101170 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS POUR LA REPUBLIQUE DE DJIBOUTI VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS, POUR LA REPUBLIQUE DE DJIBOUTI © 2015 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Téléphone: 202-473-1000 Web: www.worldbank.org All rights reserved 1 2 3 4 18 17 16 15 Cet ouvrage a été établi par les services de la Banque mondiale avec la contribution de collaborateurs extérieurs. Les observations, interprétations et conclusions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de la Banque mondiale, de son Conseil des Administrateurs ou des pays qu’ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données présentées dans cette publication. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toute autre information figurant sur les cartes du présent ouvrage n’impliquent de la part de la Banque mondiale aucun jugement quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient nullement qu’elle reconnaît ou accepte ces frontières. Droits et licences Le contenu de cette publication fait l’objet d’un dépôt légal. La Banque mondiale encourageant la diffusion de ses travaux, cet ouvrage peut être reproduit, en tout ou en partie, à des fins non commerciales à condition qu’une attribution complète à l’ouvrage soit fournie. Pour obtenir l’autorisation de reproduire toute partie de cet ouvrage à des fins commerciales, veuillez adresser votre demande, en fournissant tous les renseignements nécessaires, au Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; téléphone: 978-750-8400; télécopie: 978-750-4470; site web: www.copyright.com. 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Evaluation de la vulnérabilité aux risques sismiques et d’inondation : impact sur la population et l’habitat.......................................................................................................................................................3 1.4. Les actions d’amélioration et réduction de vulnérabilité aux risques naturels de l’habitat engagées par l’Etat djiboutien.....................................................................................................................................4 2. Apports des études préliminaires.........................................................................................................8 3. Connaissance de la menace sismique et de ses effets locaux ......................................................12 3.1 Acquis et progrès à réaliser................................................................................................................12 3.2. Préconisations pour une meilleure connaissance de la menace sismique.......................................12 3.3. Feuille de route proposée pour améliorer la connaissance de la menace sismique et l’accès aux données géotechniques...........................................................................................................................14 4. Cadre normatif de la construction des bâtiments à Djibouti ..........................................................18 4.1. Origines et cadre du contexte règlementaire en vigueur...................................................................18 4.2. Acquis à valoriser..............................................................................................................................20 4.3. Handicaps à compenser....................................................................................................................20 4.4. Préconisations pour une meilleure protection parasismique.............................................................21 4.5. Feuille de route proposée pour faire évoluer le contexte règlementaire de la construction.............. 22 5. Cadre pour la maîtrise foncière dans l’agglomération de Djibouti .................................................26 5.1. Cadre règlementaire et outils............................................................................................................26 5.2. Acquis à valoriser..............................................................................................................................28 5.3. Handicaps à compenser....................................................................................................................28 5.4. Préconisations pour une meilleure protection parasismique.............................................................29 5.5. Feuille de route proposée dans les domaines fonciers et économiques...........................................30 6. Formations, agréments et garanties des professions du bâtiment................................................32 6.1. Contexte des formations et de l’exercice professionnel....................................................................32 6.2. Acquis à valoriser..............................................................................................................................32 6.3. Handicaps à compenser....................................................................................................................33 6.4. Préconisations pour une meilleure protection parasismique.............................................................34 6.5. Feuille de route proposée..................................................................................................................36 7. Normalisation des matériaux de construction..................................................................................38 7.1. Cadrage règlementaire de la conformité des matériaux...................................................................38 7.2. Acquis à valoriser..............................................................................................................................41 7.3. Handicaps à compenser....................................................................................................................41 7.4. Préconisations pour une meilleure protection parasismique.............................................................42 7.5. Feuille de route proposée..................................................................................................................42 8. Contrôle technique des bâtiments......................................................................................................46 8.1. Dispositifs en place pour le contrôle de la construction....................................................................46 8.2. Acquis à valoriser..............................................................................................................................46 8.3. Handicaps à compenser....................................................................................................................46 8.4. Préconisations pour un meilleur contrôle de la construction.............................................................47 8.5. Feuille de route proposée..................................................................................................................48 9. Questions relatives à la politique d’utilisation des règles dites PS-92 à Djibouti.........................50 9.1 Résumé de la démarche pour l’application effective des règles PS..................................................50 9.2 Considérations préliminaires générales.............................................................................................50 9.3 Analyse de la pertinence des dispositions des PS-92 pour Djibouti...................................................51 9.4. Feuille de route proposée..................................................................................................................68 10. Communication et accompagnement des règles de construction................................................70 10.1. Stratégies et impératifs de la communication...................................................................................70 10.2. Nécessité et objectifs des guides de construction parasismique.....................................................70 IV VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 10.3. Guide pour la construction de maisons individuelles ......................................................................71 10.4. Guide simplifié pour les petits bâtiments d’habitation......................................................................72 10.5. Feuille de route proposée.................................................................................................................73 11. Approches de la réduction de la vulnérabilité face à la menace d’inondation du bâti à Djibouti.... ...................................................................................................................................................................78 11.1. Acquis et progrès à réaliser .............................................................................................................78 11.2. Préconisations pour une réduction de la vulnérabilité du bâti à la menace d’inondation................. 79 11.3. Feuille de route proposée.................................................................................................................80 12. Connaissance de la menace d’inondation.......................................................................................84 12.1. Acquis et progrès à réaliser..............................................................................................................84 12.2. Recommandations ou préconisations..............................................................................................84 12.3. Feuille de route proposée.................................................................................................................86 13. Mesures d’aménagement et d’urbanisme visant à réduire l’exposition.......................................90 13.1. Acquis et progrès à réaliser..............................................................................................................90 13.2. Recommandations...........................................................................................................................91 13.3. Feuille de route proposée.................................................................................................................92 14. Gestion des ouvrages de protection contre les crues et de la digue de l’Ambouli.....................94 14.1. Acquis et progrès à réaliser..............................................................................................................94 14.2. Recommandations...........................................................................................................................94 14.3. Feuille de route proposée.................................................................................................................95 15. Systèmes d’Alerte Précoce (SAP) et gestion de crise....................................................................98 15.1. Acquis et progrès à réaliser..............................................................................................................98 15.2. Recommandations...........................................................................................................................98 15.3. Feuille de route proposée.................................................................................................................99 16. Aspects légaux et actions institutionnelles...................................................................................102 16.1. Acquis et progrès à réaliser............................................................................................................102 16.2. Recommandations.........................................................................................................................103 16.3. Feuille de route proposée...............................................................................................................104 17. Réduction de la vulnérabilité du bâti existant...............................................................................106 17.1. Acquis et progrès à réaliser............................................................................................................106 17.2. Recommandations.........................................................................................................................106 17.3. Feuille de route proposée...............................................................................................................107 18. Réduction de vulnérabilité des constructions nouvelles............................................................. 110 18.1. Acquis et progrès à réaliser............................................................................................................ 110 18.2. Recommandations......................................................................................................................... 110 18.3. Feuille de route proposée............................................................................................................... 111 19. Annexes............................................................................................................................................. 114 19.1. Bibliographie du rapport et annexes............................................................................................... 114 19.2. Acronymes...................................................................................................................................... 114 19.3. Proposition de typologie de bâti..................................................................................................... 116 19.4. Exemple des principes de réduction de vulnérabilité du bâti au niveau de la conception ou sur le bâti existant.............................................................................................................................................120 19.5. Feuille de route : resultats des ateliers de validation des recommandations.................................121 V Équipe de Coordination de la Banque Mondiale: Licciardi, Guido Rouhana, Salim Abdi, Noura Linares-Rivas, Alejandra Équipe Technique Guillande, Richard-SIGNALERT (chef de mission et rédacteur pour les questions relatives aux phéno- mènes et stratégies géophysiques et inondations) Balandier, Patricia-PBCONSULT (rédactrice pour les questions de stratégies pour la prévention du risque sismique) Coordination administrative d’Eptisa, Servicios de Ingeniería Sánchez Torrente, Luis Moreno Mendieta, Ana Mise en page QATAY S. COOP. MAD - Luis Álvarez Villalobos et Daniel Tobalina Atanet VI Remerciements L’équipe exprime sa gratitude au Secrétariat d’Etat auprès du Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Environnement chargé du Logement ainsi qu’aux institutions et équipes qui ont apporté leur collaboration précieuse et assistance à la relecture et révi- sion des rapports et guides: Équipe de Coordination de la Banque Mondiale • Licciardi, Guido • Rouhana, Salim • Abdi, Noura • Linares-Rivas, Alejandra Comité de relecture Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme, et de l’Environnement (MHUE) Direction de l’Habitat et de l’Urbanisme (DHU) • Sous-direction contrôle et règlementation • Sous-direction de l’urbanisme Secrétariat d’Etat au Logement (SEL) • Fonds de l’Habitat (FDH) • Société Immobilière de Djibouti Expert Banque Mondiale • Sergio Mora Organismes consultés durant l’étude Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme, et de l’Environnement (MHUE) Direction de l’Habitat et de l’Urbanisme (DHU) • Sous-direction contrôle et règlementation • Sous-direction de l’urbanisme VII VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS Secrétariat d’Etat au Logement (SEL) • Fonds de l’Habitat (FDH) • Société Immobilière de Djibouti Ministère du Budget • Direction des Domaines et de la Conservation Foncière Ministère de l’Intérieur (MI) • Préfecture de Djibouti • Direction Nationale de la Protection Civile • Secrétariat Exécutif de Gestion des Risques et des Catastrophes Ministère de l’Agriculture, de l’Eau, de la Pêche, de l’Elevage et des Ressources Halieutiques (MAE- PERH) • Office National de l’Eau et de l’Assainissement de Djibouti (ONEAD) • Programme de mobilisation des eaux de surface et gestion durables des terres • Unité de Gestion des Projets Ministère de l’Equipement et des Transports (MET) • Secrétariat Général • Société Djiboutienne des Chemins de Fer • Laboratoire Central du Bâtiment et de l’Equipement en charge des contrôles (LCBE) Ministère de l’Education Nationale et de la Formation Professionnelle (MENFOP) • Lycée Industriel et Commercial Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche (MENSUR) • Centre d’Etudes et de Recherches de Djibouti (CERD) • Université de Djibouti, Faculté d’ingénieurs en génie civil VIII 1 CONTEXTE ET OBJECTIFS 1 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 1. Contexte et Objectifs 1.1. Introduction Cette étude commanditée par le Secrétariat d’Etat auprès Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Environnement chargé du Logement porte sur l’identification et la réduction de la vulnérabilité de l’habitat face aux séismes et inondations qui menacent la République de Djibouti et en particulier sa capitale qui concentre la majorité de la population. La présente étude s’inscrit dans le cadre de la nouvelle stratégie du Secrétariat d’Etat pour le développement du secteur du Logement à Djibouti qui vise à promouvoir la production de logements abordables tout en respectant les règles d’urbanisme et en satisfaisant aux exi- gences minimales de qualité et de sécurité de l’habitat, en faveur des classes défavorisées. 1.2. Exposition de Djibouti aux risques naturels et réponses apportées jusqu’à présent La République de Djibouti est exposée à la menace de différents types de phénomènes naturels, d’origine géophysique (éruptions volcaniques, séismes) ou climatique (pluies torrentielles, inondations, sécheresse). La majorité de la population et des enjeux socio-économiques du pays se concentre dans l’agglomération de la ville de Djibouti, dont la croissance rapide impose la mise en place de mesures de renforcement de la résilience des populations et de réduction de la vulnérabilité des bâtiments et des infrastructures existants ou nouveaux. Si le territoire djiboutien n’a pas été affecté depuis longtemps par un fort séisme, on sait cependant qu’un séisme de magnitude pouvant atteindre 6,5 ou 7 sur l’Echelle de Richter est possible, même à proximité immédiate de l’agglomération djiboutienne. Le pays a toutefois subi plusieurs inonda- tions qui sont de plus en plus fréquentes et ont entrainé plus de 200 morts dans la capitale. En contraste apparent, Djibouti est aussi très vulnérable aux sécheresses et entre 2008 et 2011 a subi les effets d’une sécheresse prolongée qui a touché 15% de sa population et a eu un impact annuel de 4% sur le PIB au cours de cette période. Compte tenu de cette vulnérabilité, depuis son indépendance, l’Etat Djiboutien s’est doté d’une législa- tion pour la protection de l’environnement et la prise en compte des risques dans les grands travaux, dans l’exploitation des ressources, avec l’obligation de contrôler les ouvrages avant, pendant et après leur réalisation, en incluant des études d’impact. L’Etat djiboutien s’est également doté très tôt d’un code de construction parasismique calqué sur le modèle français qui a suivi l’évolution des normes françaises jusqu’au début des années 2000. Ce sont actuellement les règles PS92 françaises qui sont en vigueur. Il s’est en revanche moins préoccupé du problème des inondations qui n’avaient généré que peu de dégâts jusqu’à la grande crue de 1994. A la suite des inondations catastrophiques de 1994 puis de 2004 à Djibouti-Ville, la Banque mondiale a soutenu la construction de la digue de l’oued d’Ambouli offrant ainsi aux quartiers exposés une protection contre la majorité des inondations. Cette digue a en effet prouvé son efficacité face à plusieurs crues impor- tantes. Néanmoins, la fréquence de ces crues, qui auraient à nouveau inondé les quartiers en l’absence de la digue, et la probable augmentation du nombre d’évènements pluvieux extrêmes dans le contexte du Changement Climatique incitent à ne pas s’arrêter à cet ouvrage pour réduire la vulnérabilité des popu- lations, qui restent exposées en cas de débordement par-dessus la digue. Cette intervention en 2007 a déclenché une collaboration à long terme entre le Gouvernement djiboutien, la Banque mondiale et la Faci- lité mondiale pour la prévention des risques de catastrophes et le relèvement (GFDRR) qui ont développé un programme multi-sectoriel d’actions pour réduire les risques de catastrophes naturelles. 2 1. CONTEXTE ET OBJECTIFS Les actions de la Banque mondiale et GFDRR, dans ce domaine, se sont focalisées jusqu’à présent dans le renforcement des capacités institutionnelles de l’Etat et de l’agglomération djiboutienne pour mieux gérer les risques. Parmi les réalisations de ce programme, se trouvent le développement d’un système d’alerte précoce d’inondations pour l’oued d’Ambouli, la mise à jour des plans de préparation et d’urgence, l’instal- lation de cinq nouvelles stations hydrométéorologiques dans les différentes zones climatiques du pays, et l’évaluation de la vulnérabilité de la ville de Djibouti aux risques sismique et d’inondation. Le présent travail sur l’amélioration des logements à Djibouti a été motivé par les résultats de cette évalua- tion de la vulnérabilité aux risques sismique et d’inondation. Ce travail de fond sur l’Habitat et l’urbanisme a constitué l‘essentiel de l’étude réalisée en 2014 et 2015 sur l’amélioration de l’habitat et la réduction de sa vulnérabilité aux risques naturels pour le compte du Fonds de l’Habitat (FDH) et la Direction de l’Habi- tat et de l’Urbanisme (DHU), qui sont tous deux rattachés au Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Environnement (MHUE). 1.3. Evaluation de la vulnérabilité aux risques sismiques et d’inondation : impact sur la population et l’habitat En 2013, le projet de « Plateforme d’Analyse Intégrale sur le Risque » à Djibouti (PAIR ou CARAD en anglais) réalisé en partenariat avec le Centre d’Etude et de Recherche de Djibouti (CERD) a permis d’obte- nir des estimations de coûts économiques, de nombre de victimes et de niveau de dommages sur les bâtiments pour plusieurs scénarios plausibles de séismes et de crues forts ou extrêmes qui toucheraient la capitale djiboutienne. 1.3.1. Impact de crues extrêmes Deux scénarios de crues correspondant à des évènements ayant une chance sur mille pour l’une et une chance sur 10000 pour l’autre de survenir chaque année ont été étudiés. Ces deux scénarios provoque- raient de larges débordements par-dessus la digue de l’oued d’Ambouli (conçue pour résister à une crue ayant une chance sur 100 de survenir chaque année, donc des crues nettement plus fréquentes) et sont nettement plus forts que la crue de 2004. Le scénario de crue le plus fort pourraient engendrer plus d’un millier de victimes directes et une perte de l’ordre de 13,6 milliards de Francs djiboutiens (soit 68,7 millions d’euro) en dommages directs sur les bâtiments, soit environ 8% du produit intérieur Brut du pays (PIB), au- trement dit de la richesse produite en 1 an par le pays. Pour mémoire on rappellera que la crue d’avril 2004 avait causé 230 victimes et environ 1,6 milliard de francs djiboutiens de dommages (soit 8 millions d’euro). 1.3.2. Impact de séismes majeurs Sur les deux sources de séismes envisagées (l’une à 20 km au nord dans le golfe de Tadjourah, l’autre sous la ville de Djibouti), le plus fort d’entre eux (Magnitude 6,7 dans le golfe de Tadjourah) pourrait poten- tiellement engendrer près de 3500 morts et plusieurs dizaines de milliers de blessés, et près de 400 mil- liards de francs djiboutiens (environ 2 milliards d’euro) de dégâts sur les bâtiments, soit plus de deux fois le PIB du pays. Ces estimations fondées sur des modèles n’estiment que les dommages directs. Il faut rajouter à ces pertes, les coûts sociaux et économiques des perturbations et arrêts d’activités pour de multiples ser- vices publics ou entreprises, les coupures d’eau ou d’énergie, la difficulté de reprise d’activité pour de très nombreux petits commerces et artisans, qui pourraient résulter de tels scénarios extrêmes. L’importance des dommages potentiels de tels évènements face aux capacités nationales de gestion de crise et de relèvement, même envisagées avec une aide internationale, justifie la poursuite de l’amélioration de la réduction de vulnérabilité des populations, des bâtiments et des infrastructures sur le territoire djiboutien en déployant l’ensemble des méthodes disponibles et en les adaptant au contexte national. 3 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 1.4. Les actions d’amélioration et réduction de vulnérabilité aux risques naturels de l’habitat engagées par l’Etat djiboutien L’étape suivante a été engagée dès 2014 en agissant sur la réduction de la vulnérabilité des habitants des quartiers et des bâtiments d’habitation face aux risques sismiques et aux risques de crues. L’amélioration de l’assainissement collectif, du drainage pluvial, l’éradication progressive de l’habitat précaire ou insalubre en bois font aussi partie des mesures engagées en relation avec la réduction de risques de catastrophes d’origines humaines ou naturelles. 1.4.1. Diagnostic sur le secteur de la construction, ses pratiques et le cadre réglementaire et légis- latif. L’étude a démarré avec la rencontre des nombreux professionnels de la construction et la visite de chan- tiers et de logements afin de juger de la mise en oeuvre des recommandations et règles parasismiques en vigueur. Il est apparu que ces règles étaient connues, mais le plus souvent mal ou insuffisamment appli- quées, soit en raison de leur complexité, de l’absence de certaines données ou par manque de formation des acteurs concernés. Tous les textes règlementaires régissant ou en rapport avec la prise en compte des risques dans la construction et l’aménagement du territoire ont été examinés afin d’identifier les améliora- tions possibles. 1.4.2. Risque inondation Les enquêtes et interviews réalisées en 2013 et 2014 ont permis de constater que les résidents des quar- tiers se croient désormais à l’abri de toute inondation derrière la digue de l’oued d’Ambouli. Or, ce n’est pas le cas. Afin de réduire l’impact de crues qui passeraient par-dessus la digue sur les habitations situées dans les quartiers, l’Etat Djiboutien intervient aussi à travers la planification du développement de la ville ou de la transformation des quartiers. Un résultat majeur atteint par l’étude est que la connaissance acquise sur les zones inondables et les effets des scénarios de crues extrêmes ont été introduits dès 2014 dans le nouveau schéma d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) de l’agglomération djiboutienne qui planifie son développement pour les 30 ans à venir. Les textes ou réglementations régissant la construction et l’amé- nagementdes quartiers existants comme des nouveaux secteurs à urbaniser, vont désormais pouvoir être progressivement mis à niveau en intégrant l’exposition au risque d’inondation à travers des normes plus protectrices. 1.4.3. Risque sismique Les actions menées pour l’amélioration du bâti ont consisté dans un premier temps à analyser les pra- tiques de la construction de petits bâtiments d’habitation, de maisons individuelles et d’auto-construction, afin d’identifier les améliorations possibles. Des visites de chantiers et des interviews d’acteurs publics et privés de la construction ont permis de réaliser un diagnostic sur l’efficacité de la mise en oeuvre des règles parasismiques. Des difficultés dans la mise en oeuvre de ces règles sont apparues. Chez les acteurs de la construction, l’usage de ces règles très techniques est parfois rendu difficile même pour des ingénieurs qualifiés par l’indisponibilité d’un certain nombre de données ou d’informations nécessaires à leur applica- tion. Ces règles sont encore plus compliquées de compréhension et d’usage pour les «auto-constructeurs» qui ne disposent pas d’un niveau de formation technique suffisant et ont une tendance à surdimensionner par sécurité la quantité d’acier ou de béton, d’où un surcoût supporté par les familles. Certains moyens de contrôles de l’Etat djiboutien doivent aussi être renforcés. Tenant compte de l’ensemble de constats ci-dessus, le gouvernement Djiboutien a demandé le soutien de la Banque mondiale pour élaborer trois outils: 4 1. CONTEXTE ET OBJECTIFS - Un guide destiné aux architectes et ingénieurs qui permet de calculer de manière simple les proportions et les fondations de maisons d’habitations individuelles simples (logement familial). Ce guide propose desrègles forfaitaires, qui permettent de se conformer aux règles parasismiques en vigueur en s’affranchis- santde certains calculs rendus incertains voire impossibles en l’absence de certaines données ou lorsque le concepteur ou l’architecte n’a pas reçu de formation en génie parasismique. - Un guide à l’usage des familles ou artisans passant par « l’auto-construction». Ce guide essentielle- mentillustré de schémas indiquant les bonnes pratiques, permet de respecter les bonnes proportions et dispositions des parois, des ouvertures, dans une maison familiale au plan simple, et de ne pas tomber dans certaines erreurs courantes lors du chantier. Ce guide rationalise les pratiques dans les chantiers ne faisant pas appel à des ingénieurs. - Un rapport destiné aux services de l’Etat qui préconise des mesures à mettre en oeuvre par l’Etat djibou- tien à court, moyen et long termes pour améliorer la prise en compte des risques sismiques et d’inonda- tiondans la construction, la planification de l’aménagement urbain ou du territoire dans les provinces. Ces recommandations tiennent compte des observations faites chez l’ensemble des acteurs de la construction, de l’importation ou la production de matériaux, jusqu’au contrôle de qualité et de conformité d’un bâtiment- terminé en passant par les filières d’enseignements concernées par le domaine de la construction. Le présent document constitue l’une de ces 3 composantes, élaborées en partenariat avec des acteurs publics et privés de la construction. 5 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 2 APPORTS DES ÉTUDES PRÉLIMINAIRES 7 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 2. Apports des études préliminaires Le rapport préliminaire (Inception report, Réf. 9) a présenté les résultats suivants : • Le cadrage méthodologique final approuvé par le Fond De l’Habitat; • La programmation et les livrables découlant de cadrage méthodologique final; • Une présentation succincte des contextes légaux et règlementaires relatifs aux risques sismiques et inondation, et des organes chargés de la gestion du risque à Djibouti; • Les résultats des observations de terrain réalisées en mai par les deux experts sur les chantiers pour le risque sismique; • Une analyse du contexte et des pratiques face à la menace d’inondation; • Les résultats d’interviews auprès d’acteurs de la gestion du risque, de la construction, de l’urbanisme et de l’aménagement. Le second rapport d’analyse s’est attaché à détailler les constats sur les acquis et les progrès en matière de prise en compte de la menace sismique dans la construction et la mise en œuvre des règlementations parasismiques. Une démarche identique a été réalisée pour le phénomène inondation. Les contextes légaux et règlementaires ont été analysés, les pratiques du contrôle également. Les points d’améliorations possibles ont été identifiés et font l’objet de recommandations ad hoc dans le présent rapport final. Le second rapport a bénéficié de nouvelles données et interviews obtenues lors de la seconde mission de terrain des experts. Il a notamment été constaté lors de cette mission en novembre 2014, que le SDAU en cours de révision sur l’agglomération de Djibouti avait été très rapidement adapté pour mieux prendre en compte l’exposition à la menace d’inondation, avant sa finalisation, grâce au résultats du projet PAIR-CA- RAD réalisé en 2013 (Réf. 2, Réf. 3, Réf. 4, Réf. 5). Le présent rapport final reprend, synthétise les constats et formule des recommandations d’actions sur tous les volets analysés. La plupart de ces recommanda- tions découlent des constats présentés dans le second rapport mais certains ont déjà été partiellement formulés dans le premier rapport (rapport préliminaire/Inception report, Réf. 9). Le rapport est, comme les précédents, organisé en deux parties, la première consacrée à la menace sis- mique et, la suivante, à la menace d’inondation. Ces recommandations sont formulées selon le niveau de connaissance acquis par les consultants lors des deux missions de terrain, des mécanismes de prises de décisions et de fonctionnement de l’État djiboutien, qui n’est que partiel. Après validation de l’ensemble des actions proposées par les partenaires, une feuille de route synthétique sera établie en vue de soutenir la programmation sur plusieurs années qu’il est proposé de réaliser par le gouvernement djiboutien, s’il souhaite mettre en œuvre tout ou partie des propositions faites. Il appartient donc à l’État djiboutien d’éventuellement adapter les propositions pour mieux les intégrer dans le fonctionnement public et institutionnel de la société djiboutienne. 8 2. APPORTS DES ETUDES PRELIMINAIRES ANALYSES ET RECOMMANDATIONS POUR LA CONSTRUCTION PARASISMIQUE 9 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 3 CONNAISSANCE DE LA MENACE SISMIQUE ET DE SES EFFETS LOCAUX 11 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 3. Connaissance de la menace sismique et de ses effets lo- caux 3.1 Acquis et progrès à réaliser Si le territoire djiboutien fait l’objet d’une surveillance sismologique et d’une bonne connaissance sur la localisation des failles actives et sur la tectonique régionale, grâce à un réseau de stations piloté par l’observatoire d’Arta, le territoire n’est pas surveillé, il n’y a pas de données accelèrométriques disponibles, alors qu’elles sont un outil préliminaire aux décisions des politiques parasismiques. Les enregistrements existants et les mesures concernent les déplacements sismiques et pas les accélérations. Le sous-sol de la ville de Djibouti est par ailleurs très bien connu en raison d’un secteur de la construction actif, l’information géotechnique y est abondante mais elle n’est que peu partagée, diffusée ou accessible aux professionnels. L’absence d’enregistrement par un réseau permanent de mesures accelèrométriques à Djibouti est l’une des raisons de l’absence de documents cartographiques de la menace sismique et du flou qui subsiste sur les valeurs d’accélérations nominales à prendre en compte dans l’application des règles parasismiques PS-92 à Djibouti. Les deux premiers rapports d’études de la mission qui s’achève avaient abouti aux constats suivants : • Il n’y a pas d’accélération du sol de référence pour le pays, ni de réseau de mesures accelèrométriques; • Il n’y a pas de zonage sismique officiel rattaché aux valeurs d’accélération de référence de la norme parasismique en vigueur. L’arrêté n°85 &357/PR/MTP-UL prévoit deux zones sismiques (zone II et zone III) rattachées aux règles antérieures (PS-69). Il n’existe pas de carte de référence. Ce point est détaillé plus loin dans le rapport; • Il n’y a pas de microzonage sismique officiel mais des éléments dispersés de connaissances, ni de cartes géotechniques, mais une connaissance assez complète dispersée dans les services de l’Etat et chez les professionnels du sous-sol de la ville historique et de la plupart des quartiers périphériques; • Existence d’une menace avérée de liquéfaction des sols dans certains quartiers de la ville ancienne et du besoin de prendre en compte ces effets de site, difficiles à maîtriser au niveau de la conception, en l’absence de cartes géotechniques publiques et d’un microzonage sismique. Ces problématiques concernent également les villes secondaires. Les préconisations et recommandations proposées sont les suivantes. 3.2. Préconisations pour une meilleure connaissance de la menace sismique 3.2.1. Connaissance de la menace sismique dite « régionale » à l’échelle du pays. Installation d’un réseau permanent d’accéléromètres sur le pays L’Observatoire d’Arta a vocation à s’engager dans une démarche d’installation et de surveillance d’accélé- romètres dans le pays, en soutien à la mise en place du zonage sismique national. La programmation de la mise en place d’un réseau accelérométrique doit être engagée. Cette action peut être engagée à travers une coopération bilatérale qui permettra simultanément de former du personnel 12 3. CONNAISSANCE DE LA MENACE SISMIQUE ET DE SES EFFETS LOCAUX djiboutien au maniement et au maintien du futur réseau. De manière transitoire et pour permettre la réalisation de microzonages sismiques, un réseau temporaire peut être installé pour plusieurs mois sur l’agglomération djiboutienne. La diversité des sols de l’agglomé- ration imposera cependant à terme de disposer d’au moins 3 stations sur Djibouti ville. La mise en œuvre du réseau, la collecte des données et leur exploitation prendront quelques années. Cette connaissance permettra d’affiner les choix d’accélérations nominales de référence pour le zonage sismique national avec toutes les conséquences qui en découlent en termes de mise à niveau de la norme soit en renforcement soit en assouplissement selon les résultats. Une fois en place les réseaux, le délai de retour sur investissement est long pour exploiter les mesures-ci dans un zonage (5 à 10 ans) car il convient d’accumuler plusieurs années de mesures. Néanmoins, tout nouveau séisme important serait immédiatement mieux caractérisé avec ces équipements déjà en place qui permettraient de connaître les accélérations réelles du sol et d’évaluer l’efficacité des mesures parasis- miques sur les édifices en bénéficiant. Réalisation d’un zonage sismique national Les règles de construction parasismique se référent en premier lieu au zonage sismique national qui im- pose là où les valeurs régionales d’accélération minimale pour le calcul des structures. Il doit être impéra- tivement produit pour le pays. Les autres paramètres du calcul nécessitent également des études dont la teneur et les résultats (exemple : microzonage spectral) sont exposés plus loin dans le rapport. A l’heure actuelle, l’insuffisance de connaissance de la menace sismique régionale et des accélérations correspondantes, imposent un choix de valeurs de calcul par analogie avec des pays ou des régions où la sismicité est estimée similaire. En l’occurrence on peut faire référence aux zones II et/ou III des territoires Français définies pour l’application des règles PS-92. L’avantage est de disposer de guides pré-calculés pour ces zones. Les niveaux d’accélérations réels sont actuellement inconnus et doivent être estimés en attendant la né- cessaire exploitation des résultats d’un réseau accelérométrique. L’acquisition d’assez de données pour affiner le zonage national prendra des années et on peut donc dans un premier temps opter pour un zonage simple sur des bases géographiques et historiques (zone unique sur l’ensemble du territoire). Ce point est également développé plus loin. Il faut néanmoins, produire ce document adapté aux méthodes de calcul des PS-92, et le faire valider par un arrêté. Ainsi, il est proposé que la valeur d’accélération nominale pour ce zonage préliminaire soit adoptée à la fois sur la base des connaissances des dommages historiques des séismes passés, et sur l’analyse des contextes sismotectoniques comparables et connus dans la région Est-Afrique. Cela nécessite une exper- tise « internationale ». La carte initiale pourra être révisée après quelques années en tenant compte des résultats des accéléra- tions mesurées. 3.2.2. Connaissances des sols et carte géotechnique de l’agglomération de Djibouti Un projet de carte géotechnique pour la ville de Djibouti a été démarré récemment mais n’a pas abouti. Les éléments oraux recueillis indiquent que le CERD a piloté cette opération qui n’a pas pu être finalisée. On sait cependant que le sous-sol de l’agglomération est en définitive très bien connu. Les éléments tech- niques déjà rassemblés permettraient selon toute vraisemblance d’aboutir à une cartographie géotech- nique de la ville avec peu d’efforts, si nécessaire avec le soutien d’une expertise internationale. Outre son utilité pour les professionnels de la construction et du BTP, cette carte constituera une des com- 13 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS posantes principales pour la réalisation d’un microzonage sismique de la ville de Djibouti. Elle doit donc être finalisée en priorité et à courte échéance. La carte devra être éditée en format papier mais également mise en ligne sous format numérique afin d’être en accès libre à l’ensemble des acteurs de la construction et de l’aménagement à Djibouti. Réalisation de microzonages sismiques pour les principales villes du pays, avec Djibouti ville en priorité Il est avéré qu’une partie de la ville basse de Djibouti est exposée à une menace importante de liquéfac- tion des sols argilo sableux alors que la zone de Balbala implantée sur du rocher en est exempte. Les professionnels du bâtiment doivent savoir quelles sont les zones effectivement exposées. En outre il est souhaitable de leur faciliter la tâche pour l’adoption des coefficients de calcul, notamment le coefficient de réponse spectrale. Les enregistrements accelèrométriques permettront la production de spectres de réponse en complément des données de la carte géotechnique de l’agglomération djiboutienne. Ces connaissances permettront la production d’un microzonage de la réponse sismique dynamique des sols, détaillant les zones où des mesures constructives spécifiques doivent être prises, par exemple pour parer les effets de la liquéfaction des sols sableux, ou pour prendre en compte certains paramètres de calcul avec plus de facilité. Cette carte, qui devra s’accompagner d’un règlement pour chaque zone, devra également être publique, en accès libre (papier et internet) et associée aux corpus de documents réglementaires permettant aux architectes, concepteurs et bureaux d’étude de prendre en considération la composante liquéfaction dès la conception. Ce partage avec l’ensemble de la profession devrait théoriquement fluidifier les travaux de la Direction de l’Habitat et de l’Urbanisme (DHU), du Fond De l’Habitat (FDH) et du Laboratoire du Bâtiment et des Travaux Publics (LBTP), en allégeant les procédures de vérification des projets qui leurs seront soumis. Il sera, en revanche, probablement nécessaire de procéder à une mise à niveau chez les professionnels du secteur privé comme public pour une bonne utilisation des données de ces cartes. Les autres agglomérations, et en priorité celles qui sont bâties sur des sédiments fins fluviaux ou côtiers, devront également faire l’objet de microzonages sismiques. La nature des terrains y est potentiellement liquéfiable localement. Intégration du microzonage sismique dans les SDAU (Schéma D’Aménagement et d’Urbanisme) et déclinaison au niveau des PLU (Plan locaux d’Urbanisme). L’approbation des documents et cartographies de référence présentés ci-dessus, sera susceptible d’intro- duire des obligations pour les SDAU qui demanderont à être révisés au regard des contraintes imposées par le niveau d’aléa sismique connu de manière plus détaillée. A l’heure actuelle, les éléments du SDAU communiqués ne montrent pas de prise en compte du risque sismique, au contraire du risque inondation désormais intégré. 3.3. Feuille de route proposée pour améliorer la connaissance de la menace sismi- que et l’accès aux données géotechniques 1) Finalisation de la cartographie géotechnique de la ville de Djibouti L’Etat Djiboutien doit prioritairement relancer la production de la carte géotechnique pour l’agglomération 14 3. CONNAISSANCE DE LA MENACE SISMIQUE ET DE SES EFFETS LOCAUX de Djibouti, à priori, par un marché d’étude confié à une firme internationale en l’absence de capacité nationale pour mener à bien de cette tâche, impliquant les différents organismes djiboutiens concernés et compétents et en premier lieu le LBTP. 2) Edition d’un document cartographique et d’un d’arrêté précisant les accélérations de référence retenues pour le territoire de Djibouti dans le cadre de l’application des règles PS-92. Dans l’attente de la réalisation du zonage national à partir de l’exploitation des données accelèrométriques pour Djibouti, il est nécessaire de publier un arrêté donnant la valeur de l’accélération nominale pour le calcul sismique avec les PS-92. Il est possible, dans ce contexte, d’adopter dans un premier temps une zone unique d’accélération sur l’ensemble du pays, dans l’attente de valeurs plus précises qu’apportera un réseau de mesure. Une valeur « prudentielle » appuyée sur des connaissances historiques et géogra- phiques peut être retenue. 3) Lancement du microzonage sismique sur l’agglomération de Djibouti. Ce microzonage facilitera et optimisera le respect des règles de construction parasismique. Mais il dépend de la finalisation de la carte géotechnique sur laquelle il se basera. Des campagnes de mesures complé- mentaires faciliteront la production du microzonage dont l’élaboration peut être estimée à moins d’un an une fois disponible la carte géotechnique et lancé un marché d’études. 4) Mise en place d’un réseau de surveillance accelérométrique sur le territoire djiboutien. L’exploitation d’un réseau accelérométrique ne portant ses fruits qu’après quelques années et le personnel de l’observatoire d’Arta devant être formé pour l’exploiter, cette opération, bien que prioritaire, peut être lancée en tâche de fond. Un programme à moyen terme sur 5 à 10 ans doit être élaboré pour permettre un retour sur investissement et une collecte suffisante de données. Ce programme pourra préférentiellement être mené en coopération bi ou multilatérale. La disponibilité rapide d’au moins deux-trois accéléromètres sur l’agglomération de Djibouti reste une prio- rité car elle soutiendra les travaux de zonages sismiques. 15 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 4 CADRE NORMATIF DE LA CONSTRUCTION DES BÂTIMENTS À DJIBOUTI 17 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 4. Cadre normatif de la construction des bâtiments à Djibouti 4.1. Origines et cadre du contexte règlementaire en vigueur L’évolution historique du cadre légal de la construction à Djibouti, issu en grande partie de l’époque de l’occupation française, peut être résumée comme suit : L’Arrêté n°73-1580/SG/CG du 31 octobre 1973, révisé depuis, a cadré l’organisation de la procédure d’instruction et de délivrance des permis de construire. L’Arrêté n°75-2220/SG/CG du 26 novembre 1975 instituant une redevance de contrôle des normes anti- sismiques et fixant cette redevance à 1.5% du coût de la construction, a ouvert la mise en place de règles de construction parasismique dans le pays et créé l’Unité d’Etudes et de Contrôle au sein de la Direction des Travaux Publics. Au 1er janvier 1976, cette unité a pris la relève de la SOCOTEC française jusqu’alors en charge des contrôles techniques. L’UEC sera chargée d’intervenir au niveau : a) Du projet Vérification des dispositions parasismiques en vue de l’obtention du permis de construire. b) Des travaux Contrôle de la conformité entre le dossier d’exécution et les travaux réalisés, avec respect des règles de l’art en vue de l’obtention du certificat de conformité. L’intervention de l’UEC sera différente suivant que l’on sera en présence d’une construction réalisée par les services publics ou par des constructeurs privés. Services publics : Intervention de l’UEC au niveau du projet. Le contrôle des travaux étant assuré par les techniciens de ces services. Constructions privées : Intervention de l’UEC au niveau du projet et de la réalisation. L’arrêté envisageait que l’UEC puisse avoir un rôle de surveillance de chantiers et de formation sur « le tas ». L’Arrêté n°84-0974/PR/TP, du 7 juillet 1984, a mis en place un permis simplifié par dérogation, stipulant les dispositions applicables à la construction et à la transformation en dur des logements en planches, afin d’encourager la résorption de l’habitat insalubre. Ce cadre a été modifié en 1991 par l’Arrêté n°91-0763/ PR/TPUL prescrivant les dispositions spéciales applicables à la construction de maisons d’habitation dans des zones spécifiques. Article 2 : Il est institué une procédure exceptionnelle d’autorisation de construire de maisons d’habitation, dans les Quartiers 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 7 bis, Ambouli-Djebel et Balbala. Article3 : L’autorisation de construire s’applique à la construction en matériaux autorisés par le Minis- tère des Travaux Publics, de l’Urbanisme et du Logement pour des maisons d’habitations se limitant à un rez de chaussée. La parcelle concernée devra présenter une superficie inférieure ou égale à 160 m² et un CES de 70%. L’Arrêté n°85-1357/PR/MTPUL, du 27 octobre 1985, pris en application de la Délibération n°341/7è L du 26 avril 1973 a fixé les normes antisismiques (PS-69-82) à respecter pour la construction des bâtiments en République de Djibouti. Il mentionne que les normes françaises et leur évolution sont en vigueur à 18 4. CADRE NORMATIF DE LA CONSTRUCTION DES BÂTIMENTS À DJIBOUTI Djibouti. Aucun texte ultérieur n’a été identifié en matière d’application des règles de construction parasis- mique. Article 2 : Tout bâtiment édifié en République de Djibouti doit être conforme aux normes de construction fixées par le «Document technique unifié», français intitulé «Règles parasismiques et annexes» (P.S. 69 révisée 82) ou tout autre document appelé à le modifier ou le compléter. Les règles applicables sont celles fixées pour un territoire classé en zone d’égale intensité 2, soit une sismicité moyenne. Toutefois, les bâtiments édifiés sur les terrains en remblais sur vasières devront respecter les règles fixées pour un territoire classé en zone 3. La référence aux zones d’égale intensité 2 ou 3, est liée à l’application des règles PS-69. La transition vers les PS-92, au titre de « document ayant modifié les PS-69 » ne s’est pas accompagnée d’un nécessaire zonage national définissant la ou les valeurs d’aN, accélération de référence pour le calcul sismique avec ces règles (cette question est développée plus loin : § Questions relatives à la politique d’utilisation des règles dites PS-92 à Djibouti). Le 28 juillet 2007, l’Arrêté n°2007-0645/PR/MHUEAT a modifié et complété l’Arrêté n°73-1580/SG/CG du 31 octobre 1973 portant organisation de la procédure d’instruction et de délivrance du Permis de construire. Il stipule notamment que : Article 3 : Aucune construction à usage d’habitation ou non ne peut être édifiée sans un Permis de Construire Ordinaire délivré dans les conditions indiquées ci-après. Ces dispositions s’appliquent à toutes les constructions édifiées en matériaux définitifs sur un terrain domanial inscrit au livre foncier du territoire. Le Permis de construire est exigé pour les travaux exécutés sur les constructions exis- tantes, lorsqu’ils ont pour effet d’en changer la destination, de modifier leur aspect extérieur ou leur volume ou de créer des niveaux supplémentaires. Une autorisation est également requise pour toutes les constructions militaires non couvertes par le secret de la défense nationale. Seule la construction destinée à la transformation en dur des locaux en planches sis dans les anciens quartiers et Balbala, dont la surface est inférieure ou égale à 160 m2 et se limitant à un rez-de-chaussée, relèvent du Per- mis de Construire Simplifié conformément aux dispositions de l’Arrêté n°84-0974/PR/TP du 07 juillet 1984. Article 4 : Le Permis de Construire Ordinaire est délivré, pour l’implantation sur un même terrain, pour un maximum de surfaces de plancher constructibles autorisé par le coefficient d’occupation du sol applicable à la totalité du terrain faisant l’objet de l’autorisation. Article 5 : (…) A ces pièces doivent être joints, en sus du justificatif donnant droit à l’occupation du ter- rain : (…) 5°) Une notice descriptive et estimative des travaux projetés. La notice doit décrire la nature exacte des travaux envisagés, les dimensions, la nature, la qualité et la couleur des matériaux employés. Elle doit en outre préciser les dispositions antisismiques ainsi que les dispositions d’épuration prévues. L’Administration peut exiger les plans d’armature de béton armé et les notes de calculs correspondants. (…) Article 16 : La conformité de la construction est validée par un Certificat de Conformité Générale à l’achèvement de la construction, délivré par la Direction de l’Habitat et de l’Urbanisme. L’établissement du Certificat de Conformité Générale est subordonné à la délivrance des Certificats de Salubrité, d’Ali- gnement et des Attestations Electrique et Parasismique. Le Certificat de Conformité Générale a pour objet de constater que les travaux réalisés sont conformes au Permis de Construire Ordinaire délivré. La délivrance du Certificat de Conformité Général constitue le fait générateur de l’octroi du Titre Foncier définitif. 19 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 4.2. Acquis à valoriser Il apparait que l’usage des normes et référentiels pour la construction mis en place pendant l’occupation française a perduré légalement et que l’actualisation des exigences techniques, dont le passage des règles de construction parasismique PS-69 aux PS-92 (norme NFP 06-013), a été approuvé tacitement dans ce contexte. L’obligation de contrôle des matériaux, les procédures d’obtention des permis de construire, la référence explicite à des normes de construction parasismique en plus des autres DTU, l’obligation de conception – au moins de vérification – des projets de construction par des bureaux d’architecture et d’études agréés, et enfin l’existence de procédures de contrôles sur chantier aboutissant à des certificats de conformité créent un cadre légal de qualité. A ce jour, les références techniques françaises n’ont pas été remises en question, ce qui est assez logique si l’on considère : • le coût et les difficultés de la création de nouvelles règles de construction pour un pays, • le fait que jusqu’à présent la majorité des ingénieurs et architectes djiboutiens ont été formés en France, • que ces référentiels, de langue française, utilisés pour la formation des techniciens à Djibouti (IUT de Génie civil et LIC), sont bien maîtrisés par les enseignants. L’avantage de ce maintien des normes françaises est que Djibouti dispose d’un corpus réglementaire cohé- rent et complet qui a régulièrement été mis à jour jusqu’en 2010. 4.3. Handicaps à compenser La France ne réactualise plus ce corpus de normes depuis l’harmonisation européenne qui a abouti à l’adoption des Eurocodes et Euronormes. Certains paramètres des « anciennes » normes françaises doivent être mieux adaptés au contexte djibou- tien pour permettre d’utiliser plus efficacement ces normes. Alors qu’aucun arrêté ne valide expressément l’adoption des règles PS-92 qui sont utilisées de fait par application de l’arrêté de 1985, et non par un arrêté spécifique, certains contenus de ce type d’arrêté manquent, notamment la définition de certaines valeurs ou coefficients de calcul spécifiques des PS-92 comme les accélérations nominales ou la classification des constructions (catégories d’importance). Cette absence d’arrêté de prescription des règles PS-92 est corrélée à l’absence de zonage sismique du territoire djiboutien, définissant le ou les niveaux d’accélération nominale à prendre en compte pour le calcul et le dimensionnement des structures, et à l’absence de cartographie des failles en zones urbaines, pouvant générer des interdictions de construction. Il semble dans ce contexte, que certains BET ou Architectes font sous-traiter leurs calculs à l’étranger, vrai- semblablement par référence à d’autres normes que celles en vigueur à Djibouti, ce qui peut introduire une difficulté pour l’Unité de contrôles du Ministère, même si la résistance obtenue est satisfaisante. Une autre question est posée par les arrêtés liant les évolutions normatives à Djibouti à celles de la France: • l’arrêté de 1985, qui prescrit l’application de tout document appelé à modifier ou compléter les PS-69, puis les PS-92, • l’arrêté de 1989 qui prescrit l’application des normes pour les matériaux de construction approuvées par l’Association Française de Normalisation. 20 4. CADRE NORMATIF DE LA CONSTRUCTION DES BÂTIMENTS À DJIBOUTI L’application stricte de ces deux arrêtés, prescrirait de fait l’entrée en vigueur des Eurocodes et des Euro- normes à Djibouti, celles-ci étant désormais devenues normes françaises sous la référence « EN-NF » (Euronormes-Normes françaises). 4.4. Préconisations pour une meilleure protection parasismique Pertinence des références normatives Pour les techniques de construction anciennes et inchangées (constructions courantes en murs de béton armé ou de maçonnerie chaînée) : • La pertinence de l’utilisation des « anciennes » normes françaises (PS-92 et normes corrélées) n’est pas contestable : les normes européennes, ou autres de dernière génération, ont pour ces techniques les mêmes types et niveaux d’exigences, éventuellement formulées différemment. Pour les techniques de construction pour lesquelles les connaissances du comportement sismique ont évolué (portiques en BA, charpente métallique, charpente bois…) : • Les exigences sont désormais mieux formulées par les règles de dernière génération, et sur certains points plus faciles à utiliser par les ingénieurs. Les PS-92 et normes corrélées gagneront à être remplacées par des règles de construction parasis- mique de dernière génération (Eurocodes ou autres). Mais il faut préparer, pour le moyen terme, le changement complet de référentiels, pour les raisons sui- vantes : • Les règles évoluent avec les connaissances, et à terme, les normes NF – DTU françaises antérieures aux Euronormes et Eurocodes seront dépassées. • Les développeurs de logiciels de calcul statique et sismique s’adaptent aux marchés, et la mise à jour des logiciels utilisant les « anciens » référentiels français, dont les PS-92, s’est arrêtée avec l’abandon de ces normes. • Les outils d’aide à la conception comme le REEF du CSTB (Centre scientifique et technique du bâ- timent), qui permettent un accès thématique facilité à l’ensemble du corpus réglementaire français intègrent désormais les seuls Eurocodes et Euronormes devenus normes EN-NF. Stratégies d’accompagnement L’analyse des difficultés et des faiblesses de l’application réelle des PS-92 à Djibouti, présentée dans un autre chapitre de ce rapport, aboutira à prescrire à court terme certaines modifications des normes et réfé- rentiels actuellement utilisées à Djibouti (révisions nationales), et à envisager pour le moyen terme des par- tenariats internationaux pour l’adoption d’un corpus de nouvelles normes. Ce partenariat devra être choisi en fonction, notamment, des partenariats économiques principaux de la République de Djibouti, dans le domaine de l’ingénierie et des matériaux de constructions. L’adoption des Eurocodes, qui est une des hypothèses pour le futur, pourrait être facilitée d’une part par l’existence d’une version en langue française directement utilisable, et d’autre part par les liens qui unissent encore les professionnels du bâtiment à la France. Resterait alors à préparer des documents d’application nationale (DAN) pour les Eurocodes à Djibouti, afin de préciser les paramètres dépendant des conditions géophysiques et des arbitrages économiques. Cependant, les normes étant notamment formulées pour faciliter les échanges économiques entre pays 21 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS sur des référentiels partagés, il se peut que Djibouti ait intérêt à adopter un autre référentiel normatif que les Eurocodes pour le futur, en vérifiant son niveau d’exigences, ses modalités d’application et les formations à mettre en place, et en adaptant les paramètres aux conditions géophysiques et aux arbitrages écono- miques du pays. Il faut noter que dans le monde, le contenu des normes actuelles est répertorié selon la Classification internationale pour les normes (International classification for standards / ICS). Cette classification est commune à l’ensemble des instituts de normalisation, dont le Comité européen de normalisation (CEN), ce qui tendra à terme à harmoniser les standards et facilitera le passage d’une norme à une autre. En attendant le passage à terme à un autre corpus normatif, il est important à court terme pour l’application des règles PS-92 de prendre un arrêté définissant la ou les valeurs de aN, et les coefficients d’importance des ouvrages. Ce derniers peuvent être les mêmes qu’en France, mais aN est spécifique du contexte sismique dans la République de Djibouti. En attendant qu’aboutissent les études sismiques, des valeurs prudentielles peuvent être arrêtées pour aN, sur les connaissances historiques, comme cela a été pratiqué dans de nombreux pays. 4.5. Feuille de route proposée pour faire évoluer le contexte règlementaire de la construction En ce qui concerne la problématique du référentiel normatif de la construction, la République de Djibouti peut continuer temporairement à utiliser le référentiel NF français (normes et DTU avant l’adoption des Eurocodes et Euronormes) pour les constructions courantes en murs de béton armé et en maçonnerie chaînée. Toutefois, il faut envisager des modifications pour les autres systèmes constructifs, car certaines normes utilisées ne sont plus appropriées en raison de l’évolution des connaissances techniques, notam- ment dans le domaine sismique. Pour préparer et arbitrer le recadrage des obligations normatives pour la construction en général, et pour la construction parasismique en particulier, à court et à moyen terme, il est recommandé à l’Etat djiboutien de programmer un processus du type suivant : 1) Organiser assez rapidement des consultations entre les administrations concernées, les repré- sentants des professions du bâtiment, et des experts djiboutiens et étrangers ayant une bonne pratique des évolutions réglementaires dans les domaines concernés, des conséquences techniques et finan- cières de ces évolutions, et de l’accompagnement de l’entrée en vigueur des changements. 2) Lister les textes à modifier (normes, décrets et arrêtés) et définir si les changements doivent être opérés à court ou à moyen terme et avec quelle hiérarchie. 3) Mettre en place des comités de rédaction compétents dans chacun des domaines à réviser. Ces comités doivent réunir des experts techniques, mais aussi des acteurs économiques et administra- tifs. Des partenariats pour l’utilisation de normes étrangères existantes (Eurocodes, IBC ou autres…) doivent être envisagés et arbitrés en incluant des critères économiques, sociaux et politiques. 4) Etablir un agenda opérationnel pour la rédaction puis l’adoption des nouveaux textes en tenant compte de la durée des révisions, de la logique des entrées en vigueur successives, et de la capacité des socio-professionnels à les prendre en compte (périodes de transition). 5) Faire rédiger les nouveaux textes cadres par des comités de rédaction compétents, en respectant l’agenda. 6) Mettre en place des conditions de leur entrée en vigueur : promulgation, information, formations, phases de transition… 22 4. CADRE NORMATIF DE LA CONSTRUCTION DES BÂTIMENTS À DJIBOUTI En résumé, ce recadrage devra cadrer au moins les questions suivantes : • Adaptation pour le court terme des PS-92 au contexte actuel Djiboutien • Promulgation d’un arrêté définissant les conditions d’utilisation de ces règles (accélérations nominales, classification des bâtiments). • Prévision de la transition des normes DTU AFNOR actuellement en vigueur à Djibouti (matériaux et mise en œuvre) vers un nouveau corpus référentiel (européen ou autre). • Adoption d’un agenda progressif pour la mise en place du nouveau contexte règlementaire. 23 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 5 CADRE POUR LA MAÎTRISE FONCIÈRE DANS L’AGGLOMÉRATION DE DJIBOUTI 25 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 5. Cadre pour la maîtrise foncière dans l’agglomération de Djibouti 5.1. Cadre règlementaire et outils Le 10 octobre 1991, cinq lois ont redéfini le cadre foncier, support de l’aménagement du territoire et de la construction dans le périmètre urbain de l’agglomération de la ville de Djibouti. Cet ensemble de lois a doté l’agglomération capitale d’outils règlementaires et opérationnels pour une meilleure maîtrise du territoire. La Loi n° 177/AN/91/2ème L a redéfini l’organisation de la propriété foncière, qui est le support des straté- gies de construction dans le pays. TITRE I ETABLISSEMENT DU REGIME FONCIER ; Chapitre 1 Organisation ; Paragraphe 1er Du but de l’institution Article 1er : Il est institué dans la République de Djibouti, un service dit la Conservation foncière, chargé d’assurer aux titulaires la garantie des rôles réels qu’ils possèdent sur les immeubles soumis au régime du présent texte. La Loi n°172/AN/91/2ème L a cadré les règles d’expropriation pour cause d’utilité publique. Les raisons d’expropriations viennent à l’appui des opérations ou travaux à entreprendre, tels que : constructions de routes, chemins de fer ou ports ; travaux urbains ; installations de services publics ; travaux militaires ; aménagement de centres agricoles ou de réserves naturelles ; protection de site ou monuments ; travaux de recherche ou d’aménagement de points d’eau, d’irrigation, d’assainissement ; distribution d’énergie ; travaux de triangulation, d’arpentage, de nivellement et de pose de bornes, etc. La prévention des catas- trophes n’est pas explicitement mentionnée, mais elle découle des ouvrages à réaliser. Ce cadre légal a été complété par la Loi n°171/AN/91/2ème L portant fixation et organisation du do- maine public de l’Etat. Elle garantit la maîtrise des grands enjeux. La Loi n°173/AN/91/2ème L portant organisation du domaine privé de l’Etat, cadre notamment les condi- tions d’acquisition de parcelles par les privés pour y construire. Article 1er : Font partie du domaine privé de l’État : • Les terres vacances et sans maître. • Les terres acquises par lui ou provenant de donations, héritages, ou de toutes autres manières reconnues par la loi. Article 2 : Les terrains du domaine privé se répartissent en deux catégories : • Les terrains urbains qui sont ceux désignés comme tels par la réglementation en vigueur, • Les terrains ruraux qui sont tous les autres. Article 3 : L’aliénation des terrains domaniaux de l’État est soumise aux règles ci après : • Les terres acquises par l’État, de quelque manière que ce soit, déjà mises en valeur et dûment immatriculées, sont soumises à la réglementation de droit commun en matière de propriété et de contrat ; • Les terres vacantes et sans maître, et de manière générale, toutes les terres non immatriculées ou non mises en valeur, peuvent être, en vertu des dispositions des articles 4 et suivants du présent texte : 26 5. CADRE POUR LA MAÎTRISE FONCIÈRE DANS L’AGGLOMÉRATION DE DJIBOUTI -- après immatriculation préalable au nom de l’État : cédées de gré à gré ou par adjudication publique, s’il s’agit de terrains urbains à usage de construction ; concédées à titre provisoire, s’il s’agit de terrains urbains à usage industriel ou agricole ou de terrains ruraux ; affectées gratuitement à des établissements publics ; -- avant immatriculation au nom de l’État ; être l’objet de permis d’occupation provisoire, s’il s’agit de terrains urbains à usage de construction ou d’autorisation d’exploiter s’il s’agit de terrains agricoles. Le texte définit les procédures à appliquer selon les cas. A cette même date, la Loi n°176/AN/91/2ème L a redéfini un cahier des charges spécifique, applicable aux anciens quartiers de Djibouti et à Balbala, permettant d’intervenir sur les cessions de gré à gré, afin de maîtriser l’aménagement de ces secteurs avec des plans de voirie, de drainage, et d’affectation des sols. La Loi n°82/AN/00/4ème L du 17 mai 2000 portant création et organisation du Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme, de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire a cadré les attributions des directions et des services en charge de la maîtrise de la construction. Article 6 : Placé sous l’autorité du Secrétaire Général, la direction de l’Habitat et de l’Urbanisme est chargée d’exécuter les stratégies et les directives du Ministre, et d’en assurer le suivi, dans les secteurs de l’urbanisme, des constructions publiques et privées, et de l’habitat. La Direction de l’Habitat et de l’Urbanisme comprend trois (3) sous-directions : • Une sous-direction de l’urbanisme • Une sous-direction de l’habitat • Une sous-direction Réglementation et contrôle des constructions publiques (…) Article 9 : Placée sous l’autorité du Secrétaire Général, la Direction de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement est chargée d’exécuter les stratégies et les directives du Ministre, et d’en assu- rer le suivi, dans les secteurs de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire. La Direction de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement comprend deux (2) sous direc- tion : • Une sous-direction de l’Environnement • Une sous-direction de l’Aménagement du Territoire Article 10 : Placé sous l’autorité du Secrétaire Général, le Bureau d’études et d’expertise est chargé d’exécuter les stratégies et les directives du Ministre en matière d’expertise des études menées par des bureaux d’études privés, d’esquisses, avant-projets, projets et dossiers d’appel d’offres pour les constructions publiques ou privées. Article 11 : La Société Immobilière de Djibouti (S.I.D), établissement public, est rattachée au Minis- tère de l’Habitat, de l’Urbanisme, de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire. La Loi n°94/AN/00/4ème L du 10 août 2000 a porté approbation du Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de Djibouti et des villes secondaires d’Ali-Sabieh, Dikhil, Tadjourah et Obock. Le SDAU de l’agglomération de Djibouti est actuellement en fin de révision. Le 8 septembre 2001, le Décret n°2001-0184/PR/MHUEAT a créé le Fonds de l’Habitat et la Gestion des Établissements Humains 27 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS Article 2 : Il est créé un compte unique spécial au budget intitulé : Fonds de l’Habitat et la gestion des établissements humains. Article 3 : Le Fonds de l’Habitat, domicilié à la Banque Centrale de Djibouti servira à financer : • la viabilisation des parcelles ; • la construction des logements à caractère très social destinés aux couches les plus vulnérables de la population et dont la propriété est transférable à terme aux occupants sous la forme de vente à crédit ; • la recherche et la promotion des matériaux de construction produits localement ; • toute activité pouvant permettre de faciliter l’accès à la sécurité d’occupation résidentielle. 5.2. Acquis à valoriser Le cadre redéfini depuis 1991 permet la mise en place des politiques foncières publiques, notamment celles qui visent la sécurité du territoire face aux catastrophes : expropriation des sites dangereux, délimi- tation des zones urbanisables ou non, cadres pour la création de nouveaux quartiers bénéficiant à terme d’ouvrages et de viabilités appropriés, ou la modification à terme des quartiers historiques ou plus ou moins récents. Le Fonds de l’Habitat et la Société Immobilière de Djibouti, qui sont en charge de la mise en place des poli- tiques de logement de l’Etat, sont des organismes dont les missions, les capacités et les moyens d’action peuvent être accrus progressivement, à l’appui des politiques nationales. Le recadrage du droit des sols en 1991 produit des effets positifs, mais encore limités. La veste étendue de Balbala, qui a d’abord subi un développement anarchique, fait désormais l’objet de politiques d’aménage- ment (notamment avec le nouveau SDAU) dont les effets positifs commencent à être visibles. L’effort doit être poursuivi en intégrant, de façon encore plus justifiée et contraignante, les impératifs de sécurité, ainsi que les moyens d’information et de sensibilisation du public, et de répression effective des contrevenants. 5.3. Handicaps à compenser L’application concrète de ce cadre règlementaire, est complexifiée par la croissance démographique im- portante dans l’agglomération de la capitale, qui engendre un énorme besoin de logements et crée des difficultés aux administrations en charge du respect des règles. Il leur est difficile de faire face aux néces- sités de contrôle des implantations et de la qualité de la construction, les moyens techniques, matériels et humains de ces organismes ne parvenant plus à répondre aux besoins croissants d’accompagnement et de contrôle de la légalité de toutes les constructions en temps réel. La croissance démographique dans l’agglomération capitale s’est accompagnée de l’apparition rapide de quartiers nouveaux informels sur le domaine de l’Etat, notamment à Balbala qui faisait moins l’objet de sur- veillance que les quartiers en rive droite de l’Ambouli. Malgré le système de contrôle existant dans le pays, nombres de bâtiments échappent aux obligations cadrées par la loi sur le droit des sols et sur la résistance sismique notamment. Une part trop importante de la production de bâtiments, notamment le logement populaire, échappe encore aux règles de sécurité minimum par souci des propriétaires et promoteurs de réduire les coûts de construc- 28 5. CADRE POUR LA MAÎTRISE FONCIÈRE DANS L’AGGLOMÉRATION DE DJIBOUTI tion par des économies sur l’ingénierie et sur la mise en œuvre, plutôt que par la rationalisation des sur- faces bâties. Les bâtiments neufs sont supposés respecter les règles d’implantation, de construction et de viabilisation. Les principaux aspects du non-respect sont identifiables et concernent plutôt les petites opérations privées, mais aussi les programmes de lotissement-construction de promoteurs peu scrupuleux. Le renouvellement urbain dans les quartiers populaires est encouragé par les procédures de permis sim- plifié, mais concrètement les observations montrent que ce renouvellement est lent et ne réduit pas effica- cement la vulnérabilité de ces quartiers denses. Il faut ajouter le problème de la surélévation anarchique des bâtiments bas, anciens ou récents. Nombres de bâtiments neufs ont été contrôlés, et dans ce cas respectent un minimum de règles de sécurité, mais leur surélévation les rend dangereux. Le manque de formations professionnelles, de culture du risque et aussi de moyens publics pour assurer le respect de la gestion foncière et le respect des normes permettent cette situation. Les contrevenants sanctionnés paient une amende qui n’est pas dissuasive pour les classes aisées qui de- vraient être plus soucieuses de la pérennité de leurs investissements. Il est aussi envisageable de penser à la possibilité des incitations et distinctions (financières, morales, civiques, etc.) pour ceux qui respectent et même trouvent des moyens et d’innovations dans le domaine de la réduction de la vulnérabilité. La question de la pression démographique et du besoin important de nouveaux logements salubres est posée de façon pressante dans l’agglomération de la capitale, mais peut-être aussi localement, de façon moins bien cernée dans le cadre de cette mission, dans les villes de province. 5.4. Préconisations pour une meilleure protection parasismique La République de Djibouti, qui amorce une politique rationnelle de gestion du risque induit par la menace sismique, est déjà avancé et en position favorable en matière de prévention du risque en raison d’un cadre légal et administratif assez bien cerné pour la maîtrise du territoire et des constructions, et d’une culture réglementaire qui est acquise par nombre de citoyens à défaut d’être toujours respectée. Toutefois, l’expérience montre qu’un cadre réglementaire voit ses résultats limités dans un contexte de croissance démographique importante et de difficultés pour permettre l’accès au logement aux popula- tions les plus démunies, s’il ne s’accompagne pas d’outils financiers appropriés et d’une communication convaincante sur des stratégies incitatives et répressives. Cadrage des territoires urbains et du droit de construire par les SDAU L’entrée en vigueur du nouveau SDAU de Djibouti-Balbala doit être accompagnée d’une forte stratégie de communication sur les raisons qui accompagnent les interdictions et les limitations du droit de construire. Les projets de développement envisagés à Tadjoura justifient, dans un proche avenir des études appro- priées au risque sismique. La révision du SDAU permettra alors le cadrage sécuritaire des projets pour l’avenir. A terme, l’ensemble des SDAU du pays devra être revu à la lumière des problèmes spécifiques du risque sismique (effets de site, effets induits). 29 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS Renouvellement urbain et modification des bâtiments existants Les questions de la réhabilitation du bâti existant et du renouvellement urbain des quartiers anciens seront les plus complexes à aborder et elles prendront du temps, justifiant la poursuite des études entreprises sur la construction et les populations dans ces quartiers. La question des modifications, sans études, des bâtiments existants, notamment leur surélévation est- elle prioritaire. Elle justifiera rapidement la mise en place de stratégies de communication sur les dangers représentés par ces pratiques en situation sismique. 5.5. Feuille de route proposée dans les domaines fonciers et économiques Pour préparer et arbitrer le recadrage des obligations légales pour l’utilisation des sols, la construction de logements en général, et le développement de la construction parasismique en particulier, à court et à moyen terme, la République de Djibouti peut envisager un déroulement de ce type : 1) Organiser assez rapidement des consultations entre les Directions et administrations des minis- tères et des collectivités territoriales concernés, les bailleurs de fonds, les représentants des investisseurs (banques, promoteurs) et des experts ayant une bonne pratique des stratégies de développement. 2) Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement des stratégies, représen- tatif de chacune des problématiques à accompagner. Ces comités doivent réunir des experts techniques et juridiques, mais aussi des acteurs économiques et administratifs. 3) Etudier et évaluer les stratégies incitatives et répressives permettant de mettre fin aux implantations illégales et au non-respect des règles de construction : moyens techniques, matériels et humains, commu- nication, coûts qui en découlent, ressources possibles pour le financement… 4) Arbitrer les stratégies appropriées au contexte socio-économique djiboutien et aux différents publics ciblés. 5) Etablir un agenda opérationnel réaliste au regard des finances pour la montée en puissance de la mise en place des moyens règlementaires, techniques, matériels et humains. 6) Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, information, formations, phases de transition… 30 6 FORMATIONS, AGRÉMENTS ET GARANTIES DES PROFESSIONS DU BÂTIMENT 31 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 6. Formations, agréments et garanties des professions du bâtiment 6.1. Contexte des formations et de l’exercice professionnel Outre le cadrage règlementaire général de l’aménagement du territoire et de la construction exposé plus haut, le recadrage de l’exercice professionnel des bureaux d’études est amorcé. L’Arrêté n°2010-0409/PR/MHUEAT du 6 juin 2010 a porté obligation de conception des projets de construc- tion par des bureaux d’architecture et d’études agréés. Article 1 : Tout projet de construction devant faire l’objet d’un permis de construire ordinaire doit être élaboré par un bureau d’architecture ou d’études agrée qui dispose des autorisations nécessaires à l’exercice de cette activité. Article 2 : Lequel bureau d’architecture ou d’études, doit lors de la conception des projets de construc- tion pour leurs clients veiller au respect des dispositions des cahiers des charges. Pour ce faire, ils doivent informer leurs clients sur les règles de construction applicables à leur parcelle et les conseiller pour concilier leur souhait et la réglementation. Article 3 : Les dossiers de permis de construire présentés à l’Administration pour autorisation doivent impérativement être conformes à la réglementation en vigueur et comporter le sceau du bureau d’archi- tecture ou bureau d’études concepteur. Article 4 : Les bureaux d’architecture ou d’études qui ne se conforment pas à l’obligation de conce- voir des projets conformes à la réglementation en seront tenus responsables et seront punis par la Loi. En cas de récidive, leur agrément peut être suspendu temporairement ou retiré définitivement en cas de faute grave. Article 5 : Les bureaux d’architecture ou d’études doivent éviter de recourir aux services des agents de l’Etat sous peine de sanction. En ce qui concerne les formations professionnelles du bâtiment : • Les architectes et ingénieurs djiboutiens sont pour encore formés à l’étranger sur des référentiels pé- dagogiques dépendant de leur université/école de rattachement (la toute nouvelle faculté d’ingénierie à l’université sortira les premiers diplômés dans 3 ans). • L’Université et le LIC forment des techniciens supérieurs et des techniciens sur la base de référentiels de BTS et de Bac pro français. • Il existe un Centre de formation professionnelle des artisans (CFPA) à Djibouti, qui propose des forma- tions pour les ouvriers dans de nombreux domaines, mais pas pour le bâtiment. Actuellement il n’existe pas d’offre de qualification pour les ouvriers du bâtiment. 6.2. Acquis à valoriser La plupart des architectes et ingénieurs djiboutiens suivent / ont suivi leurs études en France, et dans le Maghreb francophone dont l’ingénierie parasismique est celle des PS-92 ou proche. Une filière anglophone en Turquie semble attirer les jeunes bacheliers. Ce pays pratique également la 32 6. FORMATIONS, AGRÉMENTS ET GARANTIES DES PROFESSIONS DU BÂTIMENT construction parasismique en utilisant des règles actualisées, à défaut d’être celles en vigueur à Djibouti. L’année universitaire 2013-2014 a vu l’ouverture de la première année d’un cursus d’ingénieur en par- tenariat avec une faculté Turque, à l’université de Djibouti. Les candidatures sont nombreuses parmi les bacheliers des sections scientifiques. Il faudra contrôler les conditions de mise en place de la filière BTP après le premier cycle de tronc commun. Le cadre de l’exercice professionnel des bureaux d’études (architectes et ingénieurs) a été révisé en 2009. Un agrément de l’Etat est nécessaire pour l’ouverture d’un cabinet / bureau d’étude sur diplômes. Un ordre des architectes est en cours de constitution. Depuis 2002, l’université de Djibouti propose une filière Génie civil jusqu’aux niveaux BTS et DUT (équiva- lent licence). Le référentiel pédagogique initialement français, a été complété de problématiques et besoins régionaux (thermique tropicale, topographie…). Le Doyen désire intégrer l’enseignement de la construction parasismique, mais les enseignants doivent d’abord recevoir eux-mêmes une formation adéquate et dispo- ser de matériel pédagogique. Le doyen souhaiterait également développer des thématiques de recherches en génie PS. Pour le moment, les étudiants souhaitant aller au-delà du DUT s’expatrient. Le Lycée Industriel et Commercial de Djibouti (LIC) propose des formations en génie civil. C’est le seul lycée du pays à offrir cette filière de techniciens du bâtiment. Le référentiel technique est celui des normes françaises utilisées dans le pays. Des stages en entreprise font partie des cursus scolaires. Après le brevet, les lycéens peuvent obtenir un BEP Génie civil en deux ans, puis un Bac pro la troisième année. Certaines exigences de la construction parasismique sont enseignées de fait, mais cette discipline ne fait pas l’objet d’un programme pédagogique cadré. Les chefs de chantier et les entrepreneurs sont formés sur le tas. D’abord ouvriers, ils montent en grade dans l’entreprise qui les emploie, et certains deviennent ensuite entrepreneurs à leur compte, ce qui laisse du temps pour les acquisitions techniques. Les observations réalisées pendant la mission de juin 2014 montrent que les ouvriers et leurs chefs qui ont travaillé sur des chantiers bien encadrés par des ingénieurs ont intégré les règles du BAEL, et certaines exigences parasismiques, avec plus ou moins de rigueur. 6.3. Handicaps à compenser Le pays, qui dépend encore trop de l’étranger pour les contenus des formations des ingénieurs et des architectes, et qui ne maîtrise pas la formation des jeunes ouvriers (formés sur le tas), soit les deux extré- mités de la chaîne des responsabilités, n’est pas en mesure de maîtriser efficacement le respect des règles en vigueur, ni d’imposer un cadre strict pour les garanties professionnelles sur les bâtiments construits, malgré les efforts sur les formations des techniciens supérieurs à l’université (DUT génie civil) et des tech- niciens au LIC (Bac pro) qui jouent un rôle important sur le terrain. Il apparait que, si l’acte de bâtir est assez bien cerné par le cadre légal djiboutien, et que des sanctions sont prévues pour le non-respect des normes, concrètement, à l’échelle du grand nombre de constructions réali- sées chaque année dans le pays, les responsabilités professionnelles de chaque acteur de la construction et les garanties offertes aux clients semblent néanmoins floues dans un grand nombre de situations. Il faut ajouter que les professions supérieures exercent essentiellement dans l’agglomération capitale et que les villes de province semblent manquer de compétences appropriées, ce qui est inquiétant, même si l’activité de construction y est beaucoup moins importante. Les filières professionnelles actuelles de l’ingénierie et de l’architecture (à l’étranger), bien que susceptibles d’intégrer l’ingénierie parasismique, ne le font pas forcément de façon efficace. Les règles algériennes et marocaines sont assez proches des règles PS, ce qui est moins le cas des règles turques qui sont tout 33 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS aussi fiables. Le contrôle par les services de l’Etat de projets utilisant des règles parasismique d’origines variées, est rendu difficile. Pour le moment, l’Etat ne différencie pas les droits et devoirs des deux professions réglementées : archi- tectes et ingénieurs. C’est un enjeu qui permettra à chacune de ces professions d’appréhender leurs com- plémentarités et leurs responsabilités professionnelles. Pour le moment, les professions de la maîtrise d’œuvre ne peuvent souscrire une assurance couvrant leurs responsabilités sur les ouvrages (refus des sociétés d’assurance). Ce sont les promoteurs pour lesquels ils travaillent qui sont assurés. Pour les opérations sans promoteur, les architectes et BET déchargent leur responsabilité sur les entrepreneurs par contrats : ces derniers sont supposés vérifier les calculs et les plans. Ainsi, les dommages éventuels sont supposés être dus à des malfaçons, plutôt qu’à des erreurs d’ingénierie. Le marché privé des cadres du bâtiment est concurrencé par des professionnels venant de différents pays de l’Océan indien et acceptant des salaires plus bas que les djiboutiens. Il n’y a pas de procédure de véri- fication et d’agrément certifiant la réalité de leurs compétences en génie parasismique en général, et pour les règles en vigueur à Djibouti en particulier. 6.4. Préconisations pour une meilleure protection parasismique Lorsque les règles parasismiques nationales auront été révisées et entreront officiellement en vigueur avec les outils d’accompagnement (zonages, arrêtés appropriés, offres de formation, politiques de sensibilisa- tion, d’incitation et de répression…), il faudra immédiatement entreprendre une campagne d’harmonisation des formations professionnelles des différentes professions du bâtiment afin que ces professionnels, cha- cun dans son domaine, puissent accompagner efficacement l’Etat dans sa politique de sécurité. Responsabilités professionnelles et qualifications C’est un enjeu d’Etat de cadrer les compétences professionnelles en construction par des formations res- pectant des référentiels appropriés, par une harmonisation des diplômes / et équivalences vérifiant des contenus référencés, et par un recadrage des responsabilités professionnelles légales. Les sociétés d’assurance sont amenées de fait à jouer un rôle de régulation parmi les professionnels ayant une trop forte sinistralité. C’est pourquoi, la nécessité d’un meilleur cadrage juridique des professions du bâtiment, et la délivrance d’agréments liés à leurs qualifications doit ouvrir sur une négociation en vue de la mise en place d’assurances professionnelles garantissant les vices apparents ou cachés des constructions et responsabilisant plus lisiblement l’ensemble de la filière du bâtiment. La question des compétences et des responsabilités du contrôle technique, exposée plus loin dans le rap- port intègre de fait cette stratégie. Harmonisation et mise à jour des référentiels pédagogiques L’intégration complète et cohérente des exigences parasismiques dans les référentiels et programmes de l’ensemble des filières professionnelles à Djibouti est une nécessité à rattraper. Cet impératif concerne les cursus initiaux et aussi la formation « continue », formelle et informelle, pour les professionnels déjà en exercice. La première étape sera l’adoption / consolidation de programmes pédagogiques permettant aux profes- 34 6. FORMATIONS, AGRÉMENTS ET GARANTIES DES PROFESSIONS DU BÂTIMENT sionnels de maîtriser efficacement les règles en vigueur, en les ouvrant aux règles de dernière génération qui les remplaceront à terme. Elle concernera les établissements et diplômes nationaux, mais également les écoles partenaires à l’étranger dont les programmes devront être connus, afin d’identifier les faiblesses éventuelles à compenser lors du retour au pays, ou dans le programme de la nouvelle faculté d’ingénierie associée à une école turque. La seconde sera la formation des formateurs en charge de dispenser les formations professionnelles de tous niveaux à Djibouti. L’objectif intègre la création de nouvelles filières qualifiantes, notamment pour les maçons, et pour la pro- vince et l’offre de compléments de formations pour les professionnels en exercice. L’ensemble de la stratégie pourra alors s’appuyer sur des professionnels nationaux qualifiés. Le cadrage des compétences effectives des professionnels étrangers devra faire l’objet d’une réflexion, la concurrence de ces derniers ne devant se faire sans garanties harmonisées sur celles des nationaux. Filières des ingénieurs et architectes Les coûts de formation des architectes et des ingénieurs à l’étranger ont jusqu’à présent limité ces études à un nombre restreint de djiboutiens (classes aisées) malgré les bourses. L’ouverture de la nouvelle faculté d’ingénieurs à l’université de Djibouti permettra d’augmenter les effectifs parmi les jeunes motivés. Cette augmentation du nombre de professionnels est une condition nécessaire à l’application effective des règles de construction parasismique par un plus grand nombre de maîtres d’ouvrages. Il faut toutefois vérifier que les référentiels BTP de cette nouvelle faculté sont bien ceux de la République de Djibouti. En ce qui concerne les professionnels déjà en exercice et formés à l’étranger, ou ceux qui continueront à l’être, il n’est pas certain que leurs formations initiales à l’étranger aient été appropriées (même en France, l’enseignement de la construction parasismique est très inégal d’une école / université à l’autre). Il faut mettre en place des cursus de formation permanente pour les mises à jour : à court terme PS—92, à plus long terme pour les règles qui seront adoptées par le pays en remplacement des PS-92. Ceci concerne aussi bien les privés que les personnels des services publics. Filière des techniciens supérieurs et des techniciens La faculté de génie civil et le LIC semblent fonctionner efficacement avec des enseignants qualifiés. Une mise à jour de ses référentiels, et une formation complémentaire des enseignants aux spécificités des PS- 92, s’appuyant sur une bonne culture de la dynamique des structures leur permettra de faire face avec plus d’efficacité à leurs besoins pédagogiques, et les préparera aux futurs changements de référentiels. Filières des artisans et ouvriers La formation initiale des artisans et des ouvriers doit être mise en place (stages, apprentissage accompa- gné), et des formations spécialisées doivent être mises en place pour les professionnels déjà en exercice. Pour ce faire, il faut établir des référentiels de connaissances à acquérir, des programmes de stages de formation, former les futurs formateurs, et proposer des stages au sein d’organismes agréés pour les dispenser en priorité sur l’agglomération capitale, mais également dans les principales villes de province. 35 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 6.5. Feuille de route proposée Le recadrage des formations professionnelles et des responsabilités professionnelles est un enjeu fort de la politique de prévention du risque sismique. Pour mettre en place ce recadrage, la République de Djibouti peut envisager un déroulement de ce type : 1) Organiser assez rapidement des consultations entre les Ministères concernés afin de cadrer des objectifs qualitatifs et quantitatifs pour les établissements scolaires. Les ministères concernés sont : A. Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Environnement (MHUE) B. Secrétariat d’Etat au Logement C. Ministère de l’Education Nationale et de la Formation Professionnelle D. Ministère de l’Enseignement Supérieure et de la Recherche 2) Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de stratégies, repré- sentatif des Directions et sous-directions des deux ministères, concernées par l’optimisation des filières de l’enseignement de la construction. Ces comités doivent également s’associer des experts techniques, juridiques et économiques de la construction. 3) Etudier et évaluer les besoins et les moyens : mise en place des filières manquantes, cursus initiaux et formation permanente, harmonisation des référentiels pour toutes les filières, recadrage des respon- sabilités professionnelles, garanties offertes aux clients, assurances professionnelles, etc. Quantifier les besoins. Analyser les coûts et bénéfices. 4) Arbitrer les stratégies appropriées au contexte socio-économique djiboutien. 5) Etablir un agenda opérationnel réaliste au regard des finances pour la montée en puissance de la mise en place des filières professionnelles, des diplômes et certificats, et du recadrage des responsabilités et garanties professionnelles. 6) Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, information, formations, phases de transition… 36 7 NORMALISATION DES MATÉRIAUX DE CONSTRUCTION 37 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 7. Normalisation des matériaux de construction 7.1. Cadrage règlementaire de la conformité des matériaux Le cadre légal en vigueur devrait permettre le contrôle de la production et de l’importation de matériaux de construction normalisés et garantis. Malheureusement, le manque de moyens techniques, matériels et hu- mains des acteurs en charge du contrôle des produits nationaux et des produits importés, notamment ceux du LBTP et des douanes, les empêche de mener leurs activités à la hauteur des besoins et des enjeux. Le décret n°89-133/PR/MTPUL, du 29 octobre 1989, a redéfini les normes des matériaux de construction applicables en République de Djibouti, confirmant l’attache au référentiel français AFNOR, et ouvrant la possibilité de se référencer aux normes ISO. Il stipule que : Article 1er : Les normes des matériaux de construction applicables en République de Djibouti sont celles de l’Association Française de Normalisation (AFNOR). Article 2 : Les normes ou spécifications équivalentes habituellement utilisées dans les pays membres de l’Organisation Internationale de Normalisation (ISO) seront également admises en République de Djibouti. Article 3 : Le Ministre du Commerce, des Transports et du Tourisme, le Ministre des Finances et de l’Économie Nationale, le Ministre des Travaux Publics, de l’Urbanisme et du Logement et le Ministre de l’Industrie et du Développement Industriel, sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’application du présent décret. Article 4 : Le présent décret qui prendra effet à compter du 1er 1anvier 1990 sera publié et exécuté partout où besoin sera. A la même date, le Décret n°89-134/PR/MTPUL a complété le précédent en précisant le cadre du contrôle de conformité par le LBTP et de l’importation des matériaux de construction. Il précise explicitement la liste des matériaux assujettis à ses dispositions. Article 1er : L’importation, la fabrication et l’utilisation des fournitures et des matériaux de construction dont les spécifications sont non conformes ou non équivalentes aux normes dji- boutiennes fixées par le décret n°89-133/MTPUL en date du 29 octobre 1989, sont interdites en République de Djibouti. Article 2 : L’importation, des fournitures et des matériaux de construction des positions tarifaires sui- vantes : • Produits minéraux : 15 - 15-00/16-00/17-00/20-00/23-00/24-00 • Minéraux métallurgiques : 26 - 02-00 • Combustibles minéraux, matières bitumineuses : 27 - 06-00/14-00/15-00/16-00 • Bois et ouvrages en bois : 44- 11-00/14-00/15-00/16-00 • Ouvrages en pierres, plâtre, ciment, amiante : 68 - 01-00/02-00/03-00/07-00/08-00/09-00/11-00/12- 00/13-00/16-00 • Produits céramiques : 69 - 01-00/02-00/03-00/04-00/05-00/07-00/08-00/14-00 • Verre et ouvrages en verre : 70 - 16-00 • Fonte et acier : 73 - 10-00/13-00/21-00/25-00 38 7. NORMALISATION DES MATÉRIAUX DE CONSTRUCTION • Aluminium : 76 - 03-00/08-00 Est soumise, pour la déclaration de la mise à la consommation, à un contrôle de qualité qui donnera lieu aux opérations suivantes : 2.1. examen par le Laboratoire du Bâtiment et des Travaux Publics (LBTP) des divers documents attes- tant l’origine et la qualité des fournitures et des matériaux (certificat d’origine, fiche d’identification du fabricant, agrément à la norme du pays d’origine, certificat de contrôle avant expédition par une société de surveillance), conformément aux normes djiboutiennes fixées par le décret n°89-133/PR/MTPL en date du 29 octobre 1989. 2.2. les fournitures et matériaux de construction qui sont importés sans être accompagnés des docu- ments visés à l’article 2.1. doivent avant toute déclaration de mise à consommation, se soumettre, à la diligence de l’importateur et à ses frais aux analyses et essais effectués par le L.B.T.P. en vue de vérifier leur conformité aux normes djiboutiennes. A cet effet, le L.B.T.P. doit dans un délai de 10 jours après qu’il en a été saisi, délivré un certificat attestant la conformité ou la non conformité aux normes djiboutiennes des fournitures et matériaux de construction soumis à son analyse. Si le L.B.T.P. n’a pas délivré le certificat dans le délai prescrit des 10 jours comme ci-dessus stipulé, les fournitures et maté- riaux de construction soumis à son analyse sont réputés être conformes et peuvent faire l’objet d’une déclaration de mise à la consommation. Article 3 : Les fournitures et matériaux de construction visés à l’article 2 ci-dessus et à l’article 1 du décret n°89-134/MTPUL en date du 29 octobre 1989 fabriqués à Djibouti, doivent, préalablement à leur commercialisation, être agrées par le L.B.T.P. qui délivre à cet effet un certificat attestant leur confor- mité aux normes djiboutiennes. Article 4 : Au stade de l’utilisation en République de Djibouti, seul le L.B.T.P. est habilité à délivrer un certificat attestant la conformité aux normes djiboutiennes des fournitures et matériaux de construction visés par le présent décret. (…) Article 7 : Le contrôle des infractions aux dispositions du présent décret est fait à tous les stades de la circulation et de l’utilisation des fournitures et matériaux de construction visés au présent décret, soit systématiquement, soit inopinément, soit à la demande de tout consommateur, utilisateur, ou adminis- tration. 7.1. Toute fourniture ou matériau de construction visé par le présent décret qui a fait l’objet d’un contrôle trouvé non conforme aux normes doit être marqué soit sur son emballage (sac, carton, botte) soit sur le matériau lui-même (plaque) d’un poinçon ou cachet indélébile et distinct pour prouver cette non- conformité ou son déclassement. Les opérations de prélèvements et de marquage seront réalisées conjointement par le L.B.T.P., le Ser- vice des Affaires Économiques et des Prix, le Service des Contributions Indirectes et un représentant de l’importateur ou du fabricant. Article 8 : 8.a - Toute fourniture ou matériau de construction visé au présent décret et trouvé non conforme aux normes djiboutiennes au stade de l’importation ou de la fabrication doit être à l’option de son propriétaire s’il n’est pas déclassé, soit détruit, soit ré-exporté dans un délai d’un mois sous surveil- lance des Contributions Indirectes. 8.b - Toute fourniture et matériau de construction visé au présent décret et trouvé non conforme aux normes djiboutiennes par un contrôle fait au stade de l’utilisation bien qu’un contrôle antérieur en ait attesté la conformité : 8.b.1 Doit être détruit si ce matériau a été fabriqué en République de Djibouti, 8.b.2 Doit être détruit ou ré-exporté, à l’option du propriétaire, s’il a été importé. 39 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS Article 9 : Sans préjudice des sanctions visées à l’article 8 ci-dessus, la non production d’un certificat du L.B.T.P. attestant la conformité aux normes djiboutiennes des fournitures et matériaux de construc- tion visés au présent décret et existant en stock, constitue une infraction constatée et sanctionnée par les agents dûment habilités à cet effet, selon les dispositions de l’article 16.d, chapitre 11 de la loi du 14 mars 1942 validé par ordonnance du 10 juillet 1944. (…) Ce décret a été complété par l’Arrêté n°89-1258/PR/MTPUL définissant les diverses prestations du Labo- ratoire du bâtiment et des travaux publics et fixant leurs tarifs. Ces prestations a priori très complètes incluent les essais de sols. Malheureusement le LBTP djiboutien manque de moyens, de matériels et de personnels pour faire face à l’ampleur de la tâche qui lui est assignée, et la coordination effective avec les services des douanes n’est ainsi pas envisageable concrètement. La Loi N°102/AN/00/4ème L, du 25 octobre 2000, portant organisation et fonctionnement du Ministère du Commerce, de l’Industrie et de l’Artisanat a reprécisé les attributions de la Direction du Commerce et de la Normalisation et de son Service de Contrôle des Normes et de la Qualité. L’accent est mis sur les contrôles sanitaires des denrées comestibles et médicales, mais le cadre existe pour le contrôle de la qualité des matériaux de construction, sous couvert du LBTP et du décret de 1989. Article 40: Le Service de Contrôle de la Qualité et des Normes est chargé de protéger le consommateur contre tous les produits locaux ou importés nocifs, falsifiés, détériorés ou contaminés par des bactéries, des produits chimiques ou de la radioactivité. (…) Article 41 : Les objectifs principaux du service sont. • la protection des consommateurs, • la promotion de l’exportation, • la protection de la concurrence loyale entre les commerçants et la répression des fraudes. • l’élaboration et la publication des normes, • la certification des produits et procédés, • l’assurance de la qualité, • les essais (analyse par des laboratoires), • la métrologie (poids, mesures, volumes) • l’accréditation de laboratoires, • la participation aux travaux internationaux de normalisation et des activités connexes. Article 42 : Le service est composé de deux sections • une section normalisation • une section contrôle de la qualité Article 43 : La section normalisation a pour mission la conception, la mise en œuvre et le contrôle en rapport avec les parties concernées, de la politique du gouvernement en matière de normalisation et de métrologie dans tout domaine d’utilité nationale. Article 44 : La Section normalisation Chargée de participer aux travaux de normalisation, de métrologie et de toutes les activités connexes aux plans régional et international en vue de l’adoption des Normes 40 7. NORMALISATION DES MATÉRIAUX DE CONSTRUCTION régionales et internationales. Article 45 : La section contrôle de la qualité est chargée de mettre en place un système de contrôle des produits locaux ou importés et destinés à l’exportation. (…) Malheureusement, actuellement le LBTP qui peine à faire face aux besoins sur le territoire, n’intervient plus sous douane pour le contrôle des produits d’importation, faute de moyens et de procédures opérationnelles avec les services des douanes. Au mieux, certains produits importés sont testés une fois dans les circuits commerciaux. 7.2. Acquis à valoriser L’Etat Djiboutien a un cadre juridique lui permettant de mettre en place toutes les procédures de contrôle. L’Etat Djiboutien a d’ores et déjà pris des mesures pour l’amélioration des matériaux de construction. Des granulats de qualité contrôlée sont produits dans le pays sur plusieurs sites de concassage du basalte. Les mesures prises pour éradiquer l’usage de sable de mer dans la région capitale semblent porter leurs fruits. Cinq centrales à béton, implantées à 10 km maximum du centre-ville de Djibouti ville, fournissent le béton des grands chantiers de l’agglomération capitale et ces centrales réalisent systématiquement des éprouvettes déposées au LBTP. Les agglos de béton industriels ou semi-industriels sont vibrés et utilisent des granulats fins. Visuellement ils ne présentent pas de défaut. Mais, selon les informations reçues, ils ne font pas l’objet de tests en com- pression en usine, et les moules pour la fabrication des blocs « 3 parois » ne sont pas utilisés. 7.3. Handicaps à compenser Malgré l’existence d’un cadre légal, le manque de moyens de contrôle et de sanctions réellement dissua- sives permet encore la présence de trop de matériaux non conformes, voire dangereux. Le LBTP qui a officiellement en charge les contrôles de qualité des matériaux n’a absolument pas les moyens techniques, matériels et humains de faire face aux vastes besoins de vérification de tous les produits de l’artisanat (ceux de l’industrie djiboutienne semblent mieux cernés) et d’exercer la nécessaire répression des fraudes avec des sanctions proportionnées aux délits. En outre, la répression des fraudes à l’importation n’est pas opérationnelle. Il en résulte que l’ensemble des matériaux de base est susceptible de présenter des défaillances : • On trouve sur les chantiers des granulats de mauvaise qualité produits dans de mauvaises conditions, et des ciments non conformes. • L’eau utilisée sur les chantiers n’est pas toujours suffisamment propre. • Le gâchage au sol reste encore pratiqué sur certains chantiers. Outre des problèmes de matériaux sales, celui des dosages peu rigoureux a été constaté localement. • Des aciers de faibles résistances, voire cassants, sont encore importés dans le pays. • La fabrication artisanale des blocs à maçonner est de piètre qualité. • Etc. 41 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 7.4. Préconisations pour une meilleure protection parasismique Le marché des familles démunies et celui de certains promoteurs peu scrupuleux entretiennent la produc- tion et l’importation des mauvais matériaux à petit prix, accroissant le nombre des bâtiments dangereux, et augmentant la menace sismique à gérer par l’Etat djiboutien. La réorganisation et un meilleur contrôle des filières des matériaux du bâtiment est un enjeu national, alors que le pays, et surtout l’agglomération capitale, sont en pleine expansion. Il est nécessaire de mettre en place une obligation d’autocontrôles dans les entreprises industrielles et artisanales, en amont des contrôles par les autorités. Le contrôle sous douane et le traçage des produits importés doit être complètement réorganisé avec des moyens suffisants, en impliquant la responsabilité professionnelle des importateurs. L’organisation d’une concertation réunissant l’Etat, les négociants, les fabricants, les ingénieurs et archi- tectes, et les représentants des professions du bâtiment (entrepreneurs et promoteurs), est un préalable à la mise en place d’un système plus répressif. Les moyens appropriés doivent être accordés au LBTP pour mener sa mission, incluant une réorganisation des procédures d’importation et des vérifications sous douane, conformément aux lois en vigueur. Il faut également sensibiliser et responsabiliser les promoteurs, les entreprises de construction et les maîtres d’œuvre en charge des contrôles sur la qualité des matériaux autorisés sur leurs chantiers. 7.5. Feuille de route proposée L’organisation d’une concertation réunissant l’Etat (administrations ministérielles, LBTP, douanes…), les négociants, les fabricants, les ingénieurs et architectes, et les représentants des professions du bâtiment (entrepreneurs et promoteurs), est un préalable à la mise en place d’un système plus répressif. Les moyens appropriés doivent être accordés au LBTP pour mener sa mission, incluant une réorganisation des procédures d’importation et des vérifications sous douane, conformément aux lois en vigueur. Il faut également sensibiliser et responsabiliser les promoteurs, les entreprises de construction et les maîtres d’œuvre sur les contrôles de qualité des matériaux autorisés sur leurs chantiers. La maîtrise de la qualité des matériaux de construction par des contrôles et des sanctions à la hauteur des enjeux est indispensable pour toute politique de prévention du risque sismique. La République de Djibouti, qui a déjà mis en place un cadrage juridique approprié doit maintenant envisa- ger la mise en place des moyens. Elle peut envisager un déroulement de ce type pour le recadrage des modalités de contrôle : 1) Organiser assez rapidement des consultations entre Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Environnement (MHUE), Secrétariat d’Etat au Logement, le Ministère Délégué chargé du Commerce, des PME, de l’Artisanat, du Tourisme et de la Formalisation, le Ministère du Budget (Douanes), le Ministre de l’Équipement et des Transports (LBTP), afin de cadrer des objectifs pour une meilleure articulation entre le LBTP, le Service de Contrôle des Normes et de la Qualité, et les douanes djiboutiennes. 1) Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de nouvelles straté- gies, représentatif des Directions et sous-directions des deux ministères, concernées par la production et l’importation des matériaux et leur contrôle. 2) Etudier et évaluer les besoins et les moyens : Evaluation des productions nationales et des impor- tations, des marchés, des fraudes délibérées et du laxisme, évaluation des moyens disponibles et des 42 7. NORMALISATION DES MATÉRIAUX DE CONSTRUCTION moyens à pourvoir, évaluation des synergies opérationnelles à mettre en place entre les différentes entités dans le respect de leurs compétences respectives ou de l’élargissement de ces compétences, etc. Ana- lyses coûts et bénéfices. 3) Arbitrer les stratégies et procédures de contrôle des matériaux nationaux et importés, et de répression appropriées au contexte socio-économique djiboutien, définir les priorités d’action. 4) Etablir un agenda opérationnel réaliste au regard des finances et des objectifs pour la montée en puissance de la répression des fraudes. 5) Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, information, formation et renforcement des moyens, phases de transition… 43 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 8 CONTRÔLE TECHNIQUE DES BÂTIMENTS 45 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 8. Contrôle technique des bâtiments 8.1. Dispositifs en place pour le contrôle de la construction Djibouti est officiellement doté d’un système de contrôle public des constructions complet : • Droit de construire, les Chefs de quartiers et leurs collaborateurs sont missionnés pour signaler les constructions sans permis. • Etudes géotechniques, le LBTP est missionné pour les réaliser. • Matériaux, le LBTP est missionné pour les contrôler, à l’appui des douanes en cas d’importation. • Mise en œuvre sur chantier, l’Unité de Contrôle de la sous-direction des Contrôles et Règlementation (Direction des Travaux Publics) est missionnée pour la vérifier. Mais ces services publics manquent désormais de moyens et de personnels pour accomplir leurs missions dans l’agglomération de Djibouti en pleine croissance, et les villes de province ne sont concrètement pas couvertes par le système. 8.2. Acquis à valoriser Le cadre légal relatif aux obligations est en place et nécessite peu de modifications. Une partie non négligeable des constructions n’échappe pas aux procédures de contrôle, malgré les insuf- fisances constatées. Sur les projets importants, les maîtres d’ouvrage prennent l’attache d’un BET indépendant pour vérifier le travail des entreprises (ingénierie et mise en œuvre). Les principaux opérateurs étrangers s’attachent leur propre ingénierie de contrôle. 8.3. Handicaps à compenser La dynamique actuelle du secteur du bâtiment limite l’efficacité du système qui a du mal à faire face à l’ensemble des besoins : • Les sanctions ne sont apparemment pas dissuasives. • Il n’y a pas de mesures incitatives. • Sur le terrai, il faut ajouter les difficultés du LBTP et de l’Unité de contrôles djiboutiens qui manquent cruellement de moyens et de personnels pour faire face à l’ampleur de leurs tâches. • Le laboratoire a été équipé il y a quelques, mais ses équipements vieillissent et le personnel est insuf- fisant pour répondre aux immenses nécessités. • En principe, les Chefs de quartiers et leurs collaborateurs signalent les chantiers sans PC de leurs d’arrondissements. Concrètement, dans les dédales des quartiers informels un grand nombre de constructions échappent aux obligations légales. Il semble que certains chefs de quartier « manquent 46 8. CONTRÔLE TECHNIQUE DES BÂTIMENTS d’efficacité ». • Faute de moyens humains, les contrôles techniques sur bâtiments privés concernent surtout les opé- rations encadrées de l’agglomération capitale, et vont parfois jusqu’à Arta, mais l’Unité de Contrôle de la Direction des Travaux Publics ne parvient pas à faire face correctement à l’ampleur des besoins des familles, même dans la capitale. Il existe encore trop de flou sur les règles parasismiques en vigueur (pas d’accélérations de référence, études de sol /microzonages préconisant les spectres de réponse à utiliser, intégration de règles étran- gères diverses) pour que le renforcement du contrôle puisse être fait actuellement par des personnels en nombre limité qui ont besoin de formations spécifiques. 8.4. Préconisations pour un meilleur contrôle de la construction Le contrôle technique assuré par l’Unité de contrôles de l’Etat est insuffisant en quantité dans le contexte de fort développement actuel de la construction. Par ailleurs, le contrôle ne peut s’exercer que dans un contexte technique bien cerné par des professionnels (contrôleurs et contrôlés) maîtrisant bien les règles et leur application. L’amélioration des conditions du contrôle de conformité des constructions neuves à Djibouti ne pourra être concrètement redéfini et renforcé que lorsque l’ensemble des partenaires possèderont un cadre révisé et des compétences techniques appropriées, à l’appui des compétences juridiques. Le contrôle efficace des bâtiments nécessitera donc au préalable la satisfaction des besoins précités dans ce rapport : • Révision et consolidation du contexte réglementaire. • Encadrement et soutien de la construction neuve. • Formations et conditions d’agrément des professionnels, incluant l’obligation d’assurance. • Amélioration sensible du contrôle sur la qualité des matériaux. Il faudra également augmenter les moyens pour faire face à l’importance des besoins. Les moyens techniques et humains du LBTP et de l’Unité de contrôle de la Direction des Travaux publics devront impérativement être renforcés et redéployés si l’on veut que ces organismes puissent accomplir leurs tâches à l’échelle de l’agglomération capitale dans les prochaines années, et de l’ensemble du pays à terme. Cet enjeu est capital, alors que les dispositifs règlementaires sont en place. Comme pour tout renforcement du cadre légal de la construction, notamment lorsqu’il s’agit de sécurité publique, il sera important de poursuivre et renforcer les politiques d’information, d’incitation et de répres- sion permettant le respect des règles en vigueur. La politique de répression ne peut être envisagée sans avoir été précédée d’une période et de moyens suffisants pour l’information et la sensibilisation des professionnels et des particuliers sur les motifs et les moyens de cette répression. Les moyens de la répression doivent être révisés et proportionnés à l’ampleur de la fraude et de ses effets sur la sécurité publique. Ces moyens comprennent aussi bien : • la formation des agents assermentés en charge du contrôle, • leur nombre, et leurs moyens permettant de couvrir le territoire, • leurs interventions en amont des chantiers au titre de la prévention, 47 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS • l’efficacité des sanctions appropriées aux différentes infractions et aux différents auteurs de ces infrac- tions. Par pragmatisme, il pourra être envisagé, comme dans certains pays, de mettre en place un système de bureaux de contrôle privés et assermentés, payés par les maîtres d’ouvrage, et dont la responsabilité pourra être engagée « en première ligne » en cas de fraude. C’est un moyen permettant de faire face aux besoins du pays en pleine expansion, n’ayant pas la capacité de recruter et doter suffisamment d’employés de l’Etat pour accomplir ces tâches. N-B : Ce fut le cas avant l’indépendance, alors que SOCOTEC remplissait cette mission à Les responsabi- lités et les garanties professionnelles des promoteurs, des architectes et ingénieurs, Ces politiques sont complexes à cerner et à mettre en place, car elles peuvent constituer un frein à la construction dans un contexte qui au contraire appelle son développement, dans de bonnes conditions. 8.5. Feuille de route proposée La République de Djibouti, qui a déjà mis en place un cadrage juridique approprié pour l’obligation de contrôle doit maintenant envisager le redéveloppement des moyens et des compétences. Elle peut envi- sager un déroulement de ce type : 1) Organiser assez rapidement des consultations entre le Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme, de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire (Secrétariat d’Etat au Logement) et les professionnels du bâtiment (promoteurs, concepteurs, constructeurs) pour envisager le redéveloppement du système de contrôle technique et des responsabilités professionnelles. 2) Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de stratégies, représen- tatif des administrations et professionnels précités. 3) Etudier et évaluer les besoins et les moyens : les besoins qualitatifs et quantitatifs, les méthodologies, le cadrage des missions en fonction des types de constructions et d’opérations, incluant une « liste » des points à vérifier sur plans et sur chantiers en fonction des cas. Coûts et bénéfices. 4) Arbitrer les stratégies et procédures de redéveloppement du contrôle technique à Djibouti de l’Etat, et le cas échéant de sociétés privées, ainsi que la définition des responsabilités et sanctions des contrôleurs et des contrôlés Définir les priorités d’action. 5) Etablir un agenda opérationnel réaliste au regard des finances et des objectifs pour la mise en place du nouveau système. 6) Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, information, formation et renforcement des moyens, phases de transition… 48 9 QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI 49 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 9. Questions relatives à la politique d’utilisation des règles dites PS-92 à Djibouti 9.1 Résumé de la démarche pour l’application effective des règles PS A fin d’éclairer ce qui suit, il est rappelé que l’application effective des règles de construction parasismique passe par les grandes étapes suivantes : • Doter par décret le pays d’un zonage sismique, le cas échéant à zone unique pour simplifier les procé- dures si les variations modérées d’accélérations attendues le permettent. • Définir par décrets ou arrêtés : -- la ou les valeurs d’accélération forfaitaire pour la ou les zones sismiques de Djibouti (dite au rocher horizontal : aN). -- ATTENTION : il faudra vérifier que le mode d’estimation de l’accélération régionale du futur zonage sismique de Djibouti correspond bien au mode de calcul des PS-92 (rocher horizontal) ou du code adopté (accélération incluant des coefficients). -- la référence explicite aux règles de construction générale sur lesquelles les règles parasis miques s’appuient. -- les conditions de l’application des règles parasismiques. ▪▪ les ouvrages à risque normal relevant des règles courantes (PS-92 révisées). ▪▪ les ouvrages à risque spécial relevant de règles plus exigeantes. • Doter les zones urbaines et à enjeux forts de « microzonages » sismiques (cartographie détaillée des zones où les secousses peuvent provoquer des effets de site et des effets induits) ou pour le moins de rendre publique et officielle une carte géotechnique ou des sols, détaillée de la ville qui servira de référence à l’ensemble des professions concernées. Attention : L’objet de l’analyse qui suit est d’orienter les futurs travaux de révision de la norme, et non de réaliser cette révision. • Lorsqu’il est précisé que les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, cela n’exclura pas une reformulation pour les rendre plus clairs ou plus cohérents avec les exigences actuelles. • Les préconisations de modifications ne concernent que la pertinence du contenu des règles PS-92. Il est rappelé que les conditions d’une meilleure utilisation ne dépendent pas que du contenu de cette norme, mais en grande partie du contexte général : formations professionnelles, sensibilisation des populations, politiques d’incitation, politiques de sanctions… Ces sujets sont traités par ailleurs dans le rapport. 9.2 Considérations préliminaires générales Dans chaque pays concerné, les règles de construction parasismique ne précisent que ce qui est spéci- fique de la résistance à l’action sismique. Si les règles PS ne précisent rien sur un aspect de la mise en œuvre ou du calcul, c’est que le respect des règles générales est suffisant pour cette question. A contrario, 50 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI lorsque ces règles ont une exigence différente ou plus élevée que les règles générales, cette exigence remplace de droit celle de la règle générale. Ainsi, l’utilisation des règles PS-92 pour le calcul et la mise en œuvre des bâtiments en zone sismique s’appuie sur l’ensemble des règles et normes françaises (DTU) qui sont considérées comme acquises et respectées. Le passage à de nouvelles règles parasismiques implique systématiquement l’adoption de toutes les autres règles de construction « compatibles » dans leurs formulations, leurs méthodes et leurs exigences. Par exemple, l’utilisation de l’Eurocode n°8 (parasismique) a nécessité l’entrée en vigueur des autres Eurocodes et euronormes dans les pays qui l’ont adopté, soit un ensemble de 58 normes européennes de construction qui ont remplacé les anciennes normes nationales. Nombres de ces normes ont des exigences similaires aux anciennes normes nationales, elles ont été reformulées pour une cohérence d’ensemble des nomenclatures. Mais à l’opposé certaines modifient sensiblement l’approche antérieure, intégrant une évo- lution des connaissances, des processus de production ou les acquis de pays européens plus exigeants. Un changement de code parasismique ne peut donc être envisagé hors d’une révision du contexte géné- ral de la construction dans le pays, c’est un acte lourd de conséquences techniques et économiques, qui demande un peu de temps pour les décisions à prendre, et plusieurs années pour l’accompagnement des acteurs de la construction, généralement avec une phase de transition. Les règles de construction parasismique NFP 06-013, dites PS-92 (1992 : année de leur publication), ont été utilisées en France jusqu’à l’adoption des règles parasismiques européennes dites Eurocode n°8 en octobre 2010. La rédaction, puis la mise en place de l’ensemble des Eurocodes a duré une vingtaine d’années. La période de transition, tolérant l’application des PS-92 après l’entrée en vigueur de l’EC8 a duré 2 ans, soit un abandon définitif fin octobre 2012. Malgré ce changement en Europe, l’utilisation de l’ensemble normes françaises et PS-92 reste pertinente pour la construction de bâtiments courants à Djibouti. Les règles de construction parasismique de « nouvelle génération » peuvent être plus appropriées dans quelques cas qui sont précisés plus loin. Mais il s’agit de types de constructions encore très minoritaires à Djibouti. A court, voire à moyen terme, pour Djibouti il semble plus réaliste d’adapter les PS-92, en mettant en place une révision nationale, plutôt que d’en abandonner trop rapidement les acquis. 9.3 Analyse de la pertinence des dispositions des PS-92 pour Djibouti 9.3.1 Introduction La NFP 06-013 / PS-92 est organisée autour de 8 chapitres décrivant les objectifs, les paramètres et les méthodes du calcul sismique, et de 8 chapitres décrivant les moyens et la mise en œuvre requis pour la prévention des ruptures fragiles dans la structure principale, et des recommandations pour les éléments non structuraux. L’analyse des règles PS-92 qui suit a pour but de présenter les avantages et les inconvénients de leur uti- lisation à Djibouti, afin d’établir un cahier des charges préliminaire pour la révision qui pourrait en être faite en vue d’une meilleure application. • Le texte des PS-92 n’est pas rappelé dans ce qui suit, on se réfèrera au texte d’origine. • Seuls les commentaires et propositions sont reportés sous les intitulés des chapitres et des paragraphes concernés. 51 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS • Le « document » PS-92 (Editions Eyrolles) présente en page de droite le texte à caractère régle mentaire, et en page de gauche un commentaire visant à éclairer l’origine et le but des dispositions de chaque article. Dans ce qui suit, seul le texte réglementaire est analysé. Rappelons qu’une norme est « solidaire » du contenu des décrets et des arrêtés qui prescrivent les condi- tions de son application. 9.3.2 Analyse article par article de la norme NFP 06-013, dite PS-92 § 1. Objet, domaine d’application, conditions de validité • 1.1. Objet Cet article précise que les règles PS-92 : - constituent un arbitrage entre sécurité des personnes et impact économique ; - sont établies sur la base de mouvements de sols forfaitaires ; - s’appuient sur l’usage du BAEL partie B pour les constructions en béton armé ; - s’appuient sur l’usage de l’eurocode n°3 (EC3) et du document d’application national (DAN) français pour les constructions métalliques. Aspects à réviser ou compléter pour une bonne utilisation de la norme PS-92 à Djibouti : - Définir par arrêté les valeurs de l’accélération forfaitaire (aN) à utiliser à Djibouti ; - Vérifier les conditions d’utilisation de l’EC3 à Djibouti. N-B : cette question est analysée et com mentée plus loin au § 13 (constructions métalliques). • 1.2. Domaine d’application Cet article précise que les règles PS-92 ne couvrent que les constructions : - de conception courante, répondant par inertie aux sollicitations sismiques à leur base ; - à risque normal (incidence localisée des dommages) ; - couvertes par des documents normatifs en vigueur. Aspects à réviser ou compléter pour une bonne utilisation de la norme PS-92 à Djibouti : - Définir par arrêté l’ensemble des normes compatibles avec les règles révisées, lorsque cette révision sera réalisée ; - Définir par décret les ouvrages à risque normal relevant des règles révisées, et les ouvrages à risque spécial relevant de règles plus exigeantes ; - Définir le contenu des exigences supplémentaires pour les ouvrages à risque spécial – installations classées. • 1.3. Contenu Cet article précise que les règles PS-92, outre les règles générales de conception et de calcul parasis- mique : 52 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI - Définissent les actions sismiques et combinaisons d’actions à prendre en compte ; - Précisent les objectifs de comportement et les vérifications correspondantes ; - Précisent les conditions d’utilisation des matériaux et les coefficients de comportement à utiliser pour les différentes mises en œuvre. Aspects à réviser ou compléter pour une bonne utilisation de la norme PS-92 à Djibouti : - Vérifier, outre le nécessaire arbitrage sur la valeur de aN (accélération nominale au rocher horizontal), que les différents paramètres de l’action sismique peuvent être utilisés tels quels ; - Le cas échéant adapter ces paramètres aux conditions locales et nationales. § 2. Détermination de la sécurité • 2.1. Actions et situations sismiques Cet article précise que l’action sismique est « accidentelle » et à ce titre est associée à un coefficient de pondération 1. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 2.2. Objectifs de comportement Cet article précise que les règles PS-92 autorisent des incursions dans le domaine post-élastique, dans des limites acceptables pour la sécurité des personnes. Ces effets peuvent être réduits par l’adoption d’une classe de protection plus élevée (et/ou d’un coefficient de comportement plus faible). Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 2.3. Vérifications de sécurité • 2.3.1. Actions de calcul Cet article précise que les règles PS-92 imposent des vérifications de sécurité d’ensemble et locales (incluant les éléments non structuraux et certains équipements, et les combinaisons en résultant). Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 2.3.2. Etats limites ultimes Cet article précise que les règles PS-92 définissent des exigences de résistance et de stabilité à consi- dérer comme accidentelles. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 2.3.3. Etats limites de déformation Cet article précise que les règles PS-92 définissent des déformations maximales ; Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 2.3.4. Sécurité des éléments non structuraux Cet article précise que les règles PS-92 imposent des vérifications pour les éléments non structuraux et leurs fixations. 53 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. § 3. Niveau minimal réglementaire de protection - valeurs de aN • 3.1. Zones de sismicité L’article rappelle que le territoire national est divisé en zones de sismicité ; Aspects à réviser ou compléter pour une bonne utilisation de la norme PS-92 à Djibouti : - doter le pays d’un zonage sismique, le cas échéant à zone unique ; - promulguer l’entrée en vigueur de ce zonage par décret. • 3.2. Classes de protection des ouvrages L’article que les ouvrages sont répartis en classes de risques (qui définissent des niveaux d’exigences). Aspects à réviser ou compléter pour une bonne utilisation de la norme PS-92 à Djibouti : - définir la liste des ouvrages relevant d’une part du « risque spécial », et d’autre part de catégories d’exigences plus élevées, tout en relevant du « risque normal » ; - promulguer l’entrée en vigueur de cette classification par décret. • 3.3. Valeurs de aN Cet article précise que les valeurs de aN sont définies par décret. Aspects à réviser ou compléter pour une bonne utilisation de la norme PS-92 à Djibouti : - promulguer l’entrée en vigueur d’une valeur de aN pour chaque zone sismique (éventuellement unique) par décret. • 3.4. Surclassement des ouvrages Cet article précise que les règles PS-92 permettent le surclassement des ouvrages. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. § 4. Règles générales de conception • 4.1. Choix du site • 4.1.1. Voisinage des failles Cet article précise que les règles PS-92 prévoient que les zones de failles actives sont identifiées et cartographiées, et que la construction peut être interdite à proximité de ces failles. Aspects à réviser ou compléter pour une bonne utilisation de la norme PS-92 à Djibouti : - L’application de cet article implique cette cartographie pour les zones urbaines au moins. Il existe normalement assez de données géologiques, géophysiques et géotechniques pour produire une telle carte qui devrait être complété lors de la réalisation d’un microzonage sismique. Un certain nombre de failles sont visibles en surface et d’autres sont peu profondes. • 4.1.2. Zones suspectes de liquéfaction 54 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI Cet article précise que les règles PS-92 imposent des dispositions spécifiques pour les zones a priori li- quéfiables (art. 9.16), et précisent une méthode d’évaluation du risque de liquéfaction (art. 9.12 à 9.15). Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. Il est toutefois recomman- dé d’établir et de publier une carte des zones potentiellement liquéfiables de l’agglomération capitale. N-B : Le cas échéant, le contenu de l’article 9.1. peut être révisé (voir plus loin cet article). • 4.2. Reconnaissances et études de sol Cet article précise que les règles PS-92 exigent, outre les informations géotechniques courantes : - Le classement du site pour le choix du spectre de réponse ; - La détection des zones potentiellement liquéfiables ; - Les informations requises pour le calcul par les articles 9.42 et 9.7. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. N-B : Le contenu des articles définissant les spectres de réponse, les critères de liquéfaction, et autres peut éventuellement être adapté au contexte de Djibouti, et à l’évolution des connaissances (voir plus loin ces articles). • 4.3. Fondations • 4.3.1. Homogénéité du système de fondations Cet article précise que le calcul par les règles PS-92 est basé sur un mouvement homogène à l’inter- face fondations – structure, ce qui impose des fondations homogènes, ou séparées par des joints, ou un calcul modifié prenant en compte les déformations attendues à ce niveau. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 4.3.2. Choix du système de fondations Cet article précise que les règles PS-92 ne tolèrent que des différences de niveaux de fondations limi- tées à la moitié de celles qui sont autorisées par les règles générales. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 4.3.3. Solidarisation des points d’appui Cet article précise que les règles PS-92 impose la solidarisation des fondations isolées, et précise les dérogations. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 4.4.3. Liaisonnement avec la structure Cet article précise que les règles PS-92 exigent que les fondations profondes soient dotées d’un type de liaisons avec la structure tendant à s’opposer à leur déplacement relatif (sinon, justification de la transmission des efforts). Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 4.4. Structures • 4.4.1. Ductilité Cet article précise que les règles PS-92 définissent des règles de ductilité permettant de garantir la 55 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS résistance de calcul dans le domaine post-élastique, qui doivent être respectées. Sinon, il convient de justifier les mêmes résultats par d’autres moyens. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 4.4.2. Monolithisme Cet article précise que les règles PS-92 définissent des exigences d’hyperstaticité et les résume. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 4.4.3. Position des zones critiques Cet article précise que les règles PS-92 définissent les conditions de localisation et de bon comporte- ment des zones critiques. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 4.4.4. Espacement entre blocs ou ouvrages voisins Cet article précise les conditions que les règles PS-92 prescrivent pour la mise en place des joints parasismiques. Aspects à réviser ou compléter pour une bonne utilisation de la norme PS-92 à Djibouti : - Définition de la largeur minimum des joints PS au regard des accélérations attendues dans chaque zone sismique ou dans la zone unique. § 5. Définition du séisme de calcul • 5.1. Modélisation du mouvement du sol Cet article précise les composantes du mouvement de sol tel qu’utilisé pour le calcul par les règles PS-92. Sauf à changer de règles, les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 5.2. Définition de l’action sismique L’introduction de cet article précise les composantes du mouvement sismique de calcul des règles PS- 92 : - Accélération nominale aN (donnée par le zonage national) ; - La valeur découlant du spectre de dimensionnement RD(T) (en fonction du site et des périodes propres de la construction) ; - Coefficient d’amplification topographique u (s’il y a lieu) ; - Coefficient d’amortissement r (en fonction de la structure). Sauf à changer de règles, les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 5.2.1. Classification des sols Cet article précise la classification des sols à utiliser pour le choix du spectre de réponse selon les règles PS-92. Sauf à changer de règles, les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. 56 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI • 5.2.2. Classification des sites Cet article précise la classification des sites à utiliser pour le choix du spectre de réponse pour les règles PS-92. Sauf à changer de règles, les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. Toutefois, pour les constructions à basse fréquence implantées sur des sols à basse fréquence, il convient de modifier les conditions du choix du coefficient RD (T), l’amplification spectrale des PS-92 étant notoirement insatisfaisante. Il peut être demandé, comme par l’EC8, que des études spécifiques sur site soient réalisées pour iden- tification du pic spectral et du spectre propres au site. • 5.2.3. Spectres de dimensionnement normalisés Cet article précise la constitution des spectres de dimensionnement selon les règles PS-92. Sous réserve des insuffisances des spectres des sols basse-fréquence mentionnées à l’article précé- dent, les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. Les valeurs d’ampli- fication peuvent toutefois être modifiées à la lumière des conditions locales et des avancées scienti- fiques en la matière. Toutefois, pour les constructions à basse fréquence implantées sur des sols à basse fréquence, il convient de modifier les conditions du choix du coefficient RD (T), l’amplification spectrale des PS-92 étant notoirement insatisfaisante. - Il peut être demandé, comme par l’EC8, que des études spécifiques sur site soient réalisées pour identification du pic spectral et du spectre propres au site. En ce qui concerne la conception des projets elle-même, l’essentiel des modifications à apporter concerne des faiblesses déjà identifiées des PS-92 lorsqu’elles étaient en vigueur. Ces faiblesses sont détaillées dans l’analyse qui suit. On peut souligner les principales : - L’action sismique pour les immeubles élancés sur sols meubles profonds peut être sous-estimée par la simple application des PS-92. Ils nécessitent une approche fréquentielle plus fine. • 5.2.4. Coefficient d’amplification topographique Cet article précise la méthode d’évaluation du coefficient d’amplification topographique des règles PS- 92 : hauteurs et ruptures de pentes propices, distances concernées, et valeurs des amplifications. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, sauf à le remplacer par une autre méthode ayant fait ses preuves. • 5.3. Déplacement du sol Cet article précise les méthodes d’évaluation des déplacements absolu et différentiel du sol en fonction de aN pour les règles PS-92. Sauf à changer de règles, les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. § 6. Actions sismiques d’ensemble ATTENTION : L’ensemble des sous-articles de l’article 6 constitue un tout qui est l’approche de l’action sismique par les PS-92. Les règles PS-92 ont intégré la plupart des avancées du calcul sismique de la seconde moitié du XXe siècle. Il ne s’agit toutefois pas des règles de dernière génération. 57 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS Elles restent néanmoins satisfaisantes pour la sécurité des constructions courantes (conception et hau- teurs) : - Les immeubles contreventés par des voiles de béton armés, - Les immeubles contreventés par des structures mixtes en béton armé, - Les maisons individuelles et autres petits bâtiments en maçonnerie chaînée, sous réserve de la qualité normalisée des matériaux employés. Il est souhaitable de leur substituer des règles de dernière génération pour : - Les immeubles de grande hauteur, - les structures poteaux-poutres en béton armé, - Les structures en bois, - Les structures en métal. Ces questions sont exposées plus loin, dans les chapitres correspondants. Il est donc proposé, dans le contexte de Djibouti : - de conserver les objectifs des articles 6.1 à 6.6, comme un ensemble cohérent (avec les règles de construction et les coefficients de comportement afférents) pour les constructions courantes mention- nées ci-dessus ; - d’adopter des règles plus récentes pour les IGH, les structures poteaux-poutres en BA, les charpentes bois et les charpentes métalliques. L’adoption de règles plus récentes, signifie une révision complète de la méthode : calcul, critères de ducti- lité et coefficients afférents. La difficulté peut être contournée pour les bâtiments de dimensions et hauteurs limitées, en conservant l’approche des PS-92, et en y adjoignant des exigences complémentaires (voir plus loin dans les § concer- nés). POUR MEMOIRE, la méthode de calcul des actions sismiques d’ensemble est explicitée par les PS-92 selon le plan suivant. Elle inclut une méthode simplifiée pour les petits bâtiments réguliers (dont elle définit les critères). • 6.1. Modélisation du mouvement sismique et nature des actions à considérer • 6.2. Modélisation des structures • 6.3. Prise en compte des comportements non linéaires • 6.4. Combinaison des effets des composantes du mouvement sismique • 6.5. Notations • 6.6. Méthodes de calcul § 7. Actions locales • 7.1. Eléments passibles d’un calcul forfaitaire 58 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI Cet article précise la liste des éléments non structuraux concernés et les conditions de justification forfaitaire selon les règles PS-92. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, sauf à le remplacer par une autre méthode ayant fait ses preuves. • 7.2. Structures secondaires et sous-systèmes Cet article précise que les structures secondaires peuvent être calculées par la méthode des spectres de plancher OU par un coefficient sismique appliqué aux masses selon la méthode définie par les règles PS-92. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, sauf à le remplacer par une autre méthode ayant fait ses preuves. § 8. Règles de vérification ATTENTION : L’ensemble des sous-articles de l’article 8 constitue un tout qui est cohérent avec l’approche de l’action sismique définie par les articles des PS-92. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, sauf dans les cas précités où il est recommandé d’adopter des règles de dernière génération (IGH, structures poteaux-poutres en BA, charpentes bois et charpentes métalliques) POUR MEMOIRE, la méthode de vérification de l’ensemble des actions auxquelles s’ajoute l’action sis- mique accidentelle, porte sur les points suivants. • 8.1. Combinaisons d’actions • 8.2. Sécurité vis-à-vis des états limites ultimes • 8.3. Sécurité vis-à-vis des déformations § 9. Fondations • 9.1. Liquéfaction des sols Cet article précise la méthode d’évaluation du risque de liquéfaction pour les PS-92. Cette méthode a fait ses preuves. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. Le cas échéant, le contenu de l’article peut être révisé en autorisant d’autres approches ayant fait leurs preuves. • 9.2. Stabilité des pentes Cet article précise les conditions d’utilisation des méthodes d’évaluation scientifiquement établies, de la stabilité des pentes en fonction d’aN (coefficients sismiques à utiliser et paramètres à considérer). Les objectifs de l’article peuvent a priori être conservés dans le contexte de Djibouti. Toutefois, le contenu de l’article peut être révisé en autorisant ou en substituant d’autres approches plus appropriées au contexte djiboutien et ayant fait leurs preuves. 59 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS • 9.3. Dispositions techniques concernant les ouvrages de fondation L’article définit un ensemble d’exigences de résistance et de mise en œuvre appropriées aux situations courantes, inclus les fondations profondes. Il propose des exigences de ferraillage minimum qui n’ap- paraissent pas forcément dans les règles plus récentes, et qui peuvent être utiles pour les chantiers courants. Les objectifs de l’article peuvent a priori être conservés dans le contexte de Djibouti. • 9.4. Calcul des fondations profondes L’article rappelle les conditions de prise en compte des surcharges sismiques, et définit une méthode simplifiée pour les fondations profondes. La méthode a fait ses preuves pour les situations courantes, et peut être précisée pour les immeubles élancés sur sol meuble épais, exposés à un moment de renversement important. • 9.5. Vérification de la force portante L’article définit les sollicitations en situation sismique à ajouter aux sollicitations courantes et les coeffi- cients de sécurité et vérifications pour les fondations superficielles et profondes. La méthode a fait ses preuves pour les situations courantes, et peut être précisée pour les immeubles élancés sur sol meuble épais, exposés à un moment de renversement important. • 9.6. Fondations sur sols substitués compactés L’article définit les conditions de mise en œuvre et de vérification des remblais permettant d’y implanter des constructions. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. • 9.7. Prise en compte de l’interaction sol-structure Les règles PS-92 ne prennent pas en compte l’interaction sol-structure. Les enjeux des constructions courantes ne le justifiant pas, il est proposé de conserver les objectifs de l’article dans le contexte de Djibouti.
§ 10. Parois d’infrastructure et ouvrages de soutènement § 10. Parois d’infrastructure et ouvrages de soutènement L’ensemble des sous-articles de l’article 10 des PS-92 définit des conditions de sécurité pour les murs de soutènement indépendants et pour les murs en infrastructure des bâtiments assurant le soutènement des sols amont. Ils définissent une méthode de calcul simplifiée et ses paramètres. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte actuel de Djibouti, où les conditions d’im- plantation des bâtiments et des murs isolés dans les pentes ressortent de situations courantes couvertes par les exigences des PS-92. POUR MEMOIRE, la méthode de calcul et de vérification des ouvrages de soutènement porte sur les points suivants. • 10.1. Règles générales • 10.2. Méthode de calcul simplifiée • 10.3. Vérifications de stabilité 60 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI • 10.4. Vérifications de résistance • 10.5. Murs de soutènement isolés § 11. Béton armé et béton précontraint ATTENTION : La rédaction de l’article est explicite et satisfaisante pour les constructions courantes en béton armé contreventées par des voiles ou mixtes. Ses exigences gagneraient à être complétées pour les ossatures poteaux-poutres. En outre, il est observé que les exigences minimales du BAEL ne sont pas toutes couramment respectées sur les chantiers à Djibouti. Celles-ci étant réputées acquises et non précisées, il serait souhaitable de préparer un guide – rappel de ces exigences générales de mise en œuvre du BA qui ne sont pas modifiées par les PS-92. • 11.1. Généralités L’article introduit la notion fondamentale d’éléments principaux et secondaires des structures en béton armé, de zones critiques, de confinement, d’effort normal réduit, de pièces comprimées ou fléchies qui vont conditionner la réalisation du ferraillage. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, mais il est recommandé de mieux le préciser. Il est en effet constaté qu’à défaut d’être aisément évalués, l’ensemble des élé- ments sont souvent mis en œuvre avec les exigences d’éléments principaux, ce qui n’a pas d’incidence sur la sécurité, mais augmente inutilement de coût des constructions. Par ailleurs, l’ensemble des paramètres de raideur impactant la conception courante des zones critiques est souvent mal compris, et celles-ci sous-dimensionnées, ce qui appelle également une réécriture de l’article. • 11.2. Spécifications concernant les matériaux L’article précise les exigences de résistance du béton, et introduit l’exigence de ductilité des armatures de type B (ductilité moyenne), plafonnant la limite d’élasticité à 500 MPa et exigeant un allongement minimum de 5% sans perte de résistance. Ce type d’armatures « garanties » n’étant pas couramment disponible actuellement sur la marché dji- boutien, alors qu’il est exigé par les PS-92, il y a lieu de définir et de préciser les limites d’utilisation des armatures de type A (faible ductilité) : plafonnement des coefficients de comportement, limitation des dimensions des bâtiments, voire interdiction des types de structures les plus déformables… Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, mais il est recommandé de préciser les interdictions en cas d’utilisation d’armature à faible ductilité. • 11.3. Dispositions constructives des éléments principaux des ossatures L’article définit des règles de base pour la mise en œuvre qui sont satisfaisantes, à une exception qui doit être impérativement corrigée : les poteaux de structure principale dont l’espacement des armatures d’angle ne dépasse pas 25 cm peuvent être réalisés sans armature intermédiaire, et donc sans épingle traversante, ce qui réduit considérablement leur ductilité. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, mais : - Il faut modifier les exigences de conception des poteaux de faible section en structure principale ou inciter à n’utiliser des petits poteaux qu’en structure secondaire, associés à des voiles de BA en nombre suffisant et implantation régulière et « symétrique » ; - il est recommandé de rappeler les règles d’enrobage du BAEL, même si celles-ci ressortent des règles générales, car elles sont trop souvent négligées, ce qui nuit à l’efficacité des règles parasis- 61 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS miques à terme, par corrosion ; - il est recommandé de redéfinir et augmenter les exigences relatives aux pièces courtes, notamment les poteaux bridés par de la maçonnerie (ou autre élément resistant). • 11.4. Dispositions propres aux murs et voiles de contreventement Les exigences des règles PS-92 pour ce qui est dénommé « grands voiles de BA » par l’EC8 ont fait leurs preuves pour les immeubles « courants » (hauteurs actuellement constatées à Djibouti). Les objectifs de l’article peuvent donc être conservés dans le contexte de Djibouti. Il doit néanmoins être envisagé à terme d’ajouter la définition et les règles afférents à d’autres types de voiles en BA, plus ductiles pour les IGH, si les règles d’urbanisme sont susceptibles d’autoriser ces derniers à l’avenir. La difficulté peut être contournée, ces cas restant marginaux, voire hypothétiques, en précisant quelles règles étrangères sont autorisées dans ces cas-là. • 11.5. Dispositions propres aux dalles et diaphragmes L’article précise des exigences de mise en œuvre qui ont fait leurs preuves. Les objectifs de l’article peuvent donc être conservés dans le contexte de Djibouti. Il doit néanmoins être envisagé d’y ajouter des exigences de conception garantissant la raideur effective des diaphragmes, notamment par leur géométrie, la dimension et la localisation des trémies… • 11.6. Dispositions propres aux éléments précontraints Les spécifications de l’article sont très sommaires. Même si l’usage des éléments préfabriqués et/ou précontraints reste limité pour la construction des bâ- timents à Djibouti, il est recommandé, soit de mieux les détailler, notamment au regard des exigences de ductilité des éléments et de non fragilité des assemblages. • 11.7. Coefficient de comportement Les coefficients de comportement des PS-92 sont cohérents avec ceux qui sont autorisés par d’autres règles ayant des exigences de mise en œuvre comparables. Les objectifs de l’article peuvent donc être conservés dans le contexte de Djibouti, sauf pour les ossa- tures poteaux-poutres (portiques), si les exigences de mise en œuvre ne sont pas mieux cernées par les règles ET sur le terrain (matériaux, contrôles sur site…). • 11.8. Vérification de sécurité des éléments principaux Les vérifications par le calcul sont cohérentes avec l’ensemble du dispositif. Les objectifs de l’article peuvent donc être conservés dans le contexte de Djibouti, sauf pour les ossa- tures poteaux-poutres (portiques), si les exigences de mise en œuvre ne sont pas mieux cernées par les règles ET sur le terrain (matériaux, contrôles sur site…). • 11.9. Dispositions propres aux éléments secondaires Les vérifications par le calcul sont cohérentes avec l’ensemble du dispositif. Les objectifs de l’article peuvent donc être conservés dans le contexte de Djibouti. § 12. Structures en maçonnerie • 12.1. Généralités 62 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI • 12.1.1. Domaine d’application L’article précise que le § maçonnerie des PS-92 : - S’applique aux parois structurales et non structurales ; - Est présenté de façon conforme et simplifié pour les petits bâtiments dans la norme NFP 06-014 (PS- MI) ; - Autorise « tous » les matériaux de maçonnerie sous réserve de conformité à certaines exigences, et respect strict des règles de mise en œuvre. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, mais sa rédaction doit être modifiée : - les spécifications sur les blocs à maçonner feront l’objet d’observations plus loin ; - il en découle qu’il conviendrait de limiter l’utilisation de la maçonnerie chaînée à des bâtiments à simple rez-de-chaussée ou à un étage selon les cas. • 12.1.2. Systèmes constructifs L’article stipule que le chapitre prend en compte la maçonnerie chaînée, la maçonnerie armée et les maçonneries de remplissage des portiques en béton armé. Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. Il faudra toutefois préciser que des réserves très strictes précisées plus loin limitent les conditions d’uti- lisation entre les portiques. • 12.2. Eléments structuraux • 12.2.1. Spécifications concernant les matériaux Les exigences de l’article ne peuvent actuellement être atteintes à Djibouti (blocs normalisés à résis- tance garantie et armatures de moyenne ductilité (voir § béton armé). Les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti, car une politique de réforme des conditions de production et d’importation des matériaux doit permettre à terme la mise sur le marché des matériaux normalisés aux performances connues et requises. Dans cette attente, il faut envisager à titre transitoire (quelques années pour l’obtention des résultats), soit : - une utilisation de matériaux non normalisés pour des bâtiments à simple rez-de-chaussée et de sur- face limitée, avec des distances réduites entre les chaînages ; - une utilisation de ces matériaux, pour des bâtiments à un étage maximum, à condition que les pan- neaux de contreventement soient réalisé en voiles de BA, et les autres murs en maçonnerie chaînée. • 12.2.2. Dispositions constructives Pour la maçonnerie chaînée, l’article, assez long, détaille toutes les exigences qui permettent de créer des murs de contreventement, de confiner les ouvertures, de liaisonner les murs et les planchers via des chaînages correctement réalisés et assemblés. Les exigences de l’article appellent quelques actions d’accompagnement (outre les formations profes- sionnelles), et des modifications pour être effectivement appliquées à Djibouti : - une politique d’accompagnement de la normalisation de la production des blocs à maçonner en béton 63 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS vibré (diffusion de moules « trois parois », tables vibrantes, communication publique…) - des modifications pour une approche simplifiée des exigences et un gain d’efficacité sur les points suivants : - réduction de la distance maximum entre deux chaînages si blocs non normalisés, - pas de réduction sur la largeur des chaînages (supprimer la règle des 2/3), - espacement unique entre les cadres (15 cm ?), - suppression des exceptions pour les chaînages verticaux, - simplification des règles d’encadrement des ouvertures (ex : simple cadre en dessous d’un mètre carré, et chaînage des baies plus grandes). En ce qui concerne la maçonnerie armée, dont les chaînages sont identiques, les objectifs de l’article peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti où cette technique a peu de changes d’être em- ployée. Pour la maçonnerie de remplissage des ossatures en BA non coulées a posteriori, il faut impérative- ment supprimer la possibilité de réaliser des panneaux non solidaires pouvant exercer des poussées dans les nœuds d’ossature ; et en général interdire la création de poteaux plus raides (poteaux courts). L’article devra préciser les conditions de création de joints fusibles pour éviter ces effets. • 12.2.3. Calculs et vérifications des éléments structuraux principaux L’approche calculatoire de la maçonnerie chaînée a évolué depuis les PS-92. La nécessité, à Djibouti, de n’utiliser cette technique que pour des petits bâtiments chaînés, cadrés par un guide « forfaitaire » couvrant leur conception, leur mise en œuvre et leur dimensionnement, permet d’éviter à court terme la modification de l’approche. Les objectifs de l’article pour les maçonneries chaînées et armées peuvent être conservés dans le contexte de Djibouti. Pour les maçonneries de remplissage, il doit être considéré que, si elles ne sont pas réalisées avant coulage de l’ossature et solidaires de celle-ci, elles doivent être dissociées de celle-ci par des joints fusibles, et réalisées de manière à ne pas se renverser ou se disloquer. • 12.3. Eléments non structuraux Les objectifs de l’article, qui propose une approche de la sécurisation des cloisons peuvent être conser- vés dans le contexte de Djibouti. • 12.4. Eléments divers Les objectifs de l’article couvrent des domaines qui ne sont pas nécessairement liés à la maçonnerie (plafonds suspendus) ou sont hors bâtiments (murs de soutènement et de clôture) qui doivent être spécifiés ailleurs dans les règles s’ils sont conservés. § 13. Construction métallique Le chapitre explicite les exigences relatives aux constructions en charpente métallique. Les préconisations des PS-92 pour les constructions métalliques sont insuffisamment exprimées. Il est recommandé de les remplacer à Djibouti par un ensemble cohérent « Règles de charpente métallique + règles parasismiques pour les charpentes métalliques » (par exemple EC3 + EC8 partie 1 - § 6, ou équi- 64 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI valent international). En effet, l’adoption de règles plus récentes, signifie une révision complète de la méthode : calcul, critères de résistance et de ductilité et coefficients afférents. Il est recommandé de négocier l’utilisation de règles d’ores et déjà accompagnées de guides d’utilisation facilitant le travail des ingénieurs et des contrôleurs, et de logiciels de CAO-calcul sismique aisément accessibles. ATTENTION : il faudra vérifier que le mode d’estimation de l’accélération régionale du futur zonage sis- mique de Djibouti corresponde bien au mode de calcul du code adopté. POUR MEMOIRE, le plan du chapitre construction métallique des PS-92, qu’il est proposé d’abandonner est le suivant. • 13.1. Symboles utilisés • 13.2. Principes généraux • 13.3. Types de structures métalliques • 13.4. Coefficient de comportement des structures dissipatives • 13.5. Exigences relatives à la classe des sections • 13.6. Assemblages situés au voisinage des zones dissipatives • 13.7. Vérification des barres dans les zones dissipatives § 14. Constructions en bois Le chapitre explicite les exigences relatives aux constructions en charpente bois. Les préconisations des PS-92 pour les constructions en bois sont insuffisamment exprimées, il est recom- mandé de les remplacer par un ensemble cohérent « Règles de construction en bois + règles parasis- miques pour les constructions en bois » (par exemple EC5 + EC8 partie 1 - § 8, ou équivalent international). En effet, l’adoption de règles plus récentes, signifie une révision complète de la méthode : calcul, critères de résistance et de ductilité et coefficients afférents. Il est recommandé de négocier l’utilisation de règles d’ores et déjà accompagnées de guides d’utilisation facilitant le travail des ingénieurs et des contrôleurs, et de logiciels de CAO-calcul sismique aisément accessibles. ATTENTION : il faudra vérifier que le mode d’estimation de l’accélération régionale du futur zonage sis- mique de Djibouti corresponde bien au mode de calcul du code adopté. POUR MEMOIRE, le plan du chapitre construction en bois des PS-92, qu’il est proposé d’abandonner est le suivant. • 14.1. Principes généraux • 14.2. Assemblages • 14.3. Règles particulières des structures en bois • 14.4. Coefficients de comportement • 14.5. Vérifications 65 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS N-B : Il faut rappeler que la construction neuve en bois susceptible de cadrer aux exigences parasismiques est rare. Le gouvernement djiboutien a explicitement souhaité ne pas encourager la construction en bois qui dans la pratique populaire ressort plutôt de l’habitat précaire. La construction en bois lorsqu’elle est bien réalisée et relève de techniques appropriées présentent de bonnes propriété parasismiques. Cependant, à Djibouti, la construction bois actuelle relève de la «cabane» améliorée mais ne peut être considérée comme une construction avec structure pouvant être renforcée sur le plan parasismique. Lors de la réunion de démarrage du projet avec la secrétaire d’Etat au Logement et le comité de pilotage du projet, il a été clairement exprimé qu’un programme d’élimination progressif de l’habitat précaire en bois était lancé et que le gouvernement djiboutien n’était pas demandeur de recom- mandations ou guides concernant l’amélioration de l’habitat en bois. Bien que le bois soit une solution bon marché et adaptée à de nombreux pays pour la construction parasis- mique, le rejet de ce mode de construction pour un habitat individuel parasismique bon marché à Djibouti apparait rationnel pour de multiples raisons exposées ci-après : 1. Les constructions en bois existantes relèvent plus de la cabane que d’un édifice structuré avec char- pente bois. Bien que de surface parfois importante et dans certains surélevées de 1 étage, les construc- tions bois présentes en grande quantité dans les quartiers 1 à 7 et à Balbala, ne sont que des planches clouées sans assemblages dignes de ce nom. Elles ne peuvent en aucune manière être renforcées et les matériaux (faible section) comme les assemblages (essentiellement des clous) ne sont pas appropriés à une construction parasismique. 2. Djibouti de par son climat ne dispose pas de ressources en bois qui permettraient de développer ex-nihilo une nouvelle filière de construction bois. La totalité des bois utilisés dans la construction est importée. La faisabilité économique parait peu défendable face à la construction ciment/blocs/béton que le gouvernement djiboutien tente de faire produire localement, la plupart des ressources pouvant à terme être disponibles au niveau national 3. Il n’existe plus à Djibouti de corps de métier ou d’entreprises spécialisés dans les constructions en bois telles qu’on pouvait les avoir à l’époque coloniale. La véritable construction en bois avec ossature et charpente bois n’est plus visible que sur de très vieux bâtiments et aucune filière de formation ne forme à ce type de construction. 4. Le gouvernement a lancé un programme d’éradication progressive de la construction en bois infor- melle qui a constitué pendant longtemps une grande partie des quartiers 1 à 7 et constitue souvent le premier mode d’implantation sur les parcelles nouvellement colonisées sans planification. Outre sa fragilité face de construction présente en temps normal de forts risques d’incendie, se propageant rapidement, qui sont difficilement maitrisables dans les quartiers informels très denses et sans urbanisation planifiée, sans accès pompiers appropriés. Ce risque est encore plus fort en cas de séisme qui pourrait déclencher de très nombreux foyers d’incendie auxquels les moyens limités de lutte anti-incendie de la protection civile et l’inaccessibilité des quartiers les plus denses, donneraient des proportions très grandes. En conséquence, le FDH et la secrétaire d’Etat au logement ont exprimé en fin de mission, leur souhait de voir exclure la construction bois du champ de guides produits dans le cadre de l’étude. L’exclusion du bois des techniques de renforcement parasismique à proposer met néanmoins hors jeu une forte proportion des logements. Selon de diagnostic de l’Habitat réalisé par la Banque Mondiale et les chiffres du FDH, environ 30% de la population habite dans un habitat bois et tôle dit «précaire» et 20% dans un habitat du même type de matériaux mais dit «intermédiaire». Les constructions actuelles, qu’elles soient réalisées par le futur habitant lui-même ou un artisan/entrepre- neur, avec matériaux récupérés ou neufs (souvent mélangés) ne sont pas conçues selon des techniques de construction dignes de ce nom et ne sont pas renforcables. Dans ces conditions, prés de 50% des habitations (précaires + intermédiaires) en bois, ne peuvent faire l’objet de techniques de renforcement. 66 9. QUESTIONS RELATIVES À LA POLITIQUE D’UTILISATION DES RÈGLES DITES PS-92 À DJIBOUTI § 15. Façades légères Les façades légères sont des éléments non structuraux, généralement traitées à part par les règles de construction parasismiques. Les associations de génie parasismique éditent des guides de recommandations pour les structures se- condaires. En effet, ces parties d’ouvrage ne subissent pas directement le séisme, mais ses effets dans la structure. Leur calcul est donc complexe, et les recommandations ressortent en grande partie du retour d’expérience post-sismique (ductilité des assemblages, non dislocation des éléments…) Le chapitre façades légères des PS-92 édicte quelques principes sur les efforts subis et leur calcul forfai- taire, et sur les précautions à prendre pour les vitrages, et à ce titre ses objectifs peuvent être conservés si l’on ne supprime pas se chapitre du corps principal des règles. Il est toutefois recommandé d’envisager de regrouper dans une partie séparée ou plutôt un guide indé- pendant, les recommandations relatives aux ouvrages de second-œuvre, incluant les réseaux, les équipe- ments, les faux planchers et faux plafonds, et les façades légères. POUR MEMOIRE, le plan du chapitre façades légères des PS-92, qu’il est proposé de déplacer et regrou- per avec le second-œuvre est le suivant. • 15.1. Généralités • 15.2. Actions • 15.3. Règles de vérification • 15.4. Méthodes de calcul • 15.5. Dispositions constructives § 16. Compléments relatifs aux composants préfabriqués en béton et aux structures utilisant ces composants A l’heure actuelle, l’utilisation de composants préfabriqués en béton armé pour les bâtiments à Djibouti est inexistante, faute de production locale. On ne peut exclure l’importation ou la création à terme d’unités de fabrication dans le pays. Comme pour la construction métallique ou en bois, le besoin de normes étant pour le moment nul ou rare, il est recommandé de préparer le remplacement de ce chapitre des PS-92 par un ensemble cohérent ayant une approche plus aboutie de la ductilité « Règles de construction en béton préfabriqué + règles parasis- miques spécifiques » (par exemple EC2 + EC8 partie 1 - § 5.11, ou équivalent international). POUR MEMOIRE, le plan du chapitre béton préfabriqué des PS-92, qu’il est proposé de remplacer est le suivant. • 16.1. Domaine d’application • 16.2. Terminologie • 16.3. Coefficient de comportement • 16.4. Dispositions relatives aux composants linéaires principaux • 16.5. Dispositions relatives aux planchers • 16.6. Dispositions relatives aux toitures des bâtiments industriels 67 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS • 16.7. Dispositions relatives aux éléments de fondations 9.4. Feuille de route proposée Il est proposé dans un premier temps de conserver les PS-92, en les modifiant sur certains points, pour les constructions les plus courantes à Djibouti, utilisant le béton armé et les blocs à maçonner. En effet, ces bâtiments représentant l’immense majorité des constructions, cela évitera de révolutionner l’approche de la construction, et laissera le temps de préparer l’avenir : choix de nouvelles règles performantes en prenant en compte le contexte social et économique, et formation de tous les acteurs avant leur entrée en vigueur. En ce qui concerne les charpentes métalliques, dont l’usage plutôt rare concerne les grands halls et han- gars, l’adoption immédiate de règles de dernière génération soutenues par des guides d’utilisation et des logiciels de CAO et calcul, devrait au contraire faciliter la tâche des concepteurs, qui sont par définition des ingénieurs spécialisés. Pour la construction en bois, qui actuellement à Djibouti ressort plutôt de l’abri précaire ne respectant pas même les règles de construction générale en bois, l’adoption immédiate de règles de dernière génération soutenues par des guides d’utilisation et des logiciels de CAO et calcul, devrait faciliter la tâche des ingénieurs pour les rares cas où une véritable approche sécuritaire est envisagée. La lutte contre l’habitat précaire en bois et tôles et un objectif politique et économique complexe qui ne ressort pas du contenu des normes, mais du contrôle de leur application. La feuille de route peut être synthétisée comme suit : 1) L’Etat djiboutien devra mettre en place un Comité en charge de la révision des règles de construction parasismique qui, sur la base des observations précédentes sur la pertinence de chaque article des règles de nos jours et à Djibouti, préparera les conditions de la nécessaire révision en s’associant, si nécessaire, des experts étrangers. 2) Ce comité, devra dans un premier temps définir les révisions à mener à court terme pour répondre aux besoins immédiats des constructions courantes, les proposer au gouvernement et suivre leur réalisation par des experts. L’analyse du présent rapport facilitera cette tâche. 3) Il devra par ailleurs, et sans attendre, accompagner l’Etat dans l’étude comparative des avantages et inconvénients des différents référentiels normatifs pouvant convenir à la République de Djibouti pour l’ave- nir, afin que des négociations puissent être entreprises avec les autorités responsables de ces référentiels, et que l’évolution normative puisse se faire dans de bonnes conditions. Les révisions dans un premier temps, puis le changement normatif à terme, seront actés par des décrets et arrêtés appropriés, incluant les délais de transition. 68 10 COMMUNICATION ET ACCOMPAGNEMENT DES RÈGLES DE CONSTRUCTION 69 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 10. Communication et accompagnement des règles de cons- truction 10.1. Stratégies et impératifs de la communication Communication et formations La mise en place d’une « politique de développement de la construction parasismique » dépend pour partie du taux de renouvellement des constructions anciennes, mais avant tout du respect strict des règles en vigueur pour les constructions neuves. Une stratégie de communication vers la population et les professionnels, et de formations professionnelles est indispensable. En ce qui concerne la communication, elle vise à sensibiliser la population sur les risques encourus, et à porter à sa connaissance ses obligations, les aides éventuelles (services d’instruction, guides, autres ?) et les sanctions. Une formule qui a déjà porté ses fruits dans d’autres pays, est d’instituer une semaine annuelle de préven- tion du risque sismique, pendant laquelle les institutions communiquent via les medias, dans les écoles, chez les négociants… C’est l’occasion de diffuser des petits films d’information, des dépliants, des encarts dans la presse, et éventuellement d’organiser des exercices et des jeux-concours. Politiques d’incitation à respecter l’ensemble des règles encadrant la construction Les administrations d’Etat intervenant de façon plus ou moins directe sur le logement et l’aménagement doivent harmoniser leurs stratégies et identifier les faiblesses qui permettent encore les constructions illi- cites. La formation des maçons, le développement d’une culture populaire des risques liés aux mauvaises pra- tiques constructives et aux implantations dangereuses, l’accompagnement de la diffusion des guides de construction parasismique auprès des populations concernées sont des opportunités pour communiquer et augmenter les niveaux d’exigences des populations, pour les responsabiliser et les informer des sanctions encourues. Il peut être envisagé que les maîtres d’ouvrage ayant satisfait toutes les obligations de contrôle effectif de la construction parasismique et de sa conformité bénéficient d’un avantage fiscal. Une labellisation peut aussi être envisagée. 10.2. Nécessité et objectifs des guides de construction parasismique La plupart des pays exposés à la menace sismique et dotés de règles de construction parasismique pro- posent une application forfaitaire simplifiée de ces règles pour les maisons individuelles. « Simplifiée » ne signifiant pas « moins exigeante », mais réduite aux besoins spécifiques des petits bâtiments, adoptant un vocabulaire moins technique, et proposant des dimensionnements pré-calculés pour différents cas de figures, conformes aux exigences du code. Il faut d’abord identifier formellement les bâtiments relevant de chaque guide de construction PS (surfaces et nombre de niveaux maximum), les autres bâtiments relevant de l’ingénierie au cas par cas. N-B : plus 70 10. COMMUNICATION ET ACCOMPAGNEMENT DES RÈGLES DE CONSTRUCTION le domaine d’application est grand, plus le guide est complexe (présentation et utilisation), car il prend en compte plus de possibilités. Pour Djibouti, en raison du manque de matériaux normalisés certifiés correspondant aux exigences des normes de construction générale et parasismique, le domaine d’application devra être restreint, et les exi- gences « compensatoires » cernées de façon stricte. Afin de faciliter la tâche des BET pour les petits projets qui ne justifient pas des coûts d’études élevés, un premier guide a été préparé. Il s’adresse à un public qualifié et il a une forme plus technique et ses tableaux de dimensionnement permettent un domaine d’application plus vaste (bâtiments plus grands et avec étage). Afin de toucher le public des maçons indépendants et des auto-constructeurs, il est également proposé un second guide simplifié et très illustré, exclusivement réservé aux petits bâtiments à simple rez-de-chaus- sée. Ses exigences seront strictement les mêmes que celles du guide principal et des règles PS-92. La forme permettra un accès plus intuitif et facilitera la traduction dans les langues locales. C’est cette simpli- fication qui exclut d’aborder la conception et la réalisation de maisons plus grandes et complexes, et qui demandent un minimum d’analyses et de choix, pour le dimensionnement. En outre, les modes de diffusion, et surtout de vulgarisation, devront être particulièrement étudiés par les autorités pour qu’ils ne restent pas dans les tiroirs. 10.3. Guide pour la construction de maisons individuelles Un guide professionnel pour la construction parasismique des maisons individuelles en murs de maçonne- rie chaînée ou de béton armé a été finalisé début 2015, dans le cadre de cette mission. Son plan est le suivant : Sommaire du guide pour les professionnels de la construction 1. Cadre d’utilisation du guide 1.1. Domaine de validité des prescriptions du guide 1.2. Références normatives 2. Conception générale des maisons 2.1. Exigences relatives aux sites constructibles 2.2. Exigences générales relatives à l’architecture du bâtiment 2.3. Exigences générales relatives au contreventement 2.4. Limitation des masses rapportées sur les planchers 3. Choix des matériaux de construction 3.1. Préambule : respect des exigences des méthodes de calcul utilisées 3.2. Exigences pour les matériaux du béton armé 3.3. Exigences pour les matériaux de maçonnerie 4. Exigences particulières pour la mise en œuvre des armatures 4.1. Règles pour le recouvrement des armatures longitudinales 4.2. Règles pour la fermeture des armatures transversales 4.3. Règles pour la réalisation des chaînages 5. Exigences particulières pour les fondations superficielles en zone sismique 5.1. Principes pour les fondations superficielles en zone sismique 5.2. Ancrage au bon sol 5.3. Chaînage des fondations 5.4. Conception des semelles filantes 5.5.Liaison des semelles isolées par des longrines 5.6. Radier général porteur (principes) 5.7. Mise en place des mortiers de coupure de capillarité 71 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 6. Exigences particulières pour les murs en maçonnerie chaînée 6.1. Rappel de la notion de maçonnerie chaînée 6.2. Comportement de la maçonnerie chaînée sous séisme 6.3.Distinction entre les panneaux de contreventement et les autres murs porteurs 6.4. Exigences générales pour tous les murs 6.5. Exigences pour les panneaux de contreventement 6.6. Exigences pour les panneaux n’assurant pas le contreventement 6.7. Dimensionnement du contreventement 7. Exigences particulières pour les murs en béton armé 7.1. Murs entièrement en béton armé 7.2. Murs de contreventement en béton armé dans les bâtiments en maçonnerie chaînée 8. Exigences particulières pour les dalles en béton armé 8.1. Généralités 8.2. Exigences pour les dalles porteuses 8.3. Spécificités pour les débords de dalle 8.4. Balcons 9. Exigences particulières pour la sécurité des éléments non structuraux 9.1. Généralités 9.2. Cloisons maçonnées d’épaisseur de blocs supérieure à 10 cm 9.3. Cloisons maçonnées d’épaisseur de blocs de 10 cm maximum 9.4. Murs garde-corps des terrasses supérieures 9.5. Escaliers 9.6. Murs de clôture des parcelles La stratégie de diffusion du guide et de formation à son utilisation par les architectes, ingénieurs et contrô- leurs devra être arrêtée par les autorités dans le contexte général de la révision des formations profession- nelles exposé plus haut. 10.4. Guide simplifié pour les petits bâtiments d’habitation Un guide simplifié pour la construction parasismique des petites maisons individuelles en murs de maçon- nerie chaînée a été finalisé début 2015, dans le cadre de cette mission. Son domaine d’utilisation très limité et une présentation très illustrée par planches thématiques ont permis des simplifications ouvrant son utilisation aux maçons et aux auto-constructeurs, tout en étant conforme aux exigences des règles PS-92. Le livret comprend 18 planches (dessins, directives, informations) directement liées aux impératifs de construction parasismique, auxquelles peuvent être ajoutées des pages de communication sur des sujets corrélés, à la demande des autorités : Sommaire du guide simplifié 1. Domaine d’application du guide simplifié de construction parasismique 2. Préparation du projet : verification du site d’implantation 3. Préparation du projet : démarches auprès de la Direction de l’Habitat et de l’Urbanisme 4. Préparation du projet: comprendre le rôle des chainages en zone sismique 5. Préparation du projet : dessin du plan de la maison 6. Préparation du projet : positionnement des murs de contreventement 7. Préparation du chantier : choix et préparation des blocs à maçonner, cales d’armatures 8. Préparation du chantier : préparation du beton et du mortier à maçonner 9. Préparation du chantier : fabrication des armatures des chaînages 10. Chantier : mise en place des fondations et des chaînages verticaux 11. Chantier : mise en place de la dalle basse 12. Chantier : montage de la maçonnerie et mise en place des chaînages verticaux 72 10. COMMUNICATION ET ACCOMPAGNEMENT DES RÈGLES DE CONSTRUCTION 13. Chantier : mise en place des cadres d’ouvertures 14. Chantier : coffrage et coulage du béton des chaînages 15. Chantier : mise en place de la dalle haute avec ses chaînages et sa trémie 16. Chantier : la terrasse supérieure La stratégie de diffusion de ce guide, l’information dans les médias et sur le terrain, et les formations à mettre en œuvre pour son utilisation par les maçons devront être arrêtées par les autorités dans le contexte général de la révision des formations professionnelles exposé plus haut. 10.5. Feuille de route proposée Les délais de la mission n’ont pas permis les consultations et tests nécessaires à la mise en place des guides de construction parasismique pour les professionnels d’une part et pour les auto-constructeurs d’autre part. Ce travail devra être fait rapidement, dans l’année qui vient, ainsi que la mise en place d’une politique de diffusion accompagnée de stages de « prise en main ». N-B : L’existence de guides ne saurait se substituer aux efforts à accomplir en matière de formations pro- fessionnelles exposés plus haut.   73 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS ANALYSES ET RECOMMANDATIONS POUR LA REDUCTION DE LA VULNERABILITE FACE À LA MENACE D’INONDATION DU BATI 75 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 11 APPROCHES DE LA RÉDUCTION DE LA VULNÉRABILITÉ FACE À LA MENACE D’INONDATION DU BÂTI À DJIBOUTI 77 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 11. Approches de la réduction de la vulnérabilité face à la me- nace d’inondation du bâti à Djibouti 11.1. Acquis et progrès à réaliser 11.1.1. Stratégies pour la réduction des risques liés aux inondations des zones bâties L’amélioration du bâti face à la menace d’inondation (ou la réduction de sa vulnérabilité) peut passer par plusieurs voies : 1) La connaissance de la menace et des phénomènes, des scénarios passés et possibles ; 2) La réduction de la menace par des travaux d’intérêt général et collectif visant à réduire les déborde- ments, tels que les barrages et les digues, agissant sur le phénomène crue lui-même, soit en amont dans le bassin versant, soit au droit des zones inondables pour réduire les débordements ; 3) Des mesures d’aménagement ou d’urbanisme visant à réduire l’implantation (l’exposition) dans les zones les plus exposées ou à n’autoriser la construction que si elle n’aggrave pas le risque ou l’expo- sition à la menace ; 4) Des mesures de réduction de la vulnérabilité des constructions nouvelles. Il s’agit de mesures de conception sur les bâtiments mêmes qui tiennent compte du fait que le bas du bâtiment sera inondé et qui garantissent son intégrité en cas de crue même extrême et la sécurité de ses occupants soit dans le bâtiment soit par l’évacuation; 5) Des mesures de réduction de la vulnérabilité des bâtiments déjà implantés dans les zones inon- dables. Il s’agit de mesure de transformation ou d’adaptation des bâtiments ; 6) L’existence d’un système d’alerte permettant à la population exposée dans le bâti de se mettre en sécurité ou de protéger à temps les personnes et les biens exposés soit dans le bâti lui-même en zone inondée, soit dans des secteurs hors d’eau. Dans le précédent rapport dédié à l’analyse détaillée du contexte, il a été constaté qu’à l’heure actuelle, la République de Djibouti s’est engagé dans les voies suivantes : 1) La connaissance de la menace et des phénomènes associés notamment avec les apports du projet PAIR-CARAD. 2) La réduction de la menace par des travaux d’intérêt général et collectif visant à réduire les débordements, tels que les barrages et les digues, agissant sur le phénomène crue lui-même, soit en amont, soit sur la zone inondable. 3) Des mesures d’aménagement ou d’urbanisme visant à réduire l’implantation dans les zones les plus exposées ou à n’autoriser la construction que si elle n’aggrave pas le risque ou l’exposition à la menace. 4) L’existence d’un système d’alerte précoce aux inondations avertissant les autorités et permet- tant à la population exposée de s’abriter à temps ainsi éventuellement que les biens exposés. Cependant, la situation n’est pas encore satisfaisante pour des raisons qui ont été détaillées dans le pré- cédent rapport (Réf. 10) et des recommandations sont formulées pour améliorer la situation. On a constaté par contre qu’Il n’existe pas d’action ou d’initiative dans les champs suivants : 1) Les mesures de conception ou constructives sur les nouveaux bâtiments qui tiennent compte 78 11. APPROCHES DE LA RÉDUCTION DE LA VULNÉRABILITÉ FACE À LA MENACE D’INONDATION DU BÂTI À DJIBOUTI du fait que le bâtiment sera inondé et qui garantissent son intégrité en cas de crue même extrême et la sécurité de ses occupants soit dans le bâtiment soit par l’évacuation. (Seules les montées d’eau modérées et extrêmement rares peuvent être tolérées sur le bas des constructions) 2) Les mesures de réduction de la vulnérabilité des bâtiments existants déjà implantés dans les zones inondables. De telles mesures peuvent être introduites à Djibouti dans les pratiques de construction et d’aménage- ment. Une série de mesures génériques sont proposées dans le présent rapport final. Il existe un grand nombre d’options techniques possibles et les mesures doivent être sélectionnées en fonction de leur adap- tation au contexte djiboutien et validées par les acteurs nationaux de la construction. 11.1.2. Autres aléas non évalués On notera que le projet PAIR-CARAD n’a pas abordé en détail les problématiques liées à l’élévation du niveau marin sous l’effet du changement climatique. L’horizontalité de la zone estuarienne de l’Ambouli, les faibles altitudes sur la majeure partie de la ville historique, peuvent induire des conséquences multiples sur l’environnement et les ressources des rivages, lors de grandes marées ou de crues. La menace tsunami- gène induit par des sources sismiques en champ proche mérite également une évaluation. 11.2. Préconisations pour une réduction de la vulnérabilité du bâti à la menace d’inondation. Extension des moyens de réduction de la vulnérabilité face à la menace d’inondation A côté des 4 composantes de la réduction de la vulnérabilité déjà abordées à Djibouti existe un éventail de mesures concernant directement la construction neuve ou le bâti existant qui n’a pas encore été utilisé. Il n’existe ainsi pas d’action ou d’initiatives entreprises dans les champs suivants : 1) Des mesures de conception ou constructives sur les bâtiments mêmes qui tiennent compte du fait que le bâtiment sera inondé et qui garantissent son intégrité en cas de crue même extrême et la sécurité de ses occupants soit dans le bâtiment soit par l’évacuation. (Seules les montées d’eau modérées et extrêmement rares peuvent être tolérées sur le bas des constructions) 2) Les mesures de réduction de la vulnérabilité des bâtiments déjà implantés dans les zones inondables. Ces mesures sont applicables sur le bâti existant. Elles requièrent une bonne connaissance préalable des conditions d’inondations (hauteurs maximales, durée, courant, impacts indirects de la crue sur les réseaux d’eau, d’énergie, sur l’accessibilité). Cette connaissance peut être considérée comme suffisante sur les quartiers 1 à 7 avec les données du projet PAIR –CARAD, sous réserve qu’une nouvelle étude sur l’impact de la nouvelle voie ferrée ne remette pas en cause ses résultats. Le choix de mesures de réduction de la vulnérabilité nécessite la réalisation préalable de diagnostics de vulnérabilité et d’impact par édifice ou groupes d’édifices. Ces analyses de vulnérabilité sont d’un niveau technique très différent de l’analyse globale réalisée dans 79 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS le cadre du projet PAIR-CARAD. En résumé, il s’agit, une fois connu le niveau d’eau maximal d’une crue et sa dynamique, d’estimer l’ampleur des dommages sur le bâti, les équipements, les résidents permanents ou temporaires par une visite détaillée du bâtiment (essentiellement les étages submersibles), de son site d’implantation et de son voisinage. Ces visites peuvent être réalisées rapidement dans les quartiers informels où les constructions sont petites et souvent homogènes et durent plusieurs heures dans le cadre de bâtiments complexes ou d’installations techniques, voire plusieurs jours dans le cadre d’installations stratégiques étendues. C’est une fois identifiés les dommages probables à l’issue de la visite et des analyses de la struc- ture et de ses équipements que peuvent être proposées des mesures de réduction de vulnérabilité. Selon l’importance du bâtiment, peuvent être déployées : • des mesures structurelles lourdes sur le bâtiment en transformant ou adaptant sa structure pour mettre en protection des éléments cruciaux, leur mise hors d’eau ; • des mesures pérennes mais légères sur les équipements, les parois, les matériaux visant à réduire l’impact de la submersion ; • des mesures temporaires mises en place avant la crue pour réduire les entrées d’eau. Extension aux autres aléas submersion De nouveaux scénarios d’évènements climatiques extrêmes incluant l’élévation du niveau des océans (passage de tempête avec surcote de tempête, ajoutées à l’élévation du niveau marin), doivent être modé- lisés et leurs impacts évalués. Il en va de même pour la menace tsunamigène, qui même pour des hypothèses des sources en champ proche de faibles magnitudes, pourraient induire des submersions étendues dans la ville basse. 11.3. Feuille de route proposée 1) Lancement d’évaluations sur l’impact des scénarios extrêmes liés au changement climatiques (forte tempête, élévation du niveau marin, surcote de tempête) La pression immobilière et les multiples projets d’aménagement prévus sur le littoral djiboutiens et la zone estuarienne de l’Ambouli imposent de lancer dès que possible de nouvelles études d’évaluation d’impact de scénarios extrêmes. Les données sont disponibles. La base de l’étude PAIR-CARAD permet cela rapidement via une mise à niveau des données topographiques et l’introduction de scénarios. Le logiciel CAPRA utilisé dans PAIR-CARAD dispose des outils d’évaluation d’impact. Cette étude néces- sitera un traitement par un opérateur hors de Djibouti via une consultation, les compétences n’étant pas disponibles localement. 2) Extension des analyses à la réduction de la vulnérabilité du bâti futur ou existant Les actions entreprises sur les axes déjà développés sont à poursuivre et des propositions plus détaillées sont présentées dans les pages suivantes : • La connaissance de la menace et des phénomènes associés. 80 11. APPROCHES DE LA RÉDUCTION DE LA VULNÉRABILITÉ FACE À LA MENACE D’INONDATION DU BÂTI À DJIBOUTI • La réduction de la menace par des travaux d’intérêt général et collectif. • Des mesures d’aménagement ou d’urbanisme visant à réduire l’implantation dans les zones les plus exposées. • L’existence d’un système d’alerte précoce aux inondations. Les actions de réduction de la vulnérabilité du bâti existant peuvent être engagées rapidement par : • Une identification d’enjeux stratégiques et prioritaires, dont la vulnérabilité face à la menace d’inondation ou tout autre scénario de submersion provenant de la mer, est à évaluer par des diagnostics de vulnérabilité. Il apparait utile de réaliser des diagnostics tests sur quelques bâtiments stratégiques situés en zone inondable près de la digue et qui subiraient de forts courants et des hauteurs d’eau importantes en cas de débordement ou de rupture. Un tel diagnostic permet d’anticiper l’impact, le niveau de dommages, les conséquences directes ou indirectes sur les éléments de réseaux ou fonctions urbaines vitales qui dépendent de l’ouvrage diagnostiqué (ex : une centrale électrique, un hôpital). Le projet PAIR-CARAD avait produit une première identification d’enjeux importants exposés pour les scénarios de crue extrêmes envisagés. Ces diagnostics passent par des interventions courtes sur site de 0,5 à 3 jours selon leur taille et leur complexité, une fois disponibles les informations préalables à la visite. La mise en place d’une organisation du type des PPR (Plan de Prévention des Risques) telle qu’elle est dé- veloppée en France et de son arsenal de textes, d’outils, de commissions, de prestations associées, pren- drait très longtemps et imposerait au préalable l’adoption de textes légaux et de mécanismes de contrôle, ainsi que la mise en place d’outils, de commissions, d’expertises nouvelles pour réaliser ces tâches. Les actions de réduction de la vulnérabilité sur les constructions neuves peuvent être implémen- tées en introduisant des règlements de construction qui sont à élaborer, et en imposant ces règles dans le règlement d’urbanismes associé au zonage spécifique aux zones inondables au sein du SDAU. On se retrouve ainsi dans une procédure parallèle à celle de la règlementation parasismique mais simplifiée, ce qui ne dispense pas de promulguer des arrêtés établissant l’obligation de respect de ces règles. Le lit majeur des oueds doit être conservé comme inconstructible ou réservé à des implantations non permanentes, des activités agricoles. Les zones concernées par ces règlements imposant des mesures constructives sont les zones déjà construites, inondables, protégées ou non par un ouvrage de type digue. Ce schéma n’est envisageable que lorsque la connaissance de la menace d’inondation sera suffisamment bonne. On sait qu’elle doit être affinée sur l’agglomération de Djibouti en raison d’ouvrages en cours de construction dans son lit. 81 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 12 CONNAISSANCE DE LA MENACE D’INONDATION 83 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 12. Connaissance de la menace d’inondation 12.1. Acquis et progrès à réaliser La cartographie des zones inondables et l’évaluation du risque d’inondation a été récemment introduite à Djibouti, mais aucune institution nationale n’est chargée précisément de l’évaluation du risque. Le CERD a le mandat se rapprochant le plus d’une mission de création de la connaissance en la matière, qui jusqu’à ce jour, n’était produite que ponctuellement à l’occasion de projets d’aménagements. L’analyse du contexte présentée dans le rapport précédent (Réf. 10) a montré que la connaissance sur les zones exposées à la menace d’inondation, les scénarios de crues et les hauteurs d’eau associées ne sont bien connues que sur l’oued Ambouli et l’agglomération de Djibouti. La connaissance est faible et essen- tiellement empirique sur les villes de Tadjoura, Obock et Dikhil. Aucune cartographie précise des zones concernées par le risque d’inondation n’existe. Elle est pratiquement inexistante sur le reste du pays. Les SDAU en cours d’élaboration sur les villes de province et les règlements associés ne prendront donc que peu ou pas en compte l’exposition à la menace d’inondation. La connaissance acquise sur la ville de Djibouti à travers le projet PAIR-CARAD doit être actualisée avec l’évolution des ouvrages de protection amont (barrages s’ils sont construits) et les nouveaux ouvrages dans la zone aval urbaine, notamment la nouvelle voie de chemin de fer. Une nouvelle modélisation hydrau- lique devrait être (ou avoir été) entreprise pour modéliser l’effet des nouveaux ouvrages de la voie ferrée. Il conviendrait aussi de reprendre les résultats sur le risque d’inondation de l’étude PAIR-CARAD (ou toute étude ultérieure et de qualité équivalente) et de l’affiner en exploitant les données topographiques plus précises produites en 2014 dans le cadre d’une coopération bilatérale avec le Japon, et cela fin de disposer de valeurs affinées de submersion théorique en cas de crue submergeant la digue de l’Ambouli ou de rupture de cette dernière. Partage et diffusions des informations sur les risques doivent également être améliorés grâce des outils numériques et des dotations appropriés. La plateforme développée au CERD avec l’Appui de la Banque Mondiale va dans ce sens et nous ne pro- posons donc pas cette recommandation. Elle doit aussi être accompagnée par des dotations de moyens budgétaires appropriés chez les acteurs concernés, en particulier le SEGRC s’il est décidé de pérenniser son existence. 12.2. Recommandations ou préconisations Mise à jour de l’évaluation et de la cartographie du risque d’inondation sur l’agglomération djibou- tienne suite à la construction de la nouvelle voie ferrée L’étude PAIR-CARAD produite en 2013 est la meilleure connaissance existante sur la menace d’inondation à Djibouti. La construction de la nouvelle voie ferrée empruntant le lit de l’Ambouli la rend obsolète. Elle doit être remplacée par une nouvelle étude intégrant les ouvrages de transport ferroviaire. Si une étude hydraulique sérieuse a été entreprise en phase préparatoire de la construction de la nouvelle voie ferrée et des infrastructures associées, comme la loi sur les études d’impact environnemental l’exige, celle-ci doit être intégrée dans la plateforme de diffusion d’information sur les risques de pilotera le CERD. Dans le cas contraire une étude hydraulique 84 12. CONNAISSANCE DE LA MENACE D’INONDATION modélisant les effets des ouvrages en construction doit être entreprise au plus vite pour mettre à jour l’éva- luation de l’exposition et des dangers liés aux inondations sur la zone urbaine. L’étude PAIR-CARAD peut potentiellement être immédiatement améliorée en intégrant les données topo- graphiques plus fines produites en 2014 par la coopération japonaise. Une nouvelle phase d’intégration dans le modèle de ces données devra être relancée. Tout nouvel ouvrage modifiant les écoulements et le régime de crues dans l’oued ou l’estuaire de l’Ambouli devra faire l’objet d’une expertise indépendante incluant une modélisation des effets de l’ouvrage. Maintien d’un outil de modélisation hydrologique et hydraulique pour les zones à enjeux fort de l’oued Ambouli dans son parcours à travers l’agglomération de Djibouti. Il s’agit de maintenir une capacité de modélisation des phénomènes inondations sur l’oued Ambouli compte tenu des aménagements et évolutions très importantes en cours et prévues sur la ville, et de ne pas laisser se développer des projets impactant trop le régime de crue, sans que ceux-ci aient été modélisés. Il n’y a pas d’institution nationale pour l’instant capable d’assurer ce suivi et cette mission pourrait être confiée à une société étrangère puis transféré à un organe national chargé de l’hydraulique et de l’évalua- tion du risque d’inondation. Une approche plus qualitative peut également être d’une grande efficacité dans les zones peu propices à la modélisation ou lorsque les enjeux ne le justifient pas. Mise en œuvre d’une approche de cartographie hydrogéomorphologique du risque d’inondation pour les villes de province Les moyens du pays et les enjeux ne justifient, en général, le déploiement d’outils de modélisations hydro- logique et hydraulique que pour les projets majeurs. Une approche de type hydrogéomorphologique, basée sur des données historiques, des photographies aériennes, des élevés topographiques, une analyse de terrain par un spécialiste est adaptée lorsque l’on ne dispose pas des données ou des enregistrements qui permettraient la mise en œuvre de modèles hydrauliques sophistiqués. Cette approche est aussi plus économique, plus facile à apprendre et à mettre en œuvre et peut être mise à jour facilement après des grosses crues lorsque les cours d’eau ont remanié leur lit. D’une première approche hydrogéomorphologique on va déduire une cartographie de niveaux de danger qui peut être traduite en un zonage définissant les contraintes et les précautions à prendre selon le niveau de danger (Figure 1Figure 1 ). Ce zonage peut être associé à un SDAU. Cette approche peut être déployée aisément avec les données disponibles à Djibouti. Sa mise en œuvre doit faire l’objet d’un transfert de savoir-faire et de formation vers des acteurs concernés à Djibouti (Uni- versité, CERD) 85 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS Figure 1 : exemple d’analyse hydrogéomorphologique et de cartes de danger dérivées sur deux municipalités de taille moyenne en Haïti. Définition d’une mission effective de prise en compte de cartographie/modélisation et évaluation du risque d’inondation dans le cadre d’une unité dédiée au sein du CERD. Un institut chargé de l’hydraulique (peut-être rattaché à celui chargé des ressources en eau) devra être créé et doté de personnel et moyens ad hoc. Il aura la charge de programmer et faire produire, de mettre à jour, les cartes et documents relatifs aux zones inondables ou submersibles et aux niveaux de danger associés et de les faire officialiser en document de référence. Ces documents passeront ensuite dans le système d’information consultable par les entités publiques ou privées. Il devra également programmer leur révision et suivre les aménagements qui peuvent influer sur l’exposition aux menaces d’inondation. Ces cartes une fois officialisées auront vocation à être intégrés dans les SDAU. Modifications des textes légaux et règlementaires relatifs aux domaines fluviaux publics quant à la définition des zones inondables et submersibles et des contraintes qui y sont applicables, de leur prise en compte nécessaire dans les SDAU. Cet objectif à moyen terme permettra de mieux définir ce qu’est le domaine « fluvial » et les domaines inondables ou submersibles associés dans les oueds qui sont pour la grande majorité temporaires. Un texte devra fournir une nouvelle définition qui sera supportée par les cartes produites sur l’aggloméra- tion Djboutienne et les autres villes du pays. La zone inondable intégrée au SDAU de Djibouti en cours d’approbation est celle issue du projet PAIR-CA- RAD. Mais elle n’a pas d’existence officielle ou légale en tant que document de référence. Ce référentiel doit être introduit via un décret ou un arrêté. Ce point est repris plus loin. 12.3. Feuille de route proposée La priorité est à donner à la mise à jour de l’évaluation et de la cartographie des zones inondables sur 86 12. CONNAISSANCE DE LA MENACE D’INONDATION l’agglomération de Djibouti avec la construction de la nouvelle voie ferrée compte tenu des enjeux majeurs en termes d’impacts potentiels des crues. 1) Mise à jour de l’évaluation et de la cartographie du risque d’inondation sur l’agglomération dji- boutienne suite à la construction de la nouvelle voie ferrée et usage de nouvelles données topo- graphiques. La connaissance de l’exposition et des niveaux de risques sur l’agglomération de Djibouti pouvant être considérée comme acceptable, elle doit très rapidement être améliorée en utilisant la topographie amé- liorée produite avec la coopération japonaise ou les résultats de modélisation hydraulique d’une étude intégrant l’ouvrage ferroviaire de la nouvelle ligne Adis Abeba –Djibouti. En l’absence d’étude hydraulique sur l’impact de cet ouvrage, les éléments de dimensionnement doivent être utilisés pour une nouvelle simulation. Cette intervention peut être réalisée par un prestataire étranger, aucune ressource nationale ne permettant pour l’instant de prendre en charge une telle étude. 2) Définition d’une mission effective de prise en compte de cartographie/modélisation et évaluation du risque hydraulique, submersion et inondation dans le cadre d’une unité dédiée au sein du CERD. L’absence d’une structure chargée du suivi hydraulique et hydrologique, des questions d’inondation ou de submersion marine, de la production de l’information cartographique sur l’exposition aux crues et aux sub- mersions doit être introduite dans les missions du CERD et un institut peut être créé pour cette mission. Il aura vocation à exploiter aussi les autres informations sur l’hydrologie et l’hydraulique à Djibouti. Il pourrait s’agir d’un renforcement des capacités de l’institut chargé des eaux souterraines. Cette action est à enta- mer dès que possible compte tenu des temps de latence inhérent aux processus légaux et administratif de création. Cet institut à vocation hydrométrique peut aussi être associé au service météorologique. 3) Mise en œuvre d’une approche de cartographie hydrogéomorphologique du risque d’inondation pour les villes de province La mise en place d’une structure opérationnelle chargé de l’hydraulique et des inondations au CERD va nécessiter une modification statutaire, le déblocage de moyens financiers par le Ministère de tutelle, l’ac- quisition d’outils et le recrutement d’un ou plusieurs experts compétents et/ou leur formation en hydraulique et risques d’inondation à l’étranger. Cette action doit être engagée maintenant mais n’aura d’effectivité qu’à échéance de 1 à 2 ans. Le déploiement d’une approche hydrogéomorphologique n’est pas complexe et n’est pas très couteux. Il devra s’effectuer en partenariat entre un prestataire. Le CERD et un organe de recherche ou de formation capable de capitaliser l’expérience. Un premier test de cartographie de ce type peut être réalisé en moins d’un an sur une des trois autres villes principales du pays. 4) Maintien d’un outil de modélisation hydrologique et hydraulique pour les zones à enjeux fort de l’oued Ambouli dans son parcours à travers l’agglomération de Djibouti. Il apparait important de capitaliser les travaux réalisés dans le projet PAIR-CARAD pour que toute nouvelle étude de modélisation ne reparte pas de zéro. La nouvelle entité chargée de l’hydraulique et des risques de submersion devra disposer d’un outil et de compétences pour exploiter l’outil de modélisation, quitte à ce que ces compétences soient aussi exploitées commercialement pour réaliser tout ou partie des études d’impact hydrauliques associées au grands projets. Les textes légaux n’auront vocation à être adaptés qu’une fois mises en œuvre et rendues opérationnelles les actions précédentes. 87 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 5) Modifications des textes légaux et règlementaires relatifs aux domaines fluviaux publics quant à la définition des zones inondables et des contraintes qui y sont applicables, de leur prise en compte nécessaire dans les SDAU. Cette étape peut suivre les précédentes. L’élaboration d’un nouveau texte bénéficiera des premières expé- rimentations et mise en pratique des cartes d’exposition à la menace d’inondation. 88 13 MESURES D’AMÉNAGEMENT ET D’URBANISME VISANT À RÉDUIRE L’EXPOSITION 89 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 13. Mesures d’aménagement et d’urbanisme visant à réduire l’exposition 13.1. Acquis et progrès à réaliser Le nouveau SDAU de Djibouti révisé en 2014, a été l’occasion de marquer la rapidité et l’efficacité d’une réponse gouvernementale à la révélation d’une forte exposition à la menace d’inondation d’une part impor- tante du territoire de l’agglomération djiboutienne. En quelques mois le projet de SDAU a été modifié pour intégrer une zone fluviale élargie. Le SDAU et son règlement sont les outils majeurs actuels de planification urbaine et le premier levier d’intervention rapide pour la prise en compte de l’exposition à la menace d’inondation. Les résultats du projet PAIR-CARAD ont en effet été exploités pour tenir compte de l’exposition à la menace d’inondation en élargissant l’emprise de la zone inondable réglementée à la majeure partie du lit majeur de l’Ambouli. Cependant, les zones inondables n’ont pas été considérées en totalité en rive droite. Ainsi, l’un des points les plus urgents d’amélioration est lié à l’élaboration du SDAU de Djibouti par la prise en compte des zones inondables protégées derrière la digue actuelle, en rive droite de l’Ambouli. La dernière version du SDAU consultée au 4ème trimestre 2014 montrait que la délimitation élargie de la zone inondable fondée sur l’étude PAIR-CARAD s’étendait en rive gauche mais ne tenait pas compte des zones inondables situées en rive droite et protégées derrière la digue. Nous n’avons eu connaissance d’aucune particularité associée au territoire inondable en rive droite pro- tégé par la digue. Rappelons que la digue est efficace sauf dans le cas où une crue dépasserait sa capacité de protection de la digue (estimée à celle d’une crue centennale) ou en cas rupture de celle-ci. En d’autres termes, aucune mesure d’aménagement spécifique, de protection ou de réduction de vulnérabilité ne protège les quartiers en cas de crue extrême. Ces quartiers restent exposés derrière la digue. Ces derniers seraient alors envahis par une crue qui prendrait un caractère brutal de crue torrentielle en cas de surverse ou de rupture. On notera cependant qu’il n’a pas été possible d’avoir accès au règlement du SDAU fin 2014 pour étudier sa dernière mise à jour. En France, la doctrine a pendant longtemps été de se protéger face à un scénario de crue centennale. La directive Inondation européenne de 2007 et plusieurs crues très fortes durant les année 2000 ont imposé de considérer que l’intensité des crues centennale basée sur des études statistiques et probabilistes était fortement à remettre en question et que des scénarios beaucoup plus graves devaient impérativement être considérés dans l’évaluation d’impacts, de dommages, de conceptions des ouvrages de protection ou des mesures de réduction de vulnérabilité. Peut-on raisonnablement considérer que les quartiers derrière la digue ne sont plus exposés et de faire comme si le risque n’existait plus ? Evidemment non. La digue protège des crues fréquentes et a, par deux fois depuis sa construction, été proche de voir une crue atteindre son sommet. De plus, les crues qui dépasseront la digue, la submerge- ront ou créeront une brèche, auront des effets localement encore plus dévastateurs, qu’en l’absence de cette digue. Il semble difficilement soutenable de planifier ou agir comme si la digue était une protection définitive contre toute inondation. C’est loin d’être le cas et des évènements comme le cyclone Katrina sur la Nouvelle 90 13. MESURES D’AMÉNAGEMENT ET D’URBANISME VISANT À RÉDUIRE L’EXPOSITION Orléans en 2005, la tempête Xynthia en France durant l’hiver 2010, le cyclone Sandy en octobre 2012 dans les environs de New York ainsi que de multiples autres cas sont là pour rappeler qu’un jour ou l’autre la nature dépasse les protections construites par l’homme. Ainsi la doctrine en vigueur depuis 20 ans en France est de considérer que toute zone située derrière une digue de protection est à considérer comme une zone inondable au même titre que celles qui ne sont pas protégées. La problématique est complexe car toute la zone inondable située derrière la digue est construite parfois densément habitée. Les doctrines utilisées pour définir le statut et les contraintes imposées dans un zonage règlementaire dépendent fortement du niveau de développement socio-économique du pays, de la pression foncière, la disponibilité de terrain alternatif, des moyens financiers ou techniques pour renforcer les ouvrages ou le bâti exposé, du système d’assurance existant. La situation n’a été analysée que pour l’agglomération de la ville de Djibouti. Les ouvrages pouvant exis- ter hors de l’agglomération et ayant un usage de protection qu’ils soient en zones rurale, péri-urbaine ou urbaine doivent être expertisés, en même temps que sont cartographiées les zones inondables qu’ils pro- tègent. 13.2. Recommandations Une approche du type de celles des Plans de Prévention des Risques d’Inondation (PPRI) développée en France jusqu’en 2007 est très lourde et longue à mettre en œuvre et à finaliser. De plus la situation a évolué pour s’adapter à la Directive inondation Européenne de 2007 en introduisant les Plans de Gestion des Risques d’Inondation (PGRI). La taille réduite du territoire djiboutien, la souplesse et la possibilité d’une réponse institutionnelle rapide, l’existence d’un SDAU en cours de révisions guident vers une introduction stratégique et rapide de mesures de réduction de vulnérabilité dans le cadre du SDAU et de son règlement dont la mise à jour se termine prochainement. Légiférer pour introduire un zonage et adapter le SDAU pour tenir compte des zones inondables situées derrière les digues. Il est peu envisageable de vider les quartiers qui sont désormais au cœur de la ville, pour réduire l’expo- sition. Les quartiers exposés à la menace d’inondation doivent être connus et cartographiés, l’emprise de la zone inondable doit être intégrée dans le SDAU et faire l’objet d’une programmation et de règle- ment adapté à plusieurs niveaux. La rénovation urbaine donne l’occasion de mettre en œuvre différents leviers pour réduire la vulnérabilité des quartiers : • Des mesures collectives telles que la poursuite de la construction de nouveaux drains pluviaux à l’air libre acheminant les écoulements vers la mer. Ces mesures sont à étudier dans un cadre élargi d’amé- lioration du drainage pluviale des quartiers 1 à 7. • La préservation d’une bande de terrain non construite ou pour le moins sans habitation juste derrière la digue. • Des mesures individuelles de réduction de vulnérabilité pour les nouvelles constructions mettant les résidents permanents ou temporaires et les installations sensibles hors d’eau pour les scénarios ex- trêmes. Des exemples de mesures sont présentés plus loin. Elaboration d’un règlement de SDAU intégrant un statut de zone inondable protégée par un ouvrage. 91 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS A l’appui du zonage montrant les zones restant exposées en cas de crue extrêmes dépassant le niveau de protection de la digue actuelle, un règlement doit préciser que les projets d’aménagement, d’équipement ou d’infrastructure collectifs doivent intégrer l’existence du risque d’inondation dans leur conception, favo- riser l’écoulement ou le transit des eaux, ne pas augmenter la menace, l’exposition ou la vulnérabilité par des mesures prouvant leur efficacité. Une rédaction détaillée est à produire. Les mesures de réduction de vulnérabilité proposées doivent être non pas optionnelles mais rendues obligatoires par le règlement associé au SDAU et supportées par la mise à jour du corpus légal et règle- mentaire définissant les domaines fluviaux et les zones inondables car, on ne changera rien au fait qu’une partie de Djibouti est établie dans l’estuaire et la zone inondable de l’Ambouli. Les mesures obligatoires imposées pour l’habitat individuel ou collectif lors de son renouvellement (construction neuves ou transformation) sont à élaborer également. Pour l’habitat collectif sur plusieurs étages une mise en protection en imposant un premier plancher de RDC au-dessus des plus hautes eaux connues ou possibles peut être mise en œuvre dès la conception. Les choses deviennent plus difficiles pour les catégories les plus fragiles d’habitat (catégories 2 et 3 de la typologie de bâti produite pour le projet PAIR –CARAD, voir annexe 21.3 ) correspondant aux foyers aux revenus les plus faibles. Pour la catégorie 3, avec une structure en dur et parfois un étage, on peut exiger qu’une pièce au moins présente une surface et une élévation suffisantes pour accueillir tous les résidents hors d’eau pendant la crue. A défaut, un accès à une terrasse doit être imposé. D’autres solutions comme la construction sur remblais, sur poteaux sont envisageables mais leur compatibilité avec la menace sismique doit être analysée. Pour la catégorie la plus fragile (type 2) peu de choses peuvent être faites pour réduire la vulnérabilité du bâti existant. S’agissant d’un habitat en bois, celui-ci doit progressivement être éliminé pour être remplacé par un habitat en dur qui relèvera du type 2. 13.3. Feuille de route proposée 1) La première étape essentielle consiste à inclure dans le SDAU en cours de finalisation l’informa- tion l’inondabilité en cas de crue extrême et à y intégrer une zone spécifique et y associer une carte spécifique indiquant extension et hauteur d’eau maximale en cas de submersion, derrière la digue de l’Ambouli en rive droite 2) Dans un second temps un groupe de travail peut être formé pour définir les orientations, contraintes, règles imposées aux futures constructions d’habitat individuel ou projets collectifs d’aménagement ou d’équipements dans la zone concernée. Un zonage plus fin peut être défini en fonction de la proximité de la digue et de la hauteur d’eau maximale possible. Une autre série de règles de construction doit être élaborée pour les habitats collectifs ou individuels nouveaux qui seront implantés. Ces règles peuvent devenir des règlements de constructions imposés. Une expertise internationale pourra appuyer ce groupe de travail sur le choix des types de mesures de réduction de la vulnérabilité applicable, la rédaction des règlements associés. Pour ne pas laisser sans protection l’habitat ancien, vétuste ou trop fragile (types 2 et 3) et ses habitants, des mesures de gestion de crise priorisant l’évacuation préventive dans les zones les plus vulnérables peuvent être intégrées dans le plan ORSEC. 3) Enfin, les villes de province de Dikhil, Obock et Tadjoura qui bénéficient également d’un SDAU, doivent également voir l’intégration de la composante zones inondables, une fois réalisées les études nécessaires. 92 14 GESTION DES OUVRAGES DE PROTECTION CONTRE LES CRUES ET DE LA DIGUE DE L’AMBOULI 93 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 14. Gestion des ouvrages de protection contre les crues et de la digue de l’Ambouli 14.1. Acquis et progrès à réaliser La construction de la digue de l’Ambouli offre désormais une protection importante aux quartiers anté- rieurement exposés. Elle a déjà fait la preuve de son utilité à plusieurs reprises depuis sa construction en particulier en 2013 et 2014. De plus on a constaté sur le terrain le démarrage de pratiques aboutissant à une dégradation lente de la digue ou à une réduction de sa capacité de protection (Réf. 10), qu’il faut stopper rapidement : • Implantation d’habitat précaire sur la digue empêchant d’y circuler • Altération et rupture des gabions par brûlage d’ordures et déchets • Prélèvement de galets des gabions pour usage personnel • Dépôt de remblais en pied de digue rehaussant le lit de la rivière. Il a été rappelé dans précédent rapport (Réf. 10) que plusieurs points ne sont pas résolus : • La digue voit-elle son niveau de protection évoluer avec la construction dans le lit de l’Ambouli des ouvrages ferroviaires ? • La digue subit des dégradations lentes par des activités ou implantations interdites qui peuvent à terme altérer sa solidité et/ou son efficacité. • Il n’existe pas d’organe public opérant actuellement surveillance, police, maintenance ou répa- ration sur la digue de l’Ambouli. Les autres ouvrages hydrauliques hors Djibouti à vocation d’irrigation ou de protection, pour la plupart sous la responsabilité du MAPERH, n’ont pas fait l’objet d’une analyse. 14.2. Recommandations Attribuer une mission de surveillance, de police et de maintenance sur la digue de l’Ambouli La dégradation lente des performances et de l’État de la digue de l’Ambouli résulte pour une grande part de l’absence d’intervention et de surveillance. Un organisme existant doit donc se voir chargé de cette mis- sion, et doté des moyens nécessaires. Le MAPERH a cette mission dans ses mandats et pourrait l’étendre au domaine urbain mais il devrait être soutenu par les forces de police, la municipalité et la préfecture dans la mission de police sur l’ouvrage. Réaliser une expertise sur les ouvrages dans les villes de Dikhil, Tadjoura, Obock. Dans la même logique que pour l’agglomération djiboutienne, la mise en œuvre d’un SDAU sur une ville exposée à la menace d’inondation suppose d’intégrer un zonage sur l’exposition à ce risque, et de le règlementer. 94 14. GESTION DES OUVRAGES DE PROTECTION CONTRE LES CRUES ET DE LA DIGUE DE L’AMBOULI La connaissance sur le niveau d’exposition à la menace d’inondation des 3 villes de province est empirique et non cartographiée. Elle doit l’être et les ouvrages présents autour ou dans les villes, les protégeant doivent être identifiés et expertisés afin d’apprécier leur niveau d’efficacité. Les ouvrages anciens sont parfois dégradés, voire oubliés ou abandonnés. Ils peuvent être aussi mal dimensionnés. 14.3. Feuille de route proposée 1) La mise en œuvre du service de surveillance de la digue est, à ce stade, la première urgence. S’agissant d’un processus purement institutionnel et nécessitant probablement la création d’une ligne bud- gétaire, nous ne sommes pas en mesure d’aller plus loin dans les modalités et calendrier de mise en œuvre. 2) L’expertise des ouvrages de protection concernant les trois autres villes peut être réalisée en même temps que l’analyse hydrogéomorphologique des secteurs urbains et péri-urbains exposés à la menace d’inondation. Il reste à déterminer de quelle tutelle dépendent les ouvrages afin d’associer le ministère et le ou les services concernés. Ce type d’expertise correspond à des marchés d’études de quelques mois mobilisant 1 à 3 experts. 95 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 15 SYSTÈMES D’ALERTE PRÉCOCE (SAP) ET GESTION DE CRISE 97 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 15. Systèmes d’Alerte Précoce (SAP) et gestion de crise 15.1. Acquis et progrès à réaliser Ce thème n’a été traité que marginalement car il ne relève pas directement de la vulnérabilité du bâti. Néan- moins, il concerne directement la sécurité d’une population très importante de résidents située dans les quartiers exposés derrière la digue de l’Ambouli, à des crues extrêmes qui passeraient par-dessus la digue. Les quatre grands volets qui doivent être déployés pour le développement d’un système d’alerte précoce sont selon les recommandations du cadre d’action de Hyogo sont (Réf. 11) : 1) La connaissance et la caractérisation des menaces, des vulnérabilités, du risque, la phénoménolo- gie, des impacts potentiels ou passés ; 2) La surveillance des phénomènes générateurs de désastres et l’élaboration d’alerte appropriée ; 3) La communication des alertes et la bonne réception, compréhension et exécution des consignes; 4) La capacité de réponse aux situations de crise générées par les acteurs concernés. Dans le rapport d’analyse précédent (Réf. 10), ces secteurs n’ont été analysés que très partiellement car s’éloignant trop du cœur de l’étude. Le principal constat établi est que le Plan ORSEC (Ref. 8) en cours de révision ne bénéficiait pas des acquis du projet PAIR-CARAD et n’exploitait pas les scénarios qu’il propose. La réduction de vulnérabilité du bâti ne fait pas partie à proprement parler des moyens mentionnés ci- dessus pour une bonne efficacité des SAP. Néanmoins, on peut considérer que la bâti fait partie de la capacité de réponse en cas de crise brutale, s’il constitue un refuge immédiat pour des populations qui seraient surprises par une inondation extrême non contenue par la digue de l’Ambouli. En effet les mesures de réduction de vulnérabilité du bâti présentées plus loin, visent non seulement à ré- duire l‘impact direct sur le bâti mais aussi à augmenter le niveau de sécurité des populations qui y résident ou s’y réfugient en cas de crise. L’alerte précoce des populations et sa mise en sécurité restera donc pendant longtemps le premier moyen de protection des populations en cas d’alerte de crue. En effet, un déploiement de mesures de réduction de vulnérabilité sur le bâti ancien comme nouveau ne porterait de fruits qu’à échéance de plusieurs années ou d’une à deux décennies (comme pour la mise en œuvre de règles parasismiques). 15.2. Recommandations Intégrer les scénarios de crues et de séismes du projet PAIR CARAD dans le nouveau plan ORSEC Dans l’hypothèse où est ou serait reprise l’actualisation du plan ORSEC, ce dernier doit intégrer les scéna- rios de crues développés dans le projet PAIR-CARAD et intégrer des éléments cartographiques. Le statut de cette révision du plan ORSEC au jour d’écriture du présent rapport n’est pas connu. 98 15. SYSTÈMES D’ALERTE PRÉCOCE (SAP) ET GESTION DE CRISE Traiter la question du statut des populations résidant derrière la digue en situation de crise lorsque cette dernière menacera d’être submergée ou de rompre lors d’une crue majeure ou extrême. L’élaboration du Plan Orsec demandera que soit traitée la question simple mais complexe du maintien ou pas des populations dans les quartiers exposés derrière la digue en cas d’alerte inondation.La question deviendrait cruciale si une inondation venait à frôler la limite de protection de la digue ou à l’endommager sérieusement : Faut-il avertir et évacuer ou pas les populations potentiellement exposées ? On partira a priori du principe qu’une évacuation des quartiers menacés ne sera pas lancée car irréalisable et ingérable avec les moyens existants. La mise en sécurité sur place semble plus accessible. Une doctrine doit être définie et intégrée au plan ORSEC. Informer / alerter les populations des zones protégées L’information préventive fait partie des moyens de protection. Les populations situées derrière la digue doivent savoir qu’elles sont exposées malgré tout à un risque potentiellement grave si la digue est submer- gée ou rompue. Les évènements de 1996 puis de 2004 s’éloignent, l’arrivée de nouveaux migrants, la jeunesse de la population ne se prêtent pas à la permanence d’un souvenir traumatisant capable de motiver les résidents à tenir compte d’une alerte inondation. L’efficacité et le niveau de diffusion d’alerte n’est pas connu. Aucun média n’a la capacité d’avertir tout le monde en même temps ou à temps dans le cas d’un débordement brutal. La population concernée doit donc être informée des dangers, des types et niveaux de vigilances et d’alertes possibles ainsi que des comportements à adopter. Une campagne de communication appropriée doit être lancée et étendue à toute l’agglomération compte tenu des mouvements de population en ville. Nous ne traitons pas l’alerte aux populations en situation de crise qui nécessiterait des compléments d’étude. 15.3. Feuille de route proposée 1) La révision du Plan ORSEC qui n’a pas encore abouti doit être alimentée par les scénarios du projet PAIR-CARAD immédiatement dans le cadre des travaux du groupe de travail chargé de cette révision. Les rapports peuvent être partagés, les données cartographiques seront accessibles très vite en 2015 à travers la plateforme de partage numérique en cours de développement. La plateforme de partage en cours de mise en place apportera une réponse partielle qu’il faut analyser. 2) L’information des populations par voie de plaquette, médias, associations, est à entreprendre une fois établie la doctrine d’alerte aux populations et les différents éléments du plan ORSEC. L’information sur l’existence d’une zone de danger persistante d’inondation derrière la digue en cas de crue extrême requiert d’avoir un argumentaire prêt pour les nombreuses questions qui pourront surgir. 99 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 16 ASPECTS LÉGAUX ET ACTIONS INSTITUTIONNELLES 101 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 16. Aspects légaux et actions institutionnelles 16.1. Acquis et progrès à réaliser La République de Djibouti dispose déjà des structures publiques dédiées à la gestion du risque et des crises et a investi autant le champ de la gestion de crise et de l’urgence que celui de la prévention qui commence par la connaissance des phénomènes et scénarios possibles et du niveau l’exposition et des impacts potentiels. Il est néanmoins apparu que le SEGRC, cheville ouvrière des actions en la matière selon les textes règle- mentaires, n’est pas doté de moyens lui permettant d’assumer ses mandats, pas plus que les comités régionaux (GRGRC). Pour certains aspects, les missions du SEGRC sont dépendantes de données ou d’informations produites par d’autres services publics, et en particulier le CERD et la collaboration devrait être plus étroite avec de dernier. Les commissions interministérielles en relations avec la gestion du risque existent mais ne se réunissent plus pour de multiples motifs, le premier étant probablement l’absence de motivation liée à un manque de moyen ou de clarification des missions et résultats attendus de ces commissions. Le faible partage et diffusion de l’information sur les risques a été plusieurs été cités comme un frein à l’appropriation et au traitement par les acteurs. L’analyse des lois, décrets et arrêtés collectés en rapport avec le risque inondation a permis l’identification de points suivants (Réf. 10) : • Les définitions du domaine fluvial, des plans d’eau ou maritimes de La Loi n° 171/AN/91/ème portant sur la fixation et organisation du domaine public, ne permettent pas un tracé clair de ces limites. • La Loi n°106/AN/00/4ème L portant sur le Cadre de l’Environnement; Décret n°2001-0011/PR/MHUEAT portant définition de la procédure d’étude d’impact environnemental comporte des obligations qui im- posent d’évaluer les impacts des projets lorsqu’ils modifient les écoulements Son application ne semble pas assez stricte. C’est le cas du projet de voie ferrée Adis Abeba/Djibouti pour lequel aucune étude de modélisation de l’impact des crues n’a été entreprise. Une étude hydrologique a été réalisée. Il ne s’agit en revanche pas d’une étude hydraulique sérieuse telle que l’exigerait l’ampleur du projet et le respect de l’esprit de la loi. Statut du MHUEAT Il apparait aussi que Le Décret N°2000-0251/PR/MHUEAT portant attribution et Organisation du Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme, de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire, ne comporte pas de mention explicite d’une mission de l’évaluation de l’exposition aux risques naturels, ni d’un usage qui en serait fait par les différentes directions ou sous-direction. De telles missions et définition d’usages devraient être introduites. 16.1.1. Portée limitée du champ des études d’impact environnemental Comme dans la plupart des pays, les prescriptions en matière d’études d’impact concernent presque uni- quement les impacts de l’installation ou de l’activité sur l’environnement mais n’envisagent pas les effets de l’environnement sur l’installation. 102 16. ASPECTS LÉGAUX ET ACTIONS INSTITUTIONNELLES Les décrets et les lois des années 2000 ne dérogent pas à cette constante mais incluent néanmoins les bases pour évaluer les niveaux de risque dans les zones inondables mais ne se réfèrent à aucun document ni aucune procédure pour déterminer les zones inondables. La Loi n°106/AN/00/4ème L portant sur le Cadre de l’Environnement prévoit néanmoins, d’interdire l’im- plantation humaine dans les zones inondables. La réécriture du texte de loi définissant la nature des zones inondables et submersibles améliorerait le contexte d’application de ces lois et décrets. Elles ont été promulguées à une époque où n’existait pas de carte d’exposition à la menace d’inondation à Djibouti. Elle sera applicable lorsque les cartes de zones inondables seront officialisées. 16.2. Recommandations Dotation d’un budget de fonctionnement suffisant au SEGRC Le SEGRC être doté du budget annuel et renouvelé automatiquement permettant son équipement, son fonctionnement. Avec les compétences suffisantes, il serait en mesure de servir de moteur et de liant pour les commissions en relation avec les problématiques liées aux risques naturels. Une expertise est requise pour estimer les moyens requis pour permettre son bon fonctionnement. Modification des textes définissant domaine fluvial ou maritime Les cartes du projet PAIR CARAD doivent être érigée en cartes officielles et servir de base aux études d’impact et à la définition du domaine fluvial de l’Ambouli. Une réécriture de critère plus en rapport avec le contexte djiboutien doit être entreprise afin de faciliter la production et l’officialisation des cartes d’exposi- tion aux risques d’inondation ou de submersion. Application plus stricte de la loi sur les études d’impact environnemental Ce point relève d’une volonté politique mais aussi de la disponibilité de compétences dans les ministères concernés. Il devra être approfondi par une enquête sur ce point. Information des populations sur le caractère inondables de certains quartiers en conditions excep- tionnelles L’information des populations sur l’exposition à la menace d’inondation (et aux autres menaces) doit passer dans le domaine de l’obligation. C’est une mission affichée dans le mandat du SEGRC. Elle n’a été détectée que dans le cadre des auditions et consultations prévues dans les études d’impact préalable aux grands ouvrages. L’information doit devenir permanente et accessible, mieux encore, être apportées aux populations. L’objectif est de sensibiliser pour favoriser des comportements réduisant la vulnérabilité. 103 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 16.3. Feuille de route proposée 1) La dotation budgétaire régulière du SEGRC est une mesure que peut prendre l’État djiboutien lors de son prochain exercice fiscal. Il appartient à l’État djiboutien de fixer son objectif et son plan- ning en ma matière. Nous n’avons pas d’information ou de connaissance précises concernant les processus existants d’infor- mation des populations sur l’exposition face à la menace d’inondation, permettant de formuler un ou des recommandations appropriées. 2) Information et éducation font partie des mandats du SEGRC qui devra mettre en œuvre des actions rapidement, lorsqu’il se sera vu doté des moyens nécessaires. 3) L’adaptation des textes définissant les domaines fluviaux et maritimes, inondables ou submer- sibles relèvent d’une expertise pluri disciplinaire à mettre en œuvre par l’Etat, probablement sous la forme d’une consultation de spécialiste en vue de rédiger des amendements rectificatifs. 104 17 RÉDUCTION DE LA VULNÉRABILITÉ DU BÂTI EXISTANT 105 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 17. Réduction de la vulnérabilité du bâti existant 17.1. Acquis et progrès à réaliser Cette voie de prévention du risque d’inondation n’a pas encore été empruntée à Djibouti. Elle vise à réduire l’impact des inondations sur les constructions existantes. Il s’agit de protéger à la fois les habitants, en permettant une mise en sécurité, et le bâti, en réduisant l’impact de la submersion, mais aussi, et c’est vital, pour les quartiers populaires 1 à 7, les biens et les outils de production des petits com- merces, industries situés en RDC et potentiellement submersibles. En effet, rendre plus rapide et favoriser le redémarrage de l’activité après retrait de la crue est un facteur de réduction de l’impact socio-économique d’une crue majeure et doit pouvoir réduire le coût supporté par l’État et les bailleurs internationaux des interventions post-crise de soutien aux populations. Ces mesures sont applicables à l’habitat collectif comme individuel, mais les mêmes principes peuvent être employés pour les Etablissements Recevant du Public. Les enquêtes réalisées dans le cadre des études sur l’amélioration de l’assainissement (Réf. 6, Réf. 7) laissent penser que la population n’a probablement pas une forte disposition à payer pour améliorer son habitat en réduisant l’impact d’une crue, considérée comme rare voire, à tort, impossible avec la présence de la digue, ou comme une fatalité incontournable du point de vue culturel ou religieux. Néanmoins, certaines des techniques peuvent être employées à la construction ou à la réfection d’habita- tions existantes. 17.2. Recommandations Evaluer, comparer et tester les différentes options techniques Il existe une vaste panoplie de mesures de réduction de la vulnérabilité du bâti existant plus ou moins complexes ou couteuses. Elles ne sont pas toutes adaptées au contexte djiboutien et méritent une analyse comparative. Pour l’aspect équipement, d’autres mesures simples sont réalisables : • Rehaussement des socles d’équipement sensibles au-dessus du niveau supposé d’inondation. • Rehaussement des appareillages et prises électriques. • Mis en place de réseaux électriques séparatifs pour les pièces submersibles ou en sous-sols, et en étage. • Arrimage de cuves, stocks et objet pouvant flotter. • Pose de clapet anti-retour pour éviter le refoulement par les réseaux enterrés dans les constructions. • Imperméabilisation ou cuvelage des zones submersibles. • Réception d’une alerte précoce. • Etc…. 106 17. RÉDUCTION DE LA VULNÉRABILITÉ DU BÂTI EXISTANT La disponibilité d’un plancher refuge hors d’eau pour les résidents d’une habitation en RDC simple est une priorité de sécurité. Elle ne doit pas devenir une incitation à aller à l’encontre des recommandations en ma- tière de risque sismique en ajoutant un étage à une habitation existante. En effet, il est clairement exposé dans la partie concernant la menace sismique et dans les guides livrés avec le projet, que la construction d’un étage en dur sur un RDC non conçu pour cela est à proscrire. Un accès au toit avec un moyen de s’y abriter (tente bâche) est préférable. Une alerte précoce diffusée largement et reçue dans les logements est aussi un moyen de permettre aux populations de se réfugier en lieu sûr après avoir sécurisé leur logement ou leur boutique, couper le courant et l’électricité, arrimer les éléments pouvant flotter. Il conviendrait de réaliser des visites de diagnostic sur un échantillon de logements individuels ou collectifs afin de juger de la qualité de construction, des techniques utilisées et des modes de réduction de vulnéra- bilité qui sembleraient les plus appropriés. Le contexte actuel étant celui d’une crue majeure ou extrême pouvant déborder par-dessus la digue de l’Ambouli ou la rompre et arriver en quelques secondes ou quelques minutes avec brutalité dans les quar- tiers protégés derrière la digue, on exclura les mesures habituellement réservées aux habitations pério- diquement inondées car non protégées par un ouvrage et où un préavis de plusieurs heures à plusieurs jours permet le montage de barrières ou de déplacement de biens vulnérables. Les mesures temporaires, de type barrière ou glissière sont peu propices et couteuses pour le pays. Des mesures légères et peu couteuses, déjà disponibles ou facilement implantables à Djibouti doivent être favorisées. Procéder à une étude préalable telle que la présente étude, mais uniquement dédiée à la menace d’inon- dation serait un préalable. 17.3. Feuille de route proposée 1) Evaluation préalable des mesures de réduction de la vulnérabilité compatibles avec le contexte djiboutien Ces mesures sont à discuter dans un comité technique de la construction afin de juger de leur faisabilité dans le contexte djiboutien et de leur efficacité. Un premier catalogue doit être constitué et analysé pour sélectionner les mesures les plus accessibles. A titre d’exemple, le rehaussement des installations électriques peut être réalisé à peu de frais et favorise le redémarrage après retrait de la crue. Elles ne doivent pas avoir de caractère obligatoire sur l’habitat existant mais être proposées et recomman- dées au même titre que les comportements en période de vigilance ou d’alerte inondation. 2) Information des populations On peut ensuite procéder à une information des populations sur l’existence de mesures temporaires ou pérennes de réduction de leur vulnérabilité à travers différents moyens par des canaux variés (brochures, associations, médias). Le SEGRC peut être porteur à la fois du message « négatif » sur l’existence d’un risque mais aussi du message « positif » sur les méthodes pour réduire l’impact des inondations. 107 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 18 RÉDUCTION DE VULNÉRABILITÉ DES CONSTRUCTIONS NOUVELLES 109 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 18. Réduction de vulnérabilité des constructions nouvelles 18.1. Acquis et progrès à réaliser A ce jour aucun programme de réduction de vulnérabilité du bâti face à la menace d’inondation n’existe à Djibouti. L’existence du risque est pourtant réelle en dépit de la digue de protection qui induit l’effet indésirable que si la digue venait à être submergée ou rompre lors d’une crue extrême, le déferle- ment, la hauteur d’eau serait probablement à proximité de la digue, plus dévastatrice qu’en l’absence de la digue. L’incorporation dans le SDAU d’un zonage indiquant l’étendue de la totalité des zones inondables y compris derrière la digue de protection et le niveau d’aléa connu ou modélisé, semble incontour- nable. Dans le cas contraire, on laisserait s’implanter sans précaution des installations de tous types en zone inondable voire près de la digue et on perdrait la mémoire du risque en une ou deux décennies, si aucune crue ne franchit la digue. Ce zonage n’a d’intérêt que si l’on y définit des mesures effectives et applicables de réduction de vulnérabi- lité pour les personnes, les biens et les constructions nouvelles de logements ou bureaux qui les hébergent. La réduction de vulnérabilité dans la zone exposée derrière la digue est un type de mesure qui peut concer- ner autant l’habitat individuel, l’habitat collectif, que les équipements et doit permettre de limiter ou éliminer tout impact de l’envahissement par l’eau au niveau du RDC. Le caractère potentiellement brutal d’une inondation qui viendrait à dépasser la capacité de protection de la digue ou à la rompre, impose de considérer, que, si les quartiers n’ont pas été évacués, les habitants devront trouver refuge dans des niveaux surélevés hors d’eau des bâtiments et ce en quelques minutes au maximum parfois en pleine nuit. La possibilité de mise hors d’eau sur un plancher refuge dans les habitations apparait donc une priorité. Il faut prendre garde à ce que de telles mesures ne deviennent pas des arguments pour densifier habitats et constructions dans les zones inondables. La politique général doit être de ne pas aug- menter les personnes et les biens exposés en zone inondables. 18.2. Recommandations Outre l’interdiction formelle de construire en zone inondable, les mesures de réduction de vulnérabilité des constructions neuves peuvent prendre différentes formes. La principale mesure consiste à pouvoir mettre en sécurité les personnes dans leur lieu de résidence ou de travail. Voici quelques exemples pour l’aspect structurel : • Construction sur remblais confiné par des murets du plancher bas hors d’eau ; • Construction sur poteau ou pilotis ; • Construction sur vide sanitaire ; • Construction d’un plancher de RDC surélevé au-dessus des plus hautes eaux connues ou prévisibles ; • Construction d’un étage refuge, ou accessibilité permanente de la toiture terrasse ; • Construction de logement au-dessus de RDC ajourés ou ouverts, réservés à des garages et sans biens 110 18. RÉDUCTION DE VULNÉRABILITÉ DES CONSTRUCTIONS NOUVELLES ou équipements permanents ; • Mise en place d’obturateurs temporaires tels que batardeaux sur glissières (dans la mesure où une anticipation et une alerte précoce existe et où la montée des eaux prévisible est modérée). Pour l’aspect équipement d’autres mesures sont réalisables : • Rehaussement des socles d’équipement sensibles au-dessus du niveau prévisible d’inondation • Rehaussement des appareillages et prises électriques au-dessus de ce niveau • Arrimage de cuves • Pose de clapet anti-retour pour éviter le refoulement par les réseaux enterrés dans les constructions Quelques-unes de ces approches sont illustrées par les Figure 2, Figure 3, Figure 4 en annexe 21.4. Ces types de mesures ne sont pas tous applicables à Djibouti. Ces différentes options doivent être ana- lysées au regard du contexte socio-économique, climatique, topographie, géotechnique, des pratiques locales, des matériaux disponibles et de l’interférence avec la vulnérabilité face à d’autres aléas et en premier lieu la menace sismique qui est la principale contrainte règlementaire liée au risque et de manière générale face aux codes et règlements de construction en vigueur à Djibouti. Les mesures de conception et constructives peuvent revêtir un caractère obligatoire au niveau de la conception et être intégrées dans un règlement de SDAU. 18.3. Feuille de route proposée 1) Mise en place d’une réflexion sur l’introduction des mesures de réduction de vulnérabilité à la conception. Il est nécessaire d’engager d’abord une réflexion au sein des acteurs institutionnels sur l’applicabilité de l’éventail de techniques possibles dans le contexte djiboutien afin de constituer un catalogue proposable pour les nouvelles constructions en zone exposées derrière la digue. Ces mesures pouvant nécessiter l’emploi de techniques ou d’équipements nouveaux, non disponibles à Djibouti, toute nouvelle introduction doit être murement réfléchie et accompagnée pour éviter toute dérive ou concurrence faussée. Sur ce plan, les questions sont les mêmes que pour l’introduction de nouveautés dans la règlementation parasismique. Ces mesures pourraient d’abord être appliquées rapidement sur de nouveaux projets de bâtiments col- lectifs ou Etablissements recevant du public, à titre expérimental, pour être ensuite proposées ou rendues obligatoires pour les nouvelles constructions en zone inondable derrière la digue. 111 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 19 ANNEXES 113 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 19. Annexes 19.1. Bibliographie du rapport et annexes Réf. 1 - Gestion des risques et des catastrophes, rapport national république de djibouti. http://www. unisdr.org/2005/mdgs-drr/national-reports/Djibouti-report.pdf Réf. 2 - Projet d’assistance technique pour la mise en place d’un système d’analyse et de suivi des risques associés aux dé-sastres naturels (Inondation et sismique) projet PAIR-CARAD- Rapport d’ana- lyse qualitative des menaces inondations (études hydrologiques et hydrauliques), SCE, Décembre 2013. Réf. 3 - Projet d’assistance technique pour la mise en place d’un système d’analyse et de suivi des risques associés aux désastres naturels (Inondation et sismique) - Rapport d’analyse de la vulnérabilité et d’évaluation des dommages sismiques au bâti de l’agglomération de Djibouti. SCE, Octobre 2013. Réf. 4 - Projet d’assistance technique pour la mise en place d’un système d’analyse et de suivi des risques associés aux désastres naturels (Inondation et sismique) - Rapport d’analyse qualitative des menaces sismiques. SCE, Septembre 2013 Réf. 5 - Projet d’assistance technique pour la mise en place d’un système d’analyse et de suivi des risques associés aux désastres naturels (Inondation et sismique) Rapport sur la vulnérabilité et l’analyse préliminaire du risque inondation Réf. 6 - Etude sur la situation socioéconomique des ménages du «quartier 7» et leur volonté à payer leur assainissement domestique» - rapport provisoire 2011 - programme de réduction de la pauvreté urbaine PREDUD - Secrétariat d’Etat Chargé de la Solidarité Nationale, République de Djibouti. Réf. 7 - Assistance technique en assainissement de l’ADDS, Amélioration de voisinage du Quartier 7, commune de Boulaos, ville de Djibouti, projet PREPUD, Agence Djboutienne de Développement Social, Banque Mondiales, février 2009. Réf. 8 - Actualisation du Plan ORSEC en République de Djibouti (version preliminaire), Projet d’assis- tance technique pour la mise en place d’un système d’analyse et de suivi des risques associés aux désastres naturels, f. Ferucci. Republique de djibouti, ministère de l’interieur, secretariat executif de la gestion du risque et des catastrophes avec la collaboration du centre d’etude et de recherche de djibouti. Réf. 9 - Diagnostic de l’habitat face à la menace sismique et à la menace d’inondation, Djibouti, Inception Report, Juillet, 2014 (Révision Octobre), rapport EPTISA Pour la Banque Mondiale Réf. 10 - Diagnostic de l’habitat face à la menace sismique et à la menace d’inondation, Djibouti, Rap- port II : analyse du contexte règlementaire, (version 2, novembre 2014) rapport EPTISA pour la Banque Mondiale Réf. 11 - Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters Extract from the final report of the World Conference on Disaster Reduction (A/CONF.206/6) 19.2. Acronymes CERD : Centre d’étude et de Recherche de Djibouti DHU : Direction de l’Habitat et de l’Urbanisme FDH : Fonds de l’Habitat 114 19. ANNEXES LCTP : Laboratoire du Bâtiment et des Travaux Publics MHUEAT : Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme, de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement PLU : Plan locaux d’Urbanisme PS-92 : nom de règlementation parasismique française, adoptée à Djibouti SDAU : Schéma D’Aménagement et d’Urbanisme 115 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 19.3. Proposition de typologie de bâti Classe Matériaux Type Age et Photos Usage Rapport Population Rapport constructif durée type de moyenne plancher ingénierie d’usage structure par édifice RDC / et classes chaussée de vulné- rabilité EMS98 1 - Hutte, Branches Auto- Récent et Habitation Non intégré 3 personnes Pas de tente, abris bois, feuilles construction temporaire, dans EMS- plancher plastique, temporaire démontable 98 ou de tôle ondulée et dépla- dalle cable 2 - Bâti Armature Auto- En usage Habitation Structure en 7 personnes Variable précaire des bois construction depuis 50 bois de +-40 = quartiers permanente ans Petit com- charpente +50 cm première Parois tôle merce par rapport génération, ou bois Renouvel- Classe de à la année 60 lement et En vulnérabilité chaussée à 80 rehabilitation proportion BàE RDC ou R+1 permanente variable Des quartiers selon les 1à7 quartiers + Balbala 3 - Bâti Béton, murs Auto- 30 à 50 ans Habitation Maconnerie 7 personnes 0 à 50 cm deuxième maconnés construction avec génération ou artisan Quartiers renforce- Pas de en dur anciens ment et trottoir poteaux Extension Pas Petit com- chainage régulier poutre en bois d’application merce béton de règles dans Classe B à D Remplissage parasis- certains parpaing R miques RDC Sans ou R+1 conception Des quartiers Toits légers parasis- 1à7 tôle mique + Balbala 4 - Bâti Béton, et Auto- Quartiers Habitation Béton armé 10 personnes troisième remplissage construction anciens et majoritaire génération maçonnerie ou artisan modernes Ossa- en dur ture sans Poteaux Pas conception poutre d’application parasis- béton, de règles mique remplissage parasis- parpaing miques R ou R+1 à R+2 Toits légers Des quartiers tôle 1à7 + Balbala 116 19. ANNEXES Classe Matériaux Type Age et Photos Usage Rapport Population Rapport constructif durée type de moyenne plancher ingénierie d’usage structure par édifice RDC / et classes chaussée de vulné- rabilité EMS98 5- Béton + Poteau- Postérieur Habitation Maconnerie 10 personnes Surélé- Programmes parpaings poutre béton aux années renforcée et vation de cités armé + 2000 chainée jusqu’à 1 récentes maçonnerie m selon des quartiers parpaings Béton et et pente et (habitat murs sans état des individuel ou avec voies de ou semi niveau circulation collectif moyen de R à R+2 conception parasis- mique 6 - Habitat Poteau/ Sans Années 60 Habitation Béton armé 20 personnes collectif poutres conception à années + (par niveau) ancien béton + parasis- 90 Ossature parpaing mique avant commerce avec ou sans les années conception 80 para 7 - Habitat Poteau/ Poteau Depuis Béton 20 personnes collectif poutres poutre + années armé avec (par niveau) social béton + voile béton, 2000 ossature et récent des parpaing murs de bon cités béton Avec niveau para- et parpaing ingénierie sismique parasis- mique après les années 2000 8 - Habitat Béton Soumis à Années Ossature 5 personnes individuel parpaing permis de 90 à avec niveau récent de construire aujourd’hui moyen à bon standing donc de renforce- ment para- sismique Classes B àE 117 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS Classe Matériaux Type Age et Photos Usage Rapport Population Rapport constructif durée type de moyenne plancher ingénierie d’usage structure par édifice RDC / et classes chaussée de vulné- rabilité EMS98 9 - Villa Béton armé Poteau Années habitation Ossature 5 personnes résidences ou renforcé poutre et 90 à béton armé de luxe + ossature aujourd’hui avec niveau récentes bétin moyen à bon R ou R+1 Parpaing niveau de Remplis- conception sage en en parasis- maconnerie mique selon l’âge Sans conception parasis- mique probable pour les villas datant d’avant les années 90. 10 - Béton armé Béton Supérieure Ossature 30 personnes Batiments et ossature à 50 ans béton (par niveau) administra- armé sans tifs anciens Ou pierre conception massive parasis- mique supposé Ou maçon- nerie en pierre mas- sive sans renforce- ment para- sismique. Classe A à D 11 - Ossature 30 personnes Non Batiments béton avec (par niveau) déterminé admin niveau faible récents à élevé de conception parasis- mique 118 19. ANNEXES Classe Matériaux Type Age et Photos Usage Rapport Population Rapport constructif durée type de moyenne plancher ingénierie d’usage structure par édifice RDC / et classes chaussée de vulné- rabilité EMS98 12 - Bâti Maconnerie Très varié Presque tous 20 personnes ancien pierre les types de (par niveau) centre ville massive bâtiments Pierre brute sont repré- sentés Béton + parpaing Hormis l’adobe Catégorie de vulnérabilité Allant de B àF 13 - Bâti Acier Ossature et 30 à 50 ans Stockage Structure à 5 personnes industriel parpaing charpente Exploita- charpente ancien métalliques tion métallique + rem- acier plissage Production parpaing Com- Classe C à E merce de Toit sur gros et de poutrelles détail métalliques 14 - Bâti Métaux et Ossature et 10 à 20 ans Stockage Structure à 5 personnes industriel matériaux charpente Exploita- charpente récent plastiques poutre tion métallique légers métallique, acier soudées et produc- boulonnée tion Classe E à F Placage acier léger ou matériaux plastiques 119 VERS UN HABITAT RESILIENT ET ABORDABLE : RECOMMANDATIONS POUR L’HABITAT FACE AUX MENACES ET VULNERABILITES VIS-A-VIS DES SEISMES ET DES INONDATIONS 19.4. Exemple des principes de réduction de vulnérabilité du bâti au niveau de la conception ou sur le bâti existant Les figures suivantes illustrent des exemples de techniques de réduction de vulnérabilité face à la menace d’inondation pour des habitations individuelles. Figure 1 : Différents modes de limitation de l’entrée d’eau et de son impact pour une habitation individuelle. Figure 2 : Exemples de mesure de sécurisation et de réduction de vulnérabilité des équipements d’une habitation individuelle 120 19. ANNEXES Figure 3 : exemples de mesures d’adaptation à la submersion sur les équipements d’une habitation individuelle. 19.5. Feuille de route : resultats des ateliers de validation des recommandations (À partir de la page suivante) 121 FEUILLE DE ROUTE : RESULTATS DES ATELIERS DE VALIDATION DES RECOMMANDATIONS 1. Contexte de la feuille de route Le gouvernement djiboutien s’est engagé depuis plusieurs années avec la Banque Mondiale dans une prise en compte plus engagées de l’impact des catastrophes naturelles. 2. Démarche Suite à la remise du rapport final sur la réduction de la vulnérabilité de l’habitat au risque sismique et inondation à Djibouti, a eu lieu le 25 février 2015 un atelier de validation des recommandations proposées. L’atelier a eu pour but de valider avec une équipe joignant des représentants du FDH et de la DHU, les recommandations pour les deux volets sismique et inondation en soumettant chacune d’elle à une analyse et une Cotation. L’analyse doit permettre de valider et affiner si besoin la recommandation et la Cotation doit permettre d’établir une feuille de route avec des priorités pour la mise en œuvre des recommandations. Chaque recommandation possède un numéro de référence fixe qui permet de l’identifier lorsqu’elle est présente dans le document. Une première série de cotation et de hiérarchisation a été élaborée durant l’atelier du 25 février. Il a été demandé aux équipes du DFH et de la DHU de compléter et affiner encore les cotations et de les retourner aux consultants pour finalisation de la feuille de route. Le document ci-dessous présente la synthèse des recommandations proposées par les deux consultants et analysées par le FDH et la DHU du MHUEAT. La première partie est consacrée au risque d’inondation et la seconde au risque sismique. Les différences d’appréciation entre FDH et DHU sont détectables car marquée en jaune. Dans l’ensemble il y a peu de divergences entre les priorités selon le FDH et la DHU. 1 Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). Dans la colonne de droite figure un lien rappelant la dépendance vis-à-vis d’autres mesures ou recommandations. Cette dépendance signifie que la recommandation présentée sur la ligne doit être précédée de la mise en eouvre des recommandations de cette colonne de droite. Le système de numérotation des recommandations permet le renvoi d’un chapitre ou d’un tableau à l’autre. Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Titre de la recommandation 1 4 3 2 13 Tableau 1 : exemple de tableau et de cotation d’une recommandation. 2 RISQUES INONDATIONS 3. Stratégies pour la réduction des risques liés aux inondations des zones bâties L'amélioration du bâti face au risque d'inondation (ou la réduction de sa vulnérabilité) peut passer par plusieurs voies : 1. La connaissance de l'aléa et des phénomènes, des scénarios passés et possibles. 2. La réduction de l'aléa par des travaux d'intérêt général et collectif visant à réduire les débordements, tels que les barrages et les digues, agissant sur le phénomène crue lui-même, soit en amont dans le bassin versant, soit au droit des zones inondables pour réduire les débordements ; 3. Des mesures d'aménagement ou d'urbanisme visant à réduire l'implantation (l’exposition) dans les zones les plus exposées ou à n'autoriser la construction que si elle n'aggrave pas le risque ou l'exposition à l'aléa ; 4. Des mesures de réduction de la vulnérabilité des constructions nouvelles. Il s'agit de mesures de conception sur les bâtiments mêmes qui tiennent compte du fait que le bas du bâtiment sera inondé et qui garantissent son intégrité en cas de crue même extrême et la sécurité de ses occupants soit dans le bâtiment soit par l'évacuation; 5. Des mesures de réduction de la vulnérabilité des bâtiments déjà implantés dans les zones inondables. Il s'agit de mesure de transformation ou d'adaptation des bâtiments. 6. L'existence d'un système d'alerte permettant à la population exposée dans le bâti de se mettre en sécurité ou de protéger à temps les personnes et les biens exposés soit dans le bâti lui-même en zone inondée, soit dans des secteurs hors d'eau. Dans le précédent rapport dédié à l’analyse détaillée du contexte, il a été constaté qu’à l'heure actuelle, la République de Djibouti s'est engagé dans les voies suivantes : 1. La connaissance de l'aléa et des phénomènes notamment avec les apports du projet PAIR-CARAD. 2. La réduction de l'aléa par des travaux d'intérêt général et collectif visant à réduire les débordements, tels que les barrages et les digues, agissant sur le phénomène crue lui-même, soit en amont, soit sur la zone inondable. 3. Des mesures d'aménagement ou d'urbanisme visant à réduire l'implantation dans les zones les plus exposées ou à n'autoriser la construction que si elle n'aggrave pas le risque ou l'exposition à l'aléa. 6. L'existence d'un système d'alerte précoce aux inondations avertissant les autorités et permettant à la population exposée de s’abriter à temps ainsi éventuellement que les biens exposés. Cependant, la situation n'est pas encore satisfaisante pour des raisons qui ont été détaillées dans le précédent rapport et des recommandations sont formulées pour améliorer la situation. On a constaté par contre qu’Il n'existe pas d'action ou d'initiative dans les champs suivants : 4. Les mesures de conception ou constructives sur les nouveaux bâtiments qui tiennent compte du fait que le bâtiment sera inondé et qui garantissent son intégrité en cas de crue même extrême et la sécurité de ses occupants soit dans le bâtiment soit par l'évacuation. 3 (Seules les montées d’eau modérées et extrêmement rares peuvent être tolérées sur le bas des constructions) 5. Les mesures de réduction de vulnérabilité des bâtiments existants déjà implantés dans les zones inondables. De telles mesures peuvent être introduites à Djibouti dans les pratiques de construction et d’aménagement. Une série de mesures génériques sont proposées dans le présent rapport final. Il existe un grand nombre d’options techniques possibles et les mesures doivent être sélectionnées en fonction de leur adaptation au contexte djiboutien et validées par les acteurs nationaux de la construction. 3.1 Feuille de route proposée Recommandation 1 : Lancement d’évaluations sur l’impact des scénarios extrêmes liés au changement climatiques (forte tempête, élévation du niveau marin, surcote de tempête) La pression immobilière et les multiples projets d’aménagement prévus sur le littoral djiboutiens et la zone estuarienne de l’Ambouli imposent de lancer dès que possible de nouvelles études d’évaluation d’impact de scénarios extrêmes. Les données sont disponibles. La base de l’étude PAIR-CARAD permet cela rapidement via une mise à niveau des données topographiques et l’introduction de scénarios. Le logiciel CAPRA utilisé dans PAIR-CARAD dispose des outils d’évaluation d’impact. Cette étude nécessitera un traitement par un opérateur hors de Djibouti via une consultation, les compétences n’étant pas disponibles localement. Recommandation 2 : Extension des actions à la réduction de la vulnérabilité du bâti futur ou existant Les actions entreprises sur les axes déjà développés sont à poursuivre et des propositions plus détaillées sont présentées dans les pages suivantes : • La connaissance de l'aléa et des phénomènes • La réduction de l'aléa par des travaux d'intérêt général et collectif. • Des mesures d'aménagement ou d'urbanisme visant à réduire l'implantation dans les zones les plus exposées. • L'existence d'un système d'alerte précoce aux inondations. Les actions de réduction de la vulnérabilité du bâti existant peuvent être engagées rapidement par : • Une identification d’enjeux stratégiques et prioritaires, dont la vulnérabilité au risque d’inondation ou tout autre scénario de submersion provenant de la mer, est à évaluer par des diagnostics de vulnérabilité. Il apparait utile de réaliser des diagnostics tests sur quelques bâtiments stratégiques situés en zone inondable près de la digue et qui subiraient de forts courants et des hauteurs d’eau importantes en cas de débordement ou de rupture. Un tel diagnostic permet d’anticiper l’impact, le niveau de dommages, les conséquences directes ou indirectes sur les éléments de réseaux ou fonctions urbaines vitales qui dépendent de l’ouvrage diagnostiqué (ex : une centrale électrique, un hôpital). Le projet PAIR-CARAD avait produit une première identification d’enjeux importants exposés pour les scénarios de crue extrêmes envisagés. Ces diagnostics passent par des interventions courtes sur site de 0,5 à 3 jours selon leur taille et leur complexité, une fois disponibles les informations préalables à la visite. 4 La mise en place d’une organisation du type des PPR (Plan de Prévention des Risques) telle qu’elle est développée en France et de son arsenal de textes, d’outils, de commissions, de prestations associées, prendrait très longtemps et imposerait au préalable l’adoption de textes légaux et de mécanismes de contrôle, ainsi que la mise en place d’outils, de commissions, d’expertises nouvelles pour réaliser ces tâches. Les actions de réduction de la vulnérabilité sur les constructions neuves peuvent être implémentées en introduisant des règlements de construction qui sont à élaborer, et en imposant ces règles dans le règlement d’urbanismes associé au zonage spécifique aux zones inondables au sein du SDAU. On se retrouve ainsi dans une procédure parallèle à celle de la règlementation parasismique mais simplifiée, ce qui ne dispense pas de promulguer des arrêtés établissant l’obligation de respect de ces règles. Le lit majeur des oueds doit être conservé comme inconstructible ou réservé à des implantations non permanentes, des activités agricoles. Les zones concernées par ces règlements imposant des mesures constructives sont les zones déjà construites, inondables, protégées ou non par un ouvrage de type digue. Ce schéma n’est envisageable que lorsque la connaissance de l’aléa inondation sera suffisamment bonne. On sait qu’elle doit être affinée sur l’agglomération de Djibouti en raison d’ouvrages en cours de construction dans son lit. Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). 5 3.2 COTATION FDH Durée de mise en œuvre et Ordre de Dépendance d’autre Facilité/ Ordre de Action Priorité de retour Coût grandeur recommandations ou difficulté priorité sur des coûts actions investissemen t Recommandation 1 : Lancement d’évaluations sur l’impact des scénarios extrêmes liés au changement climatiques (forte tempête, Recommandation 3 3 1 1 2 7 élévation du niveau marin, surcote de Recommandation 18 tempête) Recommandation 23 Recommandation 2 : Extension des actions à 1 2 2 1 6 Recommandation 20 la réduction de la vulnérabilité du bâti futur ou Recommandation 19 existant 3.3 COTATION DHU Durée de mise en œuvre et Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investissemen t Recommandation 1 : Lancement d’évaluations sur l’impact des scénarios extrêmes liés au changement climatiques (forte tempête, Recommandation 3 2 1 1 2 6 élévation du niveau marin, surcote de Recommandation 18 tempête) Recommandation 2 : Extension des actions à Recommandation 23 Budget pour le la réduction de la vulnérabilité du bâti futur ou 1 2 2 1 6 Recommandation 20 SEGRC existant Recommandation 19 6 4. Connaissance du phénomène inondation 4.1 Feuille de route proposée Recommandation 3 : Mise à jour de l’évaluation et de la cartographie du risque d’inondation sur l’agglomération djiboutienne suite à la construction de la nouvelle voie ferrée et usage de nouvelles données topographiques. La connaissance de l’exposition et des niveaux de risques sur l’agglomération de Djibouti pouvant être considérée comme acceptable, elle doit très rapidement être améliorée en utilisant la topographie améliorée produite avec la coopération japonaise ou les résultats de modélisation hydraulique d’une étude intégrant l’ouvrage ferroviaire de la nouvelle ligne Addis Abeba –Djibouti. En l’absence d’étude hydraulique sur l’impact de cet ouvrage, les éléments de dimensionnement doivent être utilisés pour une nouvelle simulation. Cette intervention peut être réalisée par un prestataire étranger, aucune ressource nationale ne permettant pour l’instant de prendre en charge une telle étude. Recommandation 4 : Définition d’une mission effective de prise en compte de cartographie/modélisation et évaluation du risque hydraulique, submersion et inondation dans le cadre d’une unité dédiée au sein du CERD. L’absence d’une structure chargée du suivi hydraulique et hydrologique, des questions d’inondation ou de submersion marine, de la production de l’information cartographique sur l’exposition aux crues et aux submersions doit être introduite dans les missions du CERD et un institut peut être créé pour cette mission. Il aura vocation à exploiter aussi les autres informations sur l’hydrologie et l’hydraulique à Djibouti. Il pourrait s’agir d’un renforcement des capacités de l’institut chargé des eaux souterraines. Cette action est à entamer dès que possible compte tenu des temps de latence inhérent aux processus légaux et administratif de création. Cet institut à vocation hydrométrique peut aussi être associé au service météorologique. Recommandation 5 : Mise en œuvre d’une approche de cartographie hydrogéomorphologique du risque d’inondation pour les villes de province La mise en place d’une structure opérationnelle chargé de l’hydraulique et des inondations au CERD va nécessiter une modification statutaire, le déblocage de moyens financiers par le Ministère de tutelle, l’acquisition d’outils et le recrutement d’un ou plusieurs experts compétents et/ou leur formation en hydraulique et risques d’inondation à l’étranger. Cette action doit être engagée maintenant mais n’aura d’effectivité qu’à échéance de 1 à 2 ans. Le déploiement d’une approche hydrogéomorphologique n’est pas complexe et n’est pas très couteux. Il devra s’effectuer en partenariat entre un prestataire. Le CERD et un organe de recherche ou de formation capable de capitaliser l’expérience. Un premier test de cartographie de ce type peut être réalisé en moins d’un an sur une des trois autres villes principales du pays. 7 Recommandation 6 : Maintien d’un outil de modélisation hydrologique et hydraulique pour les zones à enjeux fort de l’oued Ambouli dans son parcours à travers l’agglomération de Djibouti. Il apparait important de capitaliser les travaux réalisés dans le projet PAIR-CARAD pour que toute nouvelle étude de modélisation ne reparte pas de zéro. La nouvelle entité chargée de l’hydraulique et des risques de submersion devra disposer d’un outil et de compétences pour exploiter l’outil de modélisation, quitte à ce que ces compétences soient aussi exploitées commercialement pour réaliser tout ou partie des études d’impact hydrauliques associées au grands projets. Les textes légaux n’auront vocation à être adaptés qu’une fois mises en œuvre et rendues opérationnelles les actions précédentes. Recommandation 7 : Modifications des textes légaux et règlementaires relatifs aux domaines fluviaux publics quant à la définition des zones inondables et des contraintes qui y sont applicables, de leur prise en compte nécessaire dans les SDAU. Cette étape peut suivre les précédentes. L’élaboration d’un nouveau texte bénéficiera des premières expérimentations et mise en pratique des cartes d’exposition au risque d’inondation. Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). 8 4.2 COTATION FDH Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 3 : Mise à jour de l’évaluation et de la cartographie du risque d’inondation sur 2 2 1 2 7 l’agglomération djiboutienne suite à la construction de la nouvelle voie ferrée et usage de nouvelles données topographiques. Recommandation 4 : Définition d’une mission effective de prise en compte de cartographie/modélisation et évaluation du 2 1 1 1 5 risque hydraulique, submersion et inondation dans le cadre d’une unité dédiée au sein du CERD. Recommandation 5 : Mise en œuvre d’une approche de cartographie 2 3 1 1 7 hydrogéomorphologique du risque d’inondation pour les villes de province Recommandation 6 : Maintien d’un outil de modélisation hydrologique et hydraulique pour les zones à enjeux fort de l’oued Ambouli dans 1 1 1 1 4 son parcours à travers l’agglomération de Djibouti. Recommandation 7 : Modifications des textes légaux et règlementaires relatifs aux domaines fluviaux publics quant à la définition des zones 2 2 1 1 6 inondables et des contraintes qui y sont applicables, de leur prise en compte nécessaire dans les SDAU. 9 4.3 COTATION DHU Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 3 : Mise à jour de l’évaluation et de la cartographie du risque d’inondation sur l’agglomération djiboutienne 1 2 2 2 7 suite à la construction de la nouvelle voie ferrée et usage de nouvelles données topographiques. Recommandation 4 : Définition d’une mission effective de prise en compte de cartographie/modélisation et évaluation du 1 2 1 1 5 risque hydraulique, submersion et inondation dans le cadre d’une unité dédiée au sein du CERD. Recommandation 5 : Mise en œuvre d’une approche de cartographie 1 3 1 1 6 hydrogéomorphologique du risque d’inondation pour les villes de province Recommandation 6 : Maintien d’un outil de modélisation hydrologique et hydraulique pour les zones à enjeux fort de l’oued Ambouli 1 1 1 1 4 Recommandation 4 dans son parcours à travers l’agglomération de Djibouti. Recommandation 7 : Modifications des textes légaux et règlementaires relatifs aux domaines fluviaux publics quant à la définition 2 2 1 1 6 des zones inondables et des contraintes qui y sont applicables, de leur prise en compte nécessaire dans les SDAU. 10 5. Mesures d’aménagement et d’urbanisme visant à réduire l’exposition (SDAU) 5.1 Feuille de route proposée Recommandation 8 : Inclure dans le SDAU en cours de finalisation l’information sur l’inondabilité en cas de crue extrême des quartiers protégés la digue d’Ambouliet à y intégrer une zone spécifique et y associer une carte spécifique indiquant extension et hauteur d’eau maximale en cas de submersion, derrière la digue de l’Ambouli en rive droite Recommandation 9 ; création parallèle d’un groupe de travail peut être formé pour définir les orientations, contraintes, règles imposées aux futures constructions d’habitat individuel ou projets collectifs d’aménagement ou d’équipements dans la zone concernée. Un zonage plus fin peut être défini en fonction de la proximité de la digue et de la hauteur d’eau maximale possible. Une autre série de règles de construction doit être élaborée pour les habitats collectifs ou individuels nouveaux qui seront implantés. Ces règles peuvent devenir des règlements de constructions imposés. Une expertise internationale pourra appuyer ce groupe de travail sur le choix des types de mesures de réduction de la vulnérabilité applicable, la rédaction des règlements associés. Pour ne pas laisser sans protection l’habitat ancien, vétuste ou trop fragile (types 2 et 3) et ses habitants, des mesures de gestion de crise priorisant l’évacuation préventive dans les zones les plus vulnérables peuvent être intégrées dans le plan ORSEC. Recommandation 10 : Les villes de province de Dikhil, Obock et Tadjoura qui bénéficient également d’un SDAU, doivent également bénéficier de l’intégration de la composante zone inondables, une fois réalisées les études nécessaires. Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). 11 5.2 COTATION FDH Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 8 : Inclure dans le SDAU en cours de finalisation l’information sur l’inondabilité en cas de crue extrême des quartiers protégés la digue d’Ambouliet à y intégrer une zone spécifique et y associer une carte spécifique indiquant extension et hauteur d’eau maximale en cas de submersion, derrière la digue de l’Ambouli en rive droite Recommandation 9 ; création parallèle d’un groupe de travail peut être formé pour définir les orientations, contraintes, règles imposées aux futures constructions d’habitat individuel ou projets collectifs d’aménagement ou d’équipements dans la zone concernée. 1 2 3 2 7 Un zonage plus fin peut être défini en fonction de la proximité de la digue et de la hauteur d’eau maximale possible. Une autre série de règles de construction doit être élaborée pour les habitats collectifs ou individuels nouveaux qui seront implantés. Ces règles peuvent devenir des règlements de constructions imposés. Une expertise internationale pourra appuyer ce groupe de travail sur le choix des types de mesures de réduction de la vulnérabilité applicable, la rédaction des règlements associés. Pour ne pas laisser sans protection l’habitat ancien, vétuste ou trop fragile (types 2 et 3) et ses habitants, des 12 Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment mesures de gestion de crise priorisant l’évacuation préventive dans les zones les plus vulnérables peuvent être intégrées dans le plan ORSEC. Recommandation 10 : Les villes de province de Dikhil, Obock et Tadjoura qui bénéficient également d’un SDAU, doivent également 1 2 3 1 7 bénéficier de l’intégration de la composante zone inondables, une fois réalisées les études nécessaires. 6. COTATION DHU Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 8 : Inclure dans le SDAU en cours de finalisation l’information sur l’inondabilité en cas de crue extrême des quartiers protégés la digue d’Ambouliet à y Recommandation 3 intégrer une zone spécifique et y associer une 1 2 3 2 7 Recommandation 5 carte spécifique indiquant extension et Recommandation 6 hauteur d’eau maximale en cas de submersion, derrière la digue de l’Ambouli en rive droite 13 Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 9 ; création parallèle d’un groupe de travail peut être formé pour définir les orientations, contraintes, règles imposées aux futures constructions d’habitat individuel ou projets collectifs d’aménagement ou d’équipements dans la zone concernée. Un zonage plus fin peut être défini en fonction de la proximité de la digue et de la hauteur d’eau maximale possible. Une autre série de règles de construction doit être élaborée pour les habitats collectifs ou individuels nouveaux qui seront implantés. Ces règles peuvent devenir des règlements de constructions imposés. Une expertise internationale pourra appuyer ce groupe de travail sur le choix des types de mesures de réduction de la vulnérabilité applicable, la rédaction des règlements associés. Pour ne pas laisser sans protection l’habitat ancien, vétuste ou trop fragile (types 2 et 3) et ses habitants, des mesures de gestion de crise priorisant l’évacuation préventive dans les zones les plus vulnérables peuvent être intégrées dans le plan ORSEC. Recommandation 10 : Les villes de province de Dikhil, Obock et Tadjoura qui bénéficient également d’un SDAU, doivent également bénéficier de l’intégration de la composante 1 2 3 1 7 Recommandation 5 zone inondables, une fois réalisées les études nécessaires. 14 7. Gestion des ouvrages de protection contre les crues et de la digue de l’Ambouli 7.1 Feuille de route proposée Recommandation 11 : Mise en œuvre du service de surveillance de la digue est, à ce stade, la première urgence. S’agissant d’un processus purement institutionnel et nécessitant probablement la création d’une ligne budgétaire, nous ne sommes pas en mesure d’aller plus loin dans les modalités et calendrier de mise en œuvre. Recommandation 12 : Expertise des ouvrages de protection concernant les trois autres villes de province Elle peut être réalisée en même temps que l’analyse hydrogéomorphologique des secteurs urbains et péri-urbains exposés au risque d’inondation. Il reste à déterminer de quelle tutelle dépendent les ouvrages afin d’associer le ministère et le ou les services concernés. Ce type d’expertise correspond à des marchés d’études de quelques mois mobilisant 1 à 3 experts. Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). 15 7.2 COTATION FDH Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 11 : Mise en œuvre du 1 2 1 2 6 service de surveillance de la digue est, à ce stade, la première urgence. Recommandation 12 : Expertise des ouvrages 2 3 3 2 10 de protection concernant les trois autres villes 7.3 COTATION DHU Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 11 : Mise en œuvre du service de surveillance de la digue est, à ce 1 2 1 2 6 stade, la première urgence. Recommandation 12 : Expertise des ouvrages 2 3 3 2 10 Recommandation 5 de protection concernant les trois autres villes 16 8. Systèmes d’Alerte Précoce (SAP) et gestion de crise 8.1 Feuille de route proposée Recommandation 13 : Révision du Plan ORSEC par intégration des scénarios du projet PAIR-CARAD Cette action est réalisable immédiatement dans le cadre des travaux du groupe de travail chargé de cette révision. Les rapports peuvent être partagés, les données cartographiques seront accessibles très vite en 2015 à travers la plateforme de partage numérique en cours de développement. La plateforme de partage en cours de mise en place apportera une réponse partielle qu’il faut analyser. Recommandation 14 : Information des populations par voie de plaquette, médias, associations. Elle est à entreprendre une fois établie la doctrine d’alerte aux populations et les différents éléments du plan ORSEC. L’information sur l’existence d’une zone de danger persistante d’inondation derrière la digue en cas de crue extrême requiert d’avoir un argumentaire prêt pour les nombreuses questions qui pourront surgir. Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). 17 9. COTATION FDH Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 13 : Révision du Plan 1 2 2 1 6 ORSEC par intégration des scénarios du projet PAIR-CARAD Recommandation 14 : Information des populations par voie de plaquette, médias, 2 1 1 2 6 associations. 9.1 COTATION DHU Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 13 : Révision du Plan ORSEC par intégration des scénarios du 1 2 2 1 6 Recommandation 3 projet PAIR-CARAD Recommandation 14 : Information des Recommandation 3 populations par voie de plaquette, médias, 2 1 1 2 6 Recommandation 13 associations. 18 10. Aspect légaux et actions institutionnelles 10.1 Feuille de route proposée Recommandation 15 : Dotation budgétaire régulière et suffisante du SEGRC. : C’est une mesure que peut prendre l’état djiboutien lors de son prochain exercice fiscal. Il appartient à l’état djiboutien de fixer son objectif et son planning en ma matière. Nous n’avons pas d’information ou de connaissance précise concernant les processus existants d’information des populations sur l’exposition face au risque d’inondation, permettant de formuler un ou des recommandations appropriées. Recommandation 16 : Information et éducation font partie des mandats du SEGRC qui devra mettre en œuvre des actions rapidement, lorsqu’il se sera vu doté des moyens nécessaires. Les actions devront porter en priorité sur les zones exposées au risque d’inondation en cas de débordement par-dessus la digue. La cartographie sur les zones exposées devra devenir une données publique accessible à quiconque via des canaux simples et classiques (supports papier, internet). Recommandation 17 : L’adaptation des textes définissant les domaines fluviaux et maritimes, inondables ou submersibles relèvent d’une expertise pluri disciplinaire Cette recommandation est à mettre en œuvre par l’Etat, probablement sous la forme d’une consultation de spécialiste en vue de rédiger des amendements rectificatifs. Recommandation 18 : Production de cartes topographiques et d’occupation du sol de bases pour l’établissement des cartographies thématiques Cette ambition passe par un programme complet de création d’un service cartographique incluant formation, équipement et création d’un premier fond complet du pays, des zones urbaines et de leur voisinage en priorité 19 Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). 20 10.2 COTATION FDH Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment 1 1 2 2 6 Recommandation 15 : Dotation budgétaire régulière et suffisante du SEGRC. : Recommandation 16 : Information et éducation font partie des mandats du SEGRC qui devra mettre en œuvre des actions 2 2 3 3 10 rapidement, lorsqu’il se sera vu doté des moyens nécessaires. Recommandation 17 : L’adaptation des textes définissant les domaines fluviaux et 2 1 1 2 6 maritimes, inondables ou submersibles relèvent d’une expertise pluri disciplinaire 1 3 2 4 10 Recommandation 18 : Production de cartes topographiques et d’occupation du sol de 2 3 3 3 11 bases pour l’établissement des cartographies thématiques 21 10.3 COTATION DHU Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment 1 1 2 2 6 Recommandation 15 : Dotation budgétaire régulière et suffisante du SEGRC. : Recommandation 16 : Information et éducation font partie des mandats du SEGRC Recommandation 3 qui devra mettre en œuvre des actions 2 2 3 3 10 Recommandation 5 rapidement, lorsqu’il se sera vu doté des Recommandation 10 moyens nécessaires. Recommandation 17 : L’adaptation des textes définissant les domaines fluviaux et 2 1 1 2 6 maritimes, inondables ou submersibles relèvent d’une expertise pluri disciplinaire 1 3 2 4 10 Recommandation 18 : Production de cartes topographiques et d’occupation du sol de 2 3 3 3 11 bases pour l’établissement des cartographies thématiques 22 11. Réduction de la vulnérabilité du bâti existant 11.1 Feuille de route proposée Recommandation 19 : Evaluation préalable des mesures de réduction de la vulnérabilité compatibles avec le contexte djiboutien Ces mesures sont à discuter dans un comité technique de la construction afin de juger de leur faisabilité dans le contexte djiboutien et de leur efficacité. Un premier catalogue doit être constitué et analysé pour sélectionner les mesures les plus accessibles. A titre d’exemple, le rehaussement des installations électriques peut être réalisé à peu de frais et favorise le redémarrage après retrait de la crue. Elles ne doivent pas avoir de caractère obligatoire sur l’habitat existant mais être proposées et recommandées au même titre que les comportements en période de vigilance ou d’alerte inondation. Recommandation 20 : Lancement de diagnostics tests sur des enjeux stratégiques ou des zones de logements individuels ou collectifs Les mesures théoriquement envisageables pour réduire la vulnérabilité du bâti existant, identifié dans l’étape précédentes, doivent êre confrontées à la réalité de terrain. Cela passe par la réalisation de diagnostics de vulnérabilité sur site. Ils peuvent être en priorité réalisé autant sur de l’habitat individuel ou collectif que sur des installations stratégiques. Ces cadres des ministères peuvent être formés à ces approches. Recommandation 21 : Information des populations (propriétaires et locataires). On peut ensuite procéder à une information des populations sur l’existence de mesures temporaires ou pérennes de réduction de leur vulnérabilité à travers différents moyens par des canaux variés (brochures, associations, médias). Le SEGRC peut être porteur à la fois du message « négatif » sur l’existence d’un risque mais aussi du message « positif » sur les méthodes pour réduire l’impact des inondations. Recommandation 22 : Intégration d’un règlement générique dans les SDAU applicables à toute construction dans une zone déjà urbanisée mais inondable. Un projet de règlementation s’inspirant de pratique étrangère peut être écrit et évalué par un groupe de travail piloté par la DHU. Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). 23 11.2 COTATION FDH Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 19 : Evaluation préalable des mesures de réduction de la vulnérabilité compatibles avec le contexte djiboutien par un groupe de travail ad hoc 1 2 3 1 7 Recommandation 20 : Lancement de diagnostics tests sur des enjeux stratégiques ou des zones de logements individuels ou 2 2 2 2 8 collectifs Recommandation 21 : Information des populations (propriétaires et locataires). 3 2 2 3 10 Recommandation 22 : Intégration d’un règlement générique dans les SDAU applicables à toute construction dans une 2 3 3 2 10 zone déjà urbanisée mais inondable. 24 11.3 COTATION DHU Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 19 : Evaluation préalable des mesures de réduction de la vulnérabilité compatibles avec le contexte djiboutien par un 1 2 3 1 7 groupe de travail ad hoc Recommandation 20 : Lancement de diagnostics tests sur des enjeux stratégiques ou des zones de logements individuels ou 2 2 2 2 8 collectifs Recommandation 21 : Information des populations (propriétaires et locataires). 3 2 2 3 10 Recommandation 22 : Intégration d’un règlement générique dans les SDAU 2 3 3 2 10 applicables à toute construction dans une zone déjà urbanisée mais inondable. 25 12. Réduction de vulnérabilité des constructions nouvelles 12.1 Feuille de route proposée Recommandation 23 : Mise en place d’un groupe de travail et d’une réflexion sur l’introduction des mesures de réduction de vulnérabilité à la conception des bâtiments pouvant à terme devenir règlement d’un PLU du SDAU Il est nécessaire d’engager d’abord une réflexion au sein des acteurs institutionnels sur l’applicabilité de l’éventail de techniques possibles dans le contexte djiboutien afin de constituer un catalogue proposable pour les nouvelles constructions en zone exposées derrière la digue. Ces mesures pouvant nécessiter l’emploi de techniques ou d’équipements nouveaux, non disponibles à Djibouti, toute nouvelle introduction doit être murement réfléchie et accompagnée pour éviter toute dérive ou concurrence faussée. Sur ce plan, les questions sont les mêmes que pour l’introduction de nouveautés dans la règlementation parasismique. Ces mesures pourraient d’abord être appliquées rapidement sur de nouveaux projets de bâtiments collectifs ou Etablissements recevant du public, à titre expérimental, pour être ensuite proposées ou rendues obligatoires pour les nouvelles constructions en zone inondable derrière la digue. Après une période de test, certaines mesures pourraient devenir règlement et être imposées dans certaines zones du SDAU. Ces projets sont classés par ordre de priorité selon les critères suivants appréciés à dire d’expert : Echelles : • Priorité 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Facilité : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La sommation des cotations donnent une appréciation de la difficulté de mise en œuvre de ces mesures allant de 1 (facile à mettre en œuvre) à 16 (très long et complexe). 26 12.2 COTATION FDH Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 23 : Mise en place d’un groupe de travail et d’une réflexion sur 1 2 3 2 7 l’introduction des mesures de réduction de vulnérabilité à la conception des bâtiments 12.3 COTATION DHU Durée de mise en œuvre Ordre de Ordre Facilité/ Dépendance d’autre Action Priorité et de retour Coût grandeur de difficulté recommandations ou actions sur des coûts priorité investisse ment Recommandation 23 : Mise en place d’un groupe de travail et d’une réflexion sur 1 2 3 2 7 l’introduction des mesures de réduction de vulnérabilité à la conception des bâtiments 27 RISQUE SISMIQUE 13. Axes stratégiques pour la réduction des risques liés aux séismes 8 domaines d’actions favorisant une bonne pratique de la construction parasismique, ont été étudiés dans le cadre du projet : Connaissance de l’aléa sismique et de ses effets locaux Cadre normatif de la construction des bâtiments à Djibouti Cadre pour la maîtrise foncière dans l’agglomération de Djibouti Formations, agréments et garanties des professions du bâtiment Normalisation des matériaux de construction Contrôle technique des bâtiments Questions relatives à la politique d’utilisation des règles PS-92 Communication et accompagnement des règles de construction (dont les guides simplifiés) Ces domaines correspondent aux stratégies générales, et ont été déclinés pour besoins détectés lors des 3 étapes du projet. 14. Méthode d’évaluation rapide préliminaire proposée Les actions ont été analysées domaine par domaine de manière à permettre de dégager priorités nationales. Des notations doivent être évaluées selon les critères suivants appréciés à dire d’experts : • Priorité : 1 (prioritaire) à 4 (non prioritaire) • Difficulté : 1 (facile) à 4 (difficile) • Coût : 1 (peu coûteux) à 4 (très coûteux) • Durée de mise en œuvre et retour sur investissement : 1 (retour sur investissement rapide) à 4 (retour sur investissement long). La note totale sur 16 donne une indication sur la rentabilité/pertinence de la mise en œuvre de l’action. Elle va de 4 (facile à mettre en œuvre, rendement rapide) à 16 (potentiellement long, cher et complexe). Une note de « priorité » = 1 reste un élément déterminant. Elle indique que la non-réalisation de l’action considérée comme préliminaire bloque le domaine d’activité. 28 Un tableau du type suivant a été utilisé pour faciliter l’analyse préliminaire Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de retour NOTE Action d’autres actions Priorité difficulté Coût sur TOTALE / 16 investissement Cadre d’analyse préliminaire rapide des stratégies d’action Cette analyse rapide préliminaire a été proposée en atelier comme un outil d’aide à la décision. La feuille de route finale sera arbitrée par l’Etat en prenant en compte d’autres éléments conjoncturels, politiques et économiques. ATTENTION : A l’intérieur de chacun des 8 domaines d’actions pour la réduction du risque sismique, la logique d’ordre pour les actions est plus contrainte que pour le risque inondation. En effet, dans chaque domaine, la plupart ont un ordre logique qu’il est difficile d’inverser. Le tableau d’analyse a été adapté pour ce constat. Les arbitrages concerneront plus généralement la mise en chantier prioritaire d’un domaine ou d’un autre. Par exemple, le renforcement des contrôles et sanctions ou les formations professionnelles. Pour éviter toute confusion, la numérotation des actions visant la réduction du risque sismique commence à 24. Les 23 premiers numéros actions ayant été attribués au risque inondation. 29 15. Connaissance de l’aléa sismique et de ses effets locaux 15.1 Feuille de route proposée Les quatre actions à mettre en œuvre dans le domaine pour permettre une meilleure pratique de la construction parasismique sont les suivantes. Recommandation 24 : Finalisation de la cartographie géotechnique de la ville de Djibouti L’Etat Djiboutien doit prioritairement relancer la production de la carte géotechnique pour l’agglomération de Djibouti, a priori par un marché d’étude international, impliquant les différents organismes djiboutiens concernés et compétents. Recommandation 25 : Validation d’un zonage sismique national Edition d’un document cartographique et d’un d’arrêté précisant les accélérations de référence retenues pour le territoire de Djibouti dans le cadre de l’application des règles PS-92 (Zonage sismique régional). Dans l’attente de la réalisation du zonage national à partir de l’exploitation des données accélérométriques pour Djibouti, il est nécessaire de prendre un arrêté donnant la valeur de l’accélération nominale pour le calcul sismique avec les PS-92. Il est possible dans ce contexte d’adopter une zone unique sur l’ensemble du pays dans l’attente de valeurs plus précises. Une valeur « prudentielle » appuyée sur des connaissances historiques et géographiques peut être retenue. Recommandation 26 : Lancement du microzonage sismique sur l’agglomération de Djibouti. Ce microzonage facilitera et optimisera le respect des règles de construction parasismique. Mais il dépend de la finalisation de la carte géotechnique sur laquelle il se basera. Des campagnes de mesures complémentaires faciliteront la production du microzonage dont l’élaboration peut être estimée à moins d’un an une fois disponible la carte géotechnique et lancé un marché d’études. Recommandation 27 : Mise en place d’un réseau de surveillance accelérométrique sur le territoire djiboutien. L’exploitation d’un réseau accelérométrique ne portant ses fruits qu’après quelques années et le personnel de l’observatoire d’Arta devant être formé pour l’exploiter, cette opération, bien que prioritaire, peut être lancée en tâche de fond. Un programme à moyen terme sur 5 à 10 ans doit être élaboré pour permettre un retour sur investissement et une collecte suffisante de données. Ce programme pourra préférentiellement être mené en coopération bi ou multilatérale. 30 15.2 Cotation FDH Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 24 : Finalisation de la cartographie géotechnique de la ville de Djibouti 1 2 2 1 6 Recommandation 25 : Validation d’un zonage sismique national 1 2 2 1 6 Recommandation 26 : Lancement du microzonage sismique sur l’agglomération de Djibouti. 24 3 3 4 2 12 Recommandation 27 : Mise en place d’un réseau de surveillance accelérométrique sur le territoire djiboutien. 1 2 3 1 7 31 15.3 Cotation DHU Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 24 : Finalisation de la cartographie géotechnique de la ville de Djibouti 1 2 3 1 7 Recommandation 25 : Validation d’un zonage sismique national 1 2 2 1 6 Recommandation 26 : Lancement du microzonage sismique sur l’agglomération de Djibouti. 24 3 3 4 2 12 Recommandation 27 : Mise en place d’un réseau de surveillance accelérométrique sur le territoire djiboutien. 3 2 3 4 12 32 16. Cadre normatif de la construction des bâtiments à Djibouti 16.1 Feuille de route proposée Les quatre actions à mettre en œuvre pour permettre une meilleure pratique de la construction parasismique sont les suivantes. Pour préparer et arbitrer le recadrage des obligations normatives pour la construction en général, et pour la construction parasismique en particulier, à court et à moyen terme, il est recommandé à l’Etat djiboutien de programmer un processus du type suivant : Recommandation 28 : Organiser assez rapidement des consultations et Lister les textes à modifier Organiser assez rapidement des consultations entre les administrations concernées, les représentants des professions du bâtiment, et des experts djiboutiens et étrangers ayant une bonne pratique des évolutions réglementaires dans les domaines concernés, des conséquences techniques et financières de ces évolutions, et de l’accompagnement de l’entrée en vigueur des changements. Lister les textes à modifier (normes, décrets et arrêtés) et définir si les changements doivent être opérés à court ou à moyen terme et avec quelle hiérarchie. Recommandation 29 : Mettre en place des comités de rédaction & Etablir un agenda opérationnel pour la rédaction puis l’adoption des nouveaux textes Mettre en place des comités de rédaction compétents dans chacun des domaines à réviser. Ces comités doivent réunir des experts techniques, mais aussi des acteurs économiques et administratifs. Ils doivent préparer et proposer une rédaction ou des accords pour l’utilisation de textes étrangers : a. Révision des parties des PS-92 qui le justifient b. Décrets et arrêtés pour l’utilisation des PS-92 ou l’autorisation d’utiliser des normes étrangères plus appropriées dans certains cas. c. Des partenariats pour l’utilisation de normes étrangères existantes (Eurocodes, IBC ou autres…), à court terme pour quelques cas particuliers et à long terme de façon institutionnelle, doivent être envisagés et arbitrés en incluant des critères économiques, sociaux et politiques. Etablir un agenda opérationnel pour la rédaction puis l’adoption des nouveaux textes en tenant compte de la durée des révisions, de la logique des entrées en vigueur successives, et de la capacité des socio-professionnels à les prendre en compte (périodes de transition). Recommandation 30 : Faire rédiger / adapter les nouveaux textes cadres par les comités de rédaction compétents, en respectant l’agenda. Recommandation 31 :Mettre en place des conditions de l’entrée en vigueur progressive des textes révisés ou remplacés : promulgation, information, formations, phases de transition… 33 En résumé, ce recadrage devra cadrer au moins les questions suivantes : - Adaptation pour le court terme des PS-92 au contexte actuel Djiboutien - Promulgation d’un arrêté définissant les conditions d’utilisation de ces règles (accélérations nominales, classification des bâtiments). - Prévision de la transition des normes DTU AFNOR actuellement en vigueur à Djibouti (matériaux et mise en œuvre) vers un nouveau corpus référentiel (européen ou autre). - Adoption d’un agenda progressif pour la mise en place du nouveau contexte règlementaire. 16.2 Cotation FDH Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 28 : Organiser assez rapidement des 1 1 1 1 4 consultations et Lister les textes à modifier Recommandation 29 : Mettre en place des comités de rédaction & Etablir un agenda opérationnel pour la 28 1 1 1 1 4 rédaction puis l’adoption des nouveaux textes Recommandation 30 : Faire rédiger / adapter les 29 2 2 2 1 7 nouveaux textes cadres par les comités de rédaction compétents, en respectant l’agenda. Recommandation 31 :Mettre en place des conditions de l’entrée en vigueur progressive des textes révisés ou 30 2 1 1 1 6 remplacés : promulgation, information, formations, phases de transition… 34 16.3 Cotation DHU Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 28 : Organiser assez rapidement des 1 1 1 1 4 consultations et Lister les textes à modifier Recommandation 29 : Mettre en place des comités de rédaction & Etablir un agenda opérationnel pour la 28 1 1 1 1 4 rédaction puis l’adoption des nouveaux textes Recommandation 30 : Faire rédiger / adapter les 29 2 2 2 1 7 nouveaux textes cadres par les comités de rédaction compétents, en respectant l’agenda. Recommandation 31 :Mettre en place des conditions de l’entrée en vigueur progressive des textes révisés ou 30 3 1 1 1 7 remplacés : promulgation, information, formations, phases de transition… 35 17. Cadre pour la maîtrise foncière dans l’agglomération de Djibouti 17.1 Feuille de route proposée Les quatre actions à mettre en œuvre pour permettre une meilleure pratique de la construction parasismique sont les suivantes. Pour préparer et arbitrer le recadrage des obligations légales pour l’utilisation des sols, pour une meilleure sécurité du logement en général, et vis-à-vis du risque sismique en particulier, à court et à moyen terme, la République de Djibouti peut envisager un déroulement de ce type : Recommandation 32 : Organiser des consultations et Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement des stratégies Organiser des consultations entre les Directions et administrations des ministères et des collectivités territoriales concernés, les bailleurs de fonds, les représentants des investisseurs (banques, promoteurs) et des experts ayant une bonne pratique des stratégies de développement. Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement des stratégies, représentatif. Ces comités doivent réunir des experts techniques et juridiques, mais aussi des acteurs économiques et administratifs. Les comités vérifieront et proposeront les stratégies visant les objectifs suivants : a. Intégration des impératifs de prévention du risque sismique dans les SDAU b. Stimuler le renouvellement urbain des quartiers les plus vulnérables Recommandation 33 : Etudier et évaluer les stratégies incitatives et répressives permettant de mettre fin aux implantations et extensions dangereuses et au non-respect des règles d’urbanisme et de construction : moyens techniques, matériels et humains, communication, coûts qui en découlent, ressources possibles pour le financement… Arbitrer les stratégies appropriées au contexte socio-économique djiboutien et aux différents publics ciblés. Recommandation 34 : Etablir un agenda opérationnel réaliste au regard des finances pour la montée en puissance de la mise en place des moyens règlementaires, techniques, matériels et humains. Recommandation 35 : Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, information, formations, phases de transition… 36 17.2 Cotation FDH Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 32 : Organiser des consultations et Mettre en place un comité en charge des analyses et 1 2 1 2 6 du développement des stratégies Recommandation 33 : Etudier et évaluer les stratégies 32 2 2 1 2 7 incitatives et répressives Recommandation 34 : Etablir un agenda opérationnel 33 2 3 1 3 9 réaliste au regard des finances Recommandation 35 : Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, 34 3 2 1 3 9 information, formations, phases de transition… 37 17.3 Cotation DHU Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 32 : Organiser des consultations et Mettre en place un comité en charge des analyses et 1 2 1 2 6 du développement des stratégies Recommandation 33 : Etudier et évaluer les stratégies 32 2 2 1 2 7 incitatives et répressives Recommandation 34 : Etablir un agenda opérationnel 33 2 3 1 3 9 réaliste au regard des finances Recommandation 35 : Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, 34 3 2 1 3 9 information, formations, phases de transition… 38 18. Formations, agréments et garanties des professions du bâtiment 18.1 Feuille de route proposée Le recadrage des formations professionnelles et des responsabilités professionnelles est un enjeu fort de la politique de prévention du risque sismique. Pour mettre en place ce recadrage, la République de Djibouti peut envisager un déroulement de ce type : Recommandation 36 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de stratégies, représentatif des Directions et sous-directions des deux ministères, concernées par l’optimisation des filières de l’enseignement de la construction. Ces comités doivent s’associer des experts techniques, juridiques et économiques de la construction. Organiser assez rapidement des consultations entre : I. Secrétariat d’Etat au Logement II. Ministère de l'Habitat, de l'Urbanisme et de l'Environnement (MHUE) III. Ministère de l’Education Nationale et de la Formation Professionnelle IV. Ministère de l’Enseignement Supérieure et de la Recherche afin de cadrer des objectifs qualitatifs et quantitatifs pour les établissements scolaires. Recommandation 37 : Etudier et évaluer les besoins et les moyens pour la mise en place des filières manquantes, cursus initiaux et formation permanente, harmonisation des référentiels pour toutes les filières, recadrage des responsabilités professionnelles, garanties offertes aux clients, assurances professionnelles, etc. Quantifier les besoins. Analyser les coûts et bénéfices. a. Filières des ingénieurs et architectes b. Filière des techniciens supérieurs c. Filière des artisans et chefs de chantier d. Garanties professionnelles Arbitrer les stratégies appropriées au contexte socio-économique djiboutien. Recommandation 38 : Etablir un agenda opérationnel réaliste au regard des finances, 39 Pour la montée en puissance de la mise en place des filières professionnelles, des diplômes et certificats, et du recadrage des responsabilités et garanties professionnelles. Recommandation 39 : Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, information, formations, phases de transition… N-B : A court terme, sans attendre la révision du système national de formations professionnelles du bâtiment, des actions immédiates peuvent être entreprises comme l’organisation de stages de mise à niveau pour des professions ciblées et accessibles facilement (par exemple les ingénieurs, les architectes et les enseignants du LIC et de l’Université). N-B : Le retour sur investissement de l’action 39 est assez bon pour les premières promotions formées, il est en revanche plus long pour une évolution radicale des pratiques et la responsabilisation des professionnels. 18.2 Cotation FDH Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 36 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de 1 1 1 1 4 stratégies, Recommandation 37 : Etudier et évaluer les besoins et les moyens pour la mise en place des filières 36 1 1 1 1 4 manquantes, Recommandation 38 : Etablir un agenda opérationnel 37 1 1 1 1 4 réaliste au regard des finances Recommandation 39 : Mettre en place des conditions 38 2 2 3 3 10 de l’activation de la stratégie : 40 18.3 Cotation DHU Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 36 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de 1 1 1 1 4 stratégies, Recommandation 37 : Etudier et évaluer les besoins et les moyens pour la mise en place des filières 36 1 1 1 1 4 manquantes, Recommandation 38 : Etablir un agenda opérationnel 37 1 1 1 1 4 réaliste au regard des finances Recommandation 39 : Mettre en place des conditions 38 2 2 3 3 10 de l’activation de la stratégie : 41 19. Normalisation des matériaux de construction 19.1 Feuille de route proposée L’organisation d’une concertation réunissant l’Etat (administrations ministérielles, LBTP, douanes…), les négociants, les fabricants, les ingénieurs et architectes, et les représentants des professions du bâtiment (entrepreneurs et promoteurs), est un préalable à la mise en place d’un système plus répressif. Les moyens appropriés doivent être accordés au LBTP pour mener sa mission, incluant une réorganisation des procédures d’importation et des vérifications sous douane, conformément aux lois en vigueur. Il faut également sensibiliser et responsabiliser les promoteurs, les entreprises de construction et les maîtres d’œuvre sur les contrôles de qualité des matériaux autorisés sur leurs chantiers. La maîtrise de la qualité des matériaux de construction par des contrôles et des sanctions à la hauteur des enjeux est indispensable pour toute politique de prévention du risque sismique. La République de Djibouti, qui a déjà mis en place un cadrage juridique approprié doit maintenant envisager la mise en place des moyens. Elle peut envisager un déroulement de ce type pour le recadrage des modalités de contrôle : Recommandation 40 : Organiser assez rapidement des consultations entre : I. Ministère de l'Habitat, de l'Urbanisme et de l'Environnement (MHUE) II. Secrétariat d’Etat au Logement III. Ministère Délégué chargé du Commerce, des PME, de l'Artisanat, du Tourisme et de la Formalisation IV. Ministère du Budget (Douanes) V. Ministre de l'Équipement et des Transports (LBTP) Recommandation 41 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de nouvelles stratégies, représentatif des Directions et sous-directions des deux ministères, concernées par la production et l’importation des matériaux et leur contrôle. Recommandation 42 : Etudier et évaluer les besoins et les moyens : Evaluation des productions nationales et des importations, des marchés, des fraudes délibérées et du laxisme, évaluation des moyens disponibles et des moyens à pourvoir, évaluation des synergies opérationnelles à mettre en place entre les différentes entités dans le respect de leurs compétences respectives ou de l’élargissement de ces compétences, etc. Analyses coûts et bénéfices. a. Filière de l’industrie nationale b. Filière de l’artisanat national c. Filière de l’importation Recommandation 43 : Arbitrer les stratégies et procédures de contrôle des matériaux nationaux et importés, et de répression appropriées 42 au contexte socio-économique djiboutien, définir les priorités d’action. Recommandation 44 : Etablir un agenda opérationnel réaliste au regard des finances et des objectifs pour la montée en puissance de la répression des fraudes. Recommandation 45 : Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, information, formation et renforcement des moyens, phases de transition… N-B : Pour les actions 43 à 45, le coût direct reste raisonnable. Le coût indirect sur l’économie du bâtiment sera lourd et difficile à cerner. La montée en puissance du système par le choix d’un agenda réaliste pour la mise en place de la stratégie devra en tenir compte. De même, les priorités en fonction des matériaux visés… 43 19.2 Cotation FDH Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 40 : Organiser assez rapidement 1 1 1 1 4 des consultations entre : Recommandation 41 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de 40 1 1 1 1 4 nouvelles stratégies, Recommandation 42 : Etudier et évaluer les besoins 41 1 2 1 1 5 et les moyens : Recommandation 43 : Arbitrer les stratégies et procédures de contrôle des matériaux nationaux et 42 2 3 2 2 9 importés, et de répression appropriées Recommandation 44 : Etablir un agenda opérationnel 43 2 2 1 2 7 Recommandation 45 : Mettre en place des conditions 44 3 2 4 3 12 de l’activation de la stratégie : 44 19.3 Cotation DHU Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 40 : Organiser assez rapidement des 1 1 1 1 4 consultations entre : Recommandation 41 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de nouvelles 40 1 1 1 1 4 stratégies, Recommandation 42 : Etudier et évaluer les besoins et 41 1 2 1 1 5 les moyens : Recommandation 43 : Arbitrer les stratégies et procédures de contrôle des matériaux nationaux et 42 2 3 2 2 9 importés, et de répression appropriées Recommandation 44 : Etablir un agenda opérationnel 43 2 2 1 2 7 Recommandation 45 : Mettre en place des conditions 44 3 2 4 3 12 de l’activation de la stratégie : 45 20. Contrôle technique des bâtiments 20.1 Feuille de route proposée La République de Djibouti, qui a déjà mis en place un cadrage juridique approprié pour l’obligation de contrôle doit maintenant envisager le redéveloppement des moyens et des compétences. Elle peut envisager un déroulement de ce type : Recommandation 46 : Organiser assez rapidement des consultations entre : Le Ministère de l'Habitat, de l'Urbanisme, de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire et les professionnels du bâtiment (promoteurs, concepteurs, constructeurs) pour envisager le redéveloppement du système de contrôle technique et des responsabilités professionnelles. Recommandation 47 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de stratégies, représentatif des administrations et professionnels précités. Le Comité devra étudier et évaluer les besoins et les moyens pour une montée en puissance des contrôles techniques : les besoins qualitatifs et quantitatifs, les méthodologies, le cadrage des missions en fonction des types de constructions, incluant une « liste » des points à vérifier sur plans et sur chantiers en fonction des cas, les agréments. Coûts et bénéfices. Arbitrer les stratégies et procédures de redéveloppement du contrôle technique à Djibouti par les services de l’Etat, et le cas échéant par des sociétés privées assermentées, ainsi que la redéfinition des responsabilités et sanctions des contrôleurs et des contrôlés. Définir les priorités d’action. Recommandation 48 : Etablir un agenda opérationnel réaliste au regard des finances et des objectifs pour la mise en place du nouveau système. Recommandation 49 : Mettre en place des conditions de l’activation de la stratégie : promulgation, information, formation et renforcement des moyens, phases de transition… N-B : Les notes de difficulté et de coût de l’action 49 sont basses si l’on considère la signature d’un décret. En outre le coût doit être supporté par les maîtres d’ouvrage, pas par la collectivité. Reste que la réussite de la stratégie ne sera pas rapide à l’échelle du pays, voire de l’agglomération capitale. 46 20.2 Cotation FDH Note de Dépendance à Note de Note de Note de NOTE N° Action d’autres Durée de retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 46 : Organiser assez rapidement des 46 1 1 1 1 4 consultations entre : Recommandation 47 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de 47 46 2 2 2 1 7 stratégies, représentatif des administrations et professionnels précités. 48 Recommandation 48 : Etablir un agenda opérationnel 47 2 2 1 1 6 Recommandation 49 : Mettre en place des conditions 49 48 3 4 3 3 13 de l’activation de la stratégie : 20.3 Cotation DHU Note de Dépendance à Note de Note de Note de NOTE N° Action d’autres Durée de retour actions Priorité difficulté Coût sur TOTALE / 16 investissement Recommandation 46 : Organiser assez rapidement des 46 1 1 1 1 4 consultations entre : Recommandation 47 : Mettre en place un comité en charge des analyses et du développement de 47 46 2 2 2 1 7 stratégies, représentatif des administrations et professionnels précités. 48 Recommandation 48 : Etablir un agenda opérationnel 47 2 2 1 1 6 Recommandation 49 : Mettre en place des conditions 49 48 3 4 3 3 13 de l’activation de la stratégie : 47 21. Questions relatives à la politique d’utilisation des règles PS-92 21.1 Feuille de route proposée Il est proposé dans un premier temps de conserver les PS-92, en les modifiant sur certains points, pour les constructions les plus courantes à Djibouti, utilisant le béton armé et les blocs à maçonner. En effet, ces bâtiments représentant l’immense majorité des constructions, cela évitera de révolutionner l’approche de la construction, et laissera le temps de préparer l’avenir : choix de nouvelles règles performantes en prenant en compte le contexte social et économique, et formation de tous les acteurs avant leur entrée en vigueur. En ce qui concerne les charpentes métalliques, dont l’usage plutôt rare concerne les grands halls et hangars, l’adoption immédiate de règles de dernière génération soutenues par des guides d’utilisation et des logiciels de CAO et calcul, devrait au contraire faciliter la tâche des concepteurs, qui sont par définition des ingénieurs spécialisés. Pour la construction en bois, qui actuellement à Djibouti ressort plutôt de l’abri précaire ne respectant pas même les règles de construction générale en bois, l’adoption immédiate de règles de dernière génération soutenues par des guides d’utilisation et des logiciels de CAO et calcul, devrait faciliter la tâche des ingénieurs pour les rares cas où une véritable approche sécuritaire est envisagée. La lutte contre l’habitat précaire en bois et tôles et un objectif politique et économique complexe qui ne ressort pas du contenu des normes, mais du contrôle de leur application. La feuille de route peut être synthétisée comme suit : Recommandation 50 : mise en place d’un groupe d’experts en charge de la révision des règles de construction parasismique Dans le cadre du processus de révision du cadre normatif pour la prévention du risque sismique (voir plus haut), mise en place d’un groupe d’experts en charge de la révision des règles de construction parasismique qui, sur la base de l’analyse de la pertinence actuelle de chaque article des règles à Djibouti, préparera les conditions de la nécessaire révision en s’associant, si nécessaire, des experts étrangers. Ce groupe d’experts devra dans un premier temps définir les révisions à mener à court terme pour répondre aux besoins immédiats des constructions courantes, les proposer au gouvernement. Recommandation 51 : Etude comparative des avantages et inconvénients des différents référentiels normatifs pouvant convenir à la République de Djibouti pour l’avenir. Négociations en vue de partenariats. Le groupe d’experts, élargi d’analystes économiques devra par ailleurs, et sans attendre, accompagner l’Etat dans l’étude comparative des avantages et inconvénients des différents référentiels normatifs pouvant convenir à la République de Djibouti pour l’avenir, afin que des négociations puissent être entreprises avec les autorités responsables de ces référentiels, et que l’évolution normative puisse se faire dans de bonnes conditions. Recommandation 52 : Décrets et arrêtés d’entrée en vigueur, incluant les délais de transition Les révisions dans un premier temps, puis le changement normatif à terme, seront actés par des décrets et arrêtés appropriés, incluant les délais de transition (voir § 4.5). 48 21.2 Cotation FDH Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 50 : mise en place d’un groupe d’experts en charge de la révision des règles de 25 & 28 1 2 2 1 6 construction parasismique Recommandation 51 : Etude comparative des avantages et inconvénients des différents référentiels 2 3 2 1 8 normatifs pouvant convenir à la République de Djibouti pour l’avenir. Négociations en vue de partenariats. Recommandation 52 : Décrets et arrêtés d’entrée en 50, puis 51 3 1 1 2 7 vigueur, incluant les délais de transition 21.3 Cotation DHU Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 50 : mise en place d’un groupe d’experts en charge de la révision des règles de 25 & 28 1 2 2 1 6 construction parasismique Recommandation 51 : Etude comparative des avantages et inconvénients des différents référentiels 2 3 2 1 8 normatifs pouvant convenir à la République de Djibouti pour l’avenir. Négociations en vue de partenariats. Recommandation 52 : Décrets et arrêtés d’entrée en 50, puis 51 3 1 1 2 7 vigueur, incluant les délais de transition 49 22. Communication et accompagnement des règles de construction (dont les guides simplifiés) 22.1 Feuille de route proposée Les délais de la mission n’ont pas permis les consultations et tests nécessaires à la mise en place des guides de construction parasismique pour les professionnels d’une part et pour les auto-constructeurs d’autre part. Ce travail devra être fait rapidement, dans l’année qui vient, ainsi que la mise en place d’une politique de diffusion accompagnée de stages de « prise en main ». N-B : L’existence de guides ne saurait se substituer aux efforts à accomplir en matière de formations professionnelles exposés plus haut. Recommandation 53 : Mise en place de la communication sur les acquis. Il est recommandé que les services du Ministère de l'Habitat, de l'Urbanisme, de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire en charge directement et indirectement de la communication avec le public en général et les bâtisseurs en particulier définissent une stratégie pour la mise en place des activités suivantes : - Accompagnement de la diffusion des guides de construction parasismique auprès des populations concernées. Modalités de diffusion, traductions, chantiers écoles… - Information sur l’obligation de construire parasismique, sur les nécessités de sécurité privée et publique, sur les sanctions encourues en cas de fraude. - Incitations au contrôle volontaire de la conformité à toutes les phases : certificats de conformité, sécurité familiale, plus-value sur le bien foncier certifié. Recommandation 54 : Envisager la mise en place d’un cadre général interministériel de communication sur l’exposition de Djibouti aux aléas sismiques, sur la vulnérabilité à réduire collectivement et individuellement. Développement d’une culture populaire des risques liés aux mauvaises pratiques constructives. Par exemple : - Semaine annuelle de prévention du risque sismique, pendant laquelle les institutions communiquent via les medias, dans les écoles, chez les négociants… - Vidéos d’information, dépliants, articles dans la presse, exercices, jeux-concours… N-B : La dépendance à d’autres actions n’est pas précisée. En effet, la communication s’appuie nécessairement sur son objet. Donc elle dépend de toutes les actions précitées, mais pas de leur totalité, point par point. 50 22.2 Cotation FDH Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 53 : Mise en place de la 1 2 2 3 8 communication sur les acquis. Recommandation 54 : Envisager la mise en place d’un 2 3 2 3 10 cadre général interministériel de communication 22.3 Cotation DHU Note de Dépendance à Note de Note de Note de Durée de NOTE Action d’autres retour actions Priorité difficulté Coût TOTALE / 16 sur investissement Recommandation 53 : Mise en place de la 1 2 2 3 8 communication sur les acquis. Recommandation 54 : Envisager la mise en place d’un 2 3 2 3 10 cadre général interministériel de communication 51