Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Tabla de contenido Agradecimientos 6 Lista de abreviaturas 7 Resumen Ejecutivo 8 1. Introducción 10 1.1 Antecedentes del proyecto 10 1.2 Objetivos del estudio 11 1.3 Enfoque del estudio: las tres DDCC objeto de análisis 12 1.4 Metodología de la investigación 12 2. Origen y relevancia de la defensa del contribuyente: hacia una nueva cultura tributario-administrativa 14 2.1 Breve historia de la institución: origen y funciones de las DDCC 14 2.2 Los derechos del contribuyente en el marco del pacto fiscal Estado-contribuyente. 16 2.3 Importancia del fomento de la cultura contributiva en AL 19 2.4 La relevancia de las MIPYMEs en América Latina 21 2.5 Experiencias destacadas de las DDCC en el contexto internacional 24 a. Australia 25 b. Canadá 26 c. España 26 d. Estados Unidos 27 3. Experiencias destacadas en AL: los casos de México, Colombia y Perú 29 3.1 Contexto en el que operan las defensorías 29 3.2 Modelo de organización de las defensorías 31 3.3 Gestión de las oficinas de defensa al contribuyente 36 a. Extensión de los servicios ofrecidos 36 b. Calidad de los servicios ofrecidos 42 c. Accesibilidad 43 d. Políticas internas 44 3.4 Imagen institucional de las defensorías 47 3.5 Fomento de la cultura tributaria 50 4. Recomendaciones 51 5. Bibliografía 54 Índice de cuadros Cuadro 1. Funciones principales de las oficinas de defensa al contribuyente a nivel mundial 15 Cuadro 2. Derechos de los contribuyentes a nivel mundial 16 Cuadro 3. Factores que influyen en el cumplimiento fiscal voluntario 18 Cuadro 4. Relación entre tamaño de empresa y empleo en AL (países seleccionados) y la UE (2011)a en porcentajes 22 Cuadro 5. Costos de cumplimiento tributario en Colombia, México y Perú (2017) 23 Cuadro 6. Comparación de las tasas de evasión en el IVA y el IR en AL 24 Cuadro 7. Resumen del marco normativo de las DC estudiadas 30 Cuadro 8. Características de operación: Presupuesto anual, número de trabajadores y número de atenciones 33 Cuadro 9. Principales características de las relaciones entre las DC y AT 34 Cuadro 10. Principales áreas de servicios y mejores prácticas 36 Cuadro 11. Principales indicadores de gestión utilizados por las defensorías estudiadas 43 Cuadro 12. Principales actividades de comunicación de PRODECON, DEFCON SUNAT y la DEFCON Colombia 46 Cuadro 13. Hallazgos y/o principales desafíos relacionados con la imagen institucional de las defensorías estudiadas 47 Índice de gráficos Gráfico 1. Recaudación tributaria total como porcentaje del PIB (2015) 12 Gráfico 2. Organización cliente-centrista de las funciones de la AT australiana (traducción no oficial) 19 Gráfico 3. Niveles de informalidad en las economías a nivel mundial (1999-2007) 19 Gráfico 4. Comparación entre la recaudación tributaria y la evasión estimada 20 Gráfico 5. Correlación positiva entre disminución de la economía informal y la recaudación del IR en América Latina 21 Gráfico 6. Percepciones sobre el impacto de la experiencia de los contribuyentes con PRODECON 41 Gráfico 7. Principales ventajas de PRODECON percibidas por los contribuyentes 49 Gráfico 8. Elementos claves a incorporar en la difusión de los servicios de defensoría del contribuyente 49 Agradecimientos Esta publicación fue elaborada como parte del componente de Gestión del Cono- cimiento del Programa de Simplificación Tributaria en Latinoamérica y el Caribe (LACTAX), bajo la supervisión de Ana Cebreiro, Economista Senior del Grupo del Banco Mundial. Sus autoras son María Goenaga Ruiz de Zuazu y Deborah Delmar, consultoras del Grupo del Banco Mundial. El diseño de la investigación y las entrevistas estuvieron a cargo de Lucía Burneo y Deborah Delmar, ambas consultoras del Grupo del Banco Mundial. Se contó con la valiosa colaboración del personal de las defensorías del contribuyente en México, Perú y Colombia, facilitando la obtención de información y en general, auxiliando al equipo en todo lo que fue requerido. Se agradece, en particular, a la Procuradora de PRODECON, a la Defensora del Contribuyente y Usuario Aduareno del MEF, a la Defensora del Contribuyente y Usuario Aduareno de la DIAN, y a la Jefa de la Oficina de Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero de la SUNAT por la coordinación de estos esfuerzos y por sus importantes aportes al documento. La publicación de esta obra fue posible gracias a la generosa contribución de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, también conocida por sus siglas en inglés como USAID, la Cooperación Suiza – SECO y el Ministerio de Asuntos Mundiales de Canadá, mientras que su producción y logística estuvieron a cargo de las anteriormente mencionadas Ana Cebreiro, Deborah Delmar y Lucía Burneo. El equipo agradece especialmente a los peer reviewers Charles Blanco (Especialista Senior en Sector Público) y Eduardo Sotelo (consultor) del Grupo del Banco Mundial. Agradecemos también a Iván Beltrand (consultor), Claudia Vargas (consultora), Azul del Villar (consultora), y Ana Cebreiro del Grupo del Banco Mundial por sus valiosos comentarios y aportes al documento. 6 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Lista de abreviaturas AL- América Latina IVA - Impuesto sobre el Valor Añadido AO - Adjudicator’s Office (Reino Unido) LACTAX - Programa de Simplificación Tributaria en Latinoamérica y el Caribe (Banco Mundial) ATO - Australian Taxation Office (Australia) LITCP - Low Income - Taxpayer Clinic Program (EEUU) AATT- Administración o administraciones Tributaria(s) MEF - Ministerio de Economía y Finanzas (Perú) BID – Banco Interamericano de Desarrollo MIPYMEs - Micro, Pequeñas Y Medianas Empresas. CCAA - Comunidades Autónomas MMEF - Le Médiateur des ministères CDC - Consejo para la Defensa del Contribuyente économiques et financiers (Francia) (España) OCDE - Organización para la Cooperación CRA - Canada Revenue Agency y el Desarrollo Económico CDMX - Ciudad de México OTO - Office of the Taxpayers´ Ombudsman (Canadá) DD.HH - Derechos Humanos PAS - Programa de Asistencia Social (Perú) DEFCON_Colombia - Defensoría del Contribuyente PRODECON - Procuraduría de la Defensa y Usuario Aduanero (Colombia) del Contribuyente (México) DEFCON_Perú - Defensoría del Contribuyente PRONAFIM - Programa Nacional de Financiamiento y Usuario Aduanero (Perú) al Microempresario (México) DEFCON_SUNAT - Oficina de Defensoría del PYMEs - Pequeñas y Medianas Empresas Contribuyente y Usuario Aduanero (SUNAT) REPECOS - Régimen de Pequeños Contribuyentes DC - Defensor del Contribuyente (México) DDCC – Defensoría(s) del Contribuyente RRHH - Recursos Humanos DIAN - Dirección de Impuestos y SASEN - Subprocuraduría de Análisis Sistémico Aduanas Nacionales (Colombia) y Estudios Normativos (PRODECON) DOF - Diario Oficial de la Federación (México) SAT - Servicio de Administración Tributaria (México) EEUU - Estados Unidos SHCP - Secretaría de Hacienda y Crédito Público FTO - Federal Tax Ombudsman (Pakistán) SMGVDF - Salarios mínimos generales vigentes GC - Garante del Contribuente (Italia) en el Distrito Federal (México). IGT - Inspector-General of Taxation (Australia) SRI - Servicio de Rentas Interno (Ecuador) IMCP - Instituto Mexicano de Contadores Públicos SUNAT - Superintendencia Nacional de Aduanas (México) y de Administración Tributaria (Perú) INADEM - Instituto Nacional del Emprendedor (México) TAO - Taxpayer Assistant Order (EEUU) IR - Impuesto sobre la Renta TAS - Tax Advocate Service (EEUU) IRS - Internal Revenue Service (EEUU) 7 Resumen Ejecutivo Este informe identifica y analiza las mejores prácticas en con una variedad de actividades, incluyendo incluso, los servicios de defensa al contribuyente en México, Perú y algunas dirigidas a los niños. Colombia, enfocándose en aquellas que facilitan el cumpli- Así también, el estudio propone recomendaciones generales miento de las obligaciones fiscales y mejoran las relaciones orientadas al desarrollo de una nueva cultura tributario-ad- entre las AATT y los contribuyentes. Además, se establece ministrativa que motive el cumplimiento voluntario a través la importancia de estos organismos en la conformación de la confianza mutua, el fortalecimiento de la educación de sistemas tributarios justos, particularmente hacia las fiscal y la adecuada comunicación institucional, destacán- MIPYMEs. dose que, en dichas tareas, las defensorías pueden conver- Por una parte, el estudio concluye que las cuatro defenso- tirse en agentes comprometidos con dichos objetivos. rías estudiadas aún tienen áreas de oportunidad en lo que Finalmente, sobre los aspectos organizativos y las prác- respecta a los servicios dirigidos a las MIPYMES en parti- ticas establecidas entre las tres defensorías analizadas, el cular, existiendo espacio para una mejor y más equitativa estudio recomienda, en conclusión: aplicación de los mismos. 1. Autonomía funcional: en tanto esta aporta mayor Por otro lado, en el aspecto positivo, se destacan entre las eficacia a las acciones de las defensorías y les otorga mejores prácticas encontradas por la presente investiga- mayor credibilidad institucional entre los contribu- ción, las siguientes: yentes; • En cuanto a la tramitación de las quejas, el actuar con 2. Presupuesto propio, sujeto a evaluación: aportando flexibilidad, agilidad y evitando los formalismos; en un margen más amplio para el desarrollo de sus acti- el caso de la DEFCON Perú, sobresale la posibilidad vidades, y convirtiendo el control de resultados en un de que la defensoría intervenga, incluso en las etapas incentivo para la mejora continua; contenciosas del procedimiento tributario; 3. Personal suficiente, especializado y con comporta- • En lo que se refiere a establecer algún servicio que miento ético: a pesar de las restricciones presupues- se dirija en particular a los pequeños contribuyentes, tales, es indispensable garantizar estas condiciones destaca el Programa de Asistencia Social de la DEFCON para asegurar una provisión de servicios eficaz, Perú, aunque aún no esté del todo consolidado; y en eficiente y honesta; Colombia, donde la defensoría ante la AATT (DIAN) realizó un estudio para medir los costos de cumpli- 4. Marco normativo adecuado: que reconozca los dere- miento tributario de las MIPYMEs, organizando mesas chos de los contribuyentes ya que, los derechos regu- de trabajo para estudiar y generar propuestas de simpli- lados legislativamente, son un objetivo clave para ficación en materia tributaria en beneficio de las PYME. lograr una mayor confianza por parte de los contribu- yentes y, por otro lado, para dar una base jurídica a • Sobre la relación entre la AATT y las defensorías, se las acciones de las DDCC para garantizarlos. A pesar puede mencionar el caso particular de México, por las de que es sabido que la eficacia de los derechos no tareas desplegadas para el fortalecimiento de la imagen depende solo de su reconocimiento por parte de la ley, de la defensoría, la conciliación entre ambas entidades es necesario que las leyes los formalicen para articular e incluso, la participación en el mecanismo de acuerdos las actuaciones de las defensorías, de una forma más conclusivos como solución anticipada a los conflictos orgánica y con mayor garantía jurídica. que se producen en la etapa de fiscalización; 5. Difusión: No hay cumplimiento fiscal voluntario si los • Finalmente, sobre el fomento de la cultura tribu- contribuyentes no están conscientes de sus derechos y taria, destacan las labores de la defensoría de México 8 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora obligaciones, y si no saben que existen instituciones para 8. Atención a todo tipo de contribuyentes, principalmente su defensa en caso de que se vulneren sus derechos; a los más pequeños: si bien la defensa de los derechos de los contribuyentes debe ser para todos, los más 6. Comunicación formal entre las DDCC y las AATT: pequeños (entre ellos, los microempresarios) son los Ambas instituciones tienen objetivos complementarios más vulnerables debido a los elementos de regresi- que contribuyen al mejor funcionamiento del sistema vidad que suelen presentar los sistemas tributarios y tributario, por lo que se requiere que desarrollen estra- la imposibilidad de contratar especialistas tributarios, tegias de colaboración y canales formales de comuni- en caso de tener problemas con el fisco; cación entre ellas; 9. Coadyuvar en el fomento de la cultura fiscal: aunque 7. Canales formales que aseguren la adopción de reco- intrínsecamente la cultura fiscal no aparece como mendaciones: dado que, aun cuando la relación de función clásica de las defensorías, estas instituciones cooperación entre DDCC y AATT esté debidamente pueden compartir con las AATT las tareas de difusión y regulada, se debe evitar la natural resistencia de los educación sobre los derechos y deberes de los contri- órganos administrativos a la adopción de las recomen- buyentes, ya que estos no podrán ser efectivos si no daciones recibidas; son conocidos. 9 1 1.1 Antecedentes del proyecto Introducción El componente de Gestión del Conocimiento del Programa de Simplificación Tributaria en Latinoamérica y el Caribe (LACTAX) del Banco Mundial busca facilitar el diálogo, aprendizaje mutuo y el intercambio de experiencias entre actores públicos y privados en materia de política y admi- nistración tributaria. Su objetivo fundamental es contribuir a identificar procesos de reforma adecuados y oportunos, a fin de mejorar el clima de inversiones de los países partici- pantes, beneficiando en particular a MIPYMES, y contribu- yendo también a prevenir prácticas perniciosas en materia y también, de la mejora del cumplimiento de las misiones de las AATT. Así, estas defensorías se crean bajo el principio de equidad entre las partes (gobierno y contribuyentes) a fin de proteger los derechos de estos últimos ante sistemas tribu- tarios complejos y en constante cambio. En síntesis, hoy la simplificación de los sistemas tribu- tarios es ampliamente valorada destacando que, tanto el proyecto Doing Business3 a nivel global, como algunas AATT4 a nivel específico, ya han incorporado medi- de competencia fiscal en la región. 3 El proyecto Doing Business publica sus resultados anuales sobre la medición objetiva de las regulaciones para hacer negocios en 190 En la actualidad, las autoridades tributarias en AL, se países alrededor del mundo. Una de sus mediciones, estima los enfrentan al reto de simplificar sus sistemas tributa- tiempos que supone el pago de impuestos y procesos posteriores a rios1 y adoptar medidas que prevengan o disminuyan los la declaración para las empresas, evidenciando también la importan- conflictos entre los contribuyentes y la AATT, así como cia de reducir la carga administrativa que se deriva del cumplimien- medidas que, de producirse estos conflictos, contribuyan to tributario. Para más información ver: http://www.doingbusiness. a su eficiente resolución2. Por ello, muchos gobiernos han org/content/dam/doingBusiness/media/Special-Reports/2018-Pa- optado por ofrecer servicios de defensoría del contribu- ying-Taxes.pdf yente bajo el entendimiento que su actividad imparcial 4 Por ejemplo, en el caso de Colombia, la Subdirección de Gestión de y especializada, redunda en mejorar el funcionamiento Asistencia al Cliente de la DIAN desarrolló en el 2016 una metodo- de los sistemas tributarios, al contar con un órgano que logía de valoración de costos de transacción para diseñar e imple- actúa como garante de los derechos de los contribuyentes mentar las estrategias de simplificación y racionalización de trámi- tes. En ellas establecieron indicadores cuantitativos y cualitativos como el “Indicador de reducción de los costes de cumplimiento de 1 Salamanca (2011: 57) los contribuyentes y empresas (pequeñas, medianas, grandes)”. En 2 Martinoli (2017: 11-12) el caso de Perú, la SUNAT elaboró en diciembre 2016 el Plan Estra- 10 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora ciones relacionadas al costo (en tiempo, dinero, entre del programa LACTAX tomó la iniciativa de estudiar a otras variables cuantificables) que supone el pago de dichas organizaciones considerando que estas, podrían impuestos y procesos posteriores a la declaración, apare- ayudar a establecer una mayor igualdad de condiciones jando a estas mediciones objetivos estratégicos, metas e y con ello facilitar el cumplimiento de las obligaciones indicadores de logro. fiscales y promoción de la cultura tributaria, particular- mente entre las MIPYMEs. La mayoría de los países de la OCDE5 cuentan con la figura de DDCC y se percibe como un elemento importante en Por ello, este documento propone un análisis de las expe- la conformación de sistemas tributarios justos, particu- riencias de los organismos para la defensa del contribu- larmente hacia los contribuyentes más pequeños y las yente en Colombia, Perú y México, para luego contrastarlas MIPYMEs, considerando que éstos son más vulnerables con las mejores prácticas internacionales en la materia. El dada su menor capacidad y recursos disponibles para estudio también se enfocará en determinar si se organizan y conseguir asesoramiento fiscal. A pesar de lo anterior, la prestan servicios dirigidos particularmente a las MIPYMEs, figura de las DDCC, es todavía poco empleada en AL. identificando factores comunes que determinen la efecti- vidad, la eficiencia y los puntos potenciales de mejora en Si bien las defensorías que se han estudiado no cuentan dichos servicios. con servicios segmentados en favor de las MIPYMES, la información analizada permite inferir que, mediando una buena estrategia de focalización de sus servicios así como una adecuada difusión y comunicación, se podría 1.2 Objetivos del estudio orientar las actividades de las DDCC hacia esta clase de contribuyentes, pues son ellos quienes tienen menos I. Analizar, con un enfoque en los servicios que se brindan aptitud para acceder a la especialización que los sistemas a las MIPYMEs, la experiencia de las organizaciones de tributarios demandan o para afrontar los costos que esta defensa tributaria que operan actualmente en América requiere. En ese sentido, las DDCC pueden: dirigir el perfil Latina, identificando y validando sus principales logros, de su personal (capacidad de adecuar su lenguaje y dirigir midiendo también (en términos cualitativos) el impacto mensajes a los empresarios de la pequeña, micro y mediana de sus servicios desde la óptica de los contribuyentes, empresa); sus planes de capacitación (familiaridad con los autoridades fiscales y otros actores relevantes. problemas frecuentes que afrontan las MIPYMES); y crear II. Identificar las ventajas y riesgos de los diferentes indicadores de tiempo de atención y de eficacia enfocados modelos de organización, incluyendo las facultades y a cubrir especialmente las necesidades de las MIPYMEs. formas de operación de las defensorías del contribu- La experiencia de las DDCC en la región es relativamente yente más representativas de la región, tomando en reciente. A la fecha aún no se han analizado y sistemati- consideración el contexto en el que operan. zado, desde una perspectiva neutral, las mejores prácticas III. Describir las mejores prácticas en protección de dere- en esta materia, ya sea explorando las diferentes estruc- chos de contribuyentes y los nuevos enfoques interna- turas, facultades y formas de operación de los organismos cionales en la materia. de defensa del contribuyente en AL; determinando los aspectos que influyen en la eficiencia de su gestión; o iden- IV. Ofrecer recomendaciones generales que puedan guiar tificando las áreas por mejorar. Tampoco se ha realizado a los profesionales en materia tributaria de la región, alguna investigación a nivel académico que ofrezca resul- hacia una mejora en los servicios al contribuyente, prin- tados de una comparativa de las DDCC regionales.6 cipalmente aquellos que benefician a las MIPYMEs. En ese escenario, el equipo de Gestión del Conocimiento tégico Institucional 2017-2019 orientado a un mejor cumplimiento de su misión, en el que se incorporó como objetivo estratégico, re- ducir los costos del cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras, siendo uno de los indicadores de medición de logro, el Índice de Costo de Cumplimiento Tributario. tribuyentes: Experiencias y desafíos en Latinoamérica” organizado 5 Hasta el 2009, no tenían DDC: Alemania, Hungría, Irlanda, Polonia, por PRODECON en México en noviembre 2016 (se puede con- Portugal, Suecia, Suiza, Turquía, Bulgaria, Chile, Malasia, Singapur sultar la memoria en https://www.prodecon.gob.mx/index.php/ (Datos OCDE, 2009). Chile tiene DDCC desde el 2018. home/cc/publicaciones/memorias-del-foro-internacional-la-defen- 6 Algunos eventos organizados por las propias DDCC suelen ser es- sa-de-los-contribuyentes-experiencias-y-desafios-en-el-continen- pacios propicios para compartir las experiencias de otras entidades te-americano) o el Foro organizado por la DIAN en Colombia en defensoras del contribuyente operando dentro y fuera de la región. agosto de 2018, “Foro Internacional de Derechos de Contribuyentes Entre ellas, destaca el Foro Internacional “La defensa de los con- y Operadores de Comercio Exterior”, entre otros. 11 1.3 Enfoque del estudio: las con Colombia, cuentan con los niveles de recaudación tributaria más bajos de la región, como muestra el cuatro DDCC objeto de análisis siguiente gráfico: Gráfico 1. Recaudación tributaria total como porcentaje En Latinoamérica no está extendida aún la presencia de las del PIB (2015) DDCC, encontrándose con diferentes grados de consoli- dación. Por citar algunos casos, en Argentina existe desde 19997, no existe en Uruguay ni Paraguay y desde el 2006 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 se creó en Ecuador bajo la denominación de Departamento Argentina de Promoción y Protección de los Derechos del Contribu- Brasil yente8. Es notorio el caso de Chile, país miembro de OCDE Bolivia (1) que, sin embargo, discutió la creación de una DDCC9 hasta Uruguay su reforma tributaria del año 2018. Costa Rica En ese contexto, las DDCC de México, Colombia y Perú Chile fueron seleccionados para esta investigación como ejem- Ecuador plos dentro de AL, por las siguientes razones: México (2,3) a. Se buscó analizar tres defensorías con diferentes Paraguay niveles de autonomía: la PRODECON mexicana es el Perú caso más autónomo, al contar con independencia colombia funcional, técnica y de gestión; la defensa al contribu- El Salvador yente en Perú tiene un esquema mixto, al tener una República Dominicana defensoría independiente de la AATT (DEFCON_Perú) y Guatemala otra dentro de la propia AATT (DEFCON_SUNAT); y, por último, el caso colombiano, cuya defensoría (DEFCON_ Venezuela, RB. Colombia), forma parte de la propia AATT. ALC (4) b. Extensión de sus competencias, atribuciones y OCDE (5) funciones: las funciones asignadas a las DDCC estu- diadas es, en términos generales, muy similar en los casos de Colombia y la DDCC independiente del Perú, Fuente: Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe en tanto que la PRODECON de México aparece como (OCDE-BID-CIAT). aquélla con más funciones, por lo que constituye un referente de comparación interesante. En el caso de La baja de recaudación en los países referidos puede ser la DDCC peruana que forma parte de la propia AATT considerada un elemento determinante para potenciar las (DEFCON_SUNAT), destacan las limitadas funciones labores de sus DDCC respectivas, en el entendido de que que tiene en comparación con la DDCC colombiana estas instituciones, impulsan y colaboran con el cumpli- que, aunque también forma parte de la AATT, está miento voluntario de las obligaciones tributarias dentro de dotada de mayores atribuciones. un marco garantista de los derechos de los contribuyentes, prevaleciendo así una labor propedéutica y de orientación c. Otra de las razones para la selección de estos tres que colabore en la lucha contra la informalidad y la evasión países es el hecho de que, tanto Perú como México, son tributaria. dos de los países de la región cuyos ingresos públicos han decrecido más en 2016 según la CEPAL10 y, junto 1.4 Metodología de la 7 Shurig (2012) https://ar.ijeditores.com/articulos.php?idarticulo=63 011&print=1 investigación 8 Ahora denominado simplemente Departamento de Derechos del Contribuyente. Ver el artículo 12 del Reglamento Orgánico Fun- • Revisión bibliográfica de documentación relevante cional del Servicio de Rentas Internas de Ecuador (http://www.sri. sobre el tema (informes de actividades, artículos gob.ec). académicos, páginas web, legislación tributaria, entre 9 El Proyecto de Ley de Modernización Tributaria presentado por el otros) dentro de la región de AL y a nivel internacional. Presidente Piñera incluye la creación de una Defensoría del Contri- • Aplicación de cuestionarios en línea a actores clave buyente. de la PRODECON en México, la DEFCON_Colombia, 10 CEPAL (2016: 72-73). la DEFCON_Perú y la DEFCON_SUNAT en Perú, para 12 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora obtener información que permita un mejor diseño de participantes, los grupos fueron segmentados según entrevistas posteriores. las siguientes características: sector económico, tipo de contribuyente, régimen fiscal, tamaño del negocio • Realización de 34 entrevistas semiestructuradas con y género. Adicionalmente, en el caso de los usuarios de oficiales de las defensorías estudiadas, oficiales de las PRODECON, el diseño de la muestra priorizó a contri- administraciones tributarias y expertos independientes buyentes usuarios de los servicios de PRODECON con en materia fiscal en Colombia, Perú y México. el mayor número de casos de atención (Asesorías y, • Conducción de 11 grupos de discusión con MIPYMEs Quejas y Reclamaciones). contribuyentes, usuarios y no usuarios de la • Sistematización y análisis de la información. Identificar PRODECON y un grupo de discusión con represen- y analizar cada uno de los diferentes modelos de orga- tantes de agrupaciones de apoyo a las MIPYMEs en la nización de las defensorías seleccionadas, respetando Ciudad de México (CDMX). Las sesiones se llevaron sus particularidades ya que, los contextos en los que a cabo entre el 22 de mayo y el 1 de junio de 2017. operan (marco normativo, nivel de autonomía) y los Para asegurar una mayor representatividad de los recursos de los que disponen son muy distintos. 13 2 Origen y relevancia de la defensa del contribuyente: hacia una nueva cultura tributario-administrativa 2.1 Breve historia de la institución: origen y funciones de las DDCC La figura del Defensor del Contribuyente (DC) proviene del concepto de Ombudsman11 (delegado o mandatario en su acepción literal, pero entendido y de uso generalizado como “defensor del pueblo”) que surge en Suecia a princi- pios del siglo XIX12 en respuesta a dos tendencias comple- mentarias13: por un lado, como reacción al incremento de El Ombudsman nace como una entidad independiente, con autoridad para dirigir recomendaciones a las admi- nistraciones, a fin de corregir las disfuncionalidades observadas.14 Sin duda, el Ombudsman es una institución fundamental en la lucha y consolidación de la defensa de los derechos fundamentales de la persona dentro de los Estados modernos y su desempeño en momentos claves de la historia de cada país, la ha convertido en un elemento primordial de los sistemas democráticos actuales. Aunque sus informes o pronunciamientos carezcan de fuerza vincu- lante, no dejan de constituir un freno para la actuación del Estado. la actividad administrativa y sus consiguientes altos niveles Ahora bien, la Defensoría del Contribuyente como insti- de regulación y por otro, ante la creciente necesidad de tución ad hoc para asuntos en materia tributaria, es un protección de los derechos individuales. desmembramiento de la figura del Ombudsman que se perfila como necesaria por su especialidad y tecnicismo, y surge por primera vez en la segunda mitad del siglo XX (USA 1994, Australia 1996, Italia año 2000). 11 Sars (2011:1). Si bien la figura del Ombudsman está plenamente implan- 12 En Suecia, el Ombudsman es regulado por primera vez por Ley de 6 tada para la defensa de los DDHH en AL, no sucede lo de junio de 1809. El desarrollo del concepto en Europa se produjo mismo con las DDCC, pues estas aún no están generali- a lo largo del siglo XX, siendo los países nórdicos los que siguieron zadas. Mientras que la figura de la DDCC está difundida la estela sueca (Finlandia, 1919; Dinamarca, 1955; Noruega, 1963), en los países de la OCDE, en la región, es todavía una seguidos de los países de la Commonwealth (Nueva Zelanda, 1962; institución en vías de consolidación. En Argentina existe Reino Unido, 1967) y el resto de Europa. En América Latina se desa- rrolló más tarde, desde finales de los años 80 y, al día de hoy todos los países de la región cuentan con un Defensor del Pueblo. 13 Nicol y Lazowski (2013: 5). 14 Rozas y Andrés (2004:140). 14 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora desde 199915 igual que en Colombia, aunque esta entró ser propiamente controversias, implican algún grado de en funciones apenas en el 2001. A partir del año 2000 conflictividad en la aplicación de la normativa tributaria, empieza un proceso en el que se instala en más países: en asumiendo así un rol esencial, en un contexto donde la Venezuela en 2003; en Perú en 2004, en 2006 en Ecuador16 norma no solo es amplia y compleja, sino que, habitual- y México, aunque esta última entra en funciones hasta el mente, su interpretación no es siempre unívoca ni de fácil 2011. En algunos países (Chile) está en proceso de discu- comprensión para el contribuyente común dado su elevado sión o instauración, mientras que, en otros, aún no existe tecnicismo. Asimismo, las DDCC permiten canalizar inicia- (Uruguay y Paraguay). tivas y propuestas de mejora normativa al recibir las quejas y sugerencias de los contribuyentes. Al defender los derechos de los contribuyentes, el ombudsman tributario se convierte en un medio alterna- A continuación, se presenta un cuadro que sistematiza las tivo (no jurisdiccional) para resolver asuntos que, sin principales funciones a cargo de DDCC a nivel mundial17:18 Cuadro 1. Funciones principales de las oficinas de defensa al contribuyente a nivel mundial Análisis de Representación problemas Recomen- Acompaña- Fomento a legal a sistémicos/ Asesoría, daciones Quejas y miento a Mediación y/o la cultura contribuyentes Recomen- orientación o directas sobre reclamaciones procesos de conciliación tributaria de bajos daciones consultas funciona- fiscalización ingresos de cambios miento AATT legislativos Canadá X X X Estados Unidos X X X X Colombia X X X X X X X Ecuador X X México X X X X X X X X Perú (SUNAT) X X Perú (MEF) X X 18 X X X España X X X Reino Unido X X Australia X X X Pakistán X X X X Fuente: elaboración propia 17 En esta tabla no se incluyen las funciones de dos Oficinas de Defensa a Contribuyentes mencionadas en otros apartados de este informe, por las siguientes razones: 1) Francia, por no tratarse de una institu- ción plenamente tributaria; 2) Italia, por no tratarse de una institu- 15 Shurig (2012). ción nacional sino regional. 16 La DDCC en Ecuador fue creada bajo la denominación de Departa- 18 Es el caso de la DEFCON del MEF que, aunque esta función no está mento de Promoción y Protección de los Derechos del Contribuyen- listada entre las que le otorga su normativa, la tiene asumida como te. Ahora se denomina simplemente Departamento de Derechos del tal y la entienden como obligatoria en aplicación de las normas de la Contribuyente. Ver el artículo 12 del Reglamento Orgánico Funcio- Ley de Procedimiento Administrativo general según lo hicieron sa- nal del Servicio de Rentas Internas de Ecuador (http://www.sri.gob. ber en las entrevistas (derivadas de las obligaciones de asistencia y ec). actuaciones preventivas). 15 Independientemente de su origen, sus funciones (desde la sabido que la provisión de bienes y servicios públicos del resolución de quejas como elemento común a todas, hasta Estado a sus ciudadanos depende, en gran medida, de los la representación legal gratuita, función que solo algunas niveles de cumplimiento tributario de sus contribuyentes, DDCC ostentan) y de sus diferentes denominaciones, todas siendo que la atribución de velar por el correcto cumpli- las DDCC tienen una finalidad en común: ayudar y proteger miento de dichas obligaciones recae en la AATT. a los contribuyentes19. El reconocimiento de un acuerdo entre contribuyentes Así, las DDCC contribuyen a mejorar la equidad en el y Estado, en el que ambos consienten el cumplimiento sistema tributario: amparando a los contribuyentes en conjunto de sus respectivas obligaciones para construir y situaciones de desprotección jurídico-fiscal; creando mejorar el bien común, es a lo que se denomina el pacto cauces y procedimientos de participación para los ciuda- o contrato social. Este pacto, implícito o tácito, por el danos en las políticas tributarias; y detectando las disfun- que se reconocen las obligaciones y derechos del Estado ciones y anomalías del sistema por medio de las quejas y y los ciudadanos, en lo que se refiere a la materia fiscal sugerencias presentadas20. Estas son, en suma, algunas de en particular, puede interpretarse como un acuerdo sobre las funciones más importantes que asumen las diferentes el monto, origen y destino de los recursos que requiere el DDCC. Estado, acompañado de transparencia y de rendición de cuentas para que esté sujeto a seguimiento y se cumpla22. 2.2 Los derechos del Por el atributo intrínseco del Estado para imponer estas obligaciones tributarias, el reconocimiento de los dere- contribuyente en el marco chos a los contribuyentes, sujetos pasivos de tales obli- gaciones, ha supuesto un cambio en la concepción de un del pacto fiscal Estado- Estado absolutista a uno que gobierna en democracia y con respeto por sus ciudadanos, en el que se proscribe el uso contribuyente. arbitrario del poder estatal. En el Cuadro 2 se resumen los principales derechos reco- En toda sociedad democrática, los contribuyentes cuentan nocidos legislativamente a los contribuyentes en diversas con derechos y obligaciones21, aunque estos pierden efec- jurisdicciones23: tividad si no son conocidos, respetados y cumplidos. Es Cuadro 2. Derechos de los contribuyentes a nivel mundial Reino Canadá EEUU Colombia Ecuador México Perú España Australia Tanzania Unido Derecho a ser informado y asistido por la AATT sobre X X X X X X X sus derechos y obligaciones tributarias. Derecho a utilizar las lenguas X X oficiales del país. Derecho a conocer el estado del trámite de los X X X X X X X procedimientos que forme parte. 22 CEPAL (2013:42) 23 En el Cuadro 2, se incluyen aquellos derechos contenidos en la le- gislación de cada uno de los países. No se incluyen los derechos de los contribuyentes de: 1) Francia, porque su DC no es una institución 19 PRODECON (2014a: 37). plenamente tributaria; 2) Italia, puesto que su DC no es una institu- ción nacional sino regional; 3) Pakistán, Sudáfrica y Venezuela por 20 Serrano, 2004: 129. no contar expresamente con una “Carta de Derechos de los contri- 21 OCDE (1990: 4). buyentes”. 16 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Reino Canadá EEUU Colombia Ecuador México Perú España Australia Tanzania Unido Derecho a ser tratado con respeto, imparcialidad y X X X X X X X X X X consideración por el personal de la AATT. Derecho a formular quejas y sugerencias con relación al X X X X funcionamiento de la AATT. Derecho a la privacidad y confidencialidad de los datos X X X X X X X X X X aportados a la AATT. Derecho a obtener respuesta de forma clara, completa y a X X X X X X X tiempo. Derecho a conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la AATT X X X X X responsables de tramitar los procedimientos en los que sea interesado. Derecho de ser representado X X X X X por la persona que elija. Derecho a no tener que pagar ni más ni menos de lo que X X X X estipula la ley. Derecho a presentar alegaciones o apelaciones y X X X X X X X X X aportar la documentación necesaria. Derecho a exigir lo pagado X X X X X X indebidamente o por exceso. Fuente: elaboración propia Como se mencionó en el punto anterior, la defensa insti- correlación con las obligaciones tributarias cuyo cumpli- tucionalizada de los derechos del contribuyente no se miento se les exige y por ende, las AATT aparecen, por un encuentra del todo implantada en AL, y encontramos lado, como las encargadas de perseguir el cumplimiento diferencias según el país latinoamericano del que se trate, tributario y por otro, como las responsables de hacerlo con incluso, respecto al reconocimiento legislativo que se hace proporcionalidad y ponderación, en el marco del respeto a de los derechos de los contribuyentes. los derechos de los contribuyentes. De acuerdo con su grado de desarrollo en la defensa de En esta materia existe un debate respecto al equilibrio los derechos de los contribuyentes, encontramos hasta óptimo entre los mecanismos de coerción para hacer tres grupos de países en la región: 1) un primer grupo cumplir las obligaciones fiscales24 a disposición de las AATT que todavía no reconoce estos derechos formalmente (a y las variables o factores que influyen en el cumplimiento través de una “carta de derechos” o insertados en alguna fiscal voluntario, desde las objetivamente económicas ley tributaria); 2) aquellos que reconocen una serie de (tipos impositivos, probabilidad de inspección, etc.) hasta derechos a los contribuyentes pero no han creado aún la otras de tipo subjetivo y cognitivo25. figura del DDCC y; 3) un último grupo de países que reco- Algunos de estos factores se resumen en el siguiente nocen formalmente estos derechos y tienen una institución gráfico, incluido originalmente en el Informe anual del concreta para su defensa, aunque con diferentes niveles de Defensor al Contribuyente de EEUU del año 2012: autonomía respecto a su AATT. Más allá del reconocimiento explícito que se haga o no, de los derechos de los contribuyentes, es innegable su 24 Hayoz y Hug (2007: 9); Ruibal (2008: 5). 25 Leroy (2002). 17 Cuadro 3. Factores que influyen en el cumplimiento fiscal voluntario Factor Descripción “Las personas cumplen cuando la sanción potencial, multiplicada por la probabilidad de ser atrapado, superan el beneficio Disuasión económico de hacer trampa.” [Sin embargo,] “el modelo de disuasión está incompleto ya que el cumplimiento parecería una estrategia económicamente irracional para muchos contribuyentes, dada la baja probabilidad de ser atrapados.” “Según las normas sociales y teorías de reciprocidad, los contribuyentes que creen que la mayoría de los contribuyentes cumplen Normas con sus obligaciones, son más propensos a actuar de manera recíproca y cumplir con sus obligaciones tributarias.” Los contribuyentes “que hacen trampa podrían sentir culpa al incumplir la norma siempre y cuando ésta haya sido incorporada dentro de la propia moral contributiva.” Adicionalmente, “aquellos que confían en el gobierno, la justicia de las leyes tributarias y Moral tributaria su correcta aplicación, tendrían una mayor probabilidad de sentir una obligación moral de cumplir, incluso si el resultado de esos procedimientos les fuera desfavorable”. Los contribuyentes “podrían utilizar como justificación para los pocos esfuerzos en cumplir o el no cumplimiento del pago Confianza de tributos, los reglamentos o procedimientos injustos, las sanciones desproporcionadas, las malas experiencias o la falta de confianza en el gobierno o en la AATT. “Los contribuyentes que enfrenten reglas complicadas podrían no ser capaces de cumplir o justificarse en la complejidad del Complejidad y conveniencia sistema tributario para no cumplir en absoluto.” Contadores y asesores “Estos profesionales podrían tener un impacto significativo en el cumplimiento tributario.” tributarios Fuente: TAS (2012: 8) En la diversidad de factores que inciden en el cumplimiento al perfil de todos los contribuyentes. voluntario de las obligaciones tributarias, se aprecia la Adicionalmente, diversas investigaciones han encontrado importancia que tiene un adecuado diseño del sistema una correlación positiva entre la moralidad fiscal28 y la tributario. El marco normativo debe permitir establecer percepción de la calidad del gobierno29. Sobre esta base, un equilibrio óptimo entre la necesaria coacción que debe los bajos niveles de moral tributaria, particularmente en tener toda AATT (para aplicar multas o sanciones para AL, denotarían desconfianza hacia algunas de sus insti- aquellos que incurran en atrasos o incumplimientos) y la tuciones30, situación que, sin duda, influye en el cumpli- posibilidad de establecer incentivos para el cumplimiento miento tributario31. voluntario (mecanismos de colaboración con aquellos contribuyentes que, teniendo intención de cumplir con En este contexto, durante la última década, las AATT han sus obligaciones, encuentran dificultades o costos de optado por el desarrollo de servicios al contribuyente cumplimiento muy elevados). En suma, el debate radica que faciliten que estos cumplan sus obligaciones fiscales. en poder establecer límites a la coacción de que goza la Este cambio cultural se observa en el siguiente gráfico de AATT y potenciar las estrategias para inducir al cumpli- la AATT australiana (ATO), cuyas funciones se organizan miento tributario. alrededor del concepto de cultura y están eminentemente enfocadas al contribuyente como cliente (client centric Idealmente se debe aspirar al desarrollo de una nueva culture32): cultura tributario-administrativa que incentive el cumpli- miento voluntario26 a través de la confianza mutua, el fortalecimiento de la educación fiscal y la comunicación institucional. En este sentido, la gestión tributaria en AL aún presenta áreas de oportunidad en el diseño de estra- 28 Entendida como: 1) “Motivación intrínseca al pago de impuestos” tegias orientadas al aumento en la recaudación27. (Torgler, 2011) o; 2) “justificación del fraude fiscal” (CAF, 2012: 200). En este sentido, y dentro de la nueva cultura tributario-ad- ministrativa orientada al cliente (contribuyente), las AATT 29 CAF, 2012; OECD, 2010; Walsh, 2012. deben desarrollar estrategias para la defensa de estos dere- 30 “(…) un poco menos de la mitad de la población de la región opina chos y la formación de contribuyentes mejor informados, que evadir impuestos nunca se justifica” (CAF, 2012: 202). además de contribuir con sus acciones, reglamentos e interpretaciones de la normativa, a tener un sistema tribu- 31 Justamente la correlación entre cumplimiento tributario y confianza en las autoridades es explicada por el “slippery-slope framework” (Kir- tario más comprensible, con lenguaje sencillo y adaptado chler, Hoelzl, & Wahl, 2008) que, sobre la base de estudiar determi- nantes económicos y psicológicos para el cumplimiento tributario, concluye que confiar en el poder de las autoridades incide directa- 26 Sheppard (2007: 3). mente en el cumplimiento voluntario. (Kirchler, 2014: 88). 27 Tello y Hernández (2010: 50). 32 Vesperman (2015: 7). 18 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Gráfico 2. Organización cliente-centrista de las funciones Es dentro de esta nueva cultura tributario-administrativa de la AATT australiana (traducción no oficial) donde engarza mejor y toma fuerza la figura de la DDCC como instrumento privilegiado en la defensa de los dere- chos y garantías del contribuyente, fuera del sistema de defensa jurisdiccional. Perso entes na telig capc l espe da tos in idad c Del mismo modo, es posible afirmar que, dentro de los e y c ializ nd ult a u determinantes político-sociales del cumplimiento tribu- do ó sti tario voluntario al que se hizo alusión, la creación de una ra Ge Ética • sa • Im DDCC refuerza aspectos como la moral tributaria y la uo et T s locutores en las AAT confianza institucional ante la complejidad de las normas. jando con nuestro Exp pa sp a del cliente rcia os Relación y soporte nsable • Re eriencia del perso m personalizados l • Comprom anis Cultura rg 2.3 Importancia del fomento de os o ienci spo y otr Traba er Re et t per la cultura contributiva en AL ida in con • na x el servicio E l ia y ard les Ge eva de va ngu igita sti luac ón i , di ón Uno de los puntos débiles de los sistemas tributarios de sd Serv icio señ o AL, son sus altos niveles de evasión y elusión fiscal, con su efecto negativo sobre los ingresos nacionales33, y la distri- bución justa de la carga fiscal.34 La región alcanza niveles superiores al 40% de informalidad, situándose por encima Fuente: Vesperman (2015: 7) de la media mundial (33%) y superando, con creces, los valores estimados de otros países de la OCDE (17%), como se ve en el siguiente gráfico: Gráfico 3. Niveles de informalidad en las economías a nivel mundial (1999-2007) (en porcentajes del PIB oficial) 45,0 40,2 41,1 38,9 40,0 37,6 36,4 34,7 35,0 33,0 33,2 30,0 28,0 27,3 25,1 25,0 20,0 17,1 17,1 15,0 13,4 10,0 5,0 - Alto Ingreso Oriente Medio y Mundo Sudeste Europa y Asia África sub América Latina OCDE África del Norte asiático central sahariana y Caribe Promedio simple Promedio ponderado por PIB (2005) Fuente: Sabaíni y Morán (2012: 24) 33 CEPAL (2016: 88) 34 Carrasco (2011: 24). 19 La CEPAL35 estima que el incumplimiento para el año 2015, en el caso de los dos principales impuestos en la región, ascendió a un monto equivalente a 2.4 puntos del PIB en el caso del IVA y 4.3 puntos del PIB en el caso del Impuesto a la Renta (IR). Gráfico 4. Comparación entre la recaudación tributaria y la evasión estimada de impuestos en AL (2015) (a) (En porcentajes del PIB y en millones de dólares) 14 12 11,1 10 9,2 4.3 (220,000) 8 2.4 (120,000) 6 4 6.8 6.8 2 0 Impuesto sobre la Impuesto al valor renta de personas agregado (c) físicas y jurídicas (b) Evasión estimada Recaudación efectiva Fuente: CEPAL (2016: 107) a. Se calcula la recaudación efectiva y la evasión estimada sobre la base de las cifras de la recaudación de ambos impuestos expresados en dóla- res; la suma de este valor se presenta como porcentaje del PIB de los países informados. b. Estimación sobre la base de datos procedentes de la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y el Perú. c. Estimación sobre la base de datos procedentes de la Argentina, Bolivia, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, la República Dominicana, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, el Perú y el Uruguay En AL existe, además, una relación entre los niveles de informalidad y la existencia de un contrato fiscal disfun- cional36 con el Estado. En tal sentido, si se lograra reducir la informalidad en la región, podría generarse un efecto positivo en la recaudación tributaria y en la tasa global de crecimiento económico37, tal y como muestra el siguiente gráfico para el caso del IR: 35 CEPAL (2016: 107). 36 Perry et al. (2007: 240). 37 Sabaíni y Morán (2012: 18). 20 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Gráfico 5. Correlación positiva entre disminución de la economía informal y la recaudación del IR en América Latina 70 BO PA AR- Argentina BO BO- Bolivia 60 PA BR- Brasil PE Tamaño de la economía informal (Schneider) CH- Chile GT PE HN CR- Costa Rica 50 UR GT EC- Ecuador HN SV UR NI GT- Guatemala NI CO HN- Honduras 40 SV BR MX- México BR EC RD NI- nicaragua RD MXVE CO 30 VE PA- Paraguay EC MX AR PE- Perú CR AR RD- República Dominicana CR 20 SV- El Salvador CH CH UR- Uruguay VE- Venezuela 10 0 2 4 6 8 10 Recaudación tributaria del ISR (% del PIB - CEPAL) 1999-2000 2006-2007 Fuente: Sabaíni y Morán (2012: 46) El fomento de una cultura tributaria que contribuya a el caso de Colombia40 y Perú41, si bien no están contem- incrementar la moral fiscal o reducir la justificación del pladas entre las funciones que asumen las dos defensorías fraude, así como la lucha frontal contra la informalidad, (DEFCON_Colombia y DEFCON_Perú), ambas realizan acti- será imprescindible para mejorar los niveles de recauda- vidades con el objetivo de fortalecer la cultura tributaria ción tributaria y, por tanto, los ingresos públicos en la entre los contribuyentes y/o actores involucrados (p. ej. región38. contadores). En ese sentido, una de las funciones clave de la cultura tributario-administrativa orientada al contribuyente, a la que aspiran las AATT de AL, es el fomento de la cultura 2.4 La relevancia de las fiscal, siendo un objetivo en el que pueden colaborar deci- didamente las DDCC y que, por cierto, ya ha sido incluido MIPYMEs en América Latina como una de sus funciones por la DDCC mexicana39. En La relevancia de las MIPYMEs en la región está fundada en varias razones: Primero, porque representan una parte importante en la 40 Si bien no aparece listada entre las funciones explícitas en el artículo 31 de la Ley 1071 de 1999, la DDCC implementa actividades cuyo 38 No deja de ser llamativo que, en los tres países seleccionados para objetivo es el fomento de la cultura tributaria. Un ejemplo de ellos este estudio (México, Colombia y Perú) estudios recientes refieran es la línea de trabajo que sostienen con contadores, así como tam- la caída progresiva en su recaudación. En efecto, según datos de CE- bién, la realización de foros de cultura tributaria que se llevan a cabo PAL del año 2016, tanto Perú como México, son de los países de gracias al esfuerzo conjunto con la DIAN. la región cuyos ingresos públicos han decrecido más (CEPAL, 2016: 41 Es el caso de la DEFCON del MEF, no está listada entre las funciones 72-73) y, junto con Colombia, tienen con los niveles de recaudación que le otorga su normativa, pero ella la tiene asumida como tal y la tributaria más bajos de la región (ver Gráfico 1, pág. 13). entienden como obligatoria en aplicación de las normas de la Ley de 39 En concreto, el “fomento de la cultura contributiva” (artículo 5.XV la Procedimiento Administrativo general según lo hicieron saber en las regula entre sus atribuciones específicas). Ver también: http://www. entrevistas (derivadas de las obligaciones de asistencia y actuacio- prodecon.gob.mx/index.php/home/cc nes preventivas). 21 estructura empresarial de los países de la región42 así como por las importantes tasas de creación de empleo43 que repre- sentan44. El Cuadro 4 muestra la relación entre el tamaño de la empresa y el nivel de empleo, en varios países de la UE y AL: Cuadro 4. Relación entre tamaño de empresa y empleo en AL (países seleccionados) y la UE (2011)a en porcentajes Empresas Empleo País Microempresas Pymes Empresas Grandes Microempresas Pymes Empresas Grandes Argentina 69.7 28.4 1.9 11.5 39.6 48.9 Brasil 90.1 9.3 0.6 13.7 28.3 58.0 Chile 78.3 20.3 1.4 44.1 30.9 25.0 Colombia 96.4 3.5 0.1 50.6 30.3 19.1 Ecuador 95.4 4.4 0.2 47.3 29.8 22.9 El Salvador 91.2 8.4 0.4 37.8 27.7 34.6 México 95.5 4.3 0.2 45.7 23.6 30.8 Perú 94.5 4.9 0.6 48.5 19.2 32.4 Uruguay 83.4 16.1 0.5 24.1 43.1 32.8 UE (25)b 92.0 7.8 0.2 31.5 38.3 30.2 Alemania 82.0 17.5 0.4 19.5 44.0 36.5 Bélgica 93.7 6.2 0.1 34.8 38.4 26.8 España 94.0 5.9 0.1 41.5 35.1 23.4 Francia 94.7 5.1 0.1 31.8 35.1 33.1 Italia 95.0 4.9 0.1 48.5 33.4 18.1 República Checa 96.0 3.8 0.1 32.8 37.6 29.6 Reino Unido 89.7 10.0 0.3 19.8 37.0 43.2 Fuente: CEPAL (2016: 179) a: 2011 o último año disponible. En el caso de la Argentina, datos de 2012 sobre la base de información del Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial (OEDE) (2013). Para el Brasil, datos de 2010 sobre la base de información del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) (2012). Para Chile, datos de empresas sobre la base de información de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y del Servicio de Coope- ración Técnica (SERCOTEC) (2010) para 2008 y datos de empleo sobre la base de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CA- SEN) para 2009. Para Colombia, datos de 2005 sobre la base de información del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (2008). Para el Ecuador, datos de 2009 sobre la base de información de la Cámara de Industrias y Producción (2011). Para El Salvador, datos de 2005 sobre la base de información del Ministerio de Economía (MINEC) y de la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) (2006). Para el Perú, datos de 2007 sobre la base de información del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2011). Para México, datos de 2009 sobre la base de información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (2011). Para el Uruguay, datos de 2012 sobre la base de información del Instituto Nacional de Estadística (INE) (2013). La UE (25) incluye los siguientes países: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia (información de 2009), Holanda, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Polonia, Portugal, Rumania, Reino Unido, República Checa, Suecia. 42 Según datos del BID las PYMES representan el 99% de las empresas de AL y el Caribe, y generan el 67% del empleo de la región. Cfr. https://blogs. iadb.org/integracion-comercio/2017/08/01/conoce-por-que-para-el-bid-las-pymes-de-america-latina-y-el-caribe-estan-formadas-por-heroes-y- heroinas/ 43 Gil y Jiménez (2014: 157); OCDE/CEPAL/CIAT (2012: 55); OCDE/CEPAL (2013: 46). 44 No obstante, las PYMES de AL no contribuyen al PBI de sus países en forma representativa. Caso diferente, por ejemplo, al de los países OCDE, donde aproximadamente el 60% del PIB provendría del aporte de dichas empresas (OCDE/CEPAL, 2013: 46). 22 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora En el comparativo anterior se puede apreciar que las Cuadro 5. Costos de cumplimiento tributario50 microempresas son las más numerosas para los tres países en Colombia, México y Perú (2017) objeto de este análisis, destacando Colombia con 96.4%. Las MIPYMEs concentran aproximadamente entre el 4-5% América Latina Conceptos (Promedio Colombia México Perú del volumen de negocio y, entre ambas categorías, se Región) genera más del 60% del empleo total de cada país. Número de En segundo lugar, las MIPYMEs son los contribuyentes impuestos a 22.6 12 6 9 pagar que sufren una mayor inseguridad jurídica,45 tanto por los elevados costos de cumplimiento a los que se enfrentan Tiempo para cumplir con el 564 239 286 260 (dificultando el cumplimiento voluntario de sus obliga- pago (horas) ciones tributarias e incrementando la probabilidad de que se mantengan en el sector informal), como por el hecho Fuente: elaboración propia a partir de “Paying Taxes 2017”51 de que los sistemas tributarios de la región, emprenden reformas legales frecuentes, sumando entonces a la En el mismo sentido se ha demostrado52 que las pequeñas primera dificultad, la de una legislación fiscal en constante y medianas empresas, enfrentan varios problemas para el cambio46. cumplimiento voluntario de sus obligaciones tributarias: i. Cambios legislativos frecuentes; ii. Lenguaje técnico y Diversas investigaciones señalan también que los costos comprensión limitada de las leyes y formularios tributa- de cumplimiento son regresivos o inversamente propor- rios; iii. Complejidad para lidiar con sistemas tributarios cionales al tamaño de la empresa47. En este sentido, y orientados a grandes empresas; iv. Falta de recursos para teniendo en cuenta que en AL el 99% de las empresas son acceder a asesoramiento fiscal profesional; v. Plazos cortos MIPYMEs48, deberá prestarse atención a la simplificación e inflexibles; entre otros. tributaria y a la atención segmentada para este perfil de contribuyentes en la región. Por último, este perfil de contribuyente cuenta con los mayores niveles de incumplimiento, lo cual se explica, en El Cuadro 5 muestra un proxy de los costos de cumpli- parte, por las elevadas tasas de evasión que también se miento tributario en los tres países cubiertos por este producen en este segmento de contribuyentes. estudio, según el reporte “Doing Business 2017” del Banco Mundial. Si bien la metodología de dicho reporte El Cuadro 6 resume las tasas de evasión, estimada sobre el muestra resultados aplicables solo a medianas empresas, IR y comparando entre individuos y sociedades (empresas), es posible afirmar que dichos costos, son aún mayores para mostrando que, efectivamente, es mayor la evasión entre las MIPYMEs en cada caso49. estas últimas. 45 Seguridad Jurídica se define en el Diccionario Jurídico de la UNAM como “la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos justos, transparen- tes, regulares y preestablecidos.” (PRODECON, 2013d: 9). 46 UNDESA-CIAT (2012: 15). 47 Pope y Rametse (2001); European Commission (2004); Coolidge (2012); UNDESA-CIAT (2012). 48 Carter (2013: 48). 49 Los costos de cumplimiento tributario para pequeñas empresas han sido materia de análisis en diversos estudios. Se puede revisar: SME Tax Compliance and Simplification (http://www.oecd.org/invest- ment/psd/41873897.pdf); Medición de los Costos de Transacción 50 “(…) todos aquellos requisitos formales que pueden solicitarse a los Tributarios en Pequeñas y Medianas Empresas FORO LACs – POLI- contribuyentes para cumplimentar con el pago de sus tributos adi- TICA FISCAL OECD – DGI, 2013 (https://www.cepal.org/ofilac/noti- cionan un costo extra a la decisión privada de un ciudadano por des- cias/paginas/5/50275/Pecho_Vasconez_sesionV.pdf); Encuestas de empeñarse en el sector informal. Estos costos, que en algunos casos Percepción y Costos de Cumplimiento Tributario Una herramienta pueden ser aún más importantes que el propio pago de la obligación de reforma tributaria (http://documentos.bancomundial.org/cura- tributaria, están relacionados con el marco regulatorio general, el ted/es/571131495511953676/pdf/91185-SPANISH-PUBLIC-Ab- cual constituye la otra razón fundamental de la informalidad” (Sa- tract-sent-add-using-translations-tool.pdf); Tax Compliance Cost baíni y Morán, 2012: 16). Surveys Using data to design targeted reforms (http://documents. 51 http://www.pwc.com/gx/en/services/tax/paying-taxes-2017.html worldbank.org/curated/en/371871468295501537/Tax-complian- ce-cost-surveys-using-data-to-design-targeted-reforms) 52 Comisión Europea (2007: 6); IFC (2007: 12); ITD (2013: 83). 23 Cuadro 6. Comparación de las tasas de evasión en el IVA y el IR en AL Impuesto al Valor Agregado Impuesto a la Renta País Tasa de evasión estimada Tasa de evasión Año Año estimada Total Individuos Sociedades Argentina 19.8% 2007 49.7% 49.7% 49.7% 2005 Bolivia 17.9% 2013 -- -- -- -- Brasil 27.5% 2015 28.1% 34.1% 26.6% 2014 Chile 20.3% 2015 31.0% 27.0% 31.0% 2009 Colombia 20.1% 2015 34.4% -- 34.4% 2012 Costa Rica 33.1% 2013 66.2% 57.3% 70.0% 2013 Ecuador 31.8% 2004 63.8% 58.1% 65.3% 2005 El Salvador 33.1% 2010 45.3% 36.3% 51.0% 2005 Guatemala 34.2% 2015 63.7% 69.9% 62.8% 2006 México 24.3% 2012 28.9% 26.3% 31.4% 2012 Nicaragua 31.8% 2013 -- -- -- -- Panamá 39.7% 2012 -- -- -- -- Paraguay 30.9% 2014 -- Perú 28.3% 2014 48.5% 32.6% 51.6% 2006 Rep. Dominicana 38.6% 2014 65.2% 51.8% 68.9% 2009 Uruguay 13.4% 2012 -- -- 39.6% 2013 Fuente: CEPAL (2017:44) Si bien los datos del cuadro corresponden a empresas en promedio, para el periodo 2007-2012.56 general, sin discriminar el caso de las MIPYMES, propor- ciona un referente que permite sacar conclusiones respecto a la vinculación entre las MIPYMES y el fenómeno de la 2.5 Experiencias destacadas evasión ya que, como se mencionó anteriormente, en AL el tejido empresarial está compuesto mayoritariamente por de las DDCC en el contexto este tipo de empresas. internacional Así, por mencionar algunos casos particulares, en México, el Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS) aglu- Antes de revisar las experiencias de Colombia, México y tina al 80% de los trabajadores independientes (2013)53 y, Perú, consideramos importante resaltar cómo operan los según el SAT, ellos presentaban las tasas de evasión más organismos de DDCC fuera de AL, atendiendo a aspectos elevadas (superiores al 96%) entre 2000 y 2010.54 como, su nivel de autonomía, su relación con la AATT y su En Colombia, la evasión tributaria del IR de las personas organización interna. En este sentido destacamos que, en jurídicas se estima en 2.3% del PIB.55 Además, y empleando contraste con AL, donde no todas las defensorías son autó- el método de identificación de brechas tributarias (es nomas aún, en las principales defensorías a nivel mundial decir, cuantificando el monto evadido como proporción prevalece la autonomía respecto de la autoridad tributaria. de la recaudación potencial), se estima que, en Colombia, Fuera de la región, la mayoría de las defensorías ofrecen la evasión del IR de personas jurídicas fue de 39%, en servicios descentralizados, sin embargo, al igual que en AL, también se enfocan en los impuestos nacionales, siendo 53 En el 2014 este Régimen fue sustituido por el Régimen de Incorpo- muy pocas las que atienden todos los niveles de impuestos. ración Fiscal (RIF) Es el caso de la defensoría de Estados Unidos (Tax Advo- 54 PRODECON (2013c: 2). 55 OCDE (2015: 22). 56 Ávila y Cruz (2015: 44). 24 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora cate Service) y de España (Consejo para la Defensa del (PID)62 relacionadas con la ATO o TPB. Contribuyente, CDC). La institución del IGT se estableció en el año 2003 como Por otro lado, cuatro de las principales defensorías a nivel una entidad independiente de la ATO y del TPB y, actual- mundial57 cuentan con un presupuesto propio y, de igual mente, atiende las quejas relacionadas con las conductas modo, tienen procedimientos internos claramente defi- de estos últimos en las relaciones que se producen por la nidos y una relación de coordinación con la autoridad aplicación de los tributos, incluyendo las políticas y proce- tributaria, debidamente regulada. dimientos que guían tales conductas. El IGT también busca mejorar la administración del sistema tributario en bene- Finalmente, a diferencia de los casos analizados en AL, ficio de todos los contribuyentes al realizar revisiones más en las DCC de Australia, Canadá y España se atienden las amplias y hacer recomendaciones a la ATO y al Gobierno. quejas de los contribuyentes sólo en segunda instancia, cuando se agotaron los mecanismos de resolución de El IGT debe calificar la queja presentada para determinar conflictos con la AATT. que se refiere a las acciones de la administración tribu- taria63 y poderle dar trámite; en caso de duda, debe recu- A continuación, se presenta un resumen de algunas de las rrir en consulta al Ombudsman del Commonwealth. Se experiencias a nivel mundial, que se consideran más avan- establece cómo ambas instituciones deben transferirse las zadas en la defensa de los derechos del contribuyente y, quejas entre sí cuando sea materia de competencia especí- dentro de ellas, se destacan las características más signi- fica de una de ellas y haya sido presentada por el ciudadano ficativas de estas instituciones, en lo que respecta a los a la otra. En general, el IGT puede transferir al Ombudsman servicios que ofrecen a las MIPYMEs. del Pueblo la parte de una queja que se refiere a la acción a. Australia de la ATO, si está convencido de que el Ombudsman podría tratar de manera más apropiada o efectiva la totalidad de Tradicionalmente, el Commonwealth Ombudsman de la queja. Australia58 se encargaba también de los asuntos relacio- nados con la materia tributaria. Ello, en tanto asumía las Cabe destacar entonces, la coordinación entre el IGT y tareas propias de las defensorías del pueblo para garantizar ATO, quienes sostienen reuniones tempranas (“Early los derechos de los ciudadanos y en sus relaciones con el Assessment Meetings”) y trabajan conjuntamente en la Estado y, en esa medida, tenía como objetivo primordial, detección de áreas comunes de quejas (“Common Areas asegurar que los principios y prácticas de la administración of Complaints”). pública atendieran los intereses de los administrados, entre Por otra parte, Australia cuenta con un Ombudsman espe- los que se contaban los contribuyentes en sus relaciones cífico para PYMES: Australian Small Business and Family con la AATT (Oficina Australiana de Impuestos- ATO). Enterprise Ombudsman (ASBFEO), un área especializada A partir del año 2015,59 se produjo una reforma a la regula- en la pequeña empresa y las empresas familiares austra- ción del “Inspector General de Tributación”60 quien, a partir lianas, el cual ofrece principalmente dos servicios: brindar de mayo de dicho año, se encarga de tramitar la mayoría información general sobre cómo resolver disputas (e de las quejas contra la ATO y la Junta de Profesionales de incluso, cómo evitarlas), y atender las solicitudes de asis- Impuestos (TPB)61. El Ombudsman del Commonwealth tencia por parte de las PYMES que puedan estar en un se mantiene como encargado de las quejas relacionadas a proceso de disputa con clientes, otras empresas o agencias cuestiones denominadas de Divulgación de Interés Público 62 La Ley de Divulgación de Interés Público (PID) de 2013, encarga al Ombudsman del Commonwealth la responsabilidad de promover el conocimiento y la comprensión de la Ley PID y monitorear su funcio- 57 Las defensorías a nivel mundial que cuentan con presupuesto pro- namiento, dirigido a alentar que los funcionarios públicos denuncien pio son: Inspector-General of Taxation (IGT) de Australia, el Office presuntas irregularidades en el sector público australiano, ofrecien- of the Taxpayers´ Ombudsman (OTO) de Canadá, el Tax Advocate do protección a los “denunciantes” de represalias. Las materias que Service (TAS) de Estados Unidos y el Consejo para la Defensa del se pueden denunciar son, entre otras, corrupción, mala administra- Contribuyente (CDC) de España. ción, abuso de la confianza pública, engaño en relación con la inves- 58 Commonwealth Ombudsman (http://www.ato.gov.au) tigación científica, despilfarro de dinero público, etc. 59 http://www.ombudsman.gov.au/making-a-complaint/tax 63 “Acción administrativa” es entendida de modo amplio y se relaciona con la imparcialidad y razonabilidad del enfoque de ATO y TPB en las 60 Inspector-General of Taxation Act 2003, Compilation date: 1/5/15. relaciones o interacciones con el administrado. Asuntos como: las 61 https://www.tpb.gov.au/about-tpb. El TPB es un organismo nacio- respuestas a sus peticiones; la conducta de los oficiales de la ATO o nal responsable del registro y regulación de agentes fiscales y, en TPB; la disponibilidad de servicios (como el Portal de agentes tribu- general, de los asesores fiscales, garantizando el cumplimiento de la tarios); o si el auditor de la ATO ha considerado toda la información Ley de Servicios de Agentes Tributarios de 2009 (TASA), incluido el relevante provista en su caso. (https://igt.gov.au/making-a-comp- Código de Conducta Profesional (Código). laint/) 25 gubernamentales de la Commonwealth. Toda PYME puede De entre sus funciones cabe destacar que, el TO, atiende acceder a los servicios del ASBFEO a través de líneas tele- quejas relacionadas con la vulneración del derecho a recibir fónicas o del portal web de la entidad, incluso cuentan con información completa, exacta y justa de la CRA; el derecho la posibilidad de presentar la queja y/ o disputa mediante a que se tomen en cuenta los costos de cumplimiento correo electrónico o el sistema en línea. cuando se aplique la legislación tributaria; el derecho a la rendición de cuentas de la CRA; el derecho a que la CRA Además, la entidad investiga las principales preocupa- advierta sobre regímenes fiscales dudosos de manera opor- ciones planteadas por el sector de las pequeñas empresas tuna; y el derecho a ser representado por una persona de su y emite una opinión técnica para generar cambios en las elección67. La Defensoría atiende únicamente las quejas de legislaciones, políticas o prácticas que puedan favorecer los contribuyentes que ya agotaron las vías o mecanismos al incremento de la productividad del sector. Si bien no de resolución de tales quejas al interior de la CRA68. Excep- se hace cargo en particular de los asuntos tributarios, su cionalmente, en casos de fuerza mayor, puede atender agenda contempla colaborar para la mejora de los sistemas quejas sin que hayan sido tramitadas previamente ante el tributarios en la parte relacionada a los pequeños contri- CRA, valorando: si esta se refiere a una cuestión sistémica; buyentes64. si se agotan los mecanismos de corrección y causará un El ASBFEO no ofrece el servicio de representación legal, daño excesivo al solicitante; y si se agotan los mecanismos sin embargo, brinda una guía a las PYMES para encontrar de corrección y es poco probable que tenga resultado en servicios de asistencia legal gratuitos o subvencionados un periodo considerado como razonable69. dentro de su jurisdicción. De no resolver la disputa luego Además, dentro de su carta de derechos de los contribu- de agotar las etapas de asistencia, información y media- yentes, incluye un apartado con un compromiso concreto ción con terceros, el ASBFEO deriva a los usuarios a un para pequeñas empresas: “Commitment to Small Business”. especialista capaz de conducir un proceso alternativo de resolución de controversias (ADR, por sus siglas en inglés) c. España bajo la legislación australiana. El Consejo para la Defensa del Contribuyente (CDC) de b. Canadá España es un órgano consultivo e interno de la Adminis- tración del Estado, integrado al Ministerio de Economía y La Oficina del Taxpayers’ Ombudsman de Canadá, es un Hacienda y adscrito a la Secretaría de Estado de Hacienda organismo independiente de la Administración Tributaria y Presupuestos70. El Consejo cuenta con independencia y está a cargo de un Ombudsman del Contribuyente, quien para el ejercicio de sus funciones71 y está integrado por reporta directamente al Ministro de Hacienda y está obli- 16 miembros. gado a presentar un informe anual al ministro, que se envía posteriormente al Parlamento. También tiene la facultad Su función primordial está directamente relacionada con de emitir otros informes o recomendaciones sobre cual- la defensa de los derechos y garantías que la Ley General quier tema dentro de su mandato65. Tributaria reconoce a los obligados tributarios, tales como el derecho: a conocer el estado de la tramitación de los El Tax Ombudsman (TO) lleva a cabo revisiones indepen- procedimientos en los que son parte, a ser tratado con el dientes del trabajo realizado por la Agencia Canadiense debido respeto, a ser oído en audiencia y, principalmente, de Ingresos (CRA), para mejorar la responsabilidad en su a interponer quejas relacionadas a las competencias tribu- servicio y el tratamiento a los contribuyentes; y, además, tarias de la Administración del Estado (AEAT, Catastro, atiende y resuelve las quejas relacionadas con el servicio y Tribunales Económico–Administrativos, etc.), pudiendo problemas del sistema tributario canadiense66. referirse al ejercicio efectivo de los derechos de los contri- 67 Son materias sobre las que no cabe acudir al TO, por ejemplo, aque- llas relacionadas con la política fiscal, controversias que estén sien- do tramitadas ante los tribunales, o cuando se refieran a situaciones que se produjeron más de un año antes de la designación del TO 64 En la agenda de 2018 del ASBFEO se incluye como un fin estratégi- (antes del 21 de febrero de 2007) co, trabajar por “Un sistema tributario menos complejo que fomente 68 https://www.canada.ca/en/taxpayers-ombudsman/services/sub- el crecimiento, la innovación y la diversificación.” https://www.as- mit-complaint/complaints-review.html bfeo.gov.au/sites/default/files/documents/2018%20Advocacy%20 Agenda.pdf 69 PRODECON (2014b: 45) 65 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/64600/XIII_ 70 http://www.hacienda.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Impues- La_Procuradur_a_de_la_Defensa_del_Contribuyente_desde_una_ tos/Consejo%20Defensa%20Contribuyente/Paginas/Consejo%20 perspectiva_comparada.pdf para%20la%20Defensa%20del%20Contribuyente.aspx 66 https://www.canada.ca/en/taxpayers-ombudsman.html 71 Previstas en el Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre. 26 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora buyentes y las deficiencias de los servicios recibidos. Para las pautas trazadas por el Consejo75. emitir pronunciamiento sobre dichas quejas el CDC recaba la información necesaria, valora su trascendencia y realiza d. Estados Unidos76 las propuestas necesarias para la adopción de las medidas La figura del Tax Ombudsman en EEUU opera de manera que considere pertinentes en cada caso. muy distinta de las modalidades de DDCC que forman Adicionalmente, el CDC está facultado para elaborar parte de este estudio. El TAS, trabaja desde la oficina de propuestas e informes por iniciativa propia, relacionada la AATT (Internal Revenue Service – IRS), pero ejerce una con la función genérica de defensa del contribuyente. En función independiente, ya que reporta directamente al ese sentido, está facultado para proponer al Secretario congreso y el puesto es designado por el Secretario del de Estado de Hacienda las modificaciones normativas o Tesoro o el Presidente de la República. Sus facultades le de otra naturaleza, que considere idóneas para mejorar la permiten emitir recomendaciones vinculantes hacia el IRS defensa de los derechos de los obligados tributarios72. en casos en los que el contribuyente se encuentre en una situación de “dificultad significativa” ante la AATT. Ahora bien, el procedimiento para tramitar una queja73 se inicia con la presentación del caso ante el Consejo, quien, La dificultad significativa se define como aquella circuns- en primer término, recaba información y solicita que el tancia que incluye: la amenaza inmediata de una acción órgano quejado sea quien dé satisfacción al pedido del adversa; un retraso de más de 30 días en la resolución de contribuyente. Si el contribuyente no está satisfecho con problemas en la cuenta del contribuyente; la posibilidad la respuesta, entonces corresponde presentar un escrito de que el contribuyente tenga que incurrir en costos signi- de disconformidad que analizará la comisión permanente ficativos (incluyendo los honorarios de representación y el pleno del CDC. Eventualmente, y aun cuando el obli- profesional) si no se resuelve el problema; y la posibilidad gado tributario hubiere manifestado su conformidad, el de que el contribuyente sufra un daño irreparable a largo CDC podría plantear una “disconformidad interna” para plazo por los efectos negativos del problema77. analizar la causa74. Solamente el comisionado del IRS o el subcomisionado Aunque la queja es resuelta por el mismo órgano adminis- pueden revocar sus órdenes, mediante una justificación por trativo que la motiva, las unidades operativas del Consejo escrito. No obstante, el TAS tiene la última palabra, ya que le hacen seguimiento al caso y aportan recomendaciones está obligado a reportar dos veces al año al congreso los 20 a la contestación. Es por esto que las disconformidades se problemas más serios que enfrentan los contribuyentes, y mantienen por debajo del 3% sobre un promedio de 14,000 a formular recomendaciones administrativas y legislativas reclamaciones (periodos 2014-2015). para resolverlos o mitigarlos. El CDC está obligado a elaborar una memoria anual que El TAS también está obligado a reportar cualquier orden de refleje las acciones ejecutadas durante el ejercicio, sugi- asistencia al comisionado o al subcomisionado, en la que se riendo medidas normativas o de otra naturaleza que hayan negado a seguir sus recomendaciones. se consideren pertinentes, a fin de evitar la reiteración Por otro lado, el TAS también está facultado a hacer fundada de quejas por parte de los contribuyentes. Dicha recomendaciones sobre lineamientos y directrices que memoria es remitida al Secretario de Estado de Hacienda deberán seguir los representantes del IRS en la atención y Presupuestos, así como a la Dirección General para el a los contribuyentes. Desde su perspectiva, esta medida Impulso de la Administración Electrónica, establecién- permite resolver problemas incluso antes de que surjan78. dose así, el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado. El presidente del Consejo manifestó en una entrevista 75 Desde que el CDC está en funcionamiento en el año 1999, ha pre- sentado alrededor de 180 propuestas de modificación normativa, a sostenida en marzo del 2016, que, desde la creación del excepción de los años 2012, 2013 y 2016 en que no presentó nin- Consejo (1996) y en respuesta a las quejas recibidas, se guna. han implementado muchas mejoras en el funcionamiento de los servicios de la Administración Tributaria, siguiendo 76 https://taxpayeradvocate.irs.gov 77 Página electrónica de: The Tax Law Offices of Frederick W. Daily III, http://www.taxattorneydaily.com/topics/ch-8-taxpayer-advocate. php#what-constitutes-a-significant-hardship-to-the-irs. Fecha de 72 CDC, Memoria 2016. consulta: 19 de agosto de 2017. 73 Está regulado explícitamente que las quejas y procedimientos ante 78 En este aspecto, resulta interesante el “Purple Book” que por vez el CDC carecen de naturaleza de procedimientos de aplicación de primera fue presentado por el TAS, en el que se sistematizan una tributos y, más bien, se desarrollan como parte del ejercicio del de- serie de propuestas de modificación normativa para mejorar la ad- recho de petición. ministración tributaria y fortalecer los derechos de los contribu- 74 CDC, Memoria 2016. yentes (algunas de ellas ya presentadas ante el Congreso y otras 27 Finalmente, vale la pena destacar que el TAS ofrece un programa de Clínicas para Contribuyentes de Bajos Ingresos (LITC), que brinda financiamiento parcial y asesoría a personas de bajos ingresos que necesitan resolver un problema tributario. Este programa ofrece representación profesional ante el IRS o en el Tribunal de auditorías, apela- ciones y disputas de recaudación de impuestos, entre otras cuestiones, de forma gratuita o por una pequeña cuota. Las LITC también brindan educación y divulgación a las personas que hablan inglés como segundo idioma 79. nuevas). https://taxpayeradvocate.irs.gov/reports/2017-annual-re- port-to-congress/NTA-Purple-Book 79 https://taxpayeradvocate.irs.gov/about/litc 28 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora 3 Experiencias destacadas en AL: los casos de México, Colombia y Perú 3.1 Contexto en el que operan las defensorías Antes de analizar las experiencias de las defensorías que forman parte de este estudio, es importante conocer cómo funcionan en relación al tiempo que llevan en operación y su marco legislativo. La DEFCON_Colombia fue creada en 1999, aunque no entró en funciones hasta el 200180, por lo que cuenta con 17 años de experiencia. En Perú, encontramos dos casos soría de la AATT), en funcionamiento desde el 201481 (4 años de experiencia), aunque ya desde 200182 operaba como “Gerencia de Defensoría al Contribuyente” (17 años de experiencia). Y, por último, en México, la PRODECON fue constituida en 2006 aunque, en la práctica, empezó a funcionar hace apenas 7 años, en 201183. Es relevante también, atender al marco normativo que regula las atribuciones de cada una de estas DDCC. Sin facultades claramente delimitadas por la legislación adecuada, éstas no podrán lograr los objetivos para los que fueron creadas y, si los derechos de los contribuyentes no son de cumplimiento obligado, las DDCC no podrán defen- diferenciados, la DEFCON_Perú, que data del año 2004 y derlos con suficientes bases jurídicas. tiene 14 años de experiencia y la DEFCON_SUNAT (Defen- 81 Resolución de Superintendencia Nº 122-2014/SUNAT. 80 Tal y como se indica en la página web de la SUNAT: http://www. 82 Resolución de Superintendencia Nº 012-2001/SUNAT. sunat.gob.pe/institucional/publicaciones/revista_tributemos/tri- but121/informe_2.htm 83 PRODECON (2014a: 29). 29 Cuadro 7. Resumen del marco normativo de las DDCC estudiadas DERECHOS DE LOS CONTRIBUYENTES ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES • Creación: artículo 18-B del Código Fiscal de la Federación. • Artículo 102, apartado B, y Artículo 31, fracción IV- • Funciones: Ley Orgánica PRODECON. Estatuto Orgánico de Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la PRODECON. LINEAMIENTOS que regulan el ejercicio de PRODECON 1917. las atribuciones sustantivas. • Artículo 2º- Ley Federal de los Derechos del Contribuyente • Acuerdos Conclusivos: Título III del Código Fiscal de la de 2005. Federación, artículos 69-C a 69-H. • Creación: Decreto Legislativo Nº 953. • Funciones: Decreto Supremo Nº 050-2004-EF y DEFCON_ Perú • Artículo 92- Código tributario. modificaciones posteriores (Decretos Supremos Nº 167- 2004-EF y 136-2008-EF). • Creada por Resolución de Superintendencia Nº 012-2001/ SUNAT DEFCON_ SUNAT • Artículo 92- Código tributario. • Funciones: artículo 49 del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAT. • Creación: Decreto Ley Nº 1071 de 1999, dado en ejercicio de • Artículo 193- Ley 1607 de 2012, Por la cual se expiden las facultades extraordinarias conferidas en el Artículo 79 de DEFCON_ Colombia normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones la Ley 488 del 24 de diciembre de 1998. • Funciones: artículo 31 del Decreto Ley Nº 1071 de 1999. Fuente: elaboración propia El Cuadro anterior muestra cómo las cuatro defensorías sobre la información proporcionada y, sobre todo, el estudiadas, cuentan con un marco legal que regula el derecho a ser informados sobre sus derechos. alcance de sus funciones: en México los derechos de los En este sentido, un marco normativo adecuado es funda- contribuyentes están debidamente reconocidos y deli- mental, no solo para reconocer los principales derechos y mitados en una Ley de Derechos del Contribuyente de garantías de los contribuyentes en sus relaciones con la alcance Federal; en Perú, de un modo menos extensivo, AATT sino también, para establecer el ámbito de compe- por el Código Tributario; y en Colombia, se reconocen bajo tencia de las DDCC. Aunque los derechos de los contri- el artículo 193 de la Ley 1607 de 2012. buyentes están debidamente regulados en los tres países Con respecto a estos derechos de los contribuyentes que se estudiados, ello no es, por sí mismo, una garantía de que encuentran normalmente reconocidos, podemos destacar se respeten, por lo que la función de las DDCC, en tanto cuatro categorías: promotora de la observancia y respeto de los derechos de los contribuyentes, encuentra un espacio natural. I. Los vinculados al procedimiento legal, como el derecho a ser informado sobre el estado de los procesos en los Ahora bien, de una primera aproximación a la normativa de que el contribuyente forma parte; el derecho a ser escu- los tres países resulta que las disposiciones vinculadas con chado antes de la determinación de la deuda tributaria; el cuarto grupo de derechos, son más amplias y precisas en y el derecho a presentar las pruebas y documentación el caso de México, que en el de Colombia y Perú. adecuadas para sustentar su caso. Así, en México, se incluyen disposiciones dirigidas a II. Los derechos que promueven la asistencia a los contri- promover la adopción de mejores prácticas en los actos buyentes desde la AATT, como el derecho a obtener la de las Autoridades Fiscales, buscando ofrecer una mejor debida orientación respecto a sus obligaciones tribu- atención al contribuyente y siguiendo el principio de que, tarias. la correcta defensa de sus derechos va más allá del estricto control de la legalidad. III. También hay derechos que se relacionan con el fondo de la obligación fiscal, como el derecho a exigir la devo- Si analizamos el marco normativo en el nivel administra- lución de pagos indebidos o en exceso, o el derecho tivo, observamos que existen también mayores atribu- de los contribuyentes a corregir, cuando proceda, su ciones para el ejercicio de las funciones de la PRODECON, situación fiscal. que para las defensorías en Colombia y Perú. En general, las DDCC estudiadas comparten las siguientes funciones: IV. Por último, hay disposiciones orientadas a ofrecer un intervención en los procedimientos entre contribuyentes, servicio eficiente y las facilidades necesarias para el usuarios aduaneros y la administración, para poder corregir cumplimiento de las obligaciones tributarias; a que los actuaciones ante la queja de los contribuyentes; la atención contribuyentes sean tratados con respeto y considera- temprana de casos excepcionales; elaboración de análisis ción por el personal de la AATT; a la confidencialidad sistémicos y propuestas de cambio; y, la de efectuar reco- 30 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora mendaciones directas sobre las actuaciones de las AATT. así, el funcionamiento del sistema tributario nacional88. Colombia y México regulan el acompañamiento en proce- Como veremos a continuación, este marco normativo ha dimientos de fiscalización, cosa que no sucede en Perú84, facilitado la relación de cooperación de la procuraduría con pero ante situaciones de violación flagrante de derechos la AATT, ya que delimita con claridad las áreas de compe- de los contribuyentes, la DEFCON Perú sí interviene para tencia de la PRODECON al mismo tiempo que la empodera, solicitar a la AATT que corrija sus actuaciones. dando peso legal a sus recomendaciones y estableciendo Se agregan, como funciones distintas y específicas del la obligatoriedad en el intercambio de información con las caso de PRODECON, por ejemplo, la representación de autoridades tributarias. los contribuyentes, la facultad de aplicar sanciones admi- nistrativas y el encargo de promover la cultura tributaria dentro un marco institucional preciso: 3.2 Modelo de organización de I. La procuraduría puede ejercer la representación legal de los contribuyentes ante la autoridad correspondiente, las defensorías promoviendo los recursos administrativos procedentes En lo que respecta al modelo de organización de las enti- y, en su caso, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal dades estudiadas, a continuación se identifican las ventajas y Administrativa, ejerciendo las acciones a que haya y/o riesgos asociados a cada modalidad, según la opinión lugar, deduciendo con oportunidad y eficacia los dere- de las propias defensorías, las AATT y expertos en materia chos de sus representados, hasta su total resolución85. fiscal. II. La procuraduría está autorizada a imponer sanciones86 La primera característica destacada es, la autonomía a las autoridades fiscales federales: cuando incumplan asociada a su personalidad jurídica: con los plazos y términos establecidos en los proce- dimientos de queja y reclamación (5 a 10 SMGVDF 1. PRODECON cuenta con autonomía técnica, funcional elevados al mes); cuando no se pronuncien sobre el y de gestión89. cumplimiento de una recomendación (5 a 10 SMGVDF 2. La DEFCON_Perú tiene autonomía funcional90, mien- elevados al mes); cuando no asistan a las reuniones tras que la DEFCON_SUNAT no cuenta con autonomía periódicas convocadas por la procuraduría (20 a 30 propia, al ser un órgano directamente dependiente de SMGVDF, elevados al mes); y cuando se nieguen a la Administración Tributaria91. cumplir la recomendación que les dirija la procura- duría, sobre algún acto que declarado nulo por el 3. DEFCON_Colombia no tiene autonomía propia, se trata órgano competente, por ausencia de fundamento o de un órgano especial de la DIAN92. motivación. En este caso se trata de una responsabi- El grado o nivel de autonomía de las defensorías resulta lidad patrimonial que genera el pago de los daños y un factor clave para el cumplimiento de sus funciones y perjuicios causados por los servidores públicos del SAT. para consolidar su imagen institucional, resultando un III. La procuraduría tiene bajo sus responsabilidades elemento determinante en la percepción de independencia fomentar y difundir una nueva cultura contributiva87, y confianza entre los contribuyentes, tal y como lo mani- entendida como el conjunto de ideas, creencias, valores festaron en los grupos de discusión realizados en CDMX93. y sentimientos de los ciudadanos, los contribuyentes y las autoridades respecto de los impuestos, con el 88 El contribuyente solidario: Revolución de la Cultura Contributiva, objetivo de que el respeto a los derechos del contribu- México. PRODECON, Serie de Cultura Contributiva en 12, n.m. VI, p. yente y el claro entendimiento de la ley, incrementen el 93. cumplimiento de las obligaciones fiscales, mejorando 89 Artículo 2 de la Ley Orgánica de la PRODECON. 90 Duodécima Disposición Final del Decreto Legislativo Nº 953. 91 Artículo 48º del Reglamento de Organización y Funciones de la 84 Dado que, de acuerdo con la legislación, las quejas contra las actua- SUNAT. ciones de la AATT en los procedimientos de fiscalización son resuel- tas por el Tribunal Fiscal. 92 No está adscrito a los objetivos de la DIAN, pero sí a su presupuesto y estructura organizacional. Se contiene en la estructura orgánica de 85 Artículo 5.III de la Ley orgánica de la Procuraduría de la defensa del la DIAN como se recoge en el artículo 5º del DECRETO nº 4048 DE contribuyente. 2008. 86 Artículos 5.VIII y 28 de la Ley orgánica de la Procuraduría de la de- 93 Se realizaron 11 grupos de enfoque con contribuyentes de micro (1 fensa del contribuyente. a 10 empleados), pequeñas (11 a 30 empleados) y medianas empre- 87 Artículo 5.XV de la Ley orgánica de la Procuraduría de la defensa del sas (31 a 100 empleados). Los participantes fueron segmentados contribuyente. principalmente entre: usuarios y no usuarios de PRODECON, y entre 31 En este estudio nos enfocaremos en analizar dos de las Asimismo, las autoridades fiscales federales de México dimensiones principales de dicha autonomía: la autonomía están obligadas a sostener reuniones periódicas con la de gestión y la autonomía presupuestal. procuraduría cuando ésta se los solicite, y a colaborar con ella dentro del ámbito de su competencia. Como ya se dijo, a. Autonomía de gestión el incumplimiento de estas obligaciones puede dar lugar Esta dimensión se entiende como, la independencia y flexi- a sanciones e incluso a responsabilidades administrativas bilidad con la que cuenta la institución en su organización bajo la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas interna, desde el diseño de sus procesos y procedimientos, de los Servidores Públicos de México. pasando por la facultad para tomar decisiones relacionadas En contraste, al formar parte de la AATT, la DDCC de con sus recursos humanos, hasta proponer cambios en sus Colombia enfrenta otros retos. Por ejemplo, el personal estrategias de comunicación, entre otras. La extensión de de la DDCC (a excepción de la defensora, quien es desig- esta autonomía también se relaciona con el nivel de inde- nada de manera independiente) forma parte de la DIAN y pendencia de la AATT y la jerarquía funcional entre ambas es designado por ella, no por la propia DDCC. La DDCC no instituciones y sus directivos. tiene, entonces, la autoridad para ampliar el personal de De los casos estudiados, cabe destacar que la PRODECON su unidad. Puede presentar una propuesta, pero la deci- cuenta con total autonomía técnica, funcional y de gestión, sión final la toma la AATT, lo que presenta un potencial respecto de la Administración Tributaria. El Senado designa conflicto de interés ya que, en el contexto de un presu- al Procurador y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público puesto público limitado, los recursos asignados a la DDCC (SHCP) aprueba la propuesta de su presupuesto del se deducen de las demás unidades de la AATT. periodo. No rinde cuentas a la AATT y se puede organizar Una insuficiente autonomía de gestión podría representar discrecionalmente. Por ejemplo, la PRODECON ha definido un riesgo para el desarrollo de las funciones de una DDCC. procesos y procedimientos estandarizados para agilizar En primer lugar, porque podría deslegitimar a la insti- el tiempo de respuesta a los contribuyentes (recibieron tución además de que, la falta de recursos humanos y la certificación ISO9001 en el año 2013). El perfil profe- tecnológicos, aunados a la poca flexibilidad para ajustar sional de su personal responde a los objetivos específicos los procesos de respuesta a las necesidades particulares de la institución y tiene facultades para ampliar el número de los contribuyentes, podría impactar en la calidad de la de sus empleados, sin requerir la autorización de la AATT, atención que brindan. entre otras. Las entidades con altos niveles de autonomía, como la No obstante, dicha independencia podría generar inefi- PRODECON en México y la DEFCON en Perú enfrentan ciencias si no se definen las salvaguardas adecuadas. Por otros retos. El más importante, la necesidad de un trabajo ejemplo, al estar fuera de la AATT, y ser un tercero externo de difusión constante para que los contribuyentes los a ésta, podría limitar el acceso de la procuraduría a la reconozcan. Esta dificultad se evidenció en ambas insti- información necesaria para analizar y sustentar los casos tuciones, al igual que su dificultad para que sus servicios e incluso, interferir con su capacidad para identificar y lleguen a los contribuyentes más pequeños. Este punto se anticipar problemas sistémicos que pudieran afectar a un amplía en la sección 3.3 de este documento. grupo grande de contribuyentes. Ante esto, se debe cuidar que las normas que regulen la relación entre las defenso- b. Autonomía presupuestal rías y la AATT, contemplen un adecuado y oportuno acceso El presupuesto de cada DDCC está directamente relacio- a la información. nado con otros elementos de su modelo de organización Este, sin embargo, no es el caso de la PRODECON. Como como, los recursos humanos, sus canales de comunicación se mencionó, la Ley orgánica de la procuraduría regula y nivel de difusión, y los servicios que prestan. con bastante claridad la colaboración entre la DDCC y la En este aspecto, es también la PRODECON de México AATT. Por ejemplo, las autoridades fiscales de México están quien tiene mayor autonomía presupuestal, contando con obligadas a atender y enviar, puntual y oportunamente, la patrimonio propio, dado que sus recursos se asignan direc- información que les requiera la procuraduría para el escla- tamente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, recimiento de los hechos que se investigan, dentro de para usarlos en el ejercicio de sus funciones, como mejor plazos claramente definidos: menos de 72 horas. considere. La propuesta de presupuesto anual es elaborada por la personas físicas o morales. Adicionalmente, se realizó un grupo de propia procuraduría y enviada a la SHCP para su incorpo- enfoque con los representantes de agrupaciones de apoyo a las mi- ración. Una vez aprobado el presupuesto, la PRODECON cro, pequeña y medianas empresas para identificar las percepciones lo ejerce directamente. La ley orgánica de esta institución de las MIPYMEs en general. Los grupos de enfoque se realizaron en- no sólo le confiere autonomía, además establece que, en tre el 22 de mayo y el 1 de junio de 2017. 32 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Cuadro 8. Características de operación: Presupuesto anual, número de trabajadores y número de atenciones PRODECON DEFCON Perú DEFCON SUNAT DEFCON Colombia Presupuesto anual 2017, 839,093,567.00 1,051,867.00 - 280,000,000 COP en moneda local (l1) MXN PEN Presupuesto anual 2017 44,325,096 323,340 - 95,310 en USD Número de empleados (2) 620 7 30 7 Número de atenciones 142,771 5,039 11,572 1,671 2016 Fuente: Información proporcionada por las organizaciones estudiadas (1) El presupuesto anual de la DEFCON Perú y DEFCON Colombia corresponde a los presupuestos ejercidos en el 2017, en el caso de PRO- DECON corresponde al presupuesto autorizado del 2017. El presupuesto de la DEFCON DIAN corresponde a las asignaciones para misiones y comunicaciones de la defensoría. DEFCON SUNAT no cuenta con un presupuesto propio, y señalan que no hacen seguimiento a los gastos ejecutados dado que los salarios se pagan directamente desde SUNAT. (2) El número de trabajadores de la DEFCON Colombia corresponde a los funcionarios que conforman la estructura principal de la defensoría. En algunos casos los delegados de la defensoría pueden dirigir a otros funcionarios que están bajo la estructura de la DIAN. (3) Para el cálculo de la tasa de cambio se consideró el Common Data Stores (CDS): Currencies report del Grupo Banco Mundial. ningún caso, el presupuesto que se le asigne puede ser ciones al cierre del año 2016 e inicios 2017. Dicha informa- inferior al presupuesto asignado para el ejercicio inmediato ción, ofrece una imagen más completa de los recursos y el anterior94. tamaño de cada DDCC e ilustra la dificultad de establecer comparaciones entre ellas. En el caso de la PRODECON, que exista una salvaguarda que le permita un crecimiento presupuestal anual, le ayuda Como queda claro, aun descontando el efecto de la esca- a cumplir de mejor manera sus funciones y le permite esta- la-país, las diferencias presupuestales entre la DDCC mexi- blecer objetivos a mediano plazo, al tiempo que mantiene cana y el resto de los países, se evidencian abismales. Los los estándares de calidad institucional. datos, al menos en cifras presupuestales relativas, indican que las DDCC de Perú y Colombia son todavía entidades Sin embargo, consideramos que el hecho de que la asigna- pequeñas en comparación con la población de contribu- ción presupuestal no esté vinculada a objetivos concretos yentes y cifras económicas de ambos países. (por ejemplo, mediante un presupuesto por resultados) podría constituir un riesgo. Si bien la PRODECON cuenta Sin embargo, se observó que la DEFCON de la SUNAT en con un Programa Anual de Trabajo (PAT) con metas espe- Perú, aún sin contar con autonomía presupuestal, cuenta cíficas e indicadores que son revisados y evaluados por con suficientes recursos para atender a un número impor- la Secretaría de la Función Pública, la asignación presu- tante de contribuyentes (11,573 quejas y sugerencias puestal del periodo no está vinculada a los resultados que para el año 2016), con una alta tasa de eficiencia (al final se obtuvieron en el periodo anterior, lo que podría limitar del 2016 registraron un 100% de casos cerrados, es decir, la creación de incentivos adicionales que contribuyan a no hay casos pendientes de periodos anteriores). Lo cual que la institución alcance niveles más altos de eficacia y podría explicarse parcialmente porque la atención de eficiencia. quejas que tramita la DDCC de la SUNAT se hace, en parte, mediante el instrumento denominado “Libro de Recla- Por otro lado, y, como es fácil suponer, las DDCC que maciones”, regulado por normativa no tributaria, sino forman parte de la AATT no tienen presupuesto propio y de protección al consumidor, y sometido al control de la los recursos que reciben son parte de una partida presu- entidad competente de ese sector95. puestaria de la AATT. Su dependencia económico-financiera podría representar un riesgo y comprometer los esfuerzos Por otra parte, la DDCC autónoma de Perú, se ve afectada de defensa de los contribuyentes debido a que, quien financia, tiene como objetivo primario la recaudación. 95 El Decreto Supremo Nº 042-2011-PCM, estableció la obligación de El cuadro 8 muestra el presupuesto anual asignado a cada las Entidades del Sector Público de contar con un Libro de Reclama- uno de los organismos analizados en el presente estudio, ciones (publicado el 08.05.2011). La SUNAT, mediante Resolución incluyendo también el número de empleados y de aten- de Superintendencia Nº 006-2016/SUNAT, estableció el Procedi- miento para la Presentación y Atención de Quejas-Reclamos a través 94 http://prodecon.gob.mx/Documentos/MarcoNormativo/4-LeyOr- del Libro de Reclamaciones de la SUNAT y la Canalización de Suge- ganicaProdecon.pdf rencias (publicada el 21.01.2016). 33 por un presupuesto reducido y no cuenta con personal sufi- afectando así, la atención personalizada que podrían ciente96 para ejercer a cabalidad sus funciones, al punto brindar a los contribuyentes. que, áreas de servicio que podrían generar un beneficio En suma, las DDCC estudiadas, a excepción de la mexi- importante para los contribuyentes (en especial al sector cana, reportan como problemas comunes, el presupuesto MIPYME) no pueden ser atendidas con oportunidad porque del que disponen, así como la falta de personal especia- los funcionarios se ven obligados a priorizar la atención de lizado. Este último se presenta, en gran medida, porque quejas. El caso del Programa de Asistencia Social (PAS),97 depende de la cantidad de la asignación presupuestaria (y es una muestra de una actividad que no se ha consolidado, de su correcta y eficaz aplicación). en parte porque, a veces, el plazo para atender la queja está próximo a vencer y no se cuenta con el tiempo necesario c. Relación con la autoridad tributaria para que se ponga en contacto a alguno de los abogados inscritos al programa, con el contribuyente. Otro punto importante relacionado al modelo de operación de las DDCC es su relación con la AATT. Esta relación bila- De igual forma, el presupuesto que recibe de la DIAN la teral es un elemento clave puesto que ambas instituciones DDCC colombiana limita significativamente el ejercicio de llegan a tener objetivos complementarios y, por tanto, sus funciones y el alcance de sus servicios. En las entre- deberían buscar reforzar sus sinergias. vistas realizadas en Colombia se evidenció que, por contar con restricciones presupuestales la defensoría: Así también, ambas instituciones coinciden en algunos aspectos y funciones compartidas: la atención al contri- • no puede atender a más contribuyentes, en especial, a buyente; la transparencia e información de los derechos los más pequeños; y obligaciones de los mismos; y la lucha contra acciones • no cuenta con personal especializado para atender fraudulentas. casos complejos y; En el cuadro que se presenta a continuación, identificamos • se vieron obligados a reducir la presencia de la defen- algunos de los principales atributos asociados con estas soría fuera de la capital, centralizando el servicio y relaciones, a la luz de los casos estudiados:98 Cuadro 9. Principales características de las relaciones entre las DDCC y AATT PRODECON-SAT DEFCON Perú- SUNAT DEFCON_ SUNAT- SUNAT DEFCON Colombia- DIAN • Difusión y conocimiento de derechos como • Promueve el desarrollo de contribuyentes. alternativas de mejora en la • Información a los • Fomento al cumplimiento calidad de los servicios. contribuyentes sobre sus Estrategias fiscal voluntario. • No se llevan a cabo • Gestiona la implementación derechos y las vías para conjuntas • Programa de Vigilancia estrategias conjuntas. y seguimiento a las acciones su defensa, entre ellas la Profunda99. relacionadas con el Libro de Defensoría. • Estrategias de civismo fiscal. Reclamaciones en la SUNAT • Campañas conjuntas de comunicación externa. 98 Con este programa, el SAT notifica al contribuyente que detectó al- 96 En la oficina principal en Lima, cuentan con dos abogados especia- gunas omisiones o inconsistencias respecto al cumplimiento de las listas en aduanas y cuatro en tributos internos. En provincias, se han obligaciones tributarias. PRODECON llegó a un acuerdo con el SAT creado tres oficinas descentralizadas, pero ahí, el principal obstácu- para que se usara este programa con más resguardo de los derechos lo es la falta de especialización del personal. de los contribuyentes, incluso con su participación como acompa- 97 El programa PAS busca atender a personas de bajos ingresos brin- ñamiento para los contribuyentes si así estos lo prefieren. https:// dando atención legal y/o profesional gratuita para trámites tributa- bloglegalpride.blogspot.com/2015/12/prodecon-vs-cartas-invita- rios a través de un sistema de voluntariado. cion-1-dic-2015.html 34 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora PRODECON-SAT DEFCON Perú- SUNAT DEFCON_ SUNAT- SUNAT DEFCON Colombia- DIAN • Coordinación para canalizar • No cuentan con un los descargos y/o los protocolo de comunicación • Mesas de trabajo y reuniones informes de información que interna. Resolución de • Reuniones con directores periódicas de coordinación. la SUNAT debe remitir sobre Superintendencia Nº 006- seccionales, pero no de forma • El SAT puede plantear los casos. 2016/SUNAT periódica. Canales de consultas a la PRODECON • Reuniones periódicas con • Circular Nº 009-2004 define • El defensor del contribuyente comunicación a través del “canal de AATT, representantes de la el trámite de atención integra la Comisión Nacional consultas” que tiene la SUNAT, del Tribunal Fiscal de quejas y sugerencias. Mixta de Gestión Tributaria y SASEN. o las AATT municipales, y SUNAT debe proporcionar Aduanera. puntuales con el Defensor del información requerida en 5 Pueblo. días hábiles (máximo). • Relación de colaboración • Relación de colaboración con AATT regulada por la ley • No cuentan con legislación con AATT regulada por los • No cuentan con legislación Sostenibilidad orgánica de la PRODECON; que regule la relación. artículos 1º y 2º del Decreto que regule la relación. • Firma de protocolos y Supremo Nº 050-2004-EF. convenios de colaboración Fuente: elaboración propia El desarrollo de estrategias conjuntas, así como su regu- • Para consolidar la imagen de la procuraduría como una lación, institucionalización y sostenibilidad, son aspectos institución seria, fue importante actuar con transpa- fundamentales para mejorar la defensa de los derechos rencia, legitimidad moral y coherencia en sus crite- de los contribuyentes. Es importante que, tanto las DDCC rios. Como se amplía en el punto 3.4 de este estudio, como las AATT, reconozcan la importancia y funciones de la la PRODECON publica mensualmente sus Criterios otra para evitar duplicidades y no exceder sus capacidades. Normativos y Sustantivos, buscando con esto, consis- tencia en sus interpretaciones. El caso de la PRODECON ilustra que, aun cuando la rela- ción de colaboración está debidamente regulada en la ley • La relación de coordinación entre el SAT y PRODECON orgánica de la institución y en los lineamientos, protocolos se refleja en la creación de protocolos conjuntos con y convenios correspondientes, la consolidación de una rela- el SAT, en los que se acordó, por ejemplo: 1) difundir ción de coordinación recíproca y fluida entre ambas institu- el canal de atención de PRODECON en las cartas de ciones, no se da automáticamente. Esta requirió de tiempo, invitación que la entidad envía a los contribuyentes; un intercambio abierto y muchos esfuerzos de comunica- 2) difundir los servicios de PRODECON desde la web ción para forjarse, no sólo por parte de sus directivos sino del SAT (a la fecha se encuentra disponible en la web, también, entre los funcionarios técnicos que atienden las el servicio de Acuerdos Conclusivos); 3) e incluir a operaciones diarias. Cuando se consultó a los funcionarios PRODECON como socio del programa “Vigilancia de PRODECON sobre este proceso, destacaron que: Profunda”, mediante el que se evalúa la situación fiscal de los contribuyentes. • Actualmente, la relación entre ambas entidades se caracteriza por una comunicación abierta y rápida (chat, teléfono, email); • Se trabajó mucho desde PRODECON, para fortalecer la confianza y posicionar a la defensoría como una entidad que no busca la confrontación sino una relación de cooperación con el SAT en áreas como: intercambio de información, apoyo para identificar mejoras potenciales a las áreas operativas e incluso, para la recaudación de impuestos a través del servicio de Acuerdos Conclu- consignados por las autoridades revisoras durante el ejercicio de las sivos99. facultades de comprobación, y sobre los cuales, los contribuyentes manifiesten su desacuerdo. El Acuerdo será definitorio y tendrá por 99 Los Acuerdos Conclusivos tienen por objeto que la Procuraduría tanto el carácter de conclusivo en cuanto a los hechos u omisiones facilite la solución anticipada y consensuada de los diferendos y sobre los que verse. Asimismo, los Acuerdos son un medio alterna- desavenencias que, durante el ejercicio de las facultades de com- tivo para que los contribuyentes puedan regularizar su situación fis- probación, puedan surgir entre contribuyentes y autoridades fisca- cal. El alcance de esta figura se amplía en la sección 3.3 del presente les. Dichos diferendos deberán versar sobre los hechos u omisiones informe. 35 3.3 Gestión de las oficinas de dades agrupan los diferentes tipos de asistencia a los contribuyentes. Si bien estas “clases” de asistencia varían defensa al contribuyente considerablemente de una DDCC a otra, en este análisis nos enfocaremos en las áreas de servicio comunes a las entidades que forman parte de este estudio y también en En este punto nos enfocaremos en revisar tres de los las más innovadoras. aspectos de servicios al contribuyente que consideramos más relevantes: 1) la extensión de los servicios ofrecidos, El cuadro 10 resume las principales áreas de servicios ofre- 2) la calidad de estos servicios y 3) el nivel de accesibilidad cidas por las defensorías estudiadas y las prácticas desta- de éstos con relación a las oficinas o canales de atención cadas identificadas en cada una de ellas. Más adelante se que ponen a disposición de los contribuyentes. describen a detalle, el alcance de cada uno de estos servi- cios y las experiencias más destacadas. a. Extensión de los servicios ofrecidos Por extensión de los servicios ofrecidos por las DDCC, entendemos las áreas de servicio bajo las que estas enti- Cuadro 10. Principales áreas de servicios y mejores prácticas Área de Servicio Defensorías estudiadas que ofrecen estos servicios Experiencias destacadas DEFCON Perú, DEFCON SUNAT, DEFCON Colombia, PRODECON: Flexibilidad y agilidad Quejas y Sugerencias y PRODECON DEFCON Perú: Acompañamiento hasta instancia contenciosa DEFCON Perú: Programa de Asistencia Social (PAS): aunque la representación no es de la DEFCON, promueve un servicio de Representación legal PRODECON voluntariado de abogados externos PAS (Programa que aun no está consolidado) PRODECON: está facultada para presentar propuestas directamente DEFCON Perú, DEFCON SUNAT PRODECON, y a la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, con el objetivo Análisis Sistémico DEFCON Colombia de modificar disposiciones fiscales y fortalecer la defensa de los contribuyentes tributarios y/o aduaneros. Conciliación entre AATT y contribuyente, ahorro de costos y tiempo Acuerdos Conclusivos PRODECON, para ambas partes DEFCON Colombia: realizaron, con la DIAN, un estudio para medir los Ninguna de las DDCC estudiadas ofrece servicios costos de cumplimiento tributario de MIPYMEs y organizaron mesas Servicios para MIPYMES específicos para MIPYMES de trabajo con contadores públicos para estudiar y generar propuestas de simplificación en materia tributaria en beneficio de las PYMEs Fuente: elaboración propia i. Quejas y Sugerencias Para la PRODECON, la flexibilidad en la atención de los usuarios es crítica. Ellos interpretan su función, como Bajo Quejas y Sugerencias se concentra el grueso de la unos verdaderos defensores del contribuyente, buscando atención a los contribuyentes. En líneas generales el obje- fomentar el acceso a la justicia tributaria mediante proce- tivo de este servicio es, investigar los actos de las autori- dimientos informales y accesibles. Los usuarios de la dades tributarias que atenten contra los derechos de los PRODECON no necesitan cumplir con requisitos espe- contribuyentes con el fin de emitir recomendaciones y, si ciales ni proporcionar documentos específicos para iniciar fuera necesario, proponer medidas correctivas a las auto- un trámite. La facilidad de sus procedimientos ayuda a los ridades involucradas. De las DDCC estudiadas, destaca la contribuyentes a recopilar la información y/o documentos experiencia de la PRODECON, quien después de analizar necesarios para resolver sus problemas con las Autoridades las quejas recibidas emite recomendaciones a la AATT, que, Fiscales. si bien no son vinculantes, su efecto es mucho mayor que el de una simple sugerencia. La PRODECON se distingue Es valioso que la institución ofrezca estos servicios, y que por haber logrado establecer un procedimiento ágil y efec- no estén supeditados a otros recursos administrativos o tivo para reducir al mínimo, en los casos que se producen, judiciales e incluso que sean independientes de los medios los formalismos y la excesiva burocracia que enfrenta el contribuyente. 100 tos de quejas por devoluciones de tributos. Entre el 1 de enero y 31 de julio de 2016 de los 2,891 casos atendidos se resolvieron el 54%, 100 Por ejemplo, se han logrado niveles de agilidad en los procedimien- de este total el 98% resultaron a favor del contribuyente: 36 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora de defensa o aclaraciones que pudieran haber presentado social a los pequeños contribuyentes (PAS) para conver- los contribuyentes ante la AATT. Sin embargo, aun cuando tirse en un puente entre estos contribuyentes sin recursos las quejas que recibe PRODECON se notifican a las auto- y abogados voluntarios externos. ridades fiscales, sería recomendable también que realicen Estos servicios de representación legal son fundamentales un riguroso filtro previo a la aceptación de quejas, para en AL dado que, en la mayoría de los países de la región, evitar una posible duplicidad de esfuerzos con aquellos de el litigio fiscal es complejo y requiere de la asesoría legal las AATT. de un abogado especialista en materia tributaria, cuyos Es importante destacar también, la experiencia de la honorarios pueden resultar inaccesibles para el pequeño DEFCON Perú quien, además de atender quejas relacio- contribuyente. nadas con las Administraciones Tributarias, vela por el En el caso de la PRODECON, la representación legal la cumplimiento de las actuaciones y plazos del Tribunal ejercen los propios asesores de la institución mientras Fiscal, instancia última del procedimiento contencioso que, en Perú, la DDCC solo enlaza al contribuyente con tributario (fase administrativa). Ello significa que, a dife- profesionales privados en materia tributaria registrados en rencia, de las otras DDCC estudiadas, en el caso de la la institución. DEFCON Perú, sus labores le permiten resguardar el respeto de los derechos de los contribuyentes, no solo en La figura planteada por la DDCC peruana es innovadora y los procedimientos de aplicación de los tributos y aque- apropiada para una institución con recursos limitados, sin llos de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones embargo, se evidenció que, en la práctica, el número de tributarias sino también, a lo largo y hasta que culmine los atenciones bajo este esquema es escaso103 y no ha conse- procedimientos que resuelven las controversias tributarias guido el impacto deseado. Ello puede obedecer, en gran en la vía administrativa. medida, a que el esfuerzo de convocatoria a especialistas privados y el seguimiento de los casos, demandan mucho Así, en el caso de que algún contribuyente interponga una tiempo de los asesores de la DDCC quienes, ante la exce- queja ante las actuaciones o procedimientos del Tribunal siva carga de trabajo, se ven forzados a priorizar la aten- Fiscal101, la entidad tiene la obligación de proporcionar la ción de quejas que sí se encuentran dentro de los procedi- información o descargos requeridos por la DEFCON Perú. mientos a los que están obligados por la ley. Formalmente, las quejas contra el Tribunal Fiscal deben ser resueltas por el Ministerio de Economía y Finanzas Los servicios de representación legal que ofrece la (MEF) 102 en un plazo no mayor de veinte días hábiles a PRODECON funcionan de manera satisfactoria (10,239104 partir del ingreso del expediente, pero para ello se requiere atenciones en el 2016 de las cuales, se han cerrado 5,262, del informe que a estos efectos debe elaborar la DEFCON siendo favorables para el contribuyente 2,609, lo que Perú a partir de las indagaciones que realice y los descargos implica una efectividad del 49.58%), sin embargo, el límite que reciba. Además, puede intervenir cuando advierte una de ingresos para acceder a los servicios fue establecido actuación que afecte los derechos de los contribuyentes, con un valor bastante bajo (máximo 30 veces el salario pudiendo remitir recomendaciones correctivas. En cuanto mínimo anual), cifra que podría excluir a un buen número al seguimiento, la DEFCON Perú mantiene reuniones perió- de pequeños contribuyentes (empresarios) con ingresos dicas (mensual o bimensual) con el Tribunal Fiscal. superiores. No obstante, cabe señalar que de la defensa gratuita ii. Representación legal prestada por la PRODECON se han obtenido fallos a nivel Solo una DDCC de las que forman parte de este estudio, constitucional relevantes para el orden jurídico nacional, ofrece servicios de representación legal: la PRODECON. como lo fue en el caso de las retenciones excesivas del Esta función permite a aquellos contribuyentes con bajos Impuesto sobre la Renta ejercidas por el SAT con relación ingresos, obtener una defensa legal gratuita ante las auto- al monto retirado de las Administradoras de Fondos para ridades fiscales o jurisdiccionales. En el caso de la DEFCON el Retiro (AFORES)105. Gracias a estas gestiones se sentó Perú, como se ha mencionado, si bien, según la normativa el precedente para resolver aproximadamente 645 juicios que la regula, no ostenta funciones de representación de los contribuyentes, han ideado un programa de asistencia 103 4 expedientes en el 2012, 3 en el 2013, ninguno en el 2014, 1 en el 2015, 1 en el 2016. 101 No procede la queja respecto al contenido o fallo de las resolucio- nes emitidas por el Tribunal Fiscal (DS. Nº136-2008-EF). Alguna 104 Del total de atenciones del año 2016 que tuvo PRODECON información sobre las quejas interpuestas contra el Tribunal Fiscal (142,771), los casos en los que hubo representación legal constitu- se puede encontrar en https://www.mef.gob.pe/es/quejas-con- yen el 7%. tra-el-tribunal/flujo-de-tramite/informes-relevantes 105 Se resolvió que la retención de 20 por ciento sobre el monto de una 102 Artículo 155 del Código tributario y Decreto Supremo Nº 136- Afore retirada durante 2015 es inconstitucional, y que el monto de 2008-EF. la retención debe ser menor al seis por ciento. 37 de nulidad y amparos, lo que trajo una repercusión posi- han sido aceptadas, 14 rechazadas y 8 están en trámite. tiva en los contribuyentes de bajos recursos y en edad de Dos de las reformas más importantes adoptadas como retiro, pues este tipo de contribuyentes no tiene acceso a resultado de propuestas de la PRODECON son: defensas de abogados particulares. • En 2014 el SAT modificó su normativa interna para iii. Análisis sistémico u opinión técnica devoluciones de IVA y, en cumplimiento de lo previsto Entendemos por análisis sistémico u opinión técnica, a los en el último párrafo del artículo 34 del Código Fiscal procesos por los cuales las DDCC identifican los problemas de la Federación, aceptó publicar mensualmente un en el sistema tributario que pueden ocasionar perjuicios a extracto de las principales resoluciones de consultas los contribuyentes, con el objetivo de proponer recomen- favorables a los contribuyentes. daciones correctivas a las Autoridades Tributarias corres- • El área de análisis sistémico recomendó que el SAT pondientes. considere la presentación de declaraciones de las Las cuatro DDCC analizadas están autorizadas a ejercer esta MIPYMEs, aún a destiempo, si es que todavía no se ha función. La Ley Orgánica de la PRODECON (aprobada por la emitido la notificación de crédito fiscal. Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos La principal dificultad que enfrentó esta institución para Mexicanos) le confiere esta atribución mientras que, para la adopción de sus propuestas fue la poca apertura inicial la DEFCON de Perú, le fue asignada mediante Decreto del SAT para recibir las recomendaciones emitidas por la Supremo106, dictado por el Poder Ejecutivo de dicho país. PRODECON. Sin embargo, estas dificultades se fueron En el caso de la DEFCON SUNAT, la función le fue conferida aminorando gracias al fortalecimiento de la relación de en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de confianza entre las autoridades de ambas instituciones, SUNAT. En el caso de Colombia, la DDCC cuenta con dicha la que se institucionalizó entre los trabajadores gracias a facultad en virtud del artículo 31 del Decreto Ley 1071, mesas de trabajo, reuniones periódicas, y a una comunica- norma con la que se regulan las funciones de dicha entidad ción ágil y abierta. desde su creación. Adicionalmente, PRODECON fortaleció su posición ante En el caso de México, dicha atribución le permite a la el SAT, no sólo como un defensor del contribuyente sino PRODECON proponer a la AATT recomendaciones sisté- también, como un colaborador de la autoridad tributaria, micas con relación a las investigaciones realizadas, gene- promoviendo la recaudación de impuestos a través de la rando posibles cambios legislativos. También está facul- asesoría ofrecida a los contribuyentes. tada por ley para presentar propuestas directamente a la Por su parte, en el periodo 2012-2017, la DEFCON Perú Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, con el presentó 45107 propuestas relevantes para la reforma admi- objetivo de modificar disposiciones fiscales y fortalecer la nistrativa de la autoridad tributaria (SUNAT). De acuerdo defensa de los contribuyentes tributarios y/o aduaneros. con los datos proporcionados en las entrevistas, hasta el Por su parte, la DEFCON Perú puede proponer modifica- año 2016, del total de propuestas presentadas, 24 fueron ciones normativas y procesales para ser canalizadas por atendidas y 14 seguían aún en trámite. Según los funcio- medio del Ministerio de Economía y Finanzas; así como narios entrevistados, las propuestas de reforma emitidas plantear recomendaciones y sugerencias a la SUNAT. La han logrado posicionar positivamente a la DDCC frente las DEFCON SUNAT tiene la función de comunicar a la Alta Administraciones Tributarias y ante el Tribunal Fiscal. Dirección y a los distintos órganos de SUNAT las problemá- Un ejemplo de las mejoras promovidas desde la DEFCON ticas existentes, así como promover alternativas de mejora Perú, es la optimización del procedimiento de aproba- de calidad de los servicios que se brinda. ción de las solicitudes de fraccionamiento y/o aplaza- En la práctica, la eficacia de esta función depende de miento. Gracias a las recomendaciones emitidas por muchas variables, desde el contexto político en el que la DDCC en el 2015, SUNAT flexibilizó los requisitos operan las DDCC, la complejidad de sus sistemas tribu- mediante la R. S. No. 289-2015-SUNAT. Otro ejemplo de tarios y sus correspondientes procesos de reforma, hasta cambio normativo efectuado por la autoridad tributaria el impacto de las propuestas adoptadas. No obstante, y siguiendo las recomendaciones de la DDCC es la flexibili- solo para dar un marco de referencia, desde el inicio de sus zación de las causales de ingreso por recaudación de los operaciones, en el 2011 y hasta el 2017, la PRODECON fondos de detracciones en el año 2013 mediante R.S. No. ha presentado 40 propuestas de reformas administrativas 375-2013/SUNAT. a las autoridades fiscales, respecto a normativa interna (procedimientos, criterios, lineamientos), y a reglas de 107 Información proporcionada por la Defensoría del Perú, el listado carácter general. A la fecha, de estas 40 propuestas, 18 de propuestas corresponde a las más importantes recomendaciones que se han emitido. El dato se puede encontrar en https://www. 106 Artículo 1 del Decreto Supremo No. 050-2004-EF. mef.gob.pe/es/recomendaciones-y-sugerencias 38 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora La Defensoría de Colombia, se encuentra facultada por ley fiscalización. La PRODECON facilita estos acuerdos y funge a formular recomendaciones al Director General de la DIAN como órgano de vigilancia para que el proceso se lleve a para asegurar una adecuada, justa y oportuna prestación cabo con transparencia y respeto a los derechos del contri- del servicio fiscal108. Para atender a esta función ha creado buyente, participando como entidad mediadora y testigo líneas de trabajo orientadas a la identificación de los del procedimiento. problemas sistémicos, trazabilidad de los procedimientos Esta mediación permite la conciliación de las desavenen- y presentación de propuestas orientadas a la mitigación cias entre AATT y el contribuyente, evitando un largo juicio, de riesgos frente a la vulneración de los derechos de los con el correspondiente ahorro de costos y tiempo para las contribuyentes. dos partes. En México, la Autoridad Fiscal cuenta con un En este contexto, ha presentado propuestas asociadas a plazo de 1 año para realizar el procedimiento de fiscaliza- la simplificación de procedimientos, trámites y requisitos. ción (artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación) y 6 Entre otras iniciativas se puede resaltar su participación meses para emitir la resolución determinante de las contri- durante las reformas tributarias de 2012, 2014 y 2016, en buciones a cargo del contribuyente (artículo 50 del citado las cuales formuló ante la AATT, el Ministerio de Hacienda Código), es decir, el procedimiento de auditoría tiene una y el Congreso de la República, propuestas como: duración total, en términos de ley, de un año y seis meses. • Incorporación en la legislación de los derechos del Asimismo, en caso de que el contribuyente no quede contribuyente. conforme con el resultado de la auditoría, puede acudir a los medios ordinarios de defensa para solucionar su • Mecanismos para resolver controversias de manera contingencia fiscal, procedimiento que tiene una duración preventiva. promedio de 3 años hasta su resolución definitiva. • Propuestas para simplificar el procedimiento de devo- En este contexto, el procedimiento de Acuerdo Conclusivo luciones. tiene una duración promedio de 8.3 meses para la audi- • No imposición de sanciones a incumplimientos toría y, aun si se considera la suma de éste con el litigio, formales, entre otros. el tiempo es mucho menor al del proceso regular. Sobre el impacto de este servicio, el titular del SAT mencionó, en De acuerdo con la información proporcionada por la una presentación pública realizada en mayo del 2017 que, propia DDCC encontramos que 186.574 contribuyentes desde la creación de esta figura, el SAT ha recaudado apro- subsanaron 362.206 declaraciones que, sobre la base de ximadamente MXN 19 mil millones (USD 1,016,042,781) una sanción mínima, ahorraron costos por sanciones a los los que probablemente seguirían en proceso de auditoría contribuyentes en aproximadamente 115 mil millones de y/o litigio si no se contara con el apoyo de la PRODECON. pesos colombianos (lo que equivale a aproximadamente USD 39,142). Estos datos permiten medir el impacto de tres de los artículos aprobados en la reforma del año v. Servicios orientados a las MIPYMEs 2016, surgidos de propuestas de la DDCC. Estas reformas Para que las defensorías al contribuyente logren sus obje- incorporadas, además, se valoran muy positivamente, al tivos primarios y se consoliden en su rol de mediación, constituirse en medidas de eficiencia fiscal que evitaron es recomendable que estrechen los lazos de cooperación que se tuvieran que iniciar procedimientos tributarios o, con el sector privado, principalmente entre las MIPYMES, lo que es lo mismo, no requirieron la apertura de actos quienes son los contribuyentes más vulnerables por no administrativos. contar con un respaldo técnico para afrontar sus obliga- ciones tributarias. iv. Acuerdos Conclusivos Estas medidas, se enmarcarían dentro de la nueva cultura Esta figura es exclusiva de la PRODECON puesto que no se tributario-administrativa orientada al cliente, mencionada ofrece en los otros organismos de defensa al contribuyente anteriormente como uno de los retos principales de las de la región109. AATT contemporáneas, en particular en la región de AL, donde la atención brindada a las MIPYMEs aún tiene espa- Los Acuerdos Conclusivos tienen como finalidad que la cios de mejora. autoridad y el contribuyente lleguen a un acuerdo sobre hechos u omisiones detectadas dentro de los actos de En el presente estudio se identificó que, ninguna de las cuatro DDCC analizadas ofrece servicios específicos según el perfil de contribuyente, en particular referidos 108 Numeral 1 del artículo 31 del Decreto Ley 1071 de 26 de junio de a las MIPYMEs. Sin embargo, estas defensorías han reali- 1999, con el que se crea la Defensoría. zado algunas acciones importantes en beneficio de este 109 Capítulo II ”De los Acuerdos Conclusivos”, en el Título III del Código segmento, que vale la pena destacar: Fiscal de la Federación (artículos 69-C a 69-H), con vigencia a partir del 1 de enero de 2014. 39 PRODECON adelante, es común a todas las DDCC estudiadas. • Han planteado recomendaciones sistémicas a la AATT En ese sentido, consideramos que esta información puede dirigidas a ampliar los derechos de las MIPYMEs, origi- ser de utilidad, no solo para la PRODECON, sino también nando cambios legislativos en el ámbito tributario, para otras DDCC en la región ya que, gran parte de la infor- por ejemplo: la creación de sociedades unipersonales mación recogida es de carácter general y busca lograr un o el régimen fiscal especial para entidades de reducida mayor entendimiento sobre las necesidades y percepciones dimensión. de las MIPYMEs respecto a los servicios de las DDCC, lo que podría facilitar el planteamiento de mejoras a los servi- • Han realizado acercamientos personalizados en todo cios ofrecidos a este segmento. el país, para dar a conocer sus servicios ante cámaras empresariales y colegios de contadores o abogados Durante la primera parte de las discusiones, se recogieron especialistas en la materia. opiniones relacionadas con el contexto tributario de las MIPYMEs en México y se identificó la vulnerabilidad de DEFCON Colombia este segmento ante un sistema tributario que consideran • Han propuesto recomendaciones a la DIAN orientadas regresivo, injusto e inestable. a mejorar la atención de las MIPYMEs como contribu- yentes, originando cambios legislativos en el ámbito tributario, por ejemplo: el reconocimiento del bene- “Nadie puede contra hacienda” ficio de progresividad en el IR de las PYMEs; y la crea- “Escuchas hacienda, y tiemblas” “Cada día pagamos más” ción de condiciones especiales para PYMEs, buscando fomentar el cumplimiento tributario y formalización. • En el 2013 realizaron, juntamente con la DIAN, un Además, se mencionó reiteradamente en los grupos, que estudio para medir los costos de cumplimiento tribu- los pequeños empresarios consideran que no perciben tario de MIPYMEs. beneficios por cumplir con sus obligaciones tributarias, ni creen tener los mismos beneficios fiscales de las empresas • Organizaron mesas de trabajo con contadores públicos grandes, aun siendo quienes mayores beneficios econó- para estudiar y generar propuestas de simplificación en micos generan al país110. materia tributaria para PYMEs. Por otra parte, los grupos de empresarios que formaron DEFCON Perú parte de las discusiones consideraron insuficientes los • Diseñaron el Programa de Asistencia Social (PAS) con servicios de asesoría u orientación que se les prestan. la finalidad de firmar convenios con abogados externos Aunque reconocen una mejora del SAT en los últimos años, que pudieran ofrecer servicios a los pequeños contribu- siguen viendo carencias y expresando falta de confianza yentes, entre los que se cuentan las MIPYMES, ya que en la institución, por lo que siguen contratando fiscalistas estos no cuentan con recursos suficientes para afrontar (si tienen la capacidad económica) como primera opción, los costos de los procedimientos contenciosos frente antes de recurrir a los servicios de PRODECON. a la AATT. Con este programa, la DEFCON solo queda A continuación, se resumen los hallazgos más relevantes a cargo de realizar seguimiento a las acciones que se identificados en los grupos de discusión, donde se recogen tomen en adelante, pero su participación como puente las opiniones, tanto de usuarios como de no usuarios de entre los contribuyentes y los abogados registrados la PRODECON: busca suplir, de alguna forma, la atención y representa- ción que, como institución, no pueden brindar a dichos • PRODECON es una institución con mejor imagen que contribuyentes. el SAT, entre quienes la conocen y han usado sus servi- cios, como entre los no usuarios que la conocen a partir Además, como parte de esta investigación, se realizaron de la lectura del concepto. grupos de discusión en la Ciudad de México para conocer la percepción, experiencia de servicio, satisfacción y expectativas, de los contribuyentes (MIPYMEs) sobre la PRODECON, a fin de identificar los factores que deter- minan la efectividad y eficiencia en la prestación de sus servicios, detectando también puntos potenciales de 110 Como se señaló en la parte inicial de este estudio, algunos de los mejora. Entre estos puntos se encuentra la mejora en sus determinantes para el incumplimiento tributario se relacionan con canales de comunicación y difusión, tanto de las funciones el grado de insatisfacción de los contribuyentes por los servicios que cumplen como de los derechos que tienen los contri- recibidos de parte del Estado. Ante ello es claro que una labor de buyentes, siendo un aspecto que, como se verá más educación y mejora de los niveles de cultura tributaria es una tarea que deben asumir con firmeza las DDCC. 40 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora • Para los participantes, sobresalen los atributos de auto- • Las MIPYMES usuarias se muestran muy satisfechas nomía e independencia que identifican en el organismo. con los servicios de PRODECON destacando cuestiones como: su excelente personal (sensible, de confianza, claridad, técnicamente capacitado); una buena aten- “Un defensor que no se venda” ción al público (sin necesidad de cita, escaso tiempo “Que tome decisiones propias, que no esté colgado del SAT “ de espera, lenguaje accesible, sin límite de tiempo de atención); o la opción de resolver casos en el mismo día • Las principales barreras para acercarse a la PRODECON e incluso de diferentes AATT (IMSS, Infonavit). son, a partir de la información sugerida: el riesgo a ser • Su satisfacción está relacionada directamente con auditado (lo relacionan directamente con el SAT); la su sostenibilidad. Consideran que, de no mejorar su percepción de que la institución podría ser demasiado infraestructura, no podrán mantener la calidad de su burocrática; o la falta de confidencialidad de la infor- servicio si el número de usuarios se incrementa. mación. • Los participantes demandan cursos, conferencias o talleres sobre temas fiscales, al sentirse insatisfechos “¿Qué tanto van a dar mis datos al SAT?” con los desarrollados por el SAT. Sobre este punto, “En lugar de solicitarme un año, me van a solicitar 5 o más” quizá hace falta mayor difusión sobre los servicios de formación que ofrece la PRODECON. • Las empresas más pequeñas desconfían de su indepen- • Otro aspecto que se reiteró en las discusiones es el dencia y las medianas, de su gratuidad o imparcialidad. escaso conocimiento por parte de las MIPYMES sobre sus derechos como contribuyentes. • Las MIPYMEs prefieren contactar a la PRODECON a través de visitas directas a sus oficinas. Identifican Sobre la experiencia que, en general, representa el acudir a ventajas en la atención personal frente a otras vías no los servicios de PRODECON para lidiar con el SAT, el gráfico físicas (teléfono, chat): atención personalizada, mejor 6 resume el impacto de dicha experiencia. Aunque las descripción del caso, disposición de más tiempo y dar opiniones varían según el tamaño de la empresa, la prin- trámite directo al caso. cipal repercusión es la percepción de ganar poder como contribuyentes ante la autoridad fiscal, al sentirse prote- gidos y respaldados. Gráfico 6. Percepciones sobre el impacto de la experiencia de los contribuyentes con PRODECON Micro Pequeñas Medianas Genera la idea de que Prodecon es parte de sus derechos como contribuyente Mayor confianza y seguridad “Me siento cobijada” Informados con mayor conocimiento “Si me atoro voy a Prodecon” Cumplir pero pagando lo justo Hacer mejor las cosas Disminuye el miedo al enfrentar a el SAT como contribuyente La intervención de Prodecon ayuda a SAT a mejorar su función Fuente: Estudio Cualitativo sobre la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente de México. El Instituto de Investigaciones Sociales, 2017. 41 Por último, en las discusiones sostenidas se expresó • El Sistema de Control interno Institucional113 de la que, si bien las MIPYMES usuarias de los servicios de la PRODECON o SCII, es una herramienta de planea- PRODECON están satisfechas con los mismos, en general, ción, organización, ejecución, dirección, información y tanto las funciones como los servicios de la institución, seguimiento de sus procesos de gestión para dar certi- son poco conocidos por este perfil de contribuyentes. dumbre a la toma de decisiones y asegurar el logro Esto representa un enorme desafío, en particular para las de sus objetivos en un entorno de calidad, mejora DDCC autónomas, y requerirá de un esfuerzo importante continua, eficiencia y cumplimiento de la ley114. para generar sinergias, convenios o estrategias de comu- Adicionalmente a la implementación de estas herra- nicación externa orientados a difundir, entre este perfil de mientas, en el 2011 la PRODECON creó un Comité Técnico contribuyentes, los servicios que se ofrecen. de Normatividad en el que participan la titular de la procu- b. Calidad de los servicios ofrecidos raduría, los titulares de las distintas subprocuradurías, el secretario general y los delegados coordinadores. Su obje- Además del alcance y diversidad de los de servicios ofre- tivo es establecer criterios de interpretación y aplicación cidos por cada DDCC, es un asunto crítico que estas insti- de la normativa de la PRODECON mediante un grupo de tuciones cuenten con los mecanismos para asegurar que la trabajo interdisciplinario y permanente. calidad de sus atenciones cumpla las expectativas de los contribuyentes. Cabe destacar también, el uso de indicadores de gestión para monitorear el alcance, eficacia y eficiencia de los servi- Dentro de las herramientas identificadas en este estudio cios ofrecidos. Para que resulten útiles, es esencial que destaca el sistema de gestión de calidad ISO9001 obte- estos indicadores estén planteados en base a la naturaleza nido por la PRODECON en el 2013111, orientado hacia de las funciones prestadas por cada institución, y que las una mejora continua en la atención al contribuyente. La metas sean establecidas con el debido rigor técnico. certificación abarca un total de 23 procesos y 37 procedi- mientos relacionados tanto con las actividades sustantivas El Cuadro 11 describe algunos de los indicadores como operativas. Entre los principales procesos certifi- empleados por las DDCC estudiadas: cados figuran: la atención al contribuyente, orientación y asesoría, determinación del medio de defensa de repre- sentación legal y defensoría física, seguimiento procesal, admisión de quejas, conclusión de la queja y notificación, acciones de investigación, entre otros. • La Matriz de Riesgos es una herramienta con la que cuentan la PRODECON112 para identificar, controlar y monitorear los principales riesgos asociados a la gestión de las defensorías. PRODECON, por ejemplo, elabora un mapa de riesgos institucional valorando el impacto final y la probabilidad de la ocurrencia de cada uno de ellos y, basado en esto, diseña el Programa de Trabajo de Administración de Riesgos, donde se plan- tean las acciones de control respectivas. 113 Informes anuales: 111 http://www.prodecon.gob.mx/Documentos/bolitines_prensa/2014 1. 2015: http://prodecon.gob.mx/Documentos/Transparencia/in- /Boletin_08.pdf formes/informe_anual_del_estado_que_guarda_el_cii_2015.pdf 2. 2016: http://www.prodecon.gob.mx/Documentos/Transpa- 112 La DDCC de Colombia cuenta también con una matriz de riesgos rencia/informes/informe_anual_del_estado_que_guarda_el_ mediante la cual identifican y analizan las inconformidades expues- ptci_2016.pdf tas por los contribuyentes y se valoran los riesgos que pueden ma- terializarse en la interacción DIAN – Administrados. Estos riesgos 114 ACUERDO por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Ad- se clasifican en aceptable, moderado, importante o inaceptable en ministrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno. atención al número de quejas o inconformidades. DIARIO OFICIAL. Jueves 3 de noviembre de 2016. 42 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Cuadro 11. Principales indicadores de gestión utilizados por las defensorías estudiadas Indicador Prácticas Observadas y Recomendaciones Este indicador no debería orientarse hacia reducir el número de atenciones (como se identificó en una de la DDCC analizadas), ya que un número menor de estas no refleja, necesariamente, un incremento en eficiencia del sistema tributario e incluso, podría generar un incentivo perverso (magnificado cuando la DDCC forma parte de la AATT) para reducir la recepción de casos. Dado el grado de cobertura (número de atenciones/universo de contribuyentes) reportado por las defensorías Número de atenciones por servicio prestado estudiadas, consideramos que la variación esperada de este indicador debería ser positiva ya que, las cuatro instituciones tienen amplio espacio para crecer. Sobre este punto, también cabe señalar la necesidad de delimitar bien cada una de las funciones de la institución para obtener así, un resultado más preciso, evitando valores sobredimensionados o “double counting” (por ejemplo, ingresar la misma queja de un contribuyente en distintos años fiscales como múltiples quejas), sobre todo, cuando se ofrecen los servicios de queja y asesoría. Casi todas las DDCC estudiadas cuentan con un plazo máximo para responder las consultas de los contribuyentes, pero este indicador va más allá y busca monitorear la celeridad de las respuestas. En general, Tiempo promedio de atención por servicio las DDCC estudiadas registran tiempos de respuesta bastante cortos (es el caso de las DEFCON Perú y DEFCON SUNAT que reportan tiempos aproximados de 18 y 19 días respectivamente) y hacen esfuerzos continuos para reducirlos. Este es un indicador muy importante puesto que monitorea la efectividad de las atenciones y no solo su Proporción de casos resueltos volumen. Para establecer las metas de este indicador, hay que tener en cuenta la complejidad de los casos, por satisfactoriamente sobre casos atendidos esto, es recomendable complementar este indicador cuantitativo con otro cualitativo, como las encuestas de satisfacción. La información recolectada a través de estas encuestas facilitará la implementación de mejoras en los servicios ofrecidos, al tomar en cuenta la experiencia de los usuarios. Además, la sola realización de esta medición Encuestas de satisfacción podría contribuir a fortalecer la imagen de transparencia de la entidad. No obstante, es importante tener en consideración que, estas encuestas, deben eliminar las distorsiones que se producen cuando los casos no son resueltos según las expectativas de los contribuyentes, buscando mantener su objetividad. Uno de los vacíos identificados con relación al uso de indi- ocasiones, el requisito de tener que pasar por el filtro de la cadores dentro de las instituciones estudiadas es que, aún AATT antes de acceder a los servicios de las DDCC, podría no se mide la eficiencia en sus operaciones ni se han cuan- disuadir o limitar el acceso de a algunos contribuyentes. Un tificado los recursos utilizados para alcanzar sus metas. buen ejemplo de esto es el caso de la DEFCON de SUNAT, Sobre este punto, sería interesante realizar una medición donde consideramos que la ventaja de disponer de la costo beneficio por un periodo determinado en el que, no infraestructura de la AATT no está siendo totalmente apro- sólo se consideraran los costos por prestación de servi- vechada, al establecerse en el procedimiento para recibir cios, sino que también se estimara el impacto de sus resul- quejas y sugerencias que, el primer contacto con el contri- tados. Esta información sería de mucha utilidad, aunque, se buyente, debe ser el libro de reclamaciones de SUNAT115. incluyeran únicamente los resultados cuantificables, ante Si bien se puede acceder al libro de manera presencial en la dificultad de medir otros resultados cualitativos como, las oficinas de la misma AATT, por teléfono o de manera por ejemplo, una potencial mejora en la percepción de virtual (página web y aplicativo para dispositivo móvil), transparencia y confianza en el sistema tributario. este filtro inicial podría representar una barrera para los contribuyentes que, a su vez, podría disuadir o limitar su c. Accesibilidad acceso a los servicios ofrecidos por la DDCC, cuando en el Sobre la base de lo antes planteado, el nivel de accesibi- ideal sería que los contribuyentes que así lo requirieran, lidad de estas defensorías y los servicios que ofrecen, los pudieran contactar directamente a la DDCC, sin tener que entendemos en función al número, ubicación y horarios de pasar por la AATT. sus oficinas, así como otros canales de atención que ponen En el caso de la PRODECON, además de los canales a disposición de los contribuyentes. mencionados, han logrado implementar una iniciativa para En este estudio encontramos que, las cuatro DDCC anali- mejorar la atención y, desde hace poco tiempo, ofrecen zadas, ofrecen una gran variedad de canales de atención, módulos virtuales para brindar asistencia cara a cara, en incluyendo presencial, telefónica y virtual. Se identificaron también diferentes niveles de descentralización de sus servicios, así como el nivel y tipo de impuestos sobre los 115 Si bien el libro de reclamaciones es el único canal de comunicación que atienden problemas. formal para presentar quejas, la defensoría puede tomar conoci- En este sentido, las DDCC que forman parte de la AATT, miento de situaciones que pudieran estar afectando a los contribu- poseen la ventaja de tener a su disposición la infraestruc- yentes, por diferentes vías. En estos casos, la defensoría realiza una tura de las oficinas de estas últimas, aunque en algunas evaluación previa y, de considerarlo oportuno, se procede al registro de la queja en el libro de reclamaciones. 43 tiempo real, a los contribuyentes116. Los módulos están contribuyente con la defensoría es a través de su libro de equipados con audífonos y una cámara web para comu- reclamaciones. nicarse con un profesional de la procuraduría. De esta manera, los usuarios pueden acceder a la asesoría fiscal d. Políticas internas que requieran y, dado que los módulos cuentan también Otro de los aspectos esenciales para el buen funcio- escáner e impresora, los usuarios pueden enviar los docu- namiento de las DDCC es contar con políticas internas mentos correspondientes al representante de PRODECON adecuadas para los servicios que prestan. Algunas de las y, a su vez, el representante puede enviar al usuario, los más relevantes en este sentido, son: documentos oficiales que requieran su firma117. Esta propuesta de PRODECON podría ser útil para las i. Recursos Humanos defensorías que no dispongan de personal especializado • Liderazgo: Es recomendable que la persona que asuma fuera de la capital, garantizando así, una atención perso- el liderazgo de las DDCC no tenga afiliación política nalizada a nivel nacional. durante el ejercicio de sus funciones. La modalidad Sobre este punto cabe señalar que, si se quiere garantizar de designación de quienes encabezan las DDCC y su la equidad en la provisión de servicios, es fundamental un posición dentro de la estructura gubernamental, son nivel adecuado de descentralización. Por ello, es crítico que factores que influyen significativamente en su liderazgo la defensa de los derechos al contribuyente se dé en toda la dentro del cargo y les dan estabilidad e independencia extensión de su significado: ofreciendo cobertura nacional para ejercer sus funciones. En el caso de la PRODECON, y atendiendo el mayor número de impuestos a los que se por ejemplo, la designación de la procuradora requiere enfrentan los ciudadanos. Además, es primordial que se la aprobación del Senado mientras que, el defensor de establezca una coordinación estrecha y unificación de crite- Colombia es elegido anualmente por el Presidente de la rios entre las diferentes oficinas de atención de las DDCC, República, a propuesta de la Comisión Mixta de Gestión para evitar subjetividades o diferencias de interpretación Tributaria y Aduanera Nacional y finalmente, en el caso en la defensa al contribuyente. de la DEFCON Perú, el Defensor es designado por el Ministro de Economía y Finanzas, lo cual podría ser un De los casos analizados, solo la PRODECON, de confor- factor que aminore su autonomía. Otro factor decisivo midad con el artículo 4 de su ley orgánica, está obligada para legitimar el rol del procurador o defensor es su a establecer, por lo menos, una delegación por cada Sala adecuación técnica. Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Adminis- trativa. A la fecha de realización del presente informe la • Perfiles profesionales: Los asesores que brindan aten- Procuraduría cuenta con 31 delegaciones nacionales y 3 ción a los contribuyentes, y los funcionarios que apoyan desconcentradas. con la revisión de los casos en una DDCC, requieren niveles altos de especialización técnica en materia En el caso de Colombia encontramos que, aunque existe fiscal. Atraer a estos profesionales puede resultar difícil la demanda de descentralización, las restricciones presu- y costoso para los organismos públicos en un mercado puestales imposibilitan la presencia de la DDCC en todas laboral con alta demanda por estas profesiones en el las regiones. Sólo se mantiene la figura de delegados en las sector privado. No obstante, cabe destacar que, en tres ciudades de Bogotá, Medellín, Pereyra y Cali. de las defensorías analizadas118, se cuenta con funcio- En Perú, la DEFCON autónoma tiene oficinas solo en tres narios de carrera, lo que les ofrece cierta estabilidad en (Lima, Arequipa y La Libertad) de los 24 departamentos del sus funciones, posiblemente facilitando el proceso de país. Y si bien la defensoría de SUNAT, por ser una oficina reclutamiento y selección de funcionarios capacitados. de la propia AATT, pone a disposición toda su infraestruc- • Capacitación y política de incentivos asociada al tura, como se indicó anteriormente, el primer contacto del desempeño: Una evaluación periódica del desempeño que venga acompañada de un plan de desarrollo inte- 116 La primera Oficina Virtual denominada BINNIZÁA 1 [BINNIZÁA es gral del personal, es esencial para garantizar la calidad un nombre de origen zapoteco que significa “Gente que viene de las del servicio de estas instituciones. Considerando que nubes”] se instaló en la Administración del SAT en Puebla, comen- la capacitación constante de los funcionarios puede zó operaciones el miércoles 5 de julio de 2017. https://www.pro- resultar costosa, es recomendable que se reduzca al decon.gob.mx/index.php/home/transparencia/290-delegaciones/ mínimo la rotación externa del personal, priorizando la eventos-cdmx/2900-presentacion-de-la-oficina-de-atencion-vir- promoción interna de los funcionarios con base en su tual-prodecon desempeño. Sobre este punto, es importante analizar 117 Durante la presentación del primer módulo se destacó que esta iniciativa constituye un ejemplo de transparencia y defensa de los derechos de los contribuyentes, y que se proyecta contar con 30 de 118 No es el caso de la DEFCON Perú, pues sus asesores no forman parte estos módulos a lo largo del país. de los funcionarios de línea del Ministerio de Economía y Finanzas. 44 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora los incentivos ofrecidos al personal de las defensorías el ejercicio de las atribuciones sustantivas para la atención y a los funcionarios de las AATT. Tomemos por ejemplo de los asuntos recibidos por sus unidades administrativas. la experiencia de Colombia, donde los funcionarios de Entre otros temas, el comité revisa y aprueba crite- las autoridades tributarias reciben incentivos moneta- rios sustantivos derivados de las recomendaciones, las rios vinculados al cumplimiento de metas de gestión. respuestas a las consultas especializadas o de algún otro Esto implica un reto para la gestión de la defensoría ya acto que lleven a cabo las unidades administrativas de la que, por obtener un incentivo económico significativo procuraduría. Estos criterios son de observancia obliga- (de hasta 200% de sueldo adicional en julio y enero), el toria para los servidores públicos de la entidad, además funcionario podría verse motivado a favorecer la confir- de contener interpretaciones acerca del sentido y alcance mación de sus actuaciones y evitaría reconocer errores. de preceptos jurídicos, transparentan el quehacer de la Finalmente, se debe considerar que para que las opera- procuraduría en el ejercicio de sus atribuciones sustantivas. ciones de una DDCC sean eficaces, además de la imple- Estos criterios son sumamente importantes porque guían mentación de políticas de recursos humanos adecuadas, es el análisis de los casos atendidos por la procuraduría. Por importante contar con personal suficiente para el cumpli- ejemplo, en su preocupación por establecer un equili- miento de sus funciones, adscrito a la institución. En caso brio entre la aplicación estricta del contenido de la ley y contrario, se compromete el proceso de especialización, la ponderación de las circunstancias particulares de cada tan necesario en instituciones técnicas y con objetivos tan contribuyente, la PRODECON formuló un criterio que concretos como las DDCC. sostiene que, “el cumplimiento extemporáneo de una ii. Procesos y lineamientos internos norma de carácter formal no debe llevar a consecuencias desproporcionadas en cuanto al derecho de fondo”119. La estandarización de procesos es otra característica esen- cial de los modelos de organización de las DDCC, relacio- La PRODECON mantiene una compilación actualizada nada a su gestión organizacional. Para lograr una mayor de estos criterios, mismos que son distribuidos a todo el agilidad en sus operaciones es necesario que las DDCC personal de la institución y son de acceso público a través cuenten con lineamientos claros y procedimientos internos de su página web. estandarizados. iii. Estrategias de comunicación (interna y En los cuatro casos analizados se identificó que las DDCC externa) cuentan con procesos y procedimientos estandarizados en los que se asignan responsabilidades a los funciona- Otra característica importante por analizar en las organiza- rios involucrados y se definen los plazos y requerimientos ciones de DDCC, por jugar un rol importante en el alcance, asociados a sus funciones. efectividad y eficiencia de sus operaciones, son las estra- tegias de comunicación. Las de carácter interno, ponen de Sin embargo, uno de los elementos críticos que contri- manifiesto la fluidez y calidad de las relaciones intrainsti- buyen a una atención efectiva y eficiente de DDCC, es tucionales; mientras que las externas, se relacionan con la contar con herramientas estandarizadas, como el caso de proyección de la imagen institucional y la comunicación una compilación actualizada de la jurisprudencia aplicable hacia los diferentes segmentos de contribuyentes. a los casos que atienden, de modo tal que puedan ofre- cerse pautas claras y acciones a seguir de acuerdo con el Respecto a la comunicación interna, destacan las siguientes estado de los precedentes en casos similares. Este es un iniciativas implementadas por la PRODECON: aspecto que podría abordarse formulando lineamientos • Comité de Normatividad.120 Como se mencionó ante- adecuados al personal, que no se limiten a determinar el riormente, tiene como objetivo primario la interpre- flujo que deben seguir los documentos sino, más bien, que tación de la ley y los lineamientos que afecten a la los conduzcan a recomendar las actuaciones sobre la base PRODECON. Es un grupo de trabajo interdiscipli- de la normativa y la jurisprudencia interpretadas, de forma nario, con carácter permanente. Sostienen reuniones unificada, bajos los lineamientos de la institución. mensuales y sus labores contribuyen a que se mantenga Al respecto, destaca la experiencia de PRODECON, quien un discurso uniforme al interior de la institución sobre cuenta con un Comité Técnico de Normatividad integrado los diferentes casos que ayudan a resolver. por la titular de la procuraduría, los subprocuradores, dele- gados regionales y otros altos funcionarios de la entidad. Es un grupo de trabajo interdisciplinario con carácter permanente, que se reúne periódicamente para establecer 119 PRODECON (2014f), La defensa de los contribuyentes: experiencias los criterios generales de interpretación de la Ley Orgá- y desafíos en el continente americano, Memorias del foro interna- nica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, cional, PRODECON, Pg.46. de su Estatuto Orgánico y de los lineamientos que regulan 120 Acuerdo General número 05/2011 de PRODECON. 45 • Dirección General de Evaluación Jurídico Política. Se los contribuyentes de manera sencilla y clara, en el marco crea para colaborar con las delegaciones en la coordina- de la garantía de los derechos. Cada una de las acciones ción y gestión de asuntos que involucran a las unidades que realizan se articulan bajo el entendimiento de la posi- administrativas centrales de PRODECON. bilidad de generar cambios para mejorar la calidad de los servicios prestados por la DIAN, fortalecer las relaciones • Comité de Evaluación de Delegaciones. Evalúa el interinstitucionales con la DIAN y los grupos de interés, desempeño de las delegaciones a través de reuniones generar conciencia sobre el respeto de los derechos, y visi- periódicas. bilizar las funciones de la Defensoría. Por otra parte, las estrategias de comunicación externa Estas actividades de comunicación son particularmente son clave para difundir a la institución y sus funciones, importantes para las DDCC que gozan de autonomía, ya así como para ayudar a que los contribuyentes sean cons- que los usuarios no los identifican tan directamente como cientes de la existencia de un organismo al que pueden en los casos donde las defensorías operan como una acudir para la defensa de sus derechos. unidad de la AATT. En este sentido cabe señalar que la DDCC de Colombia ha El cuadro 12 resume algunas de las actividades que realizan implementado una estrategia de comunicaciones orientada las DDCC estudiadas121: a promover y divulgar la educación fiscal y los derechos de Cuadro 12. Principales actividades de comunicación de PRODECON, DEFCON SUNAT y la DEFCON Colombia PRODECON DEFCON SUNAT DEFCON Colombia Campañas de difusión en medios digitales, radiodifusoras, televisoras, Divulgación de los derechos que cine, prensa escrita y revistas. Video informativo en locales de le asisten a contribuyentes y de la Recursos Audiovisuales Proporciona información sobre atención al público a nivel nacional. función de la Defensoría a través de los servicios que presta, fomenta comerciales en radio y cinemas. la cultura tributaria y emite posicionamientos institucionales. Manual para Uso del Lenguaje Ciudadano en la Comunicaciones de PRODECON. Herramienta Informes anuales que incorporan interna que les permite capacitar Díptico y afiches informativos sobre las principales problemáticas Recursos impresos a su personal sobre el uso de un las funciones de la Defensoría evidenciadas, principales lenguaje claro y sencillo hacia los disponibles al público en la AATT. recomendaciones emitidas y mejores contribuyentes, que les permita prácticas de la AATT. comunicar mejor las atribuciones de la procuraduría. Servicios electrónicos de atención Gestión de los canales propios (canales de chat en línea, correo de información y comunicación: electrónico, página web, Twitter página web (defensoriadian.gov. o Facebook) buscando mantener co), correo electrónico, y perfiles en una comunicación directa con el redes sociales: Facebook, Twitter y contribuyente. Youtube. Medios electrónicos Blog de la PRODECON. Es un repositorio de artículos de actualidad sobre las actividades principales de la procuraduría, relacionado al fomento de la cultura contributiva. Fuente: Elaboración propia. 121 No se incluyen datos referidos a la DEFCON Perú, dado que la co- municación no forma parte de sus acciones autónomas, sino que dependen del control y ejecución del Ministerio de Economía y Fi- nanzas, entidad a la que está adscrita. 46 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Además de estas actividades, la DEFCON de Colombia y la PRODECON se destacan por buscar fortalecer su presencia 3.4 Imagen institucional de las institucional a través de la organización de ponencias y participando en eventos académicos y gubernamentales defensorías relevantes para la divulgación de derechos y promoción Independientemente de la organización y extensión de los de la misión institucional. Del mismo modo asumen un servicios ofrecidos por las DDCC analizadas, es imprescin- rol proactivo en la creación de espacios de discusión y la dible examinar también cuál es la imagen institucional de gestión de vínculos estratégicos con los principales actores cada defensoría y qué acciones han tomado para conso- del sistema fiscal. lidarla ya que, este aspecto, está muy relacionado con la En este sentido, nuestro estudio identificó la necesidad eficacia de sus comunicaciones externas. de ampliar el presupuesto de comunicación externa de Por ello consideramos relevante determinar cuál es el nivel las DDCC analizadas para incrementar la difusión de sus de conocimiento y satisfacción con la institución, tanto a servicios entre los contribuyentes, principalmente entre nivel interno como por parte de la AATT, expertos tributa- MIPYMEs. Sin embargo, esta visibilidad deberá estar supe- rios, asociaciones empresariales y usuarios. Para efectos ditada a la capacidad económica y recursos humanos de de este estudio se recopiló información mediante entre- cada DDCC, a fin de que puedan afrontar un posible incre- vistas y, en el caso de México, además, a través de grupos mento en la demanda de sus servicios sin perder eficiencia de discusión. y efectividad. El Cuadro 13 resume los principales hallazgos de este estudio e identifica los desafíos más importantes que enfrenta cada institución: Cuadro 13. Hallazgos y/o principales desafíos relacionados con la imagen institucional de las defensorías estudiadas   PRODECON DEFCON Perú DEFCON SUNAT DEFCON Colombia • En general, es una institución • Los representantes de las poco conocida, tanto interna asociaciones de empresarios (DIAN) como externamente. entrevistados para este • Seis de cada diez Preocupa que muchos estudio, consideran que, • Las asociaciones de entrevistados afirmaron colombianos no tengan es poco probable que las empresarios consideran que conocer la procuraduría. claridad sobre su rol o Llegada a los MIPYMEs acudan a esta las MIPYMEs apenas acuden a • Existe un escaso funciones. contribuyentes más defensoría, por el temor a ser esta defensoría por creer que conocimiento de la • Las MIPYMEs indicaron que pequeños fiscalizadas por SUNAT y/o no se les va a dar prioridad a PRODECON entre no perciben la utilidad de porque existe la percepción sus problemas/quejas como las MIPYMEs y sus la defensoría, creen que no de que no se les va a dar pequeños contribuyentes. representantes. (1) atiende los problemas de su prioridad a sus problemas/ sector ante la inestabilidad quejas como pequeños del sistema tributario contribuyentes. (2) colombiano. • Casi la mitad de los usuarios (45%)(2) afirman que sus expectativas de defensa no se han visto satisfechas al • Casi la totalidad (98,44%) de acudir a ella. los usuarios están satisfechos • Aunque la mayoría de • Los usuarios de modalidad con sus servicios. los usuarios califican Nivel de satisfacción presencial se muestran • Existe también una amplia satisfactoriamente el servicio de los servicios altamente satisfechos con satisfacción con el personal recibido, principalmente el ofrecidos los servicios prestados por la y los resultados de sus casos primer contacto, la opinión defensoría.(3) entre las MIPYMEs usuarias de la orientación recibida o de la PRODECON. la defensa en general, no es tan buena. • Varios usuarios afirman no tener información sobre el resultado de su caso. 47   PRODECON DEFCON Perú DEFCON SUNAT DEFCON Colombia • Los funcionarios de la DEFCON SUNAT tienen una percepción positiva de • Algunos funcionarios de Relación de la la DEFCON Perú (personal la DIAN consideran que la defensoría con las preparado, apertura de defensoría es solo un órgano contrapartes comunicación/coordinación de control. y recomendaciones bien sustentadas). • Algunos expertos tributarios afirman que sus clientes prefieren acudir al Tribunal Fiscal a presentar • Las asociaciones de quejas, puesto que las Percepción sobre empresarios perciben que una recomendaciones de la la eficacia de los defensoría del contribuyente defensoría no son vinculantes servicios de la debería contar con autonomía y sus plazos son más defensoría para asegurar la defensa de extensos. sus derechos. • Existe la sensación de que las defensorías sólo son eficaces en casos de emergencia (ej. Cobranza coactiva). Elaboración propia. 1. Estudio post-test Campaña 2016 realizado tras la campaña: “PRODECON, por ti estamos aquí”. 2. Asociaciones entrevistadas: Asociación PYME Perú, Asociación Contribuyentes Por Respeto y CONFIEP (Confederación Nacional de institucio- nes empresariales privadas). 3. Encuesta de satisfacción 2014. Como se aprecia en el cuadro anterior, un reto común a vital que las defensorías adapten sus servicios (procesos todas las defensorías analizadas es la necesidad de mejorar y procedimientos) al perfil de los contribuyentes que el conocimiento sobre su rol y funciones entre los contri- quieren alcanzar. Esta adaptación debe ir acompañada de buyentes, particularmente entre los pequeños. En este un lenguaje adecuado y mensajes claros diseñados espe- sentido, una de las principales limitaciones que enfrentan cialmente para el contribuyente objetivo. es el bajo presupuesto para campañas de difusión, espe- El Gráfico 7 resume las ventajas de acudir a la PRODECON cialmente en las defensorías de Colombia y Perú. desde la perspectiva de los contribuyentes, según infor- Otro de los retos para mejorar el conocimiento sobre el mación recogida en los grupos de discusión realizados en rol y funciones de una defensoría, es el fortalecimiento de la Ciudad de México. Se aprecia también cómo, los contri- la cultura tributaria. Resulta difícil llegar a los contribu- buyentes que recurren a la procuraduría consideran que yentes, en especial a los más pequeños, cuando muchos tienen una alta probabilidad de resolver sus casos gracias de ellos incluso operan en la informalidad. También es a la certidumbre que les da el organismo. 48 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora Gráfico 7. Principales ventajas de PRODECON percibidas por los contribuyentes Más ventajas Micro Pequeñas Medianas Menos ventajas “Cuando entre a PRODECON sentí que llegaba a una oficina de la Una defensoría defensa de lso derechos humanos” Empodera al contribuyente Ayuda Brinda información para conocer Respresenta y respalda más sobre el tema fiscal Intercede por el contribuyente No necesitas la mediación de un contador Especializada Asesoría de expertos Humana Conoce las leyes fiscales, Empáticos con la problemática miscélaneas, jurisprudencia y Respetuosos y conocedores de precedimientos los derechos y garantías Ofrece una solución Accesibilidad Respuesta Diferentes formas para Honesta y oportuna contactarlo Resolución ágil de problemas Servicio Gratuito Atención rápida y personalizada Te escucha y manejan un lenguaje amigable Fuente: Estudio Cualitativo sobre la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente de México. El Instituto de Investigaciones Sociales, 2017. En los grupos de discusión realizados en la Ciudad de Gráfico 8. Elementos claves a incorporar en la difusión de México, los contribuyentes recomendaron que, para llegar los servicios de defensoría del contribuyente a este segmento, se dieran a conocer los servicios de la procuraduría en: Corto, concreto Con lenguaje Aterrizado en una • Medios masivos como televisión, radio y periódicos, y directo y simple necesidad real así generar una cobertura más amplia. “Tienes problemas con el SAT?” • Redes sociales, en donde se podría filtrar mejor a los contribuyentes. Abordar los Enfatizar un Testimonios problemas beneficio, por cortos con casos específicos más ejemplo: la de éxito • Kioscos en los centros comerciales, donde un empleado recurrentes de los defensa o el podría brindar información y distribuir folletos. contribuyentes ahorro • A través de módulos de información en las sucursales del SAT. Fuente: Estudio Cualitativo sobre la Procuraduría de la Defen- • Mediante publicidad o con artículos sobre la sa del Contribuyente de México. El Instituto de Investigaciones PRODECON en revistas especializadas para las Sociales, 2017. MIPYMEs. También manifestaron que, los mensajes de la PRODECON en medios de comunicación masivos deben ser relevantes a las necesidades de los contribuyentes y enfatizar la razón de ser de la institución. El Gráfico 8 describe en más detalle la retroalimentación al respecto. 49 3.5 Fomento de la cultura • También han desarrollado juntamente con “La Mata- tena, Asociación de Cine para Niñas y Niños”, el corto- tributaria metraje infantil “Y tú, ¿cómo contribuyes?”, con el objetivo de fomentar una nueva cultura contributiva en las nuevas generaciones. Como se indicó en secciones previas, uno de los principales puntos débiles de los sistemas tributarios de la región lati- Los esfuerzos de la PRODECON están muy bien orientados noamericana, son sus altos niveles de evasión y elusión y la inclusión de la función de difusión en su ley orgánica, fiscal (superiores al 40%), por encima de la media mundial contribuye a institucionalizarla y darle la debida impor- (33%) y superando con creces los valores estimados de tancia. También consideramos positivo que hayan realizado otros países de la OCDE (17%). Un descenso de la infor- actividades conjuntas con las AATT, aunque recomendamos malidad tendría un efecto positivo en la recaudación tribu- vigilancia ante el hecho de que, por tratarse de programas taria y en la tasa global de crecimiento económico122, como independientes, puedan presentarse duplicidades de quedaba patente en el Gráfico 5 de este informe. contenidos y gasto, o diferencia de criterios. Las causas de la evasión fiscal, difíciles de explicar y Sería recomendable también que, en los lineamientos resumir pues convoca razones de muy diversa orden, se de la PRODECON, se contengan definiciones y objetivos relacionan en parte con el diseño del propio sistema tribu- concretos en torno a esta función, para facilitar una evalua- tario, pero también, con una falta de cultura fiscal entre la ción objetiva de sus resultados. ciudadanía de América Latina. Por ello, es imprescindible Por otro lado, los participantes de los grupos de discu- en la región el fomento de dicha cultura para incrementar sión en México manifestaron que, si bien saben que el así la recaudación tributaria y, por tanto, los ingresos SAT ofrece cursos de capacitación y actualización sobre públicos. Deben ser las AATT, dentro de su nueva cultura leyes fiscales; trámites y llenado de formatos en materia tributario-administrativa orientada al cliente, quienes en tributaria; los contribuyentes, tanto usuarios como no conjunto con las DDCC desarrollen este tipo de programas. usuarios de la procuraduría, esperarían que la PRODECON Es por ello que hemos examinado en qué medida las cuatro los proporcionara, ya que están insatisfechos con la forma DDCC analizadas contribuyen al fomento de la cultura como el SAT realiza sus cursos: fiscal en su país. Sobre este punto también destaca la experiencia de la PRODECON en México. A continuación, se presentan los puntos más relevantes de esta iniciativa: “Poco didácticos, con lenguaje muy técnico y demasiado rápidos. Impartidos por personal poco sensible y con conocimientos • A diferencia de las otras DDCC analizadas, una de las limitados sobre la materia: “Lo hacen por cumplir”. funciones específicas de la PRODECON es el “fomento “No diseñados en función de las necesidades de información de los de la cultura tributaria”. Incluso, han creado para su contribuyentes” desarrollo, una Subprocuraduría Cultura Contributiva “Desarrollados de forma general, sin considerar las y Relaciones Institucionales, y una Dirección General de particularidades que requieren los participantes”. “Con grupos demasiado numerosos e impersonales”. Cultura Contributiva. • Promueve múltiples publicaciones, entre las que destacan el Boletín Prodecon.tigo desde el año 2014, Existe la expectativa de que, si PRODECON ofreciera los una página web con materiales didácticos para niños cursos, conferencias y talleres sobre temas fiscales, el “PRODECON peques” y una guía de estudio para la resultado sería distinto. asignatura de formación e información tributaria (7ª Esta expectativa cobra mayor relevancia al identificar una edición), desarrollada coordinadamente con el SAT e filosofía diferente entre ambos organismos. Por un lado, IMCP. PRODECON capacitaría y fortalecería al contribuyente enseñándolo a defenderse, mientras que el SAT, los impar- tiría anualmente con el objetivo de que el contribuyente cumpla con sus obligaciones fiscales. 122 Sabaíni y Morán (2012: 18). 50 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora 4 A continuación, presentamos las principales recomenda- ciones de este estudio, las cuales incorporan algunas de las prácticas que ya se aplican en países de la OCDE y en algunos de los casos estudiados en América Latina. Autonomía institucional Recomendaciones Una mayor autonomía puede traducirse en mejoras a la eficacia de la defensoría y mayor credibilidad por parte de los contribuyentes. Son varios los autores que afirman que, la independencia funcional de las DDCC es un punto clave para consolidar su imagen institucional123 y para dar garantía del cumplimiento de sus funciones124. adecuado de las funciones de las defensorías. De hecho, la independencia presupuestaria es la que hace posible ampliar las funciones de la entidad, contratar personal especializado, entre otros aspectos técnico-funcionales y de gestión. Además, es imprescindible que este presu- puesto sea evaluado para comprobar el uso óptimo de los recursos públicos, así como la eficiencia de las actividades de la DDCC. Por ello, establecer metas mínimas con indicadores de gestión adecuados, podrían generar los incentivos nece- sarios para que la institución aspire a mejorar su eficacia y eficiencia de manera constante. Sobre este punto, resaltamos la importancia de contar con un respaldo legal adecuado para facilitar la relación Personal suficiente, especializado y con de colaboración e intercambio con la AATT (ej. México); así comportamiento ético como la necesidad de difundir masivamente los servicios Uno de los principales problemas con los que se enfrentan que ofrece la entidad autónoma. las DDCC, es la falta de personal especializado, lo que está relacionado directamente con las restricciones presupues- Presupuesto propio, sujeto a evaluación tales que mencionamos en el punto anterior. Contar con un presupuesto propio va de la mano de la auto- La especialización en las funciones de cualquier DDCC nomía institucional. En el caso de las DDCC que forman precisa de funcionarios públicos con altos niveles de parte de las AATT, ocurre que no siempre cuentan con un profesionalización en materia fiscal, al cual resulta difícil presupuesto asignado, sino que dependen del grueso que reclutar ya que los organismos públicos compiten en un maneja cada AATT. Esta situación no permite el desarrollo mercado laboral con alta demanda por estas profesiones en el sector privado. Ofrecer una línea de carrera clara, 123 Serrano (2004: 130) podría facilitar los esfuerzos de reclutamiento y contribuir 124 Sheppard (2007: 5). a reducir la rotación de personal. Además, es importante 51 evaluar el desempeño del trabajo, asignar incentivos y fiesto, en un foro internacional127, la necesidad de revertir desarrollar planes de capacitación adecuados y oportunos. la falta de conocimiento de sus derechos entre los contri- buyentes norteamericanos (un 47% afirmaba saber que los Por otro lado, es importante que las DDCC establezcan tenía, y tan sólo un 11% sabía cuáles eran). lineamientos que propicien la integridad de los funciona- rios públicos y que implementen acciones permanentes Comunicación formal entre las DDCC y las que favorezcan su comportamiento ético. AATT La eficacia y eficiencia de las DDCC estarán supeditadas al tipo de personal con el que cuenten. Es por ello que, Las AATT y las DDCC trabajan cada una por objetivos que, algunas DDCC, como la española, incluyeron en la última en algunos puntos, convergen y se hacen complementarios, reforma, la excepcionalidad de contar, en caso de “auxilio”, por lo que, en suma, ambas instituciones aportan al mejor con expertos (funcionarios públicos) para asegurar el desa- funcionamiento de los sistemas tributarios. En esa medida, rrollo de sus funciones125. la atención al contribuyente, la transparencia e informa- ción de los derechos y obligaciones de los contribuyentes Marco Normativo Adecuado y la lucha contra actitudes fraudulentas, son actividades en las que convendría que ambas instituciones tengan un Para que el respeto de los derechos de los contribuyentes trabajo coordinado y con objetivos alineados. se haga efectivo, es importante que éstos tengan reconoci- miento explícito en el ordenamiento y se contengan dentro Por tanto, sería necesario que ambas instituciones desa- del marco normativo que regula las operaciones de la rrollen estrategias de colaboración y canales formales de DDCC. De este modo, su vulneración por parte de acciones comunicación entre ellas, como ya lo hacen las defensorías de las AATT será más fácil de determinar y de corregir. de Australia, EEUU, España y México. Tal y como pone de manifiesto la experiencia del TAS en Canales formales que aseguren la adopción EEUU, los derechos regulados legislativamente son un objetivo clave para lograr una mayor confianza por parte de recomendaciones de los contribuyentes y, por otro lado, para dar una base Aun cuando la relación de cooperación entre DDCC y AATT jurídica a las funciones de las DDCC. Aunque es sabido que esté debidamente regulada, es importante reconocer que, la eficacia de los derechos no depende solo de su reco- por la naturaleza de sus objetivos, siempre habrá instancias nocimiento por parte de la ley, es necesario que las leyes en las que la Autoridad Tributaria se resistirá a la adopción los formalicen para articular las actuaciones de las defen- de ciertas recomendaciones. sorías, de una forma más orgánica y con mayor garantía jurídica. Para hacer frente a estas situaciones resulta pertinente analizar el caso de EEUU, donde se ha establecido un canal Difusión formal que garantiza la revisión objetiva de las propuestas del Ombudsman Tributario y su consiguiente adopción en La defensa del contribuyente con un enfoque cliente-cen- los casos que corresponda. trista, no ayuda a incrementar el cumplimiento fiscal voluntario si los contribuyentes no están conscientes de El ombudsman de EEUU no solo tiene la facultad llevar al sus derechos y obligaciones, y si no saben que existen congreso problemas de orden sistémico, sino que está obli- instituciones para su defensa en caso de que se vulneren gado a reportar, dos veces al año, los 20 problemas más sus derechos. Por ello, será imprescindible informar a los serios que enfrentan los contribuyentes, y a realizar reco- ciudadanos sobre cuáles son estos derechos y la existencia mendaciones administrativas y legislativas para resolverlos de una institución (DDCC) a la que pueden acudir. En este o mitigarlos. Asimismo, está obligado a reportar cualquier sentido, las estrategias de comunicación externa son esen- instancia en la que el Comisionado o Subcomisionado del ciales. IRS se hayan negado a seguir sus recomendaciones. Estas cuestiones forman parte de los objetivos conjuntos Atención a todo tipo de contribuyentes, de algunas DDCC internacionales y sus AATT. En Nueva Zelanda, la “Declaración de intenciones del IRD de 2010- principalmente a los más pequeños 2013” incluía entre sus prioridades que los administrados La defensa de los derechos de los contribuyentes incluye conocieran tanto sus derechos como sus obligaciones126. la atención a empresas de todos los tamaños. Sin En EEUU, la máxima responsable del TAS puso de mani- embargo, los contribuyentes más pequeños (entre ellos, los microempresarios) son los más vulnerables debido a los elementos de regresividad que suelen presentar los 125 Artículo 4.7 del Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre por el que se regula el CDC. 126 OCDE (2011: 103). 127 PRODECON (2014f: 44). 52 Organismos de Defensoría del Contribuyente en América Latina: Experiencias y Oportunidades de Mejora sistemas tributarios y la imposibilidad de contratar espe- cialistas tributarios, en caso de tener problemas con el fisco. En este sentido, las DDCC deberían ser conscientes de esta situación e intentar segmentar a los contribuyentes para brindar servicios de acuerdo a sus particularidades. Para ello, será necesario conocer los problemas más comunes a los que se enfrentan, tal y como recomienda la DDCC norteamericana (TAS) a su AATT (IRS) en su informe anual de 2015128. En este estudio se evidenció que ninguna de las DDCC analizadas, tiene servicios segmentados. Y dada la impor- tancia de las MIPYMEs en AL, sería interesante que las DDCC pudieran adaptar algunos de sus servicios a este tipo de contribuyente en particular. En el caso de Perú, por ejemplo, las asociaciones de PYMEs expusieron la nece- sidad de una defensoría de la PYME para la reactivación del sector, en la Agenda Empresarial para la Formalización Empresarial y Fomento de la Competitividad 2016. Coadyuvante en el fomento de la cultura fiscal Por último, los derechos y deberes de los contribuyentes no serán efectivos si no son conocidos, respetados y cumplidos. Aunque intrínsecamente, la cultura fiscal no se contiene como función clásica de las DDCC, no hemos de olvidar que estas instituciones comparten algunos obje- tivos con las AATT. La cultura orientada al cliente de las AATT contemporá- neas, comprende el fomento de una cultura fiscal en AL que mejore los niveles de moral fiscal o reduzca la justifi- cación del fraude, a fin de mejorar los niveles de recauda- ción tributaria y, por tanto, de ingresos públicos. En este sentido, las DDCC deberían ser un coadyuvante de las AATT en el fomento del cumplimiento fiscal. Además, es clave dentro de las estrategias de comunica- ción de las AATT y las DDCC, crear un sistema tributario comprensible, con lenguaje sencillo y adaptado a todos los perfiles de contribuyentes, pero en especial para las MIPYMEs. 128 Primera recomendación en TAS (2016: 63). 53 5 AUSTRALIAN GOVERNMENT (2016), Inspector- General of Taxation. Annual Report 2015-16, Commonwealth of Australia. AVILA, J. y CRUZ, A. (2015), Colombia: Estimación de la Evasión del Impuesto de Renta de las Personas Jurí- dicas 2007-2012, Documento web 057, DIAN. Bibliografía BATRANCEA, L-M. et al. 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