1 1, 11023 HABITAT Politique sectoriell~ l P·i\_\~hJq1H.:~ sec'h:trîe~!e*[locurnenlo die politfilc& se:ctc1 D?oicurrtentn de lJfJUtic~a st.>c'foTia~,,,~Sectow Polic:y Pa! Pülîcy Pa~::H:r·ii0 iFo~~tique Po~&liqu,c si::c!Ett"it:~~c;~;.[)cicT1rnento dt.: po~hic& secfi:i ~)tJ<:AJrra:-::nto de pcrihica scz~tori2t.Ît'SE-K~h;:r P11~icy Pal ~:~:~:l~~~~~t~~t!~·r;~~~;~~:~~iYI; ~:;;;;:~~~~~~ 1 .er·• ·· ::: 1 i' Eiocùfr1ento de poHttca sechr.HiaJ~~Sc·ctor Poik:y Pa; 1 ~:~i~~~~ ~~t~~re~r:~~~~~~~:~:~r~;i~~tt;~~~~~:~ .l"){Y.t:Ct~rI11~~tl~~t1J ci~:~ :::fü:t~:~fil ii:.if.:.~~1 ~t-C(~tf::trfil :a.~ t?.~ S{::i::'ltJ:r Pt~J~ it:\/ M'a~: ' ; ' St::.:ctt:>r Po1i1.~y Pa~3e'w~tP'oiitique SE'=Ch:nie!k~f~c~.tt:t)ri;rJ ~ ~;< !S:t::~r:~ft}r ~){J~~ it::=;:l f> ;J~J / 1 PtJ;Hcy Pape:r·~=,. P'o~Hique sc:ctowie=He 1' [)t:JCVltTtî Po~it.iqt..a:: 'fMzctrnie=i~=e:'li.=i)(tcuwnento de pvn1Ïticét sec:t( fJl ."".;'- •$''°::;. •( ....· =~~ /.$° :f;t ·~N';._ ( ~ 4. ;~ •f'"(.• :::: ;:; 6"·:,, ~ . .', ·:',:· ~: . t.f::.. !~.:ft::·: ~ ;:;...:~ K. ~tfr :~ m. ~.. fu t .. ·~ t_.ij ~:::: :.. .~ <- ·• • :. ~... ~~ ~: ~.. :••• ~: ~ ~- ·:-:·· ~- ~.:... ••• < · ,'~:: •.~: _, "...,· ',•,.·... ." . .',•......~ ·~.",·~,", :,. ~.,',:~ .~.·. ).",:,~: :,·,'.· ,", ,.,·.:,<, . '.·~, .·: ; =-=,~ ~' ~.-, ·,J,'·, ·.~...,··, ',,·:'.... .. :'•.,:, .. ,,·,·.',•.,:.. .... "·""."·· .:c:- ..~ ....~ :::: : .. '.·:.".· ...·_·: . ..»,X:•,'•~' ,· ', ·,·. ,, ï:i ;~~ 1 Banque Mondiale 1975 .- HABITAT TABLE DES MATIERES Pages Résumé .......................................................... 3 Chapitre 1: Le Groupe de la Banque et les problèmes de · · l'habitat et de l'urbanisme ............................ 10 Chapitre 2: La situation de l'habitat urbain dans les pays en développement ........................... 13 Niveaux de revenu .................. : ....................... 13 Caractéristiques des villes .............. · ...................... 15 Politique du logement ....................................... 16 Les réalités ... : ...... , ...................................... 17 Chapitre 3: Economie de !~habitat .................................. 18 L'habitat dans l'économie urbaine ........................... : . 19 Prix du logement et revenus .................................. 20 Le marché du logement. ..................................... 26 Chapitre 4: Options offertes aux pays en développement ..... : ........ 28 Le cadre de politique générale ................................ 28 Le zonage .................................................. 29 Les normes de construction .................................. 30 Les loyers et les prix ................. : . .' ........... ·.......... 30 Le régime foncier ........................................... 31 L'achat et l'utilisation du sol. ................................. 31 Les impôts fonciers ........................................... 32 Les matériaux de construction ................................ 32 L'amélioration des institutions financières ...................... 33 Les logements sociaux ....................................... 33 Chapitre 5: L'aide internationale et ses leçons ........................ 35 L'évolution de l'aide internationale ............................ 35 L'expérience du Groupe de la Banque .......................... 39 Les projets de trames d'accueil. ............................... 39 L'amélioration des bidonvilles .'. .............................. 40 Le système "castors" et l'entraide ............................. 42 La contribution des entreprises de construction ................. 42 Les groupes bénéficiaires ..................................... 44 Le financement des projets ................................... 44 L'aide financière aux intéressés ............................... 45 Le financement du logement ................................. 46 Le cadre institutionnel ....................................... 46 Suivi ét évaluation ........... : .............................. 47 Incidence des activités de la Banque dans des domaines connexes .................................... 47 Chapitre 6: Les prêts et crédits du Groupe de la Banque en faveur de l'habitat urbain .......................... 49 L'intervention du Groupe de la Banque ........................ 49 Les projets d'amélioration des bidonvilles et des trames d'accueil .................................... 50 1 Pages Une politique sélective de l'habitat. ........................... 51 Le financement du logement , .... : ................... : ....... 53 La coordination des activités du Groupe de la Banque en faveur de l'immobilier et du développement urbain ..................................... 54 Annexes 1. L'aide internationale en matière d'habitat .................... 58 2. Croissance de la population. et indicateurs du logement dans certaines villes ........................................ 68 · 3. Coût de la construction d'habitations de faible et moyenne densité dans certains pays en développement ........ 70 4. Coût de la construction de base, de l'équipement et des terrains en pourcentage du coat total des habitations destinées aux. familles à revenu faible et moyen (villes choisies) ........... 71 5. Estimation du revenu mensuel nécessaire à l'achat d'un · des logements les moins chers et pourcentage des ménages qui ne disposent pas de ce minimum (villes choisies) .......... 72 6. Abaissement des coûts du logement et pourcentage des ménages susceptibles d'être logés (villes choisies) ............. 72 7. Prévisions du coût des logements de différentes normes et implantations et pourcentage des ménages n'ayant pas les moyens d'y accéder (aux prix de 1970 exprimés en dollars) (villes choisies) .................................... 73 8. Pourcentage des ménages n'ayant pas les. moyens d'acquérir les logeme-hts les moins chers, par catégories de normes d'espace (villes choisies) ................................... 74 9. Pourcentage des ménages exclus des logements les mqins chers répondant à la norme d'espace réduit prise comme hypothèse (villes choisies) ..... : ........................... 75 10. Effet des variations de coût sur le pourcentage des ménages exclus des logements les moins chers répondant aux normes d'espace prises comme.hypothèses (villes choisies) ............ 75 11. Projets de développement BIRD/IDA ... , .................... 76 12. Répartition des coûts d'aménagement des trames d'accueil dans huit projets du Groupe de la Banque (en pourcentage) .... 78 13. Zones urbaines classées par chiffres de population et par groupes de pays en développement, 1970 .................... 80 2 RESUME L'économie de l'habitat D'ici à 1980, près d'un quart de la population des pays en déve- loppement -quelque. 550 millions de personnes- vivra dans les villes. On compte· que le chiffre de ce groupe de population s'élèvera à 1,2 milliard en l'an 2000, époque à laquelle le tiers environ de la population des pays ·pauvres sera composée de citadins. La tâche qui consiste à accueillir cet afflux sans précé- dent et à améliorer les conditions de vie des citadins soulève un problème crucial, non seulement au plan de l'urbanisme et de la politique du logement, mais à celui du développement national dans son ensemble. L'habitat est lun aspect important du développement, d'un point de vue aussi bien économique que 'social. Typiquement, ii consti- tue 15 à 20 % des dépenses des ménages et souvent. -exception faite des riches- le principal objectif de l'épargne familiale. Les investissements consacrés au logement représentent jusqu'à 20 à 30 % de la formation de capital fixe dans les pays qui appliquent des programes dynamiques de logement, et ils sont de plus en plus considérés comme rentables et productifs de revenu. ·Pour les personnes exerçant des professions libérales, le lieu de domicile est ·souvent aussi le lieu de travail. Dans les pays où la main-d'oeuvre, ·les matériaux et les ressources financières sont souvent sous-em- ployés, une politique adéquate de logement peut rendre. ces res-. sources productives à un coût modeste. L'industrie du· bâtiment utilise généralement peu d'éléments importés, de sorte que les effets de multiplicateur sont souvent. importants. Les avantages sociaux du logement sont considérables, notam- ment le fait d'être à l'abri des éléments, l'accès aux installations· sanitaires et aux services d'éducation et de santé. L'amélioration de la santé et de ·l'enseignement, ainsi que l'accès à des emplois rémunérés peuvent se traduire par un accroisserr.ent de la produc- tivité et des revenus des fé!_milles modestes. C'est donc pour· de bbnnes raisons économiques que le logement vient généralement au deuxième rang après l'alimentat:on dans le budget des ménages pauvres et que ces derniers sont disposés à faire un gros effort pour se loger à proximité des centres d'emploi, même s'ils doivent pour cela assumer les inconvénients de campements de. "squat- ters". · Urie politique de l'habitat bien conçue peut çlonc contribuer considérablement au développement économique et au bien-être 3 social. Les rapports qui existent entre, d'une part, l'habitat et, d'autre part, l'emploi, les services sociaux, les divertissements et autres aspects de la vie urbaine revêtent de l'importance au plan de l'aménagement de l'espace. Pour les pauvres, l'accès à l'emploi de plusieurs membres d'une famille est primordial, de même que l'accès à d'autres services urbains, particulièrement à l'enseigne- ment. Les avantages d'un logement peu coûteux à la ·périphérie d'une ville peuvent être annulés par la cherté des transports ou la longueur des trajets à parcourir entre le domicile et le lieu de travail. La politique de l'habitàt constitue par conséquent un mo- yen important d'introduire plus d'efficacité et d'equité dans les· zones urbaines. Les conditions de logement qui règnent actuellement dans la plupart des villes des pays en développement semblent nier l'im- portance de cet aspect de la vie urbaine. Un petit nombre de pays ont apporté des solutions neuves à leurs problèmes de logement, mais, dans la majorité des cas, la situation est bien pire qu'elle ne devrait être. Les raisons qui peuvent expliquer de mauvaises conditions de logement sont complexes et varient largement d'un pays à l'autre. Toutefois, au risque de simplifier à l'excès, on peut dire qu'elles résultent d'un manque de compréhension des véritables problèmes et de la politique mal adaptée qui en est le corollaire. Bien des pays se sont efforcés de fournir à leur population des logements répondant à des normes élevées plutôt que de répondre à la demande réelle. Cette attitude s'est traduite par l'application d'une réglementation tendant à décourager la production de logements répondant aux normes requises, l'affectation de ressources limitées à des logements coûteux destinés à une faible proportion de la population et l'acceptation, voire l'encouragement, de la suppres- sion des bidonvilles et logements du même ordre. De telles mesures, conjuguées avec les besoins d'investissement d'une population urbaine en expansion rapide' et des ressources limitées, ont donné naissance à des écarts importants entre l'offre et la demande de logement dans la plupart des villes des pays en développement. Dans les six villes sur l'étude desquelles se fonde. le présent document (Ahmedabad, Bogota, Hong Kong, Madras, Mexico et Nairobi), les logements les moins coûteux que produit actuellement le secteur public sont trop chers pour un à deux tiers de la population. Les solutio'ns possibles aux problèmes de logement diffèrent grandement selon les villes et selon les pays. Cependant, dans la plupart des pays, le maintien de normes élevées pour la construc- tion de nouveaux logements et le refus d'accepter les habitations 4 ·, .·' modestes existantes, ne serait-ce qu'à titre provisoire,· relèvent de l'utopie et constituent les principaux obstacles à une amélioration de la situation. Une telle attitude se traduit par un cycle de construction et de démolitipn. Les pauvres, qui ne peuvent cons- truire ni acheter des logements répondant à des normes accepta- bles, sont de plus en plus repoussés vers la périphérie. 'Si les normes inadéquates de construction sont l'obstacle ma- jeur, le marché du logement est également exposé à d'autres imperfections. L'att.ribution des terrains urbains et l'extension de services tels que l'eau, les égouts et l'électricité tendent à être limitées et orientées vers des groupes de population relativement aisés. Les institutions de financement du logement sont générale- ment sous-développées, ce qui limite le nombre de logements mis à la disposition des groupes de population à revenu moyen et les amène à accaparer les logements destinés aux pauvres. Le choix du logement est déterminé avant tout par le niveau des revenus, tels qu'ils sont modifiés par la structure de leur réparti- tion. Le choix des pauvres est ainsi limité. Toutefois, dans une perspective spatiale, les dimensions de la ville revêtent aussi une grande importance. Le logement doit être envisagé à la lumière des possibilités de revenu et, par voie de conséquence, en fonction des coûts de transport. Le taux de croissance des villes influe sur la rapidité avec laquelle les terrains peuvent être des servis. Les villes les plus étendues étant aussi celles qui se développent le plus vite, la croissance accentue souvent les problèmes d'espace. Cependant, .même dans des villes relati\(ement petites, des taux de croissance élevés soulèvent des problèmes de logement difficiles à résoudre. Enfin, la politique économique générale et celle de l'habitat en particulier jouent un rôle déterminant dans l'efficacité du marché de la construction. Le présent document aborde le problème du logement du point de vue de la demande réelle. Les coOts d'unités d'habitation ayant des dimensions, des normes et des emplacements divers y sont comparés aux ressources des groupes économiquement faibles. Il y est proposé qu'au moins 80 % de la population de la plupart des villes puissent être logés (moyennant, entre autres formules, les trames d'accueil et autres méthodes d'autoconstruction) sans oc- troi de subventions appréciables. Dans les pays où le revenu est relativement élevé, la majeure partie des 20% de pauvres pourrait être logée moyennant de faibles subventions. Dans les villes très étendues et où le revenu est plus faible, il est plus difficile d'at- teindre les groupes les plus démunis de la population. Dans ce dernier cas, la meilleure solution semble être d'améliorer Jes bi- donvilles. 5 Sans doute les revenus peuvent-ils être relevés et, dans une 1 certaine mesure, redistribués; cependant, la seule façon de mettre un logement adéquat à la portée d'un plus grand nombre en un laps de temps relativement court est de réduire le coût de l'offre. Pour ce faire, il convient tout d'abord d'abaisser les normes: en permettant et même en encourageant l'utilisation de matériaux de construction moins coûteux (souvent locaux) ainsi qu'une finition moins poussée, en offrant des installations sanitaires communes plutôt que privées, en encourageant ou en fournissant une cons- truction plus dense, utilisant moins de terrain par unité d'habita- . tion, et en offrant un plancher habitable plus réduit par unité d'habitation. Sans aller à l'extrême, ces mesures -appliquées sépa- rément ou en combinaison- permettraient de réduire le coût du logement et de faciliter ainsi l'accès à l'emploi d'une partie beau- coup plus importante de la population. Le prix du terrain et l'effi- cacité de l'offre des divers éléments du logement, particulièrement de la construction, influent également sur l'accès des pauvres au logement. La participation des intéressés eux-mêmes aux travaux est manifestement un moyen de réduire les coûts financiers. Dans certaines situations, cette contribution doit être complétée par celle d'entreprises de construction. La construction en hauteur peut quelquefois représenter la façon la plus efficace de servir les pauvres, lorsque le terrain est cher, les coûts de construction peu élevés, les mentalités prêtes à accepter ce type de logement et les possibilités d'emploi facilement accessibles. li convient de souligner qu'une telle action n'est efficace que si elle se situe dans le contexte du développement urbain et national. Les politiques appliquées en matière de change, de commerce extérieur, d'échanges, de main-d'oeuvre, de monnaie, de crédit et d'impôts influent sur la compétitivité d'un pays, sur l'afflux de fonds privés et publics dans le secteur du bâtiment et sur la coordination des divers éléments d'une politique de l'habitat. Com- me les mesures appliquées en matière de zonage et d'utilisation du sol qui touchent plus directement l'habitat, elles ont aussi des dimensions·spatiales qui contribuent à déterminer l'ordre de gran- deur des villes à l'intérieur de chaque pays et la localisation des centres d'habitation et des centres d'affaires à l'intérieur des villes. Leur amélioration permettrait de compléter utilement des hiesures visant plus directement à résoudre le problème du logement. L'expérience des institutions internationales dans ce domaine Comme la pluplart des gouvernements, les institutions interna- tionales ont d'abord méconnu la nature et la complexité des pro- blèmes de l'habitat, ce qui a empêché les uns et les autres de les 6 traiter efficacement. Les efforts déployés n'ont pas vise a provo- quer d'importants transferts de ressources, ni à parvenir directe- ment à dés résultats tangibles, mais à jeter les bases du développe- ment, particulièrement dans le domaine des logements sociaux. Toutefois, on a souvent sous-estimé la complexité du problème en le situant dans la perspective des difficultés de financement, sans veiller suffisamment à fournir des logements appropriés à des en- droits appropriés. Ainsi, l'assintance financière a souvent profité aux groupes de population à revenu moyen plutôt qu'aux économi- quement faibles; elle n'a pas atteint la masse de la population urbaine, · Le Groupe de la Banque 1 a abordé ce domaine assez ta,rd, il y a quelques années seulement. 11 a profité de l'expérience acquise par d'autres, aussi bien des gouvernements que des institutions inter- nationales. Dès le départ, il a abordé les problèmes de l'habitat dans le cadre plus large du développement national et urbain, se~on une méthode prudente et pragmatique, se renseignant tout en agissant. Jusqu'ici, son intervention a pris la forme de prêts pour la réalisation de projets de trames d'accueil faisant appel à la partici- pation des intéressés eux-mêmes aux travaux et, de plus en plus, de prêts pour l'amélioration des bidonvilles. Dàns le premier cas, les parcelles sont aménagées et pour.vues de routes de desserte, de réseaux d'assainissement, d;adduction d'eau et d'électricité, ainsi que de divers autres services individuels ou collectifs. Les projets ont été sciemment situés à proximité des principaux marchés et des centres d'emploi pour devenir eux-mêmes des pôles d'attrac- tion des activités et de l'emploi. L'amélioration des bidonvilles a essentiellement pour but de conserver le parc de logements sociaux existant, particulièrement dans les emplacements relativement centraux et faciles à desservir, et d'améliorer les services et les installations de l'ensemble du qu.artier. Cette méthode, qui se présente comme un complément aux programmes de trames d'accueil, est de plus en plus considé~ rée comme une solution à retenir, permettant d'apporter des avan.: .• tages aux économiquement faibles tout en les gardant relativement à proximité des centres. . · · Jusqu'à présent, dix projets d'urbanisme compr,énant la construc- tion de logements Ont été approuvés pou~ le Sénégal, le Nicaragua, l'Inde, le Bqtswana,-la J~maïque, la ·Tanzanie, la Zambie, l'Indoné- sie,: El Salvador et la Corée. Les mo.ritants desprêts et crédits attri- · ·, Le Groupe de la Banque Mondiale compre~d la Banque .internâti~nale pour la Recon~truction et le Développement, connue sous le nom de Banque Mondiale, /'Association lnternation.ale de Dévelop- - . pement (IDA) et la Société Financière Internationale (SFI). L'exercice financier des trois· institutions · .comrnence le Ier iui/le(et se termine le 30 juin. bués pour ces projets (ou pour l'élément d'habitat de ces projets) ont été relativement peu élevés, généralement inférieurs à 25 mil- lions de dollars et, dans certains cas, de 3 millions de dollars seulement. Le système "castors" et les méthodes d'entraide ont été utilisés dans toute la mesure du possible pour la construction d'habitations . et de certaines installations collectives; toutefois, l'expérience a montré que, pour diverses raisons, le recours à la construction classique est dans une certaine mesure indispensable, venant com- pléter la participation des intéressés aux travaux. Le système "câs- tors" est quelquefois techniquement impossible à appliquer ou économiquement inefficace. Dans certains cas, il est nécessaire de commencer par construire un noyau de cellules de base destinées à abriter la population contre la pluie ou le froid -en attendant que les travaux soient terminés. Les familles expulsées de leur logement pour l'amélioration des bidonvilles ont besoin d'être relogées dans des constructions neuves à forte densité d'occupa- tion, dans la même zone, pour ne pas s'exposer aux frais qu'entraî- ne le fait d'habiter dans des zones éloignées. La solution des pro- blèmes de logement des groupes de population à faible revenu demande une attitude souple et la mise au point de diverses for- · mules de crédit, car il s'agit souvent d'abaisser les normes de construction et de choisir des emplacements facilement accessi- bles. C'est dans cette perspective que le Groupe de la Banque en- visage d'accorder son aide financière dans ce domaine. Recommandations L'importance que l'on attribue de plus en plus à l'urbanisme, et particulièrement à la nécessité de réaliser un développement équi- table, se traduit par un recours accru à l'aide du Groupe de la Banque pour l'habitat, dans le contexte du développement urbain. La méthode qui consiste à se renseigner en agissant garantit que le Groupe de la Banque sera en mesure de répondre, à l'avenir, aux besoins réels de développement urbain des pays-membres. L'aide à l'habitat du Groupe de la Banque se limite aux pays et aux villes qui cherchent surtout à améliorer les conditions de logement de leur population pauvre dans le contexte d'un développement ur- bain efficace et équitable. De ce point de vue, les recommanda- tions qui se dégagent de la présente étude sont les suivantes: 1. Les projets d'amélioration des bidonvilles et de création de trames d'accueil devraient rester les principaux moyens d'améliorer l'habitat du prolétariat urbain. Pour être efficace, une politique de construction de logements doit être souple et, lorsqu'il le faut, faciliter une utilisation économique du sol et l'accès à l'emploi. 8 2. Dans certaines villes, la solution appropriée consiste à recou- rir tout simplement à la construction traditionnelle. Tel est, par exemple, le cas de villes où le prix du terrain, le coût de la construction et l'accès à l'emploi font de la construction en hauteur la solution la plus efficace et la plus équitable pour les économi- quement faibles, à condition qu'elle soit acceptable du point de vue social et qu'elle fasse partie d'un programme global de loge- ment de la population pauvre. L'aide financière du Groupe de la Banque pour la construction traditionnelle ne représenterait qu'une petite partie de l'aide totale à l'habitat. 11 n'est pas envisagé, pour l'avenir proche, de participer au financement de grands program- mes de construction de logements. · 3. Le Groupe de la Banque a un rôle particulier à jouer dans le domaine de la création d'institutions de financement du logement. L'aide aux bénéficiaires des projets de logement sociaux répond à un aspect du problème, mais elle est toutefois relativement limi- tée. Le Groupe de la Banque devrait continuer à fournir un "capi- tal de départ" aux institutions de financement du logement en vue de promouvoir, graduellement,- de meilleures solutions pour tous les. groupes de revenu. En outre, il est recommandé d'accorder un "capital de départ" aux institutions d'assurance des prêts hypothé- caires pour faciliter l'octroi de crédit au logement' et permettre aux économiquement faibles d'en bénéficier. Les activités de recherche, d'évaluation et de suivi doivent con- tinuer à faire partie intégrante des programmes d'urbanisme. En outre, il conviendrait peut-être d'attacher plus d'importance à la coordination du cane.ours financier du Groupe de la Banque en matière d'urbanisme afin d'en tirer le meilleur parti possible et de jeter les bases d'un programme plus important dans ce domaine. 9 Chapitre 1: LE GROUPE DE LA BANQUE ET LES PROBLEMES DE L'HABITAT ET DE L'URBANISME D'ici à 1980, près d'un quart de la population des pays en développement -quelque 550 millions d'habitants- vivra dans les villes. On compte que le nombre de citadins atteindra près de 1,2 .milliard en l'an 2000, époque à laquelle le tiers environ de la population des pays en développement habitera probablement dans les zones urbaines 1 (voir Tableau1). Par conséquent, le déve- loppement urbain soulève un problème crucial pour les prochaines décennies. · .. · L'étude sectorielle sur !'Urbanisation (1972) traite du rôle que joue le Groupe de la Banque pour aider ses pays-membres à Tableau 1 Estimations relatives à la population urbaine des régions en développement 1960, 1980 et 2000 (en millions 'd'habitants) Taux de croissance annuel moyen 1960-1980 1980-2000 .Région 1960 1980 2000 % % Asie11l 134 309 647 4,3 3,8 Amérique latine 69 163 342 4,4 3,8 Afrique 31 77 190 4,7 4,6 Total 234 549 1.1178 4,4 3,9 Note: On entend par zones urbaines les i.JQlomérations comptant au moins 20.000 habitants. Ces chiffres excluent donc parfois des municipalités de moins de 20.0lll habitants situées d111s des zones urbaines. Les taux de croissance sont des moyennes régionales et ceux des grandes ·villes sont normalement plus ~evès !voir Annexe 21. 111 A l'exdusion de la République populaire de Chine. Source:Nations Unies, le croissance de la population mondiale ud:Jaine et rurale, 1920-2{f)O!New York, 19691. résoudre efficacement et équitablement ce problème. Les villes -et, souvent, les grandes villes- ont toujours bénéficié d'une large part des opérations de financement du Groupe de la Ban- que2. Toutefois, depuis quelques années, ce dernier cherche non plus seulement à développer un secteur ou certains secte.urs des zones urbaines, mais à "rationaliser les conditions de production et d'existence en ville"3. Des projets d'urbanisation ont pe~mis.d'ainé­ liôrer les transports et l'addu.ction d'eau, notamment pour les cou- ,· 6n entend.par. zones urbaines les agglomérations comptant au 20.000 habitants. ~ BIRO, étude .sectorielle sur /'Urbanisation (Washington, D.C, 1972), page 65. · m~ins 3 Jbid ., page &B. · · 10 ches pauvres de la population. Enfin, une augmentation sensible de l'aide attribuée à l'urbanisme a été proposée. L'habitat est un aspect important du dévèloppement, . du point de vue aussi bien économique que social. Les investissements qui · lui sont consacrés représentent une grande partie de !~investisse­ ment total. Pour les groupes de population à faible revenu, le logement vient au deuxième rang des dépenses des ménages après l'alimentation et, exception faite des groupes riches, il est généra- lement le principal objectif de l'épargne familiale. En milieu ur-. _bain, les éléments qui constituent le logement -terrain, toit et services publics- sont, avec l'accès à l'emploi, aux établissements. d'enseignement et aux activités sociales, un facteur déterminant de la productivité des couches pauvres de la population et de leur bien-être. La localisation des zones d'habitation peut en outre modifier l'aménagement de l'espace urbain; elle peut faciliter ou au contraire rendre plus difficile l'accès à l'emploi, ainsi que la cir- culation. Depuis plusieurs années, le Groupe de la Banque contribue d'une certaine manière à la réalisation de logements dans le cadre de projets d'aménagement portuaire, d'extraction minière et d'éta-. blissements humains. Toutefois, le logement n'était pas un aspect essentiel de ces projets et il ne représentait qu'une petite fraction des dépenses totales. Avec l'approbation du premier projet de trames d'accueil en juin 1972, le Groupe de la Banque abordait véritablement le domaine de l'habitat urbain, avec l'attitude con- sistant à "se renseigner en agissant" sur laquelle l'étude sectorielle sur !'Urbanisation avait mis l'accent. Depuis, il a acquis une expé- rience considérable en préparant des projets de cette nature et en approfondissant la recherche sur le problèmes dé l'habitat urbain. Le présent document est une évaluation des premiers efforts du Groupe de la Banque dans le domaine de l'habité:lt, dans la pers- pective de l'évolution de la situation dans les pays en développe- ment. Il se limite à l'habitat urbain parce· que les problèmes de logement dans les villages relèvent en fait de l'étude du dévelop- pement rural, et il vise particulièrement à résoudre les problèmes de logement du prolétariat urbain. Çomme l'étude sectorielle sur les Transports urbains, il se situe dans la ligne d'un effort intensifié de recherche pour une meilleure compréhension du développe~ ment urbain dans son ensemble, et vient prolonger les efforts visant à évaluer la contribution du Groupe de la Banque et d'au- tres organismes à l'amélioration de l'habitat dans les pays en déve- loppement. 11 a essentiellement pour but de déterminer s'il convient, tout en améliorant les conditions de logement du prolétariat, d'élargir la 11 gamme des facilités de crédit au logement, et en particulier, d'y inclure le crédit à fa construction. En outre, il passe en revue les autres mesures que le Groupe de la Banque pourrait prendre pour mieux contribuer à résoudre les problèmes de logement et envisa- ge les circonstances dans lesquelles se justifie particulièrement une aide financière. Pour répondre à ces questions, il fallu examiner la situation actuelle de l'habitat urbain dans les pays en développement, étu: dier les rapports existant entre l'habitat urbain et le développement économique et social, évaluer le fonctionnement des marchés ur- bains du logement, et particulièrement ses effets sur la condition des familles à faible revenu et examiner les solutions apportées actuellement aux problèmes de l'habitat. On a entrepris une étude spéciale de fa situation de l'habitat dans six villes (Ahmedabad, Bogota, Hong Kong, Madras, Mexico et Nairobi) p9ur recueillir des renseignements sur le type de logement que recherchent les popu- lations pauvres. Les trois chapitres suivants du présent document analysent cette situation; on y passe en revue le rôle des organisa- tions internationales -et notamment celui du Groupe de la Ban- que- dans le domaine de l'habitat. En conclusion, des recomman- dations sont formulées. en vue d'une orientation de l'intervention du Groupe de la Banque. 12 Chapitre 2: LA SITUATION DE L'HABIT AT URBAIN DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT Les maisons méditerranéennes, les toits en terrasse du Moyen- Orient et les maisons sur pilotis, à toit incliné, de l'Asie du Sud-Est, témoignent de la variété des styles qui forment le patrimoine culturel de l'homme et constituent un élément essentiel de la "qualité de la vie". Cependant, au-delà de cette apparente diversi- té, les similitudes montrent que le logement répond aux mêmes besoins des familles: repos, repas, éducation des enfants, loisir et travé!.il. La grande majorité des habitants des villes trouvent à se loger, mais le plus souvent dans des conditions fort inégales: aux riches, le confort des demeures spacieùses, aux indigents, la misère des taudis. Cependant, si l'habitat traduit la complexité même de nos sociétés, il est indéniable que la situation du logement est régie dans toutes les villes par certains facteurs clés. Niveaux de revenu Le revenu est le facteur le plus important en matière de loge- ment. Au niveau des ménages, il détermine le type de logement qu'une famille a les moyens de s'offrir. Au niveau national, il montre l'aptitude d'un pays à loger sa population selon des normes ne compromettant pas ses autres investissements. La répartition du revenu entre les ménages détermine le nombre de familles pauvres et l'étendue de leur pauvreté, tandis que la répartition géographi- que du revenu influe sur l'aspect de l'habitat d'une ville; il existe des villes relativement riches dans les pays pauvres et des villes relativement pauvres dans les pays à revenu élevé. Les pays à revenu relativement élevé (supérieur à 450 dollars par . an et par habitant) ont généralement un marché privé du logement actif qui permet à plus de la moitié de la population de se loger dans. des habitations équipées en bénéficiant d'une certaine garan- tie de jouissance. En outre, dans certains de ces pays, l'Etat a fait un effort considérable pour loger les ménages à faible rèvenu. On peut, à cet égard, citer l'exemple de Hong Kong et de Singapour où 40% des habitants vivent dans des logements sociaux.· Cepen- dant, bien des pays de cette catégorie n'ont pas encouragé le développement d'un secteur privé du logement poUr satisfaire la demande des habitants à revenu moyen ou élevé et ont presque totalement négligé de répondre aux besoins des groupes à faible revenu. Les pays dont le revenu annuel moyen par habitant s'établit entre 150 et 450 dollars comptent près de la moitié de la popula- 13 tion urbaine des pays en développement. Ils comprennent plu- sieurs grandes villes, des villes relativement prospères et la moitié de la population des villes de plus de deux millions d'habitants. Le problème du logement y revêt des aspects variés. Certaines villes ont encouragé avec succès le développement du secteur privé du logement; c'est le cas de Sao Paulo où plus de 80% de la popula- tion habite dans des logements équipés. Les réalisations d'autres villes, moins riches, prouvent également que le secteur privé peut jouer un rôle actif, mais malheureusement nombre de pays appar- tenant à cette catégorie n'ont pas adopté une politique susceptible de stimuler ce secteur. L'amélioration des bidonvilles et la réalisa- tion de projets de trames d'accueil pourraient relever les condi- tions de vie des groupes les plus pauvres, mais de nombreux pays ont rejeté cette solution en alléguant que l'on ne ferait ainsi que créer ou perpétuer les taudis. On peut ranger les pays en développement les plus pauvres (ayant un revenu annuel par habitant inférieur à 150 dollars) dans deux groupes. Le premier comprend quatre grands pays d'Asie: le Bangladesh, l'Inde, l'Indonésie et le Pakistan. Le taux d'accroisse- ment de la population urbaine y est relativement faible, mais les dimensions et la population de leurs villes sont très importantes et le nombre d'habitants à loger est tel que le problème semble insoluble. Le nombre des habitants des taudis et campements de squatters de Calcutta (1.720.000), de Djakarta (1.125.000) et de Karachi (811.500) dépasse la population totale de certains" pays. Le second groupe comprend essentiellement les pays africains moins urbanisés et à faible densité de population. Leurs capitales mêmes, dont la population est souvent de moins de 100.000 habitants, sont généralement de dimensions modestes, mais le taux de croissance de la population urbaine y est très élevé. Face à cette urbanisa- tion rapide, les gouvernements ont rarement pris les mesures qui · s'imposaient et le nombre d'habitants vivant dans des taudis, des bidonvilles ou autres campements est très élevé. 1 11 est vrai que ces pays n'auraient que très peu de ressources à consacrer à l'amélioration des çonditions de logement. 1 Les estimations traditionnel/es relatives au "déficit" de logements, qui se fondent, pour dénoncer des conditions de logement insuffisantes, sur des données relatives aux taudis et aux bidonvilles (voir Annexe 2) exagèrent généralement la gravité de la crise du logement. En effet, ces logements, qu'il s'agisse de campements de squatters ou d'habitations construites avec des matériaux tradition- nels, ne sont pas forcément de qualité inacceptable. Dans la plupart des villes en effet, ils présentent souvent /'avantage à la fois d'offrir un abri adéquat et d'l!tre situés à proximité des centres d'emploi. Les résultats de l'étude de six villes sur laquelle se fonde /e présent rapport. (Tableau 2) donnent à penser que, dans /es pays où /e revenu est Je plus bas, /e nombre des ménages urbains qui n'ont pas /es moyens de se loger atteint ou dépasse même /es deux tiers de la population. Ce chiffre semble également excessif. Etabli a partir d'indications relatives aux loge- ments /es moins coûteux actuellement construits par le secteur public, il implique en effet que /e secteur privé ne construit pas de logements à bon marché et que /e coût du logement est, depuis un certain temps, inadapté au niveau des revenus. Les recherches et les observations faites dans les six villes et ailleurs montrent qu'en pratique la situation du logement n'est pas aussi critique que semblent /'indiquer /es chiffres. 14 Caractéristiques des villes La dimension des agglomérations est un autre facteur détermi- nant en matière de logement. C'est dans les très grandes villes, et notamment dans celles dont la population dépasse deux millions d'habitants, que se posent les problèmes les plus sérieux, car c'est là que les distances entre les lieux de travail et les lieux d'habita- tion créent les déséquilibres les plus graves. La principale difficulté à laquelle se heurte alors une politique du logement est la rareté des terrains permettant un accès facile aux centres d'emploi, sou- vent aggravée par le fait que ces terrains restent inoccupés ou sont utilisés à des fins n'exigeant pas une situation centrale. Certes, à la périphérie, les terrains sont plus disponibles et les prix nettement inférieurs mais ces aires périphériques ne sont généralement pas bien intégrées à l'ensemble de la ville. Les possibilités d'emploi dans les environs sont limitées, les transports très èoûteux et les infrastructures insuffisantes. Les villes plus petites, au contraire, offrent parfois des terrains peu coûteux, même dans le centre, et · les terrains périphériques y sont généralement très bon marché. 11 ne faut cependant pas en conclure que les grandes villes ne sont pas économiques. Des villes de dimensions fort variées peuvent en fait être fonctionnelles. Tableau 2 Pourcentage des ménages n'ayant pas les moyens de se loger dans les logements les moins chers; actuellement disponibles dans les villes suivantes: Mexico 55 Hong Kong 35 Nairobi 68 Bogota 47 Ahmedabad 64 Madras 63 Source:Annexe 5. Le troisième facteur à prendre en considération est celui du taux de croissance de la ville. De nombreuses villes des pays en déve- loppement se· sont developpées au cours des 25 dernières années plus rapidement que jamais. Les grandes villes sont souvent celles où la croissance a été particulièrement rapide. La plupart d'entre · elles n'ont pas su offrir aux plus pauvres de leurs habitants des logements à la mesure de leurs moyens, leur assurant une protec- tion contre les éléments naturels et des conditions sanitaires dé- centes. 11 est probable qu'en l'an 2000, la population urbaine des 15 pays en développement aura augmenté de 630 millions d'habitants au minimum (voir Tableau 1). Les modifications de la répartition par âge de la population qui accompagneront cette urbanisation entraîneront une accélération du taux de formation des ménages et un accroissement de la demande effective de logement qui ·exige- ront des solutions urgentes. Ces estimations supposent que les gains de productivité réalisés dans les zones urbaines dépasseront l'accélération rapide de la productivité et l'amélioration du niveau de vie dans les zones rurales, ce qui aura pour conséquence le maintien d'un niveau de vie relativement plus élevé dans les villes et la désertion continue des campagnes. Les facteurs tels que la topographie, le climat, la structure socia- le et d'autres encore ont une incidence sur le logement mais il s'agit là de facteurs secondaires plutôt que déterminants. Les ter- rains marécageux ou accidentés, les sites entourés par la montagne ou la mer, ou encore les zones de séismicité élevée posent des problèmes particuliers. Politique du logement La politique du logement se présente comme le quatrième fac- teur déterminant dans ce domaine. La diversité des conditions de logement offertes par des villes dont le taux de croissance, la taille et le revenu sont comparables traduit généralement les différences des politiques appliquées. On· s'est déjà efforcé à maintes reprises de déterminer quels seraient les investissements requis pour com- bler le "déficit" -présent et futur- de logement. Cette démarche est fondamentalement erronée. Non seulement elle ne tient pas compte de la difficulté de préciser les critères d'un logement "adéquat" pour différents groupes socio-économiques, mais elle semble impliquer que le secteur du logement est un "gouffre sans fond". En négligeant les possibilités d'améliorations marginales que permettrait une meilleure utilisation des ressources existantes, elle a favorisé l'adoption de mesures inefficaces. L'une des plus courantes consiste à demolir périodiquement les quartiers pauvres et à les reconstruire pour d'autres usages. Les autorités se refusent souvent à reconnaître que des logements de qualité inférieure peuvent fournir au moins à titre transitoire une solution au problème du logement urbain. Ainsi, les habitants sont amenés continuellement à construire des habitations temporaires qui durent jusqu'au moment où les pouvoirs publics les rasent pour utiliser le terrain à d'autres fins, ou jusqu'au moment où elles sont balayées par les averses tropicales. A mesure que la valeur des terrains proéhes du centre augmente, les habitants des bidon- villes sont contraints d'émigrer à la périphérie des villes, dont les limites reculent sans cesse, et de s'éloigner des lieux de travail et 16 des autres avantages offerts par le centre, sans avoir 1amais eu la possibilité de se constituer un patrimoine quelconque dans leur logement. Souvent, les pouvoirs publics exigent le respect de normes de qualité qui accroissent le coût du logement et interdisent les cons- tructions de type "castors". Les restrictions imposées par les codes de construction, le coût élevé des formalités requises pour l'achat des terrains et d'autres obstacles encore empêchent les familles pauvres de construire, dans la légalité, des logements en dur dans des quartiers où elles peuvent trouver du travail. Trop souvent, on cherche à réaliser des constructions "belles et grandes pour tou- jours". Les pauvres, que d'aucuns, déplorant l'existence des taudis et des bidonvilles, appellent les "marginaux", sont ainsi condam- nés à le rester du fait des insuffisances des politiques officielles. les réalités La diversité des conditions de logement résulte de l'interaction des principaux facteurs déterminants -revenus, dimension de la ville, taux de croissance de la ville et politique du logement. Ce- pendant, le revenu est un facteur prépondérant car il détermine le montant que les ménages, les villes et les pays peuvent consacrer au logement. Pour l'instant, les insuffisances des politiques du lo- gement ont entraîné une pénurie dans ce secteur et contraint, souvent des familles à revenu moyen, mais surtout les familles ,à faible revenu, à vivre dans des conditions de logement inférieures à celles qui correspondraient à leurs ressources. La population urbaine devant a'accroître rapidement au cours des prochaines dé- cennies, il est indispensable que les pays en développement adop- tent une attitude plus réaliste s'ils veulent améliorer cette situa- tion. 17 Chapitre 3: ECONOMIE DE L'HABITAT L'habitat présente des caractéristiques économiques et sociales diverses. Le logement représente 15 à 20 % des dépenses des ménages qui, à l'exception des familles disposant de gros revenus, en font le principal but de l'épargne; en outre, il apparaît de plus en plus comme un investissement rentable, productif de revenu. D'autre part, pour certains ménages, l'habitation est également un lieu de travail. Enfin, le logement étant un bien immobilier, sa situation par rapport aux centres d'emploi, aux transports et aux services publics est un élément de sa valeur au même titre que les matériaux utilisés pour sa construction . . En fournissant du travail à une main-d'oeuvre sous-employée ou au chômage, les investissements réalisés dans le secteur du loge- ment peuvent avoir un effet important sur le revenu et l'emploi. En outre, la part de l'élément importé entrant dans la construc.tion de logements et dans la fabrication de matériaux de construction est habituellement assez faible, alors que l'offre des matières premiè- res d'origine locale destinées à l'industrie.du bâtiment est générale- ment suffisante. L'effet multiplicateur de l'investissement peut être considérable. En Corée, par exemple, ·chauqe investissement de 10.000 dollars consacré à la construction d'habitations entraîne la création de 14 èmplois supplémentaires. Dans des pays en crois- sance rapide qui pratiquent une politique de l'habitat particulière- ment active, la construction de logements peut constituer jusqu'à 20 à 30 % de la formation totale de capital fixe. · La politique du logement apparaît ainsi comme un instrument du développement économique global, complétant l'action menée dans les autres secteurs. La place qu'il convient de donner au secteur du logement dans une économie nationale ou urbaine dé- pendra de l'intensité de la demande et de l'élasticité de l'offre, c'est-à-dire de la mesure dans laquelle le type de construction réa- lisé permettra d'utiliser des ressources insuffisamment employées. Le logement a également des aspects sociaux. Un logement de qualité inférieure, sans eau ni installations d'évacuation des eaux usées, et trop éloigné des possibilités d'emploi contribue à la pauvreté des familles, compromet leur santél ainsi que (~aptitude de leurs membres à tirer profit de l'éducation. Au· contraire, une politique de l'habitat bien conçue peut accroître la productivité nationale, permettre une meilleure utilisation de l'espace urbain et diminuer le coût des infrastructures urbaines. La construction de 1 Banque Mondiale, Santé: document de la série Politique sectorielle (Washington, D.C., mars 1975). 18 logements mieux situés par rapport aux centres d'activité se traduit par une réduction des embarras de la circulation et un accrois- sement du revenu effectif des ménages -qui voient diminuer leurs dépenses de transport. L'habitat, en tant qu'ensemble du logement et des services qui lui sont associés, doit par conséquent être envisagé en termes de substitution et de complémentarité. Le couple logement/transport est un des facteurs les plus importants à cet égard. Parfois, suivant que l'on considère un facteur ou l'autre, on aura le choix entre des solutions différentes mais également acceptables. Parfois au con- traire, il conviendra de les envisager ensemble. Les liens entre logement et santé sont plus nettement complémentaires: dans un bidonville, par exemple, on pourra se demander s'il convient de consacrer les ressources disponibles à l'amélioration des habita- tions, à l'installation de l'eau et d'un système d'évacuation des eaux usées ou à la construction de centres de santé, mais en réalité les investissements faits dans le domaine de la santé n~ porteront peut-être leurs fruits que s'ils s'accompagnent d'une amé- lioration de l'habitat. Compte tenu du coût et de la durée de vie des habitations, un pays ne peut, au cours d'une période donnée, construire qu'un certain nombre de logements. Il faut donc chercher avant tout 1) à mobiliser les ressources insuffisamment employées; 2) à réduire les coûts unitaires en adoptant des procédés de construction plus effi- caces ou des normes de construction moins élevées; et 3) à mieux coordonner l'habitat, l'occupation des sols et les transports dans un ensemble urbain intégré. L'habitat dans l'économie urbàine L'habitat comprend plusieurs composantes. L'utilité du terrain dépend de son emplacement, de sa surface, de ses branchements aux réseaux de desserte -eau, évacuation des eaux usées, électri- cité et routes- et des moyens de transport disponibles. Le terrain, les matériaux, le capital et la main-d'oeuvre requis pour. la cons- truction peuvent tous être affectés à d'autres emplois que le loge- ment et leur coordination à cette fin particulière pose un problème difficile que peu de sociétés ont résolu de façon satisfaisante. En- semble, ils déterminent le coût total de la construction, et leur do- sage peut modifier le coût unitaire de l'habitation. Il en résulte une large gamme de possibilités, indiquant bien que' les différentes composantes du logement peuvent se substituer les unes aux au- tres. L'emplacement et, par conséquent, le terrain, revêtent une im- portance primordiale. Une habitation éloignée des centres de tra- 19 vail et des services sociaux est en réalité plus coûteuse qu'une ha- bitation de même prix mieux placée car les frais du transport font partie du coût de la vie à cette distance. Les familles pauvres sont fort conscientes de la valeur économique d'un logement bien placé par rapport aux lieux de travail (ce qui pe1 met, notamment, au chef de famille de compléter ses revenus ou aux autres mem- bres de la famille de trouver des emplois rémunérés) et à des services tels que centres de santé ou écoles, qui ont une incidence sur la productivité comme sur le bien-être. C'est donc pour des raisons parfaitement justifiées sur le plan économique que les familles sont prêtes à de grands sacrifices pour trouver des loge- ments bien situés, au point même d'accepter les risques qui sont liés à l'habitat illégal des bidonvilles. L'utilité sociale des investissements consacrés au logement est également manifeste. En effet, le logement peut modifier le pay- sage urbain, infléchir le développement communitaire et promou- voir justice et efficacité. Diverses formules peuvent être utilisées pour faciliter l'accès aux centres d'emploi: il conviendra soit d'ac- croître l'offre de logements sociaux à proximité de ces centres, soit de créer des emplois industriels et commerciaux à proximité des zones d'habitation des groupes à faible revenu, soit encore d'amé- liorer les transports entre zones d'habitation et lieux de travail. Prix du logement et revenus Une politique du logement ne peut réussir que si elle est adap- tée au niveau de revenu d'un pays donné et aux moyens des ména- ges. De nombreux programmes de logement ont plus ou moins échoué car ils s'efforçaient de répondre aux "besoins" plutôot qu'a la demande effective. Contrairement à des besoins estimés selon des critères arbitraires, la demande réelle est évaluée d'après les moyens des ménages et la part de leur budget qu'ils sont prêts à consacrer au logement. Dans la plupart des pays en développement il y a un écart considérable entre le coût des logements actuellement construits et les moyens des familles urbaines pauvres. Dans les six villes étu- diées pour ce rapport, le prix des logements sociaux les moins chers s'établissait entre 570 et 3.005 dollars (voir Annexe 5) e_t 35 à 68 % des habitants n'avaient pas les moyens de se loger dans ce type d'habitation (voir Tableau 2)2. En diminuant les coûts de 20 % on pourrait toucher un supplé- ment de 18 % de ménages à Madras et d'environ 10 % dans les 2 Pour le calcul de ces chiffres, if a été supposé que les ménages pauvres consacreraient 15% de leur budget au logement, à un taux d'intérêt réel de 10%. Par "moyens de se loger", on entend l'aptitude à devenir propriétaire avec le temps, à ces conditions; il ne s'agit pas ici d'un jugement de valeur, qui reviendrait à dire que l'on préfère toujours être propriétaire que locataire, mais simplement d'une estimation des possibilités. 20 autres villes; mais de 5% seulement à Nairobi.· Pour loger la tranche des 20 % les plus pauvres, "il faudrait diminuer les coûts de près de 70% à Nairobi, de 20% seulement à Hong Kong et de 50% approximativement dans les autres villes. (On trouvera à l'An- nexe 6 de plus amples explications sur les chiffres qui précèdent ainsi que l'indication des rédudions de coût nécessaires pour tou- cher 40 %, 20 % et 10 · % des ménages les plus pauvres dans chacune de ces villes.) A terme, l'augmentation et la redistribution des revenus pour- raient contribuer à améliorer la situation. On ne dispose cependant que de délais limités. Pour améliorer sensiblement les conditions de logement de la génération actuelle, il convient d'aborder de fa- çon réaliste le problème de l'abaissement des coûts de production. Trop souvent les pouvoirs publics, dans le souci légitime de bien loger leurs citoyens, ne cherchent pas les moyens de construire des logements acceptables à moindre coût. Or, un moyen très simple de limiter les frais consiste à adopter des normes moins élevées. On peut ainsi remplacer les matériaux chers et des procédés de construction coûteux par des matériaux produits sur place et des méthodes traditionnelles. On peut également accepter une finition moins poussée, réduire la surface habitable, et abaisser le coût unitaire en construisant des cuisines et instal.lations sanitaires communes. li est également possible de réaliser des économies considéra- bles en dimin.uant la superficie de terrain par habitation. On peut pour cela soit diminuer la surface des parcelles individuelles al- louées à chaque maison indépendante ou jumelée lors du lotis- sement, soit construire des maisons en rangée à deux étages ayant des murs communs, soit construire des immeubles de quatre à six étages. Ainsi, l'utilisation du sol est un des principaux facteurs à prendre en considération lors de la construction de logements et de "l'aménagement de zones d'habitation. Il convient donc d'éva- luer les avantages comparatifs des habitations individuelles ou destinées à plusieurs familles et, de la même façon, de choisir entre les procédés du type "castors" employant une main-d'oeuvre dont le coût d'option est faible, et la construction d'immeubles de type classique à plusieurs étages qui .permettent une utilisation du sol plus rationnelle et réduisent la part du terrain dans le coût total des habitations. Généralement, les familles ont, au moins en théo- rie, le choix entre des habitations relativement spacieuses et de bonne qualité, d'où l'accès au lieu de travail est peu pratique et coûteux, et des logements exigus mais mieux situés. La possibilité de donner aux familles économiquement faibles le choix entre plusieurs types de logements, les avantages et les inconvénients que présente chaque solution dans des zones ur- 21 baines dont les caractéristiques sont fort diverses sont autant de facteurs à prendre en considération. Généralement, il n'est pas facile d'obtenir les informations nécessaires et nous ne pourrons donc pas présenter dans cette étude toutes les options possibles. Cependant, l'analyse partielle, effectuée à partir des renseigne- · ments rassemblés pour les six villes étudiées, montre quels seraient les effets de l'adoption de nouvelles normes de construction pour différentes implantations et différents types de construction. Cette analyse consiste à comparer les données relatives aux coûts et aux revenus de façon à offrir aux habitants les plus pauvres des loge- ments dont les différents éléments -1) surface habitable par mé- nage, 2) surface de terrain par ménage, 3) niveau de services pu- blics, et 4) situation- soient conçus de manière que le prix du logement soit adapté à leurs revenus. Les comparaisons entre les coûts des logements et les revenus des ménages qui figurent dans les Annexes 7 à 9 montrent les différentes options offertes. Ces comparaisons ont été établies à partir du coût effectif des logements sociaux individuels ou collectifs les moins chers actuel- lement construits dans les villes étudiées (voir Annexe 5). L'abais- sement possible du coût unitaire a été calculé sur la base des hy- pothèses suivantes: 1) diminution de la surface habitable moyenne qui serait de 20 m2 par logement; 2) augmentation de la densité brute moyennant un certain nombre de modifications des normes d'occupation des sols (voir Annexe 8); 3) abaissement du coût des services et de la construction pour trois niveaux de services diffé- rents: individuels, communs et minimums (voir Annexe 7); et 4) prix actuel des terrains dans les différents endroits. Pour étudier les variations résultant de l'emplacement, on a retenu le prix de .ter- rains situés au centre de la ville, en des points intermédiaires (situés à un tiers environ de la distance entre le centre et la péri- phérie (voir Annexe 7). Le Tableau 3 indique les variations des groupes de revenus qui pourraient être touchés par l'abaissement du coût unitaire envisagé. Dans le cas de Hong Kong, les chiffres se fondent sur des coûts totaux réels et comprennent les frais d'administration et d'entre- tien. Dans des immeubles à plusieurs étages, lorsque les habitants ne peuvent devenir propiétaires de leur logement, les frais de gestion peuvent être importants. On a, par conséquent, introduit dans l'analyse de sensibilité l'hypothèse d'un accroissement des coûts d'un tiers couvrant le coût de la gestion, le montant des intérêts intercalaires pendant la période de construction et les retards ou défauts de paiment des loyers (voir Tableau 4). Comme par ailleurs des politiques actives dans le secteur du IOgement devraient permettre d'accroître l'offre, on a également envisagé l'hypothèse d'une diminution de coût du même ordre. 22 Tableau 3 Pourcentage de ménages. exclus des logements les moins chers actuellement disponibles et de ceux qui seraient disponibles dans l'hypothèse d'un abaissement des coOts (villes choisies)lll Logements les moins Abaissements de coût envisagés chers actuellement Norme Norme disponibles d'espace d'espace !d'après le Tableau 21 A B Mexico 55 4 3 Hong Kong 35 25 18 Nairobi 68 47 46 Bogota 47 11 Ahmedabad 64 41 36 Madras 63 38 35 m Le coOt unitaire est celui des logements sociaux les moins chers actuellement construits, situés à la périphérie, offrant un niveau de services minimums pour lesnormesdesurfacesuîvantes: · Nonne d'espace A: Logement individuel: surface habitable: 20 m2 par famnle, terrain: 75 m2 (solution la moins cMre pour Bogoia et Admedabadl. logemeni de typecollectil:surtace habnable:2D m2 par ménage, pan de terrain:15 m2 (solution la moins chère pour les autres villes!. Norme d'espace B: Logement individuel: surface habitable: 20 m2 par famille, terrain: 40 m2 tsolution la moins chère pour Bogota et Ahmedabadl. Logement de type collectif: surtace habnable: 2D m2 par· famille, pan de terrain: 1D m2 !solution la moins cnère pom Mexico, Hong Kong et Madras. Pour Nairobi, les . solltions d'habitation individuelle et collective ont le même prix de revient!. Source:Annexe 5 et 8. Tableau 4 Pourcentage des ménages n'ayant pas les moyens de se loger dans les hypothèses retenues (surface et coût) Norme d'espace B Diminution des Accroissement des !d'après le Tableau 31 coOts d'un tiersll l couts d'un tiers (2l .Mexico 3 7 Nairobi. 46 29 61 Bogota 8 4 13 Ahmedabad 36 13 53 Madras 35 11 68 m Dans fhypothèse où les ménages consacrent 20% et non 15% de leur revenu au logement. TiBflt compte des coûts d'administration et d'enuetien, du montant des intérêts intercalaires et d'un taux de retard ou défau1 de paiement des loyers de 20D.u. 121 Source: Annexes 8 et 10. Ces exemples montrent que selon le niveau de revenu par habi- tant, la répartition géographique des revenus, la dimension des villes (qui détermine la valeur des terrains) et l'offre des différents éléments entrant dans la construction, les politiques de logement s'adresseront à des groupes de population différents. De même, la priorité accordée par les pouvoirs publics au logement des catégo- ries sociales les plus défavorisées -notamment la mesure dans laquelle ils sont prêts à adopter .des normes moins rigoureuses- est également un facteur important. Si des normes d'espace relati- vement élevées sont maintenues, la solution permettant de loger le 23 groupe de population le plus nombreux consistera toujours à cons- truire des logements à la périphérie. Les exemples étudiés mon- trent que cette solution peut s'appliquer à des habitations mdivi- duelles comme à des logements collectifs; selon l'importance rela- tive des facteurs mentionnés plus haut. Cependant, une politique du logement doit avant tout viser à déterminer les avantages comparatifs des différentes options afin de réduire les coûts au maximum; ce qui, encore une fois, n'est possible que si' l'on tient compte de l'ensemble des facteurs mentionnés ci-dessus. Le niveau de revenu revêt une importance capitale. Très sou- vent, dans des villes relativement riches, il est techniquement possible de choisir entre de nombreuses solutions. L'adoption d'une ou de plusieurs normes moins strictes devrait permettre d'offrir des logements dont la qualité resterait acceptable à la majeure partie de la population (voir Annexe 8). Par ailleurs, le pourcentage des ménages que l'on peut toucher dans les villes où le revenu est relativement élevé ne varie pas sensiblement avec le coût du logement ou la part du budget familial consacrée au logement. 3 Ainsi, par exemple, à Mexico et à Bogota, une augmentation ou une diminution d'un tiers des coûts n'affecte pas sensiblement la part de la populatio"n qui pourrait être touchée (voir Tableau 4). Dans les villes pauvres de l'Inde et à Nairobi, la part des ména- ges qui n'auraient pas les moyens de se loger semble être nette- ment ,plus importante; elle est aussi plus sensible aux variations des coûts. Dans les villes indiennes, ce fait est essentiellement imputable au bas niveau des revenus. Ainsi, bien que les coûts de construction y soient les plus bas au monde (voir Annexe 3), plus d'un tiers des familles n'auraient pas les moyens de se loger dans les habitations dites de qualité inférieure, dotées de services mini- mums et situées à la périphérie. A Nairobi, où les revenus sont plus élevés, la moitié des familles ne pourraient s'offrir ce type de logement, du fait essentiellement du coût élevé de la construction et des matériaux de construction. L'importance de la dimension et du plan de la ville, et leurs effets sur le prix des terrains, évalués pour des situations centrales et intermédiaires, ressortent le plus clairement dans le cas de Mexico. En effet, à moins qu'ils ne fassent partie des rares bénéfi- ciaires à court terme du contrôle des loyers, les habitants apparte- nant à la moitié la plus pauvre de la population ne pourraient se loger qu'à la périphérie. Au contraire, à Hong Kong et Bogota, malgré des revenus plus faibles et des populations plus nombreu- ses, une fraction importante des familles économiquement faibles semble avoir les moyens de se loger à des distances intermédiaires .. 'Sauf dans des conditions spéciales, comme à Hong Kong où la construction d'habitations à faible densit~à la limite d'une zone urbaine et de la campagne n'est pas autorisée. 24 En Inde, la gamme de choix est nettement plus vaste à Madras, ville très étendue, qu'à Ahmedabad où la population est fortement concentrée dans le centre. Ces chiffres donnent à penser qu'il est en théorie possible de trouver des solutions dans les villes relativement riches, c'est-à-dire qu'une diminution raisonnable des normes appliquées en matière de logement permettrait à la majorité de la population de se loger à la périphérie. Cette solution n'est cependant pas toujours la meilleure, particulièrement dans les très grandes villes telles que Bogota, Hong Kong et Mexico. Une fraction des groupes économi- quement faibles aurait les moyens de se loger à des distançes intermédiaires dans des maisons en rangée ou dans des immeubles à plusieurs étages; il serait cependant désirable d'offrir· diverses options -notamment divers emplacements, normes· de construc- tion et formes de sécurité du logement- afin de donner à un plus grand nombre d'habitants la possibilité de se loger dans des quar- tiers permettant à tous les membres d'une famille un accès plus facile aux centres d'emploi. Plusieurs solutions sont alors possibles: 1) concevoir des programmes qui encourageraient les familles à consacrer une part accrue de leur revenu au logement ou leur en fourniraient les moyens; 2) accroître la moyenne d'occupation et/ou diminuer encore la surface habitable (voir Annexe 9); ou 3) adopter des politiques conscientes d'aménagement du territoire qui consisteraient, par exemple, à encourager les industries et commer- ces à venir s'installer à la périphérie, ou encore à utiliser des ter- rains chers pour la construction de logements sociaux moyennant des subventions directes (programmes de logements sociaux de Hong Kong et de Singapour) ou indirectes (programmes d'améli·oration des bidonvilles). Enfin, de nombreuses imperfections du marché peuvent être atténuées ou supprimées, ce qui permettrait d'amélio- rer l'offre des différentes composantes de l'habitat et des matériaux entrant dans leur construction. Dans les villes pauvres, il s'agit de trouver des logements pour la ' fraction la plus pauvre de la population. On peut alors envisager des mesures semblables mais en les dosant différemment L'Etat n'a généralement pas les moyens de fournir des subventions. Dans ces villes, des projets de trames d'accueil ou d'aménagement des bidonvilles seraient peut-être l'unique moyen d'améliorer les condi- tions de logement d'une grande partie du prolétariat urbain. Ces indications, il faut le souligner, ne prétendent pas montrer où et comment il convient de loger les pauvres des villes, ni établir des moyennes d'occupation optimales. Tout d'abord, les renseignements disponibles sur le coût social des difficultés d'ac- cès à l'emploi sont trop rares pour que l'on puisse apprécier avec plus d'exactitude les avantages comparatifs des logements situés à 25 la périphérie ou près du centre. Même si des informations com- plètes étaient disponibles, elles permettraient seulement d'indiquer ce qui pourrait être fait dans différents contextes sociologiques et politiques. Pour chaque ville, les solutions adoptées varieront selon les niveaux de revenu, les traditions, les préférences personnelles, les struètures politiques, la configuration urbaine et les coûts com- paratifs. Pour que les solutions envisagées soient acceptées par les habitants, elles devront être avantageuses par rapport aux bidon- villes ou aux autres options offertes aux familles à bas revenu. Les renseignements rassemblés pour la présente étude visent à montrer quels résultats on pourrait attendre des mesures suivantes: adoption de normes moins élevées, amélioration du marché du logement, modification des implantations et des moyennes d'occu- pation, et emploi de méthodes de construction du type "castors". Pour toutes les villes étudiées, les exemples semblent montrer que des logements (y compris les formules de trames d'accueil et autres méthodes d'autoconstruction) pourraient être offerts à 80 % au moins de la population urbaine sans qu'il soit nécessaire d'ac- corder des subventions importantes (voir Annexes 8 et 9). En outre, il semble que dans des villes plus riches, on pourrait proposer des logements de qualité acceptable, moyennant de faibles subven- tions, à la majeure partie des habitants appartenant à la tranche de 20 % la plus pauvre; tel est déjà le cas à Hong Kong et à Singapour, où les logements sociaux sont partiellement subvention- nés pour le tiers le plus pauvre de la population. li est plus difficile aux villes moins riches de construire des habitations classi- ques pour y loger les habitants les plus pauvres. Il convient de souligner que l'amélioration des conditions du marché peut avoir une grande importance à terme; cependant, ce sont les program- mes d'amélioration de bidonvilles et les projets de trames d'accueil appliquant des normes d'espace minimales et faisant appel dans une large mesure à des méthodes du type "castors" qui semblent répondre le mieux à la situation actuelle. Le marché du logement Les marchés du logement présentent des caractéristiques propres et la concurrence s'y exerce de façon très imparfaite du fait no- tamment des écarts considérables entre coût privé et coût social de la construction de 'logements, et du volume limité des ressour- ces consaerées à l'habitat, en particulier au logement des ménages pauvres. La rareté des tarrains bien situés, l'ampleur des investis- sements nécessaires pour équiper les terrains et la durée de vie des habitations rendent l'offre de logement relativement inélastique; l'accroissement de la population urbaine, du taux de formation des ménages et du niveau des revenus entraîne des modifications 26 r' ~· .' ' •. • sensibles de la demande, laquelle dépasse souvent l'offre. Il" s'en- suit une situation de pénurie où -les logements vont aux plus of- frants. Tous les ménages, à l'exception de ceux qui appartiennent aux meilleures catégories de revenu se trouvent contraints d'accep- ter des conditions de logement qui ne répondent pas à leur attente et les logements sont alors surpeuplés. Les familles appartenant à des catégories de revenu intermédiaire occupent ainsi des loge- ments initialement destinés aux familles à faible revenu, et ces dernières à leur tour n'ont souvent pas les moyens de se loger dans·des habitations de type classique. Des façteurs extérieurs, notamment la qualité du quartier et le fait que la situation du logement est géographiquement fixe, ont une influence sur la décision prise par les ménages de construire ou d'améliores leur logement, ou de déménager. A ces facteurs s'ajoutent 'des obstacles que l'on peut qualifier d'institutionnels ou · économiques, par exemple, l'absence des infrastructures requises pour l'équipement des terrains. Les difficultés inhérentes à la ges- tion d'actifs indivisibles permettant des économies d'échelle consi- dérables sont souvent aggravées par les réglementations· régissant les tarifs et la gestion des services publics, qui empêchent les populations les plus pauvres de bénéficier de ces services à un prix raisonnable. Du fait des imperfections des marchés fonciers privés; et notamment de la spéculation, les prix de~ terrains sont très élevés. Ces prix et les gros frais qui accompagnent les transactions empêchent souvent les pauvres d'acquérir des terrains .. Des difficultés d'ordre institutionnel proviennent généralement d'obstacles juridiques et administratifs visant à protéger de; grou- pes ou des intérêts particuliers .. Le zonage qui réglemente l'utilisa- tion des terrains ou la densité de construction empêche souvent que les parcelles soient affectées aux meilleurs emplois. Les codes de construction, élaborés en théorie pour protéger le consomma- teur qui n'est généralement pas à même de juger de 19- qualité de la construction, protègent bien souvent les intérêts de fournisseurs de matériaux périmés ou de certains corps de métiers. On a repro- ché aux lois fixant des salaires minimums et à l'influence de.s syndicats de limiter l'afflux de main-d'oeuvre dans le secteur de la construction, et d'augmenter les coûts unitaires. La réglementation des loyers fait obstacle au développement et à l'entretien du parc immobilier. Par ailleurs, les conditions de financement du loge- ment, telles que la fixation d'un plafond du taux d'intérêt et l'exigence de garanties, risquent d'entraver la mobilisation de l'ép'arg- ne. Enfin, d'i.nnombrables autres obstacles empêchent les habitants, et particulièrement les plus pauvres d'entre eux, d'être bien ren- seignés et d'effectuer les démarches requises. Seule une ferine volonté de mener une politique de l'habitat axée sur les besoins des familles pauvres permettrait de surmonter ces obstacles. 27 Chapitre 4: OPTIONS OFFERTES AUX PAYS EN DEVELOPPEMENT 11 est difficile d'organiser efficacement et équitablement l'habitat et, de façon plus générale, le développement urbain, même dans. les pays industrialisés où le phénomène d'explosion urbaine n'exis- te pas. Toutefois, plusieurs pays développés et certains pays, en développement ont réussi à atteindre, en metière de logement, des normes qµi associent efficacité et bien-être. Il y a donc des précé- dents dont les pays en développement peuvent s'inspirer et il vaut la peine, à ce stade, d'examiner brièvement quelques-unes des principales leçons qui nous sont proposées. Le cadre de politique générale Les mécanismes de l'offre et de la demande dans le secteur immobilier dépendent dans une large mesure de l'attitude écono- mique générale des pouvoirs publics. C'est ainsi que la politique suivie en matière d'échanges - réglementation des changes, com- merce extérieur, etc.- influe sur le marché de l'immobilier car elle est un facteur de la compétitivité globale du pays. De même, la politique monétaire détermine les moyens de financement du loge- ment: par exemple, sans institutions financières locales, pas de crédit hypothécaire. La politique budgétaire, enfin, joue un rôle essentiel dans la mobilisation des ressources nécessaires à la crois- sance et à la répartition des revenus. Il importe de noter que les décisions prises dans tous ces domaines ont une incidence sur la taille des villes et, dans chacune de celles-ci, sur l'emplacement des lieux d'habitation et de travail. Par conséquent, les pays dont le cadre de politique générale est médiocre ne peuvent espérer trouver de véritable solution à leurs problèmes de logement. Par ses caractéristiques économiques et ses répercussions sur la qualité de la vie, l'immobilier est, dans la plupart des pays, un secteur où l'Etat joue un rôle relativement actif. D'importants élé- ments des infrastructures qui lui ·sont associées -routes d'accès,· . services publics et, dans une certaine mesure, transports- sont en effet des monopoles "naturels" que l'Etat doit détenir ou réglemen- ter s'il veut éviter qu'une offre trop restreinte n'entraîne des profits monopolistiques excessifs. En oùtre, les coûts et avantages externes exigent l'intervention des pouvoirs publics. Ces avantages externes de l'urbanisation et du logement -qui sont loin d'être négligea- bles- se traduisent par la plus-value que prennent les terrains à mesure de la croissance urbaine. Si l'on ne s'attache pas à utiliser certains de ces avantages à des fins sociales, les plus-values 28 enrichissent les particuliers qui ont la chance d'être propriétaires fonciers, ce qui encourage la spéculation ainsi que l'élimina~ion des bidonvilles et risque de provoquer des conflits sociaux. L'incidence du logement sur la qualité de la vie milite également en faveur d'une intervention de l'Etat, par exemple, pour compen~ ser les imperfections du marché qui sont difficiles à supprimer directement mais qui désavantagent surtout les couches pauvres de la population. Ainsi, l'octroi de subventions dans ce secteur peut se justifier s'il permet d'augmenter la productivité et/ou de redistribuer.les revenus en faveur des économiquement faibles. En matière d'habitat, un programme efficace requiert une admi- nistration efficace. A en juger par la situation de la plupart des villes des pays en développement, les politiques appliquées n'atta- chent pas assez d'importance à la mise en place d'institutions familiarisées avec les conditions locales. Or, il convient précisé- ment d'encourager les institutions capables de formuler des pro- grammes de logement dans le cadre de plans de développement urbain. Contrairement aux méthodes adoptées jusqu'ici, selon les- quelles les aménagements et les sites sont choisis en fonction principalement de cartes de zonage, une stratégie de développe- ment urbain suppose l'analyse des facteurs socio-économiques qui influent sur le développement et leur orchestration compte tenu des objectifs de planification et des ressources disponibles. Toutefois, si bien conçues soient-elles, les institutions et les méthodes de gestion ne peuvent être entièrement efficaces que si les pouvoirs publics mettent'tout en oeuvre pour réaliser les plans arrêtés. Or, il arrive que, p9ur diverses raisons, ces derniers oppo- sent une vive résistance à des programmes qui ne feraient, selon eux, que "perpétuer les taudis"; parfois aussi, ils ne connaissent pas suffisamment le fonctionnement du marché d l'immobilier ou ils n'en corrigent pas assez vite les imperfections. Pour améliorer l'habitat des couches pauvres de la population, il convient souvent de commencer par r~pérer les obstacles à la formulation et à l'appli- cation d'une politique du logement. · Les moyens d'action sont très divers. Bien que leµr utilisation risque souvent d'avoir des conséquences inattendues; l'expérience acquise à ce jour permet d'en recommander certains plutôt que d'autres. Le zonage Les zonage peut jouer, en matière d'urbanisme et d'habitat, un rôle très utile: il permet de préserver l'aspect esthétique des quar- tiers d'habitation,) de regrouper efficacement certaines activités (commerciales, par exemple) et d'en écarter d'autres. Toutefois, l'adoption inconsidérée de réglementations de zonage en vigueur 29 dans le monde industrialisé risque d'empêcher les plus défavorisés d'habiter à proximité des zones in'dustrielles, commerciales et rési- dentielles, c'est-à-dire de leur lieu de travail. Les normes de construction Les normes de construction contribuent également à créer un environnement sûr et agréable, par exemple, en assurant une venti- lation adéquate, en. prévenant les vices de construction ou en limitant les risques d'incendie, d'inondation ou d'autres sinistres. Toutefois, si elles sont trop élevées par rapport aux revenus, elles ne font guère que réduire le nombre des logements à loyer modé- ré; de ce fait, elles abaissent le niveau de vie des économiquement fàibles qui sont alors èontraints de recourir à des procédés illégaux pour conserver ou construire des logements ne répondant pas aux normes. Les loyers et les prix La réglementation des loyers en tant que moyen d'éviter l'enri- chissement de particuliers aux dépens de la collectivité et de pallier les imperfections du marché de l'immobilier a une histoire longue et peu convaincante. Elle n'a été efficace que pendant des périodes limitées de forte cohésion sociale -en temps de guerre, par exemple- et lorsqu'elle s'est accompagnée d'un contrôle se- vère des autres revenus et des prix. Sur de plus longues périodes, elle donnè lieu, le plus souvent, à des pratiques illégales -le "pas de porte" se substituant, sous une forme ou sous une autre, au loyer proprement dit- qui interdisent aux groupes pauvres de la popula- tion l'accès à la majorité des logements soumis à la réglementation des loyers. De plus, ses inconvénients ne s'arrêtent pas là. En maintenant au-dessous du niveau du marclîé la rentabilité des logements, elle freine l'expansion du parc immobilier et limite l'entretien; les mesures de tarification impérative des services pu- blics ou des transports urbains ont d'ailleurs des répercussions financières analogues. En outre, la réglementation des loyers fausse le choix du lieu de résidence ou d'implantation par les ménages et les entreprises. Enfin, elle engendre une discrimination qui désa- vantage les plus pauvres et une détérioration du patrimoine et des services. Toutefois, il est difficile, à court terme, de fixer le prix de ces services sur la base de leur valeur économique réelle. Les mesures allant dans ce sens se heurtent souvent à une vive résistance. Même lorsque ce n'est pas le cas, elles risquent, si elles ne sont pas accompagnées d'autres dispositions, d'être injustes. La taxa- tion des logements et équipements au prix coûtant handicape les familles pauvres par rapport aux "non pauvres" et par rapport à 30 d'autres familles pauvres si elle ne s'applique pas à l'ensemble d'une ville. Pourtant, c'est précisément dans les villes où les exem- ples d'une telle détermination des prix sont rares que l'ampleur du changement et le nombre des individus susceptibles d'être tou- chés par des mesures visant à une plus grande efficacité et à une plus grande justice peuvent donner lieu à la résistance la plus forte. Il faut donc procéder avec circonspection, Une formule dont l'audience semble s'élargH consiste à financer une partie des services destinés aux économiquement faibles par les bénéfices résultant d'opérations intéressant les couches aisées de la popula- tion; elle est de plus en plus appliquée dans un certain nombre de .pays. Le régime foncier La propriété foncière est au moins aussi complexe et aussi mal répartie dans les zones urbaines que dans les z<:mes rurales. Si l'amélioration globale du régime foncier ne peut généralement constituer qu'un objectif à long terme, l'amélioration des bidonvil- les est l'un des principaux moyens de parer au plus pressé. Intro- duire un élément d'équité dans le régime foncier des villes en assurant aux squatters la sécurité du logement constitue dans la plupart des villes des pays en développement un problème crucial dont la solution améliorerait beaucoup la situation du parc immo- bilier, l'accès à l;emploi et, par conséquent, la qualité de la vie. Toutefois, il conviendrait d'exiger en échange du titre de propriété le paiement d'une fraction .au moins de la val.eür réelle des terrains afin ora P111ora 418 62 4~ 47 73l 15.7 0,5lilE 0,WBH 4,411 20.!E 197fkm2 ll.311!1ill 17119701 Ch{! Saitia:;io 2.liZl li 3,1 7• 720 15,7 0.4flllH 0,4Il5H 0.41ŒH 2.62 18,/ll 14,7119701 <'!;11~1 Hong Kong Hong· Kong 3.ffill 97 w 110 970 15,7 O,œJ 0,4llllH 1611!1lll M!Xique Mexico 3.ILli 11 2.3 58 670 9,5 Oii5811H 0,448/H 0.51<'!;H 47.411!1ill 4ô 119701 \.iJ111 B~routh 700 61 2~ 40 5!11 9.5 0.5175H 1.5119701 Sin!llllOU• Sing!'(lour 2.072 100 2.6 100 920 9.5 15119701 "' CX> Peysàrevenu moyen: z,m,;, Lusam 2/ll 27 6.4141 28 400 16.3 0,41111 H 41111!1l11 - COted'lvcire Adibj111 437 44. 7.6 21 310 16.3 0.4325P 11111~1 Ülrill Sooul 5.5:11 4ô 6,7 39 2!ll 16.3 O;J!IZlP 2,71 10.ill 9m1fkm2 58~11!1ill li 119701 Corée PuSlll 1.881 16 3) 39 2!ll 16.3 O;J!IZlP 2,71 10.itl 58~11!1ill 31119701 KualalufTllur lz.rOOtropalitaine) 741 46 5.5 4ô 31111 12,8 0,3ôllH 0,4fJlllH O,mlH 37119711 Hl.'f'lduras RBJucigcipa 232 35 5~ 39 2!111 12! 0.5979H 0,4f!!IH 0,4645H <'!; 119701 RuTl'Jlines Mooille!zin!roporrtainel i.942 22 4.3 Zl 210 12! 0,4!1i5H 5.116Jkm2 ll,111iE71 35119721 l'(rou lima 2Jl/7 42 5,1 4ô 4511 B.5 0.5714E Ullfkm2 :!l,711ilill 40119701 l'(rou Arequipa l!!i 28 3~ 4ô 4511 B.5 0.5711E :!l,711ilill 411119701 l'(rou C~ntDtB 1œ 15 3,3141 4ô 4511 8.5 0.5711E 671197UI ElrlOI Rio de Janeiro 4152 8 4.4 54 420 B.5 0,55.14H 0,532/H 0,4729H 2!11!1lll li 1197DI liWI B~oHorizonte 1.llE 2 8.3 54 420 B.5 0,55.14H 0,5327H ~4729H 2jl1!1lll 141197UI Bn's1 Recife 1.1146 2 4~ 54 420 B.5 0,55.14H 0.5327H 0.4729H 2jl1!1lll fll 119701 Brlol Porto Alegre 870 2 7.5 54 420 8.5 0,5014H O,fil27H 0.47l9H 2jl1!1lll 13119701 Brêoil Brasilla m 1 13.5 54 420 8.5 0.5534H 0,532/H 0.4729H Wll!llll 41119701 Colorrtlie Bogota 2.463 19 7, ffi 340 8.5 0.541/E 0,5Zl1 H 0,4S27 H 3,76 20,01 Ill 11!1lll ColorrtJie Cali 874 6 6.5 ffi 340 8.5 0.541/E 0.5Zl1 H 0,452/H 3,76 20,01 li 11!1lll Colombie Buenavmrura 119 1 5Pl41 ffi 340 8.5 0,541/E 0.5Z!1 H 0,4S27H 3,75 20.01 Ill ll!lill B~dad !z.ml!tropol~ainel - - '"' &juB!flJT SOi~a Guayaquil DP 2.Œi5 742 6fll 49 31 66 4.4 5~ 6~ 44 li 'l7 3JJ 2!11 Z!l B.5 8.5 8.5 O.fllllP 0.656/E 0.5640P 0.51171 H 0.llDIE 39~11ili21 2111!1EI 4911!1lll Ill 119711 G""""8a Guatemaa 77B 49 5~ 31 3111 li 11i711 Turquie An!Œra 1100 9 5~ 31 310 3~7 22,16 21111!1EI Ill 119701 Turquie Istanbul 1147 17 6j 31 310 3~7 22.16 21) 40119701 Twquie Izmir 521 4 7.6 31 310 3~7 22,16 211 ffi 119701 Ghllle Ar:tra 8!li 30 6j 34 310 4,76 40.!!i Sl ll!llll Jorrlillie Amnm 478 45 ----- . ------- 4); 44 2511 ----- 14119711 Libeia Monrovia !li Ol 10,4m 311 240 51111970l Mcroc C~llllca 1.445 31 42 35 230 34.4119711 70119711 Mane R Zcïre Kini:1la'3a 1331 21 3,4 17 OO 16,0 6.5111'""1 Ill 11!1111 '° Ethiopie Mala.-.i Nl1>~ AddlsAbltia Blilltyre Katrraidou 737 llll 240 35 54 36 3] 10,1141 7] 7 5 5 BO BO BO 16,0 16,0 16] 2112 OO llillll "fjj ll!llil 'll ll!lill Somalie trogati:1lu 2!E 35 6.0l41 24 70 16] 7711!1i71 Ha.ne-Volta OuBcondaire G:petitesindustries K:pompiers c:réseau de distribution de l'électricité C:centre de santé H:bâtimentsreligieux l:ramassagedesordures d:écoulementdeseauxdepluie D:centrecommunautaire M:marché E:loisirs Source:Rappons d'évaluation de la BIAO 76 Annexe 11 Cellules lnstal- élémen- Infrastructure sur site Infra- !ations corn- Suivi et/ou taires - - - - - - - - - - - - - - - - - s t r u c t u r e munautaires Assistance évaluation Améfioratiori lparcellesl Eau Assainissement Autrel11 hors sitelll sur sitel2l Industrie technique rétrospective Bomes- Fosses a,c a,b;c A.8.C.D.E Fontaines:B5% Etanches:85% F,G,K.l.N Dakar: 10ha Branchements Fosses lndividuels:15% septiques:15% 5BOO Branchements Cabinets A,C,D.E.F Individuels Individuels a,c,d G,M 4ha. Branchements Cabinets 1.000 Individuels lnd•iduels a,b A,C,D,E,F 1.000 Bornes- Cabinets a,c a,b,c A,C,D.l.O llha. ménages fontaines à eau· 2.750 800 Branchements Cabinets a,b b,c,d A,C,O,E.G ménage$ Individuels Individuels c,d J,K,M,O 8.800 Bornes- Fosses logements fontaines:90% étanches ou Branchements Cabinets à eau:90% lndividuels:10% Cabinets a.b A,C,O,L.M,R ind;,iduels:10% c,d 7.000 Amélioration: Amélioration: a,b,c A,C,O,l,M parcelles Bornes- Fosses étanches Fontaines Trames d'accueil: Trames d'accueil: A,C,D,l Bornes- Fosses fontaines: étanches: 1 1.200 Branchements individuels: 1.200 Cabinets individuels: 3.200 3.200 1.950ha. 7.500 Amélioration: Amélioration: a,b Bornes- Installations c,d fontaines sanitaires Trames d'accueil: collectives Branchements Trames d'accueil: individuels Fosses septiques plus cabinets individuels 4.000(51 Banchements Cabinets a,b a,b,c A,C,D,E.G individuels lnd•iduels c,d d M.S Branchements Cabinets a,b a,b individuels individuels N:transportsencommun !3l lns1alla1ians collectives sanitaires et d'hébergement. Plus 500 bloi::-:. sanitaires à Managua. P:postes Ml Plus3 options de services. Q:autresbâtimentspub!ics !51Plus2optionsdeservices. A: éducation en fnatière de nutrition S:terrain de sport 77 Annexe 12 Répartition des coûts d'aménagement des trames d'accueil dans huit projets du Groupe de la Banque (en pourcentage) Pays Valeur normaliséel21 Année d'!Naluation Infrastructure Préparation Aménagement Total pour l'infra· Préparation AmP.nayemenl Caractéristiques des parcelles sur le site du site Terrain de la parcellell I Total structurn sur le site du site de la parcelle 1.0 NICARAGUA -1973 1.1 Parcelle de 110 m2 à Managua; branchements individuels; habitation terminée de 20 m2 23,85 4,10 13,91 58,14 100,00 1.2 Parcelle de 110 m2 à Managua; branchements individuels; installations sanitaires communes; prêt pour achat de matériaux 28,70 4,94 16,74 49,62 100,00 2.0 SENEGAL - 1972 2.1 Parcelle de 160 m2 à Dakar; borne-fontaine et fosses d'aisance individuelles 21,23 78,77 100,00 16,45 61,05 " o:> 2.2 Parcelle de 150 m2 à Dakar; branchements individuels; installajions sanitaires communes 70,42 25,11 4.47 100,00 54,58 19,46 3,46 2.3 Parcelle de 200 m2 à Thiès; borne-fontain~ et fosses d'aisance individuelles 83,46 16,54 100,00 64,68 12,82 3.0 INDONESIE - 1974 3.1 Parcelle de 80 m2 à Cengkareng; br~nchements individuels: cellule de base de 20 m y compris bloc sanitaire 42,16 1,05 18,24 38,55 100,00 3.Ùarcelle de 140 m2 à Cengkareng; branchements individuels: cellule de base de 20 m2 y compris bloc sanitaire 42,48 1,08 18,69 37,75 100,00 . 4.0 JAMAIOUE - 1973 4.1 Parcelle de 94 m2 à Marcus Garvey; branchements individuels; prêt pour achat de matériaux 32,61 16,67 50,72 100,00 25,27 12,92 39,31 4.2 Parcelle de 94 m2 à Marcus Garvey, branchements individuels; installations sanitai- res communes; prêt pour achat de matériaux 28,86 14,75 62,98 100,00 22,37 11.43 48,81 .--...._ _________-.__.---..__..- . .....__--.....__ . ____,.._ _________......______ . ' -~ - _.,.... ____ ---- - - - ----------- ---- -- -- - -~ -- - ---- - ·------------ ..;- 4.3 Parcelle de 94 m2 à Marcus Garvey; branchements individuels; logement construit; prêt pour achat de matériaux 21,21 10,84 66,50 100,00 16,44 8,40 51,54 5.0 BOTSWANA - 1973 5.1 Parcelle de 375 m2 à Francistown; point d'eau collectif et water-closets individuels; prêt pour achat de matériaux . 42,85 57,15 100,00 33,21 44,29 5.2 Parcelle de 375 m2 à Francistown; point d'eau collectif ilt water-closets individuels; surface prévue pour habitation !huttes en torchis) traditionnelles. 100,00 100,00 77,50 6.0 ZAMBIE - 1974 6.1 Parcelle de 210 m2 à Lus.aka; point d'eau càllectif et fosses d'aisance individuelles; prêt pour achat de matériaux 20,45 79,55 100,00 15,85 61,65 6.2 Parcelle de 324 m2 à Lusaka; point d'eau collectif et fosses d'aisance individuelles; '.! prêt pour achat de matériaux 53,40 46,60 <.O 100,00 41,39 36,12 6.3 Parcelle de 324 m2 à Lusaka; branchements individuels; prfu pour achat de matériaux 50,18 49,82 100,00 38,89 38,61 7.0 EL SALVADOR -1974 7.1 Parcelle de 60 m2 à San Salvador; branchements individuels; installations sanitaires communes; prêt pour achat de matériaux 18,87 19,52 61,61 100,00 7.2 Parcelle de 120 m2 dans villes secondaires; branchements individuels; installations sanitai- res communes; prêt pour achat de matériaux 27,27 28,21 44,51 100,00 8.0 TANZANIE - 1974 8.1 Parcelle de 260 m2 a Sinza, Dar es-Salam point d'eau collectif et water-closets individuels; prêt pour achat de matériaux 25,85 74,15 100,00 20,03 57,47 111 Cellules de base èt prêts pour achat de matériaux 12) Dans l'h,µothèse où la valeur moyenne des terrains représente 22,5% des coOts dans tau~ fes projets. ----------------- - --- --- -- ------------------ Annexe 13 Zones urbaines classées par chiffres de population et par groupes de pays en développement, 1970 0,2 - 0,5 0,5 - 1,0 1,0 - 2.0 2,0 millions million million millions et au-delà Po pu- Po pu- Po pu- Po pu- Nombre Nombre lation Nombre lation Nombre lation Nombre lation total Groupe de de zones totale de zones totale de zones totale de zones totale de zones pays urbaines 1.0001 urbaines l.0001 urbaines l.0001 urbaines l.000) urbaines Revenu _12 6.215 3.224- 7.746 5 14.506 28 relativement élevé!11 113 pays) Revenu 73 20.992 28 19.146 13.040 12 47.140 122 moyen!21 134 pays) Pays les plus 76 23.370 28 18.303 13.007 25.896 119 pauvresl3) 131 pays) 78 pays 161 61 24 23 269 111PNB/habitant1970 $ 450 -1.000 121 PNB/habitant 1970 $ 150 - 450 131 PNB/habitant 1970 $ 150 et au-dessous Source: Kingsley Davis, World Urbanization 1950-1970, Vol. /, Basic Data for Cities, Université de Californie, Berkeley, Californie, 1969. Dep6sito Iegal: M. 38244.-1975 Grâficas Halar, s. L.-Madrid-1975 Il Banque Mondiale Siège: ' 1818 H Street, N.W. _Washington, D.C. 20433, Etats-Unis · Téléphone: (202) 393-6360 Adresse télégraphique: INTBAFRAD WASHINGTONbC Bureau européen: 66, avenue d'léna 75116 Paris (France) Bureau de Tok)'.o: Kokusaï Building 1c1 Marunouëhi 3-chome Chiyoda-ku, Tokyo 100, Japon ~ t ( ~ J ;1 ( [/ , ·i...