28664 Title: OED Précis no. 95 – Diseño de proyectos de asistencia técnica: enseñanzas recogidas en Ghana y Uganda Job number: 96S0207 Language: English Translations: Spanish Country: Ghana - Uganda Input date: 8/9/99 NUMERO 95 OED Précis Departamento de Evaluación de Operaciones - Boletín Septiembre de 1995 Diseño de proyectos de asistencia técnica: enseñanzas recogidas en Ghana y Uganda Es difícil que la asistencia técnica tenga éxito, especialmente en aquellos países que salen de una situación de prolongados disturbios internos. Resulta paradójico que estos países, que tanto necesitan de asistencia técnica sean los menos preparados para utilizarla eficazmente. Los años de turbulencia política han debilitado la administración pública y disminuido la capacidad de las instituciones para aprovechar esa asistencia. Muchas veces en esos países existe una cultura institucional cargada de amiguismo y de afán por captar rentas, lo cual crea condiciones poco propicias para un desarrollo institucional viable. La experiencia acumulada en los proyectos de asistencia técnica respaldados por el Banco Mundial en dos países africanos --Uganda, con relativo éxito, y Ghana, con dudosos resultados-- permite determinar los requisitos fundamentales para diseñar y ejecutar proyectos de asistencia técnica satisfactorios en países donde la infraestructura pública es precaria o no cumple su función. Las enseñanzas han sido recogidas en dos informes del Departamento de Evaluación de Operaciones* y giran en torno a cuatro temas: 1) la importancia de un medio institucional propicio para la asistencia técnica; 2) el compromiso del prestatario, con el firme respaldo de una persona influyente dispuesta a defender el proyecto; 3) un diseño de proyectos flexible, a cargo de administradores decididos y disciplinados, y 4) una minuciosa supervisión por parte de personal del Banco con amplia experiencia en el terreno y el país en cuestión. Antecedentes Tanto Ghana como Uganda habían vivido casi dos decenios de desórdenes políticos y decadencia económica. Entre el inicio y mediados de los años ochenta, en los dos países se derrumbó la economía, se deterioró la infraestructura física y las instituciones y los servicios públicos dejaron de cumplir su función. Con pocos años de diferencia, hubo cambio de gobierno en ambos países. En los dos casos las nuevas autoridades, alentadas por la opinión general que favorecía la transformación, emprendieron profundas reformas económicas. En 1983, el gobierno ghanés puso en marcha el Programa de recuperación económica. Poco tiempo después, tanto las autoridades del país como el Banco advirtieron que las deficiencias de las -2- instituciones de gestión económica, la falta de medios y aptitudes para efectuar análisis de políticas y la escasez de especialistas competentes limitaban considerablemente la capacidad del gobierno para ejecutar el programa de reformas. Se puso en marcha entonces el Proyecto de apoyo institucional para ajuste estructural (PAIAE), con el objeto de reformar la gestión del sector público y prestar así asistencia al Programa de recuperación económica. El proyecto estaba destinado a complementar el primer crédito para ajuste estructural otorgado a Ghana. En Uganda, el verdadero cambio se produjo en 1986, con el nuevo gobierno de Yoweri Museveni. En 1987, tras un breve ensayo estatista, las autoridades modificaron radicalmente el rumbo y emprendieron reformas encaminadas a estabilizar y liberalizar la economía. A fin de complementar el proceso de transformación, se puso en marcha el Tercer proyecto de asistencia técnica; en ese momento, las condiciones eran aún peores que en Ghana, puesto que Uganda todavía sufría los efectos de años de disturbios civiles. Finalidades de los proyectos El crédito de US$10,8 millones otorgados a Ghana para el PAIAE fue aprobado por el Banco en 1987 y se cerró en 1993. El Tercer proyecto de asistencia técnica por valor de US$18 millones para Uganda, aprobado en 1988 y cerrado en 1994, formaba parte de una serie de cinco operaciones independientes realizadas por el Banco entre 1980 y 1995. Sin embargo, recién en la última mitad del Segundo proyecto de asistencia técnica (aprobado en 1983 y cerrado en 1992) la situación institucional se tornó favorable a la reforma. Los objetivos fundamentales de estos proyectos para Ghana y Uganda eran los mismos: 1) ayudar a los ministerios de finanzas y planificación y, en Uganda, al banco central, a diseñar y ejecutar gradualmente las reformas económicas (objetivo a corto plazo) y 2) fortalecer los sistemas y la capacidad institucional de los propios organismos (objetivo de desarrollo institucional a largo plazo). (Véase el Recuadro 1.) Conclusiones El Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO) llegó a la conclusión de que los dos proyectos tuvieron objetivos sumamente acertados y oportunos, y se diseñaron y ejecutaron en países con antecedentes similares, con el propósito de respaldar reformas económicas semejantes. Sin embargo, el proyecto de Ghana, a pesar de las mejores condiciones del país, no logró cumplir muchos de los objetivos más importantes, mientras que el de Uganda fue, en general, satisfactorio. Las razones que explican los diferentes resultados obtenidos en los proyectos constituyen las principales enseñanzas de los informes de evaluación ex post del DEO. Resultados Si bien gracias al PAIAE se logró reformar, en cierta medida, el Servicio Nacional de Impuestos de Ghana (véase el Recuadro 3), no se consiguió poner en marcha los principales componentes de desarrollo institucional. Por ejemplo, no se pudo ejecutar el Plan de movilización de especialistas ni crear la unidad de coordinación económica, y pronto estos componentes se dejaron de lado. Tampoco hubo intentos firmes para consolidar la unidad de política económica. El dinero que no se utilizó para esas actividades se destinó a usos de menor prioridad, como la compra de vehículos. -3- Terminado el proyecto, casi el 70% de los fondos se había gastado en equipos, en comparación con el 31% previsto en la evaluación inicial. -4- En cambio, el Tercer proyecto de asistencia técnica contribuyó notablemente a las reformas económicas y al desarrollo institucional a largo plazo en Uganda. Si bien logró mejorar muy poco el sistema de gestión financiera y presupuestaria del Ministerio de Finanzas, las demás actividades encaminadas al fortalecimiento institucional tuvieron éxito. Entre otras cosas, el proyecto consiguió: · Ayudar al banco central a restablecer los sistemas de contabilidad y gestión de la deuda, que estaban completamente desintegrados, e incluso a preparar un inventario de la deuda de Uganda. Gracias a estas medidas, Uganda fue el primer país africano en celebrar un acuerdo de recompra de la deuda. · Contribuir a que la Unidad de análisis económico, creada en el marco del Segundo proyecto de asistencia técnica, se convirtiera en un oasis de excelencia dentro de la ineficiente burocracia de la administración pública. Con fondos del proyecto, la Unidad pudo ofrecer elevados suplementos salariales y contratar exclusivamente personal ugandés. Más adelante, pasó a integrar el nuevo ministerio formado por la fusión de los Ministerios de Finanzas y de Planificación y Desarrollo Económico. Si bien los suplementos fueron necesarios para atraer a expertos ugandeses, resultaron problemáticos, ya que el sistema de dobles beneficios provocó tensiones. · Ayudar a sentar las bases para la introducción de profundas reformas en la administración pública, como la reducción del 50% del personal entre 1991 y 1994. · Llevar a cabo estudios agrícolas y análisis de medidas de política para la Secretaría de Agricultura. Estas iniciativas contribuyeron a que las autoridades liberalizaran el sector del café y decidieran adoptar una estrategia más orientada al mercado. El éxito relativo del Tercer proyecto de asistencia técnica obedeció, en gran parte, a que muchas de las posibles deficiencias ya habían sido detectadas en el segundo proyecto, y se tomaron en cuenta al diseñar y ejecutar el tercero. También resultaron fundamentales el elevado nivel de compromiso del gobierno, la firmeza de los administradores del proyecto y la estricta supervisión del Banco. Método En Ghana y en Uganda, los encargados de diseñar los proyectos se dieron cuenta de que no podían predecir todas las contingencias, ni en qué momento ocurrirían, por lo cual, de manera muy acertada, adoptaron un criterio flexible y emplearon elementos del método "estructurado" y, en especial, del método "evolutivo" (véase el Recuadro 4). Aplicando este último, en las evaluaciones iniciales de los dos proyectos el diseño de varios componentes no se efectuó con demasiado detalle. Por ejemplo, en el Tercer proyecto de asistencia técnica un componente importante fueron "los servicios especiales de asesoría para el programa de reforma económica", que permitió el financiamiento de estudios, actividades y otros insumos según fuera necesario. En los dos países, un rasgo positivo del método evolutivo fue la introducción del plan de trabajo anual, que combinó la planificación, la ejecución y el seguimiento para garantizar la adecuación de las actividades a los cambios de las circunstancias. En Uganda, el método dio buenos resultados, pero en -5- Ghana representó un inconveniente, fundamentalmente porque la administración del proyecto fue inadecuada y la supervisión del Banco, poco firme. Administración Para que el método evolutivo tenga éxito, la administración del proyecto debe ser dinámica. En Uganda se reconocieron los riesgos que entrañaba este método y gradualmente se establecieron los procedimientos para garantizar que las actividades financiadas por el proyecto se ajustaran a las prioridades nacionales. Cuando se inició el Tercer proyecto de asistencia técnica, la unidad de administración ya tenía bastante experiencia por su vinculación con el proyecto anterior; esta continuidad contribuyó a su consolidación. Por el contrario, una de las principales fallas del PAIAE fue la laxitud de la administración; por ello, en su afán por captar rentas, ciertos individuos se apropiaron de parte del proyecto. Cuando se obtuvieron fondos de algunos componentes, los administradores sufrieron fuertes presiones para destinarlos a equipos y viajes al exterior. A menudo, los pedidos guardaban escasa relación con las actividades del proyecto. En lugar de rechazarlos, muchas veces los administradores ghaneses cedieron y los supervisores del Banco actuaron con permisividad. Las deficiencias de los sistemas de registro, el seguimiento inadecuado y la falta de indicadores del desempeño debilitaron aún más la administración y la supervisión. Autoría Los gobiernos de Ghana y Uganda participaron activamente en la definición de los objetivos en materia de reformas de políticas y se comprometieron a reorganizar la economía. Pero la decisión de emprender una reforma institucional, incluso de la administración pública, fue más firme en Uganda. El Tercer proyecto de asistencia técnica fue patrocinado y supervisado por los principales funcionarios del Ministerio de Finanzas y Planificación Económica, quienes sabían qué querían del proyecto y trabajaron con tezón para conseguirlo. Actuación del Banco El Banco desempeñó un papel destacado en la definición de los importantes objetivos de los proyectos y en la introducción del método evolutivo empleado en el diseño. En Uganda, la supervisión del Banco fue estricta y satisfactoria y estuvo encaminada a lograr una administración práctica, que produjera resultados concretos. Además, la continuidad y la cohesión del grupo del Banco a cargo del país ayudaron a mejorar la ejecución del proyecto y añadieron mayor disciplina al método evolutivo. Si bien la supervisión del PAIAE por parte del Banco fue intensa, presentó fallas en diversas esferas: resultó demasiado permisiva, no se analizó de manera sistemática si el proyecto contribuía eficazmente al desarrollo y la administración del Banco le dedicó escasa atención. Por consiguiente, el personal de supervisión no pudo distinguir ni hacer frente a los pedidos de utilizar fondos del proyecto para la compra de equipos, en lugar de emplearlos para actividades que verdaderamente ayudaran al desarrollo institucional. Tampoco se habían previsto indicadores de resultados, que podrían haber ayudado al Banco a determinar antes las anomalías del proyecto. Enseñanzas -6- · Cuanto más inestable es el medio institucional de un país, mayor es la necesidad de diseñar los proyectos de manera flexible y gradual. · La flexibilidad en el diseño exige firmeza en la administración. La mayor dificultad de las operaciones de asistencia técnica en países que salen de una situación de grave crisis de gobierno es establecer una administración de los proyectos disciplinada a fin de asegurar la evaluación constante de los problemas y del progreso hacia el logro de los objetivos a largo plazo. La principal enseñanza del Tercer proyecto de asistencia técnica es que "lo más importante es la administración". · El prestatario debe asumir el proyecto como propio y el Banco debe conocer a fondo el país y ejercer una supervisión minuciosa; nada puede reemplazar estas condiciones. Antes de la evaluación inicial, es preciso que el prestatario se comprometa a tratar de alcanzar los objetivos en materia de desarrollo institucional, incluida la reforma de la administración pública. Asimismo, para evaluar y supervisar los proyectos de asistencia técnica encaminados a fomentar el desarrollo institucional debe designarse personal con amplia experiencia en el terreno y en supervisión. · Cuando el compromiso del gobierno está respaldado por alguna personalidad influyente que apoya el proyecto, aumenta notablemente la probabilidad de que éste tenga éxito. · La continuidad y la cohesión del grupo del Banco a cargo del país y del grupo responsable de administrar el proyecto del prestatario favorecen el aprendizaje y la confianza mutua, al tiempo que mejoran las perspectivas de éxito del proyecto. · En las condiciones adecuadas, la colaboración de asesores extranjeros (que viajen periódicamente al país) durante lapsos prolongados puede contribuir a fortalecer la capacidad institucional sin crear una dependencia excesiva (véase el Recuadro 5). Pero si la administración y la supervisión son deficientes, ningún sistema dará buenos resultados. · En los países sumamente dependientes de la ayuda externa, como Ghana y Uganda, es preciso tratar de minimizar las distorsiones creadas por los donantes en las estructuras de incentivos y los procesos presupuestarios locales. Tales distorsiones pueden ser especialmente graves cuando los donantes pagan diferentes suplementos salariales a los funcionarios públicos y compiten entre sí para contratar empleados calificados. -7- [Page 1 of English version] *Informes de evaluación ex post, "Ghana: Structural Adjustment Institutional Support Project", Informe Nº 13262, junio de 1994, y "Uganda: Second and Third Technical Assistance Projects", Informe Nº 14706, junio de 1995. Los informes de evaluación ex post están a disposición de los Directores Ejecutivos y el personal del Banco, y pueden solicitarse a la Unidad de Documentos Internos y a los Centros de Servicios de Información de las Oficinas Regionales. -8- [Box 1: Major project goals (page 2 of English version)] Recuadro 1: Principales finalidades del proyecto Unidad de políticas · Ghana: Crear una unidad de asesoramiento sobre políticas en el Ministerio de Finanzas y Planificación Económica; crear una unidad de coordinación económica dependiente del despacho del jefe de Estado. · Uganda: Consolidar la Unidad de asesoramiento económico creada en el marco del Segundo proyecto de asistencia técnica; fomentar el análisis de políticas en la Secretaría de Agricultura conjuntamente con el Banco de Uganda. (La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación se hizo cargo del componente destinado a impulsar el análisis de políticas agrícolas en la Secretaría de Agricultura.) Gestión financiera · Ghana: Mejorar la capacidad del Ministerio de Finanzas y Planificación Económica para ocuparse de la programación de las inversiones públicas, la preparación del presupuesto, la previsión y el control del gasto, la recaudación de impuestos, la gestión de la deuda y la coordinación de la ayuda. · Uganda: Mejorar la gestión del presupuesto y el control del gasto ejercidos por el Ministerio de Finanzas; sanear las cuentas públicas; mejorar la administración financiera y la deuda externa del Banco de Uganda. Reforma de la administración pública · Ghana: Examinar la dotación de personal, las funciones y los sueldos de la administración pública; crear un sistema racional de gestión administrativa y de personal; diseñar un programa y un marco para el cofinanciamiento de las actividades de redistribución de personal. (véase el Recuadro 2.) · Uganda: Ayudar al Ministerio de Servicios Públicos y Asuntos de Gabinete a preparar y ejecutar un programa amplio de reforma de la administración pública. Fomento de la capacidad en los campos de la investigación, los servicios de asesoría y la estadística · Ghana: Realizar estudios y proporcionar servicios de asesoría para apoyar tareas esenciales de ajuste estructural, recurriendo, en lo posible, a personal ghanés especializado ajeno a la administración pública. (Este componente se conoció como el Plan de movilización de especialistas.) Efectuar un estudio de medición de los niveles de vida. · Uganda: Mejorar la capacidad del Departamento de Estadística. -9- [Box 2: Highlights of ODA's 1993 ...(Page 2 of English version)] Recuadro 2: Aspectos más destacados de la evaluación del componente sobre la administración pública del PAIAE de Ghana, efectuada por la ADU en 1993 La Administración de Desarrollo de Ultramar (ADU) del Reino Unido financió y dirigió la ayuda para el componente de administración pública del PAIAE. Las siguientes son las principales conclusiones: · Conclusión general: El proyecto resultó parcialmente satisfactorio. Varios componentes demoraron mucho más de lo previsto y aún falta efectuar numerosas reformas. · Autoría del proyecto: Las reformas fueron, en su mayor parte, impulsadas desde el exterior y los funcionarios superiores de la administración pública ghanesa no pusieron empeño en realizarlas. Al diseñar el proyecto se prestó escasa atención a la historia de la administración pública en Ghana y al contexto político y cultural del país. · Reducción de personal bruta y neta: Se suspendió la contratación de personal, pero la medida no dio resultado. La considerable reducción bruta de la plantilla (que suponía el pago de indemnizaciones) se vio contrarrestada en gran medida por las nuevas contrataciones. · Enseñanzas escogidas: 1) Para reformar la administración pública se necesita una estrategia a más largo plazo. 2) La condicionalidad debe cubrir la totalidad del sector público y los costos salariales, así como la contratación. 3) En el diseño de los proyectos es necesario tomar en cuenta las dimensiones sociales de la reforma de la administración pública (estructuras de autoridad tradicionales, lealtades familiares, aspectos relativos al género). 4) Debe hacerse hincapié en la ejecución y la autoría de los proyectos, antes que en la realización de estudios de consultoría. 5) Las metas deben ser precisas y mensurables. - 10 - [Box 3: Ghana's National Revenue Service: a reform enclave? (Page 3 of English version)] Recuadro 3: ¿Es el Servicio Nacional de Impuestos (SNI) de Ghana un polo de reforma? Uno de los componentes más satisfactorios del PAIAE fue el respaldo al SNI, el organismo a cargo de los avalúos para fines aduaneros e impositivos. Gracias a los cambios en la institución --entre ellos, mejores sueldos y condiciones de trabajo-- la eficiencia del SNI aumentó notablemente. Diversos factores explican los buenos resultados de este componente: · Una buena administración, encabezada por un directivo excelente. · Autonomía administrativa, especialmente para fijar los niveles de sueldos y poder utilizar una parte de la recaudación impositiva para gastos del organismo. · Un mejor régimen de incentivos para los empleados. Los sueldos básicos eran similares a los de la administración pública, pero las bonificaciones (en efectivo y en especie) eran mucho más elevadas. Otro incentivo fue la capacitación externa. · Mejores condiciones de trabajo. · Una contratación selectiva, para reemplazar a los empleados incompetentes y sin motivación. · El uso eficaz de la tecnología de tratamiento de la información. - 11 - [Box 4: Blueprint versus process design (page 4 of English version)] Recuadro 4: El método de diseño "estructurado" en comparación con el método "evolutivo" Según el método "estructurado", se definen objetivos fijos y componentes específicos para alcanzarlos, se realizan estimaciones firmes de costos (incluidas las contingencias) y se establecen plazos de antemano. El método "evolutivo" permite mayor flexibilidad en la elección de objetivos, medios y prioridades. Está deliberadamente diseñado para reforzar y mantener el sentido de autoría del proyecto por parte de los participantes, para conferir especial importancia al aprendizaje y al fomento de la capacidad y hacer frente a los cambios en las condiciones en que se lleva a cabo el proyecto. Mientras que el método estructurado muchas veces se prefiere para los proyectos que suponen grandes inversiones físicas, el método evolutivo ha demostrado ser más adecuado para los relacionados con el desarrollo institucional. - 12 - [Box 5: Innovative use of foreign consultants in TA III (page 4 of English version)] Recuadro 5: Uso innovador de consultores extranjeros en el Tercer proyecto de asistencia técnica En el banco central de Uganda se utilizaron con éxito las visitas periódicas de expertos del exterior. Un asesor técnico extranjero pasa un período inicial en el país, familiarizándose con las condiciones locales y la índole de los problemas que se han de resolver. Durante este tiempo se toman las primeras medidas para organizar los nuevos sistemas y procedimientos. Comienza la capacitación del personal local y se acuerdan los planes de trabajo. Luego el consultor deja el país, pero vuelve periódicamente para ayudar a solucionar los problemas y hacer un seguimiento del progreso alcanzado. Con este método se evitó el riesgo de que los expertos extranjeros intervinieran demasiado en las tareas prácticas y se forzó al personal del país a hacerse cargo de las funciones de la unidad. Al mismo tiempo, de este modo se mantuvo un sistema de apoyo, y la capacitación proporcionada durante las visitas se concentró en los objetivos fijados y resultó eficaz en función de los costos. - 13 - OED Précis es obra del Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial y tiene por objeto contribuir a la difusión de los resultados de las últimas evaluaciones ex post entre los especialistas que se ocupan del desarrollo dentro y fuera del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este Boletín son las del personal de dicho departamento y no deben entenderse como las del Banco Mundial o sus instituciones afiliadas. Sírvanse dirigir sus comentarios y consultas a la directora, Rachel Weaving, G-7137, Banco Mundial; teléfono 473-1719; Internet: rweaving@worldbank.org