Page 1 Rapport No : 26005-AL S TRATEGIE M ACROECONOMIQUE A M OYEN T ERME P OUR L’A LGERIE : Soutenir une croissance plus rapide avec la stabilité économique et sociale Mai 2003 (En Deux Volumes) Volume I: Rapport principal Groupe de développement économique et social Moyen-Orient et Afrique du Nord Banque mondiale Le présent document fait l’objet d’une distribution restreinte. Il ne peut être utilisé par ses destinataires que dans l’exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut être divul g uée sans l’autorisation de la Ban q ue mondiale. Page 2 Exercice budgétaire 2003 1 juillet – 30 juin Ce rapport a été préparé par une équipe composée de: Sandeep Mahajan, Paul Moreno-Lopez, Shane Streifel, Aristomene Varoudakis (auteurs principaux), avec des contributions importantes de Punam Chuhan, Emile Finateu, Annette de Kleine, Christian Schmidt, Dimitri Vittas, et Leila Zlaoui. Ont également contribué au rapport Najy Benhassine, Caroline Farah, et Robert Keyfitz. Des contributions extérieures ont été fournies par Daniel Astier, Ali Bayar, Ghazi Ben-Ahmed, et Said Ighilahriz. Manuel Felix et Ingrid Ivins ont fourni de l’assistance de recherche. Craig Burnside et Shahrokh Fardoust ont été rapporteurs. Des conseils ont été fournis par Mustapha Nabli (Directeur et Economiste en chef), Theodore Ahlers et Christian Delvoie (Directeurs du Département Maghreb) et Pedro Alba (Responsable sectoriel). L’équipe de contrepartie en Algérie a fourni de précieux commentaires lors de la discussion du rapport préliminaire en septembr e 2002. Le soutien et l’information reçus de l’équipe locale de contrepartie en Algérie sont également vivement reconnus—en particulier de la part de l’Office national des statistiques ; la Direction générale des études et de la prévision ; la Directi on générale du Trésor ; le Ministère de l’Energie ; la Banque d’Algérie ; et la Caisse nationale des retraites. L’équipe a aussi bénéficié de conseils/commentaires de Zoubida Allaoua, Ahmed Benbitour, Regina Bendokat, Philippe Callier (FMI), Paul Duran (FMI), Olivier Hassler, Abdelouahab Keramane, Alain Laurin, Michel Lazare (FMI), Djamal Mostefai, Rolando Ossowski (FMI), Setareh Razmara, Sergei Shatalov, Kutlu Somel, et Mazen Soueid (FMI). Khalid Alouane, Isabelle Chaal, Marie-Hugette Osselyn, et Brigitte Wiss ont contribué à la production du document. Vice-président: Jean-Louis Sarbib Directeur du Groupe Mustapha Nabli Directeur du Département Maghreb Theodore Ahlers Responsable sectoriel Pedro Alba Responsable du projet Aristomene Varoudakis Page 3 Préface L’étude fait partie d’une série de travaux analytiques consacrés à l’Algérie préparés en parallèle par la Banque mondiale dans le but de préparer le cadre et de faciliter le dialogue pour l’élaboration de la Stratégie de coopération de la Banque avec l’Algérie. Les études connexes sont notamment : Une note stratégique sur le développement du secteur privé ; Un Diagnostic sur le climat de l’investissement étranger en Algérie (FIAS). Le rapport a bénéficié des consultations qui ont eu lieu en avril 2002, d’un examen du rapport préliminaire avec l’équipe algérienne de contrepartie en septembre 2002, et d’un examen dans le contexte des consultations CAS en avril 2003. En ce qui concerne les enjeux au développement du secteur privé, le rapport a bénéficié des conclusions et recommandations des études d’accompagnement. Veuillez vous référer à chacune de ces études pour de plus amples détails sur l’analyse, la méthodologie, les diagnostics et les recommandations. Une note de politique a également été préparée pour synthétiser les principaux messages et recommandations des rapports, en une stratégie de croissance à moyen terme cohérente. Il y a lieu de noter que l’accent de la stratégie à deux piliers élaborée dans le présent rapport— assurer la pérennité budgétaire et favoriser un climat d’investissement favorable pour la croissance à moyen terme—ne vise pas à éclipser l’importance d’autres politiques tout aussi essentielles à la croissance à long terme et à la réduction de la pauvreté en Algérie, en particulier dans les secteurs sociaux et dans le secteur rural. Par ailleurs, il y a lieu de reconnaître qu’un certain nombre des mesures de politique proposées sont, à des degrés divers, actuellement en cours de réalisation par le Gouvernement algérien et que l’accent de la stratégie proposée porte sur le renforcement et l’accélération de ces politiques tout en les complétant de réformes plus étendues. Le rapport est divisé en trois parties. La première présente un diagnostic de la lente croissance, en comparant la performance de l’Algérie à celle d’autres pays, dans le but d’identifier les principaux goulets d’étranglements à une meilleure croissance à long terme en Algérie. Fondée sur cette analyse, l’expérience des économies en transition, et les diagnostics des rapports connexes, la seconde partie examine les options de réformes structurelles pour encourager le développement du secteur privé, en renforçant le climat de l’investissement et en complétant la transition de l’Algérie vers le marché. La troisième partie examine les options pour renforcer le cadre budgétaire, prémunir la politique budgétaire de la volatilité des recettes des hydrocarbures, et assurer la pérennité budgétaire, de sorte à arriver à une accélération durable de la croissance. Les références techniques de l’analyse sont présentées dans les annexes, qui font l’objet d’un volume séparé. Page 4 République Démocratique et Populaire Algérienne Stratégie Macroéconomique A Moyen Terme Pour L’Algérie : Soutenir une croissance plus rapide avec la stabilité économique et sociale Volume I Table des Matières Préface........................................................................................................................ .........i Résumé analytique ............................................................................................................vi CHAPITRE 1..................................................................................................................... .1 FACTEURS DE CROISSANCE A LONG TERME ET DE VOLATILITE MACROECONOMIQUE EN ALGERIE..........................................................................1 1.1. .... Croissance et volatilité macroéconomique en Algérie : Une perspective comparée ............................................................................................................................... ..............4 • Un boom de croissance a été suivi d’une stagnation prolongée—.....................4 • —en raison en partie de la faible croissance de la productivité totale des facteurs................................................................................................................7 • L’Algérie a été exposée à une volatilité macroéconomique élevée.....................9 1.2.Evaluer le potentiel de croissance à long terme de l’Algérie : renforcer les acquis et éliminer les goulets d’étranglement à la croissance.......................................................12 • Expliquer la « croissance manquante à long terme » de l’Algérie...................12 • Expliquer « le manque de croissance » prolongé depuis le milieu des années 80 ...........................................................................................................................18 • Reprise du processus de croissance en Algérie : Les défis de politique...........20 CHAPITRE 2....................................................................................................................2 3 SOUTENIR UNE CROISSANCE PLUS RAPIDE A MOYEN TERME DANS UN ENVIRONNEMENT COMPETITIF: LE DÉFI DE LA RÉFORME STRUCTURELLE............................................................................................................23 Page 5 ii 2.1. ........ Accélérer la transition de l’Algérie en faveur du marché : Discipliner l’ancien secteur........................................................................................................................ .......25 • En Algérie la privatisation a été incomplète.....................................................27 • Parachever la transition au marché renforcerait le potentiel manufacturier de l’Algérie.............................................................................................................32 • La restructuration des banques publiques algériennes a été coûteuse et comporte toujours des risques ..........................................................................35 • L’assainissement financier des banques publiques devrait se faire de pair avec la restructuration opérationnelle et la privatization.........................................38 • La libéralisation du commerce extérieur a avancé, mais la protection en Algérie demeure importante en comparaison à d’autres économies en transition...........................................................................................................39 2.2. ........... Tirer le maximum d’avantages du marché : Politiques visant à favoriser une croissance menée par le secteur privé .............................................................................41 • Renforcer le climat d’investissement et réduire le coût des services aux enterprises.........................................................................................................42 • Améliorer l’accès du secteur privé au financement..........................................47 • Promouvoir le développement d’un secteur financier efficient ........................50 • Les goulets d’étranglement au foncier industriel entravent le développement du secteur privé......................................................................................................53 • Promouvoir le rôle du marché pour développer les secteurs algériens des hydrocarbures et des mines...............................................................................54 • La réforme du marché du travail contribuerait à améliorer le contenu en emplois de la croissance ...................................................................................55 2.3. .... Relever le défi de la concurrence : renforcer la compétitivité du secteur productif algérien hors hydrocarbures............................................................................................57 • La compétitivité des coûts s’est améliorée dans les industries algériennes à forte intensité de main-d’œuvre—.....................................................................58 • —mais l’améliorer davantage impliquerait des gains de productivité— .........60 • —et mettre en place un environnement propice aux exportations....................61 CHAPITRE 3....................................................................................................................6 3 ASSURER LA STABILITE MACROECONOMIQUE ET LA VIABILITE BUDGETAIRE : LES DEFIS DU FUTUR....................................................................63 3.1. ........ Prémunir la politique budgétaire de la volatilité des recettes des hydrocarbures ............................................................................................................................... ............64 • Un ajustement budgétaire audacieux a été réalisé—........................................65 • —mais pour réduire la volatilité, il faut mieux gérer la cyclicalité de la politique budgétaire..........................................................................................66 Page 6 iii 3.2. ........... Préserver la pérennité budgétaire sur le moyen terme : les défis et les risques ............................................................................................................................... ............68 • La consolidation budgétaire a étendu le champs de manœuvre de la politique budgétaire en Algérie........................................................................................68 • Risques pour la pérennité budgétaire...............................................................73 • Gérer les gains exceptionnels des recettes pétrolières pour réduire l’aspect pro-cyclique de la politique budgétaire – le rôle du Fonds de régulation des recettes ..............................................................................................................75 • Evaluation de la pérennité de la dette extérieure .............................................77 3.3. Renforcement de la gestion de la politique budgétaire à moyen terme : Un cadre intégré........................................................................................................................ .......82 • Améliorer la conception de la politique budgétaire à moyen terme : Vers une politique budgétaire basée sur des règles, étayée par un cadre budgétaire solide et intégré.................................................................................................83 • Evaluer la faisabilité de règles basées sur le revenu permanent, le potentiel d’épargne et les risques pour la pérennité budgétaire à long terme................88 • Vers une stratégie de gestion active des actifs financiers et de la dette ...........90 • Améliorer la transparence budgétaire et mettre en place un cadre budgétaire integer ...............................................................................................................93 Références..................................................................................................................... ..101 Notes en fin de chapitre..................................................................................................105 Liste des Figures Figure 1.1: L’effondrement de la croissance depuis le début des années 80 a été suivi d’une relance timide dans la seconde moitié des années 90 .......................................1 Figure 1.2 : Les tendances de croissance à long terme en Algérie ont été façonnées par les recettes pétrolières .................................................................................................5 Figure 1.3 : Tendances de croissance sectorielle à long terme .........................................7 Figure 1.4 : Les tendances de la PTF ................................................................................8 Figure 1.5 : La performance de la PTF en Algérie a été faible .........................................9 Figure: 1.6 : La volatilité macroéconomique a été forte (1970-2000) ............................10 Figure 1.7 : Volatilité des taux de croissance sectorielle ................................................11 Figure 1.8 : Une volatilité plus élevée s’apparente à une croissance plus lente .............11 Figure 1.9 : Expliquer la chute brutale de la croissance en Algérie : Le rôle de la gestion de la volatilité ...............................................................................................20 Figure 2.1 : Favoriser l’émergence du nouveau secteur contribue à réduire le coût de la transition vers une économie de marché ...................................................................24 Figure 2.2 : Parts des secteurs publics et privés dans l’activité économique .................27 Figure 2.3 : Rythme irrégulier de la privatisation dans le secteur manufacturier ..........28 Figure 2.4 : La rentabilité des entreprises privées devance celle des entreprises publiques dans les industries manufacturières algériennes. .....................................30 Page 7 iv Figure 2.5 : Une performance contrastée de production des industries manufacturières privées et publiques en Algérie.................................................................................31 Figure 2.6 : Crédit bancaire intérieur en Algérie ............................................................36 Figure 2.7 : Schémas de la protection commerciale : Algérie et pays comparateurs .....40 Figure 2.8 : Obstacles à la marche des affaires en Algérie—récapitulatif des enquêtes auprès des entreprises ...............................................................................................42 Figure 2.9 : L’investissement direct étranger et le climat d’investissement dans les économies en transition .............................................................................................43 Figure 2.10 : Les barrières administratives à la marche des affaires en Algérie demeurent importantes ..............................................................................................46 Figure 2.11 : Goulets d’étranglement à l’accès au crédit ...............................................49 Figure 2.12 : Présence des banques étrangères en Algérie .............................................51 Figure 2.13 : Le taux de change réel de l’Algérie a été aligné à des niveaux compétitifs58 Figure 2.14 : Coûts unitaires de la main-d’œuvre dans les industries manufacturières algériennes................................................................................................................59 Figure 2.15 : Des coûts unitaires de main-d’œuvre plus compétitifs dans le secteur manufacturier privé ...................................................................................................61 Figure 3.1: Conduite Budgétaire à long terme ................................................................65 Figure 3.2 : Le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures a été affecté par le cycle du pétrole...................................................................................................................68 Figure 3.3 : La dynamique de la dette étrangère est sensible aux projections des recettes des hydrocarbures .....................................................................................................82 Figure 3.4 : Les dépenses publiques hors intérêt de l’Algérie en comparaison internationale............................................................................................................85 Liste des Tableaux: Tableau 1.2 : Comparaison de l’Algérie par rapport à la moyenne de l’échantillon—la volatilité a été coûteuse en termes de croissance ......................................................14 Tableau 1.3 : La performance de l’Algérie sur la qualité institutionnelle/gouvernance a été faible ....................................................................................................................15 Tableau 1.4 : Indicateurs choisis de développement humain en Algérie et dans les pays comparables ..............................................................................................................17 Tableau 1.5 : Indicateurs macro et structurels pour l’Algérie et les pays comparables ..17 Tableau 1.6 : Résultats de la régression du modèle de chute brutale de la croissance ..19 Tableau 2.1 : Comparaison des schémas de réduction des taux tarifaires moyens .........41 Tableau 3.1 : Volatilité comparée des résultats budgétaires ............................................67 Tableau 3.2 : Analyse de la soutenabilite budgétaire .......................................................72 Tableau 3.3 : La dynamique de la dette dans le scénario de référence ............................80 Tableau 3.4 : La dynamique de la dette dans le scénario bas. .........................................81 Tableau 3.5 : VAN du revenu des hydrocarbures de l’Etat jusqu'à 2050 .........................88 Tableau 3.6 : Estimations du solde budgétaire et des revenus permanents des hydrocarbures en Algérie..........................................................................................89 Page 8 v Lites des Encadrés Encadré 1.1 : Evaluation des facteurs de la croissance à long terme en Algérie ............13 Encadré 3.1 : Les risques de la prospective à moyen terme pour le secteur des hydrocarbures ...........................................................................................................70 Page 9 vi Stratégie macro-économique à moyen terme pour l’Algérie : Soutenir une croissance plus rapide avec la stabilité économique et sociale Résumé analytique Grâce à la réussite de la stabilisation depuis 1994, des mesures prises dans la réforme structurelle et des prix favorables des hydrocarbures, l’Algérie connaît maintenant une reprise timide de la croissance. Mais la croissance, menée par le secteur hors hydrocarbures, devra s’accélérer davantage pour absorber un chômage élevé et aider à réduire la pauvreté. Les politiques structurelles et macro-économiques auront à relever un défi simultané : (i) permettre à la « nouvelle économie » menée par le secteur privé de se renforcer dans le secteur hors hydrocarbures, en améliorant le climat de l’investissement et en complétant la transition de l’Algérie vers le marché ; (ii) renforcer le cadre budgétaire pour mieux gérer la volatilité et assurer la pérennité budgétaire sur le moyen terme. L’achèvement de la transition vers le marché impliquera d’éliminer les contraintes qui demeurent à une utilisation efficiente des ressources. Ceci impulsera la productivité totale des facteurs, dont la mauvaise performance a contribué en grande partie à la « croissance manquante à long terme » de l’Algérie et encouragera la croissance de la « nouvelle économie ». Comme dans les autres pays en transition, en Algérie la « nouvelle économie » l’emporte sur « l’ancienne économie », dominée par les entreprises publiques, en termes de rentabilité et croissance de la production. Faciliter l’accès au financement et aux intrants productifs essentiels, tout en continuant à minimiser les barrières administratives aux affaires, encouragerait la croissance de la « nouvelle économie », mais il faudrait qu’elle aille de pair avec des réformes qui appliquent la discipline du marché sur « l’ancienne économie ». Prémunir la position budgétaire des recettes fiscales volatiles des hydrocarbures est tout aussi important, car la politique budgétaire en Algérie a été pro-cyclique, aggravant ainsi l’impact de la volatilité des termes de l’échange sur le reste de l’économie et contribuant également à la « croissance manquante » du pays. Le renforcement de la gestion budgétaire devrait s’appuyer sur un cadre budgétaire intégré, pluriannuel, ayant pour objectif de prémunir les dépenses des recettes volatiles des hydrocarbures. Le cadre budgétaire devrait être accompagné d’un ciblage à moyen terme approprié du déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures. Assurer la pérennité budgétaire impliquera d’épargner une partie des recettes pétrolières, dans le contexte d’une stratégie active de gestion des actifs et de la dette. Après des années de marasme économique entre le milieu des années 80 et le milieu des années 90, en raison des faibles prix pétroliers, des réformes lentes et hésitantes, et de la violence, l’Algérie connaît maintenant une reprise de la croissance. Une stabilisation réussie depuis 1994, des politiques monétaires et budgétaires prudentes face aux prix pétroliers volatiles et les progrès des réformes structurelles ont établi les bases d’une relance timide de la croissance. Le PIB a progressé de 2,5 pour cent par an, en moyenne, de 1999 à 2002, tandis que le secteur hors hydrocarbures, hors agriculture, a progressé à un rythme plus rapide de 2,9 pour cent. L’augmentation du prix du pétrole depuis 1999 a fourni les ressources financières pour appuyer la demande domestique à la hausse, et a aidé à transformer les déficits du compte Page 10 vii courant et du budget en des excédents non négligeables. La croissance a récemment été soutenue en intensifiant l’investissement dans le secteur public, destiné à améliorer l’infrastructure économique et sociale. Mais il reste encore à l’investissement privé à se reprendre, à cause du climat de l’investissement qui demeure faible et du programme des réformes structurelles inachevé. Toutefois, il faudra que la croissance s’accélère davantage pour absorber le chômage, améliorer les conditions de vie et renforcer la cohésion sociale. Malgré la reprise de la croissance, le chômage demeure très élevé, à environ 27 pour cent en 2001—quoique l’ampleur de la stagnation du marché du travail peut être surestimée du fait de l’existence d’un important secteur informel. Par ailleurs, six jeunes sur dix environ sont sans emploi et une population active en croissance rapide exerce des pressions supplémentaires sur le marché du travail. Pour réduire le taux de chômage de moitié sur 10 ans, et réduire de manière significative la pauvret, le PIB devrait augmenter de 6 pour cent par an--ce qui appelle une accélération importante de son rythme actuel. Une réduction encore plus marquée du chômage appellerait une croissance plus rapide— ou une augmentation du contenu emploi de la croissance grâce à une plus large diversification des secteurs à forte intensité de main-d’œuvre. Une croissance soutenue de l’investissement dans les secteurs hors hydrocarbures est nécessaire pour réduire le chômage, le secteur des hydrocarbures et les industries en aval ne contribuant que peu à la création d’emplois. Le secteur des hydrocarbures représente environ 30 pour cent du PIB de l’Algérie, plus de 95 pour cent des recettes d’exportation, et 75 pour cent des recettes budgétaires, mais il ne contribue directement que pour 3 pour cent seulement à la création d’emplois. Pour réduire le chômage, la croissance devrait s’asseoir sur la diversification du secteur hors hydrocarbures, et être menée par des industries et des services à forte intensité de main- d’œuvre en mesure de soutenir la concurrence sur les marchés ouverts. La diversification compétitive du secteur hors hydrocarbures nécessiterait, à son tour, une croissance plus dynamique de la productivité, qui constituerait la base d’une hausse soutenue de l’investissement du secteur privé. Arriver à une croissance plus rapide de la productivité ne sera possible que si les contraintes restantes à l’utilisation efficiente de tous les facteurs de production sont réduites en poursuivant la transition de l’Algérie vers le marché. Au cours des trois dernières décennies il est estimé que l’Algérie a manqué, en moyenne une croissance du PIB d’environ 2,3 pour cent par an, principalement en raison de la faible performance de la productivité totale des facteurs (PTF). La croissance de la PTF s’est ralentie depuis la fin des années 70 et est devenue négative au cours des années 80, jusqu’au milieu des années 90. Par la suite la croissance de la PTF s’est quelque peu améliorée, en conséquence des réformes structurelles mises en œuvre depuis 1994. La performance de la PTF a été entravée par d’importantes distorsions des prix relatifs au cours de la période d’économie à planification centralisée ; des politiques qui ont souvent exacerbé la volatilité face à des chocs extérieurs importants ; une ouverture réduite aux échanges hors hydrocarbures et un attrait limité pour l’investissement direct étranger (IDE). La récente amélioration de la productivité traduit Page 11 viii partiellement le rôle croissant du secteur privé dans l’industrie et les services depuis 1994—la performance des entreprises privées algériennes surpassant celle des entreprises publiques. La faible performance de la productivité entrave la compétitivité du secteur manufacturier, car elle contribue à relever les coûts unitaires relatifs de la main-d’œuvre tout en compressant la rentabilité de l’industrie hors hydrocarbures. Depuis le milieu des années 80 l’Algérie a enregistré une décennie d’effondrement de la croissance, dû à l’ajustement à la chute des prix pétroliers et aux perturbations associées à la transition difficile d’une économie à planification centrale en faveur du marché. La faible efficacité productive a également contribué à l’effondrement prolongé de la croissance. La baisse de la croissance de la PTF compte pour environ la moitié de la baisse de 4,2 points de pourcentage de la croissance annuelle du PIB par habitant depuis 1985, par rapport aux 15 années précédentes. L’autre cause de l’effondrement de la croissance a été le ralentissement de l’investissement public devant la baisse des recettes d’hydrocarbures. Les pénuries dans les intrants intermédiaires et le capital importé, en raison de la crise de la balance des paiements et de la dévaluation du dinar à la fin des années 80, ont exacerbé les inefficacités du secteur hors hydrocarbures et aggravé la baisse de la productivité. Le non-succès de diversifier les exportations, de stimuler l’investissement local et d’attirer l’investissement direct étranger dans le secteur hors hydrocarbures explique largement la faible reprise de la croissance depuis le milieu des années 90. Le haut niveau de volatilité a également entravé la croissance de la production et dissuadé l’investissement privé. L’Algérie a été exposée à une forte volatilité extérieure—une des plus fortes du groupe des pays producteurs de pétrole. Les fluctuations qui en ont résulté dans la demande intérieure se sont traduites par un haut niveau de volatilité de la production hors hydrocarbures. La volatilité a vraisemblablement dissuadé l’investissement intérieur dans le secteur industriel, car elle a accentué le risque pour l’investisseur dans un environnement des affaires déjà peu robuste. Dans l’agriculture, la croissance a été beaucoup plus volatile, découlant largement des changements de la vulnérabilité aux conditions climatiques comme dans d’autres pays du Maghreb. L’agriculture était cependant le secteur le plus performant sur la période 1976-2000, avec un taux de croissance annuelle moyenne de 3,9 pour cent. La volatilité, la faiblesse des institutions, l’instabilité sociale, et la place qu’occupe le secteur public dans l’économie, ont eu un impact négatif sur la productivité et la croissance qui s’est mutuellement renforcé. Leur interaction a coûte à l’Algérie environ 2 points de pourcentage de la croissance annuelle moyenne depuis le milieu des années 80. L’absence d’institutions pour dégager un consensus social a largement diminué la capacité de l’Etat à répondre à la volatilité, du fait de l’impact négatif de l’ajustement au chocs sur la stabilité sociale. L’austérité budgétaire et la dévaluation du taux de change, en réponse à la chute des prix pétroliers au milieu des années 80, ont été suivies de graves troubles sociaux et politiques dans le pays. Ceci a grandement diminué la capacité de l’Etat à poursuivre une politique de modération face aux chocs, tout en soutenant parallèlement le rythme des réformes coûteuses requises pour compléter la transition vers le marché. Le retard dans la restructuration et la Page 12 ix privatisation des entreprises publiques a, à son tour, eu des conséquences négatives sur l’activité manufacturière, l’investissement, et la solvabilité du système bancaire, paralysé par des créances douteuses. La croissance à long terme a également été affectée négativement par le développement relativement faible du capital humain. Les indicateurs de l’éducation continuent à être inférieurs aux moyennes des groupes régionaux et des groupes niveau de revenu comparables, alors que jusqu’à récemment les taux de croissance démographique et de fécondité étaient parmi les plus élevés du monde. En dépit de leurs faibles niveaux, les indicateurs du capital humain se sont considérablement améliorés. Toutefois, l’expérience—en particulier celle des pays de la région MENA—indique que les améliorations de l’éducation n’entraînent pas une croissance plus élevée en l’absence d’un environnement propice pour l’emploi de la main-d’œuvre éduquée. Les tendances à l’amélioration du capital humain en Algérie sont de bon augure pour la croissance future, mais elles devront être accompagnées d’améliorations concomitantes dans d’autres facteurs de croissance, notamment le climat de l’investissement et les institutions de marché. Avec une tradition d’un niveau élevé de l’épargne, l’amélioration des réalisations de l’éducation, l’abondance des ressources en hydrocarbures et une situation géographique avantageuse, l’Algérie a un bon potentiel de croissance. Dans le passé, ce potentiel de croissance n’a pas été réalisé en raison de chocs extérieurs importants, des faiblesses institutionnelles et d’une transition hésitante à l’économie de marché qui a perpétué les distorsions de prix, le manque d’ouverture aux échanges et à l’investissement extérieurs et d’une ingérence excessive de l’administration dans l’économie. A l’avenir, la réalisation de ce potentiel dépendra de l’efficacité avec laquelle ces obstacles à la croissance seront levés. A moyen terme, favoriser une croissance généralisée et rapide implique des mesures simultanées sur le front des politiques structurelles et macro-économiques : • Encourager le développement du secteur privé en renforçant le climat de l’investissement et en achevant la transition de l’Algérie vers le marché. Ceci exige une des réformes structurelles « de seconde génération : pour éliminer les inefficacités à la prestation des services publics, ainsi que sur les marchés du crédit, des terrains industriels et du travail. Ces réformes appellent à une redéfinition fondamentale du rôle de l’Etat dans l’économie algérienne : (i) Développer la capacité de l’Etat dans son rôle de régulateur du marché ; ainsi que sa capacité à veiller à l’application des décisions ; garantir l’égalité de tous les opérateurs économiques ; et à offrir des services publics et des institutions de marché, de qualité et fiables ; (ii) Réduire l’intervention de l’Etat dans les secteurs où le secteur privé devrait prendre le relais—notamment la production de biens et services qui ne sont ni stratégiques ni à caractère de biens publics. • Renforcer le cadre budgétaire afin de prémunir le budget de la volatilité des recettes fiscales provenant des hydrocarbures et assurer la pérennité budgétaire Page 13 x face aux pressions des dépenses et aux engagements éventuels du secteur public. Le renforcement de la gestion budgétaire nécessite la mise en place d’un cadre budgétaire intégré et pluriannuel dont les dépenses ne seraient plus liées aux recettes volatiles des hydrocarbures, tout en épargnant une partie de ces recettes dans le contexte d’une stratégie active de gestion des actifs et engagements. En dépit des mesures prises à ce jour, la transition de l’Algérie vers le marché demeure incomplète. Pour achever la transition vers une économie de marché dynamique, l’Algérie doit établir une discipline de marché sur « l’ancienne économie » gérée par le secteur public, tout en donnant l’occasion à la « nouvelle économie » de se développer menée par le secteur privé. Il est essentiel d’établir une discipline de marché pour les entreprises publiques, de sorte qu’elles soient incitées à se restructurer et à devenir plus productive et en mesure de soutenir la concurrence dans un système basé sur le marché. Ceci appellera en fin de compte une accélération majeure du programme de privatisation. Encourager les nouvelles entreprises d’émerger et de se développer est crucial pour la reprise de la croissance et pour absorber les ressources actuellement inactives et celles qui pourraient être libérées par l’ancien secteur—en particulier en offrant des opportunités d’emploi aux travailleurs affectés par les liquidations et les restructurations. L’expérience tirée des économies en transition indique qu’en dépit des coûts, l’application d’une discipline vis-à-vis de « l’ancienne économie » doit aller de pair avec les politiques qui encouragent l’émergence de la « nouvelle économie ». Rien ne prouve qu’un lent dégraissage de l’ancien secteur fournisse un « tampon » viable jusqu’à ce que le nouveau secteur se soit suffisamment développé pour contrebalancer le coût de la liquidation et de la restructuration des entreprises publiques. L’encouragement en l’absence de discipline n’a pas donné de résultat, étant donné que bien souvent l’ancien secteur a absorbé des ressources qui, dans d’autres circonstances, auraient été acheminées aux nouvelles entreprises. En Algérie, les ressources des entreprises publiques surdimensionnées (par exemple, l’immobilier industriel) ne sont pas utilisées de manière rentable, et la faiblesse des incitations à la gestion mène à une faible performance des entreprises, à des ressources inutilisées, et à un équipement déprécié. La lenteur dans le processus de restructuration et de privatisation de l’industrie algérienne implique un coût d’opportunité parce que la performance des entreprises privées surpasse celle des entreprises publiques en termes de rentabilité et de croissance de la production pour l’ensemble des industries manufacturières. Avec l’accélération des réformes pour encourager le développement du secteur privé depuis 1994, la production industrielle des entreprises privées a repris pour l’ensemble des industries manufacturières algériennes—notamment le secteur manufacturier léger. Dans les industries où les entreprises publiques accumulent des pertes importantes, les entreprises privées se sont trouvées en bonne situation financière. Etant donné que les entreprises publiques en difficultés ne disposent pas d’incitations et de moyens pour moderniser et développer leur capacité, l’investissement dans le secteur manufacturier algérien a été faible , ce qui n’a pas permis à l’économie de bénéficier d’un impact multiplicateur sur le PIB hors hydrocarbures et a freiné dans la création d’emplois. Page 14 xi Les entreprises publiques en difficulté posent également des risques à l’économie algérienne en imposant aux banques publiques des créances douteuses. Bien que cela semble avoir été moins le cas récemment, les obligations de financement des entreprises publiques ont été principalement couvertes par l’emprunt bancaire, en dépit de la volonté des autorités de couper les liens entre les entreprises publiques et les banques publiques. Les prêts bancaires aux entreprises publiques ont représenté un passif éventuel de poids pour le Gouvernement algérien. Au cours de la période 1993-97, le coût du rachat aux banques des créances douteuses des entreprises publiques a représenté près de 30 pour cent du PIB moyen—soit la part la plus importante de la dette intérieure de l’Algérie. Un nouveau rachat de prêts non productifs ainsi que la recapitalisation de deux banques ont eu lieu en 2001 afin de compléter l’assainissement des bilans des banques publiques. Coût de l’opération : environ 15 pour cent du PIB. Le coût budgétaire et quasi-budgétaire des sauvetages financiers des banques publiques en Algérie se situe à l’extrémité supérieure de la fourchette enregistrée dans d’autres économies en transition. Le coût est comparable à celui de la Bulgarie et de la République tchèque (42 et 26 pour cent du PIB) et nettement supérieur à celui des pays de la baltique et de la CEI. Le sauvetage financier des banques publiques algériennes a connu les mêmes faiblesses que celles des pays de l’Europe centrale et de l’Est, avec un assainissement non suivi d’une restructuration opérationnelle profonde des banques et—de manière encore plus importante—de la restructuration des entreprises publiques en difficulté. L’expérience tirée des économies en transition suggère que cette approche aboutit généralement à une résurgence de prêts non productifs et qu’elle ne s’est pas avérée satisfaisante pour réduire le risque de nouveaux échecs de la part des banques. Compte tenu de leur performance supérieure, le développement accéléré des entreprises du secteur privé aiderait l’Algérie à relever le défi de la concurrence internationale. L’Accord d’association avec l’UE et la prochaine adhésion de l’Algérie à l’OMC ouvrent une ère nouvelle dans la participation de l’Algérie au commerce mondial. La libéralisation du commerce extérieur impliquera des ajustements dans les industries concurrencées par les importations afin d’améliorer l’efficacité et de faire face à la concurrence. Toutefois dans le cadre d’un environnement des affaires propice, l’Algérie pourrait faire face à la concurrence, tirer avantage des opportunités d’exportation, et attirer l’investissement direct étranger dans le secteur hors hydrocarbures. A cause des faibles coûts salariaux, le secteur manufacturier algérien pourrait être bien positionné dans un certain nombre d’industries à forte intensité de main-d’œuvre—même si les coûts unitaires de la main-d’œuvre sont toujours supérieurs à ceux des concurrents potentiels. Les coûts unitaires de la main-d’œuvre du secteur manufacturier sont, en moyenne, plus bas dans le secteur privé, ce qui traduit une meilleure performance de la productivité—notamment dans les industries légères telles que les textiles, le cuir, et la chaussure. Améliorer l’accès et réduire le coût des intrants productifs et services commerciaux clés—en particulier le crédit et le terrain industriel—et renforcer le Page 15 xii cadre juridique, judiciaire et de gouvernance, sont des éléments clés d’un environnement propice à la création de nouvelles entreprises, désireuses et en mesure de soutenir la concurrence sur les marchés intérieurs et d’exportation. En dépit d’une récente amélioration, l’accès au crédit est toujours une des principales contraintes. Il demeure difficile, lent et peu fiable—notamment pour les petites et moyennes entreprises. Alors que le secteur privé représente actuellement environ 50 pour cent du PIB et 60 pour cent des dépôts bancaires, les prêts bancaires au secteur privé ne représentent toujours qu’environ un tiers seulement de l’allocation totale du crédit au secteur des entreprises. Bien que les conditions de prêt aux entreprises publiques semblent avoir été resserrées—probablement à la suite de l’introduction des Contrats de performance avec les banques publiques—elles sont toujours plus faciles que celles aux entreprises privées de taille comparable. Les goulets d’étranglement au crédit sont exacerbés par le manque d’institutions financières spécialisées (crédit-bail, affacturage) et de capital-risque, axées sur les besoins financiers des petites et moyennes entreprises et des entreprises émergentes. La difficulté d’accès au crédit reflète en partie des faiblesses du système bancaire et en partie des faiblesses sur le plan des affaires. Les banques sont bureaucratiques, peu conviviales au climat des affaires et mal équipées. Il existe de longues relations de prêt entre les banques publiques et les entreprises publiques qui ont façonné la culture du crédit en faveur d’un moindre risque. L’information économique est rare et peu fiable, les comptes de 53 pour cent seulement des entreprises privées ont été audités, les bases de données sur les antécédents en matière de crédit sont inexistantes, et nombreux sont les directeurs de PME qui n’ont pas les qualifications requises pour proposer de robustes plans d’affaires. Par ailleurs, le système judiciaire est lent, peu fiable et toujours dominé par des juges qui n’ont pas une bonne connaissance des questions commerciales, de sorte qu’il est impossible pour les banques de garantir un nantissement crédible. Les goulets d’étranglement sont exacerbés par le manque d’institutions de financement spécialisées (crédit-bail, sociétés d’affacturage) et de capital-risque, répondant aux besoins financiers des petites et moyennes entreprises et des entreprises naissantes. Un des principaux goulets d’étranglement est le coût élevé du foncier industriel en Algérie. Sur les 600 entreprises d’une enquête menée en 2002, 38 pour cent avaient été à la recherche d’un terrain pour une période de près de cinq ans en moyenne à des fins d’investissement et de développement. Environ la moitié des zones industrielles est inutilisée et ce face à une demande insatisfaite considérable. Le processus d’acquisition d’un terrain industriel est dès lors long, coûteux et incertain, ce qui entrave la croissance des entreprises privées. La plupart des terrains inutilisés des zones industrielles appartiennent à d’anciennes entreprises publiques qui ont cessé d’opérer. L’absence de titres officiels de propriété ne permet pas non plus de libérer les terrains industriels inutilisés. En dépit du changement positif dans la politique du Gouvernement envers le secteur privé, l’attitude de l’administration publique est souvent peu favorable aux affaires et les barrières administratives à la marche des affaires sont toujours Page 16 xiii importantes. Les entrepreneurs sont toujours confrontés à un comportement bureaucratique peu favorable, à un excès de formalités, à des réglementations fastidieuses et opaques et à des retards importants pour obtenir des permis et autorisations. Les barrières sont omniprésentes dans tous les secteurs d’activité. Les procédures les plus souvent citées sont le dédouanement des marchandises importées, notamment au port d’Alger ; l’obtention d’un permis de bâtir ; l’immatriculation d’une entreprise. Les barrières administratives omniprésentes à la marche des affaires et les faiblesses du cadre juridique et judiciaire perpétuent ce qui est souvent perçu comme une concurrence déloyale (du secteur informel ; des importations illégales ; des monopoles privés d’importation) et font qu’il est difficile d’appliquer la législation en matière de concurrence. Les investisseurs étrangers se sont détournés de l’Algérie, du fait du manque d’attrait des partenaires locaux, d’un environnement des affaires perfectible, et les préoccupations en matière de sécurité. La perception du pays à l’étranger a également été négativement affectée par les hésitations perçues dans la mise en oeuvre des réformes, en particulier du programme de privatisation. L’expérience des pays en transition indique qu’un climat d’investissement dynamique, accompagné d’un ferme engagement vis-à-vis des réformes, a été un élément déterminant des entrées d’IDE. Les améliorations apportées au climat général des affaires renforceraient également le climat de l’IDE en Algérie. Outre les goulets d’étranglement à l’accès au crédit et au foncier industriel, les obstacles auxquels il y aurait lieu de remédier sont notamment : (a) les barrières administratives aux affaires ; (b) les faiblesses du cadre juridique, judiciaire et de gouvernance ; (c) le coût élevé et l’absence de fiabilité des infrastructures et services commerciaux essentiels. Un classement de l’Algérie sur 42 indicateurs d’infrastructure indique un faible niveau de performance. En raison des recettes pétrolières dans les recettes fiscales totales, les fluctuations des prix pétroliers se sont transmises à la politique budgétaire. La préservation des équilibres budgétaires face à la baisse des recettes des hydrocarbures a été associée à une compression des dépenses, l’essentiel de l’ajustement étant pris en charge par les dépenses d’équipement. A l’opposé, des recettes d’hydrocarbures à la hausse ont souvent impulsé les dépenses publiques, même lorsque la hausse des revenus s’est avérée temporaire. Dès lors, la conduite de la politique budgétaire a été pro- cyclique, comme l’indique l’étroite association entre le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures et les recettes fiscales des hydrocarbures. En suivant le cycle pétrolier, la politique budgétaire a exacerbé l’impact des chocs des termes de l’échange sur le reste de l’économie. La politique macro-économique est venue à l’appui de la stabilisation, aidée par des prix pétroliers favorables, mais la pérennité budgétaire devra encore faire face à des défis. La compression des dépenses a été la pierre angulaire de la consolidation budgétaire assidue de l’Algérie au cours des années 90, qui a appuyé la stabilité macro-économique face à un environnement extérieur volatile. Ceci a permis d’assurer une position budgétaire confortable dans le moyen terme. Sur le fond les politiques actuelles d’imposition et de dépenses, si les prix pétroliers étaient maintenus à Page 17 xiv des niveaux similaires, en moyenne, à ceux pratiqués dans les années 90, les indicateurs standards de l’endettement étranger refléteraient une performance favorable. La tendance à la hausse des réserves étrangères, jointe à une dette extérieure en diminution, se traduiraient par une position d’actif net pour le pays. Toutefois, la latitude budgétaire existante et les dynamiques de l’endettement extérieur sont sensibles aux projections des recettes pétrolières. Les engagements éventuels du secteur public posent un risque à la pérennité budgétaire à moyen terme de l’Algérie. Dans l’environnement actuel de gouvernance des entreprises et des banques, la plus grande partie des engagements éventuels de l’Algérie continuera de trouver son origine dans les prêts non productifs aux entreprises publiques, accumulés dans les portefeuilles des banques publiques. Les garanties aux crédits octroyés par des institutions financières et pour des dépôts dans ces institutions posent également des risques. Des passifs éventuels peuvent également dériver de la situation financière du système de retraite, avec des obligations cumulées de financement qui sont projetées à environ 6 pour cent du PIB au cours de la période 2002-08. Les procédures budgétaires actuelles ne facilitent pas une évaluation claire de la situation financière de l’Etat et la gestion des risques budgétaires associés aux engagements éventuels du secteur public. On constate une dispersion généralisée d’allocations du budget courant et d’équipement non reflétées dans le budget. La dispersion des dépenses dilue les politiques publiques, de même qu’elle est à l’origine d’incitations visant à perpétuer de multiples activités pour lesquelles les ministères d’exécution accumulent des ressources, et entrave la prioritisation des dépenses. La dispersion des ressources est rendue encore plus complexe par une multiplicité d’instruments de gestion financière pour les dépenses publiques. Il y a plus de 300 comptes spéciaux actifs qui interviennent dans le financement des dépenses, pour la plupart non intégrés au budget. Des défis existent également pour le maintien de la pérennité du déficit primaire hors hydrocarbures, compte tenu de l’épuisement des recettes d’hydrocarbures dans le long terme. Sur le fond des tendances budgétaires courantes, le déficit budgétaire hors hydrocarbures serait soutenable dans un scénario haut pour les recettes des hydrocarbures, avec un « revenu permanent des hydrocarbures » estimé à 20,6 pour cent du PIB de 2001. Ceci ne pourrait être garanti dans le cadre d’un scénario de base , avec un « revenu permanent des hydrocarbures » estimé à environ 17 pour cent du PIB, vu la tendance à la hausse du déficit primaire hors hydrocarbures. Page 18 xv Défis stratégiques et options de politique Les interactions des politiques et institutions présentées dans l’analyse suggèrent la nécessité d’une stratégie de croissance élargie . Pour mettre en place le cadre approprié pour une accélération soutenue de la croissance en Algérie, les politiques visant à gérer la volatilité macro-économique et à garantir la pérennité budgétaire devraient aller de pair avec des réformes structurelles pour éliminer les goulets d’étranglement aux activités du secteur privé et améliorer la compétitivité. En même temps, la stratégie devrait être focalisée, en abordant les défis clés de la politique structurelle et macro-économique à moyen terme et en encourageant des mesures qui se renforcent mutuellement. La stratégie devrait être structurée autour de deux piliers : • Favoriser le développement du secteur privé en améliorant le climat de l’investissement • Renforcer le cadre budgétaire afin de mieux gérer la volatilité et assurer la pérennité budgétaire à moyen terme. Le Gouvernement algérien a déjà engagé des mesures dans un certain nombre de ces directions, mais d’autres progrès s’avéreront nécessaires pour renforcer les politiques et récolter les fruits des initiatives précédentes. Une discussion approfondie des options esquissées ci-dessous est fournie dans le cadre du présent rapport ; de la Stratégie de développement pour le secteur privé ; de l’Evaluation du climat de l’investissement par le FIAS ; et de la Note de politique de synthèse sur la stratégie de croissance à moyen terme pour l’Algérie. Défi no 1 : Favoriser le développement du secteur privé en améliorant le climat de l’investissement 1. Etablir une discipline de marché aux entreprises publiques et promouvoir le programme de privatisation • Accélérer des opérations de privatisation transparentes, basées sur le cadre juridique existant et transmettre des signaux forts et crédibles en matérialisant d’importants « cas réussis » • Accélérer la restructuration des entreprises publiques en vendant les actifs non productifs, en mettant fin aux activités non viables, et en concentrant les entreprises publiques sur leurs activités essentielles • Veiller à l’application de strictes contraintes budgétaires sur les entreprises publiques et remplacer le crédit bancaire aux entreprises opérant à perte par des subventions transparentes au budget 2. Accélérer la réforme du secteur financier • Réduire l’engagement direct de l’Etat dans le secteur financier en préparant la privatisation du secteur bancaire, tout en mettant à niveau le rôle régulatoire de l’Etat Page 19 xvi • Faciliter le développement de nouveaux instruments financiers répondant aux besoins du secteur privé—notamment des PME (sociétés de crédit- bail et d’affacturage, fonds de capital-risque, financement des exportations, réforme du financement de l’habitat) • Améliorer l’accès à l’information de marché et du crédit et développer les services-conseils et la formation aux PME • Renforcer l’infrastructure technique du secteur financier • Promouvoir la réforme judiciaire (législation en matière de nantissement, faillite, etc.) 3. Réforme du cadre institutionnel du marché foncier industriel afin de développer l’offre de terrains à des taux de marché • Accroître l’offre des terrains publics disponibles tout en vendant ou en offrant en concession par enchère une large part des terres publiques afin d’unifier le double marché foncier • Revoir la structure institutionnelle du marché foncier afin de limiter l’engagement de l’Etat à sa fonction de régulation • Favoriser la participation privée au développement et à la gestion des parcs industriels 4. Renforcer l’environnement des affaires en procédant à la réforme du cadre institutionnel et réglementaire pour l’investissement privé • Réduire les goulets d’étranglements administratifs, en particulier pour simplifier les procédures douanières et faciliter l’immatriculation des entreprises • Promouvoir l’accès des entreprises à l’information commerciale—les lois, décrets d’application et réglementations devraient être publiés et mis à la disposition du public • Faciliter davantage la participation privée aux services d’infrastructure afin de mobiliser le capital requis et attirer les compétences de gestion nécessaires • Démarrer des zones franches pilotes pour l’exportation 5. Améliorer le fonctionnement du marché du travail afin d’encourager l’emploi formel et la création d’emplois • Réduire le niveau des coûts hors salaires, dû aux taux élevés des cotisations à la sécurité sociale, notamment pour les travailleurs peu qualifiés à bas salaires • Assouplir les réglementations restrictives sur l’emploi qui affectent les groupes de travailleurs les plus vulnérables et les jeunes et alimentent le marché informel du travail • Procéder à l’audit des programmes actifs d’emploi existants dans le but d’améliorer le ciblage et de faciliter le suivi Page 20 xvii Défi no 2 : Renforcer le cadre budgétaire afin de mieux gérer la volatilité et assurer la pérennité budgétaire à moyen terme 1. Prendre des mesures pour prémunir les dépenses publiques des fluctuations à court terme dans les prix pétroliers et la volatilité des recettes pétrolières • Fixer des prix de référence prudents pour le pétrole dans le budget • Ancrer le cadre budgétaire sur un indicateur non influencé par les fluctuations à court terme des recettes pétrolières, comme le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures, mesuré en tant que ratio du PIB hors hydrocarbures • Mettre en oeuvre un plan pluriannuel de dépenses, basé sur un cadre de dépenses glissant à moyen terme • Intégrer le Fonds de régulation des recettes au processus budgétaire et améliorer la transparence des objectifs, règles et opérations du fonds 2. Assurer la pérennité du déficit budgétaire hors hydrocarbures dans le moyen et le long terme • Adopter une stratégie d’épargne pour faire face au défi de l’épuisement à long terme des recettes pétrolières • A moyen terme, maintenir le déficit primaire hors hydrocarbures inférieur à une estimation prudente du “flux permanent des recettes pétrolières” , et épargner le surplus des recettes pétrolières pour contrebalancer l’épuisement des recettes dans le long terme et faire face aux pressions futures sur le budget • Adopter une stratégie active de gestion des actifs et engagements dans le but de réduire l’endettement net, en donnant priorité dans le court terme au remboursement anticipatif de la dette extérieure la plus coûteuse et en réduisant le ratio du service de la dette. A moyen terme, construire un portefeuille d’actifs financiers couvrant le risque de baisses prolongées du prix du pétrole • Promouvoir des marchés efficaces de la dette publique par l’établissement de taux d’intérêt de référence et courbes de rendement, des émissions régulières de la dette (y compris sur le marché international des capitaux) et la modernisation du cadre réglementaire des marchés des valeurs mobilières 3. Renforcer la transparence des comptes budgétaires et le rôle du budget en tant qu’instrument d’une meilleure gestion macroéconomique à moyen terme • Accélérer la modernisation de la préparation et formulation du Budget en : a) Améliorant la coordination entre les institutions de collecte de l’information b) Renforçant la capacité des agences publiques à formuler de meilleurs projets et programmes d’investissement public c) Etablissant un cadre budgétaire intégré, y compris un budget glissant unifié et pluriannuel pour des périodes de trois ans d) Assurant l’exhaustivité de tous les comptes budgétaires et de dépenses du Budget e) Consolidant la valorisation et le suivi des engagements éventuels de l’Etat . Page 21 xviii • Renforcer l’audit/contrôle ex-post des dépenses budgétaires • Etablir un système indépendant pour l’évaluation d’impact des politiques publiques Page 22 1 CHAPITRE 1 FACTEURS DE CROISSANCE A LONG TERME ET DE VOLATILITE MACROECONOMIQUE EN ALGERIE 1. La performance économique en Algérie depuis 1980 se caractérise principalement par une croissance faible et une exposition importante aux chocs et à la volatilité externes. Après une décennie de prospérité relative dans les années 70, lorsque le PIB progressait à un taux annuel moyen de 6,8 pour cent, l’Algérie a connu une quasi stagnation économique. De 1980 à 1994 le PIB a cru à un taux moyen de 1.7 pour cent, plus faible que la croissance démographique. Malgré donc une récente reprise de la croissance, le PIB réel par habitant en 2000 (en dollars EU constants et prix internationaux) se situait à environ 2.800 $EU, à peine 2 pour cent de plus qu’en 1980 (Figure 1.1a). De plus, la croissance a été volatile : au cours des deux dernières décennies, il y a eu dix années de croissance négative du PIB par habitant (Figure 1.1b). La volatilité externe provient essentiellement de mouvements brutaux d’une année sur l’autre des recettes des hydrocarbures desquelles l’Algérie est fortement tributaire : les recettes des hydrocarbures représentent actuellement 95 pour cent des exportations du pays, 30 pour cent du PIB et 75 pour cent des recettes budgétaires. La volatilité des termes de l’échange est parmi l’une des plus élevées au monde. La volatilité a été mal gérée et a eu un impact disproportionné sur la croissance du PIB. Figure 1.1: L’effondrement de la croissance depuis le début des années 80 a été suivi d’une relance timide dans la seconde moitié des années 90 (a) (b) Note : Le PIB par habitant est mesuré en dollars internationaux constants, sur la base des taux de la parité du pouvoir d’achat. Source : Banque mondiale 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 constant 1995 US$s 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 Average Standard of Living (GDP Per-capita) Per-Capita GDP Growth Rates -6 -4 -2 0 2 4 6 8 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 percent Page 23 2 2. Depuis 1994, le Gouvernement a entrepris avec succès une importante consolidation budgétaire, adopté des politiques monétaires et budgétaires prudentes face aux prix fluctuants du pétrole et accompli quelques progrès dans la réforme structurelle. Ces mesures ont jeté les bases de la croissance future. Pour la première fois dans les deux dernières décennies, l’Algérie connaît maintenant une légère reprise de la croissance avec cinq années consécutives de croissance positive du PIB par habitant (Figure 1.1b). Le PIB a progressé, en moyenne, de 2,5 pour cent par an de 1999 à 2002, tandis que le secteur hors hydrocarbures, non-agricole, progressait à un rythme plus rapide de 2,9 pour cent. Impulsée par une demande domestique en croissance rapide grâce au Programme de soutien à la relance économique adopté 2n 2002, la croissance du secteur hors hydrocarbures a été de l’ordre de 4 pour cent en 2002. L’inflation des prix à la consommation est restée maîtrisée, en dépit d’une pointe à environ 4 pour cent en 2001. La croissance a été soutenue par l’expansion rapide du secteur des hydrocarbures, grâce à une hausse du prix du pétrole depuis 1999. La croissance du secteur hors hydrocarbures a été revitalisée mais elle demeure insuffisante pour absorber le haut niveau du chômage (en particulier dans le secteur industriel non pétrolier – Tableau 1.1). Le manque de réponse dans la croissance du secteur non pétrolier indique que le programme est loin d’être terminé. L’augmentation du prix du pétrole a aidé l’Algérie à donner un élan à améliorer ses équilibres financiers extérieurs et intérieurs. Le compte courant est passé à un surplus appréciable de 16,7 pour cent du PIB en 2000, pour tomber progressivement à 9 pour cent en 2002. 3. La croissance devra s’accélérer davantage afin de faire baisser le taux de chômage élevé, estimé à 27 pour cent de la population active à la fin de 2001. Du fait de l’existence d’un important marché informel du travail, le taux de chômage sur-estime l’ampleur réelle du malaise du marché du travail. Cependant, le marché informel du travail ne fournit pas des emplois aussi productifs que le secteur formel, il ne contribue que peu au développement des qualifications des travailleurs, et il ne vient dès lors pas à l’appui d’une forte croissance des revenus des ménages. Avec un nombre de nouveaux entrants sur le marché du travail qui augment d’environ 1,7 pour cent par an—et en prenant comme hypothèse une élasticité moyenne de l’emploi par rapport à la croissance de la production de 0,5—pour réduire le taux de chômage de moitié sur 10 ans, le PIB devrait enregistrer une croissance de 6 pour cent par an. Une réduction plus marquée du chômage appellerait une croissance plus rapide—ou une augmentation du contenu emploi de la croissance grâce à la diversification des secteurs à forte intensité de main-d’œuvre, tel qu’expliqué ci-après. 4. Une croissance généralisée est également essentielle pour fortement réduire la pauvreté. Selon les données de 1995, 14 pour cent de la population vit en dessous du seuil de pauvreté ; soit une hausse par rapport à 8 pour cent en 1988. Quoique des estimations récentes sur l’incidence de la pauvreté ne soient pas encore disponibles, il ressort de l’examen préliminaire des comptes nationaux et des enquêtes des ménages que la tendance à la hausse de la pauvreté peut avoir été inversée. La consommation par habitant en prix constants a augmenté de 1,1 pour cent par an, en moyenne, de 1995 à 2000. Parallèlement, et contrairement au début des années 90, la croissance de la Page 24 3 consommation des groupes à bas revenus semble avoir été plus ferme. Selon les données d’une récente enquête auprès des ménages, alors qu’en 1988 les cinq premiers déciles de la population comptaient pour 24,2 pour cent des dépenses totales des ménages, cette proportion était passée à 27 pour cent en 2000. Chacun des déciles de la courbe inférieure a enregistré une hausse de la part des dépenses, tant en milieu rural qu’urbain. 5. Dans l’ensemble, après 10 années de transition au marché, l’inégalité ne semble pas s’être détériorée en Algérie. Une recherche plus approfondie s’impose toutefois pour valider ces tendances et étudier les facteurs sous-jacents de la pauvreté et de l’inégalité. Cependant, les récentes tendences d’inégalité des dépenses peuvent en partie refléter le maintien du filet social. En outre, l’élimination des distorsions (notamment le réalignement des prix et des taux de change, la réduction des droits de douane et des barrières à l’importation) peut également avoir joué un rôle dans l’amélioration des possibilités de consommation des groupes à bas revenus. Favoriser davantage une croissance à forte intensité de main-d’œuvre et améliorer la qualité des services publics constituent une condition préalable pour consolider les gains réalisés en matière de réduction de la pauvreté. 6. En examinant les déterminants des tendances de la croissance à long terme et en prenant comme référence la performance de l’Algérie par rapport à celle d’autres pays comparables dépendants du pétrole, le présent chapitre s’efforce d’identifier les principaux goulets d’étranglement à une meilleure performance de la croissance à long terme en Algérie. Le chapitre dresse les principales interactions entre croissance et volatilité en Algérie, en analysant l’impact de la volatilité sur la croissance à long terme et en identifiant les circuits qui propagent l’impact des chocs et de la volatilité sur la croissance. i 7. Dans l’ensemble, les résultats indiquent que la croissance à long terme a souffert d’une exposition relativement importante à la volatilité extérieure, à l’insuffisance du capital humain, aux distorsions des prix relatifs et à la faiblesse des institutions. La croissance de l’Algérie a chuté pendant une décennie à partir du milieu des années 80, à cause de l’ajustement inadéquat à la chute des prix pétroliers—aggravée par une dette étrangère insoutenable—et des turbulences liées à une transition difficile de l’économie dirigée à l’économie de marché. L’interaction entre les chocs importants et la faiblesse des institutions a contribué au marasme de la croissance, qui a été aggravée par l’instabilité macroéconomique prolongée jusqu’au milieu des années 90. Le non succès dans la diversification des exportations, la stimulation de l’investissement local et l’attrait de l’investissement direct étranger dans le secteur hors hydrocarbures, explique largement la faible reprise de la croissance depuis le milieu des années 90. 8. Tel qu’expliqué plus en détail dans le chapitre 2, le renforcement du climat d’investissement et l’atténuation des contraintes à une utilisation efficace des ressources stimuleraient le développement du secteur privé, amélioreraient la croissance à moyen terme, et contribueraient à réduire le taux élevé de chômage. Toutefois, du fait que les hydrocarbures sont au cœur de l’économie algérienne, la gestion stratégique du secteur des hydrocarbures façonnera elle aussi le potentiel de croissance. L’impact des Page 25 4 changements dans les recettes des hydrocarbures sur le reste de l’économie est déterminé en grande partie par l’efficacité avec laquelle l’Etat gère ces changements. Le renforcement du cadre budgétaire prémunir la conduite de la politique budgétaire de la volatilité des recettes des hydrocarbures, afin de mieux gérer la volatilité macroéconomique et garantir la pérennité budgétaire, sera essentiel pour arriver à une accélération soutenue de la croissance. 1.1. Croissance et volatilité macroéconomique en Algérie : Une perspective comparée 9. Le secteur des hydrocarbures étant au cœur de l’économie algérienne, la performance économique depuis l’indépendance est en grande partie façonnée par les mouvements des prix pétroliers. L’Algérie partage dans ses grandes lignes, le schéma de croissance des pays producteurs de pétrole et d’autres pays de la région MENA. Toutefois, la capacité économique à réagir au choc pétrolier en sens inverse a été entravée par les rigidités du système économique à planification centrale, et la vulnérabilité à la volatilité s’est également accentuée. A l’inverse des schémas observés ailleurs, et en raison principalement du malaise social et de la lenteur de la transition au marché, l’Algérie a pris du retard sur d’autres pays en développement dans la reprise de la croissance enregistrée dans les années 90. Un boom de croissance a été suivi d’une stagnation prolongée— 10. Au cours des années 70, les prix élevés du pétrole ont eu pour effet un boom économique au bénéfice de presque tout le groupe des producteurs de pétrole (Figure 1.2a et Annexe 1.1). Dans les années 80, le boom de croissance est arrivé à sa fin quand les prix pétroliers ont chuté en 1986 et la baisse des recettes des exportations a donné lieu à une forte contraction de la demande intérieure—l’investissement en particulier (Figure 1.2b). Suite à la chute des prix pétroliers des années 80 et à la persistance de prix faibles, la performance de la croissance au sein du groupe des producteurs a été plus variée dans les années 90. Le Mexique et l’Indonésie ont été en mesure de réaliser une croissance raisonnable, en dépit de leur exposition à des crises financières sévères. A l’inverse, la croissance par habitant est restée négative en Algérie, en Equateur, au Nigeria et au Venezuela. Page 26 5 Figure 1.2 : Les tendances de croissance à long terme en Algérie ont été façonnées par les recettes pétrolières (a) (b) Source : Banque mondiale 11. La performance de croissance de l’Algérie s’aligne sur celle d’autres pays exportateurs de pétrole, mais elle a aussi été façonnée par les rigidités de l’économie à planification centrale. Après la robuste croissance des années 70, au début des années 80 la croissance enregistrait déjà un ralentissement, les inconvénients du système à planification centrale imposant un frein à la productivité et à la rentabilité des entreprises publiques et exploitations agricoles sous contrôle de l’Etat (Figure 1.1b). La croissance de la demande a été principalement alimentée par les subventions à la consommation et la croissance monétaire, mais les pénuries au niveau de l’offre ont été à l’origine d’un rationnement accru sur le marché officiel et à une prime importante du marché parallèle sur le taux de change officiel (Nashashibi et al. 1998). Avec une baisse des recettes pétrolières de 50 pour cent en 1986, l’Algérie a été le témoin d’importants déséquilibres budgétaires et extérieurs. Les déficits budgétaires ont principalement été monétisés et les déficits du compte courant ont été à l’origine d’une accumulation de la dette étrangère— le ratio du service de la dette passant de 35 pour cent des exportations en 1985 à 78 pour cent en 1988. La crise de la dette déclenchée par le contre-choc pétrolier a été suivie par un effondrement de la croissance qui s’est poursuivi pendant une décennie. 12. Les initiatives d’ajustement macro-économique ont commencé en 1989 et 1991, et fortement renforcées par le programme d’ajustement introduit en 1994. Pour arriver à la stabilisation macro-économique, le programme de 1994 a mis l’accent sur un fort ajustement budgétaire (voir Chapitre III), appuyé par de strictes politiques monétaires, l’ajustement du taux de change, et une stricte politique des revenus. Parallèlement, afin de revitaliser la croissance, le Gouvernement a initié des réformes structurelles visant à accélérer la transition au marché et à améliorer l’allocation des ressources par le biais du réalignement des prix relatifs et de la libéralisation progressive du commerce extérieur. Grâce à une stabilisation réussie et au rééchelonnement de la dette, la dette extérieur a été en situation soutenable, avec un ratio du service de la dette à la baisse à avoir 30 pour cent des exportations en 1997. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 0 10 20 30 40 50 60 70 Hydrocarbon export revenues in % of GDP (left axis) Gross fixed capital formation in % of non hydrocarbon GDP (right axis) per cent of GDP Corr=0.561 -2.00 -1.00 0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 71-80 81-90 91-00 Algeria Ecuador Mexico Nigeria Venezuela Indonesia MNA Per capita GDP growth, in per cent per year Page 27 6 13. La croissance du secteur industriel et du secteur des services a fortement reflété la performance globale de la croissance (Figure 1.3a). Dans l’agriculture, la croissance a été beaucoup plus volatile, découlant largement de la vulnérabilité continue de l’agriculture aux changements des conditions climatiques comme dans d’autres pays du Maghreb. L’agriculture était cependant le secteur le plus performant sur la période 1976- 2000, avec un taux de croissance annuelle moyenne de 3,9 pour cent (Tableau 1.1). Le secteur industriel hors hydrocarbures et le secteur des services ont progressé en moyenne au même taux environ que le PIB. En outre, les mouvements des prix pétroliers ont été transmis à la croissance du PIB hors hydrocarbures : la simple corrélation entre la croissance annuelle du PIB hors hydrocarbures (à l’exclusion de l’agriculture) et les changements des prix pétroliers réels au cours de la période 1975-2000 était de 0,4 (Figure 1.3b ). Table 1.1: Growth Rates o f Out p ut 1966-70 1971-75 1976-80 1981-85 1986-90 1991-95 1996-2000 1976-2000 GDP Growth 6.5 6.5 6.2 4.8 0.8 0.3 3.2 3.1 Agriculture Sector Growth 2.1 10.9 4.8 2.9 3.6 4.5 3.9 3.9 Industrial Sector Growth 11.1 2.2 7.0 4.1 1.1 -0.5 4.0 3.2 Non-Oil Industrial Sector 11.7 19.5 12.2 6.4 -1.6 -2.2 1.4 3.2 Oil Sector 11.1 -1.2 4.1 2.4 3.2 0.6 5.5 3.2 Services Sector Growth -7.4 20.5 5.2 5.9 0.9 1.0 2.2 3.0 Aggregate Consumption Growth 2.1 12.9 7.7 5.5 -1.8 0.9 1.2 2.7 Private Consumption 1.5 12.2 7.8 5.5 -1.8 0.6 1.1 2.6 Government Consumption 4.7 15.4 7.7 4.7 -2.1 5.3 2.8 3.7 Fixed Investment Growth .. 15.2 8.4 3.4 -5.0 -2.5 2.4 1.4 Private Investment .. .. .. -1.3 1.6 -0.9 -0.7 -0.3 Source :Banque mondiale 14. A cause de la chute des recettes pétrolières du milieu des années 80, la croissance de la demande pour le secteur des services et l’industrie hors hydrocarbures, la construction en particulier, a été fortement touchée. Sur la période 1986-90, la croissance a baissé de 5 pour cent dans le secteur des services et de 8 pour cent dans les industries non pétrolières par rapport aux cinq années antérieures. Depuis lors, la croissance dans les deux secteurs est demeurée relativement faible. La légère reprise de la croissance du PIB depuis le milieu des années 90 se doit principalement au secteur des hydrocarbures. Toutefois, le secteur industriel non pétrolier a également accusé une modeste reprise de la croissance après 10 années de contraction, en réponse aux réformes structurelles mises en place depuis 1994. Page 28 7 Figure 1.3 : Tendances de croissance sectorielle à long terme (a) (b) Source : Banque mondiale 15. Du côté de la demande, la reprise récente de la croissance a été poussée par une forte augmentation de l’investissement dans le secteur public, destinée à étendre le secteur des hydrocarbures et la reprise de la croissance des exportations d’hydrocarbures qui en découle. L’investissement privé reste encore faible, en raison du climat d’investissement toujours faible et du programme de réforme structurelle inachevé. La consommation privée croît lentement depuis le milieu des années 80, à cause du taux de chômage exceptionnellement élevé et de la faible croissance des revenus des ménages. —en raison en partie de la faible croissance de la productivité totale des facteurs 16. La croissance de la PTF en Algérie a été négative au cours de la période 1979-94, montrant une certaine amélioration au cours de la fin des années 90 (Figure 1.4a). ii Les taux de croissance de la PTF sont étroitement liés aux taux de croissance du PIB hors hydrocarbures (Figure 1.4b). Une performance faible de la PTF et une chute régulière de l’accumulation du capital ont été les facteurs principaux de la croissance négative de la production par travailleur. La mesure du capital humain s’est améliorée régulièrement au cours des trois dernières décennies. Mais son impact sur la croissance a été plus que compensé par l’accumulation lente du capital et la croissance négative de la PTF, se traduisant par des taux faibles de croissance du PIB. iii -100 -50 0 50 100 150 200 -40 -20 0 20 40 60 80 70 75 80 85 90 95 00 Oil-price Growth Growth of Non-oil GDP Growth of Oil-GDP -15 -5 5 15 25 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 Growth in value added, in per cent per year A griculture Services Industry GDP Page 29 8 Figure 1.4 : Les tendances de la PTF (a) (b) Source : Banque mondiale 17. L’analyse présentée plus loin dans ce chapitre laisse entendre que les distorsions des prix relatifs, l’exposition à de chocs extérieurs importants, et les faiblesses institutionnelles peuvent avoir contribué à la faible performance de la PTF sur l’ensemble de la période 1970-2000. La croissance de la PTF depuis le milieu des années 80 semble également avoir souffert de la volatilité provoquée par des dérapages de la politique macroéconomique (qui ont été corrigés après 1994) et du manque d’ouverture aux échanges et à l’investissement extérieurs. Un facteur d’importance particulière a été la sévère pénurie des intrants intermédiaires et du capital importé, en raison de la crise de la balance des paiements et de la dévaluation du dinar à la fin des années 80, déclenchée par la chute du prix du pétrole. En outre, la crise de la dette a compressé le financement aux projets d’investissement, à la fois dans le secteur des entreprises et de l’investissement public à l’infrastructure, ce qui a exacerbé les inefficacités du secteur hors hydrocarbures et aggravé la chute de la productivité. 18. La croissance de la PTF a montré une réponse positive, quoique mitigée, aux réformes structurelles mises en place depuis 1994 : la croissance moyenne de la PTF est passée à 0,3 pour cent par travailleur sur la période 1995-99, par rapport à –4,3 pour cent sur les cinq années précédentes. Tel qu’expliqué au chapitre 2, le rôle accru du secteur privé dans l’industrie et les services depuis 1994 peut expliquer en partie cette hausse de la productivité. Mais la performance de la PTF demeure entravée par un faible climat d’investissement qui empêche une reprise plus forte de l’investissement privé. En outre, les marchés du travail et du crédit, ainsi que la prestation des services publics aux entreprises, souffrent de sérieuses inefficacités, ce qui mène à une sous-utilisation des facteurs de production et à un secteur informel croissant empêchant une reprise réelle de la croissance de la PTF. 19. La performance de la croissance de la PTF est conforme à l’expérience d’autres pays exportateurs de pétrole (Figure 1.5). iv La majorité du groupe des pays producteurs -8 -4 0 4 8 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 TFP GDP Capital stock Human capital Growth in per cent, per year -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Growth in per cent, per year Per capita non-hydrocarbon GDP TFP Page 30 9 ont eu une croissance positive de la PTF dans les années 70, imputable à l’impact positif sur la productivité de l’investissement accru dans l’infrastructure. Au cours des années 1980-85, la croissance de la PTF s’est ralentie dans tous les pays, lorsque les crises des balances des paiements provoquées par la chute des prix pétroliers ont été à l’origine de ruptures dans la production et l’utilisation rentable des ressources. La faible croissance de la PTF a également traduit la baisse des rendements des investissements massifs réalisés pendant le boom pétrolier. L’impact de la chute des prix pétroliers au milieu des années 80 a été plus mitigé selon les pays. L’Indonésie, l’Equateur et le Venezuela ont utilisé la période de crise pour renforcer les réformes structurelles et ont connu une relance de la croissance de la PTF. L’Egypte et le Mexique ont également retiré quelques gains des progrès des réformes structurelles depuis le milieu des années 90. L’Algérie a souffert le plus, avec une croissance négative de la PTF (la plus faible du groupe) sur la période 1986-90. Figure 1.5 : La performance de la PTF en Algérie a été faible Source : Banque mondiale L’Algérie a été exposée à une volatilité macroéconomique élevée 20. Sur la période 1970-2000, le résultat pour l’Algérie des chocs extérieurs subis et des réponses de politique a été une volatilité de la croissance parmi les plus élevées du groupe des pays producteurs de pétrole et autres économies en transition—au moins le double que la moyenne des pays MENA sur toutes les périodes étudiées (Figures 1.6a – 1.6d, basés sur une méthodologie décrite à l’Annexe 1.3). Sur un échantillon total de 144 pays, neuf pays seulement avaient une volatilité des termes de l’échange plus élevée que l’Algérie sur la période 1971-1999. L’impact fort de la volatilité des termes de l’échange sur le PIB témoigne également de la diversification insuffisante de l’économie algérienne en dehors des hydrocarbures. Toutefois, dans les années 90, la volatilité de la croissance du PIB a diminué, puisque l’Algérie soutient favorablement la comparaison avec d’autres pays producteurs de pétrole et la moyenne (voir Annexe 1.3). Ceci fait état en partie de l’exposition quelque peu moindre à la variabilité des termes de l’échange dans les années Average Annual TFP Growth Rates (in per cent) -8 -6 -4 -2 0 2 4 Algeria Ecuador Egypt Indonesia Mexico Nigeria Venezuela 1971-79 80-85 86-90 91-95 96-00 Page 31 10 90, mais est également imputable à la gestion macroéconomique renforcée et à la stabilisation réussie depuis 1994. Figure: 1.6 : La volatilité macroéconomique a été forte (1970-2000) (a) (b) (c) (d) Source : Banque mondiale 21. Le secteur agricole a été le plus volatile à cause de sa vulnérabilité aux changements récurrents des conditions climatiques (Figure 1.7). La production des hydrocarbures a été la moins volatile, à cause des contraintes imposées par les quotas de production. A l’inverse, les changements de la demande intérieure, entraînés par les chocs des termes de l’échange et les réponses des politiques, se sont traduits par une volatilité élevée de la production industrielle hors hydrocarbures. La volatilité accrue dissuade probablement l’investissement local dans le secteur industriel, car elle augmente les risques dans un secteur souffrant déjà d’une incertitude substantielle en raison de la violence persistante et de l’exposition accrue à la concurrence étrangère. Inflation Volatility Volat(INFLAT1) 0 10 20 30 40 Mexico Venezuela Ecuador Nigeria Syria Indonesia Gabon Hungary Algeria Colombia Egypt MNA Av. GDP Growth Volatility Volat(GROWTH1) 0 3 6 9 12 15 Gabon Syria Nigeria Algeria MNA Av. Ecuador Venezuela Indonesia Hungary Mexico Egypt Colombia Terms of Trade Volatility Volat(TOT2) 0 10 20 30 40 Nigeria Algeria Gabon Venezuela Ecuador Indonesia Syria Egypt Colombia Mexico MNA Av. Hungary Terms of Trade Volatility Volat(TOT4) 0 200 400 600 800 1000 Nigeria Algeria Venezuela Ecuador Gabon Syria Egypt MNA Av. Colombia Mexico Indonesia Hungary Page 32 11 Figure 1.7 : Volatilité des taux de croissance sectorielle Volatility (of sectoral growth rates between 1976-2000) 0 2 4 6 8 10 12 Agriculture Non-Hydro Industry Services Non-Hydro GDP Hydro- Carbon GDP GDP standard deviation Source : Banque mondiale 22. Les faits observés laissent entendre qu’une volatilité plus forte est préjudiciable au processus de croissance à long terme (Ramey et Ramey,1995 ; Aizenman et Marion 1995, 1996 ; Serven 1998). Sur un important groupe de pays, la performance moyenne de la croissance sur la période 1981-2000 est en fait négativement liée à la fois à la volatilité des changements des termes de l’échange (Figures 1.8). v Figure 1.8 : Une volatilité plus élevée s’apparente à une croissance plus lente Source : Banque mondiale 23. Toutefois, les performances des pays individuels varient considérablement par rapport à la moyenne. L’impact de la volatilité sur un pays dépend vraisemblablement des politiques gouvernementales et de la qualité des institutions sociales et économiques sous-jacentes. Des systèmes financiers plus solides seront en mesure de mieux atténuer l’impact de la volatilité, en permettant une meilleure stabilité intertemporelle des dépenses et une distribution plus efficace des ressources entre les secteurs économiques, face à une incertitude plus grande. Des marchés flexibles du travail aideraient également à absorber l’incidence des chocs sur l’emploi, empêchant ainsi des fortes hausses du chômage qui peuvent amplifier l’impact des chocs sur la demande intérieure et la croissance . Plus important, des politiques budgétaires prudentes sont essentielles pour -4 -2 0 2 4 6 8 10 0 10 2030 4050 Terms of Trade Volatility Average per capita GDP growth pe r year (1981-2000) A lgeria Page 33 12 isoler l’économie des chocs extérieurs. Des politiques budgétaires prudentes permettent d’absorber les chocs sans imposer des pressions excessives sur la demande intérieure afin de maintenir une position extérieure viable. L’analyse réalisée plus avant dans ce chapitre et au chapitre 3 confirme que du fait de la faiblesse des institutions et de la procyclicalité des politiques budgétaires, la volatilité a été mal gérée et a eu un impact négatif sur la croissance en Algérie. 1.2. Evaluer le potentiel de croissance à long terme de l’Algérie : renforcer les acquis et éliminer les goulets d’étranglement à la croissance 24. En se fondant sur l’évidence empirique entre pays, cette section examine les déterminants sociaux, structurels et macroéconomiques de la croissance à long terme de l’Algérie. La section examine tout d’abord les raisons de la faible croissance dans le passé, en particulier le ralentissement prolongé depuis le milieu des années 80. Cette analyse débouche sur une évaluation du potentiel de croissance de l’Algérie sur la prochaine décennie, à la condition d’éliminer les principaux goulets d’étranglement qui ont entravé sa croissance jusqu’à présent. Expliquer la « croissance manquante à long terme » de l’Algérie 25. Si l’Algérie avait réalisé une performance de croissance semblable à l’Indonésie (autre pays dépendant du pétrole), le PIB par habitant en dollars EU constants aurait été de 4.400 $EU, au point que les conditions de vie d’un Algérien moyen auraient été de 60 pour cent plus élevées. Selon une estimation empirique plus précise (voir Encadré 1 pour les résultats principaux et l’Annexe 1.4. pour les détails), basée sur les ratios d’investissement, le capital humain, la croissance démographique et le niveau initial de revenu par habitant du pays, le dernier aurait progressé en moyenne d’environ 3,2 pour cent par an sur les trois dernières décennies. vi Toutefois, la croissance réelle au cours de la période 1971-2000 n’a été que de 0,9 pour cent par an en moyenne, laissant entendre une « insuffisance de croissance » d’environ 2,3 pour cent. Quels sont les facteurs à l’origine de la « croissance manquante » de l’Algérie sur les trois dernières décennies ? 26. L’analyse empirique (Encadré 1 et Annexe 1.4) montre que cette « croissance manquante à long terme » s’explique pratiquement totalement par les distorsions de prix relativement importantes de l’Algérie pendant la période d’économie dirigée, la faiblesse de ses institutions d’appui au marché, les indicateurs de faible capital humain et les risques associés aux chocs extérieurs importants. Lorsque ces facteurs sont pris en compte, la croissance moyenne par habitant prévue pour l’Algérie est de 1,3 pour cent, chiffre très proche de la performance actuelle. Page 34 13 Encadré 1.1 : Evaluation des facteurs de la croissance à long terme en Algérie Suivant Mankiw, Romer et Weil (1992), nous avons établi une régression de la croissance moyenne du PIB par habitant (1971-2000) (y) a été régressé sur le taux d’investissement moyen (INV), le revenu initial en 1970 (INI), le taux moyen de croissance démographique (POP), et le niveau moyen de scolarisation secondaire pendant cette période (SEC) comme mesure du capital humain. Les résultats sont indiqués ci-dessous avec les statistiques-t pertinentes entre parenthèses. Les signes sont comme prévu : le signe sur le revenu initial est négatif, suggérant une convergence conditionnelle. y = -6.2 + ln(SEC)*0.77 + ln(INV)*3.3 – ln(INI)*0.6 – POP*4 (-3.3) (3.0) (6.4) (-2.2) (-2.0) R 2 ajusté = 0.44 Selon cette estimation, le taux de croissance moyen par habitant en Algérie sur la période 1971- 2000 aurait dû être de 3,2 pour cent, et non le 0,9 réellement observé. Ceci est principalement imputable à un ratio d’investissement élevé en moyenne en Algérie, l’un des plus élevé de l’échantillon. Ces gains de l’accumulation du capital sont en partie compensés par le taux de croissance démographique relativement élevé et les faibles indicateurs moyens de capital humain—même si ceux-ci se sont considérablement améliorés lors des dernières années. Pour rendre compte de la « croissance manquante » de 2,3 pour cent en Algérie, nous élargissons la régression pour inclure des mesures plus générales de déterminants de la croissance, en nous fondant sur les études empiriques de la croissance. y = 4.5 - SEC*0.02 – MORT*0.01 + ln(INV)*2.3 – ln(INI)*1.1 – FERT*0.4 – VOLAT*0.05 + ICRG*0.04 - BMP*0.001 (1.2) (-1.6) (-3.0) (-5.0) (-2.8) (-1.7) (-2.5) (2.2) (-2.5) R 2 ajusté = 0.64 où, SEC, MORT et FERT sont les indicateurs du capital humain et signifient le taux moyen de scolarisation secondaire, le taux moyen de mortalité, et le taux moyen de fécondité respectivement, VOLAT est une mesure de volatilité (calculée comme écart type des variations annuelles des termes de l’échange sur la période 1971-1999), ICRG est le classement moyen des institutions politiques sur la période 1984-2000 par l’ICRG, et BMP est la prime moyenne du marché parallèle des changes. Les statistiques-t pertinentes sont entre parenthèses. Tous les signes sont comme prévu, à l’exception de la scolarisation secondaire—qui n’est pas significative et qui a le mauvais signe une fois que les mesures additionnelles de capital humain sont incluses. Ce cadre prédit une croissance moyenne par habitant de 1,3 pour cent pour l’Algérie, ce qui est très proche de la performance réelle de 0,9 pour cent. Par conséquent, une grande part de la « croissance manquante » est prise en compte par les distorsions du marché, la volatilité et les qualités des institutions Source : Banque mondiale Page 35 14 Tableau 1.2 : Comparaison de l’Algérie par rapport à la moyenne de l’échantillon—la volatilité a été coûteuse en termes de croissance Algérie Moyenne de l’échantillon Contribution à la croissance Volatilité TOT 24,4 11,1 -0,7 Notations ICRG pour institutions politiques 52,6 61,9 -0,4 Taux de fécondité moyen 5,4 4,0 -0,5 Taux de mortalité moyen (moins de 5 ans, pour 1.000) 92,8 81,3 -0,1 Prime moyenne du marché parallèle 201,1 66,4 -0,1 PIB initial par habitant (log naturel) 7,5 7,7 0,2 Taux moyen de l’investissement local brut (log naturel) 3,5 3,1 0,9 Source : Banque mondiale 27. Les comparaisons avec les moyennes de l’échantillon laissent entendre qu’une volatilité excessive peut avoir été le facteur le plus important de la « croissance manquante » de l’Algérie (Tableau 1.2). L’excès de volatilité coûte à l’Algérie près de 0,7 point de pourcentage en croissance annuelle moyenne par habitant, alors qu’une perte de près de 0,4 point de pourcentage peut s’attribuer aux institutions faibles, 0,6 point de pourcentage aux faibles indicateurs de capital humain et 0,1 point de pourcentage aux distorsions des prix (capturées par la prime du « marché parallèle » sur le taux de change officiel). vii L’impact de ces facteurs a été transmis à la croissance par l’intermédiaire de la productivité totale des facteurs faible ou négative mentionnée plus haut. A l’inverse, des investissements comparativement importants par le secteur public ont assuré un soutien à la croissance, mais insuffisant pour compenser le fardeau de la faible productivité. 28. Le rôle des institutions. La performance de l’Algérie relative aux variables institutionnelles/gouvernance est généralement reconnu comme étant faible (voir aussi Dillman, 2000). Le système économique a été longtemps caractérisé par un système de patronage étendu de l’Etat alimenté par la distribution de rentes pétrolières et, jusqu’à récemment, une myriade de contrôles publics et de distorsions de prix. Ceci a généralement fourni plus d’incitations à la recherche d’avantages personnels et à un comportement abusif du secteur privé que des incitations à l’engagement dans l’activité productive. Le changement positif dans la politique gouvernementale en faveur du secteur privé au cours des années 90 ne s’est pas encore traduit par un changement net dans l’attitude de l’administration publique à l’égard des entrepreneurs, qui souvent sont confrontés à un comportement bureaucratique, non favorable aux affaires et aux formalités (voir le chapitre 2). Un mécontentement qui couve sur les faiblesses économiques et politiques, et la faiblesse d’institutions qui pourraient donner aux gens le droit de s’exprimer et de participer à l’introduction des changements requis, a contribué à une situation conflictuelle pernicieuse depuis 1992. Page 36 15 29. Deux sources ont été utilisées pour référencer l’Algérie par rapport aux pays comparables sur la performance des institutions de gouvernance : ICRG et une compilation de classements par différentes agences (Kaufman et al; 2002). Il y a lieu de souligner que ce type de classements transmet une image de la gouvernance d’un pays telle qu’elle est perçue par les investisseurs étrangers, mais il ne donne pas nécessairement un sens totalement précis des réformes en cours, l’opinion des investisseurs pouvant être lente à changer—pour raison de perceptions enracinées et de préoccupations en matière de crédibilité—ou être influencée par des évènements extérieurs. Il est dès lors important de renforcer la crédibilité des réformes afin d’améliorer l’image du pays au niveau de la gouvernance, déterminant important de l’attrait du pays pour les investisseurs étrangers. L’utilisation de ces classements dans les estimations empiriques rapportées dans la présente étude n’implique pas que la Banque mondiale avalise nécessairement leur exactitude. Le rapport FIAS donne d’autres témoignages et examine les options de politique pour renforcer le climat de l’investissement étranger en Algérie (Banque mondiale, 2002d). 30. La performance de l’Algérie est perçue comme étant faible pour la majorité des mesures prises en considération (Tableau 1.3). Selon ICRG, parmi les 14 pays comparés, les classements de l’Algérie sont particulièrement faibles pour ce qui est de la Primauté du droit et de l’ordre et la Responsabilisation démocratique et sont proche de la moyenne pour ce qui de la Corruption et de la Qualité de la bureaucratie. Pour tous les indicateurs, à l’exception de la Qualité de la bureaucratie, l’Algérie se situe en dessous de la moyenne pour la région MENA. Selon les classements compilés (Kaufman et al, 2002), sur les 14 pays comparés, le classement de l’Algérie varie entre 9 et 14, alors que sa performance est considérablement inférieure à la moyenne des pays de la région MENA sur tous les six aspects. Sur les deux aspects que l’on peut définir comme les plus critiques pour l’investissement privé, la qualité des réglementations et la primauté du droit, l’Algérie se classe respectivement dernière et avant-dernière. Tableau 1.3 : La performance de l’Algérie sur la qualité institutionnelle/gouvernance a été faible Source : Banque mondiale International Country Risk Guide (ICRG) Ratings Kaufman, Kraay, Zoido-Lobaton (2002), "Governance Matters II: (Scaled to a Score of 1-10) Updated Indicators for 2000/01" World Bank WP. Bureaucracy Law and Corruption Democratic Voice and Political Government Regulatory Rule of Control of Quality Order Accountability Accountability Stability Effectiveness Quality Law Corruption 1998-2000 1998-2000 1998-2000 1998-2000 2000/01 2000/01 2000/01 2000/01 2000/01 2000/01 Algeria 3.33 3.38 3.33 3.52 -1.19 -1.27 -0.81 -0.79 -0.97 -0.62 Azerbaijan 1.67 6.80 3.33 4.07 -0.70 -0.70 -0.95 -0.14 -0.78 -1.05 Colombia 3.33 2.87 3.06 5.00 -0.41 -1.36 -0.38 0.02 -0.77 -0.39 Ecuador 3.33 5.19 5.00 6.67 -0.14 -0.80 -0.94 0.00 -0.76 -0.98 Egypt 3.33 6.67 3.33 3.33 -0.65 0.21 0.27 0.13 0.21 -0.16 Gabon 3.33 5.00 1.67 5.09 -0.40 -0.44 -0.45 -0.12 -0.44 -0.58 Hungary 6.67 9.07 8.29 10.00 1.19 0.75 0.60 0.88 0.76 0.65 Indonesia 4.35 3.61 2.36 4.21 -0.40 -1.56 -0.50 -0.43 -0.87 -1.01 Mexico 5.00 3.56 4.35 8.56 0.12 0.06 0.28 0.58 -0.41 -0.28 Nigeria 0.83 5.00 1.94 3.61 -0.44 -1.36 -1.00 -0.39 -1.13 -1.05 Poland 5.00 7.55 6.48 10.00 1.21 0.69 0.27 0.41 0.55 0.43 Saudi Arabia 3.33 8.33 3.33 0.00 -1.07 0.51 0.00 -0.11 0.19 -0.35 Syria 1.67 8.33 6.02 1.67 -1.40 -0.28 -0.81 -0.66 -0.52 -0.83 Venezuela 1.67 6.67 5.00 7.45 -0.34 -0.33 -0.81 -0.30 -0.81 -0.59 MNA Average 2.86 7.46 4.76 3.64 -0.64 0.07 0.07 0.16 0.10 -0.09 Page 37 16 31. Le rôle du capital humain. La croissance à long terme en Algérie a également souffert de la relative faiblesse que révèlent les indicateurs du capital humain. Les indicateurs de l’éducation continuent à être inférieurs aux moyennes des groupes régionaux et des groupes de revenu d’ensemble (Tableau 1.4), alors que jusqu’à récemment les taux de croissance démographique et de fécondité étaient parmi les plus élevés du monde. Toutefois, les indicateurs du capital humain se sont considérablement améliorés au cours des dernières années. Par exemple, au cours de la période 1975-2000, les années moyennes de scolarisation ont plus que doublé alors que les taux de fécondité ont diminué de plus de la moitié et l’espérance de vie a augmenté de 15 ans. La scolarisation primaire est maintenant pratiquement universelle et relativement égale entre zones urbaines et rurales (Banque mondiale 1999). 32. Il reste néanmoins des améliorations considérables à apporter au capital humain. Au niveau de la santé, les taux de mortalité des nourrissons et des enfants stagnent depuis les années 90, même s’ils sont considérablement plus bas que dans les années 70 et 80. L’amélioration de la qualité des services de soins de santé et leur ciblage aideraient à étendre la couverture en santé pour inclure les zones plus pauvres et les zones rurales de la société. Bien que le taux d’analphabétisme représente moins de la moitié de son niveau des années 70, il demeure considérablement supérieur au niveau des pays comparables et au groupe de revenu de l’Algérie. De plus, il faut inverser la tendance récente de redoublement accru et de taux d’abandon, en particulier au niveau du secondaire. Il faut également renforcer la qualité du système d’éducation : il y a un déséquilibre grave entre les compétences requises par le marché et les compétences offertes par le système scolaire, ce qui fait baisser les rendements de l’éducation et contribue aux taux élevés d’abandon. En outre, l’expérience, en particulier celle des pays de la région MENA, laisse entendre que des améliorations en matière d’éducation ne conduisent pas à une croissance plus forte en l’absence d’un environnement propice pour l’emploi des travailleurs éduqués (Pritchett, 1999). Par conséquent, les tendances à l’amélioration du capital humain sont de bon augure pour la croissance future de l’Algérie, mais seulement si elles sont combinées avec des améliorations concomitantes dans d’autres déterminants importants de la croissance, en particulier le climat d’investissement et les institutions du marché. Page 38 17 Tableau 1.4 : Indicateurs choisis de développement humain en Algérie et dans les pays comparables Source : Banque mondiale 33. Facteurs affectant l’efficacité. Les comparaisons indiquent également que les distorsions du taux de change ont été importantes en Algérie, comme le montrent la prime du marché parallèle sur les devises et la surévaluation réelle du taux de change (Tableau 1.5). L’Algérie avait la prime moyenne du marché noir et la surévaluation réelle moyenne les plus élevées au cours des années 1971 à 2000. viii Ces distorsions ont diminué l’efficacité du système des prix pour guider l’affectation des ressources. Par conséquent, elles ont empêché l’investissement à cause de l’incertitude plus forte et réduit son efficacité en impulsant artificiellement la viabilité des entreprises ayant un recours intensif aux intrants intermédiaires importés. Les distorsions excessives sur les marchés de devises ont été éliminées au cours des récentes années, même si la prime du marché noir continue à être importante. Tableau 1.5 : Indicateurs macro et structurels pour l’Algérie et les pays comparables Source : Banque mondiale 34. Les faits observés au niveau international montrent également que l’ouverture aux échanges et à l’investissement direct étranger sont des déterminants importants de l’efficacité productive et, dès lors, de la croissance à long terme. L’Algérie se situe au 1975 2000 1975 2000 1980 2000 1975 1995 1975 1995 1975 2000 1975 2000 Algeria 56 71 7.3 3.2 139 39 93 107 20 63 2.0 5.4 72.4 33.3 Colombia 63 72 4.6 2.6 58 23 118 109 36 61 4.3 5.3 18.9 8.3 Ecuador 60 70 5.6 3.0 101 34 104 123 40 52 4.6 6.4 21.7 8.4 Gabon 46 53 4.3 4.2 .. 89 102 .. .. .. .. .. .. .. Indonesia 51 66 5.0 2.5 125 51 86 113 20 51 3.0 5.0 37.1 13.1 Mexico 64 73 5.8 2.6 74 36 109 115 35 61 3.9 7.2 21.3 8.6 Nigeria 44 47 6.9 5.3 196 153 51 93 8 32 1.4 3.5 74.1 36.1 Venezuela 67 73 4.7 2.8 42 24 97 90 44 35 3.6 6.6 19.6 7.4 MNA Average 55 68 6.8 3.9 131 46 71 96 32 52 2.4 5.3 62.6 34.0 Lower-middle- 63 69 3.6 2.1 81 41 114 112 44 67 .. 5.6 34.8 15.3 income countries Gross Secondary Enrollment Rate (% of age group) Illiteracy rate, adult (% pop. 15 and above) Life Expectancy (years) Fertility Rate (births per woman) Under-5 Mortality (per 1,000 live births) Gross Primary Enrollment Rate (% of school-age pop.) Average Years of Schooling Gross Dom. Inv. Govt. Cons. Budget Balance CPI Inflation Trade (X + M) FDI, net inflows Black Mkt Premium Real (% of GDP) (% of GDP) (% of GDP) (annual %) (% of GDP) (% of GDP) (%) Overvaluation 1971-2000 1971-2000 1971-2000 1971-2000 1971-2000 1971-2000 1971-2000 1971-2000 Algeria 34.4 16.3 -5.2 12.1 55.0 0.2 201 158 Colombia 19.1 11.7 -1.8 21.8 31.6 1.3 8 66 Ecuador 21.4 11.5 -0.7 31.3 53.3 2.0 22 85 Gabon 35.3 15.6 -2.9 7.7 96.5 0.9 2 149 Indonesia 25.9 9.0 -1.4 13.4 50.2 0.6 5 71 Mexico 22.6 9.8 -4.1 34.9 34.0 1.4 7 70 Nigeria 20.0 13.1 -3.1 22.9 54.8 2.5 125 187 Venezuela, RB 24.1 9.9 -0.9 22.3 48.1 0.9 38 90 MNA Average 24.7 19.6 -5.4 9.5 72.0 1.1 39 120 Lower-middle- 29.7 12.7 .. .. 39.8 1.41 .. .. income countries Page 39 18 milieu du groupe des comparateurs en matière d’ouverture aux échanges, alors que son ratio IDE/PIB est le plus bas du groupe. L’impact des échanges sur la croissance du PIB peut être plus faible en Algérie toutefois, car les exportations hors hydrocarbures sont limitées. Les parts des échanges et de l’IDE dans le PIB ont chuté considérablement dans les années 80 et 90 par rapport aux années 70, ce qui est attribuable à la plus faible performance du secteur des hydrocarbures et au manque de diversification. Des pays exportateurs de pétrole comme le Mexique et l’Indonésie, qui ont été capables de diversifier leur économie hors pétrole, ont mieux réussi à tirer parti de la croissance rapide des échanges et de l’investissement au niveau mondial et ont par conséquent réalisé une croissance plus élevée par habitant. Expliquer « le manque de croissance » prolongé depuis le milieu des années 80 35. Les changements des variables de la politique macroéconomique et structurelle mentionnés dans les sections antérieures offrent une explication incomplète du manque prolongé de croissance en Algérie depuis le milieu des années 80. Le taux de croissance annuel moyen par habitant a chuté de plus de 4,2 pour cent sur la période 1986-2000, par rapport à la période de 15 ans antérieure. Cette chute est beaucoup plus importante que ne le laisseraient suggérer les changements des variables identifiés dans la section antérieure. ix 36. Les comparaisons internationales suggèrent que les chocs extérieurs sont probablement des facteurs importants « de chutes brutales de croissance » (e.g., Easterly et al 1993; Rodrik, 1999). Par conséquent, un modèle de croissance a été estimé pour expliquer les différences de croissance entre les périodes 1971-1985 et 1986-2000, tout en tenant compte du rôle des chocs extérieurs. Le cadre analytique est présenté à l’Annexe 1.5 et les principaux résultats au Tableau 1.6. Le modèle de croissance explique environ 70 pour cent des variations de croissance entre les pays sur deux périodes, et s’applique bien à l’Algérie. En utilisant des mesures alternatives pour la volatilité des termes de l’échange, (V1 et V2 respectivement, dans les régressions 1 et 2), x et tenant compte des changements dans l’ouverture et le taux d’inflation, la chute estimée de la croissance du PIB par travailleur en Algérie est d’environ 4,0 points de pourcentage—très proche de la chute de 4,2 pour cent observée sur la période. xi 37. Ensuite, un indicateur synthétique (V3—voir régression 3) a été construit pour tenir compte de l’interaction entre volatilité des termes de l’échange, améliorations des institutions, et degré de stabilité et de violence politiques dans la société. Les mêmes avertissements s’appliquent concernant l’interprétation des indicateurs de la qualité institutionnelle. xii La chute du taux de croissance par habitant estimée pour l’Algérie se situait à 4,6 points de pourcentage. Selon cette estimation, l’Algérie a perdu environ 2 points de pourcentage de la croissance annuelle moyenne à cause de cet effet d’interaction (Figure 1.9). Par conséquent, l’interaction adverse de la volatilité, la faiblesse des institutions et l’instabilité sociale ont été de loin les facteurs qui ont le plus contribué à la chute brutale de croissance depuis le milieu des années 80. Page 40 19 38. Compte tenu des faiblesses institutionnelles, la capacité du Gouvernement à répondre à la volatilité a été fortement réduite en raison de l’impact négatif de l’ajustement aux chocs sur la stabilité sociale. Ceci a retardé la restructuration et la privatisation d’entreprises publiques, avec des conséquences négatives sur l’activité manufacturière et sur la stabilité du système bancaire qui était chargé de créances douteuses (voir chapitre 2). De plus, l’austérité budgétaire et la dévaluation du taux de change, appliquée en réponse à la chute des prix pétroliers au milieu des années 80, ont été suivies de graves troubles sociaux et politiques dans le pays. Cette situation a fortement diminué la capacité du gouvernement de poursuivre la politique de désengagement de l’économie dans les années 90 : tout en réduisant les dépenses d’investissement, le gouvernement a augmenté les dépenses courantes de plus de 10 points de pourcentage du PIB dans les années 90. Dans l’ensemble, et à cause du manque de soutien institutionnel, la croissance semble avoir souffert non seulement des chocs extérieurs, mais aussi des troubles sociaux qui en ont résulté et de l’augmentation de la consommation improductive de l’Etat. xiii Tableau 1.6 : Résultats de la régression du modèle de chute brutale de la croissance D e p e n d en t V a r iab le : A v e r ag e P e r - W o r ker G r o w th in 19 86-200 0 m in u s A v er a g e P e r -W o r k e r G r o w t h in 1 971 - 1 9 85 (1 ) ( 2) ( 3 ) (4) In de pe n d e n t V a r ia b le s Lag ged G r ow th -0 .6 8 - 0.75 - 0 .7 1 -0.76 (-8 .2 )* * * (-9 .4 ) * * * (-8 .6 )* * * (-9 .1 )* * * V o la tility T e r m s V 1 -0 .0 8 (- 2.4)* * V 2 -0 .0 0 2 ( -3.7) * * * S y nthe tic In d ic a to r s V 3 -0 .6 1 (- 4.1)* * * V 4 -0 .4 2 (- 2.6)* * D e c a dal C h a n ges in : A v e ra g e F D I/G D P R a tio 0 .3 2 0 .2 4 0 .3 4 0 .2 5 ( 2 .8 )* * * ( 2 .4 )* * (4.0) * * * (2.4) * * A v erage T rade /G D P R a tio 0 .0 5 0 .0 5 0 .0 5 0 .0 5 ( 4 .9 )* * * ( 5 .3 )* * (4.9) * * * ( 5.1)* * * A v erage In f la tio n R a te -2 .7 1 - 2.38 - 2 .4 0 -2.40 (-3 .7 )* * * (-2 .9 ) * * * (-4 .2 )* * * (-2 .9 )* * * D u m m y f o r O il- e x portin g c o u n tr ies -0 .7 7 - 0.43 - 0 .0 7 -0.63 (- 2.2)* * ( -1.1) - 0 .1 ( - 1 .6 ) Ad ju s te d R 2 0 .6 8 0.72 0.75 0.7 O b s 7 47 06 27 0 V a lu e P r ed ic ted f o r A lge r ia -3.86 - 3 .9 6 - 4 .5 8 -4 .0 3 * , * * , * * * im plie th a t th e c o ef f ic ien t is s ig n if ic an t a t th e 10, 5 an d 1 pe r c en t le v e ls Page 41 20 Figure 1.9 : Expliquer la chute brutale de la croissance en Algérie : Le rôle de la gestion de la volatilité Note : Le terme volatility 1 reflète l’effet d’interaction entre la volatilité des termes de l’échange, l’amélioration des institutions politiques, et la stabilité sociale. Source : Banque mondiale Reprise du processus de croissance en Algérie : Les défis de politique 39. Avec une tradition d’un niveau élevé de l’épargne, l’amélioration des réalisations de l’éducation, l’abondance des ressources en hydrocarbures et une situation géographique avantageuse, l’Algérie a un bon potentiel de croissance. Dans le passé, ce potentiel de croissance n’a pas été réalisé en raison de chocs extérieurs importants, des faiblesses institutionnelles et d’une transition hésitante à l’économie de marché qui a perpétué les distorsions de prix, le manque d’ouverture aux échanges et à l’investissement extérieurs et d’une ingérence excessive de l’administration dans l’économie. A l’avenir, la réalisation de ce potentiel dépendra de l’efficacité avec laquelle ces obstacles à la croissance seront levés. 40. Le Gouvernement a poursuivi la consolidation budgétaire et a suivi une politique monétaire prudente qui a contribué à la stabilisation et dans le même temps, il a pris des mesures sur le plan des réformes structurelles. En conséquence, les distorsions de prix ont été allégées, l’inflation a été maîtrisée et les balances interne et externe se sont améliorées. Toutefois, la transition incomplète au marché et les faiblesses des institutions de soutien au marché continuent à agir comme un frein à la croissance du secteur hors hydrocarbures. Ces insuffisances ont également empêché l’économie de répondre suffisamment aux mesures de réformes prises jusqu’à présent et aussi de bénéficier des améliorations dans le capital humain. Pour attaquer les problèmes sociaux persistants, en particulier le chômage élevé, il est impératif que le Gouvernement prenne des mesures rapidement pour faciliter la croissance du secteur privé dans le secteur hors hydrocarbures (voir Chapitre 2), tout en poursuivant les efforts d’une consolidation budgétaire, pour préserver la stabilité macroéconomique et assurer la viabilité budgétaire sur le moyen terme (voir Chapitre 3). Contribution of various factors in Growth Crash of 1986-2000 -2 -1.8 -1.6 -1.4 -1.2 -1 -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0 Volatility Term 1 Increase in Trade/GDP Increase in FDI/GDP Increase in Inflation percentage points Page 42 21 41. Les conclusions du présent chapitre suggèrent que des améliorations dans les institutions publiques offrent un grand potentiel pour accélérer la croissance. Ceci est particulièrement important pour l’Algérie étant donné sa forte exposition aux chocs et la présence de conflits sociaux qui se sont manifestés à de nombreuses occasions dans le passé récent. L’analyse suggère qu’en améliorant la qualité de ses institutions aux niveaux réalisés par une économie moyenne dans le monde, l’Algérie peut ajouter un pourcentage supplémentaire de 0,4 à sa croissance à long terme. Le bonus de croissance par habitant qui viendrait avec les institutions et qui mettrait le pays à parité avec : • Le Mexique, serait égal à 0,7 points de pourcentage ; • Une économie de transition réussie comme la République tchèque, serait égal à 1 point de pourcentage ; • Des normes de pays développé, serait égal à 1,5 points de pourcentage. 42. Une meilleure diversification économique pourrait également comporter un dividende de croissance élevée, en réduisant la vulnérabilité de l’Algérie à la volatilité extérieure. Si l’exposition aux chocs externes, pouvait être rabaissée aux niveaux que connaissent l’Indonésie et le Mexique (qui étaient eux aussi excessivement dépendants du pétrole) la croissance serait renforcée de 0,5 à 0,7 point de pourcentage. Des améliorations régulières du capital humain—dans les conditions appropriées—pourraient potentiellement ajouter environ 1,3 point de pourcentage à la croissance à long terme de l’Algérie par rapport à sa performance passée. Une plus grande ouverture aux échanges et à l’investissement étrangers dans le secteur hors hydrocarbures a le potentiel d’ajouter un autre point de pourcentage de 1,5 à la croissance à moyen terme. Ces gains ne sont que suggestifs, fondés sur les faits observés entre les pays, mais ils dénotent des domaines qui peuvent apporter les gains les plus élevés en termes de croissance. En bref, une amélioration de la croissance de l’ordre des dimensions susmentionnées pourrait accroître le taux de la croissance à long terme de l’Algérie d’environ 3,8 points de pourcentage. 43. Enfin, comme les hydrocarbures sont au cœur de l’économie algérienne, la gestion stratégique du secteur des hydrocarbures pourrait également façonner la croissance à long terme. Les simulations révèlent que, dans des conditions appropriées, l’intermédiation des recettes pétrolières exceptionnelles assurée par les ménages et le secteur des entreprises pourrait engendrer une performance économique supérieure dans le long terme (voir l’Annexe 1.6). Lorsque le Gouvernement assure l’intermédiation des gains exceptionnels, l’impact disparaît presque complètement sur le long terme, alors que si l’intermédiation est assurée par les ménages et le secteur des entreprises, l’augmentation à long terme du PIB peut être soutenue. Ceci est dû au fait que lorsque l’intermédiation des recettes pétrolières est assurée exclusivement par l’Etat, le schéma des dépenses et des montants alloués à l’épargne et à l’investissement est différent des schémas qui prévaudraient dans le cas du déboursement des rentes aux ménages et au secteur économique. Les gains pétroliers exceptionnels peuvent être transférés aux ménages et aux entreprises de diverses manières—notamment en diminuant les impôts sur le revenu et sur les bénéfices des entreprises ; en diminuant les impôts indirects et salariaux ; ou encore à travers des transferts directs. Quoique ces instruments aient des impacts différents, lorsque les gains temporaires vont aux ménages et aux entreprises l’épargne Page 43 22 peut également augmenter en même temps, ce qui alimenterait l’investissement et développerait directement la capacité de production sur le long terme. Lorsque les gains des hydrocarbures vont au gouvernement, la capacité de production n’augmente qu’indirectement, dans la mesure où l’investissement public aux infrastructures stimule la productivité du secteur privé, exerçant donc un impact plus limité sur la production dans le long terme. 44. Cependant, bien qu’une intermédiation privée accrue des recettes pétrolières contribuerait davantage à la croissance, elle impliquerait un renforcement du climat de l’investissement. Dans des circonstances économiques réelles, une épargne plus forte des ménages et du secteur privé ne se convertirait pas spontanément en un investissement productif. Ceci s’applique particulièrement à l’Algérie, où les faiblesses du climat d’investissement, les contraintes à une utilisation efficiente des ressources, et des institutions qui ne fonctionnent toujours pas bien entravent l’investissement. Passer à un modèle différent d’intermédiation des recettes des hydrocarbures peut donc ne pas suffire en soi pour débloquer le potentiel productif de l’économie à long terme. La promotion de l’investissement du secteur privé et l’utilisation efficiente des ressources favoriseraient non seulement la diversification du secteur hors hydrocarbures mais amélioreraient également la capacité de l’économie à faire contribuer les recettes des hydrocarbures à la croissance sur le long terme Page 44 23 CHAPITRE 2 SOUTENIR UNE CROISSANCE PLUS RAPIDE A MOYEN TERME DANS UN ENVIRONNEMENT COMPETITIF: LE DÉFI DE LA RÉFORME STRUCTURELLE. 45. La réduction sensible du taux de chômage en Algérie est conditionnée par une croissance accélérée et durable du PIB. Cependant, aussi longtemps que le secteur des hydrocarbures demeurera le principal moteur de la croissance, il sera difficile de réduire fortement le chômage car le secteur des hydrocarbures et les industries en aval ne contribuent que peu à la création d’emplois. Pour réduire le chômage, la croissance devra reposer sur la diversification du secteur hors hydrocarbures et être induite par les industries à forte intensité de main-d’œuvre et les services compétitifs sur le plan international. 46. Pour répondre aux défis de la concurrence, la croissance devrait être menée par le secteur privé en encourageant à la fois l’investissement intérieur et extérieur dans les industries hors hydrocarbures à forte intensité de main-d’œuvre et les services. Pour cela il faut un programme exhaustif de réformes structurelles qui se renforcent mutuellement avec comme objectif d’accélérer la transition de l’Algérie vers une économie de marché afin d’éliminer les contraintes restantes à une utilisation efficiente des ressources. En effet, depuis 1994, l’Algérie s’est embarquée dans un programme de réformes visant à promouvoir le développement du secteur privé et à remédier aux goulets d’étranglement structurels à l’origine de la lente croissance et du haut niveau de chômage. 47. Mais en dépit des mesures prises à ce jour, la transition de l’Algérie vers une économie de marché demeure incomplète. La part du secteur privé algérien dans la valeur ajoutée hors hydrocarbures a augmenté, passant d’environ 62 pour cent en 1992 à environ 76 pour cent en 2000, ce qui se compare favorablement avec la part du secteur privé dans d’autres économies en transition, notamment les pays riches en pétrole de la CEI (Figure 2.1a). La participation du secteur privé algérien demeure toutefois nettement plus faible dans l’industrie hors hydrocarbures. En outre, l’important secteur des hydrocarbures est toujours sous contrôle public de sorte que la part du secteur privé dans le PIB total est maintenue à moins de 50 pour cent. 48. La transition d’économies à planification centrale en faveur d’économies de marché est une transformation sociale et économique d’une ampleur sans précédent. Quoique la formulation spécifique de politiques, leur calendrier et leur rythme sont encore l’objet d’un débat, un large consensus s’est dégagé, à savoir qu’au cœur du processus de transition deux défis majeurs sont à relever : (i) discipliner « la vieille économie » et (ii) permettre à la « nouvelle économie » d’émerger (Banque mondiale, Page 45 24 2002b). Les défis auxquels fait face l’Algérie sont examinés dans les deux premières sections du chapitre. Les mesures pour renforcer le climat de l’investissement et éliminer les goulets d’étranglements au développement du secteur privé sont examinées plus en détail dans la Note consacrée au développement du secteur des entreprises. (Banque mondiale, 2002c) et dans l’Evaluation du climat de l’investissement étranger (Banque mondiale, 2002d). 49. Etablir une discipline de marché pour les entreprises héritées du système contrôlé est essentiel pour les inciter à se restructurer et à devenir plus productives et en mesure de soutenir la concurrence dans un système basé sur les forces du marché – l’échec à procéder à une restructuration réussie impliquant la liquidation. Favoriser la création de nouvelles entreprises désireuses et en mesure de soutenir la concurrence sur le marché est crucial pour relancer la croissance et absorber les ressources libérées par les entreprises de l’ancien secteur—notamment en offrant des opportunités d’emploi aux travailleurs affectés par les liquidations et les restructurations. L’expérience montre un écart important de performance en faveur des nouveaux secteurs des économies en transition au cours de la période 1996-99 (Figure 2.1b). 50. L’expérience montre que les économies en transition qui ont mis en place un environnement propice à l’émergence du nouveau secteur ont bénéficié d’une croissance plus dynamique et de coûts de transition moins élevés, car les entreprises du nouveau secteur sont plus productives et elles investissent et exportent également davantage que les entreprises de l’ancien secteur. En rétrospective, c’est l’efficacité des politiques à discipliner les entreprises héritées de l’ancien système de production et à favoriser l’émergence d’une masse critique de nouvelles entreprises qui explique le mieux la grande disparité en matière de croissance, bien-être social et résistance aux chocs entre les pays en transition de l’Europe centrale et de l’Est, d’une part, et ceux de la CEI, d’autre part. Figure 2.1 : Favoriser l’émergence du nouveau secteur contribue à réduire le coût de la transition vers une économie de marché Un rythme plus rapide de privatisation peut atténuer …du fait que la performance des nouvelles entreprises surpasse celle les coûts de la transition… des entreprises sous contrôle de l’Etat Page 46 25 (a) (b) Source : Banque mondiale, sur base des données de la BERD et des comptes nationaux algériens (ONS) 51. Parallèlement, l’Algérie doit relever le défi que pose la concurrence internationale, la transition en faveur du marché impliquant de réduire la protection dont jouissent les entreprises nationales contre la concurrence étrangère. L’Accord d’association entre l’UE et l’Algérie ouvre une ère nouvelle pour la participation de l’Algérie au commerce mondial. Dans le cadre d’un environnement des affaires adéquat, l’Algérie pourrait tirer avantage des opportunités d’exportation et attirer l’investissement direct étranger dans le secteur hors hydrocarbures, ce qui aiderait l’Algérie à participer aux réseaux de production transfrontières. Le potentiel compétitif du secteur manufacturier de l’Algérie est examiné à la section 3 . 2.1. Accélérer la transition de l’Algérie en faveur du marché : Discipliner l’ancien secteur 52. L’expérience des économies en transition indique que pour discipliner l’ancien secteur, il faut imposer de strictes contraintes budgétaires aux entreprises, mettre en place des mécanismes de sortie aux entreprises insolvables, assurer un suivi du comportement de la gestion, et augmenter la concurrence sur le marché--notamment en libéralisant le commerce extérieur. L’imposition de strictes contraintes budgétaires aux entreprises et aux banques est non seulement une condition nécessaire à la restructuration de l’ancien secteur mais également à la stabilité macroéconomique (Annexe 2.1). La présente section examine les progrès enregistrés et les défis auxquels l’Algérie doit encore faire face dans le domaine de la privatisation des entreprises publiques, de la restructuration des banques, et de la réforme de la politique commerciale. 53. La gestion de l’économie politique des réformes est vraisemblablement le déterminant le plus important du succès de la transition vers le marché (Annexe 2.2). La raison en est que la transition en faveur du marché implique des coûts et avantages qui ne sont pas distribués de manière équitable. Imposer une discipline à « la vieille économie » implique des coûts à court terme alors qu’il faudra un horizon à long terme pour accumuler les gains que comporte l’émergence de la « nouvelle économie ». Par ailleurs, 0 20 40 60 80 100 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Hungary Algeria Poland Estonia Bulgaria Kazakhstan Azerbaijan Turkmenistan Share of private sector in GDP (in per cent) -5 0 5 10 15 Sales Investment Employment Exports Debt New enterprises Old enterprises Page 47 26 les gagnants ont tendance à être un groupe diffus (à cause de l’horizon à plus long terme des gains provenant des réformes), alors que les perdants sont concentrés. Le profil temporel irrégulier des coûts et avantages, joint à la répartition inégale des gagnants et des perdants, peut ralentir le rythme des réformes requises pour discipliner l’ancien secteur. 54. L’expérience des économies en transition suggère toutefois que, en dépit des coûts, les politiques visant à encourager l’émergence de la « nouvelle économie » doivent aller de pair avec l’imposition d’une discipline à « la vieille économie ». Rien ne permet d’avancer que le lent dégraissage de l’ancien secteur puisse mettre en place un « tampon » durable, en attendant que le nouveau secteur se soit suffisamment développé pour contrebalancer l’impact de la liquidation et de la restructuration des entreprises publiques. Au contraire, les incitations en l’absence de discipline n’a pas donné de résultats, car bien souvent l’ancien secteur a absorbé des ressources qui dans d’autres circonstances auraient été consacrées aux nouvelles entreprises. L’économie émergente peut s’en trouver contrainte à plus d’un titre. Par exemple, en Bulgarie et en Roumanie l’intervention du secteur bancaire pour dynamiser les entreprises publiques a été à l’origine d’une forte augmentation des prêts non productifs dans les années 90, ce qui a empêché l’expansion du crédit aux nouvelles entreprises et éventuellement déclenché une crise bancaire. Dans un certain nombre de pays de la CEI (Géorgie. République kirghize, Moldavie, Russie, Ukraine), la protection des entreprises publiques par le biais de l’impôt et des arriérés des services publics a fait en sorte que les nouvelles entreprises plus efficientes ont été pénalisées par des impôts ou charges plus importants pour contrebalancer la perte de recettes par l’Etat (Banque mondiale, 2002b). En Algérie, les ressources des entreprises publiques dégraissées ne sont pas utilisées d’une manière efficace (par exemple, les terrains) comme l’indique leur performance économique moins qu’optimale documentée dans les sections suivantes. 55. Par ailleurs, la faible discipline de « la vieille économie » et le manque de développement de la « nouvelle économie » peuvent avoir un effet de renforcement mutuel. L’absence d’une nouvelle économie dynamique, induite par le secteur privé, limite la concurrence, élément essentiel d’une discipline du marché. Elle limite également les opportunités d’attirer les travailleurs et les entrepreneurs potentiels des entreprises publiques. Cette situation peut aboutir à une « trappe de transition permanente », caractérisée par une transition prolongée vers le marché, une lente croissance, des taux élevés de chômage, et une détérioration de la distribution des revenus. Un scénario de « gel des réformes » peut dès lors se dégager, interrompant la transition au marché. Pour éviter un scénario de « gel des réformes », il est important que les réformes aboutissent à l’établissement rapide et au fonctionnement efficient d’institutions qui encouragent l’entrée sur le marché et la concurrence. Il est également important de mettre en œuvre des politiques qui contrebalancent les coûts de la transition pour les groupes vulnérables—notamment des programmes de protection sociale, y compris l’assurance sociale (retraites et indemnités de chômage) et l’assistance sociale (indemnités familiales et d’indigence). La participation de la société civile aux prises de décisions politiques, au suivi et à l’évaluation est précieuse au succès des réformes en transition. Les ONG, les associations de consommateurs et de producteurs, et les média Page 48 27 constituent des composantes clés d’une société civile dynamique. Leur participation tend à favoriser un débat public dans le cadre duquel la nature des coûts et avantages des réformes ainsi que leurs horizons respectifs sont dévoilés. Une large et légitime représentation est également essentielle pour limiter le pouvoir des groupes d’intérêt à s’accaparer de l’Etat en période de transition (Annexe 2.2). En Algérie la privatisation a été incomplète 56. En Algérie l’économie contrôlée a été omniprésente jusqu’en 1994, l’allocation des ressources étant régie par des décisions administratives sur les prix, les investissements, et les crédits des entreprises et banques publiques. Le désengagement de l’Etat des activités commerciales s’est accentué en 1994 (FMI, 1998). Toutefois, jusqu’en 1998 l’essentiel des réformes a principalement porté sur la restructuration des entreprises publiques avec la fermeture de plus de 900 entreprises non viables. Entre 1996 et 1998 la main-d’œuvre des entreprises publiques a été réduite de 320.000—ou environ 40 pour cent. La réhabilitation financière des entreprises publiques jugées viables a coûté au budget environ 840 milliards de DA au cours de la période 1991-98 (environ 20 pour cent du PIB de 2000). Le coût de la restructuration a été élevé : sur les 800.000 emplois des entreprises publiques seuls 480.000 ont été sauvés en 1998 (Banque mondiale, 1999). 57. Le dégraissage de la main-d’œuvre, en conséquence de la restructuration des entreprises publiques, s’est traduit par une baisse importante de la masse salariale du secteur public, qui a été réduite de moitié en proportion du PIB hors hydrocarbures de 1989 à 2000 (Figure 2.2a). Toutefois, le secteur public s’inscrit toujours pour la moitié de la masse salariale totale, malgré l’augmentation de la part du secteur privé à 76 pour cent du PIB hors hydrocarbures en 2000. Les salaires versés par le secteur privé n’ont augmenté que d’environ 2 points de pourcentage seulement du PIB hors hydrocarbures depuis 1994, ce qui a contrebalancé juste environ la moitié de la baisse de la masse salariale publique au cours de la même période. Ceci traduit en partie le caractère toujours anémique de l’activité économique privée et en partie la taille importante du secteur informel. 58. En dépit du dégraissage de l’emploi public, à ce jour le processus de privatisation s’est déroulé très lentement. D’importants progrès ont été réalisés uniquement dans les secteurs du commerce, du transport et des communications, de la construction et des travaux publics (Figure 2.2b). La prospection et l’investissement dans le secteur des hydrocarbures sont toujours dominés par le secteur public, en dépit d’une ouverture aux investissements privés. Dans l’industrie hors hydrocarbures, la part du secteur public dans la valeur ajoutée se situait encore aux environs de 65 pour cent en 2000, après avoir fluctué aux environs de 80 pour cent pendant la plus grande partie des années 90. Figure 2.2 : Parts des secteurs publics et privés dans l’activité économique En dépit du développement du secteur privé, la moitié Lent désengagement du secteur public des de la masse salariale revient toujours au secteur public Activités de production Page 49 28 (a) (b) Source : Banque mondiale, sur la base des données des Comptes nationaux de l’ONS 59. Dans l’industrie le désengagement du secteur public a toutefois été inégal. Dans un certain nombre d’industries manufacturières—industries alimentaires, textiles, cuir et chaussure—le désengagement a été rapide de sorte qu’en 2000 le secteur public représentait entre 20 et 40 pour cent de la valeur ajoutée (Figure 2.3a). Mais dans les industries à forte intensité de capitaux, la participation du secteur privé a été lente, le secteur public comptant toujours pour plus de 70 pour cent de la valeur ajoutée en 2000 (Figure 2.3b). Figure 2.3 : Rythme irrégulier de la privatisation dans le secteur manufacturier Le désengagement du secteur public a été plus rapide Les entreprises publiques demeurent fortement présentes dans le secteur manufacturier à forte intensité de main- d’œuvre. dans les industries à forte intensité de capitaux. (a) (b) Source : Estimations de la Banque mondiale basées sur les données des Comptes nationaux de l’ONS 60. Les principaux goulets d’étranglements à la privatisation ont été la rareté de l’épargne intérieure pouvant être mobilisée pour les opérations de privatisation, associée à la faiblesse du climat d’investissement—également affecté par des préoccupations de sécurité. La privatisation a cependant également été entravée par le cadre administratif et juridique régissant les opérations des sociétés de holding, qui s’est avéré fastidieux et 0 20 40 60 80 100 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Value added of public enterprises (in per cent of value added by industry) Textiles and clothing Food industries Leather and footwear 30 40 50 60 70 80 90 100 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Metals and Machinery Value added of public enterprises (in per cent of value added by industry) Construction materials Wood and paper Chemicals and plastics Other industriesr Value added of public enterprises by sector (in per cent of total value added) 0 20 40 60 80 100 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Industry (non hydrocarbon) Construction and public works Transport and communications Commerce Other services Hydrocarbons 0 5 10 15 20 25 30 35 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 Public sector Private sector Wage bill, in per cent of non-hydrocarbon GDP Page 50 29 inefficient. Un nouveau cadre juridique a été adopté en août 2001 dans le but de simplifier et d’accélérer les privatisations. 61. Dans le nouveau cadre, la stratégie de privatisation est définie par le Conseil des participations de l’Etat (CPE), avec l’appui opérationnel du Ministère des participations de l’Etat. La stratégie de privatisation est mise en oeuvre par les 28 sociétés de gestion des participations (SGP) nouvellement créées qui gèrent pour le compte du CPE, les fonds propres des entreprises publiques éligibles à la privatisation. Les SGP couvrent 674 entreprises publiques, selon une classification par secteur économique, avec pour objectif d’améliorer la cohérence du processus de privatisation au sein de chaque secteur et d’étendre la privatisation aux secteurs qui ne sont actuellement pas encore éligibles. Sont également éligibles à la privatisation huit groupes industriels nommément désignés dans le portefeuille des 28 SGP, soit en raison de leur rôle économique clé (Air Algérie), ou parce que d’autres mesures de restructuration s’imposent. Le processus de privatisation s’étendra également à des banques et compagnies d’assurance toujours sous contrôle public, mais selon une procédure spécifique aux réalités du secteur financier. Page 51 30 Figure 2.4 : La rentabilité des entreprises privées devance celle des entreprises publiques dans les industries manufacturières algériennes. (a) (b) (c) (d) (e) (f) Source : Estimations de la Banque mondiale basées sur les données des Comptes nationaux de l’ONS -30 -10 10 30 50 70 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Net profit of public and private sector enterprises (in per cent of value added by sector) Industrial chemicals, rubber and other plastic products Private Public -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Net profit of public and private sector enterprises (in per cent of value added by sector) Iron, Steel and other fabricated metal products (machinery included) Private Public -160 -110 -60 -10 40 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Net profit of public and private sector enterprises (in per cent of value added by sector) Textile and Apparel Private Public -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Net profit of public and private sector enterprises (in per cent of value added by sector) Leather products and footwear Private Public -20 0 20 40 60 80 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Net profit of public and private sector enterprises (in per cent of value added by sector) Construction materials Private Public 0 20 40 60 80 100 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Net profit of public and private sector enterprises (in per cent of value added by sector) Food, Beverages and tobacco Private Public Page 52 31 Figure 2.5 : Une performance contrastée de production des industries manufacturières privées et publiques en Algérie (a) (b) (c) (d) (e) (f) Source : Estimations de la Banque mondiale basées sur les données des Comptes nationaux de l’ONS 0 20 40 60 80 100 120 140 160 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Value added indices by sector (1989=100) Industrial chemicals, rubber and other p lastic p roducts Private Public 0 100 200 300 400 500 600 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Value added indices by sector (1989=100) Construction materials Private Public 0 50 100 150 200 250 300 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Value added indices by sector (1989=100) Food Products Private Public 0 20 40 60 80 100 120 140 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Value added indices by sector (1989=100) Iron, Steel and other fabricated metal products ( machiner y included ) Private Public 0 20 40 60 80 100 120 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Value added indices by sector (1989=100) Textile and Apparel Private Public 0 20 40 60 80 100 120 140 160 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Value added indices by sector (1989=100) Leather products and footwear Private Public Page 53 32 62. Le nouveau cadre reconnaît trois catégories d’entreprises publiques—à savoir celles qui sont viables, potentiellement viables, et en difficulté—et vise à accélérer la cession des entreprises financièrement viables, de même que celles qui ont été restructurées avec succès. Les autorités ont pris des mesures afin d’étendre les privatisations et de simplifier les procédures de désengagement en conformité avec celles qui ont fait leur preuve dans les économies en transition (Annexe 2.2). Le nouveau cadre vise à simplifier les procédures administratives pour la participation de partenaires étrangers stratégiques au capital des entreprises et banques publiques clés. Ceci aidera à moderniser et développer davantage le secteur des entreprises. Parallèlement, la privatisation par le biais de l’offre publique du capital-actions sur le marché boursier doit être limitée a un petit nombre d’entreprises clés, vu la faible capacité d’absorption du marché boursier et la nécessité d’identifier des partenaires stratégiques. Le programme de privatisation s’étend toutefois encore sur un horizon relativement long de 10 ans. Le principal progrès enregistré à ce jour a été la vente à des investisseurs étrangers de deux tiers du capital de l’entreprise sidérurgique (ainsi que dans les mines de minerai de fer). 63. On trouve des entreprises publiques en situation financière saine dans trois industries manufacturières algériennes : (i) produits chimiques et plastics ; (ii) matériaux de construction ; et (iii) industries alimentaires. La rentabilité des entreprises publiques de produits chimiques et de matériaux de construction s’est conformée à celle des entreprises du secteur privé—quoique elle se situe loin au dessous de la rentabilité privée dans les industries alimentaires (Figures 2.4.Xa,b,c). 64. A l’opposé, les entreprises publiques dans les secteurs des produits métalliques et des machines, des textiles et du vêtement, du cuir et de la chaussure, ont accumulé des pertes importantes depuis le milieu des années 90, parfois à hauteur de leur valeur ajoutée—et même de loin supérieures dans le cas des textiles et de l’habillement (Figures 2.4.d,e,f). En 2000, les entreprises publiques en difficulté de ces trois industries comptaient pour environ 15 pour cent de la valeur ajoutée totale du secteur manufacturier, et elles employaient quelque 110.000 personnes (2 pour cent de la main- d’œuvre totale). 65. Les pertes importantes accumulées par les entreprises publiques de ces trois secteurs industriels sont dues à l’effondrement de leur production, qui à la fin des années 90 est tombée à 20 pour cent de son niveau au début de la décennie (Figures 2.5.d,e,f). La production des entreprises publiques a également diminué de moitié pour ce qui est des produits alimentaires (Figure 2.5.c). La production industrielle des entreprises publiques a été maintenue dans les produits chimiques et les matériaux de construction, ce qui a aidé à maintenir un niveau décent de rentabilité (Figures 2.5.a,b). Parachever la transition au marché renforcerait le potentiel manufacturier de l’Algérie 66. Contrairement à la faible performance des entreprises publiques dans la plupart des industries manufacturières, la production privée s’est comportée décemment dans les années 90, ce qui donne à penser que l’effondrement du secteur manufacturier algérien Page 54 33 n’est pas une destinée. Avec l’accélération des réformes visant à favoriser le développement du secteur privé depuis 1994, la production des entreprises privées a repris dans l’ensemble des industries manufacturières algériennes (Figure 2.5). La reprise industrielle induite par le secteur privé a été particulièrement marquée dans le secteur manufacturier léger—produits alimentaires, textiles, cuir et chaussure—et dans celui des matériaux de construction. A l’opposé, la reprise dans les industries à forte intensité en capital a été plus modeste. 67. Par ailleurs, la rentabilité des entreprises privées surpasse celle des entreprises publiques dans toutes les industries manufacturières (Figure 2.4). Plus particulièrement, dans trois industries où les entreprises publiques ont accumulé des pertes, les entreprises privées sont en bonne position financière, avec des gains supérieurs à 40 pour cent de la valeur ajoutée (Figures 2.4.d,e,f). Et, alors que les pertes des entreprises publiques ont monté en flèche, la performance financière des entreprises privées s’est améliorée au cours des dernières années, notamment dans les industries à forte intensité de main- d’œuvre telles que les textiles, le cuir et la chaussure. Ce schéma donne à penser qu’avec un environnement des affaires adéquat, les opportunités de croissance du secteur manufacturier algérien à forte intensité de main-d’œuvre seraient importantes— conclusion également appuyée par les positions concurrentielles internationales relatives examinées à la section 2.3. 68. Les écarts dans la performance des entreprises privées et publiques—en dépit des goulets d’étranglements existants au développement du secteur privé algérien—indiquent que les difficultés des entreprises publiques proviennent de leur capacité limitée à faire face aux défis concurrentiels des marchés, plutôt qu’à un désavantage concurrentiel d’industries manufacturières spécifiques. La mise en place d’un environnement propice à la croissance des entreprises privées est donc essentielle à l’amélioration de la performance globale du secteur manufacturier de l’Algérie. Une croissance plus forte de la production et une meilleure rentabilité des industries manufacturières privées stimuleraient l’investissement et la création d’emplois puisque les entreprises privées enregistrent de meilleurs résultats dans les industries à forte intensité de main-d’œuvre. Compte tenu de leur performance supérieure à celle des entreprises publiques, les entreprises privées devraient également être en meilleure position pour relever les défis de la réduction de la protection dans le cadre de la zone de libre-échange pour les produits industriels avec l’UE. 69. La restructuration et la privatisation d’entreprises publiques viables contribueraient à accélérer la reprise de l’industrie manufacturière algérienne car, dans l’ensemble, la performance de production et la rentabilité des entreprises privées sont supérieures à celles des entreprises publiques. L’absence de restructuration implique un coût d’opportunité, car les entreprises publiques non rentables constituent un fardeau pour l’économie algérienne à au moins deux titres. Tout d’abord, elles encombrent les banques publiques de créances douteuses, leurs besoins de financement étant principalement couverts par l’emprunt bancaire. A environ 21.5 milliards de DA en 2000, le pertes annuelles des entreprises publiques des trois secteurs industriels problématiques, si elles sont cumulées sur une période de cinq ans, équivaudraient à une obligation de financement de l’ordre de 2,5 pour cent du PIB. Deuxièmement, le taux Page 55 34 d’utilisation des capacités des entreprises publiques en difficulté est faible, et ces entreprises n’ont pas les moyens financiers pour moderniser et développer ces capacités. En conséquence le niveau de l’investissement au secteur manufacturier algérien est faible, ce qui prive l’économie du bénéfice d’un impact multiplicateur sur le PIB hors hydrocarbures et affaiblit le potentiel de création d’emplois. 70. Vu le retard de l’Algérie en matière de privatisation industrielle et l’écart au niveau de la performance des entreprises privées et publiques, l’horizon temporel envisagé de 10 ans pour privatiser les entreprises encore sous le contrôle de l’Etat semble trop étendu et devrait être réduit. La lenteur de la privatisation en Algérie a également eu un impact négatif sur la crédibilité du programme de réformes du Gouvernement—en particulier au niveau des investisseurs étrangers. L’accélération du processus de privatisation devrait aller de pair avec l’adoption de strictes contraintes budgétaires pour les entreprises publiques, de sorte à faciliter la restructuration. De strictes contraintes budgétaires impliquent l’élimination d’un large éventail de mécanismes explicites et implicites pour acheminer les ressources publiques aux entreprises et banques, et notamment des exonérations fiscales, des subventions budgétaires et financières, des compensations budgétaires et fiscales, et des crédits orientés. 71. Au cours du processus de privatisation, une stratégie cohérente devrait être mise en place pour gérer les entreprises publiques. Bien que cette stratégie doit être formulée minutieusement, et en consultation avec les principaux intervenants, l’expérience internationale montre que les grandes orientations du processus devraient être les suivantes : • Application de contraintes budgétaires strictes pour les entreprises publiques 1. Accélérer la restructuration des entreprises publiques en vendant les actifs non performants et en mettant fin aux activités non viables, tout en procédant à la liquidation des entreprises non viables 2. Afin de faciliter la restructuration, concentrer les entreprises publiques sur leurs activités fondamentales, en particulier en transférant la responsabilité des services sociaux et la gestion des actifs sociaux à de petites entreprises établies à la suite du dégraissage des effectifs. 3. Remplacer les crédits dirigés aux entreprises publiques par des subventions budgétaires transparentes et établir un calendrier pour l’élimination rapide de ces subventions. • Accélération de la privatisation des entreprises financièrement viables, de préférence par le biais de la participation de partenaires étrangers stratégiques qui contribueront à moderniser et développer davantage le secteur des entreprises. 72. Les leçons tirées des pays en transition (voir l’Annexe 2.1 et Banque mondiale, 2002b) montrent que les petites entreprises sous contrôle de l’Etat (généralement des entreprises de moins de 50 employés) devraient être vendues rapidement et directement dans le cadre d’une adjudication ouverte sans restriction sur les soumissions pour l’acquisition d’actions. Les moyennes et grandes entreprises devraient être ciblées pour vente à des investisseurs stratégiques étrangers. L’expérience montre que la privatisation axée principalement sur des acquéreurs étrangers de type fonds d’investissement, Page 56 35 investisseurs étrangers stratégiques et détenteurs de lots a facilité la restructuration. A l’inverse, la privatisation en faveur d’acquéreurs dispersés et d’employés d’entreprises n’a pas été propice à une restructuration des entreprises. Les entreprises contrôlées par des investisseurs stratégiques ont enregistré une meilleure performance que celles contrôlées par des fonds d’investissement, holdings ou autres institutions financières. Les investisseurs stratégiques sont en effet en mesure de fournir davantage de ressources et de connaissances pour la restructuration, et ils sont mieux connectés aux marchés internationaux pour ce qui est de la technologie, des intrants et des produits. La méthode de sélection des investisseurs stratégiques semble aussi d’une grande importance. Les entreprises vendues dans le cadre d’appels d’offres ou d’enchères transparentes ont généralement attiré de meilleurs acquéreurs, et leur performance a dépassé celle des entreprises vendues directement à des intérêts politiques, souvent à des prix fortement subventionnés. La restructuration des banques publiques algériennes a été coûteuse et comporte toujours des risques 73. L’Algérie est l’un des derniers pays au monde à disposer d’un système financier principalement dominé par l’Etat, en termes à la fois de l’affectation des crédits et de l’appropriation des institutions financières. Les six banques publiques sont au centre du système financier algérien. Elles représentent plus de 90 pour cent des actifs du système bancaire. Jusqu’en 1999, les entreprises publiques absorbaient plus de 80 pour cent du crédit intérieur. Plus récemment l’accès du secteur privé au crédit a été à la hausse, la part du crédit intérieur pour le secteur public diminuant à 65 pour cent en 2001 (Figure 2.6a). Les estimations préliminaires pour 2002 attestent d’une autre baisse de la part du secteur public à environ 56 pour cent. Le crédit destiné au secteur privé a donc augmenté à près de 7 pour cent du PIB en 2001. Bien que l’allocation du crédit au secteur public (par rapport au PIB) ne soit pas nettement supérieure à celle des autres pays de la région MENA, la part du secteur privé est demeurée comprimée, en moyenne au cours de la période 1996-2000, à des niveaux inférieurs que ceux enregistrés ailleurs dans la région MENA (Figure 2.6b). Page 57 36 Figure 2.6 : Crédit bancaire intérieur en Algérie Le secteur public s’accapare toujours la part majeure …et le crédit au secteur privé du crédit bancaire … demeure comprimé (a) (b) Source : Estimations de la Banque mondiale basées sur les données de la Banque d’Algérie, du FMI, et du Fonds monétaire arabe. 74. Pour le Gouvernement algérien, les prêts bancaires aux entreprises d’Etat ont représenté un passif éventuel de taille, qui a poussé les besoins du financement public à des niveaux nettement supérieurs aux obligations financières liées au déficit budgétaire au cours de la dernière décennie. La restructuration financière des banques et des entreprises publiques s’est faite en deux étapes par le passé, en 1991-94 et en 1995-98. Le coût total de cet assainissement, y compris la recapitalisation des banques en 1996 et la recapitalisation de la CNEP en 1997, s’est élevé à environ 840 milliards de DA xiv . Le rachat cumulatif des créances douteuses sur les entreprises publiques a représenté plus de 50 pour cent du montant moyen de l’encours des prêts à l’économie, et a été à l’origine d’un important endettement public domestique. Au total, environ 90 pour cent de la dette intérieure de l’Algérie (environ 20 pour cent du PIB) sont composés d’obligations publiques émises pour le rachat des prêts non productifs afin de restaurer la position financière des banques publiques (Banque mondiale, 2000). 75. Un nouveau rachat de prêts non productifs a eu lieu en 2001 pour compléter l’assainissement des bilans des banques publiques. Les créances douteuses ont été échangées contre des obligations du Trésor à long terme, assorties d’une échéance de 20 ans et portant un taux d’intérêt de 6 pour cent. Le rachat de prêts non productifs s’est élevé à 346 milliards de DA. Un montant additionnel de 167 milliards de DA a été consacré au rachat de créances douteuses du secteur immobilier détenues par la CNEP, tandis que la consolidation d’opérations antérieures a coûté 224 milliards de DA. Le coût total du dernier assainissement s’est élevé à environ 15 pour cent du PIB, réparti sur 20 ans. Afin de se conformer aux ratios d’adéquation du capital, deux banques ont été recapitalisées en 2001 (BEA et BDL), et la recapitalisation d’une troisième est prévue 0 20 40 60 80 100 120 140 160 Lebanon Jordan Egypt Morocco Iran Algeria Syria Yemen Public sector Private sector Domestic bank credit; in per cent of GDP (average, 1996-2000) 0 5 10 15 20 25 30 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Credit to public enterprises Credit to the private sector In per cent of GDP Page 58 37 pour 2002 (BNA). Le coût de ces opérations est estimé à 50 milliards de DA. Les autorités estiment que ce dernier assainissement a complété la restructuration financière des banques publiques. Selon les estimations—qui n’ont toutefois pas été confirmées par un examen détaillé des bilans des banques publiques—environ 130 milliards de DA de plus pourraient devoir être engagés pour couvrir les prêts non productifs restants et améliorer le provisionnement, notamment pour la BADR, la BEA et la BNA. 76. Le coût budgétaire et quasi-budgétaire des sauvetages financiers des banques publiques en Algérie se situe à l’extrémité supérieure de la fourchette enregistrée dans d’autres économies en transition—elle est comparable à celle de la Bulgarie et de la République tchèque (42 et 26 pour cent du PIB) et nettement supérieure à celle des pays de la baltique et de la CEI. Le sauvetage financier des banques publiques algériennes a connu les mêmes faiblesses que celles des pays de l’Europe centrale et de l’Est, avec un assainissement non suivi d’une restructuration opérationnelle profonde des banques et— de manière encore plus importante—de la restructuration des entreprises publiques en difficulté (Annexe 2.3). L’expérience tirée des économie en transition suggère que cette approche aboutit généralement à une résurgence de prêts non productifs et qu’elle ne s’est pas avéré satisfaisante pour réduire le risque de nouveaux échecs de la part des banques. 77. Jusqu’à récemment en Algérie la majorité des prêts aux entreprises publiques ont pris la forme de découverts bancaires. Ils sont généralement démunis de pièces justificatives et ne sont pas basés sur des contrats de prêt explicites à échéance ayant force exécutoire. Depuis 1996 des efforts ont été déployés pour réduire le recours aux découverts et encourager une plus grande transparence et des pratiques plus objectives de prêt. La recapitalisation des banques a donc été accompagnée par l’introduction de « contrats de performance » entre le Gouvernement et les directeurs de banque. Les contrats de performance ont pour objectif de tenir les directeurs de banque responsables du respect des ratios d’adéquation de capital arrêtés par la Banque d’Algérie, séparant ainsi la gestion de la propriété des banques publiques. En donnant aux banques publiques une plus grande latitude pour affecter les crédits sur la base de critères commerciaux, les contrats de performance pourraient contribuer à améliorer les incitations des banques à rechercher activement de nouveaux créneaux de marché autres que les entreprises publiques. 78. La transparence de ces « contrats de performance » peut toutefois être mise en question tout comme leur efficacité à redresser de manière permanente les incitations de prêt des banques publiques aux entreprise publiques et à minimiser les coûts budgétaires liés aux rachats des créances douteuses. Depuis l’introduction des contrats de performance, lorsque les banques publiques octroient des prêts dirigés aux entreprises publiques, ces prêts sont provisionnés par un transfert de fonds du Trésor aux banques. Bien que le lien entre les banques et les entreprises publiques ne soit pas encore coupé, certains progrès ont été enregistrés du fait que les nouvelles procédures convertissent les passifs éventuels implicites de l’Etat en une subvention “hors budget” aux entreprises publiques, intermédiée par les banques publiques. Si certaines entreprises publiques opérant à perte devaient être maintenues en exploitation pour des raisons sociales ou Page 59 38 d’autres raisons de politique sectorielle, il serait important que les prêts des banques publiques (même avec provisionnement du Trésor) soient remplacés par des subventions transparentes dans le budget , de sorte à réellement couper les liens de ces entreprises avec les banques et contribuer à restaurer la solvabilité du système bancaire sur une base permanente. 79. Eventuellement, la qualité des portefeuilles de prêts des banques publiques ne s’améliorera pas à moins d’une nette amélioration de la situation financière de leurs grands clients—principalement des entreprises publiques. Tel qu’illustré précédemment, une proportion importante des entreprises publiques du secteur manufacturier algérien est toujours en situation de difficulté financière. Une estimation grossière situe l’endettement actuel des grandes entreprises publiques à environ 200 milliards de DA— mais ce chiffre est à la hausse compte tenu des importantes pertes d’exploitation mentionnées ci-dessus. Une fois de plus, certains des prêts bancaires en cours aux entreprises publiques peuvent faire l’objet d’un rachat par le Trésor dans les années à venir, soit pour raisons d’insolvabilité ou dans le contexte des plans de restructuration des entreprises publiques ou des banques publiques avant privatisation. Ainsi, la réforme du secteur financier doit être accompagnée d’un effort soutenu de restructuration et privatisation des entreprises publiques, ce afin de réaffecter leurs ressources en faveur d’investissements rentables et de permettre l’émergence d’entreprises privées dynamiques. L’assainissement financier des banques publiques devrait se faire de pair avec la restructuration opérationnelle et la privatization 80. Parallèlement à la réforme des entreprises publiques, le système bancaire algérien doit subir une restructuration opérationnelle radicale afin de restaurer sa solvabilité sur une base permanente. Le fait de renforcer la gouvernance des banques publiques algériennes et d’actualiser l’information sur la performance financière conformément aux standards d’information du marché boursier contribuerait à réduire les risques de résurgence de prêts non productifs. Les institutions financières doivent être totalement responsables de leurs décisions en matière d’affectation des crédits et de décisions d’investissement. Cela exigerait de renforcer le rôle des autorités de supervision, pour préserver l’intégrité et la solvabilité du système bancaire—notamment au vu de la présence accrue de banques privées. 81. Toutefois, la capacité du système bancaire existant, dominé par les banques publiques, à satisfaire les besoins d’une économie qui dépend de plus en plus du secteur privé devrait être renforcée, notamment en améliorant les capacités des banques d’évaluer le risque de crédit. Une révision en profondeur du rôle et de la présence de l’Etat dans le système financier s’impose. Il est peu vraisemblable que l’efficacité globale du secteur bancaire changera beaucoup dans le court terme sans la vente d’une ou plusieurs banques publiques à un groupe privé ou à des investisseurs étrangers stratégiques. 82. La restructuration des banques publiques peut impliquer leur fermeture ou privatisation—partielle ou totale. La privatisation peut impliquer deux approches Page 60 39 fondamentales : (i) une mise sur le marché ; et (ii) la vente à un investisseur stratégique. La mise sur le marché permet aux petits investisseurs de participer mais elle engendre des préoccupations en matière de la faiblesse des structures de gouvernance. Dans la plupart des pays en développement, les privatisations sur le marché boursier ont donné naissance à des banques faiblement performantes. Les directeurs des banques ont eu tendance à prendre des risques excessifs, à manipuler les politiques de crédit, à favoriser les parties apparentées, et ont souvent utilisé les ressources des banques pour interférer dans le système politique. L’échec de l’OTP (ancienne banque nationale d’épargne) en Hongrie est un exemple bien connu de pratiques de ce genre. La privatisation par le biais d’une vente à des investisseurs stratégiques avec contrôle sur la gestion serait davantage prometteuse et devrait être utilisée pour certaines banques publiques. Le recours à un processus totalement transparent avec des experts internationaux chevronnés, des appels d’offres à la concurrence, et clause de « due diligence » est essentiel au succès des privatisations. La libéralisation du commerce extérieur a avancé, mais la protection en Algérie demeure importante en comparaison à d’autres économies en transition. 83. Un certain nombre de réformes ont été récemment introduites dans la politique tarifaire de l’Algérie (dans la loi des finances complémentaire de 2001 et l’ordonnance du 20 août 2001 portant nouveau tarif douanier). Les mesures de réforme visaient à rationaliser le système tarifaire. Ceci a aboutit à réduire le nombre et le niveau des taux et à supprimer les valeurs administrées. xv Les mesures avaient pour principe d’améliorer la cohérence du système tarifaire et de favoriser la compétitivité, d’éliminer le biais anti- exportations du régime du commerce extérieur, de réduire les taux élevés de la protection effective de nombreuses industries concurrencées par les importations, et de restreindre les variations de la protection effective entre industries. Les réformes visaient également à préparer les négociations sur l’Accord d’association de l’Algérie avec l’UE (AAUE-- signé en décembre 2001) et à faciliter les initiatives en cours pour l’adhésion à l’OMC. xvi 84. La loi des finances complémentaire de 2001 contient trois dispositions importantes. Premièrement, elle prévoit la réduction du taux maximum de 45 à 40 pour cent et élimine les valeurs administrées. Le taux tarifaire moyen—y compris le Droit additionnel provisoire--a légèrement baissé, passant de 23,9 à 22,1 pour cent. Deuxièmement, pour faciliter l’ajustement des entreprises locales, un Droit additionnel provisoire, ou DAP, a été introduit. Le DAP a été fixé à 60 pour cent à partir du 1 er juillet 2001 avec un calendrier d’élimination de cinq réductions annuelles (de 12 points de pourcentage chacune) en vue de sa totale élimination au 1 er janvier 2006. La première réduction du DAP à 48 pour cent a eu lieu le 1 er janvier 2002. Troisièmement, la loi élimine la Taxe spécifique additionnelle (TSA) et la remplace, pour un nombre limité de produits, par l’actuelle Taxe intérieure sur la consommation (TIC). 85. La loi des finances pour 2002 et l’ordonnance portant loi des finances complémentaire de 2002, ont introduit d’autres changements tarifaires, tout en élargissant la liste des produits soumis au DAP. La seconde réduction des taux tarifaires, introduite au début de 2002, a été à l’origine d’une baisse plus importante du tarif maximum qui est Page 61 40 passé de 40 pour cent à 30 pour cent, ce qui a ramené le tarif moyen (hors DAP) à 17,3 pour cent. 86. En dépit de ces réformes, la protection demeure importante en Algérie en comparaison d’autres pays en transition—quoique elle n’est pas plus élevée qu’ailleurs dans la région (Figure 2.7; se référer également à l’Annexe 2.4). Ceci est dû en particulier au DAP, et dans une moindre mesure à la TIC. Le DAP a été étendu à d’autres produits (principalement aux biens d’équipement), à la suite de l’Accord d’association avec l’UE de décembre 2001. L’Accord d’association Euro-Med signé récemment avec l’UE prévoit l’élimination progressive des tarifs sur la plupart des biens industriels entre l’Algérie et l’UE sur une période de 12 ans. Toutefois, comme la réduction des tarifs sur les produits finis est repoussée dans les phases finales et que les tarifs sur les importations et l’équipement intermédiaires sont introduits au cours des phases initiales du processus, la protection effective des producteurs algériens augmentera vraisemblablement sur le moyen terme. La protection effective diminuera pendant les étapes ultérieures du processus d’association, lorsque les tarifs sur les produits finis seront éliminés. 87. En comparaison des réductions du taux tarifaire moyen (non pondéré) intervenues au cours des premières années de transition en Hongrie et en Pologne, l’Algérie a opté pour un rythme de libéralisation du commerce extérieur plus progressif et étendu sur une période de temps plus longue, à l’opposé de réductions uniques importantes, du moins au cours des premières années (Tableau 2.1; se référer également à l’Annexe 2.4). Ceci a retardé l’ajustement en prolongeant la vie d’entreprises publiques inefficientes sans pour autant mettre en place des incitations suffisantes pour des restructurations plus ambitieuses. Figure 2.7 : Schémas de la protection commerciale : Algérie et pays comparateurs Source : Estimations de la Banque mondiale 0 5 10 15 20 25 30 35 Estonia Hungary Poland Bulgaria Egypt Morocco Algeria Tunisia Agriculture Manufactures Average unweighted tariff rates, in per cent, 1998-99 Page 62 41 Tableau 2.1 : Comparaison des schémas de réduction des taux tarifaires moyens Non pondérés, en pourcentages 1993/1998 2001 2002 2003 2004 Algérie 24,8/24,2 23,9 22,1 17,3 n. d. 1985 1991 1992 1993 1994 Pologne n d. 11,7 11,7 8,5 8,5 Hongrie 24,0 12,6 n. d. 8,5 8,5 Moyenne pays en Développement 27,2 24,3 21,5 19,4 18,7 Sources : Estimations de la Banque mondiale 88. Sur le front budgétaire, la perte de recettes tarifaires doit être compensée par de nouvelles recettes fiscales, ce qui implique un meilleur recouvrement fiscal et l’élargissement de l’assiette d’imposition en limitant le champ d’action du secteur informel. La perte de recettes tarifaires due à l’Accord d’association avec l’UE est estimée entre 1 pour cent et 2,5 pour cent du PIB. 2.2. Tirer le maximum d’avantages du marché : Politiques visant à favoriser une croissance menée par le secteur privé 89. La discipline de marché est une condition essentielle pour la transition à une économie de marché mais elle ne garantit pas une croissance soutenue. La discipline de marché force les entreprises publiques non compétitives (ou les entreprises privées protégées) à libérer des actifs et de la main-d’œuvre, pouvant ensuite être éventuellement absorbés par des entreprises restructurées et des entreprises émergentes. La mise en place d’un environnement propice à la croissance des entreprises restructurées et nouvelles est essentielle pour renforcer la croissance et réduire les coûts de la transition. Il faut pour cela un climat d’investissement dynamique et des politiques d’accompagnement qui éliminent les goulets d’étranglement et encouragent la création de nouvelles entreprises désireuses et en mesure de faire face à la concurrence sur les marchés intérieur et d’exportation. La facilitation de l’accès aux intrants productifs essentiels et services aux entreprises et la réduction de leur coût—notamment le crédit et le terrain industriel—et le renforcement du cadre juridique, judiciaire, et de gouvernance sont des éléments clés d’un environnement propice au développement du secteur privé. 90. Les diagnostics s’inspirent des conclusions de l’enquête sur le climat de l’investissement réalisée pour le Rapport sur le Développement du secteur privé et le FIAS (Banque mondiale 2002c ; 2002d). Des options de politique détaillées sont contenues dans ces rapports et la Note de politique de synthèse qui les accompagne. Les Page 63 42 principales conclusions et options de politique sont également illustrées ci-dessus, étant donné qu’elles constituent l’épine dorsale de la stratégie à moyen terme pour une reprise soutenue de la croissance en Algérie basée sur le développement du secteur privé. L’enquête sur le climat de l’investissement réalisée auprès de 600 entreprises réparties sur neuf Wilayas, jointe aux entrevues de 56 investisseurs européens potentiels, donnent une idée des principales contraintes identifiées par les opérateurs économiques—qu’il s’agisse d’entreprises privées, publiques, étrangères ou locales. Dans l’ensemble, l’accès limité au crédit et au terrain industriel et une concurrence déloyale de la part de l’important secteur informel semblent être les principales contraintes à la croissance (Figure 2.8). Figure 2.8 : Obstacles à la marche des affaires en Algérie—récapitulatif des enquêtes auprès des entreprises Source : Estimations de la Banque mondiale Renforcer le climat d’investissement et réduire le coût des services aux enterprises 91. Un climat d’investissement dynamique est essentiel pour attirer l’investissement direct étranger. La situation géographique (proximité de l’UE) a été un facteur important des flux d’IDE aux pays de l’Europe centrale et de l’Est au cours des premières années de transition. Cependant, à terme, d’autres facteurs ont revêtu plus d’importance et les pays qui ont été négligés au cours des phases initiales de transition du fait de leur plus grand éloignement par rapport à l’UE, sont devenus d’importants bénéficiaires de l’IDE (se référer à l’Annexe 2.5). 92. Les données d’enquêtes réalisées parmi les pays en transition indiquent que les pays qui ont enregistré une cote élevée de performance institutionnelle ont également bénéficié des entrées cumulatives les plus importantes d’IDE par habitant (Figure 2.9a). Mais l’IDE est mobile et donc particulièrement sensible au risque. Plus grand est le degré de risque perçu d’un pays donné, moins élevé est le coût lié à une entrée tardive Most severe obstacle to business I n f o r m a l / u n f a i r c o m p . A c c e s s t o c r e d i t A c c e s s t o l a n d T a x r a t e U n c e r t a i n t y o n p o l i c y C o r r u p t i o n C r e d i t c o s t T a x a u t h o r i t y Responses Third most severe Second most severe Most severe Page 64 43 dans le pays. L’incertitude étant souvent motivée par les politiques publiques, un engagement ferme vis-à-vis des réformes améliore fortement le climat d’investissement. 93. L’amélioration perçue du climat d’investissement est également observée dans les cotations (ratings) de l’Algérie pour la seconde moitié des années 90, conformément à un schéma qui se calque étroitement sur celui de la Bulgarie (Figure 2.9b). Toutefois, en dépit de sa taille et de son potentiel de marché, l’Algérie est actuellement mise à l’écart par les investisseurs étrangers, contrairement aux autres pays de la région tels que la Tunisie et le Maroc, qui ont su tirer avantage de leur proximité vis-à-vis du marché européen et de leur Accord d’association avec l’Union européenne. Les influx d’IDE en Algérie ont principalement été concentrés au secteur pétrolier. Figure 2.9 : L’investissement direct étranger et le climat d’investissement dans les économies en transition Dans le pays en transition l’IDE a été impulsé par L’environnement algérien des investissements a le haut niveau de qualité des institutions commencé à se remettre à niveau (a) (b) Source : Diverses éditions des Rapports de transition de la BERD, Indicateurs du développement dans le monde, et l’Investisseur institutionnel, 1990-2001. 94. Les influx limités d’IDE aux secteurs algériens hors hydrocarbures traduisent en partie les préoccupations en matière de sécurité et en partie le manque d’attrait des partenaires locaux et la faiblesse d’ensemble de l’environnement des affaires. En outre, la perception du pays dégagée par l’extérieur est affectée négativement par les hésitations perçues dans la mise en oeuvre des réformes, notamment dans le programme de privatisation. D’autres enjeux sont également une source de préoccupation pour les investisseurs étrangers—notamment les obstacles pratiques auxquels ils doivent faire face pour transférer des dividendes à l’étranger, malgré le fait que la législation algérienne garantisse clairement un tel transfert, ou l’attitude négative et les restrictions sur l’investissement étranger dans les secteurs des services ou de la distribution. Il faudrait Institutional Investor Ratings: 1990-2000 10 20 30 40 50 60 70 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Bulgaria Hungary Poland Algeria Estonia FDI inflows, Ranked by EBRD Institutional Performance Indicator from lowest to highest rating, rating with country name $2,105 $1,053 $2,271 $1,716 $777 $857 $658 $1,079 $1,047 $404 $191 $292 $528 $87 $90 $69 $154 $167 $467 $141 $154 $38 $124 $21 $67 $3 $0 $500 $1,000 $1,500 $2,000 $2,500 Hungary - 3.5 Poland - 3.3 Czech Republic - 3.2 Estonia - 3.1 Slovak Republic - 2.8 Slovenia - 2.8 Lithuania - 2.8 Croatia - 2.7 Latvia - 2.6 Bulgaria - 2.4 Macedonia, FYR - 2.3 Romania - 2.2 Kazakhstan - 2.2 Kyrgyz Republic - 2.1 Moldova - 2.1 Ukraine - 2.1 Georgia - 2.0 Albania - 1.9 Azerbaijan - 1.9 Russian Federation - 1.9 Armenia - 1.8 Uzbekistan - 1.8 Belarus - 1.5 Tajikistan - 1.4 Turkmenistan - 1.0 Algeria - n.a. cumulative net FDI inflows, per capita (1990-2000) Page 65 44 remédier d’urgence aux contraintes et restrictions qui ne correspondent pas aux meilleures pratiques internationales dans ces domaines (Banque mondiale, 2002d). 95. L’amélioration de l’environnement général des affaires renforcerait également le climat de l’IDE et viendrait à l’appui de l’objectif du Gouvernement de promotion de l’IDE. Outre le fait d’améliorer l’accès au crédit et au terrain industriel tel que discuté séparément ci-dessous, les domaines où des réformes contribueraient à renforcer le climat général des affaires sont notamment : (a) la réduction des barrières administratives à la marche des affaires ; (b) le renforcement du cadre juridique, judiciaire et de gouvernance ; et (c) la réduction du coût et l’amélioration de la qualité des infrastructures et services clés aux entreprises. 96. Le changement positif dans la politique gouvernementale en faveur du secteur privé ne s’est pas encore traduit par un changement majeur dans l’attitude de l’administration publique et par une réduction des barrières administratives à la marche des affaires. Les entrepreneurs sont toujours confrontés à un comportement bureaucratique peu favorable, à un excès de formalités, à des réglementations fastidieuses et opaques et à des retards importants pour obtenir des permis et autorisations. Les barrières sont omniprésentes dans tous les secteurs d’activité. Les procédures les plus souvent citées sont les suivantes : dédouanement des marchandises importées, notamment au port d’Alger ; l’obtention d’un permis de bâtir ; l’immatriculation d’une entreprise ; etc. (Figures 2.10a et 2.10b). Les tracasseries fiscales sont également citées fréquemment. A ces difficultés s’ajoutent celles de l’accès à l’information, notamment les législations, réglementations et procédures, statistiques, information de marché, etc. Quoique difficile à établir dans les faits, la corruption est censée également être présente, vraisemblablement incitée par les barrières administratives et les procédures fastidieuses qui font que la prestation des services par le secteur public est lente et peu fiable (Figures 2.10a et 2.10b). Certaines réformes sont en cours et devraient être accélérées (par exemple, douanes, administration des impôts), mais des efforts majeurs de simplification des administrations et de « E-government » sont nécessaires. Ces initiatives, notamment l’accélération des procédures pour la création d’entreprises et l’amélioration de l’accès à l’information, devraient se matérialiser dans le contexte du déploiement en cours de l’ANDI. 97. Le cadre juridique algérien s’adapte progressivement aux obligations d’une économie de marché. Cependant, il est encore loin de fonctionner sans heurt du fait de la pénurie de juges commerciaux qualifiés et du manque de compréhension par la communauté des affaires des bonnes pratiques dans d’autres économies de marché (p. ex., législation en matière de garantie, faillite, résolution alternative des différends). On constate également une confiance limitée de la communauté des affaires quant à l’impartialité du système judiciaire. Il est toujours principalement perçu comme lent, inefficient, impartial, et « de préférence à éviter ». Dans le court terme il y a lieu d’accélérer la mise en œuvre de la réforme judiciaire sur les questions commerciales, notamment l’établissement de tribunaux commerciaux indépendants. Il est tout aussi important d’étendre, à une plus grande audience, le programme en cours de formation des juges commerciaux. Page 66 45 Page 67 46 Figure 2.10 : Les barrières administratives à la marche des affaires en Algérie demeurent importantes La prestation des services aux entreprises est lente .. …et les procédures douanières fastidieuses sont un goulet d’étranglement majeur (a) (b) Source :Estimations de la Banque mondiale 98. Les barrières administratives omniprésentes à la marche des affaires et les faiblesses du cadre juridique et judiciaire perpétuent ce qui est souvent perçu comme une concurrence déloyale et font en sorte qu’il est difficile d’appliquer la législation sur la concurrence. Trois types de comportement non concurrentiel semblent affecter le développement sain des affaires. • La concurrence du secteur informel • La concurrence des importations significatives de biens de consommation qui évitent les droits d’entrée • La poussée de nouveaux monopoles privés d’importation qui semblent avoir remplacé les anciens monopoles d’Etat sur le commerce Certains de ces enjeux se situent dans le contexte plus vaste des politiques de gouvernance et de transition, mais le besoin se fait nettement ressentir dans le court terme pour : (i) renforcer la Commission de la concurrence ; (ii) revoir les politiques des passations de marchés publics afin d’homogénéiser les règles pour toutes les entreprises, publiques ou privées ; et (iii) mettre en place un environnement propice pour la formalisation des entreprises informelles. 99. Les entreprises n’ont généralement pas un bon accès aux services publics dont la qualité est jugée faible. Les services considérés comme étant les plus problématiques sont les raccordements aux lignes de télécommunications fixes et leur entretien, l’accès à l’alimentation en eau, les services portuaires et la gestion des parcs industriels. Le transport ou l’accès à l’énergie ne sont pas considérés comme trop problématiques. Globalement, le classement de la performance de l’Algérie pour 42 indicateurs infrastructurels indique une faible performance (Annexe 2.6). En moyenne le classement Importing: days to clear custom 34.94 5.443316 12.54651 21.24254 16.38 2.69697 7.891705 10.57801 0 10 20 30 40 DZA MAR CHN IND #days Avg. days to clear customs Longest delay to clear customs Average delays in the delivery of public services 216.7 20.6 133.9 106.6 35 121.5 0 50 100 150 200 250 Installing a telephone line Reparing the telephone line Connection to electric network Getting a construction permit Company registration Longest delay permit/license Days Delay Page 68 47 de l’Algérie a été de 2,8 sur 4 pour les pays de l’Afrique du Nord et de 5,7 sur 8 pour une fourchette élargie de comparateurs. xvii 100. La libéralisation des services d’infrastructure liés au commerce, jointe à une réglementation pro-concurrentielle, et la promotion de la participation du secteur privé aux infrastructures aideraient à réduire le coût et à améliorer la qualité des services aux entreprises en Algérie. Encourager la transition dans les industries de réseau implique de restructurer les services d’utilité publique dans le but de couvrir les coûts et d’améliorer l’efficacité et la réactivité à la demande. Ceci devrait être suivi de la libéralisation de l’entrée sur le marché dans des segments offrant un potentiel de concurrence— notamment la téléphonie fixe—la commercialisation, la déréglementation des tarifs, l’établissement d’institutions autonomes de réglementation, et la responsabilisation à propos des impacts environnementaux. Il est important de séparer les fonctions de réglementation des autorités portuaires et aéroportuaires de la prestation de services offrant un potentiel commercial, afin de promouvoir la participation privée dans les opérations commerciales des aéroports et des ports. Ceci améliorerait l’efficacité, aiderait à moderniser l’infrastructure, et à réduire le coût de la manutention des marchandises. Encourager la participation privée aux infrastructures impliquerait de mettre en place un cadre réglementaire approprié et de développer de l’expertise en matière de négociation de contrats BOT et BLT. 101. La libéralisation des industries de réseau implique généralement un rééquilibrage des tarifs, sous forme d’une augmentation des tarifs pour les services sur le marché du détail et d’une discipline renforcée de paiement. Toutefois, la libéralisation aboutit en fin de compte à une baisse des prix pour les usagers, grâce à une concurrence accrue. Les services publics qui ne parviennent pas à couvrir leurs coûts—du fait de problèmes de tarification ou inaptitude à recouvrer les paiements—ne présenteront aucun attrait pour les investisseurs. 102. L’amélioration de l’efficacité de l’infrastructure et des services commerciaux connexes, la simplification des procédures douanières, et la mise à niveau des normes des produits aux normes internationales permettraient à l’Algérie de tirer avantage de la réduction des barrières commerciales et de la perspective d’une zone de libre-échange pour les produits industriels avec l’UE. Une meilleure infrastructure de télécommunications fournira un appui essentiel au système de paiement de l’Algérie, qui ne répond pas actuellement aux besoins d’une économie moderne, intégrée au commerce mondial. Améliorer l’accès du secteur privé au financement 103. L’investissement privé demeure également faible en Algérie du fait de l’accès toujours difficile au financement. Tel qu’indiqué précédemment (Figures 2.6a et 2.6b), en dépit d’une récente amélioration, alors que le secteur privé représente actuellement environ 50 pour cent du PIB et 60 pour cent des dépôts bancaires, les prêts bancaires au Page 69 48 secteur privé ne représentent toujours qu’environ un tiers seulement de l’allocation totale du crédit au secteur des entreprises (ensemble des entreprises publiques et privées). 104. L’accès au crédit est difficile, lent, et peu fiable. Le délai pour l’obtention du dernier crédit à l’investissement a été d’environ 5,5 mois pour les grandes entreprises publiques et privées (plus de 100 employés). Mais pour les petites entreprises (entre 5 et 19 employés, principalement du secteur privé), le délai passe à près d’un an (Figure 2.11a). Bien que les conditions de prêt aux entreprises publiques semblent être devenues plus strictes—vraisemblablement en conséquence de l’introduction des « Contrats de performance » avec les banques publiques—elles sont toujours plus faciles que celles aux entreprises privée d’une taille comparable (Figure 2.11b). Dans le cas des entreprises privées, la valeur des garanties pour les crédits d’investissement excède en moyenne de 55 pour cent la valeur des prêts, alors que l’échéance moyenne des prêts est plus courte que pour les entreprises publiques, qu’il s’agisse des crédits d’investissement ou des fonds de roulement. 105. La difficulté d’accès au crédit reflète en partie les faiblesses du secteur bancaire : les banques sont bureaucratiques, favorables aux affaires et mal équipées. Il existe d’anciennes relations de prêt entre les banques publiques et les entreprises publiques qui ont façonné la culture du crédit en faveur d’une moindre prise de risque. Les chargés de crédit n’ont pas la formation adéquate pour s’occuper de petits clients privés et ne sont pas incités à prendre des responsabilités ou à gérer des risques—aussi du fait des rachats répétés de l’Etat des prêts non productifs des banques publiques. 106. Mais la difficulté d’accès au crédit reflète également les faiblesses au niveau des entreprises. L’information économique est rare, pas transparente, et peu fiable. Seul 53 pour cent des entreprises privées ont été audités, les bases de données sur les antécédents en matière de crédit sont inexistantes, et nombreux sont les directeurs de PME qui n’ont pas les qualifications requises pour proposer de robustes plans d’affaires. Ces carences constituent un obstacle au nombre de projets d’investissement bancables, ce qui restreint l’accès du secteur privé au financement, même si, comme nous l’avons vu précédemment, la rentabilité du secteur privé demeure saine et supérieur à celle des entreprises du secteur public pour l’ensemble des industries manufacturières (voir Figure 2.4). Un autre obstacle est le fait que le système judiciaire est lent, peu fiable et toujours dominé par des juges qui n’ont pas une bonne connaissance des questions commerciales. Ceci fait en sorte qu’il est difficile pour les banques de garantir un nantissement crédible. Les banques privées et étrangères et autres institutions de financement (crédit-bail, capital-risque) sont toujours peu développées et ne jouent qu’un rôle mineur en matière de financement des entreprises. Enfin, les mécanismes de financement des exportations (crédits à l’exportation, garanties) sont limités et devraient être renforcés. Page 70 49 Figure 2.11 : Goulets d’étranglement à l’accès au crédit L’accès au crédit demeure lent à la fois …mais les entreprises privées doivent faire face pour les entreprises privées et publiques… à des conditions de prêt plus strictes (a) (b) Source : Estimations de la Banque mondiale 107. L’amélioration de l’accès au crédit impliquerait des mesures à prendre dans un certain nombre de directions parallèles allant au-delà de la réforme du secteur financier. Les options de politique sont élaborées plus en détail dans la Note stratégique pour le développement du secteur privé et la Note de politique de synthèse. • Restructuration des principales banques publiques (tel que développé à la section 2.1), suivie par la privatisation par le biais de la participation d’investisseurs stratégiques, afin de développer les services bancaires de détail et d’améliorer le financement des PME ; • Encouragement du développement des banques privées sur une base saine; • Amélioration de l’accès à des systèmes fiables d’information sur le marché et le crédit ; • Création d’un mécanisme—en partenariat avec le secteur privé—pour conseiller les entreprises naissantes sur la préparation de plans d’affaires ; faciliter les synergies avec d’autres entreprises et les contacts avec les financiers ; et aider les PME à moderniser leurs normes comptables afin de faciliter l’évaluation de la solvabilité par les banques ; • Mise en place de conditions favorables au développement des marchés de capitaux intérieurs—en liaison aussi avec le développement de marchés pour la dette publique (voir section 3.3); • Introduction d’un programme d’appui au financement des exportations pour les PME ; • Réforme et développement du financement de l’habitat ; 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Guarantee required for investment credit Guarantee required for working capital credit Value of guarantee (%investment loan) Value of guarantee (%w orking capital loan) Interest rate (investment) Loan term (investment) Loan term (working capital) 100+ public 100+ private In per cent (loan term in months) 0 5 10 15 20 25 30 35 Months since last credit Delay in obtaining last investment credit Delay in obtaining last working capital credit 100+ public 100+ private 5 to 19 employees Months Page 71 50 • Elargissement de la réforme judiciaire en cours. Promouvoir le développement d’un secteur financier efficient 108. Le développement de banques privées nationales augmentera la concurrence au sein du système bancaire national, imposera une discipline aux banques publiques, et améliorera l’accès des entreprises privées au financement. L’expérience des pays en développement montre toutefois que les banques privées nationales risquent de ne pas être en mesure d’arriver à une bonne performance, étant donné qu’elles sont souvent affectées par des problèmes de gouvernance similaires à ceux des banques publiques. xviii En Algérie, de nombreuses nouvelles banques privées ont été établies mais leur situation en matière de capital est faible. En outre, compte tenu des interconnexions étroites de certaines banques privées avec les groupes d’affaires, la supervision bancaire devrait être renforcée. 109. Outre le renforcement de la supervision prudentielle, il y a des conditions préalables importantes au développement de banques privées robustes en Algérie : (a) Application uniforme et crédible de la réglementation bancaire à toutes les banques, qu’elles soient publiques ou privées ; (b) Absence de pratiques oligopolistiques par les plus grandes banques publiques, notamment au niveau de la tarification des prêts et dépôts, et au niveau de leurs opérations sur les marchés monétaire et de change ; et (c) Environnement juridique et judiciaire favorisant l’application des contrats et des garanties sur prêt bancaire, et recouvrement ponctuel des prêts non productifs. 110. L’arrivée de banques étrangères a également le potentiel de renforcer l’efficacité du système bancaire national. Les principaux avantages des banques étrangères se situent au niveau du transfert de la technologie financière et de la robustesse de la situation du capital des institutions mères. Elles ont également un impact positif sur la formation du personnel et sur l’innovation financière. xix Les banques étrangères ont un impact plus important lorsqu’elles acquièrent de grandes banques locales (privées ou privatisées), ou en deviennent des investisseurs stratégiques, que lorsqu’elles pénètrent un marché local par le biais de l’ouverture de filiales. Dans ce dernier cas elles peuvent prendre plus de temps pour devenir des banques de grande envergure et de poids. Leurs opérations sont souvent entravées par l’absence d’un réseau de filiales et par le sous-développement du marché interbancaire local. 111. Plusieurs banques étrangères ont été autorisées et ont démarré leurs opérations en Algérie. Toutefois la plupart d’entre elles sont concentrées sur le financement du commerce extérieur. En 2000 les banques étrangères représentaient à peine 2 pour cent des actifs bancaires, soit moins que les parts détenues ailleurs dans la région MENA, dans les économies en transition, et dans les pays en développement de l’Amérique latine (Figure 2.12a). Les résultats sont généralement meilleurs lorsque les banques étrangères ont des origines diverses plutôt que lorsqu’elles sont toutes (ou pratiquement toutes) originaires d’un même pays. Contrairement à d’autres pays de la région MENA, en Algérie le pays d’origine des banques étrangères est fortement concentré (Figure 2.12b). Page 72 51 Et comme la participation des banques de pays à haut niveau de revenus, extérieures à la région est limitée, l’impact sur l’efficacité du système bancaire national risque d’être limité. 112. Le développement d’un marché local de capitaux contribuerait également à faire face aux besoins de financement des entreprises privées. Pour que le marché de capitaux puisse contribuer au financement de l’investissement, un plus grand nombre de grandes entreprises devrait être privatisé, les normes comptables devraient être améliorées, et la réglementation et supervision du marché devraient être renforcées. L’établissement de taux d’intérêt et d’une courbe des taux qui reflètent les conditions du marché serait une étape-clé vers le développement des marchés actifs de capitaux domestiques. Bien que le développement de marchés actifs d’actions et d’obligations des sociétés puisse prendre du temps, les marchés pour les instruments du marché monétaire ou obligations d’Etat pourraient et devraient être développés afin d’améliorer l’efficacité globale et faciliter une poursuite plus efficiente de la politique monétaire et un financement plus efficient de l’Etat (voir section 3.3). Figure 2.12 : Présence des banques étrangères en Algérie En dépit de certains progrès, la présence des banques étrangères …et la participation de banques étrangères demeure toujours peu importante en Algérie de pays à haut revenu hors MENA est minime (a) (b) Note : MENA II : Koweït, Arabie saoudite, Libye, Bahreïn ; MENA I : Pays de la région MENA qui ne font pas partie du Conseil du Golfe. Source : Estimations de la Banque mondiale 113. Les organismes d’épargne institutionnelle (caisses de retraite et compagnies d’assurance vie) peuvent jouer un rôle important pour mobiliser des ressources financières à long terme et les investir dans des titres négociables et donc venir à l’appui du développement des marchés intérieurs de capitaux. En Algérie toutefois le système financier local n’est pas bien développé, ce qui laisse planer un doute sur sa capacité à apporter son soutien à des caisses de retraite et de grandes compagnies d’assurance privées. La réforme du secteur de l’assurance, pour encourager le développement de nouveaux segments et la diversification des services d’assurance (assurance vie et 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 B u l g a r i a R o m a n i a E s t o n i a P o l a n d C z e c h R e p u b l i c L i t h u a n i a L a t v i a H u n g a r y S l o v a k R e p u b l i c V e n e z u e l a P e r u L e b a n o n C h i l e M a l a y s i a M o r o c c o K a z a k h s t a n T u n i s i a E g y p t A l g e r i a Foreign bank assets in per cent of total bank assets (2000) 0 5 10 15 20 25 30 Lebanon Morocco Egypt Tunisia Jordan Algeria Yemen TOTAL Foreign participation in the equity capital of domestic banks (in per cent; by home country; 2000) Host country MENA II MENA I France Other EU Other foreign USA Page 73 52 maladie, les retraites) seraient des étapes importantes pour encourager l’épargne institutionnelle dans le cadre d’un processus à moyen terme de renforcement du marché financier. 114. Dans l’environnement financier moderne, les intermédiaires financiers spécialisés, tels que les sociétés d’affacturage (« factoring »), de crédit-bail, de capital-risque, de gestion des actifs, et de conseil d’investissement, jouent un rôle de plus en plus important. Ces sociétés ont besoin de capitaux restreints (en comparaison des banques et compagnies d’assurance) et dépendent de l’expertise professionnelle et de la prestation de services spécialisés pour assurer leur survie. Elles entrent en concurrence avec les banques et les compagnies d’assurance et sont en mesure de répondre avec une plus grande flexibilité et efficacité aux nouvelles idées. Leur rôle est plus efficient lorsqu’elles sont sous le contrôle d’opérateurs locaux indépendants ou étrangers puisqu’elles sont dès lors libérées des conflits d’intérêt qui affectent les grands conglomérats financiers. Par le biais du crédit-bail, de l’affacturage, et du capital-risque, les institutions financières non bancaires (IFNB) spécialisées peuvent jouer un rôle important pour développer la gamme des services financiers aux PME. Les autorités algériennes devraient encourager leur rôle, du moins dans certains domaines (par exemple l’affacturage et le crédit-bail), tout en garantissant la probité et l’intégrité financière de leurs fondateurs. 115. La réforme du secteur financier devrait également aborder la question des goulets d’étranglement, associés au manque de crédit immobilier, dans la provision de logements occupés par le propriétaire. Dans le contexte d’une réforme plus vaste du secteur de l’habitat, ceci permettrait de créer un environnement propice à la croissance dans la construction, essentielle non seulement pour remédier à la pénurie aiguë de logements, mais aussi pour promouvoir la création d’emplois et aider à mobiliser l’épargne. La stratégie du Gouvernement vise à passer de la provision publique de logements locatifs subventionnés à l’encouragement de la propriété privée, financée à l’aide de prêts hypothécaires abordables à long terme. La Banque mondiale appuie ces efforts dans le cadre d’un projet de financement de l’habitat, visant à assurer une formation en financement hypothécaire ; assister les banques à développer des produits adéquats pour promouvoir le financement aux fins d’acquisition d’un logement ; et à renforcer le cadre juridique et administratif de l’accès au foncier et au crédit hypothécaire. D’autres initiatives seraient nécessaires dans trois autres directions : (i) renforcement de la capacité des banques à gérer les risques financiers et de crédit, par la promotion d’instruments de gestion du risque de crédit et le développement des segments à long terme des marchés des capitaux intérieurs ; (ii) en encourageant la mobilisation de l’épargne productive à travers ses liaisons avec le logement ;et (iii) en améliorant considérablement l’offre de terrains aménagés avec des titres fonciers clairs. La politique de l’habitat social devrait être centrée sur des situations où l’offre de logements et de financement ne peuvent pas être pris en charge par des mécanismes de Page 74 53 marché, et les objectifs devraient être poursuivis avec des instruments budgétaires qui n’introduisent pas de distorsions sur les marchés financiers. 116. Enfin, la mise en place d’une infrastructure adéquate pour les services financiers de base est essentielle à l’amélioration de l’efficacité opérationnelle du système bancaire ; le maintien de marges d’intermédiation peu élevées ; et le soutien au développement de marchés boursiers locaux. xx Il faudra pour cela moderniser le système interbancaire des paiements pour les transactions de valeurs importantes ; développer des normes pour les transactions de faible valeur ; et développer une chambre de compensation électronique. Les initiatives dans ces domaines devront aller de pair avec l’amélioration du réseau des télécommunications afin de faciliter les interconnexions et le traitement dans le système de paiement interbancaire. Les autorités ont pris des mesures en ce sens, appuyées par la Banque mondiale dans le cadre d’un projet de modernisation de l’infrastructure du système financier. Les goulets d’étranglement au foncier industriel entravent le développement du secteur privé 117. La pénurie des terrains industriels en Algérie est devenu un obstacle à l’investissement du secteur privé. Les goulets d’étranglement aux terrains industriels sont dus au fait qu’environ la moitié des zones industrielles en Algérie sont inutilisées, alors que la demande non satisfaite pour ce type d’immobilier est considérable. Sur les 600 entreprises de l’enquête de 2002, 38 pour cent avaient été à la recherche d’une parcelle de terrain, à des fins d’investissement et de développement, pour une période de temps moyenne d’environ cinq ans. L’ensemble du processus d’acquisition de terrains industriels est long, coûteux et incertain, ce qui constitue un frein à la croissance des entreprises privées. xxi 118. La plupart des terrains inutilisés en zones industrielles appartiennent à d’anciennes entreprises publiques—généralement des EP locales—dont les opérations ont cessé, quoique la moitié d’entre elles ne disposent même pas d’un titre de propriété officiel sur le terrain. Il s’agit là d’un autre obstacle à la remise en circuit des terrains industriels inutilisés. Par ailleurs, des entreprises publiques qui ont réduit leurs opérations et certains investisseurs privés qui avaient acheté des terrains avant 1994, les laissent inutilisés et tirent donc avantage de la montée des prix fonciers. Quoique dominé par le domaine public, à l’heure actuelle le marché foncier est dual et il existe un marché foncier privé. Le marché foncier public fait apparaître d’importants écarts de prix— quoique à la baisse—qui encouragent la spéculation et une distribution non transparente. 119. Le Gouvernement a pris des mesures pour atténuer quelque peu les goulets d’étranglement. Ces mesures sont notamment un programme visant à réhabiliter 35 zones industrielles et 3 zones d’activités commerciales (ZAC) ; un recensement des parcelles inutilisées ; et la vente aux enchères des rares terrains dans les ZAC par les agences foncières. D’autres mesures seraient cependant nécessaires pour créer un marché foncier industriel unifié, où l’offre et la demande seraient équilibrées (se référer à la Note stratégique pour le développement du secteur privé et à la Note de politique de synthèse). Page 75 54 Mis à part l’accélération de la vente aux enchères des terrains inutilisés des entreprises publiques, les incitations pourraient éventuellement être renforcées en introduisant une pénalité. La création d’autres zones industrielles et de ZAC afin d’accroître l’offre de terrains industriels serait, en fin de compte, essentielle pour mitiger la pénurie de l’immobilier—le stock actuel étant vraisemblablement insuffisant, même si toutes les parcelles devaient être occupées. L’aménagement de nouvelles zones devrait être confié à des promoteurs privés dans le cadre de contrats de concession passés par appel d’offres à la concurrence. De même, la réhabilitation des zones existantes devrait être accélérée par la sous-traitance à des promoteurs privés dans le cadre de contrats de concession. La gestion privée des zones industrielles devrait également être encouragée car elle pourrait améliorer la qualité de la maintenance et les services d’infrastructure connexes aux entreprises. Promouvoir le rôle du marché pour développer les secteurs algériens des hydrocarbures et des mines 120. Le secteur algérien de l’énergie et des mines a été géré par des EP quasi- monopolistiques qui ont généralement joué un rôle à la fois public et commercial. Le secteur a été à l’origine d’importantes rentes d’exportation pour l’Etat mais il a également accordé des subventions implicites à la consommation énergétique intérieure par le biais de systèmes de tarification inférieure aux cours mondiaux—et dans certains cas inférieure aux coûts économiques (Aissaoui, 2001). Le faible niveau de tarification a été maintenu dans l’optique d’encourager l’utilisation du gaz naturel qui en conséquence est devenu le principal combustible primaire pour faire face aux besoins énergétiques. Cela a été tout particulièrement le cas pour la production électrique, où le gaz naturel compte pour 97 pour cent des intrants en combustibles, mais également dans les industries pétrochimiques et des engrais qui utilisent le gaz naturel comme principale charge d’alimentation. Selon les estimations, en 1999, le prix moyen pondéré du gaz naturel aux industries consommatrices s’est situé à près de la moitié du coût de remplacement estimé (coût marginal à long terme de la production majoré d’une « prime d’épuisement »), et a été plus de quatre fois inférieur au prix moyen des exportations de gaz par canalisations (Aissaoui, 2001). Ces subventions implicites ont abouti à un gaspillage de consommation et à une faible rentabilité. Par ailleurs, en prenant comme référence les prix internationaux à l’exportation, les recettes perdues du fait des subventions implicites à la seule consommation intérieure de gaz naturel pourraient s’élever à 1,3 milliard de $EU par année—soit environ 2,3 pour cent du PIB (Aissaoui, 2001). 121. Les politiques de prix du passé n’ont pas introduit de distorsions majeures dans les incitations à l’exploration et au développement du secteur des hydrocarbures en amont du fait de la nature marginale de la demande interne en comparaison des exportations. Toutefois, la demande intérieure augmente rapidement et, au cours des 50 prochaines années, environ un tiers des réserves d’hydrocarbures prouvées peuvent être nécessaires pour satisfaire les besoins intérieurs (Aissaoui, 2001). D’importants capitaux seraient donc nécessaire pour satisfaire la demande, optimiser l’utilisation des ressources naturelles de l’Algérie, et accroître les recettes publiques dérivées des exportations d’hydrocarbures. Pour garantir des incitations adéquates à l’exploration et au Page 76 55 développement, le Gouvernement algérien a pris d’importantes mesures en vue de libéraliser ses secteurs de l’énergie et des mines. La nouvelle politique gouvernementale vise à améliorer l’efficacité, à permettre aux forces du marché de jouer leur rôle, à accroître les recettes en développant les ressources inexploitées, à remédier aux préoccupations environnementales, et à promouvoir une utilisation efficiente des ressources publiques (Annexe 2.7). 122. L’approche réglementaire est toutefois toujours fortement induite par l’Etat. La SONATRACH a été autorisée à maintenir son monopole sur les oléoducs et gazoducs existants et l’entreprise sera également autorisée à jouer un rôle dans la commercialisation du gaz naturel, même dans le cadre de projets où elle est un partenaire minoritaire. Dans le cadre du projet de loi, la SONATRACH aurait dorénavant l’option de prendre un intérêt à hauteur de 30 pour cent dans un gisement où un détenteur étranger d’une licence aurait découvert du pétrole et à garder un pourcentage minimum pendant une certaine période de temps pour éviter la spéculation. La mise en place d’un environnement propice aux nouveaux investissements dans le secteur impliquera d’homogénéiser les règles du jeu, la SONATRACH étant traitée comme tout autre investisseur potentiel et entrant en concurrence avec des entreprises étrangères et nationales pour l’obtention de contrats. En outre, garantir l’autonomie effective des entités de régulation du secteur constituerait un pas important dans cette voie. 123. Les prix du fuel doivent être déréglementés mais à un rythme lent pour les prix intérieurs des produits du gaz et du pétrole. La libéralisation des prix des produits pétroliers s’étendra sur cinq ans. Cependant, la perspective d’introduction de la concurrence dans les différents segments de l’industrie du gaz naturel—essentielle pour la consommation intérieure—demeure lointaine, le processus d’élimination des prix réglementés devant s’étendre sur 10 ans. L’Etat gardera toutefois la flexibilité de réévaluer chaque année le rythme de la libéralisation. La principale préoccupation du Gouvernement est qu’une rapide libéralisation des prix intérieurs du gaz empêcherait les industries algériennes à forte intensité énergétique et autres industries pétrolières en aval d’avoir un avantage compétitif important. Bien que cette préoccupation soit fondée, le maintien des prix énergétiques sur le marché intérieur à un faible niveau ne sera pas un remède viable à la compétitivité de ces industries en l’absence d’une amélioration de la productivité. A cet égard, l’analyse des positions compétitives présentée ci-dessous (voir section 2.3) montre que les coûts unitaires de la main-d’œuvre dans les industries algériennes à forte intensité énergétique demeurent principalement non compétitifs, ce qui met en lumière le besoin de renforcer l’efficacité et la productivité comme condition de préserver la compétitivité de ces industries. La réforme du marché du travail contribuerait à améliorer le contenu en emplois de la croissance 124. Pour améliorer le contenu en emplois de la croissance en Algérie, il faudrait un programme exhaustif de réformes du marché du travail, avec pour objectif de promouvoir l’emploi dans le secteur formel et d’atténuer les réglementations restrictives qui affectent les groupes de travailleurs vulnérables, conformément aux orientations proposées dans Page 77 56 les évaluations antérieures du marché du travail (Nashashibi et al., 1998). Ceci s’explique du fait que le secteur formel génère un emploi plus productif et est essentiel pour la production de biens échangeables. 125. Des politiques actives du marché du travail correctement ciblées constituent également un outil important pour faciliter le processus d’ajustement des travailleurs licenciés, améliorer l’aptitude à l’emploi de la main-d’œuvre, et accélérer la création d’emplois. Ces politiques sont, entre autres, les subventions à la formation et au recyclage des chômeurs, les subventions à l’emploi, et le crédit fiscal à la création d’emplois. Cependant les politiques actives du marché du travail ne sont pas effectives à moins d’être appuyées par des politiques qui améliorent la flexibilité du marché du travail (généralement désignées comme étant des politiques « passives » du marché du travail). A titre d’exemple, des taxes élevées sur le travail et des réglementations restrictives à l’emploi contribuant à un important marché informel constitueront un obstacle à l’efficacité des programmes actifs, les travailleurs du secteur informel n’étant pas en mesure de participer. 126. Bien que le chômage soit important et persistant en Algérie (environ 27 pour cent de la population active), les dépenses consacrées aux programmes actifs d’emploi en pourcentage du PIB ont diminué au cours des années 90, passant de 1,3 pour cent du PIB en 1993 à environ 0,6 pour cent du PIB de 1995 à 2000. Le Gouvernement algérien a poursuivi un large éventail de programmes d’emploi, notamment les subventions salariales, les chantiers publics à forte intensité de main-d’œuvre, les programmes de microfinancement, les services de placement, et la formation professionnelle. En raison, de l’importante taille du marché informel du travail, les programmes algériens d’emploi ne semblent pas réussir à réduire le chômage et ont des coûts administratifs élevés. En outre, les programmes algériens d’emploi touchent seulement une minorité de chômeurs, environ 20 pour cent (Banque mondiale—Examen des dépenses sociales). 127. Pour qu’elles soient effectives, les réformes du marché du travail devront se dérouler de pair avec des initiatives dans d’autres domaines. Un de ces domaines est celui de la réforme du marché de l’habitat, la pénurie de logements étant une entrave sérieuse à la mobilité de la main-d’œuvre et contribuant au dysfonctionnement du marché du travail. Un autre défi à relever est le haut niveau des coûts hors salaires, qui traduit les taux élevés des cotisations à la sécurité sociale, actuellement de l’ordre de 36 pour cent. Les coûts élevés hors salaires peuvent limiter le potentiel de création d’emplois dans le moyen terme, mais, de manière importance, ils exacerbent le passage des travailleurs non qualifiés au marché informel du travail. 128. Cibler la réduction des cotisations à la sécurité sociale aux travailleurs peu qualifiés, à faible revenu, aiderait en particulier a promouvoir l’emploi, du fait de l’élasticité élevée de la demande de ce groupe de travailleurs par rapport aux salaires réels. xxii Cela contribuerait également à faire transférer des emplois en dehors du secteur informel, où se trouve une grande partie des travailleurs peu qualifiés. Par ailleurs, si l’élasticité de la demande de main d’œuvre par rapport au salaire réel diminue pour les ouvriers les plus qualifiés, il serait souhaitable, pour des raisons d’efficience économique, Page 78 57 d’introduire une certaine progressivité dans les contributions de sécurité sociale (et donc dans la charge fiscale moyenne sur les revenus du travail). Réduire les taxes à l’extrémité inférieure des qualifications, où la demande de travail est élastique, et compenser ces réductions par des taux plus élevés pour des salaires/qualifications supérieurs où les travailleurs sont confrontés à une demande inélastique, entraînerait une diminution du poids global excessif de la fiscalité du travail. xxiii Par ailleurs, rééquilibrer les taux de cotisation de sécurité sociale dans ce sens compenserait, dans une certaine mesure, les pertes de revenus en raison de la réduction des taux pour les travailleurs à faible revenu. 129. Toutefois, une réduction généralisée des cotisations à la sécurité sociale nécessiterait des réformes pour préserver les équilibres financiers des systèmes de retraite. Il est certain que le système algérien actuel de retraite n’est pas très coûteux du fait de la structure démographique jeune du pays. Les déséquilibres financiers projetés (se référer au chapitre 3) dus aux ratios croissants de personnes à charge, traduisent principalement le taux élevé du chômage et la taille importante du secteur informel qui se soustrait au paiement des cotisations à la sécurité sociale. L’accélération de la création d’emplois et la réduction de la taille du secteur informel sont essentiels pour améliorer la viabilité du système de retraite. A cette fin, une partie des recettes budgétaires des hydrocarbures pourrait être utilisée de manière stratégique, pour compenser temporairement la perte de recettes, si les taux de cotisation à la sécurité sociale étaient réduits. 2.3. Relever le défi de la concurrence : renforcer la compétitivité du secteur productif algérien hors hydrocarbures 130. L’Accord d’association entre l’UE et l’Algérie ouvre une nouvelle ère de la participation algérienne au commerce mondial, mais il comporte aussi d’importants défis. La libéralisation du commerce extérieur implique des ajustements. Les industries dont les produits sont en concurrence avec les importations, notamment celles qui sont toujours sous contrôle public, seront exposées à des pressions concurrentielles accrues une fois que le Droit additionnel provisoire (DAP) est éliminé. Elles devront faire l’objet d’une restructuration considérable et améliorer leur efficacité pour pouvoir faire face à la concurrence. Mais plus important encore, les nouvelles entreprises devraient être encouragées à tirer avantage des opportunités d’exportation dans la nouvelle zone de libre-échange euro-méditerranéenne. L’amélioration de la compétitivité des coûts est une condition préalable au renforcement de la capacité d’exportation de l’Algérie en produits hors hydrocarbures—en particulier dans les secteurs manufacturiers où la demande mondiale évolue rapidement. Page 79 58 La compétitivité des coûts s’est améliorée dans les industries algériennes à forte intensité de main-d’œuvre— 131. La compétitivité de l’Algérie s’est trouvée sérieusement entravée dans les années 80 par un taux de change réel largement surévalué jusqu’au moment où les programmes de stabilisation mis en place depuis la fin des années 80 ont permis une dévaluation substantielle du taux de change réel (Figure 2.10a). La surévaluation du taux de change réel a refait surface une fois de plus au début des années 90, du fait du taux élevé d’inflation. Toutefois, le déséquilibre du taux de change réel a été redressé dans le contexte du programme de stabilisation de 1994 et les autorités ont depuis lors poursuivi une politique qui a stabilisé le taux de change effectif réel. 132. Les ajustements successifs du taux de change au cours des années 90 ont réaligné les coûts unitaires de la main-d’œuvre du secteur manufacturier à un niveau plus compétitif (Figure 2.10b). Parallèlement, l’atonie du marché du travail a modéré la croissance salariale, ce qui a encore contribué à limiter la croissance des coûts unitaires de la main-d’œuvre. Dès lors, à la fin des années 90 les coûts unitaires de la main- d’œuvre du secteur manufacturier algérien étaient légèrement inférieurs à ceux des pays du Sud de l’Europe (Espagne, Grèce) à ceux de l’Ile Maurice et nettement inférieurs à ceux de la Turquie (Figure 2.10b). Figure 2.13 : Le taux de change réel de l’Algérie a été aligné à des niveaux compétitifs En Algérie la surévaluation du taux de change réel …ce qui a abouti à des coûts de main-d’œuvre plus compétitifs a été régulièrement réduite dans les années 90… (a) (b) Source : FMI ; Note : une hausse du TCER indique une plus-value ; les coûts unitaires de main d’œuvre pour l’Algérie sont calculés sur 1998-2000 – autres pays voir note, figure 2.11. 50 100 150 200 250 300 350 400 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Algeria Malaysia Ecuador Tunisia Venezuela Real Effective Exchange Rate (1995=100) Unit labor costs, total manufacturing 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 IDN THA MEX MYS PHL JOR TUN EGY POL HUN MAR DZA GRC ESP MUS SVN TUR Page 80 59 Figure 2.14 : Coûts unitaires de la main-d’œuvre dans les industries manufacturières algériennes (a) (b) (c) (d) (e) (f) Source : Estimations de la Banque mondiale basées sur les données de l’ONUDI et des Comptes nationaux algériens de l’ONS. (a) Données pour MYS, EGY, MEX, ESP, MUS, GRC, MAR, POL, HUN sont de 1997-99. Données pour TUR SVN IDN et TUN sont de 1996-98. Données pour JOR, PHL sont de 1995- 97. Données pour l’Algérie sont de 98-00. (a) Données de l’IDN sont de 95-96-98. Unit labor costs, Woods, paper and furnitures 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 IDN MEX TUR PHL MYS JOR MAR EGY HUN POL ESP GRC SVN DZA MUS Unit labor costs, Chemicals, rubber and plastic products 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 IDN JOR TUN MYS TUR PHL MEX HUN POL EGY MAR MUS GRC ESP DZA Unit labor costs, Footwear and Leather Products 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3 TUR JOR IDN ESP GRC EGY MYS MAR PHL POL HUN DZA MUS MEX Unit labor costs, Industries Food, Beverages and Tobacco 0 0.02 0.04 0.06 0.08 0.1 0.12 0.14 0.16 MYS IDN JOR PHL MEX TUN DZA TUR EGY POL MAR MUS ESP GRC HUN Unit labor costs, Iron, Steel, Non-ferrous metals, Machinery 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3 0.35 IDN MEX MYS PHL TUR JOR HUN TUN EGY MAR POL ESP SVN GRC MUS DZA Unit labor costs, Textiles, Confection 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3 IDN TUR MYS JOR TUN EGY PHL MEX ESP MUS DZA GRC MAR POL HUN Page 81 60 133. Mais les coûts unitaires de la main-d’œuvre en Algérie sont toujours plus élevés que ceux d’autres pays de la région MENA (Maroc, Tunisie, Jordanie, et Egypte), et ils excèdent de loin les niveaux enregistrés en Asie de l’Est (p. ex., en Indonésie, en Malaisie, aux Philippines)—où une importante dévaluation du TCER s’est produite depuis 1997. Les coûts unitaires de la main-d’œuvre du secteur manufacturier algérien sont toujours supérieurs à ceux de l’Amérique latine (Mexique) et de l’Europe de l’Est (Hongrie, Pologne). Dès lors, en dépit des progrès, les coûts unitaires relatifs de la main- d’œuvre ne sont pas encore suffisamment compétitifs pour permettre à l’Algérie de faire face à la concurrence pour les produits hors hydrocarbures. 134. Les progrès vers des coûts unitaires de la main-d’œuvre compétitifs sont toutefois évidents dans un certain nombre d’industries à forte intensité de main-d’œuvre, qui sont importantes pour la création d’emplois. A titre d’exemple l’Algérie est bien positionnée dans les textiles et en particulier dans les industries alimentaires où elle est proche des producteurs au moindre coût (Figures 2.11a et 2.11b). Ceci est particulièrement important compte tenu du potentiel du pays à promouvoir la croissance agricole—qui, avec un taux de croissance moyen de 5 pour cent par an depuis 1985, a été l’un des secteurs les plus dynamiques de l’économie en dehors des hydrocarbures. 135. A l’opposé, les coûts unitaires de la main-d’œuvre en Algérie sont largement non compétitifs dans les industries à forte intensité de capital et d’énergie, telles que le fer et l’acier, les métaux fabriqués, la machinerie, l’équipement de transport, les produits chimiques, et les plastics (Figures 2.11c, 2.11d). La compétitivité de ces industries est encore davantage douteuse au vu des importantes subventions implicites imputables au fossé existant entre les prix intérieurs et les cours mondiaux de l’énergie. Les coûts unitaires de la main-d’œuvre sont importants mais pas exagérément par rapport aux concurrents, dans d’autres industries à forte intensité de main-d’œuvre telles que la chaussure et les produits du cuir (Figure 2.11e, 2.11f). —mais l’améliorer davantage impliquerait des gains de productivité— 136. La faible performance de la PTF examinée au Chapitre 1—qui s’oppose aux tendances enregistrées dans des pays compétiteurs—est un obstacle majeur à l’amélioration de la compétitivité du secteur manufacturier algérien. La lente croissance de la productivité contribue au relèvement des coûts unitaires de la main-d’œuvre et contraint la rentabilité de biens échangeables hors hydrocarbures. L’accélération de la croissance de la productivité contribuera largement à consolider les positions concurrentielles dans les industries à forte intensité de main-d’œuvre telles que les textiles et l’alimentation, et aiderait d’autres industries à forte intensité de main-d’œuvre présentant de bonnes perspectives de compétitivité à se développer. 137. Les coûts unitaires de la main-d’œuvre sont, en moyenne, inférieurs dans le secteur privé (Figure 2.12). A coûts salariaux similaires dans le deux secteurs, des coûts unitaires de la main-d’œuvre inférieurs traduisent une meilleure performance de la productivité privée. Les coûts unitaires privés de la main-d’œuvre sont nettement Page 82 61 inférieurs dans les textiles, le cuir, et la chaussure, où la production du secteur privé a connu un rebondissement important (Figure 2.5). Une meilleure compétitivité, grâce à l’accélération de la restructuration des entreprises publiques et à une participation élargie du secteur privé, aiderait ces industries à développer des créneaux d’exportation mais également à mieux soutenir la concurrence dans le processus d’intégration de l’Algérie à la zone de libre-échange euro-méditerranée. A l’opposé la différence est minime au niveau des coûts unitaires de la main-d’œuvre entre les industries publiques et privées à forte intensité de capitaux et d’énergie, ce qui donne à penser que la position concurrentielle de l’Algérie dans ces secteurs est faible. Figure 2.15 : Des coûts unitaires de main-d’œuvre plus compétitifs dans le secteur manufacturier privé Source : Estimations de la Banque mondiale basées sur les données des Comptes nationaux de l’ONS —et mettre en place un environnement propice aux exportations 138. En dépit des avantages concurrentiels potentiels que présente le secteur manufacturier léger, de l’avis général les entreprises algériennes n’ont actuellement que peu à offrir sur le marché d’exportation, mis à part quelques produits de base (Annexe 2.8). Avec un outil de travail une machinerie peu moderne et un manque d’exposition aux critères des marchés étrangers, les produits algériens sont considérés inférieurs aux standards. Le climat des investissements a encore davantage affaibli la compétitivité en limitant l’attrait de l’Algérie pour l’IDE qui pourrait renforcer la participation du pays aux réseaux de partage de la production, notamment dans l’UE. En Algérie, le coût élevé des services d’infrastructure liés au commerce, examiné ci-avant, augmente non seulement le coût des exportations mais il réduit également l’attrait du pays en tant que localisation pour la sous-traitance. 139. L’appui de l’Etat au renforcement de la capacité d’exportation s’est avéré un facteur clé de succès dans les pays qui ont adopté des stratégies de croissance orientées 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3 0.35 0.4 0.45 0.5 Food processing Textiles and clothing Leather and footwear Wood products and paper Chemicals, rubber, plastics Fabricated metals and machinery Construction materials Other industries Public Private Unit labor costs in public and private enterprises, average 1998-2000 Page 83 62 vers les exportations. Mais, en Algérie, les instruments existants à l’appui du développement des exportations sont moins effectifs en comparaison des politiques mises en oeuvre ailleurs dans la région. L’agence de promotion des exportations, PROMEX, offre un appui financier très limité aux exportateurs. PROMEX n’offre pas de cours de formation ou des services-conseils aux exportateurs potentiels (p. ex., audit à l’exportation, mise à niveau aux normes internationales, assistance sur le terrain, etc.) et elle n’apporte pas son soutien à la recherche de marché. 140. Le Budget 2001 proposait certaines incitations financières aux exportateurs, similaires à celles des pays voisins, et notamment : (i) l’exemption de la taxe sur la valeur ajoutée des intrants transformés en biens d’exportation ; (ii) une exemption quinquennale de l’impôt sur les bénéfices et du versement forfaitaire sur les exportations de biens et services ; (iii) le remboursement des droits de douane acquittés sur les intrants transformés en biens d’exportation ; et (iv) une série de mesures prises par les douanes pour faciliter les importations et l’entreposage temporaire hors-taxes des importations à transformer en biens d’exportations. Quoique ces incitations soient un pas en avant, la mise en place d’un environnement propice aux exportations impliquera des mesures additionnelles. 141. Améliorer l’efficacité des procédures bancaires. Les procédures en place constituent un obstacle aux exportations, en particulier en raison de la lenteur des transactions interbancaires. Elles retardent sérieusement les flux financiers. Il faut parfois jusqu’à six mois de fonds de roulement à une entreprise algérienne pour financer le cycle des passations de marchés—transformation—exportation du fait des retards dans la préparation des lettres de crédit, l’obtention du paiement, et le crédit aux comptes bancaires du produit de la vente à l’exportation. 142. Appui aux entreprises à vocation exportatrice en leur garantissant un meilleur accès au crédit bancaire dans le cadre d’un programme de garantie de financement à l’exportation avant expédition. L’assurance contre le risque de non performance des exportateurs contribuerait également à minimiser le risque du crédit bancaire destiné au financement des matières premières et autres besoins en fonds de roulement des PME à vocation exportatrice. Les programmes d’appui au développement des exportations des PME peuvent également promouvoir le développement de l’affacturage à l’exportation (export factoring) la vente d’effets étrangers à recevoir par les PME qui facilite et réduit le risque des ventes internationales. 143. Simplifier les procédures douanières fastidieuses. En dépit des récents progrès et d’une forte incitation à la modernisation, il faut toujours beaucoup plus longtemps en Algérie pour dédouaner des marchandises, en comparaison d’autres pays en développement (voir Figure 2.10b). Il est également important que les procédures de ristourne des droits de douane pour les importations intermédiaires des entreprises exportatrices soient simplifiées. Les changements fréquents apportés au cadre réglementaire engendrent des difficultés du fait que l’information n’est pas disséminée de manière adéquate—notamment parmi le personnel douanier. Page 84 63 CHAPITRE 3 ASSURER LA STABILITE MACROECONOMIQUE ET LA VIABILITE BUDGETAIRE : LES DEFIS DU FUTUR 144. La volatilité des prix pétroliers en Algérie a donné lieu à des résultats budgétaires très contrastés volatils et à une situation budgétaire fortement pro-cyclique. Si l’on fait la comparaison avec d’autres pays producteurs de pétrole, la volatilité a non seulement affecté les recettes pétrolières comme on pouvait s’y attendre, mais pratiquement tous les postes de recettes et de dépenses, devenant ainsi une caractéristique endémique de la politique budgétaire en général (section 3.1). La cause principale de la pro-cyclicalité a été les fluctuations des dépenses publiques. L’analyse de la pro-cyclicalité de la politique budgétaire montre comment les changements de la situation budgétaire ont amplifié les fluctuations conjoncturelles en Algérie. Il est important d’isoler la politique budgétaire de la volatilité des recettes des hydrocarbures, parce que l’expérience internationale montre qu’une politique budgétaire solide et prévisible est la clé de l’amélioration de la stabilité macroéconomique, qui est une condition préalable à une croissance soutenue (Annexe 3.1). 145. Après une douloureuse consolidation budgétaire dans les années 90, l’orientation de la politique budgétaire devrait maintenant se porter sur la sauvegarde des programmes budgétaires et sur l’amélioration de la prestation et de la qualité des services publics, tout en poursuivant les efforts pour contrôler les éventuels déséquilibres du déficit qui pourraient mettre en risque les réalisations de la stabilisation. Comme l’indique la section 3.2., avec des hypothèses raisonnables sur la performance macroéconomique, les dépenses primaires sont jugées soutenables sur le moyen terme avec un ratio dette / PIB maintenu au niveau réalisé en 2001. Toutefois, les risques budgétaires provenant des engagements éventuels et implicites de l’Etat—tels que les passifs éventuels dans le système des retraites, et la possibilité de renflouements récurrents des banques publiques—sont élevés et réclament une vigilance renforcée pour assurer la pérennité budgétaire sur le moyen terme. Cette section examine aussi le rôle du Fonds de régulation des recettes sur le moyen terme dans une perspective comparative, comme un facteur qui peut ou ne peut pas contribuer à la pérennité budgétaire sur le moyen terme. 146. La soutenabilité de la politique budgétaire a des implications pour la pérennité de la position extérieure. L’expérience internationale suggère que souvent des déficits budgétaires élevés n’ont pas été compensés par une épargne privée plus forte et qu’ils ont par conséquent été reflétés dans les déficits importants du compte courant, mettant en risque la pérennité de la dette extérieure. xxiv L’analyse souligne encore une fois le besoin de vigilance sur le front budgétaire, car la pérennité de la dette extérieure est en l’occurrence sensible aux recettes projetées des exportations des hydrocarbures. Page 85 64 147. Les options pour le renforcement du cadre budgétaire sont examinées à la section 3.3. Pour garantir la pérennité budgétaire, le cadre budgétaire devrait être reconfiguré de manière à prémunir les dépenses publiques des fluctuations à court terme des prix pétroliers et de la volatilité des recettes des hydrocarbures. Le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures, mesuré en tant que ratio du PIB hors hydrocarbures pourrait s’avérer le meilleur ancrage de la politique budgétaire. Mais des défis existent également pour la pérennité budgétaire à long terme , vu l’importance du déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures et la nature épuisable des ressources pétrolières dans le long terme. Garantir la pérennité à long terme du déficit budgétaire hors hydrocarbures implique une stratégie adéquate d’épargne. Le bien-fondé de simples règles budgétaires pour affronter les défis à long terme de la pérennité budgétaire est discuté. En particulier, une règle simple, associée à une estimation du revenu permanent des hydrocarbures est proposée, en tant qu’ancrage pour le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures. L’analyse souligne également le besoin d’une stratégie appropriée pour la gestion des actifs financiers et de la dette, car dans le scénario de référence les recettes importantes des hydrocarbures se traduiront vraisemblablement par des excédents budgétaires et donneront des possibilités de réduire la dette étrangère. 148. Garantir la pérennité budgétaire, tant sur le moyen que sur le long terme nécessite que des réformes institutionnelles sur le plan budgétaire soient envisagées dès que possible. Les réformes devraient appuyer l’établissement d’un cadre de discipline budgétaire et d’efficacité des dépenses, tout en assurant un degré raisonnable de flexibilité dans la conduite de la politique budgétaire. Ces efforts devraient être accompagnés d’une meilleure transparence et responsabilisation des activités budgétaires dans le contexte d’un cadre budgétaire intégré et pluriannuel. Un plan d’action visant à renforcer le rôle du budget en tant qu’instrument pour la gestion macroéconomique à moyen terme est esquissé. 3.1. Prémunir la politique budgétaire de la volatilité des recettes des hydrocarbures 149. Les politiques budgétaires prudentes sont souvent exposées aux chocs externes avec des effets de longue durée, qui impliquent généralement des coûts élevés d’ajustement. Le manque d’ajustement (ou même sa trop grande lenteur) peut se traduire par une forte inflation, un taux de change surévalué et une crise de la balance des paiements xxv . Cela créerait des blocages à l’investissement et se traduirait par une croissance lente. Des déséquilibres importants externes et internes requièrent presque invariablement une consolidation budgétaire pour réduire les pressions de la demande, ainsi qu’un ajustement approprié du taux de change pour appuyer la réduction du déficit de la balance des paiements. La consolidation budgétaire en Algérie a joué un rôle crucial dans la stabilisation macroéconomique depuis le milieu des années 90, et dans la maîtrise des épisodes d’incertitude macroéconomique renouvelée en conséquence des récents chocs des prix pétroliers (Banque mondiale, 2001b, et Nashashibi et al., 1998). Page 86 65 Un ajustement budgétaire audacieux a été réalisé— 150. L’ajustement budgétaire au cours des années 90 a aidé l’Algérie à réduire les déficits primaires et à les transformer en un excédent moyen de 6 pour cent récemment. L’excédent budgétaire moyen global de 2,3 pour cent du PIB en 1996-2000, est à comparer aux déficits moyens de 3 à 10 pour cent du PIB dans le passé. Pour la période 1975-2000 dans son ensemble, l’Algérie a enregistré un déficit primaire moyen annuel en proportion du PIB de plus de 3 pour cent, à l’origine d’une dynamique insoutenable de la dette jusqu’à l’ajustement mis en place au début des années 1990. Les excédents n’ont été enregistrés que pendant cinq ans sur la période 1975-2000 (Figure 3.1). Pendant les cinq années où il y a eu des excédents budgétaires, ceux-ci ont été de 4,3 pour cent du PIB, allant de 1,7 pour cent à 10,6 pour cent, le déficit moyen pour le reste de la période était de 7,7 pour cent du PIB, allant de 0,5 pour cent à 14,5 pour cent. Figure 3.1: Conduite Budgétaire à long terme 151. Les chocs extérieurs, liés aux variations non anticipées des prix pétroliers, ont constitué un facteur clé de la conduite budgétaire de l’Algérie, en raison de la position dominante des recettes pétrolières dans les recettes budgétaires totales. En moyenne, les recettes pétrolières contribuent à deux tiers environ des recettes publiques totales, par rapport à la moitié des recettes totales sur la période 1975-95. La dépendance aux recettes des hydrocarbures se poursuivra et peut même être renforcée avec l’intensification de la capacité de production et de la diversification dans l’industrie des hydrocarbures. A l’inverse, les recettes non pétrolières peuvent être négativement affectées par la baisse des droits de douane et la lenteur de l’activité économique hors pétrole. Les recettes non pétrolières ont baissé d’environ 18 pour cent du PIB en 1975-90 à 11 pour cent en 1991-2000, témoignant d’une croissance économique lente, de faiblesses institutionnelles, d’une structure fiscale inadéquate et d’une assiette fiscale étroite. L’évolution récente montre que l’Algérie a renforcé les recettes fiscales -15 -10 -5 0 5 10 15 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 10 15 20 25 30 35 40 Primary Deficit (left axis) Overall Deficit (left axis) Oil Price (US$/b) (right axis) Oil Price Deficits Source: World Bank staff, Page 87 66 indirectes (les droits de douane en particulier) comme source principale des recettes hors hydrocarbures. 152. La réduction des dépenses a été le pilier de la consolidation budgétaire remarquable de l’Algérie. En moyenne, entre 1975-80 et 1996-2000, l’Algérie a régulièrement réduit le total de ses dépenses publiques en part du PIB de 18 points de pourcentage. La réduction des dépenses a affecté l’investissement public, y compris la réduction des subventions de l’Etat aux entreprises publiques, témoignant du désengagement progressif de l’Etat de l’économie. Les nettes coupes dans les dépenses d’investissement entre la fin des années 70 et la fin des années 90 se sont accompagnées par un doublement des dépenses courantes, en raison du doublement de la masse salariale, de transferts accrus et des paiements accrues d’intérêts sur la dette publique. —mais pour réduire la volatilité, il faut mieux gérer la cyclicalité de la politique budgétaire 153. La caractéristique la plus marquante des résultats budgétaires en Algérie est leur volatilité (Tableau 3.1). xxvi En moyenne pour 1975-2000, le déficit global de l’Algérie en part du PIB a été environ deux fois plus volatile que dans les autres pays producteurs de pétrole. Le déficit primaire, qui exclut les effets des déficits passés, a été trois fois plus volatil que dans ces pays. 154. Des indicateurs détaillés de la volatilité montrent que l’instabilité des recettes des hydrocarbures demeure la source dominante de la volatilité budgétaire en Algérie. Au cours des années 90, les recettes budgétaires totales en Algérie étaient d’environ 50 pour cent plus volatiles que dans d’autres pays producteurs de pétrole (80 pour cent en plus de volatilité dans les recettes des hydrocarbures), résultant des changements à la fois dans les volumes et les prix. La volatilité des dépenses a été sensiblement réduite. Les transferts et les dépenses d’investissement sont à présent les principales sources internes de volatilité des dépenses budgétaires en Algérie, par rapport à d’autres postes de dépenses (Tableau 3.1). 155. Des estimations empiriques suggèrent que la volatilité des recettes des hydrocarbures a suscité des changements pro-cycliques dans les dépenses du gouvernement en Algérie (Banque mondiale, 2001b, en particulier l’Annexe II) xxvii . Etant donné que la grande part des dépenses publiques est financée par les recettes des hydrocarbures, lorsque ces recettes baissent, il faut comprimer les dépenses pour maintenir l’équilibre budgétaire—même si le financement des marchés de capitaux internationaux peut offrir un financement temporaire face aux contractions des recettes. Etant donné la flexibilité limitée des dépenses publiques courantes (en particulier la masse salariale, les paiements d’intérêt sur la dette et les transferts), le poids de l’ajustement requis pour surmonter les contractions des recettes pétrolières est porté par les dépenses discrétionnaires de l’Etat—les dépenses d’équipement en particulier. A l’inverse, les augmentations des recettes des hydrocarbures ont souvent impulsé les dépenses publiques, en particulier l’investissement public, même si des recettes plus élevées des hydrocarbures se sont avérées temporaires, aboutissant à une volatilité accrue des dépenses d’investissement (Tableau 3.1). Page 88 67 Tableau 3.1 : Volatilité comparée des résultats budgétaires VOLATILITY INDICATOR Region 75-80 81-85 86-90 91-95 96-00 Overall Balance/GDP Algeria 3.9 7.0 7.0 4.7 6.4 Oil Countries 1/ 4.0 2.8 4.0 1.4 3.7 Primary Deficit/GDP Algeria 3.8 7.1 5.7 4.8 6.2 Oil Countries 1/ 0.9 2.9 2.6 1.8 3.0 Total Revenue (real) Algeria 10.9 10.1 17.1 20.2 29.4 Oil Countries 1/ 18.8 17.0 21.4 12.3 25.2 Hydro revenue (real) Algeria 22.4 16.6 60.7 30.3 49.9 Oil Countries 1/ 27.4 26.8 39.7 13.8 35.5 Total Expenditure (real) Algeria 13.2 7.7 11.8 22.3 6.0 Oil Countries 1/ 13.6 18.8 17.4 14.1 21.9 Current Expenditure (real) Algeria 9.7 9.7 7.0 25.6 4.7 Oil Countries 1/ 11.3 17.0 12.1 7.0 23.5 Capital Expenditure (real) Algeria 26.5 10.5 19.3 17.1 25.0 Oil Countries 1/ 24.5 29.1 34.6 63.6 30.1 1/ Selected, including Venezuela, Mexico, Nigeria, Saudi Arabia, and Indonesia Source : Estimations de la Banque mondiale 156. La pro-cyclicalité de la politique budgétaire se constate également par l’étroite association entre le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures et les recettes des hydrocarbures (mesurés en tant que ratios du PIB hors hydrocarbures-Figure 3.2). Malgré les progrès enregistrés en matière de discipline des dépenses publiques depuis le programme d’ajustement en 1994, la nette augmentation des recettes des hydrocarbures depuis 2000 s’est traduite par une augmentation du déficit budgétaire hors hydrocarbures d’environ 6 points de pourcentage du PIB hors hydrocarbures. Les équilibres budgétaires globaux varient également pro-cycliquement avec la croissance économique en raison de changements dans les dépenses publiques qui tendent à dépasser les changements dans les recettes des hydrocarbures. Chaque point de pourcentage d’augmentation du taux de croissance du PIB a été accompagné d’une baisse de près de 1 pour cent de l’excédent budgétaire en part du PIB, l’augmentation proportionnellement plus forte des dépenses sur les recettes aggravant l’impact des perturbations initiales sur l’économie. Inversement, le ralentissement de la croissance s’est traduit par des réductions du déficit budgétaire, car les dépenses ont été proportionnellement plus comprimées que les recettes, provoquant une réduction ultérieure de la production et intensifiant les effets du choc négatif initial xxviii . Ainsi, en suivant le cycle pétrolier, la politique budgétaire a exacerbé l’impact des chocs des termes de l’échange, et a agi en tant que conduit majeur de répercussion des chocs pétroliers sur reste de l’économie. Page 89 68 Figure 3.2 : Le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures a été affecté par le cycle du pétrole Source : Estimations de la Banque mondiale 3.2. Préserver la pérennité budgétaire sur le moyen terme : les défis et les risques 157. Pour l’avenir, une fois achevée la tâche initiale de stabilisation budgétaire et macroéconomique, la politique budgétaire s’est focalisée sur les défis à relever pour assurer la pérennité dans le futur. Un des problèmes budgétaires essentiels des années à venir est de contenir les niveaux des dépenses publiques, et, dans une moindre mesure, de régler les problèmes de la collecte des recettes. La vulnérabilité budgétaire à la variabilité des prix pétroliers, la pro-cyclicalité de la politique budgétaire qui en résulte, et les risques budgétaires du fait des engagements éventuels et implicites de l’Etat, impliquent de renforcer davantage la gestion budgétaire afin de garantir la pérennité budgétaire dans le moyen et le long terme et de renforcer la stabilité macroéconomique. La consolidation budgétaire a étendu le champ de manœuvre de la politique budgétaire en Algérie 158. Un déficit ou un excédent primaire est défini comme soutenable s’il ne donne pas lieu à un ratio dette/PIB qui s’accroît sans cesse, dans le cadre d’un ensemble donné d’hypothèses et d’objectifs de politique macroéconomiques. Une contrainte budgétaire intégrée, comprenant des opérations par le Gouvernement central et le bilan de la Banque centrale, est utilisée pour évaluer la pérennité, dans un modèle comptable budgétaire (voir Annexe 3.2). L’évaluation de la pérennité du programme budgétaire se fonde sur la comparaison de la balance primaire projetée avec la « balance primaire finançable », i.e., la balance primaire qui serait requise pour stabiliser le ratio dette/PIB autour d’un niveau prédéterminé qui est généralement son niveau actuel. Si la différence est positive, c’est 0 10 20 30 40 50 60 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Primary Non Hydrocarbon Budget Deficit Hydrocarbon Fiscal revenue In per cent of Non Hydrocarbon GDP Page 90 69 une mesure de « l’effort budgétaire » additionnel qu’il faut fournir pour stabiliser la dette. Si la différence est négative, c’est une mesure de la « latitude budgétaire », en excès de ce qui serait requis pour stabiliser la dette. 159. Hypothèses sous-jacentes des projections. L’analyse de la pérennité budgétaire en Algérie porte sur les dépenses primaires, car les dépenses sont sous le contrôle intégral des autorités, alors que les recettes dépendent essentiellement de la situation exogène des prix pétroliers. xxix Comme le montrent les résultats du Tableau 3.2, l’objectif de stabilisation choisi est le ratio dette/PIB en 2001. Un scénario macroéconomique relativement optimiste est considéré pour l’évaluation de la pérennité budgétaire et extérieure. Les projections se basent sur le cadre de cohérence macroéconomique dans le RMSM-X pour l’Algérie. Ce scénario s’étend sur la période 2003-2008 et les principales hypothèses sous-jacentes sont résumées ci-dessous (en moyenne pour la période de projection). Les risques apparentés à cet environnement sont essentiellement liés au développement du secteur pétrolier et sont résumés dans l’Encadré 3.1 (voir Annexe 3.3 et 3.7 pour une analyse plus approfondie des perspectives à moyen et long terme de l’Algérie dans le secteur des hydrocarbures). • Le taux de croissance réel du PIB est projeté à 4 pour cent, initialement supporté par l’agriculture à cause des conditions climatiques favorables de 2003, et au secteur de la construction à cause du Programme de relance économique des travaux publics financé par l’Etat. Le secteur des hydrocarbures devrait être un moteur de la croissance réelle pendant toute la période de projection, du fait que les investissements sur les 10 dernières années ont accru les volumes de production de pétrole et de gaz bruts. Ce scénario est à comparer avec des projections de croissance du PIB en 2002-2005 que les autorités estiment à 5,6 pour cent. • Le prix du pétrole à 19,7 $EU/bbl, qui, en raison de la production attendue, pourrait produire 16 milliards de $EU de recettes des exportations pétrolières en moyenne. • Les dépenses primaires réelles en pourcentage du PIB sont supposées être de 29,8 pour cent en moyenne, alors que le taux d’intérêt réel sur la dette interne est projeté à 1,3 pour cent, et que le taux d’intérêt réel sur la dette extérieure nette se situe à 1,9 pour cent. Les taux d’intérêt nominaux sur la dette interne sous-tendant ces projections sont calculés à partir des charges attendues d’intérêt jusqu’à 2005 comme indiqué par les autorités, plus une prime conformément à la politique du Gouvernement consistant à absorber la liquidité du système. Les taux d’intérêt apparent sur la dette extérieure sont basés sur les paiements attendus par les autorités de l’intérêt sur la dette extérieure jusqu’à 2005. Pour couvrir la totalité entièreté de la période de projection, les taux de 2005 demeurent les mêmes pour le reste de la période. • « Fiscalité pétrolière » de 73 pour cent (pourcentage appliqué au total des recettes pétrolières transférées au trésor),basée sur une tendance stable sur les 10 dernières années, alors que les recettes réelles hors pétrole sont assumées être de 13,3 pour cent du PIB. Page 91 70 • Selon les projections, l’inflation interne devrait être de 4,8 pour cent dans la première partie de la période, montant ensuite à 6 pour cent, à cause des dépenses accrues du Programme de relance économique et de la liquidité importante dans le système, provenant de la recapitalisation des banques et de l’absorption par l’Etat des dettes des entreprises publiques et de l’agriculture. En l’absence de toute nouvelle stimulation de la demande interne, l’inflation devrait diminuer vers la fin de la période. L’inflation étrangère (US) devrait être de 2,4 pour cent. • Une dépréciation du taux de change réel (TCR) (DZ-US) de 1,7 pour cent, car la dépréciation du taux de change nominal vise à assurer la stabilité du TCR, pour compenser l’inflation intérieure plus forte au cours de la période de projection. Encadré 3.1 : Les risques de la prospective à moyen terme pour le secteur des hydrocarbures Outre les données fondamentales du marché mondial du pétrole, les prix et le volume dépendront fortement de la politique de l’OPEP. La capacité de l’OPEP à maintenir des prix élevés est hypothétique parce que des prix pendant une longue période entraveraient la demande, affecteraient la part du marché de l’OPEP et en dernier ressort, son pouvoir de fixation des prix. Même si l’OPEP pouvait choisir une voie de prix relativement élevés tout en permettant des augmentations modérées de la demande, son maintien serait incertain à cause du changement structurel possible de la demande de pétrole (e.g., des économies d’énergie majeures dans le transport, ou des pressions environnementales). Des prix plus bas peuvent provenir d’une concurrence de l’offre dans l’OPEC, qui donneraient lieu à des prix volatils et instables. Les volumes de production de l’Algérie, comme membre de l’OPEP, sont à risque car les prix élevés limitent les niveaux de production actuels et futurs. Avec des plans d’investissement ambitieux en cours actuellement, l’Algérie continuera à développer une capacité de production excédentaire. Les autorités s’attendent à ce que la production égale la plus grande part de la capacité accrue de production de pétrole, mais le système de quota de l’OPEP pourrait contrecarrer ces intentions, si l’Algérie demeure un membre solide de l’OPEP et si l’OPEP continue à viser des prix plus élevés. Des tensions pourraient émerger si les compagnies étrangères qui ont développé une nouvelle capacité en Algérie ne peuvent pas amortir leurs investissements—même si les conditions relatives aux quotas de l’OPEP sont stipulées au départ. Le risque serait que soit les investissements doivent se ralentir pour réduire la capacité excédentaire, ou la concurrence de l’offre à l’intérieur de l’organisation freine la capacité de l’organisation à maintenir des prix élevés. Pour compenser partiellement la possibilité de capacité excédentaire raison de leurs plans d’investissement importants, les autorités prévoient de négocier une part plus importante des quota de l’OPEP à l’avenir (la part de ses quota est tombée de légèrement plus de 4 pour cent en 1988 au niveau actuel de 3,2 pour cent). Une augmentation du quota de l’Algérie à 4 pour cent ajouterait 175 kb/jour au niveau de production d’aujourd’hui (augmentant la production algérienne de 25 pour cent de 693 kb/j à 868 kb/j). Ceci bénéficierait clairement à l’Algérie, mais le fait d’augmenter considérablement sa production, même sous un nouvel accord de quota, nécessite une forte croissance de la demande mondiale de pétrole et que l’OPEP capture une part importance de cette croissance. C’est une possibilité, à condition que les prix relativement élevés ne se traduisent par une croissance de la demande et des recettes pétrolières plus faibles que prévu. Les volumes des exportations de gaz ne sont pas assujettis à des politiques comme le pétrole, et une forte croissance de la demande de gaz en Europe devrait se traduire par des exportations plus fortes de gaz. Les prix des exportations de gaz sont liés aux prix pétroliers, mais cette situation changera car l’Europe continue à libéraliser ses marchés du gaz. Une concurrence accrue devrait aboutir à des prix du gaz plus bas. Page 92 71 Source : Estimations de la Banque mondiale Page 93 72 Tableau 3.2 : Analyse de la soutenabilite budgétaire DEBT/GDP RATIO in 2001 (Domestic public debt/GDP:30%) Stabilization Target (Net Foreign public debt/GDP:0.3%) Average 2002-2008 Std. Dev. 2002-2008 Range Fiscal "latitude (-) or effort (+)" -7.5 0.5 (-6.8 to -8.1) Critical level Total Hydro Exports (US$ billions) 10.9 0.53 10 to 11.5 Critical % "Fiscalité Petrolière" 49.3 2.3 46 to 53 Source : Estimations de la Banque mondiale 160. Evaluation de l’espace budgétaire existant. Dans l’environnement qui vient d’être décrit et grâce à l’ajustement budgétaire douloureux entrepris dans le passé, l’Algérie se trouverait dans une situation favorable de latitude budgétaire à moyen terme. Tout en maintenant les ratios dette/PIB aux niveau observé en 2001, elle pourrait se permettre d’augmenter ses dépenses primaires d’une moyenne de 7,5 points de pourcentage du PIB (en termes réels)—en s’appuyant essentiellement sur une situation favorable des recettes des exportations pétrolières. 161. Il faut toutefois mettre cette situation particulièrement favorable dans un contexte plus général. • La « latitude budgétaire » estimée ne devrait pas être interprétée comme une opportunité pour augmenter les dépenses, sur l’hypothèse que cette augmentation peut ne pas perturber un programme soutenable sur le plan budgétaire. Dans le contexte actuel de la politique budgétaire en Algérie, l’augmentation des dépenses consisterait une fois de plus à adopter des politiques budgétaires pro-cycliques, connues pour leurs effets négatifs sur le reste de l’économie. Une demande intérieure en plein essor, soutenu par les dépenses publiques, mettrait en situation de risque la bonne performance de la croissance du PIB projetée dans le scénario à moyen terme, en accroissant l’inflation et en perturbant la balance extérieure, à cause de la réponse encore limitée du côté de l’offre de l’économie. Le dilemme entre latitude budgétaire suffisamment importante et le besoin d’une politique budgétaire contra-cyclique en Algérie devrait être résolu en faveur de cette dernière. • La latitude budgétaire dans le scénario présent devrait plutôt être envisagée comme la possibilité d’accroître l’épargne publique, pour assurer que les ressources sont disponibles pour le maintien de la dépense publique si la situation favorable des recettes des exportations pétrolières s’inverse. En d’autres termes, la latitude budgétaire devrait être considérée comme un degré favorable de confort pour soutenir les politiques budgétaires contre-cycliques à l’avenir . Page 94 73 162. En fait, cette latitude budgétaire confortable est sensible à la taille projetée des recettes des exportations pétrolières. Au-dessous d’un seuil critique des recettes des exportations pétrolières, la politique budgétaire deviendrait insoutenable, et l’Algérie devrait mettre en place un effort budgétaire menant à une compression des dépenses primaires. Si l’on maintient les paramètres actuels du scénario macroéconomique, ce seuil critique se situe aux environs de 10,8 milliards de $EU en moyenne selon les estimations, pour les deux objectifs choisis dette/PIB. Ceci correspond à environ deux tiers des recettes des exportations pétrolières projetées pour le moyen terme, et à près de la facture totale des importations pour une année quelconque. En d’autres termes, si les recettes totales des exportations pétrolières atteignent un montant inférieur à 10,8 milliards de $EU, l’Algérie non seulement affronterait une situation budgétaire insoutenable, mais elle risquerait également d’affronter une position extérieure insoutenable. 163. Dans le même ordre d’idées, l’analyse examine le niveau critique des recettes budgétaires d’hydrocarbures par rapport aux recettes totales des exportations d’hydrocarbures qui serait cohérent avec la pérennité budgétaire à moyen terme. Ceci se base sur le niveau projeté de recettes totales des exportations pétrolières dans le scénario initial. Ce niveau critique est estimé à environ 49 pour cent, en moyenne, en considérant les deux objectifs alternatifs de ratios de dette/PIB. Cela est à comparer à 63,3 pour cent en 2001, et une moyenne de 71 pour cent en 1995-2000. 164. Si les seuils critiques des exportations pétrolières et des recettes pétrolières budgétaires devaient se produire simultanément, l’Algérie devrait réduire ses dépenses primaires en termes réels d’environ 5 points de pourcentage du PIB. Ce serait l’effort budgétaire moyen requis pour maintenir les ratios dette/PIB inchangés. 165. Il s’agit là de résultats préliminaires, pour estimer le champ de manœuvre existant pour maintenir la pérennité budgétaire sur le moyen terme en Algérie, sur la base d’un scénario quelque peu optimiste. xxx Ces résultats doivent être comparés avec les scénarios élaborés par les autorités pour évaluer la direction possible de la politique budgétaire sur le moyen terme. Les indications initiales des scénarios macroéconomiques des autorités laissent apparaître des hypothèses plus optimistes, que celles retenues dans cette analyse en particulier dans le secteur pétrolier. La disponibilité d’une information qui n’est que partielle sur ces scénarios fait qu’il est impossible de procéder à l’analyse de soutenabilité d’une manière comparative. Risques pour la pérennité budgétaire 166. Les risques immédiats de la pérennité budgétaire à moyen terme en Algérie sont les engagements éventuels du secteur public. Ils donnent une mesure des changements de politique qui peuvent être requis pour maintenir la pérennité budgétaire. Toutefois, ces engagements ne sont pas facilement quantifiables parce qu’ils dépendent de la réalisation de « l’occurrence assurée ». Leurs répercussions négatives peuvent ne pas être apparentes sur le court terme mais peuvent faire surface plus tard, provoquant une crise financière grave qui exigerait de remèdes plus onéreux. L’essentiel des engagements Page 95 74 éventuels en Algérie provient des prêts non productifs aux entreprises publiques, accumulés dans les portefeuilles des banques publiques. Les passifs éventuels proviennent également de la situation financière du système des retraites. Les garanties pour du crédit octroyé par des institutions financières et pour des dépôts dans ces institutions en sont d’autres exemples. 167. Comme le montre le chapitre 2, les engagements éventuels du système bancaire en Algérie se sont déjà avérés très onéreux et ont le potentiel de compromettre la pérennité des programmes budgétaires. Les modalités contractuelles actuelles avec les gérants des banques n’offrent pas de garanties suffisantes pour réduire l’accumulation de prêts non productifs. Ceci appellerait une restructuration opérationnelle radicale des banques publiques qui couperait leurs liens avec les entreprises publiques. Le remplacement des prêts bancaires aux entreprises en difficulté par des subventions transparentes dans le budget aiderait à réduire le risque de voir s’accumuler davantage les prêts non productifs des banques publiques, tout en permettant une meilleure évaluation des tendances budgétaires sous-jacentes. 168. De même, les engagements de retraite non capitalisé de la Caisse nationale des retraites (CNR) deviendront problématiques pour les finances publiques à moyen terme. Des pressions seront exercées non pas du fait des données démographiques fondamentales défavorables, mais du fait de l’importance de l’économie informelle, du faible taux de la croissance, et de la générosité du système—notamment les retraites sans limite d’âge et la “retraite proportionnelle” introduite en 1997, dans le cadre de la politique gouvernementale de promotion de l’emploi par le biais de la retraite anticipée. Par ailleurs, les cotisants du secteur privé ont fortement diminué, et l’industrie est passée par une phase de récession, alors que les travailleurs du secteur informel en évolution ne contribuent pas au système. Les résultats préliminaires suggèrent que les conditions actuelles pour accéder aux régimes de retraite offerts par le système en question rapprochent le ratio de dépendance des personnes âgées des niveaux de l’OCDE, à 20 pour cent environ. 169. Si la tendance actuelle des ratios de dépendance se poursuit sur le moyen terme, la détérioration progressive de la position financière du système des retraites préconiserait une réforme pour réduire la générosité du système. Avec le système actuel des paramètres, les simulations préliminaires indiquent l’apparition d’un déficit cumulatif d’environ 4,5 pour cent du PIB sur la période 2003-2008 et un déficit additionnel de 12 pour cent sur la période 2009-15—tenant compte également de la baisse du nombre des cotisants du secteur public à la CNR à la suite des privatisations. 170. Ces estimations préliminaires des engagements éventuels appellent à la vigilance des stratégies pour assurer la pérennité budgétaire à long terme. La gestion des risques relatifs aux engagements éventuels serait fortement facilitée par un cadre budgétaire transparent et intégré, ainsi que des stratégies adéquates pour la gestion des actifs et de la dette par l’Etat. Page 96 75 Gérer les gains exceptionnels des recettes pétrolières pour réduire l’aspect pro-cyclique de la politique budgétaire – le rôle du Fonds de régulation des recettes 171. En réponse aux effets des gains exceptionnels des recettes pétrolières, de la volatilité des prix et de l’amenuisement potentiel des ressources, un nombre de fonds de régulation des recettes et de fonds d’épargne ont été créés dans les pays producteurs de pétrole, par exemple, dans des zones de production reconnues comme l’Alaska, l’Alberta, le Kuwait, la Norvège, Oman et le Venezuela; dans des pays en transition comme l’Azerbaïdjan et le Kazakhstan, et dans des pays qui vont commencer à produire comme le Tchad. Des nouveaux fonds ont été établis (Algérie et Iran) et sont à l’étude dans d’autres pays (Russie). 172. A ce jour, les expériences de ces fonds ont été mitigées et, en général, les fonds ont connu un plus grand succès dans les pays dotés d’une discipline budgétaire et d’une gestion macroéconomique fortes (voir Annexe 3.3). En bref, les fonds ne remplacent pas une solide gestion budgétaire. Les fonds ne limitent pas les dépenses budgétaires et ne réduisent pas la volatilité des prix et l’incertitude (cette dernière pouvant être directement gérée au moyen d’outils de gestion du risque). 173. Les autorités algériennes ont établi un Fonds de Régulation des Recettes (FRR) à travers une Loi de Finances complémentaire, approuvée par le Parlement le 27 juin 2001 xxxi . La loi stipule que toutes les recettes des hydrocarbures reçues par l’Etat, en excès des recettes budgétisées, doivent être déposées dans le FRR. Le 6 février 2002, un décret d’exécution a établi quelques règles de base. Toutes les recettes allant dans le fonds continueront à être des recettes effectivement en excès des projections budgétaires. Les recettes budgétaires sont basées sur un prix de référence du pétrole pour le Saharan Blend dans la loi de Finances et sur les volumes prévus des exportations. Toutes les recettes générées par le fonctionnement du fonds resteront également dans le fonds. Le décret a considéré deux règles de dépense : (i) aider à équilibrer le budget annuel ; et (ii) réduire la dette publique. Le Ministre des Finances sera chargé d’administrer les recettes et les dépenses conformément aux conditions du décret. 174. Le prix de référence du pétrole compris dans le budget de 2000 et 2001, était de 19$/bbl et 22$/bbl, respectivement Ceci a permis de transférer au fonds un montant important de recettes, en particulier en 2000 quand les prix du pétrole étaient supérieurs à 28$/bbl par rapport au prix de référence de 19 $. Selon le Ministère des Finances (Opérations du Trésor et Fonds de Régulation des Recettes), le FRR a reçu 453,0 milliards de DA (6,0 milliards de $EU) en 2000, et 115,8 milliards de DA (1,5 milliard de $EU) en 2001. Selon le Ministère des Finances et la Banque centrale, à la fin de 2001, le FRR avait un montant total de 554 milliards de DA (7,1 milliards de $EU). Toutefois, le Gouvernement ne publie pas les chiffres détaillés du FRR, et la Banque centrale ne donne pas les entrées et les sorties pour le FRR, seulement le solde. xxxii 175. Toutefois, des conflits sont apparus entre le « principe de précaution » et la régulation des recettes et des dépenses dans le FRR. Lorsque le fonds a été établi, le prix de référence dans le budget pour 2000 et 2001 devait être établi à 19$/bbl. Il semblait alors que le Gouvernement essaierait de maintenir un niveau de dépenses qui, à un prix Page 97 76 de référence du pétrole de 19 $, ne demanderait pas un financement du déficit. Par conséquent, si les prix devaient excéder 19 $, les recettes seraient épargnées pour satisfaire les besoins de financement quand les prix tombent en dessous de ce niveau. Toutefois, ceci ne s’est pas passé. Le prix de référence a été révisé à 22$/bbl pour 2001, quand les prix du pétrole ont augmenté plus que prévu. 176. De plus, étant donné l’équilibre projeté du budget, aux projections du prix du pétrole pour l’avenir proche, aucune recette pétrolière ne serait transférée au fonds . Pour 2002, les autorités prévoient un prix de référence de 22$/bbl, et pour 2003 et au delà, de 19$/bbl. Ceci est raisonnable étant donné les prix historiques et le climat du marché pétrolier aujourd’hui. Par conséquent, les réserves du fonds baisseraient en 2004 pour financer le déficit budgétaire. Ceci signifie que le Gouvernement inscrit effectivement au budget 22$/bbl pour la période 2001-04,en utilisant les brefs gains exceptionnels des recettes de 2000-01. Il n’y aurait qu’une épargne limitée pour amortir les dépenses si les prix devaient tomber en dessous de 19$/bbl au delà de 2004. 177. Pour amortir des besoins imprévus de financement au cas où le prix du pétrole baisse de 3$ au dessous du prix de référence de 19$/bbl pour 2003-04, selon des estimations très préliminaires et non officielles, le Gouvernement prévoit de maintenir un solde minimum dans le FRR d’environ 120 milliards de DA (environ 2,5 pour cent du PIB). Alors que le prix de référence de 19$/bbl pour 2003-04 peut sembler raisonnable, peut-être même conservateur étant donné les prix d’aujourd’hui, il y a clairement des risques de baisse des prix pétroliers dans les années à venir—peut-être avant 2004 (voir Encadré 2). La réserve minimum peut donc ne pas suffire à amortir les baisses prolongées du prix du pétrole. L’expérience suggère qu’il faudrait plus de prudence pour compenser les risques à la baisse, car la variabilité des changements dans l’équilibre du budget (écart type des changements dans le déficit en pourcentage du PIB) a dépassé de loin la taille relative de la réserve minimum (voir Tableau 3.1). 178. Si le Gouvernement avait maintenu les dépenses à un niveau plus prudent, cohérent avec un prix du pétrole de 19 $/bbl, il aurait crée une épargne importante pour soutenir les dépenses au niveau de 19 $ pour une période beaucoup plus longue. Ceci aurait également établi les bases d’une gestion plus stable et plus prudente des dépenses publiques dans le temps. Les risques de la baisse des prix pétroliers pourraient par conséquent faire en sorte que les dépenses publiques retournent à un cycle plus volatile. 179. Comme le suggère l’expérience internationale mentionnée ci-dessus, il faut reconnaître que le FRR ne peut pas se substituer une politique budgétaire solide, et c’est ici que les priorités doivent s’établir. Le FRR ne peut que contribuer au processus si le Gouvernement renforce une politique budgétaire contra-cyclique prudente, axée en particulier sur la maîtrise des dépenses et attachée à une politique déterminée d’augmentation de l’épargne publique. Sans discipline sur les dépenses—et de là, une auto-discipline importante sur le prix de référence du pétrole—les dépenses retourneront simplement au schéma volatil et coûteux consistant à suivre les mouvements des prix pétroliers. Il est difficile de fixer un prix de référence approprié en soi, à cause de l’imprévisibilité ou des prix du pétrole et de l’incertitude sur l’aspect permanent ou temporaire d’un choc des prix. Le Gouvernement ne devrait toutefois pas aggraver le Page 98 77 problème en établissant imprudemment des prix de référence trop élevés, et en permettant des dépenses inconsidérées, même si les avoirs accumulés dans le fonds sont importants. 180. Si le fonds doit être maintenu parallèlement à des politiques prudentes des dépenses, il faudrait alors que les objectifs, les règles et le fonctionnement du fonds soient plus transparents, avec des mécanismes stricts pour assurer la responsabilité et empêcher l’usage discrétionnaire du fonds. Il faudrait que le fonds soit intégré dans le processus budgétaire de façon à donner au Gouvernement le contrôle intégral de la politique budgétaire et renforcer un cadre budgétaire transparent. Toutes les dépenses devraient être concurrentielles dans le processus budgétaire, sujettes à l’approbation du parlement et tous les transferts au fonds et en dehors du fonds devraient se faire par l’intermédiaire du budget. L’affectation des ressources du fonds, i.e., au financement du déficit budgétaire et à la réduction de la dette publique peut se révéler avantageuse si elle va de pair avec un usage restreint des recettes exceptionnelles par l’Etat. Toutefois, une affectation en dehors du budget normal pourrait se traduire par une utilisation inappropriée des ressources. Le Gouvernement devrait résister à l’idée d’établir un système séparé de dépenses en dehors du processus budgétaire, qui pourrait poser des problèmes de gestion budgétaire, de manque de transparence et d’abus. 181. Tel que détaillé ci-dessous (section 3.3), le champ d’action du Fonds pourrait être élargi à la mise en œuvre d’une stratégie d’épargne à long terme, avec l’objectif de garantir la pérennité budgétaire à long terme. Les réserves accumulées dans le Fonds devraient être investies à l’étranger, ou stérilisées de manière adéquate, pour éviter une hausse des liquidités internes qui aboutirait en fin de compte à l’inflation. Le développement du champ d’action et de la taille du Fonds impliquerait une stratégie appropriée de la gestion des actifs—dans le contexte d’un stratégie plus générale pour la gestion des actifs et passifs de l’Etat (voir également ci-dessous). Les règles devraient être transparentes, conformément à des directives d’investissement prudentes, et des mécanismes stricts qui assurent la responsabilité. La diffusion de l’information, les audits et les rapports fréquents sont nécessaires pour obtenir l’appui public aux objectifs et aux opérations du fonds. Pour que le fonds puisse assumer sa fonction de stabilisation il lui faudra investir dans des actifs liquides, afin de pouvoir mobiliser des fonds rapidement si le cas se présente. Evaluation de la pérennité de la dette extérieure 182. Après avoir atteint un sommet en 1996, la dette extérieure de l’Algérie est tombée maintenant à son niveau le plus bas depuis dix ans. Une bonne performance du compte courant sur la période 2000-01 a contribué à l’amélioration de la situation de la dette du pays. Par conséquent, tous les indicateurs clés de l’endettement extérieur ont récemment été à la baisse, et demeurent modérés (Annexe 3.5). Par exemple, la taille de la dette extérieure par rapport au PIB a baissé de 78 pour cent en 1995, à 47 pour cent en 2000 et elle a chuté davantage à environ 40 pour cent en 2001. Par rapport aux autres pays à revenu intermédiaire, tranche inférieure et aux pays exportateurs de pétrole, le fardeau de la dette algérienne est relativement modéré, mais il est moins favorable que celui par exemple de la Colombie, de l’Iran et du Venezuela. La taille de la dette par rapport aux exportations a également diminué, à peu près la moitié de celle de la période 1999-2000. Page 99 78 Ce ratio demeure néanmoins supérieur au niveau observé dans certains pays exportateurs de pétrole. La taille du service de la dette par rapport aux exportations a également diminué et elle se situait aux environs de 20 pour cent en 2001. Les améliorations de l’endettement sont d’autant plus remarquables au vu des difficultés de paiement du pays au début et au milieu des années 90. 183. Mais la vulnérabilité extérieure demeure encore significative. Environ la moitié de la dette à long terme du pays a des taux variables. Les mouvements internationaux du taux de change sont une source potentielle de risque pour le fardeau de la dette extérieure du pays. Aussi, avec les prix énergétiques libellés en dollars et constituant 97 pour cent des recettes des exportations, les recettes des hydrocarbures pourraient ne pas offrir une protection naturelle appropriée contre les mouvements des devises. La composition en devises de la dette extérieure est estimée à environ 50 pour cent en dollars EU, à environ 30 pour cent en euros et à 12 pour cent en yen. Dans la mesure où le dollar a tendance à s’affaiblir lorsque les prix pétroliers baissent, il existe une couverture contre-cyclique pour la part de la dette libellée en dollars. Toutefois, les mouvements des devises peuvent quelque peu aggraver la vulnérabilité extérieure du pays. 184. Grâce à des excédants extérieurs importants, les réserves en devises ont grimpé à 18,3 milliards de dollars à la fin de 2001 (et à environ 23 milliards de dollars à la fin de 2002). Les réserves sont plus de six fois plus élevées que le montant du service de la dette venant à échéance avant un an – i.e., la dette à court terme et la dette à long terme qui arrivent à échéance cette année. Avec des réserves aussi importantes, le risque de liquidité ou de refinancement à proche ou à moyen terme ne devrait pas être une source de vulnérabilité. xxxiii 185. L’évaluation de la pérennité de la dette extérieure se fonde sur les projections de quelques ratios clés tels que la dette extérieure et la valeur actualisée de la dette par rapport au PIB et aux exportations, et du service de la dette par rapport au PIB et aux exportations. La dette est soutenable si ces indicateurs montrent une tendance à l’amélioration au cours du temps. Naturellement, les clés de la soutenabilité sont l’augmentation des exportations et de la croissance économique. Mais ceci signifie également que de mauvaises exportations et une mauvaise performance de la croissance affecteraient les perspectives économiques et pourraient produire des ratios qui iraient en s’empirant. Par conséquent, les projections indiquant le comportement de ces ratios dans le cadre de scénarios différents sont indiquées ici, sur la base d’un modèle macroéconomique qui assure la cohérence entre les tendances des diverses variables. 186. Deux scénarios sont examinés, un scénario de référence et un scénario bas. Les scénarios sont différenciés par le comportement des variables clés du cumul des exportations et de la croissance. La position extérieure de l’Algérie dépendant fortement des développements dans le secteur des hydrocarbures, la volatilité de leurs prix se traduira par la volatilité de la balance extérieure. Par exemple, une augmentation d’un dollar du prix des hydrocarbures donne une augmentation de 700 millions de $EU aux recettes des exportations. Les investissements dans le secteur des hydrocarbures pourraient également augmenter les recettes des exportations pétrolières au moyen d’une Page 100 79 production plus forte, mais les mouvements des prix devraient dominer les recettes des exportations sur le court et le moyen terme. 187. Le scénario de référence est relativement optimiste et suppose un taux de croissance moyen du PIB de 4 pour cent sur le moyen terme. Ce taux est plus élevé que la moyenne pour les dernières années et implique une accélération des réformes structurelles et une amélioration du climat d’investissement. Dans le scénario de référence, les prix plus bas des hydrocarbures par rapport à 2001 (à 19$EU/bbl) affaiblissent les recettes des exportations et celles-ci n’atteindraient pas leur niveau de l’an 2000 jusqu’à 2009. Par conséquent, la part des exportations dans le PIB baisse de 37 à 33 pour cent sur la période 2001-06. Dans le même temps, la part des importations dans le PIB augmente assez rapidement, de 22 à 29 pour cent. Néanmoins, le compte courant continue à enregistrer un excédent, même s’il est plus faible, sur le moyen terme et l’emprunt extérieur net est négatif. 188. Dans ce scénario, les indicateurs standards d’endettement évoluent favorablement, et la dette extérieure est soutenable. Par exemple, la taille de la dette par rapport aux exportations (à l’exclusion des transferts de fonds des travailleurs de l’étranger) a diminué de plus de la moitié entre 2001-07, en tombant de 112 pour cent à 58 pour cent selon les estimations (Tableau 3.3). Une amélioration tout aussi importante est observée dans le ratio dette/PIB, qui tombe de 41 pour cent en 2001 à 19 pour cent en 2007. Toutefois, l’amélioration du service de la dette par rapport aux exportations est moins spectaculaire. Donc, le service de la dette par rapport aux exportations devrait rester modéré dans ce scénario. Dans le scénario de référence, les réserves en devises augmentent rapidement en 2002 et par la suite augmentent à un rythme nettement plus lent. La tendance à la hausse des réserves en devises conjuguée à une réduction de la dette extérieure, aboutit à une position nette des avoirs pour le pays à compter de 2002. Page 101 80 Tableau 3.3 : La dynamique de la dette dans le scénario de référence Source : Estimations de la Banque mondiale 189. Le scénario bas , basé sur un nombre d’hypothèses simplificatrices, vise à évaluer la vulnérabilité des équilibres extérieurs du pays et son fardeau de la dette par rapport aux mouvements à la baisse des prix des hydrocarbures. Des prix plus bas des hydrocarbures ont un impact direct sur les recettes des exportations, mais la croissance des importations et du PIB n’est pas modifiée par rapport au scénario de référence selon les hypothèses (une simplification exagérée). A environ15$/bbl, les prix pétroliers sont supposés être pratiquement à la moitié du niveau de 2000 et bien inférieurs à la moyenne de 1991-99. Le niveau relativement déprimé des prix énergétiques aboutit à des niveaux de recettes d’exportations qui restent inférieurs à leurs niveaux de 2001, d’environ 27 pour cent sur la période 2001-07. Comme dans le scénario de référence, la part des importations dans le PIB devrait augmenter assez rapidement, de 22 pour cent à 29 pour cent. A l’inverse du scénario de référence, l’excédent du compte courant devient maintenant un déficit en 2003 et l’emprunt extérieur net devient positif sur le moyen terme. Par conséquent, les niveaux de la dette commencent à augmenter en 2004. Même si les réserves en devises sont prévues à la hausse dans le scénario bas, l’augmentation de la dette signifie que les actifs nets deviennent négatifs (ou la dette nette est positive). Il est vrai que ces impacts pourraient être quelque peu atténués grâce à une croissance plus lente des importations, dans la mesure où le plus faible niveau des recettes pétrolières comprime la croissance du PIB et des revenus des ménages. Debt dynamics under the Base Case 2002 to 2007 2001 2002 2003 2004 2005 200 6 2007 I ndebtedness indicators Debt / XGS (%) 112 116 114 98 84 71 58 Debt / GDP (%) 41 413833282319 Debt / Govt. Revenues(%) 117 118 111 93 79 67 58 Debt Service / XGS (%) 22 222321191817 Debt Service / Govt. Revenues(%) 23 222220181717 PV of Debt / 3-avg of XGS (%) 119 100 100 95 84 71 58 PV of Debt / XGS (%) 109 112 110 94 81 68 56 PV of Debt / GDP (%) 40 393631272218 PV of Debt / Govt. Revenues(%) 114 114 108 90 76 65 55 M emorandum items Exports / GDP (%) 37 353333333333 Govt. Revenues / GDP (%) 35 353435353533 Exports of Goods & NFS (mill US$) 20,000 17,723 16,347 17,078 17,779 18,449 19,159 GDP (in current US$, mill) 54,680 50,332 49,447 51,285 53,781 56,124 58,709 Page 102 81 Tableau 3.4 : La dynamique de la dette dans le scénario bas. Source : Estimations de la Banque mondiale 190. Dans le scénario bas, les indicateurs standards d’endettement se détériorent et la dette évolue sur une voie insoutenable. Par exemple, la taille estimée de la dette relative aux exportations (excluant les transferts de fonds des travailleurs de l’étranger) grimpe à 166 pour cent en 2007. La détérioration de l’indicateur du service de la dette par rapport aux exportations est tout aussi importante (Tableau 3.4). La détérioration de l’indicateur de la dette par rapport au PIB est moins sévère à cause de l’hypothèse qui veut que le PIB n’est pas affecté par les mouvements des prix pétroliers. Des modifications à cette hypothèse pourraient altérer les ordres de grandeur mais non les tendances. La dynamique de la dette montre la vulnérabilité de l’Algérie aux mouvements négatifs des prix des hydrocarbures. 191. La dynamique de la dette dans le scénario de référence et dans le scénario bas produit des tendances divergentes dans les indicateurs clés de l’endettement (Figure 3.3). Le facteur principal qui explique les deux résultats différents est l’impact des prix des hydrocarbures sur les recettes des exportations et sur la balance du compte courant. Alors que les résultats présentent des aspects de simplification, ils soulignent les risques sous-jacents aux équilibres extérieurs sur le court et le moyen terme. Bien que les dynamiques de l’endettement indiquent une pérennité extérieure, le résultat est sensible aux développements défavorables dans les exportations et la croissance de la production dérivée soit de fluctuations négatives dans les prix pétroliers ou de dérapages de la gestion économique. Debt dynamics under the Low Case 2002 to 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 I ndebtedness indicators Debt / XGS (%) 112 124 150 156 157 160 166 Debt / GDP (%) 41 424243434445 Debt / Govt. Revenues(%) 117 125 140 139 139 142 153 Debt Service / XGS (%) 22 232726283034 Debt Service / Govt. Revenues(%) 23 23 25 24 25 27 32 PV of Debt /3-year average of XGS ( % 119 104 120 143 159 164 170 PV of Debt / XGS (%) 109 121 146 152 153 157 163 PV of Debt / GDP (%) 40 414142424345 PV of Debt / Govt. Revenues(%) 114 121 136 136 136 140 151 M emorandum items Exports / GDP (%) 37 342827272827 Govt. Revenues / GDP (%) 35 343031313130 Exports of Goods & NFS 20,000 16,954 13,963 14,041 14,753 15,454 16,056 GDP (in current US$) 54,680 50,332 49,447 51,285 53,781 56,124 58,709 Page 103 82 Figure 3.3 : La dynamique de la dette étrangère est sensible aux projections des recettes des hydrocarbures (a) (b) Source : Estimations de la Banque mondiale 3.3. Renforcement de la gestion de la politique budgétaire à moyen terme : Un cadre intégré 192. Les épisodes d’alternance d’expansion et de récession dans les pays exportateurs de matières premières soulignent le besoin de poursuivre des politiques prudentes qui prémunissent contre les déséquilibres macroéconomiques et qui répondent prudemment aux changements des termes de l’échange. L’expérience internationale indique que les réductions des déficits budgétaires ne garantissent pas toujours un renforcement durable des finances publiques, les consolidations budgétaires souvent réussies sur une période relativement courte ayant été inversées dans le temps. Ceci souligne l’importance de cadres budgétaires stables pour aider à renforcer l’engagement des politiques à la retenue budgétaire. L’élaboration de mécanismes d’intervention et de structures institutionnelles pour favoriser la stabilité des dépenses publiques, en épargnant dans les bonnes périodes et en puisant dans l’épargne dans les mauvaises, demeure un problème clé de politique dans de nombreux pays producteurs de pétrole. La prudence préconise de traiter tous les chocs favorables comme des événements temporaires, même s’il est difficile de déterminer à priori si le choc sera permanent ou temporaire. Malheureusement, les gouvernements se comportent généralement comme si les chocs positifs étaient permanents et les chocs négatifs étaient temporaires. xxxiv 193. L’Algérie fait face au défi de renforcer son cadre budgétaire, soutenir la consolidation budgétaire réalisée à ce jour, renforcer la stabilité macroéconomique, et garantir la pérennité budgétaire dans le moyen et le long terme. Ce défi est à plusieurs dimensions car il implique de : Nominal Debt to XGS (%) 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 140.0 160.0 180.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Year Percent Base - Nom.Debt / XGS (%) Low - Nom.Debt / XGS (%) Nominal Debt to GDP Ratio (%) 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Year Percent Base - Nom.Debt / GDP (%) Low - Nom.Debt / GDP (%) Page 104 83 • Préserver le système financier et la politique monétaire de la volatilité des recettes d’hydrocarbures, de manière à améliorer la coordination de la politique budgétaire et monétaire et de renforcer la stabilité macroéconomique ; • Prémunir les dépenses publiques contre la volatilité des recettes budgétaires d’hydrocarbures, de façon à réduire la pro-cyclicalité de la politique budgétaire qui exacerbe la vulnérabilité de l’Algérie au cycle du pétrole ; • Garantir la pérennité du déficit hors hydrocarbures, compte tenu de l’importance du déficit, de l’épuisement à long terme des recettes pétrolières et des risques budgétaires sous-jacents. 194. Pour relever ces défis il faut adopter une nouvelle approche à la conception globale de la politique budgétaire à moyen terme, ainsi que des réformes institutionnelles visant à renforcer la transparence des comptes budgétaires et à établir un cadre budgétaire pluriannuel intégré à l’appui du processus budgétaire. Le Gouvernement a pris d’importantes mesures en ce sens, avec la création du Fonds de régulation des recettes, en tant qu’outil pour mieux gérer la volatilité des recettes des hydrocarbures, et a également pris des initiatives pour renforcer le processus budgétaire. De la perspective du Gouvernement, ces mesures récentes ont remédié à la nécessité de mieux gérer la volatilité dans le court et le moyen terme, et il est reconnu que d’autres réformes pourraient être envisagées pour gerer la pérennité budgétaire à long terme ainsi que les questions d’équité entre générations associées à l’épuisement des recettes des hydrocarbures dans le long terme. 195. Le cadre budgétaire recommandé dans cette section intègre l’objectif d’assurer la pérennité budgétaire à moyen terme avec ces préoccupations plus générales de politique à long terme, en ce sens qu’il ancre d’une manière flexible la pérennité budgétaire à moyen terme aux projections à long terme des recettes des hydrocarbures. La section esquisse tout d’abord les principes opérationnels du cadre intégratif pour améliorer davantage la conception de la politique budgétaire à moyen terme—y compris les principes de gestion des actifs et passifs financiers. Ensuite, la section esquisse un plan d’action pour renforcer le rôle du budget dans la gestion macroéconomique à moyen terme. Améliorer la conception de la politique budgétaire à moyen terme : Vers une politique budgétaire basée sur des règles, étayée par un cadre budgétaire solide et intégré 196. Afin de renforcer la stabilité macroéconomique, le cadre budgétaire devrait viser à prémunir les dépenses publiques des variations à court terme dans les prix pétroliers et la volatilité afférente des recettes des hydrocarbures. Cet objectif sera atteint en fixant des prix de référence prudents pour le pétrole dans le budget et en maintenant la discipline en matière de dépenses tout en améliorant leur efficacité—aidé en cela par les réformes des institutions et du processus budgétaire esquissées dans le plan d’action ci-dessous. A l’appui du cadre budgétaire, un indicateur devrait être adopté qui ne soit pas affecté par les variations à court terme des recettes des hydrocarbures. Un tel indicateur fournirait une bonne mesure de la conduite budgétaire et des pressions sous-jacentes sur les comptes budgétaires à moyen terme. Page 105 84 197. Le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures, mesuré en tant que ratio du PIB hors hydrocarbures, pourrait s’avérer le meilleur ancrage pour la politique budgétaire. Un ciblage approprié du niveau du déficit primaire hors hydrocarbures dans le court et le moyen terme devrait permettre de déconnecter les dépenses des recettes pétrolières volatiles, et donc renforcer la stabilité macro-économique. Les changements dans le solde primaire hors hydrocarbures devraient être utilisés comme base pour mesurer les progrès de la consolidation budgétaire (Barnett et Ossowski, 2002). 198. Les cibles fixées pour le déficit primaire hors hydrocarbures pourraient être ajustées d’une manière relativement flexible, de sorte à adapter le déficit aux changements intervenant dans les recettes budgétaires ou les dépenses dérivées des variations de l’activité économique dans le secteur hors hydrocarbures (impact des stabilisateurs automatiques). Par exemple, une hausse des dépenses sociales (notamment les indemnités de chômage), jointe à une baisse des recettes fiscales, en périodes de récession économique, aurait tendance à élargir le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures. Ces composantes cycliques du déficit pourraient être soustraites du déficit réel, de sorte à axer la cible budgétaire sur une mesure du déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures structurel . 199. Mettre en place un plan pluriannuel de dépenses, basé sur une prévision glissante des dépenses à moyen terme, contribuerait grandement à renforcer le cadre budgétaire. Un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) permettrait d’identifier les implications des décisions budgétaires courantes pour les finances publiques futures (y compris les coûts récurrents des dépenses d’équipement) et, parallèlement, de mettre en priorité les projets à réaliser immédiatement et de programmer ceux qui peuvent s’étendre sur plusieurs années. L’adoption d’un CDMT peut donc aider à limiter les réactions des dépenses à court terme à de fortes variations dans les recettes des hydrocarbures. Le CDMT devrait être défini de manière à inclure des cibles réalistes à moyen terme pour le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures, à examiner régulièrement dans le contexte des budgets annuels. 200. Il est important que la politique budgétaire assure la pérennité du déficit budgétaire hors hydrocarbures dans le long terme, en ciblant un niveau approprié de ce déficit qui tienne compte des contraintes de financement dans le temps. Par ailleurs, les risques budgétaires dérivés des engagements éventuels et implicites de l’Etat devraient être correctement évalués et pris en compte lors de la fixation d’un niveau prudent de déficit primaire hors hydrocarbures. 201. L’Algérie, comme d’autres pays producteurs de pétrole, peut s’offrir le « luxe » d’un important déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures, dans la mesure où les recettes budgétaires du pétrole peuvent assurer un financement suffisant et stable à terme. Toutefois, le déficit primaire hors hydrocarbures en Algérie est important et a augmenté à plus de 25 pour cent du PIB hors hydrocarbures depuis 2001, avec l’impulsion donnée aux dépenses publiques dans le Programme de relance économique. En outre, la part de l’Algérie des dépenses publiques (hors intérêt) dans le PIB se situe plutôt dans la fourchette supérieure, en comparaison d’autres pays producteurs de pétrole, des pays de la région MENA, et des économies en transition (Figure 3.4). Page 106 85 Figure 3.4 : Les dépenses publiques hors intérêt de l’Algérie en comparaison internationale Source : Estimations de la Banque mondiale 202. Dès lors, maximiser l’impact des recettes des hydrocarbures sur la croissance n’appelle pas nécessairement une augmentation des dépenses publiques, mais un meilleur ciblage et un meilleur rapport coût-efficacité. L’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques implique généralement l’adoption de modalités facilitant la réaffectation des dépenses vers d’autres utilisations plus rentables en veillant à ce qu’il n’y ait pas de sous- approvisionnement des services publics essentiels, notamment dans le cadre de programmes inutiles ou qui ne s’adaptent pas aux circonstances en évolution. Ceci est facilité par une budgétisation basée sur la performance, qui exige d’interconnecter la réaffectation à l’information relative à l’efficacité des dépenses, ce sur la base des impacts pluriannuels et des résultats des programmes. 203. Par ailleurs, les décisions relatives à l’investissement public à l’infrastructure (sociale et économique) ne devraient pas être directement interconnectées à la présence de recettes exceptionnelles des hydrocarbures. Une saine gestion des finances publiques impliquerait l’emprunt pour financer des projets d’investissement qui s’autofinanceraient par le biais de recettes fiscales ultérieures supérieures. Dès lors, ce sont la productivité et le coût du capital public qui devraient guider l’investissement public, en présence ou non de ressources pétrolières. Bien que la présence de recettes pétrolières exceptionnelles puisse temporairement faire baisser le coût du financement de l’investissement public, la décision de savoir si la rentabilité des investissements justifie la dépense est en fin de compte indépendante des ressources pétrolières et devrait être prise dans le contexte d’une programmation à moyen terme des dépenses. 204. Assurer la pérennité à long terme du déficit budgétaire hors hydrocarbures implique une stratégie d’épargne dans le temps, vu le caractère épuisable des recettes des hydrocarbures. Quoique en pratique les réserves peuvent être étirées sur une longue période de temps, la technologie pourrait aboutir à une « obsolescence » de ressources. Même en période d’épuisement inexorable, les coûts augmenteraient et une bonne partie 0 5 10 15 20 25 30 35 E s t o n i a B u l g a r i a J o r d a n A l g e r i a T u n i s i a M o r o c c o E g y p t M e x i c o I n d o n e s i a C o l o m b i a Investment Expenditure Current Exp. excluding Interest Primary public expenditures in percent of GDP (1998-2001) Page 107 86 des ressources seraient laissées à la terre. Au minimum, un épuisement lent des ressources se produira et le pays devrait se préparer pour une économie sans pétrole. 205. La stratégie d’épargne devrait viser à accumuler d’importants actifs, de sorte que leur rendement finance le déficit hors hydrocarbures une fois les ressources pétrolières épuisées. La stratégie d’épargne devrait être accompagnée d’une stratégie active de gestion des actifs afin d’assurer les plus hauts niveaux de rentabilité tout en minimisant les risques. Une politique consistant à financer le déficit hors hydrocarbures en puisant dans les actifs accumulés une fois les ressources pétrolières épuisées ne serait pas soutenable dans le long terme. Une telle stratégie contribuerait en fin de compte à épuiser tous les actifs accumulés, et aboutirait donc à un emprunt public accru ainsi qu’à un endettement insoutenable. En un sens, la stratégie devrait viser à transformer un flux épuisable de recettes des hydrocarbures en un flux permanent de recettes financières grâce à l’épargne. 206. Une option pour assurer la pérennité budgétaire à long terme pourrait être d’adopter une règle de politique budgétaire visant à maintenir le déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures en dessous d’une certaine cible tout en épargnant les recettes pétrolières exceptionnelles pour l’avenir. En Algérie une telle règle pourrait être ancrée au concept du « flux permanent du revenu des hydrocarbures ». Dans les grandes lignes, la règle pourrait viser un déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures qui n’excède pas le « flux permanent du revenu des hydrocarbures » sur un horizon à moyen terme approprié . xxxv Les recettes excédentaires des hydrocarbures (surpassant le « flux permanent du revenu des hydrocarbures ») pourraient être épargnées. Elles pourraient être utilisées pour financer des déficits budgétaires temporaires imputables aux circonstances cycliques ; pour amortir la dette (comme c’est le cas actuellement par le Fonds de régulation des recettes) ou faire l’objet d’une épargne directe en vue des dépenses futures, ce pour contrebalancer l’épuisement des recettes pétrolières dans le long terme ou faire face aux exigences futures sur le budget. 207. Lier les dépenses publiques primaires au « flux permanent du revenu des hydrocarbures » établirait à terme une limite supérieure au déficit budgétaire primaire hors hydrocarbures d’une manière qui serait conforme à la pérennité budgétaire à long terme. Tel qu’indiqué dans le cadre de solvabilité intertemporelle de l’Annexe 3.6, la règle garantirait que la dette existante a comme contrepartie des excédents primaires futurs, dont la valeur actuelle excède la valeur de la dette. Parallèlement, une telle règle pourrait constituer un ancrage utile à des fins de stabilisation. Ceci permettrait de lisser les dépenses publiques dans le temps et d’éviter des coupures non désirées dans les dépenses en cas de revirements abruptes des prix pétroliers, réduisant ainsi la pro- cyclicalité du budget. 208. Le Fonds de régulation des recettes (ou tout autre type de « Fonds de patrimoine » plus général pouvant être établi à des fins d’épargne) devrait être intégré au processus budgétaire afin d’assurer le contrôle intégral de la politique budgétaire. Les règles pour la gestion des actifs du fonds devraient être transparentes, conformément aux directives d’investissement prudent, avec des mécanismes garantissant la responsabilisation— notamment une divulgation, un audit et une notification sur une base régulière. Page 108 87 209. Toutefois, quoique des sauvegardes sous la forme de règles de politique budgétaire peuvent être appropriées pour assurer une position budgétaire saine sur le long terme, le risque élevé de volatilité, en raison de la forte dépendance des recettes budgétaires des hydrocarbures préconiserait une flexibilité dans l’application des règles budgétaires. La flexibilité pourrait être obtenue en définissant les règles sur un horizon à moyen terme , et en ciblant le déficit primaire « structurel » hors hydrocarbures, permettant ainsi des ajustements cycliques à court terme en conséquence de l’opération de stabilisateurs budgétaires. Les autorités devraient préparer les bases d’une politique budgétaire fondée sur des règles en mettant en place un cadre budgétaire intégré qui améliore la transparence du financement des dépenses publiques. L’absence d’un tel cadre pourrait remettre en cause la pertinence de l’adoption de règles de politique budgétaire. 210. Opérationnaliser cette règle budgétaire nécessite le calcul du « revenu permanent de la production des hydrocarbures » pour l’Algérie sur la base d’une estimation de la valeur actuelle nette (VAN) des recettes des hydrocarbures sur une longue période. Ces calculs se fondent invariablement sur des estimations des réserves recouvrables récupérables, et sur un profil de production de la ressource qui s’amenuise sur une longue période. La valeur actuelle du flux « permanent » de recettes de l’Etat peut se calculer sur la base d’hypothèses de prélèvements de l’Etat, du prix des ressources, des coûts et du taux d’escompte. Il est évident que toute estimation est sujette à une forte incertitude, reflétant l’incertitude sur la quantité des réserves, et la sensibilité des résultats aux hypothèses sur les prix, le taux d’escompte et d’autres facteurs (comme les coûts et les taxes). Les éléments techniques des calculs dans le cas de l’Algérie et les facteurs de risque sont décrits à l’Annexe 3.7. Ces calculs tiennent compte des plans du gouvernemet pour l’expansion des capacités de production à moyen terme, faisant partie d’une stratégie prudente plus globale de gestion et de préservation des ressources d’hydrocarbures. 211. Une « incertitude à la hausse » est caractéristique des calculs du « revenu permanent des hydrocarbures » car les estimations de la réserve à tout moment reflètent ce qui est alors connu, et ne décrivent pas un recouvrement ultérieur qu’il n’est pas possible de savoir. xxxvi . Toutefois, les estimations sont également subordonnées à « l’incertitude à la baisse », dans l’éventualité des prix chutant à long terme sur le marché mondial des hydrocarbures. Ceci se doit aux interventions qui faussent les prix sur le marché (par exemple, retenue de la production de l’OPEP), en libérant les forces économiques puissantes qui sur le long terme rendent ces interventions insoutenables (Annexe 3.7). De plus, une exécution possible de mécanismes pour limiter l’effet de serre global des émissions de dioxyde de carbone à l’avenir (au moyen de la taxation des oxydes de carbone, ou de restrictions quantitatives telles que celles envisagées par le protocole de Kyoto), augmenterait le prix des hydrocarbures pour les usagers, limitant ainsi la consommation et diminuant les recettes pour les producteurs. 212. La perte de potentiel à la hausse des dépenses publiques à cause de la sous- estimation des « recettes budgétaires permanentes des hydrocarbures » ne mettrait pas en danger la pérennité budgétaire à long terme. A l’inverse, l’excès de dépenses, fondés sur des projections irréalistes des recettes des hydrocarbures, poserait des risques budgétaires—comme le montre l’expérience des pays producteurs de pétrole. Page 109 88 L’incertitude globale qui entoure les estimations souligne une fois de plus l’importance d’une application flexible des règles budgétaires en ce qui concerne: • L’estimation des réserves d’hydrocarbures, permettant de prendre en considération de scénarios « hauts » de réserves; • L’application de règles sur un horizon élargi, pour prendre en compte des changements dans l’environnement au-delà du contrôle de l’Etat ; • Le besoin d’actualiser périodiquement le cadre de référence aux calculs du « revenu permanent des hydrocarbures ». Evaluer la faisabilité de règles basées sur le revenu permanent, le potentiel d’épargne et les risques pour la pérennité budgétaire à long terme 213. La valeur actuelle nette (VAN) des recettes des hydrocarbures sur un horizon à 50 ans est calculée en fonction de trois scénarios sur les réserves et de trois hypothèses différentes sur les prix du pétrole et du gaz (détails à l’Annexe 3.7). Les recettes totales entre scénarios vont de 141 milliards de $EU à 359 milliards de $EU—i.e., de 2,5 à 6,3 fois le niveau du PIB de 2001 (Tableau 3.5). xxxvii Un revenu permanent de 9.7 milliards de $EU et de 11,8 milliards de $EU est estimé dans les scénarios de réserve moyen et haut respectivement à une prévision de prix du scénario moyen en dollars constants 2001 (16,9 et 20,6 pour cent du PIB de 2001 respectivement), basé sur un facteur d’escompte de 4 pour cent. Tableau 3.5 : VAN du revenu des hydrocarbures de l’Etat jusqu'à 2050 (millions de $EU de 2001) Reserves / Prices 1 (1) Low ($15) (2) Mid ($20) (3) High ($25) (A) Low 141,4 180,2 219,6 (B) Mid 190,1 242,8 296,2 (C) High 231,4 295,1 359,3 1 Oil prices in constant 2001 $ per barrel. Corresponding gas prices (in constant 2001 $ per thousand cubic meters): $62; $77; $92 Discount rate 4 percent. Source :Estimations de la Banque mondiale (voir l’Ann exe 3.7) 214. Au vu de ces estimations, est-ce que la structure des dépenses publiques et des recettes budgétaires de l’Algérie est proche de la règle budgétaire décrite ci-dessus ? En principe, cette évaluation devrait être orientée vers l’avenir, basée sur une projection de moyen à long terme du déficit primaire hors hydrocarbures. Toutefois, les tendances passées des dépenses publiques et des recettes budgétaires permettent également d’évaluer le potentiel de satisfaire la règle budgétaire. Le Tableau 3.6 présente ces tendances sur deux périodes à horizon mobile de cinq ans , qui pourraient aussi être considérées comme un horizon à moyen terme pour l’application de la règle. Assurer la solvabilité intertemporelle nécessite également d’ajuster la règle pour tenir compte des Page 110 89 paiements de l’intérêt sur la dette extérieure et la dette intérieure en termes réels et de la croissance du PIB (Annexe 3.6). Ici, l’ajustement se base sur une différence de 2 pour cent entre le taux d’intérêt réel et le taux de croissance du PIB, et le ratio de 60 pour cent de la dette par rapport à la production en 2001 (dont 40 points de pourcentage se rapportent à la dette extérieure). 215. Dans le scénario haut , la règle serait facilement satisfaite, car le revenu permanent des hydrocarbures, estimé à 20,6 pour cent du PIB, excède d’environ 3 points de pourcentage du PIB la moyenne du déficit primaire ajusté hors hydrocarbures—malgré la tendance à la hausse de ce dernier. Toutefois, dans le scénario moyen , avec un revenu permanent des hydrocarbures de l’ordre de 17 pour cent du PIB, il ne serait pas facile de respecter la règle budgétaire. Et le scénario moyen se fonde sur une estimation relativement optimiste des réserves d’hydrocarbures récupérables, d’environ 50 pour cent supérieures aux estimations actuelles. Tableau 3.6 : Estimations du solde budgétaire et des revenus permanents des hydrocarbures en Algérie (en pourcentage du PIB) 1997-2001 1998-2002 a1. Recettes hydrocarbures 22.1 22.7 a2. Recettes budgétaires hors hydrocarbures 11.4 11.1 a3. Recettes totales 33.5 33.8 b1. Total dépenses courantes primaires 19.1 19.5 b2. Total intérêt 3.9 3.5 b3. Total dépenses d’équipement 7.7 8.1 b4. Total dépenses 30.6 31.1 Solde budgétaire (a3-b4) 2.9 2.7 Solde budgétaire hors hydrocarbures (a2-b4) -19.2 -20.0 Solde primaire hors hydrocarbures (a2-b1-b3) -15.4 -16.5 c1. Ajustement pour la croissance et le service de la dette 1 1.2 Solde primaire ajusté hors hydrocarbures (a2-b1-b3-c1) -16.6 -17.7 “Revenus permanents des hydrocarbures” scénario B2 “Revenus permanents hors hydrocarbures” scénario C2 16.9 20.6 1 Equal to the product of the actual (external and domestic) debt-to-GDP ratio (60 per cent) and the assumed difference between the real interest and the GDP growth rate (2 per cent). Source: World Bank staff; based on Government financial statistics from IMF. 216. Evaluer la règle budgétaire sur les tendances passées aide également à évaluer l’épargne possible des recettes des hydrocarbures—pour réduire le fardeau de la dette ou accumuler des réserves destinées à financier des dépenses futures. Depuis 1997, le marché mondial du pétrole a connu un cycle entier, avec un effondrement des prix en Page 111 90 1998, une forte augmentation en 1999-2000, et une stabilisation par la suite. Evalués aux prix de 2001, les recettes des hydrocarbures en excès du « revenu permanent des hydrocarbures » sur la période 1997-2001 se situerait en moyenne de 1,5 à 5 pour cent du PIB par année, dans les scénarios haut et moyen respectivement. 217. Pour résumer, sur la base des tendances récentes des dépenses publiques et des recettes hors hydrocarbures, il faudrait une surveillance accrue à l’avenir pour assurer que la pérennité budgétaire à long terme ne serait pas à risque. Ceci, en raison du fait que le déficit primaire hors hydrocarbures a été récemment à la hausse, contrairement à la stabilité globale du déficit budgétaire moyen dans le temps (Tableau 3.6). De 12,8 pour cent du PIB en 1997, le déficit primaire hors hydrocarbures est passé à 16,7 pour cent en 2001, et à 18,4 pour cent du PIB en 2002. 218. Si cette tendance à la hausse du déficit primaire hors hydrocarbures devait se poursuivre, il serait difficile de respecter dans le temps une règle budgétaire comme celle décrite, sous des hypothèses raisonnables de revenu permanent des hydrocarbures. Tout d’abord, en raison de la croissance, les recettes permanentes des hydrocarbures en ratio du PIB chuteraient, nécessitant une augmentation des recettes budgétaires hors hydrocarbures si les dépenses devaient rester constantes en part du PIB. De plus, les pressions sur le déficit hors hydrocarbures peuvent s’accumuler à l’avenir, parce que les engagements éventuels du secteur public peuvent resurgir à nouveau, en particulier dans les banques publiques. Dans ce cas la pérennité budgétaire à long terme courrait un risque. Vers une stratégie de gestion active des actifs financiers et de la dette 219. Une stratégie appropriée de gestion des actifs financiers et de la dette contribuerait à renforcer la stratégie budgétaire à moyen terme. Une couverture contre la vulnérabilité aux chocs permanents est un objectif majeur de la politique de gestion des actifs et passifs d’un pays. Minimiser les coûts associés au financement de la dette est un objectif complémentaire, plus particulièrement lié à la gestion de la dette, tenant compte des risques associés à l’endettement. En principe, les politiques de couverture devraient être formulées dans le contexte du bilan exhaustif de l’Etat, couvrant à la fois ses actifs réels et financiers ainsi que ses engagements. xxxviii Toutefois, l’information disponible sur le type de risques du côté réel du bilan s’avère souvent insuffisante. En pratique il est donc plus courant que la politique de gestion des actifs soit axée sur des portefeuilles financiers spécifiques, plutôt que sur l’ensemble du bilan. Les pratiques internationales performantes en matière de gestion de la dette souveraine et des actifs suggèrent des options pour l’avenir, mais il faudrait une analyse en profondeur pour développer un programme de gestion active des actifs et passifs financiers pour l’Algérie. 220. Un des principaux enjeux qu’un tel programme de gestion financière pour l’Algérie devrait aborder est celui de la cadence appropriée pour l’accumulation des actifs financiers. xxxix Si une stratégie d’épargne devait être mise en œuvre, basée sur la règle budgétaire esquissée ci-dessus, combien des recettes pétrolières “excédentaires” (ou transitoires) faudrait-il accumuler en augmentant les actifs financiers de l’Etat et combien faudrait-il en utiliser pour réduire la dette ? Il est évident que le remboursement anticipé Page 112 91 de la tranche la plus coûteuse de la dette existante est une option attrayante puisqu’il permet une plus grande liberté d’action au niveau du budget, tout en réduisant pour les générations à venir le fardeau fiscal qu’impliquerait le service de la dette. Par ailleurs, le remboursement anticipé de la dette extérieure permet de stériliser facilement les recettes pétrolières exceptionnelles. En améliorant les caractéristiques des indicateurs d’endettement, le remboursement anticipé de la dette la plus coûteuse ou risquée peut améliorer les notations souveraines d’un pays et donc renforcer son attrait pour les investisseurs étrangers. 221. L’expérience d’autres pays ayant enregistré des surplus montre que, tout en amortissant la dette la plus coûteuse, il y a plusieurs bonnes raisons d’accumuler des actifs, dans le but de prémunir la position financière de l’Etat contre les chocs permanents, plutôt que de viser exclusivement l’amortissement la dette. Ceci s’explique par l’importance que revêt le maintien de profonds marchés de la dette, ou le maintien d’instruments d’investissement à long terme pour les investisseurs institutionnels (Australie, Nouvelle-Zélande et Royaume-uni). Une autre raison est qu’à l’avenir il pourrait s’avérer nécessaire pour les gouvernements de recourir à nouveau aux marchés de la dette, de sorte qu’il y a intérêt à maintenir des marchés de la dette publique ou une présence sur les marchés mondiaux. Par ailleurs, les pays exposés à une forte volatilité peuvent se retrouver en meilleure position s’ils sont en mesure de faire face aux déficits de financement en se servant des actifs accumulés plutôt que de contracter une nouvelle dette, lorsque le coût de l’accès aux marchés des capitaux est très incertain. xl Il est donc possible que l’accent doive porter sur une réduction de l’endettement net plutôt que sur le seul amortissement de l’endettement brut. 222. Dans le contexte actuel, malgré la volatilité élevée des recettes pétrolières, le risque de refinancement de la dette algérienne est faible, compte tenu du niveau élevé des réserves de change (23 milliards de dollars). Le remboursement anticipé de l’endettement extérieur, dans le but d’améliorer le “rendement” global de l’ensemble du portefeuille des actifs et passifs publics, semble donc, à court terme, être une option attrayante, comparée à l’accumulation d’actifs pour couvrir les risques de refinancement. Sur le moyen terme, une stratégie d’ensemble de gestion des actifs et passifs serait appropriée, tenant compte des considérations suivantes : • Evaluer la possibilité de rembourser par anticipation différentes catégories de dette. Vérifier l’importance des pénalités sur le remboursement anticipé de la dette au Club de Paris ; • Rembourser par anticipation la dette à taux flottant à plus courte échéance libellée en euros et en yen, ainsi que la dette plus coûteuse en dollars. Ramener le ratio du service de la dette à moins de 15 pour cent des exportations et le maintenir au- dessous de ce niveau sur le moyen terme ; • Une fois le ratio du service de la dette stabilisé à moins de 15 pour cent, mettre l’accent sur l’accumulation d’actifs à la place du remboursement anticipé (Fonds de patrimoine). Le portefeuille financier pour couvrir les risques de la position financière nette de l’Algérie devrait être construit en examinant de manière empirique quels sont les actifs qui offrent la meilleure protection contre des Page 113 92 baisses prolongées du prix du pétrole. Le portefeuille devrait être investi dans des actifs étrangers de sorte à stériliser son impact sur le système financier intérieur ; • Une fois la dette la plus coûteuse/risquée amortie, mener une politique vigoureuse de relations avec les investisseurs. Etudier le marché afin d’obtenir une notation souveraine de référence mais ne pas solliciter le marché si le coût estimé du nouveau placement est nettement supérieur au coût moyen de la dette existante. 223. Avec l’aide d’initiatives de politiques appropriées en gestion et marketing de la dette extérieure, l’Algérie peut être en mesure d’obtenir des marges relativement attrayantes sur les émissions de référence sur le marché international des capitaux en remboursant par anticipation la part importante de la dette restructurée, immobilisée et coûteuse. L’établissement à moyen terme, d’une présence régulière et crédible sur le marché international des capitaux aiderait à développer une courbe de rendement offshore sur les échéances plus longues de la dette publique libellée en devises. Ceci peut venir en complément à la courbe de rendement à court terme en monnaie locale, qui se dégagerait avec le développement du marché interne de capitaux (au départ les marchés intérieurs se développent rarement au-delà des échéances à court terme, de l’ordre de deux ans). La courbe de rendement offshore pourrait servir de référence pour la tarification des prêts à plus long terme en monnaie locale—en utilisant, par exemple, les swaps de changes, mais il y aura lieu d’examiner plus en détail les implications de ces transactions sur le compte de capital. xli Le coût d’un tel programme d’émission dépendra principalement de la notation et de la liquidité des instruments. 224. La promotion de marchés de capitaux efficients, élargis et actifs, dans le contexte d’émissions régulières et appropriées de dette publique ne devrait pas être éclipsée par la présence d’excédents budgétaires, dus à des recettes pétrolières temporaires importantes. Le financement par l’endettement pour les dépenses publiques d’investissement pourrait être de plus en plus utilisé comme moyen de développer les marchés pour la dette publique. Cela nécessitera la fourniture de données appropriées aux participants du marché sur le moment des appels d’offres, des volumes envisagés des émissions de titres ; des coupons offerts, des prix et des offres et soumissions acceptées. Les émissions devraient porter sur un nombre limité d’échéances afin de garantir la liquidité du marché secondaire. La création d’un cadre réglementaire approprié (en particulier avec l’introduction des accords de rachat) constituerait une condition préalable au développement de marchés secondaires de la dette actifs, alors que la conduite de la politique monétaire basée sur des instruments de marché contribuerait largement au développement d’un marché interbancaire actif, élargissant le champ d’action pour les transactions d’effets publics. 225. La création de marchés de la dette publique efficients permettrait une tarification adéquate du risque par l’établissement de taux d’intérêt de référence et de courbes de rendement, ce qui contribuerait à surmonter les principales faiblesses du système financier existant. Ceci permettrait également de répondre aux besoins de financement du Gouvernement, tout en minimisant le coût de l’emprunt en facilitant la gestion active de la dette. Toutefois, les principaux objectifs de la gestion de la dette peuvent ne pas toujours être compatibles. Par exemple, les pays qui sont aux premières phases du développement de marchés intérieurs de la dette doivent faire un choix entre appuyer ces Page 114 93 marchés et minimiser les coûts du financement. Un pays qui enregistre des excédents budgétaires et une baisse de l’endettement aura des difficultés à maintenir des émissions publiques de référence liquides sur l’ensemble de la courbe de rendement, tout en essayant de réduire les coûts d’emprunt. Cette situation relèvera encore davantage du défi si un pays tente de développer des marchés de capitaux intérieurs tout en enregistrant des excédents budgétaires. Améliorer la transparence budgétaire et mettre en place un cadre budgétaire integer 226. Renforcer davantage le cadre budgétaire pour assurer la pérennité budgétaire sur le moyen et le long terme requiert des réformes institutionnelles destinées à améliorer la transparence des comptes budgétaires et l’établissement d’un cadre intégré pour appuyer le processus budgétaire. Les réformes institutionnelles devraient couvrir les opérations financières de l’Etat à tous les niveaux pour assurer que le régime de droit s’applique à toutes les transactions financières officielles. A ce titre, elles devraient aller au-delà de l’établissement des modalités institutionnelles appropriées pour la gestion de la dette, l’administration de l’impôt et la gestion des dépenses. Les étapes de mise en oeuvre d’un plan d’action proposé pour renforcer la gestion budgétaire, dans l’optique des orientations discutées ci-après, sont décrites au Tableau 3.7. 227. La transparence est nécessaire à une politique économique et des finances publiques solides, une bonne gouvernance et à l’encouragement de la confiance de la population et de l’intégrité budgétaire dans son ensemble. xlii Elle est une fondation d’une situation financière stable et prévisible, car elle aide les agents économiques à évaluer avec précision la position financière présente et future de l’Etat et à prévoir les stratégies économiques en conséquence (Annexe 3.8 et FMI 1998). L’expérience internationale indique que les règles de transparence et les règles sur la dépenses, le déficit, ou la dette—comme celle proposée ci-dessus—peuvent se compléter mutuellement pour constituer un cadre budgétaire solide. L’amélioration de la transparence budgétaire renforce la crédibilité des règles et objectifs budgétaires de trois manières : (a) en éliminant toute tendance à la non transparence pour satisfaire aux règles ; (b) en facilitant l’évaluation de la performance budgétaire réelle par rapport aux règles ; et (c) en permettant une flexibilité justifiable dans l’application des règles. Ainsi, la législation sur la transparence budgétaire contribue à assouplir le choix entre le besoin de discipline et de flexibilité de la politique budgétaire. Un engagement vis-à-vis de la transparence viendrait à l’appui de la crédibilité de l’Etat au cas où ce dernier devrait temporairement dévier de ses règles ou cibles budgétaires. 228. Pour renforcer la transparence, le côté des dépenses du processus de préparation du budget devrait couvrir toutes les dépenses publiques, assurer la cohérence des dépenses inscrites au budget avec des prévisions macroéconomiques et de recettes réalistes, et donner un ordre de priorité aux dépenses. L’affectation des dépenses se fonde souvent sur le renouvellement des dotations de budgets antérieurs, plutôt que sur un établissement explicite des priorités, ce qui porte parfois à une compression désordonnée des dépenses au cours de l’exécution du budget. Du côté des recettes, la transparence du traitement fiscal devrait impliquer une base statutaire de taxation bien définie, ainsi qu’une Page 115 94 administration claire et simple. C’est un domaine dans lequel des progrès considérables ont été accomplis, mais des efforts restent à faire pour arriver à simplifier le système d’imposition, améliorer la conformité fiscale et éventuellement générer des recettes budgétaires hors hydrocarbures plus élevées. 229. Malgré le renforcement du rôle du parlement dans le processus budgétaire, l’adoption et les procédures du budget doivent être renforcées. Des démarches qui pourraient améliorer l’interaction entre le parlement et le gouvernement pendant l’adoption du budget comprennent le renforcement de l’expertise analytique du parlement. Mais une bonne gestion des dépenses ne s’arrête pas à la préparation du budget. Le budget doit également être préparé selon le calendrier, doit suivre les dotations approuvées, avec des ajustements transparents et efficaces aux nouveaux développements tout au long de l’année. De plus, après l’exécution du budget, il est souhaitable de procéder à un audit ou une évaluation externes. 230. L’information sur les relations entre le gouvernement et les entreprises publiques devrait être étayée dans les rapports mis à la disposition du public. De même, l’information sur le coût des activités quasi budgétaires menées par des institutions financières publiques – en particulier au moyen de crédits et de garanties préférentiels – devrait être fournie de préférence dans les documents annuels qui accompagnent le budget. Il faudrait également que l’information soit disponible sur les coûts budgétaires de la restructuration des institutions financières et des entreprises non financières publiques. De plus, il est nécessaire de compiler et diffuser l’information sur les engagements éventuels, en particulier quand ils concernent ceux des banques commerciales et entreprises publiques ainsi que le système des retraites. 231. L’instrument essentiel pour intégrer toutes les transactions d’Etat et gérer les finances publiques (principe de l’universalité du budget) est un cadre budgétaire intégré pluriannuel (principe de l’unicité du budget), défini comme le cadre budgétaire global et juridique pour la formulation et l’exécution des politiques gouvernementales sur une perspective à long terme. Ce cadre devrait refléter une prévision à horizon mobile de recettes et de dépenses orientées vers l’avenir qui est actualisée périodiquement. Cet instrument budgétaire serait soumis à un examen annuel par le parlement, qui autorise les affectations budgétaires pour la première année de l’horizon (ou l’année en cours), alors que les affectations proposées pour l’avenir signalerait l’évolution possible des affectations associées aux postes concrets de dépenses. En 2001, les autorités algériennes ont effectivement entrepris des efforts pour moderniser leurs procédures budgétaires, avec l’appui de la Banque mondiale, afin de mettre ce cadre en place. 232. Les principes d’universalité et d’unicité du budget, qui sont les fondements de la transparence et la discipline budgétaires, sont encore faibles en Algérie. La présentation du budget comporte des lacunes qui ne facilitent pas une vue d’ensemble de la situation financière de l’Etat et de sa gestion. Il y a une dispersion large d’allocations du budget courant et du budget d’équipement qui ne sont pas reflétés dans le budget. La dispersion des dépenses dilue les politiques publiques et fournit des incitations aux différents services à perpétuer des activités multiples pour lesquelles les services accumulent des ressources. Cette situation brouille les finances publiques, témoigne d’un manque de Page 116 95 hiérarchisation des priorités par les autorités, donne lieu à des pertes d’efficacité progressives, et affaiblit la transparence et la responsabilité. 233. La dispersion des ressources est aggravée par une multiplicité d’instruments de gestion financière pour les dépenses publiques. Il existe plus de 300 comptes spéciaux actifs en Algérie qui font l’intermédiation du financement des dépenses, dont la plupart ne sont pas intégrés dans le budget. De plus, le budget présenté ne couvre pas tous les postes des dépenses publiques, ce qui a un effet négatif sur la gestion financière de l’administration publique. Souvent, des opérations du trésor importantes non budgétisées financent des programmes de dépenses non budgétisés. Le manque de transparence dans ces domaines est à son tour aggravé par l’anticipation du fait que tant qu’il y aura des ressources pétrolières dans le pays, le financement des projets et des programmes d’investissement sera assuré, faisant en sorte que les administrations fonctionnent dans le cadre d’une contrainte virtuelle de budget faible. Des retards dans la production de l’information sur les dépenses publiques et l’absence de mécanismes basés sur la performance pour vérifier la responsabilité réduisent la transparence. 234. Il existe toutefois en Algérie des bases solides pour un établissement progressif d’un cadre budgétaire intégré pluriannuel. En particulier, la pratique courante dans les services budgétaires de l’Etat peut déjà permettre la mise en place d’un cadre intégré basé sur un budget à horizon mobile couvrant le moyen terme (environ 3 ans). En fait, le matériel de référence généralement préparé pour élaborer les lois de finances, pourrait servir pour améliorer l’information en termes de recettes et de dépenses et l’évaluation de politiques et programmes sectoriels optionnels. 235. Un cadre budgétaire intégré pluriannuel pourrait initialement être produit sur la base de ces matériels, ce qui permettrait aux autorités de faire une évaluation de la cohérence entre les stratégies/politiques de l’Etat et les perspectives économiques et financières. Ce cadre initial offrirait des objectifs budgétaires généraux pour le budget de l’année suivante, la période de programmation du cadre de référence couvrant au moins trois ans, et les affectations sectorielles globales compatibles avec les choix stratégiques, et dans les limites de l’enveloppe des ressources disponibles. L’introduction progressive d’une budgétisation basée sur la performance en Algérie pourrait également venir à l’appui d’un cadre budgétaire intégré, en facilitant la résolution des conflits potentiels en matière de priorités intrasectorielles et intersectorielles à la lumière des contraintes de financement. 236. Ce nouveau cadre budgétaire intégré nécessiterait des nouveaux systèmes d’information budgétaire et d’expertise comptable. Ceux-ci aideraient à améliorer le contrôle et l’efficacité des dépenses dans les allocations budgétaires pour renforcer l’équité et l’efficacité des dépenses publiques. Il serait par conséquent essentiel que les autorités abordent le problème lourd affectant les systèmes budgétaire et comptable : l’absence d’intégration entre planification, politiques publiques et le budget national. Un système de base de données intégré est nécessaire pour gérer toutes les opérations comptables et budgétaires, ainsi que pour faciliter la gestion du trésor et les activités de contrôle. Les autorités sont actuellement en train d’établir un plan comptable pour l’Etat Page 117 96 qui leur permettra de fonctionner dans un système de budget intégré informatisé qui contribuera à accroître l’efficacité des processus budgétaires. Page 118 97 Objectif II à court et moyen terme : Tableau 3.7 :Renforcer le rôle du budget en tant qu’instrument pour améliorer la gestion macro-économique à moyen terme – plan d’action Politique à court terme Description Etape 1 : Accélérer l’amélioration de la préparation et de la formulation du Budget Poursuivre les efforts nécessaires pour renforcer la base de l’information et la fonction d’information du Budget, en s’inspira nt du projet en cours de Modernisation des systèmes budgétaires. Les actions recommandées sont les suivantes : 1. Renforcer la coordination entre les institutions de collecte des données et de l’information, et développer l’interaction av ec la DGEP et la Direction du Budget, toutes deux chargées des projections économiques et financières sous-jacentes au budget. • Centraliser toute l’information économique et financière pertinente pour le budget au sein d’une institution à désigner par les autorités. • Entreprendre une collecte approfondie et périodique de cette information économique et financière et en formaliser le cycle. • Renforcer l’analyse économique au sein des directions concernées (DGEP, Budget, et Trésor), en s’inspirant des activités déjà i ncluses dans le projet de Modernisation des systèmes budgétaires. Ce renforcement devrait s’étendre aux instruments liés au suivi écon omique, prévisions et analyses des impacts de la politique. • Recruter une expertise internationale, si nécessaire, pour mener à bien le renforcement de l’information et de l’analyse. 2. Accroître l’efficacité des « arbitrages » dans l’allocation des ressources budgétaires. • Etablir une Nomenclature budgétaire couvrant une classification fonctionnelle et économique des comptes (normes internationales ) • Se servir de cette nouvelle Nomenclature budgétaire comme base pour centraliser les données et l’information pertinentes pour l e budget, y compris l’apurement des comptes au niveau le plus précis (i.e., niveau municipal). • Etablir une procédure efficiente de transmission de l’information dans les plus brefs délais au bureau du Budget central, y com pris les ressources financières et techniques nécessaires pour matérialiser cet objectif. 3. Renforcer la capacité des agences gouvernementales à formuler de meilleurs projets et programmes d’investissement public. • Instituer un système de formulation de projet et programme basé sur les instruments de programmation disponibles sur le plan international (notamment le Cadre logique), y compris des indicateurs concrets de performance. • Mettre en place un programme de formation permanente sur les techniques de projet analytique/formulation de programme pour l’ensemble de l’administration, y compris les collectivités locales. • Renforcer l’interaction entre les administrations pour la formulation des programmes sectoriels et des choix de priorités budgé taires. 4. Etablir un Cadre budgétaire totalement intégré, y compris un budget glissant, unifié, et pluriannuel sur des périodes de tro is ans ; et portant sur tous les comptes budgétaires, à la suite de l’intégration totale des dépenses courantes et d’équipement au budget a ctuellement en cours. • Institutionnaliser les programmes d’investissement par opposition aux projets d’investissement comme cadre principal pour la programmation de l’investissement public. Page 119 98 Objectif II à court et moyen terme : Tableau 3.7 :Renforcer le rôle du budget en tant qu’instrument pour améliorer la gestion macro-économique à moyen terme – plan d’action Politique à court terme Description • Etablir des mécanismes de programmation de l’investissement à partir du niveau le plus fondamental de l’administration, et veil ler à ce que la programmation porte sur au moins trois ans afin de garantir une exécution efficace du budget. • Renforcer la décentralisation de la programmation de l’investissement. • Etablir un mécanisme budgétaire pour garantir les besoins de financement pour l’ensemble de la période de programmation de l’investissement, y compris un contrôle accru sur la disponibilité des ressources (crédits) et l’exécution des programmes. 5. Assurer l’exhaustivité de tous les comptes budgétaires et de dépenses du Budget. • Centraliser l’information en provenance de tous les gestionnaires de comptes publics et les sources des transactions du Budget, tout en assurant le contrôle de qualité. • Inclure tous les comptes autonomes dans le Budget et assainir tous les comptes publics. • Simplifier la gestion de tous les comptes financiers de l’Etat, en les groupant par thème (i.e., sécurité, défense, éducation, assistance sociale, etc.) et type de tutelle (i.e., Trésor et toutes les structures étatiques qui gèrent les dépenses). • Concentrer la gestion d’un maximum de comptes publics inclus dans le Budget au Trésor. Pour les comptes qui seront exceptionnellement maintenus autonomes, assurer la supervision par le Trésor. • Etendre les pouvoirs nécessaires au Ministère des Finances pour détenir et exercer tous les contrôles sur ces comptes, y compri s le droit et l’autorité pour ouvrir ces comptes et en réglementer la gestion. • Réorganiser les services de gestion du Trésor de tous les comptes publics en (a) désignant l’Expert-comptable du Trésor en tant que gestionnaire des comptes, avec comme fonction précise de suivre les règles établies pour les fonds, et en assurant la financiér isation des ressources publiques ; (b) soumettant ces services de gestion à un contrôle interne de l’Inspecteur des finances, de la même ma nière que pour toutes les agences officielles. 6. Consolider la comptabilité des engagements éventuels et assurer le suivi de l’évolution de ses sources. • Dresser un inventaire détaillé des sources d’engagements éventuels et concevoir un mécanisme de suivi pour ces sources afin de produire des rapports périodiques sur la situation. • Soumettre les comptes relatifs aux engagements éventuels au contrôle du Ministre des Finances et de l’Inspection des Finances, en veillant à ce que le Ministre n’intervienne pas dans la gestion des fonds. • Confier au Directeur du Trésor et au Gouverneur de la Banque centrale une responsabilité commune de suivi des sources des engagements éventuels et d’établissement de rapports semestriels de suivi. • Faire en sorte que les autorités de suivi rendent directement compte au Conseil des Ministres. • Institutionnaliser la procédure visant à ce que les rapports semestriels de suivi des engagements éventuels constituent une Ann exe à la Loi sur le Budget, de la même manière que pour la Loi des Réglementations. Page 120 99 Objectif II à court et moyen terme : Tableau 3.7 :Renforcer le rôle du budget en tant qu’instrument pour améliorer la gestion macro-économique à moyen terme – plan d’action Politique à court terme Description 7. Améliorer la transparence du document sur le Budget afin de renforcer sa fonction informative pour tous les agents économiqu es au niveau de leur processus de prise de décision. • Appliquer en permanence les principes budgétaires, d’universalité, unicité, accessibilité, et de lisibilité du document du Budg et. • Lancer des activités d’information publique afin de permettre à la population de mieux comprendre les politiques publiques. Etape 2 : Audit/contrôle ex post des dépenses budgétaires Renforcer la vérification ex post que les objectifs initialement établis dans la Loi sur le Budget ont bien été atteints. En r enforçant les contrôles ex post : (i) arriver à un équilibre du contrôle global des dépenses, le contrôle ex ante étant renforcé dans le cadre des thèm es précédents ; et (ii) veiller à ce que la responsabilisation soit enracinée pour l’ensemble de l’administration, afin d’encourager une plus grande re sponsabilité budgétaire, transparence, et dissémination élargie des comptes publics de l’Etat. 1. Renforcer les contrôles internes. • Renforcer l’Inspection Générale des Finances et de l’Etat, y compris toutes les inspections internes, en simplifiant son organi sation, sur la base de plans de travail périodiques et en améliorant les compétences d’inspection. • Améliorer la performance des inspections en établissant des indicateurs pour mesurer la qualité des rapports d’inspection. Réa liser des évaluations externes des rapports relatifs aux grandes inspections. 2. En ce qui concerne le Contrôle administratif (Exécutif), mettre en oeuvre une réforme du Contrôle financier de l’inspection interne en général • Réaliser un audit de l’Inspection, de la législation régissant son fonctionnement, sa structure et organisation, et des ressour ces humaines. • Etablir les normes de contrôle liées à l’audit susmentionné. • Mettre en oeuvre les recommandations de réforme résultant de l’audit. 3. En ce qui concerne le Contrôle judiciaire (Cour des Comptes), veiller à l’application de la Loi organique de la Cour des comptes afin de garantir l’exécution de ses fonctions, établir son autonomie, et moderniser son rôle conformément aux normes internationales te lles qu’établies par INTOSAI. • Renforcer le contrôle par la Cour de l’efficacité et de l’efficience des dépenses publiques en veillant au respect par les expe rts- comptables du jugement de la Cour sur tous les comptes et en validant la Loi des Règlements à soumettre au Parlement. • Mettre à niveau, dans le cadre d’un programme de formation, les connaissance des magistrats de la Cour des comptes, et adopter un programme de formation permanente pour les juges. • Augmenter le nombre d’inspecteurs des finances à la Cour, en réaffectant des comptables et contrôleurs financiers de l’Exécutif . Page 121 100 Objectif II à court et moyen terme : Tableau 3.7 :Renforcer le rôle du budget en tant qu’instrument pour améliorer la gestion macro-économique à moyen terme – plan d’action Politique à court terme Description 4. En ce qui concerne le Contrôle législatif par le Parlement, renforcer les aptitudes analytiques et la formulation des options de politique de la Commission des Finances des Chambres. • Fournir aux Commissions des Finances un projet clair, lisible et accessible du Bilan public, de la Loi des Règlements, et du pr ojet de Loi sur le Budget. • Etablir un programme de formation permanente pour les membres de la Commission des Finances au Parlement, couvrant la préparati on du budget et de son contenu, l’exécution, le contrôle ex post, et l’analyse d’impact. • Renforcer le personnel technique de soutien à la Commission des Finances au Parlement chargé des questions budgétaires, et réaf fecter des Contrôleurs des Finances à cette tâche. Etape 3 : Evaluation de l’impact des politiques publiques Etablir un système de vérification indépendant pour l’analyse finale d’impact des politiques publiques. Veiller à ce que le sy stème fournisse des recommandations concrètes pour la poursuite des programmes au cours des exercices budgétaires suivants afin d’arriver aux impac ts recherchés des politiques sur la population. • Etablir une Evaluation d’impact des fonctions des politiques publiques et désigner une entité indépendante pour garantir la réa lisation de ces fonctions. • L’entité devrait préparer l’évaluation d’impact des politiques publiques adoptées dans la Loi sur le Budget relative aux deux a nnées antérieures à l’exercice en cours, et inclure l’évaluation en tant qu’Annexe à la Loi des Règlements, à soumettre ensemble au P arlement. • Arrêter des indicateurs d’impact concrets pour guider l’évaluation d’impact, y compris des indicateurs d’impact au niveau le pl us bas de l’administration. • Veiller à ce que la nouvelle Loi sur le Budget inclut le indicateurs concrets d’impact attendus de l’exécution du budget, et un e estimation du temps qu’il faudra pour que les impacts se matérialisent. • Réaliser des audits externes pour un échantillon des exercices d’Evaluation d’impact, et les joindre à l’Annexe ci-dessus. 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Ceci justifie également l’approche adoptée dans le chapitre, consistant à évaluer le potentiel de croissance de l’Algérie fondé sur l’évidence empirique entre pays. ii L’Annexe 1.2 offre des estimations de la contribution du capital, du capital humain et de la productivité totale des facteurs à la croissance du PIB total et hors hydrocarbures. Ces estimations se fondent sur le cadre comptable qui établit la distinction en tre les contributions du capital physique et du capital humain. iii Les résultats sont qualitativement robustes par rapport aux changements dans les hypothèses du partage du capital. Par exemp le, si nous prenons pour hypothèse que le partage du capital en Algérie est en fait de 0,6, pour tenir compte du secteur relativement important des hydrocarbures, les résultats ne changement pas beaucoup. Les principales différences sont la contribution des augmentations de capital alors que la contribution du capital humain diminue en croissance (par hypothèse) ; et la période 1975-78 montre un taux de croissanc e négative de la PTF, contrairement à la croissance positive dérivée de l’hypothèse antérieure sur le partage du capital. iv Les taux de PTF de la Figure 5 correspondent à la mesure PTF2 en Annexe 1.3 (incluant l’accumulation du capital humain). v La volatilité dans les variables macroéconomiques clés telles que les termes de l’échange, l’inflation et le taux de change r éel, accentue l’incertitude, en diminuant les rendements de l’investissement ajustés au risque, ce qui donne lieu à des investisseme nts privés plus faibles. Une plus grande incertitude aggrave également le problème de sélection adverse, donnant lieu à des investissements pl us faibles (car les institutions financières rationnent le crédit) et diminuent l’efficacité de l’investissement car la qualité des emprunteurs chute à cause du coût accru du capital. Ramey et Ramey (1995) estiment que la relation négative entre volatilité de la croissance et croissance moyenne demeure robuste, même après inclusion d’autres régresseurs standards de croissance comme l’accumulation du capital et le taux d e croissance démographique. vi Selon Mankiw, Romer et Weil (1992), ces facteurs expliquent généralement une grande partie des différences entre pays de la performance de la croissance. vii I.e., étant donné la pente du coefficient de 0,05 pour la volatilité, si la volatilité TOT, qui était mesurée à 24 pour l’Alg érie, avait égalé la moyenne de 12 de l’échantillon, la croissance par habitant aurait été plus élevée de 0,7 points de pourcentage. De mê me pour les autres variables. viii Les données pour la mesure de la surévaluation réelle proviennent de la banque de données Global Development Network Growth (préparée par Easterly et Sewadeh), disponible sur la page d’accueil de la Banque Growth Research. La mesure de surévaluation utilise la technique décrite dans Dollar (1992). Pour obtenir la mesure de surévaluation, Dollar utilise la comparaison internationale de s prix préparée par Summer et Heston (1985) et les corrige par les dotations relatives des pays (mesurées par le PIB et la densité de la popula tion). Le niveau de prix réel divisé par le niveau de prix prévu donne alors l’indice de surévaluation. Dollar affirme que c’est une bonne vari able de remplacement pour mesurer la mesure dans laquelle le taux de change réel est faussé par rapport à un niveau hypothétique de lib re échange. ix C’est une lacune reconnue des régressions de croissance standards de type Barro (comme celle indiquée à l’Encadré 1), qui fonctionne bien pour expliquer la performance de la croissance moyenne sur des périodes de temps prolongées, mais qui ne réussi t pas à expliquer une caractéristique importante de la dynamique de la croissance observée au cours des dernières décennies : la croiss ance s’est effondrée dans de nombreuses parties du monde, dont l’Algérie, dans les années 80 et 90. Par exemple, selon Easterly (1999), a lors que la croissance médiane par habitant dans les pays en développement était de 2,5 pour cent sur la période 60-79, elle n’était que de 0,0 pour cent sur la période 80-98. x Où V1 = Stdev(croissance annuelle TOT sur 1980-2000)*(ratio échanges/PIB (en moyenne sur la période 1981-1985)), et V2, est l’indicateur VOLAT(TOT4) décrit à l’Annexe 1.3 et mesure le niveau d’incertitude provenant des fluctuations de TOT. xi Le changement de croissance du PIB par travailleur est plus faible que le changement correspondant dans la croissance du PIB par habitant. Ceci s’explique largement par le taux accru de participation de la main-d’œuvre entre hommes et femmes, spécialement les femmes, qui mène à un taux de croissance de la main-d’œuvre plus élevé que le taux de croissance de la population. Le modèle p rédit le signe correct du changement dans la croissance pour près de 80 pour cent des pays sous les diverses estimations. Page 127 106 xii V3 = [V2*(50-ICRG)*(5-POL)]/[STDEV(V2*(50-ICRG)*(5-POL))]; où ICRG est l’augmentation des classements moyens ICRG pour les institutions politiques durant les années 90 par rapport aux années 80, et POL est la mesure de la stabilité et la vio lence politiques de Kaufmann et al (2002). Nous standardisons cet indicateur synthétique en divisant les valeurs réelles par leur écart type, de s orte que l’interprétation du coefficient devient plus facile. Une augmentation d’un écart type de 1 de cet indicateur diminue la croiss ance de 0,6 pour cent. La valeur de cet indicateur pour l’Algérie était de plus de l’écart type de 3 plus élevé que la moyenne de l’échantillon . Cet indicateur synthétique rend la variable muette des pays pétroliers insignifiante, indiquant que leur accident de croissance est bien expli qué par cet indicateur. xiii Une mesure synthétique supplémentaire, V4, capte l’interaction entre volatilité et la taille relative des dépenses publiques. Ce facteur aussi affecte négativement la croissance, laissant entendre que l’ajustement des dépenses face aux chocs est plus lent quand le gouvernement absorbe une grande partie des ressources (voir l’Annexe 1.5). xiv De la fin de 1992 à nos jours, l’assainissement des portefeuilles prêts des banques publiques s’est effectué par le biais d’u n rachat public massif des prêts non productifs des entreprises publiques. Le montant du rachat de prêt initié à la fin de 1992 s’éleva it à 275 milliards de DA, suivi par un autre rachat de 167 milliards de DA, principalement pour des prêts aux secteurs agricole et alimentaire, un rachat de 92 milliards de DA associé à des prêts au secteur public de l’habitat, et un moratoire sur l’endettement des agriculteurs d’un montant de 25 milliards de DA. xv Les prix administrés ont été introduits en 1996 et étendus à 1997, 1998, et à nouveau au début de 2001 afin de couvrir éventuellement juste au-dessus de 9 pour cent des rubriques tarifaires à huit chiffres et ont été appliqués à 786 produits diff érents (principalement des produits agricoles et agroalimentaires et des biens de consommation). xvi En 1987 l’Algérie a posé sa candidature au statut de partie contractante du GATT en son nom propre, toutefois les négociation s n’ont jamais été entamées. Après que le GATT soit devenu l’OMC en 1995, l’Algérie a activé les négociations en circulant l’inf ormation sur son régime du commerce extérieur aux membres de l’OMC en 1996, et a complété cette information en janvier 1998. Le groupe de t ravail algérien s’est réuni en avril 1998 pour entreprendre un examen initial du régime du commerce extérieur. Les initiatives ont éc houé jusqu’à récemment, en février 2002, lorsque l’Algérie a entamé une autre série de négociations commerciales avec l’OMC. xvii Les comparateurs sont notamment le Maroc, la Tunisie, et l’Egypte en Afrique du Nord plus quatre autres pays à revenu élevé d e la Méditerranée, à savoir la Grèce, le Portugal, l’Espagne et la Turquie. xviii On distingue deux groupes de banques privées nationales dans les pays en développement. D’un côté on trouve (un nombre restreint) de banques dotées d’un solide capital, de faibles niveaux de prêts non productifs, et de provisions adéquates. Elle s peuvent appartenir à des groupes financiers ayant des intérêts dans d’autres branches du système financier (assurance, banque d’investi ssement, gestion des actifs, crédit-bail et affacturage) avec une participation directe limitée dans l’industrie et le commerce. A l’au tre extrémité on trouve des banques privées appartenant à des groupes familiaux hautement diversifiés ayant d’importants intérêts dans des activ ités industrielles et commerciales. Ces banques ont tendance à être faiblement capitalisées et ne disposent pas de provisions adéqu ates. En règle générale elles n’observent pas les limites prudentielles d’exposition aux risques. xix Savoir si les banques étrangères réussissent à atteindre les PME et les groupes à bas revenus est moins évident. Dans la plu part des cas, l’expérience est trop récente pour fournir la preuve du succès ou de l’échec à améliorer l’accès aux services financiers d e ces groupes. Mais confrontées à une forte concurrence des banques étrangères dans le activités bancaires de grandes entreprises, les banques nationales (publiques ou privées) sont obligées de développer leurs services pour atteindre les petites entreprises et les ménages. xx Les retards sont toujours importants dans les transactions bancaires essentielles en Algérie. L’encaissement d’un chèque à l a même banque prend, en moyenne, deux semaines, et peut prendre jusqu’à 4,9 semaines entre différentes banques et différentes villes. L’ouverture d’une lettre de crédit prend en moyenne deux semaines. xxi Les terrains publics à bon marché sont mis à disposition dans les zones industrielles et les zones d’activités commerciales (ZAC) pour des activités industrielles et commerciales, mais ils sont aussi extrêmement rares. Les terrains privés sont coûteux—ils peuvent atteindre jusqu’à cinq fois le prix des terrains publics—et sont tout aussi rares. xxii La main-d’œuvre peu qualifiée constitue souvent un bon substitut a d’autres facteurs de production, comme par exemple le capi tal, l’énergie. La forte élasticité de substitution de la main-d’œuvre peu qualifiée vis-à-vis de ces facteurs résulte en une élasti cité élevée par rapport aux salaires propres. On trouvera dans OCDE (1995) un examen des données venant à l’appui de cette affirmation. xxiii Ceci découle d’une application de la « règle de Ramsey » sur l’imposition optimale. Les taxes qui exercent une pression exces sive minimale sont celles qui sont prélevées sur des produits et services dont l’offre ou la demande (ou les deux) sont inélastiques , car dans ce cas les réactions du marché aux distorsions sont atténuées. La taxation de ces produits et services serait préférable en comparaiso n avec des ceux dont la taxation génère un coût excessif important. xxiv Par exemple, la recherche fait valoir que des déficits persistants du compte courant en excès de 5 pour cent du PIB signalent des déséquilibres macroéconomiques insoutenables du compte courant, en particulier si les déficits découlent d’un boom de la consom mation plutôt que de l’investissement et sont combinés avec des taux faibles d’épargne nationale (FMI, 1998). xxv Lorsque les pays exportateurs de pétrole connaissent des chocs favorables qui stimulent les recettes, ils poursuivent des pol itiques insoutenables, en les finançant avec les gains extraordinaires ou l’emprunt extérieur. Lorsqu’ils s’engagent dans des dépenses pro- conjoncturelles, impliquant souvent des programmes d’investissement avec un rendement négligeable ou nul, lorsque les prix des produits chutent, ces pays restent avec des déficits budgétaires importants et insoutenables et des symptômes du mal hollandais (Collier et Gunning, 1999). xxvi La mesure de la volatilité pour les déficits en pourcentage du PIB est l’écart type de leurs premières différences. La mesur e de la volatilité pour chaque poste de recettes et de dépenses en termes réels, est l’écart type de son taux de croissance. L’analyse suit la méthodologie de Gavin et Perotti (1997). Pour plus de détails, voir Banque mondiale (2001b). xxvii L’analyse de la pro-conjoncture est fondée sur Bayoumi et Eichengreen (1995) ; Gavin et Perotti (1997) ; Gavin et al. (1996) ; Talvi et Végh (2000) ; et Lane (1999). Pour plus de détails, voir Banque mondiale (2001b). Page 128 107 xxviii Le résultat de la pro-conjoncture en Algérie contraste avec la contre-conjoncture de la politique budgétaire dans les pays de l’OCDE (coefficient : 0,37) et il est plus intense que celle des pays d’Amérique latine (coefficient : 0,04). Voir Gavin et Perotti (1 997). xxix En outre, pour les raisons expliquées ci-dessous, les dépenses primaires comparées au déficit primaire, offrent un meilleur a ncrage à la viabilité d’un cadre budgétaire moderne. xxx Les résultats obtenus dépendent de la structure du modèle. La structure analytique utilisée ici assume généralement que d es changements des dépenses primaires ou de l’excédent primaire n’auront pas d’effet que ce soit la croissance, du PIB, les taux d ’intérêt, l’inflation, la dépréciation du taux de change, etc. Pour résoudre ce problème, il faudrait de préférence un modèle éclaté qui détermine de manière endogène les changements des taux de croissance du PIB, des taux d’intérêt réels et des taux de change réels. De plus, l’approche ici assume un bon fonctionnement des marchés de capitaux domestiques et un accès entier et aisé aux marchés de capitaux internation aux de sorte que les obligations continuent à se développer au taux de croissance du PIB. Ceci laisse un rôle plutôt vague des attente s des agents économiques sur ce que serait réellement une politique budgétaire durable. xxxi L’objectif principal du FRR était d’établir un « principe de précaution » dans la gestion des finances publiques, à travers l a régulation des recettes et des dépenses publiques sur le moyen terme. Son but était d’éviter les excès de dépenses et/ou d’acc roître la dette publique liée aux fluctuations des prix pétroliers. Il y a eu peu de règles formelles adoptées au moment de l’établissement du fonds, ses opérations étant laissées à la discrétion des autorités du fonds. Les directives concernant les dépenses indiquaient que le fo nds avait pour objet de financer des « dépenses inflexibles » liées au service de la dette intérieure et étrangère, des « fonctions normales d e l’Etat », et des investissements favorisant la croissance (Banque mondiale, 2001b). xxxii Selon un « Tableau de Synthèse », également de la Banque centrale, le solde du FRR au 31 décembre 2001 est tombé à 414,1 milliards de DA, de 578,4 milliards au 30 septembre 2001. Toutefois, le chiffre de la fin 2001 est d’environ 25 pour cent infé rieur à celui indiqué ailleurs par la Banque centrale et le Ministère des Finances. Il faut réconcilier cette différence. xxxiii Des épisodes récents de crises financières ont montré que les obligations importantes de remboursement sur le court terme, en particulier celles concernant les réserves de devises disponibles, rendent un pays vulnérable aux renversements de flux de capi taux et aux renouvellements du risque de liquidité. xxxiv En Algérie, les recettes exceptionnelles des bonnes époques pour les prix pétroliers pourraient renforcer l’ampleur et la rap idité de l’ajustement en soutenant directement le coût de l’achèvement de la transition à une économie de marché et de l’amélioration de la compétitivité. Elles pourraient assurer le financement de l’investissement public destiné aux biens et aux services de l’infra structure pour appuyer l’accroissement de la productivité du secteur privé ; appuyer la baisse du fardeau fiscal pour améliorer les incitation s et réduire la taille de l’économie informelle ; et assurer le financement de filets de protection sociale pour atténuer le coût social de la transition à une économie de marché. xxxv La règle serait subordonnée à un ajustement afin de tenir compte des paiements de l’intérêt réel sur la dette publique et la croissance du PIB. Voir les hypothèses faites ci-dessous et la discussion de l’Annexe 3.6. xxxvi Par exemple, aux Etats-Unis qui ont fait l’objet d’explorations et de développements intenses, les réserves estimées en 1950 étaient de 25 milliards de barils ; mais sir la période 1950-1994, l’industrie a extrait plus de cinq fois ce montant et elle disposait toujours de près de 24 milliards de barils. L’exploitation de nouvelles réserves provenant de pools nouveaux ou existants a donc été retardée et e lle a atténué la chute de la production qui a commencé depuis le début des années 70 (voir Annexe 3.6). Streifel (1995). xxxvii Les réserves de pétrole dans le scénario bas sont établies à l’estimation actuelle de 11 Bbbl. Deux scénarios plus hauts de 1 6 Bbbl et 20 Bbbl ont été choisis, sur la base d’une expansion raisonnable des réserves recouvrables. Pour le gaz, le scénario bas était établi à 4000 bcm, soit quelque 27 pour cent supérieurs aux estimations actuelles des réserves recouvrables du Ministère et plus dans la lign e des autres estimations actuelles. Les réserves du scénario moyen sont de 6000 bcm, et celles du scénario haut de 9000 bcm. Les prix réels du baril de pétrole sont établis à 15 $, 20 $, et 25 $. Les prix du gaz sont de plus en plis déliés des prix du pétrole et reflètent des m archés plus concurrentiels dans les trois scénarios. Le facteur d’escompte est de 4 pour cent. xxxviii A titre d’exemple, sur le plan des engagements elles couvriraient la valeur de marché de la dette souveraine, la valeur actue lle des engagements éventuels, et la valeur actuelle des engagements de dépenses. Sur le plan des actifs, elles couvriraient les réser ves en devises, les effets et autres actifs financiers, la valeur actuelle des flux de revenu, l’investissement aux EP, et les bâtiments public s. Les portefeuilles publics de la dette et des actifs financiers seraient ensuite conçus pour fournir une couverture contre les chocs permanents po ur le bilan. Dès lors, la nature des chocs permanents pour le bilan déterminerait la composition des portefeuilles. Se référer à OCDE, 1999, How Should Governments Invest Financial Assets and Manage Debt? xxxix Bien qu’il y ait une convergence générale dans les pratiques de gestion de la dette dans les pays de l’OCDE, ce n’est pas le cas en ce qui concerne la politique d’investissement des actifs financiers. Dans certains cas, les actifs ont été accumulés pour assurer une couverture contre les risques associés à l’endettement. Dans un cas, l’objectif visait à établir un fonds pour faire face aux obligations de retraite des agents de la fonction publique. Compte tenu des différents objectifs et de l’importance des projections actuelles et futures d es surplus, le type d’investissement des actifs financiers réalisé par ces pays a également été différent. Certains pays ont investi leurs surplus dans des comptes de trésorerie à court du système bancaire, y compris la Banque centrale (Australie et le Royaume-Uni). D’autres ont procédé au rachat de leur dette libellée en devises et acheté des actifs en devises (Nouvelle-Zélande et Suède). La Norvège a investi ses surplus d e liquidités dans des instruments financiers à plus long terme comportant des caractéristiques de rentabilité accrue (le Fonds norvégien pour le pétrole est investi à raison d’environ 60 pour cent dans des titres de créance et 40 pour cent en prises de participation). xl Toutefois, les pays à surplus n’ont pas eu recours à des outils tels que le rachat de la dette et l’échange d’obligations pou r modifier les caractéristiques des engagements souverains, en termes de l’amélioration des échéances de la dette et de la promotion de la liquidité de certaines émissions. xli Ces questions seront examinées plus en détail dans le cadre de la prochaine étude sur l’Algérie dans le contexte du Programme d’évaluation du secteur financier réalisé conjointement par le FMI et la Banque mondiale. Page 129 108 xlii La transparence budgétaire peut se définir comme l’ouverture sur le grand public des structures et fonctions de l’Etat, des i ntentions de la politique budgétaire, des comptes du secteur public et des projections.