo en San Pedro Sula Patronatos y juntas de Comité de desarrollo local u organización comunitaria que opera 300–50023 450 6% aguas urbanas en zonas urbanas, a veces con agua al por mayor de otro provee- dor, por ejemplo, SANAA; presente en muchas ciudades Habitantes urbanos Sin servicio de un proveedor de servicios estructurado (autoa- N/A 200 3% sin servicios de agua bastecimiento) estructurados Junta rurales de agua Organización comunitaria que opera en zonas rurales casi como 5000 24 2900 38% el modelo exclusivo Habitantes rurales Sin servicio de proveedores estructurados (autoabastecimiento) N/A 770 10% sin servicios de agua organizados Fuente: Cálculos de los autores. munitarios y la prestación municipal descentralizada de delos de gestión. Mientras el SANAA tiene más de 6 em- servicios son modelos diferentes y no se deben usar indis- pleados por cada 1000 conexiones, los servicios concesio- tintamente. 20 21 nados y las juntas de agua tienen solo un poco más de 2 empleados para la misma cantidad. El análisis de mínimos Los métodos de suministro de servicios de agua y sa- cuadrados ordinarios (MCO) confirma que la tendencia es neamiento difieren considerablemente entre los mu- estadísticamente significativa dentro de la muestra. 22 23 24 nicipios. En zonas rurales, el servicio es prestado funda- mentalmente por juntas de agua. En zonas urbanas, en Los proveedores independientes de servicios mues- tanto, es el municipio o bien proveedores municipales tran mejor desempeño en términos de eficiencia finan- autónomos especialmente dedicados los que prestan ciera y operacional. La eficacia tarifaria, medida según la estos servicios. Otro proveedor importante es el Servicio relación tarifas promedio-costos promedio, es considera- Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillado (SA- blemente más alta entre las juntas de agua y las empresas NAA), que atiende a más de 1,5 millones de personas en municipales (de 2,62 y 1,38, respectivamente) que entre la ciudad capital Tegucigalpa. SANAA y el municipio (1,23 y 1,21, respectivamente). Los proveedores más alejados de la toma de decisiones políti- Los proveedores de servicios más autónomos son más cas (y la correspondiente posibilidad de recibir subsidios eficientes. La eficiencia operacional difiere considerable- operacionales) parecen tener más libertad y estar some- mente entre distintos modelos de gestión. La figura 33 tidos a menos presiones políticas para mantener las tari- muestra las tendencias más importantes en número de fas por debajo de los niveles de recuperación de costos empleados por cada 1000 conexiones en los distintos mo- 22  Incluso dentro de esta categoría, hay varios modelos distintos que van desde una unidad descentralizada dentro de la administra- 20  Actualmente atiende a 13 ciudades y 2 comunidades rurales ción municipal, pero con autonomía presupuestaria y de gestión, (basado en “Acueductos Operados por SANAA—propuesta tentativa hasta una empresa comercial de propiedad municipal (parcial). de entrega”). 23 Estimación. 21  Según el registro de ERSAPS. La cifra real puede ser más alta. 24  CONASA, 2011. Figura II.33: Empleados por cada 1000 conexiones Figura II.34: Desempeño de los proveedores en base al tipo de proveedor de servicio de servicio por modelo de gestión 25 7 100 Mayor autonomía 2 Número / % de modelos observados 6 3 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 80 5 4 60 7 18 3 6 11 40 2 20 1 4 0 1 0 SANAA Municipio Empresa Junta Concesionario SANAA Municipio Empresa Junta Concesionario municipal de agua privado municipal de agua privado De ciente Medio Bueno Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de datos de ERSAPS de 2010. Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de datos de ERSAPS de 2010. Cuadro II.8: Algunas características de distintos proveedores de servicio Proveedor de servicio Eficacia tarifaria26 Agua tratada (%) Nivel de medición Índice de continuidad 27 SANAA 1,23 0,63 11% 1,4 Municipio 1,21 0,05 2% 1,8 Empresa municipal 1,38 0,87 10% 1,6 Junta de agua 2,62 0,07 N/A 2,5 Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de datos de ERSAPS de 2010. (Cuadro II‑8). Por su parte, las juntas comunitarias de agua bueno. Los resultados resumidos en la figura II‑34 indican arrojan mejores resultados que el SANAA y otros modelos que las empresas municipales y las juntas de agua tienen de gestión en materia de continuidad del servicio. El SA- un mejor desempeño que el SANAA y los municipios. NAA tiene la tasa más alta de medición del agua de todos los modelos de gestión, pero la diferencia no es estadís- Los resultados indican que los modelos descentraliza- ticamente significativa. Por su parte, el servicio municipal dos y comunitarios han tenido cierto impacto positi- directo y las juntas de agua tienen tasas de desinfección vo en el desempeño del sector. La mayor parte de las muy bajas en comparación con el SANAA y las empresas empresas municipales autónomas, creadas más recien- municipales, tal vez debido al bajo nivel de profesionali- temente al comienzo del proceso de descentralización, zación de los servicios en ambos modelos. 25 26 27 tienen un mejor desempeño que el SANAA. Por su parte, las juntas de agua comunitarias parecen funcionar bas- El desempeño general de los proveedores autónomos tante bien: entregan un servicio de calidad decente a un de servicio, como las empresas municipales o la junta pequeño porcentaje de clientes al tiempo que operan en de aguas, es mejor que el del SANAA o el suministro el marco de sus recursos financieros disponibles. municipal directo. Un índice de desempeño, que se basa en indicadores que cubren aspectos financieros, opera- Sin embargo, es poco probable que la mera descentra- cionales y de calidad del servicio, divide a los proveedores lización solucione todos los problemas que enfrenta del servicio en empresas de rendimiento bajo, mediano y el sector. Ya sea que se opte por proveedores descentrali- zados o autónomos de servicio o bien el gobierno local, el 25  Los modelos se clasifican en función de niveles crecientes de proceso de descentralización del sector debe aunar mo- autonomía de la influencia política. 26  Calculado como tarifa promedio sobre costo promedio del ser- delos de gestión adecuados y formación de capacidades vicio. con autonomía y estructuras de incentivos para aprove- 27  El índice de continuidad es 3 para una continuidad superior a 20 horas, 2 para 5-20 horas y 1 para menos de 5 horas. char los posibles beneficios de las reformas del sector. Recuadro 2: Modelos desconcentrados de prestación de servicios e intervenciones de desarrollo lideradas por la comunidad Las comunidades han asumido la prestación de servicios a través de proyectos particulares en una se- rie de sectores, como educación, transporte y desarrollo rural. Muchos programas son financiados por Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS), una unidad de la Presidencia de la República que canaliza inversiones hacia proyectos municipales. En el sector educación, las escuelas comunitarias muestran mejores resultados que las tradicionales. El Programa Hondureño de Escuelas Comunitarias (PROHECO) es un modelo en el cual la responsabilidad por la regulación y el financiamiento de la escolaridad y la educación básica, así como por la cobertura en las zonas rurales del país, está centralizada en la Secretaría de Educación. Sin embargo, las funciones relaciona- das con la contratación y la supervisión administrativa de personal fueron descentralizadas y transferidas a la asociación de padres y apoderados que operan con facultades legales. Aunque PROHECO era financiado por el Banco Mundial en sus inicios, hoy forma parte de la Secretaría de Educación28. Las escuelas de PROHECO son más eficientes que las tradicionales y han tenido mayor impacto en los logros de los estudiantes. Las pruebas muestran que estas escuelas: (i) tienen menores tasas de deserción y reprobación; (ii) obtienen mejores puntajes en las pruebas de español, matemáticas y ciencia; (iii) están abiertas con mayor frecuencia; (iv) tienen maestros que trabajan más horas que en las escuelas tradiciona- les, incluso si sus salarios son más bajos; (v) usan la capacidad disponible más eficientemente; y (vi) tienen más recursos y mejor infraestructura que las escuelas tradicionales. Además, el Gobierno logró delegar algu- nas de sus funciones en los consejos escolares. Cada uno de estos consejos (llamados Asociación Educativa Comunitaria o AECOS) es responsable de contratar y despedir a los maestros, administrar fondos, supervisar el desempeño y el ausentismo docente y construir y mantener las escuelas29. PROHECO aumentó considera- blemente su cobertura durante los últimos 13 años. Comenzó con 648 maestros para 16.501 estudiantes en 506 escuelas y ya en 2012 tenía 6468 maestros para 144.249 estudiantes en 3100 escuelas. En el sector salud, los modelos dirigidos por la comunidad mejoraron el servicio, pero el sistema si- gue estando muy centralizado. La atención de salud primaria descentralizada aumentó su cobertura y muestra signos de ofrecer servicios de mejor calidad que los establecimientos de la Secretaría de Salud (SS). La innovadora estrategia de extensión de la cobertura de salud se introdujo en 2005 para implementar mo- delos comunitarios en áreas que cumplen un conjunto de criterios socioeconómicos, incluido un determi- nado nivel de pobreza, acceso a servicios de salud y educación y ciertos indicadores de salud. Este programa provee un paquete básico de servicios de salud orientados a la prevención y promoción de la salud y a la atención curativa básica, con énfasis especial en niños pequeños y mujeres en edad reproductiva. En 2012, este modelo de prestación había aumentado a 28 entidades de gestión y supervisaba 269 establecimientos en 13 departamentos, con una cobertura de por lo menos 850.000 personas o 10,3% de la población de Honduras30. Existen pruebas de que provee servicios de mejor calidad que los establecimientos de la SS (cuadro 6). También es más probable que los usuarios vuelvan a un establecimiento descentralizado31. En cuanto a los resultados, se ha informado de menor incidencia de muertes maternas en zonas donde funcio- na un establecimiento descentralizado, como aquel administrado por un consorcio de municipios de Copán Ruinas, Santa Rita y Cabañas32. Los establecimientos desconcentrados no solo funcionan mejor que los de la SS, también tienen cos- tos unitarios más bajos. Un estudio realizado en 2009 reveló que, en general, los costos unitarios totales33 de 11 tipos de servicios (incluidos planificación familiar, atención prenatal, tratamiento de la neumonía y la infección respiratoria aguda, y partos) eran más bajos en los establecimientos descentralizados que en los recintos centralizados/SS34. Sin embargo, arrojó algunas variaciones dependiendo del tipo de servicio: (i) los establecimientos de la SS tienden a gastar más en personal, aún cuando tienen menos funcionarios que las unidades descentralizadas, en parte porque pagan salarios más altos: los médicos y las auxiliares de enfermería que trabajan en recintos de la SS ganan 25% y 19% más, respectivamente, que aquellos de establecimientos descentralizados; (ii) los recintos descentralizados pagan 40% más por sus existencias de medicamentos básicos que los centralizados, porque compran las medicinas en el ámbito local para garan- compras tizar su entrega oportuna y pierden así los beneficios de32 28 29 30 31 33 34 35 al por mayor a menores costos unitarios35. 28  USAID, 2004. 32  USAID y AMHON. 29  Di Gropello, 2006; Di Gropello 33  Esto se debe en parte a que los costos de personal son más y Marshall, 2005. bajos en los recintos descentralizados que en los centralizados. 30  SS, 2012. 34  USAID y Evaluación de Measure/PRODEM, 2009. 31  García Prado y Peña, 2010. 35  García Prado y Peña, 2010. Recuadro 2: Modelos desconcentrados de prestación de servicios e intervenciones de desarrollo lideradas por la comunidad (cont.) Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Sin embargo, el sistema administrativo del sector salud no está armonizado. La encuesta de gasto público (PETS, por sus siglas en inglés) de 2010 planteó que las disposiciones institucionales y financieras varían dependiendo del modelo específico de gobierno y gestión de cada establecimiento. Esta situación contribuye a la diversidad en las disposiciones de presentación de informes a las líneas de autoridad, que no siempre están claras para los directores de los establecimientos. Por ejemplo, algunos directores de centros públicos ambulatorios, incluidos directores de centros de salud rural (CESAR) y clínicas materno-infantiles (CMI), dependen de las oficinas centrales de la SS, mientras que la mayoría de los establecimientos depende de las oficinas departamentales de la SS y algunos de las oficinas municipales. La PETS también destaca que la falta de recolección de datos impidió realizar un seguimiento preciso al movimiento de los recursos. No existe un mecanismo para registrar y consolidar sistemáticamente todas las fuentes de financiamiento según establecimiento de salud. Cuadro II.9: Comparación entre establecimientos descentralizados y de la SS en base a características del centro y retroalimentación de los usuarios Característica Centro descentralizado/alternativo Establecimiento de la SS Adhesión a los protocolos:* % de establecimientos % de establecimientos Tratamiento de la neumonía 81,5 69,5 Tratamiento de la diarrea 69,4 37,8 Equipo médico funcionando** 83 55 Baños limpios ** 50 0 Usuarios reciben los medicamentos necesarios ** 91,6% de los usuarios encuestados 68,1% de los usuarios encues- tados Usuarios esperaron menos de una hora ** 50% de los usuarios encuestados 39% de los usuarios encuestados Fuente: * SS, evaluación de MEASURE /PRODIM Consultores (2009); **García Prado y Peña (2010). De manera similar, las pruebas provenientes de los pal y lograr prácticas más sólidas de gestión de las sectores de salud y educación apuntan a que la par- finanzas públicas a nivel central. Aunque la descentra- ticipación más directa de los clientes en la ejecución lización juega un rol importante en la agenda pública, el de los programas incide en un mejor desempeño. gobierno central no debe apurar su ejecución mientras Una serie de ejemplos de implementación con modelos no recupere el control de sus propias finanzas y mejo- desconcentrados de prestación de servicios e interven- re el flujo de las transferencias, las que a menudo son ciones de desarrollo comunitarias muestran ganancias irregulares o se atrasan. Esta imprevisibilidad ha tenido considerables si se comparan con modelos estrictamente efectos perjudiciales sobre los municipios. En las actuales centralizados (recuadro 2). Estos ejemplos podrían apor- circunstancias, la profundización de la descentralización tar información para las reformas a nivel local y para crear podría hacer surgir expectativas imposibles de cumplir y vínculos entre las intervenciones comunitarias y los go- llevar a consecuencias imprevistas, como un mayor en- biernos municipales. deudamiento local. Se ofrecen los siguientes temas y recomendaciones de D. Recomendaciones en materia de políticas públicas políticas para que las considere el gobierno central: La precondición básica para que la delegación tenga Foco en la implementación: la reforma del buen gobier- sentido es aumentar las capacidades a nivel munici- no intergubernamental y subnacional debe centrarse más bien en implementar las reglas vigentes y fortalecer La fórmula actual tiene en cuenta las tasas de pobreza y modernizar las instituciones existentes que en aprobar para evaluar las necesidades y usa la cantidad de habi- un nuevo marco legal y reglas adicionales. Las nuevas tantes para determinar la base tributaria. Sin embargo, reformas no deben sustentarse exclusivamente en prue- la mitad de los recursos comunes se asigna sobre una Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 bas empíricas, sino también en supuestos sólidos sobre base por municipio, lo que incorpora disparidades dada el espacio fiscal disponible y las ganancias esperadas en la gran heterogeneidad de los gobiernos locales. Una fór- cuanto a prestación de servicios y rendición de cuentas. mula más depurada debería considerar no solo el nivel de esfuerzo tributario sino, con más precisión, el poten- Descentralización asimétrica: los gobiernos subnacio- cial económico y las necesidades de los diversos munici- nales son heterogéneos en cuanto a recursos y capacida- pios. Si bien aún existen limitaciones en la disponibilidad des y estarán mejor cubiertos por un enfoque asimétrico de datos, en la actualidad se recopila suficiente informa- frente a la descentralización. La heterogeneidad de los ción sobre ingreso per cápita, desarrollo humano y PIB municipios en cuanto a base de recursos, ingresos per regional para complementar las medidas que se incluyen cápita, desafíos en materia de gastos y capacidad ad- en la fórmula. ministrativa es un aspecto fundamental que debe estar reflejado en el diseño del proceso. Solo un pequeño gru- Prestación de servicios públicos: se deben replantear po de municipios (aproximadamente 23) tiene una capa- las asignaciones de gastos y el régimen de prestación de cidad administrativa considerable para asumir mayores servicios públicos si se desea profundizar el compromiso responsabilidades. con la descentralización del gasto. Los ajustes estructura- les necesarios para alcanzar esta meta incluyen la elimi- Balance vertical: reducir la dependencia de las transfe- nación de restricciones a la toma de decisiones locales, rencias y ofrecer a los gobiernos locales oportunidades una mayor claridad en las asignaciones de gastos y la adicionales para generar ingresos de fuentes propias, contención de las disparidades fiscales a niveles acepta- especialmente en los municipios más ricos y con mayor bles. Sin embargo, estas reformas están condicionadas densidad demográfica, podría arrojar ganancias en ma- al fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos sub- teria de rendición de cuentas. Dos fuentes importantes nacionales para mejorar la calidad de su prestación de y no aprovechadas de ingresos son el impuesto sobre servicios. bienes raíces y el impuesto sobre vehículos a motor. En los municipios muy urbanizados, particularmente los de la categoría A y algunos de la B, el aumento en los im- puestos tiene el potencial de incrementar los recursos del presupuesto local y mejorar la asignación de recursos en la economía. Gestión en ingresos subnacionales: el Gobierno podría analizar la reintroducción de un incentivo para la movili- zación de ingresos. Entre 2002 y 2009, la recaudación de impuestos locales aumentó considerablemente cuando la fórmula de las transferencias recompensaba a los mu- nicipios por sus gestiones en pro de movilizar ingresos. Otros incentivos podrían surgir del apoyo a la formación de capacidades, la inversión en mejores catastros y otras herramientas para evaluar mejor el potencial de genera- ción de ingresos de los municipios. Con un enfoque asi- métrico, los impuestos adicionales podrían delegarse en entidades subnacionales más desarrolladas. Fórmula de igualación: una fórmula de igualación bus- ca eliminar la brecha entre los ingresos y los costos de ofrecer un nivel mínimo de servicios e ingresos locales. E. Anexo Figura II.35: Número de municipios por tramo de habitantes, 2010 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 >300.000 50.001-300.000 Tramo de habitantes 10.001-50.000 5.001-10.000 3.001-5.000 1.501-3.000 <1.500 0 30 60 90 120 150 Número de municipios Fuente: SINEMUN e INE, 2012. Cuadro II.10: Coeficientes de correlación Población Superficie Población bajo la Monto de transferencias Gasto Gasto ordinario (km2) línea de pobreza per cápita per cápita per cápita Superficie (km2) 0,18*** 1,00 Población bajo la línea de 0,66*** 0,20*** 1,00 pobreza Monto de transferencias per -0,02 -0,01 0,17*** 1,00 cápita Gasto per cápita -0,01 -0,03 0,00 0,01 1,00 Gasto ordinario per cápita 0,09*** 0,13*** 0,03 -0,04 0,04*** 1,00 Gasto en bienes de capital -0,22*** -0,15*** -0,14*** 0,05* -0,04 -0,80*** per cápita *** Significativo al nivel de 0,01 (bilateral) ** Significativo al nivel de 0,05 (bilateral) * Significativo al nivel de 0,10 (bilateral) Cuadro II.11: Análisis de regresión de múltiples variables de las transferencias verticales recibidas (efectos fijos) Variable dependiente: Transferencia vertical recibida Constante 3.608.753,0 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 (359.451,4)*** Población 26,0 (5,9)*** Población bajo la línea de pobreza 104,8 (9,2) Densidad demográfica (per km2) -8458,1 (2540,1)*** N 1549 Grupos N 184 R-sq 0,44 F= 3,51 Prob>F= 0 *** Significativo al nivel de 0,01 (bilateral) ** Significativo al nivel de 0,05 (bilateral) * Significativo al nivel de 0,10 (bilateral) Cuadro II.12: Análisis de regresión de múltiples variables del gasto municipal (efectos fijos) Variable dependiente: Gasto total (lempiras) Gasto ordinario (lempiras) Constante -14.800.000 -5.945.732 (4.011.222) (2.280.779)*** Transferencia vertical recibida -1,1 -1,0 (0,3)*** (0,2)*** Ingresos tributarios -0,3 -0,2 (0,1)*** (0,0)*** Población 1.104,3 540,6 (64,4)*** (36,6)*** Población bajo la línea de pobreza 459,1 284,7 (100,3)*** (57,0)*** Densidad demográfica (por km2) 80.438,9 34.975,2 (26.766,2)*** (15.219,2)** N 1549 1549 Grupos N 184 284 R-sq 0,73 0,69 F= 3,45 2,86 Prob>F= 0 0 *** Significativo al nivel de 0,01 (bilateral) ** Significativo al nivel de 0,05 (bilateral) * Significativo al nivel de 0,10 (bilateral) Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Afganistán Afganistán 50% Rep. Dominicana Jamaica Rep. del Congo Lesotho Swazilandia Rep. del Congo Azerbaiyán Swazilandia Lesotho Panamá Panamá Túnez Mauricio Irán, Rep. Islámica de Costa Rica Nicaragua Armenia República Dominicana Rep. Islámica de Irán Azerbaiyán Jordania Costa Rica Nicaragua Trinidad y Tabago Paraguay Tailandia El Salvador Mauricio Morocco Armenia Honduras Jordania Indonesia El Salvador Bosnia y Herzegovina Marruecos Malasia Honduras Turquía Paraguay Chile Turquía Croacia Indonesia Macedonia, ERY Cabo Verde Cabo Verde Bosnia y Herzegovina Mongolia Chile Zimbabwe Croacia Tailandia Macedonia, ERY Serbia Malasia Bulgaria Mongolia República Eslovaca Serbia Fuente: Indicadores de descentralización del Banco Mundial, 2012, sobre la base de datos de GFS. Fuente: Indicadores de descentralización del Banco Mundial, 2012, sobre la base de datos de GFS. Ecuador Zimbabwe Eslovenia Georgia Georgia Bulgaria Albania Eslovenia Hungría República Eslovaca Estonia México Moldova Rumania Rumania Albania República Checa Moldova Letonia República Checa Lituania Letonia Ucrania Perú Perú Hungría Colombia Lituania Polonia Estonia Belarús Ucrania México Polonia Corea, Rep. de Colombia Sudáfrica Tayikistán Kazajstán Belarús Argentina Kazajstán Brasil Federación de Rusia Federación de Rusia Corea, Rep. de Figura II.36: Proporción del gasto subnacional en el gasto público total (%) en países en desarrollo, 2010 India Sudáfrica China India Figura II.37: Proporción del ingreso subnacional en el ingreso público total (%) en países en desarrollo, 2010 Argentina Brasil Mapa 1: Monto de transferencias per cápita (lempiras), 2010 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Transferencia per cápita Fuente: SINEMUN. Mapa 2: Gasto ordinario per cápita (lempiras), 2010 Gasto ordinario per cápita Fuente: SINEMUN. Bibliografía Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Acevedo, Javier, Sergio Mejía y Alex Matamoros. 2004. Falleti, Tulia. 2010. Decentralization and Subnational Poli- Construyendo ciudadanía: Los presupuestos locales, un tics in Latin America. Cambridge University Press. espacio que garantiza la efectividad de la participación Fiedler, J. L., y J. Suazo. 2002. “Ministry of Health user fees, ciudadana. Fundación Arias para la Paz y el Progreso Hu- equity and decentralization: lessons from Honduras”. mano, San José, Costa Rica. Health Policy Plan 17 (4): 362-77. Banco Mundial. 2006. Qualitative Decentralization Indica- Foro Económico Mundial. 2012. Informe de Competitivi- tors. Banco Mundial, Washington, DC. dad Global. Banco Mundial (2008). The Growth Report: Strategies for Gómez Sabaini, Juan C., y Maximiliano Geffern. 2006. Sustained Growth and Inclusive Development. Honduras: el papel de los municipios en el combate a la Banco Mundial. 2012. Decentralization Indicators. 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Anex0 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Figura A.1: Comparación con promedio regional (América Latina y el Caribe - barra inferior) Participación y rendición de cuentas Estabilidad política / sin violencia E cacia del gobierno Calidad de las regulaciones Imperio de la ley Control de la corrupción 0 25 50 75 100 Clasi cación del país según percentil (0-100) Figura A.2: Comparación con el promedio de la categoría de ingreso (ingreso medio bajo - barra inferior) Participación y rendición de cuentas Estabilidad política / sin violencia E cacia del gobierno Calidad de las regulaciones Imperio de la ley Control de la corrupción 0 25 50 75 100 Clasi cación del país según percentil (0-100) Fuente: Kaufmann D., A. Kraay y M. Mastruzzi (2010), The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. Nota: Los indicadores mundiales de buen gobierno (WGI, por sus siglas en inglés) son un conjunto de datos sobre investigaciones que resumen las opiniones de una gran cantidad de empresas, ciudadanos y expertos sobre la calidad del gobierno a través de encuestas realizadas en países industrializados y en desarrollo. Estos datos se recopilaron en diversos institutos, centros de estudio, organizaciones no gubernamentales y empresas del sector privado encuestadas. Los WGI no re ejan las opiniones o ciales del Banco Mundial, sus directores ejecutivos o los países a quienes representan. El Grupo del Banco Mundial no usa los WGI para asignar recursos. Panorama general de Honduras Indicadores claves de desarrollo Honduras América Ingreso Latina y medio el Caribe bajo (2011) Población a mitad de año (millones) 7,8 589 2.533 Superficie (miles de km2) 112 20.394 20.842 Crecimiento demográfico (%) 2,0 1,1 1,6 Población urbana (% de la población total) 52 79 39 INB (método Atlas, US$ mil millones) 15,4 5.050 4.488 INB per cápita (método Atlas, US$) 1.980 8.574 1.772 INB per cápita (PPA, US$ internacional) 3.820 11.582 3.837 Crecimiento del PIB (%) 3,6 4,7 5,5 Crecimiento del PIB per cápita (%) 1,6 3,6 3,9 75-79 (estimación más reciente, 2005-2011) 60-64 Incidencia de la pobreza de US$1,25 al día (PPA, %) 18 6 30,2 45-49 Incidencia de la pobreza de US$2,00 al día (PPA, %) 30 12 59,5 30-34 Esperanza de vida al nacer (años) 73 74 66 15-19 Mortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos) 18 16 46 0-4 8 6 4 2 0 2 4 6 8 Desnutrición infantil (% de niños menores de cinco) 9 3 24 Porcentaje de la población total Alfabetización de adultos, hombres 85 92 80 (% de hombres de 15 años y más) 60 Alfabetización de adultos, mujeres 85 91 62 (% de mujeres de 15 años y más) 50 40 Tasa bruta de matrícula en primaria, niños 114 118 106 30 (% del grupo de edad) 20 Tasa bruta de matrícula en primaria, niñas 114 114 102 10 (% del grupo de edad) 0 Acceso a una fuente de agua mejorada (% de la población) 87 94 87 8 1990 1995 2000 2011 Honduras América Latina y el Caribe Acceso a instalaciones de saneamiento mejorados 77 79 47 (% de la población) Flujos netos de ayuda 1980 1990 2000 2011 (millones de US$) 8 AOD y asistencia oficial, netas 102 448 448 574 6 Principales tres donantes (en 2010) 4 2 Estados Unidos 19 215 110 103 0 España 0 6 35 69 -2 -4 Instituciones de la Unión Europea 5 10 18 58 -6 Asistencia (% del INB) 4,2 16,0 6,4 3,9 95 05 PIB PIB per cápita Asistencia per cápita (US$) 28 92 72 76 Nota: las cifras en itálica se refieren a años diferentes a los especificados ... indica que no hay datos disponibles Economía del desarrollo. Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo (DE CDG) Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Tendencias económicas a largo plazo 1980 1990 2000 2011 Precios al consumidor (cambio porcentual anual) .. 23,3 11,0 2,9 Deflactor implícito del PIB (cambio porcentual anual) 13,2 21,2 30,8 9,3 Tasa de cambio (promedio anual local por US$) 2,0 4,1 15,0 18,9 Índice de términos de intercambio (2000 = 100) .. 129 100 85 1980– 1990– 2000–11 90 2000 (% de crecimiento anual promedio) Población a mitad de año (millones) 3,6 4,9 6,2 7,8 3,0 2,4 2,0 PIB (US$ millones) 2.566 3.049 7.106 17.427 2,7 3,2 4,4 (% del PIB) Agricultura 23,7 22,4 15,9 14,5 2,7 2,2 3,1 Industria 24,3 26,4 32,5 27,3 3,3 3,6 3,4 Manufactura 15,0 16,3 22,7 19,2 3,7 4,0 3,8 Servicios 52,0 51,2 51,7 58,1 2,5 3,8 5,6 Gasto en consumo final de los hogares 69,4 66,8 70,8 77,7 2,6 3,0 4,3 Gasto de consumo final general del sector público 12,7 12,9 13,4 16,5 3,3 2,0 5,6 Formación bruta de capital 24,8 23,0 28,3 27,0 3,0 7,8 3,0 Exportaciones de bienes y servicios 37,2 37,2 54,0 47,6 1,1 1,6 3,7 Importaciones de bienes y servicios 44,1 39,9 66,4 68,8 1,2 3,8 3,4 Ahorros brutos .. .. 21,2 17,9 Nota: las cifras en itálica se refieren a años diferentes a los especificados ... indica que no hay datos disponibles Economía del desarrollo. Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo (DE CDG) Balanza de pagos y balanza comercial 2000 2011 (millones de US$) Exportaciones totales de mercancías (fob) 1.297 3.897 Participación y rendición de cuentas Exportaciones totales de mercancías (cif) 2.863 8.658 Estabilidad política Comercio neto de bienes y servicios -831 -3.606 Calidad de las regulaciones Saldo en cuenta corriente -508 -1.503 Imperio de la ley como % del PIB -7,2 -8,6 Control de la corrupción Transferencias personales 484 2.811 0 25 50 75 100 y remuneraciones de empleados (ingresos) 2011 Clasi cación del país según percentil (0-100) 2000 Los valores más altos implican mejor clasi cación Reservas, incluido oro 1.319 2.821 Finanzas del gobierno central Tecnología e industria 2000 2011 (% del PIB) Caminos pavimentados (% del total) 20,4 .. Ingresos corrientes (incluidas donaciones) 15,1 23,2 Abonados a telefonía fija y móvil 7 112 Ingresos tributarios 13,8 16,2 (por cada 100 personas) Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Gasto corriente 14,8 21,0 Exportaciones de alta tecnología 0,4 1,3 Superávit / déficit global -5,2 -2,8 (% de exportaciones manufacturadas) Máxima tasa tributaria marginal (%) Medioambiente Individual .. .. Tierra agrícola (% de superficie terrestre) 26 29 Empresarial 25 30 Zona forestal (% de superficie terrestre) 57,1 45,3 Deuda externa y corrientes de recursos Zonas terrestres protegidas 18,2 18,2 (% de superficie terrestre) (US$ millones) Recursos per cápita de agua dulce 14.810 12.371 Deuda total pendiente y desembolsada 5.478 4.642 (metros cúbicos) Servicio total de la deuda 397 1.008 Extracción de agua dulce 1,2 1,2 Alivio de la deuda (PPME, IADM) 814 1.884 (% de recursos internos) Deuda total (% del PIB) 77,1 26,6 Emisiones per cápita de CO2 (m) 0,81 1,0 Servicio total de la deuda (% de exportaciones) 9,9 12,2 PIB por unidad de uso de energía (US$ en PPA 6,0 5,9 de 2005 por kg de equivalente de petróleo Inversión extranjera directa (afluencias netas) 382 1.043 Uso de energía per cápita (kg de equivalente 481 601 Inversiones de cartera (afluencias netas) 0 0 de petróleo) A corto plazo, 268 BIRF, 0 Cartera del Grupo del Banco Mundial 2000 2011 AIF, 732 (US$ millones) Privadas, 1.061 FMI, 215 BIRF Deuda total pendiente y desembolsada 151 0 Desembolsos 0 0 Bilaterales, 766 Otras Reembolsos de capital 27 0 multilaterales, 1.600 Pago de intereses 15 0 AIF Desarrollo del sector privado 2000 2011 Deuda total pendiente y desembolsada 838 732 Desembolsos 38 135 Plazo para iniciar un negocio (días) – 14 Servicio total de la deuda 8 7 Costo para iniciar un negocio (% del INB per cápita) – 46,7 IFC (ejercicio económico) Plazo para registrar una propiedad (días) – 23 Cartera total desembolsada y pendiente 42 192 De la cual IFC representa, por cuenta propia 27 192 Considerado una restricción importante 2000 2011 para hacer negocios Desembolsos por cuenta propia de IFC 9 0 (% de gerentes encuestados que estuvieron Ventas de cartera, prepagos y reembolsos 26 19 de acuerdo) por cuenta propia de IFC Corrupción .. .. OMGI Acceso /costo de financiamiento .. .. Compromisos brutos 16 6 Garantías nuevas 0 0 Capitalización del mercado accionario (% del PIB) 8,8 .. Relación capital bancario - activos (%) 8,8 11,0 Objetivos de desarrollo del milenio Honduras Con algunas metas que se deben alcanzar entre 1990 y 2015 (se muestran las estimaciones más cercanas a la fecha, +/- 2 años) Objetivo1: reducir a la mitad la pobreza extrema y la desnutrición 1990 1995 2000 2011 Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Incidencia de la pobreza de US$1,25 al día (PPA, % de la población) 46,9 20,6 18,0 17,9 Incidencia de la pobreza medida por la línea de pobreza nacional (% de la población) 74,8 65,8 70,0 66,2 Porcentaje del ingreso o consumo que detenta el quintil más pobre (%) 2,8 3,1 2,7 2,0 Incidencia de la desnutrición (% de niños menores de 5) 15,8 19,2 12,5 8,6 Objetivo 2: asegurar que niños y niñas puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria Tasa de matrícula en primaria (neta, %) 89 90 89 97 Tasa de terminación de la enseñanza primaria (% del grupo de edad pertinente) 65 71 .. 101 Tasa de matrícula en secundaria (bruta, %) 33 33 .. 74 Tasa de alfabetización de jóvenes (% de jóvenes entre 15 y 24 años) .. .. 89 95 Objetivo 3: eliminar la desigualdad de género en la educación y empoderar a la mujer Proporción de niñas a niños en la educación primaria y secundaria (%) 104 .. .. 107 Mujeres con empleo en el sector no agrícola (% de empleos no agrícolas) 41 43 42 42 Proporción de escaños ocupados por mujeres en los parlamentos nacionales (%) 10 .. 9 20 Objetivo 4: reducir en tres cuartas partes la mortalidad de niños menores de 5 Tasa de mortalidad de menores de 5 (por cada 1000 nacidos vivos) 55 44 35 21 Tasa de mortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos) 43 36 29 18 Inmunización contra el sarampión (proporción de niños de 1 año que han sido inmunizados, %) 90 89 98 99 Objetivo 5: reducir en tres cuartas partes la mortalidad materna Tasa de mortalidad materna (estimación usada en el modelo, por cada 1000 nacidos vivos) 220 180 160 100 Nacimientos atendidos por personal sanitario calificado (% del total) 47 55 56 67 Uso de anticonceptivos (% de mujeres entre 15 y 49 años) 47 50 62 65 Objetivo 6: detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/sida y otras enfermedades graves Incidencia del VIH (% de la población entre 15 y 49 años) .. .. .. .. Incidencia de la tuberculosis (por cada 100 000 personas) 125 125 116 43 Tasas de detección de nuevos casos de tuberculosis %, todas las formas) 60 71 89 96 Objetivos de desarrollo del milenio Honduras Con algunas metas que se deben alcanzar entre 1990 y 2015 (se muestran las estimaciones más cercanas a la fecha, +/- 2 años) Objetivo 7: reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso sostenible a servicios esenciales Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Acceso a una fuente mejorada de agua (% de la población) 76 79 82 87 Acceso a instalaciones mejoradas de saneamiento (% de la población) 50 57 64 77 Zona forestal (% de la superficie terrestre total) 72,7 .. 57,1 45,3 Superficie terrestre protegida (%de la superficie terrestre) 13,6 15,0 18,2 18,2 Emisiones de CO2 (ton métricas per cápita) 0,5 0,7 0,8 1,0 PIB por unidad de uso de energía (PPA constante en US$ de 2005 por kg de equivalente de petróleo) 5,5 5,5 6,0 5,9 Objetivo 8: fomentar una alianza mundial para el desarrollo Teléfonos de línea fija (por cada 100 personas) 1,8 2,9 4,8 7,9 Abonados a teléfonos móviles (por cada 100 personas) 0,0 0,0 2,5 104,0 Usuarios de Internet (por cada 100 personas) 0,0 0,0 1,2 15,9 Hogares con computadora (%) .. .. 3,7 12,9 Nota: las cifras en itálica se refieren a años diferentes a los especificados ... indica que no hay datos disponibles Economía del desarrollo. Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo (DE CDG) 125 100 160 140 100 75 120 75 100 50 80 50 60 25 40 25 20 0 0 0 2000 2005 2010 1990 1995 2000 2011 2000 2005 2010 Tasa neta de matrícula en primaria Honduras América Latina y el Caribe Abonados a teléfonos jos Usuarios de Internet Proporción de niñas a niños en educación primaria y secundaria Honduras Análisis del Gasto Público 2008-2012 Nota: Este mapa fue preparado por la Unidad de Diseño de Mapas del Banco Mundial. Las fronteras, colores, denominaciones y cualquier otra información contenida en este mapa no implican, por parte del Grupo del Banco Mundial, ningún juicio sobre la situación jurídica de un territorio ni la aprobación o aceptación de dichas fronteras. REFERENCIAS: Rivers Ríos Belize Belice Pan American Highway Carretera Panamericana Caribbean Sea Mar Caribe Main Roads Caminos principales Gulf of Honduras Golfo de Honduras Railroads Vías férreas Pacific Ocean Océano Pacífico Department Boundaries Fronteras departamentales Selected Cities and Towns Algunas ciudades y pueblos International Boundaries Fronteras internacionales Department Capitals Capitales departamentales Kilometers Kilómetros National Capital Capital nacional Miles Millas The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. www.worldbank.org