78000 hacia una mejor calidad del gasto revisión del gasto público en guatemala Mayo de 2013 REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA | UNIDAD DE GESTIÓN PARA AMÉRICA CENTRAL OFICINA REGIONAL DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE MONEDA Y TIPO DE CAMBIO (A partir del 11 de mayo de 2012) UNIDAD DE MONEDA = QUETZALES DE GUATEMALA US$1.00 = Q.7.78 AÑO FISCAL 1 de enero – 31 de diciembre Vicepresidente: Hasan A. Tuluy Director de País: C. Felipe Jaramillo Director Sectorial: Rodrigo A. Chaves Economista Líder / Líder Sectorial: Óscar Calvo-González Gerente Sectorial: Auguste Tano Kouame Gerente de Proyecto: Jasmin Chakeri ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS ALC América Latina y el Caribe MiFaPro Programa de Transferencias Condicionadas en Efectivo (Mi Familia Progresa) BID Banco Interamericano de Desarrollo MINFIN Ministerio de Finanzas CACIF Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, MINGOB Ministerio de Gobernación Comerciales, Industriales y Financieras CAS Consejo Asesor de Seguridad MINUGUA Misión de Verificación de Naciones Unidas en Guatemala CDP Certificado de Disponibilidad Presupuestaria OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos CE Comisión Europea ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio CGC Contraloría General de Cuentas ONGs Organizaciones no Gubernamentales CICIG Comisión Internacional contra la Impunidad en PEFA Gasto Público y Rendición de Cuantas Financieras Guatemala (Public Expenditure and Financial Accountability) COVIAL Unidad Ejecutora de Conservación Vial PIB Producto Interno Bruto CREMA Contrato de Rehabilitación y Mantenimiento PIP Programa de Inversión Pública CUT Cuenta Única de la Tesorería PNC Policía Nacional Civil DGC Dirección General de Caminos PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida POA Programa Anual Operativo FONAPAZ Fondo Nacional para la Paz PYMEs Pequeñas y Medianas Empresas FSS Fondo Social de Solidaridad SAIF Sistema de Administración de Información Financiera GFP Gestión de Finanzas Públicas SAT Superintendencia de Administración Tributaria GPRC Gasto Público y Rendición de Cuentas SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera Guatecompras Sistema de Compras del Estado de Guatemala SICOIN Sistema de Contabilidad Integrado IVA Impuesto al Valor Agregado SIGES Sistema de Información y Gestión LAPOP Proyecto Latinoamericano de Opinión Pública SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública MGMP Marco de Gastos a Mediano Plazo TLC Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América. MICIVI Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Contenido » Resumen Ejecutivo A. Retos para el desarrollo de Guatemala B. Visión General de las Finanzas Públicas C. La Calidad del Gasto Público en Sectores Seleccionados 6 7 7 9 D. Seguridad Ciudadana y Gasto Público 12 E. Proceso Presupuestario, Gestión de Finanzas Públicas (GFP) y Adquisiciones 14 Capítulo 1: Desafíos Futuros para el Desarrollo de Guatemala 18 A. Introducción 19 B. Contexto Histórico y Político 20 C. Desafíos para el Desarrollo Económico 22 Capítulo 2: Visión General de las Finanzas Públicas 29 A. Introducción 30 B. Estructura y desempeño de los ingresos 32 C. Estructura y desempeño de los gastos 39 D. Sostenibilidad fiscal 46 E. Conclusiones y recomendaciones 47 Capítulo 3: Calidad del Gasto Púbico en Sectores Seleccionados 48 A. Introducción 49 B. Calidad del Gasto Público en el Sector de Educación 50 C. Calidad del Gasto Público en el Sector de Salud 55 D. Calidad del Gasto Público en el Sector de Transporte Vial 60 E. Conclusiones y recomendaciones 65 Capítulo 4: Seguridad Ciudadana y Gasto Público 68 A. Introducción 69 B. Tendencias en el crimen y la violencia 70 C. Causas 74 D. Respuesta institucional 75 E. Financiamiento de Seguridad y Justicia 77 F. Evaluación de los resultados 83 G. Conclusiones y recomendaciones 87 Capítulo 5: Proceso Presupuestario, Gestión de Finanzas Públicas y Adquisiciones 90 A. Introducción 91 B. Proceso Presupuestario y Administración Financiera Pública 93 C. Adquisiciones públicas 107 D. Conclusiones y recomendaciones 113 Lista de referencias 117 Anexos 122 Anexo 1: Resultados de la regresión OLS 122 Anexo 2: Data Envelopment Analysis (DEA) 123 Anexo 3: Impacto de los Desastres Naturales Recientes en el Sector Vial 124 Anexo 4: Gastos públicos en seguridad ciudadana 126 Mapa 128 Lista de Gráficas Gráfica 1.1: Indicadores de Gobernanza para Guatemala (rango percentil 0-100) 27 Gráfica 2.1: Recaudación Fiscal del Gobierno Central por tipo de impuesto (% del PIB) 34 Gráfica 2.2: Gastos del gobierno central – clasificación funcional (% del PIB) 43 Gráfica 2.3: Gasto Social en Centro América 45 Gráfica 2.4: Gasto municipal por clasificación funcional (2009) 45 Gráfica 2.5: Gasto municipal por clasificación económica (2009) 45 Gráfica 2.6: Gasto social per cápita de los gobiernos central y municipales y pobreza por departamento (2009) 45 Gráfica 2.7: Servicio de deuda pública proyectado 46 Gráfica 3.1: Gasto del gobierno central en educación, por función (porcentaje del PIB) 51 Gráfica 3.2: Distribución del gasto en educación por departamento (promedio 2008-09) 51 Gráfica 3.3: Relación entre niveles e finalización (educación primaria), alfabetismo adulto, gasto en educación por estudiante (tamaño de burbuja) y niveles de desnutrición (color) en municipios seleccionados (2010) 53 Gráfica 3.4: Relación entre calificaciones de graduados, alfabetismo adulto, gasto en educación por estudiante (tamaño de burbuja) y niveles de desnutrición (color) en municipios seleccionados (2010) 53 Gráfica 3.5: Distribución del gasto en salud del gobierno central y médicos por departamento (promedio 2008-09) 57 Gráfica 3.6: Relación entre la cobertura de vacunación, la pobreza y el gasto en salud (tamaño de burbuja) y niveles de desnutrición (color) por departamento 59 Gráfica 3.7: Relación entre la mortalidad infantil, la pobreza y el gasto per cápita en salud (tamaño de burbuja) y niveles de desnutrición (color) por departamento 59 Gráfica 3.8: Gasto central y municipal en el sector vial por departamento (en quetzales per cápita, 2008-09) 62 Gráfica 4.1: Tasa de Homicidios en Centroamérica (2000-2011) 71 Gráfica 4.2: Gasto del Gobierno Nacional en seguridad y justicia (2006-2010) 78 Gráfica 4.3: Presupuesto de seguridad en los países de América Central (2006-2010) 78 Gráfica 4.4: Gasto del Gobierno Nacional en seguridad por institución (2006-2010)* 78 Gráfica 4.5: Gasto del Gobierno Nacional en justicia por institución (2006-2010)* 78 Gráfica 4.6: Financiamiento externo para seguridad ciudadana (2005- 2011) 80 Gráfica 4.7: Gasto en prevención y control del crimen (2006-2010) 80 Gráfica 4.8: Tasa de impunidad para todos los crímenes 84 Gráfica 4.9: Crímenes no reportados en Guatemala 84 Gráfica 4.10: Confianza en la Policía Nacional (2010) 85 Gráfica 4.11: Fuerza policial por cada 100,000 habitantes 86 Gráfica 5.1: Opinión de auditoría de la CGC respecto a los ingresos y gastos presupuestados de las entidades descentralizadas y autónomas (2006-10) 100 Gráfica 5.2: Fideicomisos del Gobierno Central: recursos asignados por propósito primario (2004-10) 102 Gráfica 5.3: Fideicomisos autónomos y descentralizados: recursos asignados por propósito primario (2004-10) 102 Gráfica 5.4: Desempeño del sistema de compras públicas de Guatemala 109 Gráfica 5.5: Desempeño del sistema de compras públicas de Guatemala 109 Gráfica 5.6: Prácticas institucionales de compras – cantidades contratadas por método 112 Gráfica 5.7: Desempeño presupuestario del MICIVI en compras (Q. millones) 112 Gráfica 5.8: Prácticas de contratación del MICIVI – enmiendas de contrato 112 Lista de Cuadros Cuadro 1.1: Centroamérica: indicadores sociales clave 22 Cuadro 1.2: Indicadores macroeconómicos clave 25 Cuadro 2.1: Ingresos de los gobiernos centrales de Centro América (% del PIB) 31 Cuadro 2.2: Impacto en la recaudación de las reformas fiscales y revocaciones de la Corte de Constitucionalidad (2002-07, Q. millones) 34 Cuadro 2.3: Esfuerzo fiscal en América Latina 36 Cuadro 2.4: Gastos fiscales por tipo de impuesto (millones de Q. actuales) 37 Cuadro 2.5: Progreso hacia los objetivos económicos, fiscales y sociales de los Acuerdos de Paz 40 Cuadro 2.6: Clasificación de rigidez del presupuesto de 2011 41 Cuadro 2.7: Gasto del gobierno central –clasificación económica (% del PIB) 42 Cuadro 3.1: Gasto en salud del gobierno central 56 Cuadro 3.2: Condición de la red vial en países seleccionados de América Latina 61 Cuadro 3.3: Gasto público en transporte vial en los países de Centro América 62 Cuadro 3.4: Gasto del gobierno central en el sector de transporte vial (Q. millones) 63 Cuadro 3.5: Inversión del MICIVI y gastos en mantenimiento bajo el programa 11 (Q. millones) 64 Cuadro 3.6: Impacto esperado de las opciones de financiamiento alternativo 67 Cuadro 4.1: Asignación presupuestaria para las funciones de seguridad y justicia 82 Cuadro 4.2: Modificaciones y ejecución de presupuesto de seguridad 82 Cuadro 4.3: Efectividad en la resolución de casos abiertos en primera instancia, de acuerdo con las categorías judiciales, (2005 y 2009) 88 Cuadro 5.1: Desviaciones reales del presupuesto originalmente aprobado (2005-2010) 97 Cuadro 5.2: Gastos del Gobierno Central, Fideicomisos (2004-2010) (Q. millones) 102 Cuadro 5.3: Gastos ejecutados por ONGs y otros acuerdos como porcentaje del presupuesto total ejecutado del sector 102 Cuadro 5.4: Auditorías del Fideicomiso realizadas por la CGC (2007-2010) 105 Cuadro 5.5: Compras por método (% del total) 110 Lista de Mapas Mapa 3.1: �ndice de finalización de noveno grado versus calificaciones en exámenes de graduación a nivel municipal (2010) 53 Mapa 3.2: Eficiencia técnica en educación en todos los municipios de Guatemala (2009) 54 Mapa 3.3: Eficiencia técnica en los municipios de Guatemala 54 Mapa 3.4: Gasto per cápita en servicios de salud por departamento (promedio para 2008-09) 57 Mapa 3.5: �ndice de vacunación y mortalidad infantil por departamento 59 Lista de Recuadros Inserto 2.1: Breve historia de las reformas fiscales posteriores a la guerra civil 33 Inserto 2.2: Disposiciones clave de la reforma fiscal de 2012 38 Inserto 2.3: Programa de reformas del gobierno para la transparencia fiscal 39 Inserto 5.1: Fortalezas y debilidades identificadas en la GFP por el PEFA de Guatemala (2009) 93 Reconocimientos El presente informe fue elaborado por un equipo dirigido por Jasmin Chakeri (LCSPE) bajo la supervisión y dirección general de C. Felipe Jaramillo (Director de País, LCC2C), Rodrigo A. Chaves (Director Sectorial, LCSPR), Auguste Tano Kouame (Gerente Sectorial, LCSPE), Oscar Calvo González (Economista Líder y Líder Sectorial, LCSPR) y Oscar Avalle (Repre- sentante de País, LCCGT). Los revisores fueron Emily Sinnott (ECSH4), Ulrich Lachler (EAS- PR), Rashmi Shankar (ECSP1) y Bernard Harborne (AFTCS). El equipo principal incluyó a David Gould (SARCE), Miguel Eduardo Sánchez Martin, Luisa Felino, Mateo Clavijo, Patricia Chacon Holt (todos de LCSPE), Rodrigo Serrano Berthet (LC- SSO), Joao Veiga Malta (LCSPT), Massimo Mastruzzi (WBIOG), Ana Silvia Aguilera (consul- tora), José Eduardo Gutiérrez Ossio (consultor), Carlos Pérez-Brito (consultor) y Christian Schuster (consultor). También se recibieron insumos e informes de antecedentes de Ricardo Barrientos (Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI), Juan Belikow (consul- tor), Simone Bunse (consultora), Maynor Cabrera (ICEFI), Valentina Calderón (consultora), Verena Fritz (PRMPS), Katherine Grau (LCCGT), Hernán Pfluecker (consultor), Hector Rosa- da (consultor), Alys Willman (SDV) y Melissa Zumaeta (consultora). El equipo desea agradecer a Roland Clarke (LCSPS), Steven Brushett (LCSTR), Phil Keefer (DECMG), Alberto Leyton (LCRVP), Fernando Paredes (LCCGT), Mariano Rayo (consultor) y David Yuravlivker (consultor) por su valiosa orientación y comentarios durante la prepara- ción de este informe. Resumen Ejecutivo A. RETOS PARA EL DESARROLLO RE.4. Sin embargo, importantes retos se mantie- DE GUATEMALA nen. Todavía persisten algunos obstáculos institucio- nales clave para la formulación efectiva de políticas, RE.1. Guatemala ha realizado enormes progresos incluyendo la inestabilidad del sistema de partidos en su transición a la democracia y la construcción de políticos del país. Guatemala también sigue con retra- instituciones después de una larga guerra civil. Los so en relación a sus pares en términos del índice de Acuerdos de Paz identificaron una agenda ambiciosa pobreza, desigualdad y desarrollo humano, especial- para la reconciliación y reincorporación de grupos mente en áreas indígenas. y hay preocupación sobre excluidos, el desarrollo humano, el desarrollo econó- el aumento en la criminalidad y la violencia las cuales mico sostenible, la modernización del Estado y una son cada vez más marcadas. También hay preocupa- gobernanza mejorada. Desde la firma de los Acuerdos ción sobre el aumento en la criminalidad y la violencia, en 1996, se ha avanzado en la reducción de la pobreza las cuales son cada vez más marcadas. (especialmente en áreas urbanas), mejorando varios resultados de desarrollo y manteniendo un ambiente B. VISIÓN GENERAL DE LAS FINANZAS macroeconómico estable. PÚBLICAS RE.2. El crecimiento económico ha sido débil a RE.5. Durante la década y media después de los pesar de una gestión macroeconómica prudente. Acuerdos de Paz, aumentaron tanto los ingresos fis- Desde 1990, el crecimiento real del PIB per cápita en cales como los gastos. Guatemala ha sido capaz de Guatemala ha sido de un promedio de 1.2 por ciento, ampliar gradualmente su recaudación tributaria gra- aproximadamente tres cuartos de punto porcentual cias a reformas fiscales graduales: los impuestos como menos que la tasa del resto de América Latina y el porcentaje del PIB aumentaron de 8.8 por ciento en Caribe y significativamente menor que otros países 1995 a 12.1 por ciento en 2007 y 11.0 por ciento en 2011. de ingreso medio. Por otro lado, la volatilidad ha sido Notablemente, los ingresos se han aumentado a pesar mucho menor que en el resto de América Latina; esta de la falta de una reforma integral del sistema tribu- estabilidad relativa puede atribuirse a políticas ma- tario y a pesar de una disminución gradual de aran- croeconómicas prudentes que han mantenido la infla- celes de importación como resultado de la liberación ción y la deuda pública a niveles manejables, evitando comercial e integración regional. El aumento de los in- los desequilibrios fiscales que asolaron una gran parte gresos fue acompañado por una expansión en el gasto de la región. para cumplir con los compromisos contraídos en los Acuerdos de Paz: el gasto total del gobierno central RE.3. Se lograron avances en reformas estructura- se incrementó de 10.3 por ciento a 14.6 por ciento du- les. Guatemala ha progresado en el mejoramiento de rante el mismo periodo, siendo las áreas sociales una su clima de inversión, encontrándose entre los princi- parte significativa de ese aumento. pales reformadores a nivel mundial de acuerdo con los indicadores de Doing Business en 2006 y 2007. Ade- RE.6. Mientras el incremento en el gasto ayudó a más, en 2006 Guatemala implementó el Tratado de Li- mejorar los indicadores clave de desarrollo humano, bre Comercio entre Centroamérica, República Domi- varios objetivos de los Acuerdos de Paz en el área nicana y Estados Unidos (TLC) el cual ayudó a asegurar social no se han logrado. De acuerdo con los hallaz- un ambiente más abierto para el comercio entre Cen- gos de Revisiones del Gasto Público anteriores, Gua- troamérica y Estados Unidos. La inversión extranjera temala ha sido capaz de hacer mejoramientos signifi- Revisión del gasto público directa (IED) casi se triplicó de 2003 a 2010. Las refor- cativos en la mayoría de indicadores sociales desde mas legales y reglamentarias en el sector financiero, 1996, aunque no al paso previsto por los Acuerdos implementadas desde el año 2000, mejoraron la sol- de Paz. Mientras que los objetivos de alfabetización, vencia de los bancos y la resistencia a la volatilidad del tasa bruta de inscripción en educación primaria y co- mercado. También se han hecho mejoras con respecto bertura de vacunación contra polio fueron logrados a la transparencia, especialmente en el área del gas- o excedidos, los objetivos de mortalidad materno in- to público por medio de la introducción y expansión fantil no se han logrado todavía. Esto ha provocado del sistema integrado de administración financiera. dudas sobre la calidad de los gastos públicos, espe- 7 cialmente en las áreas sociales, incluyendo cuestiones RE.10. Las reformas tributarias recientes deben relacionadas a la selección de metas en función de su ser acompañadas por un conjunto de medidas que focalización geográfica y la eficiencia técnica. También mejore la administración del gasto público. En años recalca la importancia de mecanismos de monitoreo recientes, el debate sobre reformas fiscales ha esta- y evaluación mejorados que puedan generar retroali- do relacionado de manera cercana a la necesidad de mentación para el diseño de políticas. mejoras en la eficiencia y transparencia del gasto. Un argumento clave utilizado por los oponentes a la re- RE.7. A pesar de los avances después de los Acuer- forma fiscal ha sido que un aumento en los ingresos dos de Paz, Guatemala sigue siendo uno de los paí- fiscales solamente contribuiría a gastos ineficientes, ses de la región con los ingresos fiscales más bajos corrupción y - por extensión - resultados mediocres y el menor gasto per cápita en sectores sociales. en la entrega de servicios públicos. En marzo de 2012, Los ingresos fiscales de Guatemala son aproxima- el Ejecutivo presentó una propuesta al Congreso la damente el 11 por ciento del PIB, bastante inferior cual incluye reformas al servicio civil, fideicomisos pú- al promedio en Centro América de 13.3 por ciento y blicos, adquisiciones y sanciones contra el enriqueci- mucho más bajos que el promedio de América Latina miento ilícito de oficiales públicos. (19.2 por ciento)1. Este nivel bajo de ingresos se ve reflejado en los gastos públicos limitados, Guatemala RE.11. La composición de los gastos parece ser un ocupando el último lugar en la mayoría de compara- problema menor que el bajo nivel general de gas- ciones internacionales. tos. Mientras que las inversiones de capital (aproxi- madamente 4 por ciento del PIB) son consideradas RE.8. Ante la incapacidad de construir consenso y insuficientes para apoyar el crecimiento sostenible, la lograr apoyo político para reformas fiscales integra- asignación sectorial de gastos parece ser ampliamen- les, los gobiernos consecutivos adoptaron una serie te coherente con los objetivos de desarrollo del go- de medidas de manera gradual dirigidas a mejorar bierno: más del 50 por ciento del total del gasto está la recaudación. Estas medidas incluyen cambios en dirigido a sectores sociales, por ejemplo. Sin embargo, las políticas fiscales (los cuales muchas veces fueron cuando se mide en relación al PIB, el gasto público anulados por medio de objeciones legales) y mejora- en la mayoría de las áreas de prioridad (incluyendo mientos en la administración fiscal. Estas medidas, sin educación, salud, transporte y seguridad ciudadana) embargo, no tuvieron mayor impacto en la estructura están retrasadas en comparación con otros países de del sistema tributario, el cual depende excesivamente la región. de los impuestos indirectos, especialmente el IVA, el cual representa la mitad del total de la recaudación RE.12. La distribución regional del gasto público tributaria. Los impuestos directos - especialmente muestra grandes disparidades. Las asignaciones para el impuesto sobre la renta - se encuentran obstacu- gastos del gobierno central tienden a favorecer des- lizados por bases tributarias pequeñas, exenciones proporcionadamente ciertas áreas geográficas que fiscales numerosas, evasión rampante e informalidad no son las más necesitadas en términos de pobreza e económica generalizada. indicadores sociales. Mientras que los gobiernos mu- nicipales tienen capacidades (limiatadas) para generar RE.9. Sin embargo, las reformas fiscales aprobadas ingresos propios, sus presupuestos tienden a ser pe- a principios de 2012 representan un importante hito. queños y no pueden compensar estas disparidades, Mientras se espera que el impacto de las reformas en especialmente en los sectores sociales. Sin embargo, Revisión del gasto público los ingresos directos sea modesto (hasta 1.3 por ciento en sectores como el del transporte, las inversiones del PIB para 2015), las reformas constituyen un paso municipales desempeñan un papel importante. importante hacia el mejoramiento del impuesto sobre la renta así como mayor fortalecimiento de la adminis- RE.13. Una administración fiscal conservadora ha tración tributaria y aduanera, lo cual reforzará el siste- resultado en niveles relativamente bajos de deuda ma tributario del país a largo plazo. pública. Sin embargo, los niveles de deuda han estado 8 1. OCDE (2011). aumentando. Además, el nivel óptimo de deuda públi- plidas por el gobierno solamente; la participación del ca de Guatemala puede ser menor del nivel de otros sector privado será importante (ver Capítulo 3). países con ingresos similares dado sus bajas recauda- ciones tributarias. C. LA CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO EN SECTORES SELECCIONADOS Recomendaciones RE.17. Guatemala continúa caracterizándose por ba- RE.14. Medidas diseñadas para incrementar la re- jos resultados de desarrollo, considerando su nivel caudación tributaria y mejorar la calidad del gasto de ingreso. En los sectores de educación, pero espe- público son clave para permitir el logro de las metas cialmente en salud y nutrición, el desempeño de Gua- de los Acuerdos de Paz, mejorar la equidad y forta- temala es significativamente peor que de otros países lecer los resultados sociales. La aprobación de refor- de América Latina. El desarrollo de su infraestructura mas fiscales recientes y el compromiso del gobierno también está atrasado y está siendo impactado nega- con el fortalecimiento de la transparencia constituyen tivamente por desastres naturales que afectan al país pasos en la dirección correcta. Sin embargo, en vista todos los años. Mientras hay una gran cantidad de fac- de los bajos niveles estimados de esfuerzo tributa- tores que afectan estos resultados, tanto los niveles rio, gastos fiscales significativos y evasión rampante, generales de gasto así como la calidad del gasto pue- será necesario el fortalecimiento institucional de la den desempeñar un papel importante. Mientras que administración tributaria para asegurar que las refor- los niveles generales de gasto pueden ser una limi- mas puedan ser implementadas de manera efectiva. tación significativa, mejoras en la eficiencia serían de Además, será importante asegurar la aprobación de gran beneficio para obtener mejores resultados por el componentes clave del paquete de transparencia pre- dinero gastado. En particular, existe una gran variación sentado al Congreso. en la eficiencia2 del gasto en salud y educación a nivel sub-nacional. En el sector de transporte también la ca- RE.15. Se necesita mayor información para mejo- lidad del gasto público puede mejorar bastante. rar la calidad del gasto y evaluar adecuadamente la distribución regional del gasto público. Dado las Educación deficiencias existentes en el Sistema Integrado de Ad- ministración Financiera (SIAF) y el Sistema de Conta- RE.18. El gasto en educación, especialmente a ni- bilidad Integrado (SICOIN), es difícil obtener informa- vel primario, se ha aumentado en años recientes ción integral sobre las asignaciones de recursos por de conformidad con las prioridades del gobierno. municipio o departamento. La disponibilidad de indi- Desde 2004, Guatemala ha fomentado su gasto en cadores de resultados sectoriales a nivel sub-nacional educación de 2.6 por ciento del PIB a 3.2 por ciento, es aún más limitada. Para asignar recursos escasos de reflejando un fuerte interés en el fortalecimiento del la manera más efectiva, se requiere mejor información gasto social por parte del gobierno anterior. La mayor que debe ser vinculada a la preparación del presu- parte de este gasto se lleva a cabo a nivel central, las puesto. municipalidades solamente representan menos del 11 por ciento. El análisis de incidencia sugiere que el gas- RE.16. Finalmente, debe fomentarse la inversión to en educación es neutro en relación a la pobreza en en infraestructura. El nuevo gobierno está compro- general. Mientras se observa que el gasto en educa- metido a vincular su estrategia de administración de ción primaria ha sido progresivo (beneficiando a los Revisión del gasto público deuda a mediano plazo de manera más cercana con pobres desproporcionalmente), el gasto en educación sus planes de inversión, lo cual ayudaría a utilizar el fi- secundaria y superior es regresivo. nanciamiento con mayor eficiencia. Sin embargo, dado los limitados recursos públicos disponibles, las necesi- RE.19. El análisis preliminar sugiere que no existe dades de inversión de Guatemala no pueden ser cum- una relación clara entre el nivel de gasto y el logro 2. Se define eficiencia de la manera siguiente: 1) eficiencia asignativa: medida en que las asignaciones del gasto público cumplen con las prioridades y metas estratégicas del gobierno; 2) eficiencia técnica: relación entre insumos (gasto público y otros insumos) y productos. 9 estudiantil a nivel municipal. Por ejemplo, los dos mente en un 25 por ciento en términos nominales en municipios de San Sebastián y Tectitán en el Depar- 2009. En promedio, el gobierno central utiliza el 96 tamento de Huehuetenango muestran una tasa muy por ciento del gasto público en salud. Sin embargo, diferente de alumnos que terminan el noveno grado hay una cantidad significativa de variación geográfi- de secundaria (12.4 por ciento y 35.5 por ciento, res- ca: la porción que le corresponde a los municipios pectivamente) a pesar de que ambos registran muy del gasto total en salud pública per cápita varía entre poca alfabetización en la población adulta y altos 1.1 por ciento en el departamento de Retalhuleu y 18.8 niveles de desnutrición; sin embargo, en el munici- por ciento en Suchitepéquez. pio de San Sebastián se gasta más por estudiante que en Tectitán. Una relación similar puede encon- RE.22. El gasto y los resultados en salud no parecen trarse cuando se observan las calificaciones en los estar fuertemente vinculados. Las tasas de inmuni- exámenes de los graduados como principal indica- zación no muestran una relación clara ni con el gasto dor de rendimiento. El análisis también sugiere que público en salud ni con los niveles de pobreza en los el alto desempeño en los niveles de terminación de departamentos. Solamente los indicadores de mor- la escuela no necesariamente está relacionado con talidad infantil y de mortalidad de menores de cinco alta calidad medida por resultados más altos en los años de edad muestran una relación negativa (pero exámenes. Además, mayores tasas de graduación y débil) con el gasto público en salud. El porcentaje mejores resultados en los exámenes no necesaria- de niños que reciben atención médica parece estar mente tienen correlación. Cuando los resultados de mucho más relacionado con las tasas de mortalidad la eficiencia técnica se mapean en relación al gas- que las variaciones en el gasto púbico per se. Los re- to general y a los índices de necesidad (índices de sultados de la encuesta de vivienda confirman que el pobreza extrema) a nivel municipal, hay dos apren- acceso a servicios de salud sigue siendo un problema dizajes interesantes: en primer lugar, varias munici- que afecta especialmente a las mujeres embarazadas palidades parecen ser ineficientes ya sea midiendo en el quintil más pobre de la población rural. De esta sus necesidades o su gasto, o una combinación de manera, los esfuerzos podrían dirigirse a aumentar el los dos. En segundo lugar, parece haber agrupa- acceso a las instalaciones de salud y médicos en las miento geográfico de las municipalidades eficientes áreas menos favorecidas. e ineficientes. RE.23. Los resultados de salud débiles están con- RE.20. La variación en los resultados educativos no centrados en el occidente y noroccidente de Gua- parece ser causada por el gasto público en educa- temala. Por una parte, Guatemala, Sacatepéquez y ción. La demografía y otros indicadores socioeco- Zacapa tienen mayores gastos en salud, menores ín- nómicos pueden ser responsables de determinar dices de pobreza, menores índices de desnutrición y variaciones tan amplias en el desempeño. Esto es con- menores índices de mortalidad infantil; por otra par- firmado por un análisis de regresión que muestra que te, la mayor parte de los departamentos en el occi- el gasto público en educación no es estadísticamente dente y noroccidente del país presentan altos índices significativo para explicar el logro estudiantil, contra- de mortalidad, claramente correlacionados con des- riamente a la mayoría de indicadores demográficos y nutrición aguda y una incidencia de pobreza extre- socioeconómicos. madamente alta. Los departamentos que presentan niveles de mortalidad infantil altos también están ca- Salud racterizados por un bajo porcentaje de nacimientos Revisión del gasto público atendidos por médicos, incluso cuando la cantidad RE.21. A pesar del aumento perceptible en el gas- de médicos en esos departamentos no es significati- to público en salud y asistencia social de 1.2 a 1.6 vamente menor que en el resto del país. Esto sugiere por ciento del PIB entre 2008 y 2010, los niveles que hay barreras al acceso a los servicios de salud de gasto se mantienen bajos en relación a los es- pública entre los pobres que pueden estar incrus- tándares internacionales y regionales. Los gastos tadas en sus propias condiciones socioeconómicas. en servicios de salud en particular se expandieron Esta observación concuerda con otros documentos 10 entre 2004 y 2008 y después se aumentaron brusca- recientes que también resaltan las limitaciones al ac- ceso a los servicios de salud para la población pobre COVIAL es una práctica generalizada que los con- en Guatemala.3 tratos sean extendidos en términos de aumentos de tiempo y de costos. Estos costos y tiempos superiores Transporte Terrestre deben ser la excepción y no la regla. La revisión rea- lizada por CoST en el estudio de línea base encontró RE.24. La red vial de Guatemala se ha deteriorado que entre los 16 proyectos revisados en 8 agencias, las parcialmente debido a desastres naturales consecu- variaciones más significativas de contratos de trabajo tivos. Un estimado de 65-70 por ciento de la red pa- se encontraban en la DGC y COVIAL con un prome- vimentada está en malas condiciones. En los últimos dio de excesos del 123 por ciento en tiempo y 103 por años la calidad de la red vial de Guatemala se ha dete- ciento en costos. riorado en relación a los estándares internacionales y en comparación con los países de América Latina y el Recomendaciones Caribe (ALC). RE.28. Se necesita una mejor focalización del gasto RE.25. Guatemala presupuesta aproximadamente el público social. El análisis sugiere que el gasto público 1.4 por ciento del PIB por año para el sector vial, lo en educación y salud no beneficia a las regiones con cual es relativamente bajo. Mientras Guatemala in- las mayores necesidades. Si bien algunos programas vierte la segunda mayor cantidad en dólares de Esta- de educación llegan a áreas pobres (como, por ejem- dos Unidos (US$495.5 millones a partir de 2010) en re- plo, el programa de comidas escolares), otros se con- lación a su PIB en Centroamérica, su inversión (1.2 por centran en áreas urbanas y semi-urbanas (como, por ciento) es menor que la de Panamá (1.9 por ciento) y ejemplo, los libros de texto). Asignaciones de gasto Nicaragua (1.8 por ciento), aunque arriba de Honduras tampoco consideran el desempeño de estudiantes (0.9 por ciento) y El Salvador (0.3 por ciento). Un es- y los resultados educativos, como por ejemplo las tudio reciente del FMI estima que Guatemala podría tasas de terminación de los grados 6 y 9. Asimismo, aumentar su crecimiento más de 1 punto porcentual en el sector de salud, existe una alta concentración incrementando la proporción de su inversión sobre el de gastos públicos en los departamentos de Guate- PIB al promedio de México, Perú y Chile.4 mala, Sacatepéquez y Santa Rosa. En el caso del de- partamento de Guatemala, esto tiene que ver hasta RE.26. Las necesidades financieras en el sector son cierto punto con la ubicación de los dos hospitales generalmente bastante mayores que las asignacio- más grandes del país en este departamento. También nes presupuestarias y no hay ningún financiamien- puede reflejar el hecho de que salud sigue siendo un to de contingencia para cubrir costos asociados con sector centralizado y que sus gastos siguen siendo desastres naturales. Por ejemplo, el estimado de la registrados en la capital (donde se ubica el Minis- DGC de recursos financieros requeridos para el año terio de Salud Pública y Asistencia Social), aunque 2012 es aproximadamente cuatro veces mayor que el los departamentos destinatarios y beneficiarios sean presupuesto ejecutado en 2010 (Q. 8.2 mil millones) otros. Por otro lado, a excepción de Quetzaltenango, incluyendo contratos firmados para trabajos de re- los fondos per cápita asignados al sur-oeste del país construcción después del Huracán Agatha. Dada la son menores. La falta de una priorización clara en la vulnerabilidad de Guatemala a desastres naturales, asignación de recursos en los sectores sociales no las necesidades de inversión en el sector de trans- permite maximizar los beneficios para los sectores porte son impulsadas en una medida significativa por más pobres de la población. Revisión del gasto público daños causados por huracanes, terremotos y erup- ciones volcánicas. RE.29. Los sistemas de monitoreo y evaluación de- berían ser fortalecidos para facilitar un análisis mas RE.27. Los presupuestos son excedidos comúnmen- profundo de los determinantes de los resultados te en proyectos de carreteras. Dentro de la DGC y sectoriales. Una de las conclusiones clave del análisis 3. Ver, por ejemplo, Bowser y Mahal (2011). 4. Swiston y Barrot (2011). 11 es que existen disparidades grandes en el desempe- tante en la dirección correcta, incluso si su implemen- ño educativo en el país. Asimismo, las disparidades en tación requiere la aprobación de normas de imple- la eficiencia técnica del gasto educativo existen aun mentación detalladas así como el desarrollo extenso si se consideran varias factores socio-económicos, lo de capacidades. que sugiere que se necesitan mejores datos y un aná- lisis mas profundo para identificar los determinantes D. SEGURIDAD CIUDADANA del desempeño estudiantil y sus vínculos con el gasto Y GASTO PÚBLICO educativo al nivel municipal. En el sector de transpor- te, disponer de información disgregada, incluso a nivel RE.32. El crimen y la violencia se han convertido en municipal, sobre gastos y resultados sería importan- el factor más desestabilizador para la vida política, te para permitir a los tomadores de decisiones me- social y económica de Guatemala. Las estimaciones dir adecuadamente el impacto de la inversión pública sugieren que el costo de la violencia en el país es de en el sector. La información sistemática es necesaria un estimado de US$2.4 mil millones, o el 7.3 por ciento para permitir la toma de decisiones informada sobre del PIB en 2005.6 Esta cifra representa más del doble los programas y subprogramas en los departamentos del daño causado por el Huracán Stan durante el mis- y municipios en el país. mo año y más del doble del presupuesto del Ministe- rio de Agricultura, Salud y Educación para 2006. Los RE.30. Aumentar la orientación hacia resultados costos del crimen y la violencia para el sector comer- del presupuesto podría ayudar a asegurar que los cial representan una seria carga para el crecimiento recursos están alienados con las prioridades secto- y el desarrollo: el Informe de Competitividad Global riales. Parece que las inequidades en la asignación de 2011 colocó a Guatemala en último lugar de des- de recursos actualmente refuerzan tendencias histó- empeño de los 142 países en términos de los costos ricas y dotaciones existentes. Las asignaciones regio- que el crimen impone en los negocios.7 Sin embargo, nales del presupuesto de salud, por ejemplo, han es- estos costos económicos palidecen en comparación tado basadas en el número de camas y entidades que con los costos humanos incalculables de la violencia prestan servicios de salud en cada ubicación. Como en Guatemala. En un informe sobre Centroamérica resultado, las regiones más pobres – que tienden a publicado en 2010, el Banco Mundial estima que los tener menos instalaciones que prestan servicios de costos en salud, medidos en los años de vida ajusta- salud – reciben menos fondos independientemente dos por discapacidad (AVAD) suman alrededor de 1.43 de las necesidades demográficas o epidemiológicas.5 por ciento del PIB, el segundo más alto en la región El financiamiento piloto basado en resultados im- después de El Salvador. plementado por el Ministerio de Salud y Asistencia Social representa una oportunidad importante para RE.33. El crimen y la violencia en Guatemala son un mejorar esta situación. problema multifacético que necesita una respuesta política integral dado sus formas múltiples y presen- RE.31. Existen varias opciones que podrían analizar- cia en todos los territorios, grupos demográficos y se a mayor detalle para mejorar la condición de la niveles de ingreso. Además de ser el país con el sép- red vial y también reducir la presión fiscal para el timo mayor índice de homicidios en el mundo, Guate- sector. Las opciones incluyen (i) incluir la participa- mala es afectada por muchas otras formas de crimen y ción privada para el financiamiento de nueva infraes- violencia, desde violencia doméstica y femicidios has- tructura (o mejoramientos significativos del trabajo) y ta extorciones, secuestros, asaltos a mano armada y Revisión del gasto público cobrar peajes a los usuarios; y (ii) combinar las activi- diversos tipos de tráfico ilegal. Mientras que cada tipo dades de rehabilitación y mantenimiento por medio de hecho tiende a ser agrupado en áreas geográficas de contratos multianuales fundamentados en el des- específicas del país, cuando se toma como un todo, es empeño. En este contexto, la aprobación de la Ley de difícil encontrar lugares en los que no existe alguna Alianzas Público-Privadas en 2010 es un paso impor- forma de violencia. De manera similar, mientras existe 5. Banco Mundial (2012). 6. Acevedo (2008) 12 7. Foro Económico Mundial (2011) una tendencia a que los hombres jóvenes sean afec- Recomendaciones tados particularmente por homicidios, las mujeres y otros grupos etarios también son afectados por otras RE.37. Existe la necesidad de estimular los recursos formas de violencia. Finalmente, mientras la victimiza- a lo largo de la cadena de valor de seguridad y justi- ción tiende a aumentarse con el nivel de ingreso, los cia, especialmente para: programas preventivos y po- vecindarios de los pobres que no pueden costear se- licía comunitaria; personal y equipo para la aplicación guridad privada generalmente están controlados por de la ley; operaciones de orden público de parte de pandillas criminales y están sujetos a formas cotidia- la policía; acceso mejorado a la justicia; capacidades nas de violencia. mejoradas del Ministerio Público; y sistemas peniten- ciarios y de rehabilitación. Se requiere una reconsi- RE.34. En comparación con sus vecinos centroame- deración mayor para enfrentar el problema dado los ricanos, el gasto en seguridad y justicia de Guatema- recursos escasos de Guatemala. la es el segundo mayor en términos de proporción del presupuesto general, pero el menor en términos RE.38. También es necesaria una mejor coordina- de PIB. El Salvador encabeza ambas mediciones, gas- ción de programas de prevención. El Ministerio de tando más del 20 por ciento de su presupuesto en Gobernación (MINGOB) debe desarrollar un sistema seguridad en comparación con Guatemala, Nicaragua para monitorear la ejecución de todos los programas y Honduras que gastaron entre 10 y 15 por ciento. El relacionados a la prevención del crimen y de la violen- Salvador gastó alrededor de 3.5 por ciento de su PIB cia, incluyendo aquellas implementadas por otros mi- en comparación con el 2.3 por ciento en Guatemala y nisterios de otros sectores. El gobierno debe crear un 2.8 en Honduras.8 mecanismo de coordinación interministerial para revi- sar la información e identificar áreas para el mejora- RE.35. Las instituciones de gobernación están sien- miento del desempeño. Un ejercicio útil para este gru- do abrumadas por la capacidad de los grupos crimi- po sería evaluar si los riesgos principales de crimen y nales para infiltrarlas. Las instituciones débiles no violencia están asociados con un programa o conjunto han sido capaces de enfrentar las presiones externas de intervenciones para atenderlos y la medida en que causadas por el incremento del narcotráfico y esto, estos programas se despliegan de manera integrada combinado con desigualdad profunda y falta de opor- en las comunidades en áreas rojas donde estos ries- tunidades para la juventud en riesgo y los grupos más gos están concentrados. El gobierno también debería vulnerables, ha producido la situación explosiva en considerar si (i) es aconsejable darle autoridad formal que se encuentra el país. a un ministerio para la coordinación de intervencio- nes, por ejemplo autorizándole a estar presente en el RE.36. Una revisión de las políticas, presupuestos, proceso de toma de decisiones e incluso en la asigna- resultados y productos gubernamentales sugiere la ción de recursos a los programas de otros ministerios necesidad de repensar el enfoque que el gobierno cuando tengan una función en seguridad ciudadana ha seguido hasta ahora. A pesar del progreso en al- importante; y (ii) este rol debería ser otorgado al Mi- gunos aspectos o áreas, en general, la respuesta del nisterio de Gobernación. gobierno ha sido fragmentada, discontinua y des- equilibrada. Para enfrentar el desafío que presenta RE.39. Guatemala debe invertir en un sistema de la violencia criminal en Guatemala se requiere un en- información de segunda generación sobre crimen y foque integral que atiende las múltiples dimensiones violencia. Este sistema debe (a) captar los tipos de Revisión del gasto público del problema por medio de iniciativas de prevención crímenes que no se reportan, (b) validar los datos ge- y de aplicación de la ley, coordinadas por una autori- nerados, (c) producir información descriptiva clave so- dad clara dentro del gobierno y con la capacidad de bre las características del crimen, e (d) ingresar todos supervisar la implementación de políticas de manera estos datos en un sistema geo-referenciado, fácil de consistente. usar y que sea útil para la toma de decisiones proac- 8. Existe una ligera discrepancia entre los cálculos del PNUD y los nuestros sobre la parte del presupuesto nacional que corresponde a seguridad. Esto probablemente se debe a la inclusión de algunos programas diferentes en los procesos. Como proporción del PIB, sin em- bargo, los números coinciden. 13 tiva sobre seguridad ciudadana y orientada a resulta- E. PROCESO PRESUPUESTARIO, GESTIÓN dos. Los observatorios de la violencia son una “tec- DE FINANZAS PÚBLICAS (GFP) Y nología� institucional que ha probado ser útil para ADQUISICIONES enfrentar ese desafío. Ellos usualmente combinan una unidad a nivel nacional que trabaja para coordi- Proceso presupuestario y administración de las nar y mejorar los sistemas de información guberna- finanzas públicas mentales con una red de observatorios municipales en municipios rojos que validan y usan la informa- RE.41. El proceso presupuestario en Guatemala está ción para estrategias locales de seguridad ciudada- caracterizado por la coexistencia de buenas prácti- na. La información descriptiva clave que se necesita cas y vulnerabilidades. Está apoyado por normas y para la toma de decisiones incluye: tipo de incidente reglamentos detallados, una Ley sobre Acceso a la (homicidio, robo, asalto, robo de vehículo, violación, Información Pública y un sistema electrónico del go- etc.); fecha, hora, día de la semana, dirección del bierno con buenas prácticas, el Sistema Integrado de lugar en donde ocurrió el incidente, vecindario; in- Administración Financiera y el Sistema de Auditoría formación de la víctima y del perpetrador (nombre, Gubernamental (SIAF-SAG). Mejoramientos recientes edad, sexo, ocupación, nivel de alfabetización, di- al SIAF, que apoyan el ciclo del presupuesto, significan rección de casa); tipo de arma y contexto del hecho que los principales sistemas de GFP ahora son cohe- (violencia interpersonal, violencia doméstica, crimen rentes, sofisticados y poderosos para el registro e in- organizado, enfrentamientos con las autoridades re- tegración de información sobre administración finan- lacionados a pandillas); y relación entre el perpetra- ciera para el sector público entero. El SIAF provee dor y la víctima. La información objetiva captada por información financiera oportuna, precisa y completa y los sistemas del gobierno debe ser complementada cada vez más información de desempeño para el sec- con encuestas periódicas estandarizadas que pro- tor público y el público, y es un bloque de construc- ducen información subjetiva y situacional sobre la ción fundamental para la extensión y consolidación victimización, percepción de inseguridad, actitudes del presupuesto moderno informado por resultados violentas, comportamiento para reducir la victimiza- en el contexto de un marco multianual. ción y características urbanas y sociales de las co- munidades rojas. RE.42. Actualmente, los presupuestos anuales están formulados en base a asignaciones anteriores. Los RE.40. Guatemala también debe fortalecer su sis- programas tradicionales no son reevaluados ni revi- tema de información en el desempeño de sus ins- sados y la ejecución del presupuesto por inercia se tituciones de seguridad y justicia. Para evaluar el ha convertido en una práctica común. Una mejor pre- desempeño de las instituciones de seguridad ciuda- paración del presupuesto reduciría la necesidad de dana, el gobierno debe construir un grupo de indi- modificar las asignaciones durante el año y también cadores esenciales para cada uno de los pilares de aumentaría la credibilidad de los sistemas de GFP. la cadena de valor (prevención, aplicación de la ley, Además, proyecciones de ingreso más realistas facili- investigación criminal, justicia criminal, sistema pe- tarían la administración del presupuesto y efectivo. nitenciario, rehabilitación). Estos indicadores deben servir como referencia del progreso y asegurar un RE.43. Una iniciativa para mejorar la formulación del mayor diálogo y coordinación entre los múltiples ac- presupuesto revisando la estructura programática tores involucrados en el sector de seguridad ciuda- de tres ministerios piloto (salud, educación y gober- Revisión del gasto público dana. Los indicadores podrían incluir: la proporción nación) ha producido resultados prometedores. El de los gastos públicos por pilar; cobertura en térmi- progreso logrado en el Ministerio de Salud muestra nos de cantidad de personal per cápita asignado a que la utilización de un enfoque orientado a resulta- cada uno de los pilares, incluyendo policía, fiscales, dos es posible y útil. Este enfoque vincula los objeti- defensores públicos, etc.; capacidades administrati- vos de la política con la asignación de recursos dis- vas; índice de reincidencia; y confianza ciudadana en ponibles y provee un horizonte a mediano plazo para las instituciones públicas. lograr metas estratégicas. Además, mejores estimacio- 14 nes de los costos unitarios ayudarían a monitorear y evaluar la calidad de los gastos por programa y evaluar públicos. Como resultado, la información sobre la eje- si los resultados esperados se han logrado. La revisión cución del gasto público por medio de fideicomisos es de programas también incluye proyectos de inversión limitada en comparación con el gasto público normal para mejorar la infraestructura. De esa manera, ya sea realizado por medio del SICOIN. La contratación pú- que un ministerio ejecuta su presupuesto de capital blica de ONGs es otro vehículo comúnmente utilizado por su propia cuenta o por medio de un fideicomiso o para ejecutar recursos públicos fuera del presupues- una ONG, ello hará que el programa de inversión pú- to. Al igual que los fideicomisos, las ONGs no están blica sea más consistente con los resultados deseados sujetas a la supervisión y controles presupuestarios y las metas estratégicas del sector. normales. RE.44. Las reasignaciones del presupuesto durante RE.46. La acumulación de pagos atrasados (“deuda su ejecución son altamente discrecionales y signi- flotante�) es un problema antiguo. Durante la ejecu- ficativas en términos de alcance. Mientras existen ción del presupuesto los sectores registran compro- limitaciones relacionadas a la rigidez presupuestaria misos y obligaciones devengadas cuando la orden de tales como asignaciones legislativas para usos espe- pago es procesada. Sin embargo, si no se disponen de ciales y demandas por parte de sindicatos del sector suficientes fondos, los sectores pueden no registrar la público, el ejecutivo puede recuperar el control sobre factura en el SICOIN, resultando en pagos atrasados la ejecución del presupuesto por medio de transfe- no registrados en el SICOIN, el cual se convierte en rencias presupuestarias intrainstitucionales e interins- deuda flotante. COVIAL genera deuda flotante de di- titucionales. En vista de la exposición del país a de- ferente manera, por medio de la extensión repetida de sastres naturales, imperfecciones en la planificación contratos asociados a proyectos de infraestructura sin presupuestaria y fluctuaciones potenciales en sus in- créditos presupuestarios de mediano plazo. El sistema gresos (limitados) requiriendo ajustes en el gasto, este no alerta a los funcionarios públicos de la creación de poder ejecutivo está bien justificado. Sin embargo, las una acumulación ilegal de fondos y la credibilidad del transferencias presupuestarias se prestan para las ne- sistema de GFP se socava seriamente. Un inventario gociaciones políticas y dificultan el seguimiento de los completo de la deuda flotante no está disponible.9 objetivos de las políticas supuestamente representa- dos en el presupuesto. Recomendaciones RE.45. El uso de fideicomisos y organizaciones no gu- RE.47. Con el propósito de impedir la generación de bernamentales (ONGs) ha propiciado la elusión del deuda flotante, es esencial aplicar la ley y sancionar Presupuesto Orgánico y las Leyes de Adquisición, a los funcionarios públicos que no la cumplan. La ley entre otros, y generan preocupaciones en relación de la CGC vigente debe ser enmendada para incluir a la transparencia. Mientras que los fideicomisos pú- sanciones substanciales y creíbles. Eso también haría blicos son similares a los privados en el sentido que que los servidores públicos, personal de ONGs y ad- el gobierno (como fideicomitente) transfiere fondos y ministradores de fideicomisos tengan mayor rendición derechos al fiduciario, existe una cantidad importante de cuentas. Además, debido a que Guatemala sufre de diferencias. En primer lugar se requiere general- frecuentes desastres naturales, es crítico reglamentar mente que el gasto público se haga de acuerdo con de mejor manera el uso de los fondos públicos y su procedimientos de administración financiera pública rendición de cuentas en esas situaciones. En parti- y adquisiciones; sin embargo, estos no son aplicados cular, sería importante requerir que los fideicomisos Revisión del gasto público a los fideicomisos públicos porque son regulados por sigan las reglas de adquisiciones públicas. la ley del sector privado. De manera similar, los meca- nismos de monitoreo y de rendición de cuentas (inclu- RE.48. El gobierno debe continuar con sus esfuer- yendo auditorías) que generalmente se aplicarían al zos para construir consenso en torno a la ley de fi- gasto público no se aplican por igual a los fideicomisos deicomisos públicos. La mayor parte de normas que 9. El Gobierno ha contratado una empresa de auditoría internacional para realizar una auditoría exhaustiva de la deuda flotante; sin embar- go, la auditoría pudo completarse solamente para algunos de los ministerios del Gobierno central. 15 podrían incluirse en el borrador de la ley fueron seña- rendición de cuentas en el área de administración ladas en las leyes de presupuesto de 2011 y 2012. Sin de contratos. Parece que mientras que el gobierno embargo, no hay garantía de que el Congreso incluya capta toda la información de contratos relacionados a tales normas en años futuros. Una nueva ley estable- proyectos de infraestructura, no utiliza todos esos da- cería un fundamento legal permanente para reglamen- tos como herramienta administrativa. La revisión iden- tar la administración de fideicomisos. tificó una gran cantidad de contratos con sobrecostos significativos, algunos de los cuales fueron muchas ve- RE.49. En base a la experiencia con el programa pilo- ces mayor que la cantidad original del contrato. to en la elaboración de presupuestos basada en re- sultados, es sumamente recomendable que el MIFIN Recomendaciones redacte nueva legislación de GFP para mejorar el desempeño de los sistemas de GFP, aprovechando RE.53. Para que Guatemala tenga un sistema de ad- las lecciones aprendidas en las experiencias con los quisición que entregue el programa de inversión del programas piloto. Un marco de gastos a mediano pla- gobierno así como los bienes y servicios solicitados zo (MGMP) mejorado apoyará la revisión de los pro- por la sociedad, se requiere una reforma substancial gramas así como todos los procedimientos del ciclo que cambie el objetivo del sistema de adquisición presupuestario. del cumplimiento con procesos al cumplimiento con resultados. Es importante observar que un cambio de Adquisiciones enfoque hacia los resultados no supone que el cum- plimiento con procedimientos no sea importante, al RE.50. Existe la necesidad de mejorar la planifica- contrario significa que tanto los productos como los ción, consolidación, competencia y administración procedimientos serán resultados medibles. de contratos para mejorar la eficiencia y transpa- rencia del sistema público de adquisiciones de Gua- RE.54. Por medio del rediseño del modelo operativo temala. Guatemala fue un país pionero en la introduc- de los acuerdos marco, el gobierno podría potenciar ción de acuerdos marco en la región latinoamericana, su plataforma electrónica de adquisiciones, Guate- sin embargo falló en la capitalización de los beneficios compras, para implementar acuerdos marco de todo potenciales generados por el uso de esa herramien- el gobierno para bienes y servicios de uso común. ta. Defectos de diseño en el modelo de planificación Esto eliminaría el uso de contrataciones directas y y operación contribuyeron a esto. La disminución de excepciones para la compra de bienes y servicios de acuerdos marco se refleja en el uso decreciente de uso común y resultaría en mayor eficiencia, precios re- esta herramienta por las entidades del sector público, ducidos y mayor transparencia. Este enfoque podría de un máximo de casi el 7 por ciento de los contratos aplicarse también a la compra de productos farma- en 2009 a menos del 0.04 por ciento en 2011. céuticos. RE.51. Ha habido una tendencia creciente a com- RE.55. Una revisión de los costos significativamente prar usando los métodos de excepción o compe- superiores a los previstos, especialmente en infraes- tencia limitada en lugar de procesos abiertos de tructura, debe realizarse para identificar sus causas licitación. El uso de excepciones prevalece particu- y terminar cualquier contrato que debió haber sido larmente en la infraestructura mientras que las com- re-ofertado en lugar de extendido. Además existe la pras directas tienden a estar asociadas con bienes necesidad de implementar procedimientos más es- Revisión del gasto público y servicios. De igual manera, existe una reducción trictos en el sistema de administración de contratos significativa en el uso de contratos abiertos; esta re- para asegurar que los contratos no sean extendidos ducción es acompañada por un incremento de las ex- por tiempos significativamente mayores que el pla- cepciones solicitadas para la compra de ítems fuera zo previsto sin el escrutinio público apropiado. Otra de contrato abierto. práctica que debe evitarse es la de ingresar contratos al sistema después de que hayan sido completados RE.52. En el área de infraestructura una de las defi- (en vez de cuando sean firmados) solamente para rea- 16 ciencias clave identificadas es la aparente falta de lizar los pagos. RE.56. Otra área clave para reformar es el desarro- llo de un cuadro de especialistas en compras cuyas calificaciones estén fundamentadas en un sistema basado en competencias vinculadas al avance de su carrera así como a la responsabilidad. La adopción de tal sistema de certificación aseguraría que los fun- cionarios públicos responsables de las actividades de compras estén capacitados y por ende conozcan la aplicación de una amplia gama de metodologías de compra. Esta iniciativa también serviría para crear uni- dades especiales que a su vez tendrían las capacida- des y el conocimiento para atender cuestiones espe- cíficas de un sector como la compra de farmacéuticos, estableciendo y administrando acuerdos marco, así como proyectos complejos de infraestructura. Revisión del gasto público 17 Capítulo 1 Desafíos Futuros para el Desarrollo de Guatemala 1 » A. Introducción 1.1 Guatemala ha realizado enormes pasos hacia la democracia y la construcción de ins- tituciones después de una guerra civil prolongada, sin embargo falta mucho por hacer para la generación de los cimientos de un crecimiento económico sólido con bases am- plias. Desde la firma de las Acuerdos de Paz en 1996 se han logrado avances en la reducción de la pobreza (especialmente en las áreas urbanas) y en el mantenimiento de un ambiente macroeconómico estable. Sin embargo, Guatemala es uno de los países de América Latina y el Caribe (ALC) con los indicadores sociales básicos más bajos. De hecho, debido en gran medida al legado histórico de conflicto y exclusión, más de la mitad de la población se en- cuentra bajo de la línea de la pobreza y las mediciones de desigualdad son mayores que el promedio de la región. De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano de 2010 de PNUD, Guatemala se encuentra en los últimos tres lugares de los países de ALC, junto con Nicara- gua y Haití, en relación al índice general de desarrollo humano, incluyendo mortalidad in- fantil, mortalidad materna, alfabetismo adulto e inscripción neta a la educación secundaria. 1.2 Guatemala está ingresando a su quinto periodo presidencial desde la firma de los Acuerdos de Paz de 1996 y la recién electa administración de Otto Pérez Molina enfrenta enormes desafíos económicos. Los esfuerzos realizados durante la administración ante- rior para atender directamente la pobreza y mejorar los resultados en educación y salud, particularmente en las áreas indígenas y rurales, fueron intensos, con señales tentativas de éxito. Sin embargo, estos esfuerzos, particularmente la introducción y rápida expansión del programa de transferencias condicionadas del gobierno (Mi Familia Progresa, MiFaPro) también generaron y agregaron carga fiscal y bastante controversia política respecto a la transparencia y los beneficios sociales.10 Se necesita mejor monitoreo y evaluación de todos los programas de desarrollo para proveer fundamentos que permitan apoyo político amplio. 1.3 Este capítulo introductorio revisa la naturaleza de los desafíos para el desarrollo de Guatemala. La idea es ubicar a Guatemala en su contexto histórico y determinar la forma en que la economía ha evolucionado en los últimos quince años desde los Acuerdos de Paz, Revisión del gasto público en qué áreas de desarrollo ha progresado el país, en qué se ha quedado atrás y cuáles son los desafíos clave para el desarrollo futuro. Los capítulos siguientes profundizarán más respecto a estas cuestiones, examinando la eficiencia de los gastos públicos, el gasto en seguridad ciudadana y la administración financiera pública y compras. 10. Mientras que el costo directo de las transferencias condicionadas es un modesto 0.4 por ciento del PIB, el suministro adicional de servicios de educación y de salud ha conducido a un incremento mayor en el gasto social como parte del PIB. 19 B. CONTEXTO HISTÓRICO Y POL�TICO Aunque es imposible cuantificar la amplia variedad de impactos sociales y económicos de la guerra ci- 1.4 Para comprender por qué Guatemala ha toma- vil, la Comisión de Esclarecimiento Histórico estimó do el camino hacia el desarrollo que ha tomado, es que durante los años 1980 solamente, los costos de importante observar las raíces fundamentales que la guerra sumaron 15 meses de producción o 121 por podrían subyacer en su proceso de desarrollo. Las ciento del PIB de 1990. Algunos análisis econométri- instituciones extractivas coloniales y un periodo de cos hechos por personal del Banco indican que si la reforma liberal radical en el siglo XIX contribuyeron guerra no hubiera ocurrido, el PIB per cápita habría a instituciones y derechos sobre la propiedad débiles, sido 40 por ciento mayor y la pobreza un 12 por cien- particularmente con respecto a la tierra y al trabajo, lo to menor para 2000.11 Los indicadores sociales se re- cual condujo a un patrón de desarrollo excluyente. A trasaron mucho más que el crecimiento y Guatemala finales del siglo XIX y en la primera mitad del siglo XX, se mantuvo entre los países con peor desempeño en con la propagación de los cultivos de café, la práctica la región en la mayor parte de mediciones de educa- de expropiar tierra y requerir trabajo forzado de las ción y mortalidad. comunidades indígenas se aceleró. A su vez, el patrón de grandes plantaciones pertenecientes a una peque- 1.6 La firma de los Acuerdos de Paz en 1996, des- ña élite para la que trabajan trabajadores indígenas pués de un proceso de negociaciones prolongado, con sueldos de subsistencia proveyó pocos incenti- marcó un punto de inflexión en el camino al desa- vos para los terratenientes y los trabajadores mismos rrollo de Guatemala. Más allá de terminar formal- para invertir en capital humano. De esa manera, las mente con el conflicto armado y atender cuestiones inversiones en educación para los grupos indígenas se políticas, los Acuerdos de Paz identificaron una agen- retrasaron bastante en relación a otros países en la re- da ambiciosa para la reconciliación y la reincorpora- gión que dependieron de un modelo de propiedades ción de grupos excluidos, desarrollo humano, de- pequeñas para el desarrollo de su sector cafetalero sarrollo económico sostenible y modernización del (por ejemplo: Costa Rica y Colombia). La situación fue Estado y gobernabilidad mejorada. Se enfatizó en exacerbada con políticas discriminatorias las cuales tres temas transversales por medio de los Acuerdos: reservaron los derechos de educación para los “ciuda- (i) los derechos de las comunidades indígenas; (ii) danos�, un estatus que no incluía a los indígenas ni a compromisos respecto a los derechos y la posición las mujeres hasta 1945. de la mujer y (iii) fortalecimiento de la participación social. Entre los diversos acuerdos concluidos en 1.5 Alrededor de 1960, cuando la guerra civil de el marco del proceso de paz, el Acuerdo sobre As- Guatemala inició, el país estaba bastante retrasado pectos Socioeconómicos y Situación Agraria (mayo en relación a países comparables en virtualmente de 1996) estableció la agenda de desarrollo general todos los indicadores sociales clave. La situación con una orientación social más sólida y el objetivo era peor que la de muchos vecinos más pobres (en general de cerrar la profunda brecha entre ricos términos de PIB per cápita) como Nicaragua y Hon- y pobres. El Acuerdo cubrió una gran variedad de duras. La guerra civil de Guatemala fue una de las cuestiones incluyendo el crecimiento, la recaudación más largas y sangrientas en América Latina. Se esti- fiscal, el gasto público, la educación y la salud (cada ma que aproximadamente el 2 por ciento de la po- uno con objetivos monitoreables).12 También enfatizó blación (más de 200,000 personas) fueron asesina- en mayor participación ciudadana en los proyectos das o desaparecidas, más de un millón (cerca del 10 de desarrollo por medio del establecimiento de con- Revisión del gasto público por ciento) fueron desplazadas y aproximadamente sejos de desarrollo descentralizados. Con respecto 600 aldeas y comunidades fueron destruidas com- a la tierra, el Acuerdo se enfocó en una distribución pletamente. Las comunidades indígenas soportaron de tierra asistida por el mercado con la creación de lo más fuerte de la violencia, sufriendo la vasta ma- un Fondo de Tierra y una administración de la tierra yoría de muertes y daños o pérdida de propiedades. mejorada. 11. López (2001). 20 12. Ver Capítulo 2 para más información sobre estos objetivos. 1.7 Sin embargo, el ambiente institucional de Gua- técnica de los miembros del Congreso y limita el nú- temala continúa complicando la cooperación de mero de iniciativas de ley que de allí emergen. los actores políticos a lo largo del tiempo y de esa manera también las negociaciones inter-tempora- 1.9 El sistema de partidos políticos de Guatema- les13 requeridas para acordar y sostener reformas la también es el más fragmentado en la región. estructurales. Sobresalen cuatro elementos clave: Esto ocurre en parte a causa de una práctica de (i) mecanismos para la agregación de intereses in- voto cruzado por parte de los ciudadanos: reflejan- dividuales y de grupo hacia políticas públicas que do los bajos niveles de confianza en los partidos, el multiplican la cantidad de actores que impactan el voto parlamentario se diferencia cada vez más del proceso de formulación de políticas; (ii) espacios in- presidencial. Como resultado, todos los presidentes formales en lugar de ambientes institucionalizados desde 2004 han encabezado gobiernos con minoría para el intercambio político; (iii) horizontes políticos parlamentaria del partido oficial.17 La fragmentación excepcionalmente cortos; y (iv) falta de mecanismos partidaria es, sin embargo, también producto de los creíbles para lograr acuerdos políticos. Estos cuatro altos niveles de deserción en los partidos. Más del elementos son a su vez producto de un sistema de 25 por ciento de los miembros del Congreso cambia- partidos políticos que no ha tomado forma definitiva ron de partido una vez cada año en promedio en la así como un organismo judicial y una burocracia que última década; en 2004 y 2007, esta proporción ex- carecen de capacidad y autonomía. cedió el 40 por ciento. La deserción de los partidos políticos a su vez está relacionada con la naturaleza 1.8 El sistema de partidos poco desarrollado des- no ideológica de los mismos y de la afiliación; los da- empeña un papel importante en la debilidad del tos de las encuestas indican que los miembros de un ambiente institucional. Impulsado por la existen- mismo partido en Guatemala tienen tantas opiniones cia de un sector elite privado rico en recursos y la diferentes como compartidas sobre temas políticos capacidad limitada de los ciudadanos para actuar y socioeconómicos clave.18 La identificación de los colectivamente, el sistema de partidos políticos de ciudadanos con los partidos está dañada – Guatema- Guatemala está caracterizado por “una alta volati- la se encuentra en antepenúltimo lugar en América lidad electoral, inestabilidad partidaria severa, vín- Latina – y el poder legislativo tiene niveles extraordi- culos débiles con la sociedad, vaguedad ideológica, nariamente bajos de legitimidad – los ciudadanos ca- presencia territorial limitada, falta de legitimidad y lifican a los partidos políticos como las instituciones mecanismos de finanzas opacos�.14 Estas debilidades públicas menos legítimas de Guatemala.19 pueden observarse de varias maneras. El sistema de partidos políticos de Guatemala experimenta cam- 1.10 Los partidos políticos tienden a ser vehículos bios en votos de elección a elección de cerca del electorales más que partidos propiamente dichos.20 50 por ciento – en comparación con el promedio de Los partidos están vinculados a un líder popular y Centroamérica de 21 por ciento.15 Ningún partido de (frecuentemente) fundador; una vez que el líder deja gobierno ha asegurado su reelección, los partidos su puesto, el partido se desintegra o es tomado por políticos sobreviven un promedio de 7.6 años y más otras facciones. La ley electoral al prohibir la reelec- de 50 han desaparecido desde el advenimiento de ción presidencial refuerza este efecto al igual que los la democratización.16 Como resultado la mayoría de breves horizontes de tiempo político concomitantes. los legisladores electos carecen de experiencia legis- Por lo tanto, los partidos son incapaces de mediar lativa previa. Esto agrava la debilidad en capacidad entre la sociedad y el Estado. En lugar de cumplir Revisión del gasto público 13. La negociación inter-temporal de reformas se refiere a la idea de que las reformas frecuentemente requieren intercambio de acciones y recursos actuales – tales como votaciones legislativas para una reforma – para promesas de acciones futuras o recursos – tales como bene- ficios acumulados de una reforma o concesiones en otras áreas políticas (ver Banco Interamericano de Desarrollo, 2008). 14. ASIES (2009). 15. Achard y González (2004). 16. Insight (2011); Menocal y Calvaruso (2008). 17. Cabrera (2011). 18. García Díez (2001). 19. LAPOP (2011). 20. Sánchez (2008). 21 con las funciones programáticas de los partidos tales mortalidad materna, alfabetismo adulto y tasa neta como representación y unión de interés, son vehículos de inscripción en educación secundaria. Guatemala para formas de representación tradicionales en que también tiene un nivel bajo en indicadores sociales a el acceso al Estado es en función de los recursos de nivel de Centro América, de acuerdo con los Indica- los que dispone. Con sectores desfavorecidos de la dores de Desarrollo Mundiales (Cuadro 1.1). A pesar sociedad, carentes de partidos políticos instituciona- de que los indicadores sociales se mantienen bajos, se lizados como medio clave para superar problemas de han hecho algunos mejoramientos en años recientes, acción colectiva21, el acceso al Estado está monopoli- particularmente en el índice general de pobreza. zado por aquellos que pueden costearlo. 1.12 Hubieron diferencias importantes en los resul- C. DESAF�OS PARA EL DESARROLLO tados de la pobreza por región y grupos socioeco- ECONÓMICO nómicos de Guatemala en años recientes. La po- breza general cayó de 56 por ciento a 51 por ciento Pobreza y desigualdad entre 2000 y 2006 o 0.85 puntos por año, mientras que la pobreza extrema se mantuvo casi intacta, un 1.11 Debido, en gran medida, al legado histórico de poco mayor a 15 por ciento. Una parte considerable Guatemala, la pobreza y la desigualdad son altas y de la reducción en la pobreza moderada se debió al los indicadores sociales (salud, nutrición, educa- crecimiento económico y el incremento de las re- ción) son bajos en comparación con países de ingre- mesas, provenientes particularmente de los Estados so similar. De acuerdo con el Informe de Desarrollo Unidos, que en 2006 llegaron a ser más del 12 por Humano de 2010 de PNUD, Guatemala se encuentra ciento del PIB. Sin embargo, como resultado de la entre los tres puestos inferiores en América Latina, crisis económica global, la pobreza moderada se au- junto con Nicaragua y Haití, en el índice general de mentó nuevamente a 54 por ciento en 2011, mientras desarrollo humano, incluyendo mortalidad infantil, que la pobreza extrema bajó a 13 por ciento. Desde la Cuadro 1.1: Centroamérica: indicadores sociales clave* Promedio GTM SLV HND NIC CRI PAN CA LAC LMICs Crecimiento de la población 2,5 0,5 2 1,4 1,3 1,6 1,6 1,1 1,5 Educación �ndice de alfabetización, adultos total (% de personas de 15 años y 76 84 84 78 96 94 85 n.a. 71 mayores) Inscripción escolar, primaria (% neto) 97 93 96 92 90 98 94 94 85 Inscripción escolar, secundaria (% neto) 40 55 20 46 46 69 46 73 50 Salud Esperanza de vida al nacer, total (años) 71 72 73 73 79 76 74 74 65 �ndice de la mortalidad materna (estimación por modelo, por cada 110 110 110 100 44 71 91 85 300 Revisión del gasto público 100,000 nacidos vivos) �ndice de mortalidad infantil (por cada 100,000 nacidos vivos) 25 14 20 23 9 17 18 19 52 Prevalencia de la desnutrición, peso por edad (% de niños menores de 19 6 9 4 5 6 8 4 24 5 años) *Información para el año más reciente disponible. Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial y fuentes nacionales. 22 21. Ver Keefer (2011). perspectiva regional, la pobreza extrema es más pro- 1.15 A pesar de que falta mucho por hacer para me- minente en el norte y nororiente del país, con índices jorar los indicadores sociales para todos los grupos, de más del 20 por ciento; mientras que los índices Guatemala ha mostrado importantes logros. Avan- de pobreza tienden a ser menores en las regiones ces recientes, aunque pequeños, sugieren que el Go- metropolitana y central. Las diferencias regionales bierno ha sido capaz de mejorar los resultados. Por en productividad laboral, las cuales existen en fun- ejemplo, el índice de inscripción en educación prima- ción de la infraestructura, educación y otros facto- ria subió de 79.9 a 95 por ciento y la mortalidad infantil res, así como condiciones climáticas, ayudan explicar se redujo de 39 a 33 por ciento durante el mismo pe- muchas de estas diferencias en los resultados de riodo. La Evaluación de la Pobreza de 2008 relacio- pobreza. La pobreza y la desigualdad se encuentran nó estas tasas de cambio a las tasas históricas para concentradas en las áreas rurales entre grupos indí- todos los países a nivel global en los últimos 25 años genas. El mejoramiento de los indicadores sociales y el desempeño de Guatemala se compara favorable- de las áreas rúales ha sido a paso más lento que el mente. Muchas mejoras en Guatemala fueron superio- progreso a nivel nacional. res al 80 por ciento de todos los avances registrados. Sin embargo, la crisis económica global puede haber 1.13 Las personas indígenas sufren los índices de puesto en riesgo algunos de estos avances. pobreza más altos y tienen los indicadores sociales más bajos. De acuerdo con la Encuesta Nacional de 1.16 Los programas de reducción de la pobreza es- Condiciones de Vida (ENCOVI), la incidencia de la tán obstaculizados por la rigidez presupuestaria y el pobreza para los hogares indígenas es de aproximada- gasto social bajo como porcentaje del PIB. Aproxi- mente 56 por ciento, significativamente más alto que madamente el 88 por ciento del presupuesto está los no indígenas en donde es de 44 por ciento. La bre- asignado por ley. A pesar de que se ha aumentado en cha en salud y nutrición es incluso más preocupante. años recientes –particularmente debido al programa La desnutrición crónica (porcentaje de niños menores MiFaPro administrado por el Ministerio de Educación de 5 años con retraso en el crecimiento) es de 65.9 por – el gasto social, como porcentaje del PIB es relativa- ciento para niños indígenas comparado con 36.2 por mente bajo (8 por ciento en 2010) a comparación del ciento en niños no indígenas.22 También existen dife- resto de América Latina (ver Capítulo 3 para mayor rencias entre varios grupos indígenas. Por ejemplo, los detalle). Garífunas y los Sakapultekos tienen un promedio de seis años de escolaridad, mientras que los Chuj y los 1.17 Una evaluación de progreso en los Objetivos de Ch’orti’ tienen menos de dos años. Desarrollo del Milenio (ODMs), realizada conjunta- mente por el Gobierno, el BID y Naciones Unidas, 1.14 Las mujeres indígenas enfrentan limitaciones muestra avances tentativos para lograr algunas me- específicas. El índice de analfabetismo para las mu- tas excepto en la reducción de la pobreza extrema y jeres indígenas de 62 por ciento es extremadamente la reducción de la propagación de VIH/SIDA. La eva- alto en comparación con el 24 por ciento de las mu- luación concluyó que para lograr la mayor parte de los jeres no indígenas y 43 por ciento de hombres indí- objetivos para 2015, Guatemala necesita crecer más genas. También existe evidencia de que las mujeres rápidamente y de manera más inclusiva y sostenible. indígenas se encuentran desaventajadas en el merca- En el mejor de los escenarios de crecimiento econó- do laboral; su participación en el mercado laboral es mico, el cual implica un índice de crecimiento de 5 por de casi la mitad de la de los hombres (35 por ciento ciento combinado con políticas sociales y redistributi- Revisión del gasto público para las mujeres indígenas versus 67 por ciento para vas adicionales costando un estimado de 0.6 por cien- hombres indígenas). Cuando las mujeres indígenas to del PIB, se podría lograr las metas relacionadas a participan en la fuerza laboral sus salarios tienden a la pobreza, la desnutrición infantil, el alfabetismo y la ser 53 por ciento menores que los de sus contrapartes mortalidad por género e infantil. Sin embargo el logro masculinas indígenas, incluso tomando en cuenta los de las metas de mortalidad materna y la reducción de antecedentes educativos y actividad laboral. la propagación del VIH podrían seguir siendo un de- 22. UNICEF e ICEFI (2011). 23 safío. En un escenario más conservador que supone ciento en 2007, el mayor crecimiento en tres décadas. un índice promedio de desarrollo económico de 3 por Mientras la crisis financiera global en 2008-09 y el ciento y políticas que cuesten 1.1 por ciento del PIB, ambiente externo adverso redujeron el crecimiento, solamente el objetivo de pobreza podría lograrse. El a 0.5 por ciento en 2009, nunca fue negativo y re- Memorando Económico del País (MEP) del Banco de botó a 2.8 por ciento en 2010. Parte considerable 2005 indica que si se depende exclusivamente del del mérito de haber sobrevivido el entorno externo crecimiento para lograr los ODMs de reducción de la durante la crisis puede atribuirse a una política ma- pobreza a la mitad para 2015, se requeriría un prome- croeconómica prudente antes de la crisis y reformas dio anual de crecimiento per cápita de 2.4 por ciento, para fortalecer el sector financiero. A pesar de que una meta que rara vez ha logrado Guatemala.23 el país está relativamente bien posicionado desde el punto de vista fiscal, la recesión económica de 2009 y Crecimiento y Estabilidad el aumento del gasto han empezado a poner presión sobre las cuentas gubernamentales (Cuadro 1.2; ver 1.18 En las últimas dos décadas, el crecimiento eco- Capítulo 2 para mayor detalle). nómico ha sido relativamente estable pero débil. Desde 1990, el crecimiento real del PIB per cápita 1.20 Para acelerar un crecimiento de bases amplias, en Guatemala ha sido un promedio de 1.2 por ciento, Guatemala necesitará mejorar el clima de inversio- aproximadamente tres cuartos de un punto porcen- nes para los negocios, aumentar los logros educati- tual menos que el resto de América Latina y el Caribe vos y progresar en gobernabilidad, transparencia y y significativamente menos que otros países de ingre- seguridad. Un reto para cumplir con estas metas será so medio. Por otro lado, la volatilidad fue menos de expandir el espacio fiscal para apoyar inversión públi- la mitad del promedio regional y experimentó menos ca y el gasto social prioritarios. Desde los Acuerdos disminución en comparación con el resto de América de Paz de 1996, el objetivo de Guatemala ha sido au- Latina durante la reciente crisis.24 Una buena parte de mentar los ingresos fiscales a 13.2 por ciento del PIB.25 la estabilidad relativa de Guatemala puede atribuirse A pesar de mejoras significativas en la administración a políticas macroeconómicas prudentes que han man- tributaria, incluyendo la aprobación de Leyes Antie- tenido la inflación y la deuda pública a niveles mane- vasión de Impuestos26 (I y II en 2006 y 2012 respec- jables, evitando desequilibrios fiscales que plagaron tivamente) el avance posterior ha sido modesto y la una buena parte de la región. oposición política y los dictámenes constitucionales desfavorables respecto a impuestos han mantenido 1.19 Una administración macroeconómica acertada relativamente plano el porcentaje que significan los ha permitido que Guatemala asegure la estabilidad impuestos recaudados en relación al PIB y por debajo macroeconómica, a pesar de que los balances fisca- del objetivo establecido en los Acuerdos de Paz. La les han mostrado algunas tensiones como resultado carga tributaria ligera de Guatemala de 11 por ciento del impacto de la crisis económica global. A pesar en 2011 es una de las menores en la región y no pro- de la susceptibilidad de Guatemala a los desastres vee suficiente espacio fiscal para atender las necesi- naturales (por ejemplo el Huracán Stan en 2005 y la dades sociales. actividad volcánica y múltiples episodios de inunda- ción en 2010), la volatilidad del mercado financiero Clima de Inversiones, Comercio y Finanzas (por ejemplo, el colapso y resolución de dos bancos comerciales en 2006-2007) y las crisis en los térmi- 1.21 Guatemala ha progresado en el mejoramiento Revisión del gasto público nos de intercambio (por ejemplo, la crisis del café de su clima de inversiones aunque las reformas se en 2003-2004), la economía creció un promedio de han disminuido. De acuerdo con el informe Doing 4.5 por ciento entre 2004 y 2007, alcanzando 6.3 por Business 2011 del Banco, aunque Guatemala todavía 23. Banco Mundial (2005b). 24. La volatilidad es medida por el coeficiente de variación anual de crecimiento real del PIB. 25. 12 por ciento utilizando el PIB de 1958 como base. 26. Uno de los resultados de la Ley Antievasión fue la reducción significativa de la evasión de IVA, la cual se estima que disminuyó de 34.4 24 por ciento en 2004 a 26,1 por ciento en 2007. Fuente: SAT. Cuadro 1.2: Indicadores macroeconómicos clave 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Cuentas nacionales y precios PIB real (porcentaje de cambio) 2,5 3,2 3,3 5,4 6,3 3,3 0,5 2,9 3,9 PIB real per cápita (porcentaje de cambio) 0 0,6 0,7 2,8 3,7 0,8 -1,9 0,4 1,3 Tasa de inflación (CPI fin del período, porcentaje de cambio) 5,9 9,2 8,6 5,8 8,7 9,4 -0,3 5,4 6,2 Tipo de cambio real efectivo (porcentaje de cambio) -1,5 2 7,7 3 -0,4 7,5 -3 1,1 3,6 Finanzas del gobierno central (porcentaje de cambio) Ingresos totales 12,5 12,3 12 12,7 12,8 12 11,1 11,3 11,8 Ingresos tributarios 11,7 11,5 11,2 11,9 12,1 11,3 10,3 10,5 11,0 Gastos totales 15,1 13,4 13,7 14,7 14,3 13,6 14,2 14,5 14,7 Gastos corrientes 10,1 9,2 9,1 9,4 9,5 9,2 10,1 10,4 10,6 Sueldos y salarios 3,9 3,6 3,3 3,3 3,1 3,1 3,6 3,8 3,9 Gastos de capital 5,1 4,3 4,6 5,3 4,8 4,5 4,1 4,1 4,0 Balance general -2,6 -1,1 -1,7 -1,9 -1,4 -1,6 -3,1 -3,3 -2,8 Balance primario -1,3 0,3 -0,3 -0,6 0 -0,3 -1,7 -1,8 -1,3 Deuda total del sector público 21,2 22,2 21,1 21,9 21,6 20,1 23 24,5 24,3 Externa 14,9 15,5 13,2 13,1 12,4 11,2 13,1 13,5 12,0 Interna 6,3 6,7 7,9 8,8 9,2 8,9 9,9 11 12,3 Balance de pagos (como porcentaje del PIB) Balance de la cuenta corriente -4,7 -4,9 -4,6 -5 -5,2 -4,3 0 -1,5 -3,1 Balance comercial -13,5 -15,2 -15,4 -16,1 -16,1 -14,2 -8,9 -10,3 -10,6 Exportación de bienes 20,7 21,3 20,1 20,1 20,5 20 19,3 20,6 22,4 Importación de bienes 34,2 36,5 35,5 36,2 36,6 34,3 28,2 31 33,0 Remesas 9,7 10,9 11,2 12,2 12,3 11,3 10,5 10,1 9,4 Inversiones externas directas 1 1,1 1,7 1,8 2,1 1,9 1,5 1,9 2,1 Sector monetario Crédito al sector privado (porcentaje de cambio anual) 9 12,2 21,4 29,2 26 11 1,1 5,7 14,1 Tasa de intereses en créditos (promedio anual, porcentaje) 15 13,8 13 12,8 12,8 13,4 13,8 13,3 13,5 Tipo de cambio nominal (promedio, Quetzales/Dólares) 7,9 7,9 7,6 7,6 7,7 7,6 8,2 8 7,8 �tems de memorando PIB a precios actuales (millones de quetzales) 174,0 190,4 207,7 229,8 261,8 295,9 308,0 331,9 365,8 PIB a precios actuales (millones de dólares) 21,9 24,0 27,2 30,2 34,1 39,1 37,7 41,4 47,0 Revisión del gasto público *Preliminar. Fuente: Banco Central de Guatemala, Ministerio de Finanzas y FMI. está en un nivel bajo en los indicadores de clima de Business y las percepciones del ambiente de nego- negocios (101 lugar de 183 países) ha mejorado desde cios mejoraron substancialmente. Además, en 2006 2006 cuando estaba en el lugar 128 de 155 países. En Guatemala implementó el Tratado de Libre Comercio 2006 y 2007, Guatemala estuvo entre los mayores re- entre la República Dominicana, Centroamérica y los formadores a nivel mundial en indicadores de Doing Estados Unidos de América (TLC) el cual ayudó a ase- 25 gurar un ambiente más abierto para el comercio entre restringido. Actualmente, una amplia variedad de enti- Centroamérica y los Estados Unidos. A pesar de une dades financieras no reglamentadas prestan servicios reducción durante la crisis global, la inversión extran- a clientes que no pueden acceder al sistema bancario. jera directa (IED) casi se triplicó de 2003 a 2010. Sin En este contexto, un marco reglamentario y de super- embargo, los desafíos se mantienen y la Evaluación del visión ayudaría reducir el riesgo y profundizar el desa- Clima de Inversiones de Guatemala de 2008 resaltó rrollo del sistema financiero. la corrupción, los suministros de energía y el crimen como los mayores obstáculos para los negocios.27 Gobernabilidad y Transparencia 1.22 El TLC y otras iniciativas de libre comercio pa- 1.24 A pesar de los esfuerzos en años recientes para recen haber ayudado a estimular el comercio, pero mejorar la gobernabilidad y fortalecer las institucio- extender estos beneficios a los pobres requerirá nes, las percepciones públicas y las mediciones de una agenda de desarrollo de base amplia. Desde que gobernabilidad se mantienen bajas. Entre los indica- el TLC cobró vigencia, las exportaciones e importacio- dores de gobernabilidad del Banco Mundial, la cali- nes han crecido más rápidamente que en años ante- dad reglamentaria ha mostrado alguna mejoría, pero riores, a pesar de la contracción en 2009, pero todavía la mayoría de indicadores no ha cambiado mucho en es demasiado temprano para determinar si estas ga- años recientes y el estado de derecho es todavía uno nancias pueden atribuirse solamente al tratado de li- de los mayores desafíos ya que es mucho menor que bre comercio o a otros factores de demanda externos los promedios de América Latina y países con ingre- favorables. La experiencia global sugiere que el cre- sos similares (Figura 1.1). El aumento del crimen y la cimiento adicional y la reducción de la pobreza que violencia y una percepción creciente de impunidad Guatemala extrae de sus iniciativas de libre comercio han contribuido a una disminución en los indicadores dependerá principalmente de la eficiencia y la com- de gobernabilidad. En un esfuerzo para combatir la petitividad de su economía. La competitividad se ve impunidad en el país, en 2007, el Congreso aprobó la reflejada en muchos factores, incluyendo la educación creación de la Comisión Internacional Contra la Im- y flexibilidad de la fuerza laboral, la confiabilidad de punidad en Guatemala (CICIG). Los esfuerzos de la las fuentes de energía, buenas conexiones de trans- comisión resultaron en un importante avance hacia el porte dentro del país, instalaciones portuarias y la ca- mejoramiento de la gobernabilidad. Esto se hizo cola- pacidad del sistema legal y judicial para hacer cumplir borando de cerca con los poderes judicial, legislativo contratos y facilitar la actividad comercial entre otros. y ejecutivo y con el Alto Comisionado para los Dere- chos Humanos de Naciones Unidas. Sin embargo, los 1.23 Las reformas legales y reglamentarias del sec- éxitos recientes están en riesgo y el gobierno tendrá tor financiero implementadas desde 2000 han me- que consolidar los avances con reformas instituciona- jorado la solvencia de los bancos y la resistencia a les, medidas anticorrupción, mecanismos de investiga- la volatilidad del mercado, pero la falta de acceso a ción para los funcionarios de gobierno así como una las finanzas continúa siendo un problema mayor en participación política más amplia. el sector financiero. El crédito interno para el sector privado se incrementó a aproximadamente un 20 por 1.25 Guatemala progresó en transparencia fiscal ciento del PIB en 2000 a 28.1 por ciento en 2006, pero pero los logros necesitan consolidarse. La imple- disminuyó a 23.4 por ciento en 2010. A pesar de los mentación del Sistema Integrado de Administración mejoramientos modestos desde 2000, estas cantida- Financiera (SIAF) que fue construido sobre un buen Revisión del gasto público des todavía son bajas en comparación con el prome- marco normativo y una plataforma tecnológica mo- dio centroamericano (por ejemplo 47.5 por ciento en derna contribuyeron a la eficiencia en transacciones 2010) y las tasas de interés también son relativamente financieras y la producción de información oportuna altas. El problema es especialmente serio para firmas y transparente sobre la mayor parte de las finanzas más pequeñas cuyo acceso al crédito es todavía más del gobierno. Sin embargo, se tendrá que fortalecer la 27. La segunda Evaluación del Clima de Inversiones para Guatemala fue completada en 2008 basada en una encuesta realizada con datos de 2007 y permite una comparación con la información de 2004. La encuesta entrevistó a más de 500 firmas de los sectores de manufac- 26 tura, servicios y construcción. Gráfico 1.1: Indicadores de Gobernanza para Guatemala (rango percentil 0-100) 70 60 50 40 30 20 10 0 Voz y rendición Estabilidad política/ Efectividad Calidad Estado de Control de de cuentas Ausencia de violencia del gobierno normativa derecho la corrupción América Latina (promedio no ponderado) Centroamérica (promedio no ponderado) Guatemala Fuente: Indicadores de gobernanza del Banco Mundial (2010). adherencia a las normas y uso del sistema si se quiere les de “Función de Auditoría Interna� del organismo mantener el avance financiero en la administración ya ejecutivo; (iii) apoyo para crear el Viceministerio de que únicamente existen mecanismos débiles de pe- Finanzas para la Transparencia; e (iv) implementación nalización para las transacciones ejecutadas fuera del de SEPA, el Sistema de Ejecución de Planes de Adqui- sistema. Bajo presiones fiscales recientes, algunos mi- siciones. Organizaciones de la sociedad civil y medios nisterios han ejecutado contratos sin financiamiento, de comunicación también están utilizando la informa- resultando en retrasos en pagos no aprobados y no ción públicamente disponible para el monitoreo y la registrados. auditoría social de la administración pública. 1.26 La agenda de transparencia y anticorrupción de 1.27 La violencia se ha aumentado en años recientes Guatemala es una de las principales prioridades del con un impacto mayor en los ciudadanos y en los ne- Gobierno. Ha habido esfuerzos para mejorar la trans- gocios. El crimen y la violencia son reconocidos aho- parencia en las compras, tales como la introducción ra como problemas sociales y económicos serios con de una plataforma de compras electrónica (Guate- costos económicos y sociales severos. Los altos índi- compras) y la implementación de una nueva ley de ac- ces de criminalidad afectan el bienestar humano en el ceso a la información en abril de 2009. Ahora es más corto plazo y tienen efectos a largo plazo sobre el cre- difícil esconder del escrutinio público la asignación cimiento económico y el desarrollo social. Hoy en día inapropiada de fondos.28 De hecho, muchos más infor- el crimen y la violencia en Guatemala son provocados mes sobre procedimientos gubernamentales de com- no únicamente por la desigualdad persistente y falta pra inapropiados están saliendo a la luz precisamente de oportunidades, pero también por fuentes externas debido a la existencia de mayor transparencia. Gua- de tensión (tales como el incremento en el tráfico de temala fue seleccionada por el Banco Mundial como drogas) y la progresiva captura del Estado por parte país piloto GAC (Gobernabilidad y Anticorrupción) y de grupos criminales. El crimen y la violencia alejan el Banco Mundial y otras organizaciones internaciona- la inversión privada, desvían recursos de actividades Revisión del gasto público les han apoyado esta agenda. Las principales acciones productivas hacia la prevención del crimen, desalien- de GAC incluyen: (i) actividades para reducir el ries- tan la inversión en capital humano e interrumpen el go de corrupción y aumentar la transparencia en el funcionamiento de las instituciones públicas y priva- programa de transferencias condicionadas en efectivo das. De acuerdo con la Encuesta Empresarial de Gua- (TCE); (ii) evaluación de las responsabilidades centra- temala de 2006, los costos en seguridad y las pérdidas 28. Por ejemplo, hay información presupuestaria detallada para los gobiernos central y municipales disponible por medio del portal de internet SICOIN. 27 directas debido al crimen representaron un promedio de 3.9 por ciento de las ventas firmes, comparado con 2.8 por ciento en la región de ALC como un todo.29 Esto no solamente tiene un impacto adverso en la in- versión y el crecimiento, también genera un bajo nivel de confianza pública en el sistema de justicia criminal. Revisión del gasto público 28 29. Banco Mundial (2008) Capítulo 2 Visión General de las Finanzas Públicas 2 » A. Introducción 2.1 Durante mucho tiempo en Guatemala ha habido preferencia por un gobierno peque- ño que recauda un mínimo de impuestos de sus ciudadanos y a cambio provee una canti- dad limitada de servicios públicos. Por una parte, esto significó que la presencia del Esta- do, especialmente en las áreas más remotas, fuera mínima y marginal y que los grupos más pobres no tuvieran virtualmente ningún acceso a los servicios públicos. Incluso hoy en día, esta antigua falta de acceso se refleja en resultados bajos en desarrollo humano, especial- mente entre los grupos indígenas. Por otro lado, las limitaciones de gasto impuestas debido a la preferencia por un gobierno reducido permitieron que las administraciones subsiguien- tes buscaran políticas fiscales conservadoras, resultando en déficits fiscales bajos y niveles modestos de deuda pública. En una región en que se ha luchado tradicionalmente con crisis fiscales recurrentes, esta estabilidad fiscal relativa ha sido una característica fuerte de la administración económica de Guatemala. 2.2 Sin embargo, la Guerra civil trajo consigo problemas de marginalización y pobreza generalizada al primer plano. De hecho, los compromisos en los Acuerdos de Paz de 1996 hicieron un llamado para que el Estado desempeñe un papel más fuerte en áreas abando- nadas y para un incremento en el gasto, especialmente en los sectores sociales. Entre otras metas, los Acuerdos de Paz previeron un aumento en el gasto en educación y salud, vivien- da y justicia a financiarse con el aumento gradual de los ingresos tributarios. 2.3 Durante la década y media transcurrida desde los Acuerdos de Paz, tanto los ingresos tributarios como los gastos se han aumentado, aunque no al paso previsto en los acuer- dos. Incluso en la ausencia de un revisión general de su sistema tributario y a pesar de una disminución gradual en los aranceles, resultante de la liberación comercial e integración re- gional, Guatemala fue capaz de aumentar gradualmente su recaudación tributaria gracias a medidas graduales de política tributaria y mejoramientos en la administración tributaria: la proporción de la carga tributaria sobre el PIB se incrementó de 8.8 por ciento en 1995 a 11 por ciento en 2011. Este incremento fue acompañado por una expansión en el gasto para Revisión del gasto público cumplir con los compromisos contenidos en los Acuerdos de Paz: el gasto total del gobierno central se incrementó de 10.3 por ciento a 14.6 por ciento durante el mismo periodo, del cual los sectores sociales representaron una porción significativa. 30 2.4 A pesar de este cambio, Guatemala se encuentra todavía entre los países de la región con los ingresos fiscales más bajos y el gasto per cápita más bajo en los sectores sociales. la proporción de la carga tributaria sobre el PIB de Guatemala, a aproximadamente 11 por ciento del PIB, es bastante menor que el promedio de América Central de 13.3 por ciento (Cuadro 2.1) y mucho menor que el promedio para toda América Latina (19.2 por ciento).30 Otros países con bajas proporciones de carga tributaria sobre el PIB, incluyendo México y Panamá, tienen fuentes de ingreso no tributario significativas, sin embargo Guatemala no las tiene. Como resultado, los ingresos totales del gobierno central han sido menores al 13 por ciento del PIB en la última década. Este nivel bajo de recursos está reflejado en los gas- tos públicos limitados y Guatemala ocupa el último lugar en la mayoría de comparaciones internacionales. 2.5 Este capítulo provee una visión general de las tendencias subyacentes en las cuen- tas fiscales de Guatemala. La sección B provee un análisis de los ingresos públicos con un enfoque en el sistema tributario y las reformas aprobadas recientemente por el Congreso. La Sección C presenta una visión general de los gastos públicos y la Sección D toca breve- mente cuestiones relacionadas a la sostenibilidad de la deuda pública de Guatemala. Cuadro 2.1: Ingresos de los gobiernos centrales de Centroamérica (% del PIB) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Costa Rica Ingresos totales 13,4 13,3 13,9 13,6 13,9 14,2 15,5 15,9 14,1 Ingresos tributarios 13,2 13,2 13,3 13,3 13,6 14,0 15,2 15,6 13,8 El Salvador Ingresos totales 11,9 12,5 13,2 13,3 13,4 14,3 14,6 14,7 13,5 Ingresos tributarios 10,5 11,1 11,5 11,5 12,4 13,3 13,4 13,1 12,4 Honduras Ingresos totales 16,7 16,4 16,5 17,2 17,6 18,1 19,1 19,7 17,4 Ingresos tributarios 13,6 13,3 13,7 14,5 14,5 15,2 16,3 16,0 14,4 Guatemala Ingresos totales 12,4 12,8 12,5 12,3 12,0 12,7 12,8 12,0 11,1 Ingresos tributarios 10,8 11,9 11,7 11,5 11,2 11,9 12,1 11,3 10,3 Nicaragua Ingresos totales 16,2 17,6 19,7 20,5 21,4 23,0 23,7 22,3 21,5 Ingresos tributarios 12,7 13,5 15,2 15,8 16,7 17,7 18,4 18,0 17,7 Panama Ingresos totales 17,7 16,8 15,4 14,4 15,2 18,6 19,2 19,7 18,3 Revisión del gasto público Ingresos tributarios 8,8 8,6 8,7 8,5 8,7 10,3 10,6 10,5 10,9 Fuentes: Autoridades nacionales de Guatemala y estadísticas de la CEPAL para otros países. 30. OCDE (2011). 31 B. ESTRUCTURA Y DESEMPEÑO taria se ha mejorado solamente de manera moderada, DE LOS INGRESOS subiendo de 8.2 por ciento del PIB en 1992 a 11 por ciento en 2011. Sistema tributario de Guatemala 2.8 La serie de reformas graduales y la expan- 2.6 Aparte de la baja carga tributaria, el sistema sión modesta de la recaudación han sido impulsadas tributario de Guatemala tiene otras dos caracterís- por la concurrencia de tres factores: (i) un ciclo de ticas que han sobresalido históricamente: (i) su de- impuestos temporales, (ii) amplificaciones de los pendencia de impuestos indirectos y (ii) los incen- incentivos y exenciones de impuestos y (iii) mejora- tivos para la evasión fiscal legalmente justificada. mientos en la administración y combate a la evasión. En primer lugar el impuesto al valor agregado (IVA) La realidad cíclica de las reformas temporales radica genera cerca del 50 por ciento de los ingresos fiscales en la introducción repetida de reformas fiscales en totales. El ingreso por impuestos directos –entre 24.5 los primeros años de los mandatos presidenciales, y 30.6 por ciento de los ingresos fiscales totales en la frecuentemente como respuesta a crisis presupues- última década – está entre los más bajos de la región.31 tarias y fiscales.34 Estas reformas ad hoc tienden a En segundo lugar, el sistema tributario es particularis- introducir impuestos temporales que alcanzan su ta. Se aplican diferentes tarifas a ingresos derivados tiempo límite o se retiran al final de un periodo pre- de diferentes fuentes; la planificación tributaria para sidencial. Además las reformas a la política fiscal son disminuir las obligaciones está ampliamente difundi- impugnadas frecuentemente en la corte de constitu- da. Esto es complementado por numerosas exencio- cionalidad y posteriormente revocadas (Cuadro 2.2).35 nes de impuestos. Finalmente, escándalos de corrup- Los presidentes entrantes enfrentan de esa manera ción en la recaudación fiscal y el gasto público han dificultades fiscales y la necesidad de introducir so- contribuido a una cultura de evasión fiscal legalmente luciones a corto plazo. Este movimiento cíclico de im- justificada, la cual complica todavía más el funciona- puestos temporales ha sido acompañado de manera miento del sistema tributario normal. paralela por leyes específicas para ciertos sectores, amplificando las excepciones y debilitando la progre- 2.7 El sistema tributario de Guatemala ha reteni- sividad. Sin embargo, en las últimas dos décadas, las do estas características fundamentales por medio reformas también estuvieron acompañadas por una de varias oleadas de reformas. Aún en los años 1950 transformación mayor de la administración tributaria. se abogó por reformas fiscales, en particular un im- Esta transformación ha sido un impulsor clave detrás puesto sobre la renta progresivo.32 De los años 1960 de la expansión gradual (aunque no necesariamente en adelante una comisión de reforma fiscal permitió constante) de la recaudación tributaria del país – sin la deliberación de reformas entre gobiernos y organi- permitir mayores cambios estructurales al paradigma zaciones del sector privado, incluyendo el influyente de gobierno pequeño implementado en el país.36 Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Co- merciales, Industriales y Financieras (CACIF). Desde Estructura de los ingresos el advenimiento de la democratización se han apro- bado más de 130 leyes de reforma fiscal (ver Inserto 2.9 A pesar de la falta de reformas integrales, la 2.1 para una visión general de las iniciativas de reforma estructura de la recaudación tributaria de Guate- más importantes).33 Sin embargo, la recaudación tribu- mala ha cambiado significativamente en los últimos Revisión del gasto público 31. Barreix, Bes y Roca (2009). 32. ICEFI (2007). 33. Schneider (en impresión) 34. Schneider (en impresión) 35. El lenguaje vago y la protección fuerte de los derechos sobre la propiedad en la Constitución de 1985 hace que virtualmente cualquier reforma fiscal sea vulnerable a impugnación legal. En particular, la constitución prohíbe la tributación doble y confiscatoria y limita la au- toridad fiscal. El voto de 3 (de 5) jueces de la Corte de Constitucionalidad es suficiente para invalidar una reforma. Entre 1988 y 2009, se presentaron 187 apelaciones constitucionales contra reformas fiscales, relacionadas en particular al impuesto sobre la renta (22 por ciento) y a los impuestos sobre bebidas alcohólicas (22 por ciento). Casi la mitad de estas apelaciones fueron exitosas. Ver ICEFI (2007b) y Mendoza (2010). 32 36. Schneider (en impresión) Inserto 2.1: Breve historia de las reformas fiscales posteriores a la guerra civil Después de 12 años de negociaciones, la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 colocó la reforma fiscal en primer plano dentro de las prio- ridades de desarrollo a enfrentar. Mientras que se progresó en subir los ingresos fiscales en los años 1990, incluyendo la creación de una Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) en 1998, los avances fueron mínimos en relación a la meta establecida. En respuesta, la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz formó una Comisión Preparatoria encargada de la preparación de un Pacto Fiscal – en esencia una estrategia política para impulsar el cumplimiento de los compromisos fiscales de los Acuerdos de Paz. La preparación fue acompañada en 1999 por consultas de base amplia – en las cuales más de 120 organizaciones presentaron 47 propuestas escritas – y construcción de capacidad en la sociedad civil en cuestiones fiscales en todo el territorio nacional con el propósito de reducir la asimetría de conocimiento que ha caracterizado tradicionalmente la política fiscal. Este proceso condujo a la yuxtaposición del CACIF y el Colectivo de Organizaciones Sociales (COS) en plenas negociaciones (ASIES, 2005). En mayo de 2000, el Pacto Fiscal fue firmado por los presidentes de los tres poderes del Estado y más de 100 organizaciones, incluyendo asociaciones del sector privado, sindicatos, organizaciones indígenas y campesinas, grupos religiosos y universidades. Junto con los objetivos a corto plazo, el Pacto estableció principios para el mediano y largo plazo no solamente para reformas fiscales pero también para las finanzas públicas en general, incluyendo reformas en los gastos públicos, administración tributaria, manejo de deuda, transparencia y descentralización (Fuentes y Cabrera 2006). Esto fue seguido en junio de 2000 por un acuerdo político entre el CACIF y el COS sobre una propuesta de reforma fiscal específica a ser aprobada por el Congreso. Además de los objetivos del gasto público, el acuerdo incluyó aumentos al IVA (de 10 a 12 por ciento) e impuestos sobre la renta personales máximos (de 25 a 31 por ciento), la introducción de nuevos impuestos tales como un impuesto sobre las bebidas alcohólicas, revisiones de exenciones de impuestos e incentivos y medidas para fortalecer la administración tributaria y combatir la evasión fiscal (Fuentes y Cabrera 2005). En lugar de aprovechar esta ventana de oportunidad para aprobar la reforma fiscal con poco costo político, el partido de gobierno recientemente electo en ese momento, el Frente Republicano Guatemalteco (FRG), al que pertenecía el presidente Portillo eligió rechazar el Pacto Fiscal argumentando que no había participado en las negociaciones. En lugar de ello utilizó su mayoría legislativa para aprobar, sin mayor consulta y de forma poco sistemática, modificaciones al IVA y a los impuestos sobre la renta y los negocios, entre otros. De esta manera, el gobierno de Portillo polarizó el clima de consenso creado por las negociaciones del Pacto. Junto con las percepciones de corrupción y autoritarismo esto condujo a una reacción negativa contra las reformas fiscales del Gobierno, incluyendo paros comerciales, campañas mediáticas en contra del FRG y protestas de la sociedad civil parcialmente cooptadas por el sector privado. Las apelaciones del sector privado a la Corte de Constitucionalidad condujeron subsiguientemente a la cancelación de varios impuestos aprobados. Breve historia de las reformas fiscales posteriores a la guerra civil El Pacto Fiscal como estrategia política fue retomado posteriormente por el Presidente Berger (2004-08), aunque de manera diluida. Se responsabilizó a una Comisión Técnica para el Pacto Fiscal con el desarrollo de una reforma que respondiera a la crisis fiscal inminente, ya que una revocación de las reformas fiscales aprobada durante el gobierno del FRG había recortado los ingresos por US$256 millones. A pesar de la oposición de la sociedad civil a la Comisión – basada en la desconfianza por los fuertes vínculos entre el gobierno y el sector privado – estos vínculos junto con la crisis permitieron la aprobación de un impuesto sobre la renta temporal (IETAAP). La administración Berger también aprobó exitosamente una ley antievasión en 2006 que fortaleció a la SAT, en particular respecto a la recaudación del IVA. Las reformas atrajeron poca atención sin embargo ayudaron a reducir la evasión del IVA y contribuyeron – conjun- tamente con un repunte económico – a un aumento en la recaudación fiscal a más del 12 por ciento en 200, por primera vez en la historia de Guatemala (Schneider, en impresión). Fuente: Schuster (2011). Revisión del gasto público 15 años. La liberalización del comercio por medio de TLC cobró vigencia) y a 6 por ciento en 2011. Como la integración regional y más recientemente por me- proporción del PIB, el ingreso por aranceles cayó de dio del TLC con los Estados Unidos ha resultado en 2.1 por ciento del PIB en 1995 a 0.7 por ciento en 2011. una pérdida significativa en recaudación de aranceles Esto fue acompañado por un fortalecimiento gradual de importación. En 1995, los ingresos por aranceles en la administración de impuestos internos así como representaron el 24 por ciento del total de la recau- reformas graduales en la política fiscal, las cuales for- dación, cayendo a 8 por ciento en 2007 (cuando el talecieron especialmente las recaudaciones de IVA. 33 Cuadro 2.2: Impacto en la recaudación de las reformas fiscales y revocaciones de la Corte de Constitucionalidad (2002-07, Q. millones) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Reducción en aranceles de importación 93 -174 -73 1.027 -143 -562 Cambios en el impuesto sobre la renta 927 -98 -516 263 290 -167 Cambios en el IVA 914 -19 -9 56 238 1.625 Cambios en otros impuestos 192 -356 -431 -1.396 TOTAL 2.126 -647 -1.029 -50 385 896 % del PIB 1,3% -0,4% -0,5% 0,0% 0,2% 0,3% Recaudación tributaria total (% del PIB) 11,9% 11,7% 11,5% 11,2% 11,9% 12,1% Fuente: Cálculos del autor basados en información de la SAT. Gráfico 2.1: Recaudación Fiscal del Gobierno Central por tipo de impuesto (% del PIB) 12 10 8 6 4 2 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 IVA Impuestos sobre Otros impuestos Otros impuestos Aranceles la renta indirectos directos Fuente: SAT. La proporción de IVA en relación a la recaudación fis- Esto se debe en parte a que la base tributaria para cal total se aumentó de 36 por ciento en 1995 a 48 por el impuesto sobre la renta personal es relativamente ciento en 2011, reemplazando algunos de los ingresos baja y consiste primariamente de empleados en el generados previamente por el cobro de aranceles de sector formal; muy poco se recauda de profesionales importación (Gráfica 2.1). Sin embargo, los ingresos por que trabajan por su cuenta y de otras fuentes. Mien- IVA dependen en gran medida de las importaciones, tras que el problema es endémico en América Latina las cuales representan aproximadamente el 60 por – las estimaciones sugieren que solamente el 10 por ciento de la recaudación por IVA. ciento de la población económicamente activa de la región paga el impuesto sobre la renta37 - esto es es- Revisión del gasto público 2.10 El ingreso de impuestos directos ha crecido pecialmente pronunciado en Guatemala. En la última poco, la proporción del impuesto sobre la renta década las recaudaciones del impuesto sobre la ren- subiendo de 20 a 25 por ciento. El impuesto sobre ta personal se aumentaron de 0.2 por ciento del PIB la renta depende fuertemente de empresas y no de a 0.4 por ciento mientras que los que provienen del individuos: las corporaciones representan el 85 por impuesto sobre la renta corporativo subieron de 1.4 ciento de los ingresos por impuestos sobre la renta. a 2.4 por ciento. 34 37. Gómez Sabaini y Jiménez (2011) 2.11 Además de los impuestos recaudados por el y demográficas del país.40 Un estudio conducido por gobierno central (una parte de ellos es compartida Pessino y Fenochietto (2010) encuentra una relación con los gobiernos sub-nacionales), las municipali- significativa y positiva entre las recaudaciones tributa- dades recaudan una cantidad limitada de ingresos rias y el nivel de desarrollo, comercio y educación. La de sus propios impuestos. Guatemala es el país más mayoría de países latinoamericanos incluidos en el es- descentralizado de Centroamérica con respecto a tudio recaudan mucho menos de su capacidad tribu- las transferencias obligatorias por ley a los gobier- taria; entre estos, Guatemala tiene el esfuerzo tributa- nos sub-nacionales. De acuerdo con la con stitución, rio más bajo de todos (Cuadro 2.3). Esto sugiere que el 10 por ciento de los ingresos generales deben ser Guatemala podría aumentar significativamente sus transferidos a las municipalidades. Estos recursos son ingresos tributarios con una combinación adecuada asignados por una comisión de acuerdo a la siguiente de política fiscal y reformas en la administración. De fórmula: 35 por ciento en partes iguales para todas las hecho, los hallazgos sugieren que si el esfuerzo tribu- municipalidades; 30 por ciento proporcional a la po- tario fuera aumentado al promedio de América Latina, blación de cada municipio; 25 por ciento proporcional Guatemala podría recaudar un 6 por ciento adicional a la recaudación per cápita propia de cada municipio; del PIB en ingresos fiscales. y 10 por ciento proporcional al número de aldeas y caseríos en cada municipio.38 Las transferencias del 2.14 Una de las causas de las bajas recaudaciones gobierno central son aproximadamente dos tercios es que los gastos tributarios son muy altos. Se es- del ingreso total municipal.39 Además, las municipa- pera que la cantidad de ingreso perdido debido a lidades recaudan una cantidad limitada de recursos exenciones y otros incentivos fiscales llegue a 8.1 por propios del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) el ciento del PIB en 2012, de acuerdo con estimaciones cual suma el 75 por ciento de la recaudación tributa- de la SAT incluidas en el anexo del presupuesto anual. ria municipal total así como una cantidad de tarifas de De hecho, los gastos tributarios han rondado el 8 por usuario y cobros. ciento en los 6 años pasados, representando hasta tres cuartos del total de la recaudación fiscal (Cuadro 2.12 La fuerte dependencia de impuestos indirec- 2.4). Esto se compara con niveles mucho más bajos en tos y una cultura fiscal generalmente débil generan la mayoría de los demás países de América Latina, que preocupación sobre la equidad y la eficiencia del van desde 2.2 por ciento en Argentina a 5.4 por ciento sistema fiscal. La siguiente sección considerará en en México.41 mayor detalle (i) hasta qué punto el Estado capta los ingresos fiscales esperados dado las características 2.15 Los gastos tributarios son particularmente al- del país y (ii) hasta qué punto el sistema fiscal de Gua- tos en el caso del impuesto sobre la renta. Esto se temala es regresivo. debe parcialmente a la forma en que la SAT calcula el gasto tributario, el cual incluye la deducción de los Eficiencia del sistema fiscal de Guatemala primeros Q.36,000 de los salarios de los trabajado- res.42 Si esta deducción no fuera incluida, los gastos 2.13 Una forma de medir la eficiencia del sistema tributarios serían aproximadamente 2 puntos porcen- fiscal de un país es a través de su esfuerzo tributario. tuales del PIB menores. Otros gastos para el impues- El esfuerzo fiscal generalmente se define como la rela- to sobre la renta personal incluyen el crédito del IVA ción entre las recaudaciones reales y la capacidad tri- que se cuenta en relación al impuesto sobre la renta43, butaria, en donde la capacidad tributaria es la máxima así como otras deducciones por el pago de pensio- Revisión del gasto público cantidad de ingresos tributarios obtenibles según las nes, donaciones, etc. En el caso del impuesto sobre características económicas, sociales, institucionales la renta corporativo, las exenciones que disfrutan las 38. De acuerdo con Ley 22/2002 (Código Municipal revisado). 39. La excepción es la ciudad de Guatemala la cual genera casi tres cuartos de sus ingresos con fuentes propias. 40. Gómez Sabaini y Jiménez (2011) 41. Los datos de otros países son para 2007. Villela et al. (2010). 42. Existe algún debate en torno a si la deducción estándar debe contar como gasto fiscal o considerarse parte de la estructura de los tramos impositivos. 43. Sin embargo, este crédito fiscal fue reducido por la nueva ley fiscal aprobada en febrero de 2012. 35 Cuadro 2.3: Esfuerzo tributario en América Latina Capacidad fiscal (b) Esfuerzo fiscal (a/b) Año Recaudación fiscal Modelo Modelo truncado Modelo Modelo truncado real (% del PIB)* (a) truncado normal heterogéneo^ truncado normal heterogéneo^ Brasil 2006 34,2 34,8 36,0 98,4 95,1 Jamaica 2005 32,4 33,9 35,2 95,8 92,2 Colombia 2003 19,6 26,6 28,3 73,6 69,2 Costa Rica 2006 22,2 32,6 33,4 67,9 66,3 Trinidad y 2005 29,3 44,5 44,1 65,8 66,3 Tobago Bolivia 2006 26,6 39,2 42,5 67,8 62,5 Argentina 2006 27,4 42,9 44,6 63,9 61,4 Promedio ALC 20,6 32,7 34,4 62,8 59,5 Paraguay 2006 15,3 24,0 25,8 63,7 59,3 Honduras 2006 17,9 27,4 30,3 65,3 59,0 Nicaragua 2004 21,5 31,9 37,8 67,3 56,9 Perú 2005 15,3 26,9 28,7 56,9 53,4 El Salvador 2006 15,3 28,1 30,0 54,3 50,8 México 2006 19,9 39,4 40,5 50,5 49,2 Panamá 2001 14,3 30,6 30,4 46,8 47,1 Rep. Dominicana 2005 14,2 29,3 31,3 48,5 45,3 Venezuela 2004 16,2 36,3 36,2 44,6 44,7 Guatemala 2005 10,7 27,6 29,9 38,7 35,8 *Incluye contribuciones de seguridad social.^EL modelo muestra el impacto de la disminución de la corrupción y la inflación Fuente: Pessino y Fenochietto (2011) maquilas representaron el gasto fiscal más importante rampante para el caso del impuesto sobre la renta (estimado a 0.25 por ciento del PIB en 2007).44 corporativo, en Guatemala parece más generalizado en el impuesto sobre la renta personal (69.9 por ciento 2.16 Pero incluso con la actual estructura del siste- versus 62.8 por ciento).46 ma tributario, las recaudaciones podrían incremen- tarse si se frenara la evasión fiscal. Guatemala tiene Equidad del sistema fiscal de Guatemala uno de los mayores índices de evasión en América Latina. Las estimaciones sugieren que la evasión de 2.17 En general, los impuestos indirectos tienden a Revisión del gasto público IVA es tan alta como 37.5 por ciento en Guatemala45, ser menos progresivos que los impuestos directos. mientras que el índice de evasión de los impuestos so- Esto es porque el impuesto indirecto más importan- bre la renta es de 63.7 por ciento. Mientras que en la te, el IVA, está vinculado al consumo y por ello capta mayoría de países latinoamericanos la evasión es más una base tributaria más amplia, incluyendo a los seg- 44. Cabrera (2010). 45. Esta estimación (para 2006) es considerablemente mayor que las estimaciones de las autoridades guatemaltecas (26.1 por ciento para 2007). 36 46. Gómez Sabaini y Jiménez (2011). Cuadro 2.4: Gastos tributarios por tipo de impuesto (millones de Q. actuales)^ 2006 2007 2008 2009 2010* 2011* 2012* Impuestos directos 14.565,0 16.477,4 18.611,8 18.845,2 20.126,3 21.537,9 23.366,7 Impuesto sobre la renta 13.742,7 15.739,3 17.737,8 17.931,6 19.158,2 20.510,0 22.199,1 Impuestos sobre productos financieros 40,7 94,8 147,1 238,0 252,8 269,1 433,1 Impuesto de solidaridad 781,6 643,3 726,9 675,6 715,3 758,8 734,5 Impuestos indirectos 3.858,9 4.631,2 5.087,7 5.406,6 5.902,3 6.462,1 8.174,1 IVA 3.414,8 3.989,8 4.510,2 4.800,7 5.212,0 5.672,7 7.477,0 Aranceles 400,7 595,5 541,3 564,9 644,4 738,0 639,3 Impuestos sobre los combustibles 36,5 39,0 30,3 34,5 38,7 43,4 46,1 Impuestos sobre el tabaco 1,4 1,3 0,7 1,2 1,5 1,8 1,7 Impuesto sobre la distribución de 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,5 bebidas Impuestos a vehículos 4,5 4,7 4,7 5,1 5,5 6,0 9,0 Impuesto a la distribución de cemento 0,9 0,8 0,4 0,1 0,1 0,1 0,5 Total gastos fiscales (Q. millones) 18.423,9 21.108,6 23.699,5 24.251,8 26.028,6 28.000,0 31.540,8 Total gastos fiscales (% del PIB) 8,0% 8,1% 8,0% 7,9% 7,8% 7,7% 8,1% Total gastos fiscales (% del total 67,6% 66,9% 71,0% 76,2% 74,9% 68,9% 72,3% de la recaudación fiscal) Notas: ^La definición de gastos tributarios utilizada por el gobierno puede diferir de las definiciones internacionalmente aceptadas. *Indica proyección. Las proyecciones de 2012 no toman en cuenta las reformas fiscales recientemente aprobadas. Fuente: SAT. mentos más pobres de la población. Por otro lado, el gresos más altos tiene una factura tributaria positiva48, impuesto directo más importante, el impuesto sobre sin embargo la incidencia del impuesto sobre la renta la renta, tiene una base mucho menor, consistente pri- corporativo varía de proporcional a ligeramente regre- mariamente de los empleados asalariados en el sector sivo. El IVA, por otra parte, es regresivo cuando es me- formal. De manera similar, el IVA es un porcentaje uni- dido en relación al ingreso, pero ligeramente progresi- forme aplicado a la mayoría de productos, mientras vo cuando se considera el consumo – probablemente que el impuesto sobre la renta tiende a diseñarse a debido al hecho que están exentos ciertos productos escala progresiva (por ejemplo, los contribuyentes (especialmente los alimentos) los cuales representan más ricos pagan una mayor parte de sus ingresos). La una parte importante de la canasta alimentaria de la fuerte dependencia del IVA puede sugerir que el sis- población pobre. tema fiscal de Guatemala es regresivo. 2.19 Sin embargo, dado la recaudación tributaria Revisión del gasto público 2.18 En cuanto a los impuestos específicos, la evi- reducida, es probable que si el sistema tributario dencia es un tanto variada. Los impuestos sobre la actual fuera más progresivo, su impacto distributi- renta son generalmente proporcionales.47 El impues- vo sería severamente limitado. Por ejemplo, las es- to sobre la renta personal es ligeramente progresivo, timaciones sugieren que solamente el 3.3 por ciento dado que solamente el quintil de la población con in- de los trabajadores asalariados tienen actualmente 47. Ver, por ejemplo, Cabrera (2010) y Cubero y Hollar (2010). 48. En otras palabras, están arriba del umbral de ingreso mínimo y sus deducciones de IVA son menores que el total de la obligación tributaria. 37 Inserto 2.2: Disposiciones clave de la reforma fiscal de 2012 • Impuesto sobre la renta corporativo: • Aumento en la tasa para el régimen simplificado: de una tasa única general de 5 por ciento de la renta bruta a dos tasas margi- nales sobre la renta bruta: 5 por ciento hasta Q. 30,000 por mes y 7 por ciento para ingresos mayores a Q. 30,000 por mes. • Reducción de tasas en el régimen de ganancias netas, de 31 a 25 por ciento; • Requisitos más estrictos de documentación para los gastos deducibles en el régimen de ganancias netas; • Inclusión de precios de transferencia. • Impuesto sobre la renta personal: • Aplicación de impuestos sobre dividendos del 5 por ciento en el régimen de ingreso de capital; • Reducción de la tasa impositiva marginal de 15-31 a 5-7 por ciento del ingreso neto; • Eliminación del crédito del IVA; • Deducción aumentada de Q. 36,000 a Q. 48,000 por año, expandible a Q. 60,000 al año si se presentan facturas de IVA; • Reducción de la lista de gastos deducibles • Impuesto de registro de vehículos: • Reemplazo del arancel de importación por un impuesto nacional para el primer registro de vehículos. • Aduanas: • La legislación nacional requiere que se apliquen normas aduaneras regionales; • Fortalecimiento de la capacidad de la autoridad aduanera para combatir el contrabando y el fraude aduanero. • Ventas de bienes raíces: • Eliminación del efecto de cascada del IVA para segundas ventas y ventas sucesivas, reemplazado por un timbre fiscal de menor valor. • Otros impuestos: • Duplicación de la tasa de impuestos sobre la circulación de vehículos. Fuente: ICEFI (2012). una factura positiva del impuesto sobre la renta49, lo mentalmente en las propuestas desarrolladas por un cual significa que el espacio para la redistribución de grupo de economistas imparciales en 2008 (Grupo la renta por medio del sistema tributario es reducido. Promotor del Dialogo Fiscal, GPDF), representando Cualquier redistribución tendría que provenir del sec- un consenso de bases amplias. tor de gastos. 2.21 La Ley Antievasión II construye sobre la ley Las reformas fiscales de 2012 – ¿Una ruptura con de 2006 fortaleciendo más el papel de la SAT. En la historia? particular se fortaleció el mandato de la superinten- dencia para controlar y auditar los pagos de IVA, el 2.20 El nuevo gobierno impulsó un paquete im- impuesto sobre la renta personal y otros impuestos y portante de reforma fiscal durante su primer mes el Código Tributario se modificó para modernizar los de administración. Este paquete incluye dos le- procedimientos administrativos. La ley también inclu- Revisión del gasto público yes clave: (i) la Ley Antievasión II (Decreto número ye medidas diseñadas para reducir la economía infor- 4-2012), la cual introduce una serie de medidas que mal e incorporar a pequeños contribuyentes de IVA fortalecen la administración tributaria y (ii) la Ley de al sistema. Finalmente, restituye el impuesto sobre el Actualización Tributaria (Decreto número 10-2012), consumo de tabaco. la cual realiza importantes cambios a las tarifas im- positivas, las bases tributarias y otros aspectos del 2.22 La ley fiscal de 2012 es la primera reforma in- sistema existente. Ambas leyes están basadas funda- tegral a la política tributaria aprobada en muchos 38 49. ICEFI 2012. Es probable que se aumente este porcentaje con las reformas fiscales aprobadas recientemente. Inserto 2.3: Programa de reformas del gobierno para la transparencia fiscal Durante las semanas previas a la aprobación de las reformas fiscales del Presidente Pérez Molina, los partidos de oposición y represen- tantes del sector privado dejaron claro que la reforma fiscal se mantendrá incompleta sin un paquete integral de leyes que refuercen la transparencia. Más allá de la reciente creación de la Secretaría de Control y Transparencia, el 9 de febrero de 2012, al menos ocho leyes sobre transparencia se encuentran pendientes de presentarse al Congreso. De estas, cinco iniciativas deben resaltarse. • Reforma a la Ley del Presupuesto. El objetivo de esta reforma es ganar mayor flexibilidad para ejecutar el presupuesto anual haciendo reglas que dirijan su implementación de manera más transparente. La práctica actual involucra la aprobación anual de una serie de normas y reglas las cuales regulan el nuevo presupuesto, haciendo que la ejecución de recursos públicos sea engorrosa. Esta reforma eliminaría esta práctica anual. • Reforma a la Ley que Regula los Fideicomisos. Esta reforma busca que los fideicomisos que manejan fondos públicos sean más transparentes, haciéndolos responsables del cumplimiento de las normas establecidas en la Ley de Contrataciones del Estado y ante el Contralor General de Cuentas de la Nación. Actualmente los Fideicomisos no están legalmente vinculados a ninguno de los dos. • Ley de Contrataciones del Estado. Esta reforma se dirige a aumentar la transparencia en los contratos del Estado, actualizando los procesos de licitación y haciéndolos más accesibles al público. Adicionalmente, reevaluaría el periodo contractual de los contratos vigentes. Esta última medida busca combatir la deuda flotante. • Reforma del Servicio Civil. Esta reforma fortalecería el establecimiento de una carrera en servicio público por medio de la creación de certeza jurídica en las relaciones laborales entre el Estado y sus empleados. Tales acciones implicarán garantizar la aplicación de normas que rigen la administración del personal público. • Ley contra el Enriquecimiento Ilícito. Actualmente, la sanción para tales crímenes consiste en el pago de una multa. Si es apro- bada, esta ley aumentaría las sanciones a los oficiales públicos de quienes se sospeche enriquecimiento ilícito, permitiendo juzgarlos según el código penal. Debe mencionarse que esta legislación recibió un dictamen favorable del Congreso en 2008 aunque todavía no se ha aprobado. Fuente: Personal del Banco. años. De manera muy notable incluye una nueva C. ESTRUCTURA Y DESEMPEÑO DE LOS base legal para el impuesto sobre la renta, introdu- GASTOS ce un nuevo impuesto en el registro de vehículos y fortalece la administración de aduanas (Inserto 2.2).50 2.23 En años recientes, el debate sobre las refor- Esto representa un paso importante en la dirección mas fiscales ha estado estrechamente vinculado correcta, sin embargo el impacto de la ley sobre los con la necesidad de mejorar la eficiencia y la trans- ingresos es limitado: las estimaciones sugieren que parencia del gasto. Un argumento clave utilizado por juntas, la Ley Antievasión II y las Ley de Actualiza- opositores de la reforma fiscal fue que un incremen- ción Tributaria podrían incrementar la recaudación to en los ingresos fiscales solamente contribuiría al en un 1-1.5 por ciento del PIB. Dado la naturaleza de gasto ineficiente, corrupción –y por extensión – resul- las reformas, si el impacto en los ingresos puede ser tados mediocres en la entrega de servicios públicos. logrado o no también depende crucialmente de la Como resultado, la propuesta de reforma original Revisión del gasto público capacidad de la SAT para mejorar sus controles. Fi- del GPDF incluyó medidas tanto del lado de los gas- nalmente, las nuevas leyes – así como muchos otros tos como del de los ingresos. Estos incluyeron entre intentos de reforma anteriores – es vulnerable a im- otros: una prohibición para financiar gastos corrien- pugnaciones legales que podrían conducir a su revo- tes con deuda; el fortalecimiento de las normas de cación parcial o completa. transparencia fiscal y rendición de cuentas; justifica- 50. Se espera que las reformas al impuesto sobre la renta incrementen la cantidad efectiva de contribuyentes (por ejemplo: aquellos que tienen una cuenta fiscal positiva) de 55,000 a 300,000 mientras que 90 por ciento de los trabajadores asalariados en los rangos de ingresos menores continuarán sin pagar impuesto sobre la renta. 39 ción de transferencias presupuestarias entre minis- 2.24 Las preocupaciones sobre el gasto público son terios que ocurren a lo largo del año presupuestario; especialmente prominentes a causa de la falta de aplicación de sanciones contra la creación de com- progreso percibida desde los Acuerdos de Paz. Los promisos sin recursos presupuestarios; reformas a la Acuerdos de Paz de 1996 que pusieron fin a una gue- ley de adquisiciones; y extensión del uso obligatorio rra civil prolongada, representaron un hito importante del Sistema Integrado de Administración Financiera ya que presentaron un consenso sobre las priorida- (SIAF) para entidades descentralizadas del sector des clave para el desarrollo del país e incluyeron me- público. Mientras que la propuesta de reforma fiscal tas claramente definidas para los ingresos fiscales, el fue ampliamente adoptada en las dos leyes aproba- gasto público en sectores prioritarios y resultados de das en febrero de 2012, el gobierno está planificando desarrollo humano. Mientras que las metas de gasto incluir algunas de las medidas de gasto propuestas generalmente se han logrado, Guatemala se encuen- en un conjunto de leyes individuales sobre transpa- tra muy retrasada en relación a varias de las metas de rencia fiscal como parte de su “Pacto Fiscal para el resultados, especialmente respecto a la mortalidad Cambio� (Ver Inserto 2.3). materno infantil (Cuadro 2.5). Cuadro 2.5: Progreso hacia los objetivos económicos, fiscales y sociales de los Acuerdos de Paz Objetivo 1995 2000 2011 Linea base Meta 1 Real 1 Real2 Objetivos económicos y fiscales Indice de crecimiento del PIB (%) 4,9 6,0 4,1 3,7 Ingresos fiscales (% del PIB) 7,9 13,2 10,6 11,0 Gasto público Salud y asistencia soc. (% del PIB) 0,9 1,5 1,5 2,0 Educación (% del PIB) 1,7 2,7 2,7 3,2 Sector judicial/Ministerio Público (% del PIB) 0,3 0,5 0,6 0,5 Ejército (% del PIB, techo) 1,0 0,8 0,9 0,3 Vivienda para bajos ingresos (% de los ingresos fiscales) 0,2 0,2 0,0 0,1 Seguridad interna (% del PIB) 0,4 0,6 0,8 0,9 Objetivos sociales Nivel de alfabetización (%) 64,2 70,0 68,9 76,0 Cobertura de educación primaria Inscripción bruta 84,0 100,0 125,0 n.d. Inscripción neta 69,0 100,0 72,0 97,0 Mortalidad infantil (por cada 1,000 nacidos vivos) 46,0 20,0 39,0 24,8 Revisión del gasto público Mortalidad materna (por cada 100,000 nacimientos) 140,0 48,5 110,0 110,0 Cobertura de vacunación Polio 80,0 85,0 88,0 91,7 Sarampión 83,0 95,0 86,0 93,0 Nota: 1\ Utilizando el PIB con base en el año 2001. 2\ Preliminar para 2011 o el último año disponible. Los índices de crecimiento del PIB para 2000 y 2011 son promedios para 1995-2000 y 1995-2011, respectivamente. Fuentes: Ministerio de Finanzas; Banco Mundial (2005a); Banco Central de Guatemala; INE-ENCOVI 2006 y 2011; INE – Encuestas Nacionales de Salud Materno Infantil; Indicadores de Desarrollo Mundial. 40 Cuadro 2.6: Clasificación de rigidez del presupuesto de 2011 Tipo de gasto Quetzales (millones) Proporción del presupuesto total A. Gastos rígidos 47.625,70 86% Remuneraciones 12.692,00 23% Pensiones y otras obligaciones 3.334,50 6% Servicio de deuda pública 7.582,00 14% IVA paz (excluyendo consejos departamentales y municipalidades) 2.998,40 5% Aportes institucionales 5.834,80 10% Usos específicos (excluyendo consejos departamentales 5.913,10 11% y municipalidades) Aportes constitucionales (excluyendo consejos departamentales 2.581,10 5% y municipalidades) Transferencias del gobierno central a consejos departamentales 1.917,10 3% Transferencias del gobierno central a municipalidades 4.772,70 9% B. Gastos corrientes flexibles 1.185,50 2% C. Infraestructura física 6.805,90 12% Total 55.617,10 100% Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas, Barrientos (2011). 2.25 Un problema clave es que el alto nivel de ri- 2.26 El control del Ejecutivo sobre las asignacio- gidez del presupuesto deja poco espacio para cam- nes del gasto y la transparencia presupuestaria es bios en las prioridades presupuestarias. En el pre- un tanto limitado por las negociaciones durante la supuesto de 2011, por ejemplo, el 83 por ciento de los aprobación en el Congreso. A pesar de que existe gastos pueden considerarse rígidos. Como lo ilustra alguna seguridad de que la propuesta presupuestaria el Cuadro 2.6, estos incluyen transferencias cons- del Ejecutivo refleja las prioridades de los ministerios titucionalmente asignadas a entidades autónomas principales52, una vez que el anteproyecto de ley llega y descentralizadas (10 por ciento del presupuesto al Congreso, se vuelve sujeto a negociaciones inten- total), financiamiento de los programas sociales por sas. Una parte significativa del poder parlamentario medio del IVA adjudicado (7 por ciento excluyendo sobre el presupuesto descansa sobre los 21 miembros las entidades descentralizadas), remuneraciones y de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda; una pensiones (26 por ciento) y servicio de deuda (16 por vez que la ley de presupuesto ha sido aprobada por ciento). Como corolario de estas rigideces y de los la Comisión, la Plenaria puede alterar por su propia recursos fiscales limitados del país, las prioridades cuenta hasta el 30 por ciento de los artículos.53 Las presupuestarias se han mantenido, en gran medida, discusiones en la Comisión como “epicentro de las inalteradas en los últimos quince años, durante los negociaciones políticas�54 tienden a centrarse en tor- Revisión del gasto público cuales solamente defensa (de 10 a aproximadamente no a cuatro tipos de modificaciones: (i) asignaciones 3 por ciento del gasto público) y educación (de 15 a presupuestarias para obras públicas a compañías es- 19 por ciento) han tenido variaciones substanciales pecíficas, ONGs y otras instituciones; (ii) modificacio- (Cuadro 2.6)51. nes a las normas de transparencia presupuestaria; (iii) 51. Schneider y España-Nájera (2011). 52. Ver Capítulo 4 para más información. 53. Una parte mayor puede modificarse si por lo menos 11 miembros de la comisión firman las modificaciones. 54. Barrientos (2011, p.9). 41 restricciones para reducir la discreción ejecutiva en la PIB en los últimos 10 años. Los gastos corrientes han ejecución del presupuesto y (iv) asignación de cuotas representado aproximadamente dos tercios del gas- para préstamos que todavía esperan aprobación en to total, siendo los sueldos y salarios la mayor parte. el Congreso. Es muy notable políticamente que en Sin embargo, los fondos destinados al pago de salarios la práctica la Comisión define el Listado Geográfico representan una parte pequeña del incremento en el de Obras Públicas, un anexo del presupuesto que gasto total, manteniéndose por debajo de 4 por ciento especifica la ubicación geográfica de las obras públi- del PIB. Las transferencias corrientes, especialmente cas – fuente clave de legitimidad social en los distritos aquellas que van a los fideicomisos, se han incremen- electorales. Una vez que la ley de presupuesto sale de tado del 1.4 a. 2.4 por ciento del PIB desde 1995.56 Los la Comisión, se hacen modificaciones posteriores en gastos de capital han experimentado mayores fluctua- el pleno, pero estás tienden a ser de menor alcance. ciones, de 3 por ciento del PIB en 1995 a 5.8 por ciento Parcialmente como resultado de estas modificaciones en 1999 y 4 por ciento en 2011. en el Congreso, el Ejecutivo hace uso extenso de sus transferencias inter e intra institucionales. La combi- 2.28 Los fondos destinados al pago de salarios son nación de estas prácticas representa un obstáculo relativamente reducidos. El servicio civil de Guate- importante para una administración del gasto público mala comprende 254,000 trabajadores de los cuales eficiente, predecible y transparente.55 70 por ciento pertenecen al sector educativo.57 Por lo tanto, más de la mitad de los salarios son pagados en Clasificación económica del gasto el sector de educación (54 por ciento). La seguridad del gobierno central interna (14 por ciento) y la salud y la protección social (13 por ciento) suman juntas una cuarta parte de los 2.27 Después de la expansión significativa en el gas- fondos destinados al pago de salarios. En una compa- to público después de los Acuerdos de Paz, el gasto ración internacional, los fondos destinados a salarios se ha estabilizado a alrededor del 14 por ciento del de Guatemala – los cuales sumaron 27 por ciento de Cuadro 2.7: Gastos del gobierno central – clasificación económica (% del PIB) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gastos totales 15,1 13,4 13,7 14,7 14,3 13,6 14,2 14,6 14,7 Gastos corrientes 10,1 9,2 9,1 9,4 9,5 9,2 10,1 10,4 10,6 Sueldos y salarios 3,9 3,6 3,3 3,3 3,1 3,1 3,6 3,8 3,9 Bienes y servicios 1,5 1,1 1,1 1,3 1,3 1,8 1,9 1,9 2,0 Intereses 1,3 1,4 1,4 1,4 1,5 1,4 1,4 1,5 1,5 Transferencias corrientes 2,5 2,3 2,5 2,6 2,7 2,1 2,3 2,4 2,4 Otros gastos corrientes 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 0,9 Gastos de capital 5,1 4,3 4,6 5,3 4,8 4,5 4,1 4,1 4,0 Formación de capital fijo 1,1 1,1 1,2 1,6 1,8 1,9 1,8 1,8 1,9 Revisión del gasto público Transferencias de capital 3,9 3,1 3,4 3,6 3,0 2,5 2,3 2,3 2,2 Otros gastos de capital 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 Fuente: Cálculos del personal basados en información del Ministerio de Finanzas públicas y el Banco Central. 55. El Capítulo 4 tiene un análisis más detallado del proceso presupuestario. 56. Ver capítulo 4 para una discusión de los fideicomisos y su papel en la administración de gastos públicos. 42 57. A partir de 2010, según datos de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC). los gastos totales en 2011 – no son excesivamente al- 2.31 La investigación sugiere que los niveles his- tos. De hecho, como parte del PIB, Guatemala asig- tóricos de inversión pública de Guatemala no son na un cantidad de fondos considerablemente menor suficientes para apoyar un crecimiento sostenido. para el pago de salarios en comparación con el resto Como porcentaje del PIB y calculada per cápita, la in- de Centro América. versión en infraestructura de Guatemala es la segunda más baja de Centroamérica, justamente por encima 2.29 Las transferencias representan la segunda de El Salvador y Nicaragua respectivamente. Un es- mayor categoría de gasto corriente. Esta categoría tudio reciente del FMI estima que Guatemala podría de gasto incluye el programa de transferencias con- aumentar su crecimiento económico más de 1 punto dicionadas de efectivo MiFaPro, el cual representa porcentual, si aumenta su inversión (como porcentaje aproximadamente 15 por ciento del total. También in- del PIB) al promedio de México, Perú y Chile.58 cluye transferencias a otras partes del sector público, incluyendo el sector de justicia, la universidad pública Clasificación funcional de los gastos y las municipalidades. del gobierno central 2.30 La inversión de capital del Gobierno central 2.32 El gasto social se ha expandido significativa- está concentrada en el sector de transporte. La mente desde 1995. El gasto en los sectores sociales59 gran mayoría de formación de capital fijo a nivel se ha incrementado de 4.4 por ciento del PIB en 1995 central está asignado al desarrollo urbano y rural a 7.6 por ciento en 2011. Como proporción del gasto y al transporte, y en conjunto suman en promedio total, subió de 43 por ciento en 1995 a 52 por ciento en dos tercios del total. Todos los demás sectores re- 2011, representando una de las más altas proporciones presentan 5 por ciento o menos cada uno del total. en la región. El aumento refleja tanto los compromisos Además de la inversión directa por parte del gobier- contraídos en los Acuerdos de Paz en 1996 como un no central, 54 por ciento de la inversión de capital fuerte enfoque en los sectores sociales en la adminis- se canaliza por medio de transferencias, incluyendo tración anterior, incluyendo la introducción y expan- los consejos de desarrollo regional, las municipali- sión del programa de transferencias condicionadas dades y otras entidades públicas y privadas, para en efectivo Mi Familia Progresa.60 El incremento en las cuales no está disponible un desglose detallado el gasto social probablemente contribuyó al logro de por sector. varias de las metas acordadas en los Acuerdos de Paz. Gráfico 2.2: Gastos del gobierno central – clasificación funcional (% del PIB) 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% Revisión del gasto público 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Servicios Transporte Defensa y Otros Servicios Deuda Servicios públicos sociales orden público económicos pública generales Fuente: Cálculos del personal utilizando información del Ministerio de Finanzas Públicas y el Banco Central. 58. Swiston y Barrot (2011). 59. “Gasto social� se define como todo el gasto dentro del código presupuestario 300. 60. MiFaPro se introdujo en 2008 y su cobertura se expandió de 281,000 hogares en 2008 a 873,000 hogares en 2011. 43 2.33 Sin embargo, medido en relación al tamaño para complementar el personal desconcentrado de de su economía, Guatemala tiene los niveles de los ministerios del gobierno central. gasto social más bajos en Centro América (Figura 2.3). Como proporción del PIB, Guatemala se en- 2.36 De acuerdo con sus responsabilidades primor- cuentra en último lugar de los seis países; medido diales de gasto, los datos fiscales sub-nacionales per cápita, se encuentra solamente un poco arriba sugieren que las municipalidades asignan una parte de Nicaragua pero debajo de todos los demás paí- mayor de sus presupuestos a inversiones de capital ses de Centroamérica, gastando aproximadamente que el gobierno central. Un desglose por clasificación una décima parte de lo que gasta Costa Rica por económica revela que las municipalidades gastan 63 persona. Por lo tanto, no es sorprendente que Gua- por ciento de sus presupuestos en inversiones de temala también tenga retraso en los resultados de capital, en comparación con 27 por ciento a nivel del desarrollo humano. gobierno central. En 2009, el 20 por ciento de la in- versión de capital de las municipalidades fue para el 2.34 La inversión de capital se encuentra concen- sector de transporte, 11 por ciento para agua y salud, trada en dos sectores. La gran mayoría de inversiones 5 por ciento a educación y 4 por ciento a desarrollo públicas van hacia el transporte y el desarrollo rural urbano y rural y el resto a otros sectores. Esto muestra y urbano, ambos representando el 33 por ciento del claramente que el transporte es una prioridad clave capital de inversión total desde 2004. El resto ha sido para los gobiernos municipales.63 asignado a agricultura (5.5 por ciento), salud y asisten- cia social (3.5 por ciento), ambiente (3.1 por ciento) y 2.37 Hay una gran divergencia en los gastos socia- otros sectores. A pesar de la alta concentración de les en los gobiernos sub-nacionales. El gasto públi- inversiones en el sector de transporte, el gasto no es co combinado en los sectores sociales se encuentra suficiente para cumplir con las necesidades reales de entre Q.774 per cápita en el departamento de Alta gasto (incluyendo construcción nueva, mantenimiento Verapaz a Q.2,193 en el departamento de Guatemala. y reconstrucción después de desastres) como se ha No hay relación clara entre las necesidades (medidas observado en el deterioro en la calidad de la red vial por la incidencia de la pobreza) y el gasto per cápi- de Guatemala en años recientes.61 ta; de hecho es sorprendente que a 78.2 por ciento, Alta Verapaz tiene la mayor incidencia de pobreza de Distribución geográfica de gastos: todos los departamentos pero el gasto social per cá- municipalidades62 pita más bajo, a comparación de Guatemala que tiene el índice de pobreza más bajo (18.6 por ciento) y el 2.35 Las municipalidades son responsables de gasto per cápita más alto. La falta de una asociación un rango limitado de servicios públicos: agua y sa- obvia de indicadores de necesidad con asignaciones neamiento, mercados, limpieza de calles, manejo de de gasto es igual para los componentes individuales desechos, policía municipal, caminos municipales del gasto social. Las tendencias históricas, así como y servicios ambientales y recreativos locales. Las otros factores socioeconómicos tales como la migra- municipalidades también están involucradas en la ción, pueden explicar alguna variación (ver Capítulo administración de la educación preprimaria y prima- 3 para un análisis más profundo del gasto en salud ria y la ejecución de servicios de salud preventiva, y educación). Además, en el municipio de Guatema- pero no son responsables del diseño o de todo el la se encuentran dos de los hospitales más grandes financiamiento de estos servicios. A pesar de que el del país, así como la Universidad de San Carlos, los Revisión del gasto público financiamiento para educación y salud no se encuen- cuales absorben grandes presupuestos. Finalmente, tran formalmente bajo control de la municipalidad, defectos en la forma en que se registran los gastos en varias contratan maestros y trabajadores en salud el SICOIN podrían explicar las discrepancias aparen- 61. Ver Capítulo 3 para una discusión más profunda de cuestiones relacionadas al gasto en transporte. 62. En base a la información disponible en el SIAF-Muni. Los datos del presupuesto municipal están disponibles solamente a partir del principio de 2008 y no al mismo nivel de detalle que los gastos del gobierno central. 63. Una razón para la priorización del transporte por parte de las municipalidades es la adjudicación de transferencias del impuesto sobre 44 combustibles para inversiones en carreteras y autopistas. Gráfico 2.3: Gasto Social en Centro América (a) Como parte del PIB (%) (b) US$ per cápita 20 1000 18 900 16 800 14 700 12 600 10 500 8 400 6 300 4 200 2 100 0 0 Panamá El Salvador Costa Rica Honduras Prom. ALC Nicaragua Guatemala Costa Rica Prom. ALC Panamá El Salvador Honduras Guatemala Nicaragua Nota: La información mostrada es para el año más reciente disponible. Fuente: CEPAL. Gráfico 2.4: Gasto municipal por Gráfico 2.5: Gasto municipal por clasificación funcional (2009) clasificación económica (2009) Servicio de deuda 3% Gasto corriente Públicos generales 37% Transporte 20% 31% Agua y Servicios Saneamiento 11% económicos Defensa y Educación 5% 33% orden público Desarrollo urbano 1% y rural 4% Otros 23% Servicios sociales Gastos de capital 32% 63% Fuente: Base de datos BOOST utilizando información del SICOIN. Fuente: Base de datos BOOST utilizando información del SICOIN. Gráfico 2.6: Gasto social per cápita de los gobiernos central y municipales y pobreza por departamento (2009) 2.500 90 80 2.000 70 1.500 60 50 1.000 40 30 Revisión del gasto público 500 20 10 0 0 Guatemala El Progreso Zacapa Sacate Pequez Baja Verapaz Jutiapa Chiquimula Santa Rosa Peten Retalhuleu Solola Quetzaltenango Jalapa Suchitepalque San marcos Izabal Escuintla Quiche Huehuetenango Chimaltenango Totonicapan Altaverapaz Municipal Central Pobreza (eje derecho) Nota: El gasto social es de�nido como todos los ítems de la categoría 300 del presupuesto. Excluye el gasto del gobierno central clasi�cado como “multidepartamental� o “multiregional�. Fuente: ENCOVI 2011 (pobreza) y base de datos BOOST utilizando información del SICOIN. 45 tes: por ejemplo, algunos ministerios, especialmente to en los mercados locales, principalmente en mone- aquellos que se mantienen fuertemente centralizados da local. Como resultado, la proporción de la deuda registran gastos en la municipalidad en donde la agen- pública en quetzales se ha incrementado de 12 por cia ejecutora está ubicada (frecuentemente la ciudad ciento en 2000 a 45 por ciento en 2011. Además, 63 de Guatemala) y no en el municipio que se beneficia por ciento de la deuda del gobierno tiene intereses del gasto. Esto significa que los gastos del gobierno fijos, de entre 1 y 9 por ciento. central para el departamento de Guatemala probable- mente sean más bajos de lo que sugiere el análisis de 2.39 Dado la baja proporción de la carga tributaria los datos del SICOIN. sobre el PIB puede ser prudente mantener niveles relativamente conservadores de deuda. A pesar de D. SOSTENIBILIDAD FISCAL una deuda pública relativamente baja en relación al PIB, la deuda del gobierno central fue equivalente a 2.38 Los niveles de deuda pública de Guatemala 203 por ciento del ingreso total en 2011, en compara- se encuentran entre los más bajos de Centroamé- ción con 211 por ciento en Costa Rica (con una propor- rica. Una gestión macroeconómica tradicionalmente ción de deuda en relación al PIB de 41 por ciento) y conservadora resultó en niveles de deuda de alre- 185 por ciento en Honduras (una proporción de deuda dedor de 20 por ciento del PIB antes de la crisis en en relación al PIB de 33 por ciento). Una investigación 2008. Dado el incremento del déficit fiscal desde la reciente también sugiere que el umbral de “intole- crisis económica global de 2008, la deuda pública se rancia a la deuda�64 de Guatemala es más bajo que el aumentó a US$11.4 billones (24.3 por ciento del PIB) de sus vecinos de ingreso medio en Centro América en 2011. La deuda interna representa el 12.3 por cien- (Costa Rica, Panamá y El Salvador). En otras palabras, to, mientras el resto está conformado por préstamos se estima que la proporción de la deuda en relación a acreedores multilaterales y bilaterales, así como al PIB requerido para que Guatemala logre “grado de eurobonos pertenecientes a inversionistas privados inversión� puede ser menor que en los otros tres paí- (emitidos en 2003 y 2004). La proporción de la deu- ses. Como resultado, un salto de su nivel corriente a la da doméstica se ha incrementado en años recientes “línea fronteriza� de grado de inversión requeriría una (de 44 a 50 por ciento de la deuda pública total) en la reducción de la deuda pública del país a menos de 15 medida en que el gobierno ha buscado financiamien- por ciento del PIB.65 Gráfico 2.7: Servicio de deuda pública proyectado 14.000 12.000 10.000 8.000 Q. millones 6.000 4.000 2.000 Revisión del gasto público 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 Préstamos (otras entidades Eurobonos Bonos internos Préstamos del sector público) (Administración Central) (Administración Central) Basado en el stock de deuda existente a �nales de 2011. Fuente: O�cina de Crédito Público, MINFIN 64. La intolerancia a la deuda es definida como el fenómeno que presentan algunos países al incumplir con el pago de la deuda en niveles de deuda relativamente bajos. Las rigideces fiscales, ineficiencias económicas y exposición a choques externos hacen que estas economías sean vulnerables a crisis fiscales y financieras con niveles muy bajos en relación al PIB. 46 65. Bannister y Barrot (2011). 2.40 El servicio de la deuda será substancial en los nes temporales pero importantes para la implemen- próximos 8 años. El calendario de repago para prés- tación del presupuesto incluido en las normas presu- tamos multilaterales a largo plazo es bastante suave, puestarias anuales. pero el vencimiento más corto de los bonos internos (10 años en promedio) emitidos en años recientes ade- 2.44 Se necesita mejor información para mejorar la más de los grandes amortizaciones de los Eurobonos calidad del gasto y evaluar adecuadamente la distri- que vencen dentro de 8 años, significan que el servicio bución regional del gasto público. Dado la existencia de deuda tendrá un promedio de Q.10-12 mil millones de deficiencias en los sistemas SIAF y SICOIN, es di- anuales entre 2012 y 2016 en comparación con Q.7 mil fícil obtener información detallada y completa sobre millones en años recientes, equivalentes a entre 17 y la asignación de recursos por municipio y por depar- 22 por ciento de los ingresos totales proyectados. tamento. La disponibilidad de indicadores sectoriales a nivel sub-nacional es todavía más limitada. Con el 2.41 Una estrategia de administración integral de propósito de asignar recursos escasos de la manera la deuda ayudaría a mantener la deuda en niveles más efectiva, se requiere mejor información que debe sostenibles y asegurar consistencia con la política ser vinculada a la preparación del presupuesto. fiscal del gobierno a mediano plazo. Una estrategia también podría ayudar a lograr un programa más favo- 2.45 Finalmente, la inversión en infraestructura rable de servicio de deuda. Como parte de tal estra- debe ser estimulada. El nuevo gobierno está compro- tegia, el gobierno necesitaría evaluar constantemente metido a vincular su estrategia de manejo de la deuda los costos y beneficios de diferentes tipos de deuda, a mediano plazo más con sus planes de inversión, lo incluyendo bonos internos e internacionales y présta- cual ayudaría a utilizar el financiamiento de manera mos de fuentes bilaterales y multilaterales. más eficiente. Sin embargo, dado los limitados recur- sos públicos disponibles, las necesidades de inversión E. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES de Guatemala no pueden ser cumplidas solamente por el gobierno; la participación del sector privado 2.42 La aprobación de reformas fiscales recientes será importante (ver Capítulo 3). marca un hito importante, pero el impacto fiscal de- penderá de la efectividad de la administración tribu- taria de Guatemala. Dado los bajos niveles estimados de esfuerzo tributario, gastos tributarios significativos y evasión rampante, solamente se pueden lograr in- crementos significativos en la recaudación por medio del fortalecimiento de la administración tributaria y de aduanas. 2.43 La transparencia del gasto público debe fortalecerse aún más. Guatemala cuenta con bue- nos sistemas informáticos (como el SIAF, SICOIN y Guatecompras) que no se utilizan plenamente to- davía. Sería importante asegurar su uso obligatorio en todo el sector público y fortalecer los controles Revisión del gasto público para prevenir el abuso. El nuevo gobierno ha mos- trado su compromiso hacia el fortalecimiento de la transparencia a través de la creación de la Secretaría de Transparencia y la presentación de un paquete de reformas al Congreso. Este paquete incluye impor- tantes medidas, tales como el fortalecimiento en la supervisión de fideicomisos públicos y cambios a la Ley del Presupuesto que reemplazaría las disposicio- 47 Capítulo 3 Calidad del Gasto Púbico en Sectores Seleccionados 3 » A. Introducción 3.1. Como se mencionó en el Capítulo 1, la preocupación por la calidad (y la transparen- cia) del gasto público ha estado a la vanguardia del debate público sobre las reformas fiscales en Guatemala. Teniendo en cuenta los escasos recursos disponibles, así como la percepción de falta de progreso en lo que respecta varios objetivos de los Acuerdos de Paz (especialmente en los sectores sociales), la mejora de la calidad del gasto público en sectores clave se ha convertido en una prioridad. Sin embargo, la evaluación de la calidad del gasto requiere una cantidad significativa de información, tanto para los insumos (las asignaciones presupuestarias, números de personal, etc.) y en los productos y resultados, lo que es no está disponible para todos los sectores. 3.2. El propósito de este capítulo es analizar la calidad del gasto público en los sectores de educación, salud y transporte. Estos tres sectores fueron elegidos porque representan una gran proporción del gasto público total: en 2010, representaban el 45 por ciento del gas- to público central y el 25 por ciento del gasto público municipal. Utilizando la metodología desarrollada por el programa BOOST del Banco Mundial66, se desarrolló una plataforma de datos que consolida todos los gastos y productos en los niveles central y sub-nacional67, para explorar vínculos entre el gasto gubernamental y los resultados de desarrollo así como el rastreo de los programas individuales por sector. El objetivo es lograr un mayor entendi- miento sobre cómo y qué tan bien se gastan los fondos públicos con el propósito de iniciar una conversación entre proveedores del presupuesto y ejecutores del presupuesto sobre el motivo por el que combinaciones similares de gasto e ingresos producen diferentes resulta- dos y sobre cómo pueden obtener mejores o similares resultados en las entidades a las que se destinan los presupuestos con gastos e ingresos no financieros menores. Revisión del gasto público 66. La iniciativa BOOST es un nuevo programa lanzado por el Banco para profundizar la base de conocimientos sobre el gasto público apoyando la creación, uso y difusión de plataformas de datos que consolidan el gasto desagregado y datos de producción para la explo- ración de nuevas fronteras en el análisis del gasto público. Actualmente el programa ha sido lanzado en más de 20 países a nivel mundial. 67. El desglose geográfico del presupuesto en 2010 permite la identificación del municipio al que están orientados los bienes y servicios, así como la unidad responsable de la ejecución de programas, sub-programas, proyectos, actividades y obras que integran su presupuesto. 49 B. CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO EN EL América Latina (4.4 por ciento) y el promedio de los SECTOR DE EDUCACIÓN países de ingreso medio bajo (4 por ciento). Eficiencia Asignativa 3.5. La educación es una función altamente centra- lizada. La mayor parte del gasto público en el sector 3.3. A pesar del progreso en el aumento de la ins- se realiza a nivel del gobierno central (96 por ciento), cripción en educación primaria, Guatemala todavía reflejando la naturaleza centralizada del sector (Grá- se encuentra atrás en el desempeño general de su fica 3.2). Cualquier gasto realizado a nivel municipal sector educativo. Por ejemplo, la población guate- es para complementar los servicios desconcentrados malteca tiene un promedio de 5 años de educación provistos por el gobierno central por medio de la con- en comparación con el promedio centroamericano tratación de maestros por contrato, mejoramientos de de 7.1 años, 8.3 años en Costa Rica y 9.4 años en Pana- los edificios escolares y actividades similares. A pesar má. La situación es peor para la población indígena: de que hay una variación en el gasto en educación los guatemaltecos cuyos idiomas natales no son el entre municipalidades, la proporción del gasto de las español solamente tienen 4 años de escolaridad en municipalidades no excede 11 por ciento en ningún de- comparación con 7 años para los habitantes cuya len- partamento. Excluyendo Guatemala, el departamen- gua natal es el español. Los índices de inscripción en to con el total combinado más alto de gasto público en educación preprimaria y secundaria son particular- educación gasta 1.6 veces más que el departamento mente bajos, llegando solamente al 30 y 40 por cien- con el menor gasto per cápita. to de la población en edad escolar, respectivamen- te.68 Los resultados también varían significativamente 3.6. El análisis de incidencia sugiere que el gasto de región a región: el departamento de Guatemala en educación en conjunto es neutral en relación a tiene el mayor nivel de alfabetización y los más altos la pobreza. Mientras se observa que el gasto en edu- niveles brutos de inscripción en el país, mientras que cación primaria es progresivo (beneficiando a los po- los departamentos en el noroccidente del país (Qui- bres desproporcionadamente), el gasto en educación ché, Alta Verapaz y Huehuetenango) se encuentran secundaria y terciaria es regresivo. La alta proporción en los últimos lugares. del gasto de educación asignada al nivel primario es beneficiosa para la reducción de la pobreza.70 Para 3.4. El gasto en educación, especialmente a nivel el caso de programas individuales, el escenario varía primario, se ha incrementado en años recientes considerablemente, especialmente cuando se toma de conformidad con las prioridades del gobierno. en cuenta la distribución geográfica de los benefi- Desde 2004, Guatemala ha aumentado su gasto en cios. El programa de suministros escolares es un buen educación de 2.6 por ciento del PIB a 3 por ciento69, ejemplo de una transferencia que llega a un segmen- reflejando un enfoque fuerte al fortalecimiento del to importante de la población (12.9 por ciento) y es a gasto social por parte de la administración anterior favor de la población pobre (64.5 por ciento de sus (Gráfica 3.1). El incremento puede ser atribuido prin- beneficios son recibidos por personas pobres); otro cipalmente a la expansión en el gasto en educación es el programa del almuerzo escolar el cual llegó a al- primaria de 1.2 a 1.5 del PIB. La educación primaria gunas de las regiones más pobres del país en 2010, representa ahora el 44 por ciento del total del gas- incluyendo los departamentos de Huehuetenango y to en educación, con la educación preprimaria, se- Quiché. Sin embargo, el gasto en programas de libros cundaria y terciaria recibiendo alrededor de 10 por de texto fue concentrado en la ciudad capital y áreas Revisión del gasto público ciento cada una. Mientras que el incremento en el circunvecinas y puede beneficiar a poblaciones no gasto de educación primaria es una tendencia positi- pobres. Para el caso de la capacitación de maestros, va, el gasto público total (como proporción del PIB) el gasto es limitado en todo el país, aunque en algu- en el sector sigue siendo significativamente menor nos departamentos (como Jalapa) representa hasta que el de los países vecinos, así como el promedio de un tercio del gasto total. En el caso de Huehuetenan- 68. Banco Mundial (2011c). 69. Excluye transferencias al Programa Mi Familia Progresa. 50 70. Banco Mundial (2009). go (uno de los departamentos más pobres del país), del Ministerio de Finanzas71 se comparan con los pro- el programa del almuerzo escolar representó 74 por ductos y resultados cualitativos en diferentes niveles ciento del gasto total de cinco programas selecciona- medidos por indicadores clave en educación tales dos; situación similar puede observarse en Quiché, como la evaluación de los resultados de los estudian- otro departamento pobre. tes y los niveles de finalización escolar, mientras se controla la influencia de indicadores socioeconómi- Eficiencia Técnica cos tales como los niveles de alfabetismo adulto y de desnutrición crónica. Por medio del control de datos 3.7. Las comparaciones entre los insumos finan- indirectos que capturan diferencias en dotaciones cieros y los productos clave proveen un primer iniciales entre las municipalidades, este análisis pro- corte del análisis de eficiencia. Los niveles de gasto vee una exploración inicial de los vínculos entre el municipal basados en la información presupuestaria gasto, los productos y los resultados en educación Gráfico 3.1: Gasto del gobierno central en educación, por función (porcentaje del PIB)* 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Pre-primaria Primaria Secundaria Terciaria Administración Otros *Excluye transferencias al Programa Mi Familia Progresa. Fuente: base de datos BOOST utilizando información del SICOIN. Gráfico 3.2: Distribución del gasto en educación por departamento (promedio 2008-09) 800 700 600 Q. per cápita 500 400 300 200 100 0 Guatemala El Progreso Zacapa Baja Verapaz Chiquimula Santa Rosa Solola Retalhuelen Suchitepequez Jutiapa Jalapa San Marcos Quetzaltenango Izabal Huehuetenango Toto nicapan Quiche Peten Sacatepequez Chimaltenango Escuintla Alta Verapaz Revisión del gasto público Central Municipal Fuente: base de datos BOOST utilizando información del SICOIN 71. El presupuesto nacional de 2010 permite una clasificación geográfica por municipio desagregando todas las transacciones económicas y financieras llevadas a cabo por instituciones del sector público en diferentes regiones del país. Sin embargo, el gasto a través del programa MiFaPro (representa 11 por ciento del gasto total en educación de 2010) no pudo asignarse a municipios en particular y por lo tanto no se incluyó en este análisis. 51 básica para identificar áreas en que la eficiencia del necesidad de mayor investigación sobre los determi- gasto puede mejorarse. nantes subyacentes de estas variaciones72. 3.8. El análisis preliminar sugiere que hay una re- 3.10. Además, mayores niveles de graduación y re- lación débil entre el nivel de gasto y el logro estu- sultados más altas en los exámenes no están nece- diantil a nivel municipal. Por ejemplo, un mayor gasto sariamente correlacionados. Hay una cantidad subs- público en educación no es asociado con niveles ma- tancial de casos, tales como Senahú (Alta Verapaz), yores de terminación de estudios. Los dos municipios con muy baja eficiencia interna en la cantidad de gra- de San Sebastián y Tectitán en el Departamento de duados y tasas de terminación, pero similar desempe- Huehuetenango (Gráfica 3.3) muestran muy diferen- ño de los que realmente se gradúan en comparación tes índices de terminación del noveno grado (12.4 por con municipios con más graduados y mayores niveles ciento y 35.5 por ciento, respectivamente) a pesar de de terminación, tales como Pasaco (Jutiapa) (Mapa que ambos registran niveles de alfabetización adulta 3.1). En términos generales, la correlación entre los ni- muy bajos y altos niveles de desnutrición, y a pesar veles de terminación y los resultados en los exámenes de que la municipalidad de San Sebastián gasta más a nivel municipal es de solamente 0.15 por ciento para por estudiante que Tectitán. De la misma manera, las el grado 12 y solamente 0.05 para el grado 9. En el 30 municipalidades de San Martín Zapotitlán y Tectitán por ciento de la muestra general, los municipios que muestran niveles de terminación similares a pesar de se encuentran en el cuartil más alto de índices de ter- que la primera gasta casi el doble que la última y tiene minación están en el cuartil más bajo de resultados en índices considerablemente mayores de alfabetismo exámenes. Estos patrones enfatizan la manera en que adulto y menores índices de desnutrición. Es impor- el alto desempeño en índices de terminación no está tante resaltar que estas variaciones no representan necesariamente correlacionado con alta calidad como casos aislados con valores atípicos sino la norma den- cuando se mide en relación a mejores calificaciones. tro de todo el territorio, lo cual afecta la mayoría de municipios de Guatemala. 3.11. El análisis sugiere que la demografía y otros factores socioeconómicos – en lugar del nivel de 3.9. De manera similar, la relación entre gasto en gasto público en educación – pueden ser responsa- educación y resultados en exámenes parece débil. bles de las variaciones en los resultados de los muni- El municipio de Guatemala, por ejemplo, con mayor cipios. Aquí proponemos dos enfoques para intentar gasto por estudiante, mayor alfabetismo adulto y me- capturar la influencia combinada de estos factores nor índice de desnutrición que otros municipios, des- para determinar las variaciones en resultados. Primero, empeña relativamente peor que los municipios de San implementamos la metodología de Data Envelopment Sebastián Huehuetenango, Santa Lucia Utatlán y Villa Analysis (DEA)73 para derivar resultados de eficien- Canales Guatemala (Gráfica 3.4). Puede realizarse un cia utilizando diversos productos y múltiples insumos análisis similar comparando el municipio de Pasaco (incluyendo variables de control). En segundo lugar, (Jutiapa), por ejemplo, que tiene un gasto similar por realizamos regresiones básicas OLS para estimar los estudiante aunque mayor nivel de alfabetización en determinantes del logro estudiantil a nivel municipal. los adultos y menor nivel de desnutrición que Guate- mala, con Senahú (Alta Verapaz), que tiene un índice 3.12. La eficiencia técnica no es necesariamente de alfabetización adulta mucho menor y mayores ni- mayor en los municipios más ricos. La eficiencia téc- veles de desnutrición, pero mejores resultados. Una nica se define como el grado al cual el gobierno ob- Revisión del gasto público vez más, estos patrones se pueden encontrar en todo tiene los mayores productos posibles por un conjunto el territorio de municipios de Guatemala, indicando la determinado de insumos.74 Para ilustrar eso, el Mapa 72. Una explicación potencial para estos hallazgos puede ser, por ejemplo, la migración a la ciudad capital de adultos educados en otras partes del país. 69. Excluye transferencias al Programa Mi Familia Progresa. 73. Para mayor información sobre el análisis de contenido de información DEA por favor consultar el Anexo 2. 74. Debe destacarse que el concepto de eficiencia técnica tiene algunas limitaciones en casos como el de Guatemala. En un contexto en que el gasto público general es muy bajo, los municipios pueden ser muy eficientes en la utilización de los recursos limitados disponibles 52 para lograr resultados generales pobres. Gráfico 3.3: Relación entre niveles e terminación (educación primaria), alfabetismo adulto, gasto en educación por estudiante (tamaño de burbuja) y niveles de desnutrición (color) en municipios seleccionados (2010) Tasa de terminación 1 Guatemala 0,8 San Juan 0,6 Tecuaco Mazatenango Tectitan 0,4 San Martín Cubulco Zapotitlán 0,2 San Sebastián Purulha Huehuetenango San Rafael las Flores 0 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 Alfabetización de adultos Promedio Desnutrición alta Desnutrición baja Fuente: Base de datos BOOST, Ministerios de Educación y Salud. Gráfico 3.4: Relación entre resultados en exámenes, alfabetismo adulto, gasto en educación por estudiante (tamaño de burbuja) y niveles de desnutrición (color) en municipios seleccionados (2010) Resultados en exámenes 2 Fraiianes 1,8 Santa Lucas 1,6 Sacatepequez 1,4 Santa Lucía Villa Canales San Sebastián Utatlán Huehuetenango Guatemala 1,2 Santa Cruz el Chol Santa Cruz Pasaco 1,0 Balanya Senahu 0,8 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 Alfabetización de adultos Promedio Desnutrición alta Desnutrición baja Fuente: Base de datos BOOST, Ministerios de Educación y Salud Mapa 3.1: �ndice de terminación de noveno grado versus resultados en exámenes de graduación a nivel municipal (2010) Revisión del gasto público �ndice de terminación Resultado de los exámenes < 0.196900 < 2.00847458 0.196901 - 0.320500 2.00847459 - 2.25000000 0.320501 - 0.447100 2.25000001 - 2.45967742 0.447101 - 0.676800 2.45967743 - 2.67721519 > 0.676800 > 2.67721520 Faltan datos Faltan datos Fuente: Base de datos BOOST, Ministerios de Educación y Salud. 53 Mapa 3.2: Eficiencia técnica en educación capital de Guatemala y el Departamento de Sacate- en todos los municipios de Guatemala (2009) péquez presentan altos niveles de eficiencia técnica pero muy poco gasto por estudiante. Por otra parte, los de los Departamentos de Baja Verapaz y Chiqui- mula presentan un nivel bajo de eficiencia técnica y un gasto alto por estudiante (Mapa 3.3). Es importante notar que estos hallazgos y metodologías deben inter- pretarse como punto de entrada para un análisis más profundo de los determinantes del logro estudiantil y sus vinculaciones al gasto. Sería pertinente realizar E�ciencia mayor investigación para explicar qué otros factores <0.000001 0.000001 - 0.697000 están impulsando estos resultados. 0.697001 - 0.800000 0.800001 - 0.914000 > 0.914000 3.14. El análisis de regresión sugiere que el gasto Faltan datos Fuente: Base de datos BOOST, Ministerios de Educación y Salud. en educación pública no explica el logro estudiantil a nivel municipal. Se realizaron múltiples regresiones para investigar más profundamente los determinantes 3.2 muestra la eficiencia técnica en educación en los de las variaciones en los índices de terminación y los municipios de Guatemala. La mayor parte de los mu- resultados en los exámenes. Uno de los principales nicipios dentro de los Departamentos de Baja Vera- resultados – resumido en el Cuadro A1.1 en el Anexo paz y Chiquimula en particular exhiben los resultados 1 – es que el gasto no es estadísticamente determinan- de eficiencia técnica más bajos del país mientras sor- te para explicar el logro estudiantil en oposición a la prendentemente varios municipios pobres del depar- mayoría de indicadores demográficos y socioeconó- tamento de Huehuetenango y de la Franja Transver- micos. Mientras que los índices de extrema pobreza sal del Norte75 presentaron un alto nivel de eficiencia ayudan a explicar el logro estudiantil tanto en térmi- técnica cuando se tomó en cuenta la dotación inicial. nos de terminación como en resultados, los índices de Este hallazgo es consistente con las conclusiones de la alfabetización adulta, de desnutrición y la presencia Revisión de Gastos Públicos de 2005, la cual encontró de una población indígena grande tienen relaciones que había lugar para mejorar la eficiencia, mejorando negativas significativas con los resultados educativos los resultados en el actual paquete de gastos. (resultados en exámenes) pero no tienen mayor in- fluencia en los niveles de terminación. A la inversa, el 3.13. Las calificaciones de eficiencia de los munici- número de maestros y las densidades poblacionales pios parecen no estar relacionadas a un gasto alto son buenos indicadores de logro estudiantil en térmi- o a necesidades altas. El análisis de eficiencia téc- nos de niveles de terminación pero no tienen ningún nica puede extenderse mapeando los resultados de efecto en el desempeño de los estudiantes en exáme- eficiencia contra los índices de necesidad (índices de nes nacionales en ningún nivel. extrema pobreza) y contra el gasto general a nivel mu- nicipal. Hay dos interesantes lecciones que emergen: C. CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO EN EL en primer lugar, varios municipios parecen ser inefi- SECTOR DE SALUD76 cientes si se les mide contra su necesidad o su gasto o una combinación de los dos. En segundo lugar, en las Eficiencia Asignativa Revisión del gasto público tres variaciones parece haber agrupamiento geográfi- co entre los municipios eficientes e ineficientes. Por 3.15. Esta sección se enfoca en describir la eficien- ejemplo, la mayoría de municipios cerca de la ciudad cia del gasto en salud a nivel departamental desde el 75. El área a lo largo del corredor de transporte este-oeste del Golfo de Honduras a la frontera con México en el occidente. 76. Esta sección se enfoca en describir la eficiencia del gasto en salud a nivel departamental desde el punto de vista de las asignaciones. Contrariamente al sector educativo, la mayor parte de indicadores no están disponibles a nivel municipal y el uso de técnicas de cálculo de la frontera de eficiencia técnica es limitado. También observamos la cobertura y la accesibilidad de los servicios de salud pública en los 54 diferentes grupos socioeconómicos. Mapa 3.3: Eficiencia técnica en los municipios de Guatemala (a) E�ciencia técnica versus gasto en educación (b) E�ciencia técnica versus necesidades en educación E�ciencia vs. gasto E�ciencia vs. necesidad Bajo / alto Bajo / bajo Alto / bajo Alto / alto Todos los demás Todos los demás Faltan datos Faltan datos (c) E�ciencia técnica versus gasto y necesidad en educación ingreso medio en todo el mundo. Como resultado, la proporción del gasto público en el total del gasto en salud es la más baja: 35 por ciento en Guatemala comparado con un promedio de 50 por ciento en ALC y entre 60 y 75 por ciento en El Salvador, Honduras, Costa Rica y Panamá.77 3.17. A pesar de los recursos escasos, el gasto pú- E�ciencia vs. gasto y necesidad Baja / alta / baja blico se mantiene inclinado hacia la salud curativa. Alta / baja / alta Todos los demás El cuadro 3.1 presenta el gasto del gobierno central en Faltan datos salud, incluyendo los gastos ejecutados por el Ministe- rio de Salud Pública y Asistencia Social, así como otros Fuente: Base de datos BOOST, Ministerio de Educación. ministerios y secretarías de Estado (pero excluyendo el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social). Ha habido un esfuerzo para aumentar el gasto en salud punto de vista de las asignaciones. Contrariamente preventiva el cual tendría un impacto positivo en la al sector educativo, la mayor parte de indicadores de reducción de niveles de mortalidad materno infantil; salud no están disponibles a nivel municipal y el uso sin embargo, su participación en el gasto público total de las técnicas de cálculo de la frontera de eficiencia en salud (39.2 por ciento en 2010) siempre está debajo técnica es por lo tanto limitado. de la meta de 50 por ciento establecida por el gobier- no, lo cual podría explicar porque el progreso hacia el 3.16. A pesar de un incremento notable en el gasto cumplimiento de las metas de resultados en salud ha público en salud en Guatemala de 1.2 a 1.6 por ciento sido más lento de lo esperado. del PIB entre 2004 y 2010, los niveles de gasto públi- Revisión del gasto público co se mantienen bajos en relación a los estándares 3.18. Los gastos en salud están fuertemente con- internacionales y regionales. A pesar del aumento en centrados a nivel central. Para 2008 y 2009, la in- años recientes, Guatemala continúa gastando menos formación de la base de datos BOOST capta tanto el (como proporción del PIB) en salud que otros países gasto a nivel central como a nivel municipal.78 En pro- de la región y menos que el promedio para países de medio, los gastos del gobierno central representan el 77. La información es para 2010. Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial. 78. La información municipal incluye tanto el gasto en salud como en asistencia social, ya que no se dispone de más desagregación. Sin embargo, el grueso de este gasto es probablemente en salud. 55 Cuadro 3.1: Gasto en salud del gobierno central* 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (porcentaje del PIB) Salud preventiva 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,4% 0,4% Salud curativa 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,5% 0,5% Salud pública 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Administración de salud 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% Otros* 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% Total 0,9% 1,0% 1,0% 0,9% 1,1% 1,1% (porcentaje del total) Salud preventiva 31,8 33,9 35,4 33,2 36,1 39,2 Salud curativa 48,3 44,8 42,1 44,0 44,4 41,9 Salud pública 0,6 0,7 0,6 0,8 0,7 0,6 Administración de salud 11,5 13,3 13,4 11,8 12,0 10,6 Otros* 7,9 7,3 8,4 10,2 6,9 7,7 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 *Excluye el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Fuente: SICOIN. 96 por ciento del total del gasto en salud pública. Sin que la población pobre no usa los servicios de salud embargo existe una cantidad significativa de variación pública.79 Otras razones son cuestiones de suministro geográfica: la proporción del gasto de la municipalidad (transporte, distancia, tiempo de espera o insuficien- en los gastos totales en salud pública se encuentran tes trabajadores en salud), pero parece que ha habi- entre 1.1 por ciento en Retalhuleu y 18.8 en Suchite- do algunos mejoramientos con respecto a esto entre péquez. De hecho, parece que existe una correlación 2006 y 2011 de acuerdo con los resultados de la en- positiva leve entre el gasto en salud a nivel municipal cuesta de vivienda. y a nivel central: más gasto central en el sector está asociado a más gasto municipal. Eficiencia técnica 3.19. La cobertura de seguro de salud entre los 3.20. Esta sección estudia algunos de los indicado- pobres es extremadamente baja. De acuerdo con la res de resultados tradicionalmente considerados ENCOVI 2011, el 89 por ciento de la población no tie- para el sector de salud, tales como índices de morta- ne seguro de salud, alcanzando el 97 por ciento en el lidad infantil y niveles de inmunización (ver Herrera quintil más bajo de consumo. Sin embargo, fuera del y Pang, 2005). Sin embargo, a diferencia del caso de mecanismo formal de seguro, el Ministerio de Salud educación, la información sobre resultados en salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) es responsable no está disponible a nivel municipal. Trabajar a nivel Revisión del gasto público de proveer servicios de salud gratuitos a toda la po- departamental (22 observaciones) y con limitaciones blación, por lo tanto la población pobre puede reci- de información obstaculiza el desarrollo de un análi- bir atención en los centros de salud pública incluso sis robusto de la frontera de eficiencia. Considerando sin tener cobertura de ningún seguro. Sin embargo, estas advertencias, el análisis en esta sección se man- las limitaciones monetarias son la mayor razón por la tiene a nivel de hechos estilizados, principalmente 79. Esto puede ser debido al hecho de que diversas instalaciones de salud carecen del personal requerido, medicamentos y otros insumos para proveer servicios gratuitos, requiriendo por esa razón que los usuarios busquen atención fuera del sistema de salud pública en donde 56 el pago es requerido. describiendo las tendencias observadas en la asigna- dedicados a la salud fueron distribuidos principal- ción del gasto en salud y los resultados y la correlación mente en base a tendencias históricas de gasto con potencial entre ellos. un leve incremento por la inflación. Las asignaciones regionales fueron basadas en recursos humanos, can- 3.21. Existe una concentración significativa del gas- tidad de camas y de establecimientos de salud. Como to en salud en el departamento de Guatemala. A Q. resultado de ello, se asignó a las regiones más pobres 287 per cápita, Guatemala recibió en 2008 y 2009 casi con cobertura en salud inadecuada la cantidad más el doble de la cantidad del promedio por departamen- baja de fondos (independientemente del aumento de to (Q.151), representando 36.6 por ciento del total del la población o del perfil epidemiológico). Existieron gasto público en salud del gobierno central. Sacatepé- pocos incentivos para mejorar la entrega y el desem- quez (Q.212) y Zacapa (Q.200) siguen a Guatemala en peño de los servicios.80 Se espera que la introducción términos de gasto per cápita. Los departamentos en el de un proyecto piloto de financiamiento basado en re- suroccidente del país tienden a tener menor gasto per sultados para salud y nutrición en municipios seleccio- cápita (Chimaltenango, Q.87; San Marcos, Q.98; Suchi- nados en 2010 mejorará la asignación de recursos en tepéquez, Q.99; Sololá, Q.107) (Mapa 3.4). La distribu- ción de los trabajadores de salud también está fuer- Mapa 3.4: Gasto per cápita en servicios de salud temente concentrada en Guatemala (con 30 médicos por departamento (promedio para 2008-09) por cada 10,000 personas), Quetzaltenango (15) y Sa- catepéquez (10), en comparación con el promedio na- cional de 4.7 (Gráfica 3.5). También hay más enferme- ros/as en Guatemala (20 por cada 10,000 personas) y en Sacatepéquez (13), a comparación con el promedio nacional de 7.7. Por otra parte, no existe una relación clara entre los niveles de pobreza moderada y el gasto per cápita en servicios de salud en los departamentos. Gasto anual en salud per cápita 87.27 - 107.81 3.22. Esta distribución desigual de los recursos se 112.53 - 135.79 debe a los criterios utilizados en la asignación de 143.07 - 172.03 186.61 - 212.43 gastos en salud, lo cual refuerza las tendencias his- 287.65 tóricas. Hasta recientemente, los recursos públicos Fuente: Base de datos BOOST utilizando información del SICOIN. Gráfico 3.5: Distribución del gasto en salud del gobierno central y médicos por departamento (promedio 2008-09) 35 350 30 300 25 250 20 200 15 150 10 100 Revisión del gasto público 5 50 0 0 GUA SAC ZAC ROS QUE BVE PET PRO IZA CQU QUI ESC RET JUT JAL AVE HUE TOT SOL SUC MAR CMA Gasto central per cápita (eje derecho) Número de médicos por cada 10.000 personas (eje izquierdo) Fuente: Base de datos utilizando SICOIN. 80. Banco Mundial (2010c). El PER de 2005 también encontró deficiencias en la forma en que los recursos son asignados y dirigidos en el sector, así como una fuerte centralización de planificación presupuestaria y funciones administrativas. 57 los gobiernos sub-nacionales. Además, la expansión 3.25. La mortalidad de niños menores de cinco años de MiFaPro también pudo haber aplicado presión en y la mortalidad infantil parecen estar inversamen- los gobiernos locales para mejorar la disponibilidad de te correlacionadas al gasto público en servicios de servicios públicos para que las familias pudieran cum- salud, aunque solamente hasta cierto punto. Chi- plir con sus corresponsabilidades. Sin embargo, las de- quimula y Santa Rosa presentan un gasto per cápita ficiencias en la administración presupuestaria siguen relativamente alto y altos niveles de mortalidad. Al- presentando problemas para la orientación del gasto gunos departamentos del occidente del país (Sololá, público basado en resultados (ver Capítulo 5 para ma- Totonicapán, San Marcos) muestran altos índices de yor información). mortalidad infantil, claramente correlacionados con desnutrición alta y una incidencia de pobreza extre- 3.23. Los resultados en salud también varían de de- madamente alta. En el otro extremo, Guatemala, Sa- partamento a departamento. Por ejemplo, los índices catepéquez y Zacapa gastan más en salud y tienen de vacunación más altos se encuentran en los departa- menores índices de pobreza, mejores índices de nu- mentos en el área central, el occidente y el suroriente trición y niveles bajos de mortalidad infantil. De ma- del país a pesar de que algunos departamentos tienen nea similar con las tasas de vacunación, los niveles de un gasto en salud bajo. Baja Verapaz (87.5 por ciento) y mortalidad infantil no parecen estar correlacionados Chiquimula (85 por ciento) son los departamentos con con el número de médicos per cápita, a excepción de los más altos índices de vacunación en comparación los departamentos de Guatemala, Sacatepéquez y con Izabal (56.9) Sacatepéquez (57.3) y Sololá (59.8). Quezaltenango que tienen valores atípicos y donde la Con respecto al índice de mortalidad infantil, Chiqui- cantidad de médicos es más de dos veces el prome- mula (55 por cada mil), Santa Rosa (51), Totonicapán dio departamental y los niveles de mortalidad infantil (51), Sololá (49) y San Marcos (48) presentan los más son mucho menores. Esto puede sugerir un efecto de altos índices mientras que la mortalidad es más baja umbral, en el cual los departamentos con más de 10 en Guatemala (16) y Quetzaltenango (19) (Mapa 3.5). El médicos por cada 10,000 personas tienen resultados mayor gasto per cápita en salud y una fuerte concen- en salud substancialmente mejores. tración de las instalaciones médicas y personal en el departamento de Guatemala pueden ser determinan- 3.26. Al mismo tiempo, la mayoría de departamen- tes importantes de los índices de mortalidad menores tos que presentan niveles de mortalidad infantil observados en ese departamento. altos también están caracterizados por un porcen- taje bajo de nacimientos atendidos por médicos. 3.24. La cobertura de la vacunación no parece es- Este es el caso de Sololá, Totonicapán o Chiquimula; tar correlacionada con los gastos en salud o con los Santa Rosa es una excepción que combina altos ni- indicadores de necesidades.81 No hay diferencias veles de mortalidad infantil con una alta proporción substanciales en los niveles de vacunación en los de- de nacimientos atendidos por un médico y gasto en partamentos con niveles disímiles de pobreza, excep- salud per cápita mayor al promedio. Los departa- to en los departamentos con niveles de pobreza por mentos más pobres, su mayoría en el noroccidente debajo del 40 por ciento, los cuales, contrariamente del país, están claramente retrasados en términos de a lo esperado, exhiben baja cobertura de vacunación porcentaje de nacimientos atendidos por un médico. (Guatemala, Escuintla, Sacatepéquez). Por otra parte, En vista de que estos departamentos no presentan un grupo de departamentos en el noroccidente, ca- un promedio en la proporción de médicos per cápita racterizado por altos niveles de desnutrición, inciden- significativamente menor que en otras regiones, una Revisión del gasto público cia significativa de pobreza y un gasto per cápita pro- explicación posible de este enigma es la existencia medio o bajo (Quiché, Huehuetenango, San Marcos, de obstáculos de accesibilidad para los pobres (dis- Alta Verapaz) (Gráfica 3.6) está caracterizado por una tancia de los hospitales y centros de salud, falta de cobertura alta de vacunación. información, etc.). 81. Sería necesario determinar los montos exactos gastados en las campañas de vacunación para evaluar más consistentemente la relación; sin embargo, las líneas presupuestarias para los programas de vacunación no están disponibles en la información del SICOIN utilizada para 58 construir la base de datos BOOST. Mapa 3.5: �ndice de vacunación y mortalidad infantil por departamento �ndice de vacunación �ndice de mortalidad infantil (12-23 meses) (por 1.000) 56.9 - 59.8 16 - 19 61.8 - 65.9 24 - 29 67.7 - 71.5 30 - 37 77.0 - 81.6 40 - 46 85.0 - 87.5 48 - 55 Fuente: ENSMI 2008-09. Gráfico 3.6: Relación entre la cobertura de vacunación, la pobreza y el gasto en salud (tamaño de burbuja) y niveles de desnutrición (color) por departamento Tasa de vacunación (12-23 meses) 90 Chiquimula C B j Verapaz Baja V 85 Retalhuleu Huehuetenango 80 Santa Rosa San 75 Chimaltenango Escuintla Zacapa l Verapaz Quiche Alta Q i h Marcos M 70 Jutiapa Guatemala Suchitepequez h Peten Jalapa 65 J p El Progreso Totonicapan 60 Sacatepequez Izabal Quetzaltenango Solola 55 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Tasa de pobreza moderada Promedio Desnutrición alta Desnutrición baja Fuentes: Base de datos BOOST 2008-09, ENSMI 2008-09, INE 2009. Gráfico 3.7: Relación entre la mortalidad infantil, la pobreza y el gasto per cápita en salud (tamaño de burbuja) y niveles de desnutrición (color) por departamento Mortalidad infantil (per 1.000) 60 S Santa Rosa Chiquimula Solola Totonicapan 50 Jalapa J l Suchitepequez 40 Peten San Marcos El Progreso Quiche Q ih Chimaltenango Jutiapa 30 E sc scu ntla Escuintla Alta Huehuetenan Retalhuleu Revisión del gasto público Sacatepequez Baja Verapaz 20 Izabal Verapaz V Guatemala Zacapa 10 Q Quetzaltenango 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Tasa de pobreza moderada Promedio Desnutrición alta Desnutrición baja Fuentes: Base de datos BOOST 2008-09, ENSMI 2008-09, INE 2009. 59 3.27. En cuanto a la cobertura de los servicios de (2010) y la tormenta 12-E (2011). Por lo tanto, estas es- primer nivel de la salud primaria, no parece haber timaciones no presentan una imagen completa de la una relación clara entre el promedio del gasto en red. De acuerdo con estimaciones de la Dirección Ge- salud per cápita y la cobertura. La excepción es el neral de Caminos (DGC), después de la tormenta 12-E departamento de Guatemala, en donde los dos nive- en octubre de 2011, 65-70 por ciento de la red pavi- les son extremadamente altos en comparación con mentada estaba en malas condiciones85. otros departamentos. Con una cobertura del 85-95 por ciento encontramos departamentos muy diferen- 3.29. En comparaciones internacionales, la red vial tes en términos de niveles de pobreza, desnutrición, de Guatemala se encuentra en un estado promedio. alfabetización adulta y gasto público per cápita. Por Sin embargo, en los últimos años la calificación de la ejemplo, San Marcos tiene un gasto bajo, bajo nivel red vial en Guatemala se ha deteriorado en base a de alfabetización y altos niveles de desnutrición; por estándares internacionales y en comparación con los otra parte, Quetzaltenango despliega un gasto público países de América Latina y El Caribe (ALC) (Cuadro relativamente alto, arriba de los niveles promedio de 3.2). En 2008, solamente tres países de ALC (Chile, alfabetización y un nivel medio de desnutrición, con El Salvador y Uruguay) estaban mejor clasificados que menor cobertura de servicios de salud primarios que Guatemala. En los años siguientes Panamá y México San Marcos. mejoraron y en 2011 Ecuador y la República Dominica- na se posicionaron mejor que Guatemala. D. CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO EN EL SECTOR DE TRANSPORTE VIAL82 3.30. Dado la vulnerabilidad de Guatemala a de- sastres naturales, las necesidades de inversión en 3.28. La red vial de Guatemala se ha deteriorado en el sector de transporte también están impulsadas parte debido a desastres naturales consecutivos en por daños causados por huracanes, terremotos y Guatemala. La red vial registrada tiene una extensión erupciones volcánicas. Todos los años Guatemala es total de 15,780 kilómetros, con unos 11,600 kilóme- golpeada por los impactos negativos de la estación llu- tros de red principal, secundaria y terciaria (60 por viosa y de tormentas y durante los últimos diez años ciento pavimentada) y 4,181 kilómetros de carreteras ha sufrido el impacto negativo de cuatro desastres rurales.83 De acuerdo con una evaluación llevada a naturales fuertes: los huracanes Stan (2005) y Agatha cabo por la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (2010) y la erupción del Volcán de Pacaya (2010). En (COVIAL)84 antes del Huracán Agatha en 2010, de 77 octubre de 2011, la depresión tropical 12-E golpeó Mé- por ciento de la red pavimentada (5,362 kilómetros), xico y la región de América Central, dejando daños la condición de la red vial se encuentra de la manera significativos en estos países, incluyendo Guatemala. siguiente: 62 por ciento se encuentra en buenas con- Los desastres de 2010 (Agatha y Pacaya) causaron diciones, 14 por ciento en condiciones promedio y 24 un estimado de US$305 millones (0.74 por ciento del por ciento en condiciones pobres. Es importante re- PIB) en daños en el sector de transporte solamente, saltar que la evaluación fue llevada a cabo para una mientras que 12-E agregó otros US$35 millones (0.09 red vial pavimentada en mejores condiciones antes de por ciento del PIB).86 Las necesidades de inversión en dos eventos que la dañaron significativamente, Agatha reconstrucción se estimaron en US$372 millones (cer- 82. Debido a la falta de información sobre productos pertinentes en el sector (por ejemplo: cantidad de kilómetros construidos, rehabilita- dos y con trabajos realizados y la condición de la red vial) a nivel sub-nacional, un análisis de eficiencia similar al realizado para los sectores Revisión del gasto público sociales no fue posible. Esta sección presenta por lo tanto una visión general de los resultados de transporte a nivel nacional y un análisis detallado de los gastos públicos en el sector. 83. Sin embargo, la DGC estima que el total de la red vial, incluyendo carreteras municipales, fue de aproximadamente el doble de la red clasificada. En 2000, el largo de la red vial fue de 26,000 kilómetros, de esa manera la DGC estima que actualmente la red vial total es de entre 28,000 y 30,000 kilómetros. 84. La evaluación anual de la red vial por parte de COVIAL es por medio de un simulador que incluye factores subjetivos. El último estudio para evaluar la condición estructural fue llevado a cabo en 2004. 85. Actualmente hay una iniciativa establecida para actualizar el inventario vial y evaluar la condición de la superficie de las carreteras con financiamiento de la Agencia de Cooperación Internacional Japonesa (JICA). La evaluación incluirá alrededor de un tercio de la red (5,600 kilómetros) en dos fases. La primera fase, que incluye 4,100 kilómetros, será completada antes del final de diciembre de 2011 y la segunda fase de 1,500 kilómetros será completada para el final del primer trimestre de 2012. 60 86. Gobierno de Guatemala (2011) y CEPAL (2011) Cuadro 3.2: Condición de la red vial en países seleccionados de América Latina 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 Chile 5,5 5,8 5,9 5,7 El Salvador 5,0 5,3 5,4 4,8 México 3,5 4,0 4,1 4,3 Panamá 3,8 3,8 4,1 4,2 Ecuador 2,6 2,8 3,5 4,2 Uruguay 4,1 4,4 4,4 4,0 Guatemala 4,0 4,0 4,1 3,9 República Dominicana 3,6 3,6 3,6 3,9 Honduras 3,7 3,5 3,5 3,4 Nicaragua 2,5 2,9 3,2 3,3 Argentina 2,9 3,2 3,3 3,2 Perú 2,6 2,9 3,3 3,2 Colombia 2,9 2,8 2,9 2,9 Brasil 2,5 2,8 2,9 2,8 Costa Rica 2,2 2,7 2,8 2,5 Posición de Guatemala en relación a los otros países 52 55 61 72 Número de países 134 133 139 142 Fuente : Informe de Competitividad Global – Foro Económico Mundial Nota: Las calificaciones se encuentran de una escala de 1 = subdesarrollado, 7 = extenso y eficiente ca del 1 por ciento del PIB) en un periodo de 5 años (los años para los cuales la información del gasto mu- (2010-2014), poniendo nuevas presiones sobre el pre- nicipal está disponible), 79 por ciento de los gastos supuesto ya limitado para el sector (ver Anexo 4 para públicos totales para el transporte fueron canalizados mayor información). por medio de la administración central y 21 por ciento por las municipalidades. Esta proporción en el gasto 3.31. Guatemala presupuesta alrededor de 1.4 por público por medio de las municipalidades es mayor en ciento del PIB por año para el sector vial. Como par- el sector de transporte que para el gasto público total te del PIB, la inversión de Guatemala en la red vial es (14 por ciento).87, 88 La proporción municipal también menor que la de Panamá (1.9 por ciento) y Nicaragua varía por departamento – de 8 por ciento en Zacapa (1.8 por ciento), pero arriba de Honduras (0.9 por cien- a 54 por ciento en Totonicapán. Los gastos públicos to) y El Salvador (0.3 por ciento) (Cuadro 3.3). per cápita en transporte se encuentran entre Q. 845 en el departamento de Retalhuleu y Q. 203 en Chi- Revisión del gasto público 3.32. En comparación con otros sectores, las muni- maltenango (Gráfica 3.8). En términos generales hay cipalidades tienen una mayor proporción de gastos poca correlación entre el gasto del gobierno central y públicos en el sector de transporte. En 2008-2009 el municipal en el sector: aquellos departamentos que 87. Los datos municipales estuvieron disponibles para 2008-2009. A pesar de que la información municipal no subdivide el gasto por tipo de transporte (por ejemplo: transporte vial), dado la naturaleza del gasto municipal y los servicios de transporte en Guatemala, la mayor parte del gasto en transporte va hacia el transporte vial en lugar de aéreo, acuático y férreo y otros tipos de transporte. 88. Una razón para esta mayor proporción del gasto en el sector de transporte es que se requiere que las municipalidades gasten transfe- rencias originadas del impuesto sobre los combustibles en carreteras y autopistas. 61 Cuadro 3.3: Gasto público en transporte vial en los países de Centro América* 2006 2007 2008 2009 2010 % del PIB Panamá 1,2% 1,3% 1,6% 2,3% 1,9% Nicaragua 1,9% 1,7% 1,5% 1,7% 1,8% Guatemala 1,5% 1,7% 1,4% 1,3% 1,4% Honduras 0,9% 1,1% 1,5% 2,0% 0,9% El Salvador 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% Fuente : Informe de Competitividad Global – Foro Económico Mundial Nota: Las calificaciones se encuentran de una escala de 1 = subdesarrollado, 7 = extenso y eficiente Gráfico 3.8: Gasto central y municipal en el sector vial por departamento (en quetzales per cápita, 2008-09) 900 800 700 600 Q. per cápita 500 400 300 200 100 0 Retalhuleu Zacapa Jalapa Solola Peten Jutiapa Escuintla Guatemala Santa Rosa Suchitepequez San Marcos Izabal Chiquimula Quetzalengo Quiche Baja Verapaz Huehuetenango El Progreso Sacatapequez Totonicapan Alta Verapaz Chimaltenango Central Municipal Fuente: base de datos BOOST utilizando información del SICOIN. reciben la mayoría de recursos del gobierno central son canalizados por medio de la DGC (56 por ciento), no necesariamente gastan más recursos municipales aunque COVIAL también ha desempeñado un papel en el sector. importante en las inversiones en el sector vial en los últimos 5 años (43 por ciento). La participación de 3.33. Los gastos del gobierno central en transporte COVIAL en las inversiones alcanzó su nivel más alto son canalizados principalmente por el Ministerio de en 2008 y 2009, incluso sobrepasando las inversiones Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MICI- de la DGC (58 y 52 por ciento respectivamente). A pe- VI)89 y la gran mayoría del conjunto de gastos pú- sar de que los gastos de COVIAL todavía eran altos en blicos en transporte de la administración central se 2010 se espera que con el nuevo decreto aprobado en Revisión del gasto público asignan a la red vial de carreteras (96 por ciento). enero de 2010 que reforzó las responsabilidades de Los gastos del MICIVI durante los últimos cinco años mantenimiento de COVIAL, el porcentaje de gastos en promedio sumaron Q.4.5 mil millones, de los cua- canalizados a través de COVIAL disminuya los niveles les Q.3.5 mil millones fueron canalizados al sector vial. observados en 2006-2007 (32 y 28 por ciento respecti- La mayor parte de gastos en transporte del MICIVI vamente). El Fondo Social de Solidaridad (FSS) ha eje- 89. Existen otras instituciones que realizan ejecuciones de obra vial en Guatemala, como por ejemplo el Fondo Nacional de la Paz, el Fondo Nacional de Desarrollo, la Secretaria de Coordinación Ejecutiva y los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Estas instituciones contribu- 62 yen entre 10 y 16 por ciento del gasto anual central en infraestructura vial. cutado hasta ahora solamente un pequeño porcentaje medio de la DGC y COVIAL, en donde la DGC ha eje- de los gastos en transporte vial en 2010 (3 por ciento). cutado una cantidad mayor (un promedio de 79 por ciento, alcanzando 93 por ciento en 2009). 3.34. Las inversiones de capital del MICIVI en los últimos 5 años han representado el 90 por ciento de 3.35. Tanto la DGC como COVIAL tienen programas los gastos totales del ministerio. Los principales pro- de construcción y mantenimiento de carreteras. El gramas administrados por el MICIVI en el sector de Cuadro 3.5 presenta los subprogramas de inversión transporte vial son: Desarrollo de la Red Vial (recibe bajo el programa principal del MICIVI 11 – Desarrollo el 82 por ciento de los fondos) y Programas de Re- de la Red Vial. Tres sub-programas bajo la DGC repre- construcción (18 por ciento) debido a desastres natu- sentaron en conjunto 81 por ciento del total: Pavimen- rales.90 El Desarrollo del Programa de la Red Vial tiene tación de la Red Vial (31 por ciento), Rehabilitación de dos subprogramas, el primero siendo Infraestructura la Red Vial (27 por ciento) y Construcción y Expansión Vial,91 principalmente ejecutado por la DGC (7 por de la Red Vial (23 por ciento). Los gastos bajo activi- ciento por medio de FSS en 2010) y el segundo Man- dades de mantenimiento de la DGC suman un prome- tenimiento por Contrato de la Red Vial,92 ejecutado dio de 11 por ciento de los Subprogramas de la DGC.93 por COVIAL. Los gastos de COVIAL bajo el Progra- COVIAL, cuya responsabilidad exclusiva debería ser ma de Mantenimiento durante los últimos tres años el mantenimiento de la red vial, ha canalizado cada vez han sobrepasado la cantidad del Programa de Infraes- más fondos públicos para nuevas inversiones bajo la tructura Vial de la DGC. Las inversiones en carreteras línea presupuestaria de proyectos de Mejoramiento del Programa de Reconstrucción son canalizadas por de la Red Vial.94 Esta línea presupuestaria canaliza la Cuadro 3.4: Gasto del MICIVI en el sector de transporte vial (Q. millones) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Por institución DGC 1.000 1.852 2.849 1.540 1.606 1.937 COVIAL 697 882 1.081 2.084 1.707 1.741 FSS - - - - - 102 Total 1.697 2.734 3.929 3.623 3.313 3.781 Por programa Desarrollo de la Red Vial (Progr.11) 1.685 2.135 3.369 2.985 2.692 3.090 Reconstrucción de carreteras (Prog.97+98) 12 599 561 638 621 691 Total 1.697 2.734 3.929 3.623 3.313 3.781 Fuente: Base de datos BOOST utilizando información del SICOIN. 90. Dado la ubicación geográfica de Guatemala, ha habido programas de reconstrucción debido a tres desastres naturales específicos para Revisión del gasto público el periodo analizado - desde 2005. 91. Este subprograma incluye estudios y diseños de preinversión. 92. Este subprograma incluye la supervisión. 93. El programa de mantenimiento de la DGC se lleva a cabo por cuenta propia por medio de las oficinas regionales de la DGC, mientras que los programas de mantenimiento de COVIAL están todos bajo contrato con empresas. El programa de mantenimiento de COVIAL cubre la red pavimentada y algunas carreteras secundarias no pavimentadas (Transversal del Norte, 7E, 7W). El programa de mantenimiento de la DGC cubre el resto de la red clasificada que no está cubierta por COVIAL (al ritmo que el personal y el equipo actual lo permita). 94. La asignación presupuestaria programática divide el presupuesto en primer lugar por programas, segundo por subprogramas y tercero por proyectos. Mejoramiento de la red vial significa mejorar el nivel del diseño vial a una categoría más alta (usualmente aumentando el ancho) para que la carretera pueda servir para una mayor cantidad de tránsito; rehabilitación significa reconstrucción de tramos carreteros o estructuras para restablecer la calidad de la superficie vial cuando ha sido deteriorada; reconstrucción significa reconstruir no solamente la superficie de la carretera pero también la base y la sub base cuando han sido destruidas. 63 Cuadro 3.5: Inversión del MICIVI y gastos en mantenimiento bajo el programa 11 (Q. millones) 2006 2007 2008 2009 2010 DGC – Subprograma Infrastructura Vial 1.468 2.478 1.047 1.031 1.320 Mantenimiento de la red vial por administración directa* 122 120 109 134 132 Construcción y expansión de la red vial 534 915 250 244 286 Rehabilitación de la red vial 416 790 278 301 345 Pavimentación de la red vial 347 613 340 247 455 Otros 49 40 70 105 102 COVIAL – Subprograma de Mantenuimiento de la Red Vial 668 891 1.938 1.661 1.668 por Contrato Mantenimiento de la red vial pavimentada 172 201 242 160 127 Mantenimiento de la red vial no pavimentada 143 155 200 164 119 Mejoramiento de la red vial ** 230 407 1.072 1.086 980 Otro 123 127 424 250 442 TOTAL 2.135 3.369 2.985 2.692 2.988 Fuente: Base de datos BOOST utilizando información del SICOIN. mayor cantidad de fondos ejecutados por COVIAL. jo y también para obras que han sido ejecutadas bajo Representó solamente el 34 por ciento del gasto total contratos firmados pero que no han sido pagadas.95 de COVIAL en 2006, pero se aumentó hasta 60 por Generalmente hay más del primer caso que del segun- ciento en 2010. De esa manera, la división entre los do. Como resultado del déficit crónico en las asigna- dos subprogramas principales bajo la DGC y COVIAL ciones presupuestarias, el MICIVI tiende a beneficiar- no es sinónimo con la distinción entre construcción y se durante el año presupuestario de transferencias mantenimiento. Mientras que el promedio de los úl- interministeriales, principalmente de ministerios que timos tres años de fondos del MICICVI canalizados son incapaces de ejecutar todos los recursos que se por COVIAL para la red vial suman 60 por ciento, el le asignan. En años recientes, los recursos adicionales porcentaje canalizado para mantenimiento es de sola- asignados durante el año presupuestario por medio mente 29 por ciento. de transferencias interministeriales o intraministeria- les se dirigieron al Programa de Reconstrucción de la 3.36. Las necesidades financieras en el sector son DGC en sus tres subprogramas principales (construc- generalmente mucho más altas que las asignacio- ciones y expansión, rehabilitación y pavimentación) y nes presupuestarias. Por ejemplo, la estimación de la el programa de mejoramiento de COVIAL. DGC de recursos financieros requeridos para 2012 es unas cuatro veces mayor al presupuesto ejecutado de 3.37. Los excesos presupuestarios son rampantes Revisión del gasto público 2010 (Q.8.2 mil millones), incluyendo contratos firma- en proyectos del sector vial. Es una práctica genera- dos para obras de reconstrucción después de Agatha. lizada dentro de la DGC y COVIAL que los contratos En general, los requisitos financieros incluyen compro- sean extendidos en términos de aumentos de tiempo misos hechos bajo contratos que han sido firmados y costo. Los excesos deberían ser la excepción y no la pero para los cuales no se ha ejecutado ningún traba- regla. La revisión realizada por CoST en el estudio de 95. Tales retrasos en los pagos actualmente alcanzan Q. 1.6 mil millones, aproximadamente igual al total del presupuesto ejecutado anual- 64 mente por la DGC. línea de base encontró que entre 16 proyectos revisa- de terminación de los grados 6 y 9. Asimismo, en el sec- dos en 8 agencias, las variaciones más significativas de tor de salud, existe una alta concentración de gastos contratos de obras se encontraban dentro de la DGC públicos en los departamentos de Guatemala, Saca- y COVIAL, con un promedio de excesos de más del tepéquez y Santa Rosa. En el caso del departamento doble de lo que estaba especificado en los términos de Guatemala, esto tiene que ver hasta cierto punto originales, 123 por ciento en tiempo y 103 por ciento con la ubicación de los dos hospitales más grandes del en costo (ver Capítulo 4 para más información). Los país en este departamento. También puede reflejar el excesos de tiempo y de costo producen una carga hecho de que salud sigue siendo un sector centrali- adicional a los procedimientos administrativos y cau- zado y que sus gastos siguen siendo registrados en la san retrasos e incluso suspensiones en la ejecución capital (donde se ubica el Ministerio de Salud Pública de proyectos. Cuando los proyectos de carreteras no y Asistencia Social), aunque los departamentos des- están concluidos de acuerdo con los contratos, existe tinatarios y beneficiarios sean otros. Por otro lado, a el riesgo de que los trabajos realizados sufran daños excepción de Quetzaltenango, los fondos per cápita causando retrasos de tránsito y accidentes viales por- asignados al sur-oeste del país son menores. La falta que usualmente las obras de señalización y protección de una priorización clara en la asignación de recursos se encuentran entre las últimas partes del trabajo a en los sectores sociales no permite maximizar los be- ejecutarse. Posiblemente una cantidad considerable neficios para los sectores más pobres de la población. de trabajo tendrá hacerse de nuevo, lo cual implica un desperdicio en los gastos públicos. 3.40. Los sistemas de monitoreo y evaluación de- berían ser fortalecidos para facilitar un análisis mas 3.38. Como resultado, los excesos presupuestarios profundo de los determinantes de los resultados han sido comunes en el MICIVI en años recientes. sectoriales. Una de las conclusiones clave del análisis En los últimos dos años los niveles de ejecución pre- es que existen disparidades grandes en el desempe- supuestaria para el MICIVI, la DGC y COVIAL estu- ño educativo en el país. Asimismo, las disparidades en vieron cerca del 100 por ciento, mientras hubo una la eficiencia técnica del gasto educativo existen aun sobreejecución significativa durante los años 2006- si se consideran varias factores socio-económicos, lo 2008 (entre 120 por ciento y 200 por ciento de los que sugiere que se necesitan mejores datos y un aná- recursos presupuestados). Estos niveles de ejecución lisis mas profundo para identificar los determinantes mayores son en parte debido a la reducción de los re- del desempeño estudiantil y sus vínculos con el gasto cursos asignados al MICIVI y sus unidades para 2007 educativo al nivel municipal. En el sector de transpor- y 2008, pero principalmente debido a ineficiencias en te, disponer de información disgregada, incluso a nivel la planificación y la administración de los recursos pú- municipal, sobre gastos y resultados sería importan- blicos y los contratos para obras y servicios dentro del te para permitir a los tomadores de decisiones me- sector. dir adecuadamente el impacto de la inversión pública en el sector. La información sistemática es necesaria E. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES para permitir la toma de decisiones informada sobre los programas y subprogramas en los departamentos 3.39. Se necesita una mejor focalización del gasto y municipios en el país. público social. El análisis sugiere que el gasto público en educación y salud no beneficia a las regiones con 3.41. El análisis reveló una relación débil entre el las mayores necesidades. Si bien algunos programas gasto y los resultados en educación y salud, lo que Revisión del gasto público de educación llegan a áreas pobres (como, por ejem- sugiere que una mayor coordinación entre los pro- plo, el programa de comidas escolares), otros se con- gramas sociales puede ser importante. En el sector centran en áreas urbanas y semi-urbanas (como, por de salud, las tasas de inmunización no muestran una ejemplo, los libros de texto). Asignaciones de gasto relación clara entre el gasto público en salud o con los tampoco consideran el desempeño de estudiantes y niveles de pobreza en los departamentos. Solamente los resultados educativos, como por ejemplo las tasas los indicadores de mortalidad infantil y de mortalidad 96. Banco Mundial (2012). 65 entre menores de cinco años muestran una relación vial son importantes para mantener el suministro de negativa (pero no significativa) con el gasto público en infraestructura vial de acuerdo con las demandas de salud. El porcentaje de niños que, de acuerdo con la tránsito de bienes y personas para la competitividad Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI) de la economía y el comercio. Las limitaciones de dis- de 2008/09, tienen enfermedades respiratorias, dia- ponibilidad de recursos señala la necesidad de utilizar rrea y otras enfermedades parece estar mucho más recursos escasos de manera más efectiva, mejorando relacionado con las condiciones de vida y los niveles la administración de bienes viales, preparando buenos de mortalidad en las diferentes áreas geográficas, y diseños y construyendo infraestructura con estánda- no a las variaciones en el gasto público en los depar- res técnicos sólidos que permiten a la infraestructura tamentos; esto podría señalar deficiencias potencia- resistir las demandas de tránsito y las condiciones cli- les en los servicios de salud preventivos. Resultados máticas de los eventos naturales y también garantizan- de la encuesta de vivienda confirman que el acceso a do un mantenimiento adecuado de la infraestructura los servicios de salud sigue siendo un problema que vial para extender su ciclo de vida. afecta especialmente mujeres embarazadas en el quintil más pobre que vive en el área rural. De esa 3.44. Existen varias opciones que podrían analizar- manera, los esfuerzos podrían estar dirigidos a incre- se a mayor detalle para mejorar la condición de la mentar el acceso a las instalaciones de salud y a los red vial y también reducir la presión fiscal para el médicos en áreas menos favorecidas. Tanto en educa- sector. Las opciones incluyen (i) incluir la participa- ción y en salud, los resultados parecen estar impulsa- ción privada para el financiamiento de nueva infraes- dos principalmente por factores demográficos y otros tructura (o mejoramientos significativos del trabajo) indicadores socio-económicos. Esto sugiere que, a fin y cobrar peajes a los usuarios; y (ii) combinar las ac- de aumentar la eficacia de los gastos en estos secto- tividades de rehabilitación y mantenimiento por me- res, se necesita una coordinación más estrecha con dio de contratos multianuales fundamentados en el otros programas sociales. desempeño. Un análisis preliminar en 200997 identi- ficó la concesión de la ruta Escuintla-Puerto Quetzal 3.42. Aumentar la orientación hacia resultados y los Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento del presupuesto podría ayudar a asegurar que los Multianuales (CREMAs) como las opciones que po- recursos están alienados con las prioridades secto- dían ser implementadas a corto plazo (ver Cuadro riales. Parece que las inequidades en la asignación 3.6). Los CREMAs tienen posibilidad de un impacto de recursos actualmente refuerzan tendencias histó- mayor en la reducción de la presión pública fiscal y ricas y dotaciones existentes. Las asignaciones regio- de mejorar la calidad para los usuarios. Una terce- nales del presupuesto de salud, por ejemplo, han es- ra opción es la construcción de circunvalaciones en tado basadas en el número de camas y entidades que puntos específicos en la red vial (en la CA-2 oeste prestan servicios de salud en cada ubicación. Como y CA-2 este y eventualmente en la CA-9 y la CA-1) resultado, las regiones más pobres – que tienden a que podrían construirse por medio de concesiones tener menos instalaciones que prestan servicios de y reducirían la congestión en esas rutas. La cuarta salud – reciben menos fondos independientemente opción que contribuiría incluso más con reducir la de las necesidades demográficas o epidemiológi- presión fiscal en los recursos públicos para el sector cas.96 El financiamiento piloto basado en resultados es la construcción de redes viales urbanas. Un pro- implementado por el Ministerio de Salud y Asisten- yecto integral como este tendría un impacto más alto cia Social representa una oportunidad importante en las finanzas públicas y para los usuarios dado que Revisión del gasto público para mejorar esta situación. incluiría la participación del sector privado o asocia- ciones publico privadas para el financiamiento y pro- 3.43. En el sector de transporte, la necesidad de veería carreteras con mayores estándares de calidad mejorar la infraestructura vial y reducir el requisi- para el tránsito. Los beneficios para los usuarios de to neto de recursos fiscales para el sub-sector vial las carreteras como resultado de la infraestructura siguen siendo prioridad. Las inversiones en el sector mejorada por medio de las opciones mencionadas 66 97. José Barbero (2009) Cuadro 3.6: Impacto esperado de las opciones de financiamiento alternativo Periodo de Impacto en los Impacto sobre impacto fiscal recursos fiscales los usuarios Concesión Escuintla-Puerto Quetzal +++ + + Circunvalaciones ++ ++ ++ Redes viales urbanas + +++ +++ CREMAs +++ + ++ Fuente: Barbero (2009). incluyen la reducción del tiempo de viaje, costo del trucciones (incluyendo rehabilitación y mejoramiento) viaje y de los accidentes de tránsito. y para mantenimiento. Además, canalizar los recursos para el mejoramiento de la red vial bajo la DGC permi- 3.45. La aprobación de la Ley de Alianzas Público tirá utilizar los procesos de adquisición por medio de Privadas en 2010 es un paso importante en la di- la Ley de Contrataciones del Estado la cual aumenta rección correcta. Sin embargo, algunos aspectos de la transparencia del proceso de compra. la ley todavía necesitan ser más desarrollados para preparar e implementar cualquier proyecto del APP 3.47. Un tercer elemento que limita actualmente tales como acuerdos institucionales. Además, el sec- la calidad del gasto en el sector está relacionado a tor se beneficiaría de un programa de construcción la administración del presupuesto y del contrato. de capacidad dado la experiencia limitada con APPs La DGC y COVIAL necesitan cambiar su cultura y en Guatemala. Respecto a esto, existen importantes procedimientos institucionales para mejorar la admi- experiencias y lecciones aprendidas sobre APPs, en nistración de contratos y reducir al mínimo los exce- el sector de transporte de la región de América Latina sos de tiempo y costos de los contratos. Mantener que pueden ser utilizados para fortalecer el sector si los diseños y términos originales de los contratos es Guatemala decide avanzar en la agenda. importante para mejorar la administración del presu- puesto para proyectos en ejecución. También elimi- 3.46. Una mejor clasificación del gasto en trans- naría el desperdicio de recursos financieros públicos porte, separándolo en mantenimiento e inversión, relacionado a proyectos que no están ejecutados en ayudaría a monitorear el uso de los recursos. Actual- su totalidad, los cuales requieren recursos públicos mente, las inversiones de COVIAL están muy enfoca- adicionales para reanudar los trabajos y completar los das en los mejoramientos de las carreteras y no en proyectos. su mantenimiento. A pesar de que el Decreto 5-2010 volvió a plantear las responsabilidades de manteni- 3.48. En resumen, los resultados indican que Gua- miento de COVIAL en enero de 2010, la inversión de temala puede mejorar la eficiencia y la equidad del COVIAL para el mejoramiento vial siempre fue alta. El gasto público. Una forma de hacerlo es analizar en Revisión del gasto público mantenimiento es importante para maximizar el ciclo más profundidad los determinantes de las variaciones de vida de las inversiones viales y también extremada- del desempeño en todo el territorio guatemalteco mente importante para minimizar los riesgos de desas- para promover un enfoque más estratégico para me- tre por eventos naturales. Una revisión de los subpro- jorar la asignación de recursos, y fortalecer la focaliza- gramas del MICIVI para clasificar mejor los proyectos ción geográfica y los mecanismos de priorización. de inversión y mantenimiento bajo las clasificaciones correctas podría ayudar a aclarar y monitorear los re- cursos que deben ser canalizados para nuevas cons- 67 Capítulo 4 Seguridad Ciudadana y Gasto Público 4 » A. Introducción 4.1. El crimen y la violencia se han convertido otra vez en el factor desestabilizador más importante de la vida política, social y económica de Guatemala. La tasa de homicidios en 2010 alcanzó 37 por cada 100,000 habitantes, un nivel visto solamente durante los peo- res años de la brutal guerra civil de Guatemala y el séptimo más alto en el mundo.98 4.2. Hoy en día, sin embargo, las manifestaciones y causas de la violencia son significati- vamente diferentes. La guerra civil que causó la muerte a 200,000 personas entre 1960 y 1996 ocurrió principalmente bajo un régimen militar, en áreas rurales y fue llevado a cabo primariamente por tensiones internas relacionadas a desigualdad profunda y exclusión so- cial. La violencia actual ocurre bajo un régimen democrático y abarca tanto el área urbana como la rural. Las tensiones internas crónicas, tales como la desigualdad persistente y la falta de oportunidades continúan siendo causas importantes de la violencia, sin embargo tensiones externas más recientes –concretamente el surgimiento de Guatemala como una ruta principal para el tráfico de drogas – agravan el problema. El Estado de Guatemala se encuentra ahora abrumado frente a la creciente violencia urbana y actividad del crimen or- ganizado, y las organizaciones que trafican drogas (OTD) disponen de más miembros mejor entrenados, equipo altamente sofisticado y más recursos de manera exponencial. 4.3. El crimen y la violencia, cada vez mayores en Guatemala, significan un alto costo para el desarrollo. Las estimaciones sugieren que el costo de la violencia para el país fue de aproximadamente US$ 2.4 mil millones o 7.3 por ciento del PIB en 2005.99 Esta cifra repre- senta más del doble del daño causado por el Huracán Stan durante el mismo año y más del doble del presupuesto para los Ministerios de Agricultura, Salud y Educación para 2006. Un estudio del Banco Mundial estimó que disminuir la tasa de homicidios solamente en un 10 por ciento podría aumentar el ingreso per cápita 0.7 por ciento.100 Revisión del gasto público 98. Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, ONUDD (2011) 99. Acevedo (2008) 100. Banco Mundial (2010a) 69 4.4. Los costos del crimen y la violencia para el sector comercial representan una fuerte carga para el crecimiento y el desarrollo. El Informe de Competitividad Global de 2011 califi- có a Guatemala como el país con el peor desempeño de 142 países en términos de costos que el crimen impone sobre los negocios.101 Datos anteriores de la Encuesta Empresarial sugirieron que los costos directos al sector comercial fueron de un promedio de 3.9 por ciento de las ventas en 2006, en comparación con 3.7 por ciento para la región.102 4.5. Estos costos económicos palidecen en comparación con los costos humanos incalcu- lables de la violencia en Guatemala. En un informe de 2010 sobre Centroamérica, el Banco Mundial estima que los costos en salud, medidos en Años de Vida Ajustados por Discapaci- dad (AVAD), son de aproximadamente 1.43 por ciento del PIB, el segundo más alto de la región después de El Salvador.103 El los costos más altos de la violencia se sufren en el sector de salud, lo cual incluye servicios a las víctimas, productividad baja y trauma.104 En comparación, los costos del sector legal y de seguridad se estimaron al 1 por ciento del PIB, mientras que los costos de la seguridad privada a los hogares y los negocios es de 1.5 por ciento del PIB. Los costos materiales y los daños privados se estimaron a 0.8 por ciento de la producción. 4.6. Este capítulo provee una evaluación preliminar de la calidad de los gastos públicos en el sector de seguridad de Guatemala. El análisis es limitado debido a la disponibilidad limi- tada de información. El capítulo inicia con una breve discusión sobre tendencias en el crimen y la violencia, seguido de sus causas clave. Se provee un análisis de la respuesta institucional al crimen y la violencia seguido de un análisis de gastos en seguridad y justicia y su relación con el alto nivel de impunidad. La sección final ofrece recomendaciones para mejorar la res- puesta del Estado al crimen y la violencia. B. TENDENCIAS EN EL CRIMEN Y LA 4.8. Sin embargo, en los últimos dos años, la tasa VIOLENCIA de homicidios tuvo una disminución importante, de 46.3 en 2009 a 38.6 por cada 100,000 habitantes en 4.7. La violencia en Guatemala se ha incrementado 2011. A pesar de que es muy temprano para llamarle dramáticamente durante el periodo posconflicto. La una tendencia, es importante notar que Guatemala tasa de homicidios – el indicador más comúnmente uti- es el único país en el triángulo norte que reportó una lizado en niveles de violencia – casi se duplicó en la pri- disminución persistente en el nivel de homicidios du- mera década de este siglo, de 24.2 por 100,000 habitan- rante este periodo (Gráfica 4.1). tes en 1999 a 46.3 en 2009. Con un promedio actual de 6,000 homicidios por año (igual al número de homici- 4.9. Sin embargo, las tasas de homicidios sola- dios para toda la Unión Europea, en donde la población mente reflejan una parte de la realidad. Mientras los es 36 veces más grande), Guatemala tiene más asesina- índices de homicidios parecen haber sido estabiliza- tos anualmente que durante los años más brutales de dos o posiblemente disminuidos en años recientes, Revisión del gasto público su conflicto armado. En 2010, Guatemala tenía la sépti- los niveles generales de victimización son altos y con ma tasa más alta de homicidios en el mundo, la quinta una tendencia clara al incremento en Guatemala. Una en América Latina y la tercera en América Central.105 encuesta llevada a cabo por el Proyecto Latinoame- 101. Foro Económico Mundial (2011) 102. Banco Mundial (2010a) 103. Banco Mundial (2010a) 104. Acevedo (2008) 70 105. ONUDD (2011) Gráfico 4.1: Tasa de Homicidios en Centroamérica (2000-2011) 90 Honduras �ndice de homicidios por cada 100.000 80 70 El Salvador 60 50 40 Guatemala 30 Belice 20 Panamá 10 Nicaragua Costa Rica 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011* Belice Honduras Costa Rica Nicaragua El Salvador Panamá Guatemala Fuente: UNODC (2011) para 2000-2010; PNC para 2011. ricano de Opinión Pública (LAPOP por sus siglas en linchamientos y limpieza social. Los crímenes motiva- inglés) reportó que 23.3 por ciento de la población dos económicamente son aquellos que son motivados había sido víctima de crimen violento en Guatemala por las ganancias económicas. Varían desde delitos en 2010; el segundo nivel más alto en Centroamérica menores involucrando individuos (por ejemplo, asalto, después de El Salvador. Encuestas anteriores de LA- robo de celulares y robos en los buses) a aquellos que POP documentaron la tendencia al incremento de la involucran grupos pequeños (tales como secuestros victimización con violencia en Guatemala, de 12.8 por y extorción por pandillas) a crimen organizado (por ciento en 2004 a 18.9 por ciento en 2006, 17 por ciento ejemplo, narcotráfico) y crimen de cuello blanco como en 2008 y 23.3 por ciento en 2010.106 lavado de dinero. Los límites entre estos tipos de cri- men no son fijos. Formas de Violencia Crímenes relacionados a la coexistencia 4.10. La violencia en Guatemala actualmente no es producto de un grupo fácilmente identificable tales 4.12. El crimen más común relacionado a la coexis- como pandillas u OTDs. La violencia ocurre en dife- tencia en Guatemala es la violencia intrafamiliar. rentes áreas, desde los hogares y las escuelas hasta Existe una larga historia de violencia contra la mujer las calles y es perpetrada por diversos actores: fami- y los niños en Guatemala la cual se intensificó du- liares, pandillas pequeñas, seguridad privada y grupos rante el conflicto armado porque tanto la guerrilla de vigilancia y crimen organizado. como actores armados del Estado buscaron mujeres y niños para el abuso físico y sexual. La información 4.11. El crimen y la violencia pueden ser clasifica- disponible sugiere que esta violencia sigue siendo dos ampliamente en dos tipos, basándose en las alta en el periodo posconflicto, con algunos obser- principales motivaciones y factores que los causan. vadores identificándola como la forma más recu- Crímenes relacionados a la coexistencia motivados rrente de violencia.107 Entre 2008-2011, se reportó Revisión del gasto público por conflictos sociales los cuales incluyen una varie- un promedio de 60,000 casos por año de violencia dad de crímenes desde violencia intrafamiliar, conflic- doméstica contra la mujer, en una población de 13 tos violentos entre vecinos y en escuelas, femicidio, millones.108 106. Desde 2004, el LAPOP incluye una pregunta para quienes responden sobre si han sido víctimas de algún crimen en los últimos 12 meses. La pregunta fue ligeramente modificada en 2010 agregando algunos ejemplos de crímenes, tales como robo, asalto, extorción o amenazas. Ver: http://www.vanderbilt.edu/lapop/ 107. Adams (2011). 108. Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala (2011). 71 4.13. La forma más extrema de violencia contra la la violencia ya que tienden a concentrarse alrededor mujer (femicidio)109 ha alcanzado niveles alarmantes de la frontera con México en donde el Estado está en Guatemala, lo que ha motivado nueva legislación mayormente ausente. para proteger a las mujeres. De acuerdo con informa- ción de la Policía Nacional Civil, de 2000 a 2010, más 4.15. La limpieza social también parece ser un de 4,000 mujeres y niñas guatemaltecas fueron asesi- problema importante y relacionado al incremen- nadas. El país registró 708 femicidios en 2009 y más to – y en algunos casos presuntamente vinculados de 630 en 2010.110 En 2008, se aprobó una ley para al resurgimiento – en grupos de seguridad ilega- proteger a las mujeres de la violencia,111 sin embargo les.117 Algunos de estos grupos son dirigidos por los casos de femicidio se estaban incrementando, con ex oficiales militares y políticos – como respuesta más de 720 femicidios reportados ese año.112 A causa a fuerzas de seguridad inefectivas y a la percep- de los niveles bajos de enjuiciamiento e investigación ción de que las fuerzas de seguridad no pueden de femicidio en Guatemala, es difícil determinar la proteger a las personas. Un análisis estima que las causa de estos crímenes. Las hipótesis incluyen: pare- ejecuciones extrajudiciales se incrementaron un jas masculinas que se sienten amenazadas por las mu- 60-70 por ciento de 2001 a 2005, con cientos de jeres que desempeñan nuevos papeles tanto durante muertes anuales en años recientes.118 Muchas de las como después del conflicto; disputas por territorio víctimas de tales crímenes son jóvenes, lo cual al- entre hombres miembros de pandillas rivales;113 estra- gunos observadores atribuyen a la frustración con tegias de las OTDs para distraer la atención de otras la capacidad limitada del sistema judicial juvenil actividades ilícitas, o para desestabilizar al gobierno; e para enfrentar eficientemente la actividad criminal intentos de advertir a las mujeres que transgreden las perpetrada por jóvenes. normas sociales.114 Crímenes económicamente motivados 4.14. Los linchamientos parecen estarse incre- mentando en Guatemala. De acuerdo con un infor- 4.16. Mucha de la violencia en Guatemala es causa- me de la Procuraduría de los Derechos Humanos de da por incentivos económicos y es perpetrada por 2011,115 estos crímenes se han incrementado desde una diversidad de grupos. Esto significa que la violen- 2004, de 25 intentos de linchamiento en ese año (4 cia no puede atribuirse a un grupo en particular y de- muertes) a 147 intentos de linchamiento en 2011 (47 bido a ello todos los sectores de la sociedad parecen muertes). Parece haber habido un salto particular- estar afectados por la violencia. mente grande entre 2008 (18 muertes) a 2009 (43 muertes). De acuerdo con los registros policiales, en 4.17. Los hurtos son comunes en Guatemala y fre- 2011 hubieron 49 muertes por linchamiento en Gua- cuentemente son cometidos con violencia. De las temala. Estas ocurrieron en 10 departamentos de un personas encuestadas por LAPOP en 2010, 12.5 por total de 22 y en 32 municipios de un total de 333.116 ciento reportaron haber sido víctimas de robo armado Las causas de los linchamientos son complejas pero en el año anterior, el nivel más alto de Centroaméri- parecen ser motivadas por la frustración y la incapa- ca. Esto representa un ligero incremento desde 2008 cidad percibida del Estado para controlar el crimen y cuando era de 11.5 por ciento.119 109. El término femicidio es cuestionado. Algunas definiciones consideran que todos los asesinatos de mujeres son femicidios, otros estre- chan más el uso del término al asesinato misógino de mujeres, como un crimen de odio. El término aquí se refiere al asesinato de mujeres Revisión del gasto público en general. 110. Comisión de Derechos Humanos de Guatemala (2011). 111. Decretos 49-82 y 69-94. 112. Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala (2011). 113. Musalo (2010). 114. Sanford (2008). 115. Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala (2011). 116. Mendoza (2012). 117. La limpieza social y el linchamiento son ejecuciones extrajudiciales ilegales, sin embargo el primero es un acto privado clandestino mientras el último es un acto público que involucra a la comunidad para producir algún tipo castigo ejemplar. 118. Agner (2008) y Replogle (2005). 72 119. LAPOP (2008). 4.18. El secuestro parece ser un problema significa- mentación o identificación (30 por ciento) o el robo tivo y puede estar sub reportado. De acuerdo con de artículos dejados en el interior del carro (20 por información de la Policía Nacional Civil, hubieron 163 ciento). La violencia es utilizada en un estimado del secuestros denunciados en 2009, aproximadamente 90 por ciento de los casos de estos crímenes. Un es- la mitad de los cuales ocurrieron en áreas urbanas. timado de 25 grupos que se especializan en el robo Las cifras están disponibles solamente para 2007 (96) de vehículos operan en Guatemala, con entre 4 y 6 y 2008 (213) dificultando la identificación de las ten- miembros cada uno. Operan con cierto grado de im- dencias. Entre las víctimas hay propietarios de nego- punidad dado las dificultades para aprehenderlos y el cios, políticos, servidores públicos y sus familias hasta hecho de que los delincuentes pueden llegar y cru- ciudadanos comunes de todas las clases socioeconó- zar las fronteras nacionales rápidamente, poniéndose micas.120 Los “secuestros express� son la forma más co- más allá de la jurisdicción de la policía.123 mún en la que las víctimas son obligadas a ir a cajeros automáticos y extraer efectivo antes de ser liberados. 4.21. La violencia y el crimen también están rela- Estos crímenes probablemente son sub reportados cionados a las actividades de pandillas juveniles, debido a la dificultad de definir secuestro, por lo que aunque la evidencia sobre las dimensiones de esta son clasificados como robo o asalto. Además, las de- actividad es escasa y contradictoria. Fuentes inde- nuncias de secuestros tienden a disminuir cuando la pendientes estiman que hay 14,000 miembros de incidencia del secuestro aumenta, porque las perso- pandillas en Guatemala y 434 pandillas juveniles dis- nas se vuelven más temerosas o dejan de confiar en tintas.124 Un informe de USAID de 2006 estima que la la policía para encontrar a las víctimas y negociar un mayoría de estas pequeñas pandillas, llamadas clikas, rescate, etc.121 son afiliados libres de las pandillas transnacionales más grandes, Mara Salvatrucha (MS-13) y Calle 18. La 4.19. La extorción es un problema frecuente espe- medida en que estas clikas colaboran o están bajo la cialmente para los trabajadores del sector de trans- autoridad de pandillas más grandes no está claro.125 porte. Estos trabajadores son vulnerables a grupos de Mientras que frecuentemente se culpa a las pandillas crimen organizado regionales que extorsionan pagos por la creciente violencia, ha habido poco análisis em- periódicos de acuerdo con la cantidad de pasajeros pírico de la actividad pandillera en Guatemala y la in- que transportan, el número de kilómetros que reco- formación disponible hace dudar de la percepción de rren u otras variables. La resistencia de parte de los que las pandillas son los principales instigadores de la trabajadores de transporte o el incumplimiento con violencia.126 Al mismo tiempo es posible que muchas algunas de las demandas resulta frecuentemente en de las actividades violentas cometidas por las pandi- homicidio. Además de estas dinámicas, también hay llas juveniles no sean denunciadas; debido a ello su disputas violentas entre grupos rivales que tienen ac- involucramiento en la violencia no debe ignorarse. ceso a ciertos buses o rutas.122 4.22. No está clara la medida en que las pandillas 4.20. Los niveles de robo de vehículos en Guate- juveniles están vinculadas a OTD más grandes. Algu- mala son altos y la mayor parte de robos de vehícu- nos analistas sugieren que las pandillas juveniles están los implican violencia. De acuerdo con el Ministerio involucradas en extorsión y secuestro y que algunos Público, los destinos más comunes de los vehículos miembros individuales posiblemente hayan sido con- robados son el desmantelamiento (50 por ciento), la tratados por OTD mexicanas como sicarios.127 Otros reventa del vehículo después del cambio de la docu- han argumentado que las últimas actividades son lle- Revisión del gasto público 120. Ministerio de Gobernación (2009). 121. ONUDD (2007) 122. Grupo Internacional de Crisis (2010) 123. Comisión Centroamericana y del Caribe de Jefes de la Policía. Citado en Banco Mundial (2010a). 124. Servicio de Investigación del Congreso (CRS) (2009) 125. Ranum (2006) 126. Banco Mundial (2010b) 127. Hoja Informativa sobre Pandillas de la Comisión de Derechos Humanos de Guatemala http://www.ghrcusa.org/Publications/Gan- gFactSheet.pdf 73 vadas a cabo principalmente por el crimen organiza- creciente de la violencia y el crimen. La policía carece do, involucrando miembros de mayor edad y con más de fondos y equipo suficientes. El sistema legal – con experiencia que los pandilleros jóvenes.128 una carencia de investigadores, fiscales y expertos fo- renses capacitados adecuadamente y que carecen de C. CAUSAS equipo moderno – está abrumado de manera similar. Hay evidencia de infiltración de algunos elementos 4.23. La violencia de hoy en Guatemala es resultado criminales a instituciones estatales responsables de la de la confluencia de varios factores, principalmente aplicación de la ley y el orden, socavando aún más la instituciones débiles y el surgimiento de Guatema- capacidad institucional para enfrentar el crimen y la la como ruta principal del tráfico de drogas. Con la violencia. El antiguo Jefe de la Policía, Erwin Sperisen, firma de los Acuerdos de Paz, justo cuando las insti- estimó que en 2007, 40 por ciento de los agentes de tuciones autoritarias de Guatemala transitaban hacia la PNC habían estado involucrados en corrupción.130 la democratización, el control del tráfico de drogas Los grupos de crimen organizado reciben regularmen- estaba cambiando de Sudamérica a México, utilizan- te información sobre los allanamientos de la policía do Guatemala como país de tránsito clave. Las insti- y recientemente agentes de seguridad han ayudado tuciones democráticas nacientes de Guatemala han presuntamente a traficantes de droga a robar armas sido vulnerables al incremento del narcotráfico, el cual de los arsenales militares. La medida en que se han tiene ganancias que hacen que los PIBs de la región infiltrado esas situaciones a las instituciones del Es- parezcan pequeños. La disponibilidad generalizada tado contribuye a la cultura de corrupción a lo largo de armas de fuego que quedaron de la guerra con- del sistema del Estado de Guatemala. Los funciona- tribuyeron a esto y las desigualdades persistentes y rios públicos son cada vez más reticentes a reportar la exclusión social han resultado en una gran reserva abusos en sus agencias por temor a represalias. de reclutas potenciales para las pandillas y las OTD, creando un ambiente perfecto para la escalada de la 4.26. La capacidad institucio nal débil del Estado de violencia en el periodo posconflicto. Guatemala para detener la violencia creciente con- tribuye a una crisis de confianza en el Estado y en 4.24. En Guatemala como en el resto de Centroa- la democracia en general. La violencia crónica y una mérica, el incremento del tráfico de drogas es pro- cultura creciente de corrupción alimentan el temor, la bablemente la principal causa de la violencia. El desconfianza y el cinismo en la sociedad guatemalte- porcentaje de cocaína destinada a los Estados Unidos ca. En una encuesta de 2006, 86 por ciento de los gua- que pasa por Guatemala se duplicó entre 2006 y 2010 temaltecos reportaron sentir que el nivel de inseguri- de 9 a 17 por ciento.129 Con este aumento en el tráfico dad en el país es una seria amenaza para el bienestar de drogas ha llegado un aumento dramático en los ho- futuro de este país.131 Esta sensación de inseguridad micidios en las rutas del tráfico. Solamente 7 por cien- contribuye a la tendencia hacia sistemas de gobierno to de todos los municipios (25 de 333), la mayor parte más autoritarios. Una encuesta de Latinobarómetro ubicados en las rutas, concentran el 60 por ciento de informó que solamente 8 por ciento de los guatemal- todos los homicidios en 2009. tecos opinó que la democracia funciona mejor en el país que en el resto de la región, siendo la cifra más 4.25. Las instituciones estatales débiles han sido baja en todos los países de América Latina.132 Es igual- abrumadas por el crimen y la violencia y al ser cap- mente perturbadora la tendencia de los guatemalte- turados por organizaciones criminales se convierten cos de buscar actores no estatales para enfrentar el Revisión del gasto público en parte del problema. Con la base fiscal más baja de problema de la inseguridad, por medio del empleo de la región latinoamericana, el Estado de Guatemala tie- cada vez más guardias de seguridad privada y justicia ne un déficit de recursos para confrontar el problema de grupos de seguridad clandestinos. Dependiendo 128. Dudley (2010). 129. Grupo Internacional de Crisis (2011). 130. Agencia Internacional de Asuntos Narcóticos y Aplicación de la Ley (2009) 131. USAID (2006). 74 132. Latinobarómetro (2008). del cálculo, la dimensión del personal de seguridad D. RESPUESTA INSTITUCIONAL privada es de cuatro a seis veces mayor que la poli- cía.133 Esas empresas de seguridad están frecuente- 4.29. Mientras que Guatemala ha progresado en mente mejor equipadas que la policía y sujetas a poco su ambiente institucional, creando instituciones y o ningún reglamento formal.134 aprobando legislación, su historial de implementa- ción ha sido muy limitado. El progreso ha sido obsta- 4.27. La disponibilidad generalizada de armas de culizado por diversos factores, especialmente la falta fuego agrava el problema. Guatemala tiene la tasa de un sistema confiable para recolectar y administrar estimada más alta de posesión de armas en Centro- la información sobre violencia además de la falta de américa. Hay aproximadamente 16 armas por cada coordinación en las diferentes instituciones y sectores 100 personas en Guatemala, en comparación con 2.8 que comparten la responsabilidad del control y pre- en Costa Rica y más del doble que en Panamá (5.4), vención de la violencia. Esto también se complica con Honduras (6.2), El Salvador (7) y Nicaragua (7) .135 Un el cambio frecuente de personal en las instituciones estudio de armas de fuego de 2008 encontró que las clave, especialmente en el Ministerio de Gobernación armas de fuego están presentes de manera abruma- y la Policía Nacional Civil (PNC). dora en los crímenes violentos denunciados. En la mis- ma encuesta, 31 por ciento de los participantes dijeron 4.30. La ausencia de relación entre las aspiraciones que ya han sido propietarios de algún tipo de arma ambiciosas de la política nacional y la realidad de las de fuego, mientras que un tercio de ellos dijo que te- condiciones en Guatemala es sorprendente y refleja nía armas cortas específicamente. La proliferación de las dimensiones de la tarea que el gobierno enfrenta armas de fuego en Guatemala es tanto un legado de para proveer una seguridad significativa a sus ciuda- su conflicto armado como un reflejo de la presencia danos. Por ejemplo, de las diez políticas nacionales creciente del tráfico de drogas en la región. El negocio relacionadas a la prevención de la violencia identifica- lucrativo de la droga ayuda a financiar la compra de ar- das por la Secretaría de Planificación y Programación mas de fuego, lo cual después contribuye a crímenes (SEGEPLAN), solamente tres han definido presupues- más violentos. Este problema es agravado por el flujo tos.136 Existe muy poca aceptación por parte del sec- de armas del sur de los Estados Unidos por Centroa- tor privado a nivel nacional y posiblemente aún menos mérica, especialmente Honduras y El Salvador. por parte de los interesados locales. 4.28. Un patrón de desarrollo socioeconómico in- 4.31. Se puede argumentar que el desafío más sig- equitativo ha creado un sector de la población civil nificativo para implementar la política de control y cada vez más descontento y vulnerable a la crimina- prevención de la violencia es la falta de un sistema lización. La falta de acceso a las oportunidades eco- coordinado de recolección y análisis de informa- nómicas y educativas – especialmente para familias ción. En Guatemala, la información sobre el crimen pobres – es un factor clave que subyace al problema y la violencia es extremadamente poco fiable, incluso del crimen y la violencia en Guatemala. En 2006, 44 en los indicadores más básicos tales como el homici- por ciento de la juventud entre 14-17 años de edad en dio. Los datos sobre crímenes no están desagregados el último quintil (20 por ciento de los hogares más po- por sexo, edad u otros indicadores clave tales como bres) está fuera de la escuela y económicamente inac- etnicidad, tipo de crimen o ubicación del crimen. Di- tivo. Incluso, en áreas urbanas en donde el acceso a la ferentes instituciones emplean diferentes indicado- educación es mejor, 15 por ciento de la población está res, formatos y sistemas de registro. Organizaciones Revisión del gasto público tanto fuera de la escuela como de la actividad eco- de la sociedad civil han realizado grandes esfuerzos nómica. Al tener pocas alternativas, los jóvenes son para construir indicadores y monitorear tendencias, más fácilmente atraídos a actividades con el crimen pero han sido esfuerzos aislados y descoordinados. organizado o pandillas urbanas. En estas condiciones es imposible construir una base 133. Un informe de la ONU de 2010 documentó al menos 107,000 agentes de seguridad privada mientras que otro informe de ICG estimó alrededor de 150,000 en 2007. La PNC tiene 25,000 policías. 134. Ortiz (2009), Porras Castejón (2008). 136. Socios para el Cambio Democrático (2012). 75 de evidencia sólida en la cual se puede construir una metió aumentar la rendición de cuentas de las ins- política efectiva. tituciones. Esta ley responsabiliza al Estado y sus instituciones de “garantizar la seguridad y la adminis- 4.32. A nivel general, la respuesta institucional ha tración de la justicia para el bienestar de la población, sido complicada por la falta de mecanismos de coor- obligándoles a proteger al individuo y la familia...�.138 dinación en las instituciones que comparten respon- Sin embargo, una evaluación en 2010 mostró que su sabilidades en el control y prevención de la violencia. implementación había producido resultados escasos. El sector de seguridad es conducido por el Ministerio De acuerdo con el Grupo Garante (G-4), un grupo de Gobernación el cual debe coordinar con una amplia multisectorial a cargo del monitoreo del acuerdo de variedad de ministerios y agencias que desempeñan 2009, de los 101 compromisos contenidos en el Acuer- funciones críticas para la provisión de seguridad. Esto do, solamente 12 fueron cumplidos después de nueve incluye varios ministerios involucrados en la preven- meses, 45 mostraron algún progreso y 44 ninguna ac- ción del crimen, los sistemas policial y penitenciario tividad. Las causas de este fracaso tienen su raíz en el (los cuales son parte del Ministerio de Gobernación), contexto de un Estado débil y en la ausencia de volun- el Organismo Judicial de Guatemala, el Ministerio tad política o liderazgo político para asegurar su plena Público y la Defensoría Pública. Las políticas de per- implementación. sonal, la planificación estratégica y la recolección y análisis de datos son realizados por diferentes insti- 4.35. Guatemala aprobó una ley para el control de tuciones aisladas, resultando en mucha ineficiencia. armas de fuego en 2009, pero ha enfrentado desa- fíos en su aplicación debido a recursos limitados. So- 4.33. Varias iniciativas ambiciosas se han quedado lamente un estimado de una cuarta parte de un millón cortas en relación a las metas declaradas. El Acuer- de armas en circulación están registradas plenamente. do sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y el Fun- Las personas citan diversas razones para no registrar ción del Ejército en una Sociedad Democrática se sus armas, desde preocupaciones sobre la confisca- firmó en 1996 como parte de los Acuerdos de Paz. ción hasta el temor de que si llegan a utilizar el arma Posteriormente, el gobierno estableció una Comisión (incluso en defensa propia) podrían ser enjuiciadas. para el Fortalecimiento de la Justicia para apoyar las reformas previstas por los Acuerdos de Paz. Para 4.36. La falta de relación entre las ambiciones de las 2007, se habían hecho avances importantes atendien- políticas y su implementación también es aparente a do las necesidades de una población multicultural en nivel local. Para empezar, el papel de los gobiernos muchos casos analfabeta (por medio de la introduc- locales en seguridad ciudadana no está bien estable- ción de debates orales y traductores), transitando de cido en el marco legislativo. Mientras que la seguridad un sistema inquisitorio a uno acusatorio, con la crea- es claramente un mandato nacional, la Constitución ción de un fiscal general, una escuela para jueces y (Artículo 259) autoriza a las municipalidades a crear el establecimiento de un procedimiento democráti- una policía municipal y juzgados municipales bajo la co para nombrar jueces de alto rango y magistrados, autoridad del alcalde. Existe un espacio en el Código entre otros. Sin embargo, a pesar de este progreso, Municipal para adquirir más responsabilidades a nivel varias reformas positivas resultaron ser a corto plazo municipal, lo cual podría incluir potencialmente un pa- y dependientes del apoyo internacional. Un sistema pel expandido en la seguridad ciudadana. que privilegió a los poderosos y reprimió a los débiles se mantenía establecido y oficiales judiciales lucharon 4.37. A nivel municipal, las Juntas Municipales de Revisión del gasto público con amenazas contra sus vidas así como cooptación Protección de la Niñez y la Adolescencia (JMP) es- por parte de fuerzas poderosas.137 tán encargadas de algunas responsabilidades de prevención de la violencia, pero su financiamiento 4.34. De manera similar, el Acuerdo Nacional para es limitado y no están formalmente vinculadas al el Avance de la Seguridad y la Justicia de 2009 pro- sistema de justicia. Establecidos en 1997, las JMPs 137. Calvaruso et al (2008) 76 138. Ver Cooper y Ward (2008) para un análisis, y BID (2008). fueron diseñadas para proteger a los niños y adoles- el Ministerio Público y otras instituciones del sector centes de la violencia y así constituir un mecanismo justicia para “investigar y desmantelar organizaciones importante de alcance y programación comunitaria. criminales violentas que se cree son responsables del Actualmente 160 JMPs están organizadas en todo el crimen generalizado y la parálisis en el sistema judicial país, cubriendo aproximadamente la mitad de los mu- del país�. Con el apoyo de los donantes, la CICIG ha nicipios. Estas entidades están coordinadas por un estado tratando de desarrollar y fortalecer células de asistente departamental o municipal de la Oficina de fiscales y policías altamente capacitados e investiga- Derechos Humanos y debido a ello carecen de juris- dos quienes con el tiempo podrán liderar la reforma dicción formal dentro del sistema de justicia. Aunque desde sus instituciones respectivas. su papel como enlace con las comunidades es recono- cido, carecen severamente de recursos. 4.40. La CICIG realizó progresos importantes dan- do seguimiento a algunos casos de alto impacto. En 4.38. La inversión en rehabilitación y reintegración menos de un año y medio, parcialmente como resul- de infractores de la ley penal también ha faltado, tado del trabajo de la CICIG con agencias del Estado, especialmente para los jóvenes. El Gobierno de 1,700 personas han sido expulsadas de la policía, inclu- Guatemala ha experimentado con una variedad de yendo 50 oficiales de alto rango y el subdirector de la estrategias de prevención innovadoras, especialmen- política nacional; se solicitó la renuncia de 10 fiscales te para la juventud, pero estas han sido financiadas y el Fiscal General ha sido reemplazado. Sin embargo, principalmente por donantes y sus dimensiones no se la lucha contra la impunidad en Guatemala todavía es han incrementado.139 El programa DIGEX, financiado una tarea gigantesca, ejemplificada por un bajo índice por el Ministerio de Educación, el cual ofrece capaci- de condenas por homicidio. tación vocacional para jóvenes en riesgo se menciona frecuentemente como ejemplo de éxito. De manera si- E. FINANCIAMIENTO DE SEGURIDAD Y milar, en términos de servicios de rehabilitación, Gua- JUSTICIA temala solo cuenta con cuatro centros de detención juvenil, los cuales están ubicados dentro del departa- 4.41. Esta sección analiza las tendencias y fuentes mento de Guatemala. Una evaluación independiente principales de financiamiento para la seguridad y la encontró que ninguno de los centros cumplió con justicia, el balance y la composición de estos gastos las normas obligatorias relacionadas a la reinserción en los pilares centrales del sector y el grado de previ- y servicios de apoyo para asegurar el pleno cumpli- sibilidad y flexibilidad de los gastos. miento de los derechos de la juventud, especialmente de los menores detenidos.140 Tendencias y fuentes del financiamiento 4.39. En el lado positivo, una de las iniciativas más 4.42. Entre 2006 y 2010, el presupuesto de seguri- prometedoras, la Comisión Internacional Contra dad se aumentó en un 50 por ciento y el presupuesto la Impunidad en Guatemala (CICIG) ha realizado de justicia en un 30 por ciento en términos nomina- importantes logros aunque persisten enormes de- les. A partir de 2010, el Gobierno de Guatemala asig- safíos. La CICIG fue creada en diciembre de 2006 nó Q. 7.5 mil millones o 15 por ciento del presupuesto a solicitud del Gobierno de Guatemala y empezó a total. Como proporción del PIB y del presupuesto en funcionar en enero de 2008. El establecimiento de general, la asignación de recursos para seguridad y la CICIG fue resultado de la voluntad política del go- justicia se ha mantenido sin embargo, sin cambio: en Revisión del gasto público bierno, el sector privado y la sociedad civil. El finan- 2010, representó el 2.3 por ciento del PIB, la misma ciamiento es provisto por varios donantes, incluyendo proporción que en 2006. fondos privados para el mandato de dos años de la Comisión, cuya extensión será apoyada por el presi- 4.43. En comparación con sus vecinos centroameri- dente entrante Pérez Molina. La CICIG trabaja con canos, el gasto en seguridad y justicia de Guatemala 139. Ver Cooper y Ward (2008) para un análisis, y BID (2008). 140. Socios para el Cambio Democrático (2012) 77 Gráfico 4.2: Gasto del Gobierno Nacional en seguridad y justicia (2006-2010) 4.500 18% 4.000 16% 3.500 14% 3.000 12% Q. millones 2.500 10% 2.000 8% 1.500 6% 1.000 4% 500 2% 0 0% 2006 2007 2008 2009 2010 Seguridad % del presupuesto nacional (eje izquierdo) Justicia % del PIB (eje derecho) Fuente: Base de datos BOOST utilizando información del SICOIN; PNUD (2011). Gráfico 4.3: Presupuesto de seguridad en los países de América Central (2006-2010) (a) Como proporción del presupuesto nacional (b) Como proporción del PIB 25 4 El Salvador 3,5 El Salvador 20 Nicaragua 3 Panamá 15 Guatemala Belice Honduras Nicaragua 2,5 % % Honduras Costa Rica 10 Belice Guatemala Costa Rica 2 Panamá 5 1,5 0 1 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: PNUD (2011). Gráfico 4.4: Gasto del Gobierno Nacional Gráfico 4.5: Gasto del Gobierno Nacional en seguridad por institución (2006-2010)* en justicia por institución (2006-2010)* 100% 91,2% 56% 89,0% 89,0% 87,6% 88,0% 54,1% 90% 54% 80% 52,3% 51,7% 51,5% 51,6% 52% 70% 60% 50% 48,5% 48,8% 48,3% 47,7% 50% 48% 40% 45,9% 46% Revisión del gasto público 30% 44% 20% 11,0% 11,0% 12,4% 12,0% 8,8% 42% 10% 0% 40% 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 Ministerio de Gobernación Otros Organismo judicial Otras entidades *Presupuesto asignado. Fuente: Base de datos BOOST, PNUD (2011), *Presupuesto asignado. Fuente: Base de datos BOOST, PNUD (2011), cálculos del autor. cálculos del autor. 78 es el segundo más alto en relación al presupuesto 4.46. La cooperación internacional para el desarro- en general, pero el más bajo en términos de PIB. De llo financia un promedio de US$43.5 millones por acuerdo con lo que muestra la Gráfica 4.3, El Salvador año, lo cual representa aproximadamente un tercio encabeza las dos categorías. Gastó más del 20 por (28.7 por ciento) del promedio del presupuesto na- ciento de su presupuesto en seguridad en compara- cional anual para seguridad (excluyendo sueldos y ción con Guatemala, Nicaragua y Honduras que gasta- salarios), o 6.9 por ciento incluyendo sueldos y sa- ron entre 10 y 15 por ciento. El Salvador gastó aproxi- larios. Guatemala es el país de Centroamérica que madamente 3.5 por ciento de su PIB en comparación recibe la cantidad más alta de financiamiento de la con 2.3 por ciento en Guatemala y 2.8 en Honduras.141 cooperación internacional para el desarrollo en segu- ridad ciudadana.144 El país recibió US$304.2 millones 4.44. El gasto público en seguridad y justicia está de 2005 a 2011, lo cual es aproximadamente un tercio concentrado en tres instituciones principales: el Mi- del total para toda la región, principalmente orientado nisterio de Gobernación en el caso de la seguridad y al fortalecimiento institucional y a la prevención. 90 el Organismo Judicial y las entidades no afiliadas con por ciento fueron donaciones y el resto préstamos. El ministerios específicos (como la Corte de Constitucio- financiamiento proviene principalmente del Gobierno nalidad, la Procuraduría de los Derechos Humanos y de los Estados Unidos (21 por ciento), el Gobierno de otros)142 en el caso de la justicia. Entre 2006 y 2010, Alemania (17.7 por ciento), la Unión Europea (12.2 por no hubieron cambios significativos a la distribución de ciento) y el BID (10.4 por ciento). En total se identifica- recursos entre los organismos ejecutores; durante es- ron 90 proyectos, con un tamaño promedio de US$3.4 tos tres años, el Ministerio de Gobernación y el Orga- millones. 96 por ciento de estos proyectos están sien- nismo Judicial y otras entidades controlaron más del do implementados actualmente y los demás están en 80 por ciento de los gastos en seguridad y justicia. Las la etapa de diseño. asignaciones a instituciones de seguridad clave tales como la Policía Nacional Civil y el Organismo Judicial Composición y balance de los gastos continuaron en alrededor de 4.4 por ciento y 4.2 por ciento del presupuesto total, respectivamente, entre 4.47. Para que el sistema de seguridad funcione 2008 y 2010 (ver Anexo 4). adecuadamente, debe haber un balance entre los diferentes pilares del sistema (prevención, control, 4.45. A nivel municipal, el gasto en seguridad y jus- justicia y rehabilitación). Un sistema preventivo sóli- ticia representa 8-9 por ciento de los presupues- do no será efectivo si no es acompañado por un siste- tos municipales.143 La mayor parte de este gasto (7.8 ma eficiente de control y represión de la violencia. Al por ciento) está adjudicado al sector de justicia, con mismo tiempo, un sector de seguridad pública desa- la mayor parte financiada por medio de transferen- rrollado se quedará corto en relación a sus objetivos cias del gobierno central (70 por ciento). El gasto en si el Ministerio Público no es capaz de llevar los casos seguridad, por otra parte, está financiado principal- de manera efectiva. Un Ministerio Público sólido no mente por los ingresos municipales. El gasto muni- puede ser un administrador prudente de los recursos cipal en seguridad está concentrado en el departa- si los tribunales no son capaces de adelantar los casos mento de Guatemala, la única entidad sub-nacional de manera efectiva. A su vez, las sentencias dictadas que tiene su propia fuerza de Policía Municipal, que por los tribunales son de poca utilidad si el sistema representa el 70 por ciento del total; los gastos en penitenciario es deficiente, por ejemplo, si las cárceles justicia, por otra parte, están más equitativamente son incapaces de albergar más personas o peor aún, Revisión del gasto público distribuidos. si las cárceles no son capaces de desempeñar su fun- 141. Existe ua ligera discrepancia entre los cálculos del PNUD y los nuestros en relación a la proporción del presupuesto nacional que co- rresponde a seguridad. Esto probablemente se debe a la inclusión de diferentes programas en ambos procesos. Sin embargo, en relación al PIB, los números coinciden. 142. Asignado por la línea presupuestaria “obligaciones del Estado a cargo del tesoro�. 143. Los datos del presupuesto para seguridad a nivel municipal están disponibles solamente para 2008-2009, mientras que la informa- ción presupuestaria para la función de justicia a nivel municipal está disponible solamente para 2010-2011. 144. Esta información está basada en el análisis propio de información generada por medio de un ejercicio de mapeo realizado por el BID y WOLA (2011). 79 Gráfico 4.6: Financiamiento externo para seguridad ciudadana (2005- 2011) Canadá 2,6% UE 12,2% Alemania Dinámica 17,7% 0,4% Préstamos (BID) Donaciones 10,3% 89,7% Estados Unidos Suecia 21,0% 10,2% Naciones Unidas 6,6% España Holanda 9,9% 8,5% Otras Fundaciones (Kellog,Ford, Soros, OSF) 0,8% Fuente: Cálculos del autor basados en información del BID y WOLA (2011). Gráfico 4.7: Gasto en prevención y control del crimen (2006-2010) (a) Gasto en prevención (b) Gasto en prevención y control de crimen 20% 19,1% 18,5% 7.000 18% 17,8% 17,3% 16,9% 6.000 16% 14% 5.000 12% Q. millones 4.000 10% 7,2% 3.000 8% 6% 2.000 4% 2,8% 2,7% 1.000 1,3% 1,5% 1,1% 1,4% 2% 0,5% 0,5% 0,6% 0% 0 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 % del total del presupuesto de seguridad asignado a prevención Control del crimen Control del crimen % del total del presupuesto del MINGOB asignado a prevención fuera del MINGOB por parte del MINGOB Prevención controlada Prevención fuera % del total del presupuesto de prevención controlado por el por el MINGOB del MINGOB MINGOB Nota: La información mostrada es para el año más reciente disponible. Fuente: CEPAL. ción de rehabilitar las personas privadas de su liber- hace preguntar sobre el impacto real en términos de tad. Si las cárceles son solamente “universidades para prevención de la violencia. Por ejemplo, más de tres el crimen� y centros de reclutamiento para el crimen cuartas partes de ese 20 por ciento proviene de los organizado, los niveles de reincidencia serán altos y tres programas que no tienen la prevención de la vio- los sistemas de prevención y control del crimen serán lencia como objetivo específico y pueden incidir en ella agobiados. Debido a ello, cada pilar está relacionado a solamente de manera indirecta: (i) FONAPAZ, institu- los pilares que le preceden y a los que le siguen. ción que invierte en proyectos de reducción de la po- breza en áreas afectadas por el conflicto armado pero Revisión del gasto público 4.48. Una definición amplia del tipo de programas donde actualmente hay índices muy bajos de crimen y que contribuye a la prevención del crimen y la vio- violencia; (ii) el Fiscal de Derechos Humanos, respon- lencia sugiere que en Guatemala al menos veinte por sable de investigar los crímenes cometidos por funcio- ciento del presupuesto de seguridad está dedicado narios del gobierno que abusan de su autoridad; y (iii) a este propósito.145 Sin embargo, una mirada más cer- el seguimiento de los Acuerdos de Paz, que incluye cana al contenido de algunos de estos programas nos una gran cantidad de compromisos institucionales en 80 145. PNUD (2011) muchas diferentes áreas (no solamente la prevención). ción de políticas de seguridad. Las buenas prácticas Esto sugiere la necesidad de un estudio de seguimien- en la coordinación inter-agencias sugieren que los to sobre la naturaleza de cada programa y formas en recursos disponibles para la ejecución de ciertas polí- que puede contribuir a la prevención de la violencia. ticas públicas deben ser administrados por la agencia responsable del diseño y coordinación de esas políti- 4.49. El presupuesto para la prevención de la vio- cas.146 Además, los impactos de las actividades reali- lencia se encuentra fragmentado por diversos mi- zadas por otras agencias que no son coordinadas con nisterios con un papel de coordinación débil del Mi- el Ministerio no son medidas y no pueden atribuirse a nisterio de Gobernación (MINGOB). La mayor parte ningún programa en particular. del presupuesto para la prevención es ejecutado por más de cinco ministerios incluyendo la Presidencia, 4.51. Los recursos asignados por la cooperación in- Educación, Salud y FONAPAZ. La presencia de pro- ternacional para el desarrollo muestran también al- gramas de prevención en diferentes sectores es posi- gunos desbalances. Están primariamente destinados tiva, ya que representa la transversalización del tema, al fortalecimiento de las capacidades administrativas sin embargo el Ministerio de Gobernación solamente dentro de los sectores de seguridad y justicia (57.4 por asigna 1.37 por ciento de su presupuesto de seguridad ciento) así como el control del crimen (24 por ciento) para actividades de prevención. La fragmentación del y los programas de prevención (18.6 por ciento). Una presupuesto ante la ausencia de un mecanismo de vez más se observa la ausencia notable de la rehabili- coordinación efectiva y la falta de direccionamiento tación y la reinserción. político resulta en la imposibilidad de tener una po- lítica integral en seguridad. La incapacidad de poder Flexibilidad y previsibilidad presupuestaria coordinar los programas de prevención primaria, se- cundaria y terciaria que entran en su ámbito impide 4.52. Existe un balance inadecuado entre los cos- su papel más amplio de definir la política de seguridad tos fijos y operativos. Dado que muchos de los cos- pública de Guatemala. El MINGOB no tiene presen- tos recurrentes son inelásticos, la distribución de cia, participación y en algunos casos ni conocimiento recursos para programas y operaciones es crucial. de las actividades orientadas a la prevención de otras En Guatemala, el proceso de asignación de recursos entidades del gobierno. El Ministerio, sin embargo, no permite el funcionamiento efectivo de la política como principal institución formuladora de políticas de de seguridad. Como lo muestra la gráfica, los gastos prevención, debe supervisar la coordinación de estos del MINGOB son menores a 1 de cada 4 dólares de programas y asegurar cierto grado de coherencia y su presupuesto en operaciones (gastos corrientes consistencia entre ellos. que no son salarios). Esta relación de 1 (operativo) a 3 (costos fijos) difiere substancialmente de los linea- 4.50. De manera similar, el MINGOB administra so- mientos de buenas prácticas los cuales recomiendan lamente la mitad del presupuesto para el control del una proporción de 2 a 1 para un sistema de seguridad crimen y carece de instrumentos presupuestarios pública eficiente. La situación para las entidades de para coordinar con los otros ministerios que gastan gobierno que implementan programas de seguridad en eso. A pesar de que el MINGOB tiene por manda- (incluyendo el Organismo Judicial y el Ministerio Pú- to la obligación de brindar seguridad ciudadana y es blico) y las agencias que no pertenecen al MINGOB responsable de la Policía Nacional Civil, otros Minis- es de una proporción relativamente mejor (aunque terios tales como el Ministerio de la Defensa, la Presi- siempre lejos del ideal) de 3 a 2. Es más preocupante Revisión del gasto público dencia de la República y otros controlan alrededor de la situación en la Policía Nacional Civil en donde en la mitad del presupuesto. Además, la falta de instru- promedio la relación es de 1 a 4. Una fuerza policial mentos presupuestarios para la coordinación hacen no puede operar solamente con 19 por ciento del muy difícil la planificación, implementación y evalua- presupuesto asignado para ese propósito. 146. El Ministerio no supervisa la realización de informes de presupuesto y evaluación del uso de los recursos asignados a estas acti- vidades administradas por otros Ministerios. La agencia coordinadora debería estar en la cadena administrativa y de elaboración de presupuestos. Cuando este no es el caso, el resultado es que las agencias implementadoras mantengan sus propias prioridades y sigan su propia cultura burocrática con la consecuencia de que sus actividades no están necesariamente de acuerdo con las del Ministerio. 81 Cuadro 4.1: Asignación presupuestaria para las funciones de seguridad y justicia (Q. millones, 2011) Costos fijos Costos operativos Total % Costos Fijos % Costos Operativos Ministerio de Gobernación 300 96 396 75,7% 24,3% Policía Nacional 1.994 458 2.453 81,3% 18,7% Dirección General 1.909 312 2.221 85,9% 14,1% Subdirección General de Estudios 63 84 147 43,0% 57,0% Subdirección General de Salud Policial 13 6 18 69,0% 31,0% Departamento de Tránsito 9 56 66 14,4% 85,6% Otras instituciones 237 379 616 38,5% 61,5% Fuente: Base de datos BOOST Cuadro 4.2: Modificaciones y ejecución de presupuesto de seguridad (Q. millones, 2010) Descripción Presupuesto Presupuesto Modificaciones Ejecución Aprobado Vigente Modificado % Ejecutado % Ministerio de Gobernación (central) 3.275 2.708 -567 -17,3% 2.629 97,1% Policía Nacional 2.170 1.902 -268 -12,4% 1.873 98,5% Planificación 139 130 -8 -5,9% 125 96,1% Servicio de Inteligencia Civil 85 72 -13 -14,8% 58 80,7% Investigación Antinarcótica 10 8 -2 -16,0% 8 95,2% Academia de la Policía Nacional 200 73 -127 -63,4% 67 91,7% Hospital de la Policía Nacional 23 17 -6 -26,7% 16 95,8% Investigación Criminal 6 0 -6 -100,0% 0 Prevención del Crimen 6 0 -6 -100,0% 0 Control Migratorio 193 111 -82 -42,5% 103 92,9% Prevención Comunitaria de la Violencia 16 24 8 52,9% 20 84,0% Sistema Penitenciario 249,2 245,7 -4 -1,4% 244,8 99,6% Departamento de Transito 54,9 11,7 -43 -78,7% 9,1 77,8% Gobernaciones Departamentales 61,6 64,6 3 4,9% 60,4 93,5% Revisión del gasto público Registro de Personas Jurídicas 9,5 0 -10 -100,0% 0 Diario de Centro América (oficial) 53,5 49,4 -4 -7,7% 44,7 90,5% Fuente: SICOIN. 82 4.53. La subutilización del presupuesto, las transfe- guridad de Guatemala y como consecuencia tienen rencias y las modificaciones frecuentemente afec- un bajo desempeño. La falta de información sobre tan la disponibilidad de recursos para la seguridad el crimen y la violencia o su mala calidad hace casi pública en Guatemala. Estas variaciones afectan imposible establecer políticas, estrategias, progra- partes significativas y pertinentes del presupuesto así mas y acciones preventivas adecuadas para dirigirse como el desempeño normal y lógico de la planifica- a ellas y evaluarlas. Los altos niveles de impunidad ción e implementación de proyectos. El presupuesto completan la combinación de factores que impiden nacional de seguridad disminuye en un promedio de al Estado guatemalteco disminuir sosteniblemente 14 por ciento entre la asignación y la ejecución. Esta los índices de crimen y violencia. reducción es principalmente explicada por una dis- minución en el presupuesto del MINGOB (Cuadro Analizando el nivel de impunidad 4.2) que debe transferir recursos a otros ministerios y programas gubernamentales. Entre 2004 y 2010, el 4.56. El “nivel de impunidad� mide el porcentaje MINGOB perdió entre 13 y 21 por ciento de su presu- de crímenes que no tienen una respuesta institu- puesto asignado inicialmente. cional adecuada (ya sea por medio de un sistema de policía y justicia o mecanismos alternativos de 4.54. Las transferencias del MINGOB a otros minis- resolución de conflictos). Como tal provee una eva- terios ocurren en todas las líneas presupuestarias y luación acumulativa del desempeño de los sistemas pueden contribuir a un comportamiento perverso de seguridad y justicia. Tiene implicaciones tanto en por parte de los servidores públicos. De acuerdo la prevención de crímenes futuros por medio de la con lo que muestra el Cuadro 4.2, todos los ítems disuasión del crimen así como en llevar justicia a las presupuestarios son afectados. Agregando tanto las víctimas de crímenes y mantener un ambiente que modificaciones como la sub-ejecución, el Ministerio posibilite el estado de derecho. En términos de di- pierde 17.3 por ciento de su presupuesto. Es difícil suasión, uno de los hallazgos de la literatura de cri- imaginar cómo puede funcionar el Ministerio cuando minología empírica americana es que el factor más pierde una proporción comparable a su presupuesto importante para disuadir a los criminales no es la para costos operativos, lo cual puede ser un incentivo severidad del castigo sino la certeza de él, más preci- estructural que conduce a los trabajadores ordinarios samente la percepción que los transgresores tienen que se encuentran en las calles (como los policías) a de la probabilidad de ser castigados si infringen la actos de corrupción menor. ley.147 Una forma de evaluar la capacidad disuasiva de un sistema es evaluar el nivel de impunidad que exis- F. EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS te. Mientras más alto sea el nivel de impunidad, más baja será la capacidad de disuadir a los criminales. 4.55. La falta de recursos para establecer una po- Los altos niveles de impunidad no permiten que las lítica integral y coordinada para programas de pre- víctimas concluyan sus conflictos, incita el surgimien- vención primaria, secundaria y terciaria está afec- to de grupos de seguridad clandestinos y disminuye tando la capacidad del gobierno para disuadir a los la confianza en el Estado. criminales y reducir la violencia. Programas de pre- vención primaria efectivos en otros lugares han de- 4.57. Por cada cien crímenes cometidos en Guate- mostrado reducciones importantes de la motivación mala, únicamente 1.2 resultan en juicios y únicamen- para el crimen y la violencia; la prevención secunda- te 1 en condena. Algunos casos no van a juicio por Revisión del gasto público ria efectiva y los programas de policía han reducido buenas razones – el delito fue menor o se resolvió a exitosamente las oportunidades para el crimen y la través de un mecanismo alternativo de resolución de violencia, y los programas de prevención terciara conflictos. Sin embargo, la gran mayoría es debido a bien establecidos han sido efectivos en reducir la la inefectividad del Estado lo cual se manifiesta en la reincidencia. Tales programas no están adecuada- baja cantidad de crímenes denunciados y la incapaci- mente financiados ni articulados por la política de se- dad de investigar y procesar casos criminales. 147. Kennedy (2008). 83 4.58. El índice es apenas ligeramente mejor para los llevadas a cabo por la municipalidad de Guatemala y homicidios. En 2009 únicamente 3.5 por ciento de los muestra que los índices promedian consistentemente homicidios resultaron en juicios. Hubieron 6,498 homici- alrededor del 75 por ciento. dios, de los cuales 4,626 ingresaron al sistema judicial, de los cuales solamente 230 resultaron en una sentencia.148 4.60. El número bajo de denuncias es sintomático de los altos niveles de desconfianza en la policía y el sis- 4.59. Aproximadamente ochenta por ciento de los tema de justicia criminal. Cuando se pregunta sobre crímenes no son reportados a la policía. Las encues- las razones de no haber denunciado, el 59 por ciento tas de victimización son una manera de averiguar el dijo que no pensaron que ayudaría en nada, 10 por porcentaje de crímenes que no son reportados. De ciento dijo que temían represalias, 6 por ciento sostu- acuerdo con un estudio de POLSEC, los índices de vo que los procedimientos burocráticos son complica- crímenes no reportados para todo el país son aproxi- dos y 13 por ciento dijo que había sido un delito menor. madamente el 80 por ciento de todos los crímenes a excepción del robo de vehículos (ya que las asegura- 4.61. De los crímenes que son presentados al Mi- doras requieren una denuncia policial). Otro estudio nisterio Público para la investigación, únicamente analiza un conjunto de seis encuestas de victimización el nueve por ciento son enviados a juicio.149 El otro Gráfico 4.8: Tasa de impunidad para todos los crímenes Prevención/ Ministerio Juicios Sentencias Sistema Policía Público penintenciario • 100 crímenes • 9% Resueltos • 33% • 17% absueltos • Reincidencia • 90 no • 91% presentados • 1 condena denunciados presentados • 1,2 sentencias • 20 informes • 1,8 casos policiales Fuente: POLSEC; PNUD; Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (2007). Gráfico 4.9: Crímenes no reportados en Guatemala 100% 13% 14% 90% 19% 9% 20% 0% 27% 80% 43% 70% 60% 83% 50% 88% 86% 8 82% 80% 40% 73% % 30% 57% 20% Revisión del gasto público 10% 17% 1 0% Robos de objetos Fraude Asalto Heridas Robos de casas Amenazas Robos de en vehículos vehículos No reportado Reportado Fuente: POLSEC (2005). 148. Organismo Judicial (2009). 149. De los crímenes reportados a la policía no todos llegan al Ministerio Público para su investigación. Las causas más probables para esto incluyen la falta de sospechosos (ningún sospechoso, el resultado del crimen no es identificable, los reclamos son menores, etc.) No 84 hay evidencia cuantitativa para esto, pero se sospecha que es relativamente alto. 91 por ciento se archiva o se desestima por diversas que el desempeño del sistema de policía y de justicia razones, incluyendo la falta de pruebas, la no identi- contribuyen a este resultado general. ficación del transgresor, etc. De los casos que llegan a los juzgados, un tercio es archivado. Si solamente Policía 1.8 por ciento de los crímenes llega a los tribunales y 30 por ciento de ellos es archivado, ello significaría 4.64. Los guatemaltecos tienen el menor índice de que únicamente el 1.2 por ciento de los crímenes son confianza en la policía en América Latina y el Cari- juzgados. be, después de Argentina (Gráfica 4.10). Los alegatos sobre el hecho que la policía está involucrada en co- 4.62. Los niveles altos de impunidad envían un rrupción, violaciones a los derechos humanos, partici- mensaje a la sociedad respecto a que el crimen no pación en “limpieza social�, tráfico de drogas, robo, se- representa ningún costo o consecuencia para quien cuestro extorsivo y asesinatos han provocado cambios lo comete. Ello elimina el efecto disuasivo de la justi- frecuentes en el personal, incluso en los niveles más cia criminal para futuros transgresores y el efecto cu- altos del organigrama de la PNC. Dentro de este con- rativo y compensatorio para las víctimas del crimen. texto inestable, es difícil construir disciplina y como Finalmente priva al gobierno de obtener información resultado la imagen de la policía como institución se empírica crucial sobre las circunstancias que llevan a ha deteriorado. A su vez, esta situación hace que los las personas a cometer crímenes, lo cual resulta de agentes de policía y funcionarios del gobierno sean la operación del sistema de justicia criminal y es vital vulnerables a influencias corruptas. La pérdida de per- para la formulación de políticas efectivas. sonal de la policía a causa del despido, el cual fluctúa entre 300 y 2,500 por año, muchas veces no puede ser Factores institucionales que contribuyen al compensado por el reclutamiento de nuevo personal. nivel de impunidad 4.65. Guatemala tiene la menor presencia policial 4.63. La disfuncionalidad reflejada en los altos nive- de todos los países de América Latina (Gráfica 4.11). les de impunidad es el resultado de múltiples fac- Hay aproximadamente 25,000 agentes de policía con tores. En esta sección nos enfocamos en la forma en una proporción de 180 por cada 100,000 habitantes. Gráfico 4.10: Confianza en la Policía Nacional (2010) Argentina 6 30,6 Guatemala 31,0 Trinidad y Tobago 6 31,6 Jamaica 6 32,6 Venezuela 35,5 México 6 36,4 Paraguay 6 36,7 Belice 37,9 República Dominicana 8 39,8 Perú 41,3 Bolivia 8 42,8 Guyana 42,3 Costa Rica 49,1 El Salvador 49,3 Brasil 53,1 Revisión del gasto público Haití 53,7 Honduras 54,1 Nicaragua 54,7 Uruguay 6 55,6 Colombia 6 56,0 Panamá 57,9 Estados Unidos 8 58,1 Suriname 59,5 Canadá 6 6 62,6 Chile 6 70,6 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Fuente: LAPOP, Proyecto Latinoamericano de Opinión (2010). 85 Gráfico 4.11: Fuerza policial por cada 100.000 habitantes Uruguay 756 Colombia 635 Argentina 547 Venezuela 495 Promedio Sudamérica 469 Panamá 455 Ecuador 449 Belice 417 Perú 417 México 406 Chile 403 Paraguay 382 Bolivia 344 Promedio resto de C. América 312 El Salvador 299 Costa Rica 291 Brasil 261 Nicaragua 207 Honduras 204 Guatemala 180 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Fuente: LAPOP, Proyecto Latinoamericano de Opinión (2010). Cuando se toma en cuenta la cantidad de agentes em- PNC necesitaría un 150 por ciento adicional a su pre- pleados en actividades tales como guardaespaldas de supuesto actual, suponiendo que el aumento comple- funcionarios del gobierno, jueces, fiscales y políticos, to iría a gastos operativos. patrulla fronteriza o con tareas en las cárceles o cen- tros de detención penal, solamente alrededor de 35 4.67. Las calificaciones de los agentes de policía por ciento de esta cantidad queda realmente para pa- existentes son muy bajas. La policía recibe tres me- trullar las calles. El promedio de Centroamérica es de ses de capacitación en la academia de la policía nacio- 312 (casi el doble) y el promedio de Sudamérica es de nal. La academia casi fue cerrada en 2000 debido a la 547 (triple). Los acuerdos de paz exigieron una fuerza falta de recursos. El gobierno está considerando au- policial de 20,000 agentes pero en 2005 la Misión de mentar el periodo de capacitación básica a 9 meses y Verificación de Naciones Unidas en Guatemala (MI- agregar un curso de capacitación especial para oficia- NUGUA) recomendó aumentar la cantidad a 44,000. les. Algunos oficiales pueden asistir a cursos en otros Los niveles de crimen y violencia son más altos hoy países. Sin embargo, estos no pueden compensar la en día, no solamente en comparación con 1996 pero falta real de capacitación especializada coherente con también con el año 2004. El gobierno de Pérez Molina las leyes y la cultura de Guatemala lo cual es necesario ha anunciado sus intenciones de contratar 10,000 po- para oficiales intermedios y de alto rango. licías más. 4.68. El Ministerio de Gobernación reconoció en 4.66. Los recursos disponibles para la PNC (los cua- 2010 que el 70 por ciento de los oficiales de policía vi- Revisión del gasto público les representan 70 por ciento del presupuesto del ven en condiciones de pobreza. Están ubicados lejos Ministerio de Gobernación) están disminuyendo. de sus núcleos familiares como parte de una política Más de 82 por ciento de estos son costos fijos para para evitar la corrupción y el favoritismo. Varios países la institución, dejando solamente un pequeño margen sudamericanos adoptaron el enfoque opuesto, basa- para las operaciones. Buenas prácticas, establecidas do en la premisa de que si los oficiales de policía tra- por las experiencias de otros países que han avanzado bajan con su propia red social, ello les haría enfrentar en esta área, sugieren que los costos fijos no llegan más presión social contra el comportamiento corrup- 86 a más de 35 por ciento del total. Esto sugiere que la to y que los oficiales funcionarían más efectivamente en los vecindarios que conocen mejor. En contraste, 4.71. Hay una cantidad insuficiente de defensores la opinión de varias policías centroamericanas es que públicos distribuidos geográficamente de manera es mejor para los oficiales estar lejos de sus familias a inefectiva. En 2005, Guatemala tenía solamente 255 causa de las amenazas por parte del crimen organiza- defensores públicos para más de seis millones de per- do y crimen relacionado al narcotráfico en contra de sonas viviendo en la pobreza. Esto sería 4 defensores sus familiares. Como resultado, los agentes de policía públicos por cada 100,000 personas pobres. La distri- de Guatemala viven en el mismo lugar donde trabajan bución geográfica muestra el sesgo urbano: 49.5 por (algunos incluso duermen en las celdas o los pasillos ciento de los defensores se encuentran en la región de las comisarías) y utilizan gran parte de su tiempo metropolitana versus 10.5 defensores públicos en pro- libre para viajar a visitar sus familias. Con armas de medio para los demás departamentos. Las adjudica- baja calidad y sin formas efectivas de comunicación, ciones de los defensores públicos no corresponden a tales como teléfonos celulares, los agentes de policía la cantidad de casos ingresados al sistema. En 2005, el frecuentemente sienten que no tienen autoridad. La área metropolitana tuvo un excedente de 13 por cien- creación en la última década de unidades especiales to mientras que otras regiones tuvieron un déficit de (Fuerzas Especiales de la Policía y Grupos de Acción 7.8 por ciento.150 Rápida) para atender crímenes altamente complejos y corrupción estableció una casta élite de oficiales a 4.72. La duración excesiva de los procesos judicia- quienes se les asigna mejor equipo y un sentimiento les es otra limitación significativa para el desempe- de superioridad hacia sus colegas menos afortunados. ño del sistema de justicia criminal. Dado que el sis- tema judicial no mide el tiempo que los ciudadanos 4.69. La PNC tiene un tercio de la cantidad de in- acusados están bajo investigación o en juicio, el Ins- vestigadores criminales que necesita para el volu- tituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales men y tipo de crímenes que investiga. Esto ha sido de Guatemala (ICCPG) llevó a cabo un proyecto de problema durante algún tiempo: en 2001, MINUGUA investigación en 2004 en el país, proveyendo eviden- reportó únicamente 742 investigadores en la sede cia empírica del abuso en el área. La ley estipula que de la PNC. En 2003, este número había disminuido la cantidad máxima de tiempo que una persona puede a 637, en contraste con los 1,500 recomendados por ser detenida para la investigación y juicio es de 164 MINUGUA. De acuerdo con el Ministerio de Goberna- días para el caso de prisión preventiva y 254 días si ción de la administración Colom, el gobierno necesita no hay prisión preventiva. El estudio demostró que el triplicar el número de investigadores criminales que tiempo real es 73 por ciento más del tiempo máximo tiene de 2,000 a 6,000 para cumplir con las normas en el caso de la prisión preventiva (284 días en lugar internacionales mínimas. de 164) y 47 por ciento más en caso de prisión no pre- ventiva (374 en lugar de 254).151 Procesamiento de los crímenes G. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 4.70. El volumen de casos es bajo pero está mejo- rando. A pesar del aumento sostenido en el volumen 4.73. El crimen y la violencia en Guatemala son un de casos presentados en el sistema judicial entre 2007 problema multifacético que necesita una solución y 2010, el porcentaje de casos que fueron juzgados se integral política dado sus múltiples formas y presen- aumentó ligeramente durante el mismo periodo. Una cia en los territorios, grupos demográficos y niveles explicación posible para este mejoramiento es el au- de ingreso. Además de ser un país con el séptimo ni- Revisión del gasto público mento en la capacidad del Estado para realizar investi- vel más alto de homicidios en el mundo, Guatemala gación forense. Esto sería consistente con la creación es afectada por muchas otras formas de crimen y vio- del INACIF (Instituto Nacional de Ciencias Forenses) lencia, de violencia intrafamiliar y femicidios a extor- en 2007 y la asignación de un presupuesto substancial siones, secuestros, robo a mano armada y todo tipo para su operación. de tráfico ilegal. Mientras que cada tipo de eventos 150. Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (2007). 151. Ibid. 87 Cuadro 4.3: Efectividad en la resolución de casos abiertos en primera instancia, de acuerdo con las categorías judiciales, (2005 y 2009) Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaraguab/ Panamá 2005 2009 2005 2009a/ 2005 2009 2005 2009 2005 2009 2005 2009 Efectividadc/ Penal 112 99 62 65 65 72 56 32 69 77 72 104 Civil 63 37 148 199 21 21 95 29 36 20 105 104 Laboral 108 113 188 142 69 48 88 52 31 31 111 97 Familiar 98 97 52 79 16 16 40 36 46 50 87 103 Carga Laborald/ Penal 65 100 21 20 25 34 2 2 9 12 16 22 Civil 52 100 19 21 12 14 6 8 27 38 19 18 Laboral 74 100 26 22 28 40 7 11 10 8 10 11 Familiar 91 100 83 94 215 296 26 33 39 85 91 97 Notas: a/ La información sobre El Salvador es para 2008; b/ La información para Nicaragua solamente incluye información para casos civiles, laborales y familiares en primera instancia e instancia penal clasificados por el Código Procesal Penal. La metodología utilizada solamente cuenta para los casos que fueron cerrados el mismo año en que se abrieron; c/ Proporción de casos cerrados por año en relación a los casos abiertos ese mismo año; d/Proporción de casos abiertos por categoría en relación al total de casos abiertos ese año. Fuente: El Estado de la Región (2012). tiende a estar agrupado en áreas geográficas especí- cesidad de repensar el enfoque que el gobierno ficas del país, cuando se toma como un todo, es difí- ha estado siguiendo hasta ahora. A pesar del pro- cil encontrar lugares que carecen de alguna forma de greso en algunos aspectos o áreas, en general, la violencia. De manera similar, mientras que la juventud respuesta del Gobierno ha sido fragmentada, dis- masculina es afectada más por homicidios, las muje- continua y desequilibrada. Confrontar el desafío res y otros grupos etarios también son afectados por de la violencia criminal en Guatemala requiere un otras formas de violencia. Finalmente, mientras que la enfoque integral que atienda las dimensiones múlti- victimización tiende a incrementarse con el nivel de ples del problema por medio de iniciativas de pre- ingresos, las personas pobres que no pueden costear vención y aplicación de la ley, coordinadas por una seguridad privada frecuentemente viven en vecinda- autoridad clara dentro del gobierno y con la capaci- rios controlados por pandillas criminales y están suje- dad de supervisar la implementación de políticas de tos a formas de violencia cotidianas. manera consistente. 4.74. Las instituciones de gobernabilidad están 4.76. Los gastos parecen ser bajos en relación siendo abrumadas por la capacidad de los grupos al tamaño del problema. Es necesario repensar criminales para infiltrarlas. Las instituciones, al ser seriamente la manera de enfrentar el problema débiles, no han sido capaces de afrontar presiones ex- dado la escasez de recursos de Guatemala. Existe Revisión del gasto público ternas causadas por el incremento del tráfico de dro- la necesidad de aumentar los recursos en la cade- gas y esto, combinado con desigualdad profunda y fal- na de valor de seguridad y justicia, especialmente ta de oportunidades para la juventud en riesgo y otros para: programas preventivos y policía comuni- grupos vulnerables, ha producido la situación explo- taria; recursos humanos y equipo del sector de siva en la que se encuentra el país en este momento. aplicación de la ley; operativos de policía; acceso mejorado a la justicia; capacidades mejoradas de 4.75. Una revisión de las políticas, presupuestos, los fiscales y sistemas penitenciarios y de rehabi- 88 resultados y productos del gobierno sugiere la ne- litación. 4.77. También es necesaria una mejor coordinación enfrentar ese desafío. Ellos usualmente combinan una de programas de prevención. El Ministerio de Gober- unidad a nivel nacional que trabaja para coordinar y nación (MINGOB) debe desarrollar un sistema para mejorar los sistemas de información gubernamentales monitorear la ejecución de todos los programas rela- con una red de observatorios municipales en munici- cionados a la prevención del crimen y de la violencia, pios rojos que validan y usan la información para es- incluyendo aquellas implementadas por otros ministe- trategias locales de seguridad ciudadana. La informa- rios de otros sectores. El gobierno debe crear un me- ción descriptiva clave que se necesita para la toma de canismo de coordinación interministerial para revisar decisiones incluye: tipo de incidente (homicidio, robo, la información e identificar áreas para el mejoramiento asalto, robo de vehículo, violación, etc.); fecha, hora, del desempeño. Un ejercicio útil para este grupo sería día de la semana, dirección del lugar en donde ocurrió evaluar si los riesgos principales de crimen y violencia el incidente, vecindario; información de la víctima y están asociados con un programa o conjunto de inter- del perpetrador (nombre, edad, sexo, ocupación, nivel venciones para atenderlos y la medida en que estos de alfabetización, dirección de casa); tipo de arma y programas se despliegan de manera integrada en las contexto del hecho (violencia interpersonal, violencia comunidades en áreas rojas donde estos riesgos están doméstica, crimen organizado, enfrentamientos con concentrados. El gobierno también debería conside- las autoridades relacionados a pandillas); y relación rar si (i) es aconsejable darle autoridad formal a un entre el perpetrador y la víctima. La información ob- ministerio para la coordinación de intervenciones, por jetiva captada por los sistemas del gobierno debe ser ejemplo autorizándole a estar presente en el proceso complementada con encuestas periódicas estandari- de toma de decisiones e incluso en la asignación de zadas que producen información subjetiva y situacio- recursos a los programas de otros ministerios cuando nal sobre la victimización, percepción de inseguridad, tengan una función en seguridad ciudadana importan- actitudes violentas, comportamiento para reducir la te; y (ii) este rol debería ser otorgado al Ministerio de victimización y características urbanas y sociales de Gobernación. las comunidades rojas. 4.78. Una prioridad a corto plazo para el gobierno 4.80. Guatemala también debe fortalecer su siste- debe ser de mejorar sus sistemas de información ma de información en el desempeño de sus institu- sobre (a) la incidencia del crimen y la violencia y ciones de seguridad y justicia. Para evaluar el des- (b) el desempeño de las instituciones de seguridad empeño de las instituciones de seguridad ciudadana, y de justicia. El proceso de toma de decisiones no el gobierno debe construir un grupo de indicadores puede desempeñarse apropiadamente sin la calidad esenciales para cada uno de los pilares de la cadena apropiada de información y análisis de información. de valor (prevención, aplicación de la ley, investiga- Este análisis encontró muchos vacíos en esta área. Los ción criminal, justicia criminal, sistema penitenciario, sistemas de información también son críticos para la rehabilitación). Estos indicadores deben servir como coordinación y rendición de cuentas mejoradas. Aba- referencia del progreso y asegurar un mayor diálogo y jo hay algunas recomendaciones sobre cómo abordar coordinación entre los múltiples actores involucrados esta tarea. en el sector de seguridad ciudadana. Los indicadores podrían incluir: la proporción de los gastos públicos 4.79. Guatemala debe invertir en un sistema de in- por pilar; cobertura en términos de cantidad de per- formación de segunda generación sobre crimen y sonal per cápita asignado a cada uno de los pilares, violencia. Este sistema debe (a) captar los tipos de incluyendo policía, fiscales, defensores públicos, etc.; Revisión del gasto público crímenes que no se reportan, (b) validar los datos capacidades administrativas; índice de reincidencia; y generados, (c) producir información descriptiva cla- confianza ciudadana en las instituciones públicas. ve sobre las características del crimen, e (d) ingresar todos estos datos en un sistema geo-referenciado, fá- cil de usar y que sea útil para la toma de decisiones proactiva sobre seguridad ciudadana y orientada a resultados. Los observatorios de la violencia son una “tecnología� institucional que ha probado ser útil para 89 Capítulo 5 Proceso Presupuestario, Gestión de Finanzas Públicas y Adquisiciones 5 » A. Introducción 5.1. Sistemas robustos de Gestión de Finanzas Públicas (GFP) apoyan a los países a admi- nistrar sus recursos públicos para lograr metas estratégicas clave. Los procesos políticos determinan la asignación de recursos dentro del presupuesto general. Después, los Ministe- rios y las Agencias deciden de qué manera gastarlos sujetos a mecanismos de control y ren- dición de cuentas. Los procedimientos por medio de los cuales se toman y se implementan esas decisiones son conocidos como sistemas de GFP. De esa manera, la GFP busca el cum- plimiento de objetivos estratégicos por medio de interacciones entre sistemas, instituciones y prácticas con tres objetivos principales: (i) promover prioridades estratégicas; (ii) asegurar disciplina fiscal; y (iii) entregar valor por el dinero.152 5.2. El proceso presupuestario anual, componente central de la GFP, tiende a estar fuertemente influenciado por intereses políticos y acuerdos institucionales. Por ello es importante anclar ese proceso a reglas claras y transparentes. La evaluación del Gasto Público y Rendición de Cuentas Financiera (PEFA en inglés) mide los procesos centrales de presupuestación en base a buenas prácticas en seis dimensiones críticas: (i) credibilidad presupuestaria; (ii) integralidad y transparencia del presupuesto; (iii) elaboración del pre- supuesto en base a políticas; (iv) previsibilidad y control de la ejecución del presupuesto; (v) rendición de cuentas, registro y realización de informes; y (vi) escrutinio y auditoría externa. La evaluación del Gasto Público y Rendición de Cuentas (GPRC) mide el desempeño del sis- tema de GFP calificando 28 indicadores clave que usa para comparar sistemas en el tiempo y en diferentes países. Revisión del gasto público 152 Ver DfID (2001) y GPRC (2005). 91 5.3. Guatemala cuenta con un Sistema de Información de Administración Financiera (SIAF) sólido. El SIAF apoya al gobierno en la realización de procesos financieros y transacciones de manera automatizada. Además, el SIAF ayuda al gobierno a producir informes sobre la situación financiera del sector público en general para facilitar y tomar decisiones que per- mitan rendir cuentas sobre el uso de los recursos públicos.153 Para el caso de Guatemala, el Sistema de Administración Financiera (SIAF) está dentro de un sistema de funcionalidad con- table central que se llama Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). La primera fase del SIAF fue impulsada en 1997; desde entonces se ha expandido y mejorado con asistencia del Banco Mundial.154 El SIAF cumple requisitos importantes: (i) cubre los sistemas núcleo de GFP (presupuesto, tesorería y contabilidad); (ii) cubre la mayor parte de las entidades del sector público, incluyendo los gobiernos municipales; (iii) opera con una plataforma web que permite a los usuarios interactuar en tiempo real con el sistema; (iv) produce informes en línea, muchos de los cuales son accesibles públicamente; (v) permite que los sectores rastreen y evalúen la situación de algunos procesos financieros y administrativos por medio del Sistema de Infor- mación y Gestión (SIGES); y (vi) está interrelacionado (aunque no completamente todavía) con el sistema electrónico de adquisiciones (Guatecompras). 5.4. La Parte A de este capítulo fue extraída principalmente del informe sobre GPRC. El informe fue preparado conjuntamente por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de De- sarrollo y la Comisión Europea en 2009. El Inserto 5.1 enumera las principales fortalezas y debilidades de los sistemas de GFP de Guatemala encontradas por el informe sobre GPRC. También incluye algunos temas sensibles identificados por el análisis del GPRC que afectan la credibilidad general del sistema y representan desafíos de gobernabilidad más amplios. En base a estos hallazgos, la sección está organizada de la manera siguiente: La Sección 1 descri- be el proceso de elaboración del presupuesto; la Sección 2, la previsibilidad y el control en la ejecución del presupuesto; la Sección 3 examina la contabilidad, el registro y la presentación de informes; y la Sección 4 evalúa la auditoría y el escrutinio externos. Sobre las prácticas de GFP, la Sección 5 presenta los vehículos alternativos para ejecutar el presupuesto fuera del sistema SICOIN; la Sección 6 analiza la calidad del gasto en vehículos alternativos; la Sección 7 estudia los mecanismos de rendición de cuentas de los vehículos alternativos; la Sección 8 examina cuestiones relacionadas a la deuda flotante; y la Sección 9 resume las principales conclusiones y recomendaciones. 5.5. La Parte B utiliza un nuevo conjunto de información detallada sobre adquisiciones, así como varios estudios analíticos realizados en años recientes. Incluye ejemplos de los desa- fíos específicos enfrentados en la compra de medicamentos así como la adquisición de obras públicas para proyectos de infraestructura. Revisión del gasto público 153. Ver Banco Mundial (2011b). 92 154. Para una referencia más detallada de la experiencia de Guatemala con las reformas del SIAF ver Banco Mundial (2011b), páginas 61-63. Inserto 5.1: Fortalezas y debilidades identificadas en la GFP por el PEFA de Guatemala (2009) Fortalezas • El público en general tiene acceso a información fiscal de forma amigable con el usuario y sin restricciones; • Un análisis de sostenibilidad de la deuda (DSA) es realizado anualmente tanto para la deuda interna como la externa; y • La administración tributaria planifica y realiza auditorías anuales basadas en un sistema de administración integral de riesgo y es capaz de mantener el registro tributario actualizado. Debilidades • Variación considerable de la composición de los gastos del presupuesto original; • El alto nivel de retrasos que no puede confirmarse con precisión ni de manera oportuna; • La clasificación presupuestaria no está plenamente alineada con las normas internacionales especialmente sobre clasificación funcio- nal crítica para rastrear gastos por propósito; • Realización incompleta de informes de ejecución presupuestaria; • Falta de información fiscal consolidada sobre el sector público en general; • Omisión de algunos saldos de cuentas; • Ausencia de una base de datos única de recursos humanos, descripciones incompletas de los perfiles del personal y falta de auditorías de los sistemas de recursos humanos; • Uso generalizado de procesos no competitivos para la adquisición de bienes y servicios y; • Mecanismos de rendición de cuentas internos y externos débiles, incluyendo el papel del Congreso de supervisar las decisiones del Ejecutivo. B. PROCESO PRESUPUESTARIO Y extensión y consolidación de la presupuestación mo- ADMINISTRACIÓN FINANCIERA PÚBLICA derna basada en resultados dentro del contexto de un marco multianual. Estos avances formales están refle- Desafíos clave en el ciclo presupuestario jados en el desempeño del país en 2010 en el �ndice de Presupuesto Abierto, siendo el más alto de Centro 5.6. El proceso presupuestario de Guatemala está América (IBP, 2010). Sin embargo, al mismo tiempo, el caracterizado por la coexistencia de buenas prác- proceso presupuestario en la práctica está plagado de ticas y vulnerabilidades. Es apoyado por normas y prácticas no consistentes con las normas legales, uso reglamentos detallados, una Ley de Acceso a la In- limitado de los sistemas establecidos, desvinculacio- formación Pública, un sistema de gobierno electró- nes con las necesidades del sector y control limitado nico según buenas prácticas, el Sistema Integrado de del gasto, entre otros. Administración Financiera y el Sistema de Auditoría Gubernamental (SIAF-SAG). Los mejoramientos re- Las principales vulnerabilidades del proceso presu- Revisión del gasto público cientes al SIAF apoyan el ciclo presupuestario, lo cual puestario son las siguientes: significa que los principales sistemas de GFP ahora son coherentes, sofisticados y poderosos a nivel inter- a) Vínculos débiles entre la planificación y elabora- no para registrar e integrar información sobre admi- ción del presupuesto. No existe ninguna evaluación nistración financiera para el sector público entero. El sistemática de resultados alcanzados; SIAF provee información financiera y sobre desempe- b) Reasignaciones presupuestarias significativas. Du- ño que es oportuna, precisa e integral para el sector rante la ejecución del presupuesto, los sectores público y el público y es una pieza fundamental para la tienden a modificar la asignación presupuestaria 93 original, lo cual reduce la credibilidad general del los ingresos totales, (iv) fuentes de ingreso y (v) nor- presupuesto; mas presupuestarias. Los techos presupuestarios se c) Vehículos alternos para ejecutar el presupuesto. encuentran frecuentemente por debajo de aquellos Fideicomisos y ONGs administran los recursos solicitados por los Ministerios y Secretarías. La apro- públicos fuera del presupuesto, haciendo difícil la bación presidencial de esta propuesta es acompañada evaluación de la calidad de los gastos y la realiza- de esa manera por cabildeos intensos por parte de los ción adecuada de las auditorías externas corres- Ministerios y otros operadores políticos con acceso pondientes; al gabinete, ejerciendo presión para la asignación de d) Falta de control de la deuda flotante. Este tipo de presupuestos mayores o modificaciones a las fuentes deuda es creada sin los créditos presupuestarios de ingreso y normas presupuestarias. Estas normas correspondientes, lo cual afecta la credibilidad de están reglamentadas generalmente por la Ley Orgá- las metas fiscales; y nica del Presupuesto, sin embargo son complementa- e) Sanciones y controles débiles. El régimen de san- das por disposiciones específicas en el presupuesto ciones es débil para lograr disuadir efectivamente anual. Estos han sido importantes vehículos para ma- las prácticas que no son consistentes con el des- yor transparencia presupuestaria en años recientes, empeño y la credibilidad de los sistemas de GFP. por ejemplo la obligación de registrar las operaciones del gasto público en el SIAF.155 Preparación del presupuesto 5.8. Con la información de los techos presupuesta- Proceso rios aprobados se inicia la fase de programación pre- supuestaria de las entidades públicas. Los proyectos 5.7. Al igual que otras fases del proceso presupues- de inversión pública son coordinados entre las insti- tario, la preparación del presupuesto está regida tuciones a nivel central, en particular SEGEPLAN y principalmente por la Ley Orgánica del Presupuesto los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODE- y su reglamento. La responsabilidad de la formulación DEs), para agregar los proyectos priorizados por los del presupuesto está asignada en estas normas a la consejos de desarrollo comunitarios y municipales. En Comisión Técnica de Finanzas Públicas (CTFP), enti- julio, los borradores de las propuestas de programa- dad presidida por el Viceministro de Finanzas y com- ción son presentadas por cada institución al MINFIN puesta por altos funcionarios del Ministerio de Finan- para su revisión e integración. En agosto, un proyecto zas (MINFIN), la Secretaría de Planificación Nacional presupuestario es presentado por el MINFIN al gabi- (SEGEPLAN), la SAT y, con invitación, funcionarios del nete económico y de allí avanza al gabinete general Banco Central (BANGUAT). Entre enero y mayo de para su discusión y aprobación presidencial. Una vez cada año, el MINFIN y SEGEPLAN elaboran (i) orien- que el borrador del presupuesto es enviado al Con- taciones estratégicas para la política pública, (ii) nor- greso, la Constitución de Guatemala estipula que el mas presupuestarias, (iii) normas para la elaboración Congreso puede aprobar, rechazar o modificar a su de planes operativos anuales y, subsecuentemente, voluntad el tamaño, composición y fuentes de ingreso (iv) un presupuesto exploratorio con techos para cada de la propuesta del presupuesto. Este poder de en- institución pública. Entre abril y mayo, las proyeccio- mienda ubica a Guatemala, en comparación con otros nes de ingreso fiscal son calculadas por la SAT y el países, en una situación extrema en relación a la in- MINFIN en base a las proyecciones macroeconómi- fluencia legislativa sobre el proceso presupuestario156. cas del BANGUAT, y el MINFIN realiza proyecciones Y de hecho, las enmiendas legislativas a la propuesta Revisión del gasto público de deuda pública. Entre mayo y junio se presenta al del ejecutivo – con modificaciones interinstitucionales presidente y su gabinete una propuesta técnica con de adjudicaciones presupuestarias sumando un pro- (i) el presupuesto total, (ii) los techos presupuestarios medio de 4.9 por ciento157 del presupuesto total 2008- para cada institución pública, (iii) una estimación de 2012 – parecen ser más pronunciadas en Guatemala 155. Barrientos (2011) 156. Ver, por ejemplo, Wehner (2006). 157. De acuerdo con cálculos subsiguientes, el porcentaje se refiere a la suma de modificaciones de los techos presupuestarios para las 94 entidades públicas. De acuerdo con las disposiciones legales del país, únicamente las modificaciones interinstitucionales - aquellas que requieren en la fase de ejecución un decreto presidencial en lugar de uno ministerial para realizarse – se consideran (ver anexo A para el nivel resultante de desagregación). que en otros países latinoamericanos para los cuales presupuesto. De igual forma, los sectores no tienen hay información disponible158. incentivos para revisar los costos unitarios de las ac- tividades porque si se encuentra que se necesitaron Orientación del presupuesto a políticas menos recursos para la entrega de servicios y compra de bienes, esto podría resultar en asignaciones presu- 5.9. El gobierno adoptó el enfoque de elaboración puestarias menores el año siguiente. Por otro lado, es- de presupuesto en base a políticas, el cual está di- tas revisiones son críticas para asegurar la calidad de señado para asegurar su debida coherencia con las la elaboración del presupuesto para programas para políticas gubernamentales en el proceso de elabo- que sea consistente con las metas de la política públi- ración del presupuesto.159 En términos operativos, ca. Además y dependiendo de las capacidades conta- la elaboración de presupuestos en base a políticas bles del SIAF, algunos sectores solo pueden estimar requiere que la preparación del presupuesto sea lle- los costos directos de sus actividades porque los cos- vada a cabo por medio de una estructura programá- tos indirectos, tales como salarios, servicios públicos tica en la cual los programas establecidos reflejen las y otros no pueden desagregarse. También, si el costo intenciones políticas. Una descripción más detallada unitario de los servicios de salud no incluye la depre- de esas descripciones políticas está establecida en ciación de las instalaciones de salud, el financiamiento los planes operativos anuales (Programas Operativos para el mantenimiento puede no presupuestarse y los Anuales, POAs) los cuales describen los programas, servicios se deteriorarían con el tiempo. subprogramas, actividades y tareas a realizarse duran- te el año fiscal, principalmente en términos físicos y 5.11. Para resolver estos problemas, la preparación estimaciones de costos asociados, incluyendo en al- presupuestaria ha evolucionado de la elaboración de gunos casos estimaciones de costos unitarios. Estas presupuestos por programas (sin vínculos efectivos estimaciones de costos forman la base para la prepa- a la planificación) hacia una elaboración del presu- ración del presupuesto vinculando la estructura pro- puesto más orientada al desempeño160. Estos esfuer- gramática del Programa Operativo Anual (POA) con la zos iniciaron en 1997 cuando el Ministerio de Finanzas del presupuesto. Bajo los planes operativos anuales, (MINFIN), junto con los ministerios del sector, empe- se han agregado a los programas individuales objeti- zaron a revisar la estructura programática del presu- vos específicos y medibles, resultados e indicadores puesto y hacer que los procesos presupuestarios fue- para facilitar el monitoreo de los resultados y permitir ran más integrales. A pesar de que estas revisiones han la evaluación del desempeño. mejorado el enfoque presupuestario en base a pro- gramas, permitiendo a los sectores asignar recursos 5.10. Sin embargo, en la práctica este acercamien- a programas, subprogramas, proyectos, actividades y to no ha sido plenamente implementado porque el obras, la asociación entre actividades y programas to- SIAF no puede apoyar categorías de gasto desagre- davía necesita mejorarse. En algunos casos las activi- gadas, limitando a los sectores a incluir en el presu- dades están definidas muy ampliamente (costo admi- puesto solamente actividades agregadas las cuales nistrativo o vacunación) lo cual hace difícil evaluar su - una vez es aprobado el presupuesto - facilitan las pertinencia para los programas a los que pertenecen. redistribuciones entre las categorías. De esa mane- ra, las actividades y tareas más detalladas de los pla- 5.12. Desde 2007, el MINFIN ha implementado – nes operativos no están incorporadas plenamente al como proyectos pilotos – un presupuesto basado Revisión del gasto público 158. El promedio de 4.9% excede los promedios de 1997-2005 para Colombia, Perú, Venezuela, Brasil, Ecuador y Bolivia presentados en Hallerberg et al. (2009). 159. GPRC (2005). 160. La evolución de la presupuestación basada en programas a la presupuestación basada en desempeño comprende al menos cuatro etapas. La primera etapa consiste en establecer la estructura del programa en un contexto más amplio de la planificación presupuestaria y política, frecuentemente como parte del Marco de Gastos a Mediano Plazo (MGMP), el cual es considerado un elemento estratégico que vincula los objetivos de las políticas con los planes presupuestarios anuales detallados. En la segunda etapa, es crítico proveer administra- dores de presupuesto con más flexibilidad, eliminando las limitaciones institucionales y de información con el propósito de hacer que las actividades, programas y metas estratégicas sean más consistentes entre sí. La tercera etapa prevé el mejoramiento y expansión de los siste- mas para costear los presupuestos. Finalmente, la cuarta etapa, la más compleja, prevé la introducción de mecanismos nuevos de rendición de cuentas e incentivos presupuestarios para completar una elaboración del presupuesto en base a políticas que aseguran un uso efectivo 95 y eficiente de la administración de recursos públicos. en resultados con apoyo de la Comisión Europea rios. En este contexto el MINFIN está planificando (CE). El objetivo es mejorar los vínculos entre la pla- implementar como piloto la revisión del gasto de algu- nificación y los procesos presupuestarios definiendo nos programas críticos, empezando por el programa indicadores de resultados y la estructura programá- de nutrición infantil ejecutado por el Ministerio de Sa- tica tanto en los planes operativos como en el presu- lud. A pesar de que Guatemala ha asignado recursos puesto. El elemento crítico de la nueva metodología significativos para combatir la desnutrición infantil, el es la definición de resultados a ser logrados con los país tiene uno de los peores indicadores de desnutri- recursos disponibles. Los Ministerios de Salud, Edu- ción infantil en el mundo. El objetivo de la revisión es cación y Gobernación se seleccionaron como pilotos establecer si el servicio ha sido entregado de manera y desde 2008, sus propuestas de presupuesto han in- eficiente y puntual. corporado la nueva metodología. El Ministerio de Sa- lud ha progresado significativamente: su presupuesto Previsibilidad y control en la ejecución del de 2010 define dos objetivos estratégicos basados en presupuesto los ODMs – (i) porcentaje de niños menores de cinco años cuya altura se encuentra debajo del promedio de 5.15. Los sistemas de GFP son cruciales para asegu- la población de referencia, y (ii) proporción de naci- rar el cumplimiento durante la ejecución del presu- mientos atendidos por personal médico o enfermeras puesto. Normados principalmente por la Ley Orgánica (parto institucional) - y asigna recursos a programas del Presupuesto de 1997, la ejecución del presupuesto dirigidos a lograr esos indicadores. A pesar de que las queda bajo la influencia de CTPF. El control del cum- iniciativas piloto parecen ser prometedoras, hay ries- plimiento ha sido facilitado desde 1998 por el sistema go de que no sean sostenibles porque el marco legal SIAF-SAG para el cual se han creado subsistemas re- todavía es el mismo, en particular en relación al Marco cientemente especializados de contabilidad (SICOIN), de Gastos a Mediano Plazo (MGMP). La Ley General adquisiciones y contrataciones (GUATECOMPRAS) y del Presupuesto no provee un marco de referencia administración de personal (GUATENOMINAS), entre para el mediano plazo, ni tampoco lo proveen sus li- otros. De manera paralela, un Sistema Nacional de In- neamientos. El artículo 8 hace una amplia referencia a versión Pública fue desarrollado por SEGEPLAN. El la producción y presentación de un presupuesto mul- SIAF y sus subsistemas operan en el gobierno central tianual, aunque no está claro si se refiere a dos, tres o así como en todos los municipios. Gracias a estos sis- más años. temas a la Ley de Acceso a la Información Pública de 2008, el acceso a detalles de ejecución del presu- 5.13. Para expandir el uso de la nueva metodología, puesto está disponible para el público en general.161 el MINFIN ha alentado a los sectores a utilizar un MGMP de facto proponiendo los indicadores sec- 5.16. Las redistribuciones dentro del presupuesto toriales asociados a la preparación del presupues- durante su ejecución son altamente discrecionales to. Sin embargo, hay resistencia interna al cambio, la y significativas en su alcance. Mientras el ejecutivo apropiación de esos indicadores es débil aún y no hay está limitado por la rigidez del presupuesto, como por evaluación formal de los indicadores resultantes. Se ejemplo la designación legislativa de fondos y deman- espera que una vez que la iniciativa piloto finalice y la das de sindicatos del sector público, puede retomar metodología se haya afinado, más sectores se somete- el control sobre la ejecución del presupuesto por me- rán al proceso de revisión de la estructura programá- dio de transferencias presupuestarias intra-institucio- tica, definiendo indicadores de resultados, mejorando nales (por decreto ministerial) e inter-institucionales Revisión del gasto público la preparación presupuestaria y obteniendo mejores (por medio de decreto presidencial). En vista de la ex- resultados del uso de recursos públicos. posición del país a desastres naturales, imperfeccio- nes en la planificación presupuestaria y fluctuaciones 5.14. En particular, el MINFIN está interesado en potenciales en sus ingresos (limitados) que requieren realizar estudios de evaluación del impacto de los ajustes en el gasto, este poder especial es justificado. gastos públicos en cooperación con otros ministe- Sin embargo, las transferencias presupuestarias se 96 161. Barrientos (2011). Cuadro 5.1: Desviaciones reales del presupuesto originalmente aprobado (2008-2010) 2008 2009 2010 2011 Institución Pública Presupuesto Presu- % Presupuesto Presu- % Presupuesto Presu- % Presupuesto Presu- % inicialmente puesto de varia- inicialmente puesto de varia- inicialmente puesto de varia- inicialmente puesto de varia- aprobado fin de año ción aprobado fin de año ción aprobado fin de año ción aprobado fin de año ción Presidencia de la 164 175 7% 191 213 11% 191 208 9% 185 231 25% República Ministerio de 250 283 13% 220 304 38% 220 285 30% 278 302 8% Relaciones Exteriores Ministerio de 2.610 2.369 -9% 3.275 2.700 -18% 3.275 2.708 -17% 3.275 3.160 -4% Gobernación Ministerio de la 1.265 1.261 0% 1.301 1.309 1% 1.301 1.278 -2% 1.555 1.543 -1% Defensa Nacional Ministerio de 227 235 3% 213 228 7% 213 246 15% 309 271 -12% Finanzas Públicas Ministerio de 6.500 5.899 -9% 7.588 8.344 10% 7.588 9.350 23% 9.323 10.251 10% Educación Ministerio de Salud 3.000 2.764 -8% 3.738 3.342 -11% 3.738 3.840 3% 3.930 4.454 13% Pública y Asistencia Social Ministerio de Trabajo 352 266 -24% 358 505 41% 358 632 77% 594 591 -1% y Previsión Social Ministerio de 230 352 53% 237 205 -13% 237 276 17% 275 257 -7% Economía Ministerio de 1.231 1.185 -4% 828 664 -20% 828 978 18% 631 820 30% Agricultura Ministerio de 3.000 4.447 48% 4.594 5.293 15% 4.903 6.733 37% 4.359 8.185 88% Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Ministerio de Energía 46 48 4% 47 50 7% 47 119 154% 100 87 -13% y Minas Ministerio de Cultura 332 285 -14% 444 362 -18% 444 407 -8% 356 355 0% y Deportes Secretarías y otras 2.020 2.553 26% 2.742 3.119 14% 2.742 3.127 14% 2.190 2.437 11% Dependencias del Ejecutivo Ministerio de 41 52 25% 98 78 -21% 98 89 -9% 139 153 10% Ambiente y Recursos Naturales Obligaciones del 14.594 15.295 5% 16.986 16.689 -2% 16.986 16.744 -1% 18.083 18.195 1% Estado a Cargo de la Tesorería Revisión del gasto público Servicio de Deuda 6.626 6.425 -3% 6.812 6.577 -3% 6.812 7.212 6% 8.754 7.825 -11% Pública Ministerio Público 47 43 -8% 53 53 0% 53 52 -1% 55 58 6% Total 42.535 43.936 3% 49.723 50.032 1% 50.032 54.283 8% 54.391 59.175 9% Fuente: Barrientos (2011) y Ministerio de Finanzas Públicas. 97 prestan para las negociaciones políticas y dificultan el presenta un obstáculo para la administración efecti- seguimiento de los objetivos de la política supuesta- va orientada a resultados. Una de las razones por las mente representados en el presupuesto. De hecho, el que el mecanismo de cuotas no funciona de la manera promedio de la varianza en exceso del total de la des- en que se esperaba es la falta de controles en infor- viación, que mide la redistribución presupuestaria en mación ex ante, resultado del ingreso simultáneo (en general, fue de 11 por ciento de 2005 a 2010. Esto sig- lugar de cronológico) de compromisos, devengados y nifica que la composición de gastos reales, compara- pagos en el sistema de información, lo cual no permite do con el presupuesto original, excedió al menos dos a la tesorería predecir las necesidades de efectivo con veces el estándar internacional.163 De esa manera, la antelación. mayor parte de los sectores tienen muy poca certeza respecto a si la totalidad de los recursos estipulados Contabilidad, registro y realización de informes en los presupuestos estarán disponibles para financiar sus programas y proyectos. Las redistribuciones entre 5.18. El tercer elemento que afecta la elaboración programas dentro del mismo ministerio no requieren de presupuestos y el desempeño de los sistemas de la aprobación del gabinete, en cambio las redistribu- GFP es la contabilidad, el registro y la realización ciones de un ministerio a una secretaría dependiente de informes sobre las transacciones financieras. En o a otro ministerio necesitan la aprobación del gabi- particular, el Gobierno enfrenta desafíos en la produc- nete. Una vez que se ha obtenido la aprobación, el ción de declaraciones financieras e informes de acuer- ministerio beneficiario puede comenzar a utilizar los do con los estándares internacionales. Esos desafíos recursos adicionales mientras que el MINFIN actua- están principalmente relacionados al hecho de que es liza la información en el SICOIN de acuerdo con los posible ejecutar parte del presupuesto fuera del SI- cambios. El Cuadro 5.1 presenta los gastos reales por COIN. Sin embargo, en 2010, el MINFIN presentó por ministerio, en comparación con el presupuesto origi- primera vez las declaraciones financieras del Gobier- nal aprobado para el periodo 2008-2011. no General incluyendo la Declaración del Balance.164 Este es un paso importante hacia las cuentas públicas 5.17. A pesar de que el MINFIN ha implementado más transparentes y con mayor rendición de cuentas. un mecanismo de cuota trimestral de gastos para apoyar la ejecución presupuestaria, el sistema no 5.19. En términos de contabilidad, el gobierno en- ha funcionado todavía como se esperaba. Como lo frenta dos desafíos importantes. Primero, la reali- mostró el GPRC de 2009, el sistema de asignación zación de la contabilidad de tierra y construcción, en trimestral funciona bien en momentos normales. Sin donde el valor en los libros se ha mantenido igual du- embargo, en periodos de austeridad fiscal, tales como rante más de 40 años y no se ha ajustado ni por los las crisis económicas globales de 2008-2009, el siste- precios del mercado o la depreciación.165 Sin embargo, ma de cuotas tiende a colapsar. Las cuotas de gastos en muchos casos el MINFIN no tiene la información fueron restringidas a límites mensuales y cualquier sal- requerida y consecuentemente no puede registrar do al final del mes debió ser reembolsado a la tesore- apropiadamente (en términos de contabilidad) algu- ría. En esta situación, la ejecución presupuestaria fue nos activos fijos. afectada porque los sectores no pudieron predecir si los recursos líquidos estarían disponibles para pagar 5.20. El segundo desafío está relacionado a la con- compromisos y gastos acumulados. La incapacidad de tabilidad y registro de obras e infraestructura pú- pagar gastos acumulados en algunas entidades contri- blicas construidas por medio de fideicomisos. En Revisión del gasto público buyó a la generación de retrasos. La falta de previsibi- general estas obras e infraestructura son propiedad lidad de los recursos en estas circunstancias también de los fideicomisos y se mantienen en sus libros de 163. Con respecto a eso, la metodología de la GPRC para la PI-2 especifica que el país podría obtener una D, ya que la varianza en la compo- sición del gasto excedió la desviación general en el gasto primario en 10 puntos porcentuales durante al menos dos de los últimos tres años. 164. A pesar de que todavía hay algunas cuentas debajo de la línea equivalente a 10 por ciento del total del balance en 2010, las declaracio- nes financieras fueron formalmente firmadas por el MINFIN. 165. Dado que los sistemas de contabilidad no están basados en la acumulación, la depreciación de activos fijos no está incorporada en los 98 estados de cuentas. contabilidad. Pero antes de transferir esas cuentas a Guatemala.166 Cada entidad pública tiene una unidad las declaraciones financieras del Gobierno, es nece- de auditoría interna con supervisión externa provista sario realizar una conciliación de cuentas. En el pasa- por la Contraloría General de Cuentas (CGC). La Ley do, el MINFIN transfirió los recursos del presupuesto de la CGC de 2003 provee procedimientos modernos a esos fideicomisos. En términos contables, la tran- de auditoría, pero – debido a ambigüedades legales sacción fue registrada como una reducción de efecti- y recursos limitados – tiene capacidades limitadas vo acompañada con un aumento igual de las cuentas para la aplicación de sanciones. Las violaciones de las por cobrar. Los fideicomisos tienen pocos incentivos normas legales relacionadas al proceso de presupues- para regularizar los gastos (por ejemplo, por medio tación quedan impunes en términos generales.167 En de facturas y recibos registrados en el SICOIN) de lugar de ello, la CGC está principalmente involucra- manera puntual. Por lo tanto, en la medida en que da en auditorías de procesos, en particular referidas el espacio fiscal permita y las obras e infraestructu- a auditorías a posteriori. Mientras tiene también un ra sigan o concluyan, el MINFIN activa una cuenta mandato respectivo, el involucramiento de la CGC de regularización llamada “Construcción en Marcha� en la calidad del gasto público y las evaluaciones de como parte de los activos fijos para conciliar cuentas. impacto ha sido limitado hasta la fecha. De manera si- En la medida en que se incrementa la “Construcción milar, SEGEPLAN, a pesar de que tiene la obligación en Marcha� disminuyen las “cuentas por cobrar�. Sin legal de evaluar la inversión pública, ha asumido en la embargo, “Construcción en Marcha� representa 41 práctica un papel limitado. por ciento del total de los activos del Gobierno Ge- neral y 60 por ciento del total de los activos del Go- 5.23. La Constitución establece que la CGC debe bierno Central, lo cual representa una gran propor- auditar anualmente los estados financieros del Go- ción de los activos públicos sujetos a regularización. bierno General para informar al Congreso sobre la Mientras esa cuenta aparece en las declaraciones recaudación de ingresos así como gastos.168 La CGC financieras públicas, un proceso completo de conci- evalúa la ejecución del presupuesto y la forma en liación está pendiente todavía. que lo realizaron las entidades correspondientes (los procesos de compra asociados). Estas auditorías son 5.21. Respecto a la adopción de los estándares de realizadas por medio de una revisión de los informes contabilidad internacionales, los sistemas actuales financieros generados por el sistema SICOIN y docu- de tecnología de información (TI) tienen limitacio- mentos presentados por el Despacho del Contralor nes serias que hacen difícil la incorporación de los General de la CGC. En general, la opinión de los au- estándares. Por lo tanto, el MINFIN está interesado ditores ha sido calificada, lo cual significa que las en- en explorar opciones para un nuevo sistema de TI tidades del Gobierno Central han seguido las normas más orientado al apoyo administrativo así como a los de contabilidad internacionales apropiadamente con procesos financieros. En este contexto, el MINFIN algunas excepciones menores. De esa manera, se con- también está interesado en opciones de paquetes sidera que los estados financieros representan equita- integrales que podrían encontrarse en el mercado, in- tivamente la situación financiera. cluyendo la posibilidad de una Planificación de Recur- sos Gubernamentales (PRG). 5.24. Por otro lado, entidades descentralizadas y autónomas son auditadas en base a los estados fi- Escrutinio y auditoría externos nancieros e informes generados por el sistema de GFP respectivo (SIAF-Muni para el caso de los go- Revisión del gasto público 5.22. El control y evaluación del presupuesto son biernos municipales). En general, la opinión del Con- tanto normativa como sustantivamente las fases tralor ha sido una opinión limpia en algunos casos y menos desarrolladas del proceso presupuestario en con advertencias en otros. Una opinión limpia es equi- 166. Barrientos (2011). 167. Después de la CGC, el legislativo puede solicitar investigaciones y cuando se detecten infracciones a la ley, presentar casos al Ministe- rio Público. En la práctica sin embargo, este no ha sido un camino importante para el control del presupuesto. 168. Los resultados de las auditorías correspondientes para 2006-2010 se encuentran en el siguiente vínculo: http://www.contraloria.gob. gt/i_inf.php. 99 Gráfico 5.1: Opinión de auditoría de la CGC respecto a los ingresos y gastos presupuestados de las entidades descentralizadas y autónomas (2006-10) 50 45 40 35 30 15 24 18 19 22 26 20 15 10 20 1 18 18 15 13 5 0 2006 2007 2008 2009 2010 Con limitaciones y advertencias 1/ Con opinión limpia 3/ Con advertencias 2/ Con opinión adversa 4/ Sin opinión 5/ Notas: 1/ una opinión con limitaciones y advertencias establece que a excepción de las limitaciones y advertencias señaladas, las declaraciones �nancieras presentan de manera justa la situación �nanciera y resultados de las operaciones de la entidad de acuerdo con los Estándares de Contabilidad Internacionales. 2/ una opinión con advertencias establece que a excepción de las advertencias, las declaraciones �nancieras presentan de manera justa la situación �nanciera y los resultados de las operaciones de la entidad de acuerdo con los Estándares Internacionales de Contabilidad. 3/ una opinión limpia establece que las declaraciones �nancieras presentan de manera justa la situación �nanciera y los resultados de las operaciones de la entidad de acuerdo con los Estándares de Contabilidad Internacionales. 4/ una opinión adversa establece que las declaraciones �nancieras no presentan de manera justa la situación �nanciera y los resultados de las operaciones de la entidad de acuerdo con los Estándares de Contabilidad Internacionales. 5/ ninguna opinión establece que el auditor no puede expresar su opinión porque las limitaciones encontradas no pueden permitir al auditor auditar las declaraciones �nancieras de acuerdo con los Estándares de Contabilidad Internacionales. Fuente: CGC valente a una opinión calificada utilizada en el caso de rendición de cuentas. Esta parte describe y comenta las entidades del Gobierno Central. La Gráfica 5.1 pre- dos tipos de vehículos alternativos – los fideicomisos senta el tipo de opinión de auditor para las entidades y los acuerdos con ONGs – así como las prácticas que descentralizadas y autónomas en 2006-2010. crean el problema de la deuda flotante. 5.25. Más allá de la opinión del auditor, la auditoría Vehículos alternativos para ejecutar el se presenta con un conjunto de sanciones que el au- presupuesto fuera de los sistemas de GFP ditor recomienda para los funcionarios públicos que deben rendir cuentas del mal uso de los recursos. Fideicomisos Sin embargo, es difícil estimar las cantidades de esos recursos. Además, se puede apelar las sanciones en la 5.27. Los fideicomisos, como un mecanismo para- Contraloría General de Cuentas para obtener reduc- lelo de ejecución presupuestaria, emergieron por ciones de hasta 90 por ciento de las cuales la mayor primera vez en respuesta al terremoto de 1976. En parte son concedidas. Por lo tanto, la estructura de vista de la emergencia, se estableció un fondo de con- sanciones es relativamente débil, lo cual afecta la cre- formidad con los estatutos del sector privado, en lu- dibilidad de los sistemas de GFP. gar de un nuevo reglamento. El fideicomiso, actuando como mecanismo único de coordinación con diferen- Desafíos clave en las prácticas de GFP tes entidades públicas, permitió al Gobierno desem- bolsar rápidamente los fondos para la reconstrucción. 5.26. Los desafíos clave en GFP son (i) el hecho que La falta de una disposición legal específica implicaba es posible ejecutar el presupuesto fuera del Sistema que los fideicomisos representaron un mecanismo de Revisión del gasto público SICOIN; y (ii) la práctica de generar retrasos o “deu- ejecución ágil en el contexto de reglamentos que de da flotante�. Como se ha indicado, el SIAF está muy otra manera serían onerosas, en particular respecto a bien equipado para llevar a cabo la ejecución general las adquisiciones. Permitiendo una programación mul- del presupuesto y asegurar controles automatizados tianual del gasto, los fideicomisos también ofrecieron para que el sector público pueda rendir cuentas de ventajas para previsibilidad del presupuesto. manera transparente. Sin embargo, vehículos alterna- tivos pueden ser utilizados para ejecutar fondos fuera 5.28. A pesar de que las leyes que norman los fidei- 100 del presupuesto, reduciendo así la transparencia y la comisos se refieren solamente a fideicomisos priva- dos, los fideicomisos públicos están sujetos a la mis- especialmente entre las entidades del Gobierno ma legislación. El Código Comercial de enero de 1971 Central. Hoy en día hay más de 60 fideicomisos ope- (Decreto legislativo 2-70) es la legislación primaria que rando en un rango amplio de sectores. La Gráfica 5.2 norma los fideicomisos.169 Un fideicomiso se constituye demuestra que los recursos del presupuesto admi- por medio de un contrato que implica tres partes: (i) el nistrados por medio de fideicomisos subieron a más fideicomitente que transfiere los bienes y derechos que del doble entre 2004 y 2010. 70 por ciento de esta constituyen el fideicomiso; (ii) el fiduciario que recibe ejecución puede ser atribuida al Fondo de Mante- y administra bienes y derechos hasta que los objetivos nimiento Vial del país (COVIAL) y el Fondo Guate- del fideicomiso sean logrados; y (iii) el fideicomisario malteco para la Vivienda (FOGUAVI) – ambos bajo el quien se beneficiará de las actividades financiadas Ministerio de Obras Públicas – así como el Fondo Na- por el fideicomiso. El fideicomisario puede o puede cional para la Paz (FONAPAZ) y el Fondo Nacional no estar especificado en los estatutos del fideicomiso. de Desarrollo (FONADES). Otra parte del aumento se origina en la introducción y rápida expansión del 5.29. La aplicación de la legislación originalmente programa de transferencias condicionadas en efecti- diseñada para fideicomisos del sector privado le vo Mi Familia Progresa. crea problemas de rendición de cuentas al sector público. Mientras el uso de fideicomisos per se no 5.31. Los fideicomisos cumplen diferentes funcio- es malo, el hecho de esquivar las Leyes Orgánicas nes. De acuerdo con la diferente naturaleza y obje- del Presupuesto y de Contratación generan serias tivos de los fideicomisos, el MINFIN los clasifica en preocupaciones sobre la transparencia de las finan- tres categorías: (i) aquellos que administran fondos zas públicas en Guatemala.170 Si bien los fideicomisos que son distribuidos en forma de subsidios específi- públicos son similares a los privados, en el sentido cos o generales; (ii) aquellos que se invierten en in- de que el Gobierno (como fideicomitente) transfiere fraestructura; y (iii) aquellos que proveen créditos y fondos y derechos al fiduciario, existen varias diferen- garantías. El financiamiento provisto por fideicomisos cias importantes. En primer lugar, se requiere que el puede ser (i) reembolsable (principalmente créditos y gasto público se realice de conformidad con proce- garantías de créditos); (ii) no reembolsable; o (iii) una dimientos de administración pública financiera y de combinación de ambos. Los fideicomisos pueden ser adquisiciones; sin embargo, estas no son aplicadas ejecutados por el Gobierno Central o por entidades a los fideicomisos públicos porque están normados autónomas y descentralizadas. En 2004-2010, el 69 por la ley del sector privado. De manera similar, los por ciento de los fideicomisos del Gobierno Central mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas (in- fueron para inversión, el 26 por ciento administraron cluyendo auditorías) que generalmente se aplicarían fondos y el 5 por ciento proveyeron garantías de cré- al gasto público no son aplicados de igual manera a dito. De los fideicomisos autónomos y descentraliza- los fideicomisos públicos. Como resultado de ello, la dos, el 61 por ciento administraron fondos y el 39 por información sobre la ejecución del gasto público por ciento fueron para la inversión. medio de fideicomisos es limitada, en comparación con el gasto público corriente realizado por medio del 5.32. Los fideicomisos públicos han jugado un papel sistema de SICOIN. importante en la ejecución de inversión de capital. Desde 2009, el MINFIN ha registrado e informado 5.30. Los fideicomisos públicos son una modalidad sobre la ejecución del presupuesto de todos los fidei- crecientemente popular para ejecutar el gasto, comisos que han recibido fondos del presupuesto, de Revisión del gasto público 169. Además, hay nuevos lineamientos aplicables a los fideicomisos públicos, como el Manual Operativo (abril 2010), el cual establece los procedimientos GFP que los fideicomisos deben seguir para regularizar los gastos y formular el presupuesto. Este manual fue aprobado por medio de un acuerdo ministerial. Además, la Ley del Presupuesto de 2011 establece reglas para normar el funcionamiento de los fideicomi- sos y hacer que tengan una mayor rendición de cuentas. Sin embargo, esta ley es obligatoria solamente dentro del mismo año presupuesta- rio, lo cual crea incertidumbre respecto a su sostenibilidad en años futuros. 170. Además, hay nuevos lineamientos aplicables a los fideicomisos públicos, como el Manual Operativo (abril 2010), el cual establece los procedimientos GFP que los fideicomisos deben seguir para regularizar los gastos y formular el presupuesto. Este manual fue aprobado por medio de un acuerdo ministerial. Además, la Ley del Presupuesto de 2011 establece reglas para normar el funcionamiento de los fideicomi- sos y hacer que tengan una mayor rendición de cuentas. Sin embargo, esta ley es obligatoria solamente dentro del mismo año presupuesta- rio, lo cual crea incertidumbre respecto a su sostenibilidad en años futuros. 101 Gráfico 5.2: Fideicomisos del Gobierno Gráfico 5.3: Fideicomisos autónomos y Central: recursos asignados por propósito descentralizados: recursos asignados por primario (2004-10) propósito primario (2004-10) 3.500 350 3.000 300 2.500 250 Q. millones Q. millones 2.000 200 1.500 150 1.000 100 500 50 0 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total de fondos administrativos Inversión total Total de garantías Total de fondos administrativos Inversión total de crédito Fideicomisos del Gobierno Central: recursos asignados por propósito primario (2004-10) Fideicomisos del Gobierno Central: recursos asignados por propósito primario (2004-10) Cuadro 5.2: Gastos del Gobierno Central, Fideicomisos (2004-2011) (Q. millones) Tipo de fondo 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Total % del total Fondos administrativos 119 271 420 487 137 978 1.550 1.144 5.105 19% Mi Familia Progresa 0 0 0 0 0 786 1.108 886 2.780 10% Fondo Guatemalteco de Vivienda 83 237 370 440 120 160 417 227 2.054 8% Inversiones 881 1.561 1.685 1.249 2.762 2.895 3.138 2.006 16.176 59% Fondo Vial (COVIAL) 640 689 873 879 1.924 1.646 1.678 1.416 9.744 36% FONAPAZ 240 323 569 350 723 847 1.229 409 4.691 17% Garantías de crédito 61 23 6 6 108 0 0 0 204 1% Otros fideicomisos 941 1.005 1.134 1.010 724 227 391 278 5.710 21% Total 2.002 2.860 3.243 2.753 3.731 4.100 5.079 3.428 27.194 100% Fuente: Cálculos del personal en base a información del MINFIN. Cuadro 5.3: Gastos ejecutados por ONGs y otros acuerdos como porcentaje del presupuesto total ejecutado del sector. 2009 2010 Total ONGs/Total Ministerio de Salud 14% 12% Revisión del gasto público Total ONGs/Total Ministerio de Educación 9% 4% Total ONGs/Total Infraestructura 2% 5% Total ONGs/ Obligaciones de Tesorería 2% 1% Total ONGs/Total Ministerio de Cultura y Deportes 23% 18% Total ONGs/Presupuesto Total 4% 3% Fuente: Cálculos del personal en base a información del MINFIN. 102 conformidad con los requisitos de transparencia esta- Fue creado por medio de un Acuerdo Gubernativo en blecidos en las leyes presupuestarias anuales. En base octubre de 1998 para financiar la construcción y man- a esta información, los fideicomisos públicos han eje- tenimiento de la red vial del país. El Fondo para la Paz cutado en promedio cerca de 18 por ciento del total fue establecido en 1991 para promover y consolidar del capital presupuestario y 7 por ciento del total de el proceso de paz después del final del conflicto ci- los gastos corrientes en 2009-2010. vil. Los recursos dedicados a este tipo de fideicomiso aumentaron en un 128 por ciento entre 2004 y 2011, y 5.33. Los fideicomisos, clasificados como fondos representan el 59 por ciento del total de los recursos administrativos, canalizan principalmente subsidios de fideicomiso. a beneficiarios. Los cuatro fideicomisos en esta cate- goría representaron 94 por ciento del total de gastos 5.35. Los fideicomisos de crédito y de garantía de no reembolsables administrados y ejecutados por los crédito están dirigidos a mejorar el acceso al crédi- fideicomisos 2004-2011.171 De estos cuatro, el fideico- to y dirigir el crédito a algunos sectores y pequeñas miso Mi Familia Progresa, el cual financia el programa empresas. El financiamiento provisto por estos fidei- de transferencias condicionadas en efectivo del Go- comisos es ampliamente reembolsable. Además de bierno, representó más del 50 por ciento de estos gas- apoyar la solvencia del sector bancario, este tipo de tos, seguido de los fideicomisos que administran sub- fideicomiso ayuda a la micro y pequeña empresa así sidios para vivienda, agricultura y grupos indígenas. Mi como a pequeños productores agrícolas (incluyendo Familia Progresa fue creado formalmente en abril de caficultores). Los recursos dedicados a este tipo de 2009 para asistir viviendas extremadamente pobres fideicomiso han estado disminuyendo y representan con niños pequeños con el requerimiento que cum- el 1 por ciento del total de los recursos en fideicomisos plan con corresponsabilidades respecto a la salud, nu- (Cuadro 5.2). trición y educación. Desde entonces, este fideicomiso ha recibido fondos acumulados del presupuesto de Organizaciones no gubernamentales (ONGs) alrededor de US$400 millones. El fideicomiso de sub- sidios para hipotecas fue creado en 1996 para apoyar 5.36. Los acuerdos con organizaciones no guber- una reducción en el déficit de vivienda especialmente namentales son otro vehículo común utilizado para para las personas más pobres. El fideicomiso para la ejecutar recursos públicos. La contratación pública modernización agrícola fue creado en 1994 para pro- de ONGs se originó en el sector de salud. Con poca veer asistencia técnica y fondos a los agricultores con capacidad pública para proveer servicios de salud en el propósito de mejorar la productividad del sector. áreas rurales lingüística y culturalmente diversas, una Finalmente, el fideicomiso para los pueblos indígenas buena parte de las intervenciones del Sistema Integra- fue creado en julio de 2004 para apoyar y fortalecer do de Atención de Salud es realizado por ONGs. Más el desarrollo humano de los pueblos indígenas mayas. recientemente, sin embargo, la contratación de ONGs para obras públicas se ha incrementado. Parcialmente 5.34. Los fideicomisos de inversión pública son di- debido a esta práctica, las ONGs tienen una propor- rigidos a complementar programas de inversión ción cada vez mayor del presupuesto público, repre- pública administrando el ciclo de los proyectos de sentando entre 1 y 23 por ciento de la ejecución del infraestructura. Seis fideicomisos de inversión públi- presupuesto de los ministerios del sector en 2009 y ca representaron el 99 por ciento del total de gastos 2010. Esto es equivalente a 4 y 3 por ciento del total no reembolsables de fideicomisos de inversión entre del presupuesto respectivamente (Cuadro 5.3). Revisión del gasto público 2004 y 2011. Dentro de esos seis, los más importantes son el Fondo de Mantenimiento Vial (COVIAL) y el 5.37. Al igual que los fideicomisos, las ONGs no Fondo Nacional para la Paz. COVIAL representó el están sujetas a supervisión y controles presupues- 60 por ciento de todos los gastos administrados por tarios de manera regular. Para atender las preocu- fideicomisos de inversión pública no reembolsables. paciones de transparencia en relación a la ejecución 171. Las inversiones y gastos no reembolsables, a excepción de los pagos al fiduciario, son gastos para financiar proyectos y programas tales como carreteras, puentes y escuelas además de subsidios y otras transferencias a beneficiarios. La información es extraída de las declara- ciones financieras del fideicomiso por el MINFIN. 103 de fondos por medio de ONGs, en 2008 el MINFIN ingresar al sistema contable (SICOIN), el sistema de introdujo normas que condicionan los anticipos a las administración (SIGES) u otros sistemas de informa- ONGs a la realización de una contabilidad detallada ción que facilitarían el trabajo de auditoría de la CGC. previa sobre los gastos ejecutados. En 2010, poco me- Por ejemplo, para el SICOIN, la calidad de la informa- nos de 30 por ciento de la cantidad transferida a las ción contable es más pobre porque los gastos deben ONGs se contabilizó por medio de esta práctica; el ser regularizados manualmente. Además, los recursos resto fueron canalizados a ONGs por medio de “apor- en efectivo administrados por estos vehículos no están taciones directas� estipuladas por el congreso para dentro de la Cuenta Única de la Tesorería (CUT) ¿Es las cuales las normas del MINFIN pueden no aplicarse la utilización de estos vehículos la mejor opción para – una práctica a la que los legisladores empezaron a ejecutar el presupuesto? ¿Los proyectos de inversión recurrir en respuesta a las nuevas normas.172 Mientras y los servicios provistos son coherentes con las prio- que la provisión de servicios de salud por medio de ridades nacionales y las políticas públicas? Estas pre- ONGs no se pone en duda, se ha hecho por medio guntas no pueden ser respondidas adecuadamente de varias iniciativas un llamado para la prohibición de por la falta de transparencia y rendición de cuentas. la ejecución de obras públicas por medio de ONGs.173 La alineación de incentivos para tales reformas, sin 5.39. No está establecida ninguna legislación espe- embargo, es un desafío: la autoridad para prohibir cífica para reglamentar las operaciones de fideico- transferencias a ONGs estipuladas por el Congreso la misos; como resultado han administrado cantidades tienen sus miembros.174 significativas de recursos sin los controles apropia- dos. Esto conduce a la falta de transparencia en tér- Calidad del gasto realizado por medio de minos de adquisiciones, calidad de las obras y evalua- vehículos alternativos ción del impacto. Además, las actividades financiadas por fideicomisos pueden no ser consistentes con los 5.38. A pesar de que el uso de vehículos alterna- objetivos de desarrollo a largo plazo porque ocurren tivos puede ayudar a entregar servicios, bienes y fuera del Programa de Inversión Pública (PIP). Desde obras de manera puntual, existe mayor riesgo para la 2010, sin embargo, estas actividades han requerido la rendición de cuentas. Esto es debido a que los proce- aprobación del Sistema Nacional de Inversión Públi- sos relacionados a la asignación y ejecución de estos ca (SNIP) y se necesita que sean incluidas en el pre- recursos son diferentes de aquellos aplicados por las supuesto.175 Por otro lado, el Ministerio de Finanzas entidades públicas utilizando el SICOIN. Con el trans- recientemente fue retirado del Comité Técnico de currir del tiempo, el uso amplio de estos vehículos se COVIAL, el cual decide sobre proyectos y la asigna- extendió más allá de los objetivos específicos para ción de fondos, socavando el control externo sobre los cuales fueron diseñados originalmente, como por esas operaciones. Las situaciones de emergencia son ejemplo programas de reconstrucción multisectoria- utilizadas frecuentemente como justificación para el les después de desastres naturales o la provisión de uso extendido de procedimientos de emergencia, in- servicios públicos en áreas remotas y de pos conflicto. cluyendo el uso de procesos de adquisición directos Una vez que las transferencias presupuestarias se han y extensiones extraordinarias de los contratos (sin la llevado a cabo, los fideicomisos y las ONGs operan con disponibilidad garantizada de recursos). autonomía significativa pero sin controles adecuados. Desde la perspectiva de la ejecución del presupuesto, 5.40. Para el caso de las ONGs, las cuestiones prin- no hay registro de las transacciones individuales para cipales que afectan la calidad de los gastos son las Revisión del gasto público 172. Barrientos (2011). 173. Ver CoST, Guatemala (2011). 174. Con respecto a esto, el presupuesto de 2012 contiene un artículo que prohíbe la contratación de ONGs para las obras públicas. Ya que no queda claro si su formulación es suficientemente inequívoca para no dar lugar a lagunas legales, está por verse si es efectivo para detener la contratación continua de ONGs (Plaza Pública 2011b). 175. El PIP es la lista de inversiones públicas que fueron evaluadas por los sectores siguiendo el SNIP y están listas para incorporarse al pre- supuesto. El SNIP comprende sistemas y reglamentos que permiten a los sectores completar el ciclo del proyecto desde la etapa del perfil del proyecto hasta la evaluación final. El SNIP provee un número único para identificar los proyectos que serán incorporados al presupuesto una vez que las especificaciones técnicas se hayan cumplido, tales como la estimación del rendimiento y el valor neto actual. Las normas 104 SNIP deben asegurar que los proyectos propuestos estén alineados a prioridades nacionales y metas estratégicas. siguientes: (i) los empleados de las ONGs no son em- 5.42. Para la mayor parte de fideicomisos la opi- pleados públicos y por lo tanto no están cubiertos por nión del auditor ha sido incondicional.176 Sin embar- el régimen de sanciones de la ley de compras públicas, go parece haber poca consistencia en la opinión del la cual es más severa que las sanciones de la CGC; (ii) auditor puesto que difiere substancialmente de un registro parcial de los acuerdos con ONGs en el sis- año a otro. Por ejemplo, COVIAL obtuvo una opinión tema del SICOIN, (iii) falta de información de saldos no calificada en 2008 pero el año siguiente obtu- de efectivo inactivo en cuentas bancarias, las cuales vo una opinión con descargo de responsabilidades no son transferidas al CUT al final del año; (iv) registro (ninguna opinión). A continuación el Cuadro 5.4 pre- parcial de proyectos en el registro SNIP; (v) falta de senta las auditorías de la CGC para una muestra de monitoreo por el sistema de administración SIGES; fideicomisos de 2007-2010. (vi) falta de transparencia de los fideicomisos para subcontratar ONGs para realizar proyectos y progra- 5.43. La CGC en particular ha auditado a COVIAL mas; y (vii) acuerdos multianuales inconsistentes con y Mi Familia Progresa anualmente desde 2008. En la planificación presupuestaria anual. el caso de COVIAL, las auditorías de 2008-2010 re- sultaron en una opinión con descargo de responsabi- Mecanismos de rendición de cuentas de lidades porque las cuentas acumuladas, los pagos y la vehículos alternativos contabilidad no correspondían al avance físico de las obras. El fideicomiso de MiFaPro no pudo conciliar 5.41. De acuerdo con los reglamentos públicos, la sus cuentas con la información sobre las transferen- CGC tiene la responsabilidad de auditar los vehí- cias hechas a los beneficiarios finales, resultando en culos alternativos mencionados anteriormente. Las un descargo de responsabilidades de la CGC. unidades especializadas de la CGC han auditado los fideicomisos y las ONGs anualmente desde 2008. 5.44. La CGC realizó 36 auditorías especiales des- En términos generales, el objetivo de la auditoría es encadenadas por resultados particulares encontra- establecer si se ha utilizado los fondos públicos de dos en las auditorías anuales indicadas. Por ejemplo, acuerdo con los estándares internacionales de ren- en 2010, la CGC auditó la lista de beneficiarios de Mi- dición de cuentas. FaPro. La auditoría verificó no solamente la existencia Cuadro 5.4: Auditorías del Fideicomiso realizadas por la CGC (2007-2010) Opinión del Auditor 2007 2008 2009 2010 No. % No. % No. % No. % No calificada 1/ 16 73% 21 78% 22 71% 10 56% Calificada 2/ 5 23% 2 7% 4 13% 0 0% Descargo de responsabilidades 3/ 1 5% 4 15% 5 16% 8 44% Total 22 100% 27 100% 31 100% 18 100% Total de Fideicomisos 57 82 100 80 Revisión del gasto público % Auditado 39% 33% 31% 23% 1/ La entidad siguió todas las normas contables adecuadamente y los informes financieros son una representación precisa de la condición financiera de la compañía. 2/ La entidad siguió todas las normas contables adecuadamente con algunas excepciones menores y los informes financieros son una representación precisa de la condición financiera de la compañía. 3/ La declaración de descargo de responsabilidades de un auditor sobre cualquier opinión respecto a las condiciones financieras de la compañía se deben a la incapacidad de reunir ciertos datos pertinentes. 176. Esto significa que las declaraciones financieras de la entidad reflejan adecuadamente la situación financiera de acuerdo con las normas internacionales. 105 de los beneficiarios pero también su corresponden- te.178 Sin embargo, esta definición presenta algunas cia con el perfil de beneficiarios. Los resultados de limitaciones en el caso de proyectos multianuales, los esta auditoría especial no fueron conclusivos porque cuales en el marco temporal de la implementación ge- la muestra era pequeña. Para el caso de COVIAL, neralmente exceden más de un año del presupuesto. las auditorías especiales encontraron que ha estado El FMI define los retrasos en pagos como obligaciones creando deuda flotante (un compromiso sin disponi- de pago pendientes que el Gobierno no pagó en un bilidad garantizada de recursos) desde 2002. A pesar periodo razonable (unos 60 días) después de que la de que la CGC establece sanciones para personas factura fue aceptada y registrada.179 Aunque no existe que administran los fideicomisos incorrectamente, un inventario completo, el problema es particularmen- en general esas sanciones son débiles, ya que la ley te agudo en las entidades que administran proyectos de la CGC estipula un techo para las multas de Q. de infraestructura multianuales, incluyendo COVIAL. 80,000 (US$10,000 aproximadamente) y esas multas son usualmente apeladas y reducidas hasta en un 90 5.47. La situación en Guatemala es complicada por ciento. Por lo tanto, en la práctica no existen san- porque algunas partes del presupuesto pueden ciones efectivas. ejecutarse fuera de los sistemas de GFP y porque el MGMP y CUT no están completamente consoli- 5.45. Para el caso de las ONGs, la CGC enfrenta un dados. De esa manera, el control sobre el uso de los cierto número de limitaciones. Primero, el número recursos es limitado. Durante la ejecución del pre- de acuerdos con ONGs no es claro: las estimaciones supuesto, los sectores registran compromisos y acu- sugieren que alrededor de 5,000 acuerdos están ac- mulaciones cuando se procesa la orden de pago. Sin tualmente en operación. La CGC se ha enfocado sola- embargo, si no hay suficientes fondos disponibles, los mente en 300, de los cuales 45 son auditados regular- sectores pueden no registrar la factura en el sistema mente cada año. En segundo lugar, no hay un registro SICOIN, resultando en un devengado no registrado oficial de ONGs y debido a ello el número, caracterís- en el SICOIN, el cual se convierte en deuda flotante. ticas, ubicación y riesgos intrínsecos no son evaluados COVIAL genera deuda flotante de manera diferente, por la CGC para planificar las auditorías. En tercer por la extensión repetida de los contratos asociados lugar, las quejas han sido la principal causa para esco- a proyectos de infraestructura sin créditos a mediano ger acuerdos particulares para auditar en lugar de una plazo. El sistema no alerta a los funcionarios públicos evaluación basada en el análisis de criterios de riesgo de la creación de una acumulación ilegal y la credibili- y costo. En cuarto lugar, las ONGs argumentan que sus dad del sistema de GFP se socava seriamente. empleados no son servidores públicos y por lo tanto no están sujetos al marco legal del sector público, inclu- 5.48. A pesar del fundamento legal incierto de los yendo la Ley de Contrataciones del Estado. Debido a reclamos generados, estos representan una respon- ello, la CGC no puede aplicar el régimen de sanciones sabilidad importante para el gobierno y contribuyen establecido por la ley y en lugar de ello aplica la ley de a los bajos niveles de confianza en él. De acuerdo con la CGC, la cual contiene sanciones menos estrictas. una auditoría en curso de parte de la CGC, el MINFIN ha autorizado pagos a facturas pasadas, incluso cuan- Retrasos en pagos (“Deuda flotante�) do no fueron registradas en el SICOIN, para eliminar gradualmente esas responsabilidades. Esto ha contri- 5.46. La acumulación de retrasos en los pagos buido con la falta de credibilidad en los esfuerzos del (“deuda flotante�) es un problema que ocurre des- gobierno para reducir la deuda flotante. Revisión del gasto público de hace mucho tiempo.177 La deuda flotante emerge cuando los compromisos o las acumulaciones son ge- 5.49. Recientemente el MINFIN tomó medidas neradas sin el crédito presupuestario correspondien- para disuadir la creación de deuda flotante aunque 177. El Gobierno ha contratado una firma internacional de auditoría para realizar una auditoría integral de deuda flotante; sin embargo, la auditoría solamente se pudo completar para algunos de los ministerios del Gobierno Central. 178. Esta definición es consistente con la Ley General del Presupuesto (Artículo 26), la cual establece que no se puede contraer ningún compromiso ni generar ninguna acumulación sin el crédito presupuestario correspondiente. 106 179. FMI (2010). con éxito limitado. La introducción del Certificado para los cuales no existe un enfoque uniforme en su de Disponibilidad Presupuestaria (CDP) en 2010 fue aplicación. Es interesante observar que la ley de com- para controlar la generación de deuda flotante. Los pras públicas en Guatemala no tiene la competencia lineamientos establecen que los compromisos (los como un objetivo explícito; los mecanismos de excep- contratos) sin CDPs no serán obligatorios. Por lo ción son, por definición, no competitivos. Esta omisión tanto, un contratista debe solicitar el CDP corres- en la ley es exacerbada todavía más por la falta de pondiente antes de firmar un contrato para asegurar lineamientos y mecanismos de control para evitar la que se pagará. Con el CDP el MINFIN tiene como discrecionalidad en actividades de compra por medio intención no reconocer ningún pago atrasado que sea de requerimientos para los criterios de participación generado sin crédito presupuestario. Además, para y evaluación. También hay diversas debilidades en la 2011, el MINFIN ha solicitado que el SNIP certifique capacidad de la dirección de compras para asegurar proyectos antes de incorporarlos al presupuesto. Los que exista una coordinación real entre las compras y requisitos del CDP y del SNIP son medidas razona- el presupuesto, administración de contratos, toma de bles para desalentar la creación de deuda flotante. decisiones y la rendición de cuentas asociada, el de- Sin embargo, es demasiado temprano para evaluar si sarrollo de la plataforma electrónica de compras, pro- todavía se está firmando contratos sin un CDP y si fesionalización de los funcionarios públicos así como estos son pagados. De cualquier manera, parece ne- supervisión institucional y de la sociedad civil cesario complementar tales medidas administrativas con sanciones y multas efectivas para modificar las En base a los indicadores de compras de la OCDE se prácticas existentes de forma significativa. identificaron los siguientes temas: C. ADQUISICIONES PÚBLICAS Marco legal, normativo e institucional 5.50. En años recientes ha habido mejoramientos 5.52. Existen diversas debilidades en el marco le- en el sistema de adquisiciones públicas de Guate- gal y normativo dado que los reglamentos incluyen mala, sin embargo hay problemas relacionados a la disposiciones que no fueron cubiertas por la ley. Al eficiencia, riesgos de corrupción y bajo impacto en mismo tiempo, las entidades del gobierno establecen el desarrollo nacional. Uno de los principales proble- sus propios procesos y requerimientos en sus regla- mas identificado en varios estudios analíticos180 es la mentos internos los cuales a su vez no son contempla- falta de coordinación y la fragmentación. Esto ocurre dos ni por la ley ni por los reglamentos generales. Es- a pesar de que existe una sola ley de adquisiciones; tas prácticas se extienden al proceso de selección así sin embargo, cada entidad aplica las reglas de mane- como la fase de administración del contrato. La falta ra diferente, los contratos no son estándar y se aplica de lineamientos que determinan la amplitud y los con- un alto nivel de subjetividad. Esta fragmentación de tenidos mínimos de los documentos de licitación, así las reglas, subjetividad y prácticas no estandarizadas como cláusulas estándares de los contratos, resultan que practican las diferentes entidades del gobierno en muchos casos en información suficiente lo cual au- resulta en un alto nivel de ineficiencia en la ejecución menta los riesgos de ambigüedad, error y corrupción. y coordinación del presupuesto, limita la participación de los proveedores, hace que la supervisión de la so- 5.53. Existe una carencia significativa de coordina- ciedad civil y entidades reveladoras sea extremada- ción entre las actividades de compras públicas y pla- mente difícil e incrementa los riesgos de corrupción.181 nificación y ejecución del presupuesto. A pesar de Revisión del gasto público que el gobierno ha realizado esfuerzos importantes 5.51. Quizás uno de los resultados más reveladores para fortalecer este vínculo, requiriendo que las en- de esta fragmentación es que en 2009, 84 por ciento tidades obtengan un certificado de disponibilidad de del valor de las actividades de compras públicas fue fondos antes de realizar cualquier actividad de com- contratada por medio de mecanismos de excepción pra, muchas entidades no cumplen con este requisi- 180. Estos incluyen un informe de evaluación de las compras del país realizado por el Banco Mundial en 2005 y los indicadores de compras del OCDE aplicados por el gobierno en 2010 con el apoyo del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. 181. Las cifras en esta sección y en el anexo describen las prácticas de compras y contrataciones desde el 31 de agosto de 2011. 107 to. Por medio de la firma de contratos sin la debida también carecen de sanciones y cualquier estándar autorización presupuestaria anterior, estas entidades de administración. La delegación de responsabilidad asumen deudas para las cuales el Estado es respon- es específica para cada agencia, pero la rendición sable. La práctica es particularmente prevalente en el de cuentas se mantiene centralizada y así debilita el MICIVI en donde los compromisos de contratos exce- proceso de gestión por resultados. den ampliamente el presupuesto disponible. Esto no solamente tiene un impacto negativo en la administra- 5.57. Los indicadores OCDE han identificado ba- ción del presupuesto, pero también retrasa los pagos rreras significativas para la participación del sector para los proveedores. privado en el sistema de compras públicas. Estos incluyen, entre otros, la falta de confianza en la trans- 5.54. Uno de los problemas más desafiantes que parencia de los procesos de compra, la imparcialidad afectan la planificación de las compras es la cantidad en la aprobación de contratos, la falta de políticas gu- de tiempo que llevan los procesos de adquisición. En bernamentales para incrementar la competitividad, 2010, los indicadores de OCDE identificaron que en la fragmentación del sistema de compras públicas, el promedio los procesos de compra duran entre 150 y costo y las restricciones para obtener crédito, la falta 250 días debido a problemas de especificaciones téc- de certeza de los marcos temporales para pagos, el nicas, falta de presupuesto disponible así como peti- temor a cambios de condiciones y marcos tempora- ciones de los proveedores potenciales. les de contratos y las debilidades del gobierno en la supervisión de contratos. 5.55. Uno de los esfuerzos más significativos del gobierno para atender algunas de estas debilidades 5.58. En 2009 hubo un incremento significativo en ha sido el desarrollo de la plataforma electrónica de la compra de bienes y servicios. El gasto del gobier- compras, Guatecompras. Guatemala fue uno de los no central se incrementó de aproximadamente 6 por primeros países en Centro América en introducir una ciento entre 2004 y 2009. En 2009 la compra de plataforma electrónica, Guatecompras, y es uno de bienes de uso común representó 27.8 por ciento del los pocos países que ha vinculado la plataforma con total de la compra de bienes y servicios en compara- su sistema de administración financiera. El sistema ción con 15.1 por ciento en 2004. En 2009, se estimó requiere que todos los pasos en el proceso de com- el gasto en compras de bienes, obras y servicios en pras sean seguidos para que cualquier pago pueda Q.17 mil millones, con el gobierno central compran- sea realizado. Guatemala también ha desarrollado un do directamente 65 por ciento aproximadamente y sistema de administración de contratos que capta las 35 por ciento por medio de transferencias a insti- cantidades planificadas, aprobadas y finales para cada tuciones descentralizadas. En 2010, la cifra fue de contrato individual.182 Q.12 mil millones y alcanzó Q.11 mil millones el 31 de agosto de 2011. Mercado Integridad y transparencia 5.56. Al igual que otros países en la región, Gua- temala carece de un conjunto profesional de fun- 5.59. De acuerdo con lo mencionado anteriormen- cionarios de compras públicas. La falta de perfiles te, el desarrollo de Guatecompras ha incremen- estándar para los oficiales resulta en una gran dispa- tado significativamente la transparencia de las ridad en la capacidad de agencia a agencia; esto está compras públicas en Guatemala. Sin embargo, las Revisión del gasto público agravado por el alto nivel de rotación de personal prácticas empleadas por las agencias para evitar o lo cual incrementa significativamente los riesgos aso- evadir los controles del sistema existentes debilitan ciados con las compras. Los reglamentos del sector significativamente estos esfuerzos. De igual manera, público en Guatemala no identifican responsabili- el incumplimiento de la dirección de compras en la dades específicas asociadas al proceso de compra; utilización de la información existente generada por 182. Estos sistemas han generado una riqueza de información sobre el comportamiento del sistema público de compras y en particular la falta de cumplimiento por parte de las entidades gubernamentales con los requisitos de elaboración de informes del gobierno. Sin embargo, 108 la dirección de adquisiciones no tiene un equipo dedicado al análisis de esa información. Gráfico 5.4: Desempeño del sistema Gráfico 5.5: Desempeño del sistema de compras públicas de Guatemala de compras públicas de Guatemala 1. Marco legislativo 1. Marco legislativo 12. Políticas e implementación 2. Proceso anticorrupción y ética 0,6 11. Acceso a la 3. Vínculo entre información 0,9 compras 0,4 0,3 y presupuestación 0,5 0 0,5 4. Integridad 0,6 0,3 2. Capacidad 10. E�ciencia del 0,6 4. Administración y transparencia institucional y mecanismo 0,3 de protesta 0,8 0,3 0,5 adminidstrativa 0,7 0,5 9. E�ciencia de mecanismos 5. Capacidad de auditoría y control institucional 8. Administración 6. E�ciencia en adquisiciones de contratos 7. Operación del mercado de compras públicas 3. Operaciones de compra y mercados Country Score Fuente: OCDE (2010) Punteo máximo Fuente: OCDE (2010) Situación ideal Situación actual varios sistemas de gobernanza socava aún más la blica relacionada con el sistema de compras públi- transparencia del sistema. cas (Gráfica 5.6). Es aceptado que para que un país tenga un sistema de compras públicas que funcione 5.60. El sistema de compras públicas de Guatema- correctamente, todos los componentes interrelacio- la no tiene una entidad administrativa para atender nados de la administración pública deben desem- quejas o investigar violaciones al proceso de com- peñarse eficiente y efectivamente. De esa manera, pras públicas. Esta función debe ser realizada por sería razonable que cualquier reforma al sistema de medio del sistema de tribunales y como tal está suje- compras públicas fuera acompañado de reformas y ta a las limitaciones del sistema para atender varios el fortalecimiento de otras funciones gubernamenta- de los problemas resultantes de las quejas e irregu- les relacionadas. laridades en el sistema de compras. Existe un nivel muy bajo de condenas en relación con el número de Desempeño procesos abiertos. 5.63. De acuerdo con lo observado anteriormente, 5.61. El papel de la sociedad civil en la supervisión existe un alto nivel de fragmentación y uso de prác- de las compras públicas en Guatemala es limitado ticas de compra no competitivas. Ambos se han in- y existen pocas organizaciones dedicadas al moni- crementado en los últimos años y en lugar de cambiar toreo de las compras a nivel nacional. Sin embargo, hacia mejores prácticas internacionales de consolida- hay un interés cada vez mayor a nivel local en las audi- ción y mayor competencia, Guatemala se ha desplaza- torías sociales relacionadas a actividades de compra. do en la dirección opuesta. Las diferentes asociaciones profesionales no tienen estrategias ni regulan el comportamiento ético de sus 5.64. Ha habido una tendencia creciente a comprar miembros y normalmente no participan en programas usando los métodos de excepción o competencia li- anticorrupción dirigidos a las actividades de compras mitada en lugar de procesos abiertos de licitación. Revisión del gasto público públicas. Los medios de comunicación son la única El uso de excepciones prevalece particularmente en entidad que desempeñan un papel sostenido y cons- la infraestructura mientras que las compras directas tante en el monitoreo de las actividades de compras tienden a estar asociadas con bienes y servicios. De públicas. Esto resulta en un sistema general de com- igual manera, existe una reducción significativa en el pras débil como lo demuestra la Gráfica 5.5. uso de contratos abiertos; esta reducción es acompa- ñada por un incremento de las excepciones solicita- 5.62. Estas debilidades institucionales también se das para la compra de ítems fuera de contrato abierto. aplican a otros elementos de la administración pú- En 2009, cuando el uso de contratos abiertos estuvo 109 Cuadro 5.5: Compras por método (% del total) Directo (resultante de NV) Cotización Licitación Contrato Excepción No sujeto a leyes No clasificado abierto de adquisición 0,27 11,86 8,74 6,67 25,31 8,57 36,69 0,46 17,01 20,04 0,75 40,69 15,29 0,00 0,35 11,98 13,33 0,04 48,96 20,54 0,00 Fuente: Guatecompras. en su apogeo, representando el 6.6 por ciento de las interesados clave para determinar las especificacio- adquisiciones del gobierno, hubieron 240 excepcio- nes y protocolos antes de salir al mercado. En este nes. En 2010, el valor del contrato abierto fue reduci- contexto, los acuerdos marco pueden ser una herra- do a 0.75 por ciento de las compras del gobierno pero mienta muy eficiente y efectiva. Sin embargo, su uso hubieron 618 excepciones. A partir del 31 de agosto de requiere una plataforma muy sólida y técnicamente 2011, el valor de los contratos abiertos como porcen- capaz. Aunque los acuerdos marco no se dirijan a to- taje del gasto total fue reducido a 0.04 por ciento y dos los problemas y desafíos encontrados en la com- ya habían 631 excepciones. Esta tendencia indica que pra de farmacéuticos en el sector público, podrían el gobierno no solamente está perdiendo en términos proveer muchas oportunidades pertinentes para en- de ahorro, eficiencia y gobernanza por medio de las tregar resultados más eficientes y efectivos. ventajas de compras en conjunto pero que también el aumento subsiguiente en las compras directas está 5.67. El uso de contratos abiertos fue introducido reduciendo la competencia y la transparencia. por primera vez en Guatemala hace 10 años. Antes de su introducción para la compra de farmacéuticos, Estudio de caso: compra de farmacéuticos el sector público utilizó formas tradicionales, tales como licitación y cotización, pero también, y con ma- 5.65. En 2010, a solicitud del Ministerio de Finanzas, yor frecuencia, la compra directa. Como resultado, un equipo del Banco Mundial realizó una misión téc- hubo un alto nivel de variación en los precios de los nica para revisar y explorar las principales oportuni- farmacéuticos que condujo a la necesidad de identi- dades y desafíos del actual mecanismo de compras ficar mecanismos que incrementarían la eficiencia en de contratos abiertos utilizados por el gobierno para las compras. Antes de 2009, hubieron tres contratos la compra de productos farmacéuticos. abiertos con renovaciones anuales de hasta 5 años. 5.66. En principio, el uso del gobierno de contratos 5.68. En 2009, el Gobierno de Guatemala llevó a abiertos es similar al uso de los acuerdos marco en cabo un nuevo proceso de selección para los con- otras jurisdicciones que usan dichos mecanismos tratos abiertos para la compra de aproximadamente para la compra de bienes, obras, servicios y farma- 861 farmacéuticos. Sin embargo, el gobierno solamen- céuticos. Sin embargo, el uso de contratos abiertos en te adjudicó aproximadamente 50 por ciento de los Guatemala está entorpecido por un marco legal que farmacéuticos requeridos, debido a una variedad de Revisión del gasto público limita el potencial de la herramienta prohibiendo el desafíos con el otro 50 por ciento. Los desafíos eran uso de muchas de sus características más beneficio- desde protestas y apelaciones de los proveedores así sas. El uso de acuerdos marco para comprar farma- como desacuerdos entre los comités de evaluación céuticos generalmente se lleva a cabo por medio de la y el Ministerio de Finanzas. También es importante consolidación de la demanda, el conjunto de habilida- observar que el gobierno no había definido la lista de des prácticas y normas. Esto significa que una unidad medicamentos esenciales para cada nivel de atención, centralizada, altamente especializada en el desarrollo ni para el Instituto de Seguridad Social ni para sus pro- 110 y administración de acuerdos marco reúne a todos los pios hospitales, resultando en una mayor probabilidad de duplicación de los requisitos pero con diferentes ciento del valor. La compra de infraestructura también especificaciones técnicas. tiende a ser el dominio de unas pocas entidades gu- bernamentales especializadas, en contraste con bie- 5.69. El análisis identificó varias deficiencias y opor- nes y servicios que son comunes para todos los minis- tunidades para mejorar la compra de farmacéuticos terios. en Guatemala, tales como: 5.71. Existen 12 entidades gubernamentales invo- • Coordinación limitada entre instituciones así como lucradas en la compra de infraestructura en Gua- falta de información estratégica requerida para temala, pero el Ministerio de Comunicaciones, In- planificar la cadena logística de la demanda y la fraestructura y Vivienda (MICIVI) absorbe el 80 por oferta. ciento del total del gasto público en el sector. Como • Capacidad limitada a nivel de la entidad y de la resultado de esto, esta sección provee solamente un unidad ejecutora para comprender el uso específi- análisis breve de las compras generales de infraes- co de algunas medicinas en particular. tructura, antes de enfocarse más específicamente en • Falta de protocolos estandarizados para el diag- las compras del MICIVI. nóstico y el tratamiento, lo cual a su vez impacta las especificaciones y el control del inventario. 5.72. Se utilizan métodos de compra no competi- • Falta de control del inventario, conduciendo tanto tivos para una gran cantidad de compras, especial- a exceso o déficit de suministros. mente en infraestructura. Existen tres métodos de • Falta de lineamientos más claros para la planifica- compra principales que pueden ser identificados ción, preparación, adjudicación y administración como los más comúnmente utilizados en las agencias de contratos abiertos. del gobierno: cotizaciones, licitación pública y por ex- • Falta de lineamientos operativos para captar y sis- cepción. La Gráfica 5.7 muestra que existe una amplia tematizar lecciones aprendidas para que puedan variación en el uso de los métodos identificados por utilizarse en procesos de compra posteriores. los diferentes ministerios. Esto va desde compras ex- • Falta de lineamientos para la extensión de contra- clusivas por excepción por el Ministerio de Relacio- tos abiertos existentes, por ejemplo entre 2005 y nes Exteriores al uso exclusivo de la cotización por el 2010, las extensiones fueron realizados de manera Ministerio de Economía. Por otro lado, el Ministerio ad hoc sin mecanismos predefinidos. De igual ma- de Educación tiende a dividir sus compras entre coti- nera, no existe mecanismo para actualizar precios zación y excepción, sólo realizando un pequeño por- en las extensiones de los contratos. centaje por medio de licitaciones públicas. El MICIVI, por otro lado, contrata aproximadamente dos tercios Estas y otras deficiencias han resultado en una falta de la infraestructura por medio de licitación pública y de claridad en el uso de contratos abiertos, sus reglas el resto por medio de excepciones y cotizaciones. Es- y excepciones, lo cual a su vez reduce la transparen- tos datos indican que mientras que algunas entidades cia en la competitividad y la optimización de recursos utilizan la licitación pública para comprar la infraes- para el gobierno. tructura que requieren, una gran cantidad del gasto general es llevado a cabo sin embargo por medio de Estudio de caso: infraestructura métodos no competitivos. 5.70. En términos generales, la compra de infraes- 5.73. Un análisis de los métodos utilizados por el Revisión del gasto público tructura tiende a estar fuera del alcance de la re- MCIVI para comprar obras, mantenimiento y super- visión de compras del gobierno. Esto ocurre fre- visión muestra lo siguiente: cuentemente debido al alto nivel de transacciones asociadas a bienes y servicios: la adquisición de estas • De un total de Q.34 mil millones en contratos apro- actividades generalmente representa el 80 por ciento bados por licitación, de todas las transacciones de compra. Sin embargo, o Las obras representan 57.3 por ciento; la infraestructura (construcción, mantenimiento y ser- o El mantenimiento representa 3.2 por ciento; y vicios asociados) generalmente representa el 80 por o La supervisión representa 39.5 por ciento. 111 Gráfico 5.6: Prácticas institucionales de compras – cantidades contratadas por método (2000-Agosto 2011) Departamentos y otras agencias del ejecutivo (895 contratos para Q. 2 mil millones) 12% 87% 1% Ministerio de Trabajo y Prevención Social (12 contratos para Q. 12 millones) 20% 78% 2% Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (86 contratos para Q. 265 millones) 8% 90% 2% Ministerio de Relaciones Exteriores (1 contrato para Q. 0.7 millones) 0% 100% Ministerio de Gobernación (72 contratos para Q. 129 millones) 25% 73% 3% Ministerio de Energía y Minas (3 contratos para Q. 200 millones) 0% 100% Ministerio de Educación (16 contratos para 6 millones) 33% 20% 47% Ministerio de Economía (4 contratos para Q. 1 millones) 100% 0% Ministerio de Cultura y Deporte (344 contratos para Q. 349 millones) 30% 64% 7% Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (5 contratos para Q. 57 millones) 1% 99% 0% Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación 30% 70% 0% (13 contratos para Q. 18 millones) Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda 3% 66% 31% (7754 contratos para Q. 43 mil millones) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fuentes: Guatecompras. Por cotización Por licitación Por excepción (Art. 44 y otros) Gráfico 5.7: Desempeño presupuestario del MICIVI en compras (Q. millones) 37.700 2011 58.374 7.475 34.548 2010 54.283 6.733 30.696 2009 50.032 5.293 13.202 2008 43.935 4.447 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 Presupuesto actual del MICIVI Presupuesto actual del gobierno A pagarse por contratos activos *2011 refleja información hasta el 31 de agosto de 2011. Fuente: Guatecompras. Gráfico 5.8: Prácticas de contratación del MICIVI – enmiendas de contrato 2011 125% 1% 100% 2010 114% 63% 100% 2009 132% 95% 100% 2008 137% 93% Monto inicial contratado 100% 2007 193% 103% Monto asignado 100% 2006 195% 103% Monto �nal/actual del contrato Revisión del gasto público 100% 2005 299% 102% 100% 2004 131% 100% 100% 2003 258% 100% 100% 2002 236% 100% 100% 2001 332% 57% 100% 2000 518% 112 90% 100% 0 1 2 3 4 5 6 Monto inicial del contrato = 100%. 2011 refleja información hasta el 31 de agosto de 2011. Fuente: Guatecompras. • De un total de Q.599 millones en contratos adjudi- por ciento del presupuesto operativo anual del go- cados por cotización, bierno. En 2011, esa cantidad se aumentó a 5 veces o Las obras representan 93.7 por ciento; su presupuesto operativo anual y ahora representa o El mantenimiento representa 0.2 por ciento; y 54 por ciento del presupuesto anual del gobierno. o La supervisión representa 6.1 por ciento. 5.77. Los proyectos de infraestructura son frecuen- • De un total de Q.8 mil millones en contratos adju- temente asociados con excesos en costos resultan- dicados por excepción, tes de la subestimación del presupuesto, la planifi- o Las obras representan 90.5 por ciento; cación pobre y la administración deficiente de los o El mantenimiento representa 0.9 por ciento; y contratos. La norma es que los proyectos de mayor o La supervisión representa 8.6 por ciento. dimensión sufren mayor impacto de estos déficits. La Gráfica 5.9 identifica las cantidades de las variaciones La licitación es utilizada tanto para obras como para en los contratos dividiéndolos en seis umbrales. Los supervisión pero las cotizaciones y excepciones son tres umbrales superiores indican las variaciones ma- utilizadas casi exclusivamente para comprar obras. yores entre 199 a 358 por ciento. Mientras que se es- peraría alguna variación entre la cantidad contratada 5.74. Un determinante clave para el nivel de in- inicialmente y el pago final, la magnitud de las variacio- terés de potenciales licitadores para participar nes observadas indica deficiencias significativas, des- en procesos futuros de compra, así como para su de la planificación y ejecución hasta la administración estructura de precios, es la expectativa de que el de los contratos. pago se haga puntualmente. Existe una amplia varie- dad en el desempeño de pago de los ministerios y la D. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES mayoría tienen grandes cantidades contratadas que están pendientes de pago. Por lo tanto, sería irreal Proceso presupuestario y Administración esperar que los retrasos en el pago que resultan de Financiera Pública estos compromisos pendientes no tengan un impacto significativo en la cantidad de participantes y precios 5.78. En base al GPRC de 2009, el Gobierno ha ofertados al gobierno. Esta situación puede en reali- priorizado varias cuestiones clave a atenderse con el dad estar contribuyendo al alto nivel de excepciones propósito de mejorar la GFP de la manera siguiente: y extensiones de contratos, ya que las empresas que están comprometidas con proyectos gubernamen- • Deuda flotante - por no haber sido registrada y tales actualmente pueden estar dispuestas a seguir representar una carga potencial para las finanzas trabajando con la esperanza de recuperar pagos por públicas debido a su magnitud; trabajo previamente desempeñado. • Fideicomisos y otros vehículos alternativos – sola- mente registran transferencias, sin transacciones 5.75. No es sorprendente que las mayores can- detalladas en el sistema SICOIN. tidades pendientes de pago corresponden a la • Formulación de presupuesto – no hubo vínculo en- construcción y mantenimiento de carreteras. Esto tre la planificación y el presupuesto y no hubo una aplica tanto en términos de número de contratos y presupuestación orientada a resultados; como la cantidad pendiente. • Monitoreo y riesgo fiscal – necesidad de consolidar todas las cuentas del sector público para monito- Revisión del gasto público 5.76. La gran cantidad de compromisos pendien- rear riesgos fiscales; tes indica una falta de relación aparente entre la • Contabilidad – para dirigirse a debilidades subs- planificación del presupuesto y su ejecución. El tanciales en esta área; cuadro 5.8 compara el presupuesto del MICIVI de • Presentación de informes presupuestarios – para 2008 a 2011 en relación con el presupuesto gene- mejorar la calidad de la información sobre ejecu- ral del gobierno y los compromisos pendientes. En ción de proyectos; 2008, los compromisos pendientes del MICIVI fue- • Transferencias municipales – las municipalidades ron tres veces su presupuesto operativo anual y 30 deben ser capaces de anticipar sus transferencias 113 para planificar y preparar sus presupuestos apro- incluir sanciones significativas y creíbles. Ello también piadamente; haría que los servidores públicos, funcionarios de • Recursos humanos – para actualizar la base de da- ONGs y administradores de fideicomisos tengan ma- tos de los servidores civiles; yor rendición de cuentas. También, debido al hecho • Auditorías (internas y externas) – deben enfocar- que Guatemala ha sufrido desastres naturales de ma- se no solamente en auditar las transacciones sino nera regular, es crítico reglamentar de mejor manera también los productos y resultados; y el uso de los fondos públicos y su rendición de cuen- • Previsibilidad de fondos de donantes – mejorar la tas en esas situaciones. coordinación entre el MINFIN y los donantes para planificar los desembolsos de fondos externos an- Fideicomisos ticipadamente. 5.82. Los fideicomisos han permitido que las enti- Deuda flotante dades públicas entreguen servicios e infraestruc- tura de manera puntual. Sin embargo, a causa de la 5.79. A pesar de que el gobierno ha implementado interferencia política (por ejemplo, COVIAL y Mi Fa- un conjunto de medidas para disuadir la generación milia Progresa), su uso debe ser restringido solamente de deuda flotante, la práctica continúa afectando a casos especiales. De acuerdo con lo mencionado el desempeño y la credibilidad de la GFP. En 2010, arriba, la CGC ha realizado auditorías regulares de el FMI produjo un informe recomendando pasos los fideicomisos pertinentes y la mayoría ha estado para disuadir esta práctica. Con la asistencia de la operando de acuerdo con los estándares internacio- Comisión Europea, también se está realizando una nales. Sin embargo, no hay garantía del uso correcto auditoría de la deuda flotante. Sin embargo, a pesar de los recursos. En particular, las auditorías de la CGC de este trabajo analítico y las medidas administrati- frecuentemente tienen resultados positivos un año y vas tomadas hasta la fecha, la deuda flotante todavía negativos el siguiente. se está generando. 5.83. La falta de una ley de fideicomisos públi- 5.80. Los resultados preliminares de una auditoría cos ha limitado severamente el poder de la CGC por la CGC muestran que la deuda flotante pue- para supervisar y auditar de mejor manera el des- de ser equivalente a 3 por ciento del PIB (US$1.2 empeño de los fideicomisos. Actualmente, la CGC mil millones). En 2010, la CGC identificó la deuda depende de la voluntad del fiduciario para entregar flotante generada por el fideicomiso de COVIAL a información financiera y operativa para ejecutar las causa de extensiones de contrato sin autorización auditorías. La aplicación de sanciones creíbles ayu- de crédito presupuestario por su Comité Técnico. daría respecto a esto. Además, una nueva ley para COVIAL argumentó que ocurrió por atender situa- los fideicomisos públicos privaría a aquellos, como ciones de emergencia causadas por desastres na- COVIAL, que han argumentado que están sujetos al turales y que estaban reglamentadas por el Código Código Comercial y que en otras palabras pueden Comercial. En situaciones de emergencia, dos tipos actuar como entidades privadas a pesar de que reci- de excepciones son aprobadas frecuentemente: (i) ben y gastan fondos públicos. la liberación de fondos sin normas de GFP y en par- ticular la ley de compras; y (ii) la transferencia de 5.84. El gobierno debe continuar sus esfuerzos para fondos para la ejecución de un fideicomiso. Ambas construir consensos en torno a una ley de fideico- Revisión del gasto público exenciones, sin embargo, podrían socavar la trans- misos públicos. La mayor parte de las normas que parencia y aumentar el riesgo del uso inapropiado deberían incluirse en la propuesta de ley están esta- de recursos públicos. blecidas en las leyes de presupuesto de 2011 y 2012. Sin embargo, no hay garantía que el Congreso incluya 5.81. Con el propósito de disuadir la generación de tales normas en años futuros. Una nueva ley proveería deuda flotante, es esencial aplicar la ley y sancionar fundamento legal permanente para regir la adminis- a los funcionarios públicos que no cumplan con ella. tración de los fideicomisos. 114 La ley de la CGC vigente debe ser enmendada para Formulación de presupuesto derno de compras públicas es un marco sólido para la rendición de cuentas. Esto significa que los admi- 5.85. Actualmente, los presupuestos anuales son nistradores son responsables por sus decisiones y formulados principalmente con base a asignaciones resultados. Para que Guatemala tenga un sistema de pasadas. Los programas tradicionales no son reeva- compras que entregue el programa de inversión del luados y revisados, y la formulación inercial del pre- gobierno así como los bienes y servicios solicitados supuesto se ha vuelto una práctica común. Una pre- por la sociedad, se requiere una reforma substancial paración del presupuesto basada en revisiones de los que traslada el objetivo del sistema de compras del programas reduciría la necesidad de modificar asigna- cumplimiento con procesos al cumplimiento con re- ciones durante el año y también mejoraría la credibili- sultados. Es importante observar que el cambio de dad de los sistemas de GFP. Además, proyecciones de enfoque hacia los resultados no significa que el cum- ingreso más realistas facilitarían la administración del plimiento con procedimientos no sea importante; al presupuesto y del efectivo. contrario, significa que tanto los resultados como los procedimientos se convertirán en resultados medibles. 5.86. El MINFIN, con apoyo de la CE, ha impulsado una iniciativa para mejorar la formulación del presu- 5.89. El análisis presentado en esta sección indica puesto, revisando la estructura de los programas de claramente la necesidad de mejorar la planificación, tres ministerios piloto: Salud, Educación y Gober- consolidación, competencia y administración de los nación. El progreso logrado en el Ministerio de Salud contratos como un componente clave para mejorar muestra que la utilización de un enfoque orientado a la eficiencia y transparencia del sistema de compras resultados es posible y útil.183 Este enfoque vincula los públicas de Guatemala. Mientras que Guatemala objetivos de la política con la asignación de recursos fue un país pionero en la introducción de acuerdos disponibles y provee un horizonte a mediano plazo marco en la región latinoamericana, no capitalizó los para el logro de metas estratégicas. Además, mejores beneficios potenciales generados por el uso de esta estimaciones de costos unitarios ayudarían a moni- herramienta. Defectos de diseño en la planificación y torear y evaluar la calidad del gasto por programa y en el modelo operativo contribuyeron a esto. La dis- evaluar si los resultados esperados han sido logrados. minución de acuerdos marco es reflejada por la dismi- La revisión del programa también incluye proyectos nución del uso de esta herramienta en entidades del de inversión para mejorar la infraestructura. De esa sector público de un máximo de aproximadamente 7 manera, ya sea si el ministerio ejecuta su presupuesto por ciento de los contratos en 2009 a menos de 0.04 de inversiones por su cuenta por medio de un fideico- por ciento en 2011. miso u ONG, esto hará que el programa de inversión pública sea más consistente con los resultados desea- 5.90. A través de un rediseño del modelo operativo dos del sector y las metas estratégicas. para los acuerdos marco, el gobierno podría aprove- char su plataforma de compras electrónicas, Guate- 5.87. En base a las ventajas del programa piloto, es compras, para implementar acuerdos marco a nivel altamente recomendable que el MINFIN redacte general en el gobierno para los bienes y los servicios una nueva ley de GFP para mejorar el desempeño de uso común. Esto eliminaría el uso de la contrata- de los sistemas de GFP, aprendiendo de las leccio- ción directa y excepciones para la compra de bienes nes extraídas de la experiencia con los pilotos. Un y servicios de uso común y por lo tanto resultaría en MGMP mejorado apoyará la revisión de programas así mayor eficiencia, precios reducidos y mayor transpa- Revisión del gasto público como todos los procesos del ciclo presupuestario. rencia. Este enfoque también podría aplicarse a la compra de farmacéuticos. Compras públicas 5.91. En el área de infraestructura, una de las de- 5.88. Una característica clave de un sistema mo- ficiencias clave identificadas por este análisis es la 183. En particular, para los pilotos indicados del MINFIN se ha elaborado una serie de lineamientos para apoyar la implementación de un marco de presupuestación basado en resultados. Este acercamiento está fundamentado en la definición de resultados de corto a mediano plazo. Los indicadores de resultados en el sector de salud incluyen, por ejemplo, la reducción de la mortalidad materno infantil. 115 falta de rendición de cuentas en el área de adminis- tración de contratos. Parece que mientras el gobier- no capta la información administrativa de todos los contratos relacionados a proyectos de infraestructu- ra, no utiliza esta información como herramienta de administración. El análisis identificó una gran cantidad de contratos con montos significativos en exceso, al- gunos de los cuales fueron de varias veces la canti- dad originalmente contratada. Con el propósito de atender estas cuestiones, una revisión debe realizarse para identificar las causas de estos excesos y terminar cualquier contrato que debió haber sido licitado nue- vamente en lugar de ser extendido. También existe la necesidad de implementar procedimientos más estric- tos en el sistema de administración de contratos para asegurar que los contratos no puedan ser extendidos simplemente ni incurrir en excesos significativos sin el escrutinio público adecuado. Otra práctica que debe evitarse es el ingreso de contratos al sistema después de que se han completado (en lugar de hacerlo cuan- do son firmados) solamente con el propósito de que se realicen los pagos. 5.92. Los grandes compromisos que existen en los contratos firmados que exceden los presupuestos institucionales varias veces señalan una desconexión entre la elaboración del presupuesto y su ejecución. Estas debilidades señalan un sistema en que la rendi- ción de cuentas está enfocada en el cumplimento con procesos y no con miras al logro de resultados. 5.93. Un área clave para la reforma es la formación de un cuadro de especialistas en compras y contrata- ciones cuyas calificaciones estén fundamentadas en un sistema basado en competencias vinculado con el avance en su carrera así como la responsabilidad. La adopción de tal sistema de certificación asegura- ría que los funcionarios públicos que tengan la tarea de realizar actividades de compra estén capacitados y por lo tanto conozcan la aplicación de una diversi- dad amplia de metodologías de compra. Esta iniciativa Revisión del gasto público también serviría para crear unidades especializadas que tendrían las capacidades y el conocimiento para atender cuestiones específicas del sector, tales como la compra de farmacéuticos, establecimiento y ad- ministración de acuerdos marco así como proyectos complejos de infraestructura. 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Ciudad de Guatemala. 121 Anexos ANEXO 1: RESULTADOS DE LA REGRESIÓN OLS Cuadro A.1.1: Resultados de la regresión OLS Resultados de Resultados de Resultados de exá- Tasa de termi- Tasa de termina- exámenes nivel 3 exámenes nivel 6 menes nivel 12 nación nivel 6 ción nivel 9 Gasto en educación por alumno -0.11 0.03 -0.19 -0.03 0.05 0.69 0.23 1.56 0.31 0.46 Niveles de alfabetismo adulto 0.45 0.66 -0.02 -0.09 0.10 2.34** 5.40*** 0.26 0.82 1.45 Maestros por cada 100 estudiantes 0.01 -0.03 0.02 0.05 0.08 0.39 1.19 0.98 2.41** 5.37*** �ndices de desnutrición crónica 0.00 -0.01 0.00 0.00 0.00 2.43** 3.92*** 0.10 0.42 1.49 % de población urbana 0.08 0.08 0.04 -0.13 -0.04 0.75 0.91 0.73 1.90* 0.80 % de población indígena -0.15 -0.08 -0.01 -0.01 -0.03 2.80*** 1.62 0.39 0.33 0.82 Densidad poblacional 0.05 0.07 0.03 0.07 0.05 1.13 1.97* 1.59 2.37** 2.10** �ndices de pobreza -0.14 0.03 -0.21 -0.11 -0.01 1.00 0.21 2.28** 1.01 0.18 �ndices de pobreza extrema -0.11 -0.08 0.10 -0.06 -0.05 3.19*** 3.05*** 7.81*** 1.51 1.91* Observaciones 231 233 185 233 233 Revisión del gasto público R al cuadrado ajustado 0.43 0.47 0.23 0.05 0.37 Estadísticas t robustas en cursivas. * significativo en el nivel 10%; ** significativo en el nivel 5%; *** significativo en el nivel 1%. Notas: el gasto por alumno se refiere al gasto en la función de educación (excluyendo terciaria) en 2010 para el gasto central más el gasto promedio a nivel municipal en 2008 y 2009. Las calificaciones de exámenes, la tasa de finalización escolar, cantidad de maestros en relación a la cantidad de alumnos y alfabetismo adulto provienen del Ministerio de Educación y la Dirección de Planificación (DIPLAN). Los niveles de desnutrición fueron descargados de SIGSA. El porcentaje de población urbana, indígena, densidad poblacional, con índices de pobreza y extrema pobreza fue tomado de los Planes de Desarrollo Municipal desarrollados por la Secretaría de Planificación (SEGEPLAN). Fuente: Cálculos del autor. 122 ANEXO 2: DATA ENVELOPMENT ANALYSIS (DEA) Data Envelopment Analysis (DEA) de la eficiencia del gasto público El DEA es una metodología que, por medio de la por una combinación de múltiples indicadores de programación lineal, genera “fronteras de eficiencia� productos – incluyendo niveles de finalización escolar y estima las calificaciones de eficiencia relativa como y calificaciones de exámenes – y diversos insumos, los la diferencia de la frontera. Una vez derivadas, estas cuales incluyen gasto por estudiante en educación calificaciones de eficiencia pueden mapearse para básica, relación entre maestros y estudiantes, tamaño detectar posibles patrones geográficos o pueden de las clases así como muchos otros indicadores compararse con aproximaciones de necesidad (índices socioeconómicos que se sabe desempeñan un papel de pobreza extrema, desnutrición, etc.) y gasto importante en el logro estudiantil. Estas variables de per cápita para revelar las diferencias en el país. La control incluyen la tasa de alfabetización adulta y de frontera de producción para Guatemala fue modelada desnutrición.184 Gráfico A: Modelado de la frontera de producción mediante el análisis envolvente de datos Salida: alfabetización, aritmética, �nalización, resultados de las pruebas Entrada: salarios, profesores, aulas, capital Revisión del gasto público Buscando la e�ciencia relativa como distancia (ranking) de frontera de "buenas prácticas" 184. Se hubiera podido agregar variables adicionales a este análisis incluyendo índices de pobreza, densidad poblacional, etc. Sin embargo se omitieron debido a la no disponibilidad de estos indicadores para todos los municipios. Estas variables sin embargo fueron utilizadas en las regresiones con múltiples variables discutidas en la próxima sección. 123 ANEXO 3: IMPACTO DE LOS DESASTRES millones (Q.2,456 millones).185 Los daños en el sector NATURALES RECIENTES EN EL SECTOR VIAL vial incluyen daños a la infraestructura física (erosión de pendientes, derrumbes, daños en la superficie de Guatemala, al igual que todos los países de América las carreteras, puentes, drenajes, obras auxiliares e Central, es altamente vulnerable a desastres natura- hidráulicas). Los daños en el sector vial representa- les debido a su ubicación geográfica. Cada año Gua- ron 51 por ciento del total de los daños de US$595.8 y temala es golpeada por los impactos negativos de la también representaron 67 por ciento del presupuesto temporada lluviosa y tormentas y durante los últimos ejecutado por la DGC y COVIAL en 2010. El Cuadro diez años ha sufrido las consecuencias de cuatro de- 10 presenta los daños cuantificados por tipo de red, sastres naturales fuertes que dejaron impactos ne- mostrando que la red vial rural fue la más dañada. La gativos significativos en diferentes sectores del país: evaluación identificó más de 50 puntos en donde el Stan en 2005, Agatha en 2010 y la erupción del Volcán tráfico fue suspendido debido a infraestructura des- de Pacaya en 2010. En octubre de 2011, la Depresión truida (puentes y otras estructuras). Tropical 12-E afectó a México y la región centroame- ricana dejando daños significativos en estos países, La Evaluación de Daños y Pérdidas (EDP) realizada incluyendo Guatemala. después de la tormenta 12-E evaluó los daños en el sector vial equivalentes a US$35 millones (Q. 275.4 Una Evaluación de Necesidades Posdesastre (ENPD), millones). Después de este evento el sector vial fue realizada después de la erupción del Volcán de Pa- el más afectado una vez más. Los daños en el sector caya (mayo de 2010) y la tormenta Agatha (junio de representaron 43 por ciento de los daños totales es- 2010), cuantificó los daños del sector vial en US$304 timados en US$81.9 millones (Q. 643.7 millones).186 De Cuadro A.3.1: Daños causados por los desastres naturales Agatha y Volcán de Pacaya (2010) y tormenta 12-E (2011) Sector Agatha y Pacaya Depresión Tropical 12-E Daños en el sector de transporte (US$ millones) 304.8 35.0 % del total de los daños 51% 43% % del presupuesto de 2010 ejecutado por la DGC y COVIAL 67% 8% % del PIB 0.74% 0.09% Daños en todos los sectores (US$ millones) 595.8 81.9 % del total de daños 100% 100% % del presupuesto ejecutado de 2010 de la Administración Central 10% 1.3% % del PIB 1.45% 187 0.2% Fuente: ENPD 2010, EDP 2011, y estimaciones propias Revisión del gasto público 185. La ENPD también cuantificó las pérdidas para el sector de transporte en US$20.9 (Q. 168.4 millones). En vista de que las pérdidas en el sector de transporte están relacionadas al sector privado o vehículos de pasajeros – costos de operación de vehículos (gasolina, lubricantes, depreciación de llantas y mantenimiento) y el valor del tiempo de los pasajeros perdido debido a congestión y desvíos del tránsito – se han excluido para propósitos del análisis PER. 186. Las pérdidas estimadas debido a la depresión tropical 12-E para el sector vial suman US$1.79 millones (Q.14.08 millones) y las pérdidas, incluyendo todos los sectores, US$251.2 millones (Q.1, 974.6 millones). 187. La ENPD también cuantificó las pérdidas en todos los sectores en la cantidad de US$379 millones (Q.3,055.3 millones) para una cantidad total de daños y pérdidas de US$974.9 millones, 2.37% del PIB. Guatemala ha tenido en el pasado desastres naturales que dejaron cambios mayores que los eventos de 2010 en términos de porcentaje del PIB. El terremoto de 1976 dejó daños y pérdidas como porcentaje del PIB 124 de 17.9 %, la tormenta Mitch 4.7 % y la tormenta Stan 3.4 %. acuerdo con el Cuadro 10, para Guatemala la tormen- tán construidas. Para reducir la vulnerabilidad de los ta 12-E dejó menos daños y pérdidas que los desastres puentes es importante construir estructuras más altas naturales en 2010 tanto para el sector vial como para y más anchas para evitar la subida del nivel de agua todos los sectores. durante la estación de lluvias/tormentas. Para las pen- dientes, la remodelación es importante para reducir La ENPD también propuso un programa de inversión el riesgo de derrumbes en las rutas los cuales causan en el sector para reconstruir la infraestructura daña- daños a las carreteras, generan costos para despejar- da como se presenta en el Cuadro 12 para el periodo las y constituyen un riesgo para los vehículos y pasa- 2010-2014. El objetivo de presentar líneas de inver- jeros. La estimación de las necesidades de inversión sión separadas para puentes y pendientes es para en reconstrucción es mayor para las carreteras (74 por dar importancia a estas estructuras, incluyendo a las ciento) pero las necesidades para puentes y pendien- actividades preventivas para reducir la vulnerabilidad tes representan aproximadamente 15 por ciento para de los puentes y las pendientes. Las estructuras ho- cada línea. Las necesidades de reconstrucción son es- rizontales son altamente vulnerables a los desastres timadas para cantidades anuales de aproximadamen- naturales. Los diseños recientes son importantes para te US$80 millones para los primeros años, lo cual es considerar cambios en el terreno y cambios en el flujo alrededor de 19 por ciento del presupuesto ejecutado de las fuentes de agua en donde estas estructuras es- en 2010 para la DGC y COVIAL. Cuadro A.3.2 : Daños en el sector vial debido a los desastres naturales de 2010 – Agatha y Volcán de Pacaya Tipo de red vial (dentro del territorio guatemalteco) Daños cuantificados Daños cuantificados % (en Q. millones) (en US$ millones) Centroamericano 456.3 56.6 19% Red Vial Nacional Principal 511.0 63.4 21% Red Vial Secundaria Departamental 507.6 63.0 21% Red Vial Rural 981.5 121.8 40% Total 2,456.4 304.8 100% Fuente: ENPD, 2010 Cuadro A.3.3 : Necesidades de inversión en reconstrucción en el sector vial (en USS$ millones) Cantidad Total % 2010 2011 2012 2013 2014 Rehabilitación y reconstrucción de Rutas Principales 186.2 50% 43.4 43.4 37.2 31.0 31.0 Rehabilitación de Rutas Secundarias y Terciarias 80.7 22% 24.8 18.6 18.6 12.4 6.2 Revisión del gasto público Diseños de puentes – prevención 6.2 2% 2.5 3.7 0.0 0.0 0.0 Reconstrucción de puentes 43.4 12% 8.7 9.9 9.9 8.7 6.2 Remodelación de pendientes – prevención 55.8 15% 6.2 12.4 12.4 12.4 12.4 Total 372.3 100% 85.6 88.1 78.2 64.5 55.8 % del presupuesto ejecutado de 2010 de la DGC y COVIAL 81% 19% 19% 17% 14% 12% 81% Fuente: ENPD, 2010 125 ANEXO 4: GASTOS PÚBLICOS EN SEGURIDAD CIUDADANA Cuadro A.4.1: Presupuesto nacional asignado por institución y tipo de gasto (2004-2010) Q. millones 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Seguridad (Función 202) Ministerio de Gobernación 1,581 1,700 1,912 1,912 2,348 3,005 2,938 Presidencia* 38 94 95 95 126 139 139 Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda 12 47 47 40 27 27 Secretarias y otras dependencias del Ejecutivo 31 Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro 66 71 94 94 165 122 204 Seguridad Total 1,685 1,877 2,148 2,148 2,679 3,293 3,338 Justicia (Función 102) Ministerio de Gobernación 30 30 Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro 1,210 1,246 1,438 1,438 1,974 1,990 1,893 Defensa Pública Penal** 37 34 37 37 47 53 53 Organismo Judicial*** 1,616 1,825 1,974 1,990 1,980 Procuraduría de Derechos Humanos*** 37 74 41 48 224 Justicia Total 1,247 1,280 3,127 3,373 4,065 4,110 4,150 Total Seguridad y Justicia Q. millones 2,931 3,157 5,276 5,522 6,744 7,403 7,488 % gastos corrientes 95.1 95.7 93.0 93.0 96.0 94.6 95.0 % inversiones de capital 4.9 4.3 7.0 7.0 4.0 5.4 5.0 US$ millones 369 413 694 719 892 907 929 % total de los gastos 9.5 9.7 14.0 14.6 15.9 14.9 15.0 % del PIB 1.5 1.5 2.3 2.1 2.3 2.4 2.3 *Incluye: Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad, Consejo Asesor de Seguridad y Consejo Nacional de Seguridad; no clasificados oficialmente como segu- ridad ** No clasificados oficialmente como justicia ***Datos de PNUD (2011), Organismo Judicial incluye: Organismo Judicial, Ministerio Publico e Instituto de Defensa Publica Penal. Fuente: Base de Datos Oficial del Presupuesto Nacional y PNUD. Cálculos propios. Revisión del gasto público 126 Cuadro A.4.2: Presupuesto nacional asignado a seguridad ciudadana, por pilar y por institución (2004-2010) Q. millones 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 CONTROL/ REPRESIÓN JUSTICIA Ministerio de Gobernación 30 30 Ministerio de Comunicaciones, Infrastructura y Vivienda Secretarías y otras dependencias del Poder Ejecutivo Obligaciones del Estado a cargo de la Tesorería 1.210 1.246 1.438 1.438 1.974 1.990 1.893 Defensa Pública* 37 34 37 37 47 53 53 Organismo Judicial*** 1.616 1.825 1.974 1.990 1.980 Procuraduría de Derechos Humanos*** 37 74 41 48 224 SEGURIDAD Ministerio de Gobernación 119 153 74 74 2.034 2.580 2.528 Ministerio de Comunicaciones, Infrastructura y Vivienda 11 11 11 2 1 1 Secretarías y otras dependencias del Poder Ejecutivo 22 Obligaciones del Estado a cargo de la Tesorería 20 20 96 Presidencia** 38 94 95 95 126 139 139 Control Total /Represión 1.403 1.538 3.327 3.573 6.227 6.830 6.936 FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL SEGURIDAD Ministerio de Gobernación 1.308 1.398 1.670 1.670 122 100 109 Ministerio de Comunicaciones, Infrastructura y Vivienda 36 36 35 26 26 Obligaciones del Estado a cargo de la Tesorería 66 71 74 74 165 122 6 Total Fortalecimiento Institucional 1.374 1.468 1.780 1.780 322 248 141 PREVENCIÓN SEGURIDAD Ministerio de Gobernación 8 2 16 16 21 76 52 Secretarías y otras dependencias del Poder Ejecutivo 9 Obligaciones del Estado a cargo de la Tesorería 101 Total Prevención 8 2 16 16 21 76 162 REHABILITACIÓN SEGURIDAD Ministerio de Gobernación 146 147 152 152 170 249 249 Revisión del gasto público Ministerio de Comunicaciones, Infrastructura y Vivienda 1 1 1 4 Total Rehabilitación 146 148 152 152 174 249 249 TOTAL 2.931 3.157 5.276 5.522 6.744 7.403 7.488 *No clasificado oficialmente como Justicia. **Incluye: Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad, Consejo Asesor de Seguridad y Consejo Nacional de Seguridad; no clasificado oficialmente como seguridad. ***Información de PNUD (2011), Organismo Judicial incluye: Organismo Judicial, Ministerio Publico e Instituto de Defensa Publica Penal. 127 Revisión del gasto público 128 MAPA The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA