Public Disclosure Authorized 项 目 信 息 文 件 评估阶段 报告编号：AB3039 项目名称 安徽省路网改造项目 所属地区 东亚与太平洋地区 Public Disclosure Authorized 所属行业 公路（100％） 项目号 P099112 借款人 中华人民共和国 执行机构 安徽省交通厅 地址：安徽省合肥市屯西路 528 号金环大厦 电话：86551-3623511 传真：86551-3623530 电子信箱：apcdpeo@mail.hf.ah.cn 环境类别 A 项目信息文件编制日期 2007 年 6 月 12 日 Public Disclosure Authorized 授权评估日期 2007 年 4 月 23 日 执董会审批日期 2007 年 10 月 9 日 1、国别与行业背景 安徽省是中国人口数量和人口密度最大的省份之一，其总人口约为 6500 万，人口密 度约为 460 人/平方公里，是全国平均水平的三倍以上。该省与六省毗邻，长江和淮河流 经此地。与发展更为成功的邻省浙江、江苏和山东相比，安徽省社会经济发展明显落后， 人均 GDP 水平仅为三省平均水平的三分之一左右，人均预期寿命（73：75）比三省平均 水平低两岁。与位于其西部和南部的湖北、河南和江西三省相比，安徽省的社会经济指标 虽然仍较低，但大致相同。省内地区差异明显，大部分社会财富集中在靠近长江的工业 地区。1 Public Disclosure Authorized 安徽省地处上海和杭州两市正西部，这一地理位置使得该省成为东部沿海发达省份和 中西部欠发达省份之间工业产品流通和技术交流的天然经过之地。根据中央政府“中部崛 起”战略，安徽省政府制定了“东向发展战略”，旨在加速安徽各地——包括其北部和南 部较贫困地区——与长江三角洲相对较富裕地区的融合进程，而交通是该战略的重点之 一。作为“十一五”规划的组成部分，“中部崛起战略”对协调与统筹中国东部和中西部 发展有着关键作用。 尽管按人均公里数衡量安徽省现有路网规模（约为 71000 公里）相当大，但由于相对 较低的技术标准，路网平均服务水平较低。与六个邻近省市相比，路网密度（公里/总人 1 安徽省农业活动因横穿该省的气候带而异，淮河北部地区种植小麦和红薯等作物，淮河南部地区种植水稻 和小麦。省内自然资源有马鞍山铁矿 、淮南煤矿以及铜陵铜矿，拥有与这些资源相关的产业（如马鞍山钢 铁业）。省内最有名的公司这一是位于芜湖的奇瑞汽车有限公司。 口）高于其平均水平，但硬化公路（基础设施质量的一项指标）所占比重市七省市中最低 的，2 从而导致现有路网有可能无法满足未来交通需求。现有路网存在的其它主要问题包 括：（1）东向干道连接公路的等级较低；（2）路面质量较差，抗灾害能力较弱；（3） 省内各地路网分布不平衡。鉴于此，安徽省政府推动实施了一项针对现有国道和省道的升 级改造和重建规划，即“515”工程，目的在于提高服务水平和运输能力，同时最大限度 地降低征地规模。作为“十一五”规划的组成部分，该规划基于前几年取得的成就制定了 以下几项同期开展的工作3， 其公路和水路交通投资约为 130 亿元。 • 高速路网向长江三角洲和省内各地中心城市延伸，使其总里程到 3500 公里（2005 年底竣工里程约为 1500 公里），实现如下目标：（1）省内东西部通行时间降至 3 小时，南北降至 6 小时；（2）地级市到省会合肥当日往返；（3）高速公路延伸至 90％县市，各县市距附近高速公路的行程降至 1 小时。 • 加强高速路网与国道和省道的联络，形成相互支撑布局。这有可能为该省经济发展 提供更有效的基础设施。“515”工程的内容包括：改造 5700 公里国道和省道，投 资 12.5 亿元改进公路几何设计，加强结构强度，提高路面平整度。本工程力求提 高省交通厅直管现有公路基础设施的服务水平，同时减少对稀缺土地资源的占用。 • 实施一项农村道路工程，支持扩大路网规模，确保到 2010 年之前村村与省级路网 联通。4 • 整治内河航道，使内河航运总里程达到 5600 公里，港口吞吐能力达到 2.8 亿吨。 在实施上述投资工程的同时，安徽省公路养护工作也要得到加强，采用更完善的方法，开 展预防性和定期养护工作规划，改进养护工作的实施。安徽省采用四级评级制度将路况分 为很好、好、差和很差等四级，每一级别根据公路的五项内容或道路资产构成确定。5 依 托这一评级制度和通常情况下的目测评估，有关统计数据表明，安徽省 80％路网的状况 为很好或好。但是，这一评估结果似乎有些乐观，因此应予以调整，以便在评估总体路况 时考虑每个因素的具体特点，提高路面状况这一要素的权重。当前，安徽省交通厅计划对 5700 公里国道和省道进行改造，这一事实似乎暗示着安徽省半数以上路网的状况较差。 鉴于以上考虑，依据对国道和省道状况的测算，安徽省至多只有 46％的路网处于好或一 般状况。完善的评估方法和先进的管理系统将更便于对路况进行评估，优化养护工作规 划。这一先进管理系统将是分析能力有限的中国路面管理系统（CPMS）系统的改进版。 此外，安徽省的公路养护工作通过目前由省交通厅自管养路队组成的养护站开展。这 一机制似乎尚有改进余地，尤其是通过建立激励型承包关系加以改进。安徽省交通厅认识 2 来源：交通部，2005，《中国公路水路交通统计年鉴》，北京，中国。 3 “十一五”期间，安徽省加大了投资力度，加快了建设速度，旨在迅速扩大交通基础设施规模，从而切实 形成由干线铁路、高速公路、主要航运线路和重要机场组成的综合交通系统。 4 作为“东向发展战略”的组成部分，省政府还计划加快投资速度，以改善农村路况。“村村通公路（沥 青或水泥）”工程已于 2006 年开始建设。到 2010 年，工程有望建成一条联通国道和省道、顺应农村经济 发展需要且满足农村人口生产和生活需求的农村路网。农村公路投资总额有望达到 22.5 亿元，实现 80％行 政村通硬化公路的目标。 5 这五项内容是：（1）路面状况；（2）路基状况；（3）桥梁和涵洞状况；（4）道路安全设施；（5）公 路景观。 其中，每项内容都在总体评估过程中给定了一个权重系数。 -2- 到了养护工作的重要性，力争建立完善的公路管理与养护模式，同时力求完善目前实行的 超载治理模式、效率更高的过路费征收机制以及涉及范围广泛的道路安全方案。本拟议项 目将力争为这些工作作出贡献。 2、 项目目标 鉴于本项目旨在提高安徽省公路基础设施的有效使用率，增加其主要干道沿线低成本 客货运输流量，提升道路安全水平，从而支持其社会经济发展。本目标拟通过旨在改善安 徽全省公路状况、开展更高效公路养护模式试点以及提高安徽省交通厅规划和管理能力的 重点措施加以实现，进而优化使用道路资产养护资金。 项目发展目标的完成情况将通过监测以下两项成果指标加以评估：主要省级和国家级 干道的某一具有代表性公路沿线平均货运费用降低以及改造后公路通行时间缩短。本项目 的成果还将根据另一套中间成果指标进行评估，如（1）改造后公路交通量增加；（2）事 故率降低；（3）养护和改造拨款占安徽省交通厅预算的比重；（4）替代公路养护机制和 公路改造循环模式的应用情况；（ 5 ）完善的道路资产养护拨款规划措施执行的进展情 况；（6）通过专门培训和考察，安徽省交通厅对公路管理的认知和应用得以加强。本套 拟议成果指标见《项目评估报告》附件 3。 本项目正在考虑采取的措施符合世行 2006－2010 财年对华《国别伙伴战略》第二项 支柱内容。该内容将在改进路网管理和提升交通安全水平的同时对交通基础设施进行升级 改造单独列为减少贫困、缩小差异及减少社会排斥现象的一大要素。加强内陆省份与发达 沿海地区的联系被视为是扩大更多人口尤其是贫困人口受益范围的一项关键举措。本项目 考虑采取的措施最终应能有助于提高安徽省的生产力，增强其竞争力，扩大省内及省际贸 易，而这必将促进安徽省和西部省份的发展。 从这一层面讲，本项目将力争促进如下更高目标的实现：（1）通过加强经济机会和 社会服务的交通可及性改善安徽全省尤其是贫困率较高地区的生活条件；（2）通过降低 省内以及安徽与东部邻省江苏和浙江之间的交通运输成本促进安徽经济更快增长。 3、 世行介入本项目的理由 中国政府已主动要求世行支持实施安徽省境内国道和省道的改造工作，并通过加强安 徽村镇及村镇路网与邻省的联络充分实现高效交通网络的效益。安徽省政府进一步表达了 确保从世行获得贷款以补充省交通厅“515 工程”资金的愿望。鉴于前两期公路项目在安 徽省的成功实施，安徽省交通厅希望借助世行支持继续与世行就需要采取广泛战略措施且 能够受益于国际经验交流和机构加强机制的融资项目开展增值合作。不论在技术上，还是 在资金方面，世行均有能力推动将能够加强安徽省交通厅能力的最新模式和方法用于安徽 境内国道和省道的管理工作。 4、 项目描述 -3- 依托前两期世行贷款公路项目下的投资和开展的工作，为顺应安徽省加强其现行道路 资产管理和养护框架这一大环境，本项目将安排以下子项目：6 子项目一：公路大修 （概算成本 2.1761 亿美元，占项目总成本的 46.5％。其中，世行贷款 9581 万美元） 本子项目将在 2007－2010 年期间根据“十一五”规划安排支持安徽省公路大修和养 护工程。 世行贷款将帮助资助该工程大修子项目的合格投资。总长约 890 公里的 18 个拟大修 路段已通过评估，并且符合全省路网大修工程内容。本子项目下开展的工作包括改善路面 状况，为此采取的措施是重新铺设路面，加固具体结，在需要提高安全水平的情况下对线 路进行有限调整。本子项目还包括由地方监理公司承担的大修工程相关监理工作。 为预防本子项目需要开展移民工作，一份移民行动框架已编制完毕。同样，作为本项 目环境文件的组成部分，用于大修工程的简要环境影响评价报告和环境规程规范也已编制 完毕。 子项目二：公路改造 （概算成本 2.4443 亿美元，占项目总成本的 52.2％。其中，世行贷款 1.0234 亿美元） 对位于安徽省中东部和东南部、总长约为 320 公里的主要省道和国道进行改造或升级 改造。改造内容包括一些路段的复线建设，新建路段与现有路线相同，在建成区配有间道 （目的在于最大限度地减少移民工作）；但如需避开复杂的地形，也有较短路段要新开线 路。针对两种情况（311 和 322 省道），本子项目将新建长度有限的路段，以增加现有干 道的交通运输能力或完成缺失路段建设。此外，针对 322 省道，本子项目将包括相关补充 内容，使其成为一条生态友好型公路。本子项目下的工程监理工作将由地方监理公司承 担，并使用配套资金开展。 本子项目是唯一需开展移民安置的子项目，也将实施相关环境管理计划。在考虑安全 保障要求情况下开展这些工作所需费用将纳入上述概算成本。 子项目三：公路承包养护试点 （概算成本 187 万美元，占项目总成本的 0.4％。其中，世行贷款 80 万美元） 在本子项目下，安徽省交通厅将在本项目完工之前在省级路网总长为 120 公里的至少 两个路段实行承包养护机制。养护工作将限于在现有路面宽度内开展日常养护或定期养 护。本子项目的最终设计工作将在技术援助的支持下开展。如下所述，本技术援助将帮助 6 每个子项目的成本均包含工程和价格预备费，其所占比重依据 4.6 亿美元项目总成本计算。尽管世行执董 会免除了本财年（07 财年）的先征费并且在作出进一步决定之前仍将执行这一政策，在计算过程中暂时纳 入了 0.25%的先征费。由于本项目为 08 财年项目，保守起见，纳入了 06 财年通行的先征费，但将在项目谈 判时作必要调整或剔除。 -4- 安徽省交通厅获得探索替代养护机制以及准备和实施选定承包工程所需的额外知识和分析 方法。养护监理工作将在上述技术援助的支持下由地方监理公司开展。 子项目四：机构能力加强项目 （概算成本 409 万美元，占项目总成本的 0.9％。其中，世行贷款 105 万美元） 本子项目的内容包括针对公路管理制定完善措施（技术、环境和经济措施），编制培 训计划。具体内容如下： • 就大修路面所用材料回收的技术方案开展一项研究； • 为承包养护试点工作提供技术援助，为探索替代承包养护机制以及准备和实施首选 承包试点工程提供知识和分析方法； • 编制环境规程规范； • 用配套资金支持安徽省公路管理局应用改进后的路面管理系统； • 在汇报移民安置工作完成情况之时，通过开展专项调查和数据采集工作，分析本项 目下主要改造公路的社会经济影响，就公路投资对居住在目标改造公路影响范围内 人口的生计造成的影响逐步建立一个完善的知识库； • 依托安徽公路二期项目下开展的工作制定一份培训计划。该计划不仅针对安徽省交 通厅工作人员，也针对各市县公路局工作人员，其重点是：（1）公路管理方面的 国外培训（与支持安徽省交通厅应用新版 CPMS 系统的工作结合进行）；（2）路 面材料回收利用先进技术方面的国外培训（与路面材料回收技术方案研究结合进 行）；（3）道路安全；（4）项目管理；（5）针对道路施工的环境监理和检查； （ 6 ）观光 / 生态游线路的环境设计；（ 7 ）路权管理；（ 8 ）公路规划与设计； （9）公路信息系统管理；（10）向本项目下改造的 322 省道沿线的社区居民提供 道路安全培训以及关于如何开展可帮助他们实现该省道沿线交通条件改善所带来效 益的培训。 5、 项目融资 来源： （单位：百万美元） 借款人 268 国际复兴开发银行 200 合计 468 6、 项目实施 合作安排 尽管本项目的准备工作一直在安徽省交通厅的领导下（和安徽省公路管理局的技术支 持下）开展，但也同参与公路部门工作的其它众多机构取得了协调，如安徽省财政厅和省 发改委。项目实施过程中，将通过与其它省级机构就项目实施检查工作交换意见来保持这 一协调。 -5- 机构与实施安排 安徽省交通厅将（通过安徽省公路管理局）在安徽公路二期项目执行机构的支持下开 展本项目的实施工作。本拟议项目将是世行在安徽省资助实施且由安徽省交通厅主管的第 三个交通项目。 项目执行机构于 1997 年在安徽公路一期项目（1995－2005）下组建，隶属于安徽省 交通厅，并成功地开展了前两期世行贷款项目的日常管理工作。作为一个政府部门，该项 目执行机构已被授权实施本项目。安徽省交通厅也已同意在本项目执行期内保留这一机 构，其人员构成和技能也将符合世行要求。安徽省交通厅将继续负责监测本项目的实施进 展并确保其成功实施。 各项目城市7将组建分项目建设管理办公室，负责项目土建工程（大修和改造工程） 的管理和检查工作。这些项目办将专门为管理本项目而组建，但将吸纳各市公路局的工作 人员参加。这些公路局隶属于安徽省公路管理局（但人事安排须经市政府有关部门批 准），将负责施工管理，而安徽省交通厅将（通过安徽省公路管理局）监测其工作，以确 保世行采购、财务和安全保障方面的要求以及项目法律文件中的邀请得到执行。各分项目 办的具体职责将视其辖区内路段的特点而定。如有必要，它们将得到相关专家的支持。分 项目办将直接项目安徽省公路管理局和中央项目执行办公室汇报工作。 通过项目执行办公室并在安徽省公路管理局项目建设管理办公室的支持下，安徽省交 通厅将负本项目土建工程的采购工作。本项目养护试点和技术援助子项目将直接由项目执 行机构负责。《项目管理手册》现已编制完毕，并于 2007 年 4 月 30 日获得通过。《手 册》明确了项目执行机构、中央项目办和分项目办在本项目工程性子项目的采购和检查方 面的职责和报告要求。 7、 可持续性 本项目是近期中国实施的首个没有设置收费高速公路子项目的项目。项目投资较低的 工程复杂性可降低工程风险，提高确保工程按照高标准建设和按计划完成的概率。项目检 查工作也将不太繁重，因此项目将聘用国内咨询专家承担这项工作。 但是，道路资产能否具有长期可持续性取决于能否编制综合性养护战略和规划以及规 划养护工作能否得到有效、及时开展。为了改进数据采集工作以评估道路资产的状况，完 善旨在将采集到的数据通过应用新版 CPMS 系统纳入安徽省交通厅改造后管理系统的机 制，本项目将提供支持。上述改进和完善的目标是加强改进养护规划决策所需的知识库。 同样，承包养护试点工作力争逐步引入高效养护做法，以增强公路投资的可持续性。 7 安徽省共有 17 个地级市，本项目将在其中的 12 个城市实施。 -6- 根据安徽省计划，“十一五”期间，公路养护预算的年均增长率将达到8％。但是， 本项目准备期间开展的一项分析表明，如果基于路网实际状况的养护和大修工程要满足改 善路网总体状况以及提高其服务能力的要求，这一预算增长率仍需提高。实际上，“十一 五”规划的开端年2006年，安徽省公路管理局针对养护和大修工程的拨款已从占该局总预 算的45％大幅增加到57％，平均每公里（国家和省级）公路拨款约增长了34％。基于路网 需求初步分析的结果，安徽省公路管理局的预算仍需小幅提高（4％）并保持，才能确保 路网持续处于良好状况。就这方面而言，关于要求对安徽省交通厅公路养护预算和计划进 行年度审查的贷款条款现已得到各方认同。审查的目的将是评估路网建设与保护两方面预 算拨款额的适当性。 然而，根本问题并不在于资金总规模是否合适（这一点已在《项目评估文件》附件8 “财力状况评估”中作了说明：安徽省财力状况良好），而在于是否有必要采取更合理、 更科学的路网管理和养护模式。因此，本项目重点将向安徽省交通厅提供适当工具，用于 更好地评估路网实际状况与预算拨款要求之间的联系。另一条贷款条款与新版CPMS系统 安装时间表和对公路保护需求的逐步完善的分析和预测两点有关（该分析和预测将进一步 支持对上一段所述须进行年度审查的预算拨款进行评估）。 本项目下需改造或大修的公路中，有少量为收费公路（且因其为二级或以下公路而所 定收费水平较低）。改造或大修公路的类型必须根据投资的最终财务或财政可持续性、采 取不同于具有可靠（至少部分可靠）路费收入流的高速公路投资的方法予以确定。附件 8 对省级总体财政框架的分析（附件 8）及其对公路部门的影响表明，今后一段时间内，安 徽省总体财政框架将保持稳定，这揭示了投资可持续性的良好前景。如上一段所述，安徽 省交通厅为加强其公路管理模式和系统采取了有力措施。 8、 从以往国别或部门项目汲取的经验教训 本项目不同于世行以往在华贷款公路项目，因为它专门针对现有路网改造和养护。项 目设计吸取了其它国家类似项目以及前两期安徽交通项目的经验教训。现将吸取的具体经 验教训归纳如下： • 调整部门议程重点。项目识别和准备期间，注重就公路资产管理问题交换意见，努力 使安徽省战略重点从高度重视公路建设调整为强调公路资产管理和路网服务能力。 • 逐步转变部门重点。 应逐步转变部门重点，因为财力和融资条件会在满足养护和改造 需求方面制约短期实际效益的实现。必须重视成本低、效果好且适宜的重点方案，重 视就能产生示范效应的项目进行试点，鼓励在试点项目基础上促进部门重点的全面转 变。 • 依托以往世行项目下开展的研究和采取的后续行动（参见以下专题），确定并设计机 构能力加强子项目。通过注重开展可补充以往行动且有可能产生示范效应、进一步增 强安徽省交通厅公路资产管理能力（及向县级和地方公路实体提供技术指导能力）的 重点工作，此类子项目在规模上还可以确保安徽省交通厅主导并重视按时开展成果有 可能得到应用的研究。考虑到增加道路安全投资和应对卡车超载问题方面的进展，本 -7- 项目将把重点调整为加强其它公路管理能力，特别重视养护规划、养护技术和养护承 包机制等内容。 专题：以往世行项目下的机构加强工作 本项目依托以往世行和其它国际贷款机构为加强安徽省公路设计、规划、运营和管理以及道路安全等 方面能力而开展的工作，尤其是实施中的世行贷款安徽公路二期项目。在该项目下，世行在以下方面向安 徽省交通厅提供了支持：（ 1）治理超载问题的政策措施；（ 2 ）开展道路安全工作（安全审计和黑点整 治）；（3）公路养护、组织和管理制度方面的技术援助。本项目准备和实施期间，就提高公路设计标准、 施工质量和道路安全等方面召开了经验交流会。 • 处置项目预备费。安徽公路一期项目完工时，有 15％的贷款资金未支付，因此贷款中 预备费的划拨要采取不同于其它已使用资金的方法进行处置，以避免省级部门在本项 目各子项目的最终成本测算结果进一步明确之前为基本上未使用的大量资金支付承诺 费。 9、 安全保障政策（包括公众协商） 本项目适用的安全保障政策 是 否 环境评价 (OP/BP 4.01) [X] [] 自然栖息地 (OP/BP 4.04) [] [x] 病虫害管理 (OP 4.09) [] [x] 文化财产 (OPN 11.03，正被修订为 OP 4.11) [X] [] 非自愿移民 (OP/BP 4.12) [X] [] 少数民族 (OP/BP 4.10) [] [x] 森林 (OP/BP 4.36) [] [x] 大坝安全 (OP/BP 4.37) [] [x] 在有争议地区实施的项目 (OP/BP 7.60)* [] [x] 在国际河道上实施的项目(OP/BP 7.50) [] [x] 10、 项目档案文件 a) 《安徽世行贷款公路项目三期工程可行性研究报告（主报告）》，2006 年 6 月。 b) 《安徽省路网改造项目可行性研究报告》，2006 年 6 月。 c) 《安徽省路网改造项目环境影响评价》，2007 年 4 月。 d) 《安徽省路网改造项目移民行动计划》，2007 年 3 月。 11、 联系人 Aurelio Menendez 职衔：首席交通专家 * 对拟议项目的支持并不意味着世界银行对有争议地区声明所属方存有任何偏见。 -8- 电话：(202) 473-0009 电子信箱：Amenendez@worldbank.org 12、了解更多情况，请垂询： 世界银行信息处 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话：(202) 458-4500 传真：(202) 522-1500 电子信箱：pic@worldbank.org 网址：http://www.worldbank.org/infoshop -9-